N^° 3386

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 14 novembre 2001.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION D'ENQUÊTE
sur les CAUSES des INONDATIONS RÉPÉTITIVES ou EXCEPTIONNELLES
et sur les CONSÉQUENCES des INTEMPÉRIES afin D'ÉTABLIR les RESPONSABILITÉS, D'ÉVALUER les COÛTS ainsi que la PERTINENCE des OUTILS de PRÉVENTION,
D'ALERTE et D'INDEMNISATION ⁽¹⁾

Président

M. Robert GALLEY,

Rapporteur

M. Jacques FLEURY,

Députés.

--

TOME I

RAPPORT

La commission d'enquête sur les causes des inondations répétitives ou exceptionnelles et sur les conséquences des imtempéries afin d'établir les responsabilités, d'évaluer les coûts ansi que la pertinence des outils de prévention, d'alerte et d'indemnisation est composée de : M. Robert GALLEY, président, M. Maxime GREMETZ, M. Jean LAUNAY, vice-présidents, M. Philippe DURON, M. Christian KERT, secrétaires, M. Jacques FLEURY, rapporteur ; M. Stéphane ALAIZE, Mme Marie-Hélène AUBERT, Mme Roselyne BACHELOT-NARQUIN, M. Jacques BASCOU, M. Jacques BRUNHES, M. Dominique BUSSEREAU, M. Jean DELOBEL, M. Paul DHAILLE, M. Alain FERRY, M. Jean-Pierre GIRAN, M. Francis HAMMEL, M. Patrick JEANNE, M. Thierry LAZARO, M. Daniel MARCOVITCH, M. Jacques MASDEU-ARUS, M. Vincent PEILLON, M. Jacques PÉLISSARD, M. Gilles de ROBIEN, M. Henri SICRE, M. Jean-Pierre SOISSON, M. Pascal TERRASSE, M. Michel VOISIN.

AVANT-PROPOS 9

INTRODUCTION 11

PREMIÈRE PARTIE LES LIMITES DE L'APPROCHE TRADITIONNELLE DE LUTTE CONTRE LES INONDATIONS 15

I.- LES CAUSES DES INONDATIONS SONT LARGEMENT NATURELLES 15

A.- UNE CAUSE PRINCIPALE : LES PRÉCIPITATIONS SUR LESQUELLES L'INFLUENCE HUMAINE EST TRÈS FAIBLE 15

1.- La corrélation entre pluies exceptionnelles et inondations 15

2.- La question de la responsabilité humaine sur les dérèglements climatiques 19

B.- LA TRANSFORMATION DE LA PLUIE EN CRUE 20

1.- Le caractère assez inévitable des crues exceptionnelles 22

a) La différence entre lits majeurs et lits mineurs 22

b) Certaines causes avancées ont des effets ambigus 22

c) L'importance des masses d'eau concernées rend assez illusoire de vouloir lutter contre l'inondation 23

2.- Les conséquences des crues torrentielles sont généralement amplifiées par l'action de l'homme 25

a) Les effets du ruissellement urbain 25

b) La création de vagues meurtrières par l'action de l'homme 25

3.- Une influence humaine également probable pour les crues répétitives 26

II.- LES DISPOSITIFS DE PROTECTION CONTRE LES INONDATIONS ONT SOUVENT MONTRÉ LEURS LIMITES 28

A.- LES OUVRAGES LOURDS DE PROTECTION ONT UN INTÉRÊT LIMITÉ 29

1.- Un intérêt en cas de crues répétitives 30

2.- Des effets pervers aujourd'hui bien identifiés 30

a) Des conséquences environnementales 30

b) Une absence de réflexion à l'échelle du bassin 32

c) Un sentiment de fausse sécurité dangereux 32

d) Les conflits d'usage 35

e) Un coût économique non négligeable pour une efficacité limitée 37

B.- CERTAINS TRAVAUX ET AMÉNAGEMENTS PERMETTENT DE LIMITER L'AMPLEUR DES CRUES 38

1.- La nécessité d'un entretien régulier mais raisonné des cours d'eau 38

a) L'intérêt de l'entretien 38

b) Un constat : l'absence d'entretien sur de nombreux cours d'eau 41

c) Un préalable : redéfinir le rôle des propriétaires riverains 43

d) Une nécessité : donner aux collectivités locales les moyens d'une véritable politique d'entretien et d'aménagement des cours d'eau 48

2.- D'autres aménagements permettent de limiter les effets des crues 51

a) Développer la multifonctionnalité des terres agricoles 51

b) Les zones d'expansion des crues : un outil au service du ralentissement dynamique de la crue 52

DEUXIÈME PARTIE CONNAÎTRE LA CRUE : UNE NÉCESSITÉ POUR MIEUX INTÉGRER LE RISQUE DANS LA VIE SOCIALE 55

I.- LES DANGERS LIÉS À UNE CONNAISSANCE INSUFFISANTE DU PHÉNOMÈNE DES INONDATIONS 55

A.- À COURT TERME, IL PEUT ÊTRE VITAL DE MIEUX PRÉVOIR ET D'ANNONCER L'ARRIVÉE DE LA CRUE 55

1.- Pourquoi la prévision est indispensable 55

a) Une nécessité vitale pour les crues torrentielles 55

b) Une utilité certaine pour les crues lentes 56

2.- Pourquoi la prévision n'est pas correctement assurée 57

a) Un problème scientifique : la prévision des inondations n'est pas assurée 58

b) Un problème juridique : une simple annonce des crues est parfois assurée, mais elle n'est pas obligatoire 62

c) Seule l'alerte par les maires est obligatoire, mais elle est souvent inefficace 64

3.- Une amélioration indispensable 66

a) Des progrès récents qui vont dans le bon sens 66

b) Revoir l'architecture du dispositif d'annonce et d'alerte 69

B.- UNE MEILLEURE CONNAISSANCE DU PHÉNOMÈNE SUR LA DURÉE INDISPENSABLE AFIN DE PRENDRE EN COMPTE LE RISQUE DANS LA VIE SOCIALE 72

1.- Les inondations : un phénomène finalement très mal connu 72

a) Connaître précisément les zones à risque 73

b) Une impression d'invulnérabilité due à l'irrégularité des phénomènes 74

c) La nécessité du retour d'expérience 77

d) Une méconnaissance certaine des conséquences des inondations 79

2.- Mieux coordonner et diffuser les savoirs 82

a) La connaissance du phénomène complexe des inondations requiert la mise en place de structures de coordination des savoirs 82

b) Mieux diffuser l'information aux citoyens 89

II.- RÉDUIRE LA VULNÉRABILITÉ DES PERSONNES ET DES BIENS 94

A.- UN MOYEN INSUFFISANT : LA RÉGLEMENTATION 94

1.- Un outil principal au succès mitigé : les plans de prévention des risques 94

a) L'émergence des PPR : un progrès incontestable 94

b) La critique des modalités de mise en _uvre des PPR 97

c) Le PPR doit être utilisé comme un élément de la mise en place d'une culture du risque : l'instrument actuel ne le permet pas 101

2.- Les autres dispositifs réglementaires 107

a) L'utilisation de dispositifs généraux d'urbanisme permet de prendre en compte les risques 107

b) L'échec des dispositifs réglementaires spécifiques de réduction de la vulnérabilité 109

B.- UN MOYEN À RENFORCER : L'ACTION SUR LES COMPORTEMENTS ET LA CULTURE DU RISQUE 111

1.- Inciter à réduire la vulnérabilité 111

a) Inciter à la prise de mesures de bon sens 111

b) Prendre en charge une partie de la baisse de vulnérabilité des particuliers 112

c) Réduire la vulnérabilité des infrastructures publiques 115

2.- Encourager l'adoption de comportements adaptés face au risque 116

C.- UN MOYEN À UTILISER AVEC PRÉCAUTION : LE RÉGIME D'INDEMNISATION 119

1.- Un régime original, d'abord fondé sur la solidarité 119

a) Un fonctionnement globalement satisfaisant 119

b) Certaines insuffisances du système apparaissent 122

2.- Un régime déresponsabilisant ? 125

a) Un régime trop facilement sollicité ? 125

b) Le volet « prévention » du régime est un échec 126

c) La modulation de la prime en fonction du risque : une idée délicate à mettre en _uvre 128

d) L'élargissement du rôle du Bureau central de tarification 129

e) En finir avec la notion de « reconstruction à l'identique » 131

TROISIÈME PARTIE MIEUX DÉFINIR LES COMPÉTENCES ET LES RESPONSABILITÉS ET AMÉLIORER LA COORDINATION 135

I.- AU NIVEAU ÉTATIQUE 135

A.- UN ENCHEVÊTREMENT DE COMPÉTENCES COUPLÉ À L'ABSENCE DE COORDINATION DE LA POLITIQUE DE PRÉVENTION 135

1.- Au niveau national 136

a) Des acteurs multiples dispersés dans différents ministères 136

b) Une coordination interministérielle encore embryonnaire 138

2.- Au niveau déconcentré 142

a) Un enchevêtrement de compétences souvent indéchiffrable 142

b) Une gestion des ressources humaines encore défaillante 146

c) Une coordination encore trop timide 150

B.- LA GESTION DE LA CRISE : UNE SITUATION RELATIVEMENT SATISFAISANTE 153

1.- Une satisfaction générale 153

a) Des crises globalement bien gérées 153

b) Une bonne mobilisation des services de l'État 153

2.- Des points à améliorer 156

a) Une intervention parfois ressentie comme tardive 156

b) La difficulté de toujours disposer des matériels nécessaires 158

c) L'importance de la post-crise 159

d) La difficile question des dons 160

II.- AU NIVEAU LOCAL : CHOISIR UNE APPROCHE PAR BASSIN VERSANT 162

A.- L'EFFICACITÉ LIMITÉE DES COLLECTIVITÉS LOCALES TRADITIONNELLEMENT COMPÉTENTES 163

1.- Le maire est responsable de la sécurité et de la salubrité publiques mais il dispose de moyens réduits 163

a) Une responsabilité clairement établie 163

b) Des moyens trop limités pour une prévention efficace 163

2.- Les départements : un relais possible mais un périmètre d'action souvent non pertinent 164

a) Des compétences plus historiques que juridiques dans le domaine de l'eau 164

b) Les limites des actions des départements 166

B.- PRIVILÉGIER UNE APPROCHE PAR BASSIN VERSANT AFIN DE DISPOSER D'UN MAÎTRE D'OUVRAGE CLAIREMENT DÉFINI ET FÉDÉRATEUR 167

1.- Les agences de l'eau 167

a) Le constat : une intervention modeste en matière de prévention des inondations 167

b) Pourquoi leur rôle ne peut que rester limité ? 169

c) La nécessaire clarification des domaines d'intervention 171

2.- La nécessaire reconnaissance du rôle central des Établissements publics territoriaux de bassin 177

a) La situation actuelle 177

b) Des structures aujourd'hui indispensables à une meilleure prévention des inondations 180

c) Comment encourager la création d'EPTB au niveau territorial le plus pertinent ? 185

CONCLUSION 187

EXAMEN DU RAPPORT 193

EXPLICATIONS DE VOTE 197

SIGLES 203

INDEX DES PERSONNES AUDITIONNÉES CITÉES DANS LE RAPPORT 205

AVANT-PROPOS

Traditionnellement, il appartient au président de livrer, à titre préliminaire, ses réflexions sur le déroulement des travaux de la commission d'enquête.

Dans le cas présent, ce propos ne saurait débuter autrement que par un hommage à l'action de mon prédécesseur, Eric Doligé. Après avoir fait adopter à l'unanimité la création de la commission d'enquête, il a ensuite apporté à ses travaux toute l'autorité et la compétence que lui confère la solide expérience de président de l'Établissement public Loire. Chacun sait, en effet, le caractère exemplaire de l'action que mène cet établissement, en collaboration avec l'État et l'agence de l'eau Loire-Bretagne, sur le principal fleuve de notre pays.

Au fil d'une trentaine d'auditions de personnalités du monde administratif, scientifique ou associatif, de deux tables-rondes réunissant les représentants des principaux acteurs de la lutte contre les inondations et de deux déplacements dans des départements éprouvés, la Commission a accumulé une masse d'informations et d'analyses dont le rapport a, je crois, tiré le meilleur profit.

Au-delà du présent rapport et des propositions qu'il comporte, nous n'aurons rempli notre rôle que si nos travaux contribuent à renforcer la culture du risque de nos concitoyens. Même si les causes des inondations sont largement naturelles et si le risque zéro n'existe pas, nos concitoyens devront, en effet, prendre conscience de la nécessité pour eux d'intégrer le risque d'inondation dans leur vie quotidienne afin d'acquérir les réflexes et d'adopter les comportements capables d'en réduire les conséquences.

A cette plus grande responsabilisation des populations doit répondre la détermination des pouvoirs publics qui doivent s'attacher à mettre en place les outils ou les procédures les plus pertinents et les plus efficaces afin de renforcer l'efficacité des politiques menées en ce domaine. Nul doute que la clarification des compétences des deux acteurs naturels que sont les agences de l'eau et les établissements publics territoriaux de bassin, et leur indispensable coordination, ne constitue, comme le souligne notre Rapporteur, une voie d'avenir de nature à relancer la politique de lutte contre les inondations dans notre pays. En la matière, la simplicité des constructions juridiques et administratives est gage d'efficacité.

Enfin, souligner leur origine naturelle ne saurait conduire à considérer que les inondations relèvent de la seule fatalité. Elu d'un département qui contribue beaucoup à la protection de la région parisienne contre les crues de la Seine en accueillant des barrages-réservoirs, je reste convaincu, malgré toutes les critiques qui sont désormais portées à leur encontre, que les ouvrages de protection ont fait, et feront encore, la preuve de leur efficacité contre les crues répétitives de faible ampleur. Dès lors, dans la recherche des solutions les mieux adaptées à chaque bassin, l'hypothèse de la construction de tels ouvrages ne doit pas être écartée sans examen préalable.

Robert Galley

Président

INTRODUCTION

C'est à l'unanimité que l'Assemblée nationale a décidé, le 17 mai dernier, de créer la présente Commission d'enquête. Instituée dans l'émotion suscitée par les inondations qui venaient de frapper la Somme, et la Bretagne quelques mois plus tôt, la Commission s'est vue confier un champ d'investigation fort vaste.

En effet, son mandat concerne « les causes des inondations répétitives ou exceptionnelles observées au cours des dernières années, notamment celles liées au climat, à l'environnement, à l'urbanisme, à l'utilisation des sols et la gestion des fleuves et des rivières à l'échelle des bassins versants, afin d'établir les responsabilités », ainsi que « les conséquences des intempéries, pour évaluer les coûts ainsi que la pertinence des outils de prévention, d'alerte et d'indemnisation pour assurer, face à l'aléa climatique, la continuité de l'activité humaine dans le respect des sites et paysages ».

Ce n'est pas la première fois que notre Assemblée choisit la voie solennelle de la commission d'enquête sur un sujet qui préoccupe un grand nombre de nos concitoyens, puisque le risque d'inondations constitue le premier risque naturel en France métropolitaine, pouvant affecter plus de deux millions de personnes et près d'une commune sur trois. En novembre 1994 déjà, le rapport de notre collègue Thierry Mariani, adopté à l'unanimité des membres de la précédente Commission d'enquête, avait légitimement rencontré un large écho.

À sept ans d'intervalle, la tentation était grande de faire le bilan de ce qui a été entrepris dans notre pays en matière de prévention des inondations. La Commission n'a pas jugé utile de le dresser de façon précise, tant la documentation publiée sur ce point, par le ministère de l'Environnement notamment, est abondante et déjà accessible. Elle a pu néanmoins constater que, contrairement à certains commentaires pour le moins hâtifs, les pouvoirs publics ne sont pas restés inactifs face au risque d'inondation.

Dans le cadre d'un programme pluriannuel de prévention des risques naturels, un programme décennal de prévention des inondations a été lancé en janvier 1994. Des sommes non négligeables, apportées par l'État, les collectivités locales et les agences de l'eau, ont été consacrées à la cartographie des zones inondables, à la modernisation des services d'annonce des crues, à l'amélioration de la couverture du territoire par des radars météorologiques, à la restauration des cours d'eau, etc. Surtout, des crédits importants ont été affectés à la mise en place des plans de prévention des risques naturels (PPR). Cet outil, institué par la loi du 2 février 1995, est devenu l'alpha et l'oméga de la politique de prévention des inondations dans notre pays. Au cours de ses travaux, la Commission s'est pourtant convaincue qu'une politique efficace de prévention ne pourrait durablement se résumer à un instrument, dont les conditions réelles de mise en _uvre sont loin de correspondre aux attentes de ses concepteurs.

Tout aussi importante que les politiques publiques et l'argent dépensé, la réflexion sur les inondations s'est beaucoup développée au cours des dernières années. Les scientifiques et les ingénieurs - qu'ils émanent d'établissements publics de recherche, de bureaux d'études privés ou de sociétés savantes - ont fait grandement progresser la connaissance des crues et de leurs conséquences. La multiplication des rapports officiels, des ouvrages, des articles de revues ou des colloques en témoigne. Ils ont ainsi pu nourrir les travaux de la Commission.

Cependant, progrès des connaissances et efforts budgétaires sont loin de suffire. La Commission s'est, en effet, attachée à mettre en évidence les lacunes des politiques menées et des instruments utilisés et à formuler les propositions de nature à y remédier. Une telle démarche s'apparente, dès lors, à un bilan « en creux » de ces politiques.

Sur ce point, la Commission peut très largement confirmer les appréciations générales que la Cour des comptes a formulées dans son rapport annuel 1999 publié au début de l'année dernière.

En effet, au fil de ses investigations, la Commission a pu mesurer le caractère inextricable - même pour certains de ses acteurs les plus avertis ! - de l'écheveau des compétences et des responsabilités en matière d'inondations, tant les acteurs sont nombreux et leur rôle pas toujours bien connu ni coordonné. De plus, les inconvénients en sont aggravés par l'empilement des procédures et la stratification des outils et des instruments juridiques.

Dès lors, l'émergence de chefs de file reconnus, aux compétences clarifiées, est urgente, cette nécessaire rationalisation concernant aussi bien l'État et ses établissements publics, que les collectivités territoriales.

Dans une première partie, la Commission s'attachera d'abord à rappeler que les cause des inondations sont largement naturelles, évidence parfois perdue de vue au c_ur des crises : en cas de pluies exceptionnelles, la responsabilité de l'homme est des plus limitée et sa capacité à lutter contre la crue largement illusoire. Elle mettra ensuite en évidence que les dispositifs traditionnels de protection, notamment les ouvrages lourds, ont désormais montré des limites clairement identifiées et elle prônera des solutions plus « douces », au premier rang desquelles l'entretien régulier des cours d'eau. Sur ce point, la Commission s'est heurtée au problème, régulièrement évoqué depuis des décennies, du droit des propriétaires riverains qui n'assument plus les responsabilités qui leur incombent en application de législations devenues de ce fait inadaptées.

Le rapport insistera ensuite, dans une deuxième partie, sur la nécessité d'améliorer encore la connaissance des crues. Préalable indispensable à une véritable prévision de celles-ci, allant au-delà de la simple annonce, cette amélioration permettra également la réduction de la vulnérabilité des personnes et des biens. Par ailleurs, celle-ci suppose la redéfinition des outils de la réglementation préventive - au premier rang desquels les PPR -, le développement de la culture et de la mémoire du risque ainsi que l'ajustement mesuré du régime d'assurance.

Enfin, dans la troisième et dernière partie, la Commission s'attachera à définir l'architecture administrative et territoriale susceptible de rendre plus efficace la politique de prévention et de lutte contre les inondations. Ce faisant, elle n'entend pas, pour autant, proposer un bouleversement institutionnel. S'agissant de l'État, l'intervention, naturelle, de plusieurs ministères met en évidence la nécessité de renforcer les structures de coordination, tant au niveau central qu'au niveau déconcentré. Pour leur part, les collectivités territoriales souffrent de voir leur territoire manquer de pertinence, tant la géographie et l'hydrologie se soucient peu des limites administratives. C'est pourquoi, la Commission propose de consolider la montée en puissance progressive des établissements publics territoriaux de bassin, structures originales de coopération capables d'endosser la responsabilité de maître d'ouvrage d'une politique de prévention concertée et définie au niveau de chaque bassin versant.

On objectera peut-être que la Commission s'est limitée à une approche trop juridique, institutionnelle ou administrative des choses. Ce n'est pas là, de sa part, manque d'ambition. Au contraire, c'est la marque de sa conviction que son rôle ne saurait être de fournir des solutions « clés en main » applicables en tout lieu. En effet, les particularités de chaque bassin versant et de chaque cours d'eau sont telles que ce qui est pertinent et efficace là, pourrait s'avérer catastrophique ou vain ailleurs. C'est l'utilisation des outils dont la Commission propose la mise en place qui permettra à la fois de définir les solutions les mieux adaptées à chaque situation et à les mettre en _uvre dans les meilleurs délais et les meilleures conditions. C'est en tout cas le pari qu'elle entend gagner.

PREMIÈRE PARTIE

LES LIMITES DE L'APPROCHE TRADITIONNELLE DE LUTTE CONTRE LES INONDATIONS

I.- LES CAUSES DES INONDATIONS SONT LARGEMENT NATURELLES

A.- UNE CAUSE PRINCIPALE : LES PRÉCIPITATIONS SUR LESQUELLES L'INFLUENCE HUMAINE EST TRÈS FAIBLE

1.- La corrélation entre pluies exceptionnelles et inondations

Bien qu'il s'agisse d'une évidence, il est crucial de rappeler que la cause quasi unique des inondations - au sens de facteur déclenchant -est l'importance des précipitations. La transformation de la pluie en débit dépend de facteurs nombreux et complexes, mais en dernière analyse l'eau vient presque toujours de la pluie, que ce soit directement, par le ruissellement, ou indirectement, en gonflant les cours d'eau et les nappes phréatiques. En ce sens, le phénomène des inondations constitue incontestablement un risque naturel, qualification discutée par exemple dans le cas des incendies de forêt, même si l'ampleur de ce risque peut être modulée par l'action de l'homme.

Certes, hormis par de fortes précipitations, une inondation peut également être provoquée par des décisions de gestion hydraulique, c'est là d'ailleurs l'origine de la rumeur de la Somme. On sait par exemple que le fonctionnement des ouvrages hydrauliques peut exiger de procéder de temps en temps à des lâchers d'eau . Ceux-ci peuvent avoir des conséquences assez similaires à celles d'une inondation « naturelle » puisqu'ils entraînent également une élévation des hauteurs d'eau. Il y a cependant une différence de taille avec les inondations naturelles : ces lâchers d'eau sont volontaires et donc encadrés. Mais quand ils ne le sont pas, leurs effets peuvent être dramatiques, comme ce fut le cas lors de la catastrophe du Drac le 4 décembre 1995. En l'espèce, il s'agissait d'un lâcher d'eau d'un barrage EDF qui avait emporté et tué six enfants et une accompagnatrice.

Jacques Masson, directeur de l'hydraulique à EDF, a expliqué à la Commission qu'il existe trois sortes de lâchers d'eau : « Le premier correspond au risque majeur, que l'on souhaite ne jamais connaître, à savoir la rupture du barrage. Nous sommes soumis à des plans d'alerte que nous sommes en train de réviser dans le cadre de l'établissement de plans particuliers d'intervention (PPI). Une procédure d'information des autorités, d'information des habitants avec des sirènes, a été élaborée à la suite de la catastrophe de Malpasset en 1959, pour tous les barrages d'une hauteur supérieure à vingt mètres, et d'une capacité supérieure à 15 millions de mètres cubes.

« Le deuxième correspond aux crues. Si une montée des eaux nécessite l'ouverture d'un barrage, nous travaillons avec le service d'annonce des crues. Nous établissons une cellule de crise qui vient en appui de la cellule de crise constituée à la préfecture et alimente en informations le service d'annonce des crues. Il ne nous appartient pas d'informer directement la presse. Nous agissons en coopération étroite avec les responsables des cellules de crise.

« Le troisième est le lâcher d'eau courant en exploitation. Nous nous y sommes vivement intéressés depuis le drame du Drac. C'est le lâcher d'eau quotidien (...). Nous diffusons depuis toujours des informations sur les risques, mais le drame du Drac a fait apparaître que ce n'était pas suffisant. Nous développons aujourd'hui l'information en direction des utilisateurs de la rivière. Pour ce faire, en période de forte fréquentation, notamment en été, nous embauchons plusieurs centaines de jeunes dont la mission est d'informer de l'existence d'un barrage en amont, de la possibilité de lâchers d'eau et des changements de niveaux de la rivière. Nous travaillons en étroite collaboration avec les offices de tourisme, les centres de vacances, les écoles, les colonies de vacances. Nous avons signé des conventions d'information réciproque avec les utilisateurs de l'eau organisés, notamment les pêcheurs. Nous avons considérablement développé notre collaboration avec les fédérations de pêche. Nous travaillons également avec les associations sportives, telles que les clubs de canoë-kayak ».

Il importe d'autant plus de maîtriser les montées de hauteur d'eau liées à ces lâchers d'eau que ceux-ci sont encore parfois mal annoncés et donc d'autant plus dangereux. Les efforts d'information des gestionnaires hydrauliques doivent donc être accentués. La situation n'est pas encore parfaite, la Commission a par exemple pu s'en rendre compte lors de son déplacement dans l'Ardèche où les professionnels de l'hôtellerie de plein air nous ont fait part de leur mécontentement vis-à-vis de lâchers d'eau inopinés à partir du 15 septembre, alors que la saison touristique n'est pas achevée.

Malheureusement, l'essentiel des inondations ne peut pas être géré de la même façon, puisqu'elles sont tout simplement la conséquence de la pluie, cause sur laquelle il est impossible d'agir.

Comme le dit M. Bernard Baudot, directeur de l'eau au ministère de l'Environnement, « en tout premier lieu, il est clair que ces inondations, comme d'ailleurs celles survenues dans le passé, ont pour cause principale des précipitations exceptionnellement élevées, tant par leur durée et leur intensité que par leur étendue géographique ».

Ainsi, les principales inondations exceptionnelles que la France a connues sont toutes liées à des phénomènes climatiques eux aussi exceptionnels. Les crues lentes s'expliquent par des précipitations considérables en terme de cumul sur une longue période. Elles sont donc la conséquence de saisons particulièrement arrosées dans leur ensemble. Pour M. Claude Lefrou, président de la mission interministérielle sur les inondations de la Somme, « les crues de la Somme, intervenues à partir de la fin du mois de mars 2001 (...) résultent de l'accumulation des pluies durant sept mois, du mois d'octobre 2000 à la fin du mois d'avril 2001. Les quantités d'eau tombées pendant cette période sont exceptionnelles ». Dans son rapport d'étape remis en juin 2001, il constatait ainsi que l'événement climatologique connu en 2000/2001 se caractérise par « un nombre de jours de pluie tout à fait exceptionnel (26 jours de pluie en mars 2001) et un cumul de pluie d'octobre 2000 à avril 2001 jamais constaté depuis plus d'un siècle ». C'est ce même phénomène climatologique qui explique les inondations de Bretagne, comme le précise M. Philippe Huet, président de la mission interministérielle sur ces inondations, dans son rapport d'étape, à savoir « un flux de sud-ouest/nord-est qui s'est établi à l'automne 2000 sur la Bretagne, et durait encore fin mars 2001. Il a généré des hauteurs de pluies cumulées exceptionnelles (plus de 1 000 mm sur 4 mois, soit une période de retour d'ordre centennal. Ces pluies sont tombées sur des sols déjà très imprégnés depuis octobre.(...) Les épisodes pluvieux, dont aucun n'est exceptionnel, ont traversé la Bretagne par vagues successives, en 36 à 48 heures à chaque fois, et ont été à l'origine de 5 crues principales. Dans l'ensemble les débits maximaux n'ont jamais été exceptionnels (période de retour de 30 à 50 ans) (...). Par contre le volume d'eau écoulé a, lui, été considérable (période de retour centennal pour l'épisode paroxystique) ».

Pour les crues méditerranéennes, le phénomène météorologique en cause est très différent mais il est également exceptionnel. En effet, la crue s'explique alors par l'intensité des précipitations en une très courte période. Ainsi, à Vaison-la-Romaine en 1992 ou dans l'Aude, l'Hérault, le Tarn et les Pyrénées-Orientales en 1999, la mesure du caractère spectaculaire du phénomène ne tient pas dans sa durée, - encore qu'elle joue également un rôle - elle se compte alors en heures et non en jours ou en mois, mais au contraire dans l'importance des quantités d'eau tombées en une courte période ; on évoque alors souvent dans ces circonstances des comparaisons entre la pluie tombée en une heure et celle qui tombe normalement en un mois, un trimestre voire une année.

Lors des inondations de l'Aude et des départements voisins de novembre 1999, il est tombé par exemple, en 24 heures, 551 millimètres à Lézignan et 450 à Puichéric alors qu'il s'agit de sites de plaine à l'altitude de 50 mètres. Ainsi, le rapport de la Commission interministérielle présidée par M. Claude Lefrou sur les crues de novembre 1999 évalue que « la durée moyenne de retour d'un épisode du type de celui vécu en novembre 1999 se situe entre 50 et 100 ans sur la région ». Lors de notre déplacement dans l'Aude, le représentant régional de Météo-France nous a indiqué que le troisième bulletin d'alerte météorologique diffusé dans la soirée du 12 novembre 1999 prévoyait des précipitations pouvant aller jusqu'à 400 millimètres en 24 heures, alors que Météo-France n'avait jusque là jamais annoncé des valeurs aussi hautes, le précédent record datant du 22 septembre 1992 à Vaison-la-Romaine.

Les causes des inondations de la Somme

· le caractère exceptionnel des précipitations suffit à expliquer l'ampleur des inondations de la Somme. Les quantités d'eau tombées entre l'automne et le printemps sont en effet absolument considérables, tant par leur intensité que par leur étendue géographique. Le président de la mission d'expertise sur les crues de la Somme, M. Claude Lefrou explique que «  les crues de la Somme, intervenues à partir de la fin du mois de mars 2001, sont tout à fait particulières et résultent de l'accumulation des pluies durant sept mois, du mois d'octobre 2000 à la fin du mois d'avril 2001. Les quantités d'eau tombées pendant cette période sont exceptionnelles. Le précédent record était celui de 1994-1995. La pluie, d'octobre 2000 à avril 2001, a concerné l'ensemble du bassin alors qu'en 1994-1995, seule la partie aval avait été touchée par les pluies exceptionnelles. En automne, seule Abbeville avait connu des pluies importantes, le reste du bassin ayant été épargné. En revanche, au cours de l'hiver dernier, tout le bassin a été concerné. Cela explique une inondation tout à fait exceptionnelle ». En conséquence, le lit mineur n'a pas pu absorber ces débits qui se sont naturellement propagés dans le lit majeur de la rivière, ce dont les habitants de la Somme n'avaient plus l'habitude comme le rappelle M. Claude Lefrou : « Durant l'inondation, la rivière et le canal, créé au XIX^e siècle, n'ont pas pu évacuer cette quantité d'eau anormale. Par conséquent, il y a eu débordement dans le lit majeur. Cette quantité d'eau, évaluée à 90 millions de mètres cubes, a été extrêmement difficile à évacuer, notamment parce que l'on avait quelque peu oublié l'utilité du réseau hydraulique. Celui-ci est constitué des affluents de la Somme et de fossés destinés à ramener les eaux dans le canal au niveau du bief inférieur. D'une part, ce réseau était plus ou moins bien entretenu. D'autre part, certains ouvrages limitaient ses capacités d'écoulement. Le mauvais entretien ou ces obstacles ont sans doute renforcé l'effet de l'inondation et, très probablement, retardé la décrue ».

· la nature de la crue, dans laquelle le fonctionnement des nappes phréatiques a joué un grand rôle, explique le caractère très particulier des inondations de la Somme. Lors de son déplacement dans la Somme, la Commission a pu mesurer qu'il existait un certain scepticisme sur les causes des inondations, lié au caractère irrégulier des évolutions de hauteurs d'eau, sans lien direct avec les averses, et à la longueur de la crue. En fait, ces deux éléments sont révélateurs de l'influence des nappes phréatiques dans cette inondation, comme les experts du BRGM l'ont expliqué à la Commission. Or les effets des nappes phréatiques peuvent être à l'origine de phénomènes étonnants. M. Thierry Pointet, du BRGM, a par exemple cité l'exemple de la vallée moyenne en rive droite où « en l'espace de trois jours, la nappe à tel endroit [a pu] monter de dix mètres soudainement, ce qui est totalement incompatible avec le fonctionnement hydrodynamique normal d'un milieu souterrain ; cela provient fort probablement d'une montée en puissance d'un compartiment particulier ; cette partie du cours moyen a probablement joué un rôle important, par cet effet assez brutal, dans le déclenchement de la crue et lui a donné cette dimension exceptionnelle ».

· l'absence d'influence des ouvrages hydrauliques dans le déclenchement ou l'aggravation de la crue est aujourd'hui avéré. Il existe certes des échanges hydrauliques entre les bassin de la Somme, de l'Oise et le canal du Nord, comme l'a expliqué M. Benoît Deleu de VNF : « le canal du Nord présente la particularité d'être traversé par trois affluents de la Somme : la Beine, l'Allemagne et le Lingon qui, en période de crue de la Somme, ont apporté de l'eau dans ce canal. Il existe historiquement un trop-plein que le déversoir d'Epenancourt régule. L'eau provenant des trois affluents est rejetée dans la Somme et des lâchers d'eau sont possibles aux écluses de Sormont, un peu plus en aval, qui rejettent, non pas dans la Somme, mais dans le canal de la Somme, géré par le département. Il a été possible, le 26 avril, de fermer le déversoir d'Epenancourt, afin de limiter les apports d'eau dans la Somme, lesquels sont d'ailleurs marginaux en comparaison de son débit à cette époque. Cette fermeture a été possible à cette date parce que les crues de l'Oise venaient de se terminer ». Ces échanges hydrauliques sont donc absolument neutres sur le niveau de la Somme, voire légèrement, mais marginalement compte tenu de la faiblesse des débits concernés, écrêteurs à partir du 26 avril. Quant à l'ouvrage de Saint-Valéry-sur-Somme en aval du canal maritime, M. Claude Lefrou estime qu'il a globalement bien joué son rôle. Il admet cependant que la fermeture de ses portes pendant les hautes mers de vives eaux a pu augmenter le niveau de l'eau de quelques décimètres à Abbeville, tout en n'ayant aucune influence sur les possibilités d'écoulement de l'eau dans l'ensemble du bassin.

2.- La question de la responsabilité humaine sur les dérèglements climatiques

L'homme n'est bien sûr pas capable, sur l'instant, d'influer sur les précipitations qu'il ne peut que subir. Pourtant, il apparaît de plus en plus que les activités humaines peuvent avoir une incidence sur la variabilité climatique, par l'intermédiaire des gaz à effet de serre. Il importe alors de se poser les questions suivantes : le réchauffement constaté de l'atmosphère depuis le début du XX^ème siècle peut-il être à l'origine d'un accroissement des phénomènes extrêmes ? L'augmentation, avérée, des émissions humaines de gaz à effet de serre est-elle à l'origine de ce réchauffement climatique ?

La première question consiste à se demander si l'on peut s'attendre dans l'avenir à davantage d'inondations dans l'hypothèse où le réchauffement de la planète se poursuivrait. La majorité des personnalités auditionnées sur ce point a refusé de faire un lien entre le réchauffement de l'atmosphère et l'augmentation des phénomènes climatiques exceptionnels ces dernières années. Il est, en effet, impossible à l'heure actuelle d'établir une telle corrélation. Pour autant, quelles qu'en soit les causes, le dérèglement climatique est généralement considéré comme acquis et est, par exemple, intégré dans les prévisions des compagnies d'assurance. M. Jean-Marc Lamère, délégué général adjoint de la Fédération française des sociétés d'assurance (FFSA), a évalué les conséquences du changement climatique :

« En tant qu'acteurs de ce dispositif « catastrophe naturelle », nous avons été amenés à tenter de prévoir les événements à venir. De nombreuses études scientifiques ont été réalisées. Nous avons analysé les résultats des projections des météorologues et climatologues concernant les dix prochaines années. En ce qui concerne les inondations, il est prévu une augmentation assez forte, de l'ordre de 20 %, des précipitations dans la partie nord de la France et, d'une manière générale, sur les versants ouest. Dans la partie sud, l'augmentation de la pluviométrie sera plus modérée, mais avec une variabilité plus forte, c'est-à-dire une succession de périodes de sécheresse et de fortes précipitations. Ainsi, au nord, il y aura probablement une augmentation des sinistres dus à des remontées de nappes phréatiques et, au sud, une augmentation des inondations dues à des pluies torrentielles avec ravinements. ».

En effet, chacun est conscient que si le réchauffement se confirme, il aura pour conséquence l'augmentation des catastrophes climatiques du type de celles connues dans l'Aude ou la Somme. Ces dernières seraient ainsi une illustration de la gravité des phénomènes qui pourraient se multiplier à l'avenir, même s'il est impossible de savoir si ceux-ci s'expliquent par la variabilité climatique. Ainsi, M. Philippe Vesseron, directeur de la prévention des pollutions et des risques au ministère de l'Environnement, estime que « les vrais experts du domaine, dont je ne prétends pas être, considèrent en règle générale qu'il n'est pas démontré que les événements de ces dernières années soient l'indice des conséquences du changement climatique. Cette question nous oblige néanmoins à réfléchir sur ce que seraient les conséquences de ce que l'on appelle le réchauffement de l'atmosphère. Il y aurait notamment une augmentation des phénomènes extrêmes, un accroissement des pluies dans les régions où il pleut et de la sécheresse dans les régions arides ; l'évolution ne sera pas du tout homothétique. On estime, par exemple, que si le changement climatique se confirme, il induira une augmentation des pluies dans le nord de la France ou en Grande-Bretagne. Vous trouverez cité le chiffre, à l'horizon d'un siècle, d'une augmentation de 10 % du débit de la Tamise, ce qui n'est pas négligeable. ».

Ainsi, on peut attendre d'une poursuite du réchauffement de l'atmosphère un accroissement des dérèglements climatiques. Or, celui-ci se poursuivra s'il s'explique par l'augmentation des émissions de gaz à effet de serre. Le débat sur l'origine anthropique de ce phénomène n'est pas clos, mais cette explication est de moins en moins contestée comme l'a expliqué M. Jean-Pierre Beysson, Président-directeur général de Météo-France : « Un changement climatique est observé depuis le début du siècle dernier. Cela peut paraître négligeable puisque la température a augmenté de 0,6 degré. Pour l'essentiel, c'est dû à l'activité de l'homme. L'ensemble de la communauté scientifique partage aujourd'hui cet avis. Nous sommes aussi certains que ce réchauffement se poursuivra, même si les mesures hautement souhaitables en matière de limitation des émissions de gaz à effet de serre étaient enfin prises. Cela s'explique par un effet d'inertie et par l'importance du stock de gaz à effet de serre accumulé dans l'atmosphère : le climat continuera donc à se réchauffer. Le troisième rapport du Groupe intergouvernemental sur le changement climatique (GIEC), élaboré par plus de 500 chercheurs du monde entier, comprend cette fois des phrases extrêmement fortes disant que le climat va se réchauffer dans une fourchette allant de 1,8 à 6 degrés. Ce n'était pas le cas du deuxième rapport de 1995, dans lequel des doutes et des précautions oratoires étaient introduits, traduction d'un manque d'unanimité des scientifiques. Cette hausse considérable est due à l'activité de l'homme et aux émissions de gaz à effet de serre. Une variation de 6 degrés a déjà été constatée entre deux périodes interglaciaires, sans que ce soit dû à l'influence de l'homme, mais la grande différence réside dans le fait que cela se passe cette fois en un siècle seulement et que l'activité de l'homme en est largement la cause. La rapidité de ce changement du climat est un phénomène majeur. Lorsqu'une grande période de temps s'écoule, la nature évolue et s'adapte progressivement, mais lors d'une période aussi brève, les conséquences peuvent être dramatiques. Les météorologistes et les scientifiques spécialistes de l'atmosphère considèrent qu'il est urgent de prendre des mesures ».

Depuis, le GIEC a rendu en octobre 2001 un rapport de synthèse sur les connaissances accumulées depuis 1995, qui renforce encore la thèse de l'origine humaine du renforcement climatique, laquelle semble de moins en moins une simple hypothèse. De plus, il indique que les hausses des températures devraient se poursuivre même si l'on parvenait à réduire les émissions de gaz à effet de serre. En conséquence, les décideurs doivent s'attendre à une augmentation des phénomènes climatiques extrêmes, justifiant ainsi pleinement le renforcement des politiques de prévention contre les risques naturels, et parmi eux les inondations.

B.- LA TRANSFORMATION DE LA PLUIE EN CRUE

Les précipitations sont une condition nécessaire mais pas suffisante du déclenchement des inondations. Le phénomène de transformation de la pluie en crue est, en effet, éminemment complexe. Il s'explique par des considérations hydrologiques et hydrauliques qui sont pour M. Denis Bertel, responsable du pôle eau du BCEOM ⁽²⁾, les deux maillons de la chaîne de la modélisation.

« Le premier [maillon] est l'hydrologie, qui consiste à prévoir comment la pluie se transforme en débit dans une rivière. Celui-ci est relativement sujet à caution parce qu'il fait appel à de nombreuses données éminemment variables : état du sol, saturation, répartition spatiale de la pluie, etc. On est face à des phénomènes difficiles à maîtriser. Il existe une part d'inconnue. On est là dans un champ d'une précision relativement modeste, laquelle dépend elle-même de la configuration et de la taille du bassin versant ». Les difficultés de prise en compte du comportement des nappes phréatiques, que les inondations de la Somme ont révélées, sont une illustration supplémentaire de la complexité de l'hydrologie qui doit donc nécessairement prendre en compte l'hydrogéologie.

« Le second est la modélisation hydraulique. Il consiste à définir comment le débit se propage tout au long d'une rivière et entraîne certaines vitesses et hauteurs d'eau à tel et tel endroit. Il s'agit donc de l'écoulement proprement dit. Là, en revanche, on atteint des précisions variables mais dans l'ensemble remarquables. Certes, il est plus facile de modéliser la Seine dans la traversée de Paris qu'un torrent des Alpes, mais dans des rivières lentes aux topographies bien maîtrisées, l'on obtient une précision de l'ordre du centimètre ».

