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N° 1735

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

ONZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 23 juin 1999.

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ
en application de l'article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DE LA PRODUCTION ET DES ECHANGES (1)

sur l'application de la loi de réglementation des télécommunications,

ET PRÉSENTÉ
PAR
M. GABRIEL MONTCHARMONT,
Rapporteur,

en conclusion des travaux d'une mission d'information présidée par
M. J
ACQUES REBILLARD,

et composée en outre de MM. Jacques Bascou, Jean Besson, François Brottes, Jean-Paul Charié, Yves Coussain, Jean-Claude Daniel, Claude Gaillard, Alain Gouriou, Claude Hoarau, Félix Leyzour,

Députés.

--

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

Télécommunications.

La commission de la production et des échanges est composée de : M. André Lajoinie, président ; MM. Jean-Paul Charié, Jean-Pierre Defontaine, Pierre Ducout, Jean Proriol, vice-présidents ; MM. Léonce Deprez, Christian Jacob, Daniel Paul, Patrick Rimbert, secrétaires ; MM. Jean-Pierre Abelin, Jean-Claude Abrioux, Stéphane Alaize, Damien Alary, André Angot, François Asensi, Jean-Marie Aubron, Pierre Aubry, Jean Auclair, Jean-Pierre Balduyck, Jacques Bascou, Mme Sylvia Bassot, MM. Christian Bataille, Jean Besson, Gilbert Biessy, Claude Billard, Claude Birraux, Jean-Pierre Blazy, Jean-Claude Bois, Daniel Boisserie, Maxime Bono, Franck Borotra, Christian Bourquin, Mme Danièle Bousquet, MM. François Brottes, Vincent Burroni, Marcel Cabiddu, Alain Cacheux, Dominique Caillaud, André Capet, Jean-Paul Chanteguet, Jean Charroppin, Philippe Chaulet, Jean-Claude Chazal, Daniel Chevallier, Pierre Cohen, Alain Cousin, Yves Coussain, Jean-Michel Couve, Jean-Claude Daniel, Marc-Philippe Daubresse, Philippe Decaudin, Mme Monique Denise, MM. Jacques Desallangre, Eric Doligé, François Dosé, Jean-Pierre Dufau, Dominique Dupilet, Philippe Duron, Jean-Claude Etienne, Alain Fabre-Pujol, Albert Facon, Alain Ferry, Jean-Jacques Filleul, Jacques Fleury, Nicolas Forissier, Roland Francisci, Claude Gaillard, Robert Galley, Claude Gatignol, André Godin, Alain Gouriou, Joël Goyheneix, Michel Grégoire, Gérard Grignon, Hubert Grimault, Lucien Guichon, Gérard Hamel, Patrick Herr, Claude Hoarau, Robert Honde, Claude Jacquot, Mme Janine Jambu, MM. Maurice Janetti, Aimé Kergueris, Jean Launay, Thierry Lazaro, Jean-Yves Le Déaut, Patrick Lemasle, Jean-Claude Lemoine, Jacques Le Nay, Jean-Claude Lenoir, Arnaud Lepercq, René Leroux, Roger Lestas, Alain Le Vern, Félix Leyzour, Michel Liebgott, Lionnel Luca, Jean-Michel Marchand, Daniel Marcovitch, Alfred Marie-Jeanne, Alain Marleix, Daniel Marsin, Philippe Martin, Jacques Masdeu-Arus, Marius Masse, Roger Meï, Roland Metzinger, Pierre Micaux, Yvon Montané, Gabriel Montcharmont, Jean-Marie Morisset, Bernard Nayral, Jean-Marc Nudant, Jean-Paul Nunzi, Patrick Ollier, Joseph Parrenin, Paul Patriarche, François Patriat, Germinal Peiro, Jacques Pélissard, Mmes Marie-Françoise Pérol-Dumont, Annette Peulvast-Bergeal, MM. Serge Poignant, Bernard Pons, Jacques Rebillard, Jean-Luc Reitzer, Gérard Revol, Mme Marie-Line Reynaud, M. Jean Rigaud, Mme Michèle Rivasi, MM. Jean Roatta, André Santini, Joël Sarlot, Mme Odile Saugues, MM. François Sauvadet, Jean-Claude Thomas, Léon Vachet, Daniel Vachez, François Vannson, Michel Vaxès, Michel Vergnier, Gérard Voisin, Roland Vuillaume.

SOMMAIRE

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Pages

prÉsentation DE M. jACQUES REBILLARD, président de la mission 11

INTRODUCTION 15

Tableau des mesures réglementaires et financières d'application de
la loi n° 96-659 du 26 juillet 1996
19

Tableaux de l'évolution mondiale du marché des télécommunications 30

Tableaux comparatifs de l'évolution des chiffres d'affaires
des principaux opérateurs mondiaux
31

Tableaux comparatifs de l'évolution des effectifs
des principaux opérateurs mondiaux
32

Tableau de l'évolution de l'activité de la direction générale des télécommunications puis de France Télécom depuis 1984 33

I.- LES ACTIVITÉS DE TÉLÉCOMMUNICATIONS 35

A.- LE PRINCIPE DE LIBERTÉ DES ACTIVITÉS DE TÉLÉCOMMUNICATIONS 35

B.- LE CHAMP DE LA RÉGLEMENTATION DES TÉLÉCOMMUNICATIONS 36

1. La notion de télécommunications et les services d'accès à Internet 36

2. La notion de réseau 44

C.- LES LICENCES D'ÉTABLISSEMENT ET D'EXPLOITATION DE RÉSEAUX OUVERTS AU PUBLIC (L. 33-1) ET DE FOURNITURE DU SERVICE TÉLÉPHONIQUE AU PUBLIC (L. 34-1) 49

1. La distinction entre les licences L. 33-1 et L. 34-1 du code des P&T 49

2. La procédure d'attribution des licences L. 33-1 et L. 34-1 54

a) La fixation des règles de procédure 54

b) La répartition des pouvoirs en matière d'attribution des licences 55

c) Les modalités de l'attribution des licences 55

3. La durée de validité des licences 62

4. Les clauses des cahiers des charges 63

5. L'obligation d'individualisation comptable des activités sous licence 69

6. L'obligation d'individualisation juridique des activités sous licence 71

D.- LES RÉSEAUX ET SERVICES DE TÉLÉPHONIE MOBILE 72

E.- L'ÉTABLISSEMENT DES RÉSEAUX INDÉPENDANTS 75

F.- LES RÉSEAUX LIBRES 79

1. Les réseaux internes 79

2. Les cabines téléphoniques en dehors de la voie publique 79

3. Les réseaux indépendants de proximité autres que radioélectriques 81

4. Les installations radioélectriques de faible puissance
et de faible portée
.................................................................... 82

5. Les installations radioélectriques sans fréquence spécifiquement assignée 82

G.- L'INTERCONNEXION À UN RÉSEAU OUVERT AU PUBLIC 83

1. La notion d'interconnexion 83

2. La place du mécanisme d'interconnexion dans l'ouverture à la
concurrence
85

3. Le régime de l'interconnexion 86

a) Le droit à l'interconnexion 87

b) Les conventions d'interconnexion 88

c) L'offre d'interconnexion des opérateurs exerçant une influence significative sur le marché 91

d) La discrimination entre les opérateurs de réseaux et les fournisseurs de
services
93

e) L'interconnexion au réseau de France Télécom 94

f) Les litiges relatifs à l'interconnexion 97

H.- LES SERVICES DE TÉLÉCOMMUNICATIONS FOURNIS AU PUBLIC 98

1. Les services autres que téléphoniques utilisant un réseau radioélectrique (L. 34-3) 99

2. Les services fournis sur les réseaux câblés 100

a) Le régime général 100

b) La mise à niveau des réseaux câblés 106

c) La rémunération de l'usage des réseaux câblés 108

I.- LES ÉQUIPEMENTS TERMINAUX 112

J.- LA NUMÉROTATION 114

1. L'attribution des ressources en numérotation 115

2. La portabilité des numéros 117

3. La sélection de l'opérateur longue distance 119

K.- la cryptologie 121

1. L'évolution technique a conduit à une libéralisation progressive 121

a) Le développement des usages civils des moyens de cryptologie 121

- la confidentialité des informations est une nécessité renouvelée pour les entreprises modernes 122

- l'authentification des messages devient un enjeu majeur de l'économie électronique 122

b) L'évolution de la réglementation jusqu'à la loi du 29 décembre 1990 125

2. La libéralisation partielle réalisée par la loi du 26 juillet 1996 est rapidement apparue insuffisante 126

a) La loi n° 96-659 du 26 juillet 1996 et ses décrets d'application 126

b) La nécessité d'une libéralisation plus large est rapidement apparue 130

II.- LE SERVICE PUBLIC DES TÉLÉCOMMUNICATIONS 133

A.- LE CONTENU DU SERVICE PUBLIC DES TÉLÉCOMMUNICATIONS 133

1. Le service universel 133

a) La notion de service universel : un démantèlement du service public ? 133

b) Le contenu du service universel : une réévaluation impérative et
urgente pour prendre en compte les nouveaux services
136

c) Qualité et prix abordable du service universel 138

d) Les opérateurs de service universel 147

e) La dimension nationale de l'offre de service universel 147

f) Les tarifs sociaux 148

g) L'annuaire universel 151

h) La couverture du territoire en cabines publiques 153

2. Les services obligatoires 156

3. Les missions d'intérêt général 158

a) Les missions de défense et de sécurité publique 158

b) La recherche publique 159

- le centre national d'études des télécommunications (CNET) 160

- la mise en place du réseau national de recherche en télécommunications (RNRT) 162

c) L'enseignement supérieur 165

B.- LE FINANCEMENT DU SERVICE UNIVERSEL 168

1. L'objet du financement : la couverture des coûts nets 168

2. La décision de mettre en place une compensation financière de la prestation du service universel 172

a) La rémunération additionnelle 175

- la résorption du déséquilibre de la structure tarifaire historique de France Télécom 175

- la péréquation géographique 177

b) Le fonds de service universel 179

- les obligations de péréquation sociale 179

les obligations de desserte du territoire national en cabines
 téléphoniques publiques
180

- l'obligation d'établissement et de mise à disposition d'un annuaire d'abonnés 180

- les obligations tenant au service de renseignement 181

III.- LA REGULATION DU MARCHE DES TELECOMMUNICATIONS 185

A.- L'AUTORITÉ DE RÉGULATION DES TÉLÉCOMMUNICATIONS (ART) 187

1. La création de l'ART 187

2. Le statut de l'ART 202

a) L'indépendance de l'ART 202

b) Le collège des membres de l'ART 205

c) L'organisation de l'ART 206

3. Les attributions de l'ART 207

a) Les compétences consultatives et son rôle dans les relations internationales 207

b) Le pouvoir réglementaire de l'ART 208

c) L'instruction des licences de téléphonie publique 210

d) L'autorisation des réseaux indépendants 210

e) La délivrance des agréments d'équipements terminaux 211

f) La proposition au ministre des montants des contributions au
financement des obligations de service universel
211

g) L'avis sur les tarifs et objectifs tarifaires du service universel et
les tarifs des services sans concurrence soumis à homologation
212

h) L'attribution des fréquences 215

i) L'établissement et la gestion du plan national de numérotation 215

j) La détermination des entreprises exerçant une influence significative
 sur le marché
216

4. Le pouvoir de sanction de l'ART 219

a) L'organisation du contrôle juridictionnel du pouvoir de sanction
de l'ART
219

b) L'étendue des pouvoirs de sanction 221

c) Le respect des principes constitutionnels applicables aux
 sanctions pénales
223

d) L'exercice du pouvoir de sanction par l'ART 224

5. Les voies de recours contre les décisions de l'ART 225

a) Les décisions de l'ART relevant du Conseil d'Etat 225

b) Les décisions de l'ART relevant de la Cour d'appel de Paris 226

c) La procédure de règlement des litiges devant l'ART 227

d) La procédure d'appel des décisions contentieuses de l'ART 229

6. La procédure de conciliation devant l'ART 229

7. La saisine du Conseil de la concurrence et du procureur de la République par l'ART - L'utilisation du droit de la concurrence par l'ART 230

a) L'objet de l'article L. 36-10 230

b) L'utilisation de la procédure de saisine réciproque et les interventions
du Conseil de la concurrence
234

IV.- LA GESTION DES FRÉQUENCES 239

A.- L'UTILISATION DU SPECTRE DES FRÉQUENCES 239

1. La composition du spectre 239

2. La répartition des fréquences 241

3. Les besoins en fréquences des télécommunications 242

B.- La création de l'Agence nationale des Fréquences (ANF) 244

1. Les motifs de la réforme 244

2. Le statut et les missions de l'ANF 245

a) La gestion du spectre et la planification de son utilisation 245

b) La préparation de la position française dans les négociations internationales 247

c) La coordination de l'implantation des stations radioélectriques sur
le territoire national
249

3. L'organisation de l'ANF 252

a) Les ressources de l'ANF 254

b) Les recettes des taxes et redevances ordonnancées par l'ANF 255

C.- L'ABSENCE DE PERCEPTION DE REDEVANCES D'USAGE SUR LES CHAINES DE RADIO ET DE TÉLÉVISION HERTZIENNES 256

D.- L'ABSENCE DE MISE AUX ENCHÈRES DES BANDES DE FRÉQUENCES 256

V.- CONCLUSIONS 259

A.- L'ENVIRONNEMENT ÉCONOMIQUE ET SOCIAL ET LE MARCHÉ
DES TÉLÉCOMMUNICATIONS
260

B.- LE RÉGIME JURIDIQUE DES RÉSEAUX ET DES SERVICES 264

1. La délivrance des licences 264

2. Les réseaux câblés 266

3. Les réseaux de fibres noires des collectivités locales 269

4. la téléphonie mobile 270

5. La numérotation 274

6. La sélection du transporteur longue distance 278

7. L'accès à Internet 279

8. L'interconnexion et l'accès au réseau 282

C.- LA GESTION DES FRÉQUENCES 287

D.- LE SERVICE PUBLIC DES TÉLÉCOMMUNICATIONS 289

1. La distinction des trois composantes du service public 290

2. Le service universel 291

a) Le périmètre du service universel 291

b) Le caractère abordable du prix du service universel 292

c) La dimension nationale de l'offre de service universel 293

d) Les tarifs sociaux 294

e) L'annuaire universel 295

3. Le financement du service universel 296

a) Le calcul des coûts nets des obligations de service universel 296

b) Le calcul du coût de la péréquation géographique 298

c) La procédure d'évaluation des coûts nets 299

d) L'exclusion des opérateurs longue distance des contributions versées
au fonds
299

4. Les services obligatoires 301

5. La recherche publique 301

6. L'enseignement supérieur 302

E.- LA RÉGULATION DU MARCHÉ 302

1. La statut de l'ART 303

2. La régulation des tarifs et coûts du service universel et de
l'interconnexion
303

3. La délivrance des licences 305

4. Les pouvoirs de sanction de l'ART 305

5. La transparence et la dissociation comptable 305

6. La régulation face à la convergence des télécommunications et
de la communication audiovisuelle 306

EXAMEN EN COMMISSION 307

observations de mm. jean besson et jean-paul chariÉ sur le rapport d'information sur l'application de la loi de réglementation des télécommunications, au nom du groupe rpr 315

CONTRIBUTION DE M. FÉLIx LEYZOUR AU RAPPORt D'INFORMATION sur l'application de la loi de réglementation des télécommunications, AU NOM DU GROUPE COMMUNISTE 325

Liste des AUDITIONS ET DES DÉPLACEMENTS DE LA MISSION 327

PRÉSENTATION DE M. JACQUES REBILLARD,
PRÉSIDENT DE LA MISSION D'INFORMATION

Les 13 et 18 juin 1996, l'Assemblée nationale puis le Sénat votaient la loi de réglementation des télécommunications, promulguée le 26 juillet, qui ouvrait le marché aux opérateurs et aux fournisseurs de services de télécommunications. Trois années se sont écoulées, la création d'une mission d'information par la commission de la production et des échanges de l'Assemblée nationale a permis d'en faire une évaluation et de proposer des perspectives d'évolution.

Un premier constat s'impose, en moins de trois années, le secteur des télécommunications a beaucoup changé. La loi, bâtie autour de la téléphonie fixe, est confrontée à l'arrivée du protocole Internet, ainsi qu'aux évolutions très rapides imposées par les convergences technologiques permettant d'acheminer sur une même liaison la voix, l'image et les données et rapprochant les téléphonies fixe et mobile. Le développement des télécommunications stimule la croissance et favorise la modernisation de notre société. Notre pays et l'Europe ne sauraient ignorer une telle révolution. Le marché intérieur qui se crée doit permettre à nos entreprises d'y expérimenter de nouvelles technologies pour prendre des parts significatives sur le marché mondial. Le défi est double : élargir une offre en la rendant accessible à tous et constituer une industrie performante s'appuyant sur une recherche dynamique.

La mission d'information a procédé à l'audition des différents acteurs institutionnels, économiques, syndicaux et associatifs du secteur des télécommunications (voir la liste figurant en annexe du rapport). Les responsables des principaux groupes privés de télécommunications et syndicats d'opérateurs ont exprimé leur satisfaction globale quant à l'organisation du marché et de la régulation résultant de la loi n° 96-659 du 26 juillet 1996 de réglementation des télécommunications. Les opérateurs privés ont cependant fait part de leur crainte d'une impossibilité de fait d'une ouverture à la concurrence de la boucle locale, qui est pourtant commercialement déterminante dans la mesure où cette infrastructure est la seule donnant un accès direct aux abonnés et une maîtrise complète des relations avec la clientèle. Les dirigeants de France Télécom ont, en revanche, fait valoir la rapidité de l'évolution du paysage concurrentiel, les efforts importants consentis par l'entreprise nationale et ses agents, ce qui autoriserait un assouplissement des règles les plus contraignantes imposées à l'opérateur historique.

Les syndicats d'agents des télécommunications ont exprimé leurs craintes d'une perte de substance des missions de service public et d'une dérive de l'opérateur public le conduisant à se conduire en entreprise purement commerciale poursuivant avant tout des buts de rentabilité financière.

Lors de ses déplacements en Grande-Bretagne, en Allemagne et aux Etats-Unis (voir liste des auditions et déplacements de la mission en annexe du rapport), la mission a constaté que les principes d'organisation étaient largement comparables, sous réserve des structures fédérales ou centralisées des Etats. L'indépendance des autorités de régulation est au c_ur des systèmes. De même, l'opérateur historique doit supporter des contraintes lourdes limitant sa liberté d'action commerciale, la consistance de ces contraintes variant selon les pays en fonction de l'état de la concurrence et du choix d'une régulation a priori ou a posteriori. Il apparaît, en tous les cas, que la téléphonie par Internet bouleverse radicalement le paysage des télécommunications, en donnant notamment une importance stratégique à la maîtrise d'une infrastructure filaire locale. Par ailleurs, les stratégies des opérateurs sont devenues mondiales en raison de l'internationalisation de la vie économique et de la mondialisation des réseaux. L'étude des exemples étrangers est riche d'enseignements mais il apparaît que la réglementation française et l'organisation de la régulation nationale sont efficaces et ont peu de choses à envier aux organisations retenues par les autres Etats qui connaissent, malgré parfois une longue expérience de la libéralisation de leur marché, des difficultés importantes, donnant toujours naissance à de nombreux litiges.

Une réunion de travail avec le directeur général de la société de l'information (DG XIII) et le directeur général adjoint de la concurrence (DG IV) de la Commission européenne a permis de préciser l'appréciation de la Commission européenne sur le processus de construction du marché intérieur des télécommunications et d'ouverture à la concurrence des marchés nationaux. La Commission européenne entame une réflexion sur l'adaptation des directives européennes au nouvel environnement, notamment au regard des phénomènes de convergence technologiques entre les télécommunications, la communication audiovisuelle et l'informatique, la convergence entre les téléphonies fixe et mobile, l'accès à la boucle locale et le contenu du service universel.

Ces auditions et déplacements ont permis à la mission d'information d'aborder ses travaux sur la réglementation française en prenant en compte des contextes économiques et technologiques, la diffusion internationale des services de télécommunications et les orientations européennes de la réglementation. Votre président exprime sa conviction que toute stratégie d'un opérateur de télécommunications doit avoir une envergure européenne et être conçue en fonction des impératifs de l'internationalisation du marché. Mais il ne saurait être question de renoncer aux spécificités françaises, à savoir l'existence d'un service universel à adapter sans cesse et les principes d'aménagement du territoire. Ces principes et spécificités ne sont pas un frein au développement des télécommunications ; ils ont assuré dans les années 1970 et 1980 le développement et la modernisation du marché français en portant France Télécom dans les premiers rangs mondiaux. Ils ont structuré le pays et ont donc permis de créer un terrain favorable pour la pénétration des services de télécommunications les plus modernes dans toutes les couches sociales et tous les points du territoire.

Un nouveau paysage du secteur des télécommunications se dessine, la mission a évalué les effets de la loi de réglementation. Ses constats et ses propositions ont pour objectif de faire évoluer progressivement le cadre législatif et réglementaire tout en laissant aux opérateurs la visibilité nécessaire pour adapter leur stratégie.

INTRODUCTION

La mission d'information sur l'application de la loi de réglementation des télécommunications a été créée, à la demande de MM. Christian Bataille et Gabriel Montcharmont, à la fin du mois de mai 1998, en application de l'article 145 du Règlement de l'Assemblée nationale qui confie aux commissions permanentes la mission de contrôler l'application des lois relevant de leurs compétences. L'objet de la mission n'est donc pas de dresser un tableau du paysage des télécommunications français et mondial, mais d'évaluer les modalités selon lesquelles la loi n° 96-659 du 26 juillet 1996 de réglementation des télécommunications a été appliquée au travers des décisions réglementaires et individuelles d'application et de l'observation des litiges qui sont survenus, d'apprécier l'impact, sur le marché et les consommateurs, de la réglementation résultant de cette loi et d'évaluer la pertinence des choix législatifs et réglementaires au regard des évolutions économiques et technologiques et des besoins de la société.

La loi du 26 juillet 1996 de réglementation des télécommunications a été votée sur la base de données économiques françaises, européennes et mondiales relatives aux années 1994 et 1995. Elle s'appuyait sur des directives européennes adoptées entre 1990 et 1997, les directives de 1997 ayant été prises en compte alors qu'elles étaient à l'état de projet soumis au vote du Conseil et du Parlement européen. Ces directives s'appuyaient souvent sur des données datant de 1992.

Le contexte du vote de la loi de réglementation a donc été caractérisé par la situation du marché mondial des télécommunications observable en 1992-1995 ; ce dernier était dominé sans conteste par la communication téléphonique filaire, une consommation de masse de la téléphonie filaire ne faisant qu'émerger. Les différents marchés de la téléphonie filaire, de la téléphonie mobile, de la transmission de données, des services de câblodistribution étaient, alors, cloisonnés. En outre, l'impact de la prestation de services de télécommunications par Internet n'avait absolument pas été perçu par les autorités politiques françaises et européennes au moment de la discussion du projet de loi. D'autre part, les choix d'organisation de la régulation avaient été faits à partir des seuls exemples britannique et accessoirement américain.

Nos sociétés sont aujourd'hui devenues des sociétés de l'information où le pouvoir réside dans la capacité de contrôler les moyens de communication et d'accès à l'information. Toutes nos activités passeront rapidement et inéluctablement par un média ayant pour support les télécommunications : achat et vente, formalités administratives, accès aux sources d'information, enseignement, assistance médicale, etc. Les télécommunications et la communication d'une manière générale sont donc devenues un enjeu stratégique pour les Etats, les entreprises et les citoyens dépassant de très loin leur simple dimension commerciale.

Ce bouleversement technologique affecte des domaines aussi variés que les équipements, les procédures, les normes, les droits de propriété, les voies d'accès à l'information, les modes de communication et, inéluctablement, nos rapports aux autres et notre culture. Aussi les télécommunications intègrent-elles aujourd'hui, avec des difficultés réglementaires considérables, les domaines de la communication et de l'information.

Dans ce contexte, il n'est plus possible de dissocier le droit et le marché des télécommunications du contenu des transmissions. Le service de télécommunications est devenu un service de communication multimédia. Les télécommunications ne peuvent plus se résumer aux infrastructures (les fameux tuyaux) et aux services de téléphonie vocale. En effet, la transmission numérique ne distingue plus la voix, les données, l'image et le son. On estime d'ailleurs qu'en 2002 les services Internet représenteront, en volume, 50 % des télécommunications locales passées en France, ce pourcentage étant de 9 % en 1998 et 17 % en 1999 (dans le trafic local de France Télécom, les services d'accès à Internet ont représenté 7 % en 1998).

Ainsi, la réalité technologique et sociale a modifié le cadre législatif ayant présidé à l'élaboration du projet de loi de réglementation de 1996. Les évolutions technologiques ont été beaucoup plus rapides que ne le prévoyaient les gouvernements, les parlementaires, la Commission européenne et même les opérateurs du marché des télécommunications.

La loi française a su échapper à certains écueils de la loi de réglementation américaine de 1996 en évitant de faire reposer l'organisation de la réglementation sur des choix technologiques. Cependant la convergence des téléphonies fixe et mobile, la part croissante prise par les communications sur le réseau Internet dans les communications locales, qui deviendra majoritaire sans doute vers 2002, l'arrivée sur le marché d'offres de téléphonie satellitaire grand public et la revalorisation de la technologie du réseau câblé, un temps délaissée en France en raison de l'absence de percée de la télévision par câble, conduisent à s'interroger sur les choix réglementaires faits en 1996.

Ces évolutions, profondes, rapides et irréversibles, modifient radicalement le paysage des télécommunications et affaiblissent certains choix réglementaires. La loi du 26 juillet 1996 avait prévu qu'une évaluation serait faite, au moins tous les quatre ans, de l'application des dispositions législatives relatives au service public des télécommunications ; on constate que ce délai est trop long si la commission de la production et des échanges souhaite exercer véritablement son pouvoir de contrôle sur l'application de la loi.

L'évolution du marché des télécommunications français n'a pas non plus été tout à fait celle qui avait été prévue en 1996. France Télécom a perdu des marchés importants mais a su, globalement, par une politique commerciale offensive et par une profonde réorganisation de ses services et de sa stratégie, résister à la concurrence née de l'ouverture du marché. Alors qu'en Allemagne, Deutsche Telekom a perdu plus de 20 % de parts de marché en un an et demi, France Télécom, selon les propres estimations de sa direction, a perdu 8 % de parts de marché. Votre rapporteur tient à souligner que le succès de l'ouverture à la concurrence d'un marché ne saurait s'apprécier au seul regard de l'ampleur et de la rapidité des pertes de parts de marché de l'opérateur historique. La vitalité de la concurrence en France est réelle et de nombreux opérateurs de petite taille captent des marchés jusqu'alors détenus par l'opérateur historique. L'ouverture réelle à la concurrence n'a commencé qu'en janvier 1998 et il serait fallacieux de demander à la France de réaliser en deux ans ce que les Etats-Unis et la Grande-Bretagne ont mis plus de douze ans pour atteindre. Plus que le pourcentage de parts de marché cédé par France Télécom, il faut apprécier le rythme croissant de ce retrait de l'opérateur historique.

La finalité de la concurrence si elle passe par l'ouverture d'un marché monopolistique ne se résume pas à ce changement.

La finalité de la concurrence doit être, en fait, non seulement le développement du marché des télécommunications, notamment par la multiplication des offres de services, mais aussi la meilleure satisfaction des besoins des consommateurs, l'accroissement de l'emploi, le soutien à l'innovation et l'investissement, le maintien et les progrès d'un service public fort. Seule la prise en compte de la totalité de ces objectifs permettra à l'économie de notre pays d'entrer dans un nouveau cycle vertueux où le marché de ces nouvelles technologies de l'information et de la communication jouera le même rôle d'impulsion que les grands marchés porteurs des trente glorieuses. L'enjeu est considérable et lourd de conséquences pour notre société et la réglementation des télécommunications, par ses biais complexes, à la fois techniques et juridiques, joue ainsi un rôle non négligeable dans la capacité de notre économie à profiter pleinement des opportunités ainsi offertes.

MESURES RÉGLEMENTAIRES ET FINANCIÈRES D'APPLICATION
DE LA LOI N° 96-659 DU 26 JUILLET 1996 DE RÉGLEMENTATION DES TÉLÉCOMMUNICATIONS

Disposition du code des P&T

Objet de la disposition nécessitant un règlement d'application

Mesures d'application

L. 33-1

Réseaux de télécommunications ouverts au public

 

I.- Clauses types des cahiers des charges

(décret pris après avis de la CSSPPT et après avis du Conseil de la concurrence pour la clause m)

Décret n° 96-1175 du 27 décembre 1996 relatif aux clauses types des cahiers des charges associés aux autorisations attribuées en application des articles L. 33-1 et L. 34-1

   

Décret n° 96-1055 du 6 décembre 1996 modifiant le décret du 3 février 1993 relatif aux redevances de mise à disposition de fréquences radioélectriques et de gestion dues par les titulaires des autorisations délivrées en application des articles L. 33-1 et L. 33-2 du code des P&T

   

Décret n° 99-25 du 13 janvier 1999 relatif à l'instruction des demandes d'autorisation pour l'établissement et l'exploitation des réseaux de télécommunications ouverts au public et pour la fourniture du service téléphonique au public

 

Taxes pour la délivrance, la gestion et le contrôle des licences

Article 45 de la loi de finances pour 1987, modifié par l'article 36 de la loi de finances pour 1997

 

II.- Seuil de chiffre d'affaires annuel sur le marché des télécommunications obligeant à individualiser l'activité sur le plan comptable

Arrêté du ministre du 14 août 1997 fixant le seuil du chiffre d'affaires annuel au-delà duquel les opérateurs sont tenus d'individualiser sur le plan comptable l'activité autorisée (JO du 23 août 1997)

 

V.- Modalités et conditions d'attribution des autorisations en cas de limitation de leur nombre pour des raisons de contraintes techniques inhérentes à la disponibilité des fréquences

NON PARU

(arrêté du ministre chargé des télécommunications pris sur proposition de l'ART)

L. 33-2

Réseaux indépendants

 

Conditions générales d'établissement et d'exploitation des réseaux

(décret pris après avis de la CSSPPT)

Décret n° 96-1176 du 27 décembre 1996 relatif aux conditions générales d'établissement et d'exploitation des réseaux indépendants

   

Décret n° 96-1055 du 6 décembre 1996 modifiant le décret du 3 février 1993 relatif aux redevances de mise à disposition de fréquences radioélectriques et de gestion dues par les titulaires des autorisations délivrées en application des articles L. 33-1 et L. 33-2 du code des P&T

Arrêté du 24 décembre 1998 homologuant la décision n° 98-909 de l'ART du 17 novembre 1998 précisant les règles concernant les conditions d'établissement et d'exploitation des réseaux radioélectriques indépendants du service mobile terrestre (JO du 12/02/99)

L. 33-3

Réseaux indépendants de proximité

 
 

Longueur maximale des réseaux indépendants (qui sont établis librement)

Arrêté de l'ART du 19 décembre 1996 fixant le seuil prévu à l'article L. 33-3 (3°) du code des P&T relatif aux réseaux indépendants de proximité (JO du 29 décembre 1996)

Décision de l'ART n° 98-883 du 21 octobre 1998 fixant les conditions d'utilisation des installations de radiocommunications de loisir de type radiocommandes de modèles réduits (homologuée par arrêté ministériel du 6 janvier 1999 publié au JO du 12 janvier 1999)

L. 34-1

Fourniture du service téléphonique au public

 

Le dispositif s'appuie sur celui de l'article L. 33-1

Décret n° 96-1175 du 27 décembre 1996 relatif aux clauses types des cahiers des charges associés aux autorisations attribuées en application des articles L. 33-1 et L. 34-1

L. 34-2

Fourniture au public des services de télécommunications autres que le service téléphonique

 

Contenu de la déclaration et de la demande d'autorisation et conditions de fixation des prescriptions techniques nécessaires au respect des exigences essentielles

Décret n° 97-245 du 12 mars 1997 relatif à la fourniture au public des services de télécommunications autres que le service téléphonique

L. 34-3

Fourniture au public des services de télécommunications utilisant des fréquences hertziennes

 

Renvoi aux dispositions de l'article L. 33-1 ou à celles du I de l'article L. 33-1

Décrets nos 96-1055 et 99-3 des 6 décembre 1996 et 5 janvier 1999 modifiant le décret du 3 février 1993 relatif aux redevances de mise à disposition de fréquences radio-électriques et de gestion dues par les titulaires des autorisations

   

Arrêtés du ministre relatifs aux redevances de mise à disposition et de gestion de fréquences radioélectriques dues par France Télécom en 1997 (arrêté du 23 décembre 1996, JO du 29/12/96) puis en 1998 (arrêté du 5 janvier 1999, JO du 06/01/99)

L. 34-4

Fourniture au public des services de télécommunications autres que le service téléphonique sur les réseaux câblés

 

Pas de mesures réglementaires spécifiques d'application

 

L. 34-4

Fourniture au public du service téléphonique sur les réseaux câblés

 

Renvoi aux dispositions de l'article L. 34-1

 
   

L. 34-5

Commissions consultatives

 

Composition, attributions et conditions de fonctionnement

Décret n° 96-1152 du 26 décembre 1996 relatif à la composition, aux attributions et aux conditions de fonctionnement de la commission consultative des radiocommunications et de la commission consultative des réseaux et services de télécommunications

L. 34-8

Interconnexion

 

I.- Conditions générales de l'interconne-xion, notamment les exigences essentielles et les principes de tarification

Décret n° 97-188 du 3 mars 1997 relatif à l'interconnexion prévue par l'article L. 34-8 du code des P&T

   

Décision de l'ART n° 97-155 du 4 juin 1997 arrêtant les modalités de composition et de fonctionnement du comité de l'interconnexion (JO du 10/07/97)

   

Décision de l'ART n° 97-170 du 13 juin 1997 arrêtant la liste des services et fonctionnalités complémentaires et avancés devant figurer au catalogue d'interconnexion des opérateurs soumis aux articles D. 99-11 à D. 99-22 du code des P&T (JO du 10/07/97)

Décision de l'ART n° 98-902 du 30 octobre 1998 complétant cette liste (JO du 14/03/99)

   

Décision de l'ART du 28 octobre 1998 établissant la nomenclature des coûts d'interconnexion (JO du 12/02/99)

 

II.- Liste des exploitants de réseaux ouverts au public tenus de publier une offre technique et tarifaire d'interconnexion approuvée préalablement par l'ART

Décisions de l'ART n° 97-412 du 19 novembre 1997 (pour 1998) publiée au JO du 4 janvier 1998 et n° 98-982 du 27 novembre 1998 (pour 1999) publiée au JO du 12 mars 1999.

L. 34-9

Equipements terminaux

 

Conditions de désignation par l'ART des organismes chargés de délivrer les attestations de conformité ; conditions d'élaboration et de publication des spécifications techniques ; cas où une qualification technique est requise ; procédure d'évaluation de la conformité et de délivrance des attestations

Décret n° 98-266 du 2 avril 1998 relatif à l'évaluation de conformité des équipements terminaux de télécommunications et à leurs conditions de raccordement et modifiant le code des P&T

Multiples décisions de l'ART portant modification de la réglementation technique nationale relative à des équipements, au traitement des appels, à l'évaluation de conformité des équipements terminaux

Décision de l'ART n° 98-788 du 25 septembre 1998 portant sur la composition du dossier d'évaluation de conformité des équipements terminaux de télécommunications (JO du 15 décembre 1998)

Décision de l'ART n° 98-789 du 25 septembre 1998 portant sur le marquage national des équipements terminaux de télécommunications (JO du 27 novembre 1998)

Décision de l'ART n° 98-791 du 25 septembre 1998 relative à la mise en _uvre du système approuvé de qualité de la production et du système d'assurance qualité complète (JO du 26 décembre 1998)

Décision de l'ART n° 99-320 du 5 mai 1999 fixant les catégories d'équipements terminaux de télécommunications et d'installations radioélectriques dont l'installation est effectuée par un installateur admis

L. 34-10

Numérotation

 

Etablissement d'un plan national de numérotation par l'ART

Décret n° 96-1224 du 27 décembre 1996 relatif aux redevances dues pour les frais de gestion du plan national de numérotation et de contrôle de son utilisation

   

Arrêté de l'ART du 27 décembre 1996 établissant la valeur du coefficient qui fixe l'assiette des redevances pour le coût de gestion de la numérotation (JO du 31 décembre 1996)

   

Arrêté du ministre du 30 juillet 1997 homologuant la décision n° 97-196 de l'ART en date du 16 juillet 1997 relative aux modalités d'attribution d'un chiffre de sélection du transporteur (JO du 2 août 1997)

   

Arrêté de l'ART du 30 décembre 1997 établissant la valeur du coefficient qui fixe l'assiette des redevances pour le coût de gestion de la numérotation (JO du 31 décembre 1997)

   

Décision de l'ART n° 98-75 du 3 février 1998 approuvant les règles de gestion du plan national de numérotation, modifiée par la décision n° 98-971 du 27 novembre 1998, modifiée par la décision n° 98-1054 du 23 décembre 1998 (JO du 4 février 1999)

   

Décision de l'ART n° 98-1046 du 23 décembre 1998 relative à l'évolution du plan national de numérotation pour les numéros non géographiques de la forme 08ABPQMCDU

   

Décision de l'ART n° 98-1047 du 23 décembre 1998 dédiant des numéros d'accès à des services de réseau privé virtuel et relative au format des appels correspondants

L. 35-1

Service universel des télécommunications

 

Conditions de fourniture

Insaisissabilité du poste téléphonique

Décret n° 96-1225 du 27 décembre 1996 portant approbation du cahier des charges de France Télécom.

Décret n° 97-375 du 17 avril 1997 modifiant l'article 39 du décret n° 92-755 du 31 juillet 1992 instituant de nouvelles règles relatives aux procédures civiles d'exécution

L. 35-2

Cahier des charges d'un opérateur de service universel

 

Etablissement du cahier des charges après avis de la CSSPPT

Décret n° 96-1225 du 27 décembre 1996 portant approbation du cahier des charges de France Télécom

L. 35-3

Financement des coûts du service universel

 

II.- 1° Fixation de la rémunération additionnelle

Décret n° 99-162 du 8 mars 1999 relatif au service universel des télécommunications et modifiant les articles R. 20-34 et R. 20-40 du code des P&T et l'article R. 251-28 du code de la sécurité sociale = tarifs sociaux

   

Arrêté du ministre du 23 juillet 1997 fixant les évaluations prévisionnelles du coût du service universel et les contributions des opérateurs pour l'année 1997

Décision de l'ART n° 97-186 du 25 juin 1997 proposant ces évaluations et contributions (JO du 5 août 1997)

   

Arrêté du ministre du 24 décembre 1998 constatant les valeurs prévisionnelles révisées du coût du service universel et les soldes définitifs des contributions des opérateurs pour l'année 1997

Décision de l'ART n° 98-952 du 18 novembre 1998 proposant ces évaluations définitives et ces coûts (JO du 30 décembre 1998)

   

Arrêté du ministre du 19 novembre 1997 constatant les évaluations prévisionnelles du coût du service universel pour l'année 1998

Décision de l'ART n° 97-272 du 22 septembre 1997 proposant ces évaluations et contributions et fixant les règles employées pour l'application des méthodes d'évaluation (JO du 23 novembre 1997)

   

Décision n° 97-339 du 17 octobre 1997 relative à l'exemption des opérateurs de téléphonie mobile de la partie de la rémunération additionnelle à l'interconnexion correspondant au déséquilibre de la structure courante des tarifs téléphoniques (JO du 11 décembre 1997)

   

Arrêté du ministre du 23 décembre 1998 constatant les valeurs prévisionnelles du coût du service universel pour l'année 1999

Décision de l'ART n° 98-907 du 13 novembre 1998 proposant les évaluations et les contributions pour 1999 (JO du 5 janvier 1999)

   

Décision de l'ART n° 99-120 du 9 février 1999 révisant en application de l'article R. 20-38 du code des P&T la valeur du coût net des obligations tarifaires correspondant au déséquilibre résultant de la structure courante des tarifs téléphoniques et la valeur de la rémunération additionnelle aux tarifs d'interconnexion

   

Arrêté du 23 décembre 1998 fixant le taux mentionné à l'article R. 20-37, utilisé pour l'évaluation prévisionnelle correspondant aux obligations de service universel pour l'année 1999

Décision de l'ART n° 98-938 du 13 novembre 1998 proposant ce taux (JO du 23 janvier 1999)

 

2° Mise en place du fonds de service universel

Décret n° 97-475 du 13 mai 1997 relatif au financement du service universel pris en application de l'article L. 35-3 du code des P&T

   

Arrêté de l'ART du 19 décembre 1997 portant approbation de la convention entre l'Autorité de régulation des télécommunications et la Caisse des dépôts et consignations concernant la gestion comptable et financière du fonds de service universel des télécommunications (JO du 22 janvier 1998)

 

3° Fixation de la date de résorption du déséquilibre de la structure des tarifs téléphoniques (arrêté du ministre chargé des télécommunications pris sur proposition de l'ART, après avis de la CSSPPT ; date limite du 31 décembre 2000)

NON PARU

 

III.- Publication des méthodes d'évaluation, de compensation et de partage des coûts nets liés aux obligations de service universel

Décret n° 97-475 du 13 mai 1997 relatif au financement du service universel pris en application de l'article L. 35-3 du code des P&T

   

Voir ci-dessus les arrêtés fixant les évaluations prévisionnelles du coût du service universel et les contributions des opérateurs et fixant les coûts définitifs

 

V.- Rapport annuel au Parlement du ministre chargé des télécommunications sur l'application du présent article

NON PARU

L. 35-4

Annuaire universel

 

Mise en place de l'annuaire universel et désignation de l'organisme chargé de l'établir et de tenir à jour la liste nécessaire aux éditions d'annuaires et à la fourniture de services universels de renseignements ; définition des missions de l'organisme

NON PARU

(décret en Conseil d'Etat pris après avis de la CSSPPT)

L. 35-6

Enseignement supérieur des télécommunications

 

Moyens financiers garantissant une haute qualité de l'enseignement supérieur des télécommunications

Loi de finances

L. 35-7

Rapport d'application sur le régime juridique des télécommunications

 

(Publié au moins une fois tous les quatre ans, après consultation publique et avis de l'ART et de la CSSPPT)

NON PARU

L. 36

Autorité de régulation des télécommunications (ART)

   

Décret n° 96-1138 du 23 décembre 1996 relatif à l'organisation et au fonctionnement de l'Autorité de régulation des télécommunications

Décision de l'ART n° 97-57 du 26 mars 1997 portant règlement intérieur (JO du 26/04/97), modifiée par la décision n° 99-118 du 9 février 1999 (JO du 09/03/99)

L. 36-4

Ressources de l'ART

 

Rémunérations pour service rendus, et taxes et redevances (lois de finances et décret en Conseil d'Etat)

Décret n° 98-585 du 9 juillet 1998 relatif à la rémunération de certains services rendus par l'ART

Crédits alloués à l'ART : voir chapitres des crédits de l'industrie dans les lois de finances.

L. 36-6

Pouvoir réglementaire de second rang de l'ART

 

pour :

Décret n° 97-328 du 9 avril 1997 modifiant le code des P&T et relatif aux pouvoirs de l'Autorité de régulation des télécommunications

 

1° Droits et obligations afférentes à l'exploitation des réseaux et services L. 33-1 et L. 34-1 ;

Néant = prévus dans les cahiers des charges des opérateurs

 

2° Prescriptions techniques et financières d'interconnexion ;

Arrêté ministériel du 12 décembre 1997 homologuant la décision n° 97-345 de l'ART en date du 17 octobre 1997 relative à la définition des zones locales de tri (JO du 19 décembre 1997)

Arrêté ministériel du 26 novembre 1998 homologuant la décision n° 98-861 de l'ART du 23 octobre 1998 relative à l'offre transitoire d'accès à certains commutateurs de raccordement d'abonnés de France Télécom

 

3° Prescriptions techniques pour garantir l'interopérabilité des réseaux, la portabilité des terminaux et le bon usage des fréquences et des numéros de téléphone ;

Arrêté ministériel du 14 mai 1998 homologuant les décisions de l'ART n° 97-453 fixant les conditions d'utilisation des installations de radioamateurs et de délivrance des certificats et des indicatifs d'opérateurs radioamateurs et n° 97-454 relative aux programmes d'examen des certificats d'opérateurs radioamateurs en date du 17 décembre 1997 (JO du 27 mai 1998)

 

4° Conditions d'établissement et d'exploitation des réseaux indépendants (L. 33-2) et d'utilisation des réseaux établis librement (L. 33-3) (décisions homologuées par arrêté du ministre chargé des télécommunications)

Arrêté de l'ART du 19 décembre 1996 fixant le seuil prévu à l'article L. 33-3 (3°) du code des P&T relatif aux réseaux indépendants de proximité

(JO du 29 décembre 1996)

L. 36-7

(7°)

Etablissement de la liste des opérateurs exerçant une influence significative sur un marché

 

(décision annuelle de l'ART prise après avis du Conseil de la concurrence)

Pour 1998 : décisions n° 97-412 du 19 novembre 1997 (JO du 4 janvier 1998).

Pour 1999 : décision n° 98-982 du 27 novembre 1998 (JO du 12 mars 1999).

L. 36-8

Règlement des litiges par l'ART

 

Procédure et délai pour statuer (décret en Conseil d'Etat)

Décret n° 97-264 du 19 mars 1997 relatif à la procédure suivie devant l'Autorité de régulation des télécommunications et la cour d'appel de Paris en cas de différend mentionné à l'article L. 36-8 du code des P&T

L. 36-9

Conciliation devant l'ART

 

Procédure fixée par la loi de réglementation

 

L. 36-11

Pouvoirs de sanction de l'ART

 

Fixés par la loi de réglementation

 

L. 36-13

Pouvoirs d'enquête de l'ART

 

Renvoi à l'article L. 32-4

 

L. 36-14

Rapport d'activité de l'ART

 

(établi chaque année avant le 30 juin)

Rapport d'activité pour 1997 adopté le 27 mai 1998 et publié fin juin

Décision de l'ART n° 99-290 du 9 avril 1999 relative au recueil de données et aux actions d'information sur le secteur des télécommunications (JO du 15 mai 1999)

L. 47

Occupation du domaine routier

 

Conditions du droit de passage et de l'utilisation partagée des installations ; montant maximal de la redevance fixée par les permissions de voirie (décret en Conseil d'Etat)

Décret n° 97-683 du 30 mai 1997 relatif aux droits de passage sur le domaine public routier et aux servitudes prévus par les articles L. 47 et L. 48 du code des P&T

L. 48

Servitude sur les propriétés privées

 

Conditions de mise en _uvre de la servitude, de l'utilisation partagée des installations, de réalisation de travaux par les propriétaires (décret en Conseil d'Etat)

Décret n° 97-683 du 30 mai 1997 relatif aux droits de passage sur le domaine public routier et aux servitudes prévus par les articles L. 47 et L. 48 du code des P&T

L. 56-1

Servitudes radioélectriques

 

(exceptées celles concernant les centres de défense nationale et de sécurité publique)

 

Modalités de leur institution (servitudes sur les propriétés voisines, définition d'un plan de protection contre les perturbations radioélectriques de chaque station, limites de construction, indemnisations compensatrices) fixées par décret en Conseil d'Etat

NON PARU

L. 60

Fixation par décret en Conseil d'Etat des procédures d'autorisation et de déclaration préalable de mise en exploitation d'une installation électrique

   

NON PARU

L. 62-1

Servitudes bénéficiant aux opérateurs de réseaux ouverts au public (L. 33-1)

 

Modalités de leur institution (servitudes sur les propriétés voisines, définition d'un plan de protection contre les perturbations radioélectriques de chaque station, interdictions de mise en service ou d'utilisation d'équipements installés postérieurement, indemnisations compensa-trices) fixées par décret en Conseil d'Etat

NON PARU

L. 97-1

Agence nationale des fréquences

 

I.- Délai à l'issue duquel l'avis ou l'accord de l'ANF est réputé acquis ; catégories d'installations pour lesquels ils ne sont pas requis (décret en Conseil d'Etat)

Décret n° 96-1178 du 27 décembre 1996 relatif à l'Agence nationale des fréquences pris pour l'application de l'article 14 de la loi n° 96-659 du 26 juillet 1996 de réglementation des télécommunications

 

IV.- Redevances d'usage des fréquences fixées par les lois de finances

Décret n° 97-520 du 22 mai 1997 relatif à la redevance due par les affectataires de fréquences radioélectriques

   

Arrêté de l'ART du 23 décembre 1996 relatif aux redevances de mise à disposition et de gestion de fréquences radioélectriques dues en 1997 par France Télécom (JO du 29 décembre 1996)

   

Arrêté de l'ART du 19 janvier 1998 relatif aux redevances de mise à disposition de fréquences et de gestion de fréquences radioélectriques dues en 1998 par France Télécom (JO du 21 janvier 1998)

 

V.- Missions, organisation et fonctionnement de l'ANF (décret en Conseil d'Etat)

Décret n° 96-1178 du 27 décembre 1996 relatif à l'Agence nationale des fréquences pris pour l'application de l'article 14 de la loi n° 96-659 du 26 juillet 1996 de réglementation des télécommunications

 

Objectifs à atteindre par l'ANF en cas de menace à l'encontre du pays ou sur une partie du territoire, un secteur de la vie nationale ou une fraction de la population (arrêté interministériel)

NON PARU

Article 20 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'OADT (*) (art. 7 de la LRT)

Schéma des infrastructures de télécommunications

Dispositions abrogées et remplacées par un schéma de services collectifs de l'énergie par le projet de loi d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire adopté en lecture définitive par l'Assemblée nationale le 16 juin 1999. Ce projet de loi a créé un schéma des services collectifs de l'information et de la communication.

Accès des établissements d'enseignement au RNIS, aux services en ligne et aux services de télécommunications avancées

NON PARU

Article 28 de la loi

Cryptologie

 

n° 90-1170 du 29 décembre 1990 sur la réglementa-tion des télécommu-nications

(art. 17 de la loi n° 96-659 du 26 juillet 1996 de réglementation des télécommu-nications (LRT))

I.- Conditions de souscription des déclarations et d'octroi des autorisations comportant un régime simplifié pour certains moyens de cryptologie, prévoyant les cas de substitution de la déclaration à l'autorisation et ceux de dispense de toute formalité et fixant les délais de réponse aux demandes d'autorisation (décret simple)

Décret n° 98-101 du 24 février 1998 définissant les conditions dans lesquelles sont souscrites les déclarations et accordées les autorisations concernant les moyens et prestations de cryptologie

Arrêté ministériel du 13 mars 1998 définissant la forme et le contenu du dossier concernant les dossiers ou demandes d'autorisation relatifs aux moyens et prestations de cryptologie (JO du 15 mars 1998), abrogé par l'arrêté du 17 mars 1999 ci-après.

Arrêté du 17 mars 1999 définissant la forme et le contenu du dossier concernant les dossiers ou demandes d'autorisation relatifs aux moyens et prestations de cryptologie (JO du 19 mars 1999)

Décret n° 98-206 du 23 mars 1998 définissant les catégories de moyens et de prestations de cryptologie dispensées de toute formalité préalable, abrogé par le décret n° 99-200 du 17 mars 1999 ci-après.

Décret n° 99-200 du 17 mars 1999 définissant les catégories de moyens et de prestations de cryptologie dispensées de toute formalité préalable (JO du 19 mars 1999)

Décret n° 98-207 du 23 mars 1999 définissant les catégories de moyens et de prestations de cryptologie pour lesquelles la procédure de déclaration préalable est substituée à celle de l'autorisation, abrogé par le décret n° 99-199 du 17 mars 1999 ci-après.

Décret n° 98-199 du 17 mars 1999 définissant les catégories de moyens et de prestations de cryptologie pour lesquelles la procédure de déclaration préalable est substituée à celle de l'autorisation (JO du 19 mars 1999)

   

Arrêté ministériel du 13 mars 1998 définissant le modèle de notification préalable par le fournisseur de l'identité des intermédiaires utilisés pour la fourniture de moyens ou prestations de cryptologie soumis à autorisation (JO du 15 mars 1998)

 

II.- Conditions d'agrément des tiers de confiance et garanties nécessaires à la délivrance de l'agrément (décret en Conseil d'Etat)

Décret n° 98-102 du 24 février 1998 définissant les conditions dans lesquelles sont agréés les organismes gérant pour le compte d'autrui des conventions secrètes de cryptologie en application de l'article 28 de la loi n° 90-1170 du 29 décembre 1990 sur la réglementation des télécommunications

   

Arrêté ministériel du 13 mars 1998 fixant la forme et le contenu du dossier de demande d'agrément des organismes gérant pour le compte d'autrui des conventions secrètes (JO du 15 mars 1998)

   

Arrêté ministériel du 13 mars 1998 fixant la liste des organismes agréés pouvant recevoir dépôt des conventions secrètes (JO du 15 mars 1998)

   

Arrêté ministériel du 13 mars 1998 fixant le tarif forfaitaire pour la mise en _uvre des conventions secrètes au profit des autorités mentionnées au quatrième alinéa du paragraphe Il de l'article 20 de la loi n° 90-1170 du 29 décembre 1990 sur la réglementation des télécommunications (JO du 15 mars 1998)

Le comité interministériel pour la société de l'information du 19 janvier 1999 a décidé de supprimer le caractère obligatoire du recours au tiers de confiance pour le dépôt des clefs de chiffrement.

Art. 22, I
de la LRT

Autorisation des réseaux alternatifs au 1er juillet 1996 pour les services autres que le service téléphonique entre points fixes

8 réseaux alternatifs autorisés

Art. 22, V

de la LRT

Transfert à l'ART des services du ministère qui sont nécessaires à l'exercice de ses attributions

Décret n° 96-1227 du 27 décembre 1996

Art. 22, VI

de la LRT

Transfert de l'enseignement supérieur des télécommunications à l'Etat

Décret n° 96-1177 du 27 décembre 1996 portant création du Groupe des écoles des télécommunications

Art. 23

de la LRT

Rapport sur les radiotélécommunications mobiles remis, après avis de l'ART et de la CSSPPT, avant le 1er octobre 1997

NON PARU

Art. 32-2

de la LRT

CSSPPT

Décret n° 96-1035 du 28 novembre 1996 relatif à la commission supérieure du service public des postes et télécommunications

 

Remise d'un rapport annuel (après la remise du rapport de l'ART) comprenant un bilan de l'exercice du service public des télécommunications

Rapport paru en octobre 1998

(*)  LOADT : loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire.

LRT : loi n° 96-659 du 26 juillet 1996 de réglementation des télécommunications.

ÉVOLUTION DU MARCHÉ MONDIAL DES TÉLÉCOMMUNICATIONS

(en milliards de dollars)

 

1992

1997

1998

2007

Téléphonie fixe

319,2

444,6

463,6

702,7

Téléphonie mobile

28,1

160,8

219,7

626,1

Transfert de données

44,7

62,9

69,4

142,4

Autres services

41,3

52,2

53,9

69,8

Total des services

433,2

720,4

806,7

1540,9

Nombre de lignes d'abonnés

560,7

785,5

849,2

1358,7

Nombre d'abonnés à un service mobile

23,0

203,7

307,2

1070,6

Source : IDATE, 1999.

MARCHÉ MONDIAL DES TÉLÉCOMMUNICATIONS EN 1998

(en milliards de dollars)

Marché des équipements de télécommunications

Commutation

Transmission

Câble

Autres équipements de transmission

Terminaux

Total

50,94

23,97

8,03

16,67

49,7

149,3

Marché des services de télécommunications

téléphone

Télex et télégraphe

Services mobiles

Autres services

Total

492,19

3,06

237,32

176,04

732,57

Source : Observatoire mondial des systèmes de communications ,1999.

CLASSEMENT DES PRINCIPAUX OPÉRATEURS DE SERVICES DE TÉLÉCOMMUNICATIONS
DANS LE MONDE, SELON LEURS CHIFFRES D'AFFAIRES

(en milliards de dollars courants)

 

1990

1992

1994

1996

1997

1998

NT&T

44,24

52,11

71,18

78,3

78,0

83,2

AT&T

25,08

27,63

50,16

52,2

51,3

53,2

Deutsche Telekom

25,12 (1)

34,55

37,70

41,9

37,7

41,7

Bell Atlantic

Nynex

12,29

13,58

12,64

13,15

13,79

13,30

13,1

13,5

30,2

31,6

Ameritech

10,6

11,15

12,56

14,9

16

17,2

France Telecom

21,10

26,07

25,68

29,6

26,8

28,7

BT (ex-British Telecom)

24,30

22,40

21,60

23,7

25,7

27,7

Telecom Italia

SIP (1990, 1992) / Stet (1992)

13,95

17,49 / 18,28

18,04

19,1

25,1

27,4

Southwestern Bell Comm.

Pacific Telesis

9,1

9,7

10,01

9,93

11,61

10,95

13,9

11,3

24,9

28,8

Bell South

14,34

15,20

16,84

19,0

20,6

23,1

MCI

7,7

10,56

13,33

18,5

19,7

30,4 (2)

GTE

12,76

16,83

15,90

17,4

23,3

25,5

Telefonica

8,4

11,89

11,78

15,8

19,3

20,4

Sprint

8,3

9,23

12,66

14,0

14,9

17,1

US West

9,9

10,28

10,13

11,17

11,48

12,38

(1) Länder orientaux de l'ex-RDA non compris.

(2) Fusion avec World Com

Source : IDATE et secrétariat d'Etat à l'industrie.

EFFECTIFS EMPLOYÉS PAR LES PRINCIPAUX OPÉRATEURS DE SERVICES DE TÉLÉCOMMUNICATIONS DANS LE MONDE

 

1990

1992

1994

1996

1997

1998

AT&T

274 000 (a)

312 700

304 500

130 400

127 800

107 800

NT&T

264 908

242 303

235 000

231 000

230 000

226 000

BT (ex-British Telecom)

226 900

170 700

137 500

130 700

127 500

124 700

Deutsche Telekom

212 205 (b)

255 519

225 000

201 000

191 000

179 000

France Télécom

164 000 (156 615)

167 954

(+12 654 Cogécom )

167 882

165 200

165 042

169 099

GTE

154 000

131 000

111 000

102 000

114 000

120 000

Bell South

101 945

97 100

92 121

81 200

81 000

88 450

PTT Nederland

96 000

101 199

92 787

139 969

34 257 (c)

36 073

Nynex

Bell Atlantic

93 800

81 600

81 900

71 400

70 600

72 300

74 655

62 600

141 089

140 439

SIP (1990, 1992) / Stet (1992)

Telecom Italia

87 370

89 293 / 137 887

96 705

86 030

126 097

127 451

Ameritech

76 000

71 300

63 594

66 128

74 359

70 525

Telefonica

75 000

74 437

72 207

92 148

92 151

103 622

Southwestern Bell Com.

Pacific Telesis

67 000

66 000

59 500

61 346

58 800

61 340

61 540

57 730

118 340

129 850

US West

65 000

63 707

55 246

51 477

51 110

54 483

MCI

24 509

30 964

40 667

55 285

60 409

75 000 (d)

Sprint

43 100

43 400

51 600

48 024

50 602

64 900

(a) AT&T emploie un peu plus de 100 000 personnes dans ses activités d'opérateur de services. (b) Hors Länder orientaux de l'ex-RDA.

(c) Séparation entre Poste et Télécommunications (d) Fusion avec Worldcom.

Source : IDATE et secrétariat d'Etat à l'industrie.

BILAN DE L'ACTIVITÉ DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DES TÉLÉCOMMUNICATIONS (1984-1987) PUIS DE FRANCE TÉLÉCOM (1988-1998)

(en milliards de francs pour les données financières)

 

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

Chiffre d'affaires du trafic téléphonique global (1)

Chiffre d'affaires généré par l'ensemble des produits du téléphone

(2)

Chiffre d'affaires total (3)

54,0

66,3

73,07

63,8

76,6

85,18

66,9

80,7

91,93

68,4 (2)

83,8 (2)

95,55 (2)

60,8 (2)

75,6 (2)

88,08 (2)

65,2

81,3

95,14

74,8

91,9

102,96

79,7

97,7

115,77 (2)

84,4

103,4

122,62

87,6

107,2

127,00

85,0

108,3

129,29 (2)

86,1

109,8

132,7

82,7

108,7

133,3

74,3

104,2

133,4

66,6

98,8

135,8

Résultat net (4)

Prélèvements effectués par l'Etat
Impôt sur les sociétés

6,55

5,42
-

11,66

15,47
-

7,15

16,85
-

9,27

16,56
-

1,80

12,79
-

4,58

14,30
-

5,50

16,1
-

2,05

14,6
-

3,31

15,0
-

4,8

15,2
-

9,2

-
7,2 (3)

9,7

-
7,6 (3)

- 4,2

-
12,2 (3)

14,0

-
6,5 (3)

15,2

-
3,6 (3)

Capacité d'autofinancement

Dette nette au 31 décembre (5)

Frais financiers nets / chiffre d'affaires

(6)

26,1

101,2

19,1 %

30,0

114,4

19,3 %

23,5

119,7

17,4 %

30,8

118,5

12,2 %

26,7

119,3

12,4 %

30,8

118,6

12,3 %

33,6

122,1 (7)

10,5 %

35,5

120,6

9,7 %

37,7

111,6

8,4 %

41,0

105,6

6,9 %

46,6

94,95

5,6 %

49,0

83,2

5,3 %

44,8

104,3

3,9 %

41,0

98,7

4,5 %

45,5

79,1

3,2 %

Investissements (hors taxe)

(autorisations de programme exécutés)

29,9

32,1

33,7

30,1

29,2

30,6

33,0

34,7

30,2

35,2

30,9

27,7

32,3

26,4

29,9

Effectifs de France Télécom au 31 décembre (8) (en milliers)

169,8

172,4

171,2

167,4

164,6

162,4

161,6

161,8

160,4

158,7

156,9

154,9

149,4

148,4

142,9

Effectifs mensuels moyens (9)
(en milliers)

166,8

166,5

164,0

163,2

160,1

158,0

157,5

157,1

156,0

153,7

151,9

150,4

147,7

144,0

141,8

Nombre de lignes principales

au 31 décembre (en millions)

22,09

23,03

23,91

24,8

25,8

26,9

28,1

29,1

30,1

30,9

31,6

32,6

33,2

33,7

34,0

Nombre d'agents pour

1 000 lignes principales (10)

(11)


7,7

7,5


7,5

7,2


7,2

6,9


6,8

6,6


6,4

6,2


6,0

5,9


5,8

5,6


5,6

5,4


5,3

5,2


5,1

5,0


5,0

4,8


4,8

4,6


4,5

4,4


4,4

4,3


4,2

4,2

Parc minitel (en millions d'unités)

0,530

1,305

2,237

3,373

4,228

5,062

5,6

6,0

6,3

6,5

6,5

6,4

6,1

5,8

5,6

Téléphones publics au 31 décembre

165 600

169 300

165 100

159 300

168 200

169 000

170 000

173 000

177 000

184 000

190 000

206 000

211 000

226 000

241 000

renvois : voir page suivante

(1) A partir de 1991, l'assiette inclut le chiffre d'affaires du trafic téléphonique international arrivée. Depuis 1995, le chiffre d'affaires est net de la quote-part des opérateurs mobiles. Il inclut le chiffre d'affaires du trafic des services en ligne.

(2) Ce chiffre d'affaires inclut le chiffre d'affaires des abonnements et de la location-entretien des terminaux.

(3) Exprimé hors taxes depuis le 1er novembre 1987. L'assiette de ce chiffre d'affaires a été changée en 1991. A compter du 1er janvier 1998, France Télécom a modifié la présentation des opérations relatives aux communications des abonnés du réseau de téléphonie fixe à destination des réseaux de téléphonie mobile et des services de radiomessagerie d'opérateurs tiers pour lesquelles la tarification de la communication facturée à l'abonné est fixée par les opérateurs tiers. Les produits de ces communications revenant aux opérateurs tiers sont désormais exclus du chiffre d'affaires. Les données relatives aux exercices 1995 à 1997 ont été retraitées afin de les rendre comparables à celles de l'exercice 1998.

Le chiffre d'affaires consolidé du groupe en 1998 a atteint  milliards de francs pour un résultat net de  milliards de francs.

