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PAR LA COMMISSION DE LA DÉFENSE NATIONALE ET DES FORCES ARMÉES⁽¹⁾,
en conclusion des travaux d'une mission d'information sur le conflit du Kosovo⁽²⁾

La commission de la défense nationale et des forces armées est composée de :

M. Paul Quilès, président ; MM. Didier Boulaud, Arthur Paecht, Jean-Claude Sandrier,
vice-présidents ; M. Pierre Lellouche, Mme Martine Lignières-Cassou, secrétaires ; MM. Jean-Marc Ayrault, Jacques Baumel, Jean-Louis Bernard, André Berthol, Jean-Yves Besselat, Bernard Birsinger, Jacques Blanc, Jean-Marie Bockel, Loïc Bouvard, Jean-Pierre Braine, Philippe Briand, Jean Briane, Marcel Cabiddu, Antoine Carré, Bernard Cazeneuve, Gérard Charasse, Guy-Michel Chauveau, Alain Clary, Charles Cova, Michel Dasseux, Jean-Louis Debré, François Deluga, Claude Desbons, Philippe Douste-Blazy, Jean-Pierre Dupont, François Fillon, Christian Franqueville, Yves Fromion, Robert Gaïa, Yann Galut, René Galy-Dejean, Roland Garrigues, Henri de Gastines, Bernard Grasset, Elie Hoarau, François Hollande, Jean-Noël Kerdraon, François Lamy, Claude Lanfranca, Jean-Yves Le Drian, Georges Lemoine, François Liberti, Jean-Pierre Marché, Franck Marlin, Jean Marsaudon, Christian Martin, Guy Menut, Gilbert Meyer, Michel Meylan, Jean Michel, Charles Miossec, Alain Moyne-Bressand, Jean-Claude Perez, Robert Poujade, Michel Sainte-Marie, Bernard Seux, Guy Teissier, André Vauchez, Emile Vernaudon, Jean-Claude Viollet, Michel Voisin, Aloyse Warhouver, Pierre-André Wiltzer, Kofi Yamgnane.

M. Paul Quilès, Président, M. François Lamy, rapporteur, M. Bernard Grasset, Mme Martine Lignières Cassou, MM. René Galy-Dejean, Pierre Lellouche, Bernard Birsinger, Guy Teissier, Gérard Charasse, Loïc Bouvard, membres titulaires, MM. Bernard Cazeneuve, Georges Lemoine, Jean-Pierre Marché, Christian Franqueville, Jean-Yves Besselat, Charles Cova, Jean-Claude Sandrier, Antoine Carré, Jean-Louis Bernard, membres suppléants.

a) La revendication d'indépendance : une position commune à toutes les factions kosovares 22

b) Le maintien de la souveraineté serbe : un enjeu politique essentiel pour le Président Milosevic 24

3. Le refus serbe de toute concession relative aux garanties militaires à Rambouillet-Kléber 29

a) Une réponse immédiate et réversible à un défi lourd de conséquences 37

1. La détermination serbe sous-estimée : une relative impréparation de la coalition face à l'épuration ethnique et au chantage humanitaire 46

b) Des déclarations officielles insuffisamment prudentes lors du déclenchement des frappes 49

b) Une stratégie qui n'a pas empêché les dommages collatéraux mais les a réduits au minimum 66

c) Une orientation exclusivement aérienne qui a rendu l'action militaire plus difficile 68

3. Une victoire qui n'occulte pas la nécessité d'une intervention terrestre dans le règlement des crises 68

a) La présence des Alliés au sol : un appui indispensable à l'action aérienne 69

b) La présence de la KFOR au sol : le prolongement de l'intervention aérienne 70

1) L'absence de résolution explicite du Conseil de sécurité des Nations Unies 74

2) Une interprétation large des résolutions antérieures et du principe dit « d'intervention d'humanité » 76

a) La base textuelle de l'action de l'OTAN : les résolutions 1199 et 1203 du Conseil de sécurité 76

b) La base principale des bombardements alliés : le principe « d'intervention d'humanité » 77

1. Les qualités et les dysfonctionnements de l'Alliance au cours de la crise 103

b) La situation des forces terrestres et la complexité des chaînes de commandement 114

1. Le décalage entre les besoins et la préparation de certains équipements pendant la phase aérienne 119

4. Le bilan des fonctions de renseignement, de commandement et de communications 131

b) Les systèmes d'information et d'organisation du commandement et les communications 136

I. - LISTE DES MEMBRES DE LA MISSION D'INFORMATION SUR LE CONFLIT DU KOSOVO 173

- Auditions effectuées par la mission d'information sur le conflit du Kosovo 175

IV. - ACCORD INTÉRIMAIRE POUR LA PAIX ET L'AUTONOMIE AU KOSOVO (version française) 183

VII. - EXTRAITS DES CONCLUSIONS DU CONSEIL EUROPÉEN D'HELSINKI DES 10 ET 11 DÉCEMBRE 1999 241

VIII. - AUDITIONS DE LA COMMISSION DE LA DÉFENSE NATIONALE ET DES FORCES ARMÉES ET AUDITIONS COMMUNES DE CETTE COMMISSION AVEC LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES SUR LE CONFLIT DU KOSOVO 247

Si beaucoup a déjà été écrit depuis quelques mois sur le conflit du Kosovo, il ne paraissait pas inutile à la Commission de la Défense de notre Assemblée de revenir sur les événements, à la fois pour mettre un terme à certaines critiques qu'elle jugeait infondées et pour valider les conclusions auxquelles ses travaux l'avaient menée.

La plupart des pays de l'Alliance atlantique ont décidé de conduire une réflexion sur leur participation à l'opération militaire menée par l'OTAN. En Allemagne, les travaux de la Commission chargée de réfléchir sur l'avenir de la conscription s'infléchissent à l'aune des spécificités de la crise du Kosovo. Le ministère britannique de la défense (MoD) a lui aussi organisé des travaux. Aux Etats-Unis, la chambre des Représentants a publié un premier rapport sur les enseignements du conflit et continue à procéder à certaines auditions de responsables militaires dont certains, comme le Général Michael Short, ont mis en cause la politique de notre pays. La Rand Corporation a rendu au Pentagone, en septembre dernier, une étude centrée sur les enseignements militaires de l'opération « Force alliée ».

La réunion des ministres de la Défense de l'Alliance atlantique, à Toronto, les 21 et 22 septembre derniers, a également eu comme objectif de tirer les enseignements militaires du conflit. Ses premières conclusions, en particulier politiques et budgétaires, ont d'ores et déjà des incidences perceptibles, au niveau de l'Alliance comme dans chaque pays.

Pour ce qui concerne la France, de nombreuses institutions ont réalisé depuis ces derniers mois un premier bilan de la crise du Kosovo. Tant le rapporteur spécial de la Commission des Finances, de l'Economie générale et du Plan de l'Assemblée nationale¹ que la Commission des Affaires étrangères, de la Défense et des forces armées du Sénat² l'ont effectué très tôt, c'est-à-dire dès l'arrêt de la campagne aérienne. De même, à l'issue de la première phase des opérations militaires, un bilan de l'utilisation des équipements et des systèmes d'armes pendant la crise du Kosovo a été dressé à la fois par les différents états-majors, par certains services du ministère de la Défense, notamment la DGA, et par les industriels ayant fourni et adapté ces armements. Dans chacune de ces structures, des groupes de travail ont été constitués (ou réactivés lorsqu'ils préexistaient) dès le début des frappes aériennes, ne serait-ce qu'en raison de la nécessité d'adapter en urgence certains équipements militaires aux missions. Le Ministre de la Défense a organisé, le 21 juin dernier, un séminaire public pour indiquer les enseignements opérationnels que lui-même tirait à la fin de la première phase du conflit. Une synthèse de ces réflexions a été publiée le 10 novembre³.

La Commission de la Défense et des forces armées de l'Assemblée nationale se devait, elle aussi, de procéder à une analyse du conflit. Tout au long de la crise, elle s'est tenue régulièrement informée en auditionnant le Ministre de la Défense, le Ministre des Affaires étrangères et le Chef d'état-major des armées. Un groupe de travail a été constitué début mai afin de suivre plus particulièrement le déroulement du conflit et d'initier une réflexion approfondie sur les enseignements à en tirer. Des déplacements de parlementaires ont également eu lieu auprès des forces en Macédoine, sur les bases aériennes mises à disposition de l'OTAN en Italie et sur le porte-avions Foch puis dans les différents régiments engagés sur le théâtre afin de leur témoigner la solidarité de la représentation nationale.

Le 9 juin 1999, la Commission de la Défense et des forces armées de l'Assemblée nationale a décidé de transformer le groupe de travail sur la guerre du Kosovo en mission d'information sur le conflit du Kosovo, composée de 10 membres titulaires et de 10 membres suppléants. La composition de la mission à la date de sa création figure en annexe du présent rapport d'information. MM. Paul Quilès et François Lamy ont été respectivement nommés président et rapporteur de la mission.

Aboutissement de ses travaux, le présent rapport d'information développe les quatre problématiques qui sont apparues les plus importantes ainsi que les conclusions auxquelles la mission est parvenue sur chacune d'entre elles :

Pour se prononcer sur ce point, votre rapporteur s'est attaché à éclaircir les processus diplomatiques à l'_uvre jusqu'à l'engagement militaire de l'OTAN, le 23 mars 1999. Son attention s'est plus particulièrement portée sur les opportunités réelles données aux belligérants afin d'aboutir à une solution politique négociée. Il en est arrivé à la conclusion que le recours à la force est intervenu au moment où il devenait effectivement inévitable. Aucune alternative diplomatique n'était possible.

Votre rapporteur s'est interrogé sur la pertinence du choix stratégique atypique d'une intervention aérienne publiquement présentée dès les premiers jours de frappes comme exclusive de tout soutien terrestre. Sans contester la pertinence du recours aux bombardements offensifs dans le cas d'espèce, il convient tout de même de pointer les erreurs d'appréciation commises par l'OTAN et ses pays membres. La stratégie poursuivie a été autant subie que maîtrisée et la victoire a davantage résulté de l'affaiblissement de tout un système que d'un ascendant militaire. Pari stratégique risqué, l'opération « Force alliée » ne semble pas être le modèle de règlement des crises à venir comme certains le prétendent.

Comment les démocraties impliquées se sont-elles comportées
face à la guerre ?

Tout conflit pose un problème redoutable aux démocraties puisqu'il tend à opposer les nécessités de l'action et du débat. L'exemple du Kosovo a montré, dans tous les pays engagés, que les institutions démocratiques et les débats qu'elles rendent possibles, loin de nuire à l'action, en garantissent la légitimité, donc l'efficacité. De ce point de vue, trois questions revêtent une importance essentielle : le rôle des Nations Unies (qui seules ont le pouvoir d'autoriser une intervention armée contre un Etat souverain), le rôle du Parlement (qui contribue à la légitimité interne de l'usage de la force) et le rôle des médias (qui offrent à l'opinion publique une lecture immédiate et une interprétation de l'événement).

Au terme de sa réflexion, votre rapporteur constate qu'en période de guerre, certaines libertés sont parfois prises à l'égard des exigences de respect du droit et de la transparence inhérentes au fonctionnement des institutions démocratiques. Si beaucoup de progrès ont été accomplis dans ces domaines, certaines pistes de réflexion méritent d'être explorées.

Les enseignements proprement militaires portent en premier lieu sur les équipements et les systèmes de forces, mais ils concernent également la professionnalisation des armées et le mode de financement des coûts occasionnés par les opérations. La guerre du Golfe avait révélé des insuffisances notoires dans les équipements et la préparation des forces françaises. Dans le cas de la crise du Kosovo, les efforts que les armées ont menés sur le plan de la professionnalisation des personnels et de la modernisation de leurs équipements leur ont permis d'accomplir leurs missions dans de bonnes conditions opérationnelles.

La mission d'information a réalisé 13 auditions. Ses membres se sont rendu à Bruxelles, où ils se sont entretenus avec le Secrétaire général de l'OTAN, les membres de la représentation permanente auprès de l'Alliance atlantique et le Commandant suprême des forces alliées en Europe (SACEUR). Ils se sont également déplacés en Macédoine et au Kosovo où, malgré des conditions matérielles difficiles, ils ont pu prendre la mesure de la réalité du terrain et du fonctionnement de l'Alliance.

Pour sa part, votre rapporteur a conduit un grand nombre d'entretiens particuliers avec divers témoins du déroulement quotidien du conflit. Il a également disposé de sources documentaires classifiées qui lui ont été communiquées à sa demande. Il convient de souligner que les ministères de la Défense et des Affaires étrangères ont fait preuve à cet égard d'une réelle disponibilité.

Les développements qui suivent sont donc le résultat d'une réflexion mûrie et abondamment documentée. Ils s'inscrivent dans le prolongement de la préoccupation exprimée notamment par la mission d'information sur le Rwanda, à savoir permettre au Parlement de mieux comprendre les ressorts de l'action diplomatique et militaire et, à l'avenir, d'y être mieux associé.

De nombreux doutes ont été émis à propos du bien-fondé de l'intervention de la coalition alliée au Kosovo. Aujourd'hui encore, les interprétations divergent sur ses raisons, sa séquence et ses alternatives. Par conséquent, il n'est pas inutile de revenir sur le processus diplomatique qui a précédé le conflit, afin de mesurer le caractère inévitable ou non de son issue : les frappes aériennes contre la République fédérale de Yougoslavie.

Certes, l'engagement des principaux pays de l'Union européenne et des Etats-Unis en faveur d'une résolution politique de différends communautaires au Kosovo a sans doute été tardif. Néanmoins, l'effort diplomatique entrepris à partir de 1997 a été constant, sincère et déterminé. Les autorités serbes n'ont pas saisi les opportunités historiques que le groupe de contact leur a présentées dans le seul but de répondre aux aspirations légitimes des Kosovars d'origine albanaise tout en préservant la souveraineté yougoslave sur le Kosovo.

Cet impossible compromis autour d'un statut intérimaire d'« autonomie substantielle » est essentiellement imputable à l'attitude des dirigeants de Belgrade qui semblent avoir considéré qu'ils pouvaient régler la question du Kosovo par les armes. Laisser le Président Milosevic imposer une solution radicale et violente représentait un danger humanitaire et géopolitique puisque la stabilité de toute la région des Balkans était menacée. Au demeurant, l'OTAN était trop impliquée pour que sa crédibilité n'en souffre pas. Une intervention alliée était donc bien nécessaire.

Non abordée lors des discussions de Dayton, ce qui fut une erreur occidentale manifeste, la question kosovare n'a attiré l'attention de la communauté internationale qu'à partir de 1997. Face à la véritable politique d'« apartheid » dont a été victime pendant 10 ans la population kosovare d'origine albanaise, les tenants d'un recours à la violence au sein de l'Armée de libération du Kosovo (UCK), dont les premières actions revendiquées remontaient à 1993, se sont trouvés renforcés au détriment des partisans d'une position plus modérée regroupés autour de M. Ibrahim Rugova.

Les mises en garde adressées au Président Slobodan Milosevic n'ayant pas été suivies d'effet, le risque de déstabilisation régionale qui en résultait a finalement conduit à une internationalisation de la question.

Le 19 novembre 1997, conscients de la dégradation de la situation et informés d'un possible durcissement de la politique serbe, M. Hubert Védrine et M. Klaus Kinkel ont pris l'initiative, en leur qualité de Ministres français et allemand des Affaires étrangères, d'envoyer une lettre au Président Slobodan Milosevic. Ils y exposaient une analyse commune de la crise du Kosovo et mettaient en avant un certain nombre de principes conditionnant toute solution.

Partant de la conviction que « seule une solution négociée entre les représentants de la République fédérale de Yougoslavie, la République de Serbie et la communauté albanaise du Kosovo peut jeter les bases d'une paix stable et durable dans la région », les Ministres se prononçaient déjà en faveur d'un « statut spécial » rompant avec le statu quo sans pour autant accorder l'indépendance. Ils inscrivaient aussi cette évolution dans une perspective démocratique, source de stabilité à long terme pour cette région au c_ur de l'Europe.

En contrepartie des efforts demandés aux autorités yougoslaves, les deux Ministres esquissaient les contours d'une normalisation des relations de la République fédérale de Yougoslavie avec l'Union européenne à travers un « soutien » dont on suppose qu'il devait être économique, la reconduction de mesures commerciales bénéfiques et l'ouverture d'une représentation de l'Union européenne à Pristina. Une réintégration de la République fédérale de Yougoslavie au sein de l'OSCE était également évoquée.

Sur le moment, les partenaires de la France et de l'Allemagne ont considéré que cette initiative était prématurée. Le Président yougoslave n'y a pas donné suite.

Au-delà de son faible impact, cette lettre revêt une importance particulière. Elle marque tout d'abord le début du regain d'intérêt de la communauté internationale pour la question kosovare. Ensuite, elle identifie les éléments qui seront constamment avancés pour la résolution de la crise. Enfin, elle met en garde la Président yougoslave contre les conséquences d'une crispation obstinée au sujet du statut du Kosovo.

Se déclarant ouverts à un dialogue plus direct, les Ministres français et allemand des Affaires étrangères ont persévéré, malgré le refus de M. Slobodan Milosevic de prendre en considération leurs propositions. A l'occasion de leur déplacement en République fédérale de Yougoslavie le 19 mars 1998, soit quelques jours après les premières sanctions du Groupe de contact, ils ont pu faire valoir à nouveau leurs arguments. Cependant, le Président yougoslave n'était pas vraiment disposé à faire des concessions significatives.

S'il n'a pas infléchi l'attitude de M. Slobodan Milosevic, l'avertissement franco-allemand de 1997 a tout de même manifesté la vigilance des Etats du continent européen à propos d'une crise préoccupante. Comme l'a reconnu le Ministre français des Affaires étrangères devant la mission d'information, on peut regretter que les problèmes posés par les affrontements ethniques au sein de la Yougoslavie n'aient pas été anticipés dès la mort de Tito en 1981, voire lors des négociations de Dayton en 1995 pour ce qui concerne le Kosovo. Néanmoins, on ne peut reprocher à la diplomatie d'être restée inactive ces toutes dernières années.

La République fédérale de Yougoslavie s'est abritée derrière le principe de souveraineté pour traiter seule et à sa façon la question des droits des Kosovars albanophones. La communauté internationale lui a laissé l'opportunité de régler ce problème sans interférence extérieure, avec pour condition le respect des principes des droits de l'homme. Le pouvoir yougoslave n'a pas saisi cette chance, mettant ainsi en danger la stabilité des Balkans.

De ce fait, l'internationalisation de la question était inévitable. Cette dernière a pris diverses formes, l'activisme diplomatique des
Etats-Unis étant sans doute la plus déterminante et la moins médiatisée. En effet, la réactivation du Groupe de contact et l'implication de l'OTAN dans le jeu diplomatique ont, pour une large part, découlé de l'engagement américain. De même, l'essentiel des principes avancés pour établir une « autonomie substantielle » pour le Kosovo a été défini par les diplomates du Département d'Etat. L'Union européenne est restée plutôt en retrait, même si elle a adopté de nombreuses sanctions, seuls ses principaux Etats membres participant à la recherche d'une solution. Quant à l'ONU, elle a été amenée à édicter quelques résolutions mais s'est trouvée écartée, comme souvent, des efforts diplomatiques entrepris pour la recherche d'une solution politique négociée à la crise qui couvait. Il faut dire que son Secrétaire général, « prisonnier » d'un fonctionnement plus qu'imparfait, n'a pas pris non plus les initiatives qui auraient pu s'imposer.

L'engagement actif de la diplomatie américaine pour résoudre les difficultés intercommunautaires au Kosovo remonte au printemps 1998. A cette époque, la situation intérieure de la province était très délicate. En effet, la région de la Drenica était le théâtre d'une recrudescence des affrontements entre la police serbe et la guérilla indépendantiste tout au long du mois de mars. La police serbe fut dépêchée sur place et plusieurs villages ont été l'objet d'un véritable ratissage. A Pristina, des manifestations de protestation furent sévèrement réprimées. En rétorsion, l'UCK engagea une campagne d'attentats contre des Serbes et des Monténégrins vivant au Kosovo. A la fin du mois, de nouveaux incidents survinrent à la frontière avec l'Albanie.

Devant le risque de généralisation de la violence, le Président Bill Clinton a décidé de confier à Richard Holbrooke, négociateur des accords de Dayton bien connu du Président Slobodan Milosevic, le soin de renouer le dialogue entre les dirigeants yougoslaves et kosovars, afin d'envisager une solution politique à la crise. Cette implication américaine n'est pas véritablement surprenante. A Noël 1992 déjà, le Président George Bush avait fait savoir qu'une intervention de l'armée yougoslave contre les Kosovars d'origine albanaise entraînerait une réaction des Etats-Unis. Cet avertissement plus connu sous le nom de « Christmas warning », avait été repris par l'Administration Clinton.

Après des entretiens en tête-à-tête avec Slobodan Milosevic et Ibrahim Rugova, l'ambassadeur américain réussit à organiser leur rencontre à Belgrade, le 15 mai 1998. Un groupe de travail bipartite fut constitué sur une base assez représentative. Le principe de réunions hebdomadaires a alors été décidé.

A aucun moment la participation d'une tierce partie n'était mentionnée. Cependant, la médiation américaine s'est imposée
d'elle-même. Elle a été conduite par l'ambassadeur américain en Macédoine, M. Christopher Hill. Lorsqu'en juin, le dialogue direct entre les deux délégations est rompu en raison d'une offensive serbe dans la région de Decani, l'intermédiaire américain devient l'interlocuteur privilégié de chaque partie.

De source diplomatique, beaucoup de chancelleries étaient convaincues dès l'été 1998 que la question du statut devait être abordée pour sortir de l'enlisement. Les juristes du Département d'Etat ont ainsi rédigé l'ébauche d'un projet de statut intérimaire devant être soumis aux parties serbe et kosovare. Trois textes seront présentés et négociés secrètement par MM. Hill et O'Brien (juriste du Département d'Etat), entre début août et début décembre 1998.

Ces textes ne concernaient que les aspects institutionnels et juridiques de l'« autonomie substantielle » du Kosovo. Aucune clause de garantie militaire impliquant l'OTAN ou une autre organisation internationale n'y était adjointe.

Sur le fond, la diplomatie américaine a été amenée à modifier à plusieurs reprises ses propositions, la prise en compte de certaines objections soulevant de nouvelles réticences voire des refus. Cependant, les grandes lignes du texte discuté à Rambouillet (distinction du « territoire » et des « communautés nationales » sur le plan des institutions et des compétences, décentralisation, maintien de l'intégrité territoriale de la Serbie, souveraineté yougoslave...), étaient fixées dès septembre.

Certes, le Groupe de contact était tenu régulièrement informé des résultats de ces démarches. Néanmoins, les informations mises à la disposition de votre rapporteur montrent que ce dernier n'en a pas orienté le cours. Tout au plus les Américains ont-ils soumis le dernier de leurs projets à son aval, en décembre. Certaines modifications y ont été apportées sur la base d'observations russes et françaises notamment. Le projet d'accord sur le statut intérimaire du Kosovo a alors pris une forme définitive.

Il en résulte que l'intervention diplomatique américaine a été plutôt unilatérale, le Groupe de contact étant saisi du projet d'accord dans le seul but de lui donner plus de poids. Relativement discrets, les efforts des diplomates américains ont été déterminants dans la mesure où les Etats-Unis étaient considérés tant par les Kosovars d'origine albanaise que par les Serbes comme leur principal interlocuteur.

La première sanction de la communauté internationale dans la crise du Kosovo remonte aux rétorsions décidées par le Groupe de contact les 9 et 25 mars 1998 contre la République fédérale de Yougoslavie.

Créée lors de la Conférence de Londres le 25 avril 1994, cette instance qui réunit les représentants de la Grande-Bretagne, de l'Allemagne, de la France, des Etats-Unis, de la Russie et de l'Italie (depuis 1998 seulement), avait originellement pour vocation à esquisser le cadre d'un règlement politique du conflit bosniaque. Sa contribution à l'élaboration des accords de Dayton du 21 novembre 1995 a effectivement été déterminante, même si les pressions diplomatiques américaines sur les Présidents croate (Franco Tudjman), bosniaque (Alija Izetbegovic) et yougoslave (Slobodan Milosevic) se sont révélées décisives. A cette occasion, le principe d'une association de la menace militaire aux négociations diplomatiques a recueilli l'adhésion unanime des membres de cette instance diplomatique ad hoc. Il est même devenu la pierre angulaire d'une solution négociée, l'OTAN ayant engagé, le 30 août 1995, l'opération « Deliberate Force » contre des objectifs serbes en Bosnie-Herzégovine autant pour vaincre les dernières réticences de M. Slobodan Milosevic à abandonner tout soutien aux velléités bosno-serbes de rattachement à la République fédérale de Yougoslavie que pour faire respecter les zones d'exclusion définies par l'ONU.

La réactivation du Groupe de contact avait pour principal objectif de manifester aux belligérants la préoccupation de l'ensemble de la communauté internationale. Forum de discussion entre les grandes puissances disposant d'un intérêt stratégique sur le continent, il conférait plus de poids aux pressions diplomatiques exercées sur le régime yougoslave pour l'inviter à plus d'ouverture dans la recherche d'une solution au problème kosovar.

Néanmoins, son influence dans la définition des principes de sortie de crise a été relativement secondaire. En effet, même s'il a été amené à valider les propositions de MM. Hill et O'Brien pour délimiter le concept d'« autonomie substantielle » ainsi que ses déclinaisons institutionnelle et juridique, il n'a pas véritablement rempli un rôle d'impulsion concertée sur ce point. Par ailleurs, toutes ses démarches n'auraient pas eu la même portée si parallèlement l'OTAN ne s'était pas mobilisée, à l'invitation des autorités américaines, afin d'accentuer la pression sur les dirigeants yougoslaves pour qu'ils acceptent les bases d'un compromis.

L'Alliance atlantique a été impliquée dans la crise parallèlement aux démarches américaines, c'est-à-dire à partir du printemps 1998.

Réuni en formation ministérielle le 11 juin 1998, le Conseil de l'Atlantique Nord a ainsi donné mandat aux autorités militaires de l'Alliance pour conduire, en accord avec les gouvernements concernés, « un exercice aérien approprié » en Macédoine et en Albanie visant à démontrer la capacité des Alliés à se projeter rapidement dans la région. Parallèlement, mission était assignée à ces mêmes autorités militaires d'évaluer et de développer une gamme complète d'options qui, « fondées sur la base juridique pertinente, auront pour objectif de faire cesser ou d'entraver une campagne systématique de répression, (...) d'appuyer les efforts déployés par la communauté internationale et de contribuer à créer les conditions favorables à des négociations sérieuses en vue d'un règlement politique (...) ».

Le 23 septembre 1998, simultanément à l'adoption de la résolution 1199 par le Conseil de sécurité des Nations Unies, l'OTAN formulait des menaces directes de frappes aériennes à l'encontre de la République fédérale de Yougoslavie dans l'hypothèse où celle-ci ne cesserait pas ses actions de violence au Kosovo, un début d'ordre de mobilisation des forces alliées (ACTWARN) étant émis à cette fin.

Devant la recrudescence des violences dans la province, le Conseil de l'Atlantique Nord adoptait finalement un ordre d'activation des forces aériennes (ACTORD), le 13 octobre 1998. Cette escalade de la menace visait clairement à obtenir des autorités yougoslaves un accord de
cessez-le-feu vérifié par une mission d'observateurs civils de l'OSCE sur le terrain ainsi que par les moyens aériens de l'OTAN déployés dans le cadre de la mission « Eagle eye ». Les trois accords qui en ont résulté furent repris par la résolution 1203 du Conseil de sécurité des Nations Unies, en date du 24 octobre 1998.

Enfin, le 30 janvier 1999, le Conseil de l'Atlantique Nord décidait que le Secrétaire général de l'OTAN « pourrait autoriser des frappes aériennes contre des objectifs situés sur le territoire de la République fédérale de Yougoslavie », alors même que se préparaient les négociations de Rambouillet. Contrairement aux mesures précédentes, cette initiative ne s'inscrivait pas dans le cadre d'une résolution expresse du Conseil de sécurité de l'ONU. Celle-ci supposait un accord de la Russie et de la République populaire de Chine pour autoriser l'OTAN à employer, au besoin, la force contre la République fédérale de Yougoslavie. Or, ces deux membres permanents du Conseil y auraient probablement opposé leur veto.

Ainsi, l'ONU a finalement été contournée aux derniers moments de la crise, mais c'est elle qui a été à l'origine de l'implication grandissante de l'OTAN tout au long de 1998 en adoptant les résolutions 1199 et 1203.

Une nouvelle fois, la menace du recours à la force a été utilisée, non sans un relatif succès d'ailleurs, comme le seul langage connu des autorités yougoslaves, conformément au référent historique que constituaient les négociations devant mettre un terme au conflit bosniaque. Mais cette fois-ci, le contexte était quelque peu différent, ce qui aurait dû inviter les Etats membres de l'Alliance atlantique à anticiper l'éventualité d'un recours durable à la force.

La question du statut du Kosovo est l'élément central du déroulement et de la résolution de la crise. En effet, ce problème n'est pas nouveau : le « territoire du Kosovo-Metohija » (dénomination serbe du Kosovo) a été intégré à la Serbie lors de la constitution de la République socialiste fédérative de Yougoslavie en 1947. Le statut de province lui est reconnu en 1965, mais le manque d'autonomie réelle provoque des émeutes en 1968. Pour y mettre un terme, la nouvelle constitution de la République socialiste fédérative de Yougoslavie de 1974 concède une large autonomie au Kosovo. A cette même date, les territoires situés au nord de Mitrovica sont rattachés à la province, l'objectif étant de rééquilibrer la situation démographique du Kosovo en faveur des Serbes par l'adjonction d'une région majoritairement slavophone.

En 1981, les événements de 1968 se reproduisent, déclenchant une nouvelle intervention de l'armée. En février 1989, une constitution est revendiquée par les Kosovars d'origine albanaise qui déclenchent une grève générale. M. Slobodan Milosevic, alors Président de la ligue communiste de Serbie, y réplique par la suppression du statut d'autonomie et par la mise en place d'un système de « serbisation » de l'ensemble de la société. En mars 1990, l'état d'urgence est décrété par Belgrade. L'action de la population albanophone en faveur de la création d'une République du Kosovo se poursuit malgré tout, dans la clandestinité. En 1991, un gouvernement parallèle est créé. En 1992, un référendum clandestin opte pour l'indépendance et proclame M. Ibrahim Rugova Président du Kosovo.

Face à la répression serbe, les manifestations se multiplient. Pourtant, la question du statut du Kosovo est éludée lors des négociations de Dayton. Considérée comme un problème intérieur de la Serbie, l'instabilité chronique qui règne au Kosovo finit par inquiéter les chancelleries occidentales. Dans un premier temps, elles invitent les dirigeants yougoslaves à reconnaître les droits culturels des Kosovars d'origine albanaise, notamment par la réouverture des écoles et facultés pour les étudiants albanophones. Mais l'accord signé le 23 mars 1997 sous l'égide de Mgr Paglia (représentant de la communauté catholique de Sant'Egidio) n'élude pas la question du statut. Le 15 mai 1998, après des appels encourageants des autorités yougoslaves à la négociation, M. Ibrahim Rugova rencontre le Président Slobodan Milosevic. Mais le dialogue échoue durant l'été 1998, les autorités yougoslaves ne faisant pas preuve d'ouverture et maintenant une forte pression militaire sur le terrain.

La communauté internationale décide alors de pousser les parties à débattre de cet enjeu, au besoin sous la menace d'une intervention de l'OTAN. Le 10 décembre, le Groupe de contact avalise le projet d'accord définitif qui sera soumis aux belligérants à Rambouillet. Tout comme les efforts de Christopher Hill durant l'automne 1998, les négociations imposées sur le modèle de Dayton et qui se déroulent en France, en février et mars 1999, échouent, le poids de l'héritage historique de chacune des parties les empêchant de parvenir à un compromis pourtant à portée de main.

L'examen des déclarations des responsables yougoslaves, serbes et kosovars révèle une grande constance de leurs revendications respectives tout au long de la phase diplomatique précédant le conflit du Kosovo. Certes, chaque partie était prête à des concessions, mais pas sur l'essentiel.

Les démarches visant à mettre en _uvre un statut d'« autonomie substantielle » au Kosovo se sont heurtées dès l'automne 1998 à ce caractère inconciliable des positions des parties. La radicalisation des exigences des belligérants a sans doute été favorisée par l'intensification des actes de violence au Kosovo même. La persistance du refus des autorités serbes et yougoslaves de rendre effectifs les droits culturels et civiques des Kosovars d'origine albanaise, a renforcé la mouvance politique kosovare la plus intransigeante, l'UCK devenant aussi présente politiquement que militairement. La multiplication des attentats contre les Serbes et les Monténégrins du Kosovo, en réplique aux opérations de police, a incliné le pouvoir yougoslave à se montrer intraitable.

a) La revendication d'indépendance : une position commune à toutes les factions kosovares

L'indépendance du Kosovo est indiscutablement restée un objectif commun à toutes les sensibilités politiques kosovares. Par contre, les méthodes privilégiées pour y parvenir ont toujours constitué une divergence importante.

Ibrahim Rugova, Président du parti politique le plus influent, la LDK, clandestinement élu par deux fois à la tête de la province (en 1992 puis en 1998), n'a cessé d'être le partisan d'un dialogue et d'une transition pacifiques. Les représentants de la LDS, autre parti modéré, MM. Qosja, Hyseini et Hajrizi, se sont également montrés favorables à des concessions, à condition toutefois que l'indépendance soit acquise. Quant à la mouvance politique de l'UCK (M. Demaçi, puis MM. Mahmuti et Thaçi), dont le discours a commencé à recevoir un certain écho à partir de l'automne 1998, elle s'est fait le promoteur d'une indépendance à brève échéance.

La communauté internationale a initialement pris M. Ibrahim Rugova pour principal interlocuteur kosovar. Des rencontres ont bien eu lieu entre MM. Holbrooke et Hill avec des commandants locaux de l'UCK, mais les diplomates américains s'en méfiaient beaucoup. C'est donc à Ibrahim Rugova qu'il est revenu, au printemps 1998, de consulter les différentes tendances kosovares au sujet d'un dialogue bilatéral et direct avec les dirigeants yougoslaves. C'est également lui qui fut le destinataire des projets d'accord intérimaire sur le statut du Kosovo rédigés par MM. Hill et O'Brien entre août et décembre 1998, même s'il était entendu que l'ensemble des factions kosovares devaient être consultées.

Par conséquent, tant les diplomates européens que leurs homologues américains ont privilégié l'implication des dirigeants kosovars les plus représentatifs et les plus ouverts au dialogue.

Il n'empêche que la question de l'indépendance du Kosovo est restée au c_ur des préoccupations kosovares. De source diplomatique, l'ensemble des intervenants, y compris M. Ibrahim Rugova, se sont montrés très attachés à la perspective d'un référendum sur l'indépendance du Kosovo au terme de la période intérimaire prévue par les différents projets d'accords, soit au bout de trois ans. Cette objection était formulée dès novembre 1998 et sera à l'origine de la demande de la délégation kosovare d'une vérification par sa base de l'accord du 23 février. Vigilants quant au caractère temporaire de la solution politique négociée, les représentants kosovars souhaitaient ainsi obtenir une échéance rapprochée pour l'indépendance.

Certes, des divergences assez nettes persistaient au sujet de la sécurité, l'UCK exigeant de n'être désarmée qu'après le retrait des forces de police serbes alors que MM. Rugova et Hyseini mettaient l'accent sur la nécessité d'une police locale plus représentative et mieux équipée. Mais, à défaut de s'accorder sur les moyens, la partie kosovare a constamment fait preuve d'une convergence de vues sur les objectifs politiques. Or, cette détermination n'a pas facilité les concessions indispensables à un compromis avec la partie serbe.

b) Le maintien de la souveraineté serbe : un enjeu politique essentiel pour le Président Milosevic

La politique du Président Slobodan Milosevic à l'égard du Kosovo a été définie dès 1987, alors qu'il n'était encore que Président de la ligue communiste de Serbie. Dès cette époque, le Kosovo était l'un des thèmes centraux de sa stratégie politique d'accession au pouvoir. Il a ainsi fait sien et amplifié un mouvement de protestation de grande ampleur contre le sort des habitants serbes du Kosovo. Des manifestations dénonçant le « génocide » pratiqué contre les Serbes ont réuni jusqu'à un million de personnes à Belgrade en novembre 1988, puis au « champ des merles », près de Pristina, en juin 1989.

Fort de ce soutien populaire, M. Slobodan Milosevic avait supprimé l'autonomie de la province en trois étapes : amendement à la constitution serbe en 1989 ; décision de l'Assemblée serbe de suspendre le gouvernement et l'assemblée du Kosovo en 1990 ; référendum constitutionnel la même année.