Pour autant, si la modélisation est relativement bien maîtrisée, il n'en reste pas moins que les facteurs hydrauliques sont complexes, surtout dans les bassins versants très maillés dans lesquels les comportements respectifs des affluents et de la rivière principale peuvent avoir des conséquences décisives. On sait par exemple que les crues de la Seine s'expliquent davantage par le décalage ou non des pointes de crue de la Seine avale et de l'Yonne que par le niveau global des précipitations. Il en va de même sur la Loire, comme l'a rappelé devant la Commission M. Bernard Rousseau, président de France nature environnement : « La grande crue du bassin de la Loire dans la Loire moyenne a nécessité la conjonction de plusieurs événements : fortes précipitations mais aussi réunion de l'arrivée des pluies de la Loire et de l'Allier au Bec d'Allier. Si les deux pics de crue sont décalés, on obtient une crue longue mais pas une crue de double intensité. Il faut aussi que certaines mécaniques thermiques et climatiques soient réunies, de sorte que les pluies tombent d'une certaine manière sur les deux bassins versants, qui ne restituent pas l'eau de la même manière et à la même vitesse. La conjonction de ces conditions est très improbable mais, quand elle se produit, c'est la catastrophe ».

Les paramètres de transformation des précipitations en inondations sont donc particulièrement complexes. Ainsi, comme le dit M. Thierry Pointet, hydrogéologue au Bureau de recherches géologiques et minières (BRGM), « la crue est la résultante de (...) différents facteurs. C'est une somme algébrique, en quelque sorte, de différents phénomènes ». L'importance de la crue dépend donc de nombreux paramètres sur lesquels l'homme peut avoir, ou non, selon les cas une influence plus ou moins grande.

1.- Le caractère assez inévitable des crues exceptionnelles

a) La différence entre lits majeurs et lits mineurs

Les lois de l'hydrologie rappellent que l'eau qui passe dans la rivière est la conséquence des pluies tombées sur l'ensemble de son bassin versant. Les volumes d'eau issus des précipitations doivent s'écouler. Pour des pluies d'intensité et de durée normales, le lit mineur de la rivière suffit à évacuer les débits en question. Cela ne signifie pas pour autant que la rivière se limite à ce lit mineur. Mais, dans la mesure où il constitue la partie visible de celle-là, on le confond parfois avec elle. Ainsi M. Pierrick Givone, directeur scientifique adjoint du CEMAGREF, rappelle que « sans entrer dans des détails scientifiques et techniques, il faut distinguer divers éléments dans une rivière lorsqu'elle est en crue. Il y a tout d'abord le lit mineur, c'est-à-dire la partie dans laquelle la rivière coule dans son état normal. La vitesse et la profondeur sont établies visuellement et les gens ne s'aventurent pas dans ce lit mineur. Il existe une certaine homogénéité de l'écoulement dans le sens de la rivière. C'est ce que nous appellerons un écoulement à une dimension, qui est celle du sens principal de l'écoulement de la rivière. (...)

« Lorsque la rivière déborde, la situation devient totalement différente. Le lit majeur de la rivière, c'est-à-dire l'espace immédiatement inondé quand le lit mineur déborde, se remplit d'eau. La topographie de ce lit majeur, qui résulte largement des différents usages socio-économiques, doit alors être pris en considération. Le cheminement de l'eau y est très complexe. En particulier, ce cheminement n'a pas de direction principale : il se fait alors en deux dimensions. Les directions principales n'existent que sur de courtes longueurs, au gré des accidents de terrain, des digues, des routes, des murs. C'est pourquoi elles changent très rapidement ».

L'inondation du lit majeur est un phénomène complexe du fait de son occupation par les activités humaines et la végétation. Il est donc difficile de considérer comme « naturelle » sa submersion en cas de crue. Pourtant, il s'agit d'un phénomène inhérent au fonctionnement même des bassins versants. Mais le lit majeur n'étant utilisé par la rivière qu'en cas de crues exceptionnelles, la possibilité qu'il soit inondé est mal intégrée par les populations. La Commission a pu constater par exemple que certaines communes du département de la Somme, telle Fontaine-sur-Somme, ont l'ensemble de leur territoire dans le lit majeur de la rivière. En cas d'événement climatique exceptionnel du type de celui connu par la Somme au printemps 2001, l'inondation est alors un phénomène parfaitement naturel, le trop-plein d'eau se contente de réoccuper le lit majeur de la rivière. Il en va de même, par exemple, de la ville de Sommières dans le Gard qui est presque entièrement, comme le reconnaît son maire, construite dans le lit majeur du Vidourle.

b) Certaines causes avancées ont des effets ambigus

Les phénomènes hydrologiques et hydrauliques sont d'une particulière complexité, ils constituent l'agrégation de multiples paramètres dont les effets peuvent s'accumuler ou s'annuler. Il est donc parfois difficile d'étudier isolément l'un de ces paramètres pour en faire la cause unique d'une inondation. En effet, un même paramètre pourra jouer un rôle important ou, au contraire, nul en fonction du contexte, du type de bassin, etc. Ainsi, certaines pratiques humaines considérées comme causes ou accélérateurs des phénomènes de crues ont au moins des effets ambigus qui conduisent à relativiser leur impact sur les inondations.

Un certain nombre de pratiques agricoles sont par exemple systématiquement évoquées lorsque des inondations se produisent. Certaines, nous le verrons plus loin, jouent un rôle réel dans la plus grande fréquence des crues moyennes. En revanche, d'autres pratiques ont des effets ambigus sur le régime des crues. C'est par exemple le cas du drainage ou des opérations de remembrement. Le premier a pour conséquence d'améliorer les capacités de stockage du « réservoir sol » tout en accélérant le transfert de l'eau vers la rivière : on voit que ces deux effets sont contradictoires... M. Pierre-Éric Rosenberg, directeur de l'espace rural et de la forêt au ministère de l'Agriculture et de la forêt, estime ainsi que « la question du drainage n'est pas facile à mesurer. On draine justement les parcelles dont la couche imperméable est proche de la zone de culture et qui, sans drainage, sont très vite saturées et impropres à la culture. Le drainage permet donc de ne pas noyer trop souvent les cultures. Dès lors qu'on arrive dans une période de forte pluviométrie, avec ou sans drainage, ces sites ruissellent énormément. Par conséquent, l'effet du drainage, me semble-t-il, est relativement limité ».

De même, le paysage de bocage a pour avantage de permettre de stocker l'eau, constituant par la même des zones d'expansion des crues, mais en conséquence la capacité du « réservoir sol » sera plus rapidement dépassée au cours d'un événement pluvieux majeur dans ces zones déjà humides.

En effet, il est impossible d'édicter une règle selon laquelle il est bénéfique ou non de favoriser le stockage de l'eau ou au contraire d'accélérer les débits pour évacuer l'eau plus vite. Daniel Duband, président de la division « eau et environnement » de la Société Hydro-technique de France (SHF), l'explique à propos du rôle des champs d'expansion de crues. « Ils ont leur intérêt dans certains grands bassins et zones humides. Ils permettent de retarder les crues et de limiter les conjonctions à l'aval (...). Cependant, il n'y a pas de solution miracle ! Lorsque les crues sont très lentes et très longues, on a intérêt à évacuer l'eau et non pas à la stocker. Stockée, elle a un rendement très grand par rapport à la pluie, voisin de un. Il n'y a donc pas de solution miracle mais des solutions différentes adaptées à chaque situation. Au sein du même bassin, il peut y avoir plusieurs solutions. »

Cette question de la nécessité ou non de favoriser un écoulement rapide des eaux doit être reliée à la question du mauvais entretien des rivières qui sera abordé plus loin.

c) L'importance des masses d'eau concernées rend assez illusoire de vouloir lutter contre l'inondation

Au-delà des controverses qui peuvent exister sur l'impact hydrologique et hydraulique des activités humaines, il importe de préciser qu'une certaine unanimité existe au contraire sur leur faible rôle lors des crues exceptionnelles. En effet, les quantités d'eau concernées sont alors tellement importantes que les possibilités de stockage de l'eau par les zones d'expansion des crues semblent dérisoires et ne peuvent empêcher la crue.

L'aménagement complet du cours du Rhône est ainsi souvent considéré comme favorisant les inondations. Or, outre que les responsables de la Compagnie nationale du Rhône (CNR) affirment avoir maintenu les principales zones naturelles d'expansion des crues, ils estiment que les zones soustraites aux inondations par les endiguements sont d'un effet marginal en cas de crue exceptionnelle. Christian Terrier, directeur de l'ingénierie de la CNR, a indiqué à la Commission que « pour l'ensemble du Rhône, environ 13 000 hectares ⁽³⁾ ont été protégés des inondations. (...). On entend, d'un côté, ceux qui veulent protéger davantage contre les inondations et qui trouvent que l'on n'a pas assez protégé, et, de l'autre côté, ceux qui souhaitent que l'on retrouve des zones d'inondation. (...) Les premiers souhaitent protéger des terrains en terme d'occupation des sols, les seconds souhaitent, au moyen de la récupération des zones inondées, soulager la rivière par des sortes de réservoirs qui permettraient de stocker de l'eau pour réduire les conséquences à l'aval. Il convient de faire un calcul très simple. Il faut savoir que pendant les crues de 1993 et 1994 qui ont duré onze jours, 6,6 milliards de mètres cubes d'eau sont allés à la mer en 1993 et 6,1 milliards de mètres cubes en 1994, à comparer aux 40 à 50 milliards de mètres cubes annuels en année moyenne ou normale. Si les 13 000 hectares de terres protégées étaient inondés par un volume d'eau d'environ un mètre de hauteur, valeur sans doute exagérée car quelques centimètres suffisent pour qu'une zone soit considérée comme inondée, cela représenterait 0,15 milliard de mètres cubes. Autrement dit, ces zones représentent une infime partie de soulagement. De plus, lorsqu'elles sont pleines, elles n'ont plus d'efficacité ». Cet exemple montre bien que les quantités d'eau concernées par des crues centennales, par exemple, sont telles que l'inondation est inévitable, constat que l'on retrouve aussi d'ailleurs concernant l'impact des barrages sur des crues exceptionnelles.

De la même façon, lors de pluies puis de crues exceptionnelles, les sols sont très rapidement saturés, qu'ils aient été préalablement imperméabilisés ou non. À cet égard, la situation de la Somme est un très bon exemple : le réseau hydrographique du bassin de la Somme se caractérise par l'importance de son maillage d'étangs, de marais et de nappes qui constituent généralement autant de zones naturelles d'expansion de crues. Mais lorsqu'un phénomène climatique exceptionnel se produit, ces capacités de stockage sont insuffisantes, voire peuvent avoir un effet négatif, comme ce fut le cas avec les nappes phréatiques dans la Somme. L'inondation est alors inexorable, quelles que soient par exemple les pratiques agricoles dans la région. M. Bernard Baudot, directeur de l'eau, distingue ainsi le rôle potentiel de ces pratiques pour des crues moyennes ou exceptionnelles : « S'agissant de la modification de l'occupation des sols en zone rurale, vous connaissez les problèmes posés par les restructurations et les drainages qui, en cas d'inondation d'intensité normale, peuvent augmenter et accélérer, de manière nette, le ruissellement. Mais, lorsque les précipitations sont très fortes, même les zones bocagères n'ont plus la capacité d'absorber l'eau, d'où des ruissellements et des écoulements sur la totalité du sol ».

M. Pierre-Éric Rosenberg, directeur de l'espace rural et de la forêt, peut donc conclure sur l'absence de responsabilités des pratiques agricoles dans les grandes inondations de l'année 2001 : « [dans] les grandes inondations à cinétique lente, comme celles de la Somme et en Bretagne (...), on observe que la saturation, plus ou moins durable, des sols et le débordement des nappes conduisent à une inondation ; les deux rapports d'étape de chacune des missions interministérielles qui viennent de se pencher sur ces sujets démontrent que l'effet des pratiques ou des aménagements agricoles est nul ou quasi nul dans ce type d'inondation ; en tous cas, il n'est pas perceptible ».

2.- Les conséquences des crues torrentielles sont généralement amplifiées par l'action de l'homme

a) Les effets du ruissellement urbain

En cas de crues exceptionnelles, l'action de l'homme sur l'environnement a donc un impact limité. Incontestablement, l'urbanisation se traduit par une imperméabilisation des sols qui empêche toute absorption de l'eau par les sols et augmente en conséquence les volumes ruisselés. Mais, l'intensité des crues torrentielles méditerranéennes de type cévenol est telle que même les sols non urbanisés ont alors une capacité d'absorption assez faible.

Ainsi, l'aggravation des conséquences des crues torrentielles en milieu urbain ne s'explique pas tant par l'augmentation des volumes ruisselés que par celle de la vitesse des débits. En effet, les réseaux hydrographiques naturels sont souvent complexes, sinueux, peu pentus et modèrent donc les vitesses de débit. Au contraire, en ville, les réseaux d'assainissement, le tracé des routes entraînent une augmentation des débits de pointe. Il peut en résulter des événements particulièrement dangereux, même en l'absence de cours d'eau, les constructions humaines - routes, égouts... - constituant le lit de torrents temporaires.

La particulière gravité des inondations de Nîmes, le 3 octobre 1988, s'explique ainsi en partie par les vitesses de ruissellement en raison d'un réseau d'assainissement enterré, et donc sous-dimensionné qui n'a pas pu canaliser l'eau. En effet, traditionnellement, les villes et villages méditerranéens soumis à un risque d'inondation utilisaient pour l'évacuation des eaux des procédés que M. Claude Lefrou apparente dans son rapport sur les crues de l'Aude à des « oueds ». Or, ceux-ci ont été généralement supprimés et remplacés par des canalisations enterrées, dont le diamètre s'est avéré insuffisant. Ce fut donc le cas à Nîmes en 1988, mais aussi à Estagel dans les Pyrénées-Orientales ou à Aussillon dans le Tarn en novembre 1999.

b) La création de vagues meurtrières par l'action de l'homme

Les inondations de type méditerranéen sont bien plus meurtrières que les crues lentes de plaine, car les lames d'eau sont beaucoup plus violentes : le débit monte beaucoup plus vite et avec une puissance bien supérieure, mais sur une durée bien plus courte. C'est donc l'intensité de l'événement qui en fait le danger. Or, dans certains cas, cette intensité est encore accrue par la constitution de vagues qui déferlent de façon terrifiante sur des habitations ou des véhicules par exemple. Ces phénomènes sont généralement assez localisés car ils s'expliquent par des considérations tenant à la configuration du terrain. Le phénomène observé est le suivant : des quantités importantes d'eau sont retenues par un obstacle, puis lorsque celui-ci lâche, cela dégage une vague particulièrement puissante qui peut être meurtrière. Bien souvent, les obstacles qui créent ces vagues sont provoqués, à l'origine, par l'action de l'homme.

L'origine anthropique la plus évidente de la constitution de ces vagues est liée à la rupture des digues. Par essence, les digues retiennent l'eau pour l'empêcher de se déverser en aval, mais si elles cèdent d'un coup, elles libèrent sur-le-champ des quantités très importantes d'eau qui emportent tout sur leur passage et avec une rapidité qui empêche les personnes se trouvant en aval de réagir. Malheureusement, ce phénomène a pu être observé à divers endroits dans l'Aude en novembre 1999 et notamment - la Commission a pu s'en rendre compte sur place - au niveau du canal de jonction sur la commune de Sallèles-d'Aude ; les digues de protection qui y étaient implantées ont d'abord retenu l'eau puis ont cédé, emportant également la digue constituée par le remblai de la voie ferrée. Il est à noter que Voies navigables de France (VNF) a immédiatement reconstruit à l'identique ces digues.

Moins directement liées à l'action humaine, les embâcles sont très souvent considérés comme des facteurs importants d'aggravation des crues. En effet, comme les digues, ils ont d'abord pour conséquence de retenir l'eau en créant de véritables barrages. Ce peut être le cas, par exemple, lorsque des troncs d'arbre bloquent le débit d'un cours d'eau au niveau d'un pont. De même, les ripisylves ⁽⁴⁾ ont, pour les petites crues, un rôle utile dans la mesure où la présence de végétaux permet de puiser une partie de la crue. Mais lorsque la crue est trop forte, elles sont emportées et constituent à leur tour des embâcles. Or, quand l'embâcle lâche (ce que les experts appellent la débâcle, laquelle n'arrive pas toujours), l'effet destructeur de la crue en est considérablement accru. Sur le terrain, ce phénomène est d'autant moins bien accepté qu'il est considéré comme directement lié à l'absence d'entretien des rivières. Ce constat paraît largement partagé par les acteurs locaux comme la Commission a pu le constater lors de ses déplacements en Ardèche et dans l'Aude. D'ailleurs, dans son rapport sur la catastrophe audoise, M. Claude Lefrou écrit « la différence majeure de comportement entre les rivières entretenues et les autres paraît pouvoir se mesurer aux embâcles et au nombre d'ouvrages de franchissement détruits ».

3.- Une influence humaine également probable pour les crues répétitives

Les crues répétitives se caractérisent par leur durée de retour peu importante : crues décennales, quinquennales, voire annuelles ou pluriannuelles. La durée de retour est un concept qui exprime à la fois la probabilité de retour d'une crue chaque année - une crue centennale est une crue qui a une chance sur cent de se produire chaque année - et le niveau des crues. Il en résulte que les crues répétitives sont des crues de faible ou moyenne intensité se produisant très régulièrement. Il semblerait également que ces crues moyennes aient tendance à devenir de plus en plus fréquentes, ce qui a naturellement conduit à s'interroger sur les causes de ce phénomène et à incriminer l'action de l'homme sur les milieux naturels.

En effet, il semble que l'impact des activités humaines sur le ruissellement des eaux de pluie par l'imperméabilisation des sols, les activités agricoles, etc. a une influence sur les crues de faible intensité. Un relatif consensus sur cette question a pu être observé chez les personnalités auditionnées sur ce thème.

Ainsi, pour M. Bernard Baudot, directeur de l'eau, « les facteurs anthropiques, c'est-à-dire liés aux activités humaines, sont fréquemment cités comme causes d'inondations. Ces facteurs ont un impact, notamment en cas de crues d'intensité faible ou normale. En effet, ils augmentent la vulnérabilité des sols aux inondations, du fait de leur utilisation pour des activités autres que celle de champs d'expansion naturelle ». M. Daniel Duband, de la SHF, estime également que « l'anthropisme joue au niveau des crues moyennes, inférieures à la crue décennale ».

L'augmentation du caractère répétitif de certaines crues peut donc s'expliquer par l'augmentation de l'emprise humaine dans l'aménagement de l'espace. Elle n'explique pas la multiplication des crues exceptionnelles, même si celle-ci conduit à les considérer comme répétitives. Le fait que des crues considérées comme centennales aient inondé la ville de Redon en 1995 et en 2001 ne permet pas de les qualifier de répétitives.

En revanche, la régularité accrue d'inondations de faible intensité, qui touchent par exemple Le Mans ou certains riverains de la Saône, semble liée aux activités humaines, soit directement du fait de l'imperméabilisation croissante des sols, soit indirectement en raison du mauvais entretien des cours d'eau. M. Michel Rioux, président de l'Association de défense des sinistrés et de protection des quartiers inondables du Mans, estime par exemple que « [la] fréquence [des inondations] s'est considérablement accrue depuis 1995, puisque nous sommes désormais confrontés au problème des inondations tous les ans, voire plusieurs fois par an, comme nous l'avons encore vécu au cours de l'hiver 2000-2001, avec pratiquement cinq mois d'alerte quasi permanente. (...) De nos jours, les conditions de ruissellement des eaux recueillies par les bassins versants ne sont plus comparables à celles d'antan. Une grande partie des capacités de rétention naturelle a disparu par suite de la suppression des talus et des haies, des zones humides, d'une grande partie du couvert végétal, et a été remplacée par des accélérateurs de mise en rivière des eaux : sols damés par les cultures de maïs, sillons dans le sens des pentes, drainages conséquents sans compensation, infrastructures diverses, tout-à-l'égout systématique, extension galopante des surfaces imperméabilisées. Outre l'apport massif de ces eaux de ruissellement dans des temps très courts, il apparaît que ces nouvelles conditions ont, de plus, modifié les déphasages naturels entre pointes de crues des affluents et des cours d'eau principaux ».

Ainsi, M. Michel Rioux explique en grande partie la plus grande fréquence des crues répétitives par l'intervention de l'homme sur le milieu naturel qui, en imperméabilisant les sols tant en milieu urbain que rural, a réduit les zones naturelles d'expansion de crues. Nous avons vu qu'en cas de crues exceptionnelles, la nature, imperméabilisée ou non, des sols joue finalement un rôle assez modeste dans la genèse de l'inondation. Au contraire, pour les crues de plus faible intensité, la nature des sols peut contribuer significativement à la réduction des débits en retenant l'eau. Une étude du CEMAGREF a ainsi mis en évidence plusieurs exemples d'influence humaine vérifiée sur le régime des crues ⁽⁵⁾. Elle confirme les effets de la déforestation sur les crues, que ce soit suite à des incendies de forêt ou à des coupes forestières : dans les deux cas, les crues sont plus nombreuses et plus fortes suite à des événements pluviométriques d'ampleur moyenne. En revanche, il ne semble pas y avoir de modification suite à des événements pluviométriques extrêmes.

De la même façon, l'incidence des pratiques agricoles sur ce type de crues moyennes est aujourd'hui avérée. M. Pierre-Éric Rosenberg, directeur de l'espace rural et de la forêt, admet ainsi que « [pour] les inondations d'ampleur limitée, (...) les effets des modes d'aménagement agricole ou des pratiques agricoles ne sont pas négligeables (...). Les conséquences de l'aménagement ou des pratiques agricoles sur l'importance des crues sont bien connues dans leur principe. Ainsi, les sols nus accentuent les phénomènes de ruissellement. Un autre élément, moins souvent perçu, est que les aménagements fonciers et le positionnement des parcelles agricoles peuvent jouer un rôle important sur ces phénomènes de ruissellement. Cela vaut notamment pour un certain nombre de remembrements conduits par le passé, pour lesquels la question du positionnement des parcelles vis-à-vis de la pente n'a pas été posée. Or, dès lors que l'on trace des parcelles dans le sens de la pente, on accentue les phénomènes de ruissellement. Il y a quelques années, certains vignerons de Champagne ont pu le constater à leurs dépens, avec des dégradations importantes, non seulement de leurs vignobles, mais également des infrastructures en aval de ceux-ci.

« Un autre phénomène, bien connu et dont on surestime peut-être l'importance, concerne l'arasement des talus et la suppression des haies qui conduisent à réduire la capacité de rétention d'eau du sol. C'est la critique forte émise à l'encontre d'opérations de remembrement conduites depuis la loi d'orientation agricole du 5 août 1960, notamment dans certaines zones de bocage où des centaines, voire des milliers, de kilomètres de talus et de haies ont été détruits.

« Ces deux phénomènes sont maintenant bien appréhendés. Les actions conduites actuellement, visent plus particulièrement à reconstituer et réaménager un milieu plus favorable à la prévention des inondations. ».

Le ministère de l'Agriculture a en effet mis en place des programmes agri-environnementaux qui pourront avoir un effet bénéfique sur des crues d'ampleur limitée et, probablement davantage encore, sur la qualité des eaux. En revanche, il ne faut pas en attendre d'effets sensibles sur les conséquences des crues exceptionnelles.

II.- LES DISPOSITIFS DE PROTECTION CONTRE LES INONDATIONS ONT SOUVENT MONTRÉ LEURS LIMITES

Les questions relatives à l'efficacité et à l'utilité des dispositifs de protection font l'objet, depuis plus de vingt ans, de débats très vifs entre, d'un côté, les partisans d'une politique de protection maximale contre les crues et, à l'opposé, les tenants d'une réduction de la vulnérabilité, grâce à la diminution progressive de la présence humaine dans les zones inondables.

Si les solutions raisonnables se situent entre ces deux extrémités, contrairement à la politique suivie il y a quelques années, on tend aujourd'hui à privilégier un entretien régulier et raisonné des cours d'eau, prenant en compte la nécessaire complexité du milieu hydraulique et les contraintes qu'il impose.

Comme le souligne M. Pierrick Givone, du CEMAGREF, « nous sommes plutôt partisans d'une hydraulique douce, c'est-à-dire de mobiliser la diversité des paysages et des cultures pour multiplier un grand nombre de petits ouvrages locaux. Ces concepts semblent plus efficaces globalement. Par ailleurs, ils sont mieux acceptés par les riverains et permettent à ceux-ci de se sentir acteurs de l'aménagement. En revanche, lorsque vous construisez un grand ouvrage, d'une certaine façon, vous excluez le riverain, qui ne se sent pas acteur. Il règne une espèce d'illusion technologique qui consiste à imaginer qu'en construisant un grand barrage, tous les problèmes seront résolus ».

M. Vincent Graffin, chargé de la mission « eau douce » au WWF France, résume très clairement cette nouvelle « philosophie » de gestion de l'eau et des inondations. Il explique qu'ils en sont « arrivés à l'idée qu'il faut réapprendre à vivre avec les inondations. (...) La gestion des inondations doit se faire, non pas en tentant de les empêcher, mais en tentant de les utiliser ».

Si l'on considère, avec lui, que « les inondations sont des processus naturels et nécessaires pour la bonne gestion de la ressource en eau, dont on peut tirer quelques profits » et que, comme le soulignent par ailleurs de nombreux scientifiques, « les dangers réels des inondations sont le plus souvent le fait des hommes qui vivent et construisent sur les plaines d'inondation », on comprendra qu'il convient avant tout de tenter de limiter les conséquences dommageables des inondations, plutôt que d'essayer de les maîtriser.

A.- LES OUVRAGES LOURDS DE PROTECTION ONT UN INTÉRÊT LIMITÉ

Il faut rappeler qu'il existe différents types d'ouvrages hydrauliques de protection contre les crues. Outre les barrages et les ouvrages écrêteurs de crue, la France compte plusieurs milliers de kilomètres de digues, la plupart très anciennes puisque certaines remontent au Moyen-Âge. L'endiguement des rivières s'est parfois accompagné d'une correction de leur cours, par exemple par la suppression de méandres ou l'éloignement d'une zone habitable. Ces différents travaux lourds sont à l'origine de « l'artificialisation » des cours d'eau.

En France, après plusieurs décennies passées à réaliser ces grands ouvrages, il est apparu que ce type de mesures ne permettait pas d'atteindre le risque zéro. Pourtant, c'était la solution traditionnellement explorée après des crues exceptionnelles. La construction de tels ouvrages est souvent à l'origine de la création de nombreux établissements publics territoriaux de bassin (EPTB), comme l'Établissement public d'aménagement de la Loire et de ses affluents (ÉPALA) sur la Loire, ou l'Institution interdépartementale des barrages-réservoirs du bassin de la Seine.

Progressivement, l'opposition à leur construction a été grandissante. On a fait valoir que ces ouvrages ne faisaient que transférer les dommages dans d'autres zones. D'autre part, leur coût, pour une durée de vie limitée, apparaît largement dissuasif. Enfin, ils procurent un faux sentiment de sécurité.

1.- Un intérêt en cas de crues répétitives

M.  Jacques Masson, directeur de l'hydraulique d'EDF, l'a clairement indiqué lors de son audition : « Pour les petites crues, de fréquence annuelle, le barrage joue un rôle important. De fait, on constate une diminution du nombre de crues de fréquence annuelle. Dans la vallée de la Durance, par exemple, les habitants se sont habitués, depuis quarante à cinquante ans, à ne plus subir de crue tous les ans ».

Dans ce cadre, les ouvrages de la CNR sur le Rhône ont joué un rôle positif dans la limitation des crues de faible ampleur, comme l'a indiqué M. Christian Terrier, directeur de l'ingénierie : « L'aménagement du Rhône a permis de protéger un certain nombre de zones. Pour l'ensemble du Rhône, environ 13 000 hectares ont été protégés des inondations. Ces protections se trouvent au droit des retenues où l'on a créé des endiguements et dans le vieux Rhône puisque l'on soulage le lit naturel du débit qui passe par le canal d'amener et de fuite de l'usine ».

Par ailleurs, le rôle d'écrêtement des crues de tels ouvrages est particulièrement intéressant. En effet, notamment dans les zones de crue torrentielle, cet écrêtement peut permettre de limiter les effets ravageurs des vagues d'eau. Ainsi, sur le Rhône, M. Christian Terrier a souligné que « les aménagements ont été faits de telle sorte que les zones qui sont inondées lors de grandes crues le sont dans des conditions moins dramatiques. Le principe est de commencer par les inonder doucement par des montées d'eau progressive avant l'arrivée de volumes d'eau importants. Lorsque se produit une inondation dans une zone qui n'est pas ainsi aménagée, il y a des déversements brutaux. Le débordement induit une dénivellation importante avec des effets significatifs sur le sol. L'aménagement a permis de modifier les conditions d'inondations afin que leurs effets soient moins graves ».

De plus, l'écrêtement permet, dans certaines configurations, la décorrélation des différentes crues qui peut s'avérer essentielle dans certaines zones sensibles, où la crue simultanée de différentes rivières pourrait avoir des conséquences dramatiques. M. Marc Le Roux, rapporteur de la Cour des Comptes a cité l'exemple de « l'Yonne dont la crue est beaucoup plus rapide que la Seine, ou l'Allier, qui a une crue plus violente que celle de la Loire, dont la décorrélation permet de limiter les dégâts ».

2.- Des effets pervers aujourd'hui bien identifiés

a) Des conséquences environnementales

Comme dans le cas d'un entretien trop intensif, la suppression des petits débordements provoquée par la canalisation des cours d'eau et la multiplication des barrages, quel que soit leur usage, supprime le nettoyage naturel du lit majeur des cours d'eau et l'alimentation des bras morts. Cela se traduit par un appauvrissement écologique de ces zones.

M. Vincent Graffin, de WWF France, l'a clairement souligné devant la Commission en montrant l'intérêt écologique des zones humides. « Ce système digues-barrages altère gravement le fonctionnement écologique des rivières. Or, c'est le respect des équilibres naturels des rivières et de leurs annexes - les zones humides qui les bordent telles que les bras morts, les marais, les forêts alluviales - qui permet à l'eau d'être recyclée, épurée avant de regagner les cours d'eau ou les nappes alluviales souterraines. Ces zones sont le siège de transferts d'eau constituant une part importante du cycle hydrologique. L'équilibre de ces zones humides est indispensable à un double titre. Sur le plan quantitatif, ces zones peuvent emmagasiner de grandes quantités d'eau au moment des crues et, de ce fait, agir en régulateurs naturels. Elles réduisent de ce fait les risques d'inondation et constituent une réserve en eau pendant la saison sèche. Pour schématiser, elles jouent le rôle d'éponges qui absorbent l'hiver et restituent l'été. Sur le plan qualitatif, leur végétation piège les sédiments, élimine beaucoup de polluants et recyclent les nutriments (comme les nitrates), si bien que l'eau qui sort d'une zone humide est souvent de bien meilleure qualité que lorsqu'elle y entre. Ces zones humides jouent également le rôle de filtres. On voit que leur alimentation en eau est primordiale pour le renouvellement de la ressource, et que les barrages et les digues les empêchent de fonctionner. Par ailleurs, les digues et les barrages empêchent la circulation des organismes comme les poissons migrateurs entre le cours principal de la rivière et les sites de reproduction ».

De plus, l'endiguement ou la rectification du lit des cours d'eau, accélérant le débit de la rivière, contribue très largement à l'érosion de ce même lit et des berges. Comme l'a également expliqué M. Vincent Graffin, « lorsqu'une crue passe dans une rivière au cours rectifié et endigué, le niveau de l'eau augmente entre les digues, ce qui accélère l'érosion du lit de la rivière. Si les sédiments disparaissent, la rivière s'enfonce, conduisant à un abaissement du niveau de la nappe alluviale. Il s'ensuit un assèchement progressif des zones qui étaient alimentées par la nappe alluviale : des bras morts et des puits peuvent par exemple s'assécher. En outre, l'aggravation des phénomènes érosifs crée des problèmes de déstabilisation des berges et des ouvrages d'art par affouillement à leurs pieds ».

Les barrages sont également à l'origine de processus érosifs dommageables : « Les barrages engendrent les mêmes effets avec des causes différentes. Ils piègent notamment les sédiments dans leur retenue : la rivière récupère alors sa charge sédimentaire comme elle le peut, en déclenchant de nouveaux processus érosifs du lit ou des berges ».

La mise en évidence de ces conséquences sur l'environnement explique les difficultés actuelles rencontrées pour réaliser de tels ouvrages. Les oppositions se font plus fortes. Ce sont elles, par exemple, qui sont à l'origine de l'abandon progressif de plusieurs ouvrages initialement prévus dans le plan Loire. Comme le rappelle la Cour des Comptes, « le projet de barrage écrêteur de crues de Serre-de-la-Fare, dont le devis était évalué à 700 millions de francs [106,7 millions d'euros], a été abandonné en 1994 au profit d'une solution dite « alternative » de recalibrage du lit du fleuve, d'extension de digues et de déménagement d'entreprises mal implantées à Brives-Charensac (...). Le projet du Veurdre sur l'Allier, ouvrage à pertuis mobile évalué à 800 millions de francs [122 millions d'euros] et capable de retenir jusqu'à 120 millions de m³, est à l'étude depuis vingt ans et a fait l'objet d'un moratoire pour complément d'étude jusqu'à la fin 1998, sans décision à ce jour. Enfin, seule une fraction des déversoirs prévus à la suite de l'inondation de 1856 a été aménagée pour dissiper l'énergie des crues ».

b) Une absence de réflexion à l'échelle du bassin

Jusqu'à maintenant, dans la plupart des cas, la construction des digues et des barrages a résulté d'une volonté de protéger un lieu donné sans que les conséquences en amont et en aval de la construction de cet ouvrage ne soient toujours analysées.

Pourtant, l'artificialisation du régime des eaux est dangereuse, notamment à l'aval de ces aménagements. En effet, la canalisation des cours d'eau implique l'accélération des débits, et donc des conséquences aggravées pour l'aval. Sur cette question, experts et associations de protection de l'environnement partagent un même point de vue. Ainsi, M. Gérard Jacquin, du CEMAGREF, se réjouit du « début de prise de conscience collective de la limite des dispositifs (...) techniques » alors que M. Vincent Graffin, de WWF France, fait observer que « les endiguements offrent certes une protection contre les inondations là où ils sont construits, mais l'eau de crue dont le débit est accéléré doit bien aller quelque part. En pratique, ces endiguements ne font que transférer le problème en aval où ils provoquent des inondations plus brutales et aggravent ainsi les dégâts. Le courant a été accéléré dans ces rivières tuyaux, elles-mêmes alimentées, au fil de leur cours, par des affluents ».

Selon lui, l'exemple du Rhin est à cet égard particulièrement frappant. « En 1995, sur le Rhin, l'existence de digues en amont amplifia les sérieuses inondations qui frappèrent les villes situées sur le cours moyen et supérieur du fleuve. Il en fut de même en Hollande, où 230 000 personnes ont été évacuées. Les digues, en isolant le fleuve de sa plaine d'inondation, ont protégé des terres urbanisables et agricoles, mais ont empêché le fleuve d'accéder à ses bassins naturels de stockage ».

Par ailleurs, certains types de barrages de rétention d'eau, en bloquant l'écoulement libre de la crue, aggravent ses conséquences à l'amont. Dans ce cas, comme le rappelait M. Denis Bertel, de BCEOM, « ceux qui tirent le bénéfice de l'installation des barrages ne sont pas ceux qui en subissent les inconvénients » et « on est toujours dans la logique d'opposition entre les populations amont et les populations aval, les uns en ayant les inconvénients, les autres les avantages supposés. On retrouve cette question sur les barrages réservoirs de la Seine comme sur d'autres ouvrages du même type en France ».

c) Un sentiment de fausse sécurité dangereux

De nombreux chercheurs, tant en France qu'à l'étranger, ont pu montrer que la construction d'ouvrages de protection a permis, par la suite, un accroissement des populations et des activités dans les zones ainsi protégées.

Dans son ouvrage, Les catastrophes naturelles en France, M. Bruno Ledoux, consultant, souligne également les effets pervers de ces ouvrages. Depuis la fin des années 1950, des villes comme Mâcon ou Chalon-sur-Saône se sont développées deux fois plus vite en zone inondable que dans le reste de leur territoire. Il en est de même à Tours ou Orléans. Ce constat a été confirmé devant la Commission par M. Daniel Richard, président du WWF France : « Depuis des années, on a une approche technologique de la rivière et du fleuve que l'on a endigués et canalisés, apportant ainsi une fausse sécurité (...). À l'abri de cette fausse sécurité, on a bâti pour faire face à l'évolution démographique ».

Les experts ne sont pas d'un avis contraire, tel M. Denis Bertel, du BCEOM, selon lequel « un endiguement a un effet pervers dans la mesure où il donne à la population l'impression d'assurer une sécurité absolue, ce qui n'est jamais le cas. ». De même, M. Gérard Jacquin, du CEMAGREF, a fait observer qu'« une mesure de protection de type remblais peut entraîner des pratiques dommageables en termes de vulnérabilité ».

Par ailleurs, l'augmentation de la richesse de ces zones entraîne une demande plus forte en structures de protection. « On entre alors dans une spirale d'aménagements nouveaux et de protections rendues nécessaires par ces mêmes aménagements (...) le moteur principal de cette spirale est le faux sentiment de sécurité ⁽⁶⁾ ».

La réponse du ministère de l'Environnement au rapport de la Cour des comptes sur les inondations montre que l'administration a désormais intégré cet effet pervers. « Comme le note à juste titre la Cour dès son introduction, les grands ouvrages réalisés dans le passé (barrages-réservoirs dans le bassin de la Seine, digues de la Loire), malgré les limites connues de leur efficacité, ont été utilisés comme argument pour laisser s'accroître très fortement la vulnérabilité des zones partiellement protégées (en région parisienne le coût qui résulterait d'une inondation équivalente à celle de 1910 a été multiplié par 5 depuis 1910, en dépit des améliorations apportées par les barrages-réservoirs). Cette spirale aménagement-accroissement de la vulnérabilité est bien connue des spécialistes depuis le siècle dernier sans que les pouvoirs publics en aient complètement tiré les conséquences jusqu'à ces dernières années ».

· Les ouvrages de protection ne sont pas conçus pour protéger de tout type de crue

Les ouvrages de protection n'offrent en effet qu'une protection relative contre les crues. Ces ouvrages sont dimensionnés pour répondre à une crue d'une certaine fréquence, déterminée lors de la conception même du projet. L'aménageur fait son choix en tenant compte du type d'occupation du territoire et du coût des protections à réaliser comparés à la valeur des biens à protéger.

Or, « dans le meilleur des cas, les ouvrages sont conçus pour assurer une protection centennale. Ils sont limités par l'objectif même de leur conception. Souvent, cette limite n'est pas perçue par les populations et est même mal intégrée par ceux qui ont la responsabilité d'autoriser des installations à l'arrière de ces endiguements » a rappelé M. Denis Bertel, du BCEOM, à la Commission.

Ces ouvrages ne doivent donc pas faire illusion. Par exemple, sur la Seine, comme l'a rappelé M. Pierrick Givone, du CEMAGREF, « l'influence maximale des barrages réservoirs à l'amont de Paris sur une crue identique à celle de 1910 - ce qui d'ailleurs est une gageure, car le régime des eaux a tellement évolué que la notion de crue identique n'a aucun sens - diminuerait les hauteurs d'eau dans la capitale de dix à vingt centimètres, selon les cas. Cela peut avoir des conséquences considérables, car c'est le dernier centimètre qui provoque les dégâts les plus importants. Néanmoins, ces ouvrages n'ont pas changé radicalement la situation, d'autant que - et l'actualité nous le rappelle malheureusement - il peut y avoir des crues très supérieures à celle de 1910 ».

Si une crue plus sévère que celle prévue lors de la conception de ces ouvrages se produit, l'intensité de la crue va conduire au débordement de l'eau, à l'affaiblissement de l'ouvrage, voire à sa destruction. Les conséquences de l'inondation seront alors bien plus graves que si l'ouvrage n'avait pas existé. Le Rhin, l'un des fleuves les plus aménagés du monde, a été couvert de barrages et de digues après les grandes crues des années 1930. Or, les barrages ont débordé et les digues ont été submergées en juillet 1993, occasionnant 50 milliards de francs (7,6 milliards d'euros) de dégâts.

· Une vigilance qui diminue du fait de la quasi-disparition des petites crues

Dans un contexte d'artificialisation du cours d'eau, la vigilance des riverains a tendance à s'estomper. En effet, les ouvrages, en limitant, voire en supprimant, les petites crues, constituent un facteur aggravant lors des crues plus importantes, puisque les riverains y sont moins bien préparés. « Les mesures structurelles mises en place pour se protéger des risques naturels (...) conduisent en effet à un plus grand nombre d'années sans aucun dommage, et, (...) à des dommages plus rares, mais aux montants plus élevés ⁽⁷⁾ ».

· Des ouvrages mal entretenus peuvent aggraver les crues

Les travaux et ouvrages de protection nécessitent un maître d'ouvrage bien identifié, à même d'assurer leur suivi et leur entretien. Le CEMAGREF, qui dispose d'une « expertise nationale dans le domaine du diagnostic, de la maintenance et de la surveillance des ouvrages hydrauliques, des barrages, des digues et remblais de protection », a en effet clairement expliqué à la Commission que « ces ouvrages [sont] au carrefour du risque technologique de la rupture physique et de l'aléa hydraulique qui correspond à l'inondation ».

Pourtant, par exemple, la plupart des digues construites en France sont très anciennes et de constitution hétérogène, parce que sans cesse rehaussées et élargies depuis leur construction. Elles relèvent, en outre, de statuts divers : levées domaniales sur la Loire ou digues sous la gestion d'associations syndicales (Isère), de syndicats intercommunaux (Ouvèze) ou mixtes (Camargue, depuis peu) ou encore de particuliers.