(4) Solde du budget annexe jusqu'en 1991. De 1983 à 1993, les prélèvements consistaient en des contributions spéciales versées au budget général. A compter de 1994, les prélèvement de l'Etat sont constitués par le seul prélèvement sur le résultat net au titre de l'Etat propriétaire (4,47 milliards de francs en 1995, puis dividendes de 4,5 milliards pour 1996 et 4,875 milliards pour 1997) et France Télécom est assujetti à la fiscalité de droit commun (en 1995 : l'impôt sur les sociétés s'est élevé à 7.585 millions de francs, la taxe professionnelle à 4.327 millions de francs, et les autres impôts à 458 millions de francs).

(5) La dette financière nette est égale à la dette financière totale diminuée du montant de la trésorerie active (valeurs mobilières de placement + disponibilités).

(6)Le ratio est calculé selon la définition figurant dans le contrat de plan 1995-1998, qui diffère par rapport à celle du premier contrat de plan 1991-1994 en excluant des produits financiers les dividendes reçus.

(7) Au bilan d'ouverture, qui a donné lieu à un changement d'assiette.

(8) Nombre de personnes au 31 décembre (y compris les contrats à durée déterminée) (assiette constante).

(9) Contrats à durée déterminée inclus.

(10) Chiffre calculé à partir des effectifs au 31 décembre (le ratio était égal à 26 en 1970).

(11) Chiffre calculé à partir des effectifs moyens.

Source : France Télécom, d'après le tableau établi par les services de France Télécom à la demande de M. Claude Gaillard, rapporteur du projet de loi relatif à l'entreprise nationale France Télécom en 1996. Votre rapporteur exprime ses remerciements à la direction générale des relations extérieures de France Télécom et les services de l'entreprise nationale.

I.- LES ACTIVITÉS DE TÉLÉCOMMUNICATIONS

A.-  LE PRINCIPE DE LIBERTÉ DES ACTIVITÉS DE TÉLÉCOMMUNICATIONS

La loi n° 96-659 du 26 juillet 1996 de réglementation des télécommunications pose le principe selon lequel « les activités de télécommunications s'exercent librement, dans le respect des autorisations et déclarations » (article L. 32-1, I, 1°, du code des P&T). Selon la volonté du législateur, et comme le permettent les directives européennes au travers de l'encadrement des attributions de licences, cette liberté n'est pas absolue. L'encadrement de l'exercice d'une liberté par un régime d'autorisation ou de déclaration préalable n'est pas nouveau ; il existe en matière de liberté du commerce et de l'industrie pour l'installation de surfaces de vente supérieures à 300 m² ou d'industries présentant un caractère sensible ou dangereux ou susceptibles de porter atteinte à l'environnement (régime de l'autorisation) ; en matière de communication audiovisuelle (principe de liberté fixé par l'article 1er de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, limité par un régime d'autorisation) ou de liberté de la presse (régime de déclaration et contrôle de l'accès à la profession de journaliste) ; dernièrement le projet de loi relatif à la modernisation et au développement du service public de l'électricité, adopté par l'Assemblée nationale en première lecture le 2 mars 1999, propose d'établir un régime d'autorisation pour les activités de production et de fourniture de l'électricité ; de même, la directive 97/67/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 décembre 1997 sur les services postaux permet aux Etats de la Communauté de mettre en place un régime d'autorisation pour les activités postales hors secteur réservé.

Comme l'a relevé l'Autorité de régulation des télécommunications (ART) dans son rapport public d'activité pour 1997, la véritable difficulté d'un régime d'autorisation et de déclaration réside dans l'existence du réseau Internet, qui s'affranchit de tout encadrement réglementaire et permet de véhiculer des télécommunications, y compris vocales. Le sous-équipement des ménages et des entreprises et les limites de la technologie actuelle n'en font pas une menace immédiate pour le cadre réglementaire français et européen, mais dans un délai beaucoup plus rapproché qu'on ne le pense, il est vraisemblable - et sans doute impératif - que celui-ci devra être revu pour prendre en compte ce nouveau moyen de télécommunication, dont les progrès technologiques sont fulgurants. Les Etats-Unis sont directement confrontés à ce problème (voir le B suivant).

Par ailleurs, en termes d'organisation du secteur des télécom-munications, il faut rappeler, notamment aux acteurs économiques, que la loi (article L. 32-1 du code des P&T) met au même rang que le principe de liberté d'exercice des activités de télécommunications, « le maintien et le développement du service public des télécommunications » et l'existence d'une régulation indépendante de ce secteur mais exercée par le ministre chargé des télécommunications et l'ART.

B.- LE CHAMP DE LA RÉGLEMENTATION DES TÉLÉCOMMUNI-CATIONS

1. La notion de télécommunications et les services d'accès à Internet

L'article L. 32 du code des P&T définit, entre autres, la notion de télécommunications ; il s'agit de « toute transmission, émission ou réception de signes, de signaux, d'écrits, d'images, de sons ou de renseignements de toute nature par fil, optique, radioélectricité ou autres systèmes électromagnétiques ». Cette définition s'oppose à celle de la communication audiovisuelle, fixée par l'article 2 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication (« toute mise à disposition du public ou de catégories de public, par un procédé de télécommunication, de signes, de signaux, d'écrits, d'images, de sons ou de messages de toute nature qui n'ont pas le caractère d'une correspondance privée »), dont le régime juridique relève de cette loi du 30 septembre 1986. Ces définitions n'ont pas été modifiées par la loi du 26 juillet 1996 ; elles datent de 1986.

Avec les nouvelles technologies de l'information permettant aussi bien de diffuser des programmes audiovisuels sur un réseau de téléphonie vocale que de passer des télécommunications par un réseau de communication audiovisuelle tout en recevant et diffusant des programmes audiovisuels, la frontière entre les deux notions n'est plus nette. La loi n° 96-299 du 10 avril 1996 relative aux expérimentations dans le domaine des technologies et des services de l'information a d'ailleurs mis en place des procédures dérogatoires et temporaires pour expérimenter la fourniture de ces nouveaux services.

Cette question a conduit à poser le problème de partage des compétences entre le Conseil supérieur de l'audiovisuel et l'ART. La loi de réglementation des télécommunications a mis en place des procédures adéquates pour l'établissement et le fonctionnement des réseaux câblés mais les nouveaux services de l'information ne font pas l'objet d'une réglementation spécifique (hormis dans le cadre de la loi du 10 avril 1996 précitée).

La fourniture de services téléphoniques par le réseau Internet pose des problèmes réglementaires nouveaux. En effet, un service d'accès à Internet est considéré, par le droit communautaire (directives sur la fourniture d'un réseau ouvert de télécommunications) et implicitement par le code des postes et télécommunications français, comme un service de télécommunications. La Cour d'appel de Paris a confirmé ce statut dans deux arrêts du 28 avril 1998 concernant des litiges opposant Paris TV Câble et la Compagnie générale de vidéocommunication à France Télécom (voir la fin du chapitre sur les réseaux câblés de la présente partie du rapport).

Dès lors qu'il est impossible de distinguer la transmission de la voix de la transmission des données en matière de protocole Internet, ce service d'accès doit être considéré comme un service non téléphonique. Sa prestation est donc libre au regard de l'article L. 35-3 du code des postes et télécommunications. Cependant, il est techniquement impossible d'empêcher un service d'accès à Internet de fournir un service téléphonique ; si aujourd'hui peu de serveurs offrent cette prestation de service, cela est dû au fait que la transmission de la voix par le réseau Internet, qui n'est pas un réseau commuté, nécessite une technologie avancée (décomposition de la voix en données numériques et transmission par paquets selon différents itinéraires, puis recomposition de l'onde sonore au terminal de destination).

Une conséquence du statut de prestation de service de télécommunications de l'accès à Internet est qu'un fournisseur d'accès n'est pas soumis au régime de l'autorisation prévu par l'article L. 34-1 du code des P&T (voir ci-après) quand bien même des communications vocales seraient passées par l'intermédiaire de ses services. De même ces prestataires n'ont pas à acquitter les contributions dues au titre du financement des coûts nets du service universel (voir deuxième partie du rapport, chapitre B, section 2). La mission estime que cette situation déstabilisera l'ensemble du droit des télécommunications et le financement du service universel avec le développement accéléré de la téléphonie par Internet.

Un service d'accès à Internet peut donc prendre la double qualification juridique de service téléphonique et de service non téléphonique.

Par ailleurs, un site Internet est considéré comme un service de communication audiovisuelle en raison de la définition de ce dernier figurant à l'article 2 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication. Cet article distingue une télécommunication, qui est une transmission de toute nature assimilée à une correspondance privée, et une communication audiovisuelle, qui est une « mise à disposition du public ou de catégories de public, par un procédé de télécommunication, de signes, de signaux, d'écrits, d'images, de sons ou de messages de toute nature qui n'ont pas le caractère d'une correspondance privée ». Un site Internet étant destiné à toute personne ayant accès au réseau, sa création est assimilée à la création d'un service de communication audiovisuelle. Dès lors, une déclaration préalable à sa constitution auprès du Procureur de la République, comportant l'indication du nom du directeur de la publication, était nécessaire (1° de l'article 43 de la loi du 30 septembre 1986 précitée) ; cependant l'Assemblée nationale, lors de la première lecture du projet de loi modifiant ladite loi adopté le 26 mai 1999, a abrogé ce 1° de l'article 43 afin de rendre libre la création des sites Internet. On constatait, en effet, que cette formalité n'était jamais accomplie, surtout par les particuliers mais aussi par les professionnels.

Les services d'accès à Internet vont prendre une part croissante du marché des télécommunications locales. L'association des fournisseurs d'accès (AFA), dont les adhérents représentent selon elle 80 % des parts du marché, a publié les données figurant dans le tableau ci-après.

Selon les indications fournies par l'ART à la mission d'information, le trafic d'accès à Internet aurait représenté environ 5,8 milliards de minutes en 1998, contre 2,3 milliards en 1997 (+ 150 %). Il pourrait atteindre près de 10,5 milliards de minutes en 1999. En se fondant sur un chiffre d'affaires moyen par abonné de 75 francs hors taxes par mois, on peut estimer le chiffre d'affaires des fournisseurs d'accès à 900 millions de francs en 1998, contre 400 millions en 1997 (+ 125 %). Sous réserve de l'impact du développement de l'accès dit gratuit à Internet, ce chiffre d'affaires pourrait atteindre 1,7 milliard de francs en 1999.

MARCHÉ DE L'ACCÈS À INTERNET EN FRANCE

 

Abonnés payants (fin de mois)

Heures de connexion dans le mois

Janvier 1998

540 000

4 millions

Avril 1998

697 000

5,2 millions

Juillet 1998

802 000

6,1 millions

Octobre 1998

960 000

8 millions

Janvier 1999

1 280 000

11 ,2 millions

Avril 1999

1 500 000

12,9 millions

Les services d'accès à Internet vont également poser au marché des télécommunications un problème de détermination de la tarification en raison de l'apparition d'offres dites d'Internet gratuit. Le distributeur de matériels électriques et électroniques britannique Dixons a été le pionnier en Europe de ce type d'offre, qu'il a lancée en septembre 1998 (service Freeserve qui compte plus de 1,5 million d'utilisateurs enregistrés). La gratuité consiste en l'absence de paiement du droit d'accès (ou abonnement) et une facturation des communications à l'utilisateur, qui peut naviguer sur le réseau sans limitation de durée, au tarif local des télécommunications. Le distributeur compense sa perte de recettes d'abonnement par quatre moyens : la publicité imposée à l'utilisateur sur son écran, le service d'assistance téléphonique (facturé entre 0,99 F et 2,23 F la minute), la vente à des sociétés de services des informations collectées auprès des abonnés notamment lors de la conclusion des contrats d'abonnement (un nom et une adresse peut se vendre 10 F) et le reversement par l'opérateur de télécommunications local d'une fraction des recettes de communications au titre de l'usage du réseau de transport du serveur d'accès (1). Par exemple, France Télécom facture à l'abonné la minute de communication Internet, passées avec les options tarifaires de type Primaliste ou Forfait local, 10 centimes, le montant atteignant 25 centimes sans ces options tarifaires adaptées. Lorsque la communication est acheminée par un opérateur autre que France Télécom, France Télécom reverse à cet opérateur 6 centimes pour couvrir les frais de terminaison d'appel passant sur le réseau de transport de ce concurrent. Cet opérateur terminal doit lui-même reverser 2 centimes sur les 6 au fournisseur d'accès à Internet, appelé Internet service Provider (ISP).

Lorsqu'il s'agit de communications traditionnelles, le système est équilibré car les communications sont passées de point d'abonnement à point d'abonnement : un appelant est également un appelé.

Les communications sur le réseau Internet n'ont pas ce caractère commuté et réciproque. Avec Internet, il n'y a qu'un seul appelé : le fournisseur d'accès, qui achemine la communication comme il le souhaite, vers un site qui n'est pas un point d'abonnement. Dans l'économie d'Internet, un fournisseur d'accès perçoit toujours des reversements des opérateurs locaux mais n'a jamais à en effectuer. Aux Etats-Unis, l'offre d'Internet gratuit a ainsi conduit les serveurs d'accès à exiger des opérateurs locaux, au nom du volume de trafic qu'ils représentent sur leur réseau, des rémunérations pour rester leurs clients. La majorité des serveurs d'accès ont aujourd'hui quitté les babies bells. En Grande-Bretagne, Dixons s'est allié avec l'opérateur Energis - qui détenait 40 % du marché britannique de l'accès à Internet - qui lui fournit réseau et services de connexion. C'est pourquoi, la maîtrise des réseaux locaux est fondamentale ; ainsi, les opérateurs nationaux, comme AT&T, et les multinationales de l'informatique, comme Microsoft, prennent le contrôle de fournisseurs d'accès puissants et de réseaux câblés. En France, cinq fournisseurs offrent à ce jour un service d'Internet gratuit (fnacnet, freesurf, free, libertysurf, vnunet) ; plusieurs offres proposées sur une période limitée existent par ailleurs.

A l'heure actuelle, tous les fournisseurs d'accès Internet importants font appel à France Télécom (Transpac) pour transporter leurs données IP car seul le réseau de France Télécom est en mesure de supporter les volumes considérables de trafic. Quelques petits fournisseurs s'adressent cependant à des opérateurs privés spécialisés comme Colt. Avec un reversement de 6 centimes, l'opérateur public tient des comptes au bord de l'équilibre puisque les coûts expertisés de son réseau montrent que l'usage de celui-ci lui revient entre 9 et 14 centimes la minute.

L'offre d'Internet gratuit risque de faire voler en éclat l'équilibre économique du réseau public puisque ce système conduit à mettre en concurrence les opérateurs pour l'obtention des 4 centimes de reversement, voire plus si le fournisseur d'accès négocie chèrement l'apport de sa clientèle.

L'ART vient cependant de décider, dans un litige opposant France Télécom à Cégétel, que si le reversement de France Télécom pour les terminaisons d'appels de téléphonie vocale doivent être fixés à 10 centimes en 1999, montant correspondant au catalogue d'interconnexion approuvé, le reversement au titre de la charge d'accès au réseau de Cégétel (ou tout autre opérateur) pour l'acheminement final d'une liaison Internet ne peut être que de 3,8 centimes. La fixation de cette somme risque d'éteindre cette source de revenu des fournisseurs d'accès gratuit à Internet. Il sera en effet périlleux pour Cégétel de reverser au fournisseur d'accès 2 centimes sur les 3,8 centimes reçus de France Télécom.

La mission d'information considère que l'imbrication du droit des télécommunications et du droit de la communication audiovisuelle est telle en matière d'Internet qu'il sera nécessaire de réexaminer l'approche juridique de ces deux domaines de manière globale, à moyen terme. A ce jour, il serait prématuré de voter une telle réforme en raison de l'évolution très rapide des technologies, la forte innovation des offres de services et l'instabilité des marchés. Cependant, la mission se déclare favorable à l'étude d'une nouvelle répartition de la régulation des deux secteurs afin de mettre en place, d'un côté, un régulateur compétent pour les infrastructures et les supports techniques, y compris l'allocation des fréquences, et, d'un autre côté, un régulateur chargé du contrôle du contenu des services. La réunion en une seule instance de ces deux régulateurs n'est pas un problème fondamental car dans les pays, comme les Etats-Unis ou le Canada, où le régulateur est unique, on constate qu'il a été formé deux chambres distinctes au sein de l'instance ou que les commissaires et les services se sont tellement spécialisés que deux types de régulation, voire de réglementation, ont été reconstitués. L'avantage d'une formation unique réside essentiellement dans la facilité de traitement des sujets mêlant les deux droits (voir les conclusions du rapport).

Le tableau ci-après dresse l'état de la répartition des compétences en matière de régulation des secteurs des télécommunications et de la communication audiovisuelle en Europe et en Amérique du Nord (2).

INSTANCES DE RÉGULATION DES TÉLÉCOMMUNICATIONS ET DE L'AUDIOVISUEL

 

Télécommunications (*)

Communication audiovisuelle

réseaux et services

réseaux

contenus

Allemagne

Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (Reg-TP)

Reg-TP
+ Länder
+ autorités responsables pour la radiodiffusion privée

Länder

+ plusieurs ministères fédéraux

Australie

Australian Communications Authority

Australian Broadcasting Authority

Autriche

Telekom Control

Ministère fédéral des sciences et des transports

Commission de contrôle de l'application des lois audiovisuelles

Belgique

Institut belge des services postaux et de télécommunications (IBPT)

IBPT
+ Conseil supérieur de l'audiovisuel (francophone) et Conseil des médias (flamand)

Conseil supérieur de l'audiovisuel
+ Conseil des médias

Canada

Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes
(Canadian Radio-television and Telecommunications Commission - CRTC)

CRTC
+ 2 organismes émanant des associations professionnelles : le Conseil des normes de la radiotélévision et le Conseil des normes de télévision par câble

Danemark

Telestyrelsen
(Agence nationale des télécommunications)

Ministère de la culture + Conseil des radios et télévisions locales + Conseil de la radiodiffusion par câble et par satellite

Espagne

Comision del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT)

CMT
+ Ministère du développement
+ Secrétariat général des communications
+ Ministère de l'éducation et de la culture
+ Communautés autonomes

Etats-Unis

Federal Communications Commission (FCC)

Finlande

Telehallintokeskus
(Centre d'administration des télécommunications)

Commissariat aux médias

France

Autorité de régulation des télécommunications (ART)

ART
+ Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA)

CSA

Grande-Bretagne

Office of Telecommunications (OFTEL)

Conseil des gouverneurs de la BBC
+ Broadcasting Standards Commission
+ Independent Television Commission
+ Radiocommunications Agency

Grèce

Commission nationale des télécommunications et des postes (EET&T)

Ministère des transports et des communications
+ Conseil national de la radio et de la télévision

Conseil national de la radio et de la télévision

Irlande

Office of the Director of Telecommunications Regulation (ODTR)

Independant Radio and Television Commission
+ Broadcasting Complaints Commission

Italie

Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (AGC)

Luxembourg

Institut luxembourgeois des télécommunications (ILT)

Service des médias de l'audiovisuel

Conseil national des programmes

Mexique

Comision federal de Telecomunicaciones (COFETEL)

Ministère des communications et des transports (pour la partie télévision ouverte) ;
COFETEL (pour la partie télévision payante)

Ministère des communications et des transports, Ministère de l'intérieur, Ministère de l'éducation publique, Ministère de la salubrité et de l'assistance

Norvège

Post-Og Teletisynet (NPT)

Ministère de la culture

Pays-Bas

Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (OPTA)

OPTA
+ Ministère des transports + Ministère de l'éducation, de la culture et des sciences

Commissariat pour les médias

Portugal

Instituto das Comunicaçöes de Portugal

Haute Autorité de la communication sociale

Suède

Post och Telestyrelsen
(Agence nationale des télécommunications)

Commission de radiodiffusion

suisse

Office fédéral de la communication (OFCOM)

Autorité indépendante d'examen des plaintes

(*) Voir le tableau comparatif des autorités de régulation des télécommunications en début de troisième partie du rapport.

Source : Autorité de régulation des télécommunications.

2. La notion de réseau

En application de l'article L. 33 du code des P&T, ne sont pas soumises à la réglementation des réseaux des télécommunications (fixée par le code des P&T) :

- les installations de l'Etat établies pour les besoins de la défense nationale ou de la sécurité publique ;

- les installations radioélectriques de l'Etat fonctionnant sur les fréquences attribuées par le Premier ministre en application de l'article 21 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication pour les besoins propres d'une administration : il s'agit, par exemple, des administrations de l'aviation civile ou de la météorologie nationale ; ne sont donc pas exclus les réseaux des services publics ne relevant pas de l'Etat (lutte contre l'incendie,...), ceux des établissements publics (EDF, SNCF,... mais dans ces deux cas il faut souligner que seules échappent au code des P&T les installations radioélectriques utilisées pour faire fonctionner le service public dont EDF et la SNCF ont la charge), ainsi que ceux établis par les administrations sur les fréquences qui ne leur sont pas attribuées en propre ou les réseaux filaires établis pour les besoins internes d'administrations sauf lorsque celles-ci sont liées à la défense nationale ou la sécurité publique ;

- les installations autres que celles de l'Etat diffusant par voie hertzienne terrestre ou satellitaire des services de communication audiovisuelle (articles 25 et 31 de la loi du 30 septembre 1986 précitée visés par son article 10) et les réseaux établis ou autorisés par les communes ou groupements de communes distribuant par câble des services de radiodiffusion sonore et de télévision (article 34 de la loi du 30 septembre 1986 précitée) : cette exclusion établit le partage des compétences entre le Conseil supérieur de l'audiovisuel chargé d'autoriser et de contrôler les réseaux de communication audiovisuelle ouverts au public et les réseaux de télécommunications fournissant des services de télécommunications.

La loi n° 96-659 du 26 juillet 1996 n'a apporté aucune modification, hormis rédactionnelle, à la définition de ce champ d'application.

Elle a cependant inséré une précision importante, rendue nécessaire par la suppression du monopole de France Télécom sur les services téléphoniques entre points fixes et concernant les réseaux et les installations visés par la dernière catégorie.

Ces réseaux, en fait les réseaux câblés, peuvent désormais être le support de services de télécommunications (article L. 34-4 du code des P&T). Dès qu'ils ne sont pas réservés à un groupe fermé d'utilisateurs et donc considérés comme des réseaux indépendants, ils peuvent fournir des services de télécommunications au public. Des réseaux câblés peuvent ainsi sensiblement changer de nature en passant de la diffusion de services audiovisuels à la transmission de services téléphoniques au public.

Cette évolution a été amorcée par la loi n° 96-299 du 10 avril 1996 relative aux expérimentations dans le domaine des technologies et services de l'information. Le 2° de son article 2 permet au ministre chargé des télécommunications d'autoriser, pour une durée maximale de cinq ans et dans les conditions prévues par ses articles premier et deux, des expérimentations de diffusion de tous services de télécommunications sur les réseaux câblés.

La disposition introduite dans l'article L. 33 du code des P&T soumet à la réglementation des réseaux ouverts au public ces installations offrant au public des services de télécommunications dans la seule mesure nécessaire à cette seule offre. La loi n° 96-659 du 26 juillet 1996 n'a en rien modifié le régime d'établissement des réseaux câblés. Les procédures d'autorisation prévues par la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, notamment les compétences des communes et du Conseil supérieur de l'audiovisuel, sont donc entièrement maintenues.

En dernier lieu, au delà de la convergence entre les droits des télécommunications et de la communication audiovisuelle, une convergence entre le régime des réseaux de télécommunications et celui des réseaux électriques se posera à moyen terme. Le problème de la fourniture de services de télécommunications sur les réseaux électriques a, en effet, fréquemment été soulevé devant la mission d'information. A ce jour, plusieurs entreprises d'électricité, notamment Nortel, opérateur canadien, ont mené des expériences réussies de transmissions de signaux et de données sur un réseau électrique local. Cependant, si des transmissions de données ont pu être réalisées, sur des distances réduites, de manière correcte, sur des réseaux électriques ordinaires, des progrès techniques importants sont encore nécessaires pour parvenir à effectuer une transmission de la voix satisfaisante. En outre, cette nouvelle technologie nécessite d'importants investissements de mise à niveau sur la totalité des réseaux électriques, surtout dans les parties privatives des immeubles.

A court et moyen termes, la fourniture de services téléphoniques sur le réseau électrique ne paraît donc pas une solution alternative à la boucle locale de France Télécom. En outre, l'article 42 du projet de loi relatif à la modernisation et au développement du service public de l'électricité, adopté en première lecture par l'Assemblée nationale le 2 mars 1999, interdit à Electricité de France et à ses filiales, au regard du principe de spécialité, de fournir, en France, des prestations de services de télécommunications au public

Les modifications du régime de l'établissement des réseaux et de la fourniture des services de télécommunications apportées par la loi de réglementation du 26 juillet 1996 peuvent être synthétisées comme suit.

ÉTABLISSEMENT DES RÉSEAUX DE TÉLÉCOMMUNICATIONS

(articles L. 33-1, L. 33-2 et L. 33-3 du code des P&T)

 

Ancienne réglementation

Loi n° 96-659
du 26 juillet 1996

Réseaux ouverts au public

. établis par le seul exploitant public

. par dérogation, le ministre chargé des télécommunications peut autoriser une personne autre à en établir et exploiter lorsque le service, d'une part, répond à un besoin d'intérêt général et, d'autre part, est compatible avec le bon accomplissement par l'exploitant public de ses missions de service public et avec les contraintes tarifaires et de desserte géographique qui en résultent.

. autorisés par le ministre chargé des télécommunications.

L'autorisation ne peut être refusée que pour les motifs :

- d'ordre public,

- de défense,

- de sécurité publique,

- de contrainte technique inhérente à la disponibilité des fréquences,

- d'incapacité technique ou financière du demandeur de faire face durablement à ses obligations,

- de sanctions antérieures infligées au demandeur en application du code des P&T.

Réseaux indépendants
(Réseaux établis pour un groupe fermé d'utilisateurs
)

. autorisés par le ministre chargé des télécommunications

. autorisés par l'ART.

L'autorisation ne peut être refusée qu'en cas de non-conformité à une des conditions générales d'établis- sement fixées par décret ou à une des conditions d'établissement fixées par l'ART. Elle est réputée acquise après un silence de deux mois suivant la demande.

Réseaux établis librement

. réseaux internes ;

. les réseaux indépendants autres que radioélectriques, dont les points de terminaison sont distants de moins de 300 mètres et dont les liaisons ont une capacité inférieure à un seuil fixé par arrêté du ministre chargé des télécommunications ;

. les installations radioélectriques exclusivement composées d'appareil de faible puissance et de faible portée, dont les catégories sont déterminées par arrêté conjoint des ministres chargés de la défense, de l'intérieur et des télécommunications.

. réseaux internes ;

. cabines téléphoniques en dehors de la voie publique;

. les réseaux indépendants de proximité, autres que radioélec-triques, d'une longueur inférieure à un seuil fixé par le ministre chargé des télécommunications (1000 m, aux termes de l'arrêté du 19 décembre 1996) ;

. les installations radioélectriques de faible puissance et de faible portée, dont les catégories sont déterminées conjointement par les ministres chargés des télécommu-nications, de la défense et de l'intérieur (article D. 459 du code des P&T) ;

. les installations radioélectriques n'utilisant pas des fréquences spécifiquement assignées à leur utilisateur.

 

FOURNITURE DES SERVICES DE TÉLÉCOMMUNICATIONS

(articles L. 34-1, L. 34-2, L. 34-3 et L. 34-4 du code des P&T)

 
 

Ancienne rÉglementation

Loi n° 96-659
du 26 juillet 1996

 

Services non fournis au public

. libres

. libres

 

Services fournis au public

     

Service téléphonique entre points fixes

Service télex

. réservés à l'exploitant public

Service téléphonique :

. autorisé par le ministre chargé des télécommunications

L'autorisation ne peut être refusée que pour les seuls motifs

 

Services-supports (1)

(liaisons louées, services de simple transport de données)

. libres pour l'exploitant public

. autorisés par le ministre chargé des télécommunications, pour les autres personnes

. doivent être compatibles avec le bon accomplissement des missions de service public de l'exploitant public et les contraintes tarifaires et de desserte géographique qui en résultent

- d'ordre public,

- de défense,

- de sécurité publique,

- d'incapacité technique ou financière du demandeur de faire face durablement à ses obligations,

- de sanctions antérieures infligées au demandeur en application du code des P&T.

 

Services radioélectriques :

. autorisation préalable du ministre chargé des télécommunications :

. libres, sous réserve du :

 

- sur réseaux radioélectriques autorisés

- utilisant des fréquences assignées par le CSA (ou une autorité autre que le ministre chargé des télécommunications)

- libres pour l'exploitant public

- après accord du CSA (ou de l'autorité) sur l'usage des fréquences

- respect des prescriptions liées à l'établissement des réseaux (autorisation du ministère chargé des télécommunications)

- respect des prescriptions liées à l'établissement des réseaux (autorisation du ministère chargé des télécommunications), après accord du CSA (ou de l'autorité) sur l'usage des fréquences

 

Services sur réseaux câblés audiovisuels, autres que services-supports

. autorisation préalable du ministre chargé des télécommunications sur proposition des communes ou groupement de communes

. lorsque l'objet du service est directement associé à la fourniture du service audiovisuel sur câble, une autorisation du CSA est nécessaire

. déclaration auprès de l'ART

. lorsque le service proposé est le service téléphonique au public, une autorisation du ministre chargé des télécommunications est nécessaire

 

../..

   

Ancienne rÉglementation

Loi n° 96-659
du 26 juillet 1996

 

Autres services fournis au public :

. télécopie

. téléréunion ou téléconférence

. visioconférence

. télésurveillance ou vidéosurveillance

. téléalarme

. gratuité des communications

. réacheminement des communications, ...

(Services dits à valeur ajoutée)

- au moyen de liaisons louées à l'exploitant public

. libres,

sous réserve du respect des exigences essentielles définies au 12° de l'article L. 32

mais

- autorisation préalable du ministre chargé des télécommunications sauf lorsque la capacité d'accès des liaisons louées est inférieure à un seuil fixé par arrêté : déclaration préalable

Services de télécommunications autres que téléphoniques :

. libres,

sous réserve du respect des exigences essentielles définies au 12° de l'article L. 32 et des prescriptions exigées par la défense et la sécurité publique.

 

(1) Services dont l'objet est d'acheminer des signaux entre les points de terminaison d'un réseau sans faire subir à ces signaux des traitements autres que ceux nécessaires à leur transmission, leur acheminement et au contrôle de ces fonctions.

C.-  LES LICENCES D'ÉTABLISSEMENT ET D'EXPLOITATION DE RÉSEAUX OUVERTS AU PUBLIC (L. 33-1) ET DE FOURNITURE DU SERVICE TÉLÉPHONIQUE AU PUBLIC (L. 34-1)

1. La distinction entre les licences L.  33-1 et L. 34-1
du code des P&T

La loi distingue les opérateurs de réseaux des opérateurs de services de télécommunications. L'intention du Gouvernement et du législateur était de privilégier les opérateurs réalisant ou s'engageant à réaliser des investissements en infrastructures, en recherche et développement et en termes d'emplois.

L'exposé des motifs du projet de loi (n° 2698) faisait une référence claire à cette approche : « Le deuxième objectif de ce projet est de renforcer la compétitivité de notre économie (...). Cet objectif de compétitivité repose sur la mise en place de règles du jeu claires et prévisibles, favorisant donc l'investissement, et équitable tant pour France Télécom que pour ses concurrents. » (p.10).

A l'initiative de M. Claude Gaillard, rapporteur au nom de la commission de la production et des échanges, l'Assemblée nationale a même adopté, à l'unanimité, un amendement (n° 65) en matière d'interconnexion (deuxième alinéa du II de l'article L. 34-8 du code des P&T) visant à ce que l'offre technique et tarifaire d'interconnexion de France Télécom, approuvée par l'ART, contienne (impérativement, la loi utilisant le présent de l'indicatif) des conditions différentes selon qu'elle s'adresse à un exploitant de réseau ouvert au public (licence L. 33-1) ou à un fournisseur de service téléphonique au public (licence L. 34-1). Les exposés des motifs présentés en séance publique sont très éclairants (JO. AN, 9 mai 1996, p. 2994) :

M. Claude Gaillard, rapporteur au nom de la commission : « Il est important de distinguer entre les opérateurs et les prestataires de services, les premiers conduisant plus naturellement que les seconds à développer les investissements. Il est vrai qu'ils ne se trouvent pas dans la même situation et ne répondent pas aux mêmes besoins.

« Dans l'intérêt général, il paraît tout à fait normal d'établir une discrimination entre les tarifs. »

M. Jacques Guyard (qui a retiré son amendement au profit de l'amendement n° 65 de la commission qui avait le même objet) : « Il s'agit, et ce point important devrait logiquement être lié à une autre discussion, de la distinction entre, d'une part, l'exploitant de réseaux, qui apporte un investissement, établit un réseau, crée de la richesse collective, permet une interconnexion réciproque et, d'autre part, le fournisseur de services qui se contente, sur un réseau existant, d'écrémer le maximum de profits réalisables. »

M. François Fillon, ministre délégué à la poste, aux télécommunications et à l'espace : « Comme j'ai déjà eu l'occasion de le dire plusieurs fois, c'est sur une initiative française qu'a été rédigée la directive permettant la discrimination entre les opérateurs de réseaux et les prestataires de services.

« Je suis donc favorable à l'esprit de ces deux amendements mais, comme M. le rapporteur, je préfère celui de la commission pour des raisons de rédaction. »

Si les directives européennes distinguent effectivement « la fourniture d'un service » et « l'établissement et/ou l'exploitation d'un réseau », leur régime juridique est identique dans les textes communautaires. Cependant, le paragraphe de l'exposé des motifs de la directive 97/13/CE du Parlement européen et du Conseil du 10 avril 1997 relative à un cadre commun pour les autorisations générales et les licences individuelles dans le secteur des services de télécommunications prévoit que « les Etats membres peuvent définir et octroyer différentes catégories d'autorisations ».

La loi n° 96-659 du 26 juillet 1996 calque l'autorisation de fourniture du service téléphonique au public (licence L. 34-1) sur celle d'établissement et d'exploitation d'un réseau ouvert au public (licence L. 33-1), sous réserve de la suppression des éléments propres à un réseau figurant dans l'autorisation L. 33-1. Mais si les conditions juridiques exigées d'un opérateur de réseau et d'un opérateur de service sont identiques hormis en matière d'interconnexion, l'esprit de la loi est de privilégier le premier par rapport au second aussi bien en termes d'attribution de ressources rares (fréquences, numérotation) qu'en termes de contrôle de l'exploitation de la licence (exigences figurant dans le cahier des charges, contrôle des engagements de l'opérateur, etc.). Il ne s'agit pas d'une discrimination contraire aux textes européens puisque l'on ne peut pas considérer que ces deux opérateurs sont dans une position identique : l'offre de prestations, les engagements financiers et économiques, les efforts en matière d'investissement et de recherche, la contribution au développement des télécommunications ne sont absolument pas équivalentes.

Dans la pratique, en matière de téléphonie publique (c'est-à-dire hors réseaux indépendants), on constate que la majorité des demandes de licences portent à la fois sur l'établissement et l'exploitation d'un réseau ouvert au public et sur la fourniture de services téléphoniques au public (voir le tableau ci-après). Au 31 décembre 1998, seules 6 licences exclusives de réseau ouvert au public (L. 33-1) avaient été délivrées ; au 18 avril 1998 (date d'établissement des statistiques du premier rapport d'activité de l'ART) aucune ne l'avait été spécifiquement pour le service téléphonique au public (L. 34-1) ; au 31 décembre 1998, on comptait toutefois 15 opérateurs L. 34-1 autorisés. Cette absence transitoire d'opérateurs de services purs était prévisible dans la mesure où ces opérateurs se portent sur des niches rentables et ont donc besoin d'observer l'état des réseaux et les prix des marchés avant de se lancer. Leur nombre devrait croître puisqu'au 31 décembre 1998, une proposition d'autorisation avait été transmise par l'ART et que l'autorité instruisait quatre demandes.

Dans la mesure où les licences L. 33-1 et L. 34-1 ne peuvent être refusées que pour un des motifs (très limités) figurant dans la loi, la discrimination entre les deux types d'opérateurs au moment de l'attribution des licences ne peut pas être pleinement réalisée. Seule l'élaboration du contenu des cahiers des charges peut le permettre.

La mission d'information déplore cependant vivement que l'esprit de la loi n'ait pas été suffisamment suivi en matière d'attribution des préfixes E (préfixes à un chiffre), qui constituent une ressource rare en numérotation. La distribution de cette ressource qui a été réalisée n'a pas permis, contrairement à la volonté du législateur, de discriminer de manière satisfaisante les opérateurs de services et les opérateurs réalisant de véritables investissements.

La gravité de cette question a conduit la mission à proposer de renforcer la distinction entre les licences d'opérateur de réseau et d'opérateur de services en définissant mieux la notion d'investissement et à renforcer la discrimination, qui est d'intérêt général, en faveur de l'investissement.

DÉNOMBREMENT DES OPÉRATEURS AUTORISÉS OU DÉCLARÉS ET DES FLUX DE DEMANDES

Fin mai 1999

TYPES DE LICENCE

1996

1997

1998

1999

OU D'OPÉRATEUR

Demandes reçues

Autori-sations

Refus

Demandes reçues

Autori-sations

Refus

Demandes reçues

Autori-sations

Refus

Demandes reçues

Autori-sations

Refus

L. 33-1
(réseau ouvert au public)

-

-

-

0

3

0

6

5

0

4

2

0

L. 33-1 + L. 34-1

-

-

-

18

4

0

25

28

0

5

9

0

L. 33-2
(réseau indépendant) (*)

-

-

-

101

101

0

120

120

0

85

85

0

L. 34-1
(service téléphonique ouvert
au public)

-

-

-

6

0

0

14

15

0

4

5

0

L. 34-3
(service sur réseau hertzien)

-

-

-

 

(*)

   

(*)

   

(*)

 

Licence expérimentale
(loi du 10 avril 1996)

5

5

0

3

3

0

   

0

   

0

Infrastructure alternative
(article 22, I, de la LRT)

4

4

0

3

3

0

1

1

0

   

0

   

Total 1997 à 1999

L. 34-4 (service autre que téléphonique sur réseau câblé)

6 opérateurs majeurs - 33 opérateurs divers

(*) Réseaux filaires : 14 autorisés en 1997, 20 en 1998, 20 en 1999 ; réseaux avec fréquences hertziennes : 42 autorisés en 1997, 32 en 1998, 30 en 1999 ;
réseaux satellitaires :
27 autorisés en 1997, 35 en 1998, 21 en 1999 ; réseaux mobiles : 18 autorisés en 1997, 33 en 1998, 21 en 1999. Voir le chapitre sur l'installation des réseaux indépendants.

Source : Autorité de régulation des télécommunications

2. La procédure d'attribution des licences L. 33-1 et L. 34-1

a) La fixation des règles de procédure

La procédure d'autorisation de l'établissement et l'exploitation des réseaux ouverts au public (licence L. 33-1) et de la fourniture du service téléphonique au public (licence L. 34-1) résulte essentiellement des dispositions des articles L. 33-1, L. 34-1, L. 34-6 et L. 36-7 (1°) du code des P&T. Les mesures réglementaires d'application de la loi ne sont intervenues que pour préciser le contenu de certaines clauses obligatoires du cahier des charges attaché aux autorisations (articles D. 98-1 et D. 98-2), fixer des délais de procédure et préciser certains éléments d'information (articles R. 9-5 à R. 9-11).

Toutefois, l'ART a publié dans son avis relatif aux procédures d'instruction des demandes d'autorisation de réseaux et de services relevant des articles L. 33-1 et L. 34-1 (JO du 30 mai 1997) les règles de procédure applicables en matière d'instruction des demandes de licences L. 33-1 et L. 34-1. Cet avis constitue un document de consultation sur ces procédures (il porte également sur l'attribution des ressources en numérotation). En l'absence de disposition réglementaire sur ces procédures, certaines de ses dispositions (beaucoup ne font que reprendre les termes de la loi) prenaient un caractère réglementaire, ce qui peut paraître étonnant à la lecture de l'article L. 36-6 du code des P&T qui n'a pas délégué à l'ART le pouvoir de fixer les procédures d'instruction des autorisations L. 33-1 et L. 34-1. Si l'on peut comprendre que l'ART ait souhaité procéder à une consultation publique sur ces sujets, il était peu conforme aux règles républicaines organisant la hiérarchie des normes que ces dispositions n'aient pas été traduites de manière réglementaire par un décret du Premier ministre, à l'instar du décret n° 96-1176 du 27 décembre 1996 relatif aux conditions d'établissement et d'exploitation des réseaux indépendants.

La situation a été réglée par la publication du décret n° 99-25 du 13 janvier 1999 relatif à l'instruction des demandes d'autorisation pour l'établissement et l'exploitation des réseaux de télécommunications ouverts au public et pour la fourniture du service téléphonique au public (articles R. 9-5 à R. 9-11 du code des P&T). Les dispositions de l'avis précité relatives à la procédure d'instruction doivent donc être considérées comme nulles.

b) La répartition des pouvoirs en matière d'attribution des licences

L'ART est chargée d'instruire pour le compte du ministre chargé des télécommunications les demandes d'autorisation (article L. 36-7 du code des P&T). Elle est donc amenée à élaborer le contenu des cahiers des charges attachés à chaque licence. Le ministre délivre, lui, l'autorisation et donc arrête le cahier des charges qui l'accompagne (la loi ne le dispose pas de façon expresse mais les travaux préparatoires, notamment le rapport de M. Claude Gaillard n° 2750, l'avaient indiqué ; dans les faits, le cahier des charges est annexé à l'arrêté du ministre publié au Journal officiel).

L'avis précité de l'ART indique que le cahier des charges est élaboré par elle et est soumis au ministre avec un projet d'arrêté délivrant l'autorisation. Cette indication ne figure pas dans le décret n° 96-1176 du 27 décembre 1996 précité qui dispose simplement que l'ART transmet au ministre « un rapport d'instruction de (la) demande, assorti d'une proposition de décision » (article R. 9-9 du code des P&T).

Cette procédure vise à préserver les prérogatives essentielles, traditionnelles et républicaines, du Gouvernement tout en confiant à une autorité indépendante la mission d'ouvrir le secteur (discours de M. François Fillon le 7 mai 1996 - JO.AN, p. 2878). Elle pose cependant le problème de l'effectivité de l'exercice du pouvoir d'autorisation confié au ministre. En effet, la création de l'ART s'est accompagnée d'un transfert à l'ART des effectifs de la direction générale des postes et télécommunications chargés de la régulation du secteur des télécommunications. Le ministre ne dispose aujourd'hui que de très peu de fonctionnaires pour préparer ses décisions (une quinzaine de fonctionnaires est affectée au service de la réglementation des télécommunications).

c) Les modalités de l'attribution des licences

L'article R. 9-5 du code des P&T précise que les demandes d'autorisation sont adressées à l'ART en quatre exemplaires ; le président de l'ART en accuse réception (article R. 9-7). Dans un délai de 10 jours ouvrables pour les demandes de licence L. 34-1 ou de 20 jours ouvrables pour les demandes touchant à l'article L. 33-1, le président informe le demandeur soit que sa demande est complète, soit qu'elle est incomplète ou qu'une traduction de pièces est requise.

L'article R. 9-6 (objet des annexes I et II de l'avis précité) dresse les listes des informations à fournir dans le dossier de demande.

Le ministre est informé du dépôt des demandes dès que celles-ci sont complètes. On pouvait s'étonner que l'avis précité n'ait prévu aucune communication au ministre chargé des télécommunications d'une copie de ces demandes ; l'avis prévoyait seulement que fût transmise au ministre la délibération de l'ART portant sur l'instruction de la demande et qui doit comporter un rapport d'instruction accompagné soit d'un projet d'arrêté d'autorisation et de cahier des charges associé, soit d'un projet de courrier motivant les raisons du refus.

L'article R. 9-9 enferme dans des délais l'instruction des demandes par l'ART. Celle-ci doit donner une réponse aux demandes d'autorisation dont le dossier est complet dans les délais maximaux suivants :

- trois mois pour les licences L. 33-1 et les licences L. 33-1 + L. 34-1 (au lieu de quatre mois dans l'avis précité, mais cette différence est liée au mécanisme de refus ministériel tacite mis en place par le décret du 13 janvier 1999) ;

- trois mois pour les licences L. 34-1 associées à un service de télévision par câble, afin que l'ART consulte la commune ou le groupement de communes ayant établi le réseau ou autorisé son établissement ;

- quatre semaines pour les autres licences L. 34-1 (au lieu de six semaines dans l'avis précité).

L'avis précité fixait à huit mois le délai d'instruction en cas d'appel à candidatures nécessité par la rareté des fréquences, pour l'attribution des licences L. 33-1 et des licences L. 33-1 + L. 34-1. Le code des P&T n'a prévu aucun délai d'instruction pour ces demandes (l'article R. 9-11 a expressément exempté ces licences des délais ordinaires d'instruction) ; l'article R. 9-10 a porté, pour elles, le délai du silence valant rejet à huit mois.

A la demande de la mission d'information, l'ART a établi les tableaux suivants sur les délais d'instruction moyens des demandes de licences, hors services mobiles, par l'autorité. Votre rapporteur remercie le président, le directeur général et les services de l'ART pour la qualité des informations communiquées.

DÉLAIS D'INSTRUCTION MOYENS EN 1997 ET 1998 (hors services mobiles)

 

instruction par l'art

décision du ministre

délai total

 

1997

1998

1997

1998

1997

1998 (*)

Préfixe E

108 jours

-

40 jours

-

148 jours

-

L. 33-1 ou L. 33-1 + L. 34-1

97 jours

65 jours

91 jours

50 jours

188 jours

115 jours

L. 34-1

4,9 semaines

5,2 semaines

9,5 semaines

5,3 semaines

14,4 semaines

10,3 semaines

Le délai d'instruction par l'ART court de la réception du dossier complet à la transmission au ministre

Le délai de décision du ministre court de la transmission, qui est également celle de réception puisque la transmission est effectuée par porteur, à la signature de l'arrêté d'autorisation.

(*) Le délai moyen d'instruction des licences L. 33-1 et L. 33-1 + L. 34-1 s'est élevé à 73 jours au premier semestre 1998 et à 60 jours au second trimestre. Le délai moyen pour les licences L. 34-1 s'est élevé à 69 jours au premier semestre 1998 et à 29 jours au second trimestre

Source : Autorité de régulation des télécommunications.

L'ART note que les difficultés à respecter le délai de quatre semaines pour les demandes d'autorisation au titre de l'article L. 34-1 s'expliquent par l'absence de procédure différente pour ces demandes par rapport aux demandes fondées sur l'article L. 33-1, par le nombre élevé de demandes de licences L. 33-1 et L. 33-1 + L. 34-1 (15 demandes en cours d'instruction au 31 mai 1999 et 21 si l'on prend en compte les demandes d'expérimentation de boucle locale radio et de licences d'opérateurs mobiles) et par l'insuffisance des effectifs dont dispose l'ART pour traiter ces dossiers.

Les dépassements des délais par le ministre s'expliquent par le dénuement des moyens mis à sa disposition pour réaliser des expertises ou des analyses des dossiers au regard de la politique industrielle qu'il a définie et assignée à ses services. Depuis la publication du décret n° 99-25 du 13 janvier 1999 qui a modifié la procédure d'instruction, les délais semblent respectés par le ministre chargé des télécommunications.

La loi permet à quiconque de fournir des services téléphoniques au public ou d'établir et d'exploiter un réseau ouvert au public, sous réserve que les réseaux utilisant des fréquences radioélectriques ne soient pas détenus par une société dont plus de 20 % du capital sont contrôlés par des personnes étrangères.

La loi pose le principe qu'une demande de licence ne peut être refusée sauf pour un des motifs qu'elle a fixés. Le ministre est donc placé dans une compétence liée pour refuser une demande alors qu'il peut accorder discrétionnairement une autorisation d'établissement et d'exploitation d'un réseau ouvert au public ou de fournir le service téléphonique au public. Ce régime est comparable à celui de la délivrance des permis de construire par les maires, à la différence fondamentale que le code de l'urbanisme, partie législative, organise une procédure d'octroi tacite du permis de construire en cas de silence pendant deux mois du maire, alors que le code des postes et télécommunications, partie réglementaire, met en place une procédure de refus tacite en cas de silence du ministre.

La mission s'est interrogée sur la compatibilité de ce régime de refus tacite figurant à l'article R. 9-5 du code des P&T avec l'article L. 33-1. En effet, la loi ne permet au ministre de refuser que pour des motifs limitativement énumérés dans la loi. Or, on ne peut pas considérer que par son silence le ministre a refusé pour un des motifs prévus par la loi ; il a refusé par son inaction. Certes, l'article 5 de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public dispose qu'« une décision implicite intervenue dans les cas où la décision explicite aurait dû être motivée n'est pas illégale du seul fait qu'elle n'est pas assortie de cette motivation. Toutefois, à la demande de l'intéressé, formulée dans les délais du recours contentieux (3), les motifs de toute décision implicite de rejet devront lui être communiqués dans le mois suivant cette demande. »

Les motifs permettant au ministre de refuser une demande d'établissement et d'exploitation (ou seulement d'exploitation s'il s'agit d'une demande de renouvellement d'autorisation) d'un réseau ouvert au public sont limitativement énumérés par la loi (deuxième alinéa du I de l'article L. 33-1). Ils sont au nombre de quatre :

- la sauvegarde de l'ordre public ou des besoins de la défense ou de la sécurité publique,

- les contraintes techniques inhérentes à la disponibilité des fréquences,

- l'incapacité technique ou financière du demandeur de faire face durablement aux obligations résultant des conditions d'exercice de son activité,

- l'existence de sanctions prononcées à l'encontre du demandeur en application des articles L. 36-11, L. 39, L. 39-1, L. 39-2 et L. 39-4 du code des P&T.

L'article R. 9-9 prévoit que le ministre dispose d'un délai d'un mois pour statuer sur les demandes (délivrance de licence ou notification de refus) relevant de l'article L. 33-1, des articles L. 33-1 et L. 34-1 conjoints ou du 3ème alinéa de l'article L. 34-1 (service associé à un service de télévision par câble), et de deux semaines pour les demandes relevant du seul article L. 34-1.

L'article R. 9-10 met en place un mécanisme de refus tacite particulier. Les délais prévus résultent de l'addition des délais d'instruction de l'ART et des délais dans lesquels le ministre doit statuer :

- pour les demandes relevant de l'article L. 33-1 ou des articles L. 33-1 + L. 34-1 : le silence gardé pendant quatre mois par le ministre à compter de la réception de la demande, le dossier étant complet, par l'ART vaut décision de rejet ;

- pour les demandes relevant du V de l'article L. 33-1 (licence nécessitant un appel à candidatures en raison de la rareté des fréquences) : le silence vaut rejet au bout de huit mois ;

- pour les demandes relevant du 3ème alinéa de l'article L. 34-1 (service associé à un service de télévision par câble) : le silence vaut rejet au bout de quatre mois ;

- pour les autres demandes relevant de l'article L. 34-1, le silence vaut rejet au bout de six semaines.

Le nombre des autorisations peut également être limité en raison des contraintes techniques inhérentes à la disponibilité des fréquences (V de l'article L. 33-1).

L'avis précité de l'ART disposait que les autorisations L. 33-1 et L. 34-1 entrent en vigueur dès leur publication au Journal officiel. L'absence de disposition réglementaire sur la question implique qu'en l'absence de disposition expresse de l'arrêté ministériel d'autorisation sur cette entrée en vigueur, l'autorisation est opposable un jour franc après la publication de l'arrêté au Journal Officiel, à Paris, et, en province, après l'arrivée en chef-lieu d'arrondissement de ce Journal Officiel.

A ce jour, aucune demande n'a été rejetée.

Au 18 mai 1999, 60 licences, hors services mobiles, avaient été attribuées par le secrétaire d'Etat à l'industrie en application des articles L. 33-1 et L. 34-1. La majorité des autorisations a été délivrée au second semestre 1998 : au 16 avril 1998, seules 11 licences avaient été attribuées, le nombre des opérateurs autorisés, hors services mobiles, ayant atteint le nombre de 54 au 31 décembre 1998.

OPÉRATEURS AUTORISÉS AU 31 DECEMBRE 1998

Date de l'autorisation ministérielle

Nom de l'opérateur bénéficiaire

Type de licence

21 novembre 1996 (ALT1)
puis 29 avril 1998

Eurotunnel Développement

L. 33-1

6 octobre 1997 (ALT5)

BT France

 

22 octobre 1997 (ALT7)
puis 25 août 1998

Hermes Europe Railtel

 

16 avril 1998 (ALT6)

Telcité

 

6 octobre 1998

NETs SA

 

16 décembre 1998

MCNSAT Service

 

31 juillet 1996 (LEX1)

Aéroport de Paris

L. 33-1 + L. 34-1

12 décembre 1996 (ALT3) puis 12 mars 1998

Colt Telecommunications

 

12 décembre 1996 (ALT4) puis 16 avril 1998

MFS-Worldcom

 

27 décembre 1996 (LEX2)

Téléport de Marseille-Provence

 

31 décembre 1996 (LEX5) 20 octobre 1998 (L.34-1)

KAPT

 

26 mai 1997

SEM Protel

 

18 décembre 1997

Omnicom

 

18 et 30 décembre 1997

9 Telecom Réseau

 

18 décembre 1997

Télécom Développement

 

18 décembre 1997

Siris

 

11 mars 1998

Cégétel Entreprises

 

12 mars 1998
7 juillet 1998

Esprit Telecom

 

12 mars 1998

France Telecom

 

16 avril 1998

Tele2 France

 

16 avril 1998
29 juin 1998

Kertel (Rhodium)

 

29 avril 1998
20 octobre 1998

Belgacom France

 

29 avril 1998

Infotel

 

12 mai 1998

RSL COM

 

5 juin 1998

Viatel

 

17 juin 1998

A Telecom

 

17 juin 1998

Mediaréseaux

 

29 juin 1998

Geolink

 

30 juin 1998

Teleglobe SAS

 

8 juillet 1998

Uniglobe

 

26 août 1998

Cable & Wireless France

 

16 septembre 1998

Telecontinent

 

2 octobre 1998

Suez Lyonnaise Telecom

 

7 novembre 1998

Estel (RAPT)

 

17 novembre 1998

FCI Carrier Services

 

17 novembre 1998

Unisource Carrier Services

 

17 novembre 1998

Completel

 

23 décembre 1998

Level 3 Communications

 

17 juin 1998

Phone System & Netxork

 

29 avril 1998

Primus France

L. 34-1

26 mai 1998

Prodosie

 

17 juin 1998

Western Telecom

 

17 juin 1998

First Telecom

 

17 juin 1998

AXS Telecom

 

17 juin 1998

LDI

 

17 juin 1998

WorldXChange

 

30 juin 1998

Teleglobe SAS

 

7 juillet 1998

Golden Line Technology

 

28 juillet 1998

Econophone

 

28 juillet 1998

Interoute Communications

 

16 septembre 1998

Graphtel

 

23 septembre 1998

KDD France

 

19 octobre 1998

Mobicom

 

17 novembre 1998

One.Tel

 

Hors licences expérimentales de boucle locale radio.

ALT : licence d'opérateur d'infrastructure alternative.

LEX : licence expérimentale attribuée en application de la loi du 10 avril 1996 précitée.

Source : Autorité de régulation des télécommunications.

Au 31 décembre 1997, 21 licences de service de radiotéléphonie publique (voir chapitre ci-après) étaient détenues par des opérateurs sur le territoire français. Depuis cette date, deux licences ont disparu (Bi Bop de France Télécom, Kapt'CT2 de Kapt'Aquitaine). Au 31 décembre 1998, 22 licences pour services mobiles étaient détenues par les opérateurs (trois licences ont été délivrées à des nouveaux opérateurs en octobre et novembre 1998).

3. La durée de validité des licences

L'autorisation est délivrée pour une durée de quinze ans, comme le prévoit l'avant-dernier alinéa du I de l'article L. 33-1. Cette durée a été évaluée de manière à permettre à l'opérateur d'amortir ses investissements. Une durée fixe, de principe, constitue une sécurité pour l'opérateur et une garantie de non-discrimination.

Les directives européennes ne fixent aucune durée, même minimale, pour les licences de télécommunications hormis dans le cas des réseaux radioélectriques et des services de téléphonie mobile où une durée de quinze ans est prévue. En matière de licence pour un réseau radioélectrique, la fixation d'une durée est indispensable car l'Etat doit pouvoir être en mesure de reprendre le contrôle des fréquences sans avoir à porter atteinte aux droits des opérateurs. En outre, conformément à l'article 22 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, l'utilisation de fréquences radioélectriques sur le territoire de la République constitue une occupation privative, donc précaire, du domaine public de l'Etat (l'article 14 de la loi n° 96-659 du 26 juillet 1996, article L. 97-1 du code des P&T, a même reconnu l'existence du domaine public des fréquences radioélectriques).

La durée de l'autorisation ne peut être inférieure à 15 ans que dans un des trois cas prévus par la loi (avant-dernier alinéa du I de l'article L. 33-1) : l'établissement ou l'exploitation de réseaux expérimentaux (la loi n° 96-229 du 10 avril 1996 relative aux expérimentations dans le domaine des technologies et services de l'information a fixé une durée maximale de cinq ans à ces licences), la modification ou l'adaptation de l'autorisation (afin de respecter la durée fixe de 15 ans de la licence), ou sur la proposition de l'opérateur (ce qui n'est pas encore arrivé).

DURÉE DES LICENCES INDIVIDUELLES EN EUROPE

Allemagne

Durée illimitée, sauf pour l'attribution des fréquences en cas de pénurie des fréquences disponibles.

Belgique

Les licences des fournisseurs de services téléphoniques ont une durée limitée à 15 ans. Les licences d'opérateurs d'infrastructures ont une durée illimitée.

Danemark

Les licences n'ont dans les faits pas de limite de temps car les licences individuelles sont octroyées pour une durée de cinq ans, et prorogées automatiquement, sauf intervention de l'autorité de régulation un an avant arrivée à échéance de la licence.

Italie

La durée des licences est plafonnée à 15 ans. La durée accordée est définie pour chaque licence.

Royaume-Uni

La durée des licences est variable ; elle est spécifiée dans chaque licence. Dans certains cas, des licences de 25 ans sont délivrées.

Suède

Les licences accordées sont valables sans limite dans le temps, sauf pour les licences de services mobiles.

Suisse

La durée des licences est fixée au cas par cas ; elle dépend de l'estimation du temps de retour sur investissement de l'opérateur.

Source : Autorité de régulation des télécommunications.

4. Les clauses des cahiers des charges

L'article L. 33-1 du code des P&T dresse la liste des prescriptions devant figurer dans les cahiers des charges des autorisations d'établissement et d'exploitation de réseaux ouverts au public. L'article L. 34-1 reprend cette liste pour les autorisations de fourniture du service téléphonique au public à l'exception des clauses e et h inadaptées à la fourniture de services. Dans une large mesure les 18 prescriptions reprennent celles en vigueur avant 1996 comme le montre le tableau ci-après.

Ce tableau compare le contenu des clauses des cahiers des charges des opérateurs de réseau avant et après la loi du 26 juillet 1996 et indique les modalités selon lesquelles le décret d'application de l'article L. 33-1 a précisé certaines d'entre elles.

TABLEAU COMPARATIF DES CLAUSES DES CAHIERS DES CHARGES

(article L. 33-1 du code des P&T)

Ancien article L. 33-1

Loi n° 96-659 du 26 juillet 1996

Décret d'application

(n° 96-1175 du 27 décembre 1996) (1)

 a) la nature, les caracté-ristiques et la zone de couverture du service ;

« a) La nature, les caractéristiques, la zone de couverture et le calendrier de déploiement du réseau ;

néant

b) les conditions de perma-nence, de qualité et de disponibilité du service ;

« b) Les conditions de permanence, de qualité et de disponibilité du réseau ainsi que les modes d'accès, notamment au moyen de cabines établies sur la voie publique ;

néant

 c) les conditions de confi-dentialité et de neutralité du service au regard des messages transmis ;

« c) Les conditions de confiden-tialité et de neutralité au regard des messages transmis ;

Prescriptions sur :

- le respect du secret des correspondances et la neutralité des services : rappel de la loi du 10 juillet 1991 relative au secret des correspondances émises par la voie des télécommunications ; exigence de porter à la connaissance du personnel ces obligations ;

- le traitement des données à caractère person-nel : exigence de garantir le droit pour toute personne de ne pas être mentionnée sur les listes d'abonnés ou d'utilisateurs publiées, de s'opposer gratuitement à l'inscription de son adresse complète, de s'opposer gratuitement à l'utilisation de données de facturation à des fins de prospection commerciales, d'interdire gratuitement que les informations identifiantes issues de listes d'abonnés soient utilisées dans des opérations commerciales autres que celles liant cette personne à l'opérateur et de pouvoir gratuitement obtenir communication des informations identifiantes la concernant et exiger leur rectification ou effacement. Les clients, y compris en cabine téléphonique publique, doivent pouvoir s'opposer, appel par appel ou de façon permanente, à leur identification par le poste appelé ;

- la sécurité des communications : rappel des prescriptions pouvant être édictées par l'ART.

d) les normes et spécifi-cations du réseau et du service ;

« d) Les normes et spécifications du réseau et des services, notamment européennes s'il y a lieu ;

néant

néant

« e) Les prescriptions exigées par la protection de l'environnement et par les objectifs d'aménagement du territoire et d'urbanisme, comportant, le cas échéant, les conditions d'occupation du domaine public et les modalités de partage des infrastructures ;

néant

f) les prescriptions exigées par la défense et la sécurité publique ;

« f) Les prescriptions exigées par la défense et la sécurité publique ;

Prescriptions sur le respect de l'ordre de priorité et les conditions de rétablissement des liaisons. Rappel des règlement applicables. Les opérateurs doivent désigner des agents qualifiés pour intercepter les correspondances à la demande des autorités.

Une convention entre l'Etat et l'opérateur garantit sa juste rémunération pour les études, ingénierie, conception, déploiement et exploitation des systèmes demandés pour ces opérations.

Acheminement gratuit des appels d'urgence à partir des points d'accès publics, des points d'abonnement et des points d'interconnexion vers les services publics chargés de la sauvegarde des vies humaines, des interventions de police, de lutte contre l'incendie et de l'urgence sociale.

h) la contribution de l'exploitant à la recherche, à la formation et à la normalisation en matière de télécommunications ;

« g) La contribution de l'exploitant à la recherche et à la formation en matière de télécommunications ;

Dépenses annuelles minimales en recherche et développement égales à 5 % du montant hors taxes des investissements d'infrastructures, équipements et logiciels de télécommunications (si l'opérateur s'était engagé à une contribution supérieure l'année précédente, ce montant se substitue aux 5 %). Les contributions peuvent être en nature ou consister en des actions favorisant le développement des télécommunications en France (une part devant être consacrée alors à la recherche coopérative ou précompétitive).

L'opérateur est libre de la répartition de ces sommes, dont il rend compte a posteriori (récapitulatif adressé à l'ART et au ministre). L'ART peut autoriser la réalisation des dépenses sur plusieurs années si un plan pluriannuel est présenté.

e) l'utilisation des fréquen-ces allouées ;

g) les redevances dues pour l'utilisation du spectre radio-électrique et les conditions pour frais de gestion et de contrôle ;

« h) L'utilisation des fréquences allouées et les redevances dues à ce titre ainsi que pour les frais de leur gestion et de leur contrôle ;

Rappel des procédures et obligations d'information figurant à l'article R. 52-2-1 du code des P&T (accord de l'Agence nationale des fréquences pour l'implantation de stations radioélectriques et procédure d'assignation de fréquences).

néant

« i) L'allocation de numéros et de blocs de numéros, les redevances dues pour les frais de la gestion du plan de numérotation et de son contrôle, dans les conditions de l'article L. 34-10 ;

néant

néant

« j) Les obligations du titulaire au titre du service universel dans les conditions prévues aux articles L. 35-2 et L. 35-3 et au titre des services obligatoires définis à l'article L. 35-5 ;

néant

néant

« k) La fourniture des informations nécessaires à la constitution et à la tenue de la liste prévue à l'article L. 35-4 ;

La transmission est obligatoire même si l'opérateur tient un annuaire universel ou un service de renseignement universel.