Dix ans plus tard, le Kosovo restait un symbole important pour le Président yougoslave. Toute évolution significative du statut de la province revenait à remettre en cause la politique qu'il avait conduite, et donc à le discréditer. Ceci explique sans doute l'obstination avec laquelle il a rejeté toutes les propositions de la communauté internationale.

Selon les informations fournies à votre rapporteur, le Président yougoslave a toujours contrebalancé les concessions qu'il était obligé de faire sous la pression par leur remise en cause sur le terrain. Ainsi, peu après l'ouverture de négociations bilatérales avec les Kosovars au printemps 1998, la police serbe a lancé une vaste offensive à Obrahovac et Malisevo, bloquant ainsi le dialogue amorcé. De même, après la conclusion d'un cessez-le-feu avec M. Richard Holbrooke le 13 octobre 1998, le contingent des forces yougoslaves présentes au Kosovo a été considérablement renforcé. Enfin, lors des négociations de Rambouillet, les combats avec l'UCK ont repris.

Certes, les dirigeants serbes et yougoslaves n'ont pas exclu des adaptations concernant les droits civiques et culturels des Kosovars. Un accord sur l'éducation avait été signé à cette fin en 1997 et le Président serbe, Milan Milutinovic, avait présenté, le 13 octobre 1998, onze principes pour un règlement politique avec un calendrier précis pour leur mise en _uvre. Cependant, ces démarches relevaient à chaque fois davantage de l'effet d'annonce que d'une volonté réelle de parvenir à un compromis, leur traduction concrète se heurtant toujours à des blocages institutionnels.

Le compromis élaboré par la communauté internationale aurait permis de concilier la reconnaissance des plus légitimes des aspirations kosovares sans pour autant porter atteinte à l'intégrité territoriale et à la souveraineté serbes. Certains dirigeants serbes et yougoslaves en étaient conscients, mais le Président Slobodan Milosevic n'était visiblement pas prêt à accepter une solution qui aurait mis en exergue la faillite de sa politique au Kosovo.

Votre rapporteur a pu mesurer au cours de ses entretiens et des auditions de la mission d'information que le Groupe de contact a pris en compte les observations des parties serbes et kosovare avec la même attention. L'impartialité avec laquelle la communauté internationale a élaboré et proposé une solution négociable ne saurait donc être remise en cause. Autrement dit, aucun piège n'a été tendu aux négociateurs serbes, contrairement à ce qui a pu être sous-entendu.

Les discussions ont certes été délicates. Mais leur aboutissement n'était pas impossible, tant les intérêts des Kosovars et des Serbes se rejoignaient à travers un accord apportant stabilité et prospérité à la région. C'est du moins cette conviction qui a guidé les efforts diplomatiques entrepris du printemps 1998 au printemps 1999.

Tout au long des discussions diplomatiques au sujet du statut intérimaire du Kosovo, le Groupe de contact a cherché à maintenir un équilibre par la prise en considération des préoccupations de chaque partie.

_ Les Kosovars d'origine albanaise ont obtenu satisfaction sur l'institutionnalisation de leurs autorités jusqu'alors clandestines, la création d'une police locale reflétant mieux la composition ethnique du Kosovo et dont l'armement (de calibre inférieur à 7,62 mm et d'usage réglementé) ainsi que les effectifs (de 3 000 personnes au maximum) étaient limités, la reconnaissance de la spécificité du peuple kosovar à travers la notion de « communautés nationales » et le libre exercice des traditions et dialectes (alors que, depuis l'abolition en 1989 du statut de 1974, la législation serbe l'interdisait).

S'agissant de l'indépendance, il est exact que les diplomates américains ont envisagé d'interpréter la clause de révision⁴ du texte (prévoyant la consultation des Kosovars dans les trois ans) comme un référendum sur l'indépendance, ce que les Européens et les Russes ont refusé catégoriquement d'accepter. Le ralliement kosovar a finalement été obtenu non pas par les efforts de la diplomatie américaine (la venue de M. Robert Dole en Albanie et la visite de M. Hashim Thaçi à Washington ayant produit des effets marginaux), mais par l'unification des positions kosovares par les Kosovars eux-mêmes.

_ Les inquiétudes serbes ont également été prises en compte par la communauté internationale. En effet, aucun des projets d'accord soumis à discussion n'a assimilé le Kosovo à une troisième République de la Fédération yougoslave. A aucun moment, la province ne se trouvait juridiquement qualifiée d'Etat, même s'il a été proposé de lui reconnaître une constitution et des institutions politiques qui en faisaient une entité juridique atypique. Par ailleurs, la compétence et l'intégrité de la République fédérale de Yougoslavie ont été à chaque fois explicitement réaffirmées. La traduction la plus concrète en était l'acceptation de la présence des seuls gardes-frontières et douaniers yougoslaves aux frontières du Kosovo avec l'Albanie et la Macédoine (frontières internationales de la République fédérale de Yougoslavie). Enfin, les droits des minorités du Kosovo ont toujours été garantis et reconnus sur la base du principe d'égalité.

Même si l'on a fait état d'une certaine proximité entre Mme Madeleine Albright et l'UCK, les Américains n'ont pas particulièrement fait preuve de partialité à l'égard de la partie serbe. Ainsi, à l'occasion de l'ajournement des négociations de Rambouillet, l'ambassadeur Christopher Hill s'est déplacé à Belgrade afin de demander quels étaient les problèmes suscités par le projet d'accord dans la perspective d'amendements constructifs. Les autorités yougoslaves ont énuméré un certain nombre d'objections concernant notamment le degré de souveraineté serbe et la place de la justice fédérale. Des modifications ont immédiatement été introduites par les négociateurs internationaux pour en tenir compte, mais cela n'a visiblement pas changé le cours des discussions.

Le Groupe de contact est donc resté à l'écoute des deux parties, sans faire preuve de discrimination.

L'ensemble des membres du Groupe de contact était conscient qu'une garantie militaire était indispensable pour assurer l'application d'un accord sur le statut du Kosovo. La rupture du cessez-le-feu d'octobre 1998 par l'ensemble des parties avait montré la nécessité du déploiement d'une force multinationale d'interposition puisque la présence d'observateurs civils non armés n'avait pas été suffisamment dissuasive.

Sans entrer dans le détail, les clauses de mise en _uvre du texte présenté aux parties à Rambouillet se résument à :

- un retrait partiel et rapide des forces armées fédérales (2 500 hommes, au maximum, étaient autorisés à rester au Kosovo), celles-ci étant cantonnées à la surveillance des frontières ;

- un retrait total des forces de police serbes, échelonné en fonction de la mise en place des forces de police locales (représentatives de la population, c'est-à-dire majoritairement composées par des Kosovars d'origine albanaise) ;

- la mise en place d'une force militaire internationale (Kosovo Force ou KFOR), dont la chaîne de commandement relève de l'OTAN et qui est chargée d'assurer (si besoin, en ayant recours à la force) le retrait partiel des forces armées yougoslaves, celui des forces de police serbes et la démilitarisation de l'UCK.

Ce dernier point a donné lieu aux interprétations les plus diverses. Aussi, il ne semble pas inutile à votre rapporteur de l'aborder plus en détail.

L'organisation et les compétences de la force multinationale prévue pour veiller à l'application du projet d'accord intérimaire étaient définies par le chapitre VII et l'annexe B du projet d'accord.

Aux termes de l'article premier - paragraphe 1 - du chapitre en question, la KFOR devait être instituée sur la base d'une résolution du Conseil de sécurité des Nations Unies. Non exclusivement composée par des contingents d'Etats membres de l'Alliance atlantique, elle devait être « placée sous l'autorité et la direction politique du Conseil de l'Atlantique Nord par l'intermédiaire de la chaîne de commandement de l'OTAN ». De même, l'article 8 explicitait « les opérations et l'autorité de la KFOR », sous réserve de leur extension par le Conseil de l'Atlantique Nord (possédant l'autorité pour le faire à tout moment).

Ainsi, la KFOR avait pour missions essentielles de créer un environnement pacifié et d'assister la Mission civile de mise en _uvre des accords ainsi que les organisations humanitaires opérant au Kosovo. Pour ce faire, il était envisagé non seulement qu'elle soit en mesure de recourir à la force si nécessaire, mais aussi qu'elle puisse requérir des parties qu'elles indiquent où elles avaient posé leurs mines et exiger qu'elles participent à la commission jointe et à ses commissions subordonnées. Il était également prévu qu'elle bénéficie d'un usage illimité et non réglementé des réseaux hertziens, d'un droit de contrôle du trafic routier et d'une totale liberté de déplacement au sol, dans les airs et sur les fleuves yougoslaves notamment.

L'annexe B précisait par ailleurs que s'ils devaient agir dans le respect des lois yougoslaves et serbes, les personnels de la KFOR jouiraient d'une immunité juridictionnelle. Elle détaillait également un certain nombre de commodités nécessaires à l'exercice de leurs missions tels que :

- le passage sans restriction avec leurs équipements sur le territoire yougoslave (paragraphe 8) ;

- la fourniture d'un accès sans restriction aux moyens et services requis pour permettre pleinement les communications de l'OTAN, étant entendu que la KFOR coordonnerait son action avec les autorités yougoslaves appropriées et prendrait en compte leurs besoins (paragraphe 15) ;

- la mise à disposition sans frais des infrastructures publiques requises par l'OTAN pour la préparation et l'exécution de l'opération, l'OTAN payant sa consommation d'eau et d'électricité (paragraphe 16) ;

- la possibilité de modifier certaines infrastructures de la République fédérale de Yougoslavie (routes, ponts, tunnels, réseaux de distribution) en fonction des besoins (paragraphe 22).

Ces dispositions, contraignantes, s'expliquent par des nécessités pratiques et ne portent pas atteinte aux droits ou au patrimoine yougoslaves. Rien dans le volet militaire du texte soumis aux parties à Rambouillet ne permettait d'assimiler la future KFOR à une force d'occupation.

Le dispositif envisagé était très proche de celui de la SFOR, en Bosnie-Herzégovine. A ce titre, il aurait dû être accepté par la partie serbe. Celle-ci y a opposé un refus en connaissance de cause. Elle n'a été nullement la victime d'une man_uvre destinée à déclencher une réaction militaire de l'OTAN.

3. Le refus serbe de toute concession relative aux garanties militaires à Rambouillet-Kléber

Convoquées par le Groupe de contact lors de sa réunion du 29 janvier 1999 à Londres, les parties serbe et kosovare ont abordé les discussions de Rambouillet dans un contexte de défiance réciproque.

A l'image des difficultés administratives provoquées par les autorités serbes quelques jours avant la venue à Rambouillet des trois membres de l'UCK appartenant à la délégation kosovare d'origine albanaise⁵, la méfiance entre les parties n'a jamais été véritablement dissipée. Il en est résulté une absence totale de contacts directs entre les deux délégations.

Si la délégation kosovare était assez représentative de l'état des différentes sensibilités de la population d'origine albanaise, la délégation serbe, en revanche, pouvait être qualifiée de « folklorique », le Président yougoslave ayant dépêché un aréopage de représentants des minorités du Kosovo et de personnalités sans réel pouvoir. De fait, Belgrade a manifesté d'emblée sa mauvaise volonté à négocier.

Certes, la délégation serbe a accepté le dialogue sur de nombreux points du volet politique du projet d'accord. Le Président serbe (M. Milutinovic) et le vice-Premier ministre yougoslave (M. Draskovic) se sont même directement impliqués dans les pourparlers. A l'inverse, les négociateurs kosovars ont refusé de signer le texte, aux motifs qu'il ne prévoyait pas explicitement un référendum sur l'indépendance au terme de la période intérimaire de trois ans et que les commandants locaux de l'UCK devaient être préalablement consultés. Ils n'ont signé le texte que le 18 mars, après que la base de l'armée de libération du Kosovo se fut prononcée.

L'opposition serbe au projet n'a finalement été constante que sur un seul point : l'intervention au Kosovo d'une force multinationale chargée de vérifier l'application de l'accord. Cette question n'a été soumise à la délégation serbe que le 19 février alors que les négociations avaient débuté le 6 février. Celle-ci a alors répondu qu'un accord semblait possible sur le volet politique, mais elle a opposé un refus de principe à la présence de n'importe quelle force militaire internationale au Kosovo, qu'elle relève de l'OTAN, de l'ONU ou de l'OSCE.

De source diplomatique, la présentation retardée de cet aspect militaire de l'application d'un accord, alors même que la presse commençait à s'en faire l'écho, n'a pas facilité la négociation. Néanmoins, il n'est pas certain qu'en abordant le sujet dès les premiers jours, les négociateurs serbes et ceux desquels ils tiraient leurs directives auraient fait preuve de plus d'ouverture.

Les négociations poursuivies au centre de conférences internationales de l'avenue Kléber ont échoué du fait de la seule attitude de la partie serbe. Non seulement cette dernière n'a pas accepté le principe d'un mécanisme militaire pour l'application d'un statut intérimaire au Kosovo, mais elle est également revenue sur plusieurs de ses engagements antérieurs. Cette attitude était dictée par le Président yougoslave en personne. Plusieurs négociateurs internationaux se sont déclarés frappés par l'absence de marge de man_uvre du Président serbe, M. Milan Milutinovic, pour se prononcer sur un projet d'accord qu'il ne rejetait pas sur le fond. En définitive, seule l'intransigeance de M. Slobodan Milosevic est responsable de la confrontation militaire de l'OTAN avec la République fédérale de Yougoslavie.

L'intervention de l'OTAN contre la République fédérale de Yougoslavie peut apparaître justifiée dans la mesure où elle a constitué une réponse à l'intransigeance de Slobodan Milosevic. Les autorités yougoslaves ont rejeté les propositions constructives que le Groupe de contact leur avait présentées. Tout au contraire, elles semblent s'être accommodées de la crise afin de faire pression sur la communauté internationale.

Celle-ci a réagi avec détermination et fermeté afin de répondre à trois enjeux : un enjeu géopolitique tout d'abord, puisque la stabilité de la région des Balkans se trouvait menacée par la politique de l'exécutif yougoslave ; un enjeu géostratégique ensuite, l'OTAN s'étant impliquée à un point tel qu'il lui était impossible de ne pas agir sans remettre sa crédibilité en cause ; un enjeu moral enfin, la répression de la police serbe au Kosovo ayant entraîné l'émigration de plusieurs dizaines de milliers de Kosovars.

L'Alliance atlantique n'a pas fait la guerre à un pays, ni à son peuple. Elle a été amenée à mettre en application ses menaces, après que les nombreuses tentatives diplomatiques pour résoudre la crise eurent échoué.

Les Balkans sont une région européenne dont l'instabilité a donné lieu à de nombreuses guerres. L'éclatement de l'ancienne Fédération yougoslave en 1991 avait déclenché un conflit régional majeur mettant aux prises la Croatie, la Bosnie-Herzégovine et la Serbie. Pour y mettre un terme, les accords de Dayton-Paris, conclus en 1995, avaient esquissé une solution qui préservait l'intégrité de la Bosnie-Herzégovine tout en ménageant les intérêts de ses voisins. Mais cet équilibre, qui se voulait durable grâce à la présence militaire de l'OTAN en Bosnie, reste précaire. La politique des dirigeants yougoslaves au Kosovo constituait un véritable danger à cet égard.

En refusant l'autonomie pour cette province spécifique de la Serbie, et en n'imposant pas une certaine retenue aux forces de police du Kosovo lorsqu'elles poursuivaient les auteurs d'attentats, le Président Slobodan Milosevic a encouragé les discriminations à l'encontre de la population d'origine albanaise et cherché à modifier ainsi l'équilibre démographique de la province sans se soucier des conséquences pour la Macédoine, l'Albanie, le Monténégro et la Bosnie-Herzégovine.

_ De tous les Etats limitrophes de la République fédérale de Yougoslavie, la Macédoine était sans doute le plus fragile. République pluriethnique avec une forte minorité albanophone (25 % de la population environ), les rapports entre différentes communautés y étaient assez tendus même s'ils restaient pacifiques. Les événements du Kosovo affectaient cette situation en provoquant un afflux de réfugiés d'origine albanaise. Ainsi, la Macédoine était en proie à une déstabilisation interne doublée d'un risque de revendications territoriales par certains pays limitrophes. En effet, la Grèce avait reconnu l'Etat macédonien sans néanmoins abandonner ses prétentions historiques à en récupérer certaines parties. La Turquie, qui elle aussi a joué par le passé un rôle important dans la région, restait attentive au devenir des populations musulmanes de Macédoine. De fait, les intérêts de deux pays membres de l'OTAN situés dans la région étaient susceptibles d'être affectés par les répercussions des événements du Kosovo.

_ L'Albanie, quant à elle, était traversée par un élan de sympathie compréhensible à l'égard de la cause kosovare. Néanmoins, à la suite de la crise des institutions financières en 1997, l'Etat se trouvait un peu plus affaibli.

_ Le Monténégro était également menacé, le Président yougoslave arguant du caractère exceptionnel de la situation pour prendre des mesures visant à restreindre l'autorité du Président Monténégrin, Milo Djukanovic. Ce dernier était apprécié par la communauté internationale en raison de son adhésion aux principes démocratiques et aux réformes.

_ Enfin, la Bosnie-Herzégovine était elle-même un sujet d'inquiétude dans la mesure où le tropisme serbe de la Republika Sbrska ne pouvait qu'être ravivé par les revendications indépendantistes kosovares.

Ainsi, à l'exception de la Slovénie et de la Croatie, toute l'ancienne Yougoslavie était susceptible d'entrer à nouveau dans un cycle de guerres civiles à la fois ethniques et religieuses. Le Kosovo n'était d'ailleurs pas la seule partie du territoire de la République de Serbie susceptible d'engendrer des tensions graves, la Hongrie étant favorable à une autonomie plus grande de la Voïvodine, et la Turquie demeurant préoccupée par la situation des musulmans du Sandjak.

L'implication militaire de l'OTAN avait pour but de prévenir ces dangers en limitant le foyer de tensions par une présence alliée en Macédoine ainsi qu'en Albanie, et en obligeant les dirigeants yougoslaves à adopter une autre politique à l'égard de la population kosovare d'origine albanaise. Jugée à l'aune de ces objectifs géopolitiques, l'opération « Force alliée » a été un succès puisque le conflit ne s'est pas étendu et que l'équilibre de la région n'a pas été fondamentalement bouleversé.

L'OTAN avait menacé à plusieurs reprises le pouvoir yougoslave d'intervenir militairement s'il ne modérait pas l'action de ses forces de sécurité au Kosovo. De ce fait, l'Alliance atlantique avait engagé son crédit. Ne pas réagir face à l'obstination du Président yougoslave aurait pu être interprété comme une hésitation, voire une faiblesse très préjudiciable à l'avenir pour la sécurité européenne.

Cette détermination semblait d'autant plus nécessaire à certains, que les membres de l'Alliance étaient en pleine négociation au sujet de son nouveau concept stratégique.

Ce contexte de finalisation du cadre de « l'Alliance pour le XXI^ème siècle » a nécessairement pesé sur le choix d'intervenir contre la République fédérale de Yougoslavie.

_ En effet, non seulement les frappes alliées illustraient opportunément l'une des deux nouvelles missions assignées à l'Alliance atlantique, à savoir « la gestion des crises » sur le continent européen. Mais de surcroît, les conditions dans lesquelles elles étaient décidées devaient déterminer la marge de man_uvre de l'OTAN pour accomplir cette nouvelle mission à l'occasion d'une crise tout à fait exceptionnelle quant à ses implications humanitaires.

_ De plus, l'échéance des négociations sur le nouveau concept stratégique de l'OTAN avait été fixée au sommet de Washington des 23 et 24 avril 1999. Les Américains avaient fait de la tenue de ce sommet une de leurs priorités, quand bien même elle était susceptible de contrarier la Russie et de nuire par la même occasion aux efforts diplomatiques en faveur d'un règlement politique du conflit par une résolution du Conseil de sécurité de l'ONU. Le ministre français des Affaires étrangères, M. Hubert Védrine, a reconnu à l'occasion de son audition par les Commissions des Affaires étrangères et de la Défense de l'Assemblée nationale réunies, le 19 mai, que la préparation du sommet de Washington avait retardé les négociations d'une sortie de crise sous l'égide du Conseil de sécurité de l'ONU. De fait, si ce sommet avait été reporté, comme certains l'avaient demandé lorsqu'il était apparu évident que l'action des Alliés s'inscrivait dans la durée, l'issue du conflit aurait sans doute été plus rapide et l'intervention de l'OTAN n'aurait peut-être pas été perçue comme une démarche des Etats-Unis destinée à affranchir l'Alliance de l'autorité des Nations Unies.

Ainsi, le contexte propre à l'Alliance a infléchi aussi bien la décision d'intervenir que la durée des opérations. Néanmoins, il n'a pas dicté à lui seul le choix d'engager des frappes aériennes. L'OTAN avait donné sa garantie dans la recherche d'une solution. Elle devait donc l'honorer.

L'Alliance atlantique n'a pas délibérément voulu la confrontation. Elle n'a pas non plus cherché la démonstration de force. Elle a seulement tenu ses engagements, envoyant par là un signal très clair de fermeté et de constance.

La montée des violences depuis 1997, imputable aussi bien aux actions de provocation de la guérilla kosovare qu'à la répression aveugle de la police serbe, avait eu pour conséquence de pousser de nombreux civils à fuir hors du Kosovo. Le Haut Commissariat des Nations Unies pour les Réfugiés les recensait à 170 000 environ, à l'été 1998. En y adjoignant le nombre des personnes déplacées à l'intérieur du Kosovo à cette même date, ce sont 400 000 personnes au total qui étaient victimes à des titres divers de la crise qui sévissait au Kosovo.

Cette situation, aux portes de l'Europe démocratique et développée, était devenue inadmissible. De surcroît, rien ne permettait d'espérer une amélioration quelconque, les rétorsions de la police serbe s'intensifiant après l'arrivée de plusieurs renforts. Une catastrophe humanitaire étant déjà prévisible, ne pas agir pour essayer de l'empêcher aurait engagé la responsabilité morale des pays occidentaux.

De telles considérations ont effectivement dicté, pour une large part, l'attitude des Etats membres de l'Alliance atlantique. A cet égard, le massacre de 45 villageois de Raçak, le 15 janvier 1999, peut être considéré comme le point de bascule de leur implication. Les fortes présomptions qui pesaient alors sur les forces de police serbes ont été accrues par l'obstruction des dirigeants yougoslaves vis-à-vis de l'enquête du procureur du Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie.

Les opinions publiques des Etats membres de l'OTAN ont été particulièrement choquées par cet événement, de sorte que l'inaction était désormais injustifiable. De plus, il devenait désormais clair que si la communauté internationale ne parvenait pas à faire accepter un modus vivendi par les parties, les violences se généraliseraient.

L'intervention militaire de l'OTAN avait donc bien un volet humanitaire. Il lui a été reproché d'avoir provoqué les exactions des troupes yougoslaves contre les civils kosovars. Il est avéré que ces dernières s'en sont trouvées accélérées et intensifiées, comme le rappelle le rapport de l'OSCE rendu public le 6 décembre 1999⁶. Néanmoins, on ne peut pas attribuer aux frappes la causalité de la répression. Les autorités serbes n'étaient nullement dans l'obligation de déplacer ou déporter près de 90 % de la population albanophone du Kosovo, ni de laisser leurs forces de police ou les milices paramilitaires pratiquer les exactions et les massacres contre les populations civiles. A défaut d'avoir empêché ces actes des troupes serbes et yougoslaves, les frappes aériennes ont marqué la désapprobation de la communauté internationale tout en permettant d'y mettre un terme après onze semaines de bombardements.

Au cours de l'année 1998, les instances politiques et militaires de l'OTAN avaient réalisé un inventaire des différentes possibilités d'intervention au Kosovo, hypothèse d'une offensive terrestre y compris. Ainsi, deux options d'action au sol ont été envisagées : l'une prévoyait l'entrée en force de 75 000 hommes au Kosovo, l'autre planifiait une entrée de 200 000 hommes en République fédérale de Yougoslavie à partir de la Hongrie.

Néanmoins, les autorités de l'Alliance se sont très rapidement rangées à l'impossibilité de cette dernière hypothèse, le risque d'une régionalisation du conflit et l'impréparation des opinions publiques constituant de sérieux obstacles. Par ailleurs, le défi technique était de taille puisque rassembler 75 000 hommes aurait requis au minimum quarante-cinq jours du seul point de vue logistique et bien plus pour finaliser les accords nécessaires avec les pays limitrophes de la République fédérale de Yougoslavie.

De fait, le choix de la stratégie aérienne s'est imposé comme la seule réponse possible aux exigences du moment. Dans la mesure où l'usage de la force était subordonné à une finalité diplomatique, la pression aérienne devait nécessairement être conçue comme une semonce, éventuellement suivie de frappes intensifiées au fur et à mesure. Le dispositif appliqué par les militaires de la coalition avait été précisément défini par le Conseil de l'Atlantique Nord ainsi que le Comité militaire de l'OTAN : dans un premier temps, l'objectif diplomatique imposait des frappes limitatives, mais au cas où le Président Milosevic ne cédait pas aux intentions des Alliés, les frappes devenaient progressives et suivaient un processus phasé pour lequel la position géographique des cibles, leur nature et leur nombre étaient à chaque fois définis et actualisés selon la procédure du silence⁷.

D'un strict point de vue militaire, cette démarche a suscité diverses réserves. Trop progressive pour les tenants de bombardements stratégiques étendus à Belgrade même, elle ne s'appuyait pas sur un soutien au sol seul à même de protéger les civils kosovars pour les tenants de l'option terrestre.

Avec le recul qu'autorisent les six mois qui se sont écoulés depuis la fin du conflit, l'intervention aérienne conduite par l'OTAN apparaît comme un pari réussi politiquement mais dont l'efficacité contre le dispositif militaire serbe reste à prouver. Un examen attentif de ses modalités, de son déroulement et de ses résultats permettra d'expliquer en quoi, malgré sa pertinence pour la crise du Kosovo, il serait inconsidéré d'en faire un modèle.

Le 23 mars 1999, la coalition alliée n'avait pas d'autre alternative qu'une inaction résignée (inacceptable en raison de ses conséquences politiques, médiatiques et humaines), ou des frappes aériennes. Aucune des conditions requises par les planifications préalables pour prendre une décision d'engagement en force au sol, ne semblait alors réunie aux yeux du SHAPE et du Conseil de l'Atlantique Nord.

L'option des frappes aériennes a été effectivement jugée comme la seule réalisable dans un contexte d'urgence parce qu'elle présentait le triple avantage de l'instantanéité, de la réversibilité et d'une plus faible probabilité des dommages infligés à la population civile. Ce choix collectif s'est décliné en une stratégie phasée visant à infléchir la position des dirigeants yougoslaves à l'égard du cadre de Rambouillet et à les amener à cesser leur politique de répression ethnique engagée dès 1998.

Pour autant, ces objectifs politiques n'ont été finalement atteints qu'au prix d'une réorientation stratégique progressive mais significative. Les bombardements alliés se sont intensifiés au fil des semaines : la phase « un » a duré du 24 au 28 mars 1999, la phase « deux » du 29 mars au 16 avril, et la phase « deux élargie » du 17 avril jusqu'au début du mois de juin, avec deux montées en puissance, le 1^er puis le 23 mai. La liste des cibles s'est élargie aux infrastructures économiques et aux centres de décision du pouvoir yougoslave. Mais pouvait-il en être autrement avec une stratégie exclusivement aérienne dont les fondements relèvent plus du cantonnement des forces adverses que de leur destruction proprement dite ?

La décision d'engager des bombardements aériens contre les forces militaires yougoslaves et la police serbe agissant au Kosovo, puis contre les infrastructures dont elles bénéficiaient, y compris en Serbie même, a été prise à l'aune des avantages opérationnels et politiques qu'elle présentait. Ces derniers étaient manifestement supérieurs à ceux d'une offensive terrestre conduite en milieu hostile, dans une région montagneuse aux voies d'accès limitées et dangereuses.

Les frappes aériennes constituent un moyen de réaction militaire souple et immédiat. Mais, elles ont surtout été décidées parce qu'elles ne soulevaient pas d'opposition franche au sein de l'OTAN, à la différence d'une offensive au sol. En effet, elles préservaient l'unité de l'Alliance à travers une action présentée comme ciblée contre l'appareil de répression yougoslave.

a) Une réponse immédiate et réversible à un défi lourd de conséquences

Le contexte dans lequel les belligérants se trouvaient au début de l'année 1999 éclaire pour une large part le choix tactique des bombardements contre la République fédérale de Yougoslavie. En effet, jusqu'à l'échec de la Conférence de Paris, il n'était question que de menaces de rétorsions militaires contre les parties yougoslaves et kosovare, dans l'hypothèse où elles ne s'inscriraient pas dans une attitude constructive pour sortir de la logique d'affrontement dans laquelle elles s'étaient placées. De ce fait, les Alliés ne pouvaient envisager de renforcer massivement les effectifs de la force d'extraction positionnée en Macédoine pour protéger la mission d'observateurs de l'OSCE chargée de vérifier le cessez-le-feu du 13 octobre 1998 (MVK) sans envoyer par la même occasion un signal d'engagement politiquement exploitable par chacune des parties.

A l'inverse, l'option des frappes aériennes pouvait s'appuyer sur la mobilisation immédiate des 374 appareils de l'OTAN déployés dans le cadre de l'opération « Eagle Eye ». Grâce à ce vecteur, l'Alliance était assurée d'une réactivité immédiate dans l'hypothèse du refus de l'une ou l'autre des parties de trouver une solution négociée à la crise. Par ailleurs, les préparatifs d'une telle intervention nécessitaient des délais suffisamment courts pour que leur exécution intervienne après le constat d'un échec du dialogue amorcé par le Groupe de contact. Dans la logique de court terme qui prévalait en mars 1999 au sein de l'OTAN (l'idée d'un conflit durable constituant une éventualité considérée comme très hypothétique), la rétorsion par des frappes aériennes pouvait apparaître comme le meilleur des choix opérationnels.

L'emploi de la force aérienne pour infléchir les dirigeants yougoslaves a également été motivé par un certain nombre d'avantages propres à ce moyen d'action. La réversibilité de l'engagement et la plus faible probabilité des dommages infligés tant aux populations civiles qu'aux contingents mobilisés ont constitué des avantages décisifs en faveur de l'intervention aérienne.

En effet, à la différence d'une option privilégiant l'emploi massif de troupes au sol, le recours aux raids aériens permet une grande souplesse opérationnelle. Sa portée politique s'en trouve ainsi affectée puisque les frappes peuvent être interrompues ou accentuées à tout moment. Le message adressé au pays visé se veut donc persuasif et non foncièrement offensif. Or, en l'occurrence, la décision de s'en tenir à ce mode d'intervention a été fortement influencée par la volonté initiale des Alliés de convaincre les dirigeants de la République fédérale de Yougoslavie d'accepter le cadre de Rambouillet comme base de règlement de la crise.

Les Alliés devaient aussi s'assurer que les moyens auxquels ils recouraient auraient de faibles répercussions sur les populations civiles kosovare, monténégrine et serbe, de manière à ne pas donner l'impression qu'ils s'engageaient dans une guerre contre la population yougoslave (ce qui n'était pas le cas). Ce faisant, le tir de vecteurs aériens à grande précision tels que les missiles de croisière à guidage par système de navigation satellitaire GPS ou les bombes à guidage laser sur le fondement de règles d'engagement très restrictives pour les pilotes de l'OTAN, est apparu comme la solution la mieux à même de satisfaire cette exigence essentielle. C'est ainsi que 90 % des frappes ont été conduites avec ce type de munitions lors du premier mois du conflit⁸.

Certes, cette volonté d'épargner les populations s'est traduite dans un premier temps par un certain nombre de conséquences fâcheuses pour l'Alliance, le pouvoir yougoslave invitant ses ressortissants à veiller sur un certain nombre d'infrastructures pour empêcher les bombardements tout en ravivant autour de lui le sentiment national. Néanmoins, l'impact psychologique de la campagne de l'OTAN a finalement prévalu.

Enfin, la stratégie aérienne garantissait une plus grande sécurité pour les pilotes engagés par l'Alliance. Eu égard au contexte non permissif prévalant au Kosovo et aux risques de pertes massives qui en auraient découlé dans les rangs alliés au cas où une intervention terrestre aurait été décidée, les autorités politiques des pays de la coalition impliqués dans les opérations se sont accommodées du recours exclusif à l'offensive aérienne. Ce souci, abusivement qualifié de « théorie du zéro mort », a imposé des contraintes d'engagement supplémentaires aux pilotes. Il est vrai cependant qu'après soixante-dix-huit jours de combat, la coalition n'a eu à déplorer que le décès de deux pilotes d'hélicoptères Apache s'entraînant en Albanie.

La stratégie des raids aériens a permis à l'OTAN de rester unie dans son attitude et ses exigences, malgré les tensions centrifuges qui sont apparues dans certains pays alliés. En effet, l'intervention militaire contre la République fédérale de Yougoslavie était un sujet susceptible de déstabiliser les équilibres politiques des gouvernements de l'Italie et de l'Allemagne. La Grèce, quant à elle, formulait des critiques à peine voilées contre la décision des bombardements.

Ces fissures n'ont pas vraiment eu d'incidence sur la prise de décision au sein de l'Alliance dans la mesure où le mécanisme de « l'abstention constructive » confère une certaine géométrie variable à l'exigence d'unanimité entre les dix-neuf Etats membres de l'OTAN, et permet ainsi à un Etat de ne pas s'opposer à un choix du Conseil de l'Atlantique Nord sans s'y associer formellement. L'unité des Alliés a donc prévalu tout au long de la crise, y compris lorsque le Président yougoslave a pris des initiatives destinées à semer le trouble parmi eux.

A cet égard, l'annonce d'un « cessez-le-feu unilatéral » pour la Pâque orthodoxe accompagnée d'une proposition de règlement politique négocié avec M. Ibrahim Rugova (alors retenu à Pristina) est une man_uvre caractéristique des démarches du Président yougoslave pour infléchir certains Alliés. Toutefois, loin de déstabiliser l'Alliance, elle a donné l'occasion à ses membres de formaliser en commun les cinq exigences énoncées initialement par le Ministre français des Affaires étrangères. Ces exigences devaient constituer par la suite la clé de voûte des buts de guerre de la coalition, lesquels étaient réduits jusque-là à une acceptation du texte présenté à Rambouillet. Schématiquement, ces cinq conditions préalables et non négociables se résumaient à :

- la mise en _uvre du droit au retour des réfugiés dont le nombre a augmenté de façon significative dès les premières semaines du conflit ;

- l'acceptation par les autorités serbes des principes politiques ébauchés à Rambouillet (c'est-à-dire « l'autonomie substantielle » de la province) ;

- l'accord des autorités serbes au déploiement d'une force multinationale au Kosovo.

Jamais les Alliés ne se départiront de ces principes officiellement énoncés par une déclaration du Secrétaire général de l'OTAN faisant suite à la réunion du Conseil de l'Atlantique Nord du 7 avril 1999. Définis en commun, ces buts de guerre ont renforcé la solidarité des dix-neuf Etats membres dans l'action engagée. Ils ont maintenu, envers les desseins du Président yougoslave, l'unité indispensable pour le faire céder.

Ainsi, quand un communiqué du commandement suprême de l'armée yougoslave annonce, le 10 mai, un « retrait partiel » des troupes stationnées au Kosovo au motif que « les opérations contre la soi-disant UCK sont terminées », les réactions des membres de l'OTAN sont d'autant plus fermes que le texte entretient l'ambiguïté en ajoutant que « lorsqu'un accord aura été atteint avec les Nations Unies sur l'envoi au Kosovo d'une mission de l'ONU et que le danger extérieur d'une menace contre l'intégrité territoriale de la Yougoslavie aura cessé, il sera possible de réaliser un plan permettant de ramener les forces militaires et policières au Kosovo, à leur niveau en temps de paix d'avant l'agression ». A chaque fois, les dirigeants yougoslaves ont misé sur la division des Alliés. Ils ont été contredits à chacune de leurs tentatives.

Le choix des frappes aériennes était préférable à une intervention terrestre d'entrée de jeu, car il était présenté comme une action progressive et ciblée contre les moyens de répression actifs au Kosovo, c'est-à-dire une intervention juste. Ce faisant, il permettait de maintenir l'indispensable cohésion de l'Alliance.

Bien qu'elle ait présenté des avantages sans commune mesure avec ceux d'une intervention terrestre dans un contexte non permissif, l'action aérienne a été soumise à deux contraintes majeures qui en ont rendu l'issue incertaine jusqu'aux dernières frappes.

Organisée sur un mode défensif, l'armée yougoslave était visiblement préparée à l'offensive de l'OTAN. A cette fin, nombre de casernes et de bâtiments officiels avaient été évacués. L'essentiel des armements lourds (avions, hélicoptères et blindés) avaient été préalablement dissimulés et éparpillés dans tout le pays. De nombreuses capacités de défense antiaérienne avaient été prépositionnées afin de constituer un danger constant pour l'aviation alliée. D'ailleurs, leur emploi était alternatif ou partiel (notamment dans leurs émissions radar) afin de les préserver le plus possible pour contraindre les conditions d'engagement des avions de l'OTAN.

