Réponse en séance, et publiée le 6 octobre 1999

M. le président. M. Gilbert Gantier a présenté une question, n° 938, ainsi rédigée:
«M. Gilbert Gantier attire l'attention de M. le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie sur le refus du Gouvernement d'engager une réforme de la gestion des comptes publics. Le récent rapport du chef de la mission comptabilité patrimoniale du ministère des finances met en avant le caractère archaïque et profondément défectueux de la comptabilité publique. Présenté sous la forme d'un compte entrées/sorties, le budget de l'Etat est incapable de prendre en compte et d'échelonner des charges considérables qui arrivent à échéance, d'évaluer l'efficacité de la dépense et de retracer un état des lieux sincère du patrimoine public. Sans chapitres réservés à l'amortissement ou aux provisions, le Gouvernement peut-il être crédible lorsqu'il parle d'assumer certaines bombes à retardement financières qui se montent entre 500 et 1 000 milliards de francs ? Sans comptabilité patrimoniale, sans évaluation économique de la dépense et sans vraie réforme de l'Etat, toute velléité de préparation de l'avenir est d'ores et déjà compromise. Il lui demande donc si les pistes de réformes évoquées par le rapport seront suivies.»
La parole est à M. Gilbert Gantier, pour exposer sa question.
M. Gilbert Gantier. Monsieur le ministre de la défense, M. Jean-Jacques François, chef de la mission comptabilité patrimoniale au ministère des finances, a remis le 30 juin dernier le rapport sur la comptabilité de l'Etat qui lui avait été commandé par le précédent ministre de l'économie, M. Jean Arthuis, en 1997. Je regrette au passage que nous ne disposions toujours pas de ce rapport. Le ministre de l'économie avait tout d'abord décidé d'annuler cette mission. Puis, réflexion faite, il l'a prolongée, afin qu'elle permette de justifier la politique de restructuration et de suppression d'emplois au ministère des finances.
Ce rapport, dont j'ai lu des extraits, est très sévère sur la gestion de l'Etat. Ainsi, il est mentionné que «la mécanique administrative et financière de l'Etat ne fait pas figurer au premier plan de ses préoccupations la notion de bonne décision». En effet, les multiples contrôles dont fait l'objet l'administration ne sanctionnent que la régularité des décisions. Aucune notion d'efficacité ou de caractère économique n'entre en ligne de compte dans l'évaluation de telle ou telle décision.
Nous avions été les premiers à soulever ce problème dans toute son étendue. Ce rapport ne fait que confirmer ce que j'avance depuis 1991. J'avais à l'époque proposé un amendement au projet de loi de finances demandant la rédaction d'un rapport visant à établir une comptabilité patrimoniale de l'Etat. La commission des finances, suivant son rapporteur général, l'avait repoussé. Je l'avais repris en séance publique, et le rapporteur général, dans un débat que l'on pourrait facilement retrouver au Journal officiel, l'avait jugé d'un intérêt mineur. Néanmoins, le ministre du budget d'alors, M. Michel Charasse, avait dit qu'il l'accepterait sous certaines conditions et avec certaines modifications. Finalement, il avait préféré adopter l'expression de «situation patrimoniale». Cet amendement, devenu l'article 80 de la loi de finances de 1992, imposait au gouvernement de déposer un rapport sur les problèmes patrimoniaux de l'Etat avant le 31 décembre 1992. Ce rapport n'a jamais été déposé et ce texte de loi, comme un certain nombre d'autres, est resté lettre morte.
La volonté de moderniser la comptabilité publique ne s'est manifestée à nouveau qu'un grand nombre d'années plus tard, avec M. Jean Arthuis.
Pourtant, le gouvernement socialiste a interrompu cette modernisation dès son arrivée au pouvoir en juin 1997, ce qui fait que, huit ans plus tard, nous en sommes, hélas !, toujours au même point.
Quelles sont, monsieur le ministre, les leçons à tirer de ce rapport ?
Sans comptabilité patrimoniale ou analytique, il n'existe aucun moyen de chiffrer ou de répartir sur plusieurs années le coût imminent de certaines bombes financières à retardement: il varie entre 500 et 1 000 milliards de francs.