La communication comporte au minimum les données sur les nom, dénomination sociale, prénom, adresse et coordonnées téléphoniques. Il fournit les éléments permettant le repérage des abonnés qui s'inscrivent en liste rouge, qui s'opposent à l'inscription de leur adresse complète ou de leur sexe sur l'annuaire ou à la communication de ces informations à un service de renseignement et qui interdisent l'utilisation des informations nominatives dans des opérations commerciales (liste orange).

i) les conditions d'inter-connexion et, le cas échéant, le principe du paiement de charges d'accès au réseau public ;

« l) Les droits et obligations de l'exploitant en matière d'intercon-nexion ;

néant

j) les conditions d'exploi-tation commerciale néces-saires pour assurer une concurrence loyale et l'égalité de traitement des usagers ;

« m) Les conditions nécessaires pour assurer une concurrence loyale ;

Lorsque des garanties apparaissent nécessaires pour assurer le bon fonctionnement de la concurrence, la licence précise les conditions de transparence des comptes et de l'action commerciale, de séparation comptable ou juridique, d'utilisation des ressources et d'informations communes, de transparence et de non-discrimination.

Ces conditions sont obligatoires quand l'opérateur bénéficie de subventions publiques ou lorsqu'il dispose d'un monopole de droit ou de fait ou d'une position dominante.

néant

« n) Les conditions nécessaires pour assurer l'équivalence de traitement des opérateurs interna-tionaux conformément aux disposi-tions des III et IV ci-après ;

L'équivalence est assurée de plein droit pour les pays de l'Espace économique européen. Pour les autres pays, elle est appréciée par le ministre chargé des télécommunications sur proposition de l'ART.

L'opérateur prend toute disposition utile pour garantir l'absence de discrimination, notamment dans la détermination des taux de retour du trafic et des taxes de répartition appliquées par les opérateurs du pays où il n'y a pas d'équivalence de traitement. Il informe l'ART en cas de difficulté.

L'ART peut imposer à un opérateur acheminant du trafic en provenance ou à destination d'un pays où l'équivalence de traitement n'est pas assurée et pour lequel les conditions de réalisation du trafic avec la France ne permettent pas de préserver une égalité des conditions de concurrence au bénéfice des autres opérateurs autorisés, d'offrir à ces derniers opérateurs un accès aux infrastructures dans des conditions propres à rétablir l'égalité des conditions de concurrence.

j) les conditions d'exploi-tation commerciale néces-saires pour assurer une concurrence loyale et l'égalité de traitement des usagers ;

« o) Les conditions nécessaires pour assurer l'interopérabilité des services, l'égalité de traitement et l'information des utilisateurs, notamment sur les conditions contractuelles de fourniture du service ;

néant

néant

« p) Les obligations qui s'imposent à l'exploitant pour permettre le contrôle du cahier des charges par l'Autorité de régulation des télécom-munications ;

Obligation de communiquer à l'ART :

- sans délai, les modifications dans le capital et les droits de vote et, pour les sociétés cotées, les franchissements de seuil et les modifications de leur conseil d'administration ;

- un mois avant leur mise en _uvre, les modifications d'un des éléments figurant dans la demande d'autorisation, la description des services offerts ;

- avant leur mise en _uvre, les tarifs et conditions générales de l'offre ;

- selon une périodicité fixée par l'ART, les données de trafic, de chiffre d'affaires, les informations sur les ressources attribuées par l'ART, les éléments de calcul des contributions au financement du service universel et les données relatives à la qualité du service ;

- dès leur conclusion, les conventions d'inter-connexion.

A la demande motivée de l'ART, les opérateurs communiquent leurs contrats avec les distributeurs, les conventions d'occupation du domaine public non routier, les conventions de partage des infrastructures, les contrats avec les clients, ceux avec les opérateurs des pays tiers, toutes informations nécessaires à la régulation et à la vérification du respect de l'égalité des conditions de concurrence.

néant

« q) Les taxes dues pour la délivrance, la gestion et le contrôle de l'autorisation, dans les conditions prévues par les lois de finances ;

néant

néant

« r) L'égalité de traitement et l'information des utilisateurs, notam-ment sur les conditions contrac-tuelles de fourniture du service, comportant en particulier les com-pensations prévues pour le consom-mateur en cas de manquement aux exigences de qualité précisées au b.

Obligation d'informer le public sur les tarifs et les conditions générales d'offre de service.

« L'exploitant autorisé organise son réseau et son service de manière à pouvoir satisfaire, dans des délais convenables, toute demande située dans la zone de couverture. » (art. D. 98-2).

« k) La durée, les condi-tions de cessation et de renouvellement de l'autorisa-tion. »

Cette clause n'est pas reprise sous forme d'une prescription du cahier des charges mais fait l'objet des dispositions de l'avant-dernier alinéa du I de l'article L. 33-1.

 

(1) Les dispositions du décret ont été codifiées sous les articles D. 98-1 et D. 98-2 du code des P&T.

En pratique, les cahiers des charges annexés aux arrêtés du ministre portant autorisation d'établissement et d'exploitation d'un réseau de télécommunications ouvert au public (L. 33-1) ou de fourniture du service téléphonique au public (L. 34-1) reproduisent les dispositions du décret n° 96-1175 du 27 décembre 1996 précité pour définir le contenu des clauses obligatoires prévues par la loi.

5. L'obligation d'individualisation comptable des activités sous licence

Le II de l'article L. 33-1 du code des P&T oblige les opérateurs majeurs à individualiser sur le plan comptable les activités de télécommunications faisant l'objet de la demande d'autorisation. L'arrêté du 14 août 1997 du secrétaire d'Etat à l'industrie a fixé à 300 millions de francs de chiffre d'affaires annuel le seuil à partir duquel les opérateurs sont soumis à cette obligation.

Le II de l'article L. 33-1 transpose une règle européenne de séparation comptable figurant dans la directive 96/19/CE de la Commission du 13 mars 1996 (modification de l'article 8 de la directive cadre 90/388/CEE « concurrence »). L'article 8 de la directive 97/33/CE du 30 juin 1997 du Parlement européen et du Conseil relative à l'interconnexion et son annexe VI reprennent cette règle en précisant les obligations des Etats membres.

La législation européenne impose aux opérateurs de réseaux ouverts au public et aux fournisseurs de services de télécommunications au public détenant des droits spéciaux ou exclusifs (4) dans des domaines autres que les télécommunications d'individualiser sur le plan comptable leurs activités dans le secteur des télécommunications dès lors que celles-ci génèrent un chiffre d'affaires supérieur à 50 millions d'écus. La directive 97/33/CE relative à l'interconnexion précitée permet cependant aux Etats membres d'imposer cette obligation à tous les opérateurs ainsi caractérisés sans considération de leur chiffre d'affaires.

La directive 97/33/CE relative à l'interconnexion précise que cette séparation est réalisée « de la même façon que si ces activités étaient entreprises par des sociétés juridiquement indépendantes. »

La loi du 26 juillet 1996 prévoit donc une obligation plus large que celle figurant dans les directives européennes puisqu'elle est opposable à tout opérateur et non uniquement à ceux détenant des droits spéciaux ou exclusifs dans un secteur autre que les télécommunications.

En revanche, la loi du 26 juillet 1996 n'a pas transposé la seconde obligation de séparation comptable figurant à l'article 8 de la proposition de directive relative à l'interconnexion précitée. Celle-ci consiste en l'obligation de tenir une comptabilité séparée des activités d'interconnexion (tant fournies de façon interne qu'à d'autres opérateurs). Cette obligation peut n'être imposée qu'aux opérateurs réalisant un chiffre d'affaires annuel dans les télécommunications supérieur à 20 millions d'écus, soit environ 140 millions de francs. Les possibilités de limitation de cette obligation sont donc moindres que pour la première. L'obligation n'est pas mentionnée dans la directive 96/19/CE de la Commission.

La mise en place de cette seconde obligation de séparation comptable n'a pas été décidée dans la mesure où son seul intérêt serait la connaissance de l'activité de France Télécom en la matière, or la comptabilité analytique de l'entreprise nationale isole déjà les recettes d'interconnexion et permet d'évaluer les coûts.

Si les outils d'analyse des comptabilités mis en place par les opérateurs sont conformes à la réglementation française, la mission estime qu'ils sont insuffisants pour donner pleinement moyen à l'ART et au secrétariat d'Etat à l'industrie d'effectuer une appréciation précise des coûts des réseaux et des services et détecter l'existence d'une subvention croisée illicite. Il est, en effet, indispensable de contrôler que les tarifs d'interconnexion proposés par un opérateur soient orientés vers ses coûts effectifs et que l'évaluation des coûts du service universel soit la plus précise possible afin de garantir l'impartialité du mécanisme. L'ART a formulé des propositions sur ce point qui méritent d'être examinées avec attention par le Gouvernement car elles vont en ce sens.

La définition de la comptabilité analytique adaptée et les modalités du contrôle de sa conformité relèvent, en effet, du pouvoir réglementaire et du Conseil national de la comptabilité. La loi doit cependant donner des moyens juridiques de contrôle suffisants aux autorités en charge de la régulation afin de leur permettre d'exercer leurs missions correctement. La loi doit également veiller à ce que ces contrôles ne portent pas atteinte au secret des affaires (voir sur ce point les conclusions du rapport, dernière partie, chapitre sur la régulation).

6. L'obligation d'individualisation juridique des activités sous licence

Le II de l'article L. 31-1 impose également aux opérateurs disposant d'un monopole ou d'une position dominante dans un secteur d'activité autre que les télécommunications d'individualiser l'activité faisant l'objet de la demande d'autorisation. L'existence du monopole ou de la position dominante est appréciée (dans son existence et son étendue) par le Conseil de la concurrence et l'obligation n'est opposable qu'à condition que les infrastructures de télécommunications utilisées puissent être séparées physiquement.

La SNCF (via Télécom Développement, filiale commune avec Cégétel) et Eurotunel (via Eurotunnel Développement SA) ont ainsi respecté cette obligation. On peut également dire que Vivendi applique cette mesure en regroupant ses activités de télécommunications au sein de sa filiale Cégétel puisque la société mère détient des monopoles locaux dans le secteur de l'eau.

Votre rapporteur s'interroge sur l'absence de filialisation des activités de télécommunications d'Aéroport de Paris (ADP) autorisées par sa licence expérimentale LEX 1 du 31 juillet 1996 dans la mesure où ADP détient une position dominante et des droits exclusifs d'exploitation.

La directive 97/33/CE précitée relative à l'interconnexion permet, contrairement à la directive 96/19/CE précitée qui ne retient que l'obligation de séparation comptable, aux Etats membres de choisir une autre solution que la séparation comptable : « la séparation structurelle des activités de télécommunications ». Il s'agit donc de la filialisation des activités de télécommunications. A l'instar de la séparation comptable, cette obligation alternative peut être limitée aux opérateurs réalisant un chiffre d'affaires sur le marché des télécommunications supérieur à 50 millions d'écus.

La loi du 26 juillet 1996 reprend cette obligation de filialisation en la cumulant à l'obligation de séparation comptable. En outre, elle l'étend aux opérateurs détenant une position dominante dans un autre secteur que celui des télécommunications.

Cette approche extensive des textes européens souligne là encore que la détention d'une position dominante fausse « le bon exercice de la concurrence ». Cela revient à assimiler l'abus de position dominante et la position dominante.

D.- LES RÉSEAUX ET SERVICES DE TÉLÉPHONIE MOBILE

La loi de réglementation des télécommunications n'a pas fixé de cadre juridique particulier pour les réseaux et services de téléphonie mobile. Seules des dispositions sur l'attribution des fréquences, sur la réciprocité internationale en cas d'attribution d'une licence de téléphonie mobile à un opérateur étranger (III de l'article L. 33-1) et la couverture du territoire par les réseaux ont été votées. En principe, un réseau mobile est donc régi par le droit applicable aux réseaux ouverts au public.

En matière de services mobiles, l'article L. 34-3 du code des P&T, soumet à autorisation préalable la fourniture au public de services de télécommunications utilisant des fréquences hertziennes lorsqu'elle nécessite l'établissement ou la modification d'un réseau ouvert au public ou lorsqu'elle exige l'assignation de fréquences par une autre autorité que celle compétente en matière de télécommunications. Ce dernier cas vise essentiellement les attributions de fréquences décidées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel.

La principale obligation imposée par les pouvoirs publics aux opérateurs de réseaux de téléphonie mobile est en fait l'exigence de couverture du territoire. Cette obligation est inscrite dans leur cahier des charges : les réseaux des trois opérateurs autorisés doivent assurer la couverture de 85 % de la population française. Ce taux de couverture est dépassé par les trois opérateurs. Un taux calculé en pourcentage de surface du territoire n'a pas été imposé car la France possède de vastes étendues inhabitées ou presque (Guyane, haute montagne, forêts étendues) qui fausseraient ou rendraient inopérantes toute obligation rédigée en ces termes.

COUVERTURE DU TERRITOIRE ET DE LA POPULATION PAR LES RÉSEAUX DE TÉLÉPHONIE MOBILE

 

Couverture de la population

Couverture du territoire

en service 2 W

en 8 W

en service 2 W

en 8 W

Mi 1997

Mi 1998

Fin 1998

Fin 1998

Mi 1997

Mi 1998

Fin 1998

Fin 1998

France Télécom

91 %

97 %

97 %

99 %

60 %

79 %

81 %

92 %

SFR

83 %

92 %

95 %

95 %

49 %

69 %

76 %

88 %

Bouygues Télécom

35 %

65 %

92 %

-

6 %

35 %

69 %

-

Source : secrétariat d'Etat à l'industrie.

Le problème fondamental se posant aux opérateurs de réseaux de téléphonie mobile est d'assurer la viabilité économique de leur réseau. L'établissement de tels réseaux impose, en effet, la réalisation d'investissements considérables sur le long terme. Ces investissements sont d'autant plus lourds que s'ajoutent aux dépenses de construction du réseau, les investissements de densification du réseau rendus nécessaires par la croissance de l'utilisation des réseaux et le tissage d'un réseau maillé le plus fin possible. Par exemple, Bouygues Télécom, pour rattraper son retard sur Itinéris et SFR, a installé, en 1998, une station radio, qui coûte entre 1 et 1,3 million de francs, toutes les 44 minutes de chaque jour ouvrable, soit environ 2 000 stations dans l'année ; le montant de ses investissements cumulés fin 1998 s'est élevé à 12 milliards de francs, dont 5,8 réalisés en 1998 pour un chiffre d'affaires 1998 de 3,8 milliards de francs. En outre, bien qu'ayant dépassé le taux de 85 % de la population exigé par son cahier des charges, Bouygues Télécom continuera d'installer entre 1 200 et 2 000 stations en 1999.

Dans ce contexte, les opérateurs mobiles sont dans une situation financière fragile. Il est impossible d'atteindre le petit équilibre financier avant huit ans. Alors que Bouygues Télécom a commencé à investir en 1995, l'opérateur estime que son cash flow ne deviendra positif qu'en 2004.

La mission estime donc justifiée l'exonération prévue par l'article L. 35-3 du code des P&T. Cet article a exonéré les opérateurs de radiocommunications mobiles de la part de la rémunération additionnelle à la rémunération d'interconnexion correspondant à la couverture des coûts nets de péréquation tarifaire (nés de la résorption du déséquilibre de la structure tarifaire de France Télécom). Cette exonération est un signe de reconnaissance de l'effort des opérateurs de réseaux mobiles à l'aménagement du territoire et au développement du marché global des télécommunications.

Le marché des télécommunications mobiles n'a pas été concerné par l'ouverture à la concurrence car cette ouverture avait été réalisée en 1987 par l'octroi d'une licence à SFR, filiale de Vivendi (anciennement Compagnie générale des eaux). Mais le marché a véritablement été dynamisé avec l'arrivée de Bouygues Télécom, retenu pour être le troisième opérateur national le 4 octobre 1994.

ÉVOLUTION DU MARCHÉ DE LA TÉLÉPHONIE MOBILE EN FRANCE

Au 31 décembre

Nombre de clients

Taux de pénétration

Progression du parc

1994

803 900

1,3 %

-

1995

1 302 400

2,2 %

+ 62 %

1996

2 462 700

4,2 %

+ 89 %

1997

5 817 300

10,0 %

+ 136 %

1998

11 210 100

19,2 %

+ 93 %

Nota : Au 1er juillet 1992, on comptait 415 400 clients et au 1er juillet 1993, 475 000 clients. Les taux de pénétration sont calculés en fonction des résultats du dernier recensement de la population établi par l'INSEE.

Source : Autorité de régulation des télécommunications

Durant le seul mois de décembre 1998, le marché a enregistré 1,3 million d'abonnés supplémentaires. Au 30 avril 1999, le taux de pénétration avait atteint 22,2 % avec un total de 12 932 600 clients qui se répartissaient comme suit.

RÉPARTITION DU MARCHÉ DES MOBILES EN FRANCE AU 30 AVRIL 1999

 

Parc de clients (*)

Croissance nette
des 6 derniers mois

France Télécom

     

Itinéris - Ola

6 287 400

+ 1 592 800

(+ 34 %)

Améris (**)

118 100

+ 57 100

(+ 94 %)

Total numérique

6 405 500

+ 1 645 600

(+ 35 %)

Radiocom 2000

1 600

- 13 400

(- 89 %)

TOTAL

6 407 100

+ 1 632 200

(+ 34 %)

Cégétel

     

SFR GSM

4 730 800

+ 1 232 200

(+ 35 %)

SRR (**)

62 800

+ 18 500

(+ 42 %)

Total numérique

4 793 600

+ 1 250 700

(+ 35 %)

SFR analogique

22 100

- 21 200

(- 49 %)

TOTAL

4 815 700

+ 1 229 500

(+ 34 %)

Bouygues Télécom

     

Bouygues Télécom

1 709 800

+ 646 000

(+ 61 %)

Total numérique

12 908 900

+ 3 542 300

(+ 38 %)

Total analogique

23 700

- 34 600

(- 59 %)

TOTAL GÉNÉRAL

12 932 600

+ 3 507 700

(+ 37 %)

(*) Est considéré comme client tout titulaire d'une carte SIM ou tout détenteur d'une carte prépayée active (c'est-à-dire ayant passé au moins un appel, et n'ayant pas dépassé la date au-delà de laquelle il est contractuellement impossible de recevoir des appels), inscrit à l'enregistreur de localisation nominale de l'opérateur.

(**) Améris, service de France Caraïbe Mobiles. SRR,société réunionnaise du radiotéléphone.

Source : Autorité de régulation des télécommunications.

A ces clients des services de radiocommunication mobile publique doivent être ajoutés les clients des services de radiomessagerie : 1 694 520 pour France Télécom au 31 décembre 1998, 520 590 pour Cégétel et 222 760 pour Bouygues Télécom, soit au total 2 437 870 clients, chiffre en progression de 7 % par rapport au 30 juin 1998.

E.- L'ÉTABLISSEMENT DES RÉSEAUX INDÉPENDANTS

Les réseaux indépendants sont définis par l'article L. 32 (4°) du code des P&T. Cette définition date de 1990 (loi du 29 décembre 1990 sur la réglementation des télécommunications) : « On entend par réseau indépendant un réseau de télécommunications réservé à un usage privé ou partagé. Un réseau indépendant est appelé : à usage privé, lorsqu'il est réservé à l'usage de la personne physique ou morale qui l'établit ; à usage partagé, lorsqu'il est réservé à l'usage de plusieurs personnes physiques ou morales constituées en un ou plusieurs groupes fermés d'utilisateurs, en vue d'échanger des communications internes au sein d'un même groupe. »

Ces réseaux peuvent être aussi bien filaires que radioélectriques (avec transmission terrestre ou satellitaire).

AUTORISATIONS DE RÉSEAUX INDÉPENDANTS PAR L'ART



Type de réseau indépendant
(RI)

Nombre de décisions
de l'ART

(*)

Recettes induites par les RI (taxes et redevances)

Nombre total de RI autorisés

en 1997

en 1998

en 1998

au 31/12/98

RI non radioélectrique

Réseau filaire

14

21

T = 600 000 F

410

RI par satellite

VSAT

10

8, dont 4 abrogations

T = 115 000 F

R = 1 039 000 F

41

SNG

16

27

T = 1 040 000 F

58

Mobile par satellite

1

0

R = 100 000 F

1

Réseau radioélectrique indépendant du service mobile (réseaux radio mobile professionnels, PMR, soumis à autorisation)

(**)

Réseau avec taxation forfaitaire des fréquences (réseaux dits 3 bis)

6

3RPC = 6

(modifs)

GU = 4

RPN = 1

T = 21 000 F

R = 48 140 000 F

3RPC = 3

GU = 9

RPN = 1

LOC = 1

Autres PMR

12

2RC = 9

3R2P = 13

T = 39 500 F

90

Réseau radioélectrique indépendant du service fixe

Faisceau hertzien indépendant

42

32

T = 27 500 F

R = 2 620 000 F

201

TOTAL

101

121

T = 1 843 000 F

R = 51 908 000 F

815
(***)

(*) Décisions d'autorisation, de modification de la licence ou d'abrogation de l'autorisation.

(**) Le total des réseaux n'inclut pas les 42 000 réseaux radio mobiles professionnels, en 1998, autorisés par des simples autorisations d'utilisation de fréquences ; ces 42 000 réseaux versent annuellement près de 250 millions de francs de contributions au budget de l'Etat.

(***) On comptait 894 réseaux indépendants autorisés au 31 décembre 1997 (398 filaires, 42 VSAT, 42 SNG, 1 satellitaire, 32 PMR 3bis, 79 autres PMR et 300 réseaux radio du service fixe).

SNG :stations terriennes pour liaisons vidéo temporaires.

PMR 3bis : en référence à l'article 3 bis du décret du 3 février 1993, qui met en place un régime de redevance forfaitaire.

3RP : réseau radioélectrique à ressources partagées.

3RPC : réseaux commerciaux mettant en _uvre la technologie 3RP.

RPN : réseau de radiocommunications mobiles professionnelles numériques.

LOC : service de radiolocalisation terrestre.

GU : réseau PMR de grand utilisateur fonctionnant sur des fréquences exclusives et à ce titre bénéficiant d'une tarification forfaitaire.

2RC : réseaux à usage partagé à relais commun.

3R2P : réseaux exploités pour les besoins propres de l'utilisateur mettant en _uvre la technologie 3RP.

Source : Autorité de régulation des télécommunications

Le code des postes et télécommunications, partie législative comme réglementaire, ne définit pas le groupe fermé d'utilisateurs. Il en est de même des directives européennes. Dans le silence de la loi, l'ART a interprété cette notion comme visant « un groupe qui repose sur une communauté d'intérêt suffisamment stable pour être identifiée et préexistante à la fourniture du service de télécommunications » (avis relatif aux procédures d'instruction des demandes d'autorisation de réseaux et de services relevant des articles L. 33-1 et L. 34-1, publié au Journal officiel du 30 mai 1997, constituant un document de consultation publique sur le régime des licences). L'ART précise que « cette définition doit être appréciée de façon pragmatique de façon à ne pas vider de son contenu la notion de fourniture au public (5) ».

En application de l'article 10 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, l'établissement et l'exploitation des installations de télécommunications « réservées à l'usage privé des demandeurs » relevaient de la compétence du Conseil supérieur de l'audiovisuel. La loi du 29 décembre 1990 sur la réglementation des télécommunications a transféré ce pouvoir au ministre chargé des télécommunications.

La loi du 26 juillet 1996 a maintenu l'exigence d'une autorisation préalable pour établir un réseau indépendant mais a transféré ce pouvoir à l'ART.

A l'instar des réseaux ouverts au public, l'autorisation ne peut être refusée que pour des motifs limitativement énumérés par la loi : il s'agit d'une non-conformité à l'une des conditions générales d'établissement fixées par un décret ou l'une des conditions d'établissement que l'ART est habilitée à arrêter en application de l'article L. 36-6 du code des P&T.

Afin de renforcer la libéralisation du marché, la loi du 26 juillet 1996 a prévu que le silence gardé pendant deux mois suivant une demande valait autorisation. Ce régime d'autorisation tacite est comparable à celui existant pour les permis de construire. Il se distingue de celui applicable aux réseaux et services ouverts au public qui repose sur un régime de refus tacite (voir la section 2, paragraphe c, ci-dessus).

Toutefois, lorsque le réseau indépendant fonctionne à partir de fréquences radioélectriques, l'autorisation ne peut être qu'expresse. Cette procédure plus stricte est indispensable car l'autorisation d'un réseau indépendant radioélectrique (comme les réseaux ouverts au public) est assortie d'un cahier des charges. Leur établissement est donc incompatible avec une procédure d'autorisation tacite. Ce cahier des charges comporte les prescriptions imposées au titulaire au titre des fréquences allouées, des redevances d'usage de ces fréquences et les frais de leur gestion et de leur contrôle (clauses q de l'article L. 33-1) ainsi que les obligations résultant du décret n° 96-1176 du 27 décembre 1996 relatif aux conditions générales d'établissement et d'exploitation des réseaux indépendants (et à leur connexion aux réseaux ouverts au public).

Une décision de l'ART n° 98-909 du 17 novembre 1998, homologuée par un arrêté du 24 décembre 1998, a fixé les conditions d'établissement et d'exploitation des réseaux radioélectriques indépendants du service mobile terrestre (Journal Officiel du 12 février 1999). Il faut féliciter l'ART pour avoir particulièrement veillé au respect, par l'utilisateur autorisé, des règles de sécurité rendues nécessaires par l'utilisation du spectre des fréquences et à l'optimisation des ressources en fréquences (les fréquences sont attribuées par l'ART dans les bandes qui lui sont allouées par l'Agence nationale des fréquences sur décision du Premier ministre).

L'article L. 33-2 du code des P&T interdit, enfin, explicitement la transformation, qui peut être réalisée par un démarchage systématique d'un quartier ou d'un bourg, d'un réseau indépendant en un réseau ouvert sans autorisation préalable délivrée conformément à l'article L. 33-1.

F.- LES RÉSEAUX LIBRES

L'article L. 33-3 du code des P&T arrête la liste des réseaux pouvant être établis sans autorisation. La loi n'édicte cependant pas une règle de liberté absolue : l'opérateur doit se conformer aux prescriptions contenues dans le code des postes et télécommunications. Ces réseaux sont au nombre de cinq.

1. Les réseaux internes

La définition de ces réseaux, qui date de 1990, figure à l'article L. 32 (5°) : il s'agit des « réseaux indépendants entièrement établis sur une même propriété, sans emprunter ni le domaine public - y compris hertzien - ni une propriété tierce ». Leur établissement était libre depuis 1991. Du fait de leur définition, les réseaux internes ne peuvent être des réseaux radioélectriques.

2. Les cabines téléphoniques en dehors de la voie publique

Le libre établissement des cabines téléphoniques en dehors de la voie publique est une nouveauté de la loi du 26 juillet 1996.

Avant cette loi, le régime d'installation des cabines téléphoniques publiques était le suivant (article L. 34-1 du code des P&T) : l'installation de cabines téléphoniques payantes sur le domaine public relevait exclusivement de France Télécom. Cependant, des postes téléphoniques publics gratuits pouvaient être installés librement. En outre, le ministère chargé des télécommunications considérait que le régime d'exclusivité de l'opérateur public ne s'étendait pas à l'installation des cabines publiques en des lieux du domaine public faisant l'objet d'une occupation privative. Ainsi, les cafés, restaurants, hôtels, commerces situés par exemple dans les gares et aéroports pouvaient faire installer de tels équipements par des opérateurs privés.

En outre, l'exclusivité ne s'étendait pas au domaine privé des personnes publiques, ni aux propriétés privées.

La loi du 26 juillet 1996 a modifié profondément ce régime en libéralisant largement l'installation des cabines téléphoniques publiques.

Sur la voie publique, tout opérateur autorisé conformément à l'article L. 33-1 peut établir et exploiter des cabines publiques. Les clauses types b) du cahier des charges accompagnant la licence délivrée par le ministre encadrent cette installation et exploitation. Le régime d'autorisation préalable par le ministre paraît indispensable car il s'agit de préserver le domaine public ainsi que de protéger les usagers du service, qui sont occasionnels. Tout client doit savoir à quel opérateur de réseau s'adresser en cas de réclamation.

Le cahier des charges associé à l'autorisation permet de s'assurer en particulier de la permanence de l'accès au service, des modalités de paiement du service, des règles de sécurité des usagers.

Conformément aux prescriptions de son cahier des charges, l'opérateur public doit mettre à la disposition du public au moins une cabine téléphonique dans chaque commune. Sur la voie publique, France Télécom pourra donc être concurrencé par un autre opérateur. Cependant, à ce jour, d'après les informations recueillies par la mission d'information, aucun opérateur n'a souhaité lancer une telle offre.

En dehors de la voie publique, donc y compris sur le domaine public non routier (hôpitaux, établissement scolaires ou universitaires, gares, ports, aéroports, théâtres publics, marchés publics, etc.), l'installation des cabines publiques est libre. Cependant, la fourniture du service téléphonique à partir de ces installations doit être autorisée par le ministre chargé des télécommunications en application de l'article L. 34-1.

A ce jour, aucune véritable offre concurrente à celle de France Télécom n'existe, ce qui peut paraître surprenant vu les annonces faites en 1996 par plusieurs opérateurs privés qui souhaitaient s'implanter dans des lieux publics comme les aéroports. Ce monopole de fait s'explique par le coût d'une telle installation (conception et mise en place de cabines, redevances d'occupation, évaluation incertaine des recettes).

Les cabines publiques peuvent cependant constituer un marché attractif pour les opérateurs de télécommunications, comme le montre l'exemple de la Grande-Bretagne.

L'équipement du territoire national en cabines téléphoniques publiques est étudié dans la deuxième partie du rapport relative au service public des télécommunications (chapitre I, paragraphe h).

3. Les réseaux indépendants de proximité autres que radioélectriques

Depuis la loi du 29 décembre 1990 sur la réglementation des télécommunications, l'établissement des réseaux indépendants de proximité autres que radioélectriques est libre.

La loi du 26 juillet 1996 renvoie au ministre chargé des télécommunications le soin de fixer le seuil jusqu'auquel un réseau indépendant est considéré comme étant de proximité. L'arrêté ministériel du 19 décembre 1996 a fixé à 1 000 mètres la longueur maximale d'un tel réseau ; elle était auparavant de 300 mètres.

L'article L. 33-3 du code des P&T posait, avant la loi du 26 juillet 1996, une seconde condition cumulative pour entrer dans la catégorie des réseaux visés au 2° devenu 3° dans le projet de loi : les liaisons devaient avoir une capacité inférieure à un seuil fixé par arrêté du ministre chargé des télécommunications. Cette capacité maximale a été fixée à 2,1 Mbits/s par l'arrêté du 27 mars 1991. Cette capacité permettait de fournir, en théorie, une trentaine de liaisons téléphoniques. Cette seconde limitation a été supprimée par la loi du 26 juillet 1996 car le plafond de débit était élevé et n'interdisait en fait que les réseaux à très haut débit. Or, l'intérêt général est de les développer.

4. Les installations radioélectriques de faible puissance et de faible portée

Un arrêté interministériel du 9 janvier 1984 avait déjà prévu le libre établissement des installations radioélectriques de faible puissance et de faible portée. La loi du 26 juillet 1996 a repris les termes du 3° de l'article L. 33-3 en vigueur avec quelques aménagements purement rédactionnels.

Cette catégorie couvre les détections antivol d'une puissance inférieure à 50 milliwatts, les télécommandes (de porte de garage, de modèles réduits,...), télémesures ou téléalarmes de moins de 10 milliwatts, la radiolocalisation (pour la recherche de victimes d'avalanche,...). Ses composantes sont définies par arrêté conjoint des ministres chargés de la défense, de l'intérieur et des télécommunications.

5. Les installations radioélectriques sans fréquence spécifiquement assignée

Cette catégorie a été introduite par la loi du 26 juillet 1996. Elle vise les postes émetteurs-récepteurs fonctionnant sur les canaux banalisés (C.B.) et les appareils de radioamateurs.

Auparavant, l'utilisation des fréquences par ces matériels était soumise à autorisation administrative (article L. 89 du code des P&T). Dans les faits, les postes C.B. bénéficiaient d'une licence générale, l'autorisation individuelle étant matérialisée par le versement de la taxe de 250 F lors de l'acquisition du matériel (arrêté du 31 mars 1992). Les radioamateurs devaient obtenir une licence individuelle et acquitter une taxe annuelle de 300 F (arrêté du 1er décembre 1983). Le code des postes et télécommunications confiait au ministre chargé des télécommunications le soin de fixer les conditions d'utilisation de ces différentes installations (1° à 5°).

La loi du 26 juillet 1996 a confié ce pouvoir réglementaire à l'ART. Ce pouvoir réglementaire d'application est toutefois subordonné au pouvoir réglementaire d'application confié par la loi au ministre chargé des télécommunications pour les réseaux indépendants de proximité autres que radioélectriques (3°) et aux ministres chargés des télécommunications, de la défense et de l'intérieur pour les installations radioélectriques de faible puissance et de faible portée (4°).

La décision n° 97-137 de l'ART du 21 mai 1997 a fixé les conditions d'utilisation des équipements de radiocommunications professionnelles simplifiées. Sont concernés les équipements portatifs permettant des communications de faible portée avec une puissance des équipements limitée à 500 milliwatts.

L'ART estime que l'ouverture de ce nouveau service doit être encouragée tout en _uvrant parallèlement à une harmonisation ultérieure des fréquences. Elle y voit un complément utile à l'offre des réseaux radiomobiles professionnels. Sa décision n° 97-119 du 21 mai 1997 a attribué trois fréquences (446,950 0 MHz ; 446,975 0 MHz ; 446,987 5 MHz) jusqu'au 1er janvier 2005 pour le fonctionnement des équipements. La décision n° 97-137 précitée (article 4) écarte toute garantie de disponibilité d'une fréquence aux utilisateurs de ces équipements.

La décision n° 97-137 du 21 mai 1997 a précisé que dès lors qu'une installation radioélectrique constituée d'équipements de radio-communications professionnelles simplifiées n'utilisait pas de fréquences spécifiquement assignées à leur utilisateur, elle pouvait être établie librement. Ces équipements doivent toutefois être uniquement destinés à une utilisation de mobile à mobile, excluant la mise en _uvre de toute infrastructure fixe. Ils ne doivent pas être connectés à un réseau ouvert au public ou un autre réseau indépendant. Ils doivent fonctionner sur une base de non-brouillage et sans garantie de protection et ne doivent donc pas occasionner de gênes à d'autres utilisateurs autorisés.

G.- L'INTERCONNEXION À UN RÉSEAU OUVERT AU PUBLIC

1. La notion d'interconnexion

Le concept d'interconnexion est essentiel au fonctionnement d'un marché des télécommunications ouvert à la concurrence. En effet, ayant été construits sous l'empire du monopole public, les réseaux ouverts au public sont la propriété des opérateurs historiques. Les nouveaux opérateurs de télécommunications n'ont ni le temps, ni surtout les moyens à court ou moyen terme de construire des réseaux fixes afin de fournir des services de télécommunications. Les seuls réseaux disponibles sont en fait les infrastructures dites alternatives (réseaux câblés de télévision, réseaux de télécommunications d'entreprises ou de collectivités) dont l'exploitation a été libéralisée au 1er juillet 1996 par la loi de réglementation des télécommunications.

La concurrence sur le marché des services de télécommunications passe donc impérativement par un accès aux réseaux publics de l'opérateur historique, c'est-à-dire France Télécom. Techniquement, les nouveaux opérateurs doivent être en mesure de brancher leurs installations sur le réseau public mais aussi sur tout réseau ouvert au public. Cette opération indispensable à l'effectivité de la concurrence nécessite cependant deux types d'encadrement (articles L. 34-8 et L. 35-3-II-1°) :

. une définition de l'interconnexion afin de contrôler les conditions de réalisation technique et commerciale de l'accès ;

. une définition, aux fins de prise en charge, des coûts d'interconnexion, auxquels peut être éventuellement ajoutée une rémunération supplémentaire correspondant aux coûts nés de l'obligation par l'opérateur historique de fournir un réseau et un service téléphonique identique sur tout le territoire.

A l'échelon communautaire, la notion d'interconnexion est définie de la manière suivante :

- par la directive 96/19/CE de la Commission du 13 mars 1996 modifiant la directive 90/388/CE en ce qui concerne la réalisation de la pleine concurrence sur le marché des télécommunications : « liaison physique et logique entre les installations de télécommunications d'organismes fournissant des réseaux et/ou des services de télécommunications, permettant aux utilisateurs d'un organisme de communiquer avec les utilisateurs d'un autre organisme, ou bien du même, ou d'accéder aux services fournis par des organismes tiers »,

- par la directive 97/33/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 juin 1997 relative à l'interconnexion : « liaison physique et logique des réseaux de télécommunications utilisés par le même organisme ou un organisme différent, afin de permettre aux utilisateurs d'un organisme de communiquer avec les utilisateurs du même ou d'un autre organisme ou d'accéder aux services fournis par un autre organisme. Les services peuvent être fournis par les parties concernées ou par d'autres parties qui ont accès au réseau ».

Comme pour le concept de réseau public de télécommunications, seule la seconde définition a fait l'objet d'un accord politique entre les Etats membres et constitue le dispositif d'harmonisation des législations.

Dans les deux cas, la définition communautaire a toutefois pris en compte les deux aspects possibles d'une interconnexion. Cette dualité se retrouve dans la définition de l'article L. 32 du code des P&T.

La première partie de la définition (deuxième alinéa du 9°) renvoie à une conception classique de l'interconnexion : il s'agit des prestations réciproques offertes par deux exploitants de réseaux ouverts au public permettant aux utilisateurs de leurs réseaux de communiquer entre eux. Ce type d'interconnexion vise le branchement de deux réseaux entre eux afin de mettre en liaison leurs abonnés.

La seconde partie de la définition (troisième alinéa du 9°) constitue une extension, abusive d'un strict point de vue conceptuel, de la notion d'interconnexion : il s'agit de la prestation d'accès offerte par un exploitant de réseau ouvert au public à un prestataire de service téléphonique. Il n'y a donc pas de mise en liaison physique de deux réseaux. Cet aspect fait l'objet dans plusieurs Etats étrangers, dont les Etats-Unis, d'un dispositif particulier dit de charges d'accès (par opposition aux charges d'interconnexion).

Cette extension conceptuelle est indispensable en raison de la législation européenne ; elle est utile afin de soumettre les prestataires de services téléphoniques au public aux dispositions de l'article L. 34-8 du code des P&T relatif à l'interconnexion dans le but de contrôler les conditions techniques et tarifaires de l'interconnexion et de leur imposer le versement de charges d'accès et, jusqu'à la résorption du déséquilibre structurel des tarifs de France Télécom, de la rémunération supplémentaire visée à l'article L. 35-3. Par abus de langage, le prestataire de services est ainsi assimilé à l'opérateur de réseau.

2. La place du mécanisme d'interconnexion dans l'ouverture à la concurrence

L'interconnexion et la possibilité d'accéder aux réseaux ouverts au public sont au c_ur de l'ouverture à la concurrence des télécommunications. Le dispositif de l'article L. 34-8 et la manière dont il est appliqué façonneront plus que toute autre disposition législative l'évolution du marché des télécommunications. Comme le note un considérant de la directive 97/33/CE du 30 juin 1997 relative à l'interconnexion précitée, « la fixation des tarifs d'interconnexion est déterminante pour la structure et l'intensité de la concurrence lors du passage à un marché libéralisé ».

La mission d'information note d'ailleurs que les demandes des opérateurs les plus fortes qui lui ont été présentées portent sur ce chapitre et que les litiges les plus sérieux ont tourné autour des frais d'interconnexion (rappelons que le contentieux du forfait proposé par France Télécom pour l'accès à Internet des écoles s'est noué autour du tarif d'interconnexion supporté par les concurrents de France Télécom).

La construction en France d'un réseau téléphonique comparable à celui de France Télécom nécessiterait des investissements totaux de l'ordre de 150 milliards de francs au minimum et prendrait vingt ans. Outre celles de l'exploitant public, de multiples infrastructures existent en France et sont susceptibles d'être transformées en réseaux ouverts au public et obtenir une licence d'exploitation du ministre chargé des télécommunications. Les grandes infrastructures dites alternatives sont les plus connues. Mais chacune d'elles ne peut desservir qu'une petite fraction des utilisateurs potentiels.

La faculté de relier entre eux des réseaux ouverts au public, la possibilité pour les prestataires de services téléphoniques au public d'accéder à un réseau ouvert au public, l'interopérabilité des services et des terminaux (c'est-à-dire leur aptitude à fonctionner avec tous les réseaux interconnectés et à communiquer avec les terminaux donnant accès aux mêmes services) sont déterminantes pour mettre en place une concurrence sur le marché des télécommunications. Plus ces droits seront largement ouverts, plus grande et plus rapide sera l'ouverture à la concurrence mais plus difficile sera l'aptitude de l'opérateur historique à amortir le coût de son réseau public et assurer son développement et sa sécurité.

La loi du 26 juillet 1996 a choisi, conformément aux directives européennes, de créer un véritable droit à l'interconnexion, qui ne peut être dénié qu'en cas de demande non raisonnable. Cependant, l'exercice du droit à l'interconnexion s'accompagne d'obligations rigoureuses dont la définition relève au premier chef des deux parties à l'interconnexion.

3. Le régime de l'interconnexion

Le régime de l'interconnexion est fixé par les articles L. 34-8 et D. 99-6 à D. 99-22 du code des P&T. Le régime général fait l'objet du paragraphe I de l'article L. 34-8 et des articles D. 99-6 à D. 99-10. Le régime spécial applicable aux opérateurs exerçant une influence significative sur un marché pertinent des télécommunications fait l'objet du paragraphe II de l'article L. 34-8 et des articles D. 99-11 à D. 99-22. Les articles réglementaires résultent de l'article 1er du décret n° 97-188 du 3 mars 1997.

Le Conseil d'Etat a été saisi, par France Télécom, d'un recours en annulation du décret du 3 mars 1997 précité. Son arrêt du 9 avril 1999 a confirmé la conformité à la loi du régime de l'interconnexion, à l'exception des dispositions des premier et deuxième alinéas de l'article D. 99-13 du code des P&T qui imposaient aux opérateurs déclarés puissants sur le marché (liste prévue par le 7° de l'article L. 36-7) de contracter à leurs frais avec une société d'audit désignée par l'ART pour trois ans pour vérifier le système de comptabilisation des coûts d'interconnexion des opérateurs concernés, à savoir France Télécom jusqu'à présent. Ces dispositions ont été déclarées contraire à la liberté contractuelle protégée par l'article 34 de la Constitution et à laquelle seul le législateur peut porter atteinte ; elles ont été annulées. A moins que la société nationale ne décide de conserver cet expert, la société KPMG Audit se trouve donc dessaisie de cet audit, qui doit cependant être réalisé.

a) Le droit à l'interconnexion

La directive 97/33/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 juin 1997 « relative à l'interconnexion dans le secteur des télécom-munications en vue d'assurer un service universel et l'interopérabilité par l'application des principes de fourniture d'un réseau ouvert (ONP) », institue en son article 4 un droit et une obligation de négocier une interconnexion aussi bien entre réseaux ouverts au public qu'entre un réseau ouvert au public et un fournisseur de services accessibles au public.

En conséquence, la loi du 26 juillet 1996 (article L. 34-8 du code des P&T) impose aux exploitants de réseaux ouverts au public de faire droit aux demandes d'interconnexion des personnes titulaires d'une licence de réseau ouvert au public (article L. 33-1 du code des P&T) ou de service téléphonique fourni au public (article L. 34-1) délivrée par le ministre chargé des télécommunications.

La loi ne permet de refuser l'interconnexion que dans un seul cas : lorsque la demande n'est pas raisonnable aussi bien au regard des besoins du demandeur que des capacités de l'exploitant du réseau. Ce refus doit être motivé comme l'exige la directive 97/33/CE « interconnexion ».

Depuis l'entrée en vigueur de la loi, France Télécom n'a opposé aucun refus aux demandes d'interconnexion qui lui ont été présentées. Lorsque des demandes posaient des problèmes, des solutions techniques ont toujours été trouvées en accord entre les deux parties. Le litige entre SFR et France Télécom évoqué en fin de chapitre ne portait que sur le tarif d'interconnexion réciproque pour les appels entrants sur le réseau mobile de SFR. Si l'interconnexion n'était pas refusée, il apparaît cependant que les négociations étaient difficiles, voire rompues, et que SFR dénonçait « une stratégie de retardement » de la part de France Télécom.

Par ailleurs, cette directive « interconnexion » prévoit que les organismes détenant une part supérieure à 25 % d'un marché donné des télécommunications sont tenus de répondre à toutes les demandes raisonnables de connexion (article 4, §2). L'article L. 34-8 élargit ce principe à tous les opérateurs de réseau ouvert au public. La directive 97/33/CE autorise expressément cet élargissement sous condition toutefois tenant à la capacité de l'opérateur de réseau d'influencer les conditions du marché, sa taille, son contrôle des accès aux utilisateurs finals notamment (la France avait émis des réserves sur cette disposition). La loi du 26 juillet 1996 accorde donc un droit très large afin de favoriser l'émergence d'opérateurs.

b) Les conventions d'interconnexion

La procédure d'octroi de l'accès au réseau doit se dérouler dans des conditions objectives, transparentes et non discriminatoires. Ce sont trois conditions classiques imposées par le droit européen.

L'interconnexion fait l'objet d'une convention entre les parties. Cette convention est un contrat commercial ; elle est donc soumise aux obligations civiles et commerciales de droit commun, y compris lorsqu'une personne publique est partie à une telle convention.

Les conventions d'interconnexion sont communiquées à l'ART dans les dix jours suivant leur conclusion.

Le fait que ces conventions soient détenues par une autorité de l'Etat ne conduit pas à leur conférer le caractère de documents administratifs qui, sur le fondement de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978, sont de plein droit communicables aux personnes qui en font la demande. Un arrêt du Conseil d'Etat, Ville de Melun et association « Melun-Culture-Loisirs », du 20 juillet 1990 a souligné que la loi n'autorisait pas les autorités soumises à l'application de ladite loi à disposer à l'égard de tiers (en vue de leur communiquer notamment) des documents qui leur sont fournis même en vertu de dispositions législatives.

La communication à des tiers de ces conventions ne peut donc être obtenue, selon le droit commun, que si elles sont conclues par l'Etat, une collectivité locale, un établissement public ou une personne, même privée, chargée de la gestion d'un service public (et, dans ce dernier cas, selon la jurisprudence du Conseil d'Etat, si le document participe de la réalisation de ses missions de service public) et si la communication est demandée au cocontractant même. Les conventions d'interconnexion de France Télécom sont donc communicables à tout demandeur, à l'exclusion de leurs dispositions couvertes par le secret commercial ou un secret en matière industrielle (dérogation prévue par l'article 6 de la loi du 17 juillet 1978 précitée) ou de leurs dispositions ne touchant pas les missions de service public (mais tout le réseau public est concerné par la fourniture du service public). Les conditions tarifaires ne sont, en principe, pas couvertes par le secret commercial. En revanche, le secret professionnel impose de ne pas dévoiler le « n_ud d'interconnexion » c'est-à-dire les éléments permettant de déterminer les utilisateurs des réseaux et de l'interconnexion.

La décision de l'ART n° 98-1025 du 18 décembre 1998 sur le différend entre Infosat et France Télécom (JO 26 mars 1999, p. 4540 et s.), que l'ART a défini comme portant sur une demande d'accès spécial régi par le dernier alinéa du II de l'article L. 34-8 du code des P&T, donne des exemples d'informations couvertes par un secret protégé par la loi : l'ART a ainsi effacé, pour sa publication, les éléments de sa décision portant sur les coûts de revient d'une prestation d'accès au réseau fournie par France Télécom (chiffres calculés sur la base d'un audit) et sur le revenu retiré par France Télécom de la facturation d'une communication à un client. Mais les tarifs de vente ou de location sont exposés en détail, y compris lorsque ceux-ci ne sont pas publiés.

Cependant, au regard du droit à la communication des documents administratifs, l'article D. 99-6 introduit une dérogation exceptionnelle : il permet à l'ART, sur demande d'un tiers intéressé, de lui communiquer les informations contenues dans une convention d'interconnexion et non couvertes par le secret des affaires. Ainsi un document contractuel privé peut être porté à la connaissance de tout opérateur ou société intéressée, c'est-à-dire intervenant sur le même marché ou utilisant ou achetant les services couverts par la convention.

Cette faculté n'était pas prévue par la loi ni par les directives européennes. Elle est motivée par le souci d'assurer la transparence maximale du marché de l'interconnexion qui est au c_ur du fonctionnement du marché global des télécommunications. Si les « tiers intéressés » peuvent ainsi s'assurer qu'ils n'ont pas fait l'objet d'une discrimination abusive, la confidentialité des affaires peut être quelque peu malmenée dès lors que ce ne sont pas les parties à la convention qui décident des éléments dont le secret doit être assuré (rappelons que cette règle s'applique à toutes les conventions et pas seulement celles conclues en application du II de l'article L. 34-8 par un opérateur puissant).

L'article 14 de la directive 97/33/CE « interconnexion » précitée prévoit la publication d'informations contenues dans ces conventions et l'accès des parties intéressées à certaines informations :

- doivent être publiés l'offre d'interconnexion de référence (voir ci-après le II de l'article L. 34-8), les conditions générales fixées préalablement par l'autorité réglementaire nationale (voir le décret d'application ci-après), le contenu des exigences essentielles (voir le décret d'application) ;

- doivent être accessibles les informations relatives à la limitation de l'obligation de négocier l'interconnexion, les éléments de détermination du coût net de fourniture du service universel, les informations imposées par les exigences de non-discrimination et de transparence, les éléments de l'offre d'interconnexion de référence, les spécifications devant être contenues dans les conventions d'interconnexion.

Afin d'assurer la transparence des interconnexions, le Royaume-Uni a imposé la publicité des conventions d'interconnexion. La loi du 26 juillet 1996 limite cette publicité aux offres techniques et tarifaires que doivent établir les opérateurs de réseaux ouverts au public détenant plus de 25 % d'un marché donné des télécommunications (voir ci-après).

Les conventions d'interconnexion contiennent les conditions techniques et financières de l'interconnexion. La détermination des conditions générales de l'interconnexion, y compris celles liées aux exigences essentielles, et la méthode d'évaluation des coûts réels afin de fixer les tarifs sont renvoyées à un décret (décret n° 97-188 du 3 mars 1997).

L'enjeu capital de l'interconnexion réside dans la définition de ces « conditions techniques et financières ». Ce sont ces clauses des accords d'interconnexion qui ont le plus fait l'objet de contentieux entre France Télécom et les opérateurs.

c) L'offre d'interconnexion des opérateurs exerçant une influence significative sur le marché

Le II de l'article L. 34-8 reprend une possibilité ouverte par la directive 97/33/CE « interconnexion » précitée : imposer des obligations particulières de transparence et d'orientation en fonction des coûts, selon des critères objectifs contrôlables, aux organismes (qualifiés de « puissants sur le marché ») détenant plus de 25 % d'un marché donné des télécommunications (articles 4 et 7). Ainsi il oblige les opérateurs détenant plus de 25 % d'un marché de télécommunications (leur liste est établie par l'autorité de régulation des télécommunications en application du 7° de l'article L. 36-7) à publier une « offre technique et tarifaire d'interconnexion ».

On se reportera à la troisième partie du rapport relatif à la régulation (chapitre A, section 3, paragraphe j) pour l'analyse de la constitution de cette liste chaque année.

Cette offre s'apparente à des conditions générales de prestation de services. Elle doit être préalablement approuvée par l'ART. L'objectif d'une telle disposition est de prévenir les situations où un opérateur de réseau dominant fermerait le marché en proposant des tarifs ou des conditions techniques difficilement acceptables par les nouveaux opérateurs.

L'article 7 de la directive « interconnexion » précitée prévoit que :

« Les autorités réglementaires nationales veillent à la publication, conformément à l'article 14, paragraphe 1, d'une offre d'interconnexion de référence. L'offre d'interconnexion de référence comprend une description des offres d'interconnexion réparties en divers éléments selon les besoins du marché et les modalités et conditions correspondantes, y compris la tarification.

« Plusieurs tarifs, modalités et conditions différents d'interconnexion peuvent être fixés pour diverses catégories d'organismes qui sont autorisés à fournir des réseaux et des services, lorsque ces différences peuvent objectivement se justifier sur la base du type d'interconnexion fourni et/ou des conditions d'octroi de licences nationales concernées. Les autorités réglementaires nationales veillent à ce que ces différences ne conduisent pas à des distorsions en matière de concurrence et, en particulier, que l'organisme applique les tarifs ainsi que les modalités et les conditions d'interconnexion correspondants lorsqu'il fournit une interconnexion pour ses propres services ou ceux de ses filiales ou partenaires, conformément à l'article 6 point a) ».

Le droit européen exige donc de tous les opérateurs de réseau ouvert au public d'établir des offres techniques et tarifaires d'interconnexion et de les publier. Il s'agit d'une règle de transparence qui trouve son équivalent dans le droit de la concurrence en matière de conditions générales de vente (article 33 de l'ordonnance du 1er décembre 1986 relative à la liberté des prix et de la concurrence) sous réserve qu'il n'existe pas, là, d'obligation d'établissement de ces documents dans la mesure où le fonctionnement de certains secteurs d'activité ne le permet pas.

Ces offres doivent contenir des tarifs qui « rémunèrent l'usage effectif du réseau de transport et de desserte, et reflètent les coûts correspondants ».

La notion de réseau de transport et de desserte n'est définie ni dans le code des postes et télécommunications, ni dans les directives européennes. Elle vise les infrastructures véhiculant le signal.

Cette disposition transpose l'article 7 de la directive « interconnexion » précitée qui définit les principes de tarification de l'interconnexion et le système de comptabilisation des coûts : les redevances d'interconnexion doivent s'appuyer sur les coûts réels qui englobent un « rendement raisonnable des investissements ».

Le troisième alinéa du II de l'article L. 34-8 précise que cette discrimination ne peut s'appliquer aux utilisateurs et fournisseurs de services de télécommunications autres que le service téléphonique au public ainsi qu'aux services de communication audiovisuelle soumis à déclaration préalable (ils englobent notamment les réseaux câblés desservant moins de 100 foyers et les réseaux internes). L'offre technique et tarifaire les concernant doit être établie dans des conditions objectives, transparentes et non discriminatoires.

Ce même alinéa établit une dernière obligation pour les opérateurs ayant plus de 25 % de parts de marché. Ceux-ci doivent offrir un accès spécial lorsque la demande est justifiée. L'accès spécial est un accès fourni dans des conditions particulières dérogeant aux conditions générales. L'élaboration d'un catalogue technique et tarifaire n'est en effet pas possible en cette matière. La loi impose seulement aux opérateurs de réseaux dits influents aux termes du 7° de l'article L. 36-7 de répondre aux demandes, c'est-à-dire d'examiner celles-ci au cas par cas et de donner droit aux demandes justifiées.

Ces accès spéciaux sont accordés en fonction des capacités du réseau et des services demandés (voir ci-après les dispositions applicables à France Télécom).

d) La discrimination entre les opérateurs de réseaux et les fournisseurs de services

Le deuxième alinéa du II de l'article L. 34-8 non seulement permet d'établir mais impose, du fait de ses termes mêmes, une tarification différenciée selon que l'interconnexion est accordée à un exploitant de réseau ouvert au public ou à fournisseur de service téléphonique au public. Le 3 de l'article 7 de la directive « interconnexion » autorise cette discrimination à condition que les différences soient objectivement justifiées et ne conduisent pas à des distorsions de concurrence. Cette disposition répond à une demande notamment exprimée par le gouvernement français.

L'argumentation développée dans son rapport (n° 2750, p. 129) par M. Claude Gaillard, rapporteur du projet de loi de réglementation des télécommunications, pour soutenir cette obligation de discrimination et en préciser sans ambiguïté la portée par un amendement (n° 65), garde toute sa pertinence :

« En effet, les besoins d'accès des opérateurs de réseaux et des fournisseurs de services ne sont pas du tout les mêmes. Il est entièrement justifié par l'intérêt général d'accorder un tarif plus favorable à un opérateur qui a réalisé des investissements pour établir ou acquérir et exploiter un réseau ouvert au public ; de même plus le réseau de l'opérateur souhaitant se connecter sera ouvert et étendu plus les redevances d'interconnexion pourront être faibles.

« Alors que l'interconnexion de deux réseaux se traduit par des prestations réciproques puisque les signaux passeront d'un réseau à l'autre dans les deux sens et permettront ainsi aux utilisateurs des deux réseaux de communiquer librement, l'interconnexion entre un réseau ouvert au public et un fournisseur de services ne se traduit pas par des prestations réciproques puisque l'offre de réseau ouvert au public est unilatérale. La connexion d'un fournisseur de services peut donc avoir pour seul but d'« écrémer » le marché auquel donne accès le réseau en question. Cela justifie pleinement la discrimination tarifaire selon les « droits et obligations propres à chacune (des) catégories d'opérateurs ». »

Cette discrimination constitue une obligation légale qui s'impose à toute autorité. Elle traduit une volonté politique, unanime lors de son adoption par l'Assemblée nationale, de privilégier l'investissement dans les infrastructures des télécommunications et limiter les stratégies d'écrémage du marché nuisant aux plans d'investissements dans de telles infrastructures. Cette discrimination est justifiée car les opérateurs de réseaux et les fournisseurs de services « ne se trouvent pas dans la même situation et ne répondent pas aux mêmes besoins » (intervention de M. Claude Gaillard, JO.AN, 9 mai 1996, p. 2994). M. Jacques Guyard, qui avait déposé un amendement ayant le même objet que celui du rapporteur, a expliqué en ces termes son amendement : « Il s'agit, et ce point important devrait logiquement être lié à une autre discussion, de la distinction entre, d'une part, l'exploitant de réseaux, qui apporte un investissement, établit un réseau, crée de la richesse collective, permet une interconnexion réciproque et, d'autre part, le fournisseur de services qui se contente, sur un réseau existant, d'écrémer le maximum de profits réalisables. » (JO.AN, 9 mai 1996, p. 2994).

e) L'interconnexion au réseau de France Télécom

Le catalogue d'interconnexion de France Télécom contient non seulement les tarifs mais définit également les services minimaux offerts aux opérateurs se connectant à son réseau. L'élargissement de l'éventail de ces services est aussi important que l'abaissement du coût de l'interconnexion pour le développement du marché.

L'article D. 99-16 dresse une liste minimale des services devant être offerts au travers du catalogue d'interconnexion. A juste titre, l'ART a élargi notablement les possibilités dans le catalogue d'interconnexion pour 1999 (délais maxima de réalisation de l'interconnexion compris entre 4 et 9 mois selon le cas, offre d'accès commuté aux réseaux privés virtuels ou d'accès aux numéros spéciaux, diversifications des possibilités de raccordement, possibilité de partage de câble pour la colocalisation et l'interconnexion en ligne,...).

Cependant, chaque interconnexion accordée à un opérateur fait l'objet d'un contrat de droit privé entre lui et le propriétaire du réseau. Pour France Télécom, cette convention reprend les services et tarifs figurant dans son catalogue approuvé ; il y est ajouté les conditions de paiement, les limites de responsabilité et les durée et conditions de renouvellement de la convention, qui relèvent du strict droit commercial. Par cette convention, France Télécom peut définir des conditions d'interconnexion spéciales, dérogatoires ou nouvelles par rapport à son catalogue.

L'article L. 34-8 du code des P&T impose également à l'opérateur puissant sur le marché d'examiner les « demandes justifiées d'accès spécial correspondant à des conditions techniques ou tarifaires non publiées, émanant de ces fournisseurs de services ou des utilisateurs ». L'ART a été saisie de litiges sur cette question des accès spéciaux non prévus par le catalogue de France Télécom. La première difficulté est de déterminer si la demande correspond à une demande d'accès spécial ; ensuite il convient de savoir si la demande est justifiée, puis de fixer les conditions techniques et tarifaires de cette interconnexion. La décision de l'ART n° 98-1025 du 18 décembre 1998 relative à un différend entre Infosat et France Télécom illustre parfaitement cette question (Journal Officiel du 26 mars 1999, p. 4540).

Les négociations entre l'ART et l'opérateur public sur l'établissement des catalogues d'interconnexion pour 1998 et pour 1999 ont été longues et difficiles. L'enjeu principal était la détermination des coûts pertinents de France Télécom en matière d'interconnexion. En ce sens, une comptabilité analytique précise, qui doit rester d'une confidentialité absolue, est indispensable.

Les articles D. 99-12, D. 99-17 et D. 99-18 du code des P&T définissent les coûts qui doivent être pris en compte pour la détermination des tarifs d'interconnexion fixés dans le catalogue. Une décision de l'ART n° 98-901 du 28 octobre 1998 a établi une nomenclature des coûts d'interconnexion (Journal Officiel du 12 février 1999, p. 2275).

Le décret n° 97-188 du 3 mars 1997 (articles D. 99-6 à D. 99-22 du code des P&T) a fixé les modalités d'application de l'article L. 34-8 sur l'interconnexion. Il définit deux principes fondamentaux d'interconnexion : les opérateurs peuvent s'interconnecter sur des tronçons de réseau de France Télécom ; il leur permet de choisir leurs points d'interconnexion au réseau, de manière notamment à ce qu'ils soient le plus proche possible des abonnés finals (article D. 99-15). Si France Télécom ne peut mettre à disposition, pour des raisons techniques, le point de raccordement au commutateur d'abonnés demandé, la société nationale devra offrir le point de raccordement le moins éloigné possible au tarif dont aurait bénéficié l'opérateur avec le point demandé. Ce schéma d'interconnexion a incité France Télécom à moderniser de nombreux commutateurs d'abonnés, dont les capacités étaient techniquement insuffisantes pour faire face à la demande.

L'évolution des tarifs d'interconnexion fixés dans le catalogue de France Télécom a été la suivante :

TARIFS D'INTERCONNEXION APPLICABLES AUX OPÉRATEURS DE RÉSEAUX

(en centimes par minute de connexion)

 

1997

1998

1999

Evolution 1999/1998

 

Normal

Réduit

Normal

Réduit

Normal

Réduit

Intra-CA

6,09

4,69

3,22

4,03

2,60

- 14,1 %

- 19,3%

Simple transit

12,80

11,40

7,83

9,81

6,32

- 13,9%

- 19,3%

Double transit

17,57

16,77

11,51

14,60

9,40

- 12,9%

- 18,3%

Chiffre d'affaires consolidé de France Télécom (chiffres retraités, rapport pour 1998)

Redevances d'interconnexion

949 MF

2 201 MF

-

-

Tarifs normal et tarif réduit : ces tarifs correspondent aux modulations horaires du tarif téléphonique de France Télécom. Les tarifs plein et réduit sont affectés d'un coefficient respectivement égal à 1,165 et 0,75.

Intra-CA : raccordement au niveau du commutateur d'abonnés, donnant accès à environ 30 000 abonnés.

Simple transit : raccordement au niveau du commutateur de transit, permettant d'atteindre environ 2 millions d'abonnés, taille moyenne d'une zone de transit .

Double transit : raccordement permettant d'atteindre une autre zone de transit, donc tous les abonnés du territoire métropolitain.

Nota : Pour les fournisseurs de services, les tarifs sont plus élevés de 40,7 %.

Source : Autorité de régulation des télécommunications et France Télécom.

En matière d'interconnexion, la définition de la zone locale de tri est fondamentale puisqu'elle permet de déterminer la limite au-delà de laquelle un abonné n'utilise plus les services de son opérateur local pour acheminer ses appels. Pour la tarification des appels téléphoniques, France Télécom avait mis en place, en 1994, un zonage particulier, les zones locales élargies, qui ont la particularité d'être glissantes et donc de dépendre du point d'abonnement. France Télécom a refusé que ces zones soient utilisées par les opérateurs concurrents, afin de protéger ses droits de propriété commerciale sur cette prestation originale et appréciée des consommateurs. Par une décision n° 97-345 du 17 octobre 1997, l'ART a donc décidé d'utiliser le découpage départemental, simple et connu de tous, pour définir la zone locale de tri. L'ART a défini deux dérogations : Paris et les trois départements l'entourant forment une zone locale de tri unique, de même que les deux départements corses.

Un abonné appelant à l'intérieur de son département passe donc une communication locale, qui est acheminée par l'opérateur de la boucle locale auquel il est rattaché, à savoir, en règle générale, à ce jour, France Télécom. Si sa communication dépasse les limites du département, elle pourra être acheminée par l'opérateur longue distance de son choix (voir le chapitre sur la numérotation dans la présente partie).

f) Les litiges relatifs à l'interconnexion

Le III de l'article L. 34-9 permet de saisir l'ART des litiges relatifs aux interconnexions (refus, conventions, conditions d'accès). L'article L. 36-8 définissant les compétences contentieuses de l'autorité reprend ce principe et précise la procédure.