La densité de la défense antiaérienne yougoslave a sans doute constitué le facteur le plus pénalisant pour l'Alliance, les armées de la République fédérale de Yougoslavie possédant des missiles antiaériens mobiles de conception soviétique très efficaces, malgré leur caractère rudimentaire. De ce fait, la maîtrise de l'espace aérien yougoslave n'était pas assurée en-dessous de 15 000 pieds (environ 5 000 mètres) d'altitude.

Si les systèmes antiaériens fixes de moyenne portée de l'armée yougoslave (SA 2 et SA 3) ont été mis hors d'état de nuire dès le début de la campagne aérienne, il n'en a pas été de même des systèmes antiaériens de courte et très courte portée (S A 6, SA 7), plus difficiles à localiser à cause de leur capacité de camouflage dans l'environnement et à cause de leur mobilité tactique. La volonté des Alliés de ne pas mettre en danger la vie de leurs pilotes les a donc conduits à définir des règles d'engagement draconiennes, sans pour autant que de telles conditions empêchent une certaine activité de la défense aérienne, des avions et des hélicoptères yougoslaves⁹ et assurent une sécurité totale des pilotes.

Cette menace était d'autant plus réelle que les appareils alliés étaient dans l'obligation de suivre des itinéraires fixes et inchangés d'une mission sur l'autre. De ce fait, ils étaient facilement repérés par la défense yougoslave qui a ainsi pu détruire deux appareils : un F 117 furtif et un F-15.

La défense sol-air a donc effectivement permis aux forces yougoslaves de conserver une certaine liberté d'action. Elle leur a également fourni le moyen de modeler les formes d'action de l'aviation alliée puisque les vols à basse altitude ont été interdits aux appareils de l'Alliance et que les hélicoptères de combat Apache ont dû rester au sol.

De surcroît, la neutralisation des défenses sol-air a employé un nombre élevé de moyens onéreux et gros consommateurs de soutiens. Elle a par ailleurs nécessité le recours à des munitions coûteuses dont l'utilisation par temps nuageux était dans la plupart des cas impossible.

Les aléas météorologiques ont pesé fortement sur le déroulement de l'opération « Force alliée ». En effet, la persistance d'une couverture nuageuse handicapante a conduit les opérationnels à réviser plusieurs choix d'utilisation de matériels et à annuler un certain nombre de missions.

A la différence des munitions guidées par satellite, les armements mis en _uvre par désignation laser de leurs cibles ne sont efficaces que par temps clair. Ainsi, le passage d'un nuage trop épais fait écran avec la cible qui n'est plus éclairée par le faisceau laser de guidage. Par conséquent, comme l'Alliance avait pour souci constant d'éviter les bombardements approximatifs et les dommages civils, le CAOC de Vicence a été amené à annuler de nombreuses missions attribuées aux appareils délivrant des munitions à guidage laser lorsque les conditions climatiques ne s'y prêtaient pas. Cela a surtout été le cas lors des premières semaines du conflit, ce qui a contraint l'OTAN à recourir de façon très prononcée aux missiles de croisière à guidage par satellite GPS (Global Positioning System). Mais cette parade technologique restait relativement limitée, seuls les Etats-Unis et, dans une moindre mesure, la Grande-Bretagne disposant des vecteurs adaptés.

Par la suite, l'entrée en service de drones dédiés à la désignation laser des cibles à basse altitude a permis de contourner cette difficulté. Les Predator américains ont fait preuve d'une excellente efficacité à cet égard. Les drones Hunter de fabrication israélienne possédés par la France avaient été adaptés à cette fin par le centre d'expérimentations aériennes militaires de Mont-de-Marsan, et étaient opérationnels fin mai, mais leur utilisation n'était alors plus nécessaire.

La présence d'une couverture nuageuse épaisse a également influé sur la qualité du renseignement de la coalition. En effet, bon nombre d'informations étaient recueillies par satellites d'observation optique et radar, ainsi que par des avions de reconnaissance photographique à haute altitude. Or, là encore, la fréquence de la couche nuageuse constituait une contrainte importante, dans la mesure où les avions de reconnaissance ne pouvaient remplir leurs missions. De même, seuls les satellites radar américains permettaient de recueillir des renseignements pertinents dans de telles conditions, ce qui plaçait la coalition dans une situation de dépendance à l'égard des Etats-Unis. Heureusement, les drones volant à faible altitude, notamment les CL 289 et Crécerelle français, et les hélicoptères français du système de surveillance héliporté Horizon, équipés de radars Doppler, apportaient des indications précieuses sur l'évolution du théâtre. Cependant, si l'étendue à surveiller avait été plus grande, leur efficacité aurait sans doute montré ses limites.

En définitive, les conditions météorologiques qui ont prévalu durant la campagne aérienne ont mis en relief les limites de capacité des armements très sophistiqués de la coalition alliée. Par contre, l'écart technologique entre les équipements des forces de l'OTAN et ceux de l'armée yougoslave n'a pas empêché cette dernière de poursuivre ses actions de répression au Kosovo. La réponse à cette asymétrie n'est peut-être pas seulement technique.

Il n'est pas aisé d'établir un bilan chiffré et précis des frappes aériennes réalisées par la coalition alliée contre la République fédérale de Yougoslavie. Tout au long du conflit déjà, plusieurs polémiques s'étaient développées au sujet des résultats avancés par l'OTAN.

L'ampleur des dommages proprement militaires ne correspond sans doute pas à celle que l'importance des moyens mobilisés par la coalition permettait d'envisager. Lors d'une visite de membres de la Commission de la Défense nationale à Istrana et dans l'Adriatique, il a été nettement perçu que, dans les premières semaines du conflit, le volume des forces aériennes en action était disproportionné par rapport au résultat de leurs frappes. Le cas a même été cité d'une sortie aérienne alliée qui avait mobilisé une trentaine d'avions (alerte en vol, bombardiers, avions ravitailleurs,...) pour un tir de deux missiles sur des...camions militaires.

De même, l'asymétrie technologique des forces en présence n'a pas été aussi décisive qu'on pouvait l'espérer. Elle a néanmoins permis à l'OTAN de causer des pertes suffisamment significatives qui, complétant les efforts diplomatiques engagés en parallèle, ont conduit à l'obligation pour le régime serbe de céder aux injonctions de la coalition alliée.

Le 16 septembre 1999, le SACEUR a rendu publique l'évaluation officielle des frappes par l'OTAN. Cette dernière a partiellement répondu aux critiques sur l'efficacité d'une opération exclusivement aérienne en faisant état de presque 2 000 chars, pièces d'artillerie et véhicules de transport touchés.

Le Général John Corley, responsable de la mission chargée de l'évaluation de la campagne aérienne, a présenté les conclusions tirées après trois mois de rassemblement de preuves. Sur son rapport, 181 chars, 317 véhicules blindés de transport de personnel (APCs), 600 véhicules militaires et 857 pièces d'artillerie et mortiers, soit 1 955 cibles, ont probablement été touchés. Ce chiffre a été établi à partir de preuves sur le terrain, de rapports des pilotes, de vidéos des avions, d'images avant et après frappes et de témoignages. En ce qui concerne les 93 chars détruits, 26 engins ont été trouvés sur place, 67 à d'autres endroits. Le reste est le résultat de frappes non confirmées. Les leurres n'ont pas été comptés. Mêmes relatifs, ces chiffres contrastent avec « la campagne de désinformation » des Serbes qui avaient annoncé peu après la fin de l'offensive aérienne que l'OTAN avait détruit seulement 13 chars et 27 pièces d'artillerie, alors qu'ils se targuaient d'avoir abattu 47 avions, 21 drones et 4 hélicoptères de l'Alliance.

Le décompte des destructions de sites et cibles fixes est moins sujet à caution. Il est beaucoup plus significatif. Selon les informations présentées par l'OTAN début juin¹⁰, 45 ponts enjambant le Danube ont subi de lourdes détériorations. De même, les quatre principales routes d'accès au Kosovo ont été rendues inutilisables alors que les neuf aérodromes militaires de la Serbie ont été sérieusement touchés, ce qui a considérablement réduit la capacité opérationnelle des forces yougoslaves. Plus du tiers des installations de production et d'entretien des missiles ont été mis hors d'usage. Les sites de transmission radio ont été atteints dans une proportion équivalente. Enfin, plus de la moitié des réserves militaires et civiles de pétrole avaient été détruites.

L'objectivité même de cette appréciation peut soulever à bon droit quelques interrogations. Elle peut être considérée comme un bilan proche de la réalité, à tout le moins un ordre de grandeur très vraisemblable.

L'évaluation des résultats d'une campagne aérienne relève d'un processus délicat, surtout dans une coalition. En effet, le Battle Damage Assessment (BDA) doit se concevoir à travers un ensemble de grandes fonctions qui reposent sur l'identification des cibles, le renseignement sur leur nature, la désignation des objectifs à viser et l'évaluation proprement dite des effets de l'intervention. Le BDA renvoie donc à une logique de systèmes qu'il est nécessaire de bien connaître car le potentiel de l'adversaire n'est jamais uniquement militaire.

Les responsables militaires avec lesquels votre rapporteur a été en mesure de s'entretenir ont estimé que les évaluations quantitatives - en termes de pourcentages de chars tirés, de capacités de raffinage et de stockage de pétrole entre autres - ne sont pas significatives car elles ne reflètent pas les effets cumulatifs des frappes ainsi que leurs conséquences psychologiques et déstructurantes. Finalement, le point de rupture intervient toujours à un moment non prévisible.

Les chiffres de l'OTAN donnent néanmoins un ordre d'idées assez réaliste de l'état des destructions infligées au potentiel militaire yougoslave. Avec 70 % de coups au but s'agissant des cibles fixes, les attaques stratégiques ont été les plus décisives.

Mais le bilan de l'Alliance reflète aussi une réelle difficulté à causer des pertes importantes dans les rangs de l'armée yougoslave au Kosovo, due aussi bien à l'organisation des forces adverses sur le terrain (autonomes, décentralisées et abritées), qu'à la complexité technique des opérations nécessaires pour atteindre des cibles mobiles. En effet, les actions sur « cibles d'opportunité » ont été assez marginales car elles mobilisaient trop d'avions pour un effet assez faible. Pour débusquer et immobiliser des éléments blindés adverses, l'aviation de la coalition a quand même eu recours au guidage des appareils en temps réel grâce au centre de fusion des informations en provenance des drones, satellites et Awacs, mis en place à Vicence un mois après le début des frappes.

Ces précisions méthodologiques ont leur importance. De fait, elles relativisent l'intérêt des évaluations effectuées a posteriori au Kosovo et confirment le caractère résolument inédit de la stratégie menée par la coalition. L'opération « Force alliée » ne peut donc pas être analysée et appréciée à travers les critères d'efficacité traditionnels.

Avec le recul, la stratégie de la partie adverse semble plus évidente. Après l'accord du 13 octobre 1998, les autorités yougoslaves se sont pliées à un cessez-le-feu qui leur octroyait un répit en neutralisant les forces de l'UCK qui contrôlaient alors 40 % du Kosovo. Globalement respecté, ce cessez-le-feu avantageait de facto Belgrade en empêchant l'UCK de pousser plus avant son avantage sur le terrain.

A partir du moment où le problème du statut de la province a resurgi, c'est-à-dire à la suite de la convocation des parties par le Groupe de contact pour la négociation d'un accord intérimaire sur le sujet, le pouvoir yougoslave a cherché à gagner du temps afin de réorganiser ses forces pour en découdre avec la « guérilla séparatiste ». Ainsi, avant même que l'échec des négociations de Rambouillet ne soit constaté, d'importants mouvements de troupes étaient signalés au nord de la province. 9 000 à 10 000 hommes soutenus par une centaine de chars lourds, une centaine de blindés et une centaine de pièces d'artillerie furent effectivement acheminés entre décembre 1998 et mars 1999. Ce faisant, les dirigeants yougoslaves ont manifesté une volonté délibérée de privilégier la voie des armes sur celle de la diplomatie. Ce caractère planifié des opérations menées par les forces yougoslaves devait se confirmer par la suite.

Or, malgré les éléments d'information en sa possession, l'OTAN ne semble pas avoir pris la mesure de la détermination serbe. La conduite des opérations aériennes lors des premières semaines le corrobore, l'hypothèse d'un conflit long et hasardeux n'étant visiblement pas retenue. En cela, l'Alliance a initialement fait preuve d'un optimisme excessif dans la poursuite de sa stratégie aérienne.

1. La détermination serbe sous-estimée : une relative impréparation de la coalition face à l'épuration ethnique et au chantage humanitaire

Dès le début de l'intervention de l'OTAN contre la République fédérale de Yougoslavie, les troupes de Belgrade ont engagé à grande échelle des actions de répression contre les populations d'origine albanaise. Ainsi, en moins d'une semaine, quelque 300 000 Kosovars albanophones ont-ils été physiquement contraints à l'exode par les exactions menées par les forces yougoslaves. Au terme de la crise, ils seront plus de 980 000 réfugiés recensés par le Haut Commissariat des Nations Unis pour les Réfugiés hors du Kosovo, 170 000 d'entre eux l'ayant fui avant le début des frappes.

De tels déplacements de populations dans un laps de temps aussi court ont créé de graves problèmes humanitaires auxquels les pays hôtes de ces réfugiés (Albanie et Macédoine essentiellement) n'ont pu faire face qu'avec l'aide internationale. Ils ont également eu pour conséquence d'engendrer des tensions politiques liées aux fragiles équilibres ethniques de ces mêmes pays hôtes. Des camps ont ainsi été réalisés afin de soulager les familles et les structures d'accueil. Des soldats ont été mobilisés à des fins humanitaires, soit dans le cadre des contingents déjà sur place (comme c'était le cas en Macédoine), soit sur la base d'un envoi spécifique de troupes (comme cela a finalement été décidé, le 8 avril 1999, pour l'Albanie avec la constitution de l'AFOR).

Véritable chantage humanitaire, cette politique d'expulsions massives avait pour effets indirects de décrédibiliser l'action des Alliés qui justifiaient leur intervention par la prévention d'une catastrophe humanitaire et de compliquer, par la même occasion, la conduite de l'offensive aérienne.

Mais au-delà de cette pression exercée sur l'Alliance par le pouvoir yougoslave, cette stratégie d'épuration ethnique avait principalement des objectifs territoriaux. Dans un premier temps, il a semblé qu'une partition de fait était recherchée par Belgrade, qui aurait ainsi chassé les Kosovars albanophones du nord du Kosovo (riche en ressources minières autour de Kosovska Mitrovica), de l'ouest de la province (autour de Pec où se trouvent la plupart des monastères du « berceau serbe »), et de Pristina. Généralisées à tout le territoire et à toute la population d'origine albanaise, ces expulsions ont finalement révélé une politique du fait accompli visant à vider le Kosovo de la majorité de ses ressortissants albanophones¹¹.

L'armée yougoslave et les milices serbes auraient pu expulser davantage de Kosovars d'origine albanaise. Les renseignements militaires auxquels votre rapporteur a pu avoir accès font état de convois ferroviaires qui auraient seulement déplacé des populations sans les rejeter hors de la province.

Faisant état du souci yougoslave de disposer de boucliers humains contre les bombardements de l'OTAN, ces informations révèlent aussi que Belgrade n'envisageait pas de vider le Kosovo de tous ses ressortissants albanophones. Les dirigeants yougoslaves ont plutôt cherché à inverser le rapport démographique afin de créer une situation plus favorable à leurs revendications dans la perspective d'un retour à la table des négociations.

L'OTAN s'est montrée relativement impuissante à enrayer de telles expulsions de masse. De plus, elle a tardé à apporter son soutien logistique à la Macédoine et à l'Albanie afin de soulager le fardeau de ces pays déjà démunis. En effet, les 8 100 hommes de l'AFOR n'ont été déployés dans leur totalité en Albanie que six semaines¹² après le début des frappes alors que ce pays enregistrait sur son sol quelques 390 000 réfugiés selon le HCR. De même, l'aide humanitaire n'a commencé à parvenir à la Macédoine et à l'Albanie que deux semaines après le déclenchement de l'exode kosovar.

Dans ce contexte, l'initiative française de délivrer une aide rapide et consistante grâce à la mobilisation de moyens aériens effectuant des rotations quotidiennes depuis la base d'Istres mérite d'être soulignée. L'opération « Trident Humanitaire » a été engagée à titre national, ce qui explique sans doute la bonne réactivité dont a fait preuve notre pays.

L'OTAN, quant à elle, a organisé 500 rotations aériennes à vocation humanitaire, permettant l'acheminement de 4,5 millions de tonnes de nourriture, 1 962 tonnes de matériel de construction d'abris provisoire et 57 tonnes de fournitures médicales. Elle a surtout réalisé l'édification de camps d'accueil provisoires, le plus souvent dans des délais très brefs à l'image des quelques jours nécessaires pour l'édification de ceux de Brazda-Stenkovec en Macédoine. Bien sûr, l'Alliance n'étant pas une organisation régionale à vocation humanitaire, elle ne pouvait assumer seule les besoins humanitaires et la guerre. Néanmoins, le caractère insuffisant de cette aide démontre son degré d'impréparation face à un conflit de longue durée avec des implications humanitaires, alors que le déplacement massif de populations avait été envisagé sérieusement.

Les autorités militaires de l'Alliance ont fait preuve d'une certaine prudence dans la prévision des effets de l'action menée lors de la planification amont et du déroulement des opérations.

Mais, fortes de la supériorité technologique des armements de l'OTAN, certaines autorités politiques alliées ont pu estimer que les dirigeants yougoslaves céderaient après quelques jours de frappes seulement. De fait, la relative modestie des moyens aériens initialement mobilisés corrobore cette confiance en une issue rapide et incontestable.

Les moyens aériens engagés par l'OTAN dans l'opération « Force alliée » en 1999 étaient relativement limités. En effet, 374 appareils seulement ont été mis à contribution le 23 mars dernier. Ils s'élevaient à 418 le 29 mars, 577 le 16 avril, 700 le 2 mai, 880 le 24 mai et 912 le 9 juin. A titre de comparaison, 1 470 avions de combat avaient été déployés entre le 17 janvier et le 28 février 1991 par les pays participant à l'opération « Tempête du désert », lors de la guerre du Golfe en 1991.

Dans le cas du conflit du Kosovo, 14 000 sorties offensives ont été accomplies en soixante-dix-huit jours de bombardements, alors que lors de la guerre du Golfe, elles se sont élevées à plus de 60 000 en quarante-trois jours.

Certes, ces parallèles ne sont pas nécessairement pertinents car les conditions d'intervention étaient très différentes. Néanmoins, dans la mesure où l'intervention contre la République fédérale de Yougoslavie s'avérait être à la fois plus dangereuse (en raison des contraintes météorologiques et de la défense antiaérienne serbe) et plus décisive (l'issue du conflit dépendant du seul résultat des frappes), on ne peut qu'être surpris par la relative modestie des moyens initialement mobilisés par l'Alliance.

A cet égard, il est significatif que le porte-avions américain USS Roosevelt n'ait été dérouté sur zone avec ses 88 appareils et son groupe aéronaval que le 4 avril, soit douze jours après le début des frappes.

Sans doute, l'impact de la réduction des budgets de défense des Etats membres de l'OTAN explique pour partie la difficulté de réunir une flotte de combat aussi imposante que celle mise en _uvre lors de « Tempête du désert ». Néanmoins, les principales raisons semblent résider ailleurs car l'OTAN était en mesure d'aligner dès le départ un volume d'appareils plus significatif.

- soit les Alliés ne souhaitaient pas se placer dans une posture offensive avant que les discussions diplomatiques n'aient été épuisées, auquel cas ils se seraient privés d'un moyen de pression sur Belgrade en ne manifestant pas dès le départ leur détermination à aller jusqu'au bout ;

- soit les membres de l'OTAN considéraient qu'une simple semonce de quelques jours de bombardements suffirait à amener les dirigeants yougoslaves à une position plus souple, ce qui aurait constitué un excès de confiance dans le pouvoir de persuasion de l'Alliance atlantique.

En tout état de cause, il semble que les Alliés ne s'étaient pas préparés à l'idée d'un conflit long et incertain. Se fondant sur le précédent de 1995, au cours duquel quelques jours de frappes aériennes avaient convaincu le Président Slobodan Milosevic de la nécessité de négocier, ils ont préjugé d'une issue rapide et favorable. Les faits ne les ont contredits que partiellement, l'OTAN étant parvenue à ses fins malgré tout.

b) Des déclarations officielles insuffisamment prudentes lors du déclenchement des frappes

Dès le début des frappes aériennes de l'OTAN, les dirigeants de l'OTAN et de ses Etats membres se sont montrés confiants quant à l'issue du conflit. Ainsi, interrogé le 29 mars sur le fait de savoir si la durée des opérations était une question de jours ou de semaines, le Ministre français des Affaires étrangères, s'appuyant sur les déclarations du Secrétaire général de l'OTAN, répondait : « plus de jours, je dirais ».

Les communiqués officiels des autorités de l'OTAN étaient eux-mêmes très optimistes. Le 8 avril, soit deux semaines après le déclenchement de « Force alliée », le Secrétaire général de l'Alliance, M. Javier Solana, évoquait les « indices d'un ralentissement de l'activité des forces serbes » permettant d'envisager une victoire rapide. Deux jours plus tard, le Général Klaus Naumann, alors Président du Comité militaire, affirmait que « les frappes de l'Alliance en Yougoslavie ont détruit 50 % des cibles fixes visées et en ont fortement endommagé 40 % », chiffres qui seront par la suite revus à la baisse. Le 21 avril, le porte-parole de l'OTAN n'hésitait pas à déclarer que « Milosevic va craquer : il y a des signes de craquements, la Yougoslavie est isolée ». Enfin, le 5 mai, le SACEUR estimait lui-même que « la direction yougoslave et ses forces militaires sont susceptibles de s'effondrer ».

Après quelques jours de frappes, les autorités politiques des pays de l'Alliance atlantique ont fait preuve de davantage de réserve. Certes, quelques prises de positions à connotation optimiste pourraient être relevées, à l'image de cette déclaration effectuée le 21 avril par le Ministre italien des Affaires étrangères, M. Lamberto Dini : « le doute commence à s'installer chez Milosevic, il commence à se demander s'il ne ferait pas mieux de chercher à négocier un accord en raison du caractère peu probable d'un succès ». Néanmoins, ces propos rassurants ont été prononcés dans un contexte politique intérieur difficile, l'opinion publique italienne étant partagée sur le bien-fondé de bombardements plus intensifs. Dans l'ensemble, les chefs d'Etats et de Gouvernements des pays de l'Alliance sont devenus plus prudents à mesure que les frappes s'inscrivaient dans la durée sans toutefois cacher leur espoir d'une solution négociée.

A posteriori, il paraît clair que ni les responsables de l'OTAN, ni les autorités de ses Etats membres n'avaient suffisamment anticipé l'hypothèse d'un conflit difficile. A preuve, le triomphalisme affiché par certains dès les premières semaines. Toutefois, il serait excessif d'en déduire un manque total de lucidité. Leurs propos avaient aussi pour principal objectif de rassurer les opinions publiques des Etats impliqués, ces dernières n'ayant pas nécessairement été préparées à l'éventualité d'une guerre à l'issue difficile à prévoir. De surcroît, nombre de responsables militaires ou de Ministres de la Défense de la coalition ont mis en garde dès le début contre tout excès d'optimisme.

Présentée dès les premiers jours comme un choix exclusif de toute autre option par de nombreux dirigeants des pays membres de l'OTAN, la stratégie retenue lors du conflit du Kosovo était évolutive par définition puisque la planification des frappes aériennes reposait sur la progressivité de leur intensité. Néanmoins, à mesure que l'intervention alliée est apparue durable, l'éventualité d'une offensive terrestre a refait surface.

Par ailleurs, la pression militaire alliée a été grandement aidée par des événements exogènes tels que la désolidarisation russe par rapport aux principaux dirigeants yougoslaves, l'inculpation de ces derniers par le Tribunal Pénal International pour l'ex-Yougoslavie ou encore le soutien au sol apporté par l'UCK. De tous, la position de la Russie s'est révélée l'événement le plus déterminant dans la mesure où l'implication des autorités russes dans la recherche d'une solution politique au conflit contrecarrait l'espoir du Président Slobodan Milosevic d'en faire ses alliés contre l'OTAN. Ainsi, au lieu de parvenir à briser l'unité politique des Alliés et à s'appuyer sur le poids international de la Russie, le Président yougoslave s'est progressivement retrouvé isolé et marginalisé, de sorte que sa position est devenue intenable.

Dès le début des frappes aériennes, l'OTAN n'a pas caché le caractère progressif de la pression militaire qu'elle entendait exercer sur le pouvoir yougoslave. Déclinée en quatre phases, l'opération « Force alliée » devait ainsi amener les dirigeants de la République fédérale de Yougoslavie à réfléchir aux conséquences de leur attitude d'obstination. Prévu, ce caractère résolument évolutif de la stratégie retenue par le SHAPE s'est heurté à une grande capacité de résistance de l'adversaire, si bien que l'ambiguïté d'une option d'action au sol a finalement été rétablie, induisant en cela une seconde évolution stratégique, plus subie que voulue.

La stratégie alliée a également bénéficié de la convergence de circonstances et d'événements qui ont accentué les contraintes pesant sur le pouvoir yougoslave. Les résultats de la campagne de bombardements de l'OTAN doivent être relativisés en conséquence, même s'il reste indéniable que l'engagement aérien allié a été déterminant.

Planifiée dès octobre 1998 au moment où l'hypothèse d'une action contre la République fédérale de Yougoslavie fut un temps envisagée, l'opération « Force alliée » se décomposait en quatre phases dont la responsabilité opérationnelle incombait au Commandant suprême des forces alliées en Europe (SACEUR), le Général Wesley Clark.

Dans la foulée des accords Milosevic-Holbrooke du 13 octobre 1998, l'OTAN avait déployé sur zone plusieurs centaines d'appareils qui ont ainsi pu effectuer des vols d'entraînement, de reconnaissance et de recueil de renseignements préparant ainsi les conditions d'intervention contre la République fédérale de Yougoslavie. Le 23 mars, le Secrétaire général de l'OTAN ayant donné instruction au SACEUR de lancer les opérations offensives, la phase « un » entrait en vigueur. Axée contre la défense antiaérienne de tout le territoire yougoslave, elle impliquait des bombardements contre les rampes de missiles sol-air, les radars, les centres de communication et de commandement ainsi que les bases aériennes. Le 27 mars, l'étendue des cibles était élargie par le Secrétaire général qui, après consultation informelle des membres de l'Alliance, ordonnait le passage à la phase « deux ». Les forces armées serbes présentes au sud du 44^ème parallèle, leurs matériels et leurs casernes étaient désormais visés par les bombardements.

Officiellement, la phase « trois » qui permettait une extension des frappes aux forces stationnées au nord du 44^ème parallèle, n'a pas été formellement engagée. Néanmoins, le champ de la phase « deux » a été notablement complété afin de peser sur l'environnement des forces (lignes de communication, capacités d'approvisionnement en carburants, alimentation électrique) et sur l'attitude de la population elle-même (par la destruction des installations de radiotélévision notamment). Définie sur une base pragmatique à la différence de la phase « trois », cette phase « deux élargie » procédait de la volonté de certaines autorités politiques, notamment françaises, de garder une meilleure maîtrise du déroulement des opérations en définissant de manière souple ce qui était acceptable au-delà de la phase « deux ». En cela, le contrôle politique de la conduite de l'intervention alliée restait constant et vigilant.

Ainsi, des objectifs ont pu être écartés au Monténégro ou à Belgrade, notamment sur proposition française. Un refus a également été opposé aux opérations qui auraient abouti à une guerre de destruction contre les fondements de la vie économique serbe ou à de profondes difficultés pour les pays limitrophes, ce qui a entraîné tantôt un abandon des cibles, tantôt une révision de l'ambition des frappes (notamment à propos du réseau électrique serbe contre lequel l'aviation américaine a utilisé des bombes au graphite, paralysantes mais non destructrices).

Du point de vue de la plupart des militaires, cette démarche n'était pas optimale dans la mesure où ils préconisaient des frappes massives et destructrices dès le départ pour hâter l'issue de la confrontation avec le Président yougoslave. Cette analyse a été argumentée par l'ensemble des opérationnels que la mission d'information et son rapporteur ont entendus et plus particulièrement par le SACEUR qui, bien que plus favorable à une action terrestre, a lui aussi reconnu que la recherche de l'efficacité des frappes imposait des bombardements plus intensifs dès le début des opérations. Ceci n'était toutefois pas compatible avec l'objectif initial d'un retour de la partie serbe à la table des négociations sur le statut du Kosovo. Or, c'est en fonction de cette finalité que la stratégie phasée de l'OTAN avait été arrêtée.

De nombreux objectifs civils (infrastructures routières, ferrées, navales et économiques) ont fini par être adjoints au millier de cibles militaires initialement définies par le SHAPE¹³. Ainsi, au fur et à mesure que le conflit s'inscrivait dans la durée, la nature purement militaire du ciblage s'est estompée au profit d'une conception plus globale des dommages à infliger à l'ennemi. A cet égard, l'étau exercé par les Alliés s'est progressivement concentré sur les frappes ayant des effets sur la population yougoslave, dont le soutien était essentiel au pouvoir du Président Slobodan Milosevic.

Le prolongement de la campagne au-delà de quelques semaines a donc poussé les Alliés à faire preuve de pragmatisme et à réorienter leur méthode. En fait, l'Alliance devait faire face à une surprenante obstination des dirigeants yougoslaves qui s'appuyait sur une capacité de résistance militaire mésestimée par les Alliés.

Pour infléchir Belgrade, il a alors été décidé que les infrastructures économiques ne seraient plus épargnées, même si leur caractère essentiel pour la population civile était incontestable. Il en allait ainsi des ponts ferroviaires et routiers, des usines et des dépôts de carburant dont l'usage dual légitimait qu'ils soient pris pour cibles, mais aussi des réseaux de distribution de courant électrique ou d'eau, des circuits de ravitaillement et de quelques moyens de télécommunication à usage civil. Le quotidien de la population yougoslave était délibérément pénalisé afin de saper l'assise des autorités décisionnelles du pays.

La stratégie de l'OTAN est finalement entrée dans sa dimension extrême. Le franchissement de cette étape s'est pourtant révélé, a posteriori, décisif.

La possibilité d'une intervention terrestre à la faveur de l'été a toujours été évoquée par la presse, notamment anglo-saxonne. Pourtant, ce n'est qu'à la fin du mois de mai que l'hypothèse est devenue crédible. En effet, tant que le gouvernement britannique restait le promoteur isolé de cette solution, comme l'avait illustré le sommet de Washington fin avril, les frappes aériennes demeuraient l'unique option retenue. Mais à mesure que l'issue de l'intervention de l'Alliance apparaissait incertaine, l'hypothèque humanitaire devenait de plus en plus difficile à gérer. Ainsi, l'idée d'une action aéroportée a-t-elle fini par être envisagée à haut niveau sur la base de la planification amont du SHAPE. A ce sujet, il n'est pas anodin de constater un glissement sémantique du discours des autorités américaines à partir de la fin du mois de mai.

En effet, le 18 mai, le Président Bill Clinton justifiait les choix stratégiques passés en affirmant que « la guerre aérienne a accompli pas mal de choses » et qu'« il y a encore pas mal de choses qu'elle peut accomplir ». Mais le discours officiel de l'exécutif américain semblait également ne plus écarter l'idée d'une offensive terrestre au Kosovo. Le Président ajoutait en effet, « nous n'avons retiré et ne retirons aucune option de la table », l'OTAN devant atteindre ses objectifs « d'une manière ou d'une autre ».

Cette prudence, partagée par la plupart des autorités politiques des pays engagés contre la République fédérale de Yougoslavie, s'expliquait par l'incertitude qui entourait le contexte d'un éventuel engagement au sol, beaucoup de responsables politiques et militaires étant convaincus que les forces yougoslaves s'étaient préparées à cette éventualité en vue d'attirer les Alliés dans un bourbier.

Pourtant, l'ambiguïté stratégique était progressivement rétablie par l'accumulation de signes montrant que l'éventualité d'une opération terrestre n'était plus exclue. Ainsi, début juin, un conseil restreint de l'Administration américaine était consacré à l'examen des conditions de cette alternative dont tout le monde s'accordait à reconnaître qu'elle devait être décidée à cette période pour pouvoir être menée avant le retour de l'hiver.

Les dirigeants yougoslaves ont finalement cédé avant qu'un tel choix ne s'impose. La détermination alliée à engager, le cas échéant, la préparation d'une offensive terrestre en milieu non permissif a sans nul doute pesé sur leur décision. Elle a néanmoins également révélé les limites d'une intervention aérienne présentée dès l'origine comme exclusive de toute autre option.

La coalition a donc atteint ses objectifs après soixante-dix-huit jours de bombardements sans même avoir engagé ses troupes au sol. Cependant, elle n'y est parvenue qu'au prix d'une révision importante de ses choix initiaux tout en bénéficiant d'une conjoncture favorable dont la stratégie poursuivie ne peut être créditée.

L'issue de la stratégie adoptée par l'OTAN a été facilitée par des événements exogènes par rapport à la conduite militaire du conflit. A cet égard, l'attitude de la Russie, peu solidaire des dirigeants yougoslaves, a joué un rôle déterminant dans la capitulation de ces derniers. L'inculpation par le Tribunal Pénal International pour l'ex-Yougoslavie de cinq dirigeants yougoslaves (parmi lesquels le Président Slobodan Milosevic lui-même) pour crimes contre l'humanité, a constitué un facteur de pression supplémentaire sur les autorités de la République fédérale de Yougoslavie. Enfin, l'action au sol de l'UCK, indirectement appuyée par la couverture aérienne de l'OTAN, a également joué un rôle essentiel en fragilisant les lignes de la 3^ème armée yougoslave.

Certes, à eux seuls ces événements n'auraient pas pesé de façon décisive sur le déroulement de la crise. Néanmoins, conjugués à un état de destruction économique avancé ainsi qu'à un sentiment de lassitude largement répandu au sein de la population civile yougoslave après plusieurs semaines de bombardements, ils n'en ont pas moins accéléré l'issue d'un affrontement qui n'avait que trop duré. En cela, l'OTAN a donc bénéficié d'un concours de circonstances favorables qui, s'il ne lui enlève pas le prestige de la victoire, en atténue pour le moins la valeur proprement militaire.

Contrairement à ce que les prises de position publiques des dirigeants russes peuvent laisser croire, la Russie n'a jamais apporté un soutien appuyé au régime yougoslave contre l'OTAN. En fait, les relations de fraternité russo-serbes ne sont pas vraiment étroites, les Serbes reprochant aux Russes de n'agir qu'en fonction de leur intérêt, alors que les Russes estiment que les Serbes ne sont pas des alliés suffisamment fiables.

Les protestations de la Russie contre l'opération « Force alliée » s'interprètent davantage comme une réaction d'humeur face à la démonstration par les Alliés de sa faiblesse politique et militaire. Comme l'a souligné le Ministre français des Affaires étrangères devant la mission d'information, cette rhétorique a rapidement été démentie dans les faits par une coopération politique active dans la recherche d'une solution négociée au conflit.

Le Président Slobodan Milosevic comptait vraisemblablement s'appuyer sur l'attachement de la Russie au principe de souveraineté des Etats, pour relayer sur la scène internationale le thème de l'agression illégitime contre son pays. Cependant, les dirigeants russes étaient conscients des égarements de sa politique au Kosovo, ce que leur engagement résolu au sein du Groupe de contact avait démontré. Par ailleurs, la Russie ne s'était pas opposée à l'adoption de la résolution 1203 du Conseil de sécurité de l'ONU, sur la base du chapitre VII de la Charte des Nations Unies. Enfin, de source diplomatique, le Président Boris Eltsine et le Gouvernement de M. Evgueni Primakov s'attendaient à des mesures de rétorsion de l'OTAN après l'échec des pourparlers de Rambouillet, mesures qu'ils comprenaient sans pouvoir les accepter publiquement.

Moscou n'a jamais cautionné les démarches du pouvoir yougoslave. La Russie a seulement condamné l'absence de résolution explicite du Conseil de sécurité pour autoriser l'OTAN à intervenir, comme l'illustre sa demande, le 25 mars, de réunir le Conseil afin d'examiner une proposition de résolution condamnant l'action des Alliés contre la République fédérale de Yougoslavie. En refusant d'adopter ce texte, le Conseil de sécurité a évité de désavouer l'intervention de l'OTAN.