Vous allez peut-être me répondre que vous avez créé pour les retraites un fonds de réserve alimenté par 18 milliards de francs, mais comment peut-on prétendre que ce fonds, complètement débudgétisé - c'est l'un des points que je développerai lors de l'examen de la prochaine loi de finances -, pourra assumer le «papy-boom» de 2005 alors que le seul maintien hors de l'eau des régimes de retraite par répartition nécessitera au moins 200 milliards de francs ?
Pour les fonctionnaires, par exemple, le coût des retraites passerait de 108 milliards en 1995 à 153 milliards en 2005, puisqu'à 226 milliards en 2015, selon les prévisions actuelles.
Autre estimation approximative: le patrimoine immobilier de l'Etat, sur lequel je m'étais également exprimé en séance publique en 1991. Sa valeur oscillerait, dit-on, entre 260 et 450 milliards de francs. Une telle amplitude dans l'ordre de grandeur montre l'urgence d'une comptabilité patrimoniale. Par ailleurs, l'absence d'amortissement et de comptabilité analytique aura pour conséquence une perte de 60 milliards de francs supplémentaires, alors que, si le matériel avait été amorti, son renouvellement aurait coûté environ 5 à 6 milliards de francs par an.
Sans comptabilité patrimoniale, sans évaluation économique de la dépense, sans vraie réforme de l'Etat, toute velléité de préparation de l'avenir me semble d'ores et déjà compromise.
Je vous demande donc, monsieur le ministre, si les pistes de réforme seront suivies d'effet et si elles iront au-delà d'un simple effet d'annonce.
Quelles mesures concrètes le Gouvernement entend-il prendre pour dresser le bilan patrimonial de l'Etat et amorcer une réforme de la présentation et des modes de gestion publique ?
M. le président. La parole est à M. le ministre de la défense.
M. Alain Richard, ministre de la défense. Monsieur le député, le hasard des suppléances au sein de l'équipe gouvernementale, puisque Dominique Strauss-Kahn participe, en ce moment même dans cette assemblée, à un colloque parlementaire sur les nouvelles technologies, nous permet de poursuivre, longtemps après, un dialogue dans lequel vous montrez les insuffisances du rapporteur général de l'époque, dont je ne me rappelle plus le nom, mais je l'ai sur le bout de la langue. (Sourires.) J'observe d'ailleurs la courtoisie avec laquelle vous épargnez le président de la commission des finances d'alors qui, normalement, aurait dû vous répondre.
J'ai bien senti le tour de chauffe que représentait cette question par rapport à vos futures interventions du débat budgétaire qui va commencer incessamment, et je préfère, si vous n'y voyez pas d'inconvénient, répondre simplement, sans prendre toute l'ampleur politique du sujet, sur les actions de modernisation que prévoit le ministère de l'économie et des finances. Il y a des convergences avec les conclusions du rapport François qui, aux yeux de Dominique Strauss-Kahn et de son équipe, constitue une base de réflexion. Il s'ajoute d'ailleurs à d'autres documents déjà disponibles et extrêmement utiles pour l'avenir.
Les travaux déjà engagés par le ministère de l'économie et des finances couvrent plusieurs domaines et, dans chacun d'entre eux, des exemples pratiques permettent d'illustrer les progrès accomplis ou en voie d'obtention.
D'abord la rénovation de la procédure budgétaire.
Rappelons ce qui, dans ce domaine, a déjà été accompli: la modernisation de la procédure de préparation du projet de loi de finances, avec, en particulier, la systématisation du débat d'orientation budgétaire, l'accélération, que nous réclamions depuis tant d'années à la commission des finances, et l'enrichissement de la loi de finances de règlement, la réduction de la période complémentaire dans l'exécution des lois de finances et le développement de la contractualisation des crédits budgétaires en personnels et en fonctionnement - DGI, préfectures.