Les crues de ces dernières années ont notoirement mis en évidence l'insécurité de ces ouvrages hydrauliques vieillissants : rupture de digues sur l'Ouvèze (1992), sur le Rhône en Camargue (1994 et 1995) ou dans l'Aude en 1999, inquiétudes sur les digues du Rhin et de la Meuse en 1995. De fortes craintes pèsent également sur les levées de la Loire, qui protègent plus de 300 000 personnes : les trois dernières grandes crues connues (1846, 1856 et 1866) avaient, en effet, provoqué un total de quelque 337 brèches dans le système de défense.

d) Les conflits d'usage

Certains ouvrages hydrauliques ne sont pas, ou pas uniquement, prévus pour retenir les crues. En effet, ils peuvent être à usages multiples (production d'électricité, soutien d'étiage, irrigation, tourisme, rétention de crues, etc.). Ainsi, le barrage de Villerest, sur la Loire, dont la capacité est de 240 millions de mètres cubes, comporte une tranche de 130 millions de mètres cubes en soutien d'étiage : sa capacité d'accueil est donc de seulement 110 millions de mètres cubes pour les crues. Par ailleurs, un règlement d'eau prévoit que cette capacité de soutien d'étiage peut être augmentée, à certaines époques, de 20 à 30 millions de mètres cubes supplémentaires.

Ainsi, selon M. Daniel Duband, de la SHF, ces ouvrages multi-usages ne sauraient être pleinement efficaces en matière de protection contre les inondations. « Si on fait des barrages pour écrêter les crues, il ne faut faire que cela. Lorsque l'on installe des barrages multi-usages, il y a toujours un usage privilégié par rapport aux autres. On ne peut pas jouer sur tous les tableaux ».

M. Bernard Rousseau, président de France Nature Environnement, a d'ailleurs alerté la Commission à ce sujet. « Prenons garde aux fausses solutions. L'une d'entre elles, qui apparaît souvent pertinente à première vue, est la construction de barrages. Quel est la fonction de ceux situés sur le bassin de la Seine ? Ils ont souvent plusieurs fonctions, précisément trois. Dans des conditions de précipitations qui, cet hiver, n'étaient pas extraordinaires (...) les berges dans Paris ont été submergées. Apparemment, les barrages écrêteurs n'ont pas rempli leur fonction. Il faut savoir que ce sont surtout des ouvrages de soutien d'étiage. Si un barrage écrêteur-soutien d'étiage n'a pas pu être vidangé, il ne peut jouer son rôle d'écrêteur. Si on lui donne une capacité d'accueil, il est bon d'aller regarder les règlements d'eau pour savoir si son contenu correspond au volume total ou au volume d'accueil de crues ».

M. Jean-Louis Rizzoli, responsable du service technique de l'Institution interdépartementale des barrages réservoirs du bassin de la Seine, le confirme, tout en rappelant que les règlements d'eau tiennent compte de cette contrainte : « C'est vrai qu'il peut exister une contradiction, puisque, pour les crues, il faudrait que les ouvrages soient le plus vides possible, et que pour le soutien d'étiage, il faudrait qu'ils soient au maximum de leur capacité de remplissage. En fait, on s'aperçoit que nos ouvrages sont gérés par des règlements d'eau qui ont pris en compte l'historique de l'hydrologie depuis plus de cent ans ».

M. Pascal Popelin, président de cette même institution, a abondé dans le même sens, en insistant clairement sur la multiplicité des variables à prendre en compte dans la gestion de ces ouvrages. « Au-delà du soutien d'étiage et de la nécessité de nous conformer aux règlements d'eau, nous sommes confrontés aussi à des contraintes environnementales. Quand ont fait les vidanges décennales de nos ouvrages, nous devons tenir compte de ce que l'on restitue dans les fleuves afin de ne pas modifier l'ensemble de l'écosystème. De même, ces ouvrages ont acquis, dans les régions où ils sont implantés, une importance en termes de développement économique et touristique qui ne nous permettraient pas non plus de pratiquer la politique du tout vide à un certain moment pour mieux remplir quand il y a crue ».

Le problème posé par les ouvrages gérés par EDF est d'un autre ordre. Ce sont, à l'origine, des ouvrages hydroélectriques et non des ouvrages de protection contre les inondations. Or, les riverains des cours d'eau où sont implantés ces ouvrages tendent à opérer une confusion et à vouloir leur faire jouer un rôle qui n'est pas leur mission première.

Malgré tout, les pouvoirs publics, conscients des possibilités d'atténuation des crues que ces ouvrages offrent, ont demandé à EDF de les gérer de façon à contribuer à l'atténuation des crues. Selon M. Jacques Masson, directeur de l'hydraulique, il convient de relever la « contradiction » de ce double objectif. « L'objectif est de rechercher un volume maximum pour la majorité des barrages et une hauteur maximum pour les réservoirs à vocation énergétique. On a intérêt à ce qu'un réservoir pour l'eau potable ou pour la production d'électricité soit le plus plein possible. En effet, plus haute est la chute, plus l'on produit de kilowattheures. Parallèlement, pour les barrages écrêteurs de crues, l'objectif est le creux maximum. On voit bien là toute la difficulté de la gestion multiple ».

Pour autant, si cette demande est aujourd'hui mieux prise en compte par EDF, il faut garder à l'esprit que le paramètre fondamental qui permet de mesurer l'influence des barrages hydroélectriques - et de tous les barrages multi-usages d'ailleurs - sur les crues est le rapport entre le volume de la crue et le volume stockable. « Si l'eau arrive dans un barrage déjà plein, nous [EDF] ne pouvons que transmettre le débit à l'aval. Si la crue arrive à l'amont d'un grand barrage dans une période de creux, c'est-à-dire au printemps, elle peut être atténuée. Les crues d'automne induisent de plus graves conséquences à l'aval car les réservoirs sont pleins ».

L'effet dépend aussi du type de réservoir. « Suivant le type de réservoir, l'effet sur le débit relâché lors d'une crue importante sera différent. Les petites retenues se remplissent très vite et nous n'avons d'autre solution que de renvoyer à l'aval l'eau qui arrive à l'amont. En aucun cas un barrage ne doit aggraver une crue. Il peut stocker de l'eau et diminuer l'importance de la crue, ou restituer à l'aval l'équivalent de ce qui arrive à l'amont. Pour des réservoirs plus importants, même lorsqu'ils sont à une cote haute, l'effet sera bénéfique ».

L'effet des barrages hydroélectriques sur les crues sera donc soit nul, soit légèrement positif, lorsqu'il permet de retarder ou d'atténuer la crue.

e) Un coût économique non négligeable pour une efficacité limitée

Dans tous les cas, l'analyse économique doit venir soutenir toute demande de construction de nouveaux ouvrages de protection. Il semble que ce ne soit pas systématique. C'est d'ailleurs cette absence qui conduit M. Marc Le Roux, rapporteur à la Cour des Comptes, à estimer que l'hostilité aux grands ouvrages est devenue une hostilité de principe, car non fondée sur une analyse économique objective. Selon lui, il peut arriver que, « dans le cas des grands fleuves et des zones urbanisées, quel que soit le type d'ouvrage réalisé, l'intérêt des ouvrages mérite d'être considéré ».

Par ailleurs, la question du niveau de risque acceptable doit être posée. Quel prix la collectivité est-elle prête à payer pour se protéger contre les inondations ? Contre quel niveau d'inondations ? Comme le résume M. Daniel Duband, de la SHF, « accepte-t-on que de grands ouvrages coûteux ne servent que deux à trois fois par siècle ? ».

L'exemple du Rhin, rapporté par M. Pierrick Givone, du CEMAGREF, est encore une fois caricatural : « On a construit plusieurs casiers sur le Rhin, côté français et côté allemand, dont chacun coûte plus de 150 millions de francs [22,9 millions d'euros]. Leur gestion est compliquée, avec des portes que l'on doit ouvrir, puis fermer. La crue de référence sur le Rhin est d'une durée de retour de deux siècles. On essaie de protéger les grandes villes, notamment Coblence situé à une confluence. L'exploitation optimale de ces casiers fait varier le niveau de la crue bicentennale à Coblence de deux centimètres ». Cela permet bien sûr d'éviter l'inondation de certaines zones et de réduire le montant des dégâts, mais montre également les limites de tels ouvrages.

Enfin, comme le rappelle M. Nicolas-Gérard Camphuis, directeur de l'Équipe pluridisciplinaire du plan Loire, « ces ouvrages, il faut les gérer et les entretenir. Le Président de l'ÉPALA pourra vous dire combien cela coûte. Les Ligériens de base l'oublient complètement. Pour pouvoir gérer un ouvrage comme Villerest, il faut quand même une centaine de capteurs du niveau de la pluie et de niveau de l'eau en amont du barrage, entretenus 24 heures sur 24. Cela représente une équipe de douze personnes à plein temps à longueur d'année. De plus, il faut entretenir le barrage lui-même. Cela a des coûts cachés que l'on oublie assez vite, mais qui ne sont pas négligeables pour la collectivité nationale et pour le bassin ». Comme le rappelle M. Vincent Graffin, de WWF France, « l'expérience montre que l'on n'est pas capable de le faire sur le long terme ».

B.- CERTAINS TRAVAUX ET AMÉNAGEMENTS PERMETTENT DE LIMITER L'AMPLEUR DES CRUES

Lors de son audition par la Commission, M. Claude Lefrou, président de la mission « Somme », a fait le constat suivant concernant la crue de la Somme. Il pose clairement les difficultés d'une gestion équilibrée et intelligente des cours d'eau : « Cette quantité d'eau (...) a été extrêmement difficile à évacuer, notamment parce que l'on avait quelque peu oublié l'utilité du réseau hydraulique. Celui-ci est constitué des affluents de la Somme et de fossés destinés à ramener les eaux au niveau du bief inférieur. D'une part, ce réseau était plus ou moins bien entretenu. D'autre part, certains ouvrages limitaient ses capacités d'écoulement. Le mauvais entretien ou ces obstacles ont sans doute renforcé l'effet de l'inondation et, très probablement, retardé la décrue ».

Cette gestion équilibrée passe donc par un entretien régulier et la suppression de verrous dangereux. Elle passe également par la redéfinition du rôle des lits majeurs et des terres riveraines des cours d'eau dans la régulation des crues.

1.- La nécessité d'un entretien régulier mais raisonné des cours d'eau

En ce domaine, l'intuition rejoint le bon sens. Comme l'a indiqué M. Christophe Sanson, universitaire et consultant en droit de l'environnement, « les spécialistes le diront mieux que moi, du point de vue écologique, mieux vaut un entretien régulier, au jour le jour, que les entretiens, comme ceux effectués dans les années soixante-dix, où l'on rectifiait les cours d'eau, provoquant par contrecoup des dégâts importants ».

a) L'intérêt de l'entretien

Certes, un entretien mal calibré des cours d'eau peut avoir des effets négatifs. En effet, paradoxalement, l'absence d'entretien, qui induit souvent des débordements lorsque le débit s'accélère, peut se révéler utile. Ces débordements, dommageables là où ils se produisent, peuvent avoir des effets bénéfiques pour l'aval, en ralentissant l'écoulement des crues. « Briser cet équilibre spontané, par exemple, en élargissant le lit mineur de façon à empêcher localement les inondations, a pour effet de reporter sur l'aval des débits moins laminés (et notamment des débits de pointe plus élevés) ⁽⁸⁾ ».

Par ailleurs, entretien ne signifie pas uniquement curage. Pour autant, après une crue, le réflexe immédiat est de vouloir curer la rivière. Ce réflexe ne résout jamais les problèmes de crues. Dans l'immédiat, certes, il permet de sécuriser la population et de modérer localement les aléas hydrauliques, mais il constitue souvent, là encore, un danger pour l'aval s'il n'est pas étudié à l'échelle du cours d'eau, voire du bassin versant.

Enfin, l'entretien trop poussé du lit de la rivière, s'il accélère le débit du cours d'eau, a non seulement des effets catastrophiques pour l'aval, mais diminue également localement l'emprise de l'eau. Si tel est le cas, c'est la ressource en eau qui généralement en pâtit, avec des sécheresses estivales accrues.

L'entretien des cours d'eau doit donc prendre en compte de très nombreux paramètres, afin que ses effets induits négatifs n'annulent pas les bienfaits d'un entretien régulier. Les outils techniques et scientifiques adéquats sont donc ici les modèles hydrauliques, qui doivent permettre de mieux cerner ces effets induits et de les limiter.

Le paradoxe est clairement souligné par les chercheurs du CEMAGREF. « Compte tenu (...) de la relative facilité avec laquelle les volumes d'eau présents dans un réseau hydrographique peuvent être manipulés, de ce que c'est le plus souvent autour des réseaux hydrographiques que se situent les enjeux à l'origine des problèmes d'inondation dommageables et donc la sensibilité aux crues (...), ce sont ces aménagements du réseau hydrographique qui portent les actions humaines les plus significatives sur le régime des crues, aléas hydrauliques compris, et tant pour les aggravations que pour les modérations ⁽⁹⁾ ». L'entretien reste ainsi un bon moyen d'atténuer les crues, voire de supprimer les crues les plus faibles.

Le curage consiste à extraire du lit les envasements, dépôts et autres matières qui s'y sont accumulés. La jurisprudence a complété la notion d'entretien du cours d'eau en y ajoutant diverses opérations, telles que le faucardage des herbes et des jeunes pousses, la remise en état des berges, la suppression des atterrissements gênants qui ne sont pas encore devenus des alluvions, l'enlèvement des dépôts et vases, la suppression des arbres qui ont poussé dans le lit et l'arrachage de ceux qui nuisent à l'écoulement ou sont tombés dans la rivière.

Le défaut d'entretien des 275 000 kilomètres de cours d'eau non domaniaux n'est donc pas seulement un défaut de curage. Comme la Commission a pu le constater lors de son déplacement à Lalevade d'Ardèche et à Labegude, le lit de la rivière, profondément modifié par les inondations de 1992 (creusements à certains endroits, comblements à d'autres, parfois même dérivation du lit), n'a à ce jour subi aucun entretien permettant de rétablir certains équilibres antérieurs. Les conséquences sur les terres riveraines pourraient donc être dramatiques lors d'une prochaine inondation.

Ce défaut d'entretien constitue un facteur aggravant des inondations, dans la mesure où le lit des rivières manque de largeur et de profondeur, faute d'un travail régulier de curage et de remise en état des berges. Ainsi, dans la Somme, comme l'a expliqué M. Claude Lefrou, président de la mission « Somme », « si l'on revenait à un gabarit plus important que les spécialistes appellent le curage « à vieux fonds et à vieux bords », cela augmenterait les capacités du canal [et] l'inondation aurait sans doute été moins importante ».

Par ailleurs, faute d'entretien, les rives ou les lits des cours d'eau sont très souvent encombrés d'arbres, vivants ou morts, et de débris qui freinent l'écoulement des eaux, provoquant de graves dégâts à l'amont ou à l'aval, en raison du phénomène de vagues lors de la débâcle.

La Commission a pu constater l'existence de tels phénomènes lors de son déplacement dans l'Ardèche et dans l'Aude. À Lalevade d'Ardèche et à Labegude, la végétation (arbustes et arbres) est omniprésente dans le lit de la rivière, notamment sur les îlots au milieu de l'Ardèche, îlots pourtant complètement mis à nu lors des inondations de 1992. Faute d'autorisation et d'une réflexion concertée sur le sujet, ces obstacles à l'écoulement de l'eau sont toujours présents neuf ans plus tard. Le même problème se pose dans l'Aude, et de façon encore plus dramatique étant donné le bilan des inondations de 1999 (plus de 25 morts). Dans la région des Corbières, où les inondations torrentielles sont particulièrement violentes, il conviendrait de toute urgence de réfléchir à l'élimination de ces embâcles, toujours présents dans le lit des rivières et des torrents, et ce parfois plus de deux ans après les inondations.

Pourtant, M. Philippe Vesseron, directeur de la prévention des pollutions et des risques, avait souligné devant la Commission que ce problème était une préoccupation majeure pour son ministère. « [Les] arbres (...) créent des obstacles (...) sur beaucoup de rivières. C'est un des points que je redoute et qui peut avoir des conséquences non négligeables en termes de risque d'inondation. J'ai eu, par exemple, pas mal d'inquiétudes après les tempêtes de la fin 1999, dans la mesure où il aurait été très dangereux que des embâcles subsistent à une période où on pouvait subir des inondations ».

Il convient, malgré tout, de rappeler que la suppression totale de ces embâcles, sans réflexion hydrologique d'ensemble, peut poser plus de problèmes qu'elle n'en résout. En effet, comme le souligne une étude du CEMAGREF, « si vis-à-vis des crues faibles on peut imaginer réduire les risques d'embâcles en nettoyant drastiquement les lits amont (mineurs, berges, majeurs, versants raides, etc.), ce n'est plus concevable en crue forte, sauf à transformer en désert le bassin versant - ce qui ferait d'ailleurs naître d'autres dépôts, sédimentaires cette fois. La lutte contre les embâcles est donc quelque peu vaine, limitée aux crues relativement modestes, et presque toujours perverse pour ce qui est des nettoyages amont : la désertification des parcours hydrauliques entraîne une accélération des crues amont avec un très fort développement de l'érosion si la dévégétalisation touche les sols » ⁽¹⁰⁾.

Ainsi, toujours selon le CEMAGREF, « en matière d'aménagements, le but ne sera pas d'éliminer les embâcles, mais de chercher à en maîtriser la localisation par des pièges à objets flottants et à sédiments, de place en place le long des biefs », puisque, « dans l'immense majorité des cas, et même en tenant compte des échecs relatifs des débâcles, les embâcles sont, sauf à leur amont immédiat, un puissant facteur global de modération des aléas hydrauliques dus aux crues » ⁽¹¹⁾.

Pour autant, au vu des conséquences dramatiques que ces verrous peuvent entraîner lors d'inondations de type torrentiel, comme dans l'Aude ou dans l'Ardèche, il apparaît nécessaire de réfléchir à leur élimination raisonnée, en respectant l'équilibre écologique du cours d'eau et en mettant en _uvre des dispositifs permettant de pallier l'accélération du débit tels que des zones d'expansion des crues par exemple.

Par ailleurs, il convient de garder à l'esprit que les « verrous » ne sont pas seulement naturels. En effet, certains ouvrages publics (ponts, artificialisation et rétrécissement du cours d'eau dans les zones urbaines, etc.) constituent autant de blocages au libre écoulement de l'eau lors d'une crue. Il importe de les détecter et de réfléchir à une neutralisation, au moins partielle, de leurs effets. Dans la Somme, suite aux inondations, la réflexion engagée à ce sujet a conduit à détruire un certain nombre de ponts. Ces mesures ont permis de faire sensiblement baisser le niveau de l'eau dans les zones amont. Suite à ces inondations, de nombreux ouvrages d'art de la région ont par ailleurs dû être recalibrés ou reconstruits, afin qu'ils ne constituent plus un verrou si de nouvelles inondations venaient à se reproduire. De même à Quimperlé, comme a pu le constater M. Philippe Huet, président de la mission « Bretagne », « une conduite de France Telecom, de diamètre 400, qui traverse la rivière, induit un niveau de crue supplémentaire de quarante centimètres. Si elle est encore présente à l'automne prochain, nous serons en droit de nous poser des questions ».

b) Un constat : l'absence d'entretien sur de nombreux cours d'eau

Les pouvoirs publics ont, au cours des dernières années, pris conscience de l'importance de l'entretien. Le plan décennal de restauration et d'entretien des cours d'eau, décidé en comité interministériel le 24 janvier 1994, en témoigne, puisqu'il constitue un des volets les plus importants en termes financiers du programme pluriannuel de prévention des risques naturels.

Le plan décennal de restauration et d'entretien des cours d'eau

Il prévoit un montant total de 8,2 milliards de francs (1,3 milliard d'euros) de travaux financés par l'État à un taux moyen de 25% sur les cours d'eau ne faisant pas partie du réseau des voies d'eau navigables entretenu par Voies Navigables de France. Sur les cours d'eau relevant de VNF, des travaux de restauration seront réalisés à hauteur de 2 milliards de francs (304,9 millions d'euros). La poursuite et l'amplification de ce plan jusqu'en 2003 a été inscrite dans la majorité des contrats de plan conclus entre l'État et les régions pour 2000-2006.

L'État mène une incitation financière sous la forme de subventions, qui sont accordées aux collectivités intervenant dans le cadre de l'article L. 211-7 du code de l'environnement, sous réserve du respect de critères stricts d'éligibilité des opérations.

Les aides de l'État sont en effet réservées aux opérations suivantes :

- restauration des champs naturels d'expansion des crues ;

- restauration des capacités naturelles d'écoulement des cours d'eau en vue de réduire l'impact des inondations sur les zones à habitat dense ;

- travaux d'accompagnement écologique ;

- contrats de rivière et de baie.

Ces interventions doivent respecter les milieux naturels en privilégiant les techniques de restauration écologique. S'agissant des travaux de protection des lieux habités contre les crues, ceux-ci ne doivent en aucun cas constituer un prétexte à une urbanisation accrue dans des zones qui demeurent vulnérables.

Sur les six années de la période 1994-1999, correspondant à la durée des contrats de plan conclu entre l'État et les régions, près de 4 200 opérations ont été lancées pour un coût total de près de 4,9 milliards de francs (747 millions d'euros) (soit près de 60% du montant prévu sur 10 ans). Le ministère de l'Environnement a participé à hauteur de 1,6 milliard de francs (243,9 millions d'euros). Sur ce montant, 330 millions de francs (50,3 millions d'euros) de fonds de concours ont été versés en 1997, 1998 et 1999 par les six agences de l'eau. Ces fonds ont permis de financer la restauration de nombreux cours d'eau et zones d'expansion des crues. Leur répartition par bassin et par région est décidée au début de chaque année, après consultation d'un comité national de concertation réunissant des représentants de comités de bassin.

Les auditions de la Commission laissent pourtant à penser que les critiques à l'égard de la politique de restauration et d'entretien des cours d'eau restent vives et sont souvent justifiées. Ainsi, M. Denis Bertel, du BCEOM, a-t-il déclaré : « Je ne pense même pas que l'on puisse parler de politique d'entretien des cours d'eau. Il n'y a pas d'entretien des cours d'eau, ou très peu ».

De très nombreux cours d'eau sont, en effet aujourd'hui encore, mal ou pas du tout entretenus. Des zones importantes ne disposent toujours d'aucune structure pour mener à bien une telle politique et les moyens financiers sont encore limités. Les taux de subvention sont certes souvent élevés, du fait de l'intervention des agences de l'eau, des départements ou des régions, mais la charge pour les propriétaires privés et les petites communes reste bien trop importante pour qu'ils puissent s'engager dans un entretien régulier.

Dans d'autres zones, l'entretien est réalisé par des structures disposant de peu de personnels qualifiés et de moyens, et il n'est tenu aucun compte des conséquences de cet entretien sur les communes voisines, à l'aval et à l'amont.

c) Un préalable : redéfinir le rôle des propriétaires riverains

· Les règles applicables et leurs limites

La question du caractère défectueux de l'entretien concerne essentiellement les cours d'eau non domaniaux. Leur statut est longtemps resté indéfini, notamment dans le code civil. Leur identification n'est pas non plus aisée, dans la mesure où le législateur n'en a jamais donné de définition juridique ni précisé les critères de classification.

C'est une loi du 8 avril 1898 qui indique que les lits des cours d'eau non domaniaux appartiennent aux propriétaires riverains, la limite séparatrice se situant au milieu du lit de la rivière. Ces riverains sont également propriétaires des alluvions, relais, atterrissements, îles et îlots qui se forment dans les cours d'eau. Le droit de propriété confère aux propriétaires riverains un droit d'usage de l'eau, dans le cadre des règlements en vigueur. Mais, il leur confère également, en contrepartie, certaines obligations et notamment un devoir d'entretien et de curage. Ainsi, ni l'État, ni les communes, ne sont obligés d'assurer l'entretien à la place des propriétaires.

Le code de l'environnement, par son article L. 215-15, définit l'étendue de cette responsabilité. Les riverains peuvent effectuer seuls les travaux qui leur incombent. Cependant, la loi du 21 juin 1865 leur permet de se regrouper dans une association syndicale de propriétaires libre ou autorisée, ou, en cas d'impossibilité, dans une association constituée d'office par le préfet (association forcée). Ces associations ont constitué à l'origine les premiers organismes locaux de gestion de l'eau mis en place par les pouvoirs publics. Elles sont dotées de prérogatives de puissance publique et, dans le cas d'associations autorisées ou forcées, soumises à la tutelle de l'État.

Le préfet est l'autorité compétente et doit prendre les dispositions nécessaires pour l'exécution des règlements et usages locaux relatifs aux cours d'eau. Il peut prendre toutes dispositions pour assurer le libre écoulement des cours d'eau. Ainsi, il peut prescrire, par arrêté spécial, la réalisation de travaux d'entretien. À l'expiration du délai prévu, si les propriétaires n'ont pas procédé au curage, il peut décider l'exécution d'office des travaux en mettant à la charge des riverains les dépenses afférentes et ce, sans avoir à mettre en demeure les propriétaires défaillants.

De même, en matière de travaux de défense contre les inondations, les obligations de l'État sont nulles. En cas de besoin, c'est aux propriétaires d'assumer la charge des ouvrages de protection contre les inondations, que le cours d'eau soit domanial ou non. Cela résulte de la loi du 16 septembre 1807 relative au dessèchement des marais. Celle-ci prévoit que « les travaux d'endiguement entrepris sur les fleuves, rivières ou torrents navigables ou non navigables pour assurer la défense des propriétés riveraines sont à la charge des propriétaires intéressés » et que « la dépense de construction des digues est supportée par les propriétés protégées dans la proportion de leur intérêt aux travaux ». Les propriétaires doivent supporter ces dépenses.

Pour autant, l'intervention des propriétaires est réglementée par cette même loi de 1807. Notamment, l'exécution des travaux dans le lit des cours d'eau est subordonnée à une autorisation de l'administration. Par ailleurs, le riverain peut se protéger, mais à condition de ne porter aucune atteinte à ses voisins : « le propriétaire riverain d'un cours d'eau non domanial ne peut exécuter des travaux au-dessus de ce cours d'eau ou en le joignant, qu'à la condition de ne pas préjudicier à l'écoulement et de ne causer aucun dommage aux propriétés voisines ».

La loi du 16 septembre 1807, en mettant les dépenses d'endiguement et d'aménagement à la charge des propriétaires protégés, a ouvert la voie à la constitution d'associations syndicales de défense (sur le modèle des associations d'entretien, ou, parfois, confondues avec ces dernières). Dans ce cas, les ouvrages exécutés devront ensuite être entretenus par cette même association.

Il est clair, comme on l'a vu, que les riverains ne remplissent pas leurs obligations. La formule des associations syndicales, si elle a pu fonctionner à la fin du XIX^e siècle et au début du siècle dernier, ne sera, à l'évidence, que d'un faible secours pour l'avenir. Dans les éléments qu'elles ont transmis à la Commission, certaines préfectures reconnaissent que les quelques associations qui existent encore ne sont plus guère actives. Elles le sont d'ailleurs si peu que l'administration ignore parfois même jusqu'à leur existence. De plus, dans de nombreux départements où la quasi-totalité des cours d'eau sont non domaniaux, il n'existe aucune association syndicale.

Certes, il existe des exceptions. M. Xavier de Roux, président de l'Institution interdépartementale pour l'aménagement du fleuve Charente et de ses affluents, indiquait que, dans le marais, ces associations étaient actives. Il faut reconnaître que, sur cette zone, « l'entretien des cours d'eau est absolument indispensable, sinon c'est le territoire qui disparaît » ! De même, M. Bernard Lenglet, président du syndicat de communes de la vallée des Anguillères dans la Haute-Somme, a assuré, au grand étonnement de la Commission, n'avoir aucun problème avec les propriétaires riverains.

Il est clair que le comportement des propriétaires riverains s'explique avant tout par l'évolution de notre société. Comme l'indiquait M. Claude Lefrou, président de la mission « Somme », « On retrouve partout ce type de difficultés, liées à l'évolution de la société. Auparavant, les riverains entretenaient les cours d'eau. Aujourd'hui ils ne le font plus pour des raisons multiples. Auparavant, ces riverains étaient souvent des agriculteurs et avaient une main-d'_uvre disponible en dehors des périodes de culture : assez naturellement, ils pouvaient donc entretenir le voisinage de leur propriété. Par ailleurs, l'impact de la pollution était moins important qu'actuellement : aujourd'hui, il leur faudrait retirer de la rivière des matériaux qui n'y sont pas venus naturellement. Par conséquent, la plupart des riverains ont perdu l'habitude d'entretenir les rivières dont ils sont propriétaires. L'entretien se fait correctement dans les endroits où les communes se sont substituées aux riverains et organisées en syndicats intercommunaux ».

· Des solutions peu évidentes

Les limites du dispositif juridique existant sont évidentes. Celui-ci constitue même le c_ur du problème, comme l'a bien analysé M. Bernard Menasseyre, président de chambre à la Cour des Comptes : « La prévention est (...) entièrement attachée au droit de la propriété en dépit de tous les inconvénients de ce système, notamment le fait que les riverains ne fassent pas ce qui est de leur devoir par désintérêt ou manque de moyens financiers. On a tenté d'ajouter des strates législatives successives pour sortir de ce blocage d'origine, mais il demeure ».

M. Michel Rioux, président de l'association des sinistrés du Mans, a également dénoncé ce blocage devant la Commission. « On ne peut pas rester indéfiniment dans l'expectative et voir les rivières ne plus être entretenues par personne, les riverains considérant qu'ils peuvent continuer ainsi puisque personne ne leur demande de comptes, les autres disant que l'on ne peut pas adopter de mesures coercitives. C'est l'un ou l'autre. Soit, on exige des riverains qu'ils le fassent et on ne s'arrête pas à la mise en demeure, on a recours aux tribunaux pour exiger qu'ils fassent ce qu'ils devraient faire. Soit, on admet qu'ils ne peuvent pas le faire et c'est aux collectivités de présenter le choix aux riverains ».

La nécessité d'une réforme de la législation en vigueur fait donc l'objet d'un consensus assez large. D'autant plus, comme l'a souligné M. Christophe Sanson, qu'« elle est déjà battue en brèche dans les esprits. En posant la question autour de vous, vous constaterez que l'on considère que cette obligation d'entretien incombe à l'État et aux collectivités en général ».

Il est donc clair que, si « au nom du bon sens, la loi devrait accompagner ce changement », il «  conviendra d'abord de réfléchir aux conséquences financières relativement lourdes de ce changement », avertit M. Christophe Sanson.

Déjà, dans trois rapports publiés entre 1955 et 1957, le Conseil économique et social estimait « qu'il y a lieu de procéder à une refonte complète de la loi de 1807 ». Dans cet esprit, il ébauchait une doctrine générale : « Toutes les fois que la lutte contre les inondations, les travaux de prévention à effectuer à cet effet, intéressent directement ou indirectement des zones, qui, par leur peuplement ou leur nature, posent des problèmes d'ordre régional ou national, l'ensemble des interventions à effectuer doit être à la charge de la Nation. La participation des collectivités locales ou des particuliers ne saurait être exigée que dans la mesure où il y aurait possibilité contributive et source réelle d'enrichissement ».

Dans son rapport pour 1999, la Cour des Comptes a abondé dans le même sens, jugeant le dispositif « archaïque ». Elle note que la loi de 1807 « laisse, sans rapport avec la réalité d'aujourd'hui et la nature des problèmes, la charge financière des travaux aux propriétaires qui bénéficieront de la protection qu'ils procurent. Elle se révèle dépassée car sa conception correspond à une appréhension très locale des phénomènes d'inondation ».

La première solution qui vient à l'esprit consisterait évidemment à libérer les propriétaires de leurs obligations et à transférer la responsabilité de l'entretien et de l'aménagement des cours d'eau à l'État ou aux collectivités locales.

Outre que les exemples abondent déjà d'une telle substitution de fait, un transfert complet présenterait au moins un avantage important. Tout le monde s'accorde, en effet, pour considérer qu'un entretien efficace suppose de raisonner à l'échelle de la rivière dans son ensemble, voire à celle de la totalité du bassin versant. En conséquence, outre une programmation des travaux fondée sur des études hydrauliques onéreuses, cela nécessite une concertation approfondie pour concilier les intérêts divergents des différents utilisateurs ou intervenants sur le cours d'eau. Seules les collectivités publiques sont en mesure de remplir ce rôle essentiel de planification et de dialogue.

Cependant, les conséquences de ce transfert méritent d'être soigneusement appréciées.

D'une part, il n'est pas sûr que l'État soit en mesure d'assumer un tel rôle. M. Bernard Baudot, directeur de l'eau, l'a rappelé à la Commission : « Nous charger en plus des autres cours d'eau dits non domaniaux (...) poserait un sérieux problème. En effet, je ne vois pas de quelle manière l'État, et donc la direction de l'eau du ministère de l'Environnement, pourraient prendre en charge l'entretien et la gestion de ces cours d'eau, même si cela apporterait une plus grande cohérence ». M. Christophe Sanson partage cette analyse puisqu'il a fait observer que « eu égard à la multitude des cours d'eau, l'on risque de se retrouver avec un fardeau ingérable ».

D'autre part, les propriétaires riverains seraient largement bénéficiaires des conséquences positives de l'entretien du cours d'eau, conséquences qui viendraient s'ajouter aux bénéfices qu'ils tirent déjà de la présence du cours d'eau (valorisation foncière d'une maison, irrigation, possibilité de pêche, etc.). En rompant avec les principes solidement établis du code civil liant droit de propriété et responsabilité, le transfert de celle-ci ne contribuerait-il pas à généraliser l'enrichissement sans cause des propriétaires riverains ?

Par ailleurs, « on peut aussi penser que certains propriétaires riverains regroupés en associations font un bon travail. Comme dans beaucoup d'autres domaines, on ne peut pas concevoir un statut général pour l'ensemble du territoire. Décider brutalement que l'État ou les collectivités locales assument cette compétence à la place des propriétaires riverains aurait un effet démobilisant sur de nombreux propriétaires et pourrait être dangereux », comme l'a rappelé M. Christophe Sanson.

Enfin, il est clair qu'une substitution totale des collectivités publiques aux obligations des riverains aurait de lourdes conséquences financières. Au-delà de la charge que représentent les travaux d'entretien et d'aménagement eux-mêmes, cette évolution entraînerait un transfert de responsabilité qui pourrait se révéler hasardeux. Non seulement la collectivité publique deviendrait responsable des dommages résultant des travaux - ce qui, dans une large mesure, est naturel - mais pourrait être jugée responsable des dommages occasionnés par une crue, au motif que l'entretien ait été mal fait ou qu'il soit jugé insuffisant. Certes, à l'heure actuelle, on peut considérer que cette responsabilité ne serait engagée que sur la base de la faute lourde. Mais, outre que l'on ne peut exclure une évolution de la jurisprudence plus favorable aux personnes privées, cette possibilité constitue une redoutable épée de Damoclès sur la tête des collectivités publiques.

Rappelons, en effet, comme l'a indiqué M. Christophe Sanson, que la jurisprudence tient compte du comportement des riverains. En cas de carence, « elle est sans pitié. En cas de mauvais entretien, elle applique la loi, qui est très claire ».

Dès lors, une solution moins radicale s'impose, comme l'a souhaité la majorité des interlocuteurs de la Commission. Ainsi, M. Bernard Baudot, directeur de l'eau, a-t-il estimé que « les responsabilités doivent être partagées entre les propriétaires et les occupants, les collectivités et les établissements publics, et l'État et ses représentants ».

De même, M. Bernard Menasseyre, président de chambre à la Cour des comptes, a souligné que : « Autant il (...) semble que laisser la maîtrise d'ouvrage aux riverains, quels qu'ils soient, fussent-ils groupés en association, relève d'un pari optimiste, autant, en ce qui concerne le financement, dans la mesure où la protection contre les eaux bénéficie aux riverains, il faut trouver une solution pour que les riverains financent l'atténuation du préjudice qui sera le leur. A priori, on peut imaginer une forme de découplage entre la maîtrise d'ouvrage et le financement ».

Les tentatives pour remobiliser les propriétaires riverains pour l'entretien de leurs cours d'eau n'ont pas manqué au cours des dernières années. Ainsi, le président du conseil général de la Somme a rappelé à une délégation de la Commission qu'une tentative de cette nature - proposant aux propriétaires riverains d'entrer dans des syndicats mixtes et prévoyant la mise en place des brigades d'entretien des rivières - avait échoué malgré les efforts du président du conseil général de l'époque. Dans un premier temps pourtant, il était prévu de tester ce dispositif sur deux rivières seulement.

Par ailleurs, la loi du 2 février 1995 a institué les plans simples de gestion. En s'engageant dans un programme de travaux sur cinq ans renouvelables agréé par le préfet, les propriétaires riverains et leurs associations syndicales peuvent bénéficier d'aides prioritaires de l'État, accordées dans le cadre du plan décennal de restauration des cours d'eau. Cependant, de l'aveu même du ministère de l'Environnement, les propriétaires riverains ont jusqu'à aujourd'hui peu profité de cette possibilité, dont « l'application est administrativement trop lourde à gérer » ⁽¹²⁾.

Il conviendrait donc de faciliter l'intervention des collectivités publiques, en mettant à leur disposition des outils juridiques efficaces pour intervenir au nom de l'ensemble des propriétaires privés et pour en répercuter une partie de la charge sur eux.

Si le projet de loi sur l'eau est voté, les collectivités disposeront certes de nouveaux outils leur permettant d'intervenir plus rapidement et d'entretenir convenablement les cours d'eau, mais cette mise à disposition doit s'accompagner de dispositifs financiers performants.

Dans ce cadre, la mise en place d'une taxe spécifique semble la solution la plus praticable. Cette taxe permettrait par exemple le financement partiel d'une structure d'aménagement hydraulique, qui serait maître d'ouvrage des travaux. Cette participation financière obligatoire reposerait sur l'ensemble des propriétaires riverains, mais ils pourraient s'en exonérer totalement ou partiellement sous certaines conditions. Par ailleurs, cette taxe pourrait être proportionnelle aux mètres linéaires de berges situés sur la propriété du riverain. On pourrait également prévoir une participation modulée en fonction du type d'utilisation du terrain (terrain constructible, terrain de camping, terres agricoles ayant ou non souscrit à des mesures agri-environnementales, etc.). D'autres modulations, pour tenir compte des revenus du propriétaire ou de ceux de la commune, sont envisageables.

Proposition n° 1

Maintenir le principe de la responsabilité première des propriétaires riverains dans l'entretien des cours d'eau. Instituer une taxe permettant l'entretien par substitution des collectivités publiques, moyennant une décharge de responsabilité, dont les propriétaires pourraient s'exonérer, partiellement ou totalement en procédant eux-mêmes, ou dans le cadre des associations syndicales de propriétaires, à cet entretien dans le cadre de plans simples de gestion rénovés, indiquant les orientations générales de cet entretien et prévoyant éventuellement le versement de subventions.

d) Une nécessité : donner aux collectivités locales les moyens d'une véritable politique d'entretien et d'aménagement des cours d'eau

Les obstacles à l'intervention efficace des personnes publiques ne se limitent pas aux déficiences des propriétaires, qui sont parfois aussi des collectivités publiques. Un grand nombre d'interlocuteurs de la Commission a, en effet, dénoncé l'extrême lenteur des procédures, comme autre frein majeur à l'entretien des cours d'eau.

Le paradoxe est certain : les propriétaires riverains ne disposent pas des moyens financiers ni de la volonté d'entretenir les cours d'eau, alors que les collectivités locales ne disposent quant à elles souvent ni des outils juridiques ni des moyens financiers pour intervenir, même lorsqu'elles en ont la volonté. Par ailleurs, si l'État, les groupements de communes et les autres formes de coopération, les départements ou les régions ont la faculté d'intervenir, ils n'en ont pas l'obligation. Ainsi, personne n'est responsable de l'inexécution de ces travaux qui pourraient pourtant contribuer à atténuer les effets et donc les dommages provoqués par certaines crues.

Comme l'a expliqué M. Bernard Baudot, directeur de l'eau, les « collectivités soumises au risque d'inondation doivent pouvoir traiter le problème de l'entretien des cours d'eau en urgence en passant sur le terrain des propriétaires privés sans enquête publique. Cela implique toutefois que les coûts d'entretien ne seront pas répercutés sur les riverains, mais à la charge de l'intervenant, que ce soit l'État ou la collectivité territoriale. Cette disposition rendra possible une intervention immédiate lors de situations d'urgence, ce que ne permettait pas l'article 31 de la loi du 3 janvier 1992 sur l'eau ».

En effet, quelle que soit la personne intervenant, les articles L. 214-1 à L. 214-4 du code de l'environnement instaurent un régime d'autorisation ou de déclaration, qui emprunte largement au régime de la loi du 9 juillet 1976 relative aux installations classées. Doivent désormais être autorisés ou déclarés les installations, ouvrages, travaux et activités réalisés à des fins non domestiques par toute personne physique ou morale, publique ou privée, et entraînant des prélèvements sur les eaux souterraines ou superficielles, ou une modification du niveau ou du mode d'écoulement des eaux ou des déversements. Tous les actes d'usage de l'eau sont envisagés, quelle que soient leur nature et leur durée.

L'application du régime de l'autorisation ou de celui de la déclaration dépend des dangers que les installations, ouvrages ou travaux peuvent présenter pour la santé et la sécurité publique, l'écoulement et la ressource en eau ainsi que la qualité et la diversité du milieu aquatique. L'autorité compétente pour instruire la demande est le préfet du lieu d'implantation de l'ouvrage ou installation ou du lieu des travaux. Le dossier du demandeur doit comprendre de très nombreux documents, notamment techniques et scientifiques. Ce dossier est soumis à enquête publique.

Par ailleurs, lorsque les collectivités locales interviennent, elles le font au titre de l'article L. 211-7 du code de l'environnement, quel que soit le régime juridique des cours d'eau (non domaniaux, appartenant au domaine public fluvial ou maritime, etc.). Cette loi, ainsi que le décret du 21 octobre 1993, permettent aux collectivités « d'entreprendre tous travaux, ouvrages ou installations présentant un caractère d'intérêt général ou d'urgence ».

Le programme des travaux d'entretien ou de défense contre les inondations et les modalités de répartition des dépenses sont soumis à enquête publique, si leur coût excède 12 millions de francs (1,8 million d'euros). Dans les cas énoncés par les articles L. 214-1 à L. 214-4, lorsque l'opération est soumise à déclaration ou autorisation, il est procédé à une seule enquête publique qui comprend, outre le dossier, des pièces complémentaires relatives notamment aux modalités financières de l'opération.