Très vite, la Russie a de nouveau été associée aux réflexions occidentales pour aboutir à une sortie de crise négociée. Ce ralliement aux démarches diplomatiques des Alliés est intervenu plus tôt que ne l'espérait le Président Slobodan Milosevic. Il peut être daté d'une déclaration du Président Boris Eltsine, évoquant le 19 avril, peu après la nomination de M. Viktor Tchernomyrdine comme son représentant spécial pour le Kosovo, la possible présence d'une force multinationale dans la province pour assurer l'application d'un statut intérimaire.

Le G 8 a été le forum diplomatique privilégié par la Russie car, à la différence du Groupe de contact, il ne regroupait pas seulement des puissances impliquées contre la République fédérale de Yougoslavie.

En adoptant une déclaration présentant les principes généraux d'un règlement politique de la crise le 6 mai 1999, les Ministres des Affaires étrangères du G 8 ont engagé un processus de dialogue qui visait clairement à définir une solution que les autorités yougoslaves seraient forcées d'accepter. Pour ce faire, il fallait rallier l'accord officiel des Russes et réintégrer l'ONU dans le processus¹⁴. Or, sur tous ces points, la déclaration du 6 mai a constitué une avancée importante :

- tout d'abord, elle démontrait une convergence de vues a minima entre les Alliés et la Russie sur les cinq exigences formulées par l'OTAN puisqu'elle mettait en avant cinq principes assez similaires¹⁵ ;

- ensuite, elle resituait le processus en cours dans la légalité internationale en indiquant que les Ministres des Affaires étrangères du G 8 avaient demandé aux directeurs politiques « de préparer les éléments d'une résolution du Conseil de sécurité des Nations Unies...afin d'assurer la mise en _uvre de ces (cinq) principes (mentionnés auparavant) » ;

- enfin, elle fixait une méthode pour parvenir à une issue politique effective en chargeant les directeurs politiques d'établir « une feuille de route » déterminant les conditions, les modalités et le calendrier devant permettre d'aboutir à une solution concrète.

Mais, issu d'un compromis, ce communiqué présentait de nombreuses ambiguïtés rédactionnelles qui rendaient possibles des interprétations diverses voire contradictoires.

La semaine du 17 au 22 mai est révélatrice de l'intensité des négociations entre les membres du G 8. Les Alliés ont accepté quelques concessions mineures à Moscou, sans jamais rien céder sur le fond. Les Russes ont monnayé cher leur appui, indispensable en raison de leur droit de veto au Conseil de sécurité de l'ONU. Ainsi, jusqu'au bout, leurs négociateurs ont exigé un arrêt préalable des frappes et refusé que « la présence internationale de sécurité » ne repose, dans sa composition et son organisation, sur l'OTAN.

Pourtant, le dialogue a fini par aboutir, notamment grâce à l'intervention du représentant de l'Union européenne pour le Kosovo, le Président finlandais Marti Ahtisaari. Sa formation de diplomate, sa nationalité, la confiance que lui vouent les Russes étaient autant d'atouts qui permettaient une finalisation rapide d'un plan de paix approuvé par l'Union européenne, les Etats-Unis et la Russie. Le 2 juin, M. Marti Ahtisaari s'est rendu à Belgrade avec le représentant spécial du Président Boris Eltsine pour la Yougoslavie, M. Viktor Tchernomyrdine (qui avait lui aussi beaucoup _uvré pour infléchir l'attitude du Président yougoslave) afin d'y exposer le plan de paix, sans laisser aux autorités yougoslaves la possibilité de l'amender ou de le négocier. Le lendemain, le Parlement yougoslave acceptait le texte, puis le Président Slobodan Milosevic s'y ralliait lui aussi, faute de pouvoir trouver une issue plus favorable pour lui.

Pour nombre de diplomates et responsables militaires que votre rapporteur a rencontrés, la position de la Russie a été déterminante. Le Secrétaire général de la Défense nationale, M. Jean-Claude Mallet, a très justement observé que les dirigeants yougoslaves n'avaient cédé aux injonctions des membres de la coalition que lorsque ces dernières coïncidaient avec celles de la Russie. A l'inverse, à chaque fois que des divergences avaient été perceptibles, à l'image des tensions nées au sujet du volet militaire des accords de Rambouillet, le Président yougoslave avait refusé toute concession.

L'implication officielle de la Russie dans la recherche d'un plan de paix garanti par une force multinationale a privé Belgrade de son porte-voix diplomatique. Marginalisé, le Président yougoslave n'avait plus d'autre issue que céder aux propositions présentées par le G 8. Sans le concours de la Russie, l'OTAN n'aurait sans doute pas obtenu aussi facilement cette reddition.

Le 27 mai, soit une semaine avant l'acceptation par les autorités yougoslaves du plan de paix élaboré par le G 8, le Tribunal Pénal International pour l'ex-Yougoslavie annonçait l'inculpation de cinq des plus hauts responsables yougoslaves pour crimes de guerre et crimes contre l'humanité. L'acte d'accusation, rédigé par le Procureur indépendant de cette juridiction créée en 1993 par une résolution du Conseil de sécurité de l'ONU (Madame Louise Arbour), portait sur la déportation de 740 000 Kosovars d'origine albanaise et le meurtre de 340 personnes identifiées comme ayant les mêmes origines ethniques. Il visait nommément MM. Milosevic et Milutinovic (respectivement Présidents yougoslave et serbe), M. Sainovic (vice-Premier Ministre yougoslave), M. Stojiljovic (Ministre serbe de l'intérieur) et le Général Ojdanic (Chef d'état-major des armées yougoslaves).

Vivement critiquée pour son manque d'opportunité, par les dirigeants de la Russie en particulier, cette inculpation relevait d'une institution indépendante dont la décision a été prise en dehors de toute considération politique ou diplomatique et sur un fondement juridique incontestable. Ce faisant, la légitimité même des autorités yougoslaves concernées s'est trouvée notablement affaiblie. Toutefois, leur position au sein de l'appareil d'Etat n'a pas été remise en cause car même si un mandat d'arrêt international a été délivré contre eux, aucune force de police ou militaire n'a été désignée pour l'exécuter.

De la sorte, les autorités yougoslaves ont subi une pression supplémentaire d'autant plus importante qu'elle les concernait directement. Leur prestige entaché par cet opprobre international, il leur fallait reprendre l'initiative pour obtenir des avancées tangibles susceptibles de les maintenir en place. A cet égard, la négociation s'est vite imposée comme la seule issue possible, dans la mesure où les contestations intérieures étaient vives, y compris dans les rangs de l'armée régulière dont les conscrits manifestaient ouvertement contre les orientations du pouvoir. De la sorte, les responsables yougoslaves n'avaient plus l'assise populaire suffisante pour continuer de résister aux injonctions alliées et russes.

Contrairement à ce qui était envisageable, l'inculpation des principales autorités yougoslaves a eu pour conséquence indirecte de les forcer à négocier une solution diplomatique pour éviter un soulèvement intérieur qui leur aurait été fatal et qui aurait conduit à leur traduction immédiate en justice. C'est du moins ce qu'il ressort de la rapidité avec laquelle le Président Slobodan Milosevic s'est prononcé en faveur d'un « règlement des problèmes sans délai en passant de la voie militaire à la voie politique », cette déclaration ayant eu lieu en présence de l'ancien Premier Ministre grec, M. Mitsotakis, quelques heures à peine après l'annonce du TPIY. Huit jours plus tard, le Parlement et le Président yougoslaves acceptaient sans condition les principes du plan de paix négocié par le G 8. Les choses ne seraient sans doute pas allées aussi vite si les plus hautes autorités de l'Etat yougoslave ne s'étaient senties réellement menacées.

La procédure initiée par le TPIY n'a pas modifié par elle-même le cours du conflit. Militairement atteint et politiquement chancelant, le pouvoir yougoslave aurait fini par céder. Néanmoins, s'inscrivant dans une conjoncture propice, elle a vraisemblablement accéléré le cours des événements, ce qui permet d'affirmer que le rôle de la justice internationale n'a pas été négligeable dans cette crise.

Affaiblie par les actions de ratissage réalisées par les forces de police spéciale au début du conflit, l'UCK a vu ses effectifs diminuer de façon considérable à l'intérieur du Kosovo. Réduite à quelques milliers d'hommes dans quelques bastions de résistance, elle bénéficiait néanmoins du soutien des éléments entraînés en Albanie qui approvisionnaient les poches de résistance.

Au mois de mai, son état-major a été profondément remanié par la nomination, à sa tête, d'Agim Ceku¹⁶. A son initiative, plusieurs opérations lancées depuis la frontière albanaise en direction du sud-ouest du Kosovo ont eu pour ambition de desserrer l'étau yougoslave autour des deux poches de résistance résiduelle dans la Drenica (centre-ouest de la province) et autour de Podujevo (nord du Kosovo) en provoquant une redistribution géographique des forces militaires et paramilitaires présentes dans la province par la création d'un nouveau front.

Contrairement à ce qui a parfois été avancé, les forces spéciales des Etats de la coalition alliée ne sont pas intervenues. Positionner des éléments d'élite au Kosovo même était en effet risqué, puisque la probabilité des captures donnant lieu à une exploitation médiatique avantageuse pour le pouvoir yougoslave était élevée. Les forces spéciales britanniques et françaises avaient planifié des opérations sur le terrain de manière coordonnée mais ces opérations n'ont pas eu lieu.

De source militaire, il est difficile de déterminer les raisons exactes de l'exposition soudaine des troupes yougoslaves. Il est toutefois certain que les bombardiers B 52 ont causé d'importantes pertes dans leurs rangs la dernière semaine de frappes. Par conséquent, on peut en déduire que la stratégie aérienne de l'Alliance atlantique a abouti grâce à un soutien terrestre indirect.

L'artillerie lourde et les forces serbes n'ont sans doute pu réagir aux actions de l'UCK qu'en regroupant d'importants moyens alors que les stratèges yougoslaves avaient longtemps privilégié le camouflage et la dispersion de leurs forces afin de les rendre moins exposées aux raids alliés.

Autrement dit, l'impact proprement militaire de la campagne aérienne menée par l'OTAN doit être relativisé dans la mesure où l'UCK a vraisemblablement rempli le rôle de relais terrestre de l'Alliance en territoire hostile. Il est également concevable que l'accélération des pertes militaires ait fini de convaincre les dirigeants yougoslaves de leur intérêt à accepter la solution politique négociée par le G 8.

L'opération « Force alliée » est un précédent en raison de ses modalités particulières et de sa dimension stratégique résolument atypique. L'absence de soutien terrestre a été littéralement revendiquée, privant ainsi la coalition de tout effet de surprise sur un adversaire déterminé. Le choix d'une guerre aérienne n'a pas permis à l'Alliance d'influer sur le cours de la guérilla menée au sol, rendant par la même occasion inopérante la protection de l'OTAN pour les civils kosovars expulsés en masse.

Le succès des raids aériens contre la République fédérale de Yougoslavie ne saurait clore tout débat sur la pertinence de leur décision. En l'occurrence, l'OTAN s'est engagée dans une démarche risquée qui a montré ses limites. L'intérêt des moyens d'intervention terrestre pour la résolution des crises n'est donc pas fondamentalement remis en cause, même s'il est indéniable que l'action aérienne exclusive peut constituer désormais une réponse alternative dans certains cas.

Qualifiée de « stratégie de la paralysie » par les opérationnels que votre rapporteur a pu rencontrer, la guerre aérienne exclusive, conduite de façon assez inédite au Kosovo, bouleverse profondément les considérations stratégiques traditionnelles.

En effet, à la différence d'un affrontement classique entre deux armées ou coalitions, le succès de l'intervention aérienne se mesure moins en termes de destructions de matériels ou de pertes d'effectifs causées à l'ennemi, qu'en termes de neutralisation des forces adverses par la mise hors service de leurs dépôts de munitions, de leurs sources d'approvisionnement en carburant et de leurs moyens de communication.

En l'occurrence, la recherche de la supériorité dans les airs n'était pas un objectif en soi. La liberté de vol étant acquise au-delà de 15 000 pieds, il n'était pas nécessaire d'essayer d'interdire à l'aviation yougoslave d'effectuer des « sauts de puce » en-deçà de ce plancher, le coût en étant disproportionné et le résultat sans grand intérêt opérationnel. L'essentiel était de permettre aux appareils de l'OTAN de mener à bien leurs missions d'attaque au sol et d'accentuer chaque jour un peu plus leur pression sur le pouvoir yougoslave.

Cette finalité est au c_ur de la stratégie aérienne. Plusieurs des interlocuteurs de la mission d'information ont utilisé l'image du « dialogue persuasif » pour justifier les choix retenus. Il s'agissait avant tout de montrer au Président yougoslave que l'Alliance était capable de détruire les soubassements de sa politique (l'armée et les forces paramilitaires opérant au Kosovo) et de son pouvoir (les infrastructures économiques, les bâtiments officiels, la télévision d'Etat). Pour preuve, les centrales électriques n'ont pas été endommagées de façon irrémédiable, et les bombardements des raffineries n'ont pas touché les réservoirs mais les conduites sur le Danube. Dans tous les cas, les réparations étaient possibles dans des délais raisonnables. Par contre, le pouvoir institutionnel était très clairement visé.

Est-ce à dire que l'Alliance aurait atteint ses objectifs sans conduire d'opérations anti-forces ? Tout en étant indispensables sur le plan stratégique, ces dernières étaient plutôt secondaires sur le plan tactique. Réalisées à la demande du SACEUR et des autorités françaises afin d'immobiliser les troupes yougoslaves, elles ont représenté une assez faible proportion des quelque 14 000 sorties offensives réalisées par l'aviation alliée au cours des onze semaines de frappes. Certes, les hélicoptères américains Apache avaient été déployés spécialement à cet effet. Mais trop vulnérables face à la défense antiaérienne serbe, ils ne pouvaient être employés dans des conditions de sécurité similaires à celles des bombardiers alliés. De ce fait, l'efficacité de la stratégie aérienne reposait surtout sur la désactivation des moyens de la 3^ème armée yougoslave grâce aux attaques dans la profondeur menées contre ses soutiens logistiques.

Il est cependant indéniable que la stratégie aérienne n'a eu aucune réelle efficacité pour contrer les exactions et les déplacements de populations provoqués par le pouvoir yougoslave.

En définitive, il est difficile de porter un jugement sur la stratégie retenue par l'Alliance dans la mesure où elle a constitué un précédent atypique. Rompant avec les méthodes traditionnelles d'affrontement, elle doit être appréciée à partir de critères nouveaux, qui n'ont pas nécessairement trait aux destructions infligées sur le plan militaire. En tout état de cause, l'offensive aérienne menée par l'OTAN au Kosovo préfigure une nouvelle manière de faire la guerre, c'est-à-dire une nouvelle forme de guerre et non une façon nouvelle de mener toutes les guerres.

Aucune guerre n'avait été gagnée par la seule action de l'aviation avant l'opération « Force alliée ». Pourtant, l'idée de la supériorité acquise par la maîtrise de l'air a fait l'objet d'une théorisation qui, bien que datée, est séduisante.

Au lendemain de la Première guerre mondiale, le général italien Giulio Douhet¹⁷ avait démontré que les guerres futures pourront être gagnées uniquement grâce à l'aviation de bombardement. Longtemps contredit par les faits, les événements récents semblent lui avoir donné raison pour partie. En effet, malgré des conditions d'intervention délicates, 65 à 70 % des objectifs traités par les appareils de la coalition ont été atteints. Les moyens de répression yougoslaves ont été finalement paralysés du fait de leur dispersion et des mesures de protection qui leur ont été appliquées pour échapper aux frappes alliées. L'environnement des forces militaires et paramilitaires opérant au Kosovo a été suffisamment endommagé pour que leurs soutiens économiques et populaires au sein des populations serbes s'estompent rapidement.

L'option aérienne exclusive paraît donc avoir permis à l'OTAN d'atteindre ses objectifs à faible coût humain et financier. De surcroît, elle a confirmé son intérêt en termes de rapidité de déploiement, de souplesse d'emploi et d'adaptation technique. En cela, la tentation est grande de faire de ce conflit un modèle pour la résolution des crises à venir.

Mais, sans contester la pertinence des choix stratégiques dont les fondements ont été exposés auparavant, l'exemplarité militaire et tactique de l'intervention alliée contre la République fédérale de Yougoslavie est sujette à interrogations. En effet, le conflit a rappelé que toute action militaire comporte des risques pour les populations civiles, même si tout est fait pour les minimiser. Surtout, le caractère exclusif des bombardements aériens a eu des incidences certaines sur la durée du conflit.

L'intervention aérienne exclusive au Kosovo a atteint ses objectifs. Cela n'en fait pas pour autant le mode optimal de résolution des crises. D'autres réponses existent, qui ne doivent pas être déconsidérées a priori.

Le conflit du Kosovo est particulier à bien des égards. Or, cette spécificité induit un certain nombre de contraintes.

_ Le mode opératif qui a été retenu reposait sur une mobilisation et une projection de moyens aériens et aéronavals importants. Seuls les Etats-Unis étaient capables d'engager un volume de forces suffisant pour que l'intervention ait des résultats significatifs à brefs délais. Alignant plus de 75 % des moyens de la coalition et réalisant plus de 80 % des missions, les forces aériennes américaines ont joué un rôle déterminant dans tous les secteurs de combat et également dans la logistique des éléments engagés par l'Alliance.

On peut supposer que les Etats-Unis ont milité en faveur d'une action uniquement aérienne non seulement parce qu'ils étaient capables de la mener à bien, mais également parce que cette stratégie leur octroyait une prééminence incontestable sur leurs alliés. De fait, ils ont conduit des missions « US only », c'est-à-dire hors contrôle du système décisionnel de l'OTAN. Par ailleurs, ils ont souvent exercé un rôle déterminant dans la répartition des missions.

Autrement dit, la capacité de projection et la supériorité technologique de leurs forces permettaient aux Etats-Unis de mener une guerre les dispensant d'agir au sol. On ne pouvait pas en dire autant de leurs alliés qui étaient dans l'obligation de faire appel au soutien américain pour assumer un engagement aérien exclusif d'envergure sur un théâtre extérieur.

_ La stratégie aérienne qui a été privilégiée par l'Alliance était certes le seul moyen d'agir rapidement, mais également un mode d'intervention relativement décalé par rapport à la guérilla que menaient au sol les forces militaires et paramilitaires yougoslaves contre les positions de l'UCK puis contre les civils kosovars d'origine albanaise. En effet, alors même que la logique inhérente aux raids aériens exclusifs consistait à couper les troupes de Belgrade de leurs bases arrières et de leur environnement afin de les immobiliser, ces mêmes troupes poursuivaient un but de répression et d'épuration ethnique que les bombardements alliés ne les empêchaient d'atteindre que très partiellement.

Deux guerres ont finalement été menées : l'une, technologique et ciblée, était conduite par l'aviation de l'OTAN contre le potentiel militaire yougoslave ; l'autre, plus conventionnelle et meurtrière, opposait l'armée yougoslave à l'UCK et aux civils kosovars d'origine albanaise. L'Alliance a cherché à mettre un terme à la seconde en engageant une flotte d'appareils sophistiqués et efficaces. Cependant, elle n'y est parvenue qu'indirectement, c'est-à-dire en provoquant des dégâts contre les infrastructures de la République fédérale de Yougoslavie et non en empêchant les forces militaires et paramilitaires yougoslaves d'agir.

_ Les méthodes opérationnelles de l'offensive aérienne engagée par l'Alliance se sont également heurtées à la « lourdeur » du fonctionnement de l'OTAN. Qui plus est, les pressions politiques quotidiennement exercées ont pu atténuer l'efficacité de la stratégie militaire en infléchissant les choix en fonction d'impératifs différents selon les Alliés. Il s'agit là d'enseignements sur lesquels votre rapporteur reviendra plus loin, mais qui confirment la complexité et les spécificités du conflit du Kosovo.

b) Une stratégie qui n'a pas empêché les dommages collatéraux mais les a réduits au minimum

Soucieuse d'éviter autant que possible les pertes civiles, l'OTAN n'a pas pu empêcher que les bombardements fassent des victimes innocentes. Il est difficile d'établir avec certitude le nombre de personnes qui ont subi des conséquences dramatiques des raids alliés. Il semble néanmoins raisonnable de considérer que plusieurs milliers de Yougoslaves ont été blessés ou tués¹⁸.

Certes, ce nombre de victimes ne peut être ignoré. Il est toutefois nettement inférieur à ce que les bombardements massifs utilisés dans d'autres conflits majeurs avaient provoqué. Il est, en cela, la résultante des grandes précautions que l'Alliance avait imposées à ses pilotes lors de la conduite de leurs missions. De strictes règles d'engagement avaient en effet été définies afin de réduire au maximum les marges d'erreur. Ainsi, lorsque les conditions climatiques se révélaient trop mauvaises ou lorsqu'un doute sur la cible persistait, les missions étaient annulées et les armements non délivrés sur les objectifs.

Cependant, certaines erreurs de tirs, imputables parfois aux pilotes, parfois à des problèmes technologiques, plus rarement à de mauvaises sources de renseignement, ont pu causer des pertes civiles involontaires. Ces erreurs sont toutefois relativement peu nombreuses puisqu'elles concernent une vingtaine des quelque 23 000 missiles ou bombes tirés par l'aviation de l'OTAN sur le Kosovo et la République fédérale de Yougoslavie¹⁹. Pour regrettables qu'elles soient, ces « bavures » des appareils alliés n'en ont pas moins été quantitativement limitées. Leur nombre a connu une progression parallèle à celui des missions quotidiennes accomplies par les forces de l'OTAN, qui, programmées à raison de 50 par jour la première semaine du conflit, sont passées à environ 400 par jour à partir de la troisième semaine puis ont avoisiné les 800 missions quotidiennes à la fin du deuxième mois de bombardements. Espérer un sans-faute dans ces conditions aurait donc été illusoire.

Les destructions d'un train et d'un bus remplis de passagers alors qu'ils traversaient des ponts pris au même moment pour cibles par des avions de l'OTAN (les 1^er et 30 mai), le bombardement par erreur de la prison de Dubrava (le 21 mai) ainsi que les dommages causés à l'Ambassade de la République populaire de Chine à Belgrade (le 7 mai) représentent ce que les Alliés ont cherché à éviter à tout prix. Ils n'en sont pas moins la manifestation des risques d'une campagne aérienne que les forces yougoslaves ont cherché à exploiter à leur avantage en utilisant des boucliers humains. L'artifice a parfois réussi, comme en témoignent les largages de bombes sur des convois de civils kosovars insérés dans des colonnes de blindés serbes (le 14 avril) ou l'attaque du village de Korisa servant de quartier général à des troupes régulières séquestrant des familles civiles comme boucliers humains (le 14 mai).

Par conséquent, sans chercher à dédouaner l'OTAN de ses responsabilités en la matière, il est nécessaire de reconnaître que les conditions dans lesquelles les raids ont été accomplis ont sérieusement compliqué la mission impartie aux forces de l'Alliance. Pour cette même raison, les frappes aériennes ne peuvent apparaître comme la panacée pour la gestion de crises sur un théâtre éloigné. Efficaces dans une certaine mesure, elles répondent également à des contraintes lourdes (tout particulièrement le risque d'instrumentalisation des populations civiles par l'ennemi) qui doivent être prises en considération préalablement à toute décision politique d'y recourir.

c) Une orientation exclusivement aérienne qui a rendu l'action militaire plus difficile

A l'occasion du séminaire organisé par le ministère de la Défense sur les premiers enseignements de la participation française à l'opération « Force alliée », le Chef d'état-major des armées a regretté que l'ambiguïté stratégique quant à l'éventualité d'une offensive terrestre ait été écartée dès le début des opérations. Autrement dit, le choix public et officiel d'une action aérienne exclusive a incité l'état-major yougoslave à disperser ses troupes afin de nuire à l'efficacité des frappes de l'OTAN. Ce faisant, la victoire a été plus longue et plus difficile à obtenir.

Compréhensible aux premières heures du conflit, la décision initiale de ne recourir qu'à l'option aérienne a néanmoins donné du temps au pouvoir yougoslave. A cet égard, il est vraisemblable que le Président Slobodan Milosevic ait choisi de « jouer la montre » contre l'Alliance, espérant que ses man_uvres diplomatiques et la pression humanitaire exercée sur la région finiraient par pousser les Alliés au compromis (ce qui aurait signifié sa victoire personnelle). En ce sens, l'absence d'ambiguïté stratégique a pu indirectement engendrer une ambiguïté sur la détermination des dix-neuf membres de l'OTAN.

Il y a donc là matière à réflexion pour tirer tous les enseignements stratégiques de ce conflit.

3. Une victoire qui n'occulte pas la nécessité d'une intervention terrestre dans le règlement des crises

Pour une large part, l'action aérienne entreprise entre mars et mai 1999 aurait constitué un préalable absolument nécessaire à l'engagement en toute sécurité d'une force d'interposition au sol. De même, la guerre du Golfe a démontré l'intérêt d'un pilonnage aérien précédant une offensive terrestre dans un contexte non permissif. Autrement dit, les frappes aériennes sont davantage le complément d'un déploiement au sol que son supplétif.

Le succès de l'opération « Force alliée » ne remet pas en cause ce constat. Il confirme seulement la maturité des armements aériens et la diversification potentielle de leur emploi. D'ailleurs, le conflit du Kosovo est illustratif à cet égard puisque le déploiement de troupes sur les territoires macédonien et albanais a constitué un préalable utile aux bombardements et également parce que l'action aérienne a trouvé son aboutissement dans la prise de position, sans heurt, de la KFOR au Kosovo.

a) La présence des Alliés au sol : un appui indispensable à l'action aérienne

Même si le vecteur aérien a été privilégié pour intervenir contre la République fédérale de Yougoslavie, l'Alliance atlantique avait déployé auparavant des éléments au sol. La force d'extraction en constituait l'armature. Chargée d'assurer la sécurité des observateurs de l'OSCE dans le cadre de la résolution 1203 du Conseil de sécurité sur le cessez-le-feu du 13 octobre 1998, elle avait été positionnée en Macédoine uniquement. A l'origine, elle comprenait quelque 1 800 hommes et une quinzaine d'hélicoptères, pleinement opérationnels le 15 janvier 1999.

Initialement, cette force d'extraction devait être en mesure de remplir trois catégories de missions justifiant sa création, à savoir :

- récupérer, par voie aéroportée (doublée d'une alternative terrestre) et sur court préavis, des observateurs se trouvant dans une posture difficile allant du simple accident corporel à une prise entre deux feux ;

- assurer le soutien logistique des forces spéciales chargées de délivrer les observateurs pris en otage avec une sécurisation des alentours de la zone d'intervention ;

- le cas échéant, évacuer l'ensemble des observateurs de l'OSCE depuis l'aéroport de Pristina préalablement investi et sur lequel les observateurs auraient été regroupés grâce au renfort de la force d'extraction par une autre brigade.

Elle n'a pas eu à intervenir dans l'un ou l'autre de ces cadres. Sa seule présence au sol a obligé les forces serbes à fixer des effectifs importants à la frontière macédonienne, malgré la vulnérabilité de ses positions, à portée de tir d'artillerie serbe, et le caractère restreint de son format.

Par extension, on peut attribuer une autre vertu à cette force terrestre qui, après le retrait de la Mission de Vérification du cessez-le-feu au Kosovo (MVK), a été renforcée et est passée sous l'autorité de l'état-major de l'ARRC (Allied Rapid Reaction Corps) : elle a offert un point d'appui aux raids aériens. En effet, sans ses actions de repérage et de recueil de renseignement (grâce notamment aux drones allemands complétés ensuite par des moyens français), l'Alliance n'aurait peut-être pas bénéficié d'informations aussi précises sur l'état et les positions des forces armées yougoslaves au Kosovo. Par ailleurs, elle a incité les forces serbes à une certaine retenue, prévenant ainsi toute tentative d'extension du conflit par le pouvoir yougoslave.

Le changement d'attitude des Etats-Unis à l'égard du déploiement de leurs troupes sur le théâtre, et plus particulièrement en Albanie, est révélateur de l'importance stratégique qu'avait un déploiement au sol, parallèlement aux frappes aériennes. Volontairement en retrait de la force d'extraction, les Américains avaient privilégié la mise en alerte de plusieurs centaines de marines en Adriatique afin de venir au secours de la seule composante américaine de la MVK. A la demande du SACEUR, le Pentagone a finalement accepté le déploiement de 24 hélicoptères Apache AH-64 et des parachutistes de la 82^ème division aéroportée, renforcés par la suite. On peut penser que cette présence a dissuadé les dirigeants yougoslaves d'entraîner l'Albanie dans le conflit.

Par conséquent, le conflit du Kosovo ne remet pas fondamentalement en cause l'utilité d'une projection d'éléments terrestres sur le théâtre ou à proximité. Appelés à agir directement, ou à apporter un soutien stabilisateur, ils constituent toujours un support à part entière du règlement des crises. L'intervention alliée au Kosovo démontre seulement que leurs modalités d'emploi ont évolué.

b) La présence de la KFOR au sol : le prolongement de l'intervention aérienne

La présence d'une force multinationale d'interposition au Kosovo chargée de mettre fin aux violences entre belligérants est restée une grande constante des objectifs de l'OTAN. Point d'achoppement des négociations à Rambouillet, elle a été acceptée par la partie serbe sous la contrainte des frappes. L'environnement ayant été profondément bouleversé par le conflit, le format de cette force a été revu. Initialement évalués à 28 000 hommes assez lourdement armés, les besoins ont finalement été estimés au double. Leur déploiement sur zone a d'ailleurs nécessité plusieurs mois.

Etape ultime de l'intervention « Force alliée », ce déploiement illustre à nouveau l'importance des interventions terrestres dans la gestion des crises. Certes, les quelque 41 000 hommes qui ont investi le Kosovo depuis le 12 juin au matin, n'ont pas eu à recourir à leurs armements pour pénétrer dans la province. Toutefois, leur entrée aurait pu être plus délicate, ce qui justifiait leur nombre significatif et leurs équipements lourds. De surcroît, l'ampleur de leur mission confortait ces considérations matérielles.

Une prise de contact avec les militaires serbes a eu lieu comme dans tous les cas, les COS entrant en relation, dès leur arrivée, avec les autorités civiles (maires, préfet) et militaires serbes ainsi qu'avec les milices kosovares. Les COS ont également eu pour mission de reconnaître les infrastructures, notamment les casernes, pour y faciliter l'installation des forces françaises.

La KFOR a aussi été amenée à assumer des rôles auxquels elle n'avait pas été préparée, le maintien de l'ordre et l'exercice des fonctions de police judiciaire étant des activités spécifiques que peu d'armées, à l'exception de la Gendarmerie française, maîtrisent.

Par conséquent, si le conflit du Kosovo n'a pas remis en question le caractère essentiel d'une interposition terrestre dans la gestion des crises, il a néanmoins révélé une évolution de ses modalités, ce que confirme l'exemple, plus récent, du Timor oriental, où l'INTERFET (force multinationale mandatée par la résolution 1264 du Conseil de sécurité) assume également, en plus de la pacification du territoire, la relève d'un service public de police désormais inexistant.

L'intervention terrestre peut donc être moins offensive (sans être pour autant moins dangereuse), et plus diffuse. Pour autant, des actions terrestres en milieu non permissif sont encore envisageables, car il existe des configurations dans lesquelles elles restent le mode optimal d'intervention militaire.

Le conflit du Kosovo opposait une coalition d'Etats démocratiques à un régime autoritaire. Alors que les pays membres de l'OTAN étaient confrontés à des contraintes politiques strictes et à une réelle obligation de prendre en compte leurs opinions publiques, les dirigeants yougoslaves n'étaient évidemment pas soumis à ces astreintes. Il en est résulté une asymétrie dans la conduite des opérations.

Cet exemple doit amener à réfléchir de façon plus générale au fonctionnement des régimes démocratiques modernes en période de guerre. Votre rapporteur s'attachera plus particulièrement à démontrer l'influence qu'ont désormais les principes fondamentaux de tout système démocratique sur le cours d'un conflit armé.

Posant le primat du droit sur l'usage de la force, les démocraties ne peuvent décider une intervention militaire contre un Etat souverain sans que cette dernière ne repose d'une part sur une base juridique solide et d'autre part sur le soutien de l'opinion publique. De même, les instances politiques élues doivent continuer à exercer un contrôle sur les militaires. Cette maîtrise opérationnelle est en effet essentielle au regard de l'obligation de transparence des autorités décisionnelles vis-à-vis du Parlement et de l'opinion publique.

Devant de telles exigences, les démocraties se trouvent beaucoup plus exposées que les régimes autoritaires. Elles ne se sont pas moins efforcées de les respecter au cours du conflit, tout en étant contraintes de les concilier avec les nécessités de l'action, et tout particulièrement de l'action armée. Néanmoins, deux questions retiennent l'attention : l'absence de résolution explicite du Conseil de sécurité de l'ONU pour autoriser les frappes aériennes contre la République fédérale de Yougoslavie ; l'absence de consultation préalable du Parlement français par le Gouvernement au motif qu'aucune déclaration de guerre n'avait été formellement prononcée.

En définitive, il apparaît que, dans une situation de conflit armé, les principes démocratiques constituent une dimension majeure des décisions d'intervention militaire et du déroulement des opérations pour les Etats qui y adhèrent. L'opération « Force alliée » en est une illustration tout à fait intéressante.

La question de la légalité internationale d'une intervention de l'OTAN sans autorisation expresse du Conseil de sécurité des Nations Unies est essentielle. Même exceptionnel, le conflit du Kosovo offre à cet égard un thème de réflexion aux implications politiques déterminantes.

Depuis la chute du mur de Berlin en 1989, l'OTAN a élargi le champ de ses compétences au règlement des crises. C'est ainsi qu'elle a mené une opération de maintien de la paix en Bosnie-Herzégovine. Mais son implication reposait alors sur deux résolutions explicites du Conseil de sécurité, celle du 15 décembre 1995 (n° 1031), créant l'Implementation Force (IFOR), et celle du 15 décembre 1996 (n° 1088), créant la Stabilization Force (SFOR). Le conflit du Kosovo a placé l'Alliance atlantique dans une autre configuration, où l'OTAN risquait d'être conduite à s'affranchir d'une décision préalable de l'ONU, pourtant requise en principe par les clauses du traité de Washington.

Le pragmatisme adopté par les pays membres de la coalition alliée pouvait se concevoir. Il ne saurait dispenser à l'avenir l'ONU de son rôle et l'OTAN de ses obligations.

1) L'absence de résolution explicite du Conseil de sécurité des Nations Unies

La décision de recourir aux frappes aériennes contre la République fédérale de Yougoslavie n'a pas été explicitement autorisée par une résolution du Conseil de sécurité de l'ONU. On peut le regretter, dans la mesure où la Charte des Nations Unies est le seul texte de droit international qui prévoit cette éventualité. En l'occurrence, la légalité internationale n'a pas été respectée à la lettre.

Le chapitre VII de la Charte des Nations Unies précise le cadre de toute « action en cas de menace contre la paix, de rupture de la paix et d'acte d'agression ». Il dispose que le Conseil de sécurité constate, dans un premier temps, l'existence d'une rupture de la paix ou d'un acte d'agression. Sur cette base, cette instance fait des recommandations ou décide les mesures qu'elle estime nécessaires au maintien ou au rétablissement de la paix et de la sécurité internationales. Ces mesures peuvent éventuellement impliquer la force (article 42 de la Charte).

Conçues essentiellement dans le but de prévenir ou faire cesser l'agression (ou tout autre acte de guerre) contre un Etat reconnu membre de l'ONU, ces possibilités d'intervention devraient être adaptées aux nécessités du règlement des conflits internes aux Etats, qui se multiplient depuis la fin de la guerre froide. Mais, faute d'adhésion de la plupart des membres de l'ONU à la reconnaissance de la prévention des atteintes massives aux droits de l'homme comme norme de droit impératif (jus cogens) que le Conseil de sécurité serait tenu d'appliquer, seule la Charte des Nations Unies constitue la référence en ce domaine.

L'OTAN a pris acte de cet état de fait tout en entretenant une certaine ambiguïté. La déclaration du sommet atlantique de Bruxelles des 10 et 11 janvier 1994, faisait ainsi référence au recours à la force sous l'autorité du Conseil de sécurité, les chefs d'Etats et de gouvernements des pays de l'Alliance réitérant la disponibilité de cette dernière à « soutenir, cas par cas, et conformément à (ses) procédures, les opérations de maintien de la paix et autres opérations menées sous l'autorité du Conseil de sécurité des Nations Unies ou sous la responsabilité de l'OSCE ».

Au moment de l'intervention alliée au Kosovo, cette déclaration a donné lieu à deux interprétations différentes :

- la première, assez restrictive, y décelait l'obligation absolue pour l'OTAN de tirer son mandat d'une résolution expresse du Conseil de sécurité de l'ONU sur la base du chapitre VII de la Charte des Nations Unies ;

- la seconde, plus pragmatique et privilégiée par les Alliés, exploitait le flou sémantique de l'expression « sous l'autorité du Conseil de sécurité » pour considérer qu'une référence de ce dernier à l'emploi de la force suffisait.