Autre domaine de progrès, la modernisation des outils comptables et financiers avec deux évolutions majeures: la rénovation du système comptable centralisateur de l'Etat, dit de «comptabilité générale», afin de le faire évoluer dans le sens d'une prise en compte des réalités patrimoniales à l'image des comptes des entreprises - préoccupation que vous avez exprimée de longue date et dont vous avez convaincu un certain nombre de parlementaires et surtout le Gouvernement - et la comptabilisation des dépenses et des recettes de l'Etat en droits constatés. Le compte général de l'administration des finances de 1998 a déjà fait un pas dans cette direction en publiant des données sur les engagements à long terme de l'Etat.
Autre domaine, le développement d'indicateurs de performance. Le travail déjà engagé vise à simplifier la nomenclature de prévision, afin d'accroître la souplesse et les latitudes d'arbitrage des responsables en contrepartie d'une restitution plus fine de l'exécution et de la performance de la dépense.
Le système d'information budgétaire et comptable est en voie de rénovation et d'enrichissement. Outre les progrès accomplis récemment dans la fréquence de la restitution de l'information budgétaire et comptable dont les parlementaires sont les premiers bénéficiaires, je souligne le lancement d'un ambitieux programme de modernisation informatique de la comptabilisation et du suivi de la dépense publique, le projet ACCORD, qui permettra d'ici à 2002 d'assurer la restitution à tous les niveaux de l'information analytique indispensable à l'appréciation des performances des gestionnaires.
Enfin, la professionnalisation de la gestion du parc immobilier. L'objectif est un meilleur entretien du parc, la libération des surfaces, notamment par des cessions, et un arbitrage économique rationalisé entre occupation locative et propriété domaniale. D'ores et déjà, une procédure d'examen des dépenses immobilières a été mise en oeuvre par la direction du budget. Le département ministériel dont j'ai la charge prend toute sa place dans cette nouvelle démarche.
Ainsi, loin de refuser l'engagement d'une réforme de la gestion publique, le Gouvernement mène avec méthode et détermination un chantier global et coordonné de rénovation des procédures de la gestion publique au service d'une meilleure efficacité de la dépense.
M. le président. La parole est à M. Gilbert Gantier.
M. Gilbert Gantier. Je vous remercie, monsieur le ministre, de vos déclarations. Je crois me rappeler que vous n'êtes pas tout à fait incompétent en matière financière puisque vous avez occupé des fonctions éminentes à la commission des finances pendant de nombreuses années.
Je vous donne acte des engagements que vous avez pris au nom du Gouvernement mais je ne peux que regretter que huit années aient été perdues depuis ce débat que nous avions ouvert en 1991 et qui aurait donné au Gouvernement la possibilité d'être un gouvernement moderne, avec une comptabilité qui ne soit pas seulement une comptabilité de chiffres, mais une comptabilité de prévision. Toute entreprise privée fait des prévisions et des projections sur son activité, c'est donc ce qu'il faut faire. Or, jusqu'à présent, le seul progrès notable, c'est la mission d'évaluation et de contrôle que nous avons tenue au cours de l'année qui s'achève et qui est, si je ne me trompe, d'origine parlementaire. Je demande donc au Gouvernement d'avoir la volonté de poursuivre cette modernisation indispensable de la comptabilité publique et de la gestion du domaine public.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. le ministre de la défense. Je crois que nos points de vue convergent. Je veux souligner, ce dont j'ai été témoin à plusieurs reprises, la dynamique introduite par des initiatives et des questionnements parlementaires sur le bouleversement nécessaire de nos méthodes de comptabilité publique.
Je rappelle toutefois, pour que nous ne soyons pas trop pessimistes, qu'il y a eu d'autres applications que je n'ai pas citées tout à l'heure, en particulier une qui concerne les finances locales et qui est importante. J'ai longtemps siégé au comité des finances locales, et, cela a été l'objet de rudes débats, nous avons introduit depuis plusieurs années, en 1992 ou 1993, le principe d'un début de prise en compte des réalités patrimoniales dans la comptabilité des collectivités locales. C'est encore timide puisque cela ne porte que sur les éléments mobiliers et il faudra un jour prendre en compte les actifs immobiliers des collectivités locales, mais nous pouvons tous constater que, dans les comportements des élus locaux, qui gèrent maintenant des éléments de patrimoine public presque aussi importants que ceux de l'Etat, une démarche prévisionnelle prenant en compte les engagements hors bilan est devenue une réalité.