Le dossier est alors instruit conformément aux règles du décret du 29 mars 1993. Après l'enquête publique, le projet d'arrêté est porté à la connaissance de l'intéressé qui a quinze jours pour présenter ses observations. Le préfet doit statuer dans un délai de trois mois éventuellement prolongé de deux mois. En cas de rejet, l'arrêté doit être motivé.

Comme on peut le constater, la notion d'urgence est toute relative. Selon le ministère de l'Environnement lui-même, un délai de six mois à un an est nécessaire pour réaliser cette enquête et obtenir les autorisations nécessaires. Puisque certains travaux ne peuvent se faire qu'à des périodes bien précises de l'année, on mesure les conséquences dommageables de tels délais.

En ce sens, le projet de loi sur l'eau constitue une avancée, notamment en cas d'urgence. Son article 21 prévoit que l'exécution des travaux d'entretien des cours d'eau par les collectivités locales est dispensée d'enquête publique lorsqu'ils « sont nécessaires pour faire face à des situations de péril imminent, qu'ils n'entraînent aucune expropriation et que le maître d'ouvrage ne prévoit pas de demander de participation financière aux personnes intéressées ».

Mais, les difficultés liées à la longueur des enquêtes publiques restent prégnantes en l'absence d'urgence et pour l'institution des servitudes. Si, comme l'a rappelé M. Philippe Vesseron, directeur de la prévention des pollutions et des risques, les enquêtes publiques sont nécessaires, il convient de les « accélérer (...) à la fois parce que cela permet aux projets de se réaliser plus vite et que cela donne une information plus claire aux gens ».

Étant donné les contraintes climatiques liées à l'entretien des cours d'eau, il conviendrait soit d'accélérer les procédures, soit de faire une demande pour des tranches de travaux pluriannuelles et non plus annuelles. Une seule enquête et une seule autorisation délivrée permettraient alors de réaliser des travaux pendant cinq à dix ans. En cas de modifications mineures du programme, la procédure d'autorisation modificative serait alors beaucoup plus courte.

On peut aussi souligner que la notion de « péril imminent », nécessaire pour réaliser des travaux sans enquête publique, est ambiguë. N'est-elle pas trop restrictive ? Comment parler de péril imminent d'inondation en dehors du cadre des quelques jours ou des quelques heures qui précèdent une crue ? Surtout, cette notion exclut, par définition, la période qui suit la crue. Cette période est pourtant propice aux travaux. D'une part, la crise a permis de déterminer les travaux nécessaires. D'autre part, les populations sont pénétrées de la nécessité de les réaliser. Dès lors, on pourrait imaginer que cette procédure simplifiée, proposée par le projet de loi, soit également applicable pour les travaux qui seraient définis et réalisés dans les trois ans qui suivent une crue qualifiée de catastrophe naturelle, sur les cours d'eau couverts par un schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE).

Il convient aussi de s'attacher à supprimer les obstacles fiscaux à l'intervention des collectivités locales en ce domaine. Ainsi, les conditions d'éligibilité au Fonds de compensation de la TVA pourraient être revues et élargies. Si l'article L. 1615-2 du code général des collectivités territoriales prévoit bien l'éligibilité des travaux de lutte contre les inondations « présentant un caractère d'intérêt général ou d'urgence », celle des travaux d'entretien des rivières est aujourd'hui problématique, ces dépenses étant budgétairement classées dans les dépenses de fonctionnement. Il en va de même pour d'autres types d'interventions plus douces, notamment sur la végétation.

Proposition n° 2

Etendre les conditions de mise en _uvre de la procédure d'urgence prévue à l'article 21 du projet de loi sur l'eau en cas de « péril imminent », de manière à pouvoir la mettre en _uvre dans les trois ans qui suivent une inondation déclarée catastrophe naturelle, sur les cours d'eau couverts par un schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE).

Par ailleurs, si la collectivité peut déjà, dans le cadre de l'article 215-19 du code de l'environnement, demander l'institution d'une servitude temporaire permettant l'exécution des travaux (servitude de libre passage), elle pourra également, si le projet de loi sur l'eau est adopté, demander l'institution d'une servitude de passage permanente pour l'entretien du cours d'eau et l'exploitation des ouvrages. Cette disposition du projet de loi est en réalité la validation législative d'un décret de 1959 qui instaurait une telle servitude, mais qui a été jugé illégal par le Conseil d'État. Cette possibilité avait été utilisée par de nombreux syndicats de communes pour permettre le passage d'engins mécaniques et la surveillance régulière de l'état du cours d'eau. Afin que les préfets ne soient pas contraints de demander le retrait des arrêtés instaurant ces servitudes, du fait de leur illégalité, la validation législative permet de conforter un dispositif indispensable.

Le projet d'institution de cette servitude reste soumis à enquête publique et les propriétaires assujettis ont droit à une indemnité lorsqu'ils subissent un préjudice direct, matériel et certain (arrachage d'arbres ou de clôtures par exemple). Cette indemnité est malgré tout calculée en tenant compte des avantages que peuvent procurer l'exécution des travaux et l'entretien des ouvrages ou installations pour lesquels la servitude a été instituée.

Il faut noter qu'en aucun cas une servitude ne peut être instaurée sur un terrain actuellement bâti ou clos de murs et ne s'applique également pas aux cours et jardins attenants aux habitations lorsqu'ils sont déjà établis. Ceci constitue une contrainte forte pour les zones urbaines ou l'intérieur des villages.

2.- D'autres aménagements permettent de limiter les effets des crues

a) Développer la multifonctionnalité des terres agricoles

Les agriculteurs, en tant que gestionnaires de nombreux terrains versants ou riverains des cours d'eau, ont un rôle fondamental à jouer en matière de prévention des inondations. Ils doivent contribuer à l'entretien de ces zones, et cette action ne doit plus aujourd'hui être considérée comme secondaire par rapport à la production agricole elle-même.

La politique menée par le ministère de l'Agriculture et l'Union européenne reflète d'ailleurs cette évolution des mentalités. M. Pierre-Éric Rosenberg, directeur de l'espace rural et de la forêt, a apporté les précisions suivantes à ce propos : « Des opérations type « bourse aux arbres » - c'est-à-dire la création de linéaire d'arbres à l'occasion d'un remembrement -, la création de bassins de stockage et de banquettes anti-érosives sont autant d'éléments positifs dans la prévention des inondations. Le remembrement apporte un support juridique, notamment pour créer les réserves foncières permettant la réalisation de ces équipements. Avec une ponction de 1 % des surfaces sur un remembrement, on se donne la possibilité de créer ces aménagements qui peuvent jouer un rôle en matière de prévention des inondations ».

Il a par ailleurs précisé les évolutions de la politique agricole commune en la matière. « Depuis les accords de Berlin de 1999 existe un règlement « développement rural » qui avait été précédé, depuis 1992, par les « mesures d'accompagnement de la PAC », que l'on appelle maintenant « mesures agri-environnementales ». Ces mesures apportent un soutien direct aux agriculteurs dans le domaine de la prévention des inondations. À titre d'exemple, en Bretagne, elles ont permis de reconstituer quatre mille hectares de prairies à partir de terres qui, antérieurement, étaient des terres labourées, avec sols nus en hiver, d'où des problèmes à la fois de qualité et de gestion des volumes d'eau ».

Pour autant, l'intérêt de telles mesures n'a pas toujours été bien perçu, notamment au niveau européen, et les actions financées relèvent davantage de l'expérimentation que d'une volonté délibérée d'intégrer cette nouvelle fonction agricole. « Suite à des discussions tatillonnes à Bruxelles, nous avons pu faire admettre le maintien en herbe de ces bordures sur une largeur d'au moins dix mètres. Dans un second temps, cette mesure a été financée par le système de la jachère, outil d'incitation efficace afin que les agriculteurs maintiennent ces bandes herbées. C'est le cas aujourd'hui. Tous les agriculteurs ne bénéficiaient pas des aides directes aux grandes cultures. Nous avons donc favorisé ces implantations, notamment dans toutes les zones sensibles, à la fois pour des raisons de qualité de l'eau (pesticides, nitrates ou engrais), mais aussi pour des questions de gestion des ruissellements. Cela fait partie des mesures types proposées aux agriculteurs dans toutes les zones où ces questions se posent de manière sensible ».

En France, le développement des contrats territoriaux d'exploitation (CTE) devrait être l'occasion de prendre en compte cette nouvelle dimension de l'agriculture moderne, comme M. Pierre-Éric Rosenberg l'a souligné. « En France, de 1999 à aujourd'hui, le règlement européen s'est traduit, par la mise en place du programme de développement rural national (PDRN), dont un des dispositifs est le contrat territorial d'exploitation (CTE). Ce contrat est un outil qui permet d'accompagner un agriculteur, dès lors qu'il développe un projet présentant deux volets. Un volet économique, sur lequel je ne m'attarderai pas, et un volet environnemental concernant l'insertion de l'exploitation dans son milieu et qui vise à améliorer ses pratiques environnementales - niveau des nitrates et de l'azote, utilisation des sols. Par exemple, il peut s'agir d'une reconversion des terres arables en prairies ou de l'implantation de couverts végétaux en saison automnale ou hivernale, mesure que nous allons rendre obligatoire dans certaines zones sensibles. Cela peut également consister en des modes de travail du sol simplifiés permettant d'éviter des phénomènes d'érosion. En matière de qualité de l'eau, des mesures d'aménagement de l'exploitation (mares, talus) permettent indirectement d'améliorer la prévention des risques d'inondations moyennes ».

Proposition n° 3

Inciter à la mise en _uvre de mesures agri-environnementales adaptées dans les zones les plus sensibles aux crues.

b) Les zones d'expansion des crues : un outil au service du ralentissement dynamique de la crue

Selon de nombreuses études, un réseau hydrographique ne ralentit efficacement le débit de la crue que s'il dispose d'espaces supplémentaires, dépassant les seuls lits mineurs, facilement mobilisables pour qu'y passent transitoirement des écoulements. La notion de zone d'expansion des crues (ZEC) correspond tout à fait à ce type d'espace. Ces zones ne se réduisent pas aux seules zones humides ou aquatiques, même si celles-ci peuvent constituer des ZEC facilement mobilisables.

La confusion entre ces deux notions est pourtant bien réelle, comme l'a relevé M. Vincent Graffin, de WWF France : « On devrait laisser les plaines d'inondation jouer leur rôle naturel et, autant que possible, ne plus protéger les zones vulnérables, pour y décourager toute nouvelle mise en valeur, à savoir urbanisation ou transformation de zone humide en terre agricole ».

La doctrine du « ralentissement dynamique », élaborée par le CEMAGREF, consiste à mobiliser au mieux la diversité du bassin versant (son réseau hydrographique mais aussi ses pentes elles-mêmes) pour ralentir et stocker de toutes les façons les ruissellements et les écoulements. On traite ainsi le problème de manière locale mais continue. Cela ne signifie pas que les ouvrages collectifs ne sont pas nécessaires, mais on les utilise avec plus de parcimonie et ils doivent avoir la même fonction de rétention. Cette doctrine tente de combattre la doctrine, dominante jusqu'à maintenant, qui voulait que le libre écoulement des eaux dans le lit des rivières, couplé à des ouvrages lourds de protection, soit le meilleur moyen d'éviter les crues.

La prise de conscience de l'intérêt des zones d'expansion des crues, en comparaison des ouvrages coûteux de protection (digues, barrages), est récente. La réflexion a été engagée sur le Rhin, suite aux inondations catastrophiques de 1995. Ainsi, « deux grands bassins de stockage des crues ont été recréés à grands frais sur la rive allemande du Rhin par des suppressions de digues dans le cadre d'un programme, le Plan d'action pour le Rhin, pour réduire les dommages causés par les inondations en aval ». De même, outre-Atlantique, « ce problème [d'eau passant par-dessus les digues et ne pouvant regagner le lit de la rivière] a été très net pendant les inondations du Mississippi de 1993 qui ont causé des dégâts à hauteur de 12 à 16 milliards de dollars et tué 38 personnes. L'eau a séjourné sur des terres agricoles, dans les maisons et sur les routes longtemps après la décrue du fleuve. Cet accident a incité le gouvernement américain à repenser sa méthode de lutte contre les inondations » et à privilégier le rachat des terres riveraines des cours d'eau pour en faire des zones d'expansion des crues en cas de besoin, a rappelé M. Vincent Graffin.

Mais le développement des zones d'expansion des crues constitue un défi en termes d'aménagement du territoire. « Il convient à la fois d'imaginer un système hydraulique cohérent, mais aussi d'admettre que l'eau, en cas de pluviométrie exceptionnelle, ne peut pas rester dans le lit mineur. Il faut organiser le lit majeur avec des zones protégées de l'inondation et des zones affectées à l'expansion de la crue. On doit aboutir à une approche intercommunale correspondant à la fois aux contraintes hydrauliques, mais aussi aux politiques d'urbanisme » comme l'a expliqué M. Claude Lefrou, président de la mission « Somme ».

En prévoyant la possibilité de créer des servitudes d'utilité publique dans son article 28, le projet de loi sur l'eau entend favoriser la préservation et le développement de ces zones. Ainsi, comme l'a expliqué M. Pierre-Éric Rosenberg, directeur de l'espace rural et de la forêt, cette disposition, si elle ne crée pas de « droit de préemption, ouvre la possibilité de créer une servitude sur des parcelles susceptibles de servir de zones de rétention et de zones tampons ». Ces servitudes, instaurées au bénéfice d'une collectivité locale ou d'un établissement public de coopération intercommunale, sur des terrains publics ou privés riverains des cours d'eau, interdisent tout aménagement susceptible d'annuler ou de diminuer l'efficacité du dispositif mis en place.

Si cette disposition est adoptée, ces servitudes pourront avoir différents objets :

_ soit permettre l'inondation périodique des terrains dans des zones appelées zones de rétention des crues ;

_ soit permettre le déplacement naturel du lit mineur dans les zones dites « zones de mobilité d'un cours d'eau », afin de préserver ou de restaurer ses caractères hydrologiques, géomorphologiques et écologiques essentiels ;

_ soit interdire certaines pratiques agricoles dans les zones riveraines des cours d'eau, sur une largeur dite « bande de protection », de façon à maintenir une couverture végétale le long des berges des cours d'eau.

Comme le souligne M. Daniel Berthery, directeur de l'Entente interdépartementale pour la protection contre les inondations de l'Oise, de l'Aisne, de l'Aire et de ses affluents, le projet est un réel progrès par rapport au cadre juridique existant. « Il est clair que nous aurons besoin de servitudes de rétention des crues. Or, le cadre législatif actuel ne le permet pas. Fort heureusement, des dispositions de cette nature sont prévues dans le projet de loi sur l'eau, dans son article 28. Nous en attendons beaucoup car nous sommes impatients de pouvoir mener de telles actions. Nous nous rendons bien compte que nos projets peuvent capoter par le fait d'un seul propriétaire récalcitrant, ou qui ferait monter les enchères d'indemnisation à des niveaux impossibles, remettant ainsi en cause la capacité de l'Entente à réaliser ces aménagements. Le temps presse. En attendant, nous sommes obligés d'instaurer des servitudes conventionnelles, avec des indemnisations qu'il faut négocier et qui coûteront plus cher que s'il y avait cette possibilité de servitude ».

Il faut souligner que de telles servitudes existent déjà sur le Rhin dans le polder d'Erstein en application de la convention signée le 6 décembre 1982 entre l'Allemagne et la France. L'État peut ainsi instituer à son profit des servitudes d'utilité publique permettant l'inondation périodique de terrains publics ou privés situés dans des zones de rétention des crues. Selon le dispositif mis en place sur le Rhin, la zone de rétention est instituée par arrêté préfectoral, pris après enquête publique. L'acte déclaratif d'utilité publique fixe le périmètre de la zone et les servitudes qui s'y appliquent. Ces servitudes peuvent entraîner des sujétions plus ou moins importantes pour les propriétaires et exploitants concernés qui peuvent, à tout moment, requérir auprès de l'État l'acquisition partielle ou totale des terrains situés dans la zone.

Proposition n° 4

Inciter à la restauration et au développement des zones d'expansion des crues, assorties de mécanismes adéquats d'indemnisation des servitudes ainsi créées.

DEUXIÈME PARTIE

CONNAÎTRE LA CRUE :
UNE NÉCESSITÉ POUR MIEUX INTÉGRER LE RISQUE
DANS LA VIE SOCIALE

La crue en soi n'est pas un phénomène négatif, elle était même historiquement bénéfique, en enrichissant les sols. Sans remonter au rôle des crues du Nil dans l'avènement de la civilisation égyptienne dans l'Antiquité, la crue a été longtemps indispensable à l'agriculture en l'absence d'irrigation et d'engrais chimiques. Encore aujourd'hui, cela a été évoqué devant la Commission lors de ses déplacements sur le terrain, certaines activités trouvent intérêt dans des crues d'ampleur modeste, par exemple la viticulture.

Ainsi, ce qu'il importe de combattre, ce n'est pas tant l'inondation elle-même que ses conséquences. Lorsque celles-ci sont graves, d'abord en termes humains, mais aussi en termes matériels, il convient de s'en prémunir. Or, compte tenu de la difficulté d'arrêter physiquement une inondation exceptionnelle, qui constitue souvent un aléa inévitable, il est indispensable de tout mettre en _uvre pour limiter les dégâts provoqués. En effet, l'inondation ne devient un risque que dans la mesure où le phénomène physique se transforme en phénomène social. Comme le dit M. Gérard Jacquin, du CEMAGREF, « l'aléa concerne tout ce qui peut caractériser le phénomène physique, mais dans des dimensions statistiques et spatiales. La vulnérabilité concerne le descriptif des biens et des personnes exposés à cet aléa. C'est le croisement de ces deux éléments qui est important pour le décideur. À titre d'exemple, dans le cas d'un tremblement de terre au milieu du désert du Nevada, l'aléa est caractérisé, la vulnérabilité est nulle et le risque, par définition, est nul. En revanche, si l'épicentre du tremblement de terre se situe en plein centre de Los Angeles, cela change totalement la perspective. C'est ce croisement de l'aléa et de la vulnérabilité qui est l'élément important ».

Quand il ne semble pas possible d'influer sur l'aléa, il faut donc faire tout ce qui est possible pour réduire la vulnérabilité des personnes et des biens. Cela passe par une meilleure connaissance des phénomènes d'inondation, indispensable à l'émergence d'une véritable culture du risque.

I.- LES DANGERS LIÉS À UNE CONNAISSANCE INSUFFISANTE DU PHÉNOMÈNE DES INONDATIONS

A.- À COURT TERME, IL PEUT ÊTRE VITAL DE MIEUX PRÉVOIR ET D'ANNONCER L'ARRIVÉE DE LA CRUE

1.- Pourquoi la prévision est indispensable

a) Une nécessité vitale pour les crues torrentielles

Les crues torrentielles fréquentes dans le bassin méditerranéen, notamment à l'automne, sont malheureusement souvent meurtrières. En effet, en raison de la rapidité et de la soudaineté des événements, elles surprennent les populations, habituées à des phénomènes météorologiques certes violents mais aux conséquences limitées.

Dans ces circonstances, il est donc vital de prévoir l'arrivée de la crue afin d'évacuer les populations résidant dans des lieux à risque. D'ailleurs, dans des zones fortement habituées à des événements de ce genre, des plans existent. C'est, par exemple, le cas dans l'hôtellerie de plein air dans l'Ardèche. En effet, dans ce département, la quasi-totalité des campings, qui représentent 55 % des capacités d'hébergement, se trouve près de rivières dont le cours est particulièrement capricieux et dangereux en période d'inondation. Chaque camping dispose donc d'un plan d'évacuation de ses emplacements en zone inondable. Il existe également, au niveau départemental, un plan coordonné d'évacuation de l'ensemble des campings.

En période d'événements météorologiques exceptionnels, il peut certes être particulièrement dangereux de déplacer des populations mais, lorsque cela est planifié préalablement, cela peut sauver des vies. L'autre utilité de disposer d'une information précoce est de permettre l'organisation des secours, d'autant que l'inondation, quand elle survient, la rend beaucoup plus difficile en fragilisant les réseaux de télécommunications, les routes, voire les infrastructures de secours elles-mêmes qui, encore bien trop souvent, peuvent se trouver en zone inondable. M. Claude Lefrou, dans son rapport sur les inondations de novembre 1999, estime que « le repérage de « signaux faibles » a été déterminant pour l'ensemble des services de terrain. De leur perception et du suivi de leur évolution ont dépendu le déclenchement des plans de secours et l'organisation de la gestion de crise ». Il cite l'exemple à suivre du département des Pyrénées-Orientales qui, « premier département touché par les fortes pluies le 12 novembre et où existe une culture de l'inondation, l'annonce et le constat d'un vent violent de sud-est associé à une prévision de précipitations abondantes conduisent la préfecture à renforcer sa vigilance. (...) Une cellule de crise est mise en place à 15 h. Des renforts sont demandés au CIRCOSC de Valabre ».

La réalisation de cette information préventive nécessite deux éléments :

- une alerte efficace, lorsque les événements sont connus : une information précise et précoce qui n'est pas diffusée est inutile ;

- une prévision du phénomène suffisamment en amont et suffisamment précise, afin de laisser du temps pour prendre les mesures nécessaires et adaptées à la situation.

b) Une utilité certaine pour les crues lentes

Vitale pour les crues torrentielles, la prévision est également utile pour les crues lentes. Il est certain que ces deux types d'inondation sont incomparables. Les premières sont dangereuses du fait même de leur caractère inopiné et rapide, alors que les secondes provoquent une montée lente et inexorable de l'eau dans les habitations. Tout le monde s'accorde à dire que le risque humain lors de celles-ci est pratiquement nul. Pour autant, la connaissance préalable du phénomène est également un atout.

Elle permet tout d'abord de prendre des dispositions préventives pour sécuriser les biens. En effet, connaître l'évolution de la montée des eaux est indispensable pour savoir comment procéder soit au déplacement, soit au « rehaussage » de son mobilier. De plus, la prise de ses mesures nécessite un certain matériel (parpaings, batardeaux, barques...) qui n'est pas toujours disponible quand l'événement survient effectivement. Il est ainsi important de se préparer à l'inondation. C'est par exemple ce que pense M. Jean-Marc Lamère, délégué général adjoint de la FFSA, quand il affirme que : « l'essentiel des valeurs perdues et des pertes d'exploitation tient au délai réduit entre l'information et l'inondation. Si l'on a le temps de sauver les marchandises, d'organiser des réseaux de secours avec ses clients et ses fournisseurs, le coût du sinistre peut être considérablement réduit ».

Cette préparation indispensable est également psychologique. Les inondations de la Somme ont bien montré l'impact désastreux de la montée des eaux sur le moral des populations. L'inondation des habitations constitue une véritable agression, d'autant que l'eau monte lentement, parfois de façon totalement irrégulière, et surtout pour une durée très longue. De plus, l'inondation isole physiquement, accentuant l'impression d'être abandonné par les autorités, d'autant que, du fait de l'étendue de la catastrophe, celles-ci ne peuvent répondre immédiatement à toutes les légitimes sollicitations de la population. En outre, lorsque les crues ont été totalement évacuées de la mémoire collective, comme ce fut le cas dans la Somme, la population est particulièrement dépourvue quand elle arrive. Dans ces circonstances, il est clair qu'une prévision de l'évolution et de la progression de la crue aurait aidé à mieux accepter l'inondation, à empêcher l'éclosion de rumeurs, liées en grande partie à l'incompréhension de la population face à la progression erratique de l'inondation.

M. Yves Caristan, directeur général du BRGM, estime ainsi qu'une information préventive est utile même dans les cas de crues lentes en faisant un parallèle entre deux types d'évacuation de population selon leur degré de préparation : « Si vous reprenez l'actualité récente, deux évacuations de populations ont été faites suite à des découvertes d'armes chimiques datant de la première guerre mondiale. Ces deux situations sont identiques dans les faits, avec l'une non préparée à Vimy, il y a un mois et demi, et l'autre préparée, il y a quelques jours dans les Ardennes. Dans le premier cas, vous avez des citoyens qui étaient hors d'eux et, dans le second, des citoyens tout à fait paisibles et préparés. (...). L'information permettrait d'abord de sensibiliser la population à tous ces phénomènes [de nappes phréatiques] ».

2.- Pourquoi la prévision n'est pas correctement assurée

Actuellement en France, il n'est pas possible de compter sur la prévision des crues exceptionnelles pour s'en prémunir. En effet, il n'existe pas de systèmes de prévision des inondations en France ; il y a seulement - sur certains cours d'eau - une annonce de la crue lorsque celle-ci est constatée. Ce n'est qu'alors que l'alerte, qui peut être salvatrice, va être déclenchée par le maire. Seule l'alerte, paradoxalement, est obligatoire alors qu'elle n'est que le maillon final de la chaîne de la prévision.

a) Un problème scientifique : la prévision des inondations n'est pas assurée

· Les paramètres nécessaires à la prévision sont globalement mesurés

La prévision des inondations est possible lorsque l'on maîtrise et mesure préalablement les différents paramètres des cycles hydrologiques. Cependant, si ces mesures sont globalement réalisées en France, elles ne sont pas agrégées de manière à permettre une véritable prévision. Ainsi, il y a des mesures de la pluviométrie, des mesures de l'évolution des hauteurs de crue opérées par les services d'annonce de crue, mais comme leur nom l'indique, ceux-ci font de l'annonce, de façon assez empirique, et en aucun cas de la prévision.

Certes, concernant les nappes phréatiques, il n'existe à l'heure actuelle aucun système de mesure permettant de constater une remontée de celles-ci. Cette constatation a conduit M. Michel Sappin, directeur de la défense et de la sécurité civiles au ministère de l'Intérieur à déclarer que « d'ores et déjà, des leçons devront être retenues de la montée des nappes phréatiques dans la Somme (...). Tous les systèmes d'alerte mis en place au niveau des nappes phréatiques en France sont orientés vers le sous-sol. C'est-à-dire qu'ils visent à alerter les pouvoirs publics en cas de baisse de la nappe phréatique pouvant entraîner des conséquences fâcheuses en termes de sécheresse. En revanche, nous n'avons pas de système d'alerte en cas de montée des nappes phréatiques, susceptible de provoquer des débordements. C'est un point sur lequel il faut sûrement que nous agissions pour nous doter de systèmes d'alarme susceptibles de nous donner des renseignements aussi bien quand cela baisse que quand cela monte trop ».

· Météo-France : une compétence scientifique mais pas juridique

Les services actuellement chargés de la « pré-crise » ne sont pas outillés pour prévoir les inondations. Tout d'abord, les services météorologiques, à savoir Météo-France, ont des moyens importants mais n'ont compétence que sur un segment très précis du cycle de l'eau, les précipitations, ce qui ne leur permet pas de faire de la prévision en matière de hauteur d'eau. Ainsi, alors que la variable d'ajustement que constitue généralement la pluie dans le cycle de l'eau est mesurée de façon précise, exhaustive et régulière, l'absence d'organisation de la prévision en France enlève toute utilité à ces données.

Il est ainsi frappant que dans le cas de la Somme, M. Jean-Pierre Beysson, PDG de Météo-France, déclare que son organisme s'est trouvé « dans une situation où il n'avait aucun interlocuteur à qui faire part des informations dont il disposait en matière de prévisions des phénomènes pluviométriques, mais surtout en matière de rappel des cumuls observés dans les jours, semaines et mois précédents. Le phénomène des inondations de la Somme tient, en effet, largement à l'importance exceptionnelle des cumuls de précipitations depuis l'automne (...). Je crois vraiment qu'il y a un problème de destinataire de l'information, car celle-ci était disponible, mais personne n'avait la compétence pour l'utiliser ». Pourtant, Michel Sappin estime que « il n'y a pas eu vraiment d'alerte de Météo France (...). Nous n'avons jamais reçu -au COGIC où nous recevons tous les messages de Météo France - un message spécifique disant qu'il allait y avoir sur la Somme tel ou tel phénomène ». D'un côté, des informations sont délivrées sans destinataire, de l'autre, un destinataire potentiel regrette de ne pas recevoir d'information. De toute évidence, il manque un service chargé de donner une information opérationnelle, et considérée comme telle par les services de la sécurité civile. En matière d'inondation, Météo-France n'a pas cette compétence réglementaire, alors qu'elle possède une infrastructure scientifique adéquate en termes d'ingénieurs et de super-calculateurs.

· Les services d'annonce de crues : une compétence administrative mais pas scientifique

À l'inverse, les services d'annonce de crues (SAC), quand ils existent, sont directement chargés d'annoncer les crues. Ils ont ainsi une compétence juridique, mais n'ont pas de moyens scientifiques adéquats. Cette annonce est encore très loin de prendre la forme d'une prévision, car les SAC manquent des outils scientifiques nécessaires pour la réaliser. M. Jean Dunglas, ingénieur général honoraire du génie rural, des eaux et des forêts, peut donc décrire de la façon suivante la méthodologie qu'ils utilisent :

«  On est en face de difficultés techniques en matière de modélisation et de prévision de la crue. Au risque de vous choquer, il faut savoir qu'à l'heure actuelle en France, dans les trois quarts des cas, les prévisions de crue des rivières de plaine sont toujours faites au moyen d'une méthode dite des « réglettes » ou abaques de Bachet, mise au point en 1934. Ingénieur général des ponts et chaussées, il a mis au point cette méthode, en partant du principe que, quand l'eau tombe sur un bassin versant, une onde de crue se forme, pouvant épouser une gamme de hauteurs de crue relativement importante et sa propagation ne dépend pas seulement de sa hauteur, mais de tout l'environnement. En se basant sur des crues antérieures et moyennant des extrapolations plus ou moins linéaires, on peut obtenir des hauteurs de crue à l'aval et des temps de parcours assez réalistes.

« L'avantage de cette méthode est que l'on peut former un technicien à leur utilisation efficace en deux ou trois semaines. Il devient excellent au bout de trois ans de pratique. C'est le terrain qui forme une sorte de calculateur analogique du phénomène. On utilise les observations passées pour déterminer ce qui se passera en aval et dans l'avenir. Actuellement, on dispose pourtant de modèles mathématiques beaucoup plus élaborés et extrêmement performants, permettant de tenir compte de l'évolution de l'occupation des sols, de la rugosité de la rivière, de la forme de l'hydrogramme, etc.

« Mais la mise en _uvre de ces modèles mathématiques demande de gros ordinateurs et surtout des spécialistes, des ingénieurs expérimentés et de bon niveau. Même avec un ordinateur, l'ingénieur doit avoir une bonne connaissance du terrain. Il doit savoir que, dans telle zone, la crue va atteindre telle hauteur, que, dans tel petit bois, le frottement d'eau va être un peu plus fort. Il doit jouer sur les coefficients de frottement pour éviter les vibrations et les oscillations. Tout cela demande beaucoup de flair. Un ingénieur venant de l'extérieur ne pourra pas utiliser un tel modèle en huit jours.

« On a donc des modèles très complexes mais efficaces pour lesquels il nous faut des gens expérimentés. Il en est de même pour les modèles de passage pluie-débit : les personnels doivent pouvoir interpréter l'image radar des nuages, en déduire la quantité de pluie qui va tomber et le débit qui va en résulter. Actuellement, on ne dispose pas de tels personnels.

« Parce que les services veulent être opérationnels, ils préfèrent utiliser des méthodes relativement anciennes et robustes, pas trop difficiles à mettre en _uvre, mais relativement peu précises et hésitent à investir dans des modèles plus complexes ».

En résumé, il semble que les services d'annonce de crues, qui ne sont pas constitués de personnels spécialisés ni permanents, ne peuvent pas manier des outils de modélisation complexes, alors que les progrès scientifiques réalisés permettraient globalement aujourd'hui de prévoir les inondations.

· L'indispensable coordination hydro-météorologique

L'ensemble des intervenants s'accorde donc à penser qu'il y a un décalage entre l'information disponible, les progrès scientifiques en matière de modélisation, de connaissance des inondations et l'absence d'organisation structurée de la prévision. M. Paul-Henri Bourrelier, qui a présidé l'Instance d'évaluation de la politique publique de prévention des risques majeurs, a ainsi déclaré devant la Commission que « on sait fort bien que l'on peut faire des alertes très rapides, faire des prévisions précises et se protéger contre beaucoup de risques. En revanche, on n'a pas su s'organiser correctement. S'agissant plus particulièrement des inondations, il manque véritablement une cohérence du système d'annonce des crues et un service hydrologique national, qui rassemblerait les données relevant de toutes les disciplines. Il y a des progrès, de brillantes réussites d'établissements remarquables, tels que Météo France, le BRGM, le CEMAGREF ou l'école d'hydrologie, mais tout cela ne forme pas un système cohérent ».

L'absence de coordination entre les différentes disciplines scientifiques est d'ailleurs unanimement considérée comme un obstacle majeur à la mise en place de dispositif de prévision. Chacun est conscient que le cycle de la crue est un tout et que l'on ne peut arriver à une information opérationnelle que s'il y a une coordination entre spécialistes des eaux atmosphériques (météorologues), des eaux superficielles (hydrologues), des eaux souterraines (hydro-géologues) et du cheminement de l'eau (hydrauliciens). Le cloisonnement est aujourd'hui la règle en France, ce qui constitue une singularité. M. Pierrick Givone, du CEMAGREF, a indiqué à la Commission que « la France est un des rares pays, sinon le seul, qui ne dispose pas d'un service hydrologique ou hydrométéorologique national. (...)

« Il en existe deux modèles classiques. Le plus classique est sans doute le centre hydrométéorologique, qui intègre la partie météorologique, y compris la prévision, et la partie hydrologique, c'est-à-dire gestion de l'eau, que cette eau soit en excès ou non. Le second modèle se présente sous la forme de deux services séparés.

« La France est l'un des très rares pays où ce dispositif national de capitalisation technique n'existe pas. C'est une remarque qui resurgit lorsqu'un événement ou une succession d'événements d'ampleur nationale interviennent. On peut se demander si l'absence d'un tel dispositif de capitalisation national n'induit pas une certaine fragilité, face à ce type d'événement ».

Cette absence de coordination a des conséquences très concrètes. Elle a notamment empêché de faire des prévisions qui semblaient techniquement possibles et auraient été très utiles lors des principales inondations exceptionnelles connues par la France ces dernières années. En ce qui concerne les inondations de l'Aude, des Pyrénées-Orientales, de l'Hérault et du Tarn de novembre 1999, le rapport de la mission interministérielle présidée par M. Claude Lefrou indiquait que « (...) il apparaît évident que l'évolution des technologies peut permettre de voir et, dans certaines conditions, de prévoir des phénomènes hydrologiques, même sur de petits bassins versants (...)

« Cette amélioration implique de fournir une prévision sur l'évolution des phénomènes qui nécessite la mise en place de modèles hydrauliques et hydrométéorologiques. L'exploitation de l'information pluviométrique, notamment celle fournie par le radar (couplée on non avec des pluviomètres), est en effet essentielle et implique une collaboration étroite entre météorologistes et hydrologues ».

Dans la Somme, le même Claude Lefrou expliquait devant la Commission que « aujourd'hui, les dispositifs de mesure sont suffisants (...). Mais, surtout, ces différents outils sont gérés par des organismes distincts qui ne se communiquent pas leurs informations. Nous recommandons un rassemblement des données météorologiques, hydro-géologiques, hydrologiques, hydrauliques et la création d'un modèle de prévision. Simpliste cette année, faute de temps, ce modèle pourra être amélioré ultérieurement. Étant donné l'inertie de la nappe, il est possible d'effectuer des prévisions à partir de la pluviométrie ». En effet, compte tenu du caractère particulier des crues de la Somme, où les nappes phréatiques ont joué un rôle important, une prévision efficace aurait exigé une prise en compte de l'hydrogéologie. Or, M. Yves Caristan, directeur général du BRGM, considère que le cloisonnement des disciplines scientifiques dans le domaine de l'eau explique largement l'effet de surprise des inondations de la Somme, alors que le rôle des eaux souterraines dans les inondations n'est pas une découverte :

« Il est de mon devoir de souligner devant vous que cette prise de conscience, au niveau national, est récente et qu'elle a été largement encouragée par les événements récents. Si l'on examine la situation antérieure, l'ensemble des études et des recherches ainsi que l'appui aux politiques publiques se faisaient uniquement à partir de l'étude des rivières et des précipitations, comme si le sol et le sous-sol n'existaient pas.

« Pour caricaturer, il était souvent admis dans le grand public, voire les administrations, qu'à partir des précipitations, on pouvait déduire immédiatement s'il y aurait crue ou non, inondation ou non. Les événements récents ont montré que ce n'est pas le cas. L'inondation a duré beaucoup plus longtemps que les phénomènes météorologiques associés et a révélé l'importance fondamentale de la connaissance de la géologie et des nappes phréatiques.

« (...) Dans le domaine de la recherche et du développement de nouvelles méthodes pour mieux prévoir, les chercheurs qui ont pour champ d'étude les eaux de surface considèrent que leur seul travail permet de régler l'ensemble des problèmes. La même vision s'applique à ceux qui ont pour champ d'étude les eaux souterraines. De ce fait, le lien entre les deux domaines n'est aujourd'hui pas fait. C'est un point tout à fait capital ».

Enfin, il faut souligner qu'un travail en commun entre les différents spécialistes de l'eau est possible. Tout d'abord, l'ensemble de la communauté scientifique le souhaite, toutes branches confondues. Comme le soulignait notre collègue Christian Kert, dans son rapport pour l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, « il n'y a pas d'obstacles de principe pour que météorologues et hydrologues travaillent ensemble, il y a même manifestement, de part et d'autre, un désir de coopérer davantage » ⁽¹³⁾.

De plus, il existe d'ores et déjà des précédents de structures de prévision pluridisciplinaires mises en place par des organismes ayant un besoin impérieux d'une information fiable et précise. C'est le cas par exemple à EDF, qui a besoin pour le fonctionnement de ses ouvrages hydrauliques, de savoir exactement les évolutions prévisibles des hauteurs d'eau. M. Jacques Masson, directeur de l'hydraulique d'EDF, explique ainsi pourquoi il est indispensable à son entreprise de disposer d'une prévision précise : « Les réseaux de mesures servent à la fois à prévoir le court terme - une rivière ayant de nombreux affluents, le débit du cours d'eau principal résulte de l'accumulation des débits des affluents - et le long terme, notamment en matière d'enneigement. Nous devons prévoir le volume d'eau d'une rivière dans les quelques heures à venir et la quantité de neige qui se transformera en eau au printemps, pour gérer les grands lacs ». De même VNF, pour la gestion des écluses sur le Rhin, a le même type de besoins, expliqués devant la Commission par M. Patrick Junod, subdivisionnaire de Gambsheim : « Notre centre d'alerte dispose de différents moyens. En matière de crues, nous disposons d'informations à partir de modèles de prévision. Il existe un modèle suisse qui nous donne une vue à soixante heures, un modèle EDF, qui gère les ouvrages de navigation et les ouvrages hydroélectriques entre Bâle et Strasbourg, un modèle basé à Grenoble qui nous fournit des informations avec des projections à six heures et un modèle allemand, situé à Karlsruhe, juste à l'aval de la frontière allemande. Calés entre tout cela, nous parvenons très bien à appréhender les phénomènes, à apprécier l'importance des crues et à déclencher les alertes en temps voulu ».

La mise en place de modèles de prévision combinant des données météorologiques et hydrauliques est donc possible. Techniquement, rien n'empêcherait de généraliser ce type d'approche prévisionniste sur les principaux bassins français et sur les plus dangereux.

b) Un problème juridique : une simple annonce des crues est parfois assurée, mais elle n'est pas obligatoire

Même s'il n'est pas légalement tenu d'assurer la prévision des inondations, l'État ne pouvait pas non plus laisser les maires remplir leurs obligations de police sans leur apporter un minimum de soutien technique. En effet, M. Christophe Sanson a rappelé à la Commission que « en vertu des articles du code général des collectivités territoriales, le maire a l'obligation de prévenir la population de la montée des eaux. En pratique, l'État assure une alerte météorologique auprès des communes sur la base des informations que lui communique Météo France. Lorsque cela est faisable, il organise une annonce des crues. Les modalités d'organisation sont définies par les textes. Le préfet est responsable de l'organisation de l'annonce des crues dans le département. Il s'appuie sur le service d'annonce des crues et sur le service de protection civile chargés d'alerter les maires ».

Le réseau actuel d'annonce des crues, mis en place à partir du XIX^ème siècle, est le résultat d'initiatives successives et ne s'explique pas par une obligation juridique générale d'annoncer les crues aux populations. M. Bernard Baudot, directeur de l'eau, a en effet rappelé que « la loi n'oblige pas l'État à créer un système d'annonces de crues. Elle prévoit simplement que le maire est chargé de la sécurité et de l'information de la population ». Malgré cette absence d'obligation, il explique néanmoins qu' « il est apparu impensable de ne pas mettre en place un système centralisé d'annonces des crues ». Aujourd'hui, ce réseau est effectivement assez étendu puisque d'après M. Bernard Baudot, « cinquante-deux services ont été créés en France, qui couvrent 6 300 communes. Ce dispositif touche 90 % de la population située en zone inondable, ce qui correspond à environ 1,8 million d'habitants. Il permet de suivre l'évolution des principaux cours d'eau potentiellement dangereux ».

Les modalités d'organisation des SAC, actuellement présents sur 16 000 kilomètres de rivières et 300 000 kilomètres de cours d'eau en France, sont définis par deux arrêtés du 27 février 1984 modifiés en 1997. C'est le préfet qui est responsable de l'organisation de l'annonce des crues dans le département : leur mise en _uvre a donc été confiée à 52 services différents (40 directions départementales de l'équipement, 3 directions départementales de l'agriculture et de la forêt, 4 directions régionales de l'environnement, 5 services de navigation), dont aucun n'a compétence sur l'ensemble d'un bassin : il y a par exemple 13 DDE et un service de navigation compétents pour l'annonce des crues sur le bassin de la Loire, de plus la DIREN Centre joue également un rôle. Les SAC emploient 400 à 500 personnes sur l'ensemble du pays, ce qui correspond à environ 200 personnes en équivalent temps plein.