La formule du sommet de 1994 a donc été jugée suffisante pour permettre l'action des Alliés au Kosovo. Elle permettait de lever l'obstacle du veto que la Russie et la Chine auraient sans aucun doute opposé, en leur qualité de membres permanents du Conseil de sécurité, à l'adoption d'une résolution autorisant l'OTAN à intervenir militairement contre la République fédérale de Yougoslavie. On peut supposer, entre autres, que ces deux pays se seraient montrés particulièrement attachés aux principes de souveraineté des Etats et d'intangibilité des frontières en raison notamment des revendications séparatistes auxquelles ils sont confrontés, l'un en Tchétchénie, l'autre au Tibet.

L'utilisation de cet argument, mis en avant par les Etats-Unis, pourrait conduire à généraliser ce contournement des Nations Unies et à ouvrir la voie à un prétendu droit d'autosaisine de l'OTAN. Cependant, le caractère particulier du contexte, qui fait du conflit du Kosovo une exception, explique l'attitude des Alliés, qui, par ailleurs, ont pu avancer des arguments juridiques solides.

2) Une interprétation large des résolutions antérieures et du principe dit « d'intervention d'humanité »

L'action alliée a été rattachée à un ensemble de textes du Conseil de sécurité ménageant une certaine marge d'interprétation et à un principe juridique assez ancien. Ces derniers présentaient l'avantage de lui donner une base juridique, certes ténue, mais bien établie.

Ce pragmatisme, dicté par la nécessité d'agir, a exposé les Alliés à de nombreuses critiques. L'ambiguïté qui entachait les motivations des frappes a affaibli la démarche de l'Alliance, qui s'est trouvée ainsi dans une position moins favorable pour défendre, tout au long du conflit, son action auprès de l'opinion publique.

a) La base textuelle de l'action de l'OTAN : les résolutions 1199 et 1203 du Conseil de sécurité

L'intervention militaire de l'OTAN n'a pas été décidée sans fondement juridique. En effet, elle constituait une réponse à la violation par Belgrade de ses obligations internationales, telles qu'elles résultaient de deux résolutions du Conseil de sécurité de l'ONU prises sur la base du chapitre VII.

- la résolution 1199 du 23 septembre 1998, exigeant notamment que « toutes les parties et tous les groupes et individus mettent immédiatement fin aux hostilités et maintiennent un cessez-le-feu au Kosovo » (paragraphe premier), et également que « les autorités de la République fédérale de Yougoslavie et les dirigeants albanais du Kosovo prennent immédiatement des mesures en vue d'améliorer la situation humanitaire et d'éviter le danger imminent de catastrophe humanitaire » (paragraphe 2) ;

- la résolution 1203 du 24 octobre 1998, mandatant l'OSCE pour la mise en place de la MVK, tout en notant que cette dernière « envisage des arrangements qui seraient mis en _uvre en coopération avec d'autres organisations », et affirmant qu'« en cas d'urgence, des actions peuvent être nécessaires pour assurer la sécurité et la liberté de mouvement » des missions créées par la résolution.

A la lecture de ces deux textes, il apparaît que le Conseil de sécurité avait insisté sur la menace pour la paix et la sécurité dans la région, que faisait peser la détérioration de la situation au Kosovo. Les obligations énoncées n'ont jamais été respectées par Belgrade, malgré leur réitération expresse par le Conseil de sécurité et malgré les efforts diplomatiques inlassablement entrepris à cette fin.

De ce fait, les bombardements aériens de l'Alliance atlantique ne contrevenaient pas à la Charte des Nations Unies, dans la mesure où leur décision avait été prise dans un contexte conforme à celui visé par son chapitre VII, et également parce qu'elle pouvait être rattachée à des résolutions adoptées sur ce fondement.

b) La base principale des bombardements alliés : le principe « d'intervention d'humanité »

L'urgence de la situation humanitaire sur le terrain du fait de l'accumulation de moyens offensifs de l'armée yougoslave et la crainte d'une recrudescence de massacres au sein d'une communauté de près de 2 millions de personnes pouvait conduire, elle aussi, conformément au principe dit « d'intervention d'humanité », à ce qu'une action soit entreprise.

Ce principe permet précisément le recours à des actions coercitives sur un territoire étranger pour sauver des individus menacés d'un péril imminent, quelle que soit leur nationalité. Même s'il n'a jamais été consacré expressément par aucun texte de droit international, il est largement admis par la doctrine qui le fait généralement remonter au XIX^ème siècle, lorsque les grandes puissances européennes intervenaient en faveur des Chrétiens persécutés par l'empire ottoman.

En l'occurrence, il fallait éviter un désastre humanitaire prévisible depuis 1998 et dont la responsabilité incombait clairement aux autorités yougoslaves. Le principe dit « d'intervention d'humanité » pouvait justifier une telle ingérence internationale.

Les Etats membres de l'OTAN d'origine anglo-saxonne, sensibles aussi bien à la pratique coutumière qu'à la lettre du droit international, ont été les premiers à en faire mention. Néanmoins, les autres Alliés en ont également accepté la référence.

Mais cette argumentation peut aussi être interprétée comme un signe de la fragilité de la base juridique des bombardements alliés contre la République fédérale de Yougoslavie, la coalition atlantique ayant été obligée de recourir à un principe plus que centenaire pour montrer qu'elle était juridiquement fondée à agir. Les dispositions du droit international moderne sont pourtant claires à elles seules : il suffit que le Conseil de sécurité de l'ONU donne son aval, sur le fondement des critères du chapitre VII de la Charte des Nations Unies.

Tel ne pouvant être le cas, les Etats membres de l'Alliance atlantique ont donc cherché à donner une interprétation qui leur était propre aux dispositions de la Charte relatives au recours à la force. Certes, on ne peut contester la validité juridique du principe invoqué. Celui-ci confortait partiellement l'intervention de l'OTAN. Cependant, tout comme les trois résolutions du Conseil de sécurité, il ne suffisait pas à la rendre véritablement incontestable.

La réintégration de l'ONU dans le processus de paix conduisant au cessez-le-feu s'est opérée par étapes, le tournant diplomatique majeur étant représenté par les sommets des Ministres des Affaires étrangères du G 8 les 6 mai et 7-8 juin derniers.

Le principe du déploiement d'une force internationale sous mandat de l'ONU, a été définitivement acquis au terme de l'accord difficilement conclu avec les Russes. Parallèlement, à l'initiative du Ministre français des Affaires étrangères, l'enchaînement des étapes devant mettre fin aux hostilités a été fixé sur la base d'une simultanéité entre le début de l'évacuation des forces serbes du Kosovo, la suspension des frappes aériennes de l'Alliance et le vote d'une résolution par le Conseil de sécurité de l'ONU, reprenant le texte adopté par le G 8.

Un tel dénouement a vu le jour après d'intenses discussions diplomatiques, les Russes négociant quatre des vingt points du projet de résolution tout en conditionnant leur accord à une consultation formelle du Conseil de sécurité des Nations Unies préalablement à tout retrait des forces serbes du Kosovo. Les Chinois eux-mêmes ont cherché à peser sur la rédaction de la résolution. Néanmoins, les concessions des Alliés se sont révélées dans l'ensemble assez minimes.

- dans un premier temps, il a validé l'accord du G 8 à Cologne le 8 juin, en le reprenant comme projet de résolution, ce qui a permis de débloquer les négociations militaires de Kumanovo ;

- dans un second temps, il a voté ce projet²⁰, devenu résolution 1244, lui conférant ainsi une valeur juridique véritable et une force contraignante déterminante puisque c'est sur cette base que la force internationale de sécurité (la KFOR) a pu pénétrer sur le territoire du Kosovo²¹.

Force est de reconnaître que le rôle de l'ONU s'est borné à la ratification des principes définis par une autre instance. Néanmoins, cette appréciation ne tient pas compte de la place désormais impartie aux Nations Unies dans le processus de rétablissement de la société civile. En effet, non seulement un représentant spécial du Secrétaire général de l'ONU « dirigera la mise en place de la présence internationale civile » (paragraphe 6), mais le Secrétaire général lui-même est responsable de l'établissement d'une « administration intérimaire...qui assurera une administration provisoire de même que la mise en place et la supervision des institutions démocratiques provisoires nécessaires pour que tous les habitants du Kosovo puissent vivre en paix et dans des conditions de vie normales » (paragraphe 10). Par ailleurs, sans conférer aux autorités des Nations Unies un quelconque pouvoir décisionnel sur le plan militaire, la résolution donne quand même un certain droit de regard au représentant spécial du Secrétaire général sur l'action de la KFOR puisqu'il est chargé de coordonner l'action des autorités civiles et militaires au Kosovo (paragraphe 6).

Au total, l'implication de l'ONU est révélatrice de l'impossibilité d'écarter cette organisation au profit de l'OTAN. La réintégration du Conseil de sécurité des Nations Unies dans le processus juridique devant permettre une issue pacifique est logique dans la mesure où l'ONU doit rester l'instance ultime de la légalité internationale.

Ce cadre d'intervention repose sur deux textes précis et complémentaires : la résolution 1244 adoptée par le Conseil de sécurité le 10 juin ainsi que « l'accord militaire technique » signé sur la base aérienne de Kumanovo par les généraux Jackson (alors commandant de la KFOR) au nom de l'OTAN, Marjanovic (chef d'état-major adjoint de l'armée yougoslave) et Stevanovic (chef des forces de police serbes du Kosovo).

La résolution 1244 confère à la KFOR un mandat clair et d'importantes prérogatives.

_ Le paragraphe 7 autorise « les Etats membres et les organisations internationales compétentes à établir la présence internationale de sécurité au Kosovo conformément au point 4 de l'annexe 2, en la dotant de tous les moyens nécessaires pour s'acquitter des responsabilités que lui conférera le paragraphe 9 ». Or, l'annexe 2 précise que « la présence internationale de sécurité, avec une participation substantielle de l'OTAN doit être déployée sous commandement et contrôle unifiés ».

Le paragraphe 9 détaille les huit missions de la KFOR (préservation du cessez-le-feu, démilitarisation de l'UCK et autres groupes armés d'Albanais du Kosovo, sécurisation du retour des réfugiés, maintien de l'ordre public, déminage, soutien de la présence civile internationale, contrôle des frontières, protection des présences internationales).

Le paragraphe 19 précise enfin que le mandat des présences civiles et de sécurité internationales est de douze mois reconductibles, à moins que le Conseil de sécurité n'en décide autrement, ce qui inscrit l'action de la KFOR dans la durée.

_ Bien que concis²², l'accord militaire technique du 9 juin complète ces dispositions en ce qu'il prévoit les étapes du retrait des forces yougoslaves et celles du déploiement de la KFOR. Il attribue également au commandant de la KFOR une grande autorité dans la mise en _uvre du cessez-le-feu. Il stipule enfin que « ni la KFOR, ni aucun de ses personnels ne sauraient être justiciables pour un quelconque dommage commis à l'encontre de la propriété publique ou privée, qui serait intervenu dans le cadre de sa mission ». Là encore, les modalités d'intervention de la KFOR font l'objet de la plus grande précision possible afin de ne pas prêter à contestation ultérieure.

Si l'accord militaire technique a fixé les conditions de retrait des armées yougoslaves et celles du déploiement simultané de la KFOR, il n'a pas assuré pour autant un environnement totalement favorable au déploiement des contingents pour de multiples raisons :

- l'UCK, dont l'attitude vis-à-vis de sa démilitarisation était encore incertaine, avait annoncé qu'elle ne cesserait ses actions qu'après le départ des troupes yougoslaves et qu'elle pourrait mener des offensives de harcèlement contre des forces fragilisées lors de leur repli ;

- les Kosovars d'origine albanaise pouvaient adopter une attitude de vengeance à l'égard de ceux dont la KFOR devait assurer la protection ;

- des actes isolés de paramilitaires déçus ou d'unités réfractaires au retrait risquaient d'attenter à la sécurité des personnels de la KFOR ;

- les infrastructures du Kosovo étaient dans un état désastreux et les forces serbes pouvaient ne pas s'acquitter totalement de leur obligation de participer au déminage.

Cependant, aux termes de l'accord conclu, l'environnement dans lequel la KFOR allait se déployer semblait relativement sécurisé, la principale menace des forces armées et de police yougoslaves demeurant sous contrôle. En effet, le retrait des troupes de Belgrade s'est inscrit dans un délai de onze jours courants à compter de la signature de l'accord et s'est décliné en trois étapes : évacuation du nord du Kosovo dans un premier temps (6 000 hommes et 90 blindés lourds) ; retrait de la bande frontalière longeant l'Albanie et la Macédoine et départ de Pristina en six jours ; abandon du centre de la province en neuf jours. Au total, quelques 43 000 hommes appuyés par 200 chars, 300 blindés et 600 pièces d'artillerie étaient amenés à quitter le Kosovo et à se placer hors d'une « zone de sécurité terrestre » large de 5 km au-delà des limites de la province avec la Serbie. Par ailleurs, tous les avions yougoslaves ainsi que tous les systèmes de missiles antiaériens devaient se retirer au-delà d'une « zone de sécurité aérienne » de 25 km au-delà des limites territoriales entre le Kosovo et la Serbie dans les trois jours de la signature de l'accord.

Parallèlement, l'avant-garde de la KFOR²³ a été amenée à se déployer simultanément et progressivement. Ce positionnement s'est appuyé sur un découpage de la province en cinq secteurs géographiques tenus par des troupes multinationales placées sous la responsabilité d'une nation-cadre (Grande-Bretagne pour le secteur centre-ouest, Etats-Unis pour le secteur sud-est, France pour le secteur nord-ouest, Italie pour le secteur ouest, Allemagne pour le secteur sud). Aucune responsabilité de zone n'a été attribuée aux Russes, contrairement aux revendications qu'ils avaient formulées en ce sens. En rétorsion, ils ont donc décidé de dépêcher à Pristina des éléments de leurs troupes stationnées en Bosnie afin de mettre l'Alliance devant le fait accompli et de peser sur les discussions relatives aux modalités de leur participation, sans que leur initiative modifie fondamentalement le cadre de déploiement prévu par l'Alliance.

Le statut de la KFOR n'est pas encore fixé. La conclusion d'un accord de stationnement des forces (SOFA) entre l'OTAN et la République fédérale de Yougoslavie n'a pas pu se faire et la présence de la force multinationale au Kosovo s'appuie sur une déclaration commune du représentant spécial du Secrétaire général de l'ONU et du commandant de la KFOR, l'idée étant de regrouper dans un document juridique unique le statut de la MINUK et celui de la KFOR.

Les modalités de la coopération et de la collaboration de ces institutions relèvent d'un pragmatisme dicté par le contexte local.

La KFOR a pris en charge certaines fonctions de la MINUK en attendant que cette dernière soit en mesure de les assurer elle-même en particulier pour le maintien de l'ordre, la montée en puissance du dispositif de la police internationale se heurtant à des difficultés matérielles et à la réticence de certains pays à assumer leurs responsabilités. De même, la KFOR a assumé une plus grande responsabilité qu'initialement prévu quant aux aspects militaires de la transformation de l'UCK en corps de protection civile du Kosovo.

_ Compte tenu de la situation sur le terrain, la MINUK et la KFOR ont été conduites à prendre des décisions pour adapter leurs actions notamment face au comportement de certains commandants locaux de l'UCK, et à la détérioration de la sécurité dans certaines zones. De plus, ni la MINUK, ni la KFOR, ne disposent d'une base juridique dans leurs activités quotidiennes : les codes juridiques de la fédération yougoslave n'ont pas été traduits (de toute façon, les Kosovars albanophones ont refusé que ce droit leur soit appliqué). C'est ainsi que chaque nation-cadre a appliqué dans sa zone son propre code de procédure pénale lors des arrestations et des gardes à vue. Certains officiers de gendarmerie ont tenu le rôle de procureurs. Actuellement subsiste un réel vide juridique au Kosovo et de nombreuses opérations courantes restent impossibles (état-civil, transactions commerciales, contrats, cessions,...).

Ce rôle particulier de la Gendarmerie est d'ailleurs à souligner, car, pour la première fois dans une opération de maintien de la paix, des unités ont participé de manière importante au maintien de l'ordre (un escadron de gendarmes mobiles a été envoyé à Mitrovica) et ont été amenées à exercer des fonctions de police judiciaire. Il se développe ainsi un vrai concept d'intervention commune armée de Terre-Gendarmerie.

Cette inadaptation de la base juridique lors de la mise en place de la KFOR souligne l'impréparation de l'ONU et de l'OTAN dans ce domaine et rend plus que jamais nécessaire l'élaboration de règles de droit, minimales et communes, lors des opérations de maintien de la paix.

Le Conseil de sécurité des Nations Unies a examiné les rapports d'activité de la KFOR, en particulier celui couvrant la période estivale, pour juger de la réalisation des objectifs fixés par la résolution 1244.

Le Conseil atlantique s'est réuni le 12 août pour apprécier la situation au Kosovo et examiner de nouvelles propositions du SACEUR compte tenu du retard dans le déploiement de la force internationale de police des Nations Unies.

Une certaine concurrence s'est cependant fait jour entre l'action de la MINUK et les affaires civilo-militaires (ACM) gérées par les différents contingents de la force multinationale, soit pour faciliter l'installation et l'insertion des forces militaires dans leur environnement, soit pour renforcer le volet civil de l'action de la communauté internationale. La présence d'experts militaires insérés dans la MINUK et de certaines organisations internationales permet à l'état-major de la KFOR d'être informé des décisions prises et de participer à leur élaboration.

En ce qui concerne la France, les actions ACM sont prises en charge, d'une part par une cellule du REPFRANCE basée à Pristina et chargée de conseiller le Général Thomann, d'autre part des personnels insérés dans le bureau G 9 de l'état-major de la KFOR, enfin par leurs antennes dans les différents secteurs.

De manière générale, le contrôle parlementaire des opérations extérieures fait partie des préoccupations fondamentales de l'Assemblée nationale et en tout premier lieu de la Commission de la Défense, qui réfléchit aux moyens d'en améliorer l'efficacité. C'est évidemment la crise du Kosovo qui a retenu, ces derniers mois, l'essentiel de l'attention depuis le déclenchement des frappes aériennes jusqu'à la mise en place de la KFOR.

Le contrôle parlementaire sur le déroulement du conflit du Kosovo a fait l'objet de deux critiques, l'une portant sur l'absence de consultation préalable du Parlement avant le déclenchement des frappes aériennes, l'autre relative au suivi des opérations par la représentation nationale.

Le nécessaire dialogue entre le Parlement et le Gouvernement dans un Etat démocratique est affecté en France par le rôle particulier que les institutions de la V^ème République confèrent au Président de la République.

La Constitution française ne soumet le déploiement des forces militaires hors du territoire national à aucune procédure d'autorisation parlementaire préalable dès lors qu'elles ne sont pas engagées dans des opérations de guerre. Aux termes de l'article 35 de la Constitution, en effet, l'autorisation du Parlement n'est requise qu'en cas de « déclaration de guerre ». Cette disposition est restée sans application sous la V^èmeRépublique du fait d'une interprétation restrictive de la notion de déclaration de guerre. La pratique constitutionnelle actuelle interprète en effet celle-ci comme « l'avertissement préalable non équivoque » effectué de manière unilatérale tel que le prévoit la Convention de la Haye en 1907. Or, le droit international prohibe aujourd'hui le recours unilatéral à la force.

Le Parlement français, tout particulièrement l'Assemblée nationale, a cependant la possibilité d'exercer ses prérogatives constitutionnelles de droit commun en matière de contrôle de l'action du Gouvernement qui, aux termes de l'article 20 de la Constitution « dispose de la force armée », l'article 21 précisant par ailleurs que le Premier Ministre, chef du Gouvernement, est « responsable de la Défense nationale ».

Ainsi, lorsque le Premier Ministre juge que l'engagement des forces françaises revêt un caractère particulièrement grave, il peut engager la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale sur une déclaration de politique générale, comme ce fut le cas lors de la guerre du Golfe. Il a également la faculté de demander au Sénat l'approbation de cette déclaration. Il peut, en outre, faire une déclaration, non suivie d'un vote, devant l'Assemblée nationale : ce fut le cas à trois reprises pour la situation au Kosovo les 26 mars, 27 avril et 9 juin derniers.

Pour autant, et bien que le Président de la Commission de la Défense, M. Paul Quilès, ait demandé fin 1998 que le Parlement puisse être consulté avant que la France ne s'engage dans une opération militaire au Kosovo, le premier débat a été seulement engagé deux jours après le début des frappes aériennes et l'avis du Parlement n'a été sollicité qu'a posteriori. Un second débat en séance publique sur le conflit du Kosovo a eu lieu le 27 avril. Un troisième débat a été organisé à l'Assemblée nationale et au Sénat sur la résolution 1244 du Conseil de sécurité des Nations Unies. Mais, aucun vote n'a eu lieu, alors que la situation s'apparentait bien à une opération de guerre.

L'exercice réel par le Premier Ministre de ses compétences en matière de Défense est fortement limité par le rôle du Président de la République en matière militaire, puisque l'article 15 de la Constitution dispose que le « Président de la République est le chef des armées ». Dans la pratique constitutionnelle récente, le Président de la République a joué un rôle décisionnel de premier plan, lors de la guerre du Golfe, comme lors de l'envoi de troupes en Bosnie-Herzégovine et en Somalie dans le cadre de résolutions de l'ONU. La tâche du Premier Ministre a alors consisté à assurer la coordination intergouvernementale pour la mise en _uvre des décisions du Président de la République.

La participation de la France aux opérations menées dans le cadre de la crise du Kosovo a été facilitée, en période de cohabitation, par l'accord du Président de la République et du Premier Ministre.

L'Assemblée nationale ne peut exercer de contrôle sur les décisions du Président de la République. Celui-ci peut communiquer avec l'Assemblée nationale et le Sénat par des messages qu'il fait lire et qui ne donnent lieu à aucun débat. Le Président de la République a ainsi utilisé la procédure du message au Parlement pour exposer la politique de la France lors de la guerre du Golfe, le 16 janvier 1991, mais cela n'a pas été le cas pour la crise du Kosovo. Dans le même temps, le Président de la République s'est adressé directement à la Nation à travers des allocutions télévisées.

Le Parlement s'est régulièrement tenu informé du déroulement des opérations.

L'Assemblée nationale a utilisé toutes les ressources de son Règlement pour se tenir informée du déroulement des opérations : auditions des Ministres concernés par les commissions permanentes, questions au Gouvernement, questions écrites, création d'un groupe de travail au sein de la Commission de la Défense. Le Ministre de la Défense a par ailleurs communiqué à certaines autorités et aux membres des Commissions de la Défense et des Affaires étrangères, des dossiers d'actualité qui permettaient de suivre les opérations militaires et humanitaires.

Si les députés n'ont posé qu'une dizaine de questions écrites relatives au Kosovo entre décembre 1998 et juin 1999, la procédure des questions au Gouvernement lors des séances des mardis et mercredis de session a été plus largement utilisée. Deux séances spécifiques ont été consacrées, les 6 et 13 avril, à de telles questions auxquelles a répondu le Premier Ministre. Il en a été de même au Sénat lors de deux séances de questions d'actualité au Gouvernement les 15 et 24 avril.

La Commission de la Défense nationale a procédé à l'audition du Ministre de la Défense dès le 26 mars. Au total, elle a entendu huit fois le Ministre de la Défense sur la crise du Kosovo, seul ou avec le Ministre des Affaires étrangères, en réunion ordinaire ou en réunion conjointe avec la Commission des Affaires étrangères. L'une de ces réunions communes a été présidée par le Président de l'Assemblée nationale. De la même manière, la Commission de la Défense nationale a entendu cinq fois le Ministre des Affaires étrangères, seul ou avec le Ministre de la Défense, le plus souvent au cours de réunions spécifiques tenues avec la Commission des Affaires étrangères. La Commission de la Défense a également procédé à l'audition du Chef d'état-major des armées, le Général Jean-Pierre Kelche.

Le langage convenu et très général pratiqué lors des auditions a cependant montré très rapidement les limites de ce type de rencontres.

Votre rapporteur a eu connaissance des notes de la Direction du renseignement militaire (DRM) et de la Délégation aux affaires stratégiques (DAS) du Ministère de la Défense pour la période allant de février 1998 à juin 1999. La nature confidentielle des informations contenues dans ces notes justifie que le rapport n'en fasse pas état.

L'information du Parlement s'est également appuyée sur les missions réalisées par certains de ses membres. Des délégations se sont rendues auprès des forces qui avaient été ou qui étaient engagées dans la crise, soit dans leurs lieux de casernement en France, soit sur le théâtre d'opérations (bases aériennes en Italie et en France, groupe aéronaval) ainsi qu'auprès des forces en Macédoine et au Kosovo.

De manière générale, par le biais de la procédure budgétaire, le Parlement détient, en théorie, des pouvoirs de contrôle des déploiements de forces à l'étranger, même en dehors d'opérations militaires. Ces déploiements donnent en effet lieu à des modifications dans la répartition des crédits entre les différents chapitres et titres de budget de la Défense. Ces modifications doivent, dès lors qu'elles excèdent les limites de la simple gestion, être approuvées par le Parlement sous la forme d'une loi de finances rectificative. A cette occasion, la Commission de la Défense de l'Assemblée nationale procède régulièrement à l'audition du Ministre de la Défense.

En pratique, le contrôle parlementaire est difficile à exercer dans la mesure où les informations de nature budgétaire ne parviennent que tardivement aux commissions permanentes.

A l'Assemblée nationale, le projet de loi de finances rectificative pour 1999 a été renvoyé à la Commission des Finances, la Commission de la Défense s'en saisissant pour avis comme elle le fait depuis le début des années quatre-vingt-dix, de manière à examiner les modifications apportées aux crédits militaires. Le projet de loi de finances rectificative a été ensuite examiné en séance publique, les 7 et 8 décembre derniers, par l'Assemblée nationale qui a alors disposé pour se prononcer du rapport de la Commission des Finances et de l'avis de la Commission de la Défense.

Pour compléter l'information du Parlement dans une crise similaire à celle du Kosovo et lors d'opérations militaires, il sera sans doute nécessaire à l'avenir que les assemblées disposent de leurs propres sondages d'opinion publique.

Comme pour la guerre du Golfe, le conflit du Kosovo a été très médiatisé. La presse écrite, les radios et les chaînes de télévision ont traité les évolutions quotidiennes des événements. Internet a également permis la diffusion de nombreuses informations.

La communication publique était un enjeu essentiel pour tous les belligérants, y compris pour le régime yougoslave. Par ce biais, l'OTAN et les gouvernements des Etats membres ont cherché à expliquer à leurs opinions publiques les raisons de l'intervention contre la République fédérale de Yougoslavie. Les dirigeants serbes et yougoslaves, quant à eux, se sont rallié la population par une propagande officielle manifestement efficace, tout en essayant de semer le trouble dans les opinions des pays alliés.

Dans tous les cas, les médias se sont révélés être un paramètre stratégique à part entière en raison de leur influence sur l'opinion. Cependant, alors que la grande majorité des médias serbes étaient sous la dépendance des autorités du pays, il en allait tout autrement des moyens de communication et d'information des Etats membres de l'OTAN.

Belgrade a ainsi pu instrumentaliser la radio-télévision serbe (RTS) en fonction de ses objectifs, à savoir le maintien de l'unité de la population derrière le pouvoir et l'usure des puissances intervenantes par affaiblissement de la cohésion de l'OTAN. Pour ce faire, les journalistes occidentaux ont été expulsés dès les premiers jours de frappes, conférant ainsi aux médias officiels l'exclusivité des informations en provenance du Kosovo et de la Yougoslavie. Or, bien que l'objectivité de cette source ait été fortement contestable, certaines images qui en étaient issues ont été reprises par les médias occidentaux, davantage soucieux d'impartialité.

A l'inverse, la communication institutionnelle de l'OTAN et des autorités des pays engagés dans l'opération « Force alliée » était contrebalancée par la forte autonomie des médias occidentaux. La puissance de conviction des messages militaires ou politiques était quelque peu atténuée par la critique de la presse, légitime et caractéristique de toute démocratie.

Le conflit du Kosovo a ainsi été marqué par une asymétrie médiatique, qui a indirectement pesé sur le cours des événements. Certaines conclusions peuvent être tirées de ce constat.

La transparence est le propre de toute démocratie. Elle n'épargne plus aucun domaine, pas même la conduite d'une guerre. A cet égard, la seconde guerre mondiale, la guerre du Vietnam, la guerre du Golfe et le conflit du Kosovo sont autant d'étapes qui ont marqué l'implication grandissante des médias dans le suivi des opérations.

L'intérêt d'une communication des institutions politiques et des armées s'en trouve accru. Or il convient de remarquer qu'à tous les niveaux, un effort important a été entrepris en ce domaine lors de l'opération « Force alliée ».

· Tout d'abord, les porte-parole civil et militaire de l'OTAN se sont prêtés au délicat exercice des conférences de presse quotidiennes, expliquant les décisions prises par les autorités politiques et militaires de l'Alliance tout en apportant un éclairage sur le déroulement des événements. Par ailleurs, le site Internet de l'OTAN apportait également un grand nombre d'informations précises sur le contexte, les forces en présence et le suivi du conflit. D'ailleurs, dès les premiers jours de frappes, il a fait l'objet de tentatives de piratage et de saturation par des internautes serbes, ce qui confirme bien qu'une guerre de l'information a été tentée en parallèle du conflit proprement militaire.

· Le Chef de l'Etat et le Gouvernement français ont eux aussi porté une attention particulière à l'adresse des médias et de l'opinion publique, de même que l'exécutif des autres Etats alliés. Le Président de la République est intervenu 6 fois à la télévision afin de faire le point sur l'évolution de la situation au Kosovo. Le Premier ministre a tenu 4 conférences de presse et accordé 2 entretiens télévisés lors de la phase aérienne du conflit. Tout au long des frappes, le Ministre de la Défense a tenu 12 points de presse et accordé 15 interviews télévisées, 11 interviews radios et 12 interviews à la presse écrite. Sur la même période, le Ministre des Affaires étrangères est intervenu par 21 déclarations, 8 interviews télévisées, 18 interviews radios et 11 interviews à la presse écrite.

· Enfin, les opérationnels ont également participé à l'information de la population et des médias. Ainsi, le Chef d'état-major des Armées a tenu 7 points de presse et accordé 12 interviews. Les militaires impliqués ont rencontré assez régulièrement la presse, comme l'illustre la pratique d'entretiens bihebdomadaires avec les chefs d'escadron organisés les mardis et vendredis sur la base d'Istrana en Italie. Cette initiative du Général Jean-Patrick Gaviard, Commandant des forces aériennes françaises à Vicence, visait également à maîtriser la pression sur les personnels opérationnels en limitant à dix minutes leurs contacts avec les médias.

La communication des responsables politiques et militaires était étroitement coordonnée par le porte-parole du Président de la République, les collaborateurs du Premier Ministre, le porte-parole du Ministre des Affaires étrangères et la Délégation à l'Information et à la Communication de la Défense (DICOD) créée par le décret du 27 juillet 1998. Cette dernière a permis un suivi médiatique au plus près des forces en divulguant une information brute et continue. Ainsi, elle a diffusé 104 communiqués de presse à l'attention de 233 rédactions. Elle a également donné suite à 1 600 demandes de reportages et traité 4 000 contacts téléphoniques avec des journalistes français et étrangers. Enfin, elle a organisé 14 voyages de presse, dont 6 à Istrana et 4 sur le porte-avions Foch.

Cette transparence était certes nécessaire, mais aussi contraignante. Les forces yougoslaves étaient informées des évolutions de la stratégie de l'OTAN et se trouvaient ainsi en mesure d'adapter leur dispositif en conséquence. De même, la pression médiatique sur les militaires en mission pouvait être préjudiciable à la concentration de ces derniers sur leurs tâches, qui étaient à la fois difficiles et dangereuses ; c'est pourquoi les contacts directs entre la presse et les pilotes étaient réduits.

Le pouvoir yougoslave, quant à lui, ne s'est pas imposé la même ouverture. En l'absence de journalistes étrangers, rares étaient les médias indépendants. La radio indépendante B 92 a ainsi été fermée. Par contre, la chaîne de télévision contrôlée par la ville de Belgrade, studio B, a pu exercer un rôle modérément critique. Toutefois, la propagande du régime était assurée, l'agence Tanjug permettant un contrôle total de l'information et la RTS restant le seul média diffusé sur l'ensemble de la Serbie. Cet instrument de pouvoir sera d'ailleurs la cible de plusieurs frappes. Les Américains essaieront également de brouiller ses canaux d'émission par la diffusion de programmes en serbo-croate depuis leurs avions de guerre psychologique, baptisés « Commando solo ». Malgré leur efficacité ponctuelle, ces actions ont tout de même révélé leurs limites sur la durée.

L'attention de la mission d'information a été attirée sur le fait que l'opinion publique est devenue une « arme de guerre » à part entière, c'est-à-dire que l'opinion publique doit être désormais considérée comme un élément essentiel d'une opération militaire. De manière générale, elle est informée a priori et plus à même de former son jugement grâce à des sources d'information diversifiées, voire contradictoires. Elle joue aussi un rôle important tant au moment du déclenchement de la crise que dans son déroulement car elle peut conforter ou fragiliser les décisions des autorités politiques et militaires. C'est pourquoi l'effet des images est essentiel.

Ainsi les reportages télévisés lors de la crise du Koweït après l'invasion de l'Irak ont montré une communauté internationale unie contre une agression, ce qui confortait l'intervention armée. De même, l'évocation par la presse de la situation dans la région des Grands Lacs en Afrique a incité la France à établir une zone humanitaire protégée au Rwanda en 1994 alors qu'elle avait retiré ses éléments de ce pays quelques années auparavant.

La conduite du conflit du Kosovo a certainement été affectée par l'omniprésence des médias. En revanche, la stratégie ne semble pas avoir été influencée par la pression de la presse. A preuve, les journaux anglo-saxons ont fortement critiqué les effets de la campagne aérienne dès les premières semaines, annonçant même à plusieurs reprises l'imminence d'un revirement en faveur d'une opération terrestre. Ni les autorités des principaux Etats membres de l'Alliance, ni les opérationnels n'ont pourtant infléchi leurs choix initiaux à cause des médias.

On ne peut pas pour autant dire que l'exigence de transparence et l'intérêt médiatique à propos de tous les aspects du conflit n'aient pas eu d'incidences sur le déroulement des opérations. Comment expliquer en effet les conditions particulières d'engagement des forces et le refus d'envisager une intervention terrestre, si ce n'est par la crainte de la réaction de l'opinion devant les images de pertes significatives dans les rangs alliés ? De même, pourquoi ne pas avoir dépêché sur le théâtre des éléments des forces spéciales, si ce n'est pour éviter tout risque de retournement de l'opinion publique du fait de l'exploitation médiatique de leur possible capture par les Serbes ?

Tout au long du conflit, la gestion des réactions de l'opinion publique est donc restée une préoccupation majeure des autorités militaires qui ont dû veiller à limiter les risques de pertes. En effet, toute image de soldats alliés tués aurait pu nuire à la fermeté de l'opinion en rappelant le fort niveau de risques encourus par les contingents de la coalition. Les dirigeants serbes et yougoslaves n'auraient pas hésité à s'en servir, comme ils ont essayé de le faire de la carcasse du F 117 abattu le 27 mars ou des trois soldats américains faits prisonniers le mois suivant au sud du Kosovo.

Cette question du seuil de tolérance de l'opinion semble être différente selon que les effectifs en cause sont des pilotes ou des fantassins. La perte des premiers revêt un caractère beaucoup plus médiatique, comme l'a illustré l'exemple bosniaque où la capture de 2 pilotes français a tout autant ému l'opinion publique que le décès de 65 casques bleus de l'armée de Terre. Néanmoins, on ne peut contester que l'épisode du retrait américain de Somalie en 1993, après que plusieurs marines eurent été tués, ait infléchi l'attitude des Etats-Unis vis-à-vis des opérations extérieures dans lesquelles ils engagent leurs troupes. Premier acteur de l'Alliance atlantique, ils ont été les promoteurs d'une guerre « à pertes limitées », terme plus pertinent que celui de guerre à « zéro mort ». C'est principalement pour cette raison que les hélicoptères Apache n'ont pas été employés, le Pentagone ayant refusé de donner son accord pour leur mise en _uvre, devant la forte probabilité qu'ils soient abattus par les défenses yougoslaves réorganisées précisément à cette fin.

Les choix stratégiques ont donc directement tenu compte de l'état de l'opinion, la guerre se gagnant aussi sur le plan psychologique. En ce sens, le rôle des médias n'a pas été négligeable. Les dirigeants yougoslaves, qui l'avaient bien compris, ont cherché à exploiter ce phénomène à leur avantage par la diffusion d'images de civils tués ainsi que par une abondante désinformation et l'ambiguïté de leur langage. Ces tentatives ont échoué principalement à cause de l'émotion suscitée par les images de centaines de milliers de réfugiés kosovars. Sans cette attention portée par les médias sur le drame humanitaire provoqué par les forces serbes et yougoslaves, le cours du conflit eût peut-être été différent.