Cette compétence contentieuse n'est pas exclusive. Les tribunaux de commerce ou civil peuvent être saisis du litige selon les règles de droit commun, mais en pratique, tous les litiges ont été soumis à l'ART. Celle-ci dispose en effet de deux atouts déterminants : une connaissance des opérateurs avec lesquels elle entretient des relations suivies ; une maîtrise des problèmes techniques et économiques qui sous-tendent les litiges d'interconnexion.

Dans les faits, l'interconnexion engendre de nombreux différends qui portent le plus souvent sur les conditions techniques de raccordement au réseau de France Télécom. Mais ce sont les litiges sur les réseaux câblés qui ont donné lieu au plus grand nombre de décisions d'arbitrage de l'ART.

Une décision de l'ART importante peut être évoquée en raison de la particularité des problèmes qui étaient soulevés : la décision n° 99-197 du 1er mars 1999 se prononçant sur un différend entre SFR et France Télécom relatif aux conditions d'interconnexion pour les appels entrant sur le réseau de SFR. Aux termes de cet arbitrage, France Télécom n'est pas, conformément au catalogue d'interconnexion de l'opérateur public approuvé par l'ART et à la réglementation, dans l'obligation d'offrir l'interconnexion à SFR pour les appels provenant de son réseau à destination de celui de SFR ; il appartient donc à SFR de proposer une offre d'interconnexion pour la terminaison d'appels entrant sur son réseau. Mais, concernant les appels entrants internationaux, France Télécom doit reverser à SFR 90 % du montant des rémunérations brutes supplémentaires dues par les opérateurs étrangers au titre des surtaxes négociées par France Télécom avec ces derniers pour acheminer les appels qu'ils destinent à un réseau mobile français.

H.-  LES SERVICES DE TÉLÉCOMMUNICATIONS FOURNIS AU PUBLIC

Le code des postes et télécommunications n'encadre que la fourniture des services de télécommunications au public. Au regard de la législation sur les télécommunications, la prestation de services à un nombre restreint d'utilisateurs désignés (réseaux internes) est libre sous réserve du respect de la législation commerciale et audiovisuelle, notamment.

Le code des postes et télécommunications distingue le service téléphonique des autres services de télécommunications. Le service téléphonique au public (le seul concerné par la loi) est défini par l'article L. 32 (7°) du code des P&T : il s'agit de « l'exploitation commerciale pour le public du transfert direct de la voix en temps réel au départ et à destination de réseaux ouverts au public commutés, entre utilisateurs fixes ou mobiles  ». Cette définition résulte de la loi du 26 juillet 1996. Auparavant, le code ne définissait que le service téléphonique qui, lorsqu'il était fourni entre points fixes, était soumis au monopole public.

L'avis de l'ART relatif aux procédures d'instruction des demandes d'autorisation de réseaux et de services relevant des articles L. 33-1 et L. 34-1 (Journal officiel du 30 mai 1997 ; voir la section 2 du chapitre C de la présente partie sur les licences L. 33-1 et L. 34-1) interprète le transfert comme étant « la prestation conjointe de transport de commutation. Une simple prestation de commutation n'est donc pas suffisante pour être qualifié d'opérateur de service téléphonique au public. » Dès lors, une activité de simple revente de trafic ou de réacheminement d'appels par procédure de rappel (call back) ou routage optimal (least cost routing) ne nécessite pas une autorisation et peut être mise en place librement.

L'article L. 34-1 du code des P&T calque le régime de la fourniture du service téléphonique au public sur celui de l'établissement et de l'exploitation d'un réseau de télécommunications ouvert au public (autorisation par le ministre après instruction de la demande par l'ART ; voir ci-dessus l'analyse des licences L. 33-1 et L. 34-1).

En revanche, le code des postes et télécommunications établit un régime de liberté pour les autres services de télécommunications (article L. 34-2). Il prévoit cependant deux exceptions :

- lorsque le service est fourni au public au moyen d'un réseau utilisant des fréquences hertziennes, une autorisation préalable du ministre chargé des télécommunications est nécessaire (article L. 34-3) ;

- lorsque le service est fourni au public par le canal d'un réseau câblé de télévision, une déclaration préalable auprès de l'ART est nécessaire (article L. 34-4).

L'avis de l'ART précité range parmi les activités libres celles dans lesquelles l'ensemble des clients sont raccordés, à une extrémité, par liaisons louées exclusivement. Ces facilités sont souvent utilisées pour rerouter des appels ou concentrer des communications sur des centres d'appels.

Par ailleurs, la fourniture des services de télécommunications reste soumise au respect des exigences essentielles définies au 12° de l'article L. 32 et des prescriptions rendues nécessaires par les besoins de la défense et de la sécurité publique.

1. Les services autres que téléphoniques utilisant un réseau radioélectrique (L. 34-3)

Nonobstant la libéralisation poursuivie par la loi du 26 juillet 1996, l'usage de fréquences hertziennes reste soumis à autorisation. Ce principe est maintenu car il s'agit d'une ressource rare (voir l'analyse de la gestion des fréquences) et appartenant à l'Etat. L'article 22 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication dispose que l'utilisation de fréquences radioélectriques disponibles sur le territoire de la République constitue un mode d'occupation privatif du domaine public de l'Etat. Conformément aux règles de la domanialité publique, leur utilisation doit être autorisée et l'autorisation ne peut qu'être accordée à titre précaire. L'article 14 de la loi du 26 juillet 1996 (article L. 97-1 du code des P&T) a poussé la logique plus loin en se référant à l'existence d'un « domaine public des fréquences radioélectriques ».

Les contraintes imposées à la fourniture des services utilisant un réseau radioélectrique varient selon le réseau.

 Lorsque la fourniture des services suppose l'établissement d'un nouveau réseau ou la modification d'un réseau déjà autorisé, l'ensemble des dispositions imposées par l'article L. 33-1 aux réseaux ouverts au public est applicable. En conséquence les règles d'individualisation comptable dès lors que l'opérateur réalise un chiffre d'affaires supérieur à 300 millions de francs, l'obligation de filialisation en cas de monopole ou de position dominante, les réserves de réciprocité internationale concernant la détention de plus de 20 % du capital social et l'égalité du traitement des opérateurs internationaux et des conditions d'interconnexion sont opposables.

 Lorsque la fourniture des services est assurée grâce à un réseau utilisant des fréquences assignées par une autre autorité que celle compétente en matière de télécommunications (concrètement, le Conseil supérieur de l'audiovisuel), seules les dispositions du I de l'article L. 33-1 sont applicables. Ne seront donc opposées à l'opérateur (par exemple, Télédiffusion de France) que les règles relatives au contenu du cahier des charges.

Dans les deux cas, l'application des prescriptions du I de l'article L. 33-1 signifie que le régime juridique des réseaux ouverts au public est applicable aux services de télécommunications utilisant un réseau radioélectrique, c'est-à-dire qu'ils bénéficient de l'autorisation de principe d'une durée de quinze ans qui ne peut être refusée que pour les motifs définis au I de cet article. Dans le cas du 1°, cette autorisation existe déjà puisqu'elle est associée au réseau.

Afin de respecter les compétences et pouvoirs de l'autorité chargée de l'attribution des fréquences utilisées, l'autorisation de fourniture des services est subordonnée à l'accord de cette autorité sur l'usage des fréquences (Premier ministre, Conseil supérieur de l'audiovisuel,...).

2. Les services fournis sur les réseaux câblés

a) Le régime général

La fourniture au public des services de télécommunications autres que le service téléphonique sur les réseaux câblés de communication audiovisuelle est soumise à déclaration préalable auprès de l'ART. Lorsque la fourniture porte sur le service téléphonique au public, les dispositions de l'article L. 34-1 relatif au régime juridique de ces services sont applicables ; une autorisation préalable du ministre chargé des télécommunications, assortie d'un cahier des charges, est donc nécessaire.

Les réseaux câblés sont ceux établis ou exploités (6) en application de la loi n° 82-652 du 29 juillet 1982 sur la communication audiovisuelle et de l'article 34 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication. Cet article 34 vise les réseaux câblés établis ou autorisés par les communes ou groupements de communes sur leur territoire.

Les réseaux câblés français se répartissent en trois catégories juridiques :

- les réseaux du plan câble construits de 1981 à 1986 avec des fonds publics : France Télécom est pleinement propriétaire des infrastructures et France Télécom Câble est opérateur technique pour le transport sur le réseau ; l'opérateur commercial et l'opérateur technique de la tête de réseau (située en amont du centre d'émission) ainsi que du point de branchement jusqu'à la prise murale est ou bien France Télécom Câble ou bien une autre entreprise ;

- les réseaux dits concessifs, qui sont hors plan câble, construits avant 1981 et après 1986 avec des fonds privés sauf lorsqu'ils sont réalisés par le groupe France Télécom : l'opérateur technique de la totalité du réseau et l'opérateur commercial en est l'entreprise qui a construit les infrastructures et qui en est propriétaire ;

- les réseaux, qui sont le plus souvent de petite taille, dont les communes sont propriétaires et dont la gestion technique et commerciale est confiée à une structure qui prend des formes diverses (syndicat, société, régie, ...).

LES CHIFFRES DU CÂBLE PAR OPÉRATEUR

AU 31 MARS 1999

OPÉRATEUR

Nbre de sites

Nbre de communes

PRISES
à terme

PRISES commercialisables

ABONNÉS
tous services

dont abonnés à un service Internet

france télécom câble ...................

lyonnaise càble ..........................

numericâble ...............................

140

25

31

243

109

215

2 180 621

2 744 761

2 569 274

1 742 311

2 237 055

2 174 740

746 055

697 048

637 084

4 938

20 854

200

câble services de france (anoc) (*)

citéréseau (anoc) ........................

est vidéocommunication (anoc) .....

martinique tv câble (anoc) ...........

médiaréseaux (anoc) (**) ................

réseaux câblés de france (anoc) ...

rhône vision cable (anoc) .............

Société de conception et de gestion de services (anoc) .............................

Usine d'électricité de Metz ...........

valvision (anoc) ..........................

vidéopole (anoc) .........................

world satellite guadeloupe (anoc)

divers (***) ........................................

1

2

94

1

1

9

1

8

22

3

82

1

42

5

2

139

3

12

31

282

8

29

12

136

12

118

41 000

112 284

274 952

47 000

300 000

218 000

253 000

9 241

12 672

34 973

482 441

100 000

187 364

12 000

109 483

260 830

41 000

75 000

202 490

84 927

9 023

12 672

29 712

301 817

61 247

158 127

5 000

40 964

109 111

15 726

30 000

73 165

25 649

4 727

7 360

12 229

138 470

25 779

118 600

-

-

1 702

-

-

-

-

-

-

-

212

-

271

TOTAL

463

1 356

9 567 583

7 512 434

2 686 967

28 177

(*) Au 31 décembre 1998.

(**) Chiffres fournis par la presse en février 1999.

(***) Régies, SEM, SIVU, et opérateurs ayant moins de 5 000 prises commercialisables (Cité interactive, Cuvelle, GER-TV, Région Communication SA).

Source : AVICAM (association des villes acteurs du câble et du multimédia).

SITES DES RÉSEAUX DE TÉLÉDISTRIBUTION PAR CÂBLE

(au 31 mars 1999)

GÉRANTS

PLAN CÂBLE

CONCESSIONS

Lyonnaise Câble

(25 sites couvrant

109 communes)

Boulogne-Billancourt

Cannes

Dijon

Épinal (3 communes)

Levallois-Perret

Neuilly-sur-Seine

Paris

Saint-Germain-en-Laye - Sidécom (43 communes)

Annecy (7 communes)

Besançon

Chalon-sur-Saône

Chambéry

Clermont-Ferrand

Hérouville-Saint-Clair

Le Mans

Liévin (19 communes)

Menton

Montauban

Orléans

Pau

Réseaux de Montagne (5 communes de Savoie)

Sarcelles

Strasbourg

Tarbes

Vincennes-Saint-Mandé

NC Numéricâble

(filiale de

Canal Plus,

filiale de

Vivendi)

(31 sites couvrant

215 communes)

Angoulême (13 communes)

Antony (21 communes)

Bastia (8 communes)

Béthune (4 communes)

Brest (2 communes)

Caen

Grenoble (3 communes)

Lyon

Nancy

Nantes

Nîmes

Niort

Perpignan

Reims

Saint-Etienne

Toulouse (2 communes)

Versailles - Sidécom (10 communes)

Villeurbanne (6 communes)

Belfort (22 communes)

Boulogne-sur-mer
(10 communes)

Cagnes-sur-mer

Fréjus

Hénin + district

(14 communes)

Lens-La Gohelle

(17 communes)

Munster (16 communes)

Nice

Roubaix-Tourcoing

(12 communes)

Sacra-Sabalfa

(14 communes du Pas-

de-Calais)

Saint-André

(16 communes du Nord)

Sète

Val-de-Marne

(12 communes)

France Télécom

Câble

(140 sites couvrant

243 communes)

Angers

Avignon (3 communes)

Bayonne-Anglet-Biarritz

Bordeaux (14 communes)

Cergy (11 communes)

Evry (5 communes)

Lille (6 communes)

Mantes-la-Jolie (9 communes)

Marseille - Aubagne

Martigues-Port-de-Bouc

Massy (6 communes)

Montpellier

Rennes (2 communes)

Saint-Quentin (11 communes)

Sèvres-Suresnes-Saint-Cloud

Toulon (2 communes)

Tours

Valence (3 communes)

- 49 sites en Moselle, dont les sites suivants offrent plus de 5000 prises à terme :

Freyming-Merlebach, Hayange, Metz, Montigny-les-Metz, Saint-Avold et Yutz ;

- 17 sites en Meurthe-et-Moselle, dont Longwy et Lunéville ;

- 8 sites dans le Nord, dont Dunkerque et Grande-Synthe ;

- 4 sites dans la Meuse ;

- 3 sites dans les Ardennes ;

- 3 sites en Corse ;

- 3 sites dans le Jura ;

- 3 sites dans la Marne ;

- 2 sites dans l'Ariège ;

- 2 sites dans la Côte-d'Or, dont Talant ;

- 2 sites en Indre-et-Loire, dont Joué-les-Tours ;

-  2  sites  dans  les Pyrénées-Atlantiques ;

- 24 sites, chacun dans divers départements, dont les sites suivants offrent plus de 5000 prises à terme : Aurillac, Echirolles, Nogent-sur-Oise, Rouen, Saint-Amand-Montrond et Vitré.

TOTAL

44 sites couvrant 216 communes (*)

152 sites couvrant 351 communes

(*) Aucun abonné à un service téléphonique au 31 mars 1999 parmi les réseaux du plan Câble..

Source : Tableau établi par la commission de la production et des échanges à partir du relevé des réseaux câblés français effectué par l'AVICAM (association des villes acteurs du câble et du multimédia).

AUTRES SITES DES RÉSEAUX DE TÉLÉDISTRIBUTION PAR CÂBLE (au 31 mars 1999)

 

GÉRANTS

CONCESSIONS RELEVANT DE L'ANOC (*) 

Câble Services France

Un site couvrant 5 communes de l'Essonne et des Yvelines

 

CitéRéseau

Limoges

Montreuil

 

Est Vidéocommunication (Bas-Rhin et Haut-Rhin)

94 sites couvrant 139 communes

 
 

Médiaréseaux

1 site couvrant 12 communes de Seine-Saint-Denis et de Seine-et-Marne

Martinique TV Câble

1 site couvrant 3 communes

 

Réseaux câblés de France

Antibes - Mandelieu

Châteauroux (4 communes)

Cholet

La Roche-sur-Yon

Lorient (2 communes)

Nevers (3 communes)

Périgueux (9 communes)

Roanne (5 communes)

Valenciennes (4 comm.)

Rhône Vision Câble

1 site couvrant 282 communes du Rhône

Société de conception et de gestion de services

Custines (Meurthe-et-Moselle)

Flize (Ardennes)

Fumay (Ardennes)

Gray (Haute-Saône)

Maiche (Doubs)

Malleloy (Meurthe-et-Mos.)

Noiseau (Val-de-Marne)

Plombières-les-Bains

Valvision (Doubs)

Dôle

Morteau

SIVU des deux vallées (10 communes)

Vidéopole

(82 sites couvrant

136 communes)

Agde

Albertville

Amberieu-en-Bugey (Ain)

Andrezieux-Boutheon (Loire)

Argentan (Orne)

Audun-Le-Tiche / Russange (Moselle)

Béziers

Boulange (Moselle)

Brebières (Pas-de-Calais)

Bruyères (Vosges)

Carling / L'Hôpital (Moselle)

Cebazat / Blanzat (Puy-de-Dôme)

Challes-les-eaux (Savoie)

Château-Rouge / Oberdorff (Moselle)

Châteaubriant

Chaumont

Cluses - Scionzier

Cognac

Desvres (Pas-de-Calais)

Digoin (Saône-et-Loire)

Espalion (Aveyron)

Fécamp

Feurs (Loire)

Figeac

Firminy (Haute-Marne)

Forbach (6 communes)

Fosses / Marly-la-Ville

Frontignan

Goussainville

Granges-Narboz (Doubs)

Hagetmau (Landes)

La Montagne (Loire-Atlant.)

Lagnieu (Ain)

Lattes (Hérault)

Lavelanet (Ariège)

Le Cheylard (Ardèche)

Le Quesnoy (Nord)

Les Forges (3 communes des Vosges)

Longeville-les-Saint-A. (Moselle)

Longjumeau

Longuyon (Meurthe-et-Moselle)

Lons-le-Saunier / Montmorot

Lunel / Marsillargues (Hérault)

Marville (Meuse)

Melun / Le Mee-sur-Seine (Seine-et-Marne)

Meudon

Mèze (Hérault)

Moirans-en-Montagne (Jura)

Montmélian (Savoie)

Moreuil - Morisel (Somme)

Morhange (Moselle)

Morlaix

Mortagne-au-Perche

Nemours

Paray-le-Monial

Pithiviers

Pontarlier

Pontivy

Revin (Ardennes)

Rodez (4 communes)

Sablé-sur-Sarthe

Saint-Claude

Saint-Florentin (Yonne)

St-Germain-au-mont-d'Or (Rhône)

Saint-Junien (Hte-Vienne)

St-Mathieu-de-Trev. (Hérault)

Sainte-Ménehould

Saintes

Sarlat-la-Caneda (Dordogne)

Sarrebourg

Sarreguemines (24 commun.)

Savigny-sur-Orge / Epinay-sur-Orge

Tarare (Rhône)

Thaon-les-Vosges (3 communes)

Thoissey (2 communes de l'Ain)

Tignes

Trévoux (5 communes de l'Ain)

Ugine (Savoie)

Veynes - Furmeyer

(Htes-Alpes)

Villefranche-sur-Saône (3 communes)

Villeneuve sur-Yonne

Villeréal (Lot-et-Garonne)

World Satellite Guadeloupe

1 site couvrant 12 communes (100 000 prises à terme)

 

(*) ANOC : Association nationale des opérateurs câblés.

Nota : Les données relatives à Sud Câble Services n'ont pas été communiquées à l'AVICAM.

Source : Tableau établi par la commission de la production et des échanges à partir du relevé des réseaux câblés français effectué par l'AVICAM (association des villes acteurs du câble et du multimédia).

AUTRES SITES DES RÉSEAUX DE TÉLÉDISTRIBUTION PAR CÂBLE (au 31 mars 1999)

GÉRANTS

CONCESSIONS ET RÉGIES

Cité Interactive

Laon

   

GER - TV

Noyal-Chatillon-sur-Seiche (Ille-et-Vilaine)

Vern-sur-Seiche (Ille-et-Vilaine)

 

Sté Cuvelle (Moselle)

Entrange

Kanfen

Volmerange-les-Mines

Région Communication SA

Boucheporn (Moselle)

Cattenom (Moselle)

Saint-Mihiel (Meuse)

Vallée du Rupt de Mad (8 communes de Meurthe-et-Moselle)

Usine d'électricité de Metz

22 sites couvrant 29 communes

Régies municipales

(27 sites couvrant

88 communes)

Amneville (6 comm. de Moselle)

Beaucourt (Territoire-de-Belbort)

Clouange - Vitry-sur-Orne

Colmar

Creutzwald

Elbeuf

Evicom 2000 (6 communes de Meurthe-et-Moselle)

Hagondange (Moselle)

Hombourg-Haut (Moselle)

Le Cateau-Cambrésis

Marange-Silvange (Moselle)

Mons-en-Baroeul

Montataire (Oise)

Niederbronn-les-Bains / Reichshoffen / Oberbronn (Bas-Rhin)

Ottrot (Bas-Rhin)

Pays-de-Bitche
(41 communes)

Petite-Rosselle (Moselle)

Puttelange-aux-lacs (Moselle)

Rédange (Moselle)

Rombas (2 communes de Moselle)

St-Jean-de-Maurienne

Ste-Marie-aux-Mines (4 communes)

Sch_neck (Moselle)

Soucht (Moselle)

Stiring-Wendel (Moselle)

Villard-Bonnot (Isère)

Vittel

Divers
(SEM, SIVU,...)

Algrange-Nilvange

(6 communes de Moselle)

Bourbonne-les-Bains

(Haute-Marne)

Nernier (Haute-Savoie)

St-Pol-sur-Mer

(4 communes du Nord)

Saint-Rémy

(Hte-Saône)

TOTAL DES CONCESSIONS ET REGIES :

hors sites Lyonnaise Câble, NC Numéricâble et France Télécom Câble = 268 sites couvrant 789 communes

Source : Tableau établi par la commission de la production et des échanges à partir du relevé des réseaux câblés français effectué par l'AVICAM (association des villes acteurs du câble et du multimédia).

Le régime de la fourniture des services de télécommunications autres que le service téléphonique sur les réseaux câblés est très libéral puisque la déclaration auprès de l'ART ne vise qu'à « vérifier la nature du service fourni et des installations utilisées ». Il ne s'agit donc que de s'assurer que les services en question ne sont pas en fait des services téléphoniques et que les installations qui les véhiculent correspondent effectivement à la définition des réseaux câblés donnée par l'article L. 34-4 du code des P&T.

Le dispositif du code des P&T respecte les compétences du Conseil supérieur de l'audiovisuel puisque lorsque l'objet du service de télécommunications est directement associé à la fourniture des services de radiodiffusion sonore et de télévision distribués sur le réseau câblé, une autorisation du Conseil préalable à leur fourniture est nécessaire.

Afin d'associer les collectivités locales au contrôle de l'utilisation des réseaux câblés dans le domaine des télécommunications, l'article L. 34-4 impose d'informer la commune ou le groupement de communes ayant établi les réseaux, préalablement à la déclaration auprès de l'ART. De même, lorsque le service proposé contient une offre de service téléphonique, la commune ou le groupement de communes ayant établi le réseau ou autorisé son établissement doit être consulté préalablement à la délivrance par le ministre de l'autorisation prévue à l'article L. 34-1.

En effet, ce sont les communes ou les groupements de communes qui peuvent établir des réseaux câblés de communication audiovisuelle ou qui en autorisent l'établissement en application de l'article 34-1 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication. Or, comme M. Claude Gaillard, rapporteur du projet de loi de réglementation, l'expliquait dans son rapport (n° 2750, p. 118), « il n'est pas normal qu'une commune bâtisse un réseau câblé et le concède pour une exploitation de services de radiodiffusion sonore et de télévision et qu'elle ne soit absolument pas impliquée dans la transformation du réseau en infrastructure de télécommunications. La fourniture d'un service de télécommunications peut en effet véritablement transformer la nature d'un réseau câblé. »

b) La mise à niveau des réseaux câblés

Le dernier alinéa de l'article L. 34-4 impose à France Télécom et aux communes propriétaires de réseaux câblés de modifier, avant le 1er janvier 1998, les conventions qu'ils ont passées avec les exploitants des réseaux afin de leur permettre de fournir des services de télécommunications sur ces réseaux, au cas où ces conventions contiendraient des clauses interdisant ou restreignant la fourniture de ces services (ce qui était quasiment partout le cas en 1996).

Cette disposition fait clairement peser sur France Télécom, qui est propriétaire de plein droit des plus grands réseaux câblés français (voir le tableau ci-dessus), une obligation particulière qui ne peut que lui causer un préjudice commercial. Les propriétaires ou titulaires des réseaux dits « infrastructures alternatives » ne sont pas soumis à une telle obligation d'ouverture.

L'Allemagne n'a pas retenu ce choix dans sa loi libéralisant les télécommunications alors que Deutsche Telekom est propriétaire de plus de 90 % des réseaux câblés allemands qui sont, par ailleurs, beaucoup plus étendus qu'en France. Cependant, M. Karel van Miert, commissaire européen chargé de la concurrence a sommé, en juillet 1998, Deutsche Telekom de vendre la majorité de ses réseaux câblés de télévision à des opérateurs privés, en dépit du projet de filialisation de ses activités câble présenté par Deutsche Telekom en mai 1998 (il aurait dû être mis en application au 1er janvier 1999). Ce projet consiste en la création d'une holding de services contrôlant au moins six sociétés régionales auxquelles serait transférée la propriété des réseaux câblés de l'opérateur historique. Le capital de la holding serait ouvert à des actionnaires extérieurs. M. Karel van Miert a exigé, pour donner son accord à ce projet, que Deutsche Telekom détienne moins de 50 % des parts sociales de la holding, que trois des six sociétés régionales contrôlent au moins deux tiers des réseaux et que Deutsche Telekom ne détiennent pas une minorité de blocage (25 % des parts) dans ces trois sociétés.

La construction d'infrastructures de télécommunications représente un investissement particulièrement lourd. Par exemple, une somme de 15 milliards de francs doit être mobilisée pour réaliser un réseau de téléphonie mobile à couverture nationale ouvert au public. Or, la téléphonie mobile nécessite des investissements moindres que la téléphonie filaire. La construction d'un réseau téléphonique identique à celui de France Télécom exigerait vraisemblablement des investissements de l'ordre de 150 milliards de francs.

Afin d'installer au plus vite une concurrence sur le marché des télécommunications, il a été jugé opportun d'ouvrir aux services de télécommunications tous les réseaux câblés. Dès lors que les réseaux câblés sont des infrastructures filaires locales, une concurrence sur la téléphonie locale peut être mise en place à moindre frais (pose de commutateurs, de terminaux et versement d'une redevance au propriétaire du réseau). Cependant, les tarifs des communications locales de France Télécom sont bas, ce qui limite les possibilités de mise en place d'une offre de téléphonie vocale locale économiquement attractive. En revanche, sur la téléphonie nationale ou internationale, les réseaux câblés offrent une assise de lancement intéressante car les abonnés sont largement fidélisés et les tarifs de France Télécom moins compétitifs.

En fait, il apparaît aujourd'hui que les réseaux câblés constituent une infrastructure performante en matière de télécommunications avant tout pour l'offre de services multimédia, dont Internet, et de services avancés ou à haut débit. Il est, de ce point de vue, significatif que NC Numéricâble, opérateur commercial du réseau de Nice, n'ait pas proposé un service de téléphonie vocale sur ce réseau local mais développe l'accès à Internet.

Cependant, la fourniture de ces services nécessite la passation de conventions d'interconnexion importantes et la mise en place d'une organisation commerciale forte.

Le c_ur du problème est donc l'installation des équipements nécessaires à la fourniture de services téléphoniques ou de télécommunications de qualité sur les réseaux câblés et la rémunération de leur propriétaire pour cette mise à niveau et pour la nouvelle utilisation ainsi faite des réseaux.

L'article L. 34-4 du code des P&T impose que les conventions entre le propriétaire et l'exploitant commercial du réseau câblé contiennent les modalités de mise à disposition des capacités supplémentaires nécessaires à la fourniture des services de télécommunications (notamment la mise en place d'amplificateurs sur la voie de retour des câbles qui sont indispensables pour réaliser une transmission des signaux de qualité mais qui n'étaient pas nécessaires pour la simple diffusion), ainsi que les conditions techniques d'utilisation de ces réseaux. Doivent être ainsi précisées les conditions d'intervention technique de France Télécom sur les réseaux du plan câble.

c) La rémunération de l'usage des réseaux câblés

L'article L. 34-4 dispose que la rémunération versée par le fournisseur de service au propriétaire du réseau câblé est « juste » et couvre le « coût des prestations fournies et des investissements nécessaires à cette fin ».

Les prestations fournies visent essentiellement l'entretien ou la mise à niveau du réseau. La notion d'investissements nécessaires soulève le problème du choix entre une évaluation en fonction de la valeur « historique » du réseau ou en fonction de sa valeur vénale ou marchande.

Conformément à l'esprit du dispositif, il paraît équitable en contrepartie de l'obligation, qui peut paraître discriminatoire, supportée par France Télécom, de lui accorder une rémunération lui permettant d'amortir ses investissements (rappelons que l'exploitant public, devenu entreprise nationale, a pris à son compte les emprunts contractés par l'Etat pour construire les réseaux câblés et de télécommunications).

Le terme « investissements » doit être distingué du terme « infrastructures ». Son emploi permet d'incorporer dans l'évaluation de la rémunération les dépenses de recherche et développement en plus des immobilisations.

En cas de litige, l'ART peut être saisie par une des parties. Il ne s'agit pas d'une compétence exclusive ; une partie peut saisir le tribunal de commerce ou le tribunal de grande instance selon les voies de droit communes. Là encore, pour les mêmes raisons que celles évoquées plus haut en matière d'interconnexion, les opérateurs lésés ont jusqu'à présent toujours saisi l'ART.

Aussi bien la question de la mise à niveau des réseaux que la rémunération du propriétaire de l'infrastructure ont donné lieu à trois grands contentieux très significatifs des difficultés posées par la loi.

Le premier a opposé d'une part France Télécom et d'autre part Paris TV Câble, filiale de Lyonnaise Communication, aujourd'hui Lyonnaise Câble, et la Compagnie générale de vidéocommunication, devenue NC Numéricâble, filiale de Vivendi sur la mise à niveau des réseaux du plan Câble en vue de fournir des services de télécommunications, en particulier l'accès à Internet, sur l'exclusivité du bénéfice des adaptations du réseau, sur la possibilité, pour l'opérateur commercial de détenir en propre des « routeurs câble » (7) et sur le montant de la rémunération exigée par France Télécom pour la mise à niveau, la maintenance et la fourniture de capacités supplémentaires. L'ART a rendu deux décisions sur la saisine des deux opérateurs privés (nos 97-209 et 97-210 du 10 juillet 1997, publiées au Journal Officiel du 7 septembre 1997), qui ont été confirmées, en appel, par deux arrêts du 28 avril 1998 de la Cour d'appel de Paris. Ces deux différends ont permis d'éclairer les modalités d'application de la loi en :

- qualifiant le service d'accès à Internet de service de télécommunications, donc régi par les dispositions du code des postes et télécommunications (l'ART avait indiqué qu'il « présente une nature mixte, relève au moins pour partie des services de télécommunications et non des services de communication audiovisuelle »). La décision de l'ART précise que « la prestation constituée par le service d'accès à Internet (...) doit être regardée comme un service de télécommunications, au sens du 6° de l'article L. 32 du code des P&T, alors même que la transmission ou l'acheminement des signaux serait assuré sur un réseau n'appartenant pas en propre à Paris TV Câble, mais faisant l'objet d'une location de capacités au propriétaire du réseau » ;

- confiant à l'opérateur commercial du réseau câblé la gestion et l'exploitation des routeurs câble dont il est propriétaire, dès lors qu'il n'existe aucun obstacle technique, afin qu'il dispose « de la meilleure maîtrise possible du service offert à ses clients et de sa qualité » (décision de l'ART) ;

- confirmant que le propriétaire du réseau câblé doit, « s'(il) le demande, être responsable de (la) mise à niveau et, en particulier, se prononcer sur le choix des prestataires » assurant cette mise à niveau (décision de l'ART). Cependant, il est indispensable d'« associer étroitement (l'exploitant commercial) au choix des équipements et des prestataires de services nécessaires à la mise à niveau du réseau câblé ». L'ART a jugé nécessaire de soumettre ces choix à l'accord préalable de l'opérateur commercial. La mission relève que cette solution n'est pas sans poser des difficultés au regard de l'autonomie de gestion des entreprises commerciales ;

- permettant à l'ART d'encadrer par des délais la réalisation des mises à niveau et des prestations nécessaires à celles-ci ;

- fixant les modalités de calcul de la redevance annuelle due au propriétaire du réseau pour la mise à disposition de capacités supplémentaires sur les voies montante et descendante. Ce point a permis de fixer à 1 700 F le coût d'une prise raccordable et à douze ans la période d'amortissement des équipements des réseaux du plan Câble (8). Cette redevance annuelle, due pendant toute la durée de l'utilisation du réseau, indépendamment de la durée de vie de l'investissement, s'est élevée à 2,94 F par prise raccordable ;

- jugeant que « la prise en charge totale du coût d'adaptation du réseau par (l'exploitant commercial) ne saurait justifier l'octroi d'une exclusivité du bénéfice de la mise à niveau du réseau » (décision de l'ART).

Un second litige a opposé Paris TV Câble à France Télécom pour la fourniture du service d'accès à Internet sur le réseau câblé de Paris (décision de l'ART n° 98-678 du 31 juillet 1998). Ce différend a permis de confirmer que France Télécom devait, s'il le souhaitait, assurer la maîtrise d'_uvre des travaux de mise à niveau, mais qu'il devait procéder à l'ouverture technique de la totalité des centres de distribution du réseau câblé selon un échéancier que l'ART peut lui imposer. Face à la multiplication des difficultés sur le terrain, l'ART a même imposé ultérieurement à France Télécom de fournir dans un délai de quinze jours une copie de l'ensemble des plan au 1/200ème des ouvrages de génie civil empruntés par la partie coaxiale du réseau câblé (avec engagement de confidentialité) (décision n° 98-844 du 23 octobre 1998). Par ailleurs, l'ART a confié la responsabilité de la maintenance de la partie coaxiale du réseau câblé à l'exploitant commercial pour le service d'accès à Internet, mais cette position de principe peut s'appliquer à la fourniture de tout service de télécommunications. Dès lors, le propriétaire du réseau doit transmettre, à prix coûtant l'ensemble de la documentation technique existante nécessaire à l'exécution de la maintenance par Paris TV Câble et fournir une prestation de maintenance de la partie optique du réseau pour le service d'accès à Internet (l'ART a fixé à une heure la vitesse de relevé des pannes, arrêté des pénalités en cas de retard de réparation et limité à deux minutes par prise raccordable la durée moyenne mensuelle des perturbations du réseau, avec pénalité en cas de dépassement).

Un troisième litige opposant Lyonnaise Communications à France Télécom pour la fourniture de services de télécommunications autres que le service d'accès à Internet (décision n° 98-845 du 23 octobre 1998) a permis de constater que la fourniture de ces services posait des problèmes de mise à niveau comparables à ceux mis en évidence par la décision relative aux services d'accès à Internet. Les solutions dégagées ont été les mêmes (il s'agissait de la fourniture d'une documentation technique sur le réseau).

Ces différents litiges, qui sont loin de donner tous lieu à une saisine de l'ART, montrent que les relations entre un propriétaire d'un réseau câblé et un exploitant commercial, qui sont par ailleurs concurrents sur le marché des télécommunications, sont conflictuelles en permanence et que toute difficulté donne naissance à un litige. L'ART, suivie par la Cour d'appel de Paris, a tranché les litiges dans un sens permettant aux opérateurs commerciaux d'offrir aux abonnés, dans les meilleurs délais et conditions techniques, les nouveaux services de télécommunications sur les réseaux câblés, tout en permettant au propriétaire du réseau câblé de conserver la maîtrise de celui-ci et en lui assurant une rémunération équitable. Cependant, la mission ne peut que constater que les litiges sont sans fin et les relations très conflictuelles, au détriment le plus souvent de la rentabilité de l'infrastructure et de l'offre fournie aux abonnés. C'est en fait la dualité propriétaire/exploitant qui pose problème. La mission propose d'y mettre fin au plus tôt. Il est d'ailleurs satisfaisant de constater que la direction de France Télécom et le secrétaire d'Etat à l'industrie ont fait la même analyse (voir les conclusions du rapport sur la vente des réseaux).

I.- LES ÉQUIPEMENTS TERMINAUX

La fourniture d'équipements terminaux est libre en France depuis 1986. La directive 88/301/CEE de la Commission du 16 mai 1988 relative à la concurrence dans les marchés de terminaux de télécommunications, qui a aboli dans la Communauté européenne les droits spéciaux ou exclusifs sur ces marchés, avait donc été anticipée par la France.

L'article L. 34-9 du code des P&T prévoyait, avant la loi du 26 juillet 1996, que les terminaux destinés à être connectés sur un réseau ouvert au public ne pouvaient être mis sur le marché qu'après délivrance d'un agrément par le ministre chargé des télécommunications. La directive 91/263/CEE du Conseil du 29 avril 1991 concernant le rapprochement des législations des Etats membres relatives aux équipements terminaux de télécommunications (modifiée par la directive 93/68/CEE) a organisé les procédures d'évaluation de la conformité et de délivrance des certificats.

La loi du 26 juillet 1996 a substitué à la délivrance d'un agrément préalable par le ministre une évaluation de la conformité de l'équipement aux exigences essentielles par un organisme indépendant. Sont soumis à cette procédure les équipements destinés à un réseau ouvert au public ainsi que les installations radioélectriques.

L'attestation de conformité est délivrée par un organisme indépendant des entreprises offrant des biens ou services dans le domaine des télécommunications.

Le décret n° 98-266 du 2 avril 1998 a déterminé les conditions dans lesquelles l'ART désigne ces organismes.

A ce jour, aucun organisme n'a été désigné. L'ART a, en effet, jugé peu pertinent de procéder à des désignations alors que les discussions sur le projet de directive européenne concernant les équipements hertziens et les équipements terminaux de télécommunications et la reconnaissance mutuelle de leur conformité avaient été engagées. Cette directive a été adoptée le 9 mars 1999 (directive 99/05/CE) et doit être mise en _uvre par les Etats membres au plus tard en avril 2000.

Ce nouveau texte européen supprime l'agrément des équipements terminaux préalable à leur mise sur le marché. Il rend donc sans objet l'organisme notifié dans sa fonction d'agrément actuelle. L'ART devra cependant désigner de nouveaux organismes pour la mise en _uvre des dispositions de la nouvelle directive.

L'ART a défini dans sa décision n° 98-788 du 25 septembre 1998 la composition du dossier d'évaluation de conformité des équipements terminaux de télécommunications (Journal Officiel du 15 décembre 1998, p. 18853).

Le 9 novembre 1995, la Cour de justice des Communautés européenne a déclaré non conforme à la directive 88/301/CEE de la Commission du 16 mai 1988 relative à la concurrence dans les marchés de terminaux de télécommunications, la dépendance du laboratoire d'essais des télécommunications vis-à-vis de France Télécom. Or ce laboratoire était le seul centre agréé en France pour l'examen de la conformité des équipements terminaux de télécommunications aux fins de délivrance de l'agrément de mise sur le marché. Cette dépendance est contraire à l'exigence d'une séparation juridique entre les organismes chargés de l'agrément et les entreprises offrant des biens et services dans le domaine des télécommunications, cette règle étant destinée à éviter toute pression commerciale et financière. M. François Fillon, ministre délégué à la poste, aux télécommunications et à l'espace, a donc décidé la mise en place d'un second laboratoire d'essais indépendant de France Télécom.

L'article L. 34-9 prévoit que les attestations de conformité peuvent être acquises tacitement après un délai fixé par décret en Conseil d'Etat. Cette procédure renverse le principe général du droit selon lequel le silence de l'administration (l'organisme agit pour le compte de l'Etat) gardé pendant quatre mois vaut rejet d'une demande, mais elle ne s'applique que pour les équipements dont les caractéristiques techniques justifient cette procédure.

Le dispositif définissant les effets d'une absence de conformité est identique au dispositif existant en cas d'absence d'agrément. En l'absence d'attestation de conformité ou en cas de non-conformité de l'équipement à cette attestation, l'équipement ne peut pas être :

- fabriqué pour un marché de l'espace économique européen,

- importé de pays n'appartenant pas à l'espace économique européen et mis sur le marché en France,

- détenu en vue de la vente,

- mis en vente,

- distribué à titre gratuit ou onéreux,

- connecté à un réseau ouvert au public,

- ou faire l'objet de publicité.

Ces prohibitions sont identiques à celles existant avant l'entrée en vigueur de la loi du 26 juillet 1996. Leur non-respect était sanctionné, par le code pénal (article R. 38 abrogé), de contraventions de 1 300 à 3 000 F (contraventions de quatrième classe) et de la confiscation des terminaux. Ces sanctions ont été reprises par l'article R. 20 du code des P&T.

L'article L. 39-3 du code P&T sanctionne toutefois la publicité interdite d'une amende de 1 000 à 250 000 F, montant doublé en cas de récidive.

J.- LA NUMÉROTATION

Dans un marché ouvert à la concurrence, un préfixe et un numéro ou un ensemble de numéros, en particulier les « blocs de numéros », c'est-à-dire les séries continues de numéros ayant des chiffres identiques de centaine, de millier, de dizaine de milliers, etc. (0750--- ; 0760---), deviennent des enjeux commerciaux et techniques déterminants. La numérotation devient un facteur d'égalité d'accès au marché et d'égalité des conditions de concurrence.

1. L'attribution des ressources en numérotation

Conformément à l'article 12 de la directive 97/33/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 juin 1997 relative à l'interconnexion, l'article L. 34-10 du code des P&T prévoit qu'un plan national de numérotation est établi et géré sous le contrôle de l'ART. Ni la directive, ni la loi du 26 juillet 1996 ne précise quel doit être l'organe chargé de le gérer matériellement. Il a été décidé de manière pragmatique et cohérente que ce seraient les services de l'ART. La rédaction de l'article L. 34-10 pourrait être adaptée en ce sens.

Le plan doit être conçu de manière à assurer l'égal accès des utilisateurs aux réseaux et services de télécommunications. Il doit donc garantir aussi bien l'accès que l'égalité des usagers devant la numérotation. Il doit également viser à la simplicité et garantir l'équivalence des formats de numérotation afin d'assurer l'égalité entre les opérateurs.

La directive 96/19/CE de la Commission du 13 mars 1996 modifiant la directive 90/388/CEE en ce qui concerne la réalisation de la pleine concurrence sur le marché des télécommunications demande aux Etats membres (modification de l'article 3 ter de la directive 90/338/CEE) de mettre à disposition une « numérotation adéquate » pour tous les services, au plus tard le 1er juillet 1997. Cette date limite ne figure pas dans la loi du 26 juillet 1996.

Le cadre de gestion du plan national de numérotation français a été fixé par la décision n° 98-75 de l'ART. Ce plan a été modifié et précisé à plusieurs reprises par des décisions de l'ART.

Les préfixes, numéros et blocs de numéros sont attribués aux opérateurs dans des conditions objectives, transparentes et non discriminatoires, conformément aux dispositions des directive et proposition de directive européennes précitées. La directive 96/19/CE précise que la procédure d'attribution est individuelle. Ni la directive « interconnexion », ni la loi du 26 juillet 1996 ne le dispose. Toutefois, il est prévu que la décision d'attribution est notifiée à l'opérateur.

L'attribution des numéros est onéreuse : elle s'accompagne du versement d'une redevance destinée à couvrir les coûts de gestion du plan de numérotation et du contrôle de son utilisation. Le décret n° 96-1224 du 27 décembre 1996 a fixé les modalités de calcul de cette redevance :

- pour un numéro standard à 10 chiffres, le montant de la redevance est égal au nombre de numéros disponibles dans le bloc de numéros alloué multiplié par une unité de base a dont le montant ne peut excéder 15 centimes. L'arrêté ministériel du 27 décembre 1996 avait fixé sa valeur à 12 centimes, l'arrêté du 30 décembre 1997 l'a portée à son maximum de 15 centimes, ce que la mission estime justifié étant donné les recettes commerciales dégagées à partir de cette ressource rare ;

- pour un numéro court à 4 chiffres, la redevance est égale à 2 millions de fois l'unité de base a, c'est-à-dire 300 000 F ;

- pour un préfixe à 4 chiffres, la redevance est égale à 2 millions de fois l'unité de base a, c'est-à-dire 300 000 F ;

- pour un préfixe à un chiffre, la redevance est égale à 20 millions de fois l'unité de base a, c'est-à-dire 3 millions de francs.

Ces redevances sont versées chaque année civile et sont dues y compris l'année de l'attribution des numéros et des préfixes.

Les conditions d'utilisation des numéros figurent dans les cahiers des charges des opérateurs (prescriptions i de l'article L. 33-1 du code des P&T). Elles sont donc adaptées au cas pas cas. L'ART est chargée de veiller à leur application.

Afin de garantir l'égalité d'accès à la numérotation, aucun droit de propriété industrielle ou intellectuelle ne peut protéger des numéros ou des blocs de numéros. Ceux-ci sont incessibles et ne peuvent être transférés à un autre opérateur que l'attributaire qu'après accord de l'ART. Ces dispositions visent à prévenir tout commerce des numéros de téléphone. En outre, toute modification substantielle de la répartition du capital social d'un opérateur attributaire entraîne le réexamen de l'attribution des numéros et préfixes par l'ART.

Un arrêté du 30 juillet 1997 a homologué la décision n° 97-196 de l'ART du 16 juillet 1997 relative aux modalités d'attribution d'un chiffre de sélection du transporteur. Cette décision soumet les opérateurs bénéficiaires d'un préfixe à un chiffre (préfixe E) à plusieurs conditions :

- disposer d'une licence d'opérateur de réseau ouvert au public et de fournisseur d'un service téléphonique au public (cumul L. 33-1 et L. 34-1) ;

- s'engager à établir un point d'interconnexion par région métropolitaine dans les 18 mois suivant la délivrance du préfixe E par la licence d'opérateur, de deux points d'interconnexion dans les 36 mois et de trois points dans les 10 ans pour les régions comportant au moins trois départements (cette restriction exclut l'Alsace, la Corse, la Haute-Normandie et le Nord-Pas-de-Calais) ;

- s'engager à établir et exploiter une infrastructure de transmission longue distance métropolitaine minimum (dans les 18 mois 40 % des capacités de transmission utilisées par l'opérateur à l'exclusion du lien local de raccordement avec le client final doivent transiter par des infrastructures établies en propre et 60 % dans les 36 mois.

Le préfixe 1 n'est pas attribuable car réservé à des numéros spéciaux d'appel et le préfixe 3 à des numéros courts, le préfixe 0 est réservé à la sélection par défaut de l'opérateur local pour les appels longue distance. Seuls sept préfixes à un chiffre étaient donc disponibles. Siris a obtenu le préfixe 2, Télé2 le 4, Omnicom le 5, Esprit Télécom France le 6, Cégétel le 7, France Télécom le 8 et 9 Télécom (Bouygues à l'époque, Telecom Italia seul ensuite et aujourd'hui Telecom Italia contrôlé par Olivetti) le 9.

L'article 2 de la décision de l'ART prévoit qu'au maximum un préfixe E est attribué par opérateur mais ne règle pas le cas où, par une acquisition ou une prise de contrôle capitalistique, un opérateur acquiert plusieurs préfixes E. La société GTS se trouve aujourd'hui dans ce cas de figure après sa prise de contrôle d'Esprit Télécom et d'Omnicom. La mission d'information estime qu'il faut mettre fin à cette situation en interdisant la détention ou le contrôle de deux préfixes E. La société concernée doit donc restituer un des deux préfixes E de son choix, qui sera réattribué par l'ART.

2. La portabilité des numéros

La portabilité d'un numéro est la faculté pour un abonné de conserver son numéro lorsqu'il change d'exploitant de réseau de télécommunications ouvert au public ou de fournisseur de service de télécommunications au public ou lorsqu'il déplace l'implantation géographique de son abonnement. Ce droit est prévu par l'article 12 de la directive 97/33/CE « interconnexion » mais uniquement pour les réseaux ouverts au public fixes. L'objectif qu'elle assigne aux Etats membres est que le service de portabilité soit au moins disponible dans tous les grands centres de population avant le 1er janvier 2003.

L'article L. 34-10 du code des P&T propose un calendrier plus ambitieux :

- A compter du 1er janvier 1998 : il est possible, s'il n'y a pas de changement d'implantation géographique, de conserver son numéro en cas de changement d'opérateur « dans la limite des technologies mises en _uvre et des capacités qu'elles permettent » à cette date de changement. Ce droit ne s'applique pas aux numéros alloués aux réseaux radioélectriques lorsqu'ils sont utilisés pour fournir des services mobiles. La limite posée à ce droit est de nature physique et ne dépend aucunement de la volonté ou de l'appréciation de l'exploitant du réseau. Elle tient à la configuration technique des équipements de commutation existants au 1er janvier 1998. En effet, le service de portabilité mobilise d'importantes capacités informatiques et électroniques au sein des centraux. En outre, l'article L. 34-10 ne vise aucune technique particulière pour assurer la portabilité.

Seule la technique du transfert d'appels pourrait être utilisée sur le réseau français, mais des nouvelles technologies sont en cours de développement aux Etats-Unis et en Grande-Bretagne. Par ailleurs, la technique du transfert d'appel présente des inconvénients majeurs : des services de confort ne peuvent être transférés (affichage des numéros de l'appelant, renvois,...), l'abonné reçoit ses factures de téléphone de son ancien opérateur qui assure le transfert de ses appels.

A ce jour, tous les abonnés qui l'ont souhaité ont pu bénéficier de cette portabilité limitée. Cependant, France Télécom a indiqué que si un nombre important d'abonnés raccordés à un même central (autour de 15 %) la demandait, l'opérateur public aurait des difficultés à l'accorder dans des délais raisonnables, en raison de la capacité limitée de certains commutateurs qui devraient être changés. Cette situation apparaît, à l'expérience, très théorique car lorqu'un abonné change d'opérateur il accepte toujours de changer de numéro.

Les coûts induits par le transfert des appels (sur les réseaux filaires) par l'opérateur initial sont supportés par le nouvel opérateur qui peut les répercuter sur la facture de son abonné.

Au 1er janvier 2001 : le droit à la portabilité sera généralisé à tous les réseaux et services de télécommunications et n'aura pas de limite. Les accords d'interconnexion devront contenir les dispositions nécessaires pour assurer tous les éléments composant ce droit. Des offres de portabilité devront être faites aux utilisateurs. L'ART sera chargée d'approuver au préalable le contenu de ces offres et accords d'interconnexion afin de s'assurer qu'il n'y a pas de tarification exorbitante. La portabilité exige en effet des investissements importants.

L'enjeu de cette portabilité complète est beaucoup plus important car la mobilité des Français est de plus en plus grande et cette portabilité géographique constitue un véritable confort d'utilisation.

En outre, cette portabilité devrait s'accompagner de la possibilité de choisir librement l'opérateur longue distance associé au préfixe 0. Le préfixe 0 est réservé à la sélection par défaut de l'opérateur longue distance par l'opérateur local. Comme France Télécom est presque toujours l'opérateur de la boucle locale, il s'est lui-même choisi comme opérateur longue distance et composer le zéro revient à faire appel au service longue distance de France Télécom. A compter du 1er janvier 2001, la loi permet à un usager de choisir par abonnement un opérateur longue distance acheminant ses appels lorsqu'il compose le préfixe 0. Si l'usager n'a pas opté pour cette sélection de l'opérateur longue distance par abonnement, l'appel commençant par le préfixe 0 sera acheminé, comme aujourd'hui, par l'opérateur longue distance choisi par l'opérateur de la boucle locale.

L'enjeu de cette sélection par abonnement du transporteur longue distance est commercialement déterminant. Les décisions de mise en _uvre n'ont pas été adoptées mais l'ART a mis en place un cadre réglementaire et de gestion permettant une mise en _uvre au 1er janvier 2001.

La mission demande que cette échéance soit respectée car cette portabilité complète et la sélection par abonnement du transporteur longue distance est un service avant tout rendu aux usagers.

3. La sélection de l'opérateur longue distance

Tout abonné à un service de télécommunications doit être raccordé à un réseau local qui assure l'acheminement terminal de la communication jusqu'à son poste. Tout client d'un service de télécommunications doit donc être abonné à un opérateur local qui est l'entité gérant la boucle locale. Cependant, un client doit pouvoir choisir un opérateur différent pour acheminer ses appels vers des abonnés non reliés à cette boucle locale, notamment ses appels longue distance. La liberté de choix d'un transporteur est un élément fondamental de la concurrence.

Au 1er janvier 1998, un mécanisme dit de sélection du transporteur appel par appel a été offert. Par ce biais, les abonnés peuvent sélectionner un transporteur pour l'acheminement de leur appel en composant un préfixe identifiant l'opérateur.

La directive 98/61/CE du 24 septembre 1998, modifiant la directive 97/33/CE du 30 juin 1997 pour ce qui concerne la portabilité du numéro et la présélection de l'opérateur, a, par ailleurs, prévu la mise en _uvre d'un autre type de sélection, la « présélection du transporteur » qui permet à un abonné d'un opérateur offrant ce service de choisir à l'avance, par abonnement, un transporteur qui sera automatiquement sélectionné pour acheminer les appels longue distance sans que l'abonné ait à composer un préfixe à chaque appel. Ce mécanisme laisse cependant la liberté aux utilisateurs de sélectionner, appel par appel, un autre transporteur. Cette directive aurait dû être transposée au plus tard le 31 décembre 1998, la présélection par abonnement du transporteur longue distance devant pouvoir être utilisée à partir du 1er janvier 2000.

Ce mécanisme offre l'avantage de constituer un accès simple et égal au service longue distance. La mission estime que tout doit être fait pour respecter l'échéance du 1er janvier 2000. Mais il importe, au nom du principe d'égalité, que cette facilité soit offerte à tous les abonnés d'un opérateur local et pas seulement aux abonnés des réseaux de France Télécom.

L'Allemagne, la Finlande et le Danemark ont déjà mis en _uvre ce mécanisme. Les autorités britanniques ont demandé à la Commission européenne d'accorder un délai supplémentaire à BT. Une suspension de l'obligation pour France Télécom n'est pas justifiée mais l'offre de la présélection doit être exigée de tous les opérateurs.

Il importe également d'empêcher les abonnés de subir les abus susceptibles d'être générés par ce mécanisme et qui ont été constatés sur le marché américain. Aux Etats-Unis, en effet, il n'est pas rare qu'un transporteur longue distance soit présélectionné par l'opérateur local sur la ligne d'un abonné qui n'en a pas été informé préalablement et surtout qui n'a pas consenti à ce choix, l'abonné constatant la prestation de service en recevant la facture de ses appels longue distance.

K.- LA CRYPTOLOGIE

Selon la définition de l'article 28 de la loi n°90-1170 du 29 décembre 1990 sur la réglementation des télécommunications, « on entend par prestations de cryptologie toutes prestations visant à transformer à l'aide de conventions secrètes des informations ou signaux clairs en informations ou signaux inintelligibles pour des tiers, ou à réaliser l'opération inverse, grâce à des moyens, matériels ou logiciels conçus à cet effet ».

La réglementation de la cryptologie a longtemps été commandée exclusivement par les nécessités de la défense nationale et de la sécurité de l'Etat qui conduisaient à limiter drastiquement l'accès des particuliers aux moyens de cryptologie. L'évolution technique a toutefois multiplié les usages civils des prestations de cryptologie, dont l'utilité économique s'est révélée croissante.

Une libéralisation progressive de la cryptologie a donc été amorcée depuis 1990. Prolongeant cette libéralisation, la loi n° 96-659 du 26 juillet 1996 de réglementation des télécommunications a défini un nouvel équilibre entre l'impératif de préservation de la sécurité de l'Etat et la nécessité de permettre le développement des communications sécurisées, imposée par l'évolution technique particulièrement rapide dans ce domaine.

1. L'évolution technique a conduit à une libéralisation progressive

a) Le développement des usages civils des moyens de cryptologie

La cryptologie permet de garantir la confidentialité des communications. Elle permet, en outre, grâce aux propriétés propres aux algorithmes de chiffrement modernes (dits à clé publique) d'identifier de manière certaine l'auteur d'un message et donc d'établir l'authenticité de celui-ci, de l'authentifier.

Les évolutions techniques et économiques ont multiplié les hypothèses dans lesquelles ces deux propriétés, confidentialité et authentification, sont nécessaires à des utilisateurs privés.

· La confidentialité des informations est une nécessité renouvelée pour les entreprises modernes

Les conditions de fonctionnement des grandes entreprises modernes, en particulier la dispersion géographique parfois mondiale des sites et la mobilité des cadres, rendent fréquent l'échange d'informations importantes par le biais de réseaux de télécommunications, souvent peu protégés contre les écoutes illicites ou les piratages informatiques. L'acquisition de secrets techniques ou commerciaux par des tiers mal intentionnés est donc un risque réel. Il devient donc de plus en plus nécessaire aux entreprises de protéger l'information, ressource essentielle dans une économie au sujet de laquelle on écrit souvent qu'elle se dématérialise.

De nombreuses autres utilisations de la cryptologie sont également apparues avec le développement technologique. Ainsi, des codages sont, par exemple, utilisés dans les secteurs de l'informatique et de l'audiovisuel. En informatique, ils peuvent servir à protéger les droits des auteurs contre des copies illicites, l'utilisation d'un logiciel nécessitant la possession d'un code personnel fourni par son fabricant. Dans l'audiovisuel, il s'agit notamment de crypter les données numériques inscrites sur un nouveau support de grande capacité, le DVD (disc video), afin que les disques ne puissent être lus que par les lecteurs dotés des puces de déchiffrement correspondantes. Cela permet de conduire des politiques commerciales différentes selon les zones géographiques auxquelles sont associés les codages.

· L'authentification des messages devient un enjeu majeur de l'économie électronique

Lorsque l'on évoque la cryptologie, les mécanismes qui viennent spontanément à l'esprit reposent sur la notion de code. Chacun conçoit comment un message peut être chiffré à l'aide d'un code par son émetteur (par exemple par la substitution d'une lettre à une autre), transmis puis déchiffré à l'aide du même code par son destinataire. Dans ce cas, les opérations de chiffrement et de déchiffrement sont symétriques et il importe évidemment que le code reste secret pour que la confidentialité soit préservée. On parle donc de cryptographie symétrique ou de cryptographie à clé privée.

A partir des années 1970 (9), de nouvelles méthodes cryptographiques reposant sur des principes différents sont apparues. Il s'agit de la cryptographie dite à clé publique ou asymétrique. Ces mécanismes, plus complexes, sont moins aisément compréhensibles intuitivement. L'idée de base est qu'une clé, un code, permet de chiffrer le message tandis qu'une autre, différente permet de le déchiffrer. Cette asymétrie résulte des propriétés des algorithmes de chiffrement utilisés.

Il faut donc deux clés pour réaliser à la fois le chiffrement et le déchiffrement d'un message. Lorsque l'on ne dispose que de l'une des clés pertinentes pour un algorithme de chiffrement donné, il est donc possible de chiffrer un message mais non de le déchiffrer. A la différence des techniques traditionnelles de cryptographie, il n'est dès lors plus nécessaire de disposer d'un canal sécurisé pour échanger un code. Celui qui dispose du couple de clés peut en effet diffuser l'une de ses clés à partir de laquelle les tiers ayant accès au même algorithme pourront chiffrer à son intention des messages que lui seul pourra déchiffrer.

Mais la cryptographie à clé publique a également une autre application incidente qui semble devoir être amenée à jouer un rôle économique majeur. Elle permet en effet l'authentification des messages. Cela résulte de la possibilité d'utiliser en quelque sorte à rebours le couple de clés. En effet, de même qu'il est possible de diffuser une clé pour permettre aux tiers de chiffrer les messages qu'ils souhaitent adresser à celui qui conserve secrète la clé permettant de les déchiffrer, on peut également diffuser une clé leur permettant de déchiffrer les messages chiffrés à l'aide d'une clé demeurée secrète. Dans ce cas, la confidentialité n'est plus recherchée puisque la clé de déchiffrement est largement diffusée. Par contre, l'authentification du message devient possible puisque si le message est intelligiblement déchiffré avec la clé diffusée, c'est qu'il a été chiffré avec la clé demeurée secrète et donc qu'il émane bien de celui qui la détient.

L'authentification est nécessaire quotidiennement dans la vie économique. Signer un document est la méthode la plus classique d'authentification. Dans un monde où les décisions sont de plus en plus communiquées sous forme électronique, la possibilité d'authentifier des documents électroniques grâce aux propriétés de la cryptologie moderne est d'une grande importance.

Ainsi, de nombreux systèmes que nous utilisons dans notre vie quotidienne utilisent des moyens de cryptologie afin d'authentifier les utilisateurs. Une des applications les plus communes de tels systèmes est le cryptage des émissions payantes des chaînes de télévision diffusées par câble et par satellite, décodables individuellement par l'utilisateur abonné à telle ou telle chaîne. L'authentification est également nécessaire pour vérifier l'identité de l'utilisateur d'une carte de crédit ou pour la gestion des réseaux de téléphonie mobile ; afin d'assurer la facturation des communications, il importe en effet de vérifier qu'un téléphone donné correspond bien à tel ou tel abonnement et qu'il ne s'agit pas d'un tiers utilisant frauduleusement le numéro de facturation.

L'authentification assure, en outre, la fiabilité de la signature de documents ou d'applications dont il importe que l'utilisateur puisse connaître l'origine avant de les installer sur son ordinateur. De même, l'authentification permet la gestion fine de systèmes de sécurité complexes et souples reposant sur des permis individualisés, c'est-à-dire autorisant un accès différencié par chacun à des ressources communes.

En outre, le commerce électronique, dont le développement est très rapide, nécessite des moyens de cryptologie efficaces afin d'assurer la sécurité des transactions traditionnelles dans lesquels l'acheteur est identifié mais aussi lorsque celui-ci reste anonyme. De ce point de vue, l'authentification joue un rôle majeur puisqu'elle permet l'existence de l'équivalent électronique de l'argent liquide (e-cash). En effet, un particulier peut disposer d'argent électronique prépayé à un organisme jouant le rôle de banque et qui seul apparaîtra au vendeur lors du règlement. Ce système repose sur des fichiers électroniques valant reconnaissance de dette de l'organisme émetteur. Il importe donc qu'ils ne soient pas reproductibles et que leur émission par ledit organisme soit authentifiée. Du point de vue technique, le système repose donc sur les propriétés d'authentification des instruments de cryptologie modernes.

Le marché de la sécurité des systèmes d'information, dans lequel les moyens de cryptologie permettant la confidentialité des messages et l'authentification de leurs auteurs jouent un rôle majeur, connaît donc une vive croissance. Il est bien entendu particulièrement dynamique dans les secteurs bancaires et financiers dans lesquels des sommes très élevées sont échangées quotidiennement sous forme électronique.

Aussi, l'enjeu économique de la cryptologie est double.

D'une part, l'accès des entreprises françaises à des moyens de cryptographie efficaces conditionne la confidentialité de leurs transmissions ainsi que la sécurité de notre système financier.

D'autre part, la capacité pour des entreprises françaises d'exporter des moyens de cryptologie peut leur permettre d'accéder à des marchés importants et en forte croissance.

L'évolution technique justifiait donc une libéralisation de l'accès aux moyens de cryptologie.

b) L'évolution de la réglementation jusqu'à la loi du 29 décembre 1990

Jusqu'en 1990, l'ensemble des moyens de cryptologie était soumis au régime juridique du matériel de guerre défini par un décret du 18 avril 1939. Classés audacieusement comme du matériel de guerre de deuxième catégorie (« matériels destinés à porter ou à utiliser au combat des armes de feu »), les moyens de cryptologie étaient soumis à un régime très restrictif nécessitant une déclaration auprès du ministère de la défense pour toute implantation d'établissements de production ou de vente de ces matériels, une autorisation préalable pour leur fabrication et leur commerce, un agrément préalable pour leur exportation et une autorisation pour leur acquisition et leur détention. Leur importation était quant à elle purement et simplement interdite.

Ce régime draconien était devenu inadapté compte tenu du développement des usages civils de la cryptologie. Il était en outre peu compatible avec les dispositions de l'article 223 du traité de Rome qui autorise les Etats à prendre les « mesures qu'ils estiment nécessaires à la protection des intérêts de leur sécurité et qui se rapportent à la production et au commerce d'armes, de munitions et de matériel de guerre », à la condition que ces mesures ne conduisent pas à « altérer les conditions de la concurrence dans le marché commun en ce qui concerne les produits non destinés à des fins spécifiquement militaires ».

Une libéralisation s'est donc opérée en deux temps.