Bien qu'étendu, ce réseau n'est pas exhaustif : il ne prend en compte que les principaux cours d'eau d'un bassin, laissant de côté certains affluents dont le rôle peut être déterminant dans les crues exceptionnelles. De plus, certaines régions sont oubliées, la Somme a été un exemple emblématique. Cette situation fait l'objet de nombreuses critiques. M. Paul-Henri Bourrelier estime par exemple que « le système d'annonce des crues est caduc. Il a été crée au XIX^e siècle et son régime juridique est aujourd'hui indéfendable. L'État n'a aucune obligation juridique, il fait les choses à sa convenance. Cette situation, outre sa faiblesse juridique, est tout à fait critiquable au plan de l'équité. Certaines régions ou portions de bassin sont couvertes par des services d'annonce des crues, d'autres ne le sont pas. C'est lié à l'histoire. Cependant, si l'on souhaite mettre en place un système cohérent, il est indispensable de couvrir tout le monde ».

En effet, dans l'état actuel de la réglementation, la situation juridique est curieuse : l'État n'est pas légalement responsable de l'annonce des crues, mais s'il l'organise, sa responsabilité est alors engagée en cas de dysfonctionnement. M. Bernard Menasseyre, président de chambre à la Cour des comptes, a exposé cette situation juridique complexe :

« Selon la jurisprudence administrative, l'État n'est pas responsable de l'annonce des crues et le maire est responsable de l'alerte. Il n'empêche que des installations sont prises en charge par l'État de manière opportune. L'État en a la propriété et est chargé de leur entretien. Si ces services sont défaillants lors de l'annonce des crues, alors l'État est responsable. Mais, en général, il est difficile d'identifier un responsable.

« (...) Le pire serait de laisser persister un vide juridique, une absence d'identification de la responsabilité. Dans le cas contraire, l'État n'est pas responsable mais tout de même intéressé. Il met en place, gère, modernise mais, finalement, il pourrait ne rien faire puisque rien ne l'y oblige ».

Enfin, bien que déjà peu ambitieuse, la simple annonce des crues assurée par ces services est mal remplie. Ne prévoyant pas les crues, mais les annonçant, les SAC, pour être efficaces, doivent être très réactifs et très rapides. Or, le directeur de l'eau admet que « l'annonce des crues ne se fait qu'au moment des crues. Ces personnels travaillent donc sur d'autres dossiers. La plupart du temps, même s'ils travaillent sur un domaine relevant de la direction de l'eau, ils sont rattachés le plus souvent à des DDE. Parfois, leurs activités « secondaires » priment sur leur activité pour le service d'annonce de crues. Peut-être serait-il nécessaire de mieux identifier les structures des services d'annonce des crues ». L'organisation administrative des SAC, qui ne sont pas des services permanents, ne permet pas d'en faire des structures à la pointe du progrès scientifique et technique. M. Michel Sappin, directeur de la défense et de la sécurité civiles, les juge sévèrement puisqu'il estime que « les installations sont très anciennes. Les systèmes d'annonce de crues dans les préfectures sont pour la plupart dépassés techniquement (...). Au niveau de l'annonce des crues, il y a les problèmes matériels et humains. Il faut trouver un système qui permette de joindre rapidement la personne idoine pour vite mettre en éveil la population. Il y a aussi un problème de compétences ».

L'ensemble des observations ci-dessus rappelle fortement les critiques formulées par le rapport de M. Thierry Mariani pour la Commission d'enquête de 1994. Il soulignait que « les services d'annonce de crues ne bénéficient ni de la meilleure organisation possible, ni même des moyens dont la technologie moderne leur permettrait de disposer, et que le coût de leur modernisation est modeste par rapport aux avantages qu'elle peut comporter ». Il souhaitait donc que « ce processus de modernisation et de réorganisation soit enclenché rapidement ». Sept ans plus tard, il est avéré qu'il n'a pas été entendu.

c) Seule l'alerte par les maires est obligatoire, mais elle est souvent inefficace

En application de l'ancien article L. 131-2 du code des communes (aujourd'hui article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales) qui définit la police municipale, il appartient au maire d'alerter les populations en cas d'inondation.

Il est très difficile pour le maire de remplir cette obligation compte tenu des progrès à faire dans le domaine de la prévision des inondations. Pour mettre au courant ces concitoyens de la probabilité d'un événement grave, le maire doit préalablement en être lui-même averti. Or, en dépit de la nécessité absolue de donner aux maires une information fiable dans les plus brefs délais, dans les cas où celle-ci existe, et pour leur permettre d'alerter eux-mêmes les populations, il s'avère que la transmission de l'information en temps de crise est particulièrement mauvaise. En effet, l'inondation a généralement pour conséquence de fragiliser les réseaux de télécommunications, précisément au moment où l'on en a le plus besoin. L'instance d'évaluation de la politique publique de prévention des risques majeurs avait particulièrement critiqué ce point, comme l'a rappelé son ancien président, M. Paul-Henri Bourrelier :

« Un système d'alerte doit aujourd'hui être très sophistiqué, il doit utiliser les moyens de transmissions modernes (fax, télécoms, Internet) en instantané, sans passer par les circuits traditionnels (le préfet, etc.). Les alertes passent aussi par les médias : actuellement, en cas de tremblement de terre, les meilleurs circuits d'avertissement des populations sont généralement les radios locales. Nous avions insisté sur la nécessité de concevoir un système adapté aux technologies modernes de l'information. Il reste beaucoup à faire sur ce point ».

Lors de son déplacement dans l'Aude, la Commission a acquis la conviction que les défauts dans la transmission de l'alerte était à l'origine de bien des victimes qui n'ont pas été suffisamment conscientes du danger. Dès la fin d'après-midi du 12 novembre 1999, un bulletin d'alerte de Météo-France annonçait des pluies pouvant atteindre 400 millimètres, ce qui est absolument considérable et aurait dû conduire les habitants à prendre des précautions particulières dans la nuit du 12 au 13 novembre. Or, le sentiment général, qui ressort des auditions avec les élus et les sinistrés du département, est que personne n'a vraiment eu conscience du phénomène. La première raison de cette situation est une difficulté à interpréter des informations existantes. À cet égard, le système d'alerte utilisé alors par Météo-France a fait l'objet de nombreuses critiques qui ont conduit à son évolution : en effet les bulletins régionaux d'alerte météorologique (BRAM) et les bulletins ALARME couvraient une étendue géographique trop vaste et étaient trop peu précis dans l'énoncé du danger. De nombreux maires nous ont confié qu'ils recevaient tellement de bulletins d'alerte météo qu'en recevoir un ne les conduisait pas à prendre des mesures particulières. M. Thierry Mariani, maire de Valréas et rapporteur de la Commission d'enquête de l'Assemblée nationale de 1994, disait récemment lors d'un colloque que « d'une absence d'alerte, d'une absence de message il y a 10 ans, on est passé aujourd'hui à un excès avec une imprécision qui aboutit à peu près au même résultat » ⁽¹⁴⁾.

La deuxième raison tient dans la fragilité de la chaîne de l'alerte en cas de crise : il faut pouvoir trouver un interlocuteur, disposer de réseaux de communication pour prévenir les maires, puis la population. On ne peut que regretter qu'il faille qu'une catastrophe intervienne pour que des mesures commencent à être prises. Dans l'Aude, certaines communes commencent à s'équiper de dispositifs de haut-parleurs, couplés à des groupes électrogènes, comme cela existe depuis de nombreuses années dans des villes habituées de longue date aux inondations, telle Sommières dans le Gard, ville construite au Moyen-Âge dans le lit du Vidourle. L'amélioration de l'alerte nécessite donc la mise en place d'infrastructures qui peuvent être coûteuses, telles que des téléphones satellites à la disposition des maires, le doublage par radio de certaines transmissions (que le service d'annonce des crues de l'Aude a par exemple obtenu après les inondations de novembre 1999).

Proposition n° 5

Améliorer la diffusion de l'alerte en temps de crise aux maires (par la sécurisation d'un réseau de communications spécialisé - équipement des communes à risque en téléphone-satellite - ou la mise en place de procédures d'appels automatiques, etc.) et à la population (systématisation de l'installation de haut-parleurs couplés à des groupes électrogènes).

3.- Une amélioration indispensable

a) Des progrès récents qui vont dans le bon sens

Les catastrophes naturelles de la fin 1999 ont contribué à accélérer les progrès de la prévision dans le domaine météorologique où des avancées étaient déjà prévues. M. Jean-Pierre Beysson, PDG de Météo-France, décrit les principaux  progrès:

« Les progrès engrangés tiennent à l'utilisation de l'outil radar, permettant la détection des phénomènes pluviométriques. Un effort exceptionnel de l'État et du ministère de l'Environnement a permis de sur-densifier le réseau dans l'arc méditerranéen en installant cinq radars supplémentaires de manière à ce que l'on puisse non seulement détecter les phénomènes dangereux, mais aussi les quantifier. Pour la détection d'un phénomène potentiellement dangereux, un radar a une portée d'environ 200 kilomètres ; pour une quantification, le rayon n'est plus que de 80 à 100 kilomètres. On voit donc l'utilité de la densification du réseau. Par ailleurs, des logiciels d'extrapolation et d'interprétation ont été mis en place ».

Ces progrès ont été effectués dans le cadre du programme national de prévention des risques naturels lancé en 1994. M. Bernard Baudot, directeur de l'eau, souligne l'importance de cet effort :

« L'effort en matière de couverture radar est également important. La direction de l'eau a apporté les financements nécessaires à Météo-France, pour mettre en place cinq nouveaux radars : sur 55 millions de francs [8,4 millions d'euros], 40 millions [6,1 millions d'euros], les 15 millions restants [2,3 millions d'euros] étant apportés par d'autres contributeurs tels que l'Europe, les Conseils généraux et Météo-France.

« Nous envisageons d'aider Météo-France à compléter la couverture radar, notamment dans le nord et l'est de la France, et dans une partie du sud-ouest -  la région du Tarn et du bassin de la Dordogne. Avec le lancement d'un deuxième programme d'aides de 40 millions de francs supplémentaires [6,1 millions d'euros] dans les trois ans qui viennent, nous estimons que nous aurons permis à Météo-France d'achever la couverture radar de la totalité du territoire français ».

Également dans le cadre du programme de prévention des risques naturels du 24 janvier 1994, des efforts ont été réalisés pour améliorer l'annonce des crues. Sur la période 1994-2000, 285 millions de francs (43,5 millions d'euros) ont été investis dont 225 millions de francs (34,3 millions d'euros) de crédits d'État, pour moderniser les services d'annonce des crues, étendre les compétences de deux d'entre eux (Finistère et Deux-Sèvres) et en créer un très attendu, sur le Var.

Météo-France a pris une initiative très intéressante pour associer à ces progrès de la prévision une amélioration de l'alerte, puisque l'une ne sert à rien sans l'autre :

« Nous avons indiqué au ministre que notre conviction était que d'une part, l'information n'était pas portée suffisamment à la connaissance des principaux intéressés - les élus locaux et le grand public - et que d'autre part, elle était portée sous une forme incompréhensible pour tout autre que le spécialiste ayant rédigé le bulletin. (...). Nous les envoyons et ils en font ce qu'ils peuvent en faire, c'est-à-dire qu'ils alertent eux-mêmes leurs pompiers, mais personne n'alerte le grand public sous une forme directe.

« (...). Tout le monde a partagé notre avis pour passer à une notion de carte de vigilance que nous allons mettre en place le 1^er octobre prochain. Sur chaque département de la métropole, elle portera une couleur. Nous aurons ainsi quatre couleurs :

« - couleur verte : aucun phénomène météorologique n'est susceptible d'être dangereux ; il n'y a pas de vigilance nécessaire ;

« - couleur jaune : phénomène qui peut être assez sérieux, mais de l'ordre du phénomène habituel dans la région concernée ; par exemple, un mistral de 90 km/h, très fréquent, serait en jaune ;

« - couleur orange : phénomène très sérieux, avec des précautions particulières à prendre ;

« - couleur rouge : alarme, phénomène très grave.

« Cette carte de vigilance sera publiée deux fois par jour, mise à la disposition de tout le monde et diffusée à l'ensemble des médias, audiovisuels et écrits, dans le cadre d'une prestation gratuite, même à ceux qui ne sont pas clients de Météo France. Cette carte sera accompagnée d'une couleur et d'un logo qui illustrera le phénomène en cause (neige, pluie, vent...). Elle sera accompagnée d'un « cartoon » dans lequel se trouveront des conseils de comportement. Dès lors que l'on sera en couleur orange, on aura des bulletins de suivi qui alimenteront automatiquement la chaîne d'alerte publique. Ce que nous faisions vis-à-vis de la protection civile et des services d'annonce des crues continuera sous la forme de bulletins de suivi qui viendront expliciter les zones en orange ou rouge.

« Parallèlement, nous avons eu des discussions avec le Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA) afin de sensibiliser le monde audiovisuel à cette nouvelle procédure. Deux réunions se sont tenues au CSA : l'écho a été très favorable. Nous leur demandions de s'engager à interrompre leurs programmes et à faire une annonce spécifique en cas d'alerte rouge détectée trop tard. Ils en ont pris l'engagement. Nous allons passer une convention avec chaque chaîne hertzienne et chaque radio, même locale. Nous nous engageons, en contrepartie, à leur donner des informations complémentaires et à expliciter la situation, même s'ils ne sont pas clients de Météo France. C'est une extension de notre mission de service public qui est importante ».

Cette initiative très intéressante a été lancée le 1^er octobre 2001. Elle a déjà pu être testée en grandeur réelle dès sa première semaine de fonctionnement, puisque des orages particulièrement intenses se sont abattus sur le Gard et l'Hérault les 6 et 9 octobre. Par rapport à l'ancien système de diffusion de bulletins BRAM et ALARME, ce dispositif semble à la fois plus clair et plus précis : il est encore trop tôt pour savoir s'il corrige les défauts de l'ancien système, qui fournissait des bulletins trop nombreux, trop tardifs et qualifiant mal l'événement.

Cependant, le rôle de la carte de vigilance est d'amener à une prise de conscience de la dangerosité globale de la situation, non de l'annoncer de façon très précise. C'est pourquoi la rénovation de l'alerte météo doit aussi se préoccuper de l'amélioration de l'annonce locale des phénomènes. La direction de la défense et de la sécurité civiles en est consciente, son directeur, M. Michel Sappin, l'a confié à la Commission :

« L'alerte météo est en pleine restructuration et amélioration. Nous sommes en train de revoir complètement le système du réseau national d'alerte (RNA), que chacun connaît par le fait que le premier mercredi de chaque mois, les sirènes retentissent. Les sirènes retentissent mais plus personne ne sait ce qu'il faut faire. Quand on fait des sondages parmi la population sur l'attitude à adopter lorsque les sirènes se mettent à retentir, vous avez une personne sur deux qui dit « je m'enferme chez moi » et l'autre, « je cours dans la rue » ».

« C'est un système totalement obsolète, dépassé, car lié à la guerre froide. On s'est posé la question de savoir ce qu'il fallait en faire et on ramène bien sûr cette réflexion aux risques spécifiques pouvant exister dans certaines régions.

« Il faut que l'on réforme ce réseau afin qu'il diffuse une alerte dont le mode d'emploi aura été donné à la population concernée par avance. C'est un gros dossier que l'on est en train de mener avec le ministère de l'Industrie, parce que c'est lui qui a la charge du RNA. On est en train d'identifier toutes les difficultés. On veut se servir aussi des moyens modernes de diffusion, notamment les portables ».

b) Revoir l'architecture du dispositif d'annonce et d'alerte

· Dans sa nature : passer de l'annonce à la prévision

La combinaison des progrès scientifiques réalisés ces dernières années et de la multiplication des inondations conduit à une demande de plus en plus forte de prévision des crues. Une simple annonce n'est plus considérée comme satisfaisante. Ce constat a déjà été fait par la mission confié par le Premier ministre à M. Yves Dauge qui constatait que : « la poursuite des efforts pour améliorer la prévision des crues et prévoir l'importance des submersions a été demandée lors de nos entretiens par tous les acteurs de la crise.

« La prévision des crues ne pose plus de problèmes techniques particuliers et requiert des efforts pour automatiser les mesures hydrométriques et pluviométriques, leur transmission, l'utilisation de modèle de prévision et les réseaux d'alerte » ⁽¹⁵⁾.

D'ailleurs, M. Bernard Baudot lui-même, directeur de l'eau, reconnaît que la situation actuelle ne satisfait pas les élus : « Je suis d'accord avec le Président lorsqu'il déplore que les services d'annonce des crues ne donnent qu'une alerte et une côte. Lorsque j'étais chef de service déconcentré, j'ai pu constater que je recevais de nombreux fax qui ne portaient aucune qualification de la dangerosité de la crue. À cet égard, la direction de l'eau, par l'intermédiaire des services d'annonces des crues et des préfets, doit faire un effort pour mieux qualifier les crues et fournir aux maires une information, plus didactique et opérationnelle, qu'ils puissent ensuite répercuter vers leur population. Il est clair qu'il est préférable de fournir des éléments qui permettent rapidement aux maires de savoir à quel endroit va se situer la crue maximale et la crue minimale ».

Les besoins s'expriment donc dans deux directions : en amont, apporter une prévision aux maires, avant même que les hauteurs d'eau n'aient commencé à monter, et ensuite fournir une information précise sur la nature même de l'inondation afin d'évaluer sa dangerosité. Il semble pourtant que les SAC soient assez réticents à se lancer dans une telle démarche ; il est vrai qu'ils n'en ont actuellement ni la compétence juridique, ni surtout la compétence technique, que se soit en matériels ou en personnels.

· Dans ses modalités

La rénovation de l'organisation de la prévision en France semble donc aujourd'hui indispensable. Plusieurs options ont été présentées devant la Commission.

La solution la plus audacieuse, mais aussi intellectuellement la plus satisfaisante, consisterait à mettre en place un véritable réseau de services de prévision des crues par bassin. Plutôt que des services d'annonce des crues aux compétences limitées, non permanents, chargés de seulement certaines parties du cours de la rivière, ces futurs services de prévision seraient permanents, techniquement et scientifiquement armés pour faire de la prévision au moment de la crue, et pour cela, devraient réaliser en continu des mises à jour de modélisation topographiques, hydrographiques etc. Ils seraient en outre compétents sur l'ensemble d'un bassin versant afin de pouvoir prendre réellement en compte l'ensemble des apports d'eau. M. Jean-Pierre Beysson, PDG de Météo-France, imagine une évolution possible dans ce sens à long terme : « Ensuite, il faudrait renforcer progressivement les services locaux épisodiques et renforcer les points les plus sensibles en y créant des services permanents. Au-delà de la période de crue, ceux-ci pourraient travailler sur la recherche-développement, en appui des orientations et du travail de défrichage qui serait fait par le centre national. Aujourd'hui, seulement 50 départements sont couverts par un service d'annonce des crues. Il y a donc des progrès à faire en la matière. Ce n'est pas facile car c'est une compétence partagée entre l'État et les collectivités territoriales. Certaines ont déjà fait des efforts : Marseille, Nîmes, Montpellier, Béziers se sont dotées de services locaux et ont demandé des prestations très étendues à Météo France pour venir en appui de leurs services d'annonce des crues. Ainsi, nous avons noué des collaborations utiles avec des collectivités locales ». Une telle option serait probablement particulièrement coûteuse, car il faudrait équiper en personnels et matériels performants des services rénovés sur l'ensemble des bassins.

Ainsi, Météo-France a imaginé que ces services régionaux de prévision pourraient être adossés à une structure existante, les services de Météo France d'ores et déjà ouverts 24 heures sur 24, disposant d'un outillage scientifique très développé et couvrant l'ensemble du territoire. M. Jean-Pierre Beysson a donc fait la proposition suivante qui revient à donner à cet établissement public la compétence de la prévision des inondations :

« Tous ces éléments de réflexion font que, pour les crues soudaines, nous pensons qu'il y aurait fortement intérêt à ce que le dispositif soit fortement ancré autour des compétences de Météo France. Ce n'est pas une lutte de territoire. Nous pensons vraiment qu'il y a une réflexion à avoir. Cette compétence pourrait aussi être mise en _uvre dans les services d'annonce des crues. On ne peut pas modifier fondamentalement le dispositif par rapport à ce qu'il est, mais peut-être peut-on imaginer une interpénétration plus grande, une utilisation plus forte des outils.

« Concernant les crues lentes, si nous voulons passer de l'annonce des crues à la prévision, il est évident, pour l'ensemble de la communauté hydrologique française et internationale, que les progrès en la matière dépendront de la modélisation des phénomènes de bassin. Nous avons réalisé la modélisation fine des écoulements de l'ensemble du bassin du Rhône en tenant compte de la fonte nivale, des caractéristiques de la végétation, de la pluviométrie etc. Cela donne une caractérisation des phénomènes qui apparaît extrêmement réaliste. Cet outil en voie de recherche obtient des résultats déjà très prometteurs. (...). De ce point de vue, c'est aussi une compétence météorologique qui repose sur l'utilisation de moyens de modélisation et sur l'utilisation de calculateurs très puissants qui n'existent pas ailleurs.

« On pourrait progresser dans l'analyse du problème en prenant en compte le fait que Météo France doit contribuer à la sécurité des personnes et des biens en matière de météorologie et que, pour ce faire, il est présent sur le terrain 24 heures sur 24, 365 jours par an, dans chaque département de métropole et d'outre-mer. La situation est assez différente pour les services d'annonce des crues qui, n'étant pas permanents, ne se mettent en mouvement que quand une crue est prévisible.

« (...). Le pas à franchir pour compléter nos compétences en matière hydrologique est certainement plus facile que le chemin inverse qui consiste à transformer l'hydrologue en météorologue, puisque les moyens à mettre en _uvre sont considérables.

« Je rappellerai enfin que Météo France compte 3 700 personnes réparties au plus près du terrain, c'est à dire dans chaque département de France. Sur ces 3 700 personnes, 1 500 travaillent en service posté, permanent ou semi-permanent, pour assurer une continuité de surveillance. Nous gérons un budget de 2 milliards de francs [300 millions d'euros]. Nous investissons 450 millions de francs [68,6 millions d'euros] par an. Nous disposons du plus gros calculateur opérationnel qui existe en France.

« Les moyens sont importants et nous serions ravis de les mettre aussi à la disposition du domaine de l'hydrologie ».

Proposition n° 6

Intégrer progressivement les services d'annonce des crues dans de véritables services de prévision par bassin, couplés aux services régionaux de Météo-France.

La tendance actuelle semble, cependant, de ne pas bouleverser l'architecture des services d'annonce des crues, mais de mettre en place une structure d'appui méthodologique qui leur permettrait de réaliser un travail beaucoup plus fin. Il est évident que, même dans cette hypothèse, la nouvelle organisation de la prévision devra prendre en compte les compétences et les outils disponibles à Météo-France. M. Jean-Pierre Beysson a d'ailleurs indiqué à la Commission que son organisme était tout à fait prêt à s'associer à une telle démarche, et même à fournir des locaux disponibles sur son centre national à Toulouse. En effet, cette structure associerait, enfin, les différents experts du domaine de l'eau dans le but de mieux comprendre les phénomènes d'inondation afin d'être à même de les prévoir. M. Bernard Baudot, directeur de l'eau, admet ainsi que « en ce qui concerne l'alerte, les élus et les décideurs devraient disposer des modèles leur permettant d'évaluer la façon dont peut évoluer la crue. À cet égard, de manière à ce que les services d'annonce des crues disposent d'un centre d'appui, nous envisageons actuellement de mettre en place d'ici deux à trois ans un centre hydrométéorologique qui associera des météorologistes et des hydrologues et travaillera sur ces modèles, tant en cas de crue violente que de crue normale ».

L'objectif de ce centre hydrométéorologique est bien opérationnel, il s'agit de fournir des outils et des modèles permettant aux services locaux de prévoir plus précisément l'arrivée de la crue. D'ailleurs, l'origine de cette proposition est issue du rapport de M. Claude Lefrou sur les crues de novembre 1999. Celui-ci proposait la création d'un service compétent pour le sud de la France afin d'assurer une meilleure prévision des crues torrentielles.

La solution retenue par le comité interministériel sur l'aménagement et le développement du territoire à Limoges le 9 juillet 2001 consiste donc à mettre en place un centre technique national d'appui aux services mettant en _uvre l'annonce des crues, rassemblant des experts en hydrologie et en météorologie, implanté à Toulouse pour faciliter les synergies avec Météo-France. Il est prévu qu'il rassemble en 2003 une équipe de 20 à 25 agents. M. Yves Cochet, ministre de l'Environnement, a détaillé devant la Commission les missions de ce futur centre hydrométéorologique :

« Il s'agit d'un centre technique national qui rassemblera, dès 2002-2003, des experts en hydrologie et en météorologie. Ce centre, qui sera rattaché à la direction de l'eau et implanté à Toulouse, a pour objectif de faciliter les synergies entre Météo-France et les diverses équipes scientifiques. Il comprendra vingt à vingt-cinq agents.

« La première vocation de ce centre sera d'apporter un appui méthodologique à l'ensemble des cinquante-deux services d'annonce de crues, déjà en place sur le territoire national. Par exemple, il s'attachera à élaborer des modèles de prévisions opérationnels, avec l'aide de chercheurs du CEMAGREF, du Laboratoire central des ponts et chaussées, du Centre d'études maritimes et fluviales, du Centre d'études techniques de l'équipement, etc.

« Sa deuxième vocation sera d'apporter un appui, en temps réel, aux maires et aux populations en cas d'alerte et aux services d'annonce des crues, tout en coopérant avec les services centraux de Météo-France, de manière à mieux utiliser l'ensemble des informations.

« Sa troisième vocation sera de produire des cartes de vigilance hydrologiques en complément des cartes de vigilance météorologiques qui sont accessibles sur le site de Météo-France ».

Proposition n° 7

Intégrer des géologues dans le service hydro-météorologique national qui sera installé à Toulouse à l'horizon 2003.

B.- UNE MEILLEURE CONNAISSANCE DU PHÉNOMÈNE SUR LA DURÉE INDISPENSABLE AFIN DE PRENDRE EN COMPTE LE RISQUE DANS LA VIE SOCIALE

1.- Les inondations : un phénomène finalement très mal connu

Pour se prémunir des conséquences des inondations, il est indispensable de bien les connaître, afin de savoir quelles sont les mesures de précaution à prendre, quel est le degré de vulnérabilité des personnes et des biens à une éventuelle crue, quelles sont véritablement les zones à risque. L'analyse des inondations catastrophiques de ces dernières années révèle qu'une profonde méconnaissance du phénomène des inondations n'a pu qu'en accroître les pénibles conséquences pour des personnes, voire des pouvoirs publics, qui se trouvent souvent démunis lorsque survient la crue. La mise en place d'une véritable culture du risque exige une bien meilleure connaissance de ce phénomène, indispensable pour l'ancrer dans les mentalités.

a) Connaître précisément les zones à risque

Il est facile de comprendre que l'on ne peut fonder une politique de prévention des risques assise sur la culture du risque que sur une connaissance parfaite des zones potentiellement concernées. Il est certes important de sensibiliser l'ensemble de la population aux risques, mais il est plus judicieux de s'adresser d'abord à ceux qui sont directement concernés, car ils seront probablement plus réactifs.

En effet, s'il n'est pas toujours possible de maîtriser le flux de l'inondation, il est indispensable de connaître les mécanismes physiques qui l'expliquent, pour ne pas être surpris par l'inondation lorsqu'elle survient. Cette connaissance doit se faire largement en amont des catastrophes. Il ne s'agit pas seulement de prévoir l'inondation quand elle arrive, mais de déterminer précisément les zones éventuellement inondables. On a montré le caractère parfois vital de la prévision à court terme, mais il n'est pas souhaitable de se contenter d'une politique fondée sur la seule prévision, laquelle permet certes de limiter les conséquences des catastrophes mais ne peut pas être le fondement d'une politique globale. Ainsi, M. Bernard Baudot, directeur de l'eau, définit la prévention de la façon suivante : « [elle] consiste à bien délimiter le champ d'exposition au risque d'inondation afin de le circonscrire. C'est pourquoi il convient en tout premier lieu d'établir des atlas de zones inondables, de les réactualiser au fur et à mesure de la collecte de nouvelles informations et de mettre en place une base de connaissances ».

Les exemples sont nombreux dans lesquels une méconnaissance des zones d'inondation a conduit à une augmentation directe de leurs conséquences financières. Il est révélateur à ce titre que de nombreux ouvrages publics aient été construits en sous-dimensionnant leur protection contre l'inondation. Les rapports des missions interministérielles post-catastrophe citent souvent des exemples de ce type, tel celui décrit par M. Philippe Huet, président de la mission « Bretagne » : « Concernant les dommages, nous avons relevé la grande fragilité des zones industrielles et du réseau routier, contrairement au réseau SNCF bâti au XIX^e siècle, à une époque - le Second Empire - où les grandes inondations de la Loire étaient encore présentes dans les mémoires. Outre le fait que les voies ferrées ne supportent pas les grandes pentes, et sont donc souvent en remblais, des précautions particulières ont pu être prises, de sorte que le réseau breton s'est trouvé entièrement hors d'eau, hormis la gare de Quimper. En revanche, on a constaté plus de trois cents coupures de routes, principalement départementales et communales, mais aussi de quelques voies nationales ». Cet exemple montre bien que la méconnaissance des zones inondables est également liée à l'absence de mémoire des inondations.

Si la connaissance précise des zones à risque semble être un outil d'aide à la décision absolument indispensable, la Commission a malheureusement ressenti au cours de ses travaux qu'il s'agissait d'un objectif encore lointain. M. Pierrick Givone, du CEMAGREF, organisme dont la compétence est pourtant reconnue unanimement dans le domaine de l'hydrologie, refuse de dire « que le phénomène des inondations est aujourd'hui bien connu. Il est exact de dire que l'étendue de nos connaissances est très importante. Mais, de là à dire que nous maîtrisons et avons une connaissance parfaite de l'intégralité des composantes du cycle de l'eau, je crains que nous en soyons loin.

« Lorsque l'inondation se développe - surtout si elle revêt l'importance de celle de la Somme, de Redon ou de l'Aude - elle intéresse un bassin versant de plusieurs milliers de kilomètres carrés et concerne une diversité considérable de paysages, de cultures, de phénomènes locaux. Mais cette complexité, qui n'est pas simplement hydraulique, intègre aussi un grand nombre d'éléments sociaux, économiques, humains, etc., à cette échelle, nous la connaissons très peu, voire très mal, et nous n'en avons en aucun cas la maîtrise.

« Nos connaissances sont beaucoup plus précises en ce qui concerne les processus élémentaires du cycle de l'eau, l'infiltration, le ruissellement, la pluie, l'évapotranspiration. À l'échelle du mètre carré, nous connaissons ces phénomènes, que nous appelons élémentaires. Sans les maîtriser complètement, notre compréhension est relativement importante.

« Or, lorsque l'on passe du mètre carré aux milliers de kilomètres carrés, nous ne maîtrisions plus la complexité du phénomène, liée notamment à la diversité des paysages et des cultures. À une échelle supérieure, comme le bassin versant du Rhône, qui couvre 120 000 kilomètres carrés, ou le bassin versant du Rhin, qui en couvre 160 000, la complexité augmente encore. De plus, vient s'y ajouter la variabilité climatique ».

Par conséquent, il est assez logique d'observer un constat unanime de l'absence de recensement des zones à risque en France. Ainsi, lorsqu'elle a procédé à un contrôle de la politique publique de prévention des inondations, la Cour des comptes s'est heurtée à cette difficulté. M. Bernard Menasseyre, président de chambre, a en effet expliqué que « au cours d'une audition [il avait été] demandé à la Direction générale de l'urbanisme et de la construction s'il était possible de faire un recensement des zones inondables urbanisées ; [s'il y avait] des statistiques sur ce point ? La réponse a été négative. Lorsque [il a été] demandé s'il était envisagé de compléter ou de mettre en _uvre une procédure d'évaluation, par recensement ou inventaire, la réponse n'a pas été davantage positive ».

M. Philippe Huet partage tout à fait ce sentiment quand il déclare : « à notre connaissance, ce travail est très insuffisamment fait dans notre pays. La connaissance de la vulnérabilité nous paraît être vraiment un maillon faible du système. Globalement, je suis incapable de vous dire combien de nos concitoyens vivent aujourd'hui en zone inondable, avec le niveau de risque qu'ils prennent ».

b) Une impression d'invulnérabilité due à l'irrégularité des phénomènes

· Le problème de l'absence de mémoire

La connaissance des zones inondables est donc un préalable indispensable à la prise de conscience du risque. Pourtant, ce risque est fréquemment connu, ou du moins sa connaissance est accessible, car même des crues considérées comme exceptionnelles ont généralement des précédents. Mais, ce qui fait alors défaut est la mémoire d'événements qui ont pourtant déjà eu lieu et ont fait des dégâts considérables. M. Yves Dauge notamment, dans son rapport au Premier ministre, a beaucoup insisté sur ce caractère primordial de la mémoire. Il est rejoint dans cette analyse par de nombreuses personnalités auditionnées au regard de leur expérience de terrain. La notion de « mémoire d'homme », omniprésente dans les articles de presse sur les inondations a notamment été souvent et durement critiquée comme une notion totalement inadaptée au phénomène des inondations. M. Bernard Rousseau, président de France Nature Environnement, indique que « les hommes tiennent compte [des] phénomènes qui se produisent régulièrement. Mais quand il se produit une crue centennale de la Loire ou de la Somme, nous avons tout oublié. On parle toujours de mémoire d'homme. Nous puisons dans notre passé proche, c'est-à-dire dans notre jeunesse, pour fabriquer un référentiel, mais pour ces phénomènes et pour l'aménagement du territoire, il faut utiliser une référence temporelle beaucoup plus étendue ».

La mémoire n'est pas spontanée. M. Nicolas-Gérard Camphuis, directeur de l'Équipe Loire, estime qu'il est indispensable de la cultiver et « qu'il s'agit en effet d'un préalable important. Faire ressortir de l'oubli l'existence du risque et le fait qu'il soit réapparu de telle ou telle façon depuis un certain nombre d'années est sûrement la base de toute politique en la matière. Si l'on n'a pas reconstitué cette mémoire du risque et que l'on ne la porte pas à la connaissance des gens, on va construire un édifice un peu bancal (...) ».

Pour illustrer son propos, il cite l'anecdote révélatrice suivante : « [Lors d'une réunion], j'avais apporté la carte de 1850. Sur le secteur, il y a eu trois crues en 1846, 1856 et 1866 qui ont dévasté l'ensemble de la commune. J'ai dit au maire : « Regardez, la carte levée à cette époque par l'armée au 1/20 000^e montre bien que vous étiez complètement sous l'eau, il y avait 4 mètres d'eau à cet endroit ». Cela fait quand même le milieu du premier étage. Pourtant, il continuait à demander s'il ne serait pas possible de draguer la Loire pour qu'elle coule mieux et qu'elle déborde moins ».

De nombreuses anecdotes de ce type ont été rapportées à la Commission sur la faculté d'oubli des populations. M. Philippe Huet, président de la mission « Bretagne », a par exemple indiqué que même dans une ville comme Moissac, dans le Tarn-et-Garonne, où des inondations ont fait 130 morts en 1930, des projets de lotissements dans des zones dévastées à l'époque étaient encore proposés. La culture du risque n'est en rien spontanée, même lorsque des événements dramatiques ont eu lieu dans le passé.

Cette situation insatisfaisante s'explique par l'absence de mécanismes organisés de collecte et de traitement des informations historiques dans ce domaine. De plus, les historiens qui s'intéressent à ce domaine sont très peu nombreux, ce que regrette M. Pierrick Givone du CEMAGREF. Il constate que « pour exploiter de manière pertinente ces informations [historiques], nous nous heurtons à un problème de méthode, car cela implique une coopération entre historiens et hydrologues.

« Cette coopération scientifique n'est le fait aujourd'hui que de quelques individus, même si certains d'entre eux sont célèbres, comme M. Le Roy Ladurie. Par conséquent, nous sommes extrêmement fragiles, en termes de connaissances, sur ce point et les lieux de collaboration entre historiens et hydrologues sont largement à créer ».

À cet égard, il serait souhaitable d'encourager des initiatives visant à favoriser les travaux historiques dans ce domaine. Il faut ainsi saluer la décision prise par le CEMAGREF de rééditer l'ouvrage en six volumes de Maurice Champion, Les inondations en France depuis le VI^ème siècle jusqu'à nos jours, véritable monument d'érudition réalisé au cours de la deuxième moitié du XIX^ème siècle.

· La difficulté d'envisager des événements catastrophiques

Naturellement, en effet, l'homme n'est pas enclin à imaginer le pire, même quand il est possible, voire probable : cela accentue les difficultés de ceux qui insistent sur la nécessaire prise de conscience du risque pour pouvoir le combattre. Cet inconvénient est encore accentué dans le cas des inondations qui sont des phénomènes spectaculaires, difficilement concevables tant par leur ampleur que leur rapidité. Les crues méditerranéennes peuvent par exemple transformer en quelques heures un minuscule ruisseau à sec 300 jours par an en un torrent qui emporte tout sur son passage sur une largeur de plusieurs centaines de mètres et sous des hauteurs de submersion de plusieurs mètres. Il est vrai que lors de ses déplacements sur le terrain, à Durban-Corbières dans l'Aude par exemple, les membres de la Commission ont parfois eu du mal à visualiser l'ampleur de l'inondation, tant celle-ci a été spectaculaire et ne semble vraisemblable que parce qu'elle a effectivement eu lieu. Pourtant, il existe de nombreux endroits en France où de telles crues sont possibles, mais paraissent encore invraisemblables.

Beaucoup de personnes auditionnées ressentent ainsi un certain sentiment d'incrédulité de la part des populations et des élus. M. Nicolas-Gérard Camphuis, directeur de l'Équipe Loire, résume bien ce sentiment :

« dès que l'on veut mettre en _uvre quelque chose, on se heurte tout de suite à des comportements liés à l'incrédulité ou à ce que j'appellerais l'inacceptabilité, c'est-à-dire la difficulté qu'a l'homme à prendre en compte l'ampleur d'un risque et à comprendre qu'il doit changer son comportement pour y faire face ».

L'incrédulité des populations ressort à la fois du caractère socialement inacceptable des inondations envisagées par les experts et de la très faible probabilité qu'elles ont d'intervenir. En fait, il faudrait plutôt parler de faible probabilité, puisqu'une inondation centennale a quand même une chance sur cent de se produire chaque année, ce qui est considérable par rapport à d'autres types de risque. M. Philippe Vesseron, directeur de la prévention des pollutions et des risques, considère qu'une telle probabilité serait par exemple inacceptable dans le transport aérien. Ainsi, il apparaît bien qu'une tendance naturelle soit de refuser de prendre en compte un phénomène désagréable mais irrépressible. M. Bernard Rousseau, président de France Nature Environnement, a pu le constater, évoquant les populations du Val-de-Loire :

« Quand vous dites à des personnes originaires du secteur que l'eau est montée un jour à tel niveau, ils vous disent que ce n'est pas vrai. Ils ajoutent même : de toute façon, ce n'est plus possible puisque l'on a construit des barrages et des digues. Il y a donc un refus de voir ces éventualités et aussi le caractère surprenant des hauteurs d'eau ».

c) La nécessité du retour d'expérience

Combattre la tendance naturelle qu'est ce sentiment d'invulnérabilité face aux inondations, encore accentué quand il existe des ouvrages de protection tels les digues ou les barrages, n'est donc pas aisé. C'est pourquoi il est indispensable d'utiliser l'émotion qui succède à une crise pour agir. La Commission, elle-même créée à la suite des inondations de la Somme, a en effet malheureusement constaté un lien entre catastrophe et prise de décision. Ce phénomène n'est pas satisfaisant mais il est une donnée que l'on ne peut nier. De plus, cette réaction post-catastrophe doit être immédiate car les conséquences de l'inondation disparaissent rapidement de la mémoire collective, du moins de ceux qui n'ont pas été directement touchés. M. Pierre Monadier, coordonnateur de l'Inspection générale de l'équipement pour le bassin de la Loire, estime d'ailleurs que « les inondations ne sont pas un sujet prioritaire en dehors des quelques mois qui suivent un sinistre. En Bretagne, on a constaté qu'à la suite des inondations de 1995, de très bons rapports proposaient une série de mesures qui n'ont eu aucune suite. Dans les propositions du rapport concernant la Bretagne, nous avons repris un certain nombre de points déjà avancés en 1995 ».

Dans ces conditions, comment faire prendre conscience aux élus, aux administrations et à la population de l'omniprésence du risque ? Une solution a été évoquée à de maintes reprises, il s'agit du concept de « retour d'expérience ». Cet outil n'est en rien un simple gadget, il s'agit d'une démarche en profondeur d'une grande utilité. M. Yves Marolleau, de la SHF, n'hésite pas à considérer que « le retour d'expérience est la pierre angulaire de toute politique de prévention. Les références sont nombreuses : aviation civile, nucléaire, construction, sécurité routière, risques technologiques. L'absence de retour d'expérience sur le risque naturel est d'autant plus paradoxale et inadmissible que le système d'indemnisation permettrait de collecter facilement les éléments d'une documentation de base, au moins sur les dégâts ».

S'interroger sur les enseignements qu'il est possible de tirer d'une catastrophe est en effet indispensable pour ne pas reproduire les mêmes erreurs et pour essayer de ne pas en commettre de comparables ailleurs. Ces deux fonctions du retour d'expérience sont ainsi citées par M. Philippe Vesseron, directeur de la prévention des pollutions et des risques, lorsqu'il en décrit l'absolue nécessité :

« Une des grandes difficultés en la matière est que lorsque nous sommes dans une période de crise, nous avons une forte mobilisation où chacun cherche à secourir ceux qui sont en difficulté, où, le cas échéant, des polémiques éclatent ainsi que des mises en accusation. On reproche aux élus ou aux fonctionnaires de ne pas avoir fait suffisamment leur travail en amont. Puis, tout s'arrête et on passe à autre chose.

« Si l'on veut, d'une part, que les conséquences de l'événement qui s'est produit soient tirées et corrigées sur le lieu de la catastrophe et, d'autre part, que des leçons en soient tirées ailleurs, il faut avoir une mécanique volontaire de retour d'expérience.