Pour ne prendre que l'exemple français, la décision d'engager les frappes contre la République fédérale de Yougoslavie était soutenue par environ 70 % des personnes interrogées par les instituts de sondage. De même, 60 % d'entre elles étaient favorables à un envoi de troupes au sol, y compris dans un contexte non permissif. Or, les experts rencontrés par votre rapporteur ont confirmé que cette approbation était fortement liée aux considérations humanitaires de l'intervention alliée et à l'objectif de protection des droits de l'homme mis en avant par les gouvernements des pays membres de l'OTAN. Ces motifs étaient d'ailleurs largement partagés par les opinions des autres pays impliqués dans l'opération « Force alliée ».

Malgré son expérience dans la manipulation des opinions, M. Slobodan Milosevic a donc commis une erreur d'appréciation fondamentale en sous-estimant l'effet médiatique de sa propre politique d'épuration ethnique, ce qui prouve que la gestion de l'opinion publique est toujours délicate, que ses effets sont difficilement prévisibles et qu'elle peut se retourner contre ceux qui s'en servent.

L'OTAN et le ministère de la Défense n'ont pas toujours communiqué avec les meilleurs résultats. Dans certains cas en effet, les institutions ont davantage donné l'impression de subir les événements que de les maîtriser.

_ Dans un document intitulé « Les bavures médiatiques de l'OTAN » et publié le 15 juin, l'organisation non gouvernementale Reporters sans frontières (RSF) affirme que « l'OTAN n'a pas fait preuve de bonne foi dans ses relations avec les médias et a malmené à plusieurs reprises la vérité »²⁴. Deux exemples permettent de mettre en évidence les limites du choix de conférences de presse quotidiennes.

Le 29 mars, alors que l'opération « Force alliée » avait tout juste commencé, l'OTAN annonçait l'exécution par les forces serbes du principal conseiller d'Ibrahim Rugova, Fehmi Agani et de cinq autres personnalités kosovares d'origine albanaise, dont Baton Haxhiu, le rédacteur en chef du quotidien Koha Ditore. En fait, M. Agani fut bien assassiné, mais trois semaines plus tard, dans des circonstances non élucidées, alors qu'il tentait de fuir le Kosovo ; M. Haxhiu, quant à lui, n'a pas subi un sort aussi funeste.

Le 14 avril, des avions de l'OTAN bombardaient deux convois de réfugiés dans la région de Djakovica. Le lendemain, l'état-major de l'Alliance publiait un communiqué dans lequel, « d'après son enquête préliminaire, l'OTAN confirme qu'il semble que l'un de ses avions ait lâché par erreur une bombe sur un véhicule civil dans un convoi ». Le 16 avril, les porte-parole civil et militaire de l'OTAN affirmaient : « nous sommes sûrs d'avoir visé des véhicules militaires ». Le 19 avril, l'Alliance reconnaissait qu'une douzaine de ses avions avaient largué neuf bombes sur deux colonnes de véhicules, mais se justifiait en diffusant la bande son d'un pilote qui déclarait que ces derniers « étaient de type militaire ». Démentis par une contre-enquête du quotidien britannique The Express, « les responsables de l'OTAN admettent (finalement) que la bande audio du pilote diffusée le 19 avril n'a rien à voir avec l'affaire des convois bombardés »²⁵, fait observer RSF.

Certes, de tels exemples restent isolés. L'OTAN a fait un louable effort de transparence alors même qu'elle était partie prenante à un conflit important. Cependant, il semble que la volonté de communiquer ait parfois pris le pas sur le contenu et la fiabilité des informations divulguées. Des contacts plus espacés avec la presse auraient peut-être permis de centrer davantage la communication de l'Alliance sur les évolutions de fond et non sur des données factuelles difficiles à vérifier et prêtant à controverses.

En tout état de cause, il y a là matière à enseignement pour l'OTAN qui ne possédait visiblement ni les moyens, ni l'expérience nécessaires pour mener une campagne d'information en temps de guerre, et qui a dû improviser des structures de presse en faisant appel aux conseillers en communication des gouvernements des pays de l'Alliance.

Fin avril, plusieurs conseillers du Premier Ministre britannique Tony Blair et du Président américain Bill Clinton sont venus épauler le porte-parole civil de l'OTAN, Jamie Shea qui faisait l'objet de critiques. Deux conseillers civils en communication et deux experts militaires auprès du gouvernement français les ont rejoints par la suite.

_ La communication du ministère de la Défense n'a pas été totalement satisfaisante non plus, comme en conviennent ses propres services²⁶. Non planifiée, elle n'a pas été réactive. De plus, elle n'a pas véritablement apporté la contradiction aux affirmations yougoslaves. Trop centralisée, elle a laissé une marge d'initiative trop réduite aux services d'information des armées alors même que l'expérience des études d'opinion montre que la population accorde davantage de crédit aux militaires, surtout ceux qui interviennent sur le terrain. Par ailleurs, le ministère de la Défense n'a pas suffisamment fait valoir la position de la France et sa contribution aux efforts de la coalition auprès des médias étrangers.

Dès les premiers jours des frappes, les médias audiovisuels ont fait appel à des journalistes spécialisés dans les questions de défense, au détriment des experts militaires. Or, l'expérience de la guerre du Golfe avait déjà montré que l'opinion publique accorde davantage de crédit aux militaires lorsqu'il s'agit d'informations relatives à la conduite d'opérations. Faute d'une politique de communication militaire préparée dès la planification amont des opérations, l'opinion n'a pas été suffisamment sensibilisée aux implications du conflit dès son déclenchement.

Là encore, des adaptations semblent nécessaires afin de former des opérationnels aux méthodes de la communication et également afin de mieux valoriser la participation française au sein de l'Alliance auprès des médias étrangers. Cette formation d'officiers à la communication concerne aussi bien les personnels des états-majors que l'encadrement des effectifs susceptibles d'être projetés, l'information de terrain étant au moins aussi importante. A cet égard, les difficultés rencontrées par le contingent français lors de son entrée au Kosovo mi-juin auraient sans doute été perçues davantage comme une contrainte technique assumée que comme une impréparation des forces à la réalité du théâtre si des officiers avaient expliqué dès le début du déploiement les raisons de l'option privilégiée par le détachement français ainsi que les solutions alternatives prévues pour contourner les handicaps rencontrés.

Il est donc souhaitable que les efforts entrepris en ce domaine par le ministère de la Défense depuis 1998 soient prolongés et amplifiés.

Le Kosovo a été le révélateur de certaines inadaptations du fonctionnement démocratique, ce qui souligne la nécessité d'évolutions, voire de réformes institutionnelles.

La Commission de la Défense de l'Assemblée nationale réfléchit actuellement à l'évolution de la pratique des institutions, voire du texte de la Constitution, en matière d'opérations extérieures. Elle s'interroge en particulier sur les modalités d'une éventuelle modification de l'article 35 de la Constitution. Il s'agirait de rendre obligatoire, dans les conditions prévues par une loi organique, la consultation ou l'accord du Parlement avant tout engagement des forces armées en dehors du territoire de la République, même s'il ne s'agit pas d'hostilités classiques, précédées d'une déclaration de guerre formelle. Cette hypothèse devient en effet peu probable et est, de plus, prohibée par le droit international positif : ce dernier n'autorise que deux cas de recours à la force, la légitime défense face à une agression ou l'imposition de la paix en vertu d'une décision du Conseil de sécurité des Nations Unies.

Cette réforme permettrait d'améliorer les relations entre le Parlement et le Gouvernement, en renforçant l'action de la France et confortant ainsi l'intervention de ses forces armées.

Les résultats du travail engagé seront publiés dans le courant de l'année 2000.

Le monopole de la contrainte (armée ou non) que la Charte attribue au Conseil de sécurité dans son chapitre VII doit être impérativement maintenu. Pour cela, le Conseil de sécurité doit pouvoir être capable d'intervenir dans toute crise interne à un Etat menaçant la stabilité stratégique. Si tel n'était pas le cas, d'autres systèmes d'intervention se mettraient de fait en place (sous l'égide de l'OTAN pour ce qui concerne les crises affectant les intérêts euro-américains). Ces systèmes d'intervention favoriseraient la reconstitution de zones d'influence et discréditeraient la notion de règlement des conflits par le droit pour la remplacer par une logique des rapports de force. A l'espoir de la paix par le droit se substitueraient des tentatives de stabilité par la force. On ne voit guère le progrès pour la paix que représenterait une telle situation mais on en devine les risques. En outre, lorsqu'une crise sans incidence forte sur la stabilité stratégique a des conséquences humanitaires exceptionnellement graves, il est également primordial que le Conseil de sécurité soit capable d'intervenir.

En ce qui concerne l'amélioration des capacités d'intervention de l'ONU, quelques solutions peuvent être imaginées qui nécessitent à terme une révision de la Charte. Dans un premier temps, elles peuvent consister à la fois, soit en une adaptation coutumière du système existant, soit en des modifications légères de la Charte supposant, au moins, l'abstention des membres permanents et, en tout état de cause, l'approbation de deux tiers des membres.

Certains pays pourraient refuser une telle évolution. Cette dernière n'est pas pour autant impossible. La mondialisation économique a comme corollaire une mondialisation des opinions et des valeurs relatives aux droits de l'homme. Des exemples récents comme la création du tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie (TPIY) ou l'interdiction des mines antipersonnel montrent la force de cette dynamique, dont même les grandes puissances doivent tenir compte.

Une modification « légère » pourrait consister à accroître la représentativité du Conseil de sécurité :

- d'une part, en augmentant le nombre des membres non permanents (actuellement 10) et en accélérant leur tour de rotation. Même s'il est difficile de citer des pays, l'Allemagne, le Japon, l'Afrique du Sud ou l'Inde pourraient ainsi être représentés au Conseil de sécurité en tant que membres non permanents pour un mandat de 2 ans par période de 4 ans ;

- d'autre part, en créant des sièges d'observateurs avec voix consultative auprès du Conseil de sécurité. Ces observateurs pourraient se faire les interprètes des décisions de l'Assemblée générale auprès du Conseil ;

- enfin, en instaurant un dialogue entre l'Assemblée générale et le Conseil de sécurité pour assouplir la répartition stricte des fonctions prévue par l'article 12 de la Charte (par exemple interdiction pour l'Assemblée générale de « faire aucune recommandation » tant que le Conseil de sécurité remplit sa fonction).

Des modifications plus importantes consisteraient à accroître la représentativité du Conseil de sécurité en augmentant :

- ses effectifs au-delà de la limite de fait imposée par les Etats-Unis (20 ou 21), le Conseil prenant ses décisions à la majorité et l'extension des effectifs ne risquant pas de compromettre l'efficacité ;

- le nombre de ses membres permanents. Certains Etats comme l'Inde font l'objet d'un refus américain peu acceptable étant donné leur capacité de contribuer au règlement des conflits (modération indienne lors de la récente crise avec le Pakistan). Certains membres permanents du Tiers Monde pourraient alterner de manière à éviter les querelles de préséance. Ils seraient dans ce cas tenus à une obligation de consultation mutuelle. L'objectif doit être de représenter de manière permanente tous les groupes d'Etats auxquels il est nécessaire de donner la possibilité de s'exprimer pour le règlement de toute crise majeure ;

L'usage du veto pourrait être discipliné par l'obligation faite aux membres permanents d'énoncer une « doctrine » du veto (comportant des motifs généraux et des principes d'utilisation), voire de motiver publiquement leur veto, par l'accroissement de la transparence des débats. Il pourrait même être envisagé de restreindre l'usage du veto aux questions relevant du chapitre VII impliquant l'usage de la force. Dans ce cas, les autres actions du chapitre VII comme l'embargo ne seraient pas susceptibles d'être bloquées.

Le renforcement des moyens d'intervention des Nations Unies pourrait porter en premier lieu sur les forces de maintien de la paix (peacekeeping) accomplissant des missions d'interposition et ultérieurement sur la constitution d'une grande unité d'imposition de la paix (peace enforcement). L'objectif dans l'un et l'autre cas serait de mettre à la disposition des Nations Unies des contingents rapidement déployables. On relève que le système des « forces en attente » participe de cette logique dans la perspective d'un déploiement rapide de forces d'interposition. En pratique, une priorité serait d'instituer une chaîne de contrôle opérationnel des Nations Unies sous l'autorité politique du Conseil. Les moyens des Nations Unies doivent également être accrus en ce qui concerne les ressources civiles (humaines et financières) de la reconstruction des Etats en crise (peacebuilding), ce qui nécessite au préalable d'obtenir le paiement de leur contribution par les pays redevables aux Nations Unies d'arriérés de paiement.

A ce sujet, il convient d'indiquer que les arriérés des Etats-Unis vis-à-vis de l'ONU représentent au moins 1,6 milliard de dollars au 30 septembre dernier soit plus de 10 milliards de francs. L'administration américaine a récemment pris l'engagement de rembourser ces arriérés sous réserve d'un étalement dans le temps et à la condition que le Secrétaire Général de l'ONU fournisse des informations sur le budget des Nations Unies. Mais le Congrès, qui dispose du pouvoir de décision en la matière, a édicté des conditions plus sévères visant le fonctionnement même de l'ONU.

Il paraît par ailleurs nécessaire d'établir juridiquement la capacité du Conseil de sécurité à intervenir en cas de violation exceptionnellement grave et systématique des droits de l'homme.

Enfin, un lien organique pourrait être institué entre le Conseil de sécurité et les organes directeurs des organisations régionales auxquelles le règlement des conflits peut être délégué en application du chapitre VIII de la Charte (OSCE pour l'Europe, OUA pour l'Afrique, ASEA ou APEC pour l'Asie). Il est par conséquent essentiel que se développent, conformément toujours au chapitre VIII de la Charte, le rôle de ces organisations régionales et leur capacité d'action pour le recours à la force ou toute mesure de contrainte non armée.

Les enseignements proprement militaires du conflit du Kosovo portent évidemment sur les équipements et les systèmes de forces. Ils concernent également la professionnalisation des armées et le mode de financement des coûts occasionnés par les opérations. Mais ils intéressent en premier lieu l'insertion des forces françaises dans l'organisation de l'Alliance atlantique.

Une première réponse satisfaisante peut être apportée aux interrogations de la mission d'information sur la participation de la France au dispositif de l'Alliance atlantique. Notre pays a su s'insérer dans le dispositif militaire intégré malgré quelques difficultés préalables et a figuré en bonne place parmi les pays contributeurs. Mais le conflit a surtout révélé le fonctionnement de l'Alliance atlantique dans ses bons comme dans ses mauvais aspects.

L'Alliance atlantique, qui a célébré au sommet de Washington le cinquantième anniversaire de sa création, est intervenue pour la première fois au Kosovo dans une opération de combat. Si le bilan militaire peut souligner les qualités de l'Alliance, le fonctionnement de celle-ci a démontré une fois encore son déséquilibre interne du fait de la prépondérance militaire des Etats-Unis.

1. Les qualités et les dysfonctionnements de l'Alliance au cours de la crise

Le conflit du Kosovo a permis de mettre à jour le fonctionnement de l'OTAN lorsqu'elle accomplit les nouvelles missions qu'elle s'est assignées.

Tous les intervenants rencontrés par la mission d'information ont fait valoir que le succès de l'Alliance au cours de la phase aérienne ne pouvait être nié puisque l'objectif fixé initialement avait été atteint. L'OTAN a fait la preuve de ses capacités militaires et de ses qualités pour ce type d'opérations, au premier rang desquelles doivent être soulignées la cohésion entre ses membres et la cohérence de l'action, malgré une certaine lourdeur bureaucratique et l'inadaptation de ses choix de commandement. Ce constat, valable pour les opérations aériennes, reste prématuré dans le cas de la force terrestre (KFOR) dont le mandat n'est pas achevé.

La cohésion de l'Alliance est soulignée a contrario par l'erreur d'appréciation du Président Slobodan Milosevic qui, non seulement n'imaginait pas une intervention militaire des Alliés, mais qui avait fait le double pari, soit que les Alliés n'iraient pas au bout de leur détermination, soit que sa stratégie provoquerait une rupture au sein de l'OTAN après plusieurs semaines de conflit. Comme nous l'avons vu, les autorités yougoslaves ont cherché à agir sur les opinions publiques des pays de l'Alliance et à profiter de la « faiblesse » politique de certains d'entre eux suite au renouvellement de leurs gouvernements.

Mais, à aucun moment, ne sont apparues de réelles failles dans le dispositif politique allié. La poursuite du conflit aérien n'aurait sans doute pas entamé la détermination de la coalition car l'issue favorable du conflit paraissait inéluctable à mesure que s'accroissaient les destructions dans la profondeur du territoire serbe.

La réussite de la stratégie ne doit pas cependant faire oublier la difficulté de mieux quantifier les résultats obtenus et la spécificité de l'engagement de l'OTAN, certaines conditions de déroulement des opérations n'ayant pas été entièrement maîtrisées par l'Alliance.

La conférence de Toronto sur le bilan du conflit, évitant toute autocritique de l'Alliance atlantique, s'est félicitée du fonctionnement de ses structures et de ses procédures. Le fonctionnement de l'Alliance a bénéficié des efforts effectués pour renforcer l'interopérabilité dans les domaines des moyens de planification, de commandement et de conduite des opérations mais également dans certains aspects opérationnels comme le contrôle aérien, les capacités de ravitaillement ou l'intégration des forces.

Mais l'Alliance apparaît aussi comme une structure complexe et lourde dans ses rouages organisationnels. Le général allemand Klaus Reinhardt, commandant la KFOR, dispose ainsi d'un état-major multinational de près de 1 700 personnes, dont 1 100 au Kosovo et 600 dans trois autres états-majors arrières en Albanie, en Macédoine et en Grèce. L'importance des missions confiées à la KFOR n'explique pas l'ampleur de l'état-major qui paraît surdimensionné même s'il est nécessaire d'intégrer des personnels des dix-neuf pays membres de l'OTAN.

Le fonctionnement de l'Alliance a souligné la force de l'influence américaine. Plusieurs exemples illustrent cette prépondérance :

- tout d'abord, le Commandant suprême en Europe, actuellement le Général Wesley Clark, est en même temps le commandant des forces américaines en Europe. De même, les officiers généraux américains, responsables de l'engagement des forces dans le cadre de l'OTAN, sont également responsables des forces des Etats-Unis non placées sous le commandement de l'OTAN. Cette confusion des fonctions introduit un biais, dans la mesure où le SACEUR semble autant dépendre, sur le plan du commandement, du Pentagone que du Conseil atlantique ;

- par ailleurs, le système militaire intégré n'a pas réellement fonctionné. D'une part, le comité militaire a été marginalisé et son information est apparue à certains de moins bonne qualité que celle des représentants de presse. Il n'a donc pas pu exercer sur le SACEUR le contrôle qui normalement lui incombe. D'autre part, la réforme des commandements régionaux n'a pas été appliquée. Le Commandement Sud de l'OTAN, à Naples, qui aurait dû jouer un rôle opérationnel majeur a été écarté au profit du SACEUR ; il faut cependant reconnaître que la gestion politique de la crise ne pouvait être assurée qu'auprès du SACEUR.

C'est ce qui explique que des procédures spécifiques aient été mises en place pour la gestion de la crise et que des relations directes aient été instituées entre le SACEUR et les Chefs d'état-major des pays alliés par exemple ;

- le poids des forces des Etats-Unis a été prépondérant. Elles ont effectué de 60 à 80 % des missions de bombardement effectives, soit dans le cadre de l'OTAN, soit dans un cadre uniquement national. Pour des raisons politiques et techniques, 90 % des bombardements sensibles ont été réalisés par les appareils américains. Des vols d'avions américains, dans des couloirs aériens réservés, avec des procédures nationales, ont été effectués sans information des Alliés. Les frappes des avions B2 et F 117 n'étaient pas supervisées par le CAOC à Vicence, même si leurs objectifs avaient été au préalable soumis à la coalition.

On peut également souligner que seuls les Etats-Unis ont utilisé des bombes à fragmentation qui constituent actuellement une des principales sources de pollution militaire dans la campagne kosovare, comme la mission d'information a pu le constater lors de son dernier déplacement sur le théâtre.

Grâce à ses moyens de renseignement autonomes (Mirage IV P, satellite Hélios, AWACS) et à la présence du groupe aéronaval autour du porte-avions Foch, qui a plusieurs fois détecté ces vols dont elle n'était pas informée, la France a pu reconstituer certaines de ces missions a posteriori.

La suprématie américaine, tant en ce qui concerne le niveau des équipements que l'ampleur des moyens engagés (près des deux tiers de ceux de l'Alliance), est liée à leur ambition et à l'importance des programmes d'armement menés aux Etats-Unis depuis vingt ans. Mais elle n'est pas sans poser des questions sur la nature multinationale de l'Alliance et le fonctionnement des structures de commandement.

Si l'importance du rôle politique et diplomatique des pays européens ne peut être niée, leur participation aux opérations militaires suscite de nombreux débats car elle a mis en avant le décalage avec les forces des Etats-Unis.

Dans une organisation telle que l'Alliance atlantique, les pays n'ont d'influence que selon leur poids militaire et cette influence est toujours difficile à exercer. C'est sans doute cette situation qui a conduit la RFA à engager ses forces sur un théâtre extérieur pour la première fois depuis sa création. La faiblesse militaire de certains Alliés européens a conduit à leur exclusion des cercles réels de décision. Les Alliés non-membres du Conseil de sécurité des Nations Unies ont ainsi contesté le directoire des puissances qui se constituait au sein de l'OTAN et auquel étaient associées l'Allemagne, en raison de son poids militaire, et l'Italie, directement concernée géographiquement par la mise en _uvre des opérations.

En revanche, le Royaume-Uni a su conserver une influence particulière car, pendant les phases des frappes, il est apparu comme le seul pays européen capable de tirer des missiles de croisière depuis un sous-marin (une vingtaine de tirs a été ainsi effectuée au début des frappes). Les Britanniques étaient donc présents dans le processus d'information et de gestion de telles frappes. De même, lors de la préparation de la phase terrestre, le Royaume-Uni a obtenu la responsabilité d'une zone et le poste de Commandement de la KFOR en annonçant qu'il enverrait près de 13 000 hommes sur le terrain.

Le bilan effectué par les grands commandements de l'OTAN et les réflexions des travaux sur l'initiative sur les capacités de défense se concentrent sur les insuffisances des pays européens principalement dans le déploiement de moyens offensifs, de surveillance, de gestion de théâtre, et de soutien. A travers les déclarations du SACEUR, la réunion de Toronto, les conférences de presse du Secrétaire général de l'OTAN ou des Ministres de la défense, se profile une double tentation :

- les structures atlantiques justifient « l'initiative sur les capacités de défense »27 par les insuffisances européennes sur le plan des capacités militaires et réorientent les réflexions liées à cette initiative sur les cinq priorités déjà dégagées par le sommet de Washington d'avril dernier. Parallèlement sont évitées toutes critiques sur le fonctionnement de l'Alliance ;

- la majorité des pays européens ont envisagé jusqu'à une période récente de ne développer leurs capacités que dans le cadre de l'OTAN. Dans le prolongement de la déclaration franco-britannique de Saint-Malo et du sommet de Cologne, le sommet d'Helsinki (voir déclaration en annexe) a posé les bases de la constitution de capacités militaires proprement européennes, à la fois au sein de l'OTAN et en dehors de cette organisation. Ils continuent néanmoins de mettre l'accent sur la nécessité d'éviter toute duplication de moyens inutile.

Les tableaux ci-joints retracent le bilan de la participation française, d'une part, à la campagne aérienne, du 24 mars au 10 juin, d'autre part, à la force terrestre depuis mi-juin.

Les simples données statistiques ne rendent pas compte du rang dans lequel notre pays s'est situé selon les différentes catégories d'opérations. La France a été le second contributeur de l'Alliance derrière les Etats-Unis et le premier partenaire européen.

_ Sur un total de 786 aéronefs de l'Alliance impliqués dans les opérations jusqu'au 10 juin, la France a déployé 98 appareils dont 76 avions de combat. Elle a mis en _uvre, au plus fort de son implication, près de 10 % des capacités aériennes (contre 5,3 % à l'Italie, 4,8 % au Royaume-Uni et 2,1 % à l'Allemagne) et a effectué 12 à 13 % des missions d'attaque, 20 % des missions de renseignement mais seulement 8 % des missions de défense aérienne. Le dispositif français s'est réduit de près de 25 % avec le retrait du Foch à partir du 3 juin. La diminution de potentiel aérien a été compensée par la mise en alerte, en métropole, de moyens complémentaires de l'armée de l'Air, à un moment où les Etats-Unis procédaient à une augmentation de leur participation aérienne.

Selon les modes de calcul de l'Etat-major des armées, la France a conduit, du 24 mars au 10 juin, entre 1263 et 1675 missions de bombardement, dont 851 pour l'armée de l'Air et 412 pour la Marine. On estime que 41 % de ces missions ont été annulées en vol (431 pour l'armée de l'Air et 88 pour la Marine) pour des raisons météorologiques ou liées aux contraintes fixées aux pilotes de ne tirer que sur des cibles identifiées.

Bilan de la participation française par type de missions
(en termes de vols ou d'avions participant aux missions)

(1) Suppression of ennemy air defense
(2) Recherche et sauvetage (CSAR), forces spéciales...

_ S'agissant de la dimension aéronavale, quarante bâtiments de combat furent engagés, dont 12 américains, 5 français, 5 italiens et 4 britanniques. Le groupe aéronaval français constituant la Task force 470 a été déployé du 27 janvier, jour du départ de Toulon, au 3 juin, jour de son retour. Il comprenait le porte-avions Foch, deux frégates, l'une antiaérienne, l'autre anti-sous-marine (d'abord le Montcalm et le Surcouf, puis le Cassard et le Tourville), le pétrolier ravitailleur Meuse. Les frégates antiaériennes assuraient la protection du groupe, la maîtrise de l'espace aérien et l'intégration dans la gestion tactique des opérations.

Le groupe aéronaval comprenait également un sous-marin nucléaire d'attaque, autre instrument de puissance. Le sous-marin nucléaire d'attaque (SNA) a eu pour mission d'immobiliser la flotte yougoslave dans les bouches du fleuve Kotor, tout d'abord le Saphir, relayé en février par l'Améthyste, lui-même relevé par l'Emeraude à partir du 2 mai. En juin, trois navires ont opéré sur le théâtre, la frégate anti-sous-marine La Motte Picquet et les deux transports de chalands de débarquement TCD Orage et Sirocco pour la mise en place des éléments de la KFOR. Près de 2 700 personnels étaient alors embarqués sur des navires français.

Les forces aéronavales ont assuré 412 missions de bombardement (dont 88 ont été annulées en vol) et 158 missions de surveillance maritime.

L'engagement du groupe aéronaval français s'est révélé déterminant en raison de ses qualités : souplesse d'emploi (une seule flottille et 22 appareils), réactivité dans un système multinational assez lourd (où tout ce qui n'est pas programmé à l'avance devient impossible), endurance durant cinq mois dans l'Adriatique et positionnement géographique au plus près du théâtre. De plus, le groupe aéronaval offre d'importantes capacités logistiques, de commandement et de renseignement autonomes en complément d'autres sources. La proximité du théâtre a permis non seulement de mener davantage de missions d'appui aérien rapproché (240 missions ont ainsi été effectuées) ou de recherche et sauvetage des pilotes (CSAR), mais également d'économiser le potentiel des équipements.

Ainsi, une mission à partir des bases italiennes requérait des vols de trois à quatre heures, du moins tant que le survol de la Bosnie-Herzégovine est resté interdit (donc deux à trois ravitaillements en vol) alors que, pour une mission identique, les Super Etendard volaient seulement une heure et demie et n'avaient pas besoin du dispositif de ravitaillement en vol. De plus, le taux d'annulation des missions a été limité à 21 % pour le groupe aéronaval car celles-ci pouvaient être annulées au dernier moment avant le catapultage des avions.

L'engagement de l'armée de Terre a débuté avec l'installation à Kumanovo en Macédoine, dès le 7 décembre 1998, des premiers éléments de la force d'extraction des observateurs de l'OSCE présents au Kosovo. Les effectifs français ont régulièrement crû, de 500 personnes en décembre 1998 à 1 160 en février puis 2 340 mi-mars 1999.

La brigade française, qui a fait suite à la force d'extraction et était destinée à participer à la KFOR, regroupait près de 3 000 hommes à la fin de juin. Elle comprenait deux bataillons, dont l'un assurait l'ensemble des activités de soutien (logistique, santé, transmissions).

Même si elle n'a pas directement participé à la première phase aérienne, l'armée de Terre a assuré, en Macédoine et en Albanie, d'importantes missions de surveillance des frontières et de renseignement. Il convient également de souligner que ses unités soutenaient le volet humanitaire de l'opération. C'est ainsi que, dans le cadre de l'opération « Trident humanitaire », la France a assuré le rôle de la nation cadre depuis avril 1999, avec un détachement de près de 900 hommes en Albanie. Par ailleurs, plusieurs éléments ont été placés en alerte, certains d'entre eux étant même prépositionnés à Miramas.

Les deux tableaux suivants donnent une idée de l'évolution des effectifs français, d'une part, au sein de la brigade multinationale Nord, d'autre part, de manière générale au Kosovo, en Macédoine et en Grèce.

Au 30 juin, dans le cadre strict de la KFOR, la France avait déployé un peu plus de 3 000 soldats et un escadron d'environ 135 gendarmes chargés de tâches de police judiciaire au profit du tribunal pénal pour l'ex-Yougoslavie. Le niveau de la participation a été primordial pour obtenir la responsabilité de l'une des cinq brigades multinationales déployées au Kosovo. Les effectifs français ont atteint un maximum d'environ 7 000 personnes en août dont 5 500 au sein de la KFOR qui comptait au Kosovo environ 31 000 hommes début août et 40 000 début septembre. Ils ont diminué à mesure que les contingents des autres pays présents dans la zone de la brigade multinationale Nord se mettaient en place.

Avec un effectif de 4 800 hommes fin novembre, la France figurait au quatrième rang des pays contributeurs derrière les Etats-Unis (7 400), l'Italie (6 400), l'Allemagne (6 000). La Grande-Bretagne a réduit fortement sa participation (4 300 hommes en novembre contre 8 000 hommes en août).

Les forces françaises ont compris six bataillons, un bataillon interarmes, le bataillon Guépard (reparti en octobre), un bataillon d'hélicoptères, un bataillon d'infanterie mécanisée, un bataillon du Génie, un bataillon de soutien logistique, ainsi qu'un groupe d'artillerie et un détachement de Gendarmerie (renforcé début novembre par un escadron de Gendarmerie mobile).

La participation des forces françaises a été intégrée dans le dispositif de l'Alliance atlantique. C'était d'ailleurs une condition impérative de la participation de notre pays aux opérations. Pour autant, les missions que les forces françaises ont réalisées sont restées sous contrôle politique national.

Au cours de la phase aérienne du conflit, la France est apparue comme le premier contributeur européen de l'Alliance et a su s'insérer dans le dispositif de l'OTAN en conservant une certaine spécificité. Depuis juin, les forces françaises sont davantage intégrées dans l'organisation de la coalition multinationale, mais on peut avant tout souligner la complexité des chaînes de commandement.

L'association de la France a tout d'abord été facilitée par les relations directes entre le SACEUR et le Chef d'état-major des Armées et par l'action de la mission militaire française au niveau des principaux subordonnés du SACEUR. La présence de personnels militaires français dans les états-majors mis en place pour les opérations aériennes et navales et pour les opérations terrestres a également facilité cette insertion.

Sur le plan opérationnel, la participation des unités de l'armée de l'Air comme de la Marine a montré leur parfaite interopérabilité avec les forces alliées au cours de la phase des frappes aériennes. Mais les situations de l'armée de l'Air et de l'Aéronavale ont un peu différé.

Les forces aériennes étaient véritablement intégrées dans le dispositif allié. Elles recevaient chaque jour les ordres de mission et accomplissaient ces missions. La chaîne de commandement partait du SACEUR, transitait par le commandement Sud de l'OTAN et arrivait au Général américain Michael Short, commandant l'ensemble des forces aériennes de l'Alliance et dont dépendait le centre d'opérations alliées (CAOC) de Vicence. Le Général Jean-Patrick Gaviard, commandant des forces aériennes françaises engagées dans la coalition, assistait également le Général Michael Short au CAOC. En tant que représentant de la France REPFRANCE, il était chargé de lui préciser et de lui expliquer les positions des autorités françaises. Il participait quotidiennement aux briefings de présentation des quelque mille missions soumises à autorisation des autorités politiques.

Dans un schéma analogue, du fait de la spécificité de la Marine, le groupe aéronaval bénéficiait d'une autonomie plus forte. Comme c'est l'usage, les forces navales sont restées en permanence sous commandement national. Seules les frégates intégrées dans la force alliée permanente (FORMED) et les unités de lutte anti-sous-marine ont été placées sous commandement OTAN. Les forces maritimes françaises disposaient d'une seconde chaîne opérationnelle, nationale, partant du Chef d'état-major des Armées, transitant par le CECMED, qui assurait le contrôle opérationnel, et aboutissant au commandant tactique des forces françaises (TF 470). Les avions français étaient mis sous le contrôle tactique du CAOC pour exécuter leurs missions, la chaîne d'approbation de celles-ci passant directement par le Général Jean-Patrick Gaviard.

Le Contre-amiral Alain Coldefy qui commandait la TF 470 était tenu informé de manière continue des lancements des missiles de croisière américains et britanniques, car il recevait des informations préalables aux tirs. Il a refusé que les bâtiments du groupe aéronaval français, notamment le SNA placé depuis janvier devant les bouches du Kotor, quittent la zone où souhaitaient opérer les sous-marins américains. Ce refus a obligé les forces américaines à informer les bâtiments français de manière permanente sur leurs tirs.

b) La situation des forces terrestres et la complexité des chaînes de commandement

Dépendant directement du CINSOUTH, le général Marcel Valentin, qui commandait la force d'extraction, ne prenait ses ordres que de l'état-major de Naples. Ainsi, si un incident était constaté par les observateurs de l'OSCE, ces derniers en référaient à leur PC à Pristina, qui répercutait le problème au siège de l'organisation à Vienne, laquelle s'adressait au SACEUR, qui demandait pour sa part l'autorisation formelle d'intervenir auprès du Conseil de l'Atlantique Nord. Ce n'est qu'après l'aval politique du Conseil qu'il répercutait ses ordres au CINSOUTH qui les transmettait alors au Général Marcel Valentin. Ce processus prenant environ 6 heures au mieux, le Général Marcel Valentin était averti en amont par la KVCC (PC de Skopje), elle-même prévenue par le PC de la KVM à Pristina, ce qui lui laissait le temps de faire les préparatifs nécessaires à une réaction immédiate aux ordres de CINSOUTH.

Dès janvier 1999, la force d'extraction a été chargée de planifier une entrée au Kosovo dans le cadre d'une application d'un accord politique entre les parties en conflit. A cet fin, des renforts italiens et britanniques ont permis d'accroître le volume de forces disponibles. Ainsi, au moment des négociations de Rambouillet, le Général Jackson et l'état-major de l'ARRC étaient arrivés à Skopje pour organiser le déploiement au Kosovo. A cette occasion, la chaîne de commandement de la force d'extraction a été modifiée en quatre PC de brigades (un français disposant d'éléments multinationaux, un allemand, un italien, un britannique auquel le bataillon américain de casques bleus présents en Macédoine a été rattaché après le non-renouvellement du mandat de cette force par l'ONU).

Cette organisation est devenue permanente après l'échec des négociations de Paris qui ont entraîné le départ des observateurs de l'OSCE. La brigade française prit alors une zone de responsabilité au nord de la Macédoine, face à la frontière. Progressivement, les contingents alliés se sont renforcés, mais rapidement, le volume de forces a atteint le plafond fixé par les autorités macédoniennes (12 000 hommes²⁸).

D'une part, la chaîne de la KFOR a été simplifiée, l'échelon de l'AFSOUTH ayant été supprimé. Une chaîne de commandement unique va désormais du SACEUR (Général américain Wesley Clark, commandant stratégique en Europe) au COMKFOR (commandant de théâtre, de juin à octobre le Général britannique Michael Jackson, actuellement le Général allemand Klaus Reinhardt) et descend jusqu'aux cinq commandants de secteur (pour la France actuellement le Général Henri Poncet).

D'autre part, la mise en _uvre de l'état-major de la KFOR successivement par l'ARCC (corps de réaction rapide) puis par LANDCENT a conduit à des réorganisations. Dans l'ARCC, la France avait placé 50 hommes à l'état-major (le Général Thomann déjà présent était par exemple l'adjoint du COMKFOR chargé de la reconstruction). Au niveau de LANDCENT, la France a inséré 81 hommes car le volume de forces sur le terrain n'a pas permis d'exiger un grand nombre de postes clés, et dispose de trois postes d'officiers généraux (l'adjoint au commandant de la KFOR, le Général Thomann ; les généraux de Lestrange, soutien logistique, et Tartinville au bureau opérations).