Le décret n°86-250 du 18 février 1986 et l'arrêté pris le même jour ont constitué les premières atténuations à ce régime en assouplissant les procédures d'autorisation des moyens de cryptologie destinés à des fins professionnelles ou privées. Dès lors, leur acquisition ou leur détention devait faire l'objet d'une autorisation spéciale du ministre chargé des télécommunications. Les décisions relatives à leur fabrication ou à leur commercialisation continuaient à relever du ministère de la défense mais leur instruction était assurée par la commission d'agrément des installations terminales privées relevant du ministre chargé des télécommunications. En outre, l'arrêté excluait certains moyens de cryptologie du champ d'application du décret du 18 avril 1939 (permettant ainsi leur libre acquisition, détention ou utilisation) et instaurait un régime simplifié particulier pour les cartes bancaires et certaines cartes à microprocesseur.

La loi n°90-1170 du 29 décembre 1990 sur la réglementation des télécommunications a marqué la seconde étape du processus de libéralisation. Ce texte a établi une distinction entre deux types de cryptage :

- ceux permettant d'authentifier des communications ou de garantir l'intégrité des messages transmis, dont on a évoqué plus haut l'importance économique croissante, étaient soumis à une simple formalité de déclaration préalable,

- ceux qui ont pour objet d'assurer la confidentialité des informations transmises étaient soumis à l'autorisation du Premier ministre.

Le nouveau régime juridique des moyens de cryptologie ainsi défini permettait donc une avancée importante en distinguant clairement les moyens de cryptologie qui peuvent intéresser la sécurité de l'Etat.

2. La libéralisation partielle réalisée par la loi du 26 juillet 1996 est rapidement apparue insuffisante

a) La loi n° 96-659 du 26 juillet 1996 et ses décrets d'application

Reposant sur la même distinction que la loi n° 90-1170 du 29 décembre 1990, la loi n° 96-659 du 26 juillet 1996 prolonge la libéralisation amorcée en posant de nouveaux principes dont la mise en _uvre a été précisée par ses décrets d'application.

L'article 17 de la loi du 26 juillet 1996 s'est efforcé de réaliser un délicat équilibre entre l'attente de libéralisation des acteurs économiques et la nécessaire préservation de la sécurité de l'Etat.

Il prolonge tout d'abord la libéralisation entreprise par la loi du 29 décembre 1990 en ce qui concerne les moyens de cryptologie permettant d'authentifier des communications ou de garantir l'intégrité des messages transmis. Leur utilisation est désormais libre. Leur importation de pays n'appartenant pas à la Communauté européenne et leur exportation nécessite seulement une déclaration préalable.

Lorsque l'utilisation des moyens de cryptologie vise à assurer la confidentialité du message transmis, l'enjeu fondamental est de permettre l'accès des personnes privées à des moyens efficaces tout en préservant la capacité des pouvoirs publics de prendre connaissance, en cas de besoin, des informations échangées. Pour satisfaire cette double exigence, la loi du 26 juillet 1996 a introduit la notion de « tiers de confiance » agréés par le Premier ministre. Il s'agit d'organismes chargés de générer les clés de cryptage et de les tenir à la disposition des autorités judiciaires et assimilées et les autorités en charge de la sécurité et de la défense nationale.

Ainsi, ces organismes gèrent les clés de chiffrement pour le compte de l'utilisateur. Celui-ci n'a plus à accomplir de formalités ; l'utilisation des moyens de cryptologie assurant la confidentialité des messages transmis est libre lorsque ces moyens sont gérés par un tiers de confiance.

L'autorisation demeure cependant nécessaire pour l'utilisation de moyens qui ne sont pas gérés par un tiers de confiance, ainsi que pour l'importation de pays n'appartenant pas à la Communauté européenne et l'exportation de tels moyens lorsqu'ils permettent d'assurer la confidentialité du message transmis.

Plusieurs exceptions assouplissent ces règles pour les moyens et prestations de cryptologie les moins puissants, par exemple pour le cryptage des programmes audiovisuels ou des communications sur le réseau GSM (norme européenne de radiocommunication mobile numérique), qui peuvent faire l'objet d'une simple déclaration et ne nécessitent pas une autorisation préalable.

Le II de l'article 17 de la loi n° 96-659 du 26 juillet 1996 (III de l'article 28 de la loi n° 90-1170 du 29 décembre 1990) réaménageait, en outre, le régime des sanctions des infractions à ses dispositions.

Le défaut d'autorisation pour toute utilisation de moyens ou de prestations de cryptologie assurant la confidentialité des messages sans avoir recours à un tiers de confiance fait l'objet d'une simple sanction administrative et ne figure donc pas dans la liste des infractions dressée par la loi. Il en va de même pour le défaut de déclaration en cas de fourniture, d'importation de pays n'appartenant pas à la Communauté européenne ou d'exportation de moyens ou prestations n'assurant pas la confidentialité du message transmis.

En outre, en raison de l'aggravation sensible des sanctions pénales prévues par cet article 17 (alourdissement des peines d'emprisonnement, possibilité d'application des peines complémentaires), il n'a pas été jugé utile de maintenir la sanction d'interdiction temporaire de solliciter une nouvelle autorisation actuellement inscrite dans la loi.

Le dispositif pénal distingue trois types d'infractions :

- le défaut d'autorisation préalable pour la fourniture, l'importation de pays n'appartenant pas à la Communauté européenne et l'exportation de moyens et prestations de cryptologie assurant la confidentialité des messages transmis est puni de six mois d'emprisonnement et de 200 000 F d'amende ;

- le défaut d'agrément des organismes chargés de gérer pour le compte d'autrui les clés de chiffrement (ou la gestion en dehors des conditions de cet agrément) est puni de deux ans d'emprisonnement et de 300 000 F d'amende. En effet, le système ne peut fonctionner que si le tiers gestionnaire est véritablement un « tiers de confiance » ;

- la fourniture, l'importation, l'exportation ou l'utilisation de moyens ou prestations de cryptologie en vue de faciliter la préparation ou la perpétration d'un crime ou d'un délit est puni de trois ans d'emprisonnement et de 500 000 F d'amende.

Les tentatives d'infraction sont punies des mêmes peines que les infractions elles-mêmes.

Contrairement au texte antérieurement en vigueur, la loi du 26 juillet 1996 prévoit également des sanctions complémentaires pour les personnes physiques coupables des infractions précédemment mentionnées. Ces peines complémentaires sont l'interdiction d'émettre des chèques, la confiscation des instruments de cryptologie, l'interdiction temporaire (pour une durée maximale de cinq ans) ou définitive d'exercer une fonction publique ou une activité professionnelle et sociale, la fermeture temporaire ou définitive de l'établissement et l'exclusion temporaire ou définitive des marchés publics.

Quant aux personnes morales, elles peuvent être tenues pénalement responsables en cas de défaut d'autorisation préalable nécessaire aux activités de fourniture et de commerce avec l'étranger de moyens et prestations de cryptologie assurant la confidentialité des messages transmis. Dans un tel cas, et conformément à l'article L. 131-38 du code pénal, le taux maximum de l'amende applicable est égal à un million de francs, soit le quintuple de celui prévu pour les personnes physiques. Sont également applicables les peines mentionnées à l'article L. 131-39 du même code (dissolution de la personne morale, interdiction d'exercice de l'activité ayant généré l'infraction, placement sous surveillance judiciaire, fermeture d'un ou plusieurs établissements, exclusion des marchés publics, interdiction de recourir à l'appel public à l'épargne, interdiction d'émettre des chèques, confiscation de l'instrument de cryptologie, affichage de la décision).

Le paragraphe III de l'article 17 de la loi n° 96-659 du 26 juillet 1996 renforce, par ailleurs, les sanctions actuellement prévues par la loi en cas de refus de fournir les informations ou documents ou lorsqu'il est fait obstacle au déroulement des enquêtes mentionnées à l'article 28 de la loi n° 90-1170 du 29 décembre 1990 sur la réglementation des télécommunications. Désormais ces infractions sont punies d'un emprisonnement de six mois et d'une amende de 200 000 F (contre 2 000 à 200 000 F antérieurement).

Deux séries de décrets ont précisé les modalités d'application de l'article 17 de la loi n° 96-659 du 26 juillet 1996.

Deux décrets du 24 février 1998 (n°98-101 et n°98-102) ont défini les conditions dans lesquelles sont souscrites les déclarations et accordées les autorisations concernant les moyens et prestations de cryptologie et les conditions dans lesquelles sont agréés les organismes gérant pour le compte d'autrui des conventions secrètes de cryptologie, c'est-à-dire les tiers de confiance. Cette procédure d'agrément est gérée par le service central de la sécurité des systèmes d'information (SCSSI), service du Premier ministre institué dans sa forme actuelle par le décret n° 86-318 du 3 mars 1986 et placé pour emploi sous l'autorité du secrétaire général de la défense nationale. Le décret n° 98-102 précise que l'agrément est accordé après avis du ministre de la défense, du ministre de l'intérieur, du ministre chargé des télécommunications et du ministre chargé de l'industrie, pour une durée de quatre années renouvelable sous réserve du respect d'un cahier des charges. Il énumère les obligations à la charge de l'organisme agréé.

Deux décrets du 23 mars 1998 (n°98-206 et n°98-207) définissent les catégories de moyens et de prestations de cryptologie dispensées de toute formalité préalable (totalement libres d'utilisation ou de commercialisation), ainsi que les catégories de moyens et de prestations de cryptologie pour lesquelles il suffit de faire une déclaration au SCSSI, la demande d'autorisation n'étant plus nécessaire.

Ces décrets fixent notamment la taille des clés de cryptage librement utilisables et importables à 40 bits. C'est sur cette question que le débat ultérieur s'est focalisé. Pour une technique de cryptographie donnée et ne présentant pas de failles propres, la longueur de la clé détermine en effet le temps nécessaire pour briser le code par la recherche exhaustive de toutes les clés possibles. Ce temps dépend de la puissance de calcul affecté à cette tâche. Pour une longueur de clé donnée, il diminue donc, à moyens constants, inversement à l'accroissement continu des performances des ordinateurs.

b) La nécessité d'une libéralisation plus large est rapidement apparue

La longueur de clé autorisée doit tenir compte de l'évolution technique. Or il est rapidement apparu que les clés de 40 bits autorisées en France n'offraient plus une sécurité suffisante.

En effet, les ordinateurs sont de plus en plus puissants et il est, en outre, désormais possible d'utiliser parallèlement, pour le décodage, de nombreuses machines en répartissant entre elles les clés à essayer. Ainsi, des particuliers sont parvenus en juillet 1997 à retrouver une clé de 56 bits utilisée par un des algorithmes les plus répandus, DES (Data Encryption Standard) mis au point par IBM et les autorités américaines, en 56 heures. Six mois plus tard, la même performance a été réalisée en 22 heures et 15 minutes. L'utilisation combinée d'un ordinateur conçu spécialement à cet effet, et d'un coût de l'ordre du million de francs, et de près de 100 000 ordinateurs personnels travaillant parallèlement par le biais d'Internet a, en effet, permis de tester plus de 245 milliards de clés par seconde.

Il est bien évident que des moyens plus importants sont à la disposition d'Etats étrangers qui, quoiqu'amis, n'hésitent pas à les mettre au service de leurs entreprises nationales. A cet égard, des craintes existent notamment quant à l'utilisation du réseau d'écoute électronique Echelon, mis en place par le Gouvernement américain, et qui serait capable de surveiller près de deux millions de communications par seconde.

La réglementation française est donc rapidement apparue trop restrictive pour protéger la confidentialité des entreprises s'y soumettant. Elle paraissait, en outre, peu susceptible de limiter l'accès des personnes mal intentionnées à des moyens de cryptologie puissants. Ces derniers sont aujourd'hui facilement accessibles en utilisant des logiciels aisément téléchargeables. Ainsi, un programme célèbre, PGP (Pretty Good Privacy), utilisant des clés pouvant aller jusqu'à 1024 bits voire 2048 bits pour certaines versions, peut être obtenu gratuitement et instantanément depuis de nombreux sites Internet. La réglementation en vigueur pouvait donc être très aisément contournée.

Tirant les conséquences de ces évolutions, le 19 janvier 1999, M. Lionel Jospin, Premier ministre, annonçait une proche libéralisation de l'usage de la cryptographie. Pour lever rapidement les principales entraves au développement du commerce électronique et pour assurer la confidentialité des communications, les décrets nos 99-199 et 99-200 du 17 mars 1999 ont abrogé les décrets nos 98-206 et 98-207 du 23 mars 1998 et ont relevé le seuil de la cryptographie libre de toute autorisation de 40 bits à 128 bits, longueur de clé qui, en l'état de la technique, semble garantir une sécurité suffisante.

Plus précisément, ces décrets du 17 mars 1999 disposent que l'utilisation des matériels ou logiciels offrant un service de confidentialité mis en _uvre par un algorithme dont la clé est d'une longueur inférieure ou égale à 40 bits est totalement libre et que les matériels ou logiciels offrant un service de confidentialité mis en _uvre par un algorithme dont la clef est d'une longueur supérieure à 40 bits et inférieure ou égale à 128 bits peuvent être utilisés librement à condition, soit que lesdits matériels ou logiciels aient préalablement fait l'objet d'une déclaration par leur producteur, un fournisseur ou un importateur, soit que lesdits matériels ou logiciels soient exclusivement destinés à l'usage privé d'une personne physique.

Une modification du cadre législatif a également été annoncée par le Premier ministre à l'issue du comité interministériel du 19 janvier 1999 pour assurer « une libéralisation complète dans l'utilisation des produits de cryptologie ». L'obligation de recourir aux tiers de confiance a ainsi été levée dans l'attente d'une libéralisation plus large. Seuls devraient demeurer à terme des contrôles à l'exportation conformément à un accord international, dit accord Wassenaar, conclu en juillet 1996 par trente-trois Etats.

M. Lionel Jospin a indiqué, à cette occasion, que le Gouvernement présenterait au Parlement un ensemble de propositions relatives au document numérique et à la signature électronique, à la protection des données personnelles ainsi qu'à la cryptologie. Il a fait part de sa conviction selon laquelle la législation de 1996 sur la cryptologie n'était plus adaptée. Trois orientations ont été retenues, par le comité interministériel pour la société de l'information, pour la future législation :

« - offrir une liberté complète dans l'utilisation des produits de cryptologie, sous la seule réserve du maintien des contrôles à l'exportation découlant des engagements internationaux de la France (moyens de chiffrements faisant appel à des clefs d'une longueur supérieure à 56 bits) ;

« - supprimer le caractère obligatoire du recours aux tierces parties de confiance pour le dépôt des clefs de chiffrement. Le rôle de tiers de confiance ne sera pas limité à la gestion des clefs mais pourra s'étendre à d'autres missions, comme la certification de signatures électroniques. Le recours à ces organes et aux mécanismes d'auto-séquestre sera encouragé. Les tiers de confiance pourront notamment solliciter l'attribution d'un label auprès des pouvoirs publics ;

« - permettre aux pouvoirs publics de lutter efficacement contre l'usage des procédés de chiffrement à des fins délictueuses. A cet effet, le dispositif juridique actuel sera complété par l'instauration d'obligations, assorties de sanctions pénales, concernant la remise aux autorités judiciaires, lorsque celles-ci la demandent, de la transcription en clair des documents chiffrés. De même, les capacités techniques des pouvoirs publics seront significativement renforcées. »

II.- LE SERVICE PUBLIC DES TÉLÉCOMMUNICATIONS

La loi du 26 juillet 1996 de réglementation des télécommunications a pour la première fois défini, au plan législatif, le contenu du service public des télécommunications et assuré son financement (articles L. 35 et suivants du code des P&T). Auparavant, les missions de service public étaient définies par le cahier des charges de France Télécom ou résultaient implicitement de l'organisation des activités sous monopole définies dans la partie réglementaire du code des postes et télécommunications.

A.- LE CONTENU DU SERVICE PUBLIC DES TÉLÉCOM-MUNICATIONS

La loi distingue trois composantes du service public :

- le service universel (articles L. 35-1 à L. 35-4 du code P&T) ;

- les services obligatoires (article L. 35-5) ;

- les missions d'intérêt général (article L. 35-6).

Chacun de ses éléments est soumis aux principes de valeur constitutionnelle d'égalité, de continuité et d'adaptabilité.

Le découpage en trois parties du service public des télécommunications n'est pas une innovation de la loi du 26 juillet 1996. Le cahier des charges de France Télécom, approuvé par décret n° 90-1213 du 29 décembre 1990, répartissait en trois articles les services assurés par l'exploitant public et non ouverts à la concurrence (article 2 : les conditions générales d'exécution des services publics ; article 3 : les services dont l'exclusivité est réservée à France Télécom ; article 4 : les services obligatoires ouverts à la concurrence).

1. Le service universel

a) La notion de service universel : un démantèlement du service public ?

Le service universel est une notion créée par la Communauté européenne. Elle a largement été imposée par la détermination française à vouloir préserver les acquis de la théorie du service public, qui n'a pas d'existence ou d'équivalent dans les pays anglo-saxons. Jusqu'à l'adoption de la directive 97/33/CE du 30 juin 1997, sa définition communautaire était obtenue par recoupement de plusieurs textes.

Le Conseil, dans sa résolution du 7 février 1994 sur les principes en matière de service universel dans le secteur des télécommunications, « note que les actes communautaires suivants ont identifié, dans le cadre de la fourniture d'un réseau ouvert, certains éléments qui constituent la base pour la définition du service universel, sans que soient modifiées ni la nature de ces actes, ni les obligations des Etats membres à leur égard :

« - la directive 90/387/CEE du Conseil, du 28 juin 1990, relative à l'établissement du marché intérieur des services de télécommunications par la mise en _uvre de la fourniture d'un réseau ouvert de télécommunications,

« - la directive 92/44/CEE du Conseil, du 5 juin 1992, relative à l'application de la fourniture d'un réseau ouvert aux lignes louées,

« - la position commune du Conseil, du 30 juin 1993, sur la proposition de directive du Conseil relative à l'application à la téléphonie vocale des principes de la fourniture d'un réseau ouvert,

« - la recommandation 92/382/CEE du Conseil, du 5 juin 1992, relative à l'offre harmonisée d'un ensemble minimal de services de transmission de données par commutation de paquets (STDCP) conformément aux principes de la fourniture de réseau ouvert (ONP),

« - la recommandation 92/383/CEE du Conseil, du 5 juin 1992, relative à l'offre de possibilités harmonisées d'accès au réseau numérique à intégration de services (RNIS) et d'un ensemble minimal d'offres RNIS conformément aux principes de la fourniture d'un réseau ouvert ONP,

« et que ces éléments doivent encore être approfondis et au besoin adaptés pour tenir compte du futur environnement concurrentiel et de l'expérience pratique. »

La position commune du Conseil du 30 juin 1993 à laquelle il est fait référence est devenue la directive 95/62/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 1995. Certaines de ses dispositions ont été réévaluées par la directive 97/33/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 juin 1997 relative à l'interconnexion dans le secteur des télécommunications en vue d'assurer un service universel et l'interopérabilité par l'application des principes de fourniture d'un réseau ouvert.

Ce sont sur ces bases juridiques qu'a été adoptée la loi du 26 juillet 1996.

La directive 97/33/CE du 30 juin 1997 précitée et la directive 98/10/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 1998 concernant l'application de la fourniture d'un réseau ouvert (ONP) à la téléphonie vocale et l'établissement d'un service universel des télécommunications dans un environnement concurrentiel ont été publiées respectivement les 26 juillet 1997 et 1er avril 1998. Elles contiennent une définition générale du service universel identique : il s'agit d'un « ensemble de services minimal défini d'une qualité donnée, qui est accessible à tous les utilisateurs indépendamment de leur localisation géographique et, à la lumière de conditions spécifiques nationales, à un prix abordable. »

Lors des débats sur l'article L. 35, le 9 mai 1996 à l'Assemblée nationale (JO. AN, p. 3004), Mme Ségolène Royal avait souligné, pour la dénoncer, l'ambiguïté de l'expression « service universel », car celle-ci est tirée de l'anglais « universal  » qui signifie en fait service de base ou service minimum. Les directives 97/33/CE du 30 juin 1997 et 98/10/CE du 26 février 1998 donnent raison à l'approche de Mme Ségolène Royal.

Doit-on dès lors proposer, comme notre ancienne collègue, ainsi que M. Emile Zuccarelli, le faisait par un amendement, de définir dans la loi qu'un seul et indivisible service public réunissant les prestations prévues au titre du service universel, des services obligatoires et des missions d'intérêt général ? La mission ne l'a pas jugé opportun pour trois raisons essentielles :

- les principes essentiels régissant le service public à la française (égalité, continuité, adaptabilité) s'appliquent aux trois composantes du service public des télécommunications. Il n'y a donc pas dévalorisation du service public par une scission de ses composantes ;

- les avantages attachés au service universel (« service téléphonique de qualité à un prix abordable », prise en compte des difficultés financières et des handicaps des abonnés, fourniture d'un service restreint en cas de défaut de paiement, octroi de droit d'un abonnement y compris à un locataire contre l'avis de son propriétaire) sont en fait spécifiques aux prestations de services téléphoniques couvertes par le service universel. En effet, les services obligatoires s'adressent essentiellement aux entreprises ou à des utilisateurs très spécifiques et des considérations techniques (qualité des infrastructures, des terminaux, des connexions, environnement des équipements, utilisation technique des services) conditionnent l'usage de ces services et ne permettent pas de garantir en tous lieux leur qualité sans conditions (celles-ci figurant dans le cahier des charges de France Télécom). Appliquer aux services obligatoires les avantages du service universel n'a pas sa pleine utilité. Ainsi, exiger un prix abordable pour une liaison louée, une ligne RNIS ou télex n'a pas de sens économique. Les missions d'intérêt général ne constituent pas, quant à elles, des prestations s'adressant à des utilisateurs du téléphone et ne répondent donc pas aux mêmes exigences. Elles bénéficient par ailleurs de garanties spécifiques dans la loi et les règlements. Le véritable problème réside dans la définition du périmètre du service universel. Ainsi, la mission estime que le développement des services en ligne, notamment Internet, nécessitera l'existence d'une sécurité comparable à celle prévue pour le service universel ; il convient donc de s'interroger sur l'application aux services obligatoires, ou à certains d'entre eux, du droit à l'accès figurant au dernier alinéa de l'article L. 35-1. Mais surtout, il faut engager un débat sur l'élargissement du service universel à ces services d'information ou ces services en ligne (voir les conclusions du rapport) ;

- le coût des obligations de service universel fait l'objet d'une péréquation financière entre les opérateurs de service téléphonique au public au prorata des communications que leurs abonnés passent sur le réseau public. Le contenu du service universel a pour cette raison fait l'objet d'une définition limitative à l'échelon européen (directives 97/33/CE du 30 juin 1997 et 98/10/CE du 26 février 1998). Intégrer les services obligatoires et les missions d'intérêt général dans le service universel pour reconstituer l'unité du service public reviendrait à étendre le périmètre du service universel bien au-delà de ce que permettent les directives européennes, ce que ne manquerait pas de condamner la Cour de justice des Communautés européennes.

b) Le contenu du service universel : une réévaluation impérative et urgente pour prendre en compte les nouveaux services

L'article L. 35-1 du code des P&T incorpore les prestations suivantes dans le service universel :

- l'acheminement des communications téléphoniques entre les points d'abonnement,

- l'acheminement gratuit des appels d'urgence,

- la fourniture d'un service de renseignements,

- la fourniture d'un annuaire d'abonnés sous formes imprimée et électronique (ce qui garantit le maintien des annuaires papier et consacre l'utilité d'intérêt général de l'annuaire Minitel) : il ne s'agit pas de l'annuaire universel défini à l'article L. 35-4 mais France Télécom qui sera l'opérateur public chargé du service universel éditera un annuaire universel ;

- la desserte du territoire national en cabines téléphoniques installées sur le domaine public.

Le service universel ne concerne donc que le service téléphonique et n'englobe pas les services à valeur ajoutée ou la transmission de données qui sont intégrés dans les services obligatoires (article L. 35-5). Il n'inclut pas non plus la téléphonie mobile puisque la loi se réfère à des points d'abonnement qui n'existent pas en matière de radiotéléphonie (le terminal n'a pas de site d'abonnement ; il n'existe qu'une adresse de facturation) ; la directive européenne 98/10/CE du 26 février 1998 est d'ailleurs explicite en ne visant que des services fournis sur le réseau téléphonique public fixe dans le cadre des services dont le financement peut faire l'objet d'une compensation par les opérateurs autres que ceux qui les fournissent.

En l'état actuel de la directive européenne 98/10/CE du 26 février 1998, il n'est pas possible d'intégrer la radiotéléphonie terrestre publique dans le champ du service universel. La mission d'information estime cependant que ce service mériterait de bénéficier des garanties attachées au service universel dans la mesure où son usage tend à se généraliser et à prendre un caractère indispensable pour des millions d'abonnés tant professionnels que particuliers et dans la mesure où une convergence technique, fonctionnelle et commerciale se met en place entre les services de téléphonie fixe et mobile fournis au public (voir les conclusions du rapport).

Cette approche communautaire met en lumière le caractère fondamental de la définition du périmètre du service universel : les prestations de service universel ne sont pas définies par la loi comme étant des services indispensables, dans l'absolu, à la vie en société mais comme des prestations de services bénéficiant à l'ensemble de la collectivité et pouvant donc bénéficier d'un financement péréqué. Le contenu concret du service universel ne figure d'ailleurs dans la directive 98/10/CE que dans le chapitre sur la définition de l'ensemble de services pouvant être financé dans le cadre du service universel. Cette conception est d'abord économique avant d'être sociale. Elle est pesante car les besoins sociaux en matière de télécommunications évoluent rapidement et le périmètre du service universel ne peut pas s'adapter au fur et à mesure car le champ des services faisant l'objet d'une compensation financière est figé.

c) Qualité et prix abordable du service universel

La loi de réglementation précise que le service universel est fourni à tous et qu'il doit être « un service téléphonique de qualité à un prix abordable ». Ce principe figure dans les textes communautaires mais a une portée normative limitée. Cependant, comme les tarifs du service universel de France Télécom sont fixés par le Gouvernement, il constitue une norme d'orientation dont celui-ci doit tenir compte. Sa portée en matière tarifaire réside essentiellement dans la fixation de tarifs dits sociaux destinés à des personnes défavorisées (voir point f ci-après).

Cette conception figure d'ailleurs dans la réglementation communautaire : « En tenant compte de l'adaptation progressive des tarifs en fonction des coûts, les Etats membres maintiennent en particulier le caractère abordable des services énumérés dans le présent chapitre pour les utilisateurs des zones rurales ou des zones à coûts élevés, ainsi que pour les catégories d'utilisateurs vulnérables tels que les personnes âgées, les personnes handicapées ou les personnes ayant des besoins sociaux spécifiques. » (article 3, deuxième alinéa du 1, de la directive 98/10/CE du 26 février 1998 précitée).

VALEUR DE LA CONSOMMATION MOYENNE DES MÉNAGES FRANÇAIS AU TARIF
DES HEURES PLEINES SELON LE PANIER PRÉSENTÉ AU PARLEMENT LORS DU VOTE DE LA LOI DE RÉGLEMENTATION EN 1996

(en francs TTC)

Facture mensuelle moyenne des ménages
(consommations en heures pleines)

panier de référence du ménage français

tarif de France Télécom en août 1995

tarif de France Télécom en mai 1996

tarif de France Télécom en mai 1999

Abonnement

1

45,76

52,80

78,00

Services complémentaires

       

·  facturation détaillée

·  liste rouge

22 %

18 %

1,8

2,7

1,8

2,7

gratuite

2,74

Communications locales

178 mm

53,20

53,20

60,02

Communications de voisinage (1)

37 mm

34,00

34,00

28,83

Communications longue distance

38 mm

62,51

58,50

29,40

Total TTC

 

199,97

203,00

198,99

(1) Appels à une distance comprise entre 30 et 52 puis 50 km (cadence de l'impulsion : 45 secondes pour 1995 et 1996 et 47 secondes pour 1999).

Nota : Les valeurs de consommation en 1995 et 1999 ont été calculées en conservant les pondérations de consommation retenues pour l'établissement du panier pour 1996. Par rapport à une valeur de consommation égale à un appel unique de la durée indiquée dans le panier de référence et facturée au tarif des heures pleines, la valeur obtenue par ce panier est égale à 1,198 fois le tarif d'heures pleine pour les communications locales, 0,919 fois celui pour les communications de voisinage et 0,775 fois celui pour les communications longue distance.

Le panier du ménage français de référence figure dans le rapport n° 2750 de M. Claude Gaillard (p. 153) ; les quantités avaient été fournies par la direction générale des postes et télécommunications.

VALEUR DU PANIER DE CONSOMMATION MOYEN DES MENAGES FRANÇAIS ÉTABLI PAR L'ART

(en francs TTC)

Facture mensuelle moyenne

panier de référence de l'ART

tarif de France Télécom en 1996

tarif de France Télécom en 1997

tarif de France Télécom en 1998

tarif de France Télécom en 1999

Abonnement

1

52

66

68

76

Communications nationales

245 mm

130

112

100

95

TOTAL

 

181

177

168

171

Méthodologie : Voir la note sous le tableau suivant.

Source : Autorité de régulation des télécommunications

VALEUR DU PANIER DE CONSOMMATION MOYEN DES PROFESSIONNELS FRANÇAIS
ÉTABLI PAR L'ART

(en francs hors taxes)

Facture mensuelle moyenne

panier de référence l'ART

tarif de France Télécom en 1996

tarif de France Télécom en 1997

tarif de France Télécom en 1998

tarif de France Télécom en 1999

Abonnement

1

57

66

73

81

Communications nationales

350 mm

256

212

176

165

TOTAL

 

314

279

249

246

Source : Autorité de régulation des télécommunications

Les consommations des paniers de l'ART ont été valorisées en tenant compte des différents paliers tarifaires, des tarifs heures pleines / heures creuses et de l'incidence de la durée des appels compte tenu des crédits temps indivisibles. La valeur pour 1999 prend en compte le passage du samedi matin en tarif réduit à compter du 1er mars. Les montants calculés sont des moyennes mensuelles de consommations annuelles, qui prennent en compte les variations tarifaires en cours d'année.

Il convient d'attirer l'attention sur le fait que ces différents paniers de consommation ont été établis à partir de la structure des consommations de téléphonie fixe sur le marché des communications nationales observée en 1996. Il ne prend pas en compte les radiocommunications mobiles qui prennent une part de plus en plus importante, ni les tarifs spéciaux d'appel à destination des postes mobiles, ni les communications internationales, ni les communications à tarif spécial (Audiotel, Télétel) ni les communications passées sur le réseau Internet. La croissance de ces dernières fera prendre une part croissante dans la consommation des entreprises mais également des ménages aux communications locales.

Le magazine Enjeux-Les Echos de janvier 1999 avait publié l'estimation suivante de l'évolution comparée des factures moyennes de télécommunications acquittées par les ménages et les entreprises. Comme les paniers de consommation ci-dessus, cette estimation souligne que l'avantage retiré de l'ouverture à la concurrence a avant tout bénéficié, en termes absolus comme relatifs, aux entreprises. Sur la base du panier de l'ART, entre 1996 et 1999, les ménages ont obtenu une baisse de 5,6 % de leur facture alors qu'elle a atteint 21,7 % pour les entreprises.

graphique

Source : Enjeux-Les Echos, janvier 1999

La comparaison des pourcentages est éloquente. L'ouverture à la concurrence n'a profité que très marginalement aux ménages, en termes de prix. Il ne pouvait d'ailleurs pas en être autrement compte tenu des dispositions adoptées. Il aurait été préférable de le dire clairement plutôt que d'entretenir des illusions dans le public sur les baisses de tarif générées par l'ouverture à la concurrence.

ÉVOLUTION DES TARIFS DE BT ET DE DEUTSCHE TELEKOM ENTRE 1996 ET 1999

tarif hors taxes
(par minute de communication
en heures pleines)

bt
en janvier 1996

bt
en mai 1999

deutsche telekom en janvier 1996

deutsche telekom en mai 1999

Abonnement principal résidentiel

Abonnement principal professionnel

8,5 £

11,39 £

7,59 £

12,44 £

21,39 DM

-

21,39 DM

-

Services complémentaires

       

·  facturation détaillée

·  liste rouge

gratuité

gratuité

gratuité

gratuité

gratuité

gratuité

gratuité

gratuité

Communications locales

3,36 pence

3,36 pence

31,3 Pf (1ère mn)
24,3 Pf (3ème mn)

20,7 Pf
(18,6 Pf) (*)

Communications longue distance

8,32 pence

6,73 pence

62,6 Pf (1ère mn)
55,65 Pf (3ème mn)

31 Pf
(27,9 Pf) (*)

(*) Pf = pfennig. En 1996, le tarif de Deutsche Telekom variait selon la distance et la durée. En 1999, il y a un premier prix pour les dix premières minutes de communication, puis un second prix (entre parenthèses) à partir de la onzième minute.

Source : services d'expansion économique des ambassades de France au Royaume-Uni et en Allemagne.

ÉVOLUTION DES TARIFS TÉLÉPHONIQUES DE BASE DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DES TÉLÉCOMMUNICATIONS PUIS DE FRANCE TÉLÉCOM, DEPUIS 1976

(les prix sont exprimés en francs TTC)

DATE

D'ENTRÉE

EN
VIGUEUR

ACCÈS

AU
RESEAU

ABONNEMENT

(par mois)

CADENCE TARIFAIRE DE L'IMPULSION

OBSERVATIONS

Prix de l'unité télécom

Communication locale

Communication nationale (*)

1/01/1976

800 F

39 F, 33,15 F et 29,25 F
y compris un poste

0,39 F

illimité

12 secondes

 

1/04/1977

 

42 F, 35,70 F et 31,50 F

0,42 F

     

20/01/1978

700 F

         

1/05/1978

 

47 F, 40 F et 35 F

0,47 F

     

8/06/1979

   

0,50 F

   

suppression du palier
à 15 secondes
entre 100 et 200 km

1/02/1980

500 F

         

1/04/1981

400 F

         

1/12/1981

   

0,55 F

   

avancée du tarif réduit
de 20 h à 19 h 30

1/04/1983

400 F (premier abonnement) ou 150 F (reprise de ligne ou ligne supplémentaire)

 

0,60 F

     

1/05/1984

300 F ou 150 F

création de l'abonnement
professionnel à 60 F

0,645 F

     

15/05/1984

         

modulation horaire (rouge, blanc, bleu,
bleu nuit)

1/08/1984

250 F ou 150 F

 

0,75 F

     

1/05/1985

     

20 minutes

   

1/08/1985

   

0,77 F

   

création de trafic plus

1/10/1986

 

39 F, 32 F et 27 F
et 10 F le poste de base

0,74 F

6 minutes

 

tarif blanc entre
12 h 30 et 13 h 30

1/12/1986

 

abonnement professionnel à 95 F

       

5/02/1987

   

0,73 F

     

15/05/1987

 

39 F, 33 F et 28 F
et 12 F le poste de base

   

13 secondes

 

1/11/1987

         

introduction de la TVA
"en dedans" à 18,6 %

Rappel :
avant le
5/01/1988

250 F ou 150 F

39 F, 33 F et 28 F
et 12 F le poste de base

0,73 F

6 minutes

13 secondes

 

5/01/1988

       

14 secondes

 

1/05/1988

       

15 secondes

 

23/12/1988

       

16 secondes

 

12/01/1990

       

17 secondes

 

15/01/1994

300 F ou 200 F

tarif unique de 45 F,
sauf abonnement pour faible consommation
(1 à 10 unités) : 28 F

 

3 minutes

19 secondes

zones locales élargies

29/06/1995

       

21 secondes

rééquilibrage de certaines zones

1/08/1995

(305,06 F ou 203,37 F)

(45,76 F)

(0,74 F)

   

TVA portée à 20,6 %

2/03/1996

 

52,80 F

   

22,5 secondes

 

9/07/1996

       

26 secondes

 

1/03/1997

 

68 F, sauf abonnement pour faibles consommateurs : 34 F
(prix des communications doublé jusqu'à 184 UT
par bimestre)

     

création du forfait local (6 heures de communications locales gratuites en semaine de 18 h à 8 h et le week-end, pour 30 F par mois)

4/03/1997

       

32 secondes

 

1/10/1997

   

Tarifica-tion à la seconde au delà d'un crédit temps de connexion
facturé 0,74 F


(0,47 centime la seconde au delà des 3 premières minutes de communication qui sont facturées 0,74 F)

39 secondes
(1,9 centime la seconde au delà des 39 premières secondes de communication qui sont facturées 0,74 F)

Deux tarifs horaires :
tarif plein
de 8 h à 19 h en semaine et de 8 h à 12 h le samedi ;
tarif réduit
(réduction de 50 % au-delà du crédit temps de connexion) pour les autres heures et les jours fériés

1/03/1999

 

78 F

(abonnement modéré à 39 F)

   

39 secondes
(1,66 centime la seconde au-delà)

Mise en _uvre de l'abonnement social unilatéralement par France Télécom

Tarif réduit toute la journée du samedi

(*) : Communication avec un correspondant situé à plus de 100 km, jusqu'en 1994 ; communication au-delà de la zone locale élargie à compter du 15 janvier 1994 (la distance moyenne entre les chefs-lieux de circonscriptions tarifaires est de 52 km ; les ZLE couvrant en moyenne 400 000 habitants).

TARIFS TÉLÉPHONIQUES DU SERVICE UNIVERSEL

(au 1er juin 1999)

 

Abonnement
en F TTC

Crédit temps
de connexion facturé
0,74169 F TTC

Au-delà du crédit temps

Ménages


Profes-sionnels

Coût de la minute
en F TTC

(tarif normal)

Coût de la seconde en centimes TTC

(tarif normal)

Abonnement de base

78

119,40

     

Abonnement modéré

39

90,45

Communications locales

   

3 minutes

0,28

0,47

Communications de voisinage :

     

- jusqu'à 25 km

   

111 secondes

0,40

0,66

- de 25 à 30 km

   

74 secondes

0,60

1,00

- de 30 à 50 km

   

47 secondes

0,85

1,41

Communications nationales longue distance


39 secondes


1


1,66

Nota : le tarif réduit des communications se traduit par l'application uniforme d'un rabais de 50 % lorsque la communication est passée en semaine de 19 heures à 8 heures le lendemain ou un samedi, un dimanche ou un jour férié.

Source : France Télécom.

Le prestataire de service universel doit adapter ses tarifs et ses conditions techniques de fourniture du service téléphonique aux difficultés spécifiques que rencontrent certaines personnes lorsqu'elles désirent avoir accès au service téléphonique. La difficulté peut être un handicap physique ou financier ; la loi ne limite pas les possibilités d'application de cette notion : la difficulté doit seulement être spécifique.

Cette notion figure à l'article L. 35-1 du codes des P&T et caractérise le service universel des télécommunications. Le cahier des charges de France Télécom (décret n° 96-1225 du 27 décembre 1996) la reprend à son article 3 en précisant que les tarifs du service universel doivent être fixés de manière à respecter les principes de transparence et d'orientation vers les coûts au sens de l'article 12 de la directive 95/62 du 13 décembre 1995. Cet article 12 renvoie en fait aux « coûts énoncés à l'annexe II de la directive 90/387/CEE » qui n'établit aucune liste mais pose des principes de tarification. La réglementation communautaire définit en revanche la notion de coûts en matière de télécommunications à l'article 13 de la directive 95/62 qui vise à encadrer leur comptabilisation. En application du 3 de cet article 13, les coûts comportent :

- les coûts du service de téléphonie vocale qui incluent en particulier les coûts directs supportés pour l'établissement, l'exploitation et la maintenance du service ainsi que pour sa commercialisation et sa facturation ;

- les coûts communs, définis comme pouvant n'être directement attribués ni au service de téléphonie vocale ni à d'autres activités et ventilés selon l'analyse directe de l'origine des coûts ou à défaut selon une analyse indirecte ou à défaut selon le rapport entre l'ensemble des frais attribués aux services de téléphonie vocale et l'ensemble de ceux relatifs aux autres services.

Le cahier des charges de France Télécom précise en outre que les tarifs du service universel « ne dépendent pas de la nature de l'usage qui est fait du service par les utilisateurs, dès lors que cela n'affecte pas les conditions de fourniture du service. Les critères utilisés pour déterminer les éléments de tarification sont objectifs et transparents. Les critères liés à la distance de l'appel prennent en compte la géographie économique du territoire ».

Cette dernière phrase ne saurait conduire à accepter une tarification en fonction de la rentabilité de la liaison téléphonique, c'est-à-dire de la zone géographique de l'appelé. L'article L. 35-2 du code des P&T est explicite sur ce point : « le cahier des charges d'un opérateur chargé de fournir le service universel (...) détermine les conditions générales de fourniture de ce service et notamment les obligations tarifaires nécessaires (...) pour éviter une discrimination fondée sur la localisation géographique. ». M. François Fillon, ministre délégué à la poste, aux télécommunications et à l'espace, a précisé en séance publique (JO. AN, 7 mai 1996, p. 2877), en présentant le service universel, que « le principe de la péréquation géographique a été préservé pour écarter toute discrimination fondée sur le lieu de résidence. ».

Cette conception de l'unicité et de l'égalité du service universel a été unanimement défendue et approuvée par les parlementaires. M. Jacques Guyard a ainsi dénoncé la dérive discriminatoire d'une concurrence mal maîtrisée : « la concurrence encouragée risque aussi de frapper une autre base du secteur public : l'égalité d'accès au réseau en tout point du territoire. Aujourd'hui, on paie le même prix pour téléphoner de Paris à Lyon ou de Sablé à Aurillac : même distance, même prix. Nous savons tous que ce ne sera plus vrai demain, car la concurrence sera plus forte sur le premier axe que sur le second, et l'on ne pourra pas tenir longtemps le principe de l'égalité des tarifs. » (JO.AN, 7 mai 1996, p. 2900).

L'offre d'un tarif de service universel reposant sur une différenciation des communications selon la localisation de l'appelé ou de l'appelant, c'est-à-dire selon la densité du trafic existant sur la liaison ou les conditions tarifaires des offres concurrentielles, serait donc clairement contraire à la loi et aux intentions du législateur. Une clarification de la dernière phrase du troisième alinéa de l'article 3 du cahier des charges est donc nécessaire en raison de son ambiguïté, voire son incompatibilité avec la loi.

Cette démarche est d'autant plus indispensable que l'intérêt économique de France Télécom est de mettre en place une telle discrimination : l'audition de M. Michel Bon devant la commission de la production et des échanges, le 24 avril 1996 l'a montré puisqu'en réponse à une intervention de M. Jacques Guyard s'inquiétant des possibilités de maintenir une égalité des tarifs pour les communications « à distance égale », le président de France Télécom a reconnu que « la question du maintien de l'égalité des tarifs en fonction de la distance quels que soient le lieu d'appel et le lieu de réception est une question sensible. La distance entre deux villes de province peut être égale à la distance entre Paris et Lyon, mais le trafic n'étant pas le même, il faudra trouver une formule qui ne nuise pas à la compétitivité de France Télécom. » (rapport n° 2750 de M. Claude Gaillard sur le projet de loi, p. 68).

La mission considère capital pour l'équilibre du territoire le maintien du principe d'égalité des tarifs du service public (service universel et services obligatoires) quelle que soit la distance des appels au sein d'une même circonscription tarifaire de France métropolitaine, notamment dans la catégorie des appels nationaux. Toute entorse à ce principe serait l'amorce d'une dérégulation complète du marché des télécommunications et du démantèlement du service public national.

Le respect de ce principe d'égalité tarifaire représente une très lourde charge pour France Télécom, opérateur public du service universel. En effet, il ne peut répondre à un concurrent souhaitant capter, par des offres à bas prix, le marché de certaines liaisons rentables (fortement utilisées par de gros consommateurs) en baissant ses prix de base puisqu'il devrait les baisser pour toutes les communications passées en France. L'obligation de péréquation géographique constitue donc une lourde charge et la mission estime qu'on ne peut pas défendre que cette charge soit marquée par une baisse tendancielle de son coût en raison des rendements croissants de l'industrie et des entreprises de télécommunications. Vouloir à tout prix comprimer cette charge conduirait à mettre en péril le principe d'égalité des tarifs du service public car un opérateur de service universel ne pourrait pas longtemps supporter de perdre des parts de marché pour le seul motif qu'une réduction ciblée de ses tarifs lui est interdite.

Cependant, la mission réaffirme qu'il ne saurait être question de dégager même partiellement un opérateur de service universel de ses obligations de péréquation géographique tarifaire, quelle que soit la concurrence qu'il doit affronter.

d) Les opérateurs de service universel

Tout opérateur privé peut demander à assurer le service universel. Il en sera chargé par le ministre des télécommunications s'il le fournit sur l'ensemble du territoire national et montre qu'il est capable de l'assurer. Le ministre apprécie en opportunité cette fourniture : des considérations aussi bien financières que techniques peuvent être prises en compte ; en tous les cas, il est clair que l'opérateur doit être en mesure de l'assurer durablement.

De par la loi France Télécom ne peut être que le seul opérateur public chargé du service universel. Les conditions de fourniture du service universel sont réglées par le cahier des charges établi par le ministre chargé des télécommunications après avis de la commission supérieure du service public des postes et télécommunications (décret du 27 décembre 1996).

Contrairement à ce que plusieurs personnes affirment, la loi ne réserve donc pas la fourniture du service universel à France Télécom. De fait, elle est la seule entreprise à être en mesure de l'assurer à l'heure actuelle, mais cette exclusivité de fait n'est pas une loi d'airain.

e) La dimension nationale de l'offre de service universel

La loi affirme clairement la dimension nationale de la prestation du service universel (article L. 35-2 du code des P&T). Aucun parlementaire n'a souhaité, lors de la discussion du projet de loi de réglementation, remettre en cause ou amoindrir la portée de ce principe. Le service universel constitue en effet le c_ur du service public des télécommunications et donc le pilier fondamental des services de télécommunications en France. Or la mission considère que le service public des télécommunications contribue à assurer, entre autres, l'unité du territoire. Autoriser un opérateur à ne fournir les prestations de service universel que sur une portion du territoire risque de créer des déséquilibres au détriment des régions économiquement les moins favorisées car les offres de service universel s'adresseront bien évidemment en priorité aux zones à forte concentration de population ou d'entreprises ; or chacun peut comprendre que disposer d'un avantage compétitif, dont la fourniture exige des investissements considérables, dans une zone peu rentable, est économiquement illogique. L'offre de service universel ne saurait donc qu'être nationale.

La loi allemande retient le principe opposé mais l'Allemagne est un Etat fédéral.

Il faut noter, sur cette question, que le code des postes et télécommunications se réfère à une « fourniture sur l'ensemble du territoire national » alors que le cahier des charges de France Télécom ne prévoit la fourniture du service universel et des services obligatoires par France Télécom que sur le territoire métropolitain, les départements d'outre-mer et les collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon (article 2 du cahier des charges annexé au décret n° 96-1225 du 27 décembre 1996), ce qui exclut les territoires d'outre-mer.

f) Les tarifs sociaux

L'article L. 35-1 du code des P&T indique que le service universel des télécommunications « est fourni dans des conditions tarifaires et techniques prenant en compte les difficultés spécifiques rencontrées dans l'accès au service téléphonique par certaines catégories de personnes en raison notamment de leur niveau de revenu ou de leur handicap ». Ce soutien est expressément prévu par l'article 8 de la directive 98/10/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 1998 concernant l'application de la fourniture d'un réseau ouvert (ONP) à la téléphonie vocale et l'établissement d'un service universel des télécommunications dans un environnement concurrentiel. Aux termes de la directive européenne, les mesures sociales spécifiques s'adressent « aux utilisateurs handicapés et aux utilisateurs ayant des besoins sociaux spécifiques ». Leur finalité doit être de garantir « l'égal accès aux services téléphoniques publics fixes, y compris les services d'annuaire, et le caractère abordable de ces services ». La rédaction de la loi française rejoint celle de la directive puisque l'accès au service téléphonique auquel il est fait référence au deuxième alinéa de l'article L. 35-1 concerne le service téléphonique du réseau public fixe, le service universel ne portant que sur le service téléphonique entre points d'abonnement.

La publication du décret d'application a particulièrement tardé puisqu'elle n'a été effectuée qu'au Journal Officiel du 9 mars 1999. Les délais raisonnables habituellement tolérés ont largement été dépassés. Ce retard est imputable aux tractations sur la gestion des personnes éligibles à cette aide, les départements en charge de l'aide sociale ne voulant pas les désigner mais chaque organisme voulant conserver la maîtrise de ses fichiers et de ses ayants droits. Un décret n° 97-475 du 13 mai 1997 avait ainsi chargé les départements de désigner les personnes connaissant des difficultés spécifiques en raison de leur revenu ou de leur handicap, mais la mesure n'a pu être mise en _uvre.

On doit s'indigner de ce retard car si le comblement du déséquilibre de la structure tarifaire de France Télécom était indispensable pour l'exercice d'une concurrence saine (augmentation du prix de l'abonnement, réduction du tarif des communications longue distance), il devait être rendu supportable pour les personnes les plus défavorisées grâce aux tarifs sociaux. Les hausses de l'abonnement de base ont donc été durement ressenties par de très nombreuses personnes disposant de très faibles revenus. La mission estime que des mesures transitoires auraient pu être adoptées, comme la prise en charge par l'Etat d'une partie des frais d'abonnement des titulaires du revenu minimum d'insertion (RMI), de l'allocation versée aux adultes handicapés, de l'allocation de solidarité spécifique et aux chômeurs en fin de droit (les invalides de guerre, les aveugles de la guerre et les aveugles de la Résistance ont été rendus éligibles de plein droit aux mesures sociales de soutien financées par le fonds de service universel, en vertu d'un décret n° 97-475 du 13 mai 1997).

Faute de dispositif de soutien public opérationnel, ce sont les opérateurs qui ont assumé, sur leurs comptes, ces aides sociales. Celles-ci se révèlent souvent très insuffisantes face à la détresse de certaines situations, mais la mission d'information se félicite que tous les opérateurs aient donné des instructions pour que leurs services de recouvrement interviennent en faveur des cas sociaux les plus difficiles. Le décret n° 97-475 du 13 mai 1997 a précisé les conditions d'éligibilité de ces aides au fonds de service universel.

Le décret n° 99-162 du 8 mars 1999 (article R. 20-34 du code P&T) distingue deux types de soutien au titre des mesures sociales prévues par la loi.

Une première catégorie de personnes bénéficie, sur leur demande, d'une réduction de leur facture téléphonique. Le montant de cette réduction est plafonné à la moitié du tarif d'abonnement mensuel défini à l'article R. 20-32 du code des P&T ; ce plafond est donc égal à 32,50 F HT. Le ministre chargé des télécommunications doit fixer chaque année, au 1er novembre pour l'année suivante, le montant de la réduction accordée. Les invalides de guerre, les aveugles de guerre et les aveugles de la Résistance ont droit à une réduction supplémentaire de 25 F HT par mois. L'arrêté du ministre n'a pas, à ce jour, encore été publié.

Les bénéficiaires de cette réduction de facture sont les titulaires du RMI, de l'allocation de solidarité spécifique ou de l'allocation aux adultes handicapés (soit 3 millions de personnes) et les invalides de guerre, les aveugles de guerre et les aveugles de la Résistance (soit environ 2 000 personnes). Il faut demander cette aide pour en bénéficier.

Une seconde catégorie de personnes bénéficie, également sur leur demande, d'un autre type d'aide qui consiste en une prise en charge de tout ou partie de leur dette téléphonique. Le périmètre de cette dette englobe aussi bien les frais d'abonnement à un service téléphonique fixe que les frais de communications nationales (termes qui s'entendent par opposition à internationales, et non à locales) vers des abonnés au service téléphonique fixe. Mais l'aide ne peut être sollicitée que pour une dette contractée au titre du téléphone fixe du lieu de résidence principale.

Aucune condition n'est posée pour bénéficier d'une prise en charge totale ou partielle de cette dette. Les demandes doivent être adressées à une commission départementale présidée par le préfet qui en fixe la composition, au plus tard quinze jours après que l'opérateur a mis en demeure l'abonné de s'acquitter de la dette. Le préfet prend la décision de prise en charge ou de refus dans les soixante jours suivant la réception de la demande. Il apprécie les demandes en prenant notamment en compte le niveau de revenu, la situation sociale et familiale du demandeur et les justifications apportées à l'appui de la demande.

Le secrétariat de la commission départementale doit informer l'opérateur concerné de la saisine dans un délai de huit jours suivant la réception de la demande. Dès lors que l'opérateur a ainsi été avisé, la ligne téléphonique de l'abonné ne peut être coupée et celui-ci bénéficie d'un accès restreint au service téléphonique, comptant au moins (cette précision est implicite car l'opérateur peut élargir le service restreint s'il le souhaite) la possibilité de recevoir des appels et d'acheminer les appels aux services gratuits et d'urgence.

Le montant des aides accordées à cette seconde catégorie de bénéficiaires est apprécié, au cas par cas, par les préfets. Le décret ne plafonne que le montant global de ces aides : il ne peut dépasser, à l'échelon national, 0,15 % du chiffre d'affaires du service téléphonique au public. Le ministre chargé des télécommunications doit fixer chaque année, pour chaque département, l'enveloppe de crédits dont dispose le préfet ; ces enveloppes sont fixées en prenant en compte la population et le nombre de bénéficiaires du RMI dans le département.

Pour pouvoir bénéficier de ces deux catégories d'aide, il est indispensable que l'opérateur du service téléphonique fixe ait obtenu l'autorisation du ministre chargé des télécommunications d'offrir à ses clients le bénéfice de ces soutiens. Le ministre doit se prononcer, après avis de l'ART, dans les deux mois suivant la demande de l'opérateur. Passé ce délai, le silence du ministre vaut acceptation de la demande. Tous les opérateurs de service téléphonique fixe grand public ont exprimé le souhait d'offrir ce service.

Les deux types d'aides ne sont pas exclusifs l'un de l'autre : un abonné, Rmiste par exemple, peut cumuler le bénéfice de l'aide consistant en une réduction de sa facture, aide plafonnée à 32,50 F par mois, et l'aide, ponctuelle par nature, de prise en charge de sa dette téléphonique.

g) L'annuaire universel

Il faut distinguer la fourniture d'un annuaire d'abonnés due au titre du service universel et l'annuaire universel lui-même.

L'article L. 35-1 du code des P&T inclut dans le service universel « la fourniture d'un service de renseignements et d'un annuaire d'abonnés, sous formes imprimée et électronique ». Le code des postes et télécommunications ne donne donc pas d'indication sur la consistance de ce service d'annuaire. Le cahier des charges de France Télécom, en revanche, précise que l'opérateur public « édite un annuaire universel des abonnés aux services téléphoniques fournis au public sous forme imprimée et électronique, en conformité avec la liste établie et tenue à jour par l'organisme mentionné à l'article L. 35-4 du code des P&T ».

L'inclusion d'un service d'annuaire dans le champ du service universel résulte de l'article 6 de la directive 98/10/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 1998 concernant l'application de la fourniture d'un réseau ouvert (ONP) à la téléphonie vocale et l'établissement d'un service universel des télécommunications dans un environnement concurrentiel. Ce service d'annuaire n'est pas l'annuaire universel défini à l'article L. 35-4 du code des P&T.

L'annuaire universel défini à l'article L. 35-4 du code des P&T est un annuaire regroupant les listes de tous les abonnés aux réseaux et services téléphoniques ouverts au public. Ce service et ses principes de fonctionnement figurent à l'article 16 de la directive 95/62/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 1995 relative à l'application de la fourniture d'un réseau ouvert (ONP) à la téléphonie vocale. Cet article prévoit que « des annuaires des abonnés au service téléphonie vocale (sont) mis à la disposition des utilisateurs sous forme imprimée ou électronique ». Il est donc accessible au public, et pas seulement aux abonnés. Il est donc distinct de l'annuaire fourni dans le cadre du service universel, qui, lui, n'a pas à être universel.

L'édition d'annuaires étant libre en vertu de l'article L. 33-4, toute personne est en droit de publier l'annuaire universel. France Télécom doit fournir, en application de l'article 5 de son cahier des charge (décret n° 96-1225 du 27 décembre 1996), « un annuaire universel des abonnés aux services téléphoniques fournis au public ». Cependant, l'annuaire de l'opérateur public n'est pas l'annuaire universel. Celui-ci doit être tenu à jour par un organisme indépendant en application de l'article L. 35-4. Cet organisme est chargé de collecter et de mettre à jour les listes d'abonnés de tous les opérateurs de services téléphoniques ouverts au public.

La loi de réglementation du 26 juillet 1996 a en effet décidé de confier l'établissement de l'annuaire universel à un organisme juridiquement distinct des entreprises offrant des biens et services de télécommunications. Celui-ci doit recevoir des opérateurs ou distributeurs les listes exhaustives de leurs abonnés, y compris ceux qui ne souhaitent pas figurer sur l'annuaire universel, car son fichier doit être complet. Il incombe à cet organisme et au ministre chargé des télécommunications, en vertu de l'article L. 32-4 du code des P&T, de veiller à respecter les demandes des abonnés de ne pas figurer dans l'annuaire.

Des doutes avaient été émis sur la viabilité de ce dispositif qui impose une confiance absolue en la confidentialité de cet organisme dans la mesure où il peut observer les mouvements de clientèle d'un opérateur à un autre et d'un service à un autre. Ces craintes étaient fondées puisque le décret d'application n'a pas pu être publié faute d'accord entre les parties sur les modalités de fonctionnement de ce service.

La mission d'information estime que ce service est d'intérêt général majeur et qu'il est urgent de sortir de l'impasse actuelle. En effet, l'annuaire de France Télécom et les annuaires privés édités à partir des listes des abonnés de France Télécom auront un caractère de moins en moins universel avec la croissance de la concurrence. En outre, le fonctionnement des services de renseignement dépend des listes d'abonnés figurant dans l'annuaire universel.

La mission estime que la gestion de cet annuaire pourrait être concédée par la loi ou le règlement à La Poste qui a une expérience confirmée en matière de gestion de fichiers nationaux et présente tous les caractères d'indépendance voulus tout en restant sous la tutelle de l'Etat en tant qu'établissement public (voir les conclusions du rapport).

Les Etats membres de la Communauté européenne n'ont pas mis sur pied des organismes chargés de gérer les listes d'abonnés des différents opérateurs afin de tenir à jour l'annuaire universel. Ailleurs, chaque opérateur est tenu de transmettre ses listes d'abonnés communicables (il faut tenir compte des demandes de confidentialité) aux opérateurs qui le souhaitent, à des prix raisonnables. La France ne s'est pas engagée dans cette voie qui est celle de la simplicité et qui n'exige aucunement l'intervention des pouvoirs publics sauf en cas de plainte d'un opérateur pour non-communication d'une liste ou pour prix de cession abusif, car une certaine méfiance réciproque existe entre les opérateurs (France Télécom estime être l'opérateur qui a le plus à perdre, les opérateurs privés craignent que France Télécom ne communique pas ses listes loyalement).

h) La couverture du territoire en cabines publiques

L'article L. 35-1 du code des P&T inclut dans le champ du service universel « la desserte du territoire national en cabines téléphoniques installées sur le domaine public ».

De 1991 à 1996 les deux premiers contrats de plan de France Télécom ne prévoyaient que l'installation d'au moins une cabine téléphonique publique dans chaque commune. Cette prescription a été respectée sauf dans quelques cas.

Le cahier des charges de France Télécom approuvé par le décret n° 96-1225 du 27 décembre 1996 a fixé une nouvelle norme afin de favoriser l'équipement des communes de moins de 10 000 habitants : comme auparavant, chaque commune doit disposer d'au moins un publiphone, mais en outre dans les communes dont la population est comprise entre 1000 et 10 000 habitants, la commune doit disposer d'un publiphone supplémentaire par tranche de 1 500 habitants au-dessus du premier millier (10). Toutefois, avec l'accord du maire, ces plafonds d'équipement peuvent être réduits en fonction de considérations géographiques et démographiques.

La mission s'interroge sur l'exception liée aux « considérations démographiques » dans la mesure où la règle d'implantation repose elle-même sur des critères démographiques.

Ces obligations de service universel sont respectées par France Télécom sauf en quelques points du département de la Guyane. L'opérateur public a recensé 6 082 communes où l'équipement en cabines sur le domaine public est inférieur à la norme fixée par le cahier des charges. Le déficit global est de 6 422 unités. Ces situations résultent d'accords entre France Télécom et les maires des communes concernées. Dans les départements d'outre-mer, à l'exception de la Guyane où il existe un déficit de quatre cabines pour trois communes, toutes les communes sont équipées selon les normes, de nombreuses communes étant même suréquipées. La situation déficitaire des trois communes guyanaises s'explique par les conditions géographiques exceptionnelles qui rendent hors norme le coût d'installation des publiphones.

Par ailleurs, le cahier des charges de France Télécom garantit aux communes de moins de 2 000 habitants et aux zones de redynamisation urbaine que le nombre de cabines publiques existant au 1er janvier 1997 ne puisse pas être réduit sans l'accord du maire.

Selon les informations communiquées par France Télécom, 4 868 communes de moins de 2 000 habitants sont suréquipées en publiphones. Au total, 18 180 cabines sont installées en plus du minimum exigé par le cahier des charges. En 1998, aucune mesure de réduction du nombre de ces cabines n'a été mise en _uvre.

ÉVOLUTION DU PARC DE PUBLIPHONES


Nombre

Publiphones à cartes

Publiphones à pièces

Publiphones d'intérieur à cartes


Total

(installés sur le domaine public)

(sur le domaine privé)

1991

89 200

82 800

n.d.

172 000

1992

105 900

71 100

n.d.

177 000

1993

126 200

60 800

n.d. (*)

187 000

1994

143 381

52 576

n.d.

195 957

1995

159 668

45 873

n.d.

205 541

1996

172 222

39 748

n.d.

211 970

1997

184 848

26 162

13 586

224 596

1998

192 143

17 746

30 757

240 646

(*) Le rapport d'activité de France Télécom pour 1993 indique cependant l'existence de 6 000 cabines sur le domaine privé.

Source : France Télécom

Les nouvelles normes de couverture territoriale imposaient l'installation de 48 000 cabines. Plus de 70 000 ont été installées et France Télécom respecte son cahier des charges dans 90 % des communes françaises (mais toutes les communes disposent d'au moins une cabine publique).

France Télécom prévoit de porter à 300 000 le nombre de publiphones en service. Certaines cabines publiques très peu utilisées devraient être supprimées, ou l'ont déjà été. Il faut savoir que l'installation d'une nouvelle cabine coûte entre 20 000 et 30 000 francs. Mais le secteur de la publiphonie est pour l'opérateur public une source de profit : deux milliards d'appels sont passés chaque année dans les cabines publiques françaises (11), assurant 1,4 milliard de francs de recettes (17 % par les cabines à pièces) auxquels s'ajoutent 4,4 milliards tirés de la vente de télécartes.

2. Les services obligatoires

Ces services doivent être offerts sur l'ensemble du territoire ; ce sont :

- L'accès au réseau numérique à intégration de services :

Il s'agit d'un réseau assurant le transport, d'un terminal d'abonné à un autre, par des signaux numériques et un même raccordement, de plusieurs services de télécommunications (voix, données, images). La voix, les données et les images sont transportées de manière concomitante par un canal d'abonné comportant trois voies (deux voies classiques à 64 kbits/s et une voie de données à 16 kbits/s). La France a été le premier pays à ouvrir un réseau RNIS (le 21 décembre 1987 sur les Côtes-d'Armor). Le service commercial de France Télécom a pris le nom de Numéris et couvre aujourd'hui la plupart du territoire national. Au 31 décembre 1997, 2 128 000 canaux Numéris étaient en service (+ 32,4 % en un an). Ce service a essentiellement un usage professionnel.

La mission d'information s'interroge sur le caractère suffisant de la puissance de transmission de Numéris en raison des besoins de transferts de données croissants. En outre, à plusieurs reprises il a été dénoncé les délais de plusieurs semaines (souvent six en dehors des agglomérations) nécessaires pour la fourniture de Numéris.

- La fourniture de liaisons louées :

Il s'agit de liaisons de télécommunication utilisant un ou plusieurs segments du réseau public de télécommunications qui sont mises à la disposition permanente d'un particulier ou d'une entreprise, pour son propre usage (qui peut consister en une sous-location), par contrat commercial, et garantissant la disponibilité et la qualité de la liaison. Seule la liaison est louée contrairement à la liaison concédée qui s'accompagne d'une mise à disposition du support même. La liaison louée (appelée également liaison spécialisée) peut être analogique ou numérique (service Transfix de France Télécom). Au 31 décembre 1998, 153 200 lignes analogiques et 142 900 lignes numériques étaient louées par France Télécom ; elles ont généré un chiffre d'affaires de 9,056 milliards de francs en 1998.