« Je l'ai personnellement, dans d'autres responsabilités, expérimenté à la suite des inondations de Nîmes où immédiatement avait été monté un système de recueil d'informations et de propositions sur ce qu'il y avait lieu de faire. C'est le type de mécanique que nous généralisons à l'heure actuelle ».

L'organisation d'un retour d'expérience par l'État est donc indispensable, M. Philippe Vesseron estime d'ailleurs qu'il s'agit d'une des compétences, non-obligatoires, de sa direction. En effet, c'est à l'État de l'organiser afin que les conclusions tirées servent à l'ensemble des acteurs de la prévention, et donc pas uniquement aux victimes de la catastrophe. M. Bruno Ledoux, l'un des pères de cette démarche en France, insiste ainsi sur la nécessité de valoriser l'information retirée pour la transposer à des cas comparables :

« L'objectif est de valoriser les enseignements afin de nourrir la réflexion sur la prévention. Après les inondations de l'Aude et du Tarn, et auparavant suite à la catastrophe de Vaison-la-Romaine, nous avions constaté que, faute d'organisation du retour d'expérience et de diffusion des enseignements retirés, chaque département confronté à la gestion de crise et de post-crise réinventait les mêmes procédures. Comme l'expérience acquise n'avait pas été diffusée, on perdait des jours précieux à réinventer des procédures et des dispositifs que le département voisin avait déjà créés. Dans la mesure où une telle expérience n'intervient qu'une fois, au maximum, dans la carrière d'un fonctionnaire, il y a nécessité d'organiser et de diffuser le retour d'expérience afin de mettre l'expérience acquise à la disposition des gestionnaires confrontés à des phénomènes équivalents ».

M. Bruno Ledoux estime cependant que le retour d'expérience n'a pas uniquement des vertus en termes de modernisation administrative mais joue un grand rôle dans l'acceptation de ce qui s'est passé par les sinistrés. Que ce soit dans la Somme ou dans l'Aude, peut être parce que le système d'indemnisation a bien fonctionné, les associations de sinistrés que nous avons rencontrées semblent en priorité intéressées par l'événement lui-même plus que par ses conséquences, elles cherchent à connaître les raisons des dysfonctionnements constatés. Pour M. Bruno Ledoux, la mission de retour d'expérience peut donc jouer un rôle auprès des sinistrés, d'autant plus qu'il s'agit d'un rôle dans la durée, alors que les personnes sinistrées ont souvent une impression d'abandon lorsque la pression médiatique retombe.

« Il me semble que le retour d'expérience a peut-être également une autre vocation. Je citerai l'expérience du Québec où nous étions proches de la situation de l'Aude. Les Québécois ont mis en place une commission scientifique et technique sur la gestion des barrages. L'inondation était en effet liée à des dysfonctionnements d'ouvrages hydrauliques, nombreux sur les rivières québécoises. Implicitement, cette mission avait un rôle social très fort, celui d'être un lieu d'écoute pour les sinistrés. Le particulier sinistré pouvait exprimer sa détresse, son point de vue sur les causes du phénomène qu'il avait subi ainsi que sur les améliorations à apporter. Ce rôle social de la démarche du retour d'expérience est très important.

« Dans l'Aude et dans le Tarn, j'ai constaté une certaine déception de la part des élus. On avait annoncé une mission de retour d'expérience dirigée par M. Claude Lefrou. Les gens ont assisté au passage de M. Lefrou et ils ont attendu presque un an avant d'avoir un retour. Ils étaient en attente d'explications. En France, le retour d'expérience associe trop les experts parisiens et pas d'assez près les acteurs locaux. Ceux-ci viennent certes pour écouter les gens mais mettent plusieurs mois pour remettre leur rapport. Des améliorations sont perceptibles, il est vrai, puisque le rapport intermédiaire de M. Lefrou est sur Internet. Même si sa démarche n'est pas finalisée, on en prend acte en donnant un accès à l'information. Dans l'Aude, le problème est qu'il a fallu attendre un an avant de disposer du rapport et que les populations locales l'ont relativement mal vécu. Le retour d'expérience a aussi cette fonction sociale ».

Ce double exemple du Québec et de l'Aude montre que la démarche de retour d'expérience est encore très perfectible en France. L'impression générale est que des missions sont organisées pour répondre à une émotion, mais qu'il y a par la suite un manque de suivi. M. Claude Lefrou lui-même, en charge du retour d'expérience des inondations de novembre 1999, n'est pas satisfait des modalités de cette démarche, il estime que « une organisation plus systématique du retour d'expérience serait préférable. Le plus souvent, on nomme une mission interministérielle sur les cas exceptionnels, avec un objectif précis et une mission limitée dans le temps. Sur certains événements, il serait sans doute utile d'avoir un retour d'expérience à six mois, un an ou deux ans après. Dans le cas de l'Aude, six mois plus tard, on ne pouvait évaluer définitivement tous les dommages aux habitations. Il en sera de même dans la Somme.

« De même, l'impact socio-psychologique doit être analysé dans le temps, parce que les conséquences des dégâts perdurent au-delà de la mission. Dans le cas de l'Aude, certaines personnes rencontrent encore des problèmes dans leurs habitations, notamment le développement de champignons. Cela n'avait pas été évalué au moment de la mission. Un certain nombre d'aspects méritent d'être suivis, pas nécessairement par le biais de missions interministérielles d'inspection, mais par l'organisation systématique du retour d'expérience, y compris sur des événements moins médiatiques que ceux qui font l'objet de ces missions ».

Un autre écueil à éviter est que le retour d'expérience se contente d'une démarche à sens unique, du lieu de la catastrophe vers les autorités centrales. Au contraire, il est nécessaire que le rapport se nourrisse de l'expérience des gens de terrain, mais aussi qu'en retour, ceux-ci puissent utiliser la réflexion mise en place. M. Bruno Ledoux estime ainsi qu'un retour d'expérience doit suivre la démarche suivante :

« Il faut en premier lieu observer le retour d'expérience de plusieurs sites. En second lieu, différents niveaux sont à considérer. À l'échelle nationale, à l'image de ce que l'on fait en matière d'incidents technologiques, on nourrit des statistiques, mais on ne retranscrit pas forcément l'expérience des gens de terrain. Il convient d'organiser un retour d'expérience à l'échelle locale de façon à ce que les gestionnaires de ces événements aient le recul nécessaire pour réfléchir à leur expérience et tenter de la formaliser ».

d) Une méconnaissance certaine des conséquences des inondations

Les inondations constituent le principal risque naturel en France. Ce constat se manifeste notamment par les images des différentes catastrophes et par l'ampleur des dégâts occasionnés chaque année par ce risque. Les sommes distribuées par le régime d'indemnisation des catastrophes naturelles confirment totalement cette impression. D'après les chiffres fournis par la sous-direction des assurances de la direction du Trésor, le risque inondation a coûté 21 milliards de francs (3,2 milliards d'euros) aux assureurs entre 1989 et 2000, encore ne s'agit-il que de la partie indemnisable. Ces chiffres devraient suffire à convaincre de l'importance de la prise en compte des impacts socio-économiques des inondations.

Pourtant, ceux-ci sont aujourd'hui mal connus, les évaluations existantes sont utilisées avant tout dans le cadre de l'indemnisation et très peu dans celui de la prévention. Alors que l'approche préventive en termes de réduction de la vulnérabilité semble l'emporter, il est pour le moins paradoxal que les conséquences socio-économiques des inondations soient si mal connues. En effet, il n'est non seulement pas possible de se contenter des évaluations des assurances qui ne concernent qu'une partie des sinistres, mais il est également indispensable de disposer d'évaluation sur les enjeux existants et leur vulnérabilité face à une éventuelle inondation. Or aujourd'hui, ces enjeux sont très mal connus. Comme le dit M. Philippe Huet, président de la mission « Bretagne », « la connaissance de la vulnérabilité nous paraît être vraiment un maillon faible du système ».

Pourtant, cette connaissance est absolument indispensable car elle est souvent le préalable nécessaire à la prise de décision. Le rapport de la Cour des comptes insiste par exemple à de nombreuses reprises sur le coût d'une inondation de la Seine du type de celle de 1910, considérée comme centennale, qui entraînerait 55 milliards de francs (8,4 milliards d'euros) de dégâts. La mise en exergue de ce coût astronomique est utilisée pour faire prendre conscience de l'impérieuse nécessité de mener une politique de prévention ambitieuse, donc nécessairement coûteuse. Très souvent au cours de ses auditions, il a été question de l'importance pour la société de définir elle-même le niveau de risque acceptable. Or cela impose de disposer d'outils performants d'évaluation des conséquences de ces risques.

En dépit de ce constat relativement unanime, l'évaluation des conséquences socio-économiques des inondations en France est encore balbutiante. Il existe des tentatives, mais celles-ci ne sont pas efficaces. M. Bernard Menasseyre, président de chambre à la Cour des comptes, critique les méthodes actuelles d'évaluation : « Concernant la méconnaissance du risque d'inondation, je soulignerai la défaillance de l'évaluation économique du risque et de la prévention. Nous n'avons pas de réelles mesures permettant d'avoir une approche économique raisonnable de ce problème. Nos interlocuteurs ont souvent procédé par affirmation sans véritable démonstration et comparaisons ; alors que, dans d'autres domaines économiques et financiers, on les pratique couramment ».

En effet, on comprend bien qu'une approche socio-économique soit relativement novatrice dans un domaine jusque là réservé aux sciences « dures ». D'ailleurs, les ingénieurs sont les premiers à regretter l'absence des sciences humaines dans le champ de l'étude des inondations. M. Daniel Duband, de la SHF, estime ainsi que « peu d'économistes travaillent sur ces problématiques en France. En matière sociale, quelques sociologues commencent à s'y intéresser. Il y a un vide à ce sujet. Nous sommes mieux armés techniquement au niveau de la physique, au niveau des assurances mais assez mal au niveau socio-économique ». M. Philippe Huet considère aussi que « les sciences humaines sont les grandes orphelines de ce type d'approche. Depuis que nous nous occupons de ces questions, nous n'avons pas réussi à intéresser les économistes. En matière de sociologie, on est un peu moins mal loti. En matière de psychologie, nous sentons que c'est nécessaire mais nous manquons d'expérience. En matière d'histoire et de géographie, nous n'avons pas su obtenir des cartes de l'évolution de l'urbanisation en Bretagne au cours des cinquante dernières années, alors que ce devrait être la mission d'une université de géographie ».

Prendre en compte le sinistre potentiel dans toutes ses dimensions est donc un préalable indispensable pour la réalisation d'une évaluation socio-économique qui, pour être utile, doit nécessairement être fine car comme le souligne M. Gilles Hubert, chercheur au Centre d'enseignement et de recherche sur l'eau, la ville et l'environnement (CEREVE), « lorsque l'on s'intéresse à l'évaluation des impacts socio-économiques, il est important d'intégrer toutes les dimensions indirectes du risque. Simplement, dans ce domaine, le savoir-faire est relativement faible. À l'heure actuelle, on connaît bien l'impact direct sur l'habitat. On connaît un peu moins bien, à cause de leur grande diversité, les impacts directs sur les activités. On connaît relativement bien les impacts directs à l'agriculture. Mais nous ne sommes pas très avancés dans la connaissance des impacts indirects. Si une entreprise ferme, quel tissu social et économique cela va-t-il toucher ? Pendant combien de temps ? Quels seront les relais ? Si le boulanger n'a plus de farine, quel est l'autre boulanger qui peut prendre le relais ? ».

L'évaluation socio-économique est une démarche rigoureuse. Dans la mesure où elle peut être utilisée comme une aide à la décision, voire comme un levier pour réaliser des actions préventives parfois onéreuses, elle doit être fiable et précise. Il n'est pas possible de se contenter de transposer des données collectées dans des études étrangères. Or M. Gilles Hubert a constaté que, trop souvent, on se contentait en France de recycler des études existantes.

« Pour l'instant, on se cantonne à ce que l'on sait mesurer, on fait beaucoup de recyclage et on applique des recettes méthodologiques. Des chiffres circulent selon lesquels le coût moyen de dommages directs à une habitation est de 30 000 francs [4 573 euros]. On le trouve dans de nombreux rapports rédigés par les bureaux d'études sans connaître l'origine de ce coût. Je n'ai rien contre les bureaux d'études, mais il faut savoir que leur logique économique fait qu'ils comptent leur temps. Ils récupèrent les informations à droite et à gauche et ils ne vont pas chercher plus loin. On n'essaie pas d'aller un peu plus en profondeur sur ces questions sauf à titre exceptionnel ».

De même, bien souvent, les administrations peuvent donner l'impression de s'intéresser à cette approche socio-économique, notamment en en utilisant le jargon et les concepts, mais sans aucun contenu concret. M. Gilles Hubert a constaté par exemple un changement sémantique de la part de l'administration qui ne parle plus de « vulnérabilité » mais « d'enjeux », selon lui il ne s'accompagne pas pour autant d'un changement de méthode. Il s'est en effet aperçu « au travers des enquêtes auprès des services instructeurs et des études de cas, que très peu de choses étaient développées par les services sur ces questions. Souvent, les études à ce sujet étaient réalisées pour la forme. Quand on parlait d'enjeux, il s'agissait juste de faire une cartographie de l'occupation des sols un peu améliorée. En fait, cela n'apportait aucune connaissance nouvelle et aucune donnée complémentaire aux élus locaux dans la mesure où ils connaissent très bien leur territoire ».

2.- Mieux coordonner et diffuser les savoirs

a) La connaissance du phénomène complexe des inondations requiert la mise en place de structures de coordination des savoirs

· Les raisons de la nécessité de coordonner les savoirs

La Commission a nettement ressenti que le déficit d'information en matière d'inondation est un profond frein à la nécessaire prise de conscience de la gravité du problème. Ce déficit concerne d'ailleurs à la fois les causes des inondations - la connaissance de l'aléa -, que leurs conséquences, à savoir l'évaluation de la vulnérabilité. Une approche pluridisciplinaire est donc indispensable pour mieux connaître ce phénomène, afin de mieux traiter l'information existante, de la capitaliser et de la faire partager. L'ensemble des personnalités scientifiques interrogées a insisté sur la nécessité absolue de disposer d'une structure d'échange et de partage d'information en matière d'inondations.

En effet, il est patent que l'absence de coordination et d'échange entre spécialistes pénalise fortement la connaissance du phénomène. C'est là le même handicap qui nous empêche de disposer d'un mécanisme efficace de prévision des inondations. Ainsi, l'information existe de manière parcellaire, mais il n'existe pas de lieu pour en faire la synthèse. M. Pierrick Givone, du CEMAGREF, déplore la faiblesse des coopérations entre les différents organismes de recherche.

« On peut observer, certes de manière schématique mais assez juste, que de nombreux organismes de recherche davantage académique (CNRS, universités) sont plutôt centrés sur l'étude des processus élémentaires et que d'autres organismes, comme le CEMAGREF, s'intéressent plus particulièrement à la description et à la compréhension de l'échelle du bassin versant.

« Certes les liens et les collaborations existent, mais ces organismes de recherche ont vocation à répondre à des questions de nature différente. Sans la connaissance des processus élémentaires, on ne comprendra pas ce qui se passe à l'échelle du bassin versant. Il est indispensable de travailler sur les deux échelles. Mais à ma connaissance, il n'existe pas, dans le monde, d'organisme de recherche scientifique et technique couvrant l'intégralité du champ de recherche ».

Le caractère surprenant pour beaucoup des inondations de la Somme a eu pour corollaire une impréparation totale des populations qui ne soupçonnaient même pas la possibilité de telles crues. L'influence des nappes phréatiques dans la formation des inondations a été largement sous-estimée, la raison principale étant la méconnaissance réciproque des géologues et des hydrologues, dont nous avons montré qu'elle avait empêché de prévoir l'évolution de la crue. Le rapprochement des scientifiques des différentes disciplines est donc urgent, surtout lorsque la méconnaissance des phénomènes est avérée, comme c'est le cas dans le domaine de l'hydrogéologie. La Somme a été touchée par des remontées de nappe phréatique, mais les experts du BRGM nous ont indiqué que d'autres régions avaient un profil géographique comparable - « les zones où affleurent les mêmes terrains géologiques, de la craie principalement, (...) En d'autres termes, dans les régions en bordure de la Manche jusqu'à l'Eure et sur la rive gauche de la Seine » - et qu'il est donc important d'améliorer notre connaissance des nappes phréatiques.

D'après M. Yves Caristan, directeur général du BRGM, cela passe par une meilleure coordination des différents spécialistes :

« Cette capitalisation et cette diffusion de la connaissance me semblent être un point tout à fait important. Il est clair qu'elles ne sont pas suffisamment organisées aujourd'hui. Le BRGM participe, à la demande du ministère de l'Environnement, à la constitution d'une banque de données sur les nappes phréatiques en France, au travers d'un réseau national de données sur les eaux. Ce réseau étant relativement hétérogène, notre objectif est de lui donner une plus grande homogénéité et de rendre ainsi accessible aux collectivités locales et à l'État une vraie connaissance en ce domaine. Même si le nombre de nappes phréatiques en France est important, les zones susceptibles de faire l'objet d'inondations sont déterminées par leur géologie ».

Par ailleurs, l'absence d'échanges d'information est également dommageable car elle empêche des synergies, une réutilisation par d'autres d'informations collectées par tel ou tel organisme mais qui peuvent être utiles à tous. À cet égard, M. Pierrick Givone donne un exemple assez parlant des conséquences négatives de l'absence de capitalisation de données existantes :

« Le CEMAGREF réalise en permanence des mesures topographiques, en particulier en zone urbaine et périurbaine. Or comme il n'existe aucune capitalisation faite à l'échelle de la rivière ou du bassin versant de ces topographies partielles, lorsque nous sommes confrontés à un problème d'aménagement hydraulique sur une grande surface, il faut reprendre, à partir de zéro, un relevé topographique général. À cet égard, l'absence de capitalisation a des conséquences relativement importantes ».

· Vers un Centre national d'études sur les inondations ?

Le rapport de M. Yves Dauge a fait naître l'idée de la nécessité d'un lieu de débat et de concertation entre les différents acteurs intervenant dans le domaine des inondations. « La création d'une instance nationale qui soit un lieu de débat et de concertation entre tous les acteurs de la connaissance et de la gestion des risques naturels doit être encouragée. Il importe que sa mission intègre des objectifs de dialogue entre scientifiques, techniciens et décideurs, ainsi que de transfert technologique ».

Il ressort des auditions de la Commission que cette proposition a été entendue par beaucoup et que sa mise en _uvre est souhaitée tant par les hydrologues, les météorologues, les géologues que par les spécialistes des sciences humaines.

Tout d'abord, il convient de s'interroger sur les compétences d'un tel organisme. M. Gérard Jacquin, du CEMAGREF, a résumé pour la Commission l'état d'avancement des réflexions sur ce sujet :

« Sur la notion de centre national de prévention des inondations, nous sommes actuellement un des partenaires, mais pas le leader, dans des initiatives portant sur la capitalisation de la mémoire, la valorisation des bases de données et la mise en place d'un lieu de débats et de retours d'expérience, permettant un débat permanent sur les crises. (...)

« Ensuite, au-delà d'un lieu national qui reste à déterminer avec éventuellement des relais dans les bassins hydrographiques, il y aura sans doute un travail en réseau à organiser. Mais, j'entendais bien un centre national de prévention qui aurait rassemblé l'ensemble des scientifiques (...), les missions sont bien identifiées : mémoire, données, retours d'expérience et débat ».

Les missions qui seraient confiées à un éventuel organisme de capitalisation de l'information sont donc assez claires. Il s'agit de rassembler toute l'information disponible qui peut être utile pour d'autres. Cet outil semble ainsi absolument indispensable pour réaliser des objectifs tels que la constitution d'une mémoire des événements et un développement des retours d'expérience. En effet, ces démarches n'ont d'intérêt que dans la mesure où elles font l'objet d'une large diffusion et d'un partage.

En revanche, dans l'état actuel du débat, la question de la forme juridique d'un tel centre n'a pas été tranchée. Comme le dit M. Pierrick Givone : « Il faudra voir ensuite les modalités d'organisation (centre national unique, antennes régionales...). Nous ne savons pas encore quel type de structure se sera - groupement d'intérêt public, association ou autre - mais des discussions sont en cours, qui impliquent de nombreux partenaires, sociétés d'assurances, ministère de l'Environnement, agences de l'eau, collectivités territoriales, etc. ».

L'Association nationale pour l'étude
de la neige et des avalanches

Suite à l'avalanche catastrophique de Val d'Isère en 1970 qui fit 39 morts, une prise de conscience de la mauvaise coordination des compétences scientifiques éparses qui existaient dans le domaine de l'étude des avalanches entraîna la création de l'Association nationale pour l'étude de la neige et des avalanches (ANENA).

Inspirée du modèle de l'Institut de la neige suisse, l'ANENA a cependant un statut associatif, ce qui lui a permis d'être mise en place très rapidement et de ne pas se heurter aux compétences d'organismes existants. En outre, ce statut lui donne une image de neutralité.

L'ANENA est constituée des organismes scientifiques compétents dans ce domaine, des administrations concernées et des usagers de la montagne (professionnels, stations de sports d'hiver...).

L'association assure des fonctions de concertation, de recherche, de formation et d'information. Sa véritable vocation est ainsi d'être un lieu de rencontre, de dialogue et de négociations entre des partenaires ayant le même centre d'intérêt mais des intérêts propres parfois divergents.

M. Daniel Duband, de la SHF, s'est lui clairement prononcé pour la constitution d'une association sur le modèle de l'Association nationale pour l'étude de la neige et des avalanches (ANENA) créée en 1970 à Grenoble.

« Au niveau national, il manque une structure plutôt de type associatif, et non pas un groupement d'intérêt public, qui pourrait prendre modèle sur l'organisation de l'ANENA qui concerne 600 communes dans les massifs montagneux, les Alpes, les Pyrénées, le Massif central, le Jura et les Vosges. Il est vrai que le nombre des communes concernées par les crues et inondations, environ 8 à 10 000, est sans commune mesure.

« Cette réflexion est en cours avec des responsables du ministère de l'Environnement, des agences de l'eau, des équipes du plan Loire, des sociétés d'assurance, du CEMAGREF, etc. Cela servirait à entretenir la mémoire des événements historiques car il y a une forme d'amnésie en France. Nous avons une mémoire historique archivée qui remonte à 150 ans et que l'on a tendance à oublier en cas d'événements exceptionnels. Il convient également de contribuer à l'expertise et à favoriser le retour d'expérience. Il est donc nécessaire de développer une communication dans tous ses aspects et de participer à une formation. Une réflexion est en cours au niveau national ».

· Mettre en place des équipes pluridisciplinaires sur chaque bassin hydrographique

La question se pose du caractère opérationnel ou non d'un centre national. Un tel centre ne risque-t-il pas d'être assez éloigné des préoccupations de terrain ? À l'inverse, ce qui a fait le succès de l'Équipe pluridisciplinaire du Plan Loire est d'avoir pu réaliser des études concrètes sur le bassin de la Loire et donc « parlantes » pour les ligériens. En effet, l'Équipe pluridisciplinaire est une expérience intéressante, saluée par tous les spécialistes des inondations car elle fournit réellement un appui technique et scientifique indispensable au débat public sur les risques.

Le caractère exemplaire de cette réalisation, et des initiatives prises sur le bassin de la Loire en général, conduit naturellement à imaginer de la reproduire sur d'autres bassins. Cette structure a su à la fois combiner une approche scientifique ambitieuse en réunissant des spécialistes venus d'horizons différents et une volonté de se mettre aussi au service de la population. De plus, elle est considérée par tous comme un véritable prestataire d'expertise technique au service de la définition d'une politique : les missions sont en effet clarifiées par la juxtaposition d'un comité de pilotage, qui donne les grandes orientations du travail de l'équipe, et un comité technique chargé de suivre son activité.

L'équipe pluridisciplinaire du plan Loire grandeur nature
décrite par son directeur, Nicolas-Gérard Camphuis

« L'Équipe pluridisciplinaire du plan Loire, que je dirige, est une émanation de trois partenaires qui l'ont créée, la financent et la pilotent au quotidien. Ces trois partenaires sont : l'État (...), l'Établissement public d'aménagement de la Loire et de ses affluents (ÉPALA) (...), l'agence de l'eau Loire-Bretagne.

« Ces trois partenaires ont donné comme mission à l'Équipe pluridisciplinaire de fournir un appui technique en matière de réduction du risque d'inondations.

« Ce qui est important dans l'organisation de l'Équipe pluridisciplinaire, c'est d'abord son partenariat, d'autant que sur la Loire il a un sens important étant donné l'histoire des années 1980 à 1990, où les collectivités territoriales et l'État ne communiquaient pas facilement entre eux. Malgré toute une histoire où le travail en commun n'a pas été facile sur tous les plans, ce partenariat s'est mis en place sur une base technique, dans le but de disposer d'une information partagée et validée ensemble : c'est vraiment là le fondement de l'Équipe pluridisciplinaire.

« La deuxième particularité de l'Équipe est qu'elle n'est cantonnée qu'aux aspects techniques. Là aussi, son champ de compétences est bien clair. Elle n'empiète jamais sur une quelconque décision politique. C'est très important, entre autres dans le contact et les relations avec le grand public : chaque fois que nous sommes en contact, soit avec des élus locaux, soit avec des associations représentant les ligériens, cette clarté du rôle de l'Équipe, cantonnée à des aspects techniques, est un grand bénéfice. En effet, les uns et les autres savent tout de suite à quoi s'en tenir. Les décisions relèvent du politique, les éclairages et les informations dont chacun a besoin pour essayer de comprendre relèvent d'une équipe émanant des trois partenaires.

« Dernier point, l'Équipe est pluridisciplinaire, c'est-à-dire que nous sommes, aujourd'hui, sept personnes. C'est une équipe relativement légère. Nous travaillons sur des thèmes qui, en général, ne sont jamais étudiés au sein d'une même institution, puisque nous avons aussi bien quelqu'un s'occupant d'hydraulique - c'est-à-dire comment les crues apparaissent et se propagent -, quelqu'un s'intéressant aux enjeux socio-économiques, quelqu'un étudiant la gestion des milieux naturels, en relation avec les problèmes d'inondations, ou quelqu'un s'intéressant aussi au comportement des cours d'eau. Ces disciplines aujourd'hui, que ce soit dans les services de l'État ou des collectivités territoriales, sont rarement présentes dans une même structure.

« Nos missions sont les suivantes. Dans la phase d'étude, nous acquérons ensemble une connaissance de la rivière et de son comportement. Nous partageons cette connaissance, ce qui fait que les collectivités locales et l'État sont d'accord sur ce que nous disons et publions : ce qui est déjà un grand progrès. Mais, l'important est, qu'au-delà de cette accumulation de connaissances, nous apportons aussi un appui technique à la maîtrise d'ouvrage. »

Pour son directeur, M. Nicolas-Gérard Camphuis, cette démarche pourrait être utilement reproduite sur d'autres bassins :

« Déjà sur le bassin de la Loire, on a essayé de reproduire non pas l'existence d'une structure mais cette dynamique partenariale, c'est-à-dire que l'Équipe accompagne une démarche reposant à la fois sur une capacité d'étude et sur un appui technique à la maîtrise d'ouvrage. Il y a toujours ces deux pôles de la connaissance et de l'opérationnel, qui visent à aider les gens à être maîtres d'ouvrage chez eux. Ce qui est reproductible, ce sont ces deux pôles : partager une connaissance, y compris dans des domaines relativement nouveaux, et fournir un appui technique.(...)

« Ce qui est aussi reproductible, c'est la pertinence de l'échelle retenue, à savoir le bassin. (...)

« Ce qui manque c'est un partenariat, notamment sur les aspects techniques, sachant qu'au niveau du bassin versant les outils existent et doivent être mis en _uvre. Un schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) est un bon outil pour appréhender à l'échelle locale le problème de l'inondation et travailler ensemble, à partir du moment où l'on dispose des connaissances techniques requises.

« Il manque vraisemblablement un pôle au niveau des bassins ou des districts hydrographiques dont parle la directive-cadre européenne. On peut prendre les six grands bassins versants des agences de l'eau ».

Dans l'hypothèse où il serait décidé de renouveler cette expérience, M. Nicolas-Gérard Camphuis estime donc que le découpage des agences de l'eau consisterait un échelon pertinent, cela conduirait donc à la constitution de six équipes pluridisciplinaires, dont il sera indispensable de fixer le statut : l'équipe « Loire » a été une création sui generis, ce qui a posé un certain nombre de problème en termes de financement et de statut du personnel qui ont bien failli provoquer sa disparition. M. Yves Cochet, ministre de l'Environnement, souligne d'ailleurs cette difficulté ainsi que la nécessité d'adosser de futures équipes pluridisciplinaires à des structures existantes, comme les agences de l'eau :

« Créer une telle structure sur les cinq autres grands bassins poserait énormément de difficultés d'ordre juridique et administratif. En particulier, la Cour des comptes a émis quelques critiques sur la constitution de telles équipes. Peut-être une des solutions passerait-elle par l'inscription, dans le statut des agences de l'eau, d'une habilitation à constituer de telles équipes. Ce point pourra être discuté lors du débat sur la loi sur l'eau ».

De plus, l'Équipe Loire a été créée dans le cadre du plan Loire, ce qui a permis de trouver le financement nécessaire ⁽¹⁶⁾. La généralisation de cette expérience nécessitera donc de trouver des financements dont l'utilité sera certainement discutée : est-il utile de consacrer 60 millions de francs (9 millions d'euros) par an pour faire seulement des études ? Pour M. Nicolas-Gérard Camphuis, la réponse à moyen terme est évidente :

« Si l'on devait généraliser des équipes similaires sur l'ensemble de la France, on est devant un schéma correspondant à une soixantaine de personnes, en comptant les personnes dans chaque bassin et la coordination nationale au service des six bassins.

« Cela fait quand même un budget annuel d'une soixantaine de millions de francs. Vous le disiez, ce sont des sommes qui ne sont pas négligeables. Mais, on peut les comparer aux dommages (...) 60 millions de francs (9,2 millions d'euros) annuels peuvent donc sembler un coût important, mais au regard de ce que cela peut permettre en matière de connaissance, d'élaboration d'un discours partagé, d'apaisement social parce que l'on aura diffusé une information auprès de la population, c'est quelque chose qu'il faut relativiser ».

La création d'équipes pluridisciplinaires devrait se combiner avec la mise en place d'une structure centrale les chapeautant. M. Gérard Jacquin, du CEMAGREF, imagine ainsi qu'il serait possible « [d']envisager un réseau de centres régionaux par grand bassin hydrographique, chargé d'organiser des retours d'expérience et de capitaliser des expertises ». M. Nicolas-Gérard Camphuis lui-même juge indispensable une organisation à deux degrés : celui du bassin, et une coordination nationale :

« si l'on y met en place des équipes similaires à celle de l'Équipe pluridisciplinaire du plan Loire, il faudra une coordination nationale pour deux raisons.

« Tout d'abord, il y a des thèmes (...) où l'on a tout intérêt à partager les compétences entre les six bassins versants. Une fois que vous aurez compris comment se comporte quelqu'un face au risque ou comment on fait pour qu'une entreprise, installée en zone inondable, se protège mieux afin de réduire les conséquences d'une inondation, ce sera valable pour tous les bassins versants.

« Ensuite, l'intérêt de faire quelque chose au niveau national est de réaliser des économies d'échelle sur certains thèmes et aboutir à une cohérence entre les différentes démarches ».

Proposition n° 8

Créer, sur le modèle de l'Équipe Loire, des équipes pluridisciplinaires sur chaque bassin hydrographique, chargées de récolter des données sur la mémoire des inondations, de faire des études de modélisation sur les zones inondables et d'apporter un appui à la maîtrise d'ouvrage.

Proposition n° 9

Créer un centre national d'études sur les inondations, fédérant l'ensemble de la connaissance sur ce thème, notamment celle récoltée par les équipes pluridisciplinaires, capitalisant les enseignements du retour d'expérience et développant la culture et la mémoire du risque.

b) Mieux diffuser l'information aux citoyens

· L'information réglementaire est inadaptée

Parmi les responsabilités de l'État en matière de prévention des risques naturels, M. Philippe Vesseron, directeur de la prévention des pollutions et des risques, cite notamment l'information fiable de tous sur les risques :

« La loi de 1982, réactualisée en 1995, a créé des mécanismes pour agir sur le risque naturel. Parmi eux, il y a les mécanismes de connaissance et de transfert d'informations.

« J'en souligne toujours l'importance. Il est clair que nous ne renforcerons notre capacité à résister aux risques naturels qu'à condition de véhiculer l'information pertinente vers tous les acteurs de la société. Cette information est souvent sans autre conséquence qu'un « porter à connaissance » ou que de transmettre des informations sur les caractéristiques des zones inondables, sur les différents types de risques, sur les crues qui se sont produites dans le passé.

« C'est le travail que nous faisons pour l'État au travers, entre autres, des atlas de zones inondables, des dossiers départementaux des risques majeurs (DDRM), des dossiers communaux-synthétiques (DCS), tout ceci devant être repris par les communes pour l'information des citoyens ».

La connaissance, l'affichage et la cartographie du risque font partie intégrante du plan décennal de prévention des risques naturels mis en _uvre à partir de 1994. Des sommes conséquentes ont d'ailleurs été débloquées dans ce sens. En effet, les missions de l'État dans ce domaine sont nombreuses.

L'État met d'abord en place une cartographie de l'aléa, en finançant, généralement en partenariat, notamment avec les agences de l'eau, des atlas des zones inondables. Cependant, cet effort est loin d'être achevé. D'après le ministère de l'Environnement, au début de 2001, 60 % des cours d'eau dont la cartographie des zones inondables est opportune et nécessaire à la prévention du risque étaient couverts par un tel atlas : cela concerne 8 497 communes pour 27 000 kilomètres de cours d'eau cartographiés. De plus, ces atlas semblent inadaptés, car il s'avère qu'en de nombreuses zones touchées par les inondations, notamment en Bretagne et dans la Somme, l'aléa avait été notablement sous-estimé.

L'information préventive passe donc également, rappelle M. Philippe Vesseron, par la constitution de documents faisant le point sur l'étendue des risques dans une zone. Il cite les dossiers départementaux des risques majeurs (DDRM) qui énumère dans chaque département les différents risques rencontrés. Ceux-ci sont portés à la connaissance des maires par l'intermédiaire des dossiers communo-synthétiques (DCS), au nombre de 4 601 au 1^er août 2001. Les maires peuvent compléter le dossier communo-synthétique par un dossier d'information communal sur les risques majeurs (DICRIM) dans lequel ils énumèrent les mesures de sauvegarde répondant au risque sur le territoire de leur commune et qu'ils mettent à la disposition du public.

Malheureusement, l'information véhiculée par ces documents circule mal. Il est par exemple symptomatique qu'il n'a jamais été question de ceux-ci lors de nos déplacements, que se soit de la part des élus ou des habitants. Il s'avère en effet que ces documents répondent à une démarche inadaptée, trop passive, leur utilité est donc très contestée. S'exprimant au sujet des DCS, M. Gilles Hubert, chercheur au CEREVE, qui a effectué beaucoup d'entretien avec des élus et des habitants de zones inondables, s'interroge : « Sont-ils vraiment transmis aux populations par les mairies ? Je n'en suis pas convaincu. Il faut décentraliser et travailler sous forme de réunions dans les zones à risque pour transmettre l'information. Je ne pense pas que le citoyen vienne de lui-même chercher l'information, consulter un document en mairie, sauf s'il a un permis de construire à demander, un agrandissement à faire. Il y a vraiment un effort à faire, peut-être en s'appuyant sur les associations de sinistrés par exemple ».

Quant à M. Philippe Huet, président de la mission « Bretagne », il est encore plus sévère sur l'information préventive :

« Autre exemple, s'agissant de l'information préventive, les décrets d'application de la loi de 1987 sur l'information réglementaire ont créé les dossiers départementaux des risques majeurs (DDRM), les dossiers communaux synthétiques (DCS), les dossiers d'information communaux des risques majeurs (DICRIM), qui sont extrêmement barbares dans leur vocabulaire. Ainsi, les gens ne les comprennent pas. Pour en avoir parlé avec des maires, nous savons qu'il existe des DCS en Ille-et-Vilaine, mais ils ne savent pas trop qu'en faire : ils les confondent souvent avec les plans de prévention des risques. Quant au DICRIM, c'est-à-dire le document de proximité essentiel, nul ne sait ce que c'est. D'ailleurs, il n'y en a pas. Sur l'information préventive, il y a donc vraiment des inadaptations ou des malentendus ».

· L'information doit être pragmatique et accessible

La diffusion de l'information organisée par l'État est un échec, non pas tant du fait de la qualité des dossiers en question, que de leur forme inadaptée. L'information que doit retenir l'habitant en zone inondable doit être d'un accès facile, et directement utilisable. Il est donc tout d'abord nécessaire qu'elle soit compréhensible par la population. À cet égard, un outil très ancien, très facile à mettre en _uvre, particulièrement facile à comprendre, existe : il s'agit du marquage des hauteurs d'eau atteintes par les crues sur les bâtiments. Cette pratique, dont beaucoup de personnes auditionnées ont insisté sur l'aspect pédagogique, était malheureusement tombée en désuétude. Ainsi, après avoir critiqué les outils actuels de l'information préventive, M. Philippe Huet a plaidé pour un retour à la pratique du marquage des crues :

« Certains membres des cabinets ministériels nous disent que ce n'est pas sérieux, mais nous souhaitons le marquage des crues et des territoires. En arrivant ici, j'ai vu sur un mur du Palais-Bourbon une marque de la crue de 1910. Il est intéressant de constater que les crues anciennes sont très bien repérées. En Bretagne, la crue de 1936 est très bien repérée, les suivantes le sont beaucoup moins ».

Lorsque l'on visite des zones qui ont été ravagées par les inondations, on ne peut que considérer que la proposition de M. Philippe Huet n'est pas un gadget. Tous nos interlocuteurs sur le terrain nous ont immédiatement indiqué les niveaux atteints par l'eau, car il s'agit d'une information parlante et spectaculaire. En revanche, nous n'avons vu que peu d'exemples de repères écrits. C'est le cas sur la mairie de Sommières dans le Gard, ou à Labégude en Ardèche, encore ce marquage de la crue de septembre 1992 est-il très discret et présent sur une seule maison. Si, à l'inverse, nous ne pouvons que nous féliciter de la décision du ministère de l'Environnement de participer à la mise en place de tels marquages sur les maisons ravagées par les crues de l'Aude en novembre 1999, nous souhaiterions que cette pratique devienne systématique, d'autant qu'il s'agit d'une mesure particulièrement peu onéreuse.

L'information doit être facilement accessible afin de réellement devenir un élément du débat public. Les habitants d'une zone inondable sont les premiers concernés par une éventuelle inondation, il est donc indispensable de les sensibiliser. À cet égard, les instruments disponibles sont nombreux et, à condition d'être utilisés intelligemment, peuvent être d'une grande efficacité en termes de sensibilisation au risque. M. Philippe Huet propose par exemple l'organisation d'expositions itinérantes en prenant modèle sur une expérience passée réussie :

« Quand je travaillais en montagne, le service de restauration des terrains en montagne en avait préparé une sur les risques en altitude qui avait reçu 300 000 visiteurs et avait été présentée à la Cité des sciences de La Villette, car ces questions intéressent la population. Nous souhaitons aussi que soient encouragées l'éducation et la formation du citoyen dès l'enfance, afin qu'il réapprenne à connaître la nature dans laquelle il vit ».

En effet, s'agissant de sujets qui concernent directement le citoyen dans sa vie quotidienne, il existe un intérêt potentiel indispensable à exploiter. L'Équipe Loire l'a bien compris, qui organise régulièrement des rencontres avec la population, les élus, les chambres consulaires, etc.

· Le problème du transfert d'information entre vendeur et acquéreur d'un bien situé en zone inondable

Une information semble absolument indispensable à connaître, celle du caractère inondable de sa propre habitation. Le savoir permet de prendre un certain nombre de précautions, et de ne pas être pris au dépourvu le jour où la maison est inondée.

Cette connaissance est-elle assurée actuellement ? Il ne ressort pas des travaux de la Commission de réponse claire à ce sujet. M. Philippe Vesseron, directeur de la prévention des pollutions et des risques, estime que la situation actuelle n'est pas satisfaisante :

« À cet égard, je signale au passage qu'un élément d'information me paraît manquer : le transfert d'informations entre le vendeur et l'acquéreur d'un bien. Dans d'autres domaines, comme celui des pollutions des sols dont j'ai également la responsabilité, la loi a créé des mécanismes par lesquels celui qui achète un terrain doit être informé par le vendeur des aspects négatifs affectant le terrain et de ce qui a été fait les années précédentes.

« En matière de risque naturel, il me paraîtrait raisonnable que lorsqu'un bien a fait l'objet d'un arrêté de catastrophe naturelle, l'acquéreur en soit informé. À l'heure actuelle, malheureusement, je n'ai pas réussi à mettre en place de tels mécanismes ».

Par ailleurs, il convient de souligner que la question de la transmission de l'information sur les risques naturels ne doit pas se cantonner aux propriétaires, les locataires sont tout autant concernés comme le rappelle M. Xavier Martin, membre de la mission « Bretagne » :

« Personne n'avise le candidat à la location d'une maison que son sous-sol ou son rez-de-chaussée sont inondables. Les voisins qui le savent ne le lui disent pas. Le locataire est donc soumis à un risque supplémentaire. De même, le risque d'inondation d'une parcelle de terrain en zone inondable est très rarement signalé aux futurs propriétaires. Alors que, lors de l'achat d'un logement à Paris, l'on mentionne les risques liés aux termites, aux carrières, etc., les risques de crues sont totalement passés sous silence. Il importe que l'acquéreur d'un bien n'ait plus le souci du vice caché. Car le risque d'inondation est bien un vice caché qui est rarement de nature à annuler la vente ».