Pendant toute la crise, mais plus encore au cours de la phase des frappes aériennes, la France a gardé un contrôle politique et opérationnel de ses forces.

L'accord au sein de l'exécutif français et sa position particulière par rapport aux structures intégrées ont permis à notre pays d'intervenir dans les travaux de planification et de peser dans la conduite politico-militaire des opérations.

Au sein de l'OTAN, la France est représentée au niveau du commandement suprême de l'Alliance. L'OTAN avait élaboré, dans le cadre de la crise du Kosovo, dix concepts d'emploi des forces et sept plans d'intervention, dont celui qui a été utilisé et qui comportait les phases de frappes aériennes. La France, comme tous les membres de l'Alliance, a validé ces concepts et ces plans.

Les représentants de la France au comité militaire et au groupe de coordination des orientations siégeaient aux réunions pendant lesquelles les objectifs ont été déterminés par le commandement allié. Un débat sur les cibles des frappes aériennes a eu lieu régulièrement au sein du Conseil de l'Alliance atlantique, mais il semblerait que les décisions aient été préparées (et souvent déjà prises) en dehors de cette instance. Le Conseil a effectivement donné son accord sur le passage d'une phase à une autre, notamment lors du passage à la phase 2 « élargie ».

Comme ses homologues, le Chef d'Etat-major des armées a eu connaissance de la liste des objectifs sensibles et était informé des plans de frappes. Comme il bénéficiait de directives claires et précises, il a pu intervenir pour faire modifier à certaines reprises le choix des cibles. Sur la base de critères géographiques tendant à exclure le Monténégro ou l'agglomération de Belgrade, ou de critères politiques comme le refus des destructions systématiques, les autorités de notre pays ont tantôt infléchi les choix effectués par l'état-major de l'OTAN, tantôt imposé des limitations à l'ambition des frappes.

Les commandements opérationnels, qui recevaient chaque jour la liste des missions à effectuer dans le cadre de l'Alliance, ont toujours eu la possibilité de contrôler les objectifs assignés. La procédure d'alerte du Chef d'état-major des armées françaises, qui permettait de « reboucler » les informations, a fonctionné et a permis à plusieurs reprises de refuser les missions assignées à nos avions de combat, soit parce que le choix de l'objectif n'apparaissait pas pertinent, soit parce que les conditions (météorologiques ou opérationnelles) ne s'y prêtaient pas.

L'existence d'une double chaîne de commandement mérite d'être soulignée, mais le cas de la France n'a rien d'exceptionnel et toutes les nations-cadres responsables d'un secteur disposent d'un système analogue. Ce schéma n'a pas réellement posé de difficultés dans la mesure où il n'y a pas eu d'engagement des forces sur le terrain.

La France est représentée par le Général Thomann, qui cumule ainsi les fonctions de REPFRANCE et d'adjoint du commandement de la force (DCOMKFOR). Il dispose d'un état-major constitué d'une centaine de personnes. Ses principaux conseillers assurent les fonctions liées à l'évaluation politique, à la communication, aux affaires juridiques, aux opérations spéciales et aux affaires civilo-militaires.

Le soutien de la brigade multinationale Nord et d'éléments dits « abonnés » est assuré par une importante structure, essentiellement basée en Macédoine, à Kumanovo (pour le détachement de soutien) et à l'aéroport de Petrovec près de Skokje (pour le détachement air). Chaque nation cadre dispose de manière identique d'un élément de soutien sur lequel l'OTAN n'a pas d'autorité et qui dépend des commandements nationaux (COIA, CFAT, COAT, CFLT dans le cas de la France).

Les structures françaises continuent à soutenir certains détachements d'autres pays (par exemple du Maroc), le remboursement à la France des prestations se faisant selon des procédures OTAN assez simples.

Le fonctionnement de l'Alliance pendant les opérations a ainsi montré des travers qui ne peuvent que conforter le choix fait par la France d'une situation spécifique. Les inconvénients de cette position particulière ne doivent pas être sous-estimés. Ils expliquent en particulier la position de certains officiers français en faveur d'une réintégration dans les structures militaires intégrées. Cependant, les avantages politiques que notre pays retire de sa situation sont loin d'être négligeables car elle incite à un dialogue plus intense entre Alliés.

1. Le décalage entre les besoins et la préparation de certains équipements pendant la phase aérienne

Les opérations menées par l'armée de l'Air et la Marine ont montré la difficulté de préparer des systèmes d'armes pour des opérations dont on ne connaît pas la nature à l'avance.

De nombreux types d'appareils ont été utilisés dans la phase de frappes aériennes dans la profondeur : les avions d'attaque au sol Mirage 2000 D, Mirage F1 CT, Jaguar de l'armée de l'Air et Super Etendard du porte-avions Foch, les avions de défense aérienne Mirage 2000 RDI, d'alerte et de reconnaissance AWACS et Transall Gabriel ainsi que les avions de reconnaissance Mirage IV P et Mirage F1 CR.

Tous les appareils ont fait preuve d'une disponibilité maximale, proche de 100 % pour les Mirage 2000, et d'une grande précision de navigation. Leur besoin en soutien logistique était trois fois moins important que celui des autres forces : à titre d'exemple, un escadron de vingt avions français a mobilisé environ 150 mécaniciens et personnels de soutien au sol alors qu'un escadron de vingt appareils similaires, anglais ou américains, nécessitait la présence de deux à trois fois plus de techniciens. Mais le chef d'état-major de l'armée de l'Air a souligné devant la Commission de la Défense que les effectifs déployés par l'armée de l'Air étaient sans doute trop sévèrement calculés et qu'un ratio de douze personnels au sol par avion serait sans doute plus raisonnable. La faiblesse des effectifs présente l'inconvénient de n'apporter aucune marge de sécurité ; il semblerait que la fatigue des personnels de maintenance ait été la cause d'erreurs techniques.

Les Mirage ont fait la preuve de leurs capacités de navigation et de contre-mesures dans les missions diurnes ou nocturnes. Les Mirage 2000 RDI ont obtenu des résultats satisfaisants. Leur version future 2000-5, en service dès la fin de 1999, développera, en outre, des performances bien supérieures en raison de sa capacité « multicibles » et de sa plus grande autonomie en vol. Les Mirage 2000 D apparaissent comme le meilleur appareil en matière de vol à basse altitude et à très grande vitesse et ses capacités de tir de précision en altitude seront améliorées par les systèmes de tirs sur coordonnées. D'ores et déjà, sur 96 bombes non guidées et tirées dans ces conditions, 92 sont allées au but.

Les équipages ont su également adopter sans difficulté les systèmes aux contraintes des missions fixées par l'OTAN. Ces appareils ont largué des bombes BGL de 1000 kg et des bombes GBU 12 de 250 kg. Pour cela les Jaguar étaient équipés d'une nacelle de désignation Atlis sous voilure pour les tirs de jour et les Mirage 2000 D d'une nacelle PDL-CT ou PDL-CT S (pod de désignation laser à caméra thermique) pour les vols de jour comme de nuit. Les Super Etendard et les Jaguar n'ont mené que des missions d'attaque diurnes, compte tenu de leur équipement en nacelles Atlis.

Une des premières limitations de l'emploi des appareils provient des conditions opérationnelles. Il a fallu plusieurs semaines pour réduire le potentiel militaire adverse en raison de la configuration géographique et de la capacité des Serbes à camoufler et à rendre mobiles leurs moyens de combat.

La défense sol-air yougoslave est restée efficace jusqu'à la fin et a compliqué l'emploi des aéronefs, qu'elle ait été basée sur les missiles portables à guidage infrarouge SA 18 et à plus haute altitude, sur les SA 6 ou SA 7 à guidage radar. Elle a longtemps conservé l'atout qu'ont représenté les radars civils de veille de la circulation aérienne avant que ceux-ci ne soient détruits. Elle a interdit l'action des avions à basse altitude et a obligé les appareils de l'Alliance à voler au-dessus de 5 000 voire 6 000 mètres. Elle a pareillement empêché l'action des hélicoptères de combat. C'est ainsi que les forces américaines ont refusé d'engager les Apache déployés en Albanie parce que leurs contre-mesures étaient jugées insuffisantes. Le déploiement de ces hélicoptères de combat aurait cependant été utile car il aurait obligé les forces adverses à se concentrer et à se découvrir : c'est alors que les dommages subis dans leurs rangs se seraient accrus. De plus, la neutralisation des défenses antiaériennes a mobilisé les moyens alliés et a conduit à l'utilisation de munitions coûteuses.

Compte tenu de la menace sol-air, les avions français ont dû s'intégrer dans des « packages » alliés, protégés par le dispositif SEAD (suppression of ennemy air defense) dont seuls les Etats-Unis disposent. Seuls les Mirage IV, qui volaient au-dessus de 50 000 pieds, ont pu effectuer des missions sans ce dispositif.

_ Un autre facteur limitant résulte du faible nombre de PDL-CT disponibles au début du conflit. Compte tenu du calendrier du programme d'équipement de l'armée de l'Air qui prévoyait d'équiper seulement l'équivalent d'un escadron de Mirage 2000 D pour le tir laser à l'horizon de la loi de programmation militaire, seule une dizaine de pods étaient disponibles début mai. De même, l'utilisation d'une nacelle de désignation laser pour le tir de nuit n'est programmée qu'à l'horizon 2002 pour les Super Etendard modernisés. Or l'efficacité ne peut être maximale que si tous les appareils engagés sont équipés.

On peut également se poser la question de savoir pourquoi, alors que la possibilité de frappes était connue depuis six mois, rien n'avait été fait pour se doter de l'ensemble des pods nécessaires.

Il paraît également important de souligner qu'au début des opérations, les Super Etendard ont été amenés à larguer des armements non utilisés avant d'apponter sur le porte-avions Foch (environ 50 bombes). En effet, les configurations de retour des appareils avec armement n'avaient pas été qualifiées pour l'appontage. Si les réserves ont pu être levées après une phase d'études qui n'a pas excédé quelques jours, les conséquences sur l'opinion publique ne doivent pas être négligées. C'est ainsi que l'OTAN a dû accomplir un effort d'explication après que des pêcheurs italiens eurent récupéré des bombes non tirées dans leurs filets.

Par ailleurs, les capacités techniques elles-mêmes des appareils ont limité leur emploi. Les Jaguar comme les Super Etendard ne peuvent être mis en _uvre que par paire, un appareil éclairant la cible, l'autre délivrant les armements. Dans certains cas, la présence d'avions supplémentaires s'est même révélée nécessaire pour vérifier la qualité de l'objectif et confirmer l'autorisation de frapper.

Les Mirage 2000 RDI, chargés d'identifier les moyens aériens adverses et de les traiter, n'ont pas été capables d'identifier leurs cibles avec certitude. Seuls les Mirage 2000-5, qui entreront en service opérationnel à la fin de l'année, ont cette capacité d'identification air-air grâce à des systèmes informatiques (bases de données) et à des capteurs spécifiques qui identifient les appareils à partir de l'analyse des échos radars de leurs moteurs. Le système NCTR (Non Cooperative Target Recognition) n'équipait que les F 15 et les F 16 américains alors qu'il est essentiel pour des missions de combat dans un cadre de coalition.

Enfin, les opérations aériennes ont souffert d'un manque de ravitailleurs en vol. Si la présence du groupe aéronaval à faible distance des côtes yougoslaves a facilité les missions des Super Etendard, les distances entre la base d'Istrana et la Serbie ont nécessité deux ravitaillements en vol pour les avions d'attaque, l'un à l'aller, l'autre au retour de la mission. Notre pays n'a pu déployer qu'une dizaine d'appareils dans le cadre des opérations aériennes sur la centaine de ravitailleurs utilisés quotidiennement par l'Alliance atlantique. Les difficultés ont été résolues grâce à la coopération entre Alliés, les Etats-Unis ayant fourni près de 80 % des ravitailleurs en service, et à l'interopérabilité des systèmes. Mais la question reste posée d'une acquisition de nouveaux appareils, au niveau national ou européen.

La phase des frappes aériennes n'a pas montré de difficultés significatives dans le domaine des capacités de transport militaire. L'ensemble des moyens du CFAP a été mis à contribution pour l'opération Trident, les avions C 160 et C 130 assurant 60 % de l'activité aérienne. De même, les moyens de transport maritime, qu'ils aient été militaires (TCD, Batral) ou affrétés, ont été correctement dimensionnés et ont complété le transport aérien militaire. Mais la proximité du théâtre d'opérations a joué favorablement et l'absence d'un appareil logistique et tactique de meilleures capacités se serait posée de manière directe dans le cas d'un conflit plus éloigné, d'où la nécessité du programme d'avions de transport ATF.

Près de 900 bombes ou missiles ont été tirés par les forces françaises au cours des trois mois de frappes aériennes dont 500 bombes guidées laser de 250 ou de 1000 kilogrammes et 400 bombes lisses. Huit tirs de missiles AS 30 laser ont également été effectués contre des objectifs à forte valeur ajoutée dont deux ont été délivrés par les forces aéronavales et 6 par l'armée de l'Air conformément au tableau ci-joint.

La précision des tirs est attestée par le taux de réussite des frappes, 65 à 70 % des objectifs traités par les appareils de l'alliance ayant été atteints selon le Général Jean-Pierre Kelche, Chef d'état-major des armées. Il est vrai que ces résultats incluent également des leurres (camions au lieu de chars par exemple) et ont été difficiles à vérifier sur le terrain, non seulement pendant les opérations mais aussi après, malgré les missions d'évaluation organisées par le commandement allié. Les principales raisons de l'imprécision de l'évaluation tiennent à la persistance de mines sur de nombreux sites et à l'insuffisance de la capacité autonome d'évaluation des frappes.

Les appareils français ont obtenu des résultats très satisfaisants avec les bombes lisses sur toutes sortes d'objectifs (bâtiments bétonnés, casernes, infrastructures, voies de communication,...).

Les frappes aériennes ont consacré l'intérêt des armements de précision. L'armement guidé laser présente trois avantages dont le conflit a montré l'intérêt : il permet d'identifier au préalable la cible visée ; sa précision est de l'ordre de quelques mètres ; l'évaluation des résultats est effectuée de manière instantanée avec une quasi-certitude.

Par contre, son utilisation est limitée par les conditions de sécurité et de météorologie. Un missile guidé ne peut être largué qu'à une distance relativement proche de l'objectif ce qui rend le porteur vulnérable aux défenses sol air de courte portée. Or, nous l'avons vu, la menace antiaérienne des forces yougoslaves n'a jamais été sous-estimée en raison des nombreux missiles disséminés sur tout le territoire et rapidement déplacés. De plus le guidage laser suppose d'excellentes conditions météorologiques. Le ciel doit être dégagé et les éléments comme les nuages ou le vent perturbent les tirs et leur précision. De nombreuses missions ont ainsi été annulées pour ces deux types de raisons. Mais l'échec d'une bombe sur quatre trouve là aussi son explication.

Par ailleurs, seuls les Etats-Unis disposaient et ont utilisé des « soft weapons », c'est-à-dire des armes neutralisant les objectifs sans les détruire, comme les bombes dites au graphite qui ont paralysé les centrales électriques civiles. De même, après l'abandon du missile Martel, la France n'a pas disposé de missiles anti-radars. Seuls les Etats-Unis avec les HARM et les Britanniques avec les missiles ALARM disposent de cette capacité dont l'efficacité n'est pas toujours optimale.

Si le potentiel en munitions notamment en munitions intelligentes s'est amélioré depuis le début des années quatre-vingt-dix et si l'approvisionnement en munitions peut être considéré comme globalement satisfaisant pendant le conflit aérien, certaines réflexions peuvent conduire à une révision de la politique d'acquisition et de stockage. En effet, les armées auraient pu être confrontées à certaines défaillances d'approvisionnement si le conflit aérien s'était prolongé au-delà de onze semaines.

Plusieurs facteurs ont contribué à minimiser les difficultés liées aux stocks de munitions. Pour le Chef d'état-major des armées, le niveau initial des stocks était satisfaisant. Pour le chef d'état-major de l'armée de l'Air, l'application régulière des ajustements budgétaires aux programmes de cohérence et de soutien, donc aux munitions, conduit à ce que la France ne dispose pas de stocks de munitions adaptés pour une campagne de tirs intensifs. Les procédures de coopération entre Alliés pour les recomplètements nécessaires ont pu pallier la faiblesse des stocks.

En fait, pour la constitution de ses stocks, l'armée de l'Air avait mis l'accent sur deux extrêmes, les missiles tirés à distance de sécurité d'une part, les bombes classiques d'autre part. Aucun effort particulier n'avait été réalisé en faveur des armements à guidage laser. Leur niveau suffisant pour toute la durée du conflit n'a pas empêché que des achats de munitions aient été réalisés dans l'urgence. Les fournisseurs américains ont été préférés aux industriels français, car la DGA pratique la mise en concurrence de ses fournisseurs afin de bénéficier des prix les moins élevés. A titre d'exemple, Matra avait fait une proposition à propos des bombes à guidage laser de 1 000 kg, mais le prix s'est révélé bien supérieur à celui d'une acquisition sur étagère.

Si les bombes américaines étaient moins chères, elles étaient également moins sûres, ce qui a posé problème pour un stock utilisé pour la Marine.

- la politique d'acquisition, qui date des années soixante, repose sur la mise en place des plans de mobilisation industrielle s'appuyant sur des études d'achats afin de préparer la gestion de court terme des stocks de munitions en période de crise. Cependant, cette gestion prévisionnelle des stocks a disparu depuis plus de dix ans. Les réponses alternatives reposent donc uniquement sur la constitution de stocks suffisants ;

- les industriels n'ont été effectivement sollicités que lorsque 75 % des stocks des armées ont été épuisés, c'est-à-dire courant avril. Une demande d'approvisionnement aussi tardive confirme peut-être que les militaires français n'ont pas pris conscience d'emblée que leur action risquait de s'inscrire dans la durée.

- le niveau d'équipement des forces françaises, l'état d'avancement des programmes d'armement, les complexités administratives et les programmes d'urgence demandés par les états-majors ont souligné les contraintes entravant la réactivité des industriels français de l'armement. A titre d'exemple, douze mois sont nécessaires pour produire et livrer des bombes guidées laser en raison des règles en vigueur, ce qui, ajouté au critère de coût, a incité les armées françaises à s'approvisionner auprès d'industriels américains (Raytheon) dès que l'état des stocks s'est avéré insuffisant.

Par ailleurs, les Mirage 2000 RDI conçus pour la défense aérienne et l'alerte au sol, ont été utilisés en alerte en vol. Les missions, qui ont duré parfois 6 heures lors de la phase aérienne de la crise au Kosovo, ont soulevé la question de l'endurance des missiles air-air en emport sous avion. Cette question est connue depuis plusieurs années. Les équipements ont été en effet conçus, dans le cadre d'une défense aérienne contre les forces du Pacte de Varsovie, pour une alerte au sol des appareils avec stockage des missiles dans de bonnes conditions. Les missiles ont donc été qualifiés pour une durée d'emport sous avion d'environ 40 heures. A la suite de l'expérience des missions en Bosnie-Herzégovine, le producteur Matra a testé les éléments les plus sollicités par les vibrations et les changements de conditions physiques (températures et pression notamment) et a réalisé les essais nécessaires de qualification, portant le potentiel des missiles Super 530 D et Magic 2 de 40 à 200 heures.

Les premières unités présentes en Macédoine étaient constituées de plusieurs compagnies de véhicules de l'avant blindé VAB, d'un escadron de cavalerie légère blindée avec une douzaine de chars AMX 10 RC et d'une escadrille d'hélicoptères (8 Puma et 4 Gazelle).

Sur le plan des armements, le déploiement de la force d'extraction puis l'intervention de la brigade Leclerc ont mis en lumière plusieurs carences :

- tout d'abord, les moyens français d'hélitransport lourd se sont révélés insuffisants et il a fallu faire appel aux hélicoptères Chinook néerlandais plus adaptés que les Puma français ;

- ensuite, les véhicules de combat d'infanterie ont démontré leurs limites tant sur le plan de la protection des troupes que sur celui de leur transport, l'emport de 10 fantassins se faisant au détriment des munitions et de leur paquetage, arrimé sur le toit ;

- par ailleurs, les difficultés rencontrées par les unités françaises lors de leur entrée au Kosovo sur un itinéraire miné par les forces yougoslaves ont montré l'insuffisance des capacités en matière de déminage.

Par ailleurs, même si la menace serbe à proximité de la frontière avec la Macédoine s'est révélée moins dangereuse que prévu, la force d'extraction a pu compter sur la brigade blindée britannique basée près de Skopje, dont les autorités avaient par ailleurs restreint la mobilité en interdisant les déplacements de véhicules chenillés. De telles restrictions de la part des autorités macédoniennes demeurent. Elles accentuent la faiblesse de l'axe stratégique et logistique qui relie Skopje à Pristina. Cette route assez étroite est encombrée par les véhicules et les poids lourds et il n'est pas rare de mettre plusieurs heures en véhicule léger pour parcourir les 160 kilomètres entre les deux villes, voire plusieurs jours pour les poids lourds en raison des restrictions au passage de la frontière.

Durant la phase aérienne, les capacités de renseignement mises en _uvre par l'armée de Terre s'appuyaient sur deux systèmes radars Horizon aéroportés sur hélicoptère Puma et sur les drones, d'abord les CL 289, missiles rapides qui permettent des observations de basse altitude (300 mètres) dans un rayon d'action de près de 200 km, puis les Crécerelle, aérodynes téléguidés, dont le rayon d'action est inférieur à 50 km mais dont l'autonomie dépasse cinq heures.

L'envoi de chars lourds au Kosovo a été décidé, d'une part parce que l'entrée au Kosovo s'est effectuée dans un environnement « semi-permissif » c'est-à-dire incertain, l'OTAN ne sachant pas si les forces serbes allaient ou non se retirer, d'autre part, en raison d'un risque de retour offensif serbe qui nécessitait la présence d'un bataillon blindé dans chaque secteur, en particulier dans la zone Nord qui jouxtait la Serbie. La décision d'envoyer un détachement Leclerc a été prise à une époque où il était normal d'inclure des chars lourds compte tenu des incertitudes de la situation et la composition du détachement n'a pas été modifiée eu égard au maintien de ces incertitudes. Les risques d'embrasement dans la région ne peuvent être négligés et les Leclerc offrent une nette plus-value par rapport aux AMX 30 B 2. Par ailleurs, l'expérience a permis de valider les concepts d'emploi des Leclerc (sauf les tirs).

La présence des chars Leclerc basés à Sbrica, à 40 minutes de route de Mitrovica, est sans doute surdimensionnée dans la mesure où un char lourd n'est sans doute pas l'équipement le mieux adapté au maintien de l'ordre ou à la surveillance des enclaves serbes.

Dans le système français, les matériels restent sur place en cas de relève. Mais cet aspect mériterait d'être analysé car s'il offre l'avantage de réduire les coûts de transport et d'adaptation des matériels, il accélère l'usure des équipements et prive les troupes qui rentrent en France des équipements nécessaires à leur entraînement.

Enfin, certaines défaillances logistiques ont été constatées en raison de l'arrivée tardive du 2^ème échelon, des plans de chargement des bateaux de transport (TCD) et des exigences croissantes des personnels dans le domaine de leur confort. Le commissariat de l'armée de Terre a effectué de gros efforts afin que chaque compagnie soit dotée des moyens nécessaires (douches, toilettes, cuisines...), mais il reste toujours une distorsion, le déploiement des moyens lourds opérationnels étant privilégié par rapport à la logistique.

Deux types d'adaptations se sont révélées nécessaires, soit pour développer des programmes d'urgence, soit pour accélérer des programmes déjà prévus mais pas encore opérationnels dans les domaines des transmissions, des systèmes d'information et de commandement, ou de la protection.

Le tableau suivant retrace pour l'armée de l'Air les commandes et les modifications directement liées à l'intervention. La Délégation générale pour l'armement (DGA) a commandé en urgence aux industriels des pods de désignation laser supplémentaires. A la fin des frappes aériennes, début juin, une vingtaine de PDL-CT ou PDL-CT S étaient disponibles pour les Mirage 2000 D. En second lieu, des adaptations d'urgence ont été menées pour accroître les domaines de tir des bombes de 250 kg et de 1000 kg (par exemple vers la haute altitude). En effet, l'accent avait été mis depuis une dizaine d'années sur les missions en basse altitude des avions d'attaque et sur la mise au point des systèmes de contre-mesures.

Au début des frappes aériennes, les Mirage 2000 D ont utilisé des bombes guidées laser de type BGL de 1000 kg. L'armée de l'air française a demandé à Dassault Aviation d'intégrer de nouveaux équipements aux Mirages 2000 D (adaptation aux bombes américaines à guidage laser GBU 12 et GBU 22 de 250 kg, GBU 16 de 500 kg et GBU 24 de 1 000 kg) et aux Mirages F 1 (amélioration du système de navigation du F 1 CR et qualification de la bombe américaine MK 82 lisse de 250 kg pour le F 1 CT).

La Marine nationale française a, quant à elle, demandé au même industriel d'apporter les modifications techniques visant à permettre l'appontage du Super Etendard équipé de deux bombes GBU 12 (ce qui autorisait une vingtaine d'atterrissages avec le même armement pour chaque appareil). Il était également envisagé de permettre aux Super Etendard l'emploi de la nacelle de désignation laser PDLCT-S mais les délais requis dépassaient la durée prévue pour l'engagement.

Deux types de programmes d'urgence ont été lancés dans le cas de l'armée de Terre.

Certains sont de véritables acquisitions et n'auraient pas été réalisés si le conflit n'avait pas eu lieu, comme le surblindage du véhicule de transport de troupes AMX 10 P dont la protection a été jugée insuffisante par rapport à ce qu'offrira le futur VBCI.

D'autres correspondent à des équipements qu'il était prévu d'acquérir et qui étaient inscrits dans les budgets mais dont le calendrier d'acquisition a été accéléré. Il en va ainsi de l'adaptation de matériels existants à la fonction déminage (AMX 30 B 2 DT et VAB PC), de l'amélioration de la protection des VAB ou des matériels du Génie, de l'acquisition d'équipements de vision nocturne ou des commandes anticipées de munitions.

Cette expérience a révélé la grande capacité de réaction de l'industriel, puisqu'un délai de quinze jours s'est seulement écoulé en moyenne entre les demandes et la réponse de Dassault Aviation. Cette rapidité de réaction correspond à des actions déjà en développement ou qui ne nécessitaient pas une adaptation trop complexe. Dans d'autres cas, comme pour la Marine, il n'a pas été possible de mettre à la disposition des forces les changements de systèmes souhaités sans qu'il faille interpréter cela comme un insupportable retard ou une défaillance.

Des difficultés ont néanmoins été éprouvées au sujet des bombes américaines, le fabricant Raytheon refusant de divulguer toutes les informations utiles avant leur livraison.

Il semble cependant nécessaire de rénover les procédures administratives pesant sur l'acquisition des armements et de prévoir des mesures contractuelles dans les situations exceptionnelles, le code des marchés publics se révélant inadapté même s'il prévoit des procédures particulières pour les programmes d'urgence. Après visa du contrôleur financier, une lettre de commande notifie à l'industriel l'objet, le volume et le prix plafond de la commande envisagée. Le marché de confirmation est passé dans les trois mois qui suivent. Ce faisant, une commande peut être engagée dans un délai très bref et répondre ainsi à certaines urgences. Néanmoins, ce mécanisme n'est pas adapté aux marchés à l'étranger pour lesquels des acomptes sont généralement demandés. Pour plus d'efficacité, il serait utile que ces règles permettent de payer des acomptes.

4. Le bilan des fonctions de renseignement, de commandement et de communications

Les opérations ont mis en évidence le caractère essentiel des fonctions de renseignement, de commandement et de communications. Elles ont illustré l'avance américaine sur les moyens européens, même si la France s'est distinguée dans ce domaine.

La crise du Kosovo a confirmé l'importance des fonctions de renseignement mais a également montré leur antinomie puisque le renseignement reste avant tout national même au sein d'une alliance ou coalition. Elle a souligné s'il en était encore besoin l'importance d'une capacité autonome d'appréciation de la situation. La capacité américaine de renseignement est très supérieure à celle des Alliés européens car les Etats-Unis disposent de l'ensemble de la gamme des moyens de renseignement et ont accumulé d'importantes bases de données en sachant que la probabilité d'y recourir serait forte. Néanmoins ces informations ont été largement mises à la disposition de tous les Alliés et diffusées à l'ensemble des forces présentes sur la zone, notamment lorsque les avions de ces derniers avaient des objectifs à traiter.

Seules la France et la Grande-Bretagne disposaient d'une capacité propre de renseignement susceptible d'assurer leur crédibilité en la matière et de remplir ainsi deux fonctions :

- permettre, par voie de conséquence, un échange d'informations avec les Etats-Unis.

Plusieurs observateurs ont souligné que les systèmes de renseignement et d'évaluation de l'OTAN ont montré leurs limites. Ainsi, ils n'ont jamais prévu l'opération d'épuration ethnique nommée « fer à cheval ». Pourtant celle-ci a fait l'objet d'un plan systématique dont l'exécution a requis des ordres écrits, des communications et une organisation. Les systèmes de renseignement ont permis de savoir que les forces serbes se positionnaient autour du Kosovo et s'y infiltraient à l'automne 1998 en violation de leurs engagements. Mais aucune interprétation n'a été faite sur la signification de ces mouvements.

De même, le limogeage du Chef d'état-major de l'armée yougoslave n'a pas été interprété comme il le fallait, alors qu'il a conduit à distendre les relations entre l'OTAN et cet état-major. Par ailleurs, il semblerait que l'Alliance n'ait pas suffisamment approfondi les conséquences politiques ou médiatiques de l'exécution de ses plans militaires : la lourdeur de la préparation des différents scénarios d'intervention ne permet pas d'envisager les modifications à apporter à ces scénarios s'ils ne se déroulent pas comme prévu.

Au cours de la phase des frappes aériennes, tous les systèmes de renseignement en service dans les armées françaises ont été déployés. Bénéficiant des investissements réalisés depuis dix ans, notre pays, qui a assuré près de 20 % des missions de reconnaissance de l'Alliance, a montré qu'il disposait d'une réelle complémentarité de moyens et d'une excellente maîtrise des capteurs utilisés.

_ L'intérêt de disposer d'une capacité d'observation spatiale a été confirmé. Les qualités de l'observation spatiale ont été reconnues. Par beau temps, la réactivité a été bonne et le système a permis d'identifier des cibles ou de confirmer leur localisation. Un usage opérationnel a ainsi complété la mission stratégique du renseignement spatial. Le système satellitaire Hélios a aussi montré quelques limites d'emploi dans des conditions météorologiques peu favorables ce qui ne peut que renforcer la nécessité, d'une part, de développer des améliorations techniques pour le système Hélios II de nouvelle génération (par exemple pour accroître la capacité de renouvellement des images), d'autre part, de disposer d'un moyen complémentaire d'observation radar. A ce titre, il paraît intéressant de signaler que les Etats-Unis présentent rarement d'images radar à leurs alliés.

Comme aucune station de théâtre n'a été déployée, les images satellitaires ont transité par la base de Creil avant d'être renvoyées sur les bases italiennes ou françaises et sur le groupe aéronaval.

Si un ou deux satellites paraissent suffisants pour établir des bases de données, le développement d'autres capacités, comme celles qui permettent d'assurer des fonctions de renseignement tous temps, n'est possible qu'aux Etats-Unis qui, seuls, ont dégagé les moyens nécessaires.

_ La surveillance de théâtre a fait appel aux deux systèmes d'hélicoptères Horizon. Le système est capable d'assurer la détection, la localisation et la reconnaissance des mobiles terrestres et des hélicoptères, de jour comme de nuit, jusqu'à une distance de 150 kilomètres. Il a été utilisé en temps réel en liaison avec des systèmes américains JSTARS et aurait permis de détecter des cibles non vues par ces derniers. Mais des doutes ont été émis sur ses capacités à distinguer entre différentes catégories de véhicules (camions, chars ou aéronefs).

_ Les supports aériens du recueil de renseignement se sont révélés quant à eux très efficaces, notamment le Mirage IV P que sa capacité de vol à haute altitude et la vitesse supersonique mettaient à l'abri de la défense serbe. Ces appareils effectuaient des missions en solo de neuf à dix heures. Leurs images d'une excellente qualité ont fourni des estimations précieuses sur le résultat des bombardements. Quatre Mirage F1 CR, basés à Solenzara, ont effectué des missions quotidiennes de reconnaissance des dispositifs adverses et ont apporté une contribution intéressante. Ils ont confirmé la valeur du pod de reconnaissance « Désiré » et de l'analyseur de signaux tactiques ASTAC. Il est à regretter que l'armée de l'Air ne soit pas encore dotée des moyens de transmissions UHF qui faciliteraient la transmission de données en vol depuis l'ASTAC et réduiraient de quelques heures à quelques minutes le temps de redistribution des signaux aux analystes.

_ Les drones ont été utilisés au cours de la phase aérienne, soit pour la localisation des réfugiés civils, soit pour évaluer les dommages occasionnés aux forces adverses. De plus, ils ont été les seuls aéronefs autorisés à survoler le Kosovo avant le début des frappes aériennes. Le tableau suivant résume les principaux avantages et les limites de l'emploi des drones. Le taux de réussite des missions a été estimé à 95 %. Ils ont montré leur intérêt dans le cadre de la désignation laser car ils permettent à la fois aux équipages des avions d'attaque de prendre moins de risques dans un environnement où la défense antiaérienne adverse ne peut être négligée et fournissent une meilleure vision de l'objectif en volant à plus basse altitude.

Les drones français ont subi des pertes en vol (2 CL 289 et 3 Crécerelle) en raison de pannes, de tirs adverses ou de brouillage par des avions alliés. Ces appareils sont en effet très vulnérables du fait de leur vol à basse altitude et de leurs concepts d'emploi. Au total 21 drones alliés ont été perdus.

La participation des drones à l'acquisition et à l'exploitation des renseignements est réelle. Des améliorations technologiques sont à prévoir, ne serait-ce que pour renforcer la protection des appareils et la transmission des données en temps réel. Mais elles doivent maintenir un équilibre entre nouvelles performances et faible coût des engins (entre 5 et 15 millions de francs pour les systèmes actuellement en service).

La crise du Kosovo a montré l'importance des fonctions opérationnelles depuis la préparation de la mission jusqu'à son accomplissement voire sa restitution. Comme le souligne l'Etat-major des armées, les normes de l'OTAN lient fortement les capacités de chaque pays dans ces différentes fonctions à leur participation aux opérations.

Là aussi, certaines limites sont apparues. Par exemple, la détermination des cibles a souffert d'un manque d'information sur leurs coordonnées géographiques précises. L'origine de ces faiblesses est certainement liée à la saturation de la chaîne d'élaboration des dossiers d'objectif par l'OTAN et à l'inadaptation de l'organisation des moyens de recueil d'information. Si le bombardement de l'ambassade de Chine à Belgrade a mis en avant la nécessité de s'assurer des cibles, de nombreux autres cas ont montré également l'importance de cette fonction essentielle de « ciblage ».

A l'avenir, le fonctionnement de missiles de croisière comme le SCALP-EG nécessitera un renforcement du recueil des données géographiques et de la modélisation des cibles.

b) Les systèmes d'information et d'organisation du commandement et les communications

Dans le cadre de la crise du Kosovo, le poste de commandement du SACEUR a joué directement le rôle de poste de commandement opératif. Mais les centres de commandement ont été multipliés, d'une part, parce que la France a souhaité maintenir une chaîne nationale de consultation politique à haut niveau, d'autre part, parce que le dispositif de commandement dans la crise du Kosovo a été dissocié de celui de la Bosnie-Herzégovine.

Les exercices qui avaient été organisés entre Alliés ont montré tout leur intérêt puisque les réseaux de commandement ont été validés lors de ces entraînements et qu'ils ont pu être rapidement installés.

Le système de communications satellitaires Syracuse a été utilisé comme en Bosnie-Herzégovine pour l'échange de données et de messages. Dès le mois d'avril, le satellite Télécom 2C a été activé. Compte tenu de la proximité avec la métropole, le système a permis de couvrir le théâtre d'opérations avec la même antenne, ce qui a permis de doubler les capacités offertes de Syracuse 2. Les armées ont disposé de toutes les capacités car les liaisons durcies n'ont pas été utilisées. Par ailleurs, les liaisons commerciales ont été utilisées pour l'ensemble des communications non protégées.

Tous les services de renseignement français sont intervenus lors de la crise du Kosovo : Direction du renseignement militaire (DRM), Direction de la surveillance du territoire (DST), Direction générale de la sécurité extérieure (DGSE). Ils ont organisé des échanges, le plus souvent bilatéraux, avec leurs homologues dans les autres pays de la coalition.