- La fourniture de la commutation de données par paquets :

Il s'agit d'une technique de transmission des données consistant à découper les séquences de données en paquets de 500 à 2000 éléments binaires afin d'éliminer le maximum de temps de silence et à transporter ces blocs sur un circuit virtuel faisant emprunter aux paquets différents chemins sur le réseau téléphonique jusqu'à leur destinataire, tout en préservant l'ordre des paquets à leur restitution à leur destinataire. Les ressources physiques du réseau sont ainsi partagées entre les utilisateurs, les autocommutateurs adoptant l'acheminement des paquets selon les capacités disponibles. La technique a été normalisée par le CCITT en 1976 (norme X 25). En France, le service a été commercialisé par France Télécom sous le nom de Transpac depuis décembre 1978 (220 000 milliards de caractères ont été ainsi transportés par France Télécom en 1997, soit une progression de 115,7 % par rapport à 1996 ; 77 000 milliards de ces caractères étaient utilisés pour le trafic Internet, chiffre en augmentation de 250 % par rapport à 1996).

- L'offre de services avancés de téléphonie vocale :

Ces services sont définis et énumérés à l'article 9 et à l'annexe III de la directive 95/62/CE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 1995 relative à l'application de la fourniture d'un réseau ouvert (ONP) à la téléphonie vocale. Il s'agit de la signalisation en fréquences vocales, de la sélection directe à l'arrivée (12), du renvoi automatique d'appel (dans le même Etat ou dans un autre Etat membre de la Communauté), de l'identification de la ligne d'appel, de l'accès communautaire aux services des numéros gratuits (numéros verts ou 0800), de la facturation communautaire de type « kiosque » (13), du transfert communautaire d'appel, de la taxation communautaire automatique à l'arrivée (14), de l'identification communautaire de la ligne d'appel, de l'accès aux services des annuaires dans d'autres Etats membres de la Communauté.

- Le service télex, défini au 8° de l'article L. 32 du code des P&T :

Il s'agit du service utilisant le réseau public commuté pour transmettre des textes entre des terminaux spécialisés, les téléimprimeurs. Le service est commercialisé en France depuis 1946. Il y avait 135 000 abonnés au télex en France et 2,5 millions d'abonnés dans le monde en 1990. Au 31 décembre 1998, France Télécom ne recensait plus qu'environ 17 000 abonnés, qui lui apportaient 232 millions de francs de chiffre d'affaires. Ces abonnés peu nombreux restent très attachés au service du télex car leurs pays, d'Afrique essentiellement, sont mal desservis en lignes téléphoniques et les liaisons téléphoniques avec l'Europe et la France sont d'un prix très élevé. Le développement d'Internet, par ses services et prix des communications, devrait, à brève échéance, mettre fin à cette demande.

La loi impose à France Télécom de fournir tous ces services. L'article 7 de son cahier des charges reprend cette exigence. La fourniture doit porter sur l'ensemble du territoire, défini cependant comme pour le service universel en excluant les territoires d'outre-mer où France Télécom n'est pas opérateur public.

Certains de ces services peuvent être exigés d'un opérateur chargé du service universel. Cette précision permet d'être en conformité avec la résolution du Conseil du 7 février 1994.

Le fait que ces services soient obligatoires et aient le caractère de service public constitue un soutien à l'aménagement du territoire. Ces services sont en effet très demandés par les entreprises. La loi donne la garantie qu'une entreprise installée dans une région située à l'écart des grands centres économiques obtiendra la fourniture de ces services si elle le demande. En outre, le principe d'égalité qui s'applique à la fourniture de ces services fera que le prix de l'abonnement à ces services ou les frais de raccordement seront uniques en France, à la différence du prix des communications qui pourra varier selon la distance, les volumes, etc. L'entreprise installée en zone rurale bénéficiera donc indirectement de la compétition tarifaire dans les grands centres urbains puisqu'à prestation équivalente, les tarifs devront être égaux sur l'ensemble du territoire.

3. Les missions d'intérêt général

Ces missions d'intérêt général sont au nombre de trois : les missions de défense et de sécurité publique, la recherche publique et l'enseignement supérieur (article L. 35 du code des P&T).

a) Les missions de défense et de sécurité publique

Les prescriptions exigées par ces missions définies par l'Etat sont incorporées dans le cahier des charges accompagnant la licence de réseau ou de service délivrée par le ministre (articles L. 33-1 et L. 34-1). Les prestations qu'elles induisent font l'objet d'une « juste rémunération ».

b) La recherche publique

La loi de réglementation des télécommunications dispose que « les missions de recherche publique et de développement dans le domaine des télécommunications sont exercées par l'État ou pour le compte de l'État et sous sa responsabilité dans le cadre de contrats qui définissent les programmes et en précisent les modalités de réalisation ainsi que le financement ». Le cahier des charges des futurs opérateurs de réseaux ouverts au public prévoit en outre une contribution à l'effort de recherche.

Actuellement, les opérateurs privés de radiotéléphonie et de radiomessagerie ouvertes au public contribuent à la recherche publique, mais celle-ci est en fait essentiellement assurée par le Centre national d'études des télécommunications (CNET) qui est une direction de la branche développement de France Télécom. En 1997, le CNET a été réorganisé en sept directions correspondant aux grands axes stratégiques de France Télécom.

L'orientation majeure en matière de recherche et développement est le rapprochement avec les besoins de l'opérateur pour répondre à la demande de ses clients en termes d'offre de services et de modernisation du réseau. La proportion des activités du CNET consacrée aux services, réseaux et systèmes a atteint 75 % à partir de 1995. En ce qui concerne les développements réalisés dans l'industrie, ils ont également été recentrés vers les préoccupations commerciales et d'exploitation de France Télécom. Environ 80 % du budget de développement externe sont désormais consacrés à ces finalités, les actions d'ordre technologique ne représentant plus que 20 % du budget.

Il existe une véritable synergie entre les études externes et la recherche interne du CNET, d'une part, parce que de nombreuses actions combinent les deux aspects, d'autre part, du fait que, dans la plupart des cas, la responsabilité du suivi technique des développements externes est confiée au CNET.

L'activité de recherche du CNET s'effectue en liaison avec le monde industriel, qu'il s'agisse de partenariat pour partager un effort d'études dans un domaine (la technique ATM par exemple) ou de coopération au niveau européen (accord avec d'autres opérateurs, programmes communautaires, travaux de normalisation...).

Pour le court terme, la nouvelle organisation du CNET devra lui permettre d'être plus réactif aux demandes des branches commerciales et réseaux. Le CNET assurera la maîtrise d'_uvre des études et développement conformément aux besoins exprimés par la maîtrise d'ouvrage : il utilisera chaque fois que cela sera possible les matériels et logiciels existants sur le marché, il effectuera les adaptations pour leur intégration dans les réseaux existants.

Pour le moyen et long terme, le CNET maintiendra des relations étroites avec la direction commerciale et s'appuiera pour ses études sur les actions de recherche du monde académique.

Les dépenses de recherche et développement de France Télécom s'établiraient à 5,5 milliards de francs en 1997, soit un peu plus de 4 % de son chiffre d'affaires. Le respect de ce seuil constitue une obligation figurant dans le cahier des charges de France Télécom (article 19, cahier annexé au décret n° 96-1225 du 27 décembre 1996). L'entreprise calcule cependant ses investissements et ses dépenses de manière à le respecter de justesse (4,08 %), ce qui a eu pour conséquence en 1995 de constater en fin d'année, contrairement aux prévisions, que le taux n'avait été que de 3,94 %.

· Le Centre national d'études des télécommunications (CNET)

Le CNET est une branche qui fait partie intégrante de France Télécom. Il couvre par ses activités de recherche l'ensemble du processus d'innovation depuis la recherche de base jusqu'à l'assistance technique aux services commerciaux et d'exploitation du groupe.

Le tableau ci-dessous précise les prévisions budgétaires de dépenses du CNET pour 1997 et 1998. Ce budget englobe les dépenses de personnel, d'investissement et de fonctionnement. Il n'inclut pas le budget en investissement et fonctionnement du Centre commun de France Télécom/STMicroelectronics (ancien SGS Thomson) de Crolles.

DÉPENSES DU CNET

(en millions de francs)

 

1996

1997

1998

Budget global

2 963

2 938

2 877

Les effectifs du CNET ont diminué, à assiette équivalente, de 146 personnes présentes ou encore de 220 postes de 1997 à 1998, de nombreux postes n'ayant pas été comblés fin 1997 du fait de la mise en place de la nouvelle organisation. La réduction de personnel a affecté les services de soutien administratif.

Les 3 600 ingénieurs et chercheurs sont répartis entre plusieurs directions qui sont :

- la direction des services aux entreprises,

- la direction des services grand public,

- la direction des services mobiles, regroupant un service multimédia, un service exploitation, un service architecture des réseaux, un service transmission et distribution ;

- une direction des technologies et logiciels, avec un service interactions humaines, un service technique micro-électronique.

Le budget moyen consacré par les opérateurs de télécommunications en 1997 aux dépenses en recherche et développement est compris, en moyenne pour tous les opérateurs les plus importants, entre 0,5 et 3 % du chiffre d'affaires. Il est en baisse depuis le début des années 1990.

L'opérateur japonais NTT consacre une part importante de son budget aux dépenses de recherche et développement : 5 % de son chiffre d'affaires, et reste un des rares opérateurs à maintenir un budget constant sur cette ligne.

Si le taux de recherche et développement de France Télécom en 1997 est plus faible que celui de NTT, en revanche les effectifs 1997 du CNET étaient supérieurs à ceux des laboratoires de recherche et développement de BT ou de Deutshe Telekom. Le CNET supprime une partie de ses effectifs mais conserve comparativement des équipes de recherche plus importantes que celles des autres laboratoires d'opérateurs étrangers. Ainsi, dans le climat général de baisse d'implication des opérateurs dans la recherche et développement, le CNET reste encore un laboratoire tout à fait significatif.

COMPARAISON INTERNATIONALE

 

Effectifs 1997

Ratios de R&D / CA

France Télécom

AT&T

4 000 personnes

5 000 personnes

4,51 % en 1997 (bilan du contrat de plan pour l'année 1997)

entre 0,5 % et 1,5 % en 1995

Aux USA

Les dépenses de R&D sont concentrées entre les équipementiers (environ 70 % de l'ensemble des dépenses) ; Nynex et GTE fournissent également un important effort de recherche.

BT

Deutsche Telekom

3 500 personnes

2 500 personnes

1,9 % en 1995

5 % du chiffre d'affaires en 1995

Source : Secrétariat d'Etat à l'industrie.

· La mise en place du réseau national de recherche en télécommunications (RNRT)

Pour répondre à l'évolution du secteur des télécommunications marqué par l'ouverture du marché des télécommunications à la concurrence en 1998 et à l'évolution du capital de France Télécom, et renforcer le potentiel scientifique et technique français en télécommunications, le Gouvernement a mis en place, en décembre 1997, le réseau national de recherche en télécommunications (RNRT). Le RNRT réunit à la fois des laboratoires de recherche des opérateurs et des industriels ainsi que des établissements de recherche publique et d'enseignement supérieur. Il s'appuie sur un comité d'orientation représentant les principaux acteurs de la recherche en télécommunications, qui travaillent autour de projets coopératifs soutenus par les pouvoirs publics.

Le budget prévu pour soutenir les projets coopératifs dans le cadre du RNRT est de 206 millions de francs pour la première année. Le budget est réparti de la façon suivante :

- 210 millions de francs de subventions sont prévus pour contribuer aux projets labellisés coopératifs regroupant laboratoires publics, laboratoires industriels et PME : 150 millions de francs sont destinés à des projets précompétitifs et 60 millions de francs à des projets exploratoires ;

- 50 millions de francs sont prévus pour soutenir des projets compétitifs portés par une PME, dans le cadre des procédures d'instruction de l'ANVAR. Un appel à projets spécifique a été lancé le 21 septembre 1998.

La mise en place du RNRT s'est faite en quatre temps.

1. En février 1998, l'organisation du RNRT a été mise en place. Elle comporte un comité d'orientation et un bureau exécutif dont les membres sont nommés par le Gouvernement, un secrétariat du comité d'orientation et cinq commissions thématiques regroupant plus de 70 experts dans les domaines liés aux télécommunications. La participation du plus grand nombre d'acteurs (laboratoires et entreprises) présents en France a été recherchée, ainsi que l'équilibre entre recherche académique et recherche industrielle et la participation d'experts issus de PME dans les commissions thématiques.

2. En avril 1998, le comité d'orientation a décidé des thèmes du premier appel à projets lancé par le RNRT. Cet appel, ouvert du 20 avril 1998 au 21 septembre 1998, est destiné à susciter deux sortes de projets coopératifs :

- des projets exploratoires, s'attaquant à des verrous ou des limites technologiques et démontrant de nouvelles fonctionnalités pour les télécommunications. Ces études de limites technologiques sont à échéance de 3 à 5 ans avant préindustrialisation et doivent répondre à l'une des priorités suivantes :

- technologies de base des télécommunications,

- nouveaux outils de conception et de développement de systèmes,

- technologies en support aux applications, services et usages ;

- des projets précompétitifs, intégrant des technologies pluridisciplinaires pour aboutir à des démonstrateurs préparant l'émergence de nouveaux services de télécommunications. Ces projets sont à échéance de 2 à 3 ans avant préindustrialisation et doivent répondre à l'une des priorités suivantes :

- intégration du multimédia dans les réseaux,

- mobilité dans les télécommunications,

- développement de réseaux interconnectés à grande échelle.

L'appel à projets est découpé en deux séries : la première regroupe les projets déposés avant le 20 mai 1998 et la seconde regroupe les projets déposés avant le 21 septembre 1998. Le comité d'orientation se réunit deux fois, en juillet 1998 et en novembre 1998, pour se prononcer sur la labellisation de projets issus de chacune des séries.

3. En juillet 1998, le comité d'orientation s'est prononcé sur la labellisation des projets reçus dans le cadre de la première série de l'appel à projet (105 projets). Ils ont été évalués en un mois et demi et 29 projets ont été labellisés par le comité d'orientation le 8 juillet 1998. Les ministères ont immédiatement commencé l'instruction des dossiers pour décider de leur financement éventuel. Le 30 juillet 1998, la première décision de financement a été prise, soit 2 mois après le dépôt du dossier au RNRT.

Le Gouvernement juge très positif le bilan de la première série de l'appel à projets. Si certains aspects du fonctionnement du RNRT restent à améliorer, il semble que la qualité de l'évaluation par les commissions thématiques, la tenue du calendrier prévu et l'effort de transparence déployé aient été appréciés par la communauté.

4. En novembre 1998, le comité d'orientation s'est réuni une quatrième fois pour se prononcer sur la labellisation des projets reçus dans la seconde phase de l'appel à projets.

En 1998, les projets reçus et labellisés se répartissaient comme suit.

bilan 1998

reçus

labellisés

- Projets précompétitifs

94

35

Intégration du multimédia dans les réseaux

31

10

Mobilité dans les télécommunications

27

10

Développement de réseaux interconnectés de large échelle

36

15

- Projets exploratoires

85

22

Technologies de base des télécommunications

46

13

Nouveaux outils de conception et de développement de systèmes


15


4

Technologies en support aux applications, services et usages

24

5

En 1999, le RNRT a lancé un nouvel appel à projets, du 15 mars au 7 mai, sur des priorités qui seront définies en début d'année. Le travail d'animation du Réseau sera accentué pour capitaliser sur la dynamique créée par le premier appel. Les décisions de labellisation seront prises le 7 juillet.

Pour plus d'information sur le RNRT, un site d'information a été mis en place à l'adresse suivante : http://www.telecom.gouv.fr/rnrt

c) L'enseignement supérieur

La loi du 26 juillet 1996 de réglementation des télécommunications dispose que « l'enseignement supérieur dans le domaine des télécommunications relève de la responsabilité de l'Etat et est placé sous la tutelle du ministre chargé des télécommunications. Il est à la charge de l'Etat à compter de l'exercice 1997, dans les conditions prévues par les lois de finances » (article L. 35-6 du code des P&T). Ce transfert, portant sur des biens estimés à 1,1 milliard de francs, a été effectué à titre gratuit. La loi précise en outre que « les écoles relevant du secteur public d'enseignement supérieur des télécommunications sont organisées, à compter du 1er janvier 1997, en un ou plusieurs établissements publics de l'Etat » (article 22, paragraphe VI).

Le décret n° 96-1177 du 27 décembre 1996 a confié à un établissement public administratif, le Groupe des écoles des télécommunications (GET), la mission de service public de l'enseignement supérieur des télécommunications. Le GET, doté de l'autonomie financière et placé sous la tutelle du ministère chargé des télécommunications, est composé d'un service d'administration générale et de trois écoles :

- l'Ecole nationale supérieure des télécommunications (ENST), sise à Paris,

- l'Ecole nationale supérieure des télécommunications de Bretagne (ENST Bretagne), sise à Brest,

- l'Institut national supérieur des télécommunications (INT) qui est composé d'une école d'ingénieurs et d'une école de gestion.

Ces écoles, qui disposent de l'autonomie pédagogique et scientifique, dispensent des actions de :

- formation initiale des ingénieurs civils (ENST, ENST Bretagne, INT) ou du corps des ingénieurs de télécommunications (ENST),

- formation postscolaire (préparation au doctorat et initiation à la recherche à l'ENST, l'ENST Bretagne, INT),

- formation promotionnelle qui consiste à former des cadres du privé et du public dans le but d'obtenir un diplôme (INT, ENST Bretagne),

- formation continue qui s'adresse aux anciens élèves et aux cadres des secteurs public et privé (ENST, ENST Bretagne, INT),

- recherche directement liée à l'enseignement, menée dans les laboratoires des écoles en liaison avec le Centre national d'études des télécommunications ou d'autres centres de recherche et entreprises,

- diffusion de connaissances scientifiques, techniques et économiques,

- développement des relations avec le monde industriel et économique, notamment par des conseils et expertise.

Le GET est en outre membre de deux groupements d'intérêt économique :

- l'Ecole nouvelle d'ingénieurs en communication (ENIC), créée en partenariat avec l'Université des sciences et techniques de Lille-Flandres-Artois, assure une formation initiale et promotionnelle ;

- l'Institut Eurecom, créé en partenariat avec l'Ecole Polytechnique de Lausanne, assure une formation commune dans le cadre de la formation initiale des élèves de l'ENST et de l'Ecole Polytechnique de Lausanne.

L'Institut Théseus, créé en partenariat avec des entreprises et des banques, reste sous la tutelle de France Télécom. Le GET ne contribuera plus financièrement à Théseus, qui assure des actions de formation continue ainsi qu'une formation sanctionnée par un diplôme (MBA) à destination de cadres supérieurs des secteurs public et privé disposant d'un niveau « Bac + 5 » et d'une expérience professionnelle de cinq ans. En 1996, il avait assuré la formation de 21 élèves et 4 élèves ingénieurs en formation initiale (dont 3 Britanniques).

EFFECTIFS DES ENSEIGNANTS ET NOMBRE D'ÉLÈVES FORMÉS EN 1997
(variation par rapport à 1996)

 

ENST

ENST Bretagne

INT

Total

Enseignement supérieur des télécommunications

971
(- 26)

780
(-15)

959
(+ 26)

2 710
(- 15)

Elèves ingénieurs en formation initiale

612
(- 13)

568
(- 14)

813
(+ 1)

1 993
(- 26)

Effectifs du personnel enseignant recherche

124

123

139

386

Source : Secrétariat d'Etat à l'industrie.

Les personnels de France Télécom participant aux missions de service public d'enseignement supérieur des télécommunications sont mis à disposition de l'établissement public. Cette mise à disposition, prévue par la loi pour les agents contractuels (article 22-VI de la loi de réglementation des télécommunications), a fait l'objet d'une convention entre le GET et France Télécom signée le 28 novembre 1997. Le personnel mis à disposition du GET bénéficie des mêmes avantages que les agents de France Télécom, notamment la gestion des carrières selon des statuts de fonction publique, les modalités de rémunération, de participation à l'ouverture du capital.

L'établissement peut en outre, recruter des contractuels de droit public ou de droit privé.

Au plus tard, le 1er janvier 2001, les personnels contractuels de droit public et les personnels contractuels de droit privé relevant de la convention commune à La Poste et France Télécom, seront transférés au GET. Au plus tard au 1er janvier 2001, les fonctionnaires pourront, sur leur demande, être rattachés sur des emplois du GET.

Par ailleurs, une convention signée entre le GET et le centre national d'études des télécommunications (CNET) permet de maintenir la coopération des écoles avec le CNET ; elle fixe notamment le transfert du droit d'usage du patrimoine intellectuel (logiciel) et industriel (brevet). Des nouveaux contrats de recherche et une consolidation des contrats en cours ont été mis au point, ainsi que des prestations de formation continue.

L'article premier de la loi n° 96-660 du 26 juillet 1996 relative à l'entreprise nationale France Télécom, de même que le VI de l'article 22 de la loi du 26 juillet 1996 de réglementation des télécommunications, précise par ailleurs que « les biens, droits et obligations de la personne morale de droit public France Télécom nécessaires aux missions de service public d'enseignement supérieur des télécommunications sont transférés à l'Etat ». Ce transfert est effectué à titre gratuit. Il a été réalisé par un arrêté du 30 décembre 1996 des ministres chargés de l'économie et des télécommunications.

B.- LE FINANCEMENT DU SERVICE UNIVERSEL

La loi du 26 juillet 1996 de réglementation des télécommunications a défini, conformément aux possibilités ouvertes par les textes communautaires, un mécanisme national de partage des coûts nets de fourniture du service universel. Seul le financement des obligations de la première composante du service public, qui est le c_ur même du service public des télécommunications, est donc organisé par la loi. Les services obligatoires et les missions d'intérêt général sont financés par les opérateurs qui en ont la charge (France Télécom) ou en acceptent certaines de leurs obligations, ou par l'Etat.

Comme il a été expliqué dans le chapitre précédent sur la définition du service universel, la directive 98/10/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 1998 concernant l'application de la fourniture d'un réseau ouvert (ONP) à la téléphonie vocale et l'établissement d'un service universel des télécommunications dans un environnement concurrentiel donne une définition générale de la notion de service universel et ne détermine concrètement les prestations de service universel des télécommunications qu'en établissant la liste des services pouvant être financés par péréquation dans le cadre du service universel. La finalité du service universel selon l'approche communautaire est donc de pouvoir faire l'objet, si l'Etat membre le décide, d'un financement péréqué entre les opérateurs utilisant le réseau public fixe.

1. L'objet du financement : la couverture des coûts nets

Les ressources mobilisées pour le financement du service universel visent à couvrir les coûts nets imputables aux obligations de service universel.

La directive 97/33/CE du 30 juin 1997 a défini le coût (net) des obligations de service universel de téléphonie vocale comme une différence entre les charges et les recettes induites d'un opérateur assumant les activités de service universel et les charges évitées s'il ne les exerçait pas. Le principe de calcul de ce coût est précisé par l'annexe III de la directive.

CALCUL DU COÛT DES OBLIGATIONS DE SERVICE UNIVERSEL
POUR LA TÉLÉPHONIE VOCALE

(Texte de l'annexe III de la directive 97/33/CE du 30 juin 1997)

Les obligations de service universel visent les obligations qu'un Etat membre impose à un organisme en ce qui concerne la fourniture d'un réseau et d'un service sur l'ensemble d'un territoire géographique donné, et notamment - si nécessaire - la péréquation des prix dans une zone géographique pour la fourniture de ce service.

Le coût des obligations de service universel se calcule en établissant la différence de coût net pour un organisme selon qu'il exerce ses activités avec ou sans les obligations de service universel.

Ce principe s'applique quel que soit l'état d'avancement du réseau dans un Etat membre particulier, qu'il soit entièrement terminé ou qu'il soit toujours en cours de développement et d'extension.

Le calcul est fondé sur les coûts imputables :

i) aux éléments des services définis qui ne peuvent être fournis qu'à perte ou dans des conditions ne correspondant pas aux normes commerciales classiques.

Cette catégorie peut comprendre les éléments de services tels que l'accès aux services téléphoniques d'urgence, la fourniture de certains téléphones publics payants, la fourniture de certains services ou équipements ou les personnes handicapées, etc.

ii) aux utilisateurs finals ou groupes d'utilisateurs finals spécifiques qui, compte tenu du coût de la fourniture du réseau et du service mentionnés, des recettes obtenues et de toute péréquation géographique des prix imposée par l'Etat membre, ne peuvent être servis qu'à perte ou dans des conditions de prix ne correspondant pas aux normes commerciales classiques.

Cette catégorie comprend les utilisateurs finals ou groupes d'utilisateurs finals qui ne seraient pas servis par un exploitant commercial non soumis à une obligation de fournir un service universel.

Dans les régions périphériques dont les réseaux sont en cours d'extension, le coût est calculé sur la base du coût supplémentaire à payer pour servir les utilisateurs finals ou groupes d'utilisateurs finals qu'un exploitant déciderait de ne pas servir s'il appliquait les principes commerciaux classiques en vigueur dans un environnement compétitif.

Les recettes sont prises en considération dans le calcul des coûts nets. Les coûts et recettes sont prévisionnels.

Le coût net retenu par le Gouvernement pour l'application de l'article L. 35-3 est mesuré par la différence entre la situation théorique où l'opérateur de service universel ne supporterait pas les obligations de service universel et la situation où il remplit ces obligations. Le coût net est donc obtenu par la différence entre les coûts évités par l'opérateur s'il était en situation commerciale de concurrence pure et les recettes directes et indirectes induites par les obligations de service universel. Comme l'a précisé la Commission européenne dans sa communication COM(96) 608 du 27 novembre 1996 « sur les critères d'évaluation pour les systèmes nationaux de calcul du coût et de financement du service universel dans les télécommunications, et les lignes directrices pour les Etats membres en ce qui concerne le fonctionnement de tels systèmes », le calcul des coûts nets évitables inclut les coûts d'exploitation comme les coûts fixes liés aux biens d'équipement » (chapitre 5, paragraphe I, point 2.3).

Cette méthode est connue sous le nom de méthode des coûts nets évitables. Elle est inspirée des résultats de la théorie économique et de la pratique des pays étrangers. Le groupe d'experts présidé par M. Champsaur l'a retenue. La Commission européenne l'a résumée dans sa communication COM(96) 608 du 27 novembre 1996 précitée par la phrase suivante : « le coût du service universel couvre les pertes nettes inévitables que subit un opérateur efficace en fournissant le service universel à des clients ou des groupes de clients qui lui coûtent plus qu'ils ne lui rapportent » (chapitre 5, paragraphe I, point 1). Les clients non rentables sont aussi bien les clients existants, qui sont ceux dont le coût net serait évité en les déconnectant, que les nouveaux clients - qu'ils soient dans des zones où le réseau existe ou dans des zones où il n'est pas construit - dont la rentabilité est appréciée en fonction des données relatives aux clients existant dans des zones comparables.

Ces coûts sont évalués à partir de la comptabilité des opérateurs chargés du service universel. La loi précise que cette comptabilité est auditée, à leurs frais, par un organisme indépendant désigné par l'ART (15).

La Commission européenne a donné plusieurs exemples de coûts ne pouvant pas être financés de manière péréquée du fait qu'ils ne relèvent pas d'activités entrant dans le champ d'application du service universel : mesures spécifiques prises à des fins de sécurité publique, fourniture de services de communication à des écoles, des hôpitaux ou des institutions comparables, compensation ou versements au bénéfice d'usagers pour cause de non-respect de niveau de qualité et de service spécifié, remplacement ou modernisation d'équipements de réseaux (communication COM(96) 608 du 27 novembre 1996 de la Commission précitée sur les critères d'évaluation).

On se reportera aux conclusions du rapport pour l'étude de la question de la prise en compte des avantages induits de la fourniture du service universel dans le calcul des coûts nets. Le code des postes et télécommunications (article R. 20-31) ne permet pas cette prise en compte.

En la matière, la communication COM(96) 608 du 27 novembre 1996 de la Commission précitée sur les critères d'évaluation contient un paragraphe ainsi rédigé :

« (ii) Dans le calcul du coût net, il importe d'ajouter aux profits une quantification des profits intangibles que procure l'état de fournisseur de service universel.

« Il importe de quantifier les avantages intangibles pour l'opérateur concerné du fait qu'il est fournisseur de services au titre du service universel. Bien que tous les avantages découlant du fait d'être un fournisseur de service universel ne peuvent être précisément quantifiés, il devrait être possible d'établir des indicateurs ou des repères estimés pour les catégories identifiées ci-après, étant donné que de telles estimations ne sont pas rares dans les exercices de valorisations d'entreprises effectués dans la vie des affaires. Toute évaluation de ce type doit, cependant, identifier clairement la base de calcul et toute hypothèse de départ. Il s'agit des avantages suivants :

« - meilleure reconnaissance de la marque par rapport aux concurrents ;

« - couverture universelle dans la zone d'exploitation « ubiquitaire » (c'est-à-dire des coûts comparativement plus faibles que ceux de la concurrence pour étendre le réseau à de nouveaux clients) ;

« - l'évolution dans le temps de la « valeur » de certains clients ou groupes de clients (cette évolution dans le temps de la « valeur » se rapporte au fait qu'un client qui n'est pas rentable aujourd'hui peut devenir profitable dans le futur, par exemple, il peut devenir intéressant de fournir des services à une jeune famille « non rentable » à partir du moment où son revenu commence à augmenter et où les enfants commencent à utiliser le téléphone). Ceci signifie qu'il existe une certaine valeur pour un opérateur dans le fait de fournir le service à ces clients dans le court terme du fait des revenus susceptibles d'être générés au cours de la vie de ces clients ;

« - l'avantage, sur le plan du marketing, d'avoir accès à l'ensemble des données relatives à l'utilisation du téléphone. »

2. La décision de mettre en place une compensation financière de la prestation du service universel

La mise en place d'un mécanisme de compensation financière au bénéfice du ou des opérateurs assumant les prestations de service universel ne constitue pas une obligation pour les Etats membres de la Communauté européenne. La directive 97/33/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 juin 1997 relative à l'interconnexion dans le secteur des télécommunications en vue d'assurer un service universel et l'interopérabilité par l'application des principes de fourniture d'un réseau ouvert (ONP) est très explicite sur cette question :

« Lorsqu'un Etat membre établit, conformément aux dispositions du présent article, que les obligations de service universel représentent une charge inéquitable pour un organisme, il met en place un mécanisme de partage du coût net des obligations de service universel avec d'autres organismes exploitant des réseaux publics de télécommunications et des services de téléphonie vocale accessibles au public » (article 5, première phrase du paragraphe 1).

« Lorsque le calcul du coût net visé au paragraphe 3 le justifie et compte tenu de l'avantage éventuel sur le marché qu'en retire un organisme offrant un service universel, les autorités réglementaires nationales déterminent s'il y a lieu d'établir un mécanisme de partage du coût net des obligations de service universel. » (article 5, paragraphe 4).

L'appréciation du caractère équitable ou non de la charge du service universel relève de chaque Etat membre selon le principe de subsidiarité. Ont en fait mis en place un mécanisme de compensation financière les Etats accomplissant auparavant des missions de service public dans le domaine des télécommunications.

En dehors de la France, aucun Etat membre de la Communauté européenne n'a mis en place de mécanisme de financement péréqué du service universel. Les Etats ont, en effet, considéré que les coûts du service universel étaient compensés par les avantages retirés de la fourniture de ce service et qu'il n'apparaît donc aucun coût net pour cette fourniture. Il faut cependant relever que les autorités n'ont pas présenté, à proprement parler, une comptabilité de ces coûts et avantages. Par ailleurs, il faut signaler que l'Italie, la Belgique et l'Irlande élaborent des projets de mise en place d'un tel financement péréqué.

Le financement est assuré par les exploitants de réseaux ouverts au public et par les fournisseurs de services téléphoniques au public. Cependant, tant que la péréquation géographique et la péréquation tarifaire (voir ci-après) sont financées par le biais d'une rémunération additionnelle à la rémunération d'interconnexion (16), seuls les exploitants et fournisseurs utilisant l'interconnexion au réseau public sont astreints à des versements au titre du financement péréqué de ces deux obligations de service universel. Il s'en suit un déséquilibre concurrentiel auquel la mission d'information propose de mettre fin (voir les conclusions du rapport).

En outre, en vertu du dernier alinéa du 1° du II de l'article L. 35-3 du code des P&T, les opérateurs de radiocommunications mobiles soumis à des obligations de couverture nationale (couverture de 85 % du territoire) sont exemptés de versement de la part de rémunération additionnelle correspondant au financement de la péréquation tarifaire. Cette mesure, adoptée en première lecture par l'Assemblée nationale sur la proposition du rapporteur, M. Claude Gaillard, est justifiée par le fait que le développement des communications passées par des terminaux mobiles génère un trafic supplémentaire pour le réseau fixe sur lequel France Télécom détient une position dominante et quasi monopolistique lorsqu'il s'agit de la boucle locale. Il serait donc inéquitable de faire contribuer aussi fortement ces opérateurs qui soutiennent le développement des télécommunications sur le réseau fixe. En outre, cette exonération vise également à favoriser le développement des radiocommunications mobiles, l'extension des réseaux nécessitant des investissements lourds rentables uniquement à long terme.

Le mécanisme de financement est décomposé par le schéma ci-après.

FINANCEMENT DES COÛTS NETS DU SERVICE UNIVERSEL

(article L. 35-3 du code des P&T)

(4,871 milliards de francs prévus pour 1999 avant abaissement des tarifs de France Télécom au 1er mars)

RÉMUNÉRATION ADDITIONNELLE

à la rémunération d'interconnexion

perçue par le propriétaire du réseau (France Télécom)

(calculée au prorata de la part de l'opérateur

dans le trafic téléphonique du réseau

et égale à 1,8 centime par minute en 1998 (*))

FONDS DE SERVICE UNIVERSEL

(versements calculés au prorata du volume de trafic de l'opérateur)

géré par la Caisse des dépôts et consignations

graphique

Péréquation sociale

(déduction faite du coût net des tarifs spécifiques que l'opérateur accorde à certaines catégories sociales)

= 1 105 MF

passe au fonds

quand le ministre

Péréquation tarifaire

(déséquilibre de la structure tarifaire

courante de France Télécom)

= 2,027 MMF

aura constaté, au plus tard

le 31 décembre 2000,

que le déséquilibre de

la structure tarifaire

graphique
de France Télécom

est résorbé (**)

graphique

Cabines publiques

= 189 MF

devra être progressivement résorbé par France Télécom

Annuaire universel

= 0 F

avant le 31 décembre 2000

supprimée quand

Service universel de

renseignements

= 0 F

le ministre aura constaté, au plus tard le

31 décembre 2000, que le

déséquilibre de la structure tarifaire

de France Télécom est résorbé

auxquels s'ajoutent les frais de gestion du fonds

= 124 891 F HT

(abonnement mensuel de base de l'ordre de 65 F HT) (**)

(*) Les opérateurs de radiocommunications mobiles ne sont astreints à verser qu'un centime par minute du fait de leur exemption d'acquittement de la part de la rémunération additionnelle correspondant à la péréquation tarifaire.

(**) Cette résorption est presqu'atteinte par les tarifs applicables à compter du 1er mars 1999, qui fixent l'abonnement à 64,68 F HT.

Le financement est assuré par le biais :

- d'un fonds de service universel des télécommunications, géré comptablement et financièrement par la caisse des dépôts et consignations dans un compte spécifique,

- et d'une rémunération additionnelle à la rémunération d'interconnexion.

a) La rémunération additionnelle

La rémunération additionnelle couvre le financement des coûts nets générés, d'une part, par le déséquilibre, qui a des causes historiques, de la structure des tarifs téléphoniques de France Télécom et, d'autre part, par les obligations de péréquation géographique. Lorsque le déséquilibre de la structure des tarifs sera résorbé, le financement des coûts nets des obligations de péréquation géographique sera assuré par le fonds de service universel.

· La résorption du déséquilibre de la structure tarifaire historique de France Télécom

La loi n° 96-659 du 26 juillet 1996 (dernier alinéa du 1° du I de l'article L. 35-1 du code des P&T) impose de résorber le déséquilibre structurel des tarifs téléphoniques de France Télécom avant l'année 2001. Cependant, la Communauté européenne exige d'éliminer les déséquilibres tarifaires avant le 1er janvier 2000, sauf dans les Etats auxquels un délai supplémentaire a été accordé (voir notamment le paragraphe 4 du chapitre 3 et le chapitre 5, paragraphe I, point 4 de la communication COM(96) 608 du 27 novembre 1996 de la Commission sur les systèmes de calcul du coût et de financement du service universel précitée).

Il appartient au Gouvernement de constater cette résorption. Le décret n° 97-475 du 13 mai 1997, article R. 20-32 du code des P&T, prévoit que le déficit sera comblé lorsque le montant mensuel de l'abonnement au service téléphonique de base de France Télécom atteindra 65 francs hors taxe (en 1996, on estimait que ce serait entre 65 et 70 F HT). Il s'élève, depuis le 1ermars 1999, à 64,68 F HT, ce qui correspond à 78 F TTC, ce qui est très proche de l'objectif. Depuis le vote de la loi de réglementation des télécommunications, l'abonnement de base de France Télécom a donc été relevé de 20,90 F hors taxes.

Comme prévu, l'échéance du 31 décembre 2000 sera respectée sans difficulté. La fixation à 64,68 F HT du montant de l'abonnement était destinée à proposer aux clients un chiffre rond pour la valeur TTC de l'abonnement (78 F).

Le relèvement du montant de l'abonnement de base entraîne mécaniquement une réduction du coût net des obligations de service universel : le coût net des obligations correspondant au déséquilibre de la structure courante des tarifs téléphoniques de l'opérateur historique est ainsi passé de 1 824 millions de francs en 1997 à une estimation de 16 millions de francs pour 1999 (décision n° 99-120 du 9 février 1999 de l'ART). On mesure par cet écart l'effort financier supporté par les utilisateurs du téléphone et les contraintes de restructuration imposées à France Télécom.

Le rééquilibrage tarifaire s'accompagne de nouvelles baisses du prix des communications nationales et internationales : il est prévu que l'évolution des tarifs du service universel des télécommunications sera inférieure d'au moins 9 % en moyenne par an sur 1997-1998 par rapport à la hausse des prix à la consommation (hors tabac) et d'au moins 4,5 % en moyenne par an sur 1999-2000.

L'évolution des tarifs téléphoniques du service universel est retracée dans un tableau figurant ci-dessus dans le chapitre sur le service universel. Le tableau ci-dessous établit une comparaison des tarifs des opérateurs historiques européens.

TARIFS D'ABONNEMENT PRINCIPAL EN EUROPE

(en francs courants hors taxes)

 

Mai 1997

Juin 1998

 

résidentiel

professionnel

résidentiel

professionnel

France Télécom

56,38

87,00

64,67

(mars 1999)

99,00

(mars 1999)

Deutsche Telekom

72,74

72,74

71,72

71,72

BT

60,32

95,48

74,92

123,54 (*)

Telecom Italia

47,42

84,22

55,47

86,44

Telefonica (Espagne)

50,17

50,17

56,96 (*)

56,96 (*)

Netherland Telekom

85,76

n.d.

87,60 (**)

102,77 (**)

Telia (Suède)

64,07

88,48

63,80

88,10

(*) Au 1er août 1998. (**) Au 1er juillet 1998. Nota : Seuls les tarifs les plus élevés ont été retenus.

Source : France Télécom

· La péréquation géographique

L'article R. 20-33 du code des P&T définit les modalités de calcul des coûts nets des obligations de péréquation géographique.

Ce calcul repose sur la détermination de zones du territoire non rentables pour un opérateur de télécommunications. Le décret n° 97-475 du 13 mai 1997 précité a prévu de prendre en compte deux types de zones non rentables : celles qui ne seraient pas desservies par un opérateur agissant dans les conditions du marché en raison du coût élevé de fonctionnement et d'investissement dans le réseau local et de l'obligation de fournir à tous demandeurs un service téléphonique de qualité à un prix abordable ; celles qui ne seraient également pas desservies en raison des coûts élevés d'investissement et de fonctionnement des lignes de ces abonnés et de la même obligation de desserte.

Cette approche en termes de zones rentables et de clients non rentables correspond aux orientations fixées par la Commission européenne dans sa communication COM(96) 608 du 27 novembre 1996 précitée sur les critères d'évaluation » (chapitre 5, paragraphe I, point 2).

L'article R. 20-33 reprend l'approche de la Commission européenne pour déterminer les recettes prises en compte dans le calcul des coûts nets évitables : recettes directes ; recettes indirectes provenant des appels des clients rentables ; recettes de remplacement d'appels, qui ne sont pas explicitement citées mais sont comprises dans la notion de coût net pertinent sur lequel repose le paragraphe II de l'article, de même que pour déterminer les dépenses : sont pris en compte les coûts d'investissement comme les coûts de fonctionnement (voir l'analyse ci-dessus de la notion de coût net). Le décret permet, comme le prévoit la communication de la Commission, d'inclure dans le calcul les clients non rentables installés dans des zones rentables.

Le montant de cette rémunération supplémentaire est arrêté par le ministre chargé des télécommunications sur proposition de l'Autorité de régulation des télécommunications. En fait, le montant est arrêté par constatation des coûts puisque la rémunération est calculée au prorata du temps de connexion, exprimé en minutes, de l'opérateur sur le réseau téléphonique ouvert au public dans l'ensemble du trafic téléphonique.

Le tableau suivant récapitule l'évolution des montants de la rémunération additionnelle.

RÉMUNÉRATION ADDITIONNELLE À LA RÉMUNÉRATION D'INTERCONNEXION


Objet du financement

Prévision 1997
(arrêté du 23 juillet 1997)

1997 définitif
(arrêté du 24 décembre 1998)

Prévision 1998
(arrêté du 19 novembre 1997)

Prévision 1999
(arrêté du 23 décembre 1998)

 

Montant (1)

Coût (2)

Coût (2)

Montant (1)

Coût (2)

Montant (1)

Coût (2)

Péréquation géographique

0,68
centime
par mn


2 634


2 736 MF

1
centime
par mn


2 717 MF

0,47
centime
par mn


1 550 MF

Péréquation tarifaire
(déséquilibre de la structure courante des tarifs)

1,02
centime
par mn


1 824


1 824 MF

0,80
centime
par mn


2 242 MF

(*)

0,62
centime
par mn
puis
0,48 c
à compter du
1er mars
(3)

2 027 MF
puis
16
à compter du 1er mars
(3)


TOTAL

1,70
centime
par mn


4 390


4 560 MF

1,80
centime
par mn


4 959 MF

1,09 centime par mn
puis 0,95 c
à compter du 1er mars

3 577 MF
puis
1 566

à compter du 1er mars

(1) Taxe calculée par minute d'interconnexion au réseau public.

(2) En millions de francs.

(3) Décision de l'ART n° 99-120 du 9 février 1999 faisant suite au relèvement à 64,68 F HT de l'abonnement de base.

(*) L'offre gratuite, à compter d'octobre 1997, de la facturation détaillée par France Télécom a accru le coût de la péréquation tarifaire de 351 millions de francs en 1998.

La Commission européenne a notifié au Gouvernement français son désaccord avec l'évaluation forfaitaire du coût de la péréquation géographique qui résulte de l'évaluation forfaitaire du coût du service universel pour l'année 1997 (5,5 % du chiffre d'affaires du service téléphonique fixe ouvert au public de France Télécom, le taux étant ramené à 3,5 % pour les opérateurs de radiocommunications mobiles et à 0,5 % pour les opérateurs titulaires d'une licence L. 33-1 en vue de la fourniture de services téléphoniques au public autres que le service téléphonique). Cette mesure visait à mettre en place le mécanisme de financement du service universel le plus rapidement possible sans attendre la mise au point d'une méthode comptable. La France devra vraisemblablement recalculer le coût net pertinent de la péréquation géographique pour 1997 selon la méthode utilisée par la suite et régulariser les différentiels. La mission d'information souligne que les sommes en jeu sont minimes puisqu'entre 1997 et 1998 son coût n'a baissé que de 17 millions de francs (dont 98 % sont assumés par France Télécom), et qu'il s'agit avant tout d'un problème de principe, ce que reconnaissent eux-mêmes les responsables des directions générales de la concurrence et de la société de l'information (DG IV et XIII) de la Commission européenne.

L'évaluation du coût de la couverture du territoire par France Télécom (2,7 milliards de francs) résultait des conclusions des travaux de la commission d'experts présidée par M. Paul Champsaur. La fixation à 2,24 milliards de francs du coût prévisionnel du déséquilibre de la structure tarifaire de France Télécom en 1998 est le résultat de la multiplication du nombre d'abonnés au service téléphonique par la différence entre le montant de l'abonnement permettant de combler le déficit d'accès (65 F HT) et le montant de l'abonnement. Il faut signaler qu'en 1996 les services du ministre des technologies de l'information et de la poste estimaient le coût de ce déséquilibre tarifaire à 6 milliards de francs.

Pour 1999, le coût prévisionnel de la péréquation géographique a été abaissé sur proposition de l'ART de 43 %. Cette compression inattendue a été justifiée par l'ART essentiellement par le passage, pour l'évaluation du coût des abonnés non rentables, d'une évaluation forfaitaire rappelée ci-dessus à un calcul fondé sur un modèle mathématique et par l'affinement du modèle établi par l'ART pour le calcul du coût des zones non rentables ainsi que les règles d'allocation des coûts entre ces zones.

Ces sommes sont directement versées à France Télécom qui est le seul opérateur assurant le service universel à ce jour.

b) Le fonds de service universel

Le fonds de service universel des télécommunications assure le financement des coûts nets des obligations suivantes.

_ Les obligations de péréquation sociale

Ces mesures spécifiques ont été analysées dans le chapitre consacré au service universel (point f). Elles consistent en deux types d'aides (cumulables) : une réduction de facture téléphonique pour les titulaires du RMI, de l'allocation de solidarité spécifique ou de l'allocation aux adultes handicapés (soit 3 millions de personnes) et les invalides de guerre, les aveugles de guerre et les aveugles de la Résistance (soit environ 2 000 personnes) et une prise en charge totale ou partielle, sur décision préfectorale, d'une dette téléphonique.

Ces aides sont plafonnées à 0,15 % du chiffre d'affaires du service téléphonique au public pour le premier type d'aide (réduction de facture) et à 0,8 % du chiffre d'affaires du service téléphonique au public pour le total des deux types d'aides.

Tout opérateur peut offrir ces mesures de soutien spécifiques sans pour autant assurer le service universel. Il doit cependant préalablement obtenir l'autorisation du ministre chargé des télécommunications. En cas d'autorisation, il peut déduire de sa contribution au fonds de service universel le coût net de cette offre.

Le coût net de cette obligation a été fixé à 921 millions de francs pour 1998 et à 1 105 millions pour 1999, mais faute de décret d'application opérationnel (voir le chapitre sur le service universel) aucune prise en charge publique n'a été mise en application sur ce fondement. Le fonds de service universel prend également en charge les coûts de gestion du dispositif par les organismes sociaux. On considère que 10 % des abonnés pourraient bénéficier de ces tarifs (chômeurs, Rmistes, adultes handicapés, allocataires du fonds de solidarité vieillesse, invalides de guerre).

Cette péréquation sociale constitue une véritable contrepartie à l'obligation de résorption du décalage tarifaire décrite ci-dessus ; encore faut-il que les tarifs dérogatoires ne soient pas confidentiels comme c'est souvent le cas actuellement, c'est pourquoi la mission d'information estime que le ministère chargé des affaires sociales devrait lancer une campagne de communication sur ce sujet notamment auprès des services sociaux départementaux et municipaux.

_ Les obligations de desserte du territoire national en cabines téléphoniques publiques

Le cahier des charges de France Télécom approuvé par le décret n° 96-1225 du 27 décembre 1996 a maintenu l'obligation de présence d'une cabine par commune et a imposé une obligation nouvelle consistant en l'installation, dans toutes les communes de 1 000 à 10 000 habitants, d'une cabine publique pour une première tranche de 1 000 habitants et une cabine par tranche de 1 500 habitants au delà du premier millier d'habitants ; une commune de 9 999 habitants doit donc posséder au moins sept cabines publiques. Le coût de ces obligations pour 1998 est fixé à 163 millions de francs.

_ L'obligation d'établissement et de mise à disposition d'un annuaire d'abonnés

L'annuaire d'abonnés visé à l'article L. 35-1 du code des P&T doit être distingué de l'annuaire universel visé à l'article L. 32-4 qui prévoit que ce dernier sera établi et tenu à jour par un organisme indépendant des entreprises offrant des biens ou services de télécommunications. On a vu que cette disposition est restée lettre morte depuis 1996 et que le cahier des charges de France Télécom est la seule disposition d'application de l'article L. 35-1 sur ce point (voir paragraphe g de la section 1 du précédent chapitre).

Sur la proposition de l'ART, qui a considéré que le coût de cette fonction est compensé par des recettes commerciales tirées de la mise à disposition des listes d'abonnés, le Gouvernement a estimé que le coût net de cette obligation était nul.

_ Les obligations tenant au service de renseignement

Selon le même raisonnement, du fait que le service de renseignement est lié à l'annuaire universel, le coût net de cette obligation a été jugé nul.

Le montant des contributions au fonds pour 1998 a été arrêté, le 24 octobre 1997, par le ministre chargé des télécommunications sur proposition de l'ART, par la constatation des coûts nets des obligations dont il assure le financement. Les contributions sont recouvrées par la caisse des dépôts et consignations, qui gère le fonds, selon les modalités prévues pour les créances de cet établissement. Selon les informations communiquées par M. Daniel Lebègue, directeur général de la caisse des dépôts et consignations, les frais de gestion imputés sur le fonds se sont élevés à 39 550 F HT pour le quatrième trimestre 1997, 112 286 F HT pour l'année 1998 et les frais prévisionnels pour l'année 1999 sont évalués à 124 891 F HT. Ces montants ont été arrêtés par le comité de contrôle du fonds constitué à cet effet ; ce comité est composé d'un magistrat de la Cour des Comptes, qui en assure la présidence, d'un membre du collège de l'ART et du responsable du service des dépôts réglementés et des consignations à la direction bancaire de la Caisse des dépôts et consignations.

Il s'agit de contributions nettes : seule est versée la différence entre ce qui est dû au fonds au titre des parts de trafic et ce qui doit être versé par le fonds à l'opérateur de service universel. France Télécom n'est ainsi absolument pas conduit à verser des sommes d'argent pour les récupérer par la suite.

Les opérateurs acquittent leur contribution au fonds de service universel en trois versements, les 20 janvier, 20 avril et 20 septembre. Ces versements sont calculés à partir du coût prévisionnel. Les contributions définitives sont régularisées l'année suivante lorsque le coût définitif a été arrêté (l'ART doit proposer une évaluation définitive avant le 15 octobre) et au plus tard le 20 décembre.

En cas de non-acquittement de la contribution, l'ART est tenue de sanctionner l'opérateur défaillant d'une suspension ou d'une réduction de durée de sa licence ou d'une sanction pécuniaire pouvant atteindre 3 % de son chiffre d'affaires hors taxes annuel. En cas de récidive, le retrait de la licence peut être prononcé. Aucun manquement n'a été constaté à ce jour.

Le coût net total des obligations de service universel s'établit et a été réparti comme suit depuis 1997.

COÛT DES OBLIGATIONS DE SERVICE UNIVERSEL

(en millions de francs)

 

Coût définitif pour 1997

Coût prévisionnel pour 1998

Coût prévisionnel
pour 1999

Rémunération additionnelle à la rémunération d'interconnexion :

Péréquation géographique

2 736

2 717

1 550

Péréquation tarifaire

1 824

2 242

2 027

puis 16

à compter du 1er mars

Total

4 560

4 959

3 577

puis 1 566

à compter du 1er mars

Contributions au fonds de service universel :

Tarifs sociaux

456

921

1 105

Frais de gestion des organismes sociaux

0 (1)

0 (1)

non défini

Cabines téléphoniques publiques

non défini

163

189

Annuaire universel et service de renseignements


0


0


0

Frais de gestion de la caisse des dépôts et consignations


0,04


0,13


0,15


Total général


5 016
(*)


6 043,13

4 871,15

puis 2 860,15

à compter du 1er mars

Contributions acquittées par les exploitants de réseaux et fournisseurs de services autres que France Télécom et ses filiales

53

95

(dont 70 au titre de la rémunération additionnelle)

184

(dont 93 au titre de la rémunération additionnelle)

(*) Pour 1997, le décret du 13 mai 1997 a fixé forfaitairement le coût net de la prestation du service universel à 5,5 % du chiffre d'affaires du service téléphonique fixe ouvert au public de France Télécom qui s'est élevé, après audit, à 91,21 milliards de francs.

(1) Faute de mise en _uvre des dispositions sur les tarifs sociaux (voir chapitre sur le service universel), il n'y a pas eu de gestion publique de cette obligation (France Télécom a appliqué des mesures de soutien unilatéralement). Le décret n° 99-162 du 8 mars 1999 a défini les modalités de prise en charge publique des mesures de soutien sociales et a prévu de compenser, par prélèvement sur le fonds, les coûts de gestion du dispositif par les organismes sociaux.

III.- LA RÉGULATION DU MARCHÉ DES TÉLÉCOMMUNICATIONS

L'ouverture à la concurrence d'un marché monopolistique ou quasi monopolistique pose des problèmes économiques et juridiques particuliers. En effet, le succès de l'opération dépend du comportement de l'opérateur historique qui, non seulement détient la propriété pleine et entière des infrastructures essentielles et fournit à ses clients un service indispensable à leurs besoins, mais est également la seule entité à avoir une connaissance précise de l'état du marché et des besoins des consommateurs, à disposer des techniciens les mieux qualifiés et expérimentés et à maîtriser toutes les techniques et développer une recherche poussée dans le domaine des télécommunications.

Ce processus d'ouverture à la concurrence, en particulier dans les industries de réseaux, ne peut être mené à bien que par la mise en place d'un corps de règles spécifiques à ce marché dont la finalité est de permettre à la concurrence de devenir effective et d'être loyale pour la satisfaction des besoins des consommateurs et de l'intérêt général du pays. Le droit de la concurrence, dont les règles fondamentales sont fixées par l'ordonnance n° 86-1243 du 1er décembre 1986 relative à la liberté des prix et de la concurrence, ne permet en effet ni d'empêcher efficacement une entreprise détenant une situation de monopole de man_uvrer pour anéantir des offres concurrentielles émergentes, ni de prévenir l'arrivée anarchique et déstabilisatrice d'opérateurs et la disparition d'offres de services au détriment des besoins des consommateurs et de la Nation. Le droit de la concurrence, français comme européen, est en fait conçu pour encadrer un marché déjà concurrentiel, préserver le maintien de cette concurrence et garantir la loyauté de la concurrence qui s'y exerce.

Une des finalités de la régulation du marché des télécommunications est inscrite au 2° du II de l'article L. 32-1 du code des P&T : « l'exercice au bénéfice des utilisateurs d'une concurrence effective et loyale entre les exploitants de réseau et les fournisseurs de services de télécommunications. ». Ce même article confie la charge de la régulation à l'Etat au travers des attributions respectives du ministre chargé des télécommunications et de l'Autorité de régulation des télécommunications (ART) créée à cet effet par la loi. Cependant, les fonctions des autorités chargées de la régulation dépassent la seule surveillance de l'exercice de la concurrence entre les acteurs du marché. Ces autorités doivent prendre en compte des objectifs et des principes plus larges : maintien et développement de missions de service public, préservation de la sécurité des installations, innovation technique, développement des infrastructures équipant le pays en télécommunications, développement de l'emploi, etc.

On peut s'interroger sur le caractère transitoire ou définitif de ces règles de concurrence propres au marché des télécommunications. En effet, si la réglementation mise en place par la loi du 26 juillet 1996 est vraiment efficace, à plus ou moins long terme, la concurrence sur le marché des télécommunications, qui est très attractif, deviendra pleinement effective ; il n'y aura donc pas de raison pour maintenir des règles dérogatoires au droit général fixé par l'ordonnance du 1er décembre 1986 précitée.

L'existence d'une entreprise, France Télécom, en position dominante sur le marché ne saurait être un argument en faveur de la pérennité des règles de régulation car d'autres marchés sont soumis aux règles de droit commun alors qu'ils sont dominés, au sens juridique, par une entreprise (liaisons aériennes intérieures à la France, systèmes d'exploitation informatiques, vente de mobiliers urbains) ou qu'ils ont un caractère oligopolistique très marqué (distribution de l'eau, distribution en salles d'oeuvres cinématographiques). En outre, en matière de concurrence, seul l'abus de position dominante est condamnable - le droit commun le permet -, puisque l'acquisition ou le maintien d'une position dominante est la finalité ultime d'une entreprise utilisant le jeu de la concurrence.

Cependant, trois facteurs militent en faveur du caractère pérenne des règles de régulation du marché des télécommunications :

- les exemples étrangers (Etats-Unis, Royaume-Uni visités par la mission d'information) montrent qu'après plus de quinze ans d'ouverture à la concurrence d'un marché, une régulation spécifique est toujours jugée indispensable pour rendre effectif le jeu de la concurrence (sur les marchés locaux aux Etats-Unis, sur les marchés national et locaux au Royaume-Uni) ;

- le fonctionnement du marché des télécommunications n'a pas pour seule finalité la satisfaction des besoins des consommateurs et le développement des opérateurs comme pour un marché ordinaire ; il doit également garantir la continuité du service public dans le respect de l'égalité de tous ses usagers. Seule une réglementation adaptée permet de concilier ces deux objectifs qui peuvent entrer en contradiction sur le plan de l'analyse économique que peut faire un opérateur. Le législateur français a défini d'autres objectifs qui renforcent cette considération (développement de l'emploi et de l'innovation, secret des correspondances et principe de neutralité, obligations relatives à la défense et la sécurité publique) ;

- les directives de la Communauté européenne imposent que l'exercice de la régulation du marché soit indépendant de l'exploitation des réseaux et de la fourniture des services de télécommunication (règle reproduite au 3° du I de l'article L. 32-1 du code des P&T). L'Etat contrôlant l'entreprise France Télécom, qui détient une position dominante sur le marché, il ne semble pas compatible avec l'esprit de la réglementation communautaire de confier la fonction de régulation exclusivement au ministre qui cosigne la nomination du président de l'entreprise et arrête les tarifs du service public. La loi prévoit donc de partager cette fonction entre le ministre et une autorité indépendante de l'Etat.

A.- L'AUTORITÉ DE RÉGULATION DES TÉLÉCOMMUNICATIONS

1. La création de l'Autorité de régulation des télécommunications (ART)

Les directives communautaires ne recommandent aucunement la mise en place d'un organisme indépendant chargé de la régulation du marché des télécommunications ; la création d'une autorité administrative indépendante, l'Autorité de régulation des télécommunications (ART), est une décision politique nationale.

Les directives communautaires exigent uniquement que les fonctions de régulation soient organiquement distinctes de celles d'exploitant.

Le projet de loi de réglementation des télécommunications expose les motifs ayant conduit le gouvernement de M. Alain Juppé à proposer la création d'une autorité administrative indépendante : le secteur des télécommunications est « marqué par des caractéristiques justifiant une régulation spécifique : le maintien d'un service public ambitieux dans un environnement concurrentiel ; la transition d'un marché monopolistique vers une concurrence plus effective ; le passage obligé que constitue pour tout nouvel opérateur l'interconnexion au réseau universel existant. C'est pourquoi cette instance spécialisée doit pouvoir résoudre rapidement les litiges ayant trait à l'interconnexion et à l'accès au réseau résultant de la position dominante qui sera longtemps celle de France Télécom. (...) La création d'une instance collégiale de régulation (...) est également apparue indispensable pour assurer la crédibilité et la continuité de cette fonction de régulation, et donner ainsi confiance à l'ensemble des investisseurs, publics ou privés, en séparant la fonction de régulateur de la fonction d'actionnaire de l'opérateur public, compte tenu de l'engagement du Gouvernement à ce que l'opérateur France Télécom reste durablement une entreprise publique. » (p. 5 du projet de loi n° 2698).

En séance publique, M. François Fillon, ministre délégué à la poste, aux télécommunications et à l'espace, a synthétisé les raisons du choix du Gouvernement : « Mais, surtout, la loi prévoit la mise en place d'une autorité de régulation indépendante. Pourquoi une institution indépendante ? Parce que l'opérateur principal sur le marché, celui qui assurera le service public, restera sous le contrôle de l'Etat. Cette raison est déterminante : l'Etat ne saurait demeurer l'actionnaire majoritaire de France Télécom et prétendre en même temps faire respecter la loi du marché avec toute l'impartialité requise. Placer la puissance publique en position de juge et partie, cela reviendrait à fausser les règles de la concurrence, à décourager la libre entreprise, bref à tuer dans l'_uf la libéralisation de nos télécommunications. La nouvelle autorité de régulation pourra, elle, garantir à tous un traitement équitable et arbitrer les litiges entre opérateurs concurrents en toute indépendance. On a dit que l'instauration d'une autorité indépendante de régulation n'était pas compatible avec nos traditions juridiques. C'est oublier la création, particulièrement depuis quinze ans, de plusieurs dizaines d'organismes du même type (...) » (JO.AN, 7 mai 1996, pp. 2877 et 2878).

La mission se déclare favorable au maintien d'une autorité administrative étatique, indépendante des administrations ministérielles et des opérateurs, chargée de l'exercice de la régulation du marché des télécommunications.

LES AUTORITÉS DE RÉGULATION DES TÉLÉCOMMUNICATIONS DES PRINCIPAUX PAYS DE L'UNION EUROPÉENNE, DU CANADA ET DES ÉTATS-UNIS

 

Competences

Composition

Allemagne

Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (Reg-TP)

Site Internet :

http://www.RegTP.de

La Reg-TP instruit les demandes et délivre les licences qui sont de deux types:

a) pour l'établissement et l'exploitation de réseaux ouverts au public, dans le but d'offrir des services de télécommunications mobiles (licence de classe 1), des services de télécommunications par satellite (licence de classe 2), ou les autres services de télécommunications (licence de classe 3) non couverts par les licences de classes 1 et 2 ;

b) pour la fourniture de services de téléphonie vocale au public à partir de réseaux auto-exploités (licence de classe 4).

Par ailleurs, elle :

- gère le plan de numérotation et alloue les fréquences ;

- approuve les tarifs d'interconnexion ;

- autorise les tarifs, dans le cas des licences 3 et 4, dans la mesure où le titulaire de la licence occupe une position dominante ;

- évalue le coût du service universel et la répartition de son financement entre les opérateurs ;

- contrôle le respect des obligations dues par les différents acteurs (en matière de service universel notamment) et dispose à cet effet d'un pouvoir de sanction ;

- ordonne les conditions de l'interconnexion, en cas de désaccord entre les exploitants de réseaux ouverts au public ;

- surveille la qualité des services ;

- délivre l'agrément des appareils terminaux.

La Reg-TP définit, par ailleurs, les positions dominantes sur le marché en coordination avec l'Office fédéral des cartels (Bundeskartellamt).

Elle est compétente en matière de régulation des réseaux audiovisuels (avec les Länder et les autorités responsables pour la radiodiffusion privée) et est en charge de la régulation des services postaux depuis la dissolution, fin 1997, du ministère fédéral des postes et télécommunications.

Autorité administrative mise en place en janvier 1998 au sein du ministère de l'économie (celui-ci approuve le règlement intérieur de la Reg-TP et peut lui donner des instructions générales, mais pas d'instructions sur les dossiers individuels).

Effectifs : 250 personnes au siège, de l'ordre de 2 600 au total

Autriche

Telekom Control (Osterreichische Gesellschaft für Telekommunikationsregulierung)

Site Internet :

http://www.tkc.at

Telekom Control :

- instruit les demandes et délivre les licences pour les services de télécommunications ouverts au public ;

- gère le plan de numérotation ;

- approuve les tarifs (d'interconnexion) ;

- contrôle le respect des obligations incombant aux différents acteurs (en matière de service universel notamment) ;

- arbitre les litiges en matière d'accès et d'interconnexion et dispose d'un pouvoir de sanction important ;

- surveille la qualité des services.

Le ministère fédéral des sciences et des transports est chargé d'allouer les fréquences.

Telekom Control définit, par ailleurs, les positions dominantes sur le marché, en coordination avec la Cour d'appel en charge des cartels.

Par ailleurs, quatre offices locaux de télécommunications sont chargés du respect de la loi d'août 1997.