La proposition de M. Philippe Vesseron consisterait à rendre obligatoire dans l'acte de vente la mention du caractère inondable du bien vendu lorsqu'il a fait l'objet d'un arrêté de catastrophe naturelle depuis 1982. Or, il semble que si problème il y a, il réside davantage dans la méconnaissance du caractère inondable de zones épargnées depuis longtemps par les crues. En effet, lorsque des inondations ont eu lieu récemment ou ont un caractère répétitif, il semble que l'information soit relativement bien transmise, c'est du moins le sentiment de M. Gilles Hubert, chercheur au CEREVE, concernant les zones qu'il a étudiées :

« Nous avons demandé si les habitants connaissaient le risque, et cela au moment de leur installation. Dans la majorité des cas, les gens connaissaient déjà le risque et s'installaient en toute connaissance de cause ».

Le constat est le même dans les quartiers inondables du Mans où les habitations sont régulièrement atteintes par l'eau ; M. Michel Rioux, président de l'association des sinistrés du Mans, estime que « tous ceux qui viennent s'installer dans ces zones sont informés par les notaires, lesquels informent généralement les nouveaux acquéreurs ».

Ainsi, on peut se demander s'il est opportun de complexifier encore les procédures de vente immobilière, alors que l'information est généralement fournie quand elle existe. En effet, cela ne résoudrait pas les cas où aucune indemnisation n'a eu lieu depuis 1982. Ainsi, M. Philippe Baffert, chef du bureau de la législation et de la réglementation au service de la stratégie et de la législation à la direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction au ministère de l'Équipement, se montre très réservé sur cette proposition qui ne lui semble pas utile.

« À chaque fois qu'un terrain figure dans un document d'urbanisme l'identifiant comme inondable ou dans un PPR, cela est indiqué dans le certificat d'urbanisme qui est joint aux actes de vente. Les ventes qui se font sans certificat d'urbanisme sont rarissimes. (...)

« Il n'est pas strictement obligatoire. Le Parlement ne l'a pas souhaité, notamment parce qu'il y a des ventes pour lesquelles la question ne se pose pas. Pour démolir une construction, vous ne demandez pas un certificat d'urbanisme. Mais, en fait, les notaires demandent toujours un certificat d'urbanisme, ne serait-ce que pour se garantir. Leur devoir de conseil conduit les notaires à toujours demander un certificat d'urbanisme quand ils vendent un terrain à bâtir. Dans un secteur où l'on a identifié le risque d'inondation, soit par un PPR, soit par un graphisme dans le document d'urbanisme, le certificat d'urbanisme ne peut pas ne pas le mentionner. (...)

« Pour les termites, c'est obligatoire [de déclarer] dans une zone où l'on risque d'être infesté. C'est bien cela le problème. Si vous êtes dans une zone où tout le monde sait qu'il y a un risque d'inondation, l'absence ou la présence de déclaration ne change pas grand chose. La question se pose pour les zones un peu marginales.

« Sur cette question, je suis un peu sceptique. Depuis quatre ans, j'ai dû voir quinze propositions de documents à annexer aux actes de vente. Je pense qu'il y a un véritable danger à multiplier les annexes obligatoires dans les actes de vente. Elles déresponsabilisent les notaires, qui ont par ailleurs un devoir de conseil, sans informer réellement les particuliers. Elles risquent enfin d'aboutir à ce que, pour vice de forme, il sera très facile de faire annuler une vente. Il convient de trouver un équilibre entre les informations obligatoires, qui se multiplient et qui finissent par être contre-productives, et la nécessité d'informer. Aujourd'hui, à chaque fois que l'on a ce type de problème, l'on propose d'ajouter une mention obligatoire dans l'acte de vente. Il y a eu les termites, le saturnisme, le bruit des avions, etc. D'ici quelque temps, on devra annexer un Journal officiel entier à chaque acte de vente, ce qui n'informera pas davantage les gens ».

Par ailleurs, on peut légitimement s'interroger sur la mise en pratique d'une telle réforme. Constituer un fichier permettant de dénombrer précisément l'ensemble des parcelles où la garantie « catastrophes naturelles » a été mise en _uvre serait d'une particulière complexité. S'il était créé, son fonctionnement et sa mise à jour poseraient également d'importants problèmes. Il serait beaucoup plus facile de recenser les communes déclarées en état de catastrophes naturelles depuis 1982, mais cette information beaucoup trop vague ne serait d'aucun intérêt.

En revanche, il semble indispensable d'organiser la sensibilisation des notaires en ce qui concerne leur obligation de conseil vis à vis des risques naturels. D'après les informations recueillies par la Commission, il semble que c'est ce que le Conseil supérieur du notariat s'apprête à faire. Il faut également s'assurer qu'ils sont eux-mêmes correctement informés et donc capables de remplir leur obligation de conseil. Plutôt que de créer de nouvelles procédures complexes, il est plus judicieux d'utiliser celles qui existent déjà, et notamment l'obligation de l'acte notarié pour toute transaction immobilière. En outre, cette procédure ne résoudrait pas le problème de la transmission de l'information entre propriétaire et locataire, à moins de rendre également obligatoire cette mention dans les baux d'habitation, ce qui serait une démarche extrêmement lourde et dont il serait très difficile de s'assurer qu'elle est correctement effectuée.

Proposition n° 10

Informer le public sur les risques d'inondation de façon simple et pragmatique (marquage des crues sur les bâtiments, expositions...), sensibiliser les notaires sur leur obligation de conseil en ce qui concerne le risque d'inondation lors des transactions immobilières.

II.- RÉDUIRE LA VULNÉRABILITÉ DES PERSONNES ET DES BIENS

A.- UN MOYEN INSUFFISANT : LA RÉGLEMENTATION

1.- Un outil principal au succès mitigé : les plans de prévention des risques

Les débats engagés dans le contexte des inondations catastrophiques, qui ont touché la France entre 1992 et 1994, ont abouti à la prise de mesures diverses, dont la plus spectaculaire et la plus emblématique est certainement la création des plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPR) par la loi du 2 février 1995. Dotée de moyens conséquents et croissants, la politique de maillage des zones inondables par des PPR est sûrement devenue la pierre angulaire de la prévention des inondations. Dès que des inondations catastrophiques ont lieu, des dizaines, voire des centaines, de PPR sont immédiatement prescrits, comme ce fut le cas suite aux inondations de novembre 1999 dans l'Aude, le Tarn, l'Hérault et les Pyrénées-Orientales ou du printemps 2001 dans la Somme. En effet, le ministère de l'Environnement présente les PPR comme l'outil privilégié de sa politique de prévention des inondations. Cela peut donner l'illusion que les PPR pourraient être un moyen de prévention efficace qui permettrait de réduire les conséquences des inondations. En fait, si la démarche PPR est utile, elle est peut être dommageable en donnant le sentiment trompeur qu'il s'agit d'un instrument suffisant.

a) L'émergence des PPR : un progrès incontestable

Si le PPR n'est pas un outil suffisant de la politique de prévention des risques, il est cependant un outil nécessaire. Sa création a donc constitué un progrès par rapport à la situation antérieure, de même que son adoption est utile pour les communes concernées.

En effet, la création du PPR a permis une nette simplification du dispositif de planification de l'exposition aux risques d'inondations. Il ne s'est pas superposé aux dispositifs existants, mais il les a remplacés. Avant 1995, plusieurs outils coexistaient : ils ont été supprimés et remplacés par un outil unique : le PPR.

Les plans de prévention des risques (PPR)

Créés par la loi du 2 février 1995, les plans de prévention des risques naturels prévisibles concernent les zones soumises à un risque d'inondations, de mouvements de terrains, d'avalanches, d'incendies de forêt, de séismes, d'irruptions volcaniques, de tempêtes ou de cyclones.

Selon la loi, les objectifs des PPR sont les suivants :

- délimiter les zones exposées aux risques en tenant compte de la nature et de l'intensité du risque encouru, d'y interdire tout type de construction, d'ouvrage, d'aménagement ou d'exploitation agricole, forestière, artisanale, commerciale ou industrielle ou, dans le cas où ces constructions pourraient y être autorisées, prescrire les conditions dans lesquelles elles doivent être réalisées, utilisées ou exploitées,

- délimiter les zones qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux et y prévoir des mesures d'interdiction ou des prescriptions,

- définir les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde qui doivent être prises par les collectivités publiques dans le cadre de leurs compétences, ainsi que celles qui peuvent incomber aux particuliers (dans la limite de 10 % de la valeur des biens en application du décret du 5 octobre 1995),

- définir les mesures relatives à l'aménagement, l'utilisation ou l'exploitation des constructions, des ouvrages, des espaces mis en culture ou plantés existants à la date de l'approbation du plan qui doivent être prises par les propriétaires, exploitants ou utilisateurs.

La procédure d'élaboration des PPR est la suivante :

- le préfet prescrit le PPR et en fixe le périmètre d'études par arrêté,

- le projet est instruit par un service déconcentré de l'État, généralement la DDE, qui fait réaliser toutes les études nécessaires à la connaissance précise des zones inondables,

- le projet de plan est soumis pour avis aux conseils municipaux, puis est soumis par le préfet à une enquête publique,

- le plan est finalement approuvé par arrêté préfectoral ; il comprend un rapport de présentation, une carte réglementaire qui précise les zones réglementées, un règlement qui précise les règles s'appliquant à chaque zone.

Depuis 1995, les anciens PER, PSS et périmètres de l'article R. 111-3 valent PPR. Si le PPR constitue un tel progrès par rapport aux procédures antérieures, on peut se demander s'il est logique de considérer ces outils anciens comme équivalents à des PPR. De même, il est assez étonnant que les chiffres officiels du nombre de PPR fourni par le ministère de l'Environnement intègrent les anciens PER et périmètres de l'article R. 111-3 du code de l'urbanisme, même s'ils excluent les PSS.

La prise en compte du risque d'inondation
par le droit de l'urbanisme avant 1995

Les plans de surface submersible (PSS) avaient été créés dès 1935. Leur but était de favoriser le libre écoulement des crues dans le lit majeur et la constitution de champs d'expansion de crues dans celui-ci. Des interdictions et limitations de travaux et de construction en résultaient à l'intérieur de son périmètre ; le non-respect de celles-ci était poursuivi comme contravention de grande voirie. Ces plans constituaient des servitudes d'utilité publique et devaient donc figurer en annexe des POS.

Les périmètres de risque pris en application de l'article R. 111-3 du code de l'urbanisme. Cette procédure instituée en 1955 permettait au préfet de délimiter des zones dans lesquelles la construction pouvait être interdite ou limitée. Ces périmètres n'étaient pas des servitudes d'utilité publique et ne devaient donc pas être annexés au POS, même si ceux-ci devaient les respecter.

Les plans d'exposition au risque (PER) ont été créés par la loi du 13 juillet 1982 instituant le régime d'assurance contre les catastrophes naturelles. Ils introduisaient une délimitation par zone, en fonction de l'intensité du risque, accompagnée de prescriptions y compris pour les constructions existantes. Les zones devaient être strictement délimitées par des études préalables. La procédure d'approbation était très lourde, similaire à celle des POS. Les PER constituaient des servitudes d'utilité publique.

Par ailleurs, le PPR ne crée pas une interdiction de construire dans les zones à risque, il se contente de la constater. Cette possibilité existe déjà par l'intermédiaire de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, comme l'a rappelé M. Philippe Baffert, chef de bureau à la direction générale de l'urbanisme :

« La base du droit de l'urbanisme par rapport aux problèmes de risques, et pas seulement d'inondation, est l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme, issu du décret de 1961 créant le règlement national d'urbanisme. Il prévoit que l'autorité compétente pour délivrer les permis de construire est tenue de les refuser, ou de ne les accorder que sous réserve de conditions particulières, « dès lors que les constructions, par leur situation ou leur dimension, sont de nature à porter atteinte à la salubrité et à la sécurité publique ». Depuis toujours, la jurisprudence du Conseil d'État a considéré, contrairement à l'idée initiale du texte, que cette interdiction ne s'appliquait pas seulement aux constructions de nature à créer des nuisances mais aussi à celles susceptibles d'en subir. Le Conseil d'État estime que l'administration, non seulement peut, mais doit refuser les permis de construire dès lors, par exemple, que le terrain est soumis à des risques d'inondation graves ».

En conséquence, l'absence de PPR ne pose pas de problème dans les zones à risque, puisque le principe de l'interdiction de construction dans les zones à risque s'y applique, mais dans un certain flou. En effet, s'agissant d'un risque naturel incertain et souvent mal connu, donc totalement virtuel, la position de l'autorité instruisant les permis de construire est alors inconfortable, d'autant que, dans certaines conditions, sa responsabilité pourrait être engagée si un sinistre survenait, en cas d'autorisation délivrée. À l'inverse, les PPR permettent de connaître précisément les zones à risque. Il n'est d'ailleurs même pas nécessaire d'attendre son approbation définitive : de nombreuses préfectures ont indiqué à la Commission appliquer l'article R. 111-2 sur la seule base d'études de risque.

M. Philippe Baffert a donc pu souligner que l'adoption d'un PPR avait paradoxalement plutôt pour conséquence de réduire l'inconstructibilité :

« Dans les zones soumises à inondations, nous avons besoin, du point de vue de l'urbanisme, que les servitudes des PPR soient mises en place. Contrairement à ce qui se dit souvent ou à ce que beaucoup de gens croient, la création d'un PPR n'est pas de nature à augmenter l'inconstructibilité, mais plutôt à la réduire. Dès lors que l'on sait qu'il y a un danger, l'on doit refuser les permis de construire. Mais dès lors que l'on étudie, dans le cadre d'un PPR, la réalité du danger, on peut estimer que, dans telle ou telle zone, à condition de prendre telle ou telle mesure, des permis de construire peuvent tout de même être délivrés ».

Le ministère de l'Environnement a donc fourni un effort réel afin d'accroître rapidement le nombre de PPR. Ainsi, les crédits consacrés aux PPR sont passés de 25 millions de francs (3,8 millions d'euros) en 1997 à 100 millions de francs (15,2 millions d'euros) en 2001 : cette évolution peut se constater également en fonction du nombre de PPR approuvés.

PPR APPROUVÉS de 1994 au 1^er JUILLET 2001

			1995		1996		1997		1998		1999		2000		2001 (au 1/7)
PPR approuvés			5		25		44		56		71		91		56
Communes couvertes (par an)^(1)			24		89		85		240		380		433		249
	Communes couvertes (cumul)			24		113		198		438		818		1 251		1 500^(2)
		(1) 159 PPR multicommunaux couvrent 1 316 communes. Ces PPR comportent la même date pour au moins deux communes du même département, cela ne signifie pas qu'il s'agit de PPR couvrant une même zone cohérente en terme de bassin versant. (2) auxquelles le ministère de l'Environnement ajoute les 343 communes disposant d'un PER et les 867 couvertes par un périmètre de l'article R. 111-3 du code de l'urbanisme au 1^er janvier 1995, procédures aujourd'hui abrogées. Soit un total de 2 710 communes possédant un document ayant valeur de PPR. Source : Direction de la prévention des pollutions et des risques

b) La critique des modalités de mise en _uvre des PPR

Progrès ne signifie pas perfection : la marge d'amélioration des PPR tels qu'ils sont mis en _uvre sur le terrain est même considérable. Deux défauts majeurs semblent omniprésents dans une immense majorité de PPR : d'une part, la qualité des informations qui s'y trouve fait l'objet de nombreuses critiques, d'autre part, les règlements de PPR approuvés n'utilisent qu'une toute petite partie des possibilités de l'instrument.

· Une qualité parfois contestée

Compte tenu de l'objectif ambitieux du ministère de l'Environnement - 5 000 PPR en 2005 -, on peut craindre que la quantité ne prévale sur la qualité. Plusieurs personnalités auditionnées ont d'ailleurs critiqué l'existence même de cet objectif chiffré. En effet, il est évident que les dotations budgétaires consacrées à chaque PPR pour faire les études préalables baissent si le nombre de PPR à faire dans l'année augmente. Comme le dit M. Gilles Hubert, chercheur au CEREVE : « Cette situation donne l'impression que l'on fait du rattrapage et que l'on veut absolument faire du chiffre. Ainsi, les moyens financiers pour faire des PPR ont été augmentés. Le ratio entre le nombre de PPR programmés et le budget qui leur est consacré indique une somme de 100 000 francs [15 245 euros] par commune, ce qui ne permet pas de faire des études poussées ».

D'ailleurs, les informations fournies par les préfectures nous indiquent même des montants souvent beaucoup moins élevés. En effet, les préfectures ont des difficultés à consommer l'ensemble des crédits disponibles du fait d'un manque de personnel évident. Il est très rare que plus d'une personne par préfecture ne soit chargée du suivi des PPR, et encore généralement pour le tiers ou la moitié de son temps de travail. M. Philippe Vesseron, directeur de la prévention des pollutions et des risques, souligne d'ailleurs lui-même que « pour ce qui concerne les PPR, j'ai fait en sorte que les budgets nécessaires soient dégagés mais [il] rencontre des problèmes d'effectifs dans les différents services d'État et des problèmes de mobilisation de ceux-ci ».

En conséquence, les hypothèses sur lesquelles se fondent les PPR sont souvent critiquées, car elles n'ont pas fait l'objet d'études assez poussées. M. Bernard Menasseyre, président de chambre à la Cour des comptes, a ainsi dressé un constat sévère du contenu des PPR : « Les PPR sont souvent de facture défectueuse et de qualité inégale. Il est nécessaire de réviser les anciens plans, de revoir les plans d'occupation des sols. De plus, l'aléa de référence est souvent choisi de manière aléatoire et discutable ».

Or, des erreurs importantes dans l'estimation des risques peuvent avoir des conséquences graves et nuisent à la crédibilité de la démarche. C'est par exemple ce qui s'est passé en Bretagne, comme le souligne M. Philippe Huet :

« Par exemple, en Bretagne, sept plans de prévention des risques seulement ont été établis, alors qu'une bonne trentaine serait justifiée. Une des conclusions de la mission est qu'ils doivent tous être refaits. Nous ne jetons la pierre à personne. La mesure des aléas et des niveaux d'eau s'est révélée erronée. À Quimper et à Quimperlé, les zones jugées à l'abri par le plan de prévention des risques se sont retrouvées sous un mètre d'eau. Il est clair que l'aléa de référence a été sous-estimé ».

· L'absence quasi totale de prise en compte de l'habitat existant

Une autre critique fréquemment formulée sur la façon dont les PPR sont mis en _uvre réside dans l'absence quasi totale de prise en compte de l'habitat existant. Certes, on peut considérer que le PPR constitue le premier coup d'arrêt d'une spirale d'accroissement de la vulnérabilité. M. Pierre Monadier, inspecteur général de l'équipement, relève cet avantage :

« La procédure des PPR est très intéressante. Elle doit contribuer à réparer un certain nombre d'erreurs qui ont été commises en matière d'implantations et d'urbanisme dans les années passées. On s'est aperçu, par exemple, en Bretagne et dans la Somme, qu'en matière d'urbanisme, certaines choses n'auraient jamais dû se produire. À cause du laxisme des uns et des autres, on a pu implanter des unités importantes et des habitations dans des zones dont tout le monde savait qu'elles étaient inondables. Cette procédure doit permettre de réagir contre ce genre d'erreurs et d'aboutir à des dispositions d'urbanisme et de préservation des sols qui soient correctes ».

Mais lorsque M. Pierre Monadier parle de réparer les erreurs passées, il serait plus juste de comprendre que les PPR vont permettre de ne pas reproduire ces erreurs. En effet, « les pouvoirs publics se sont toujours préoccupés de réduire les dommages dus aux inondations. Depuis 1994, les gouvernements ont clairement donné la priorité, notamment grâce aux plans de prévention des risques, à la limitation d'implantations nouvelles en zone inondable pour échapper à la spirale de l'aggravation des dommages provoqués par les grands travaux d'endiguement ». Cette définition de la politique française de prévention est tirée du communiqué publié à l'occasion du Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire tenu à Limoges le 9 juillet 2001. Elle résume bien la modestie fondamentale de cette politique dont l'ambition se limite à ce que la situation n'empire pas. M. Bruno Ledoux qui a beaucoup travaillé sur les PPR peut donc légitimement dire :

« 5 000 PPR vont-ils réduire ce montant de [1,5 milliard de francs (230 millions d'euros) en moyenne de] dommages annuels ? Non, ils ne réduiront pas d'un franc le coût des dommages. Le PPR permet simplement de ne pas augmenter ce coût. Il agit sur le futur, mais il n'est pas rétroactif et n'agit pas sur l'existant ou très faiblement ».

Pourtant, en théorie, il est possible d'agir sur les enjeux existants pour en réduire la vulnérabilité. Ainsi M. Christophe Sanson, qui a participé à la création des PPR quand il était au cabinet de Michel Barnier, a rappelé à la Commission les potentialités de cet outil :

« Dernier point qui n'est jamais mis en avant, ce document permet d'agir sur l'existant. Il est faux de prétendre le contraire. (...)

« On doit considérer que le PPR peut prescrire toute une série de dispositions concernant la protection elle-même. Il peut prescrire des règles de bon sens, consistant à interdire telle ou telle occupation dans tel ou tel logement par exemple. Autrefois, on n'installait jamais de congélateurs dans les caves. On s'attendait toujours à l'inondation, elle n'était pas toujours très grave. Cela n'empêchait pas de vivre. Sur les bords de Loire, on trouve des caves inondables, cela n'avait pas de conséquences particulières. Aujourd'hui, alors que la crise du logement conduit à utiliser chaque mètre carré d'une habitation, on s'affranchit de ces règles élémentaires. Le PPR peut ramener du bon sens en permettant, avec un peu de courage, de prévoir des prescriptions telles qu'une obligation de surélever, des travaux de protection élémentaires de nature à réduire la vulnérabilité ».

Malheureusement, force est de constater la non-utilisation de ces dispositions dans la quasi-totalité des PPR adoptés jusqu'ici. Même s'il existe quelques exceptions, M. Yves Cochet, ministre de l'Environnement, n'a pu citer que l'exemple du PPR de la ville de Cassis qui impose aux habitations existantes des mesures d'étanchéité et de déplacement de clôtures faisant obstacle à l'écoulement des eaux. Globalement, le ministère de l'Environnement dit ne pas être en mesure de fournir des statistiques sur ce point, mais les praticiens de la question reconnaissent l'échec total des PPR sur cette question. La situation est bien résumée par l'inspecteur général de l'équipement Jacques Guellec dans un entretien paru dans la revue du secrétariat d'État au logement : « en pratique, quasiment aucun PPR n'instaure ce genre de prescriptions. Ils sont orientés vers les constructions nouvelles, alors que l'enjeu principal concerne les constructions existantes. Pourtant, la loi permet de créer des servitudes en la matière. C'est d'ailleurs l'intérêt principal des PPR. Il n'est pas besoin de PPR pour rendre une zone inconstructible. Le plan d'occupation des sols suffit, mais seul le PPR peut fixer des mesures constructives. Malheureusement, les rares dispositions envisagées dans les PPR ne s'appliquent qu'aux constructions neuves et encore figurent-elles sous forme de simples recommandations. En outre, leurs modalités de financement ne sont pas du tout étudiées et il n'y a pas d'exemple de procédure opérationnelle lancée après l'approbation d'un PPR » ⁽¹⁷⁾.

M. Philippe Baffert, chef de bureau à la direction générale de l'urbanisme, ne conteste d'ailleurs pas cette faiblesse du système, même s'il semble considérer qu'elle est inhérente à celui-ci et donc qu'il serait difficile d'opérer autrement :

« La critique selon laquelle le PPR traite mieux le futur que le passé n'est pas fausse, mais elle correspond à une constatation de fait. Même si l'on modifiait la loi sur les PPR en vue d'intervenir sur le passé, il serait compliqué de faire des injonctions de travaux sur des constructions existantes. Cela peut s'imaginer. Il ne s'agirait pas de démolir mais de faire exécuter certains travaux permettant de mettre la construction à l'abri du risque. Mais entre interdire, diminuer, fixer des conditions à des constructions nouvelles et créer des injonctions de faire sur des constructions existantes, les procédures seraient nécessairement différentes. L'on devrait s'inspirer de procédures du type de la résorption de l'habitat insalubre ou du péril. Le péril permet d'ailleurs de le faire à condition qu'il soit imminent.(...)

« Il est néanmoins exact que l'habitat existant est la partie faible du système. Il n'y a pas de procédure de prescription de travaux. Pour ce faire, constitutionnellement, il faudrait prévoir une procédure qui donne plus de garanties qu'un simple PPR avec enquête publique. On ne peut, par un simple document d'urbanisme, imposer des travaux qui peuvent être considérables par rapport à la valeur des biens et qui risqueraient de porter atteinte au droit de propriété. Cette procédure serait considérée comme excessive par le Conseil constitutionnel s'il était saisi.

« Il est possible d'imposer de telles obligations mais en les assortissant de compensations et de garanties. Des procédures existent dans ce domaine. Pour l'instant, il est vrai que ni les procédures d'urbanisme ni les PPR ne sont vraiment adaptés à la mise en place d'un système qui consisterait, au vu du résultat des études, à prescrire certains travaux. On cherche davantage à convaincre et à inciter par des subventions que d'agir de façon autoritaire. En tout cas, à mon avis, une mesure autoritaire ne pourrait pas résulter d'une simple servitude d'urbanisme ou de la mise en évidence d'un risque d'inondation. Le Conseil d'État a estimé qu'imposer des travaux dont le coût excéderait 10 % de la valeur d'un bien serait contraire au droit de propriété et à l'article 1^er du protocole 1 de la Convention européenne des droits de l'homme. Il faut trouver un équilibre entre les garanties que l'on donne aux particuliers, les financements et les limites que l'on fixe à la propriété ».

Il ressort de ce témoignage que, en dépit des apparences, le PPR n'est pas un instrument coercitif et que c'est dans des démarches laissant une place au dialogue, à la concertation et à l'incitation qu'il sera possible d'agir sur l'habitat existant. Cependant, au-delà des difficultés juridiques réelles soulevées par M. Philippe Baffert, il semble que pour le moment rien n'a même été tenté dans la voie d'imposer des prescriptions à l'habitat existant. Le cadre de la loi de 1995 permet la mise en place, certes modeste, de telles prescriptions, il est donc indispensable que les PPR contiennent ce type de dispositions. Un PPR pourrait, par exemple, être un cadre adapté à la mise en _uvre d'une opération programmée d'amélioration de l'habitat (OPAH), destinée à financer des travaux de renforcement des habitations contre les inondations.

Enfin, un des atouts souvent cités des PPR est l'existence de sanctions pénales en cas de non-respect de leurs prescriptions. L'application effective de cette disposition semble le moyen unique pour faire des PPR davantage que la définition d'un périmètre de risques. En effet, l'un des avantages souvent cités des PPR est qu'ils permettraient de limiter l'inconstructibilité dans ces zones en imposant des normes de construction. Or il s'avère qu'il n'existe aucun moyen de s'assurer du respect de ces normes. Comme le souligne la préfecture de l'Oise, le respect des règles de constructibilité ne relève pas du code de l'urbanisme et n'est, par conséquent, assuré par personne.

Ainsi le ministère de l'Environnement, interrogé sur le sujet, n'a pas eu connaissance d'un seul cas de poursuite en application de l'article L. 562-5 du code de l'environnement selon les dispositions de l'article L. 480-4 du code de l'urbanisme. La Commission a cependant eu connaissance d'un cas de poursuites engagées par l'administration pour non-respect des règles d'un PPR : il s'agissait d'un mur illégalement construit dans les Alpes maritimes. Mais la sanction finalement infligée, une très faible amende et pas d'obligation de détruire le mur incriminé, n'a fait que renforcer l'impression de l'absence de moyens pour faire respecter les normes édictées par les PPR.

c) Le PPR doit être utilisé comme un élément de la mise en place d'une culture du risque : l'instrument actuel ne le permet pas

Lutter contre les conséquences des inondations, plutôt que lutter contre les causes de l'inondation, c'est à dire avoir une approche en termes de limitation de la vulnérabilité plutôt que de limitation de l'aléa, est une démarche audacieuse. La France s'est engagée dans cette voie depuis quelques années et il s'agit là de la bonne méthode. Pour autant, mettre en avant la nécessité d'une politique de prévention doit se traduire par des actes concrets qui se font encore attendre. Les critiques formulées dans le rapport public de la Cour des comptes pour 1999 sont fondées sur cette contradiction : la Cour refuse de se contenter d'une condamnation de principe de la politique fondée sur les ouvrages de protection dans la mesure où la politique de prévention mise en avant par le ministère de l'Environnement semble relever davantage de l'incantation que de la réalité.

· Un instrument ni vraiment contraignant, ni participatif

Privilégier la prévention plutôt qu'une protection illusoire est légitime, mais il faut alors s'en donner les moyens. Dans une telle démarche, il faut effectivement doter toutes les communes de plan de préventions, mais les PPR actuels ne sauraient jouer ce rôle : ils ne sont en rien l'instrument global et efficace indispensable. Un plan de prévention des risques pérenne doit être l'aboutissement d'une démarche cohérente : soit il s'agit d'un outil coercitif imposé par l'État visant à réduire autoritairement la vulnérabilité, soit il s'agit au contraire d'un instrument de débat et d'incitation, mais alors pour être efficace le mode d'élaboration actuel est tout à fait inadapté. Or, le PPR est aujourd'hui un outil formellement coercitif, dans la mesure où il est imposé, mais matériellement peu contraignant. On a montré, en effet, que d'autres procédures permettent de limiter la constructibilité. Ce décalage entre une forme imposée et un fond sans contenu ne donne pas une bonne image de notre politique de prévention.

Ainsi, si l'on écarte la solution de PPR réellement contraignants sur le fond, il faut au contraire aboutir à une adoption dans la concertation et le compromis. Le but doit être de disposer d'un document dont le contenu est consistant, prenant en compte la question de la prévention dans toutes ses dimensions, et surtout beaucoup plus participatif.

Le PPR doit donc être l'objet d'un débat public sur le projet de territoire sur lequel il s'applique. La question des risques doit être replacée au c_ur de la démocratie locale, car il s'agit d'un débat politique et non technique. Les experts eux-mêmes sont les premiers à le penser. Ils estiment qu'il est indispensable de séparer strictement l'expertise technique, qui ne doit être qu'une aide à la décision politique que les élus doivent prendre et assumer. Les propos de M. Philippe Huet, président de la mission « Bretagne », sont très révélateurs de cet état d'esprit :

« Je considère que le législateur a pris une option redoutable, en 1995, en décidant qu'il reviendrait à l'État de prescrire et d'élaborer les plans de prévention des risques, car c'est un sujet essentiellement politique, au sens noble du terme. Qui doit décider que tel risque est acceptable ou non ? Est-ce un fonctionnaire ? En tant qu'ingénieur, ma responsabilité est de dire ce que l'on sait sur telle rivière, quels dégâts elle risque de provoquer pour une hauteur d'eau donnée, mais il ne me revient pas de dire ce qu'il faut faire (...).

« Dès lors, il me paraît nécessaire d'organiser un vrai débat public en vue de définir qui doit dire que tel risque est acceptable. Est-ce à moi, Dauphinois, de prescrire des obligations aux gens de la vallée du Var ? Je les ai prévenus qu'ils auraient un jour à subir un événement très grave, mais s'ils sont assez fous pour prendre la responsabilité de construire, ai-je la légitimité de les en empêcher ? Il conviendrait de remettre chacun à sa place. Que le technicien de l'État fasse son travail et que le débat politique soit organisé par les politiques. Si, ensuite, il faut toujours quelqu'un pour décider - c'était l'option de M. Yves Dauge -, que la responsabilité en revienne au préfet, après « débat formalisé » (...)

« Il conviendrait d'éviter que le fonctionnaire soit seul à décider dans la solitude de son bureau.(...) Dans beaucoup d'autres pays, l'intégration du risque dans l'aménagement du territoire fait partie du jeu général de l'urbanisme et est donc décentralisée. Un sociologue avec qui nous avons travaillé nous a dit : « Il faut à tout prix refuser le dialogue de l'expert avec lui-même ». Il faut absolument que ce que l'expert a à dire vienne s'inscrire dans le débat politique ».

Au-delà de cette question fondamentale de la confrontation de la légitimité politique et de l'expertise technique, réintégrer la question des risques dans le débat public local est nécessaire car un projet de territoire se bâtit en fonction de nombreux paramètres influant sur l'occupation et l'aménagement de l'espace, et le risque en fait partie. L'isoler des autres questions intéressant l'avenir d'un territoire est assez artificiel. M. Bruno Ledoux, consultant, considère qu'il s'agit là d'une évolution nécessaire de la démarche PPR :

« Il reste que l'un des enjeux majeurs est de rapprocher les questions d'aménagement du territoire, de développement économique local et d'urbanisme à celle de la gestion du risque. Tel qu'il est conçu aujourd'hui, le PPR n'est pas la meilleure façon de les rapprocher. Il est trop rigide et veut s'imposer à un projet de territoire, alors qu'il serait nécessaire de repenser le projet de territoire en tenant compte de la problématique du risque.

« Il est nécessaire de consacrer davantage de moyens aux PPR, même si ceux-ci sont déjà conséquents. Un des problèmes vient peut-être du fait que l'on s'occupe plus des aspects techniques que de la concertation. L'un des travers des services de l'État, relayés par les collectivités locales, est de croire qu'avec des études très fines de l'aléa (le risque physique), on peut déduire presque mécaniquement des dispositions réglementaires. Finalement, on demande aux experts, non seulement de définir le risque physique, mais également de déterminer les zones constructibles. Or, cela relève d'un choix politique et non de celui d'un technicien »

· L'adoption d'un PPR doit être l'occasion d'un véritable débat sur les risques

Par ailleurs, adopter une démarche plus participative permettra de faire du risque une composante à part entière de la vie sociale. En effet, l'adoption d'un PPR devrait être un moment privilégié de débat sur la culture du risque, de remémoration des événements passés. Telle qu'elle est actuellement mise en _uvre, la procédure d'adoption des PPR est passée complètement à côté de cette dimension, alors même que le déficit d'information sur ces questions est patent dans la société française. M. Gilles Hubert, chercheur au CEREVE, a étudié les conséquences de la mise en place de réglementations spécifiques « risques » sur les populations :

« L'information et le comportement des habitants nous intéressaient beaucoup, considérant que lorsque l'on mettait en _uvre une réglementation, c'était une façon de sensibiliser et d'apporter des informations complémentaires à la population. Sur 800 particuliers et responsables d'activités interrogés au cours de l'enquête, 7 % seulement connaissaient l'existence du règlement approuvé depuis plus de cinq ans sur la commune où ils habitaient. Au plan de l'information, c'était assez caractéristique ».

Pour M. Christophe Sanson, cet échec est bien lié à la nature étatique des PPR :

« le PPR étant un document d'État, et c'est l'objet de l'étude publiée dans Le journal des maires, réalisée à l'issue d'un sondage auprès de deux mille communes concernées, on peut se demander s'il est bien connu et bien compris des collectivités. La réponse est non. Le PPR n'est ni compris, ni vraiment accepté, ni bien perçu par les collectivités. Cela concerne d'ailleurs surtout les collectivités qui n'en ont pas et qui ne voient pas du tout de quoi il s'agit. Cela renvoie à la nécessité de l'information des collectivités sur les outils de gestion et de prévention des risques naturels ».

Cette méconnaissance des PPR de la part de la population est d'autant plus regrettable que seule une appropriation du règlement par les habitants eux-mêmes permettrait de lui donner une utilité dépassant l'impact sur les constructions futures, par la prise de conscience qu'il peut induire. M. Claude Lefrou, président des missions « Aude » et « Somme », estime ainsi que « le PPR est une décision de l'État, mais pour qu'il soit suivi d'effet, il convient que les collectivités concernées et la population s'approprient les propositions qu'il contient. De plus, les collectivités et les populations doivent avoir une bonne appréciation du risque. Ce n'est pas facile car les gens ont tendance à vouloir oublier et donc à minimiser le risque ».

M. Yves Cochet, ministre de l'Environnement, souligne d'ailleurs lui-même que l'appropriation du risque par les personnes directement concernées est indispensable lorsqu'il affirme que « nous devons passer à une culture de la sécurité, tant pour les risques naturels qu'industriels. Il vaut, en effet, mieux avoir des populations, des élus et des services avertis et conscients des dangers potentiels. Il faut ainsi une sorte de citoyenneté écologique face aux risques. Il faut apprendre à maîtriser le risque. L'adhésion à la démocratie est déjà un facteur d'abaissement du risque. Plus les élus, les citoyens et l'administration seront conscients de leurs responsabilités, plus la sécurité sera assurée. On peut tenter d'augmenter la sécurité avec toutes sortes de procédures, mais la réponse ne peut rester uniquement technique ».

Après avoir étudié beaucoup de cas concrets sur le terrain, M. Gilles Hubert, du CEREVE, en est arrivé à la même conclusion : l'appropriation du risque par la population est un moyen de rendre la réglementation efficace, mais dans l'autre sens, la connaissance de cette réglementation permet d'accroître la culture du risque dans une population.

« Les exemples étudiés ne font pas ressortir une concertation telle que nous la concevons. Au mieux, une information a-t-elle été donnée, mais dans la plupart des cas rencontrés, les élus se sont sentis mis devant le fait accompli. Le préfet décide l'instauration d'un PPR sur leur territoire et l'annonce se fait ainsi.

« Ce processus de décision amène de nombreuses critiques et devrait être modifié. Ce sont des aspects sur lesquels on ne peut pas passer en force (...). Il faut obtenir une forme d'appropriation des documents réglementaires, l'objectif principal étant de diminuer la vulnérabilité des zones inondables. Une forme concertée est nécessaire. De même, il faudrait accepter l'intégration dans ces réglementations des approches concernant le développement local. On devrait permettre de traiter ensemble la gestion de l'occupation des sols et l'aménagement du territoire. Jusqu'à présent, nous avons l'impression qu'il n'existe qu'une mesure coercitive de réglementation du droit des sols. Il y a un refus d'une démarche plus globale d'aménagement du territoire et de gestion de bassin (...)

« C'est à l'occasion d'un PPR qu'il est néanmoins possible de faire de l'information auprès de la population, mais pas à travers une enquête publique. C'est pourquoi j'insistais sur la concertation. J'imagine, à l'occasion d'un PPR, une sorte de commission locale des risques à l'image de la commission locale de l'eau pour les SAGE. On organiserait un processus local de concertation avec les trois collèges classiques, c'est à dire l'administration, les élus locaux et la société civile. Il s'agit de commencer à travailler avec une information sur cette base-là car on ne peut pas se permettre de faire une information une fois que le risque est arrivé. À ce premier stade, si une réglementation est mise en _uvre, il faut profiter de l'occasion pour communiquer autour des risques naturels ».

· Quel outil pour quel périmètre ?

Enfin, une dernière contradiction a été relevée par de nombreux interlocuteurs de la Commission quant à la philosophie des PPR : alors qu'une certaine unanimité semble se dégager sur la nécessité de penser les politiques de prévention des inondations dans le cadre d'une logique de bassin versant, les PPR semblent relever d'une autre logique, davantage liée aux structures administratives traditionnelles. À cet égard, les réponses des préfectures au questionnaire adressé par la Commission révèlent l'absence totale d'orientations politiques claires sur ce thème. Certes, de nombreuses préfectures raisonnent selon une logique de bassins versants dans la mise en place des PPR, mais lorsque l'approche intercommunale est privilégiée, elle est cependant généralement trop restreinte (concernant généralement moins d'une dizaine de communes). En outre, dans de très nombreux départements, il n'existe tout simplement aucun PPR intercommunal. Cela signifie que le choix du périmètre ne dépend pas de critères liés aux spécificités du terrain mais de doctrines départementales variées. Enfin, la modulation de la franchise de l'assurance « catastrophes naturelles » depuis le 1^er janvier 2001, en fonction du nombre d'arrêtés de catastrophe naturelle depuis 1995 et en l'absence de PPR prescrits, a conduit les préfectures à prescrire de très nombreux PPR sans logique hydrologique et sans moyens supplémentaires pour les mettre en _uvre.

Pourtant, intégrer le risque d'inondation dans une logique de territoire exige nécessairement d'avoir une vision intercommunale afin de prendre en compte les intérêts divergents des communes qui se trouvent en aval et en amont de la rivière. M. Gilles Hubert, du CEREVE, a raison de rappeler que « si l'on gèle un territoire, si l'on conserve des champs d'inondation, c'est pour protéger les communes à l'aval. Il faut donc une approche territoriale et intercommunale de la gestion du risque ».

Il ne sera, en effet, pas possible de réconcilier les deux problématiques apparemment opposées du développement économique local et de la prévention des risques dans le cadre limité des frontières de la commune. La prise en compte du risque est une question d'aménagement, au même titre que celles de l'implantation du logement social, du financement des charges de centralité ou des réseaux de transport. Il est maintenant acquis qu'il est impossible de répondre de façon satisfaisante à ces problèmes dans le cadre communal. Le problème est le même pour la prise en compte du risque inondation, pour lequel le niveau communal est un niveau de gestion particulièrement inadapté. L'ingénieur général honoraire du génie rural, des eaux et forêts Jean Dunglas pense ainsi à juste titre que « l'intercommunalité est l'un des éléments de réponse les plus importants à ce problème. Il faut absolument que, là où la pression est forte pour le développement économique local, les communes au bord de l'eau soumises à ces pressions puissent s'agglomérer avec des communes situées plus haut. Ces communes pourraient dialoguer et se partager le fruit du développement industriel et commercial local ».

Le PPR doit donc être considéré comme l'un des volets d'une politique de prévention qui ne peut être définie qu'au niveau du bassin, cet instrument doit donc être rapproché des dispositifs qui intègrent déjà cette logique, comme le SAGE ou le contrat de rivière, d'autant que de nombreuses préfectures indiquent que les PPR seraient mieux acceptés s'ils prenaient en compte tous les aspects de la prévention, y compris donc des mesures structurelles comme l'entretien des rivières, et pas seulement l'objectif de limitation de l'urbanisation.

Comme le dit M. Gilles Hubert, il n'y a pas actuellement de liens entre outils de gestion générale et outils d'urbanisme :

« il y a une séparation très nette entre les plans de prévention des risques et ces documents de gestion globale. Les SAGE intègrent le risque à une autre échelle. Éventuellement, à travers ces documents de planification, on a intérêt à combiner mesures structurelles et non structurelles, notamment outils réglementaires et actions de protection (digues, ouvrage de rétention, contrôle du ruissellement pluvial...). Pourquoi sépare-t-on les choses ? Parce que l'on traite pour l'instant le côté réglementaire et coercitif et que l'on ne veut pas entendre parler d'autre chose que de réglementer le droit des sols. On ne veut pas admettre qu'il est possible de combiner protection structurelle et prévention réglementaire. Il faut changer d'échelle et d'outil si l'on veut passer à une approche plus globale. Dans ce cas, les SAGE sont des outils très intéressants parce que rien n'empêche de tenir compte des plans de prévention existants, de voir dans tel ou tel secteur s'il n'y a pas une réglementation de ce type à mettre en _uvre ».