La crise du Kosovo a confirmé que les activités de renseignement ne peuvent que bénéficier d'un renforcement de la synergie entre les différents services responsables, en particulier dans les activités d'évaluation et d'expertise. Les services sont complémentaires, même si leurs objectifs diffèrent, et tous nécessitent un renforcement de leurs moyens humains et matériels ne serait-ce que pour intégrer le développement des nouvelles technologies. Si les sources ouvertes de renseignement se révèlent d'une importance capitale, elles ne remplacent pas dans tous les cas la présence humaine.

Votre rapporteur a eu connaissance de notes et de synthèses de la Direction du renseignement militaire après leur déclassification.

Un compte rendu des rencontres avec les directeurs des services français de renseignement a eu lieu à huis clos au sein de la mission d'information.

L'analyse des surcoûts engendrés par les différentes opérations militaires est essentielle pour comprendre le mécanisme de financement des dépenses extraordinaires et analyser l'impact de celles-ci sur le budget de chaque armée. Elle permet également de mieux préparer l'avenir en instaurant une véritable méthode de prévision pour le financement de telles opérations.

Les surcoûts sont évalués par chaque état-major ou chaque service par référence à l'activité normale des forces et en application de différents textes dont l'instruction ministérielle du 25 mai 1984 et le décret n° 97-901 du 1^er octobre 1997 sur les rémunérations des personnels en opérations extérieures.

La notion de surcoûts est difficile à établir pour certaines catégories de dépenses. Si elle est bien établie pour les rémunérations et charges sociales (RCS), il n'en est pas de même pour les dépenses de fonctionnement des unités et a fortiori pour les dépenses liées à l'équipement. D'ailleurs, les discussions entre le ministère de la Défense et celui du Budget sont moins difficiles pour les RCS dont l'existence ne peut être contestée car elle est facilement vérifiable. C'est pourquoi, depuis que les opérations extérieures ont pris une telle importance, les chapitres consacrés aux RCS ont été correctement abondés dans les collectifs de fin d'année. Le facteur dimensionnant est d'ailleurs celui des effectifs engagés. Or le nombre d'hommes varie beaucoup et rapidement (de 6 500 au Kosovo fin août à 4 500 en octobre).

S'agissant des dépenses d'équipement, un débat existe à la fois sur le fond et sur la nature de ces dépenses. Le budget du ministère de la Défense permet la mise en condition opérationnelle des armées dès le temps de paix mais ne prévoit pas leur fonctionnement opérationnel, encore moins le coût des matériels détruits dont l'estimation peut être faite soit au coût de leur remplacement par un matériel identique ou similaire, si cela reste possible, soit à leur valeur d'inventaire.

La répartition des surcoûts peut s'analyser par armée, par catégorie de dépenses et selon les phases de l'opération militaire. Bien que la Gendarmerie et les services communs, notamment le Service de santé des armées et le Service des essences, aient identifié des dépenses supplémentaires, parfois non négligeables compte tenu de leur budget, l'estimation des surcoûts concerne essentiellement les trois armées. Par ailleurs, il est intéressant de séparer les dépenses selon les titres en raison de leur mode de financement.

Trois phases peuvent être distinguées pour l'analyse des surcoûts des opérations militaires : la montée en puissance du dispositif de décembre 1998 (installation d'unités en Albanie et de la force d'extraction en Macédoine) à fin mars 1999 ; l'opération « Trident Force alliée » du 24 mars au 10 juin 1999 ; à partir de juin, le fonctionnement du contingent français, le déploiement et l'action de la KFOR.

Le coût du dispositif français en Macédoine de janvier à mars 1999 a été estimé par l'armée de Terre à 102,54 millions de francs. Il comprend essentiellement des dépenses de personnel liées notamment aux rémunérations et charges sociales (RCS pour 60 millions de francs) ou au fonctionnement associé des unités (alimentation, transport, carburant pour 14,5 millions de francs). Comme le niveau d'engagement de la brigade a été faible, l'entretien programmé des matériels n'a pas été concerné et les dépenses d'infrastructures (environ 15 millions de francs au titre de l'exercice 1998) ou d'équipements (27,6 millions de francs) sont restées mesurées.

De manière similaire, la présence du groupe aéronaval dans l'Adriatique a généré un surcoût de 71,87 millions de francs ou 106 millions de francs si on inclut les dépenses liées à l'exercice précédent. L'essentiel concerne les RCS (43,62 millions de francs). Les particularités de la Marine expliquent que son état-major ait estimé à 15 millions de francs les crédits d'entretien programmé (titres III et V) et à 13,25 millions de francs les dépenses de fonctionnement des unités.

Enfin, l'armée de l'Air a estimé que le déploiement des aéronefs, avant même le début des frappes aériennes, avait engendré un surcoût de 65,33 millions de francs, dont 19 millions de francs pour les rémunérations et charges sociales, 11 millions de francs pour le fonctionnement, et 35,31 millions de francs pour les munitions et les fabrications.

Au total, la montée en puissance des armées françaises a représenté un surcoût de 250 millions de francs pour le budget de la Défense, dont plus des deux tiers liés aux effectifs engagés et seulement un quart affectant les matériels et les équipements. Il est en effet logique que la mobilisation et la projection des hommes représentent l'essentiel des dépenses avant leur engagement proprement dit.

Durant les onze semaines de conflit, la permanence des unités de l'armée de Terre a représenté un surcoût de près de 160 millions de francs soit environ 60 millions de francs par mois pour les seules dépenses de fonctionnement. La perte des trois drones a été estimée à 13,2 millions de francs mais leur remplacement, pourtant impératif, n'a pas été prévu.

La Marine a évalué les surcoûts à 375,8 millions de francs dont 137,8 millions de francs pour les RCS, 17,25 millions de francs pour le fonctionnement courant des unités, près de 97 millions de francs pour l'entretien programmé des matériels EPM (sur le titre III), qui correspond à l'usure du potentiel des navires et des aéronefs, et 81,41 millions de francs pour les munitions utilisées. Des équipements ont été installés en urgence pour un montant de 43,1 millions de francs.

En raison de son rôle primordial, c'est évidemment l'armée de l'Air qui a supporté les dépenses les plus importantes évaluées à près de 500 millions de francs dont 26,57 millions de francs directement liés aux effectifs (RCS et alimentation), 42,51 millions de francs pour les autres dépenses de fonctionnement, 24,4 millions de francs pour l'EPM. Le tir des munitions a été chiffré à environ 300 millions de francs.

Au total, la période des frappes aériennes a représenté un surcoût de plus de 1 milliard de francs pour onze semaines de conflit soit un peu plus de 90 millions de francs par semaine ou environ 400 millions de francs par mois. Ces évaluations a posteriori correspondent aux indications fournies à la Commission de la Défense, dès le mois de juin, par M. Alain Richard qui avait précisé, dans un premier temps, que le conflit générait un surcoût mensuel de 300 millions de francs avant de citer le chiffre de 400 millions de francs en raison de l'utilisation de munitions coûteuses. Mais elles ne tiennent pas compte de l'anticipation de certains programmes, dont l'impact financier peut difficilement être mesuré.

L'accélération du calendrier initial de certains programmes a concerné toutes les armées pour des montants loin d'être négligeables, même si ces programmes faisaient déjà l'objet d'autorisations de programme. Le rapporteur spécial de la Commission des Finances de notre Assemblée a pour sa part estimé, en juillet dernier, que l'ensemble des accélérations de programmes représentait près de 510 millions de francs.

L'opération extérieure au Kosovo aura donc coûté à la France 1,3 milliard de francs de décembre 1998 à mi-juin 1999.

Dès le 9 juillet, le Ministre de la Défense, M. Alain Richard, annonçait que le déploiement de la KFOR occasionnerait un surcoût mensuel compris entre 350 et 400 millions de francs, soit près de 2,5 milliards de francs pour le restant de l'année 1999. En fait, ces premières estimations étaient fondées sur des effectifs français de près de 7 000 personnes au maximum au début de l'été. Ceux-ci ayant été réduits, le Secrétariat général pour l'administration a évalué les surcoûts du déploiement de la KFOR à environ 1,5 milliard de francs du 11 juin au 31 décembre de cette année.

En raison de sa participation, c'est évidemment l'armée de Terre qui est la plus concernée (pour 800 millions de francs). Mais le recomplètement des stocks de munitions a induit pour l'armée de l'Air des surcoûts d'environ 425 millions de francs.

SURCOÛTS PAR ARMÉE ET PAR PHASE LORS DU CONFLIT DU KOSOVO
(au titre de l'exercice 1999)

Les chiffres mentionnés précédemment sont considérables. Ils invitent à la plus grande vigilance quant à leur mode de financement et à leur incidence sur le budget des armées.

- la part des rémunérations versées aux personnels en opération et des dépenses d'alimentation liées directement à leur présence atteint le tiers des surcoûts constatés. La réforme de l'indemnité de sujétion pour service à l'étranger (ISSE), qui est égale à 1,5 fois le montant de la solde de base, et des suppléments à caractère familial permet à un militaire de percevoir en opération à l'étranger une rémunération quasi double de celle qu'il toucherait en métropole.

La Commission des finances de notre Assemblée a estimé que le surcoût mensuel des rémunérations applicable aux opérations extérieures s'élevait à 15 000 francs par homme. Cette évaluation doit être revue à la hausse pour l'armée de l'Air en raison de modes de calcul un peu différents et de la structure plus importante en personnels d'encadrement.

L'application de l'ISSE a d'ailleurs été étendue à la Marine par le décret n °97-901 du 1^er octobre 1997 alors que les personnels embarqués disposaient auparavant d'un régime de primes d'embarquement. Cette extension a permis une homogénéité des modes de calcul, toutes les armées suivant le même régime, mais elle a pour conséquence d'alourdir le coût d'intervention du groupe aéronaval.

L'application des règles de l'ISSE manque peut-être quelquefois de cohérence, voire d'équité. Ainsi, à titre d'exemple, l'ISSE a bénéficié aux pilotes basés à Istrana ou à Grosseto en Italie mais pas à ceux demeurés à Solenzara, en Corse, qui effectuaient pourtant des missions comparables. De même, l'obligation minimale de présence de quatorze jours sur le théâtre d'opérations, qui constitue le facteur déclenchant de l'ISSE, n'a pas bénéficié au personnel embarqué sur le TCD Foudre qui effectuait des rotations entre Toulon et Thessalonique. Leurs missions étaient certes moins dangereuses que celles des personnels du groupe aéronaval ;

- les dépenses de fonctionnement courant des unités sont restées mesurées, même celles qui concernent les carburants et les combustibles, car les consommations sont calculées par rapport à un dépassement de potentiels, c'est-à-dire au-delà de l'activité normalement programmée ;

- peu de matériels ayant été détruits ou perdus, les surcoûts liés aux équipements concernent les programmes d'adaptation, les munitions et l'entretien programmé.

Les dépenses d'entretien programmé prennent en compte la suractivité des équipements par rapport à la situation normale d'entraînement et l'usure qui en découle par rapport aux normes habituellement requises. Si cette suractivité n'est pas compensée durant le restant de l'année, il en découle un surcoût.

La consommation de munitions pendant la campagne aérienne aura coûté près de 384 millions de francs, ce qui révèle l'intensité des missions. Pour l'armée de l'Air, l'utilisation des munitions a représenté près de 170 millions de francs, le reste des surcoûts, environ 125 millions de francs, étant lié à la baisse de potentiel des missiles qui étaient emportés, mais qui n'ont pas été tirés (Super 530 D et Magic II). La remise à niveau des stocks de munitions a fait l'objet de commandes. Les bombes guidées laser de 1000 kg seront remplacées par des bombes GBU 24 ou GBU 24 P. En fait, il semble que les armées aient décidé d'élever le niveau des stocks à un échelon supérieur, comme en témoigne une première tranche de commandes pour un montant de 812 millions de francs.

Le financement des dépenses occasionnées par le conflit du Kosovo a fait l'objet d'une triple exception dans la mesure où :

- le décret d'avances du 2 septembre dernier a satisfait toutes les demandes concernant le titre III, le Gouvernement tenant à afficher qu'il n'y a aucune difficulté pour le financement de l'opération. Des demandes ont également été faites pour le titre V mais, comme d'habitude, elle n'ont pas été prises en compte. Le décret s'est fondé sur les données disponibles en juin et a été négocié pendant deux mois (juillet et août). C'est pourquoi, la situation ayant changé (arrêt des frappes aériennes et mise en place de la KFOR notamment), il n'est pas impossible que les sommes demandées excèdent les besoins réels ;

- un décret de virement du 29 novembre dernier a permis de redistribuer 907 millions de francs de dotations disponibles à l'intérieur des crédits votés pour ajuster les dépenses, dont 775 millions de francs de crédits de personnels non consommés ;

- le collectif de fin d'année devrait résoudre les difficultés de financement qui apparaîtront en fin d'exercice et régler ainsi le redéploiement à l'intérieur des dotations de fonctionnement.

Il y a cependant un paradoxe pour le ministère de la Défense car l'abondement du titre III sera opéré comme toujours à partir du titre V (il ne faut pas oublier que le décret d'avances est équilibré en recettes et en dépenses). De plus, le ministère ne pourra pas affecter les sommes sur les articles comme il le souhaite. Il y a une réelle difficulté à vouloir à la fois préserver les dotations en capital, compte tenu de leurs conséquences sur les industries d'armement, et sauvegarder les dotations de fonctionnement car les RCS liées aux opérations extérieures sont aussi garantes du maintien du moral des forces armées.

La revue du titre III opérée au début de l'année 1999, à l'image de la revue des programmes de 1998, a permis de dégager des économies sur les dépenses de fonctionnement. Des pistes nouvelles sont apparues. Les armées envisagent par exemple, ce qui paraissait impossible il y a quelques années, de « dépyramider » certains emplois. Mais, même si le Premier ministre a évoqué, lors de son discours devant l'IHEDN en octobre dernier, la possibilité de « réfléchir à la pertinence du modèle » d'armées, le Ministre, quant à lui, envisage plutôt « d'optimiser » le modèle retenu par la programmation actuelle.

_ L'analyse des surcoûts constatés lors de précédentes opérations extérieures, en particulier en Bosnie-Herzégovine où les conditions de déploiement des forces étaient similaires à celles du conflit au Kosovo, ont permis dans un premier temps à votre rapporteur d'évaluer de manière autonome les dépenses occasionnées par le conflit en cours des mois de mai et de juin.

Pour près de 6 000 hommes présents mi-mai (soit 500 pour l'armée de l'Air, 2 500 pour la Marine et 3 000 pour l'armée de Terre), il a pu établir un surcoût mensuel de 90 millions de francs pour les rémunérations et 5 millions de francs pour l'alimentation. De même, une relation arithmétique liant les effectifs et les frais de transport et de carburants permet d'évaluer ces postes à une quinzaine de millions de francs (en 1998, 1 300 millions de francs de RCS pour 200 millions de francs de transports et de carburants). Les surcoûts concernant le fonctionnement et l'entretien programmé des matériels (EPM) sont plus difficiles à estimer, car ils dépendent de la nature des missions exécutées. Dans le cas de l'intervention aérienne, les surcoûts imputables à l'armée de Terre sont très faibles, puisque les forces sont restées statiques. Par contre, les frappes aériennes ont représenté plusieurs dizaines de millions de francs supplémentaires pour l'armée de l'Air et la Marine, les dépenses d'EPM du groupe aéronaval pouvant atteindre 10 millions de francs par semaine. Pour les services communs, dont la participation est importante (Santé, Essences) et pour la Gendarmerie, toujours par comparaison avec les autres opérations, les surcoûts pourraient atteindre 10 millions de francs, dont la majeure partie en fonctionnement. Au total, les dépenses de fonctionnement pourraient être estimées à 170 millions de francs par mois selon le tableau ci-après.

Au titre V, l'essentiel des surcoûts concerne des munitions engagées et des fabrications consommées directement lors des frappes aériennes. Il a été possible de déterminer les dépenses sur la base du nombre de bombes délivrées par les forces armées françaises. Sur un millier de missions aériennes assurées par la France, les munitions pourraient représenter de 90 à 120 millions de francs par mois, dont les trois quarts pour l'armée de l'Air et le reste pour la Marine. Pour les services communs (Santé, Essences) et la Gendarmerie, toujours par comparaison avec les autres opérations, les surcoûts pourraient atteindre 10 millions de francs. Enfin, quelques dizaines de millions de francs doivent être prévus pour le poste des fabrications qui regroupe l'acquisition de matériels supplémentaires et autant pour les infrastructures de théâtre.

_ La précision des données fournies par les états-majors permet à la Direction des services financiers d'établir des critères et des ratios pour tout engagement, l'essentiel des dépenses dépendant de manière presque mécanique des effectifs engagés.

Les estimations fournies par le ministère de la Défense ont évolué dans le temps en fonction de l'intensité des opérations militaires : de 150 millions de francs par mois début avril à 250 millions de francs par mois mi-avril, l'estimation des surcoûts a atteint entre 300 et 350 millions de francs par mois en mai, puis de 350 à 400 millions de francs en juin. Cette croissance est évidemment liée à la montée en puissance des moyens engagés.

L'une des hypothèses envisagées consisterait à prévoir en loi de finances initiale une ligne consacrée aux opérations extérieures. La direction du Budget est réticente à accorder un « socle » pour les RCS liées à ces opérations dès la loi de finances initiale. Pourtant cette solution a la faveur du SGA qui dispose de bons moyens d'évaluation des surcoûts par armée et par type de dépenses et qui fournit d'ailleurs chaque mois au Ministre un état détaillé des dépenses réellement effectuées et des prévisions de dépenses pour la période en cours.

Le débat sera relancé à l'occasion de la préparation de la loi de programmation militaire car la tendance actuelle est de vouloir programmer, non seulement les titres V et VI et les effectifs, mais également les dépenses de fonctionnement courant hors RCS.

De même, la direction du Budget souhaite que les surcoûts liés au fonctionnement hors RCS soient financés par redistribution au sein des dotations du titre III. S'il est possible pour les armées de financer en trésorerie les surcoûts en début d'exercice, ce n'est plus le cas par la suite, ce qui explique que les entraînements soient quelquefois arrêtés en fin d'année faute de disponibilités. C'est pourquoi, programmer les dépenses de fonctionnement comporte un risque réel si on considère que toute mesure nouvelle comme toute hausse de dépenses non prévue initialement (par exemple, les revalorisations indemnitaires) doivent néanmoins être financées dans l'enveloppe prévue. Une question analogue concerne le fonds de professionnalisation (dont on ne sait pas s'il sera reconduit pour consolider les actions déjà menées) ou le fonds d'adaptation industrielle (FAI) pour la DCN et le CEA.

Tant les opérations aériennes de l'Alliance atlantique que le déploiement de la KFOR ont confirmé la pertinence de la professionnalisation des armées françaises.

La participation de la France à la guerre du Golfe avait montré les limites du modèle d'armée mixte face à la projection des forces militaires et à leur engagement hors du territoire de la République. La loi de programmation militaire 1997-2002 a intégré la décision du Président de la République en février 1996 et a, pour la première fois, pris acte de la disparition progressive du service national et planifié l'évolution des effectifs civils et militaires de la défense.

Bien que le processus de professionnalisation des armées ne soit pas achevé et que quelques difficultés soient apparues dans la déflation des appelés, le nouveau modèle d'armée, au cours de la quatrième annuité de transition, a parfaitement répondu aux impératifs de l'engagement sur le terrain.

Plusieurs aspects méritent d'être abordés. Si le déploiement des unités durant les différentes phases des opérations s'est opéré dans de bonnes conditions, deux points méritent une attention particulière, d'une part, l'intégration des personnels français dans une structure multinationale, d'autre part, la question des relèves.

Conséquence de la professionnalisation des armées, la capacité de projection des unités françaises s'est accrue depuis quatre ans comme le souligne la réactivité dans la mobilisation et le déploiement des effectifs opérationnels.

Contrairement à ce qui s'était passé lors de la guerre du Golfe et pour éviter les difficultés qui étaient alors apparues du fait des limitations imposées à l'emploi des appelés, la projection des forces françaises s'est effectuée à partir d'unités entièrement professionnalisées, dans l'armée de l'Air comme dans la Marine. Les appelés n'ont pas tenu de rôle opérationnel sur le terrain mais leur présence est restée indispensable dans l'actuelle phase transitoire de la professionnalisation, premièrement parce qu'ils participent aux unités de soutien des armées, ensuite parce qu'ils assurent encore certains rôles essentiels.

Le déploiement du groupe aéronaval en Adriatique, qui a concerné près de 2 700 personnels embarqués, n'a pas posé de problème particulier. Les unités navales chargées des interventions extérieures ont bénéficié en priorité des mesures de professionnalisation. Les appelés qui étaient embarqués ont été remplacés par des personnels d'active, dont 200 engagés sur contrat court qui opèrent notamment sur le pont d'envol du porte-avions. Seules quelques dizaines de militaires du contingent ont été remplacées avant le début de l'engagement. Le préavis de disponibilité opérationnelle a été d'autant plus facile à satisfaire que le porte-avions Foch se trouvait déjà dans l'Adriatique depuis deux mois.

Les unités de l'armée de l'Air déployées en Italie étaient entièrement professionnalisées. Elles ont bénéficié de la présence de bases mises à la disposition de l'Alliance par l'Italie. Les armées du pays d'accueil ont ainsi fourni l'essentiel du personnel de soutien et de sécurité contrairement à la situation dans le Golfe où l'armée de l'Air avait mis en _uvre des bases aériennes de manière autonome. Sur la base d'Istrana, les forces françaises ont compté jusqu'à 980 hommes dont 121 militaires techniciens de l'air (MTA), militaires du rang engagés sur contrat court de quatre ans.

Les unités déployées en Macédoine et en Albanie puis au Kosovo préfigurent les forces terrestres qui seront projetées au terme de la phase de transition. Caractérisées par une entière professionnalisation des personnels militaires, elles ont mis en _uvre deux principes élaborés par l'état-major, la modularité et la disponibilité immédiate.

L'armée de Terre a eu la responsabilité d'encadrer d'autres contingents dans le cadre :

- de la force d'extraction basée en Macédoine, la France ayant été désignée comme nation pilote. L'état-major a ainsi employé les procédures opérationnelles et administratives de l'Alliance atlantique ;

- puis de la KFOR, puisque le secteur confié à la brigade multinationale Nord sous responsabilité française comprend des contingents de cinq pays (deux de l'Alliance, Belgique et Danemark, et trois autres pays, Russie, Emirats arabes unis et Maroc).

Les opérations aériennes et terrestres ont fait peu appel jusqu'à présent aux réservistes, en raison, d'une part, du faible éloignement du théâtre d'opérations, d'autre part, de la relative brièveté de la première phase. Les trois armées ont eu seulement recours à des spécialistes, en particulier pour des missions ponctuelles liées aux actions civilo-militaires pour certains postes d'état-major exigeant des compétences particulières ou pour faciliter la continuité du service sur les bases de métropole. Les principes d'emploi opérationnel des réserves n'ont donc pas pu être expérimentés.

Un plus grand éloignement du théâtre ainsi que la prolongation des opérations pourrait modifier cet état de fait et inciter à un recours plus important aux réserves afin d'assurer la continuité du service, notamment en ce qui concerne les spécialistes d'état-major, les personnels médicaux et les équipages de transport.

Il est à signaler que la délégation de la mission qui s'est rendue au Kosovo a rencontré des réservistes suivant deux régimes distincts, d'une part des ORSA (officiers de réserve en situation d'activité), d'autre part, des réservistes du régime issu de la nouvelle politique des réserves. Il est d'ailleurs apparu que les nouvelles dispositions paraissent mieux adaptées à des durées d'emploi réduites. Il y a un risque qu'elles n'arrivent à séduire que des jeunes retraités ou des membres de professions libérales et qu'elles se limitent à des spécialistes bénéficiant de ressources personnelles et pouvant attendre plusieurs mois les rémunérations versées par le ministère de la Défense.

En ce qui concerne l'intégration des personnels dans une coalition, certaines difficultés sont apparues mais elles ont été résolues dans le temps.

La plus importante des difficultés provient de la position particulière de la France qui ne facilite pas l'association des unités françaises à une force multinationale. D'une part, l'attribution des postes de commandement dans une opération OTAN privilégie les pays intégrés dans la structure militaire qui se partagent la majorité des postes, seule une partie étant répartie entre tous les membres selon un principe officiel de répartition. Les militaires français se voient donc souvent accorder des postes d'adjoints sans véritable valeur opérationnelle. D'autre part, les personnels de notre pays, qui ont participé à la structure militaire pendant l'opération, ont dû s'insérer dans un dispositif constitué de longue date et qui a éprouvé « naturellement » des réticences à céder une partie de sa place à de nouveaux venus.

Les opérations ont souligné les qualités des personnels engagés et leur aptitude à travailler au sein d'une coalition multinationale. Ces qualités résultent à la fois de leur formation, de leur entraînement et de la participation aux exercices internationaux, qui permettent de tester les dispositifs et de familiariser les personnels avec les procédures, notamment celles de l'OTAN, et par lesquels s'acquièrent les réflexes nécessaires. Elles reposent aussi sur l'expérience des opérations sur le théâtre yougoslave depuis plusieurs années et sur la professionnalisation des forces. Ainsi, depuis 1995, une vingtaine d'officiers français exercent des fonctions importantes au sein du CAOC de Vicence qui supervise l'ensemble des opérations dans les Balkans.

C'est pourquoi la préparation des structures de commandement suppose d'être constamment améliorée tant sur le plan linguistique (l'anglais étant la seule langue de travail) que pour l'instruction des personnels devant s'intégrer aux structures de l'OTAN.

La question de la relève des unités engagées se pose différemment selon les armées. Alors que la phase des frappes aériennes n'a pas soulevé directement la question de la conduite des opérations dans la durée, le problème reste entier dans le cadre d'une intervention de long terme et il se posera directement à l'armée de Terre.

La relève au sein de la Marine intéresse non seulement les équipages embarqués, les contraintes sur les hommes concernant de manière prioritaire les équipages d'aéronefs et les équipes techniques qui les mettent en _uvre, mais également les navires.

La décision de retirer le porte-avions Foch a été prise fin mai, alors que son potentiel aurait permis de prolonger l'activité jusqu'au 15 juillet, autant pour assurer la nécessaire relève des équipages embarqués que pour des facteurs techniques, liés en l'occurrence à la révision des catapultes après plusieurs mois d'intenses sollicitations. Mais elle visait surtout à garantir un retour sur zone début août afin d'assurer un appui indispensable à l'opération terrestre alors envisagée, ce qui correspondait à une application du principe de prudence opérationnelle. Le redéploiement du groupe aéronaval a été rendu inutile en raison de l'évolution de la situation, mais le porte-avions est quand même reparti sur zone en août.

_ L'objectif fixé par la loi de programmation militaire pour l'armée de Terre vise la capacité de projeter 30 000 hommes sur un théâtre, soit 2 à 3 divisions, pour une durée maximale d'un an incluant des relèves, la possibilité étant maintenue d'un engagement de 5 000 hommes (avec relève) simultanément sur un autre théâtre d'opérations. En cas de crise grave, il pourrait être fait appel à une force de 50 000 à 60 000 hommes sans aucune possibilité de relève pour une durée n'excédant pas un an.

Actuellement l'armée de Terre dispose d'une capacité opérationnelle double de celle qu'elle avait en 1991 (12 000 hommes contre 6 000 alors), soit l'équivalent d'une division de l'OTAN. Cette capacité sera portée à 17 500 hommes à la fin de la période de transition.

Compte tenu de ses multiples engagements permanents (8 500 hommes déployés dans les forces de souveraineté et de présence) et des contributions en Bosnie dans le cadre de la SFOR (près de 3 000 hommes à la fin de cette année) et en Albanie (environ un millier d'hommes), l'armée de Terre ne peut déployer que 8 000 hommes pour une autre opération majeure. En raison de diverses autres opérations en cours, c'est bien un chiffre maximum de 7 000 hommes qui a été avancé pour la participation de la France dans la KFOR.

A ce stade de la professionnalisation, l'armée de Terre paraît donc aux limites de ses capacités de projection. Le problème de la relève tous les quatre mois pour les unités opérationnelles ou tous les six mois pour les personnels d'état-major se posera si l'engagement se poursuit sur le long terme. La brigade déployée en Macédoine a été relevée au cours des mois d'avril et de mai 1999. Les forces rentrées au Kosovo en juin ont été relevées en octobre ou en novembre.

THÈME	Majorité	Opposition
Situation militaire et politique	17	10
Négociations diplomatiques	9	1
Situation humanitaire	4	4
Application du plan de paix	1	1
Total	31	16

Type de mission	Total Alliance	France	Part française
Attaque dans la profondeur	4 941	840	17 %
Harcèlement des forces adverses	5 493	421	7,7 %
Sous-total missions offensives	10 434	1 261	12,08 %
Défense aérienne	6 077	470	7,7 %
Reconnaissance	1 564	327	20,9 %
Reconnaissance électronique	623	52	8,8 %
Détection aéroportée	926	47	5,6 %
Ravitaillement	7 454	563	7,5 %
SEAD⁽¹⁾	4 397	0	0
Commandement aéroporté	317	0	0
Divers	489	12	2,45 %
Total	32 281	2 732	8,5 %

	Au 06/08/99	Au 06/09/99	Au 15/10/99	Au 10/11/99
Effectifs français	5 350	4 994	4 287	3 694
Effectifs étrangers
Belgique		1 019	752	993
EAU		964	985	982
Danemark		865	834	834
Russie		491	480	468
Maroc	-	-	-	270
Sous-total		3 339	3 051	3 547
Total		8 333	7 338	7 141
Source : Etat-major des armées

		Kosovo		Macédoine		Grèce
	Brigade multinationale Nord	3 694		147		-
	Hors brigade	Quartier général de la KFOR	76
		REPFRANCE	84
		Détachement de soutien	37	Détachement de soutien	554	Détachement de soutien	30
				Détachement air	190
	Total	3 891		891		30
Source : Etat-major des armées

Type d'appareils par mission	Nombre d'appareils	Armements utilisés
Avions de combat Mirage 2000 D Mirage F1CT Jaguar Super Etendard	12 ou 15 10 8 ⁽¹⁾ ou 12 16	394 bombes lisses/260 BGL 80 BGL 108 BGL 200 bombes guidées laser
Défense aérienne Mirage 2000 RDI Reconnaissance /renseignement Mirage IVP Mirage F1 CR Etendard IVP Alizé	8 ⁽¹⁾ 2 3⁽²⁾ 4 5⁽²⁾
Autres missions AWACS Ravitailleur C 135 FR Sauvetage Puma CSAR	1 5 4
⁽¹⁾ dont deux en réserves⁽²⁾ dont un en réserve

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(en millions de francs)
Types de munitions	Nombre	Prix unitaire	Coût total
I. -Aéronautique navale
Bombes guidées laser de 250 kilos	268	0,284	76,05
Missiles AS 30 laser	2	2,7	5,4
Leurres	-	-	2
II. -Armée de l'Air
Bombes guidées laser de 250 kg	187	0,165	30,8
Bombes guidées laser de 1 000 kg	127	0,9	114,3
Bombes lisses de 250 kg MK 82	128	0,22	2,5
Bombes lisses SAMPT 25	270	0,36	9,7
Missiles AS 30 laser	6	2	12
Missiles Magic II	29	1,44
Missiles Super 530 D	18	4,96
Source : Ministère de la Défense

(en millions de francs)
Nature du programme	Coût
Moyens de transmission et d'environnement	8,5
Stations autonomes d'exploitation d'images Hélios	2,1
Moyens de télécommunications	1,3
Extension de l'altitude de largage de la bombe GBU16	1,3
Expérimentation des consoles associées aux pods Désiré	1,7
Moyens informatiques	0,8
Sous-total des programmes développés pour l'occasion	16,9
Configuration d'emport des bombes GBU12	16,2
Adaptation bi-bombes pour Mirage 2000 D	17
Equipements d'identification pour analyse de l'écho radar	16
Autoprotection du Mirage IV P	6
Adaptations diverses sur les aéronefs	21
Eléments d'infrastructures projetables	29
Moyens de transmission et d'environnement	10,1
Sous-total des programmes accélérés (hors munitions)	115,3

	Intérêts	Limites
CL 289	Drone rapide à faible vulnérabilité Imagerie de haute résolution	Peu de réactivité Absence de cartographie numérisée Absence de traitement et de transmission des images
Crécerelle	Drone lent Transmission des images en temps réel	Vulnérabilité Sensibilité au brouillage de la télécommande Peu de moyens de transmission
Hunter	Aide à la désignation laser des cibles Transmission des images en temps réel

(en millions de francs)
I - Montée en puissance	Terre	Air	Marine	Autres services	Total
RCS	59,87	19,06	43,62	2,27	124,82
Alimentation	4,63	0,89	1,55	0,03	7,10
Fonctionnement	3,75	4,29	0,78	6,1	14,92
Transport	5,11	1,1	4,98	-	11,19
Carburants	1,02	2,96	5,94	-	9,92
Entretien programmé des matériels	0,56	1,72	3,16	0,19	5,63
Sous-total Titre III	74,94	30,02	60,03	8,59	173,58
Fabrications	27,6	9,99	-	2,81	26,64
Munitions	-	22,68	-	-	22,68
Entretien programmé des matériels	-	2,64	11,84	-	14,48
Infrastructures	-	-	-	-	-
Sous-total Titre V	27,60	35,31	11,84	2,81	77,56
Total	102,54	65,33	71,87	11,4	251,14

II - Opération Trident	Terre	Air	Marine	Autres services	Total
RCS	129,8	26,57	137,23	4,14	297,74
Alimentation	8,59	2,87	1,53	0,05	13,04
Fonctionnement	1,87	27,71	6,3	7,45	43,33
Transport	4,36	4,11	1,22	0,04	9,73
Carburants	1,65	7,82	8,2	0,10	17,77
Entretien programmé des matériels	-	9,25	96,81	0,26	106,32
Sous-total Titre III	146,27	78,33	251,29	12,03	487,92
Fabrications	13,38	101	43,1	10,08	167,56
Munitions	-	298,37	81,41	-	379,78
Entretien programmé des matériels	-	15,15	-	-	15,15
Infrastructures	-	-	-	-	-
Sous-total Titre V	13,38	414,52	124,51	10,08	562,49
Total	159,65	492,85	375,8	22,11	1 050,41
TOTAL I et II	262,19	558,18	447,67	33,51	1 301,55

III - Kosovo Force	Terre	Air	Marine	Autres services	Total
RCS	497,51	27,20	0,00	35,47	560,18
Alimentation	33,89	0,00	0,21	1,34	35,44
Fonctionnement	61,14	0,00	19,42	33,77	114,33
Transport	11,67	11,20	0,00	1,26	24,13
Carburants	8,46	0,25	0,00	0,00	8,71
EPM	6,44	0,38	0,00	0,00	6,82
Sous-total Titre III	619,11	39,03	19,63	71,84	749,61
EPM	37	28,47	93,41		158,88
Fabrications	81,75	0,00		11,53	93,28
Munitions	10,00	424,58			434,58
Infrastructures	51,74				51,74
Sous-total Titre V	180,49	453,05	93,41	11,53	738,48
Total	799,60	492,08	113,04	83,37	1 488,09

ESTIMATION DES SURCOÛTS D'UNE OPÉRATION EXTÉRIEURE (en millions de francs)
Catégorie de coûts	Armée de l'Air	Armée de Terre	Marine	Autres armes et services	Total par mois
TITRE III
RCS	10	45	35	2	90
Alimentation	-	-	-	-	5
Fonctionnement	-	-	-	8	-
EPM	10	-	40	-	50
Carburants	-	-	-	-	15
Transports	-	-	-	-	-
Sous-total	20	45	75	10	170
TITRE V		-
Fabrications	50	-		10	60
Munitions	67,5 à 90	-	22,5 à 30	-	90 à 120
EPM	-	-		-	-
Infrastructures	-	-		-	10
Sous-total	117,5 à 140	-	22,5 à 30	10	160 à 190
Total par mois					330 à 360

	Terre	Air	Marine	Autres services	Total
RCS	21,82	11,41	0,61	0,76	34,60
Alimentation	6,62	0,51		0,04	7,17
Fonctionnement	0,24	1,54		1,31	3,08
Transport		4,27		0,02	4,30
Carburants	0,60	0,70		0,00	1,31
EPM		2,31			2,31
Sous-total Titre III	29,28	20,74	0,61	2,13	52,77
EPM/MCO	0,01	3,39			3,40
Fabrications	5,03			1,99	7,02
Munitions					0,00
Infrastructures	0,01				0,01
Sous-total Titre V	5,05	3,39	0,00	1,99	10,43
Total	34,33	24,13	0,61	4,12	63,19
Source : Direction des services financiers du ministère de la défense