Autorité administrative indépendante (mais sous surveillance du ministère fédéral des sciences et des transports), mise en place en novembre 1997, et composée de deux entités :

Telekom Control Kommission : Autorité collégiale dotée d'importants pouvoirs juridiques (effectifs : 3 personnes) ;

Telekom Control GmbH (SARL à but non lucratif) : « bureau » de la Commission qui fixe les conditions de la libéralisation du marché (c'est un organisme financé de manière indépendante du Gouvernement, mais dont l'activité est supervisée par le ministère fédéral des sciences et des transports) et prend toutes les décisions qui ne sont pas d'ordre juridique (relevant de la Commission) (effectifs : 42 personnes).

Belgique

Institut belge des services postaux et de télécommunications (IBPT)

Site Intemet:

http://www.bipt.be

L'IBPT :

- instruit les demandes de licences d'exploitation de réseaux ouverts au public et les demandes de licences de fourniture de service téléphonique au public ;

- autorise les réseaux indépendants ;

- enregistre les déclarations pour les autres services ;

- gère le plan de numérotation et alloue les fréquences ;

- approuve les tarifs (d'interconnexion) ;

- contrôle le respect des obligations incombant aux différents acteurs ;

- arbitre les litiges en matière d'accès et d'interconnexion ;

- surveille la qualité des services ;

- propose, en tant que de besoin, des évolutions législatives ou réglementaires ;

- délivre l'agrément des appareils terminaux.

Le ministre en charge des télécommunications attribue formellement les licences.

L'IBPT est par ailleurs en charge de la régulation des réseaux audiovisuels (avec le Conseil supérieur de l'audiovisuel et le Conseil des médias), ainsi que la régulation des services postaux..

Autorité administrative indépendante, mise en place en 1993 (loi de réglementation des télécommunications de mars 1991, modifiée par la loi de décembre 1997)

La gestion opérationnelle de l'IBPT est assurée par un directeur nommé pour cinq ans par le Roi.

Effectifs : 185 personnes.

Danemark

Telestyrelsen (Agence nationale des télécom-munications)

Site Internet : http://www.tst.dk

Telestyrelsen :

- instruit les demandes et délivre les licences, celles-ci concernant exclusivement les réseaux et services de radiocommunication ;

- gère le plan de numérotation et alloue les fréquences ;

- approuve les tarifs (d'interconnexion) ;

- contrôle le respect des obligations incombant aux différents acteurs ;

- arbitre les litiges en matière d'accès et d'interconnexion ;

- propose, en tant que de besoin, des évolutions législatives ou réglementaires ;

- délivre l'agrément des appareils terminaux.

Par ailleurs, le conseil de la concurrence (Konkurrenceradet) est responsable de la bonne application de la loi sur les télécommunications. Parallèlement, l'Office des consommateurs des télécommunications (Telebrugernaevnet) et l'Office des plaintes des télécommunications (Teleklagenaevnet) sont des instances administratives de dernier recours face aux décisions prises par Tetestyrelsen, notamment en matière d'interconnexion et de radiocommunication.

Telestyrelsen est également en charge de la régulation des réseaux audiovisuels.

Autorité administrative indépendante, mise en place en 1991 (lois de réglementation des télécommunications de juillet 1996 et juillet 1997)

Le directeur de Telestyrelsen est nommé par le gouvernement et peut être révoqué par celui-ci à tout moment.

Effectifs : 162 personnes.

Espagne

Comision del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT)

Site Internet : http://www.cmt.es

La CMT : 

- instruit les demandes et délivre les licences habilitant à fournir des services de télécommunications; à l'exception des services en autoprestation ou ceux qui doivent être concédés par voie d'appel d'offres, les licences étant alors délivrées par le ministère du développement ;

- autorise les autres services régulés ;

- gère le plan de numérotation ;

- contrôle le respect des obligations incombant aux différents acteurs arbitre les litiges en matière d'accès et d'interconnexion, d'utilisation du spectre radioélectrique, ou tout autre conflit, en étant dotée d'un pouvoir de sanction important ;

- veille à ce que les opérateurs autorisés à fournir des services internationaux ne font pas l'objet de pratiques discriminatoires ou anticoncurrentielles ;

- propose, en tant que de besoin, des évolutions réglementaires et exerce un rôle de conseil auprès du Gouvernement et des Communautés autonomes.

Le ministère du développement alloue les fréquences et fixe les tarifs des services téléphoniques de base applicables à l'opérateur dominant, après consultation de la CMT.

Le conseil de la concurrence (Tribunal de Defensa de la Competencia) est chargé de statuer sur les pratiques anticoncurrentielles et sur les cas de position dominante.

La CMT est de plus en charge de la régulation de l'audiovisuel (avec le ministère du développement, le secrétariat général des communications, le ministère de l'éducation et de la culture, et les Communautés autonomes).

Autorité administrative indépendante, mise en place en 1997 (lois de réglementation des télécommunications de juin 1996, d'avril 1997 et d'avril 1998)

Effectifs : 91 personnes

Finlande

Telehallintokeskus (Centre d'administration des télécommunications)

Site Internet : http://www.thk.fi

Telehallintokeskus :

- gère le plan de numérotation et alloue les fréquences ;

- veille au bon état opérationnel des réseaux et à la qualité des services, en étant dotée d'un pouvoir de sanction ;

- assure le plan de dénomination des sites Internet ;

- assiste le législateur dans le domaine technique ;

- délivre l'agrément des appareils terminaux.

Le ministère des transports et des communications garde encore de larges prérogatives pour faire appliquer la loi de juin 1997. Toutefois, ces prérogatives doivent être ramenées à une juste proportion eu égard à l'état d'avancement de la libéralisation du secteur des télécommunications en Finlande.

Par ailleurs, le conseil de la concurrence (Office of free compétition) a des pouvoirs très larges, et tant le ministère des transports et des communications que Telehallintokeskus sont tenus de lui soumettre les cas de pratiques anticoncurrentielles qu'ils ont à connaître. Le champ de compétence de Telehallintokeskus comprend également la régulation des réseaux audiovisuels ainsi que le secteur de la poste

Autorité administrative relevant du ministère des transports et des communications, établie en 1988, qui a repris une partie des prérogatives techniques de ce ministère

(loi sur le marché des télécommunications de juin 1997, qui précise que seuls les opérateurs de réseau de téléphonie mobile ont besoin d'une licence, délivrée par le ministère des transports et des communications ; les opérateurs de réseaux fixe ou de services (fixe et mobile) doivent quant à eux seulement notifier leur entrée sur le marché au ministère)

Le directeur de Telehallintokeskus est nommé par le ministre et peut être révoqué à tout moment.

Effectifs : 188 personnes

France

Autorité de régulation des télécommunications (ART)

Site Internet : http://www.art-telecom.fr

L'ART :

- instruit les demandes de licences délivrées par le ministre, nécessaires pour l'installation et l'exploitation de réseaux ouverts au public ou la fourniture au public du service téléphonique ;

- autorise les réseaux indépendants ;

- gère le plan de numérotation et alloue les fréquences pour les services de télécommunications ;

- approuve le catalogue d'interconnexion des opérateurs puissants de réseaux ouverts au public ;

- évalue le coût du service universel et la répartition de son financement entre les opérateurs ;

- rend un avis public sur les tarifs du service universel et des services de monopole de fait ;

- contrôle le respect des obligations incombant aux opérateurs de réseaux et aux fournisseurs de services, notamment en matière de service universel et d'interconnexion ;

- règle les litiges en matière d'accès au réseau, d'interconnexion et de partage des infrastructures ; peut engager des procédures de conciliation et prendre des sanctions administratives ou financières ;

- surveille la qualité des services ;

- veille à ce que les opérateurs autorisés à fournir des services internationaux ne fassent pas l'objet de pratiques discriminatoires ou anticoncurrentielles ;

- propose, en tant que de besoin, des évolutions législatives ou réglementaires ;

- délivre l'attestation de conformité des équipements terminaux.

L'ART définit d'autre part les positions dominantes sur le marché, en coordination avec le Conseil de la concurrence, et elle peut saisir celui-ci, si elle estime qu'il y a une infraction et une entrave aux règles de la concurrence.

L'Agence nationale des fréquences (ANF) est chargée d'assurer la planification, la gestion et le contrôle de l'utilisation du domaine public des fréquences.

Par ailleurs, 1'ART est chargée de la régulation du « transport audiovisuel », le Conseil supérieur de l'audiovisuel étant compétent pour la partie « radiodiffusion ».

Autorité administrative indépendante créée en 1997 (loi du 26 juillet 1996 de réglementation des télécommunications)

Collège de cinq membres nommés pour six ans, trois par décret, un par le président de l'Assemblée nationale, un par le président du Sénat.

Effectifs de 131 personnes.

Grèce

Comité national des télécommunications et des postes (EET&T)

Site Internet : http://www.eet.gr

EET&T :

- émet des recommandations sur les demandes de licences requises pour opérer sur un réseau de télécommunications, ainsi que pour la fourniture de services de téléphonie, avant leur attribution par le ministère des transports et des communications ;

- enregistre les notifications de déclarations qui concernent toutes les autres activités de télécommunications non couvertes par les licences ;

- gère le plan de numérotation et alloue les fréquences ;

- fixe les tarifs (d'interconnexion) ;

- veille à l'application de la loi et peut infliger des amendes ;

- arbitre les litiges ;

- exerce un rôle de conseil en matière d'éthique ;

- exerce un rôle de conseil auprès du ministère.

Le ministère des transports et des communications supervise la régulation des télécommunications, délivre notamment les licences et l'agrément des appareils terminaux.

L'EE&T est par ailleurs compétent pour la régulation des services postaux.

Le conseil de la concurrence dispose de compétences importantes.

Autorité administrative indépendante du Gouvernement, mise en place en août 1997 (loi de réglementation des télécommunications de 1994, amendée en 1997 et 1998).

Effectifs : 20 personnes

Irlande

Office of the Director of Telecommunications Regulation (ODTR)

Site Internet: http://www.odtr.ie

L'ODTR :

- instruit les demandes et délivre les licences, qui sont de deux types : les licences générales, qui concernent l'exploitation de réseaux ouverts au public et la fourniture de service téléphonique au public ; les licences de base, qui couvrent les services de transmissions de données (Internet, câble, etc.) ;

- gère le plan de numérotation et alloue les fréquences ;

- fixe les conditions de l'interconnexion et des prix correspondants ;

- surveille la qualité des services ;

- délivre l'agrément des appareils terminaux.

L'ODTR a repris les attributions du ministère des transports, de l'énergie et des communications. Par ailleurs, il est en charge de la régulation des réseaux audiovisuels.

Autorité administrative indépendante, mise en place en juin 1997 (loi de réglementation des télécommunications de 1996)

Effectifs : 70 personnes

Italie

Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (AGC)

Site Internet :

http://www.comune.napoli.it/agcom/

L'AGC :

- instruit et délivre les licences, nécessaires pour l'exploitation de réseaux ouverts au public, et pour la fourniture de services de téléphonie ;

- gère le plan de numérotation et alloue les fréquences ;

- propose l'évaluation du coût du service universel et la répartition de son financement entre les opérateurs ;

- fixe les tarifs d'interconnexion ;

- arbitre les litiges en matière d'accès, d'interconnexion et de partage des infrastructures, en étant dotée d'un pouvoir de sanction important ;

- propose, en tant que de besoin, des évolutions législatives ou réglementaires.

En charge également de la régulation des réseaux et des contenus audiovisuels, 1'AGC a retenu dans son organisation une séparation entre la régulation technique et concurrentielle des réseaux (Commission pour les infrastructures et les réseaux) et la régulation des services (Commission pour les services et les produits), qui s'attache davantage aux contenus (audiovisuel et médias électroniques). Mais, dans la pratique, cette séparation n'est pas aussi tranchée.

Par ailleurs, l'Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (AGCM) est chargée de statuer sur les pratiques anticoncurrentielles et sur les cas de position dominante dans le secteur des télécommunications (pour l'audiovisuel, L'ACG a un rôle plus actif), tandis que l'ACG veille à protéger les consommateurs contre une tarification trop élevée.

Autorité administrative indépendante, mise en place en mars 1998 (loi de réglementation des télécommunications de juillet 1997)

Le bureau de l'AGC, composé d'un directeur et de deux autres membres, est nommé par le Président de la République sur proposition du ministre pour cinq ans. Cette nomination doit être approuvée par le parlement.

Effectifs : 90 personnes en avril 1999 et 300 personnes prévues pour la fin de l'année 1999.

Luxembourg

Institut luxembourgeois des télécommunications (ILT)

Site Internet : http://www.ilt.lu

L'ILT :

- instruit les demandes de licences d'exploitation de réseaux ouverts au public et de fourniture de service téléphonique au public ;

- gère les services de télécommunications soumis à obligation ;

- gère le plan de numérotation et alloue les fréquences ;

- impose le respect des mécanismes du champ du service universel ;

- fixe les modalités de l'interconnexion ;

- contrôle le respect des obligations incombant aux opérateurs de réseaux et aux fournisseurs de services, notamment en matière de service universel et d'interconnexion ;

- surveille la qualité des services ;

- exerce un rôle de conseil auprès du ministre des communications.

Les licences sont attribuées par le ministre des communications.

Autorité administrative indépendante (financièrement et administrativement) du gouvernement, mais sous surveillance du ministère des communications, et mise en place en juin 1997 (loi de réglementation des télécommunications de mars 1997)

Effectifs : 19 personnes

NorvÈge

Post-Og Teletisynet (NPT)

Site Intemet: http://www.npt.no

La NPT :

- instruit les demandes de licences relatives aux fréquences ;

- gère le plan de numérotation et alloue les fréquences ;

- reçoit les déclarations des opérateurs non soumis au régime de licences ;

- contrôle le respect des obligations incombant aux opérateurs de réseaux et aux fournisseurs de services, notamment en matière d'interconnexion ;

- fixe les tarifs ;

- décide en première instance des suites à donner aux plaintes et dispose d'un pouvoir de sanction ;

- surveille la qualité des services ;

- délivre l'agrément des appareils terminaux ;

- exerce un rôle de conseil auprès du ministre des communications.

Le ministère des transports et de la communication instruit les demandes et délivre les licences, mais laisse au NPT le soin de mener la régulation « au jour le jour». Selon le cas, le ministère des transports et de la communication ou le ministère du travail et de l'administration, ou le Complaint and advisory board, décident, en appel, des suites à donner aux plaintes.

Par ailleurs, la NPT est compétent en matière de régulation des réseaux audiovisuels, et il est également en charge du contrôle du secteur de la poste.

Autorité administrative, indépendante politiquement du Gouvernement mais sous contrôle du ministère des transports et de la communication, mise en place en 1987 (loi de réglementation des télécommunications de juin 1995, selon laquelle doivent souscrire une licence les opérateurs de réseaux et de services détenant au moins 25% de parts de marché, ainsi que les opérateurs de service de radiocommunications- les autres opérateurs ne sont tenus qu'à déclarer leurs activités).

Effectifs : 180 personnes

Pays-Bas

Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Autoriteit (OPTA)

Site Internet : http://www.opta.nl

L'OPTA :

- enregistre les demandes des opérateurs de réseaux et de services, afin de vérifier leur conformité avec les règles du marché ;

- instruit les demandes et délivre les licences individuelles si nécessaires, en particulier lorsqu'il y a rareté de la ressource en fréquences ;

- gère le plan de numérotation ;

- fixe les tarifs (d'interconnexion) ;

- arbitre les litiges en matière d'accès, d'interconnexion et de partage des infrastructures, en étant dotée d'un pouvoir de sanction ;

- surveille la qualité des services.

L'Autorité de la concurrence (Nederlandse Mededingingautoriteit) a une compétence générale qui lui permet de prendre les mesures nécessaires pour contrer les restrictions à l'accès et les abus de positions dominantes.

L'Agence des radiocommunications (Rijksdienst voor radiocommunicatie) est quant à elle chargée de gérer le spectre de fréquences et de délivrer des autorisations pour les utilisations de transmission ou de réception correspondantes.

L'OPTA est, par ailleurs, en charge de la régulation des réseaux audiovisuels, des systèmes d'accès conditionnels, ainsi que des services postaux.

Autorité administrative indépendante, mise en place en août 1997 (loi de réglementation des télécommunications de 1996, 1997 et décembre 1998)

Effectifs : 75 personnes

Portugal

Instituto das Comunicaçöes de Portugal (ICP)

Site Internet :

http://www.icp.pt

L'ICP :

- instruit les demandes et délivre les licences requises lorsqu'un opérateur fournit des services de téléphonie sur un réseau public de télécommunications ou lorsqu'il fournit une capacité de réseau (dans les autres cas, les opérateurs ne sont tenus qu'à une simple déclaration auprès de l'ICP) ;

- gère le plan de numérotation et alloue les fréquences ;

- fixe les conditions de l'interconnexion ;

- fixe les tarifs (d'interconnexion) ;

- contrôle le respect des obligations incombant aux opérateurs de réseaux et aux fournisseurs de services, en disposant d'un pouvoir de sanction surveille la qualité des services ;

- propose, en tant que de besoin, des évolutions législatives ou réglementaires ;

- délivre l'agrément des appareils terminaux.

La direction générale du commerce et de la concurrence, qui dépend du ministre chargé du commerce, a compétence générale pour identifier les pratiques anticoncurrentielles, pour engager la procédure légale correspondante et pour infliger des amendes en cas de non-respect des règles de concurrence.

Par ailleurs, l'ICP est compétente en matière de réseaux audiovisuels.

Autorité administrative, mise en place en 1989, sous tutelle du secrétaire d'Etat aux télécommunications (loi de réglementation des télécommunications d'août 1997).

Le conseil d'administration de l'ICP, composé d'un président et de deux autres membres, est nommé pour trois ans par le ministre.

Effectifs : environ 300 personnes.

Royaume-Uni

Office of Telecommunications (OFTEL)

Site Internet: http://www.oftel.gov.uk

L'OFTEL :

- détient des prérogatives importantes en matière de contrôle du respect des obligations incombant aux différents acteurs au regard des autorisations et licences qui leur ont été délivrées par le ministre chargé de l'industrie et du commerce : autorisations générales (services de télécommunications à l'usage exclusif d'une société ou ouverts à des tiers, services de radiocommunications, systèmes d'accès conditionnels notamment) et licences individuelles (pour les réseaux et services qui ne relèvent pas des autorisations générales, telle que la licence de services par satellites interconnectés au réseau public commuté) ;

- veille à l'application des licences et peut, en tant que de besoin, demander leur modification ;

- gère le plan de numérotation ;

- fixe les tarifs (d'interconnexion) ;

- surveille la qualité des services ;

- exerce un rôle de conseil auprès du ministre chargé de l'industrie et du commerce ;

- délivre l'agrément des appareils terminaux.

Le ministre chargé de l'industrie et du commerce délivre les licences, après consultation du directeur général de l'OFTEL. Les négociations concernant l'interconnexion sont régies par la loi de réglementation des télécommunications de décembre 1997. En cas d'appel par l'une des parties, c'est le directeur général de I'OFTEL qui est saisi.

En matière de respect de la concurrence, le directeur général de I'OFTEL exerce une compétence partagée avec le responsable du conseil de la concurrence (Fair Trading) pour engager des procédures contre les mesures anticoncurrentielles et les abus de position dominante auprès de la Monopolies and Mergers Commission.

La Radiocommunications Agency, qui dépend du ministre en charge du commerce et de l'industrie, est l'instance compétente pour délivrer une licence à un opérateur pour des services de télécommunications nécessitant des fréquences. Dans ce cas, cette licence s'ajoute à celle déjà délivrée par le ministère.

Par ailleurs, l'OFTEL est également en charge de la régulation des réseaux audiovisuels, ainsi que des systèmes d'accès conditionnel.

Autorité administrative indépendante, mise en place en 1984 (lois de réglementation des télécommunications d'avril 1984 et de décembre 1997).

Le directeur de l'OFTEL est nommé par le secrétaire d'Etat au commerce et à l'industrie. Son mandat est de cinq ans. Il ne peut être révoqué que pour « incapacity » ou « misbehaviour » (1).

Effectifs : 160 personnes.

(1) Littéralement, « mauvaise conduite », mais cette notion large inclut tout non-respect d'une règle écrite ou coutumière.

Suède

Post och Telestyrelsen

(Agence nationale des télécommunications)

Site Internet : http://www.pts.se

La PTS :

- instruit les demandes et délivre les licences requises lorsqu'un opérateur fournit des services de téléphonie sur un réseau public de télécommunications ou lorsqu'il fournit une capacité de réseau (dans les cas de parts de marché non significatives, les opérateurs ne sont tenus qu'à une simple déclaration auprès de la PTS) ;

- gère le plan de numérotation et alloue les fréquences ;

- fixe les tarifs (d'interconnexion) ;

- arbitre les litiges en matière d'accès, d'interconnexion et de partage des infrastructures, en étant dotée d'un pouvoir de sanction ;

- contrôle le respect des obligations incombant aux différents acteurs ;

- surveille la qualité des services.

La PTS veille au respect de la concurrence sur le marché des télécommunications en liaison avec le Conseil de la concurrence (Konkurrensverket).

Par ailleurs, la PTS est compétente en matière de régulation des réseaux audiovisuels, ainsi qu'en matière de régulation des services postaux.

Autorité administrative sous tutelle du gouvernement, mise en place en juillet 1997 (loi de réglementation des télécommunications de juillet 1993, amendée en juillet 1997)

Effectifs : 150 personnes

Canada

Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes

(Canadian Radio-television and Telecommunications Commission - CRTC)

Site Internet : http://www.crtc.gc.ca

Les tarifs des services de télécommunications, longue distance et mobiles, sont libres sur les segments du marché ouverts à la concurrence. Pour les services de télécommunications internationales, une licence instruite et délivrée par le CRTC est toutefois requise. Pour les communications locales (en cours d'ouverture à la concurrence), les opérateurs restent soumis aux obligations d'un cahier des charges (définies dans la décision 97-8 du CRTC, qui introduit la concurrence à l'échelon local en 1997).

Dans ce cadre général, le CRTC :

- est compétent à l'égard de tous les opérateurs de télécommunications disposant d'infrastructures ;

- gère le plan de numérotation ;

- fixe les tarifs des services (lorsque cela est prévu) ;

- contrôle le respect des obligations incombant aux opérateurs de réseaux, notamment en matière d'accès et d'interconnexion ;

- arbitre les litiges en matière d'accès, d'interconnexion et de partage des infrastructures ;

- répond aux demandes de renseignements relatives aux télécommunications et à la radiodiffusion, en vertu de la loi sur l'accès à l'information et de la loi sur la protection des renseignements personnels.

Le ministère de l'industrie (Industry Canada) alloue quant à lui les fréquences pour les services de télécommunications et les services audiovisuels.

Le CRTC est par ailleurs compétent en matière de régulation des réseaux et des contenus audiovisuels, et il cherche à promouvoir l'auto-réglementation de certains éléments de la programmation et de la distribution des services audiovisuels.

Agence fédérale indépendante, mise en place en 1968, qui rend compte au Parlement par l'intermédiaire du ministre du patrimoine canadien (loi sur le CRTC de 1976, loi sur la radiodiffusion de 1991, loi de réglementation des télécommunications de 1993).

Les membres du CRTC sont nommés par le gouvernement fédéral pour un mandat de dix ans.

Effectifs : 404 personnes.

Etats-Unis

Federal Communications Commission (FCC)

Site Internet : http://www.fcc.gov

La FCC :

- instruit les demandes et délivre les licences au niveau fédéral pour la fourniture de services de télécommunications entre Etats ou à l'échelle internationale (à l'échelon des Etats fédérés, la régulation relève d'une autorité étatique dénommée Public Utility Commission), sachant que le type de licence requis dépend généralement du service offert (filaire, mobile, satellitaire, etc.) ;

- établit le plan de numérotation et alloue les fréquences ;

- évalue le coût du service universel et la répartition de son financement entre les opérateurs ;

- fixe les conditions de l'interconnexion et des prix correspondants, que ce soit au niveau étatique ou au niveau fédéral ;

- contrôle le respect des obligations incombant aux opérateurs de réseaux et aux fournisseurs de services, notamment en matière de service universel et d'interconnexion ;

- arbitre les litiges en matière d'accès, d'interconnexion et de partage des infrastructures, en étant dotée d'un pouvoir de sanction important ;

- surveille la qualité des services (conjointement avec les instances de régulation fédérées) ;

- propose, en tant que de besoin, des évolutions législatives ou réglementaires.

Une organisation non gouvernementale, la North American Numbering Plan Administration, gère le plan de numérotation à l'échelle du continent nord-américain (plus la plus grande partie des Caraïbes). Sur le territoire des Etats-Unis, la FCC reste toutefois l'arbitre en dernier ressort en cas de différends.

Concernant le respect de la concurrence, la FCC travaille en coordination avec la Federal Trade Commission et le Department of Justice.

Par ailleurs, les attributions de la FCC s'étendent également aux réseaux et aux contenus audiovisuels.

La FCC est une agence fédérale indépendante mise en place en 1934 (loi de réglementation des télécommunications révisée en 1996).

La FCC est composée de cinq commissaires nommés par le Président des Etats-Unis après approbation du Sénat. Leur mandat a une durée de cinq ans et n'est pas révocable. Au plus trois commissaires peuvent appartenir à un même parti politique. Le président de la FCC est désigné par le Président des Etats-Unis ; en général une alternance à la Maison Blanche entraîne son remplacement par un autre commissaire.

La FCC soumet un rapport annuel au Congrès.

Effectifs : 1800 personnes.

Source : Autorité de régulation des télécommunications. Le rapporteur exprime ses vifs remerciements au président, au directeur général et aux services de l'ART pour les informations d'une grande précision qui leur ont été demandées pour l'établissement de ce tableau et qui ont été recueillies et synthétisées dans des délais très brefs.

2. Le statut de l'ART

a) L'indépendance de l'ART

· La loi tend à garantir l'indépendance de l'ART par cinq moyens.

Le mandat des membres du collège de l'ART est de six ans ; il n'est ni révocable ni renouvelable. Le tableau ci-après compare les mandats des membres des principales autorités administratives indépendantes françaises :

COMPARAISON DU STATUT DES MEMBRES DES
AUTORITÉS ADMINISTRATIVES
INDÉPENDANTES COLLÉGIALES

 

Durée du mandat

Révocabilité
du mandat

Caractère renouvelable

ART

6 ans

Non

Non

ACNSA

6 ans

Non, sauf en cas de

démission d'office (2)

Non

CADA

3 ans

Non

Non

CNIL

5 ans

Non

Oui

COB : président :

membres :

6 ans

4 ans

Non

Non

Non

Oui (1 fois)

Conseil de la concurrence

6 ans

Non, sauf en cas de

démission d'office (1)

Oui

CRÉ

6 ans

Non, sauf en cas de

démission d'office (2)

Non

CSA

6 ans

Non

Non

ACNSA : Autorité de contrôle des nuisances sonores aéroportuaires, créée par le projet de loi portant sur la création de cette autorité, adopté en première lecture par l'Assemblée nationale le 12 mai 1999 puis en deuxième lecture le 22 juin 1999.

CADA : Commission d'accès aux documents administratifs.

CNIL : Commission nationale de l'informatique et des libertés.

COB : Commission des opérations de bourse.

CSA : Conseil supérieur de l'audiovisuel.

CRÉ : Commission de régulation de l'électricité, créée par le projet de loi relatif à la modernisation et au développement du service public de l'électricité, adopté en première lecture par l'Assemblée nationale le 2 mars 1999.

(1) En cas de non-participation à trois séances consécutives ou de non-respect des obligations relatives aux intérêts détenus ou acquis et aux activités économiques exercées.

(2) En cas de non-respect des incompatibilités prévues par la loi.

Les incompatibilités attachées au mandat des membres de l'ART : l'article L. 36-2 du code des P&T reprend les dispositions existant pour les membres du Conseil supérieur de l'audiovisuel (articles 5 et 8 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication) ou du Conseil de la concurrence (article 3 de l'ordonnance du 1er décembre 1986 relative à la liberté des prix et de la concurrence) en matière d'incompatibilité et de respect du secret professionnel.

Les incompatibilités ainsi définies touchent « toute activité professionnelle, tout mandat électif national, tout autre emploi public et toute détention, directe ou indirecte, d'intérêts dans une entreprise du secteur des télécommunications, de l'audiovisuel ou de l'informatique. Les membres de l'Autorité de régulation des télécommunications ne peuvent être membres de la Commission supérieure du service public des postes et télécommunications. »

La rémunération des membres du collège. Celle-ci est fixée par la loi afin d'offrir les garanties maximales vis-à-vis des autorités réglementaires. C'est pourquoi, comme pour les membres du Conseil supérieur de l'audiovisuel, la loi prévoit d'attribuer un traitement au président et aux autres membres de l'ART équivalent aux traitements de base parmi les plus élevés de la fonction publique d'Etat (respectivement 494 190 F et 450 653 F bruts par an, début 1999, pour les échelles G et F correspondant à ces traitements). Ces traitements sont ceux alloués aux membres du Conseil constitutionnel (article 6 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958), du Conseil supérieur de l'audiovisuel (article 5 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986) ou de la Commission supérieure de l'électricité (article 28 du projet de loi relatif à la modernisation et au développement du service public de l'électricité).

Les moyens matériels affectés à l'ART. L'article L. 36-3 du code des P&T reprend les dispositions existant pour le Conseil supérieur de l'audiovisuel (article 7 de la loi du 30 septembre 1986 précitée) : l'ART dispose de services propres, placés sous l'autorité de son président ; elle peut employer des fonctionnaires en position d'activité dans les mêmes conditions que le ministère chargé des télécommunications (primes identiques, etc.) ou des agents contractuels qu'elle recrute ; son personnel est astreint au secret professionnel.

Le V de l'article 22 de la loi du 26 juillet 1996 prévoit le transfert à l'ART des services du ministère chargé des télécommunications nécessaires à l'exercice de ses attributions. En 1995, 125 emplois budgétaires de la direction générale des postes et télécommunications ont été transférés à l'ART ; seuls 13 emplois budgétaires ont été créés. Au 1er septembre 1997, sur les 132 agents en fonction à l'ART, 96 provenaient d'une administration d'Etat ou d'un service public (72 du ministère de l'industrie, 11 de France Télécom, 5 de La Poste et 2 du Conseil supérieur de l'audiovisuel). Les moyens de fonctionnement et d'investissement sont accordés par la loi de finances ;ils sont inscrits sur des chapitres individualisés parmi les crédits de l'industrie (voir le tableau ci-après dans le paragraphe c sur l'organisation de l'ART).

Les ressources que peut percevoir l'ART reprennent les dispositions applicables au budget du Conseil supérieur de l'audiovisuel (article 7 de la loi du 30 septembre 1986 précitée) : l'ART propose les crédits nécessaires au ministre chargé des télécommunications qui les inscrit au budget général de l'Etat ; le président de l'ART est ordonnateur des dépenses et présente les comptes au contrôle de la Cour des comptes.

Les Gouvernements ont décidé de faire figurer les crédits alloués à l'ART au sein des crédits des postes et télécommunications puis des crédits de l'industrie, sur des lignes budgétaires spécifiques, afin que le ministre exerçant la tutelle sur le secteur des télécommunications en assume la responsabilité devant le Parlement lors de la discussion du projet de loi de finances.

L'ART bénéficie également de ressources tirées de services rendus. Leur nature, leur montant et les conditions de leur perception, qui ne relèvent pas du domaine de la loi, ont été fixés par le décret n° 98-585 du 9 juillet 1998 relatif à la rémunération de certains services rendus par l'Autorité de régulation des télécommunications. Le décret accorde à l'ART de larges possibilités de rémunérations pour services rendus : vente de publications, documents ou études ; organisation de colloques, séminaires ou salons ; prestations informatiques et télématiques. Ces services doivent être réalisés par l'ART dans le cadre de sa mission. Aucune rémunération ne peut cependant être exigée de l'Etat lorsqu'il est le bénéficiaire d'un service rendu. Le décret ne fixe pas le tarif des services rendus mais prévoit que le montant de la rémunération ne peut excéder le coût de leur réalisation ; il appartient au président de l'ART d'arrêter ces montants.

Ce développement donne l'occasion à la mission d'information de saluer la remarquable qualité des documents d'analyse et des rapports édités par l'ART.

Le Conseil constitutionnel, par sa décision n° 96-378 du 23 juillet 1998, a validé la constitutionnalité de la définition des ressources allouées à l'ART telle qu'elle figure à l'article L. 36-4 du code des P&T.

· Le décret n° 96-1138 du 23 décembre 1996 relatif à l'organisation et au fonctionnement de l' ART a apporté peu d'éléments nouveaux par rapport aux dispositions législatives assurant l'indépendance de l'ART. Il a cependant prévu que l'ART, à l'instar des autres autorités administratives indépendantes collégiales, adopte son règlement intérieur (article D. 97-4 du code des P&T).

Le règlement intérieur a été adopté le 26 mars 1997 par le collège des membres de l'ART (décision n° 97-57 du 26 mars 1997 portant règlement intérieur, qui a été modifiée par la décision n° 97-234 du 30 juillet 1997).

Il arrête les conditions de convocation du collège, de fixation des ordres du jour, d'adoption des délibérations et d'établissement des décisions et avis. Il précise les modalités d'application des règles de procédure prévues par l'article L. 34-8 du code des P&T (litiges en matière d'interconnexion). Les modalités retenues sont celles couramment utilisées en matière administrative : règles de saisine de l'ART, accusé de réception des demandes, demande de mise en conformité des saisines irrégulières, garantie des droits de la défense, notamment par le caractère contradictoire de la procédure, possibilité pour le président de décider d'audiences secrètes, publication ou simple mention (modification du 30 juillet 1997) - ce qui est peu courant - au Journal officiel des décisions. Il précise également les modalités pratiques de la conciliation et des règles de procédure en matière de sanction (notamment pour respecter le principe général du droit garantissant le respect des droits de la défense).

b) Le collège des membres de l'ART

La loi du 26 juillet 1996 a fixé à cinq le nombre des membres composant le collège de l'ART.

Le projet de loi initial du Gouvernement (n° 2698, déposé le 3 avril 1996) proposait de fixer à trois le nombre des membres de l'ART. Ils étaient nommés par décret « en raison de leur qualification dans les domaines juridique, économique et technique ». Le décret est signé du Président de la République.

L'Assemblée nationale, sur la proposition de M. Claude Gaillard, rapporteur, a ajouté deux membres, nommés respectivement par le président de l'Assemblée nationale et par le président du Sénat, au motif que la portée politique de l'activité de l'ART exigeait que le Parlement soit représenté en son sein tout en préservant l'indépendance du collège.

Afin de préserver le principe de renouvellement partiel du collège, qui garantit la continuité des principes d'action de l'ART, un mécanisme transitoire reposant sur un tirage au sort des premiers membres de l'ART dont le mandat serait écourté a été adopté par l'Assemblée nationale. En pratique, il donne les résultats suivants sur le renouvellement du collège :

 

Membres nommés par décret : ....

M. Jean-Michel Hubert, président de l'ART

(renouvelables par tiers

mandat de six ans (1997-2002)

tous les deux ans)

M. Yvon Le Bars

 

mandant de quatre ans (1997-2000)

 

M. Dominique Roux

 

mandat de deux ans (1997-1998), renouvelé (1999-2004)

Membre nommé par le président de l'Assemblée nationale : .........


M. Bernard Zuber (nommé par M. Philippe Séguin)

 

mandat de six ans (1997-2002)

Membre nommé par le président du Sénat : ............................


M. Roger Chinaud (nommé par M. René Monory)

 

mandat de quatre ans (1997-2000)

 

c) L'organisation de l'ART

L'article L. 36-3 du code des P&T dispose que les services de l'ART sont placés sous l'autorité du président de l'ART. Il exerce donc l'autorité hiérarchique sur les fonctionnaires affectés à l'ART et sur les agents contractuels qu'il peut recruter en vertu de la loi. Il est également ordonnateur des dépenses de l'ART.

Le décret n° 96-1138 du 23 décembre 1996 précité a prévu l'existence d'un directeur général chargé de diriger les services de l'ART, sous l'autorité de son président. Le directeur général est nommé par le président (M. Pierre-Alain Jeanneney, maître des requêtes au Conseil d'Etat, a été nommé par décision du 6 janvier 1997). Cette organisation est courante au sein des autorités administratives indépendantes et des établissements publics de l'Etat. Elle est d'autant plus nécessaire que les services de l'ART regroupent plus de 130 personnes.

MOYENS DES SERVICES DE L'ART ALLOUÉS PAR LES LOIS DE FINANCES

 

1997

1998

1999

EFFECTIFS

     

- emplois budgétaires

138 (a)

142

142

- nombre d'agents

132

(au 1er septembre)

131 (b)

(au 1er septembre)

 

CRÉDITS inscrits en lois de finances

(en millions de francs)

     

- personnels

46,62

44,7

47,05

- fonctionnement

23,63

38,0

41,45

Total

70,25

82,7

88,50

(a) 125 emplois résultaient de transferts de l'ancienne direction générale des postes et télécommunications ; 13 emplois d'agents contractuels ont été créés parmi lesquels figurent les cinq membres du collège.

(b) 97 fonctionnaires et 34 agents contractuels. Les 131 agents se répartissaient en 98 agents de catégorie A, 27 de catégorie B et 6 de catégorie C.

3. Les attributions de l'ART

a) Les compétences consultatives et son rôle dans les relations internationales

Le premier alinéa de l'article L. 36-5 prévoit que l'ART est consultée sur les projets de loi, de décret ou de règlement relatifs au secteur des télécommunications et participe à leur mise en _uvre.

En 1997, l'ART a rendu 22 avis sur les projets de décrets et règlements d'application de la loi du 22 juillet 1996 de réglementation des télécommunications. Ses avis n° 97-4 du 31 janvier 1997 sur le projet de décret relatif au financement du service universel et n° 97-9 du 21 février 1997 sur le projet de décret sur l'interconnexion ont montré le pouvoir d'influence de l'autorité et sa capacité d'expertise rapide et précise grâce aux moyens dont elle dispose.

Le second alinéa de l'article L. 36-5 permet au ministre chargé des télécommunications d'associer l'ART à la préparation de la position française dans les négociations internationales dans le domaine des télécommunications et de la faire participer à la représentation française dans les organisations internationales et communautaires compétentes en ce domaine.

b) Le pouvoir réglementaire de l'ART

L'ART est une autorité administrative indépendante dotée d'un pouvoir réglementaire. Ce pouvoir s'exerce collégialement car il est attribué à l'autorité et non à son président. L'autorité ne dispose toutefois pas, à ce titre, du privilège du préalable, c'est-à-dire que ses règlements ne sont pas exécutoires d'office, donc opposables d'office aux tiers ; ils doivent être, à cette fin, homologués par arrêté du ministre chargé des télécommunications puis publiés au Journal officiel. L'homologation est une décision d'acceptation ou de rejet et ne confère pas à son détenteur un pouvoir de réformation, à l'instar d'un recours hiérarchique.

Le premier alinéa de l'article L. 36-6 du code des P&T précise que l'exercice de ce pouvoir réglementaire doit respecter la hiérarchie des normes, à savoir que l'ART doit se conformer à la loi et à ses règlements d'application. Le pouvoir réglementaire de l'ART est donc subordonné au pouvoir réglementaire du Premier ministre (décrets d'application) et du ministre chargé des télécommunications ; elle doit donc respecter les arrêtés ministériels et interministériels pris en application du code des postes et télécommunications (le ministre chargé des télécommunications fixe ainsi les règles d'attribution des licences, conformément au V de l'article L. 33-1).

Dans sa décision du 18 septembre 1986 relative à la Commission nationale de la communication et des libertés, le Conseil constitutionnel a admis que le législateur pouvait confier un pouvoir réglementaire d'application des lois à une autorité autre que le Premier ministre, y compris s'il s'agissait d'une autorité administrative indépendante. Cependant la constitutionnalité de l'habilitation est subordonnée au respect par cette autorité des lois et règlements en vigueur et au caractère limité et circonscrit à la mise en _uvre de la loi du domaine d'application du pouvoir réglementaire. En conséquence, le pouvoir réglementaire de l'autorité de régulation des télécommunications ne peut qu'être subordonné et second par rapport au pouvoir réglementaire national.

La décision n° 96-378 du 23 juillet 1996 du Conseil constitutionnel portant sur la loi de réglementation des télécommunications a confirmé ces principes jurisprudentiels en indiquant que le législateur peut confier « à une autorité publique autre que le Premier ministre le soin de fixer les normes permettant de mettre en _uvre une loi (...) à la condition que cette habilitation ne concerne que des mesures de portée limitée tant par leur champ d'application que par leur contenu ». L'article L. 36-6 respecte ces conditions notamment en ce que « la compétence réglementaire dévolue à l'Autorité s'exerce sous le contrôle du ministre chargé des télécommunications. ».

L'article L. 36-6 du code des P&T dresse la liste des matières dans lesquelles l'ART est habilitée à définir des règles d'application du code. Ces règles présentent un caractère technique et viennent en complément des dispositions législatives et réglementaires existantes. Il s'agit :

1° des droits et obligations afférents à l'exploitation des différents réseaux ouverts au public (L. 33-1) et services téléphoniques au public (L. 34-1) ;

2° des prescriptions applicables aux conditions techniques et financières d'interconnexion ;

3° des prescriptions techniques nécessaires à l'interopérabilité des réseaux et des terminaux, la portabilité des terminaux (c'est-à-dire leur aptitude à fonctionner correctement sur tous les réseaux et services autorisés) et le bon usage des fréquences et des numéros de téléphone ;

4° des conditions d'établissement et d'exploitation des réseaux indépendants (L. 33-2) et celles d'utilisation des réseaux établis librement (L. 33-3).

La mission d'information relève que les autorités administratives indépendantes mises en place pour réguler un marché détiennent toutes un pouvoir réglementaire subordonné (voir le projet de loi relatif à la modernisation et au développement du service public de l'électricité adopté en première lecture par l'Assemblée nationale le 2 mars 1999, qui a créé une Commission de régulation de l'électricité dotée d'un pouvoir réglementaire second et subordonné par rapport au pouvoir réglementaire des autorités gouvernementales, qui est comparable à celui détenu par l'ART). Ce pouvoir est limité et concerne la définition de règles à caractère technique. L'usage qui en a été fait est conforme aux intentions du législateur, sous réserve toutefois des remarques concernant l'attribution du préfixe E (voir les conclusions du rapport), la mission estimant que les conditions relatives aux investissements exigés des bénéficiaires d'un préfixe E sont insuffisantes au regard des objectifs poursuivis par le législateur.

La mission d'information propose de maintenir les dispositions de l'article L. 36-6 du code des P&T. Il faut cependant relever que le statut de la Commission de régulation de l'électricité exclut l'homologation ministérielle de ses règlements, le secrétaire d'Etat à l'industrie ayant fait valoir que cette procédure, en fait très formelle, plaçait le ministère dans des situations délicates dans la mesure où il ne dispose plus des personnels en mesure d'évaluer les réglementations techniques qui lui sont soumises, ceux-ci ayant été transféré à l'autorité de régulation ; or, le ministre doit défendre ces règlements devant le Conseil d'Etat en cas de recours pour excès de pouvoir.

c) L'instruction des licences de téléphonie publique

L'ART instruit les demandes d'autorisation d'installation et d'exploitation de réseau ouvert au public (L. 33-1), celles de fourniture de service téléphonique au public (L. 34-1) et celles de fourniture au public des services de télécommunications utilisant des fréquences hertziennes (L. 34-3).

Elle réalise ces missions pour le compte du ministre qui délivre l'autorisation. Comme l'écrivait dans son rapport (n° 2750) M. Claude Gaillard, rapporteur du projet de loi de réglementation, il « est donc justifié que le ministre adresse des directives à l'ART pour l'accomplissement de cette tâche à l'instar d'un mandant vis-à-vis de son mandataire.  ».

La mission d'information remarque que cette possibilité d'intervention du ministre n'est pas utilisée au nom de l'indépendance de l'ART. La situation de fait s'apparente même plutôt à un renversement du sens de la loi, le ministre enregistrant par une autorisation une instruction conduite par l'ART.

d) L'autorisation des réseaux indépendants

L'ART est chargée d'autoriser l'ouverture et l'exploitation des réseaux indépendants (L. 33-2) et reçoit les déclarations d'établissement de réseaux libres (L. 33-3) et de fourniture au public des services de télécommunications autres que le service téléphonique ou les services de télécommunications fournis sur les réseaux câblés (L. 34-2).

Lorsque les autorisations sont délivrées à l'issue d'un appel à candidatures (il peut en être ainsi pour les réseaux utilisant des fréquences lorsque la disponibilité de ces dernières est limitée pour des raisons techniques), l'ART conduit la procédure de sélection et en publie le compte rendu et le résultat qui doit être motivé.

e) La délivrance des agréments d'équipements terminaux

L'ART délivre les attestations de conformité aux exigences essentielles des équipements terminaux. Elle peut confier cette tâche à un autre organisme. Le décret n° 98-266 du 2 avril 1998 a déterminé les conditions dans lesquelles l'ART désigne les organismes chargés de délivrer l'attestation de conformité.

Comme il a été expliqué dans la première partie du rapport (chapitre I consacré aux équipements terminaux), à ce jour, aucun organisme n'a été désigné. L'ART a, en effet, jugé peu pertinent de procéder à des désignations alors que les discussions sur le projet de directive européenne concernant les équipements hertziens et les équipements terminaux de télécommunications et la reconnaissance mutuelle de leur conformité avaient été engagées. Cette directive a été adoptée le 9 mars 1999 (directive 99/05/CE) et doit être mise en _uvre par les Etats membres au plus tard en avril 2000.

f) La proposition au ministre des montants des contributions au financement des obligations de service universel

L'article L. 35-3 du code des P&T institue un fonds de service universel destiné à financer les obligations de service universel. Les contributions sont versées par tous les opérateurs de téléphonie publique au prorata de leur volume de trafic téléphonique. Leur montant est fixé par le ministre chargé des télécommunications par constatation de la part de coûts nets des obligations de service universel qu'ils doivent en application de la loi couvrir.

Ces montants, comme le dispose l'article L. 35-3, sont proposés par l'ART. Celle-ci est en outre chargée de la surveillance des mécanismes du financement, le fonds étant géré par la Caisse des dépôts et consignations. Un comité de contrôle du fonds a d'ailleurs été constitué ; il est composé d'un magistrat de la Cour des Comptes, qui en assure la présidence, d'un membre du collège de l'ART et du responsable du service des dépôts réglementés et des consignations à la direction bancaire de la Caisse des dépôts et consignations.

On se reportera à la deuxième partie du rapport sur le financement du service universel pour l'analyse des montants proposés et constatés.

g) L'avis sur les tarifs et objectifs tarifaires du service universel et les tarifs des services sans concurrence soumis à homologation

Le cahier des charges d'un opérateur fournissant le service universel contient des obligations tarifaires destinées à garantir le respect du principe d'égalité d'accès au service, mais les tarifs sont fixés par l'opérateur, sauf dans le cas de France Télécom dont les tarifs sont arrêtés, selon une procédure d'homologation des propositions de l'opérateur public, par les ministres chargés de l'économie et des télécommunications. Cependant, l'ART est chargée d'émettre un avis public sur les tarifs et les objectifs tarifaires pluriannuels du service universel (le cahier des charges porte sur une période de quinze ans, durée de l'autorisation) ainsi que sur les tarifs des services sous monopole de fait lorsque les tarifs sont soumis à homologation des ministres chargés des télécommunications et de l'économie. L'avis est rendu préalablement à cette homologation. La mission estime cependant qu'une publicité préalable à la décision ministérielle d'homologation ou de refus d'homologation constitue une pression inacceptable sur les ministres concernés. Cette publicité préalable n'a été utilisée par l'ART qu'en une seule occasion. Le 5° de l'article L. 36-7 du code des P&T est ambigu puisque la loi dispose que l'ART « émet un avis public sur les tarifs (...), préalablement, lorsqu'ils y sont soumis, à leur homologation par les ministres » (cette rédaction résulte du projet de loi initial) : l'avis doit être rendu préalablement à la décision ministérielle, comme l'indique M. Claude Gaillard dans son rapport (n° 2750, p. 174), mais il n'impose pas que la publicité soit également préalable.

A la demande de la mission, le président de l'ART a bien voulu communiquer l'analyse statistique des avis rendus par l'ART en matière tarifaire, qu'il en soit remercié ainsi que le directeur général et les services de l'ART. Les résultats de cette étude sont les suivants :

En 1998, 147 décisions tarifaires ont été transmises à l'ART par France Télécom, dont 105 pour avis et 42 pour information (hors mobiles). Ces 105 demandes pour avis sur des décisions tarifaires concernaient la création, l'expérimentation ou la généralisation de nouveaux services, l'évolution des offres de prix, notamment pour le service téléphonique et le service de liaisons louées, ainsi que la diversification tarifaire.

Sur ces 105 demandes, 100 ont été instruites, dans l'année, par l'ART, 5 étaient en cours d'instruction au 31 décembre de l'année. Sur la base des dossiers instruits, l'ART a regroupé dans certains cas des décisions tarifaires au sein d'un même avis (service téléphonique, service de renseignements téléphoniques, Numéris, Internet, service SMHD, liaisons louées, Numéros Vert, Azur et Indigo et les gammes d'options tarifaires : Avantage, Modulance, Tarifs Réseau d'entreprises, Réseau élargi), ce qui a eu pour effet de réduire le nombre d'avis rendus.

L'année 1998 a été marquée par une augmentation du nombre de décisions tarifaires soumises pour avis. Au 31 décembre 1998, l'ART avait donc rendu 80 avis publics, contre 62 au 31 décembre 1997, soit un accroissement de 29 %.

Sur l'ensemble des décisions reçues pour avis, 16 % d'entre elles ont fait l'objet d'un avis défavorable. Le nombre d'avis défavorables (en partie ou en totalité) émis par l'Autorité sur des décisions tarifaires de France Télécom a doublé par rapport à l'année 1997, et atteint une proportion de 20 %, soit 16 avis (la différence s'explique par le fait que plusieurs décisions tarifaires peuvent être regroupées dans un même avis). Sur les 16 avis défavorables rendus par l'ART, la moitié d'entre eux ont été suivis par le ministre qui n'a pas homologué les décisions tarifaires proposées par France Télécom.

Au total, du 1er janvier 1997 au 31 décembre 1998, l'ART a rendu 144 avis sur des propositions tarifaires ; 22 avis ont été négatifs. Ces 22 avis ont concerné 20 affaires différentes, une même affaire pouvant donner lieu à plusieurs avis successifs.

Une analyse du sens des avis négatifs apporte des enseignements. Dans 10 cas, l'ART a estimé que le tarif proposé était trop bas, dans 8 cas (17) que les concurrents de France Télécom étaient dans l'impossibilité de faire une offre tarifaire équivalente, dans 4 cas (1) que le tarif était trop élevé et un cas ne peut être classé selon l'un de ces critères.

Face à ces avis négatifs correspondant à 20 affaires différentes, les ministres chargés de l'économie et des télécommunications ont pris les décisions suivantes :

- dans 7 affaires, la décision tarifaire de France Télécom a été modifiée pour tenir compte de l'avis négatif de l'ART, et la décision rectifiée a été homologuée par les ministres, en général après un nouvel examen par l'ART ;

- dans 5 cas, la décision tarifaire n'a pas été modifiée et n'a pas été homologuée ;

- dans 3 cas, les ministres ont accordé une homologation temporaire, à l'issue de laquelle une nouvelle décision tarifaire a été soumise à l'ART et a reçu un avis positif ;

- dans 5 cas, les ministres ont homologué la décision tarifaire de France Télécom. Ces affaires concernaient la modification du prix des communications au départ des publiphones à la suite du passage de la tarification à la seconde, l'accès des écoles à Internet (France Télécom a retiré le tarif après la décision du Conseil de la concurrence (18)), le service métropolitain à haut débit (service de liaisons louées), l'abonnement pour consommation modérée (l'homologation accordée n'ayant été que temporaire), l'offre Primaliste longue distance.

La mission constate que les avis de l'ART sont en grande majorité suivis par les ministres habilités à homologuer les tarifs de France Télécom. On ne peut donc pas considérer que l'intervention des ministres en matière tarifaire crée une distorsion. Ce pouvoir d'homologation apparaît d'autant plus fondamental qu'il touche la fourniture du service universel qui a une dimension sociale et politique importante. Dans les cinq cas où les ministres n'ont pas suivi l'avis négatif de l'ART, il est incontestable que leur décision était fondée sur des choix politiques et sociaux fondamentaux. Dans le cas d'Internet dans les écoles, elle a été désavouée, pour des raisons juridiques non contestées puisqu'il n'y a pas eu appel, par le Conseil de la concurrence, qui a rempli le rôle que lui assigne la loi.

Par ailleurs, on est en droit de s'étonner de lire dans les avis de l'ART sur les propositions tarifaires soumises par France Télécom à homologation ministérielle des contre-propositions tarifaires lorsque l'ART émet un avis négatif sur le tarif qui lui est présenté. Il est justifié de détailler les raisons techniques, économiques et juridiques ayant amené l'autorité à rendre un avis négatif, mais présenter un tarif complet qu'elle considère acceptable est une forme de pression sur l'opérateur de service universel et les ministres d'autant plus inacceptable que l'avis est rendu public avec cette contre-proposition. Cette pratique a notamment été mise en _uvre dans l'avis n° 98-180 du 11 mars 1998 sur la première proposition tarifaire présentée par France Télécom en janvier 1998 pour l'accès des écoles à Internet (19). Ce type d'échange entre l'ART et France Télécom, et encore plus entre l'ART et les ministres chargés de l'homologation, n'a pas sa place dans un avis public et dépasse le cadre formel fixé par la loi.

h) L'attribution des fréquences

Les bandes de fréquences dédiées aux télécommunications civiles sont déterminées par l'Agence nationale des fréquences instituée par l'article L. 97-1 du code des P&T et arrêtées par le Premier ministre. L'ART est chargée de les attribuer aux différents opérateurs et utilisateurs du secteur des télécommunications.

En raison de la quantité très élevée des réseaux indépendants radio mobiles professionnels (environ 42 000 en activité), l'ART a délégué leur autorisation et l'attribution des fréquences qui accompagne ces autorisations à l'Agence nationale des fréquences. En matière de réseaux indépendants, l'ART a pris 58 décisions d'attribution de fréquences en association avec des autorisations de réseaux et 94 décisions en 1998. Le parc des réseaux indépendants utilisant des fréquences attribuées par l'ART est passé de 411 en 1997 à 305 en 1998 (voir tableau des réseaux indépendants figurant dans la première partie du rapport, chapitre E).

i) L'établissement et la gestion du plan national de numérotation

L'ART attribue également les numéros de téléphone. L'article L. 34-10 du code des P&T est d'ailleurs rédigé dans les mêmes termes que le 6° de l'article L. 36-7. La redevance d'usage des numéros est fixée par décret en Conseil d'Etat et perçue par l'Etat.

Cette activité de l'ART a fait l'objet d'analyses précises dans la première partie du rapport (chapitre J, section 1).

j) La détermination des entreprises exerçant une influence significative sur le marché

Le II de l'article L. 34-8 du code des P&T impose aux opérateurs puissants sur le marché de publier une offre technique et tarifaire d'interconnexion. Le 7° de l'article L. 36-7 définit ces opérateurs : ce sont ceux exerçant une « influence significative sur le marché ». Le projet de loi présume qu'exerce une telle influence un opérateur détenant plus de 25 % des parts d'un marché du secteur des télécommunications (« le marché pertinent »).

Selon la Cour d'appel de Paris, « le marché se définit comme le lieu théorique où se rencontrent l'offre et la demande de produits ou services qui sont considérés par les acheteurs ou les utilisateurs comme substituables entre eux, mais non substituables aux autres biens ou services offerts » (Cour d'appel de Paris, 1re ch., 17 juin 1992). Chaque produit ou service a donc son marché propre.

La détermination du marché de référence s'opère non seulement eu égard aux produits qui en sont l'objet, mais encore en fonction de ceux qui leur sont substituables. Le critère de substituabilité met en _uvre de nombreux éléments comme les caractéristiques techniques du produit, l'origine de la demande, le coût de mise à disposition de produits substituables.

Le marché pertinent peut être local (une ville et son territoire environnant, la taille de ce dernier dépendant de la nature du produit et de sa commercialisation) ou restreint économiquement (les journaux télématiques sur kiosque constituent un marché pertinent selon le Conseil de la concurrence).

La directive 97/33/CE du Parlement européen et du Conseil du 30 juin 1997 relative à l'interconnexion dans le secteur des télécommunications ne définit ni n'utilise la notion de marché pertinent. Cependant, le point 3 de son article 4 dispose explicitement que le marché des télécommunications pris en compte est apprécié sur une zone géographique d'un Etat membre. Dans son rapport d'activité pour 1997 (p. 78), l'ART précise qu'elle « s'est engagée dans un effort de définition des marchés pertinents qui tiennent compte notamment des acquis du droit communautaire et de la pratique du Conseil de la concurrence ».

L'ART est en effet chargée d'établir et de publier la liste de ces marchés pertinents et de ces opérateurs influents. Son établissement est réalisé après consultation du Conseil de la concurrence dont l'avis est publié au Bulletin officiel de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes.

L'ART peut y faire figurer des opérateurs détenant des parts de marché inférieures au seuil de 25 % si elle juge qu'ils exercent une influence significative. De même, elle peut exclure des opérateurs détenant plus de 25 % de parts de marché si leur influence n'est pas significative : la loi ne fixe qu'une présomption mais il est peu envisageable que de telles exclusions soient décidées. La directive 97/33/CE du 30 juin 1997 précitée accorde expressément cette latitude d'appréciation aux autorités réglementaires nationales (article 4, point 3).

Le 7° de l'article L. 34-8 fixe d'autres critères d'appréciation de l'influence d'un opérateur : son chiffre d'affaires par rapport au volume du marché, son contrôle des moyens d'accès à l'utilisateur final, son accès aux ressources financières et son expérience professionnelle sur le marché. Ces critères sont impératifs ; ils figurent dans la directive 97/33/CE du 30 juin 1997 précitée.

Le pouvoir d'appréciation laissé à l'ART est conforme à une pratique existant dans tous les Etats ayant libéralisé leur marché.

Par une décision n° 97-42 du 19 novembre 1997, l'ART a établi la liste des opérateurs exerçant une influence significative pour 1998. Elle a estimé qu'en l'état prévisionnel de la concurrence en 1998, ces opérateurs devaient se résumer à ceux exerçant une influence significative sur l'équilibre des relations d'interconnexion entre opérateurs. Seul France Telecom figurait donc sur cette liste.

Pour 1999, l'ART a procédé à un examen plus complet des marchés des télécommunications. Elle a rappelé que la directive 97/33/CE du 30 juin 1997 relative à l'interconnexion avait, dans son annexe I, classé comme « particulièrement importants au niveau européen » les réseaux publics de télécommunications et les services de télécommunications accessibles au public suivants :

- le réseau téléphonique public fixe (réseau commuté assurant le transfert, entre des points de terminaison fixes, de la parole et des informations audio de largeur de bande de 3,1 kHz pour permettre entre autres la téléphonie vocale, les communications par télécopie du groupe III (recommandations de l'Union internationale des télécommunications, série T) et la transmission de données par la bande vocale à un débit d'au moins 2,4 kbits/s ;

- le service des lignes louées ;

- les réseaux publics de téléphonie mobile ;

- les services publics de téléphonie mobile.

Elle a donc décidé de retenir quatre catégories d'opérateurs exerçant une influence significative :

- ceux intervenant sur le marché de détail de la téléphonie fixe ;

- ceux intervenant sur le marché de détail des lignes louées ;

- ceux intervenant sur le marché de détail de la téléphonie mobile ;

- ceux intervenant sur le marché national de l'interconnexion.

S'appuyant sur l'avis n° 98-A-19 du Conseil de la concurrence du 25 novembre 1998, l'ART a estimé qu'il n'était pas justifié de distinguer des marchés géographiques étant donné l'état de la concurrence.

On peut estimer que si les réseaux câblés de télédistribution ou de fibres noires fournissent des services de télécommunications, les parts de marché de leur opérateur commercial ou des opérateurs utilisant l'infrastructure peuvent devenir très substantielles sur le marché local. Des influences significatives peuvent donc apparaître rapidement sur des zones géographiques limitées mais commercialement importantes.

Compte tenu des chiffres d'affaires, du nombre des abonnés et des volumes de trafics constatés en 1997 et prévus pour 1998, l'ART a considéré qu'exerçaient une influence significative :

- sur les deux marchés de détail de la téléphonie publique fixe et des lignes louées : France Télécom ;

- sur le marché de détail de la téléphonie mobile : France Télécom Mobiles et SFR ;

- sur le marché national de l'interconnexion : France Télécom (20).

Considérant que le dispositif de contrôle prévu par les articles L. 34-8 et L. 36-7 ne s'applique pas à la téléphonie mobile, l'ART, conformément à l'avis du Conseil de la concurrence, a fait figurer sur la liste prévue par le 7° de l'article L. 36-7, pour 1999, uniquement France Télécom.

4. Le pouvoir de sanction de l'ART

Dans sa décision du 17 janvier 1989 relative au Conseil supérieur de l'audiovisuel, le Conseil constitutionnel a reconnu la conformité au principe de séparation des pouvoirs, proclamé par l'article 16 de la déclaration des droits de l'homme de 1789, de l'attribution d'un pouvoir de sanction à une autorité administrative indépendante. Il l'a également admis, en des termes très explicites, au bénéfice de toute autorité administrative dans sa décision du 28 juillet 1989 relative à la Commission des opérations de bourse : « le principe de séparation des pouvoirs, non plus qu'aucun autre principe ou règle de valeur constitutionnelle ne fait obstacle à ce qu'une autorité administrative, agissant dans le cadre de prérogatives de puissance publique, puisse exercer un pouvoir de sanction dès lors, d'une part, que la sanction susceptible d'être infligée est exclusive de toute privation de liberté et, d'autre part, que l'exercice du pouvoir de sanction est assorti par la loi de mesures destinées à sauvegarder les droits et libertés constitutionnellement garantis. »

a) L'organisation du contrôle juridictionnel du pouvoir de sanction de l'ART

Ce pouvoir n'est pas de nature juridictionnelle. Il a un caractère administratif, à l'instar de celui détenu par le Conseil supérieur de l'audiovisuel ou le Conseil de la concurrence. A la différence de ce dernier dont l'ensemble des décisions relève de la Cour d'appel de Paris dans l'intérêt d'une bonne administration de la justice, le contentieux des sanctions prononcées par l'ART ressortit au Conseil d'Etat.

Le rappel des faits et des décisions prises lors de la mise en place du contrôle juridictionnel des décisions du Conseil de la concurrence en 1986 et 1987 permet d'expliquer les choix effectués par le Gouvernement en ce qui concerne l'ART.

Le Gouvernement avait prévu à l'origine que les recours formés contre les décisions du Conseil de la concurrence seraient adressés à la Cour d'appel de Paris, mais le Conseil d'Etat, dans son avis sur le projet d'ordonnance, a recommandé le transfert de la compétence au Conseil d'Etat. Le Gouvernement modifia en conséquence son projet.

A l'initiative de députés, une loi fut votée le 20 décembre 1986 pour rétablir la compétence de la Cour d'appel de Paris, mais la loi fut déclarée contraire à la Constitution car l'absence de sursis à exécution des décisions du Conseil violait les droits de la défense.

La décision du Conseil constitutionnel confirmait cependant la constitutionnalité du transfert de compétence juridictionnelle au motif que le contentieux relevait pour l'essentiel de l'ordre judiciaire. Ce transfert fut réalisé par la loi du 6 juillet 1987 précitée qui organisa en outre une procédure de sursis à exécution devant le premier président de la Cour d'appel de Paris.

En matière de régulation des télécommunications, l'objectif de bonne administration de la justice ne justifie pas de modifier la compétence de la juridiction administrative. Une exception est toutefois prévue : les contentieux de l'interconnexion, de la mise en conformité des conventions des réseaux câblés et du partage des installations situées sur le domaine public car ils concernent des rapports commerciaux de droit privé qui ressortissent au juge judiciaire.

La loi de réglementation des télécommunications respecte donc à la lettre la décision du Conseil constitutionnel du 23 janvier 1987 relative au Conseil de la concurrence selon laquelle « Considérant que les dispositions des articles 10 et 13 de la loi des 16 et 24  août 1790 et du décret du 16 fructidor An III qui ont posé dans sa généralité le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires n'ont pas en elles-mêmes valeur constitutionnelle ; que, néanmoins, conformément à la conception française de la séparation des pouvoirs, figure au nombre des « principes fondamentaux reconnus par les lois de la République » celui selon lequel, à l'exception des matières réservées par nature à l'autorité judiciaire, relève en dernier ressort de la compétence de la juridiction administrative l'annulation ou la réformation des décisions prises, dans l'exercice des prérogatives de puissance publique, par les autorités exerçant le pouvoir exécutif, leurs agents, les collectivités territoriales de la République ou les organismes publics placés sous leur autorité ou leur contrôle ; ».