Enfin, un PPR rénové devrait s'intéresser au risque dans toutes ses dimensions, y compris la préparation à la gestion de la crise en cas d'inondation. Ainsi un volet devrait prévoir les mesures à prendre afin d'améliorer l'alerte des populations (installation de sirènes), organiser une évacuation éventuelle, prévoir des lieux de rassemblement...

Proposition n° 11

Réformer les plans de prévention des risques (PPR) :

- en rendant leur procédure d'adoption beaucoup plus participative, pour faire naître un véritable débat sur le risque dans la population,

- en les transformant en véritable outil de prévention d'ensemble : en élargissant leur base territoriale, en les articulant mieux avec les SAGE, en utilisant les possibilités d'agir sur l'habitat existant, en prévoyant un volet « préparation » de la crise éventuelle (mise en place de systèmes d'alerte, d'évacuation...).

2.- Les autres dispositifs réglementaires

La réduction de la vulnérabilité constitue le fondement de la philosophie des PPR, il existe cependant d'autres dispositifs réglementaires permettant d'arriver au même résultat.

a) L'utilisation de dispositifs généraux d'urbanisme permet de prendre en compte les risques

La compétence générale d'urbanisme des communes leur permet tout à fait de prendre en compte les risques dans la définition des parcelles constructibles ou non. Cette possibilité est même devenue beaucoup plus opérationnelle avec la transformation des anciens plans d'occupation des sols (POS) en plans locaux d'urbanisme (PLU) suite à la loi « Solidarité et renouvellement urbain », comme l'explique clairement M. Philippe Baffert, chef de bureau à la direction générale de l'urbanisme :

« Les plans d'occupation des sols (POS) (...) prévoyaient un zonage spécifique, dit ND, correspondant, à la fois, aux zones naturelles, préservées en raison de la qualité des paysages, et aux zones soumises à des risques naturels ou technologiques. Quand un secteur était soumis à de tels risques, on était obligé de le qualifier de naturel, ce qui peut s'avérer difficile. Aussi dans le POS d'une commune proche de Montpellier, qui comprend depuis toujours un secteur inondable en zone urbaine, on n'a pas classé en zone ND des terrains qui sont construits depuis le XIX^e siècle, et je comprends qu'on ne l'ait pas fait.

« Dans le cadre de la modification du code de l'urbanisme résultant du décret d'application de la loi solidarité et renouvellement urbain du 27 mars dernier, le Gouvernement a proposé, et le Conseil d'État a accepté, que les secteurs soumis à des risques ne fasse plus l'objet d'une zone particulière - naturelle, urbaine ou autre - dans les documents d'urbanisme, mais fasse l'objet d'un graphisme spécifique venant se superposer au zonage. On pourra donc trouver dans un secteur urbain l'indication qu'une zone est dangereuse sous la forme d'un graphisme spécifique, comme c'est le cas pour les emplacements réservés ou les espaces boisés classés qui peuvent se situer dans n'importe quelle zone du POS. Dans plusieurs secteurs de la région parisienne, on trouve des zones inondables urbanisées depuis toujours. C'est le cas dans le Val-de-Marne, par exemple, où la dernière inondation date de 1956. (...). Des constructions existent. Certes, des mesures doivent être prises pour éviter que de nouvelles personnes soient soumises à ce genre de risque ou, à tout le moins, des précautions doivent être prises pour que les constructions ne soient pas dangereuses, mais il serait stupide, afin de prendre de telles mesures, de classer cette zone « naturelle », alors qu'il s'agit de longue date d'un tissu pavillonnaire de banlieue ».

D'ailleurs, même si des erreurs d'urbanisme évidentes ont été commises, notamment pendant les « trente glorieuses », il ne faut pas croire que toutes les communes se désintéressaient de la question des risques avant qu'un PPR ne leur soit imposé. L'immense majorité des permis de construire adoptés en zone inondable l'ont été à une période où l'urbanisme était une compétence étatique. Ainsi, dans certaines régions où le risque d'inondation est bien intégré car répétitif, il ne semble pas que l'adoption des PPR ait apporté une protection supplémentaire par rapport aux réglementations existantes. Tel est par exemple le constat formulé par Gilles Hubert suite aux enquêtes menées par le CEREVE.

« Notre travail a fait ressortir des évidences. Sur un territoire, il semble que l'approbation d'un règlement n'ait pas d'effets importants. Nous avons essentiellement travaillé sur des sites soumis à des crues de plaine, crues lentes (...). Il s'est avéré que les orientations données par les élus locaux en matière d'occupation des sols tenaient déjà compte du risque et que la réglementation ajoutée n'apportait rien de plus. Nous avons vu cela en analysant les permis de construire : dans les zones à risques forts, aucun permis de construire n'est délivré, du moins sur les sites étudiés. Cela ne veut pas dire que c'est la généralité. Dans les zones à risques plus faibles, la réglementation mise en _uvre n'influence pas le rythme de construction ».

En ce qui concerne l'État, nous avons déjà montré que le code de l'urbanisme contient une disposition, l'article R. 111-2, lui permettant de s'opposer à des permis de construire en zone inondable, voire l'obligeant à le faire en cas de risque pour la vie des personnes. Par ailleurs, les autorités déconcentrées de l'État disposent également avec les projets d'intérêt général (PIG) d'un outil efficace pour imposer la prise en compte du risque dans l'urbanisme. M. Philippe Baffert estime même que cette procédure constitue « le grand succès du code de l'urbanisme (...) [elle] permet de régler les conflits entre les collectivités territoriales ou entre l'État et les collectivités territoriales. Une commune fait un projet, elle est maîtresse de son document d'urbanisme, lequel dit le droit des sols pour tout le monde : pour la commune, pour la région, pour le département, pour l'autoroute, pour la route départementale, etc. Par exemple, si le département a un projet de route à un endroit donné, sur lequel la commune n'est pas d'accord et qu'elle n'inscrit pas dans son document d'urbanisme un emplacement réservé au profit du département, le conflit est tranché, depuis la loi de 1983, par un arrêté préfectoral qui déclare le projet d'intérêt général. Dès lors que le projet est déclaré d'intérêt général, la commune est tenue de l'inscrire dans son PLU.

« On a utilisé le procédé des PIG pour intégrer, par anticipation, dans un plan d'occupation des sols, les futurs PPR. Le juge administratif a validé cette méthode bien qu'elle ait été critiquée par une partie de la doctrine. On savait que telle zone était inondable : le préfet a pris un projet d'intérêt général de protection. Sachant que cette zone était constructible dans le plan local d'urbanisme, il a demandé à la commune de modifier son plan local d'urbanisme. (...) À chaque fois que l'on ne sait pas comment trancher un conflit, on a recours au PIG et cela fonctionne. Ce n'était pas indispensable mais cela été utilisé et la Cour administrative d'appel l'a validé dans le cas d'un projet d'intérêt général de protection contre les inondations sur la Loire. Il avait été contesté devant les tribunaux qui ont estimé que l'on pouvait faire un PIG pour anticiper le PPR et imposer au POS de rendre inconstructible une zone dont on savait qu'elle était inondable ».

b) L'échec des dispositifs réglementaires spécifiques de réduction de la vulnérabilité

À l'époque, la « loi Barnier » a pu sembler un pas dans la direction de la réduction de la vulnérabilité, dans la mesure où, outre la création des PPR qui pouvaient théoriquement agir sur l'existant, elle comprenait une autre disposition audacieuse sur ce thème, l'expropriation pour risque naturel majeur.

Tout d'abord, ce dispositif est limité par nature et s'apparente davantage à une expérimentation qu'à une réforme en profondeur. En effet, les conditions d'utilisation de cet instrument sont très encadrées : cette procédure ne peut être utilisée qu'en cas de risques menaçant gravement les vies humaines et à la condition que les frais d'expropriation soient moins élevés que des mesures alternatives (travaux de consolidation, mesures d'alerte...). Pourtant, tous les juristes s'accordent à penser que dans son principe, cette réforme constituait une innovation profonde. C'est la première fois qu'une procédure d'expropriation est utilisée au bénéfice des personnes expropriées : la sécurité des individus est en effet considérée comme relevant de l'intérêt général, la frontière classique entre celui-ci et l'intérêt particulier en est donc singulièrement estompée. D'ailleurs, alors que la réponse traditionnelle du droit de l'urbanisme face aux risques est de mettre en place des servitudes d'utilité publique non indemnisables, la philosophie de cette procédure vise à mutualiser le financement de la baisse de la vulnérabilité. Le système d'indemnisation des catastrophes naturelles étant lui-même mutualisé, il y a là une certaine logique. Cette innovation est soulignée par M. Philippe Baffert, chef de bureau à la direction générale de l'urbanisme : « en prévoyant d'exproprier sans tenir compte du risque, la loi Barnier déroge considérablement aux principes de la comptabilité publique et des finances publiques. C'est parfaitement légitime lorsqu'il y a un danger pour les personnes ».

Six ans après son adoption, le bilan de la mise en _uvre de cette procédure est pour le moins décevant. Au 10 septembre 2001, seuls huit dossiers liés aux inondations ont fait l'objet d'une demande de prise en considération par le préfet et, sur ceux-ci, deux seulement ont été retenus et sont actuellement en phase de réalisation finale, un troisième dossier étant toujours en phase d'instruction préalable. Les deux dossiers de crues torrentielles

Les procédures de réduction de la vulnérabilité mises en _uvre dans l'Aude suite aux inondations de novembre 1999

Les inondations de novembre 1999 ont entraîné des dégradations majeures, voire des destructions, concernant des milliers d'habitations. Le régime d'indemnisation ne permettant pas de profiter de la phase de reconstruction pour réduire la vulnérabilité des habitations touchées, l'administration a mis en _uvre des procédures spécifiques :

- pour les habitations dont la reconstruction entraînerait un risque pour la vie de leurs occupants en cas de nouvelles inondations, la procédure d'expropriation pour risque naturel semblait adaptée, puisqu'elle a été créée pour ce type de cas ; mais, elle s'est avérée si lourde et longue à mettre en _uvre, alors même que les occupants des maisons étaient sans logement, que les services de l'État ont imaginé un mécanisme plus souple ; ainsi, la procédure de résorption de l'habitat insalubre (RHI) a été utilisée dans les 12 cas où les occupants l'ont accepté (sur 25), leur terrain a été racheté par la commune et ils ont pu être relogés ailleurs dans un délai d'un an ; cette procédure a globalement donné satisfaction, mais n'étant pas destinée à la réduction de la vulnérabilité face au risque naturel, sa mise en _uvre a exigé beaucoup d'énergie et d'imagination de la part des services de l'État ; il serait ainsi nettement préférable de modifier la procédure RHI pour la rendre officiellement applicable en cas de catastrophe ; le manque d'une procédure adaptée préétablie a été fortement ressentie dans l'Aude, puis dans les autres lieux touchés par des événements de ce type, même s'ils ont pu s'inspirer de l'expérience audoise ;

- pour les habitations dont la dangerosité peut être réduite par des travaux spécifiques (installation d'une échelle et d'une trappe...) non remboursés par les assurances, des subventions conditionnelles ont été mise en place ; une opération programmée d'amélioration de l'habitat (OPAH) a permis de réaliser des travaux de ce type chez 1 000 propriétaires occupants ; en outre, l'intervention de l'ANAH a été utilisée pour les 300 locataires concernés ; enfin, des subventions ont permis la prise en charge partielle (de 25 à 50 % selon les revenus) de travaux de protection supplémentaire (construction d'un étage...) ; malheureusement, la proposition de fournir des prêts bonifiés à taux zéro n'a pas été retenue par le ministère des Finances.

Les procédures mises en place dans l'urgence dans l'Aude constituent de bons exemples de gestion de la période de reconstruction. Il serait ainsi souhaitable qu'il existe de telles procédures préétablies faciles à mettre en _uvre en cas de crise. Il serait également intéressant de les utiliser aussi à titre préventif pour agir sur l'habitat existant en zone inondable.

en phase de réalisation finale concernent les communes de Bourg-Saint-Maurice (Savoie) et de Chaspinhac (Haute-Loire). Au total, ces deux procédures d'expropriation intéressent sept propriétés habitées, soit environ 20 personnes exposées. Le montant des indemnités d'expropriation a été estimé pour l'ensemble de ces biens à 6,6 millions de francs (1 million d'euros).

L'échec de cette procédure doit conduire à s'interroger sur ses modalités de fonctionnement. Les crues torrentielles qui touchent chaque automne des communes du sud de la France montrent pourtant qu'il y a un besoin très fort de procédures de ce type, mais sa complexité conduit souvent les préfectures intéressées à renoncer à les mettre en _uvre, comme cela a pu être constaté dans l'Aude, pour privilégier des dispositifs plus incitatifs utilisant l'outil de la subvention et les procédures de résorption de l'habitat insalubre. Cependant, ces dispositifs n'étant pas à l'origine destinés à répondre à cet objectif, ils ont été utilisés dans l'urgence. Il est donc indispensable de les faire évoluer pour qu'ils puissent être utilisés facilement et rapidement.

B.- UN MOYEN À RENFORCER : L'ACTION SUR LES COMPORTEMENTS ET LA CULTURE DU RISQUE

« Certes un dispositif réglementaire général est utile et indispensable, mais ce n'est pas à partir de cela que l'on gérera le quotidien des habitants (...).

« Cette gestion de proximité ne peut être assurée ni par les dispositifs réglementaires généraux, ni par les modélisations techniques à grande maille. Il convient réellement de travailler à un niveau local, à la fois en termes de culture du risque et de prévention.

« On ne peut pas dire que le PPR soit inefficace, mais comme tout dispositif générique, je doute qu'il prenne en charge les problèmes des gens à une échelle très locale. Seuls le dialogue et la négociation directe sont, de mon point de vue, efficaces ».

Ce constat formulé par M. Pierrick Givone, du CEMAGREF, résume assez bien l'opinion courante sur le sujet : les dispositifs réglementaires sont utiles mais nécessairement limités dans leurs conséquences, car il n'est plus aujourd'hui possible d'organiser l'ensemble de la vie sociale par décret. Pour autant, il est légitime de chercher à prévenir les risques. Mais puisque la collectivité n'est pas prête à imposer le déménagement des personnes habitant en zones inondables, il faut faire _uvre pédagogique et privilégier une approche incitative.

1.- Inciter à réduire la vulnérabilité

a) Inciter à la prise de mesures de bon sens

Au-delà de l'incitation par l'assurance, il est évident que des mesures peuvent être prises directement par les particuliers pour réduire la vulnérabilité de leurs biens. La rencontre de personnes sinistrées nous a bien fait prendre conscience que le bon niveau d'indemnisation du régime « catastrophes naturelles » ne suffit pas à les rendre sereines. En effet, outre qu'il y a toujours des biens non ou mal indemnisés, le choc psychologique est réel : il nous semble donc que les personnes vivant en zone inondable seraient tout à fait disposées à prendre un certain nombre de mesures de bon sens si elles étaient suffisamment sensibilisées à leur utilité. Aux États-Unis, cela se pratique couramment, comme l'a rappelé M. Pierrick Givone :

« Sur la culture du risque au niveau local, l'exemple d'une agence fédérale américaine, la Federal Emergency Agency, est tout à fait frappant. Celle-ci édite des guides très pratiques, où on explique comment gérer et modifier un réseau électrique dans une maison située en zone inondable, comment organiser le sous-sol des habitations... Cela peut sembler n'être que des détails, mais cela constitue néanmoins un réel complément d'information par rapport à un dispositif réglementaire qui parait toujours quelque peu technocratique.

« En France, nous n'avons sans doute pas suffisamment mis en place de telles mesures qui nous paraissent peut-être trop simplistes, mais qui ont néanmoins une réelle efficacité pratique. Il s'agit de faire prendre conscience aux habitants qu'ils vivent en zone inondable, qu'ils auront à faire face à un certain nombre d'événements et de leur donner les moyens pratiques de rendre leur vie moins inconfortable en situation d'inondation ».

Ainsi, la première priorité dans cette approche semble être de définir strictement ces « bonnes pratiques » de l'habitat en zones inondables qui ont longtemps semblé relever du bon sens, d'où la constante évocation des « anciens » qui les appliquaient. En effet, M. Guillaume Rosenwald, président de la Mission risques naturels des sociétés d'assurance, estime que « aussi étonnant que cela puisse paraître, la connaissance sur les méthodes de construction adaptées aux zones inondables est faiblement normée. Les cultures ou la mémoire régionales des catastrophes naturelles permettent de savoir que, par exemple, on ne mettait pas le salon au rez-de-chaussée dans telle région, on avait un sol dallé et non pas de la moquette, etc. Cette connaissance existe chez les gens présents depuis longtemps, mais pas chez les nouveaux arrivants. En revanche, il n'y a pas de cahier des charges précisant qu'en zone inondable, il convient de construire une maison de telle manière ou d'utiliser tel produit spécifique. Tout cela relève de connaissances individuelles ou de la pratique de certains spécialistes, mais il n'existe pas de norme. Il serait certainement souhaitable de les rendre obligatoires ou, au moins, de les mettre à disposition ».

Une telle action de persuasion sur les normes d'habitat adaptées en zone inondable exige un travail en profondeur sur le terrain pour informer et convaincre. Cela signifie que la puissance publique, au premier chef les collectivités locales et leurs groupements, doit mettre en place des équipes capables de faire ce travail de sensibilisation. Il est vrai que cette démarche pourra sembler coûteuse, mais il faut mettre en regard les dépenses en question avec celles, sans commune mesure, des grands travaux d'aménagement. Leur rapport coût/avantage est potentiellement excellent.

Une action directe auprès des populations concernées est indispensable. Lorsque les inondations se renouvellent souvent, des initiatives se développent et elles sont alors bien reçues par la population. En Bretagne, M. Philippe Huet a noté que des communes avaient commencé à organiser des audits d'habitat : « Certains maires le font de leur propre initiative : un architecte ou un technicien en bâtiment va chez chacun et regarde de façon très précise ce qui peut être fait pour réduire les dommages à l'avenir. On essaie ensuite d'aider à effectuer les travaux d'amélioration de l'habitat dans le cadre d'une opération groupée ».

b) Prendre en charge une partie de la baisse de vulnérabilité des particuliers

La puissance publique a une légitimité certaine à intervenir financièrement pour inciter les personnes privées à prendre des mesures de nature à réduire les conséquences des inondations. Si c'est évident pour les crues pouvant entraîner un risque pour la santé des populations, c'est aussi le cas pour celles n'ayant des conséquences que pour les biens. En effet, la garantie finale par l'État du régime d'indemnisation des catastrophes naturelles justifie pleinement une action de celui-ci pour réduire la vulnérabilité des biens assurés et donc les sommes versées. Dans la mesure où ce régime est fondé sur la solidarité et la mutualisation, chacun est individuellement assez peu incité à prendre des mesures de réduction de la vulnérabilité, même s'il les sait pourtant utiles et souhaitables, car le coût de leur mise en _uvre est hors de portée de ses moyens. Le cas typique est celui des personnes habitant en zone inondable, qui souhaiteraient habiter ailleurs, mais qui ne le peuvent pas, notamment du fait de la dépréciation du prix de leurs terrains. Dans ce type de situation, on pourrait très bien imaginer des aides à la mise aux normes « anti-inondation » des habitations, voire à la délocalisation, solution qui n'est pas écartée par exemple par M. Michel Rioux, président de l'association des sinistrés du Mans :

« La délocalisation des personnes les plus exposées pourrait fort bien être envisagée (...). Nous y sommes très favorables. Il n'est pas sûr que les riverains en bordure directe de rivière le soient. Certains disent qu'ils sont venus vivre au bord de la rivière afin de bénéficier de sa présence au bout de leur jardin. Dans le même temps, ils souhaitent être protégés. Il convient toutefois de préciser que les riverains directs de la rivière sont très peu nombreux en comparaison de tous ceux qui, vivant dans des zones fortement inondables, ne bénéficient pas directement de la présence de la rivière et en sont, au contraire, les victimes. De ce point de vue, beaucoup accepteraient d'être délocalisés. D'ores et déjà, à chaque fois que des terrains en bordure de rivière sont mis en vente, parce que leurs propriétaires savent qu'ils n'ont plus grande valeur immobilière dans la mesure où les PPR les ont figés, la ville du Mans s'en porte acquéreuse ».

Il est ainsi nécessaire de trouver des solutions pour réduire les conséquences des inondations plus souples que l'expropriation pour risque naturel, procédure lourde et peu efficace. Il serait donc souhaitable que les ressources issues du « fonds Barnier », créé pour financer l'expropriation pour risque naturel, soient réellement utilisées pour réduire la vulnérabilité. En effet, en raison du relatif échec de cette procédure, les ressources disponibles de ce fonds ont été majoritairement utilisées pour financer les PPR.

On pourrait aussi imaginer d'utiliser des procédures d'amélioration de l'habitat en liaison avec l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH). Il a par exemple été décidé par le CIADT de juillet 2001 de lancer des opérations programmées d'amélioration de l'habitat pour accroître la sécurité des logements atteints par les inondations de Bretagne. Malheureusement, ce type d'opérations est rarement réalisé de façon préventive, avant que l'inondation n'arrive.

Le fonds de prévention des risques naturels majeurs,
dit « Fonds Barnier »

Le « fonds Barnier » a été créé par la loi du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement. Initialement, son objet était de financer, dans la limite des ressources disponibles, les indemnités d'expropriation des biens exposés à un risque naturel majeur de mouvements de terrain, d'avalanches ou de crues torrentielles menaçant gravement les vies humaines, ainsi que les dépenses directement liées à cette expropriation. Par ailleurs, cette expropriation doit être moins coûteuse que les mesures de prévention qui pourraient être prises pour protéger les personnes et les biens concernés.

Depuis, son champ d'action a été étendu par deux fois :

- par la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale, dont l'article 75 prévoit que le fonds finance les dépenses de prévention liées aux évacuations temporaires et au relogement des personnes exposées ;

- par l'article 55 de la loi de finances rectificative pour 1999 aux termes duquel est assuré, pour moitié par le fonds, le financement des dépenses de l'État afférentes aux études nécessaires à la préparation et à l'élaboration des PPR.

La gestion comptable et financière du fonds est assurée par la Caisse centrale de réassurance.

Les ressources du fonds proviennent à 94% du produit du prélèvement de 2% institué sur le montant des primes additionnelles de la garantie catastrophes naturelles. Le produit annuel du prélèvement représente 130 millions de francs (19,8 millions d'euros).

Les dépenses du fonds se répartissent comme suit : 7% pour les charges d'exploitation, 33% pour les dépenses à caractère exceptionnel (travaux de prévention des grands risques, provision pour frais d'évacuation et de relogement*) ; 44% pour les indemnités d'expropriation et 23% pour le cofinancement des PPR.

* À ce jour, aucune dépense liée à des évacuations temporaires ou au relogement de personnes menacées n'a été effectuée.

De même, dans le domaine des délocalisations d'entreprise, M. Philippe Huet, président de la mission « Bretagne », a indiqué que des sommes du fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT) pourraient permettre de déplacer certaines entreprises :

«  Nous avons voulu donner un signal pour dire que s'il revient beaucoup plus cher de rester sur place en se protégeant que d'aller ailleurs (...) étudier une solution de déménagement n'est pas nécessairement absurde, mais cela doit rester un cas limite. Pour la Bretagne, nous avons proposé qu'une somme significative, dégagée au titre du fonds national d'aménagement du territoire, soit mise à disposition des autorités locales afin de leur permettre d'agir au coup par coup. En Bretagne, nous avons repéré six à sept entreprises pouvant être concernées. Cela nous paraît être aussi un signal fort envers les autres, avec l'espoir que ceux qui viendront s'installer éviteront le secteur, mais il est hors de question de généraliser le système ».

Dépenser de l'argent public pour financer des travaux bénéficiant à des personnes privées entraîne toujours de nombreuses critiques, même si le bénéfice que la collectivité pourra en retenir à terme est conséquent. En revanche, il est des situations où la puissance publique consacre déjà de fortes sommes à ce type de travaux, c'est typiquement le cas après de grandes catastrophes où l'intervention de l'État est toujours attendue. Dans ce contexte, il est indispensable de mener une politique de subventions intelligentes et d'utiliser la période de reconstruction pour améliorer la situation. M. Paul-Henri Bourrelier a beaucoup insisté sur la nécessité d'utiliser les fonds débloqués pour inciter à la prise de mesures de nature à réduire les conséquences des inondations.

« L'autre aspect important porte sur l'après-crise. Que fait-on après les événements ? Tous les témoignages confirment que cette période est la plus favorable à l'action. La population est sensibilisée, elle ne veut pas que cela se reproduise. C'est le moment opportun pour prendre des décisions importantes en termes d'orientation, notamment à l'occasion de la reconstruction, dans la mesure où des sommes importantes provenant des fonds d'indemnisation (fonds semi-publics) sont débloquées. Il n'y a pas de procédure intelligente de reconstruction comme il en existe dans certains pays étrangers. On se demande, à chaque fois, ce qu'il convient de faire : modifier l'urbanisme, renforcer les digues ou cesser les constructions. Aucune procédure n'existe et c'est chaque fois l'improvisation. Les gens finissent par renoncer et, six mois ou deux ans plus tard, on constate que l'on a fait beaucoup moins que prévu ».

Proposition n° 12

Utiliser des outils incitatifs pour réduire la vulnérabilité par la mise en place de procédures d'amélioration de l'habitat faisant intervenir l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) et en élargissant les possibilités d'intervention du « fonds Barnier ». En conséquence, accroître les ressources de ce dernier.

c) Réduire la vulnérabilité des infrastructures publiques

Une politique de réduction de la vulnérabilité par l'incitation est donc fondée sur le postulat suivant : il est plus rationnel de dépenser avant une catastrophe pour financer des mesures de nature à en réduire les conséquences que de devoir dépenser des sommes nettement supérieures à chaque fois qu'elle se produit pour reconstruire entièrement. Mais il est vrai que ce raisonnement ne peut pas toujours aboutir, car les fonds nécessaires sont publics et les bénéficiaires des personnes privées. En revanche, il est incompréhensible qu'il ne soit pas strictement observé en ce qui concerne les infrastructures publiques. Pour celles-ci, il est non seulement inacceptable qu'elles soient fragilisées par les inondations, et tout particulièrement les services de secours, mais c'est financièrement absurde à long terme. Or de nombreuses personnalités auditionnées ont mis en avant la fragilité des infrastructures publiques en France vis-à-vis du risque d'inondation. L'exemple des réseaux de transports en commun de la région parisienne est souvent cité, notamment par M. Jean Dunglas :

« je voudrais signaler, dans la région parisienne, la vulnérabilité des réseaux de transports, tels le RER ou le réseau souterrain de la RATP. Si la crue de 1910 devait se renouveler, on estime que les dégâts seraient de l'ordre de 50 à 60 milliards de francs ! [7,6 à 9,2 milliards d'euros] On épuiserait toutes les réserves du fonds catastrophes naturelles ! ».

Ainsi, quand la catastrophe arrive, les infrastructures publiques sont souvent parmi les premières touchées, ce fut le cas dans de nombreuses communes de l'Aude. La Commission l'a par exemple constaté à Durban-Corbières où l'école maternelle, la caserne des pompiers et la perception ont été dévastées en novembre 1999. Le même phénomène a été déploré en Bretagne, comme le rappelle M. Philippe Huet :

« Classiquement, les bâtiments publics ont été touchés. La préfecture de Quimper, le service d'annonce de crues de Redon se sont retrouvés dans l'eau, ainsi que des maternités, des maisons de retraite, des cliniques. La clinique de Bruz, au sud de Rennes, a dû être évacuée deux fois ».

Malheureusement, la répétition de ces erreurs ne semble pas avoir fait naître une prise de conscience générale. L'État et les collectivités locales essayent de ne pas reconstruire à l'identique les bâtiments publics fortement touchés par une inondation, mais il n'y a pas de réflexion d'ensemble sur la réduction de la vulnérabilité des installations existantes. Faudra-t-il attendre une nouvelle crue centennale à Paris pour réduire la vulnérabilité des transports en commun, des réseaux électriques et de télécommunications de la région Île-de-France ?

2.- Encourager l'adoption de comportements adaptés face au risque

En dépit de la multiplication des événements catastrophiques ces dernières années, la France est encore loin de disposer d'une véritable culture du risque. L'impression générale est que personne ne veut changer ses habitudes et son comportement pour prendre en compte un risque hypothétique, mais pourtant bien réel, ce qui explique les nombreuses erreurs faites par les pouvoirs publics comme par les individus, considérées pourtant, mais après la catastrophe seulement, comme des erreurs grossières. Il est absolument indispensable de développer une culture du risque en France afin de mener une véritable politique de prévention. On sait que le bassin de la Loire est en avance dans l'émergence d'une telle politique, mais M. Nicolas-Gérard Camphuis, directeur de l'Équipe Loire, se heurte encore à cette difficulté :

« Pour nous, [la culture du risque] est vraiment un point central dès lors que l'on veut passer à la mise en _uvre. Tant qu'il s'agit d'accumuler et de partager la connaissance, il n'y a pas de difficulté ».

En effet, les conséquences d'une inondation, même de très grande ampleur, peuvent être considérablement réduites si la population sait adopter des comportements adaptés. Ainsi, les crues, même torrentielles, ne devraient plus faire de victimes aujourd'hui si tant d'imprudences n'étaient pas commises. Lors des crues de l'Aude, des Pyrénées-Orientales, du Tarn et de l'Hérault de novembre 1999, seize décès sur trente-et-un sont liés à l'utilisation d'un véhicule, parfois en dépit même d'une interdiction de circulation. La méconnaissance du danger révélée par ces imprudences montre à quel point l'absence de culture du risque peut être dommageable. Les services de secours ont d'ailleurs parfois rencontré des cas d'inconscience caractérisée : il nous a été indiqué lors d'une réunion à la sous-préfecture de Narbonne que des familles ont refusé d'être évacuées alors que l'eau montait et ont pourtant dû l'être dans des conditions très périlleuses pour les secouristes quelques heures plus tard.

Au-delà du travail de persuasion à mener pour empêcher de telles imprudences, qui en est l'aspect passif, la culture du risque se manifeste aussi de façon active par la promotion de comportements permettant de réduire les conséquences de l'inondation, comme la pose de parpaings sous les meubles, l'évacuation spontanée de logements à risque par leurs habitants dans un lieu prévu à l'avance, etc. D'ailleurs, dans certaines régions fortement habituées au risque, cette culture existe déjà comme le souligne Gérard Jacquin, du CEMAGREF :

« La notion d'appropriation du risque, c'est-à-dire la culture du risque, se travaille avec les populations (...). On constate que certaines régions possèdent une culture du risque. Ainsi, aux Antilles, avec les cyclones qui reviennent presque chaque année, il existe des outils de prévision, des mesures de prévention à court terme, comme la fermeture des habitations ou autres. Ces cyclones n'entraînent pratiquement plus de pertes en vies humaines. C'est ce que j'appelle la culture du risque complètement intégrée ».

De même dans les quartiers inondables du Mans, « comme l'on est en présence d'inondations à répétition, ceux qui sont installés depuis quelques années ont acquis un certain nombre de réflexes. Ils savent les précautions à prendre » indique M. Michel Rioux, président de l'association des sinistrés du Mans qui a diffusé une plaquette d'information (cf. ci-après). Cependant, toute la difficulté est justement de faire prendre conscience de la réalité du risque à des personnes qui ne l'ont jamais affronté directement. L'effort de pédagogie à mener est donc fortement lié à celui de diffusion de la connaissance des inondations, sur lequel nous avons déjà beaucoup insisté.

Proposition n° 13

Encourager la diffusion de recommandations sur les précautions élémentaires en matière d'aménagement des habitations et sur les comportements à adopter en cas de crise.

C.- UN MOYEN À UTILISER AVEC PRÉCAUTION : LE RÉGIME D'INDEMNISATION

Les appréciations portées sur le régime d'indemnisation des catastrophes naturelles (« régime Catnat ») devant la Commission permettent de distinguer deux approches totalement antagonistes. La première, portée par le monde de l'assurance au sens large, insiste sur la réussite d'un mécanisme de solidarité nationale éprouvé et sur le bien-fondé du partage des rôles qu'il opère. Ainsi, M. Thierry Masquelier, président de la Caisse centrale de réassurance (CCR), estime-t-il que « ce dispositif est intelligent parce qu'il opère un partage des rôles. Chacun doit bien faire son travail sans faire celui de l'autre. Il revient aux pouvoirs publics d'édicter des normes et de les faire respecter, de se charger de la prévention grâce aux nombreux instruments dont ils sont les seuls à disposer, notamment en termes d'aménagement du territoire, étant entendu que la prévention dans ce domaine, sauf dans des cas rares, ne peut se traiter qu'au niveau de la région ou de l'ensemble d'un bassin. Il revient aux assureurs, grâce à leurs instruments sur le terrain, de démultiplier la production de ces garanties et, en cas de survenance d'un sinistre, notamment en cas de sinistre grave, de libérer les moyens nécessaires d'expertise, d'indemnisation et aussi d'assistance ».

La seconde, plus largement répandue, dénonce un mécanisme déresponsabilisant, menaçant l'efficacité des politiques de prévention. La critique de M. Paul-Henri Bourrelier, ancien président de l'instance d'évaluation de la politique publique de prévention des risques majeurs, est sévère : « Le système d'indemnisation est rigide. À l'époque, les assureurs disaient que son intérêt était d'être bête ! Ce n'est pas ironique, mais correspond à la situation de 1982. (...) On a (...) élaboré un système simple, brutal mais commode, comme en 1945 lorsque l'on a créé la Sécurité sociale en mutualisant en bloc. Aujourd'hui, il est possible de faire des choses plus intelligentes ».

Ainsi, comme les autres régimes basés sur la solidarité nationale, le « régime Catnat » n'est pas exempt de contradictions. Comme le soulignait M. Michel Pouponneau, directeur des sinistres à la MAIF, « la difficulté de l'équilibre entre indemnisation et prévention est illustrée par nos propos. Tout à la fois, nous nous demandons si le système d'indemnisation n'est pas trop déresponsabilisant et nous essayons, devant la détresse des sinistrés, de voir si le régime est suffisamment protecteur ».

1.- Un régime original, d'abord fondé sur la solidarité

a) Un fonctionnement globalement satisfaisant

· Genèse

Avant la loi du 13 juillet 1982, les risques naturels n'étaient quasiment jamais couverts par des contrats d'assurance. Cette absence de couverture avait trois causes principales : l'absence de statistiques fiables sur ce type de phénomènes ; un risque important de cumul - un même événement pouvant toucher un grand nombre d'assurés - et un risque d'antisélection - seules les personnes exposées contractent une assurance, qui, du fait de leur exposition au risque, aura un coût prohibitif.

Les aides publiques prenaient le relais, par le biais du Fonds de secours aux victimes de sinistres et calamités ou du Fonds national de garantie des calamités agricoles (indemnisation des pertes de biens spécifiquement agricoles). Dans tous les cas, les aides étaient limitées et bien inférieures au montant des dommages subis, comme le souligne M. Christophe Sanson : « Il ne faut jamais oublier que l'on a acheté la paix sociale avec ce régime. Auparavant, quand on n'était incapable d'indemniser, on devait utiliser les fonds de secours dotés de crédits très limités. De plus, les délais étaient très longs car l'État travaille beaucoup moins vite que les assureurs ».

À la fin de 1981, d'importantes inondations dans les vallées de la Saône et du Rhône et dans le sud-ouest de la France conduisirent au dépôt d'une proposition de loi. Fondée sur l'utilisation de fonds publics, elle évolua, en cours d'examen, vers la mise en place d'un système mixte, faisant appel à la fois à l'État et à l'assurance. La loi du 13 juillet 1982, qui en découla, entra en vigueur le 14 août 1982.

Devant la Commission, M. Thierry Francq, sous-directeur des assurances à la direction du Trésor, a précisé les masses financières mises en jeu par le « régime Catnat » :

« Entre 1989 et 2000, (...) les inondations ont coûté 21 milliards de francs [3,2 milliards d'euros]. (...) En moyenne, le coût d'une inondation est de l'ordre de 1,5 milliard de francs [228,7 millions d'euros]. Les inondations les plus importantes en 1982 avaient coûté 2,5 milliards de francs [381,1 millions d'euros] aux assurances. L'estimation est très difficile pour celle de la Somme, compte tenu de ses particularités, notamment de sa durée. Aucune estimation, encore grossière à ce stade, ne dépasse le milliard de francs [150 millions d'euros].

« En 1999, les primes payées par les particuliers, les entreprises et les collectivités locales assurées pour le risque de catastrophes naturelles étaient de l'ordre de 5 248 millions de francs [800 millions d'euros], auxquelles il faut ajouter des résultats financiers de l'ordre de 656 millions de francs [100 millions d'euros].

« Sur ces 5 900 millions de francs [900 millions d'euros], 2 360 millions de francs [360 millions d'euros] ont été rétrocédés, pour l'essentiel, à la CCR. Certaines compagnies d'assurance ne se réassurent pas auprès de la CCR pour les catastrophes naturelles, mais c'est un phénomène très limité. [En 1999], les sinistres payés ou provisionnés étaient de 1 045 millions d'euros 6 855 millions de francs [1 045 millions d'euros]. Au total, pour l'ensemble des assureurs, ce système a apporté un résultat d'exploitation de 138 millions de francs [21 millions d'euros]. Le solde était négatif pour la CCR. »

Le fonctionnement du « régime Catnat »

_ Financement du régime

Le régime est financé par une prime additionnelle ou surprime, dont le taux est fixé par l'État au moyen d'un arrêté.

Pour les biens autres que les véhicules terrestres à moteur, cette surprime s'établit, depuis le 1^er septembre 1999, à 12% du montant des primes afférentes aux contrats de base.

Pour les véhicules terrestres à moteur, elle est de 6% des primes ou cotisations vol et incendie ou, à défaut, de 0,5% de la prime dommage.

_ Conditions de mise en jeu du régime

Toute indemnisation au titre de la loi de 1982 est subordonnée à deux conditions préalables :

- l'état de catastrophe naturelle doit être constaté par un arrêté interministériel,

- les biens sinistrés doivent être couverts par un contrat d'assurance « dommage aux biens » (incendie, multirisques habitation, assurance automobile). La perte d'exploitation assurée sera également indemnisée.

Le législateur n'a pas souhaité établir une liste des phénomènes naturels garantis. Le dommage doit seulement être direct, c'est-à-dire découler exclusivement de l'action d'un agent naturel d'intensité anormale sur un bien assuré. Cette intensité anormale est constatée par l'arrêté de catastrophe naturelle.

_ Biens couverts

Excepté la tarification et les franchises, la garantie « Catnat » n'a pas de conditions qui lui soient propres. Elle suit celles du contrat de base (le plus souvent, la garantie incendie) et couvre dont les immeubles et meubles (y compris les véhicules terrestres à moteur) inclus dans ce dernier. Ainsi, l'indemnisation tiendra compte de la vétusté si le contrat de base le stipule, ou se fera en valeur à neuf, si un tel contrat a été souscrit.

_ Règles d'indemnisation

Les articles L. 125-2 et A. 125-1 du code des assurances encadrent de façon très précise le délai imparti aux assureurs pour verser l'indemnisation. Celle-ci doit être versée dans un délai de trois mois à compter de la date de remise par l'assuré de l'état estimatif des biens endommagés ou de la date de publication de l'arrêté de catastrophe naturelle, lorsque celle-ci est postérieure. À défaut, l'indemnité due porte intérêt au taux légal.

Des franchises s'appliquent. Non indexées, leur montant a été fixé par l'arrêté du 10 août 1982 et régulièrement révisé depuis. Il s'établit aujourd'hui (sauf sécheresse) à :

- 2 500 F [381,1 euros] pour les biens à usage d'habitation, les véhicules terrestres à moteur et les autres biens à usage non professionnel,

- 10% du montant des dommages matériels directs par établissement et par événement pour les biens à usage professionnel, avec un minimum de 7 500 F [1 143,4 euros]. Toutefois, si une franchise plus élevée est prévue dans la garantie de base, c'est cette dernière qui sera appliquée.

- trois jours ouvrés pour les pertes d'exploitation, avec un minimum de 7 500 F [1 143,4 euros], sauf si une franchise plus élevée est prévue dans la garantie de base.

· Un régime qui indemnise globalement bien les sinistrés

Le « régime Catnat » a démontré son efficacité, comme le rappelle M. Thierry Masquelier, président de la CCR : « Concernant la partie indemnisation, même si tout système est perfectible, celui-ci apporte une couverture raisonnablement satisfaisante aux assurés qui détiennent un contrat d'assurance « dommages ». Elle ne pourra jamais être complète et elle souffre évidemment de quelques lacunes qui sont régulièrement corrigées. Mais, globalement, le volet indemnisation peut être considéré comme raisonnablement satisfaisant ».

M. Michel Rioux, président de l'association des sinistrés du Mans, semble lui aussi globalement satisfait du système : « L'indemnisation se fait relativement bien. Une déclaration doit être faite dans les délais prévus. La compagnie d'assurance désigne un expert. Généralement, un consensus s'établit entre l'expert et le propriétaire. S'il est d'accord, le remboursement s'effectue sur cette base ».

b) Certaines insuffisances du système apparaissent

Lors de son audition par la Commission, M. Jean-Marc Lamère, délégué général adjoint de la FFSA, a énuméré un « certain nombre de points du dispositif d'indemnisation des catastrophes naturelles [qui] pourraient être améliorés ». Il a indiqué avoir engagé des réflexions à leur sujet avec les pouvoirs publics et la CCR. La Commission n'a pu obtenir sur ceux-ci la position défendue par la direction du Trésor.

· La question des dommages ultérieurs liés à la déstabilisation du terrain suite à l'inondation

Les assureurs s'interrogent afin de savoir si ces phénomènes doivent &e