La possibilité de demander un sursis à exécution est prévue au 4° de l'article L. 36-11.

La décision n° 96-378 du 23 juillet 1996 du Conseil constitutionnel portant sur la loi de réglementation des télécommunications n'a pas retenu le grief selon lequel le pouvoir de sanction dévolu à l'ART serait trop étendu et interférerait avec les compétences du juge pénal. Le Conseil constitutionnel a maintenu sa jurisprudence selon laquelle le législateur peut « doter une autorité administrative indépendante de pouvoirs de sanction dans la limite nécessaire à l'accomplissement de sa mission » mais il doit « assortir l'exercice de ces pouvoirs de sanction de mesures destinées à sauvegarder les droits et libertés constitutionnellement garantis » ; « en particulier une sanction administrative de nature pécuniaire ne peut se cumuler avec une sanction pénale ». Les articles L. 36-7 (3°) et L. 36-11 respectent ces conditions.

b) L'étendue des pouvoirs de sanction

L'ART ne peut infliger de sanction au titre de l'article L. 36-11 qu'en cas de manquement des opérateurs à la législation ou à la réglementation des télécommunications ou aux décisions, notamment individuelles, de mise en _uvre du code des P&T. Les pouvoirs prévus à l'article L. 36-11 ne sauraient dont être employés pour réprimer les infractions définies par l'ordonnance du 1er décembre 1986 relative à la liberté des prix et de la concurrence.

L'ART peut se saisir d'office ou être saisie par toute personne concernée, une organisation professionnelle, une association agréée d'utilisateurs ou le ministre chargé des télécommunications.

A l'instar de la procédure devant le Conseil supérieur de l'audiovisuel, l'ART ne peut être saisie de faits remontant à plus de trois ans s'il n'a été fait aucun acte tendant à leur recherche, leur constatation ou leur sanction.

L'article L. 36-11 du code des P&T autorise l'ART à prononcer deux types de sanction :

·  une sanction visant l'autorisation détenue par l'exploitant de réseau ou le fournisseur de services ; il peut s'agir :

- d'une suspension totale ou partielle de l'autorisation pour un mois au plus,

- d'une réduction de la durée de l'autorisation dans la limite d'une année,

- du retrait de l'autorisation ;

·  une sanction pécuniaire :

son montant ne peut excéder 3 % du chiffre d'affaires de l'opérateur, taux porté à 5 % en cas de nouvelle violation de la même obligation, le projet de loi prévoit qu'à défaut d'activité permettant de déterminer ce plafond, le plafond est fixé à un million de francs, porté à 2,5 millions en cas de nouvelle violation de la même obligation. Cette précision vise les cas où un titulaire d'autorisation n'utiliserait pas celle-ci à la seule fin d'empêcher un autre opérateur d'en bénéficier.

Les taux plafonds de sanction pécuniaire de 3 % et 5 % ont été retenus par l'Assemblée nationale (21) car ce sont ceux dont dispose le Conseil supérieur de l'audiovisuel. Les chiffres d'affaires des opérateurs de télécommunications hors opérateurs dominants sont en effet comparables aux chiffres d'affaires des sociétés de télévision. Le Conseil de la concurrence peut, lui, infliger des sanctions pécuniaires pouvant atteindre 5 % du chiffre d'affaires. Or les grands opérateurs mondiaux des télécommunications ont la taille des plus grands groupes économiques français (Carrefour réalise 160 milliards de francs de chiffre d'affaires ; Vivendi plus de 150 milliards). Il aurait été désastreux de faire apparaître le secteur des télécommunications comme un îlot économique de moindre sanction.

Le taux de 5 % n'est jamais atteint ou même approché par le Conseil de la concurrence. Ainsi, dans sa décision du 20 février 1996, l'Office d'annonces (ODA, qui est la filiale de France Télécom et d'Havas chargée de la vente des fichiers d'abonnés et des annuaires de France Télécom et de sa régie publicitaire) a été condamné pour abus de position dominante à une sanction de 10 millions de francs, soit 0,2 % de son chiffre d'affaires annuel de 1992 pris en considération (alors même que la pratique anticoncurrentielle avait été jugée particulièrement grave). Les plus lourdes sanctions pécuniaires infligées par la Conseil de la concurrence n'ont pas dépassé 50 millions de francs alors qu'elles s'appliquaient à des groupes réalisant plus de 100 milliards de francs de chiffre d'affaires.

Bien entendu, seule la sanction pécuniaire est applicable aux opérateurs dont l'activité est libre ou simplement soumise à déclaration.

La loi interdit de cumuler ces deux types de sanction.

De nombreuses exceptions à une règle de ce type existent cependant dans la législation. C'est par exemple le cas pour les sanctions infligées par le Conseil supérieur de l'audiovisuel. Le 3° de l'article 42-1 de la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication inséré par l'article 19 de la loi n° 89-25 du 17 janvier 1989 autorise en effet le CSA à prononcer « une sanction pécuniaire assortie éventuellement d'une suspension de l'autorisation ou d'une partie du programme, si le manquement n'est pas constitutif d'une infraction pénale » (le montant de la sanction pécuniaire est plafonné par l'article 42-2). Cette loi n° 89-25 a été soumise au Conseil constitutionnel qui, dans sa décision du 17 janvier 1989, a expressément confirmé la constitutionnalité de cet article 42-1.

Le vote en première lecture par l'Assemblée nationale, le 2 mars 1999, du projet de loi relatif à la modernisation et au développement du service public de l'électricité, qui institue une Commission de régulation de l'électricité, a montré que l'on pouvait cumuler ces deux types de sanction pour la régulation d'un marché économique. La mission d'information propose de donner la même faculté à l'ART.

c) Le respect des principes constitutionnels applicables aux sanctions pénales.

Dans sa décision du 17 janvier 1989 relative au Conseil supérieur de l'audiovisuel, le Conseil constitutionnel a rendu applicables aux sanctions administratives les principes applicables aux sanctions pénales : légalité des délits et des peines, nécessité des peines, non-rétroactivité de la loi d'incrimination plus sévère, principe de proportionnalité, respect des droits de la défense.

La loi de réglementation des télécommunications prend en compte l'ensemble de ces principes.

Concernant le principe de légalité des délits et des peines, le Conseil constitutionnel a admis (décision du 17 janvier 1989 précitée) qu'il était satisfait par « la référence aux obligations auxquelles le titulaire d'une autorisation administrative est soumis en vertu des lois et règlements ».

Le principe de la proportionnalité de la peine est inscrit dans la loi aux premiers alinéas des a) et b) du 2° de l'article L. 36-11.

Le principe de non bis in idem figure au b) du 2° de l'article L. 36-11. Il vise à ne pas cumuler une amende pénale et une sanction administrative pécuniaire pour le même fait (exercice d'une activité sans titre légal).

Les droits de la défense sont garantis par l'organisation de la procédure de sanction.

La procédure de sanction ne peut être engagée qu'après mise en demeure de l'ART restée sans effet. L'ART fixe le délai pour que l'opérateur concerné se conforme à la mise en demeure. Celle-ci peut être rendue publique. La procédure se distingue là de celle suivie par le Conseil supérieur de l'audiovisuel qui est tenu de rendre publique la mise en demeure (article 42 de la loi du 30 septembre 1986 précitée).

Toutefois, en cas de retrait de l'autorisation accordée à une société utilisant des fréquences et dont la part des participations non européennes dans le capital social dépasse 20 %, celui-ci peut intervenir sans mise en demeure préalable. Cela se justifie par la difficulté de déterminer la propriété des parts sociales lorsque celles-ci ne sont pas détenues par une personne française et le nom des personnes (et leur adresse) à qui signifier la mise en demeure.

Lorsque la procédure est engagée pour un manquement lié à l'exécution d'une décision prise dans le cadre du règlement d'un litige lié à une interconnexion (article L. 36-8 du code des P&T), le contrevenant est informé par le contenu même de cette décision du délai dans lequel il doit se conformer. Son non-respect autorise l'ART à engager une procédure de sanction.

Avant toute sanction, l'ART doit notifier à l'opérateur les griefs retenus à son encontre. Celui-ci doit pouvoir consulter le dossier et présenter ses observations écrites et verbales. Ainsi, il pourra être entendu à sa demande par l'ART. Selon un principe général, il pourra bien entendu être assisté d'un conseil.

Les sanctions prononcées par l'ART sont motivées, notifiées à l'intéressé et publiées au Journal officiel.

d) L'exercice du pouvoir de sanction par l'ART

Une première procédure de sanction a été engagée devant l'ART, le 11 février 1998, par France Télécom à l'encontre de Télécom Développement. Par une décision n° 98-416 du 24 juin 1998, l'ART a rejeté la demande de France Télécom au motif que « au regard des obligations issues de l'article 17-1 du cahier des charges de Télécom Développement, les pratiques dénoncées par France Télécom [des offres d'abonnement gratuit pour les abonnés au câble et la gratuité de l'abonnement pour les agents de la SNCF, ainsi que certaines réductions sur les consommations proposées à ces deux catégories de clients], ne constituent pas des pratiques discriminatoires illicites, ni entre elles, ni par rapport aux offres destinées aux autres clients » (Journal officiel du 1er août 1998).

Deux autres demandes de sanctions ont été présentées à l'ART en 1998. Elles ont également été rejetées (décision n° 98-555 du 22 juillet 1998 rejetant une demande de Copper Communications dirigée contre France Télécom ; décision n° 98-826 du 2 octobre 1998 rejetant une demande de Cégétel dirigée contre France Télécom, l'opérateur public ayant cessé les pratiques au moment de la décision). Une dernière procédure de sanction est actuellement en cours d'instruction.

5. Les voies de recours contre les décisions de l'ART

a) Les décisions de l'ART relevant du Conseil d'Etat

L'ART est une autorité administrative indépendante collégiale à compétence nationale. En conséquence, le contentieux de ses décisions, en particulier le recours en annulation ou en réformation, relève de la compétence du Conseil d'Etat. Les règles du droit administratif lui sont donc applicables.

Relèvent de cette voie de recours contentieux les décisions suivantes :

- les autorisations d'installation et d'exploitation des réseaux indépendants (article L. 33-2 du code des P&T),

- les attestations de conformité aux exigences essentielles des équipements terminaux (article L. 34-9),

- l'établissement et la gestion du plan national de numérotation et l'attribution des préfixes et des numéros et blocs de numéros (article L. 34-10),

- l'attribution des fréquences (6° de l'article L. 36-7),

- les règlements qu'elle prend en application de l'article L. 36-6 et des dispositions du code sur lequel cet article s'appuie,

- l'établissement de la liste des opérateurs exerçant une influence significative sur le marché et des marchés pertinents de télécommunications (7° de l'article L. 36-7),

- les sanctions prononcées en application de l'article L. 36-11.

Les avis, propositions, travaux d'entreprise et d'études de l'ART ne sont pas susceptibles de faire l'objet d'un recours du fait que ce sont des actes préparatoires ne faisant pas grief.

b) Les décisions de l'ART relevant de la Cour d'appel de Paris

Les décisions que sera amenée à prendre l'ART dans les matière suivantes sont d'une nature différentes que les précédentes :

- l'interconnexion (article L. 34-8),

- la mise en conformité des conventions passées entre les propriétaires des réseaux câblés et leurs exploitants pour permettre à ces derniers de fournir des services de télécommunications (dernier alinéa de l'article L. 34-4),

- l'utilisation partagée entre les opérateurs des installations situées sur le domaine public (article L. 47).

En effet, elles mettent en cause des contrats ou des rapports de droit privé entre opérateurs. L'ART est en ces domaines conduite à interférer dans les rapports de droit privé qui relèvent par nature du juge judiciaire. C'est pourquoi le contentieux des décisions prises en ces trois domaines est confié à la Cour d'appel de Paris.

Le choix de la Cour d'appel de Paris a été justifié par le ministre délégué à la poste, aux télécommunications et à l'espace par la considération selon laquelle cette juridiction est compétente pour examiner les appels formés contre les décisions du Conseil de la concurrence, elle a donc déjà élaboré une jurisprudence dans le domaine de la concurrence qui est proche de celui de la régulation d'un marché sortant d'une situation monopolistique. Par ailleurs, un recours devant la Cour d'appel et non devant le tribunal de grande instance en première instance permet d'éviter un allongement inutile de la procédure judiciaire. Cette règle est d'ailleurs appliquée à la plupart des autorités administratives indépendantes (que le contentieux relève de l'ordre judiciaire ou de l'ordre administratif).

Le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 96-378 du 23 juillet 1996, a déclaré constitutionnelle cette attribution de compétence juridictionnelle à la Cour d'appel de Paris. Il a jugé qu'alors même les décisions de l'ART prises en application des I et II de l'article L. 36-8 constituent des décisions exécutoires prises dans l'exercice de prérogatives de puissance publique, « la saisine de l'autorité par l'une ou l'autre des parties (à un litige sur l'interconnexion, l'utilisation partagée d'installations existantes ou la mise en conformité de réseaux câblés) est facultative » et qu'« au cas où les opérateurs n'auront pas choisi de saisir l'Autorité de régulation, les litiges seront portés selon le cas, soit devant le Conseil de la concurrence et, en cas de contestation, devant la cour d'appel de Paris, soit devant le juge du contrat ; (...) la loi déférée tend ainsi à unifier, sous le contrôle de la Cour de cassation, l'ensemble des contentieux spécifiques visés aux I et II de l'article L. 36-8 ».

La Cour d'appel de Paris, par deux arrêts du 28 avril 1998, a conforté les compétences de l'ART en matière de litiges relatifs aux conventions de fourniture de services de télécommunications sur les réseaux câblés de télédistribution : dès lors que le litige porte sur une restriction juridique ou technique d'accès à la fourniture de services de télécommunications, ce qui inclut l'accès à Internet, l'ART peut être saisie d'une demande d'arbitrage par un des opérateurs partie au litige. L'ART est en ce cas habilitée à prendre toute mesure pour lever cette restriction, notamment en émettant des prescriptions, voire en imposant des injonctions de faire ou de ne pas faire « de manière à rendre effective la réalisation des travaux et des prestations nécessaires pour assurer la liberté d'accès au service de télécommunications ».

c) La procédure de règlement des litiges devant l'ART

Le II de l'article L. 36-8 définit la compétence de l'ART pour régler les litiges concernant la mise en conformité des conventions de réseau câblé et le partage des installations situées sur le domaine public.

Le I définit la procédure relative aux litiges d'interconnexion. Comme pour les deux précédentes catégories de litige, la compétence de l'ART n'est pas exclusive. Une partie peut saisir le juge civil ou commercial. Cette solution est également appliquée aux litiges relatifs aux ententes illicites ou aux abus de position dominante ou de dépendance économique : une partie peut saisir le juge civil ou commercial de préférence au Conseil de la concurrence. Une différence majeure existe cependant entre les deux compétences contentieuses : l'autorité administrative indépendante dispose de moyens, d'une expérience et d'une connaissance du marché que n'a pas le juge judiciaire.

En matière d'interconnexion, l'ART peut être saisie d'un refus d'interconnexion, d'un désaccord sur la conclusion ou l'exécution d'une convention d'interconnexion ou d'accès à un réseau de télécommunications. La définition de ses compétences est donc la plus large possible.

Comme il a été montré à l'article L. 34-8, l'interconnexion est au c_ur du processus d'ouverture à la concurrence. Les meilleures garanties doivent donc être apportées aux parties à un litige.

La directive du Parlement européen et du Conseil du 30 juin 1997 relative à l'interconnexion prévoit, en son article 9, § 5, que les litiges doivent être réglés dans les six mois suivant la saisine. La directive n'étant pas définitivement adoptée lors de la discussion du projet de loi de réglementation, la fixation du délai dans lequel doit se prononcer l'ART a été renvoyée à un décret en Conseil d'Etat. Le décret n° 97-264 du 19 mars 1997 a fixé ce délai à trois mois à compter de la saisine de l'ART ; lorsque des investigations supplémentaires sont nécessaires, l'ART peut le porter à six mois (article R. 11-1 du code des P&T).

Afin de respecter les droits de la défense, les parties doivent avoir été mises à même de pouvoir présenter leurs observations. La procédure devant l'ART est de nature inquisitoriale. Ses décisions doivent être motivées. Elles sont publiées sous réserve du respect des secrets protégés par la loi.

A l'instar du Conseil de la concurrence (article 12 de l'ordonnance du 1er décembre 1986 précitée), l'ART peut prononcer des mesures conservatoires en cas d'atteinte grave et immédiate aux règles régissant le secteur des télécommunications. Elles peuvent consister en des injonctions de faire, de cesser de faire ou de laisser faire ou en des suspensions de décisions. Elles sont motivées par l'urgence. L'article L. 34-8 explicite qu'elles peuvent notamment intervenir pour assurer la continuité du fonctionnement des réseaux.

Conformément au principe de nécessité, les mesures conservatoires doivent se limiter au strict nécessaire de ce qui est imposé par l'urgence.

Les parties en cause doivent être entendues avant de prononcer une mesure conservatoire. Cet élément de procédure est une garantie fondamentale d'ordre constitutionnel. La décision du Conseil constitutionnel du 23 janvier 1987 relative au Conseil de la concurrence l'a indiqué.

d) La procédure d'appel des décisions contentieuses de l'ART

Le III de l'article L. 36-8 ouvre un délai d'un mois à compter de leur notification pour former un recours en annulation ou en réformation contre les trois catégories de décisions de l'ART. Cette disposition exclut donc le recours en indemnité.

Le recours est ouvert aux parties selon les règles de droit commun.

Le recours n'est pas suspensif, à l'instar du recours devant le juge administratif, sous réserve de la possibilité d'ordonner un sursis à exécution lorsque la décision de l'ART est susceptible d'entraîner des conséquences manifestement excessives ou s'il est survenu, postérieurement à sa notification, des faits nouveaux d'une exceptionnelle gravité. Ces conditions sont classiques.

Les mesures conservatoires prises par l'ART sont susceptibles de faire l'objet d'un recours en annulation ou en réformation devant la Cour d'appel de Paris, dans un délai de 10 jours. La Cour d'appel doit statuer dans un délai d'un mois.

Le pouvoir en cassation doit être formé contre l'arrêt de la Cour d'appel dans un délai d'un mois suivant sa notification.

6. La procédure de conciliation devant l'ART

Afin d'éviter le recours aux tribunaux, l'article L. 36-9 du code des P&T met en place une procédure de conciliation devant l'ART en vue d'un règlement amiable des litiges entre opérateurs qui ne relèvent pas de sa compétence contentieuse définie à l'article L. 36-8 (interconnexion, mise en conformité des conventions de réseau câblé en vue de permettre la fourniture de services de télécommunications, partage entre opérateurs des installations situées sur le domaine public). Le 15° de l'article L. 32 définit strictement le statut d'opérateur ; ne peuvent donc être renvoyés à une procédure de conciliation devant l'ART les litiges entre les propriétaires d'infrastructures de télécommunications et leur exploitant commercial dans la mesure où le statut de propriétaire est distinct du statut d'opérateur qui est lié à la détention d'une licence délivrée en application de l'article L. 33-1, L. 34-1 ou L. 34-3, à une déclaration préalable en application de l'article L. 34-4 ou est enfermé dans le cadre de l'article L. 34-2 qui définit un régime de liberté de prestation. De même, un litige entre un revendeur et un fournisseur de service de télécommunications au public ne peut être soumis à la conciliation.

Cependant, par opposition aux différends définis à l'article L. 36-8, la saisine de l'ART pour engager une procédure de conciliation est définie largement : toute personne physique ou morale concernée, toute organisation professionnelle concernée, le ministre chargé des télécommunications.

En cas d'engagement d'une telle procédure, l'ART en informe le Conseil de la concurrence qui, s'il est saisi des mêmes faits, peut décider de surseoir à statuer. En cas d'échec de la conciliation, le président de l'ART doit saisir le Conseil de la concurrence lorsque le litige relève de sa compétence.

A ce jour, cette procédure n'a pas été utilisée. Les opérateurs cherchent, en effet, avant tout, en cas de litige, à obtenir une définition de règles de droit qui s'imposera à tous, ce que permet l'arbitrage et les décisions de justice mais qui est étranger à la procédure de conciliation. Celle-ci est marqué par le caractère relatif, contingent et amiable des règlements qu'elle permet de dégager à l'occasion d'un litige.

7. La saisine du Conseil de la concurrence et du procureur de la République par l'ART - L'utilisation du droit de la concurrence par l'ART

a) L'objet de l'article L. 36-10

Cette attribution pose le délicat sujet des rapports entre les autorités en charge du respect du droit de la concurrence en France et l'autorité chargée de la régulation du marché des télécommunications. En effet, contrairement à une idée répandue, l'ART n'est pas habilitée à exercer un contrôle du respect des règles générales du droit de la concurrence figurant dans les textes de loi français et dans le traité de Rome.

La séparation entre les fonctions de régulation des télécommunications et de gardien du bon fonctionnement de la concurrence sur le marché est difficile à réaliser mais cependant elle est impérieuse.

L'ordonnance n° 86-1243 du 1er décembre 1986 relative à la liberté des prix et de la concurrence confie au ministre chargé de l'économie et au Conseil de la concurrence la charge de veiller à ce que le jeu de la concurrence sur les marchés ne soit pas faussé ou restreint de manière illicite. Conformément aux articles 85, 86, et 87 du traité de Rome, ils disposent de pouvoirs en matière de répression des pratiques anticoncurrentielles, de contrôle des concentrations et, pour le seul ministre, de poursuite de certaines pratiques restrictives ou déloyales. Aux yeux des autorités de l'Union européenne, cette fonction de gardien du fonctionnement du jeu de la concurrence leur incombe. L'article 56 bis de l'ordonnance du 1er décembre 1986 précitée leur permet d'ailleurs de poursuivre les infractions aux dispositions des articles 85 à 87 du traité de Rome.

Les fonctions de régulation du marché des télécommunications et d'autorité en charge de la concurrence sont nettement distinctes. La première vise à garantir qu'un marché anciennement soumis à un monopole public s'ouvre à la concurrence dans des conditions équitables et dans le respect d'objectifs d'intérêt général spécifiques au marché et fixés par la loi (garanties de service public, objectifs d'intérêt général, priorités de développement, par exemple). La seconde fonction vise à garantir que la compétition économique entre les acteurs du marché s'exerce librement et loyalement, c'est-à-dire que les pratiques de ces acteurs ne conduisent pas à fausser le jeu normal de la concurrence. Une autorité de régulation n'a théoriquement de raison d'être qu'en fonction de l'ouverture à la concurrence d'un marché et devrait avoir une vocation temporaire, le temps de la mise en place d'une concurrence effective, ce en quoi on est en droit d'être dubitatif. En revanche, le Conseil de la concurrence a pour mission de surveiller le bon fonctionnement concurrentiel de tous les marchés au regard des seules règles du droit de la concurrence.

L'ART ne saurait donc être assimilée à un conseil de la concurrence du secteur des télécommunications. Il ne lui appartient pas de juger de prohibitions définies au titre III de l'ordonnance du 1er décembre 1986 précitée (entente illicite, abus de position dominante ou de dépendance économique, prix anormalement bas). Ses pouvoirs se limitent strictement aux missions définies dans le code des postes et télécommunications.

C'est pourquoi l'article L. 36-10 du code des P&T impose au président de l'ART de saisir le Conseil de la concurrence « des abus de position dominante et des pratiques entravant le libre exercice de la concurrence dont il pourrait avoir connaissance dans le secteur des télécommunications ».

Cette rédaction est redondante car l'abus de position dominante (défini à l'article 8 de l'ordonnance du 1er décembre 1986) est une pratique entravant le libre exercice de la concurrence. Elle a toutefois le mérite de mettre l'accent sur le problème majeur de l'ouverture à la concurrence d'un marché monopolistique : l'existence d'une position dominante. Mais se trouver dans une telle situation n'est pas sanctionnable en soi-même. C'est même, répétons-le, une finalité des entreprises d'un marché en concurrence que d'acquérir une telle position car elle leur donne une rente de situation (voir la compétition actuelle sur les marchés de la bière française, de produits pharmaceutiques, de la distribution cinématographique, etc.). Seul l'abus d'une position dominante doit être réprimé. C'est d'ailleurs ce que disposent sans ambiguïté le traité de Rome et la loi française.

Cependant, la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes a interprété de manière extensive l'article 86 du Traité de Rome. Cet article, comme l'article 8 de l'ordonnance du 1er décembre 1986 qui est son pendant en droit français, ne donne qu'une liste indicative et non limitative de pratiques abusives en cas de détention d'une position dominante. La tendance de la jurisprudence a été de qualifier d'exploitation abusive d'une position dominante tout comportement d'une entreprise en position dominante lui permettant de limiter les effets de la concurrence sur le marché.

L'arrêt Hoffmann-La Roche du 13 février 1979 de la Cour de justice des Communautés européennes a ouvert cette voie : « La notion d'exploitation abusive est une notion objective qui vise les comportements d'une entreprise en position dominante qui sont de nature à influencer la structure d'un marché où, à la suite précisément de la présence de l'entreprise en question, le degré de concurrence est déjà affaibli, et qui ont pour effet de faire obstacle, par le recours à des moyens différents de ceux qui gouvernent une concurrence normale des produits ou services sur la base des prestations des opérateurs économiques, au maintien du degré de concurrence existant encore sur le marché ou au développement de cette concurrence ». Dès lors, pour la Cour de justice des Communautés européennes, une entreprise détenant une position dominante doit assumer la « responsabilité particulière de ne pas porter atteinte, par son comportement, à une concurrence effective et non faussée sur le marché » (CJCE, 9 novembre 1983, Michelin contre Commission). Il s'en suit qu'une telle entreprise peut se voir interdire d'avoir certains comportements ou pratiques ou accomplir des actes qui ne sont pas en eux-mêmes abusifs ou qui ne seraient pas jugés comme tels s'ils émanaient d'une entreprise en situation ordinaire, mais qui, du fait qu'ils sont mis en _uvre par une entreprise détenant une position dominante, sont condamnables (CJCE, 9 novembre 1983, Michelin contre Commission).

Les entreprises exploitant des « infrastructures essentielles » sont particulièrement visées par cette jurisprudence. Ces infrastructures sont des équipements contrôlés par une entreprise en situation de monopole ou par un gestionnaire unique et sont impossibles à dupliquer par des moyens raisonnables ; ils doivent être indispensables pour assurer le contact avec les clients ou aux entreprises concurrentes pour qu'elles puissent exercer leurs activités. France Télécom avec son réseau public entre dans le champ de ces entreprises, de même que EDF, Eurotunnel ou Aéroport de Paris. Ces entreprises ne doivent avoir aucune pratique ayant pour effet d'empêcher ou de limiter l'accès à ces infrastructures dans le but de limiter la concurrence sur le marché.

Le Conseil de la concurrence applique cette jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes. On peut citer l'exemple récent de la sanction pécuniaire infligée à la SARL Héli-Inter Assistance, en tant que détenteur de ressources essentielles (l'hélistation de Narbonne indispensable aux transports sanitaires héliportés du centre hospitalier), pour pratiques discriminatoires constitutives d'abus de position dominante (décision n° 96-D-51 du 3 septembre 1996). Ainsi, un exploitant de ressources essentielles est tenu de faire droit à une demande raisonnable d'accès et ne peut imposer des conditions discriminatoires, notamment par rapport aux conditions qu'il applique à ses propres services offerts sur le marché concurrentiel. Le prix proposé doit être proportionné à la nature et à l'importance des services demandés et il doit être orienté vers les coûts.

Par ailleurs, le président de l'ART peut demander un avis au Conseil de la concurrence sur toute question relevant de sa compétence qui n'impose pas, conformément à ce qui vient d'être dit, une saisine du Conseil.

De son côté, le Conseil de la concurrence communique à l'ART les saisines entrant dans son champ de compétence, c'est-à-dire lui donne tous les éléments d'informations relatives à celles-ci. Il recueille (l'emploi du présent de l'indicatif soumet le Conseil à une obligation) son avis sur les pratiques dont il est saisi dans le secteur des télécommunications.

Ces dispositions ne signifient pas que le Conseil de la concurrence se dessaisisse dès lors qu'il est saisi d'une pratique anticoncurrentielle concernant le secteur des télécommunications. Elles visent à mettre en place un mécanisme d'information et de recueil d'avis.

En dernier lieu, l'article L. 36-10 prescrit au président de l'ART d'informer le procureur de la République des faits susceptibles de recevoir une qualification pénale. Les infractions pénales sont redéfinies à l'article 9 de la loi du 26 juillet 1996 de réglementation des télécommunications. Cette disposition n'a donné lieu à aucune application à ce jour.

b) L'utilisation de la procédure de saisine réciproque et les interventions du Conseil de la concurrence

L'ART a décidé de saisir, en octobre 1998, le Conseil de la concurrence d'une demande d'avis sur la conformité au droit de la concurrence des offres de services sur mesures proposées par France Télécom qui lui permettent d'accorder des conditions spéciales dérogeant à son catalogue de prix lorsque des conditions techniques ou financières spécifiques les justifient.

Par ailleurs, l'affaire de la fixation par France Télécom, opérateur de service universel, d'un tarif de fourniture d'accès à Internet dans les écoles est une bonne illustration du rôle du Conseil de la concurrence en matière de télécommunications.

Dans le cadre du plan d'action gouvernemental destiné à faire entrer la France dans la société de l'information exposé par M. Lionel Jospin, Premier ministre, le 16 janvier 1998, et du plan d'action pour l'éducation mis en place par M. Claude Allègre, ministre de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie en novembre 1997, France Télécom a soumis à l'ART une proposition tarifaire d'accès des établissements scolaires à Internet comprenant un forfait de communications. L'ART a donné un avis défavorable à ce tarif (avis n° 98-180 du 11 mars 1998) (22) au motif que « l'offre de France Télécom empêcherait, à court et moyen terme, le développement d'autres offres simples et d'effet immédiat, en introduisant sur ce marché spécifique des barrières à l'entrée ». Les ministres chargés de l'économie et de l'industrie ont néanmoins décidé d'homologuer le tarif de France Télécom le 20 mars 1998.

L'ART n'a pas sollicité l'avis du Conseil de la concurrence, mais celui-ci a été saisi le 22 avril 1998 par l'Association française des opérateurs privés de télécommunications (AFOPT) d'une plainte contre France Télécom pour pratique anticoncurrentielle.

Dans sa décision n° 98-MC-03 du 19 mai 1998, le Conseil de la concurrence a tout d'abord établi sa compétence vis-à-vis des décisions tarifaires homologuées de France Télécom. Ces actes n'ont pas un caractère administratif ; ils ne relèvent donc pas de la compétence du Conseil d'Etat au titre des décisions prises dans l'exercice de prérogatives de puissance publique ou indétachables de celles-ci. Ces règlements tarifaires sont des décisions prises par une personne privée dans le cadre de ses relations avec ses clients, qui sont régies par le droit privé (dans un secteur concurrentiel pour ce qui concerne le service universel) ; l'homologation ministérielle, qui peut, par ailleurs, faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir (23), ne modifie pas leur nature.

Le Conseil de la concurrence s'est déclaré compétent à l'égard de ces décisions tarifaires dans la mesure où leur offre s'insère dans une activité de production, de distribution et de services visée à l'article 53 de l'ordonnance du 1er décembre 1986 qui définit le champ de ses compétences.

Dès lors, l'examen du Conseil de la concurrence se fonde sur les règles du droit de la concurrence, notamment l'article 8 de l'ordonnance du 1er décembre 1986 prohibant les abus de position dominante anticoncurrentiels et l'article 86 du traité de Rome qui a le même objet. Le Conseil de la concurrence a considéré que le tarif de France Télécom homologué le 20 mars 1998 pouvait revêtir un caractère prédateur sanctionné par le droit de la concurrence. Sa démonstration s'est, en particulier, appuyée sur les analyses contenues dans l'avis de l'ART du 11 mars 1998. Jugeant que ce tarif portait une atteinte grave et immédiate au secteur de la transmission de données par voie de télécommunications, à la demande de l'AFOPT, il a enjoint à France Télécom de suspendre l'application de sa décision tarifaire, ce que la société a fait.

Le tarif proposé par France Télécom intégrait les prestations sur les trois segments de l'accès à Internet (acheminement de la communication au transporteur de données par le réseau commuté local, transport de données par Transpac vers un serveur, accès à Internet) (24). Deux forfaits étaient proposés : un forfait annuel de 3 200 F TTC pour 380 heures de connexion (2 heures pendant 90 jours) ; un forfait pour 1 900 heures de connexion par circuit de 64 kbit/s au tarif de 5 800 F TTC pour un parc de 1 à 10 micro-ordinateurs, 8 000 F pour 11 à 15 micro-ordinateurs et 4 000 F par tranche de 1 à 5 micro-ordinateurs supplémentaires jusqu'à 30 micros pour un collège et 60 pour un lycée.

L'ART comme le Conseil de la concurrence ont estimé que ce tarif ne pouvait pas être proposé par les opérateurs concurrents au motif que les seuls coûts d'interconnexion en simple transit, approuvés dans le catalogue annuel de France Télécom pour 1998, s'élevaient à environ 16 000 F HT pour 1 900 heures de connexion au réseau local (segment 1). Compte tenu des coûts propres des opérateurs, il était impossible pour eux de présenter une offre équivalente en termes de prix. Il faut souligner que même s'il est vraisemblable que ces forfaits ne seraient pas consommés complètement, le calcul d'un prix de vente abusif ne peut que prendre en considération une consommation complète.

France Télécom a présenté une nouvelle proposition de tarif d'accès à Internet le 3 juillet 1998, qui a reçu de l'ART un avis favorable (avis n° 98-630 du 7 juillet 1998) et a été homologué. Elle s'est traduite par une décomposition de l'offre tarifaire selon les trois segments de l'accès à Internet et par une réduction du nombre d'heures de connexion : un premier forfait de 380 heures de communications par an est proposé au prix de 4890 F TTC pour 15 micro-ordinateurs (1440 F pour le canal B Numéris et 3450 F pour le trafic téléphonique local du segment 1, la minute supplémentaire de connexion étant facturée 0,1513 F TTC) ; un deuxième forfait pour 380 heures de communications par an est proposé à 6200 F TTC pour 15 micro-ordinateurs (1440 F pour le canal B Numéris, 3450 F pour le trafic téléphonique local du segment 1 et 1310 F pour le transport de données sur le segment 2, la minute supplémentaire de connexion étant facturée 0,2329 F TTC) ; une troisième offre portant uniquement sur un accès au canal B Numéris au prix de 1440 F TTC par an. Cette dernière option vise à permettre aux opérateurs de transport concurrents de Transpac de présenter des offres commerciales pour le segment 2.

Le Conseil de la concurrence a, par ailleurs, été saisi, par l'AFOPT et l'association des opérateurs de services privés, d'un recours dirigé contre l'offre promotionnelle faite, du 15 janvier au 30 avril 1999, aux nouveaux clients d'Itinéris de bénéficier gratuitement de l'option Primaliste longue distance permettant d'obtenir une réduction de 20 % sur six numéros longue distance appelés depuis un poste fixe. Cette décision tarifaire avait fait l'objet d'un avis défavorable de l'ART mais avait été homologuée. Le Conseil de la concurrence n'a pas encore statué sur cette affaire, qui pose directement le problème des offres de services convergents fixe-mobile.

IV.- LA GESTION DES FRÉQUENCES

En proclamant que « l'utilisation, par les titulaires d'autorisation, de fréquences radioélectriques disponibles sur le territoire de la République constitue un mode d'occupation privatif du domaine public de l'Etat », l'article 22 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication a posé un principe fondateur du droit français des télécommunications. Par cette affirmation, le législateur a clos le débat qui s'était engagé sur la nature juridique de l'espace hertzien en rejetant la thèse rangeant celui-ci parmi les « res communis », choses qui, selon l'article 714 du code civil, « n'appartiennent à personne et dont l'usage appartient à tous ». Il semble qu'en l'occurrence le législateur ait voulu aligner le statut de l'espace hertzien sur le statut de domanialité publique de l'espace aérien, c'est-à-dire de l'espace dans lequel se déplacent les ondes radioélectriques.

L'article 14 de la loi n° 96-659 du 26 juillet 1996 de réglementation des télécommunications a précisé le statut juridique des fréquences en se référant au « domaine public des fréquences radioélectriques » (article L. 97-1 du code des P&T). Cette novation juridique est importante car elle exclut une interprétation en faveur du caractère privé du domaine des fréquences. Ce dernier caractère aurait permis à l'Etat de vendre les fréquences et non plus seulement concéder leur usage à titre privatif.

Dans ces conditions, c'est donc à l'Etat qu'il revient de gérer le spectre des fréquences. Juridiquement fondée, cette gestion étatique de l'espace hertzien est de plus économiquement et pratiquement indispensable, d'une part, parce que le spectre est évidemment limité et, d'autre part, parce que son occupation se densifie un peu plus chaque année.

A.- L'UTILISATION DU SPECTRE DES FRÉQUENCES

1. La composition du spectre

Le premier tableau ci-après présente l'intégralité du spectre des fréquences. Le second tableau indique la répartition entre les affectataires des différentes bandes du spectre en fonction de l'usage de celles-ci.

LE SPECTRE DES FRÉQUENCES RADIOÉLECTRIQUES

nom de la bande

longueur d'onde

frÉquences

usages principaux

VLF
Ondes myriamétriques

- 33 km à 10 km

- 9 kHz à 30 kHz

Communications à très grande distance entre stations fixes - sonars

LF
Ondes kilométriques

- 10 km à 1 km

- 30 kHz à 300 kHz

Radio (grandes ondes) - navigations maritime et aérienne

MF
Ondes hectométriques

- 1000 m à 100 m

- 300 kHz à 3000 kHz

Radio (ondes moyennes) - navigations maritime et aérienne - communications téléphoniques avec navires et avions - signaux de détresse - radio-amateurs

HF
Ondes décamétriques

- 100 m à 10 m

- 3 MHz à 30 MHz

Radio (ondes courtes) - communications avec navires et avions - radio-amateurs - C.B. - communications à grande distance entre stations fixes

VHF
Ondes métriques

- 10 m à 1 m

- 30 MHz à 300 MHz

Radio (FM) - télévision (ancien réseau noir et blanc concédé à Canal +) - communications avec les mobiles terrestres - navigation aérienne - suivi des satellites

UHF
Ondes décimétriques

- 1 m à 10 cm

- 300 MHz à 3000 MHz

Télévision (chaînes couleurs) - communications avec les mobiles terrestres - radars - radioastronomie -satellites météorologiques

SHF
Ondes centimétriques

- 10 cm à 1 cm

- 3 GHz à 30 GHz

Satellites de télécommunications et de télévision directe - radars - navigation aérienne - communications à courte portée avec les mobiles terrestres - faisceaux hertziens

EHF
Ondes millimétriques

- 1 cm à 0,8 mm

- 30 GHz à 400 GHz

Télévision par satellites - recherche spatiale

tableau national de répartition des bandes de fréquences entre les affectataires en 1999

(en pourcentages)

affectataires

Bandes HF, couverture
mondiale

9 KHz - 29,7 MHz

Mobiles terrestres, radio, télévision, aéronautique

29,7 - 960 MHz

Fixes et mobiles terrestres ou satellitaires, radars

960 MHz - 10 GHz

Fixes et TV par satellites, recherche spatiale, radioastronomie

10 - 65 GHz

 

1999

Variations
par rapport à 1996

1999

Variations
par rapport à 1996

1999

Variations
par rapport à 1996

1999

Variations
par rapport à 1996

ART

35,5

+ 6,5

14,9

- 0,7

35

+ 1,1

36,1

+ 4,8

CSA

15,4

- 0,6

45,5

=

0,2

- 0,3

4,3

- 1,4

Forces Armées

24,9

- 1,1

33,2

+ 0,3

43,5

- 0,6

31,2

- 2,6

Intérieur

9,3

- 2,2

1,4

+ 0,5

0,8

- 0,2

1,1

- 0,3

Espace (CNES)

-

-

0,5

+ 0,2

5,6

+ 2,1

20,2

+ 2,4

Météorologie

0,6

+ 0,1

0,4

=

2,2

- 0,5

1

- 0,3

Aviation civile

13,2

- 1,8

3,3

=

9,2

- 1,6

2,2

- 0,5

Ports et navigation maritime

0,6

- 0,9

0,3

=

3,2

=

-

-

Radioastronomie

0,6

+ 0,1

0,5

=

0,3

=

3,9

- 2,1

Source : rapport d'activité de l'Agence nationale des fréquences pour 1998.

2. La répartition des fréquences

Jusqu'au début des années 1980, la répartition des fréquences ne posait pas de problèmes spécifiques car la demande était cantonnée à quelques grands utilisateurs publics.

L'ouverture au secteur privé de l'audiovisuel en 1982 et de la radiotéléphonie en 1987 a considérablement modifié les données du problème. Se surajoutant aux effets de la libéralisation, les progrès de la technologie, en faisant baisser le prix des équipements et en réduisant leur volume ont joué un rôle non négligeable dans le formidable essor que connaît la demande de fréquences. De ce point de vue, le secteur de la téléphonie mobile en Europe est très représentatif puisque notre continent comptait vingt-huit réseaux en 1991, cinquante-deux à la veille de la discussion du projet de loi de réglementation des télécommunications et qu'une centaine de réseaux existe aujourd'hui (dont 60 étaient, fin mars 1998, utilisés par des opérateurs détenant une licence de radiotéléphonie numérique dans un Etat de la Communauté européenne).

Le taux d'occupation des différentes bandes est très variable. Ainsi, la bande située entre 29,7 MHz et 960 MHz compte près d'un million d'émetteurs déclarés alors que la bande EHF (ondes millimétriques) est très faiblement occupée en raison de sa faible portée et des problèmes techniques que pose son utilisation.

Avant l'adoption de la loi n° 96-659 du 26 juillet 1996 de réglementation des télécommunications, le partage des fréquences se faisait à trois niveaux successifs :

au niveau international : par voie d'accords conclus entre États, généralement dans le cadre d'organisations ou de conférences internationales ;

au niveau national : au sein des fréquences attribuées à la France par les accords internationaux, le Premier ministre, conformément à l'article 21 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, définit, après avis du Conseil supérieur de l'audiovisuel (CSA), les bandes de fréquences ou les fréquences attribuées aux administrations et celles dont l'attribution est confiée au CSA ; en pratique, la préparation et la mise en _uvre des décisions du Premier ministre étaient assurées par le comité de coordination des télécommunications (CCT). Ce comité, créé en 1945 et dont les compétences ont été redéfinies par le décret n° 87-687 du 19 août 1987 établissait, tenait à jour et publiait le tableau d'allocation des fréquences, document connu sous le nom de « fascicule II du CCT » ;

au niveau des autorités affectataires : celles-ci procèdent à la répartition des bandes de fréquences ou des fréquences dont elles ont la charge ; c'est ainsi que le CSA, par exemple, autorise, en application de l'article 22 de la loi du 30 septembre 1986 précitée, l'usage des bandes de fréquences ou des fréquences dont l'attribution ou l'assignation lui ont été confiées par le Premier ministre.

La loi du 26 juillet 1996 a adapté ce dispositif en substituant au CCT, à compter du 1er janvier 1997, une Agence nationale des fréquences (ANF).

3. Les besoins en fréquences des télécommunications

La croissance des besoins des marchés des télécommunications et de la communication audiovisuelle est connue. Les techniques de communication font de plus en plus appel à la transmission par voie hertzienne ; on peut, à ce titre, citer l'exemple de l'arrivée sur le marché des téléphones portables donnant accès à Internet. Les réseaux radiomobiles sont de ce fait plus rapidement saturés et nécessitent des fréquences supplémentaires. Les réseaux de France Télécom Mobiles et de SFR dans les grandes agglomérations commencent ainsi à souffrir de cette rareté née de l'explosion du nombre d'utilisateurs et de services transitant par les réseaux de radiotéléphonie.

Des facteurs industriels peuvent réduire ces besoins. Ainsi, la transmission numérique permet d'acheminer plusieurs services sur une même fréquence. L'obsolescence des matériels est de plus en plus rapidement atteinte ; aujourd'hui, au bout de huit à dix ans une technologie doit être impérativement remplacée, ce qui permet d'installer des équipements plus performants et de libérer des bandes de fréquences. La mise en place du réseau Ruby de la gendarmerie et Acropole de la police, ou l'utilisation du réseau GSM par les armées permettent ainsi de libérer progressivement, au rythme des autorisations de dépenses accordées par le Parlement, des bandes de fréquences.

Cependant la progression des besoins est plus rapide que celle de la technologie économisant l'usage des fréquences. L'enjeu capital à court terme en matière de téléphonie est l'accroissement du nombre de fréquences allouées aux opérateurs nationaux dans les grandes agglomérations et la mise en place de la troisième génération de téléphonie mobile, l'UMTS.

La mission estime que les forces armées ne doivent pas être accusées d'occuper une part excessive du spectre. Le ministère de la défense libère des bandes de fréquences au rythme convenu, en accord avec l'ANF et en concertation avec les opérateurs. Cette gestion négociée permet de gérer avec pragmatisme l'évolution des besoins des opérateurs qui dépend de leurs plans d'installation des relais radio ; des fréquences ont ainsi pu être libérées par anticipation lorsque le besoin de l'opérateur était urgent. De même, les efforts consentis par les forces armées ont permis à l'ANF de conduire à bien sa mission de gestion des besoins lors de la Coupe du monde de football.

Dès lors que la ressource est limitée et finie, seule une gestion rationnelle permettra de satisfaire les besoins des différents utilisateurs. Cette logique a conduit le Canada à taxer tous les utilisateurs de fréquences et les forces armées canadiennes ont rendu 80 % des bandes qui leur étaient allouées. La mission d'information estime qu'il n'est pas besoin d'aller jusqu'à cette extrémité ; une perception d'une redevance auprès de tous les utilisateurs qui retirent des fréquences une recette commerciale par des actes marchands serait une solution équitable et économiquement juste.

B.- LA CRÉATION DE L'AGENCE NATIONALE DES FRÉQUENCES (ANF)

1. Les motifs de la réforme

La création de l'ANF, à compter du 1er janvier 1997, se justifiait principalement parce que les problèmes posés par l'occupation de l'espace hertzien dépassent désormais largement le cadre interministériel. Lorsque seules quelques administrations devaient se répartir les fréquences, un simple comité placé auprès du Premier ministre pouvait résoudre ce type de problème. Aujourd'hui, ainsi que le relevait le rapport d'activité pour 1994 de la direction générale des postes et télécommunications, « les enjeux sont trop grands et l'évolution trop rapide pour que de simples comités d'experts réunis de loin en loin, puissent faire face à la tâche ».

L'ANF s'inspire directement du modèle britannique de la Radiocommunications agency, organisme qui gère l'ensemble des fréquences radioélectriques du Royaume-Uni, définit les spécifications techniques des équipements, assure la police du spectre et représente le pays dans les instances internationales.

La plupart de nos voisins européens n'ont toutefois pas opté pour un système fondé sur une agence indépendante. C'est souvent le ministère chargé des télécommunications qui est chargé de la gestion du spectre des fréquences ; c'est le cas en Espagne, en Italie ou aux Pays-Bas. Dans d'autres pays, cette mission a été confiée à l'autorité de régulation des télécommunications (Belgique, Portugal, Suisse et Allemagne). Le choix de la France s'explique pour des raisons historiques. Contrairement à la plupart de nos voisins, le ministère des postes et télécommunications n'a jamais eu compétence sur le secteur de l'audiovisuel et lui confier la gestion de l'ensemble des fréquences radioélectriques aurait pu être perçu comme un dessaisissement de compétences par le ministère chargé de l'information ou de la communication, puis par les autorités administratives indépendantes du secteur de l'audiovisuel.

2. Le statut et les missions de l'ANF

L'Agence nationale des fréquences (ANF) est un établissement public de l'Etat à caractère administratif, ce qui signifie en particulier que ses agents sont régis par le statut de la fonction publique et que les règles de la comptabilité publique y sont appliquées. Une loi était nécessaire à sa création car l'agence constitue une nouvelle catégorie d'établissement public.

Le décret n° 96-1178 du 27 décembre 1996 relatif à l'ANF a placé l'agence auprès du ministre chargé des télécommunications (article 52-2 du code des P&T). Le CCT était placé sous la tutelle du Premier ministre ; le projet de décret plaçait l'ANF sous une triple tutelle du ministre chargé des télécommunications, du ministre de la défense et du ministre chargé de la communication. Dans son avis du 8 octobre 1996, le CSA s'était publiquement interrogé sur l'opportunité d'une triple tutelle et avait demandé le maintien de la tutelle du Premier ministre. Le décret du 27 décembre 1996 a donné partiellement suite à ce point de vue en confiant la tutelle de l'ANF au seul ministre chargé des télécommunications ; il a en outre satisfait la demande du CSA de réduire le délai de trois mois imparti à l'ANF pour rendre son avis.

Les missions de l'agence sont au nombre de trois : la gestion du spectre et la planification de son utilisation ; la préparation de la position française dans les négociations internationales ; la coordination de l'implantation des stations radioélectriques sur le territoire national.

a) La gestion du spectre et la planification de son utilisation

L'ANF est chargée de proposer au Premier ministre la répartition des bandes de fréquences et de tenir à jour le tableau d'allocation de ces bandes, le Premier ministre continuant, en application de l'article 21 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication à déterminer les bandes attribuées aux administrations et celles dont la gestion est confiée au CSA. Le CSA et les autorités administratives affectataires gardent également leurs prérogatives sur les bandes de fréquences qui leur sont ainsi affectées.

Les services habilités à utiliser des bandes de fréquences sont définis à l'échelon international ; leur liste figure dans le règlement des radiocommunications annexé à la convention de l'Union internationale des télécommunications (UIT) qui a valeur de traité international. Pour qu'un service supplémentaire puisse utiliser des fréquences, une dérogation doit être obtenue de l'UIT. Le règlement des radiocommunications est élaboré et mis à jour par les conférences mondiales de radiocommunications qui se tiennent tous les deux ans.

Les administrations concernées sont les ministères chargés de la défense, des affaires étrangères, de la communication, de l'intérieur, des télécommunications, des départements et territoires d'outre-mer, auxquels s'ajoutent le ministère chargé des transports en raison des fréquences attribués à l'aviation civile et à la navigation maritime et le ministère chargé de la recherche et de l'espace.

Il existe au total treize autorités affectataires de fréquences en France :

- aviation civile,

- Autorité de régulation des télécommunications,

- Conseil supérieur de l'audiovisuel,

- Centre national d'études spatiales,

- ministère de la défense (pour les forces armées),

- Haut commissaire de la République ou administrateur supérieur dans les territoires d'outre-mer (pour les besoins de la sécurité publique et au profit des amateurs),

- ministère de l'intérieur,

- service de la météorologie nationale,

- administration des ports et de la navigation maritime,

- ministère de l'éducation, de la recherche et de la technologie (pour la radioastronomie),

- office ou service des postes et télécommunications de la Nouvelle-Calédonie, de Wallis-et-Futuna et des terres australes et antarctiques françaises,

- ministère chargé des liaisons internationales au départ de la Nouvelle-Calédonie, de Wallis-et-Futuna et des terres australes et antarctiques françaises,

- service des postes et télécommunications placé auprès du ministre polynésien chargé des postes et télécommunications (pour les liaisons internes et internationales de la Polynésie française).

Le tableau national de répartition des bandes de fréquences résulte de l'arrêté du Premier ministre du 25 janvier 1999, qui a abrogé l'arrêté du 24 décembre 1996. L'ANF établit et tient également à jour un fichier national des fréquences qui récapitule les assignations de fréquences. Elle coordonne, de ce fait, les assignations de fréquences dans les bandes partagées.

La gestion assurée par l'agence doit être prospective. C'est ce que l'article L. 97-1 du code des P&T entend par le vocable impropre de « planification (...) du domaine public des fréquences radioélectriques ». Cette exigence est inscrite dans la loi car la prospective n'a pas toujours été au centre des préoccupations du CCT, bien que le décret n° 87-689 du 19 août 1987 lui assignait la mission d'opérer « la synthèse des besoins à long terme en matière d'utilisation du spectre » et instituait en son sein une commission spécifiquement chargée de la prospective. L'article R. 52-2-1 du code des P&T (décret n° 96-1178 du 27 décembre 1996 relatif à l'ANF) charge explicitement l'ANF de mener « des analyses prospectives du spectre des fréquences radioélectriques en vue de son utilisation optimale par les utilisateurs publics ou privés ».

Il est, en effet, capital de valoriser correctement cette ressource rare de l'Etat en évaluant les enjeux économiques liés à l'usage des fréquences.

L'Assemblée nationale a étendu les missions de l'agence au contrôle de l'utilisation du spectre qui n'était pas prévu dans le projet de loi initial. L'article R. 52-2-2 (10°) lui permet, en outre, de contrôler efficacement les fréquences en créant une sorte de « guichet unique » habilité à recevoir toute réclamation relative aux perturbations d'émission, que l'ANF pourra instruire. L'agence peut donc constater les brouillages, l'autorité affectataire pouvant à la suite de cette constatation, prendre éventuellement des sanctions. Cette mission de contrôle est dévolue au bureau centralisateur national pour le contrôle des émissions radioélectriques.

b) La préparation de la position française dans les négociations internationales

Cette mission reprend une des attributions du CCT. C'est donc à l'ANF que revient le soin d'élaborer la position de l'Etat dans les négociations conduites dans le cadre de l'Union internationale des télécommunications (UIT) et, au sein de cette organisation, dans le cadre du Comité interministériel d'enregistrement des fréquences (IFRB), organe permanent chargé, entre autres, de gérer le spectre des fréquences.

L'agence doit également « coordonner la représentation française ». En effet, la multiplicité des ministères concernés par la radiocommunication implique une concertation permanente et nécessite parfois la participation directe de certaines administrations aux réunions de l'UIT.

En matière de négociations internationales, la mission de l'agence est générale ; elle ne se limite donc pas à la seule enceinte de l'UIT et peut donc également s'exercer au sein de la Conférence européenne des postes et télécommunications, CEPT (Comité et bureau européen des radiocommunications).

La dimension internationale en matière de gestion du spectre de fréquences est fondamentale car tout commence et tout se décide à l'échelon international, en commençant par l'échelon le plus élevé : la répartition entre groupes d'utilisateurs, les services habilités à utiliser des bandes de fréquences, les règles de compatibilité électromagnétique, les normes de mesures d'interférence, les critères de continuité, etc. Ces principes, très techniques, sont pourtant déterminants ; ainsi la compatibilité électromagnétique fait l'objet d'une analyse de plus en plus fine pour garantir l'efficacité du partage du spectre mais commande l'évolution de l'industrie des télécommunications.

L'UIT regroupe 189 pays. Son fonctionnement repose sur la recherche du consensus ; le recours au vote est donc écarté le plus possible dans toutes ses enceintes (CMR, commissions d'étude, conférence des plénipotentiaires, réunions régionales).

La CEPT regroupe 43 pays. La recherche du consensus y est également la règle de fonctionnement. L'Union européenne adopte également des directives contraignantes en matière de fréquences, par exemple pour le GSM, le DECT ou ERMES.

La confrontation mondiale tend à opposer depuis les années 1980 les Etats-Unis aux pays de la CEPT, aussi bien pour l'attribution des fréquences et l'affectation dans telle ou telle partie de la planète de telles bandes de fréquences pour tel usage correspondant bien sûr à des projets soutenus par les industries de chacun des pays, que sur les procédures de fixation des normes et des contrôles. Les enjeux industriels se chiffrent par dizaines de milliards de dollars. C'est pourquoi il est capital que l'ANF soit un organe puissant.

c) La coordination de l'implantation des stations radioélectriques sur le territoire national

Le CCT veillait déjà à « l'aménagement de la localisation des stations radioélectriques sur le territoire national » ; cette troisième attribution est donc également la reprise d'une mission du comité consultatif. L'ANF a pour première mission d'optimiser l'utilisation des sites disponibles (afin d'atteindre la meilleure compatibilité électromagnétique d'ensemble, comme le précise l'article R. 52-2-2 du code des P&T). En conséquence :

·  l'avis de l'agence est requis pour toute décision d'implantation relevant du CSA ;

·  son accord est nécessaire dans tous les autres cas.

A titre indicatif, il y avait en 1991, au moment de la publication du rapport du général Fèvre, 1 034 000 émetteurs en France dont 18 500 environ relevaient de la compétence du CSA.

L'avis ou l'accord de l'agence est réputé acquis à l'issue d'un délai de deux mois. Comme la loi le permet, l'article R. 52-2-2 (5°) ne soumet pas à l'accord de l'ANF les installations radioélectriques dont les caractéristiques techniques rendent inopportune l'intervention de l'admininistration. Il s'agit :

- des appareils radioélectriques de faible puissance et de faible portée et les installations n'utilisant pas de fréquences assignées, qui sont visés à l'article L. 33-3 du code des P&T (talkies-walkies, appareils de télémesure, de téléalarme et de télécommande, appareils de détection antivol ou appareils de recherche des victimes d'avalanches) ;

- les stations terminales d'usager des réseaux ouverts au public et des réseaux indépendants installées et utilisées conformément aux normes et réglementations en vigueur (terminal téléphonique sans fil) ;

- les stations installées dans les parties intérieures des bâtiments ou en façade d'immeuble sur la voirie urbaine, et répondant aux normes (stations-relais).

Les compétences de l'ANF s'étendent aux territoires d'outre-mer et à la collectivité de Mayotte, sous réserve de leurs compétences propres en matière de télécommunications. Rappelons que, conformément à leur statut, ces territoires sont compétents pour déterminer leur régime intérieur de télécommunications. En outre, la loi organique n° 96-312 du 12 avril 1996 portant statut d'autonomie de la Polynésie française donne à ce territoire d'outre-mer compétence dans le domaine des télécommunications extérieures, à l'exception des liaisons de défense et de sécurité entre la métropole et le territoire.

La coordination assurée par l'ANF comporte également une dimension internationale puisque l'agence est chargée de veiller à l'absence d'interférences aux frontières et à la coordination des émissions satellitaires et la compatibilité des systèmes à la verticale du territoire national.

La mission attire l'attention sur le fait que le décret sur la mise en place des servitudes privées prévu par la loi du 26 juillet 1996 de réglementation des télécommunications n'est toujours pas publié. Il a été invoqué un « manque de maturité » de la réflexion, ce qui laisse perplexe votre rapporteur.

BILAN ADMINISTRATIF DU CONTRÔLE DES RÉSEAUX RADIOÉLECTRIQUES

NOMBRE DE

1995

1996

1997

1er sem. 1998

REMARQUES

1 - Contrôle technique des réseaux

3 317

4 324

4 397

1 893

Ces chiffres regroupent tous les contrôles techniques, qu'ils s'agissent de réseaux créés dans l'année ou antérieurement.

2 - Traitements de plaintes en brouillage

932

1 286

1 623

545

Ces plaintes concernent en majorité des brouillages affectant des réseaux radioélectriques indépendants.

3 - Mesures dans le cadre de l'utilisation interna-tionale des fréquences

39 270

31 000

22 000

4 525

Ces chiffres regroupent les mesures de champ et de fréquence.

4 - Visites de points de vente préventives pour le contrôle de commerciali-sation des équipements terminaux

816

345

sus-
pendu

sus-
pendu

Ces contrôles ne sont plus effectués suite à l'arrêt Tranchant de la Cour de justice européenne, estimant que le Laboratoire d'essais d'agrément n'était pas indépendant car étant chez l'opérateur France Télécom, remettant ainsi en cause la procédure d'agrément française des équipements terminaux de télécommunications.

5 - Emission de lettres comminatoires dans ce cadre

344

236

   

Ce type de courrier n'est plus envoyé suite à l'arrêt Tranchant de la Cour de justice européenne.

6 - Procès-verbaux d'infraction rédigés

103

163

279

110

Ces procès-verbaux ont été rédigés par les officiers de police judiciaire avec l'assistance des services techniques du SNR ; ils sont la conséquence des plaintes en brouillage, des opérations de contrôle du spectre et des contrôles systématiques effectués dans le cadre des « grands événements » tels le G7 à Lyon, la visite du Pape, la réunion des chefs d'Etats africains à Biarritz.

7 - Réseaux radioélectriques existants

66 585

62 773

45 496

43 554

Il s'agit des réseaux en exploitation présents dans la base de données informatique de gestion (base réseaux). Ces nombres comprennent les réseaux fonctionnant sur des fréquences prédéterminées qui ont été annulés au 31/12/96 suite au passage en licence générale.

8 - Autorisation de réseaux radioélectriques indépendants

13 436 (1)

3 930 (2)

3 950

1 625

(1) Ce chiffre élevé prend en compte les mises à jour de la base de gestion des autorisations conduites dans le cadre de la facturation des années 1993 et 1994, mais ne représente que de l'ordre de 3 500 créations effectives de réseaux.

(2) Création de réseaux.

9 - Modification de réseaux

3 630

3 200

2 586

2 185

Il s'agit des modifications de couverture et de parc des terminaux nécessitant une étude technique par le SNR et la délivrance d'une nouvelle autorisation.

10 - Licence de radioamateurs

17 777

18 800

19 140

19 416

 

Source : secrétariat d'Etat à l'industrie, tableau figurant dans l'avis budgétaire sur les crédits des postes et télécommunications pour 1999 présenté par M. Gabriel Montcharmont, rapporteur pour avis au nom de la commission de la production.

3. L'organisation de l'ANF

Ainsi qu'il a été fait pour d'autres établissements publics (telle l'agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie), la loi (II de l'article L. 97-1 du code des P&T) place l'ANF sous l'autorité d'un conseil d'administration au sein duquel siègent quatre catégories de personnes : les représentants des administrations (et plus particulièrement de celles mentionnées précédemment qui sont attributaires d'une bande de fréquences), ceux du CSA et de l'ART et enfin des personnalités choisies en raison de leur compétence. La loi précise que les personnalités qualifiées composent au moins le tiers du conseil d'administration.

L'article R. 52-2-2 du code des P&T (décret n° 96-1178 du 27 décembre 1996 précité) a fixé à dix-huit le nombre des administrateurs de l'ANF :

- six personnalités choisies en raison de leur compétence, dont le président ;

- dix représentants des ministres de la défense, de l'intérieur, des affaires étrangères, des télécommunications, de l'espace, des transports, de la recherche, du budget, des DOM-TOM et de la communication ;

- un représentant du CSA ;

- un représentant de l'ART.

Les membres du conseil d'administration sont nommés pour cinq ans (article R. 52-2-3).

Le président du conseil d'administration et le directeur général de l'agence sont nommés par décret mais pour la nomination de ce dernier l'avis du président est requis. Ce dispositif est comparable à celui mis en place par l'article 12 du décret n° 91-732 du 26 juillet 1991 relatif à l'agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) qui précise que le directeur général de l'ADEME est nommé, après avis du président du conseil d'administration, par décret pris sur proposition des ministres de tutelle. Afin de garantir plus fortement l'indépendance de l'ANF, il est interdit à son président de cumuler sa fonction avec celle de président du CSA ou de président de l'ART.

Le directeur général de l'ANF dispose des prérogatives habituellement dévolues aux titulaires de postes de ce genre : direction technique, administrative et financière de l'agence (il dirige donc les quelque 300 à 310 personnes constituant l'effectif de cet établissement public), représentation de l'établissement en justice ; ce qui implique que les pouvoirs spécifiques de l'agence énumérés au paragraphe I de l'article L. 97-1 relèvent du conseil d'administration. Les articles R. 52-2-4 et R. 52-2-8 du code des P&T reprennent cette répartition de compétences et l'article R. 52-2-5 définit l'étendue des délégations de pouvoirs dont peut bénéficier le directeur général.

MOYENS DE FONCTIONNEMENT ET INVESTISSEMENTS DE L'ANF

(en millions de francs)

<
 

1997
(crédits affectés)

1998
(LFI)

1999
(PLFI)

Personnel :

     

fonctionnaires

226

226

226

agents contractuels

32

58

70

agents mis à disposition

12

20

33

= Total (en fin d'année)

270

304

329

Crédits

71,801

97,3

103,02

(emplois budgétaires)

(262 emplois)

(287 emplois)

(297 emplois)

Fonctionnement

38,643

30,85

31,925

Informatique

19,789

17,05

17,00

TOTAL des moyens de fonctionnement
(dont ressources propres)