Réponse publiée le 6 décembre 2005

L'accord de Cotonou se substitue à l'accord de Lomé et instaure un nouveau cadre de partenariat entre l'Union européenne et 77 pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP). Signé le 23 juin 2000, il est entré en vigueur le ler avril 2003. Conclu pour vingt ans, l'accord de Cotonou contient une clause de révision quinquennale. Les négociations en vue de la première révision ont été lancées en mai 2004 lors du conseil des ministres ACP-UE de Gaborone. Elles se sont achevées le 23 février à Bruxelles. Si la révision a touché aux rapports commerciaux et économiques (accord a minima sur l'avenir du Fonds européen de développement), elle a avant tout porté sur le cadre politique de la coopération ACP-UE. 1. Dimension commerciale : les préférences commerciales de la Convention de Lomé, plus avantageuses que le Système de préférences généralisées, devraient être remplacées à partir du 1er janvier 2008 par des accords de partenariat économique (APE). Il s'agira de zones de libre échange entre l'Union européenne et six sous-ensembles ACP constitués en unions douanières. Depuis septembre 2003, quatre régions d'Afrique (CEMAC, CEDEAO, ESA, SADC), les Caraïbes (CARIFORUM) et le Pacifique ont entamé des négociations avec l'Union dans la perspective de conclure de tels accords de partenariat économique. Leur lancement a marqué le début de la phase préparatoire, période qui doit être mise à profit pour renforcer les marchés locaux et favoriser l'intégration régionale des pays ACP. Elle doit s'achever avec la conclusion des APE, au plus tard au 1er janvier 2008. 2. Un accord in extremis sur le cadre financier pluriannuel : les engagements pris dans le cadre de l'accord de Cotonou sont mis en oeuvre à travers le Fonds européen de développement (FED). Parallèlement aux négociations en vue de la révision, avaient lieu celles concernant les prochaines perspectives financières qui mettent en jeu l'intégration du FED au budget communautaire. Les désaccords entre les États membres sur la question de cette « budgétisation » ont eu des répercussions sur les négociations de révision de l'accord de Cotonou, qui devait aussi fixer l'enveloppe budgétaire dont bénéficieraient les pays ACP à partir de 2008. Or certains États membres (dont la France) ont refusé d'annoncer un engagement financier chiffré aux pays ACP tant qu'aucune décision ne serait prise quant à l'avenir du FED. Les parties à l'accord de Cotonou se sont finalement entendues sur la formule suivante : « L'Union européenne maintiendra, pour la nouvelle période, son effort d'aide aux États ACP au moins au même niveau que le 9e FED hors reliquats auquel il convient d'ajouter, sur base des estimations communautaires, les effets de l'inflation de la croissance au sein de l'Union européenne et de l'élargissement de celle-ci aux dix nouveaux États membres en 2004. » Cette formulation indique seulement aux États ACP - le montant minimum dont ils pourront bénéficier mais ne fournit pas d'indication chiffrée définitive. 3. La dimension politique a été renforcée par la révision quinquennale : a) La référence à la Cour pénale internationale. La révision a permis d'inclure une référence à la CPI dans deux parties distinctes de l'accord : au sein du préambule, avec la formule « considérant que la création et le fonctionnement efficace de la CPI constituent une évolution importante pour la paix et la justice internationale » ; par l'addition d'un nouveau paragraphe à l'article 11 : « Les parties s'efforceront de prendre des mesures en vue de ratifier et mettre en oeuvre le Statut de Rome et les instruments connexes. » L'insertion de ces dispositions n'impose cependant pas aux pays ACP une obligation juridique. En effet, si le principe d'une référence à la CPI avait été rapidement accepté par les négociateurs des pays ACP au cours du processus de révision, ils refusaient cependant d'engager collectivement tous les pays ACP sur la voie d'une ratification obligatoire du Statut de Rome. Certains pays ACP ont en effet signé avec les États-Unis un accord bilatéral selon lequel ils ne peuvent traduire de ressortissants américains devant la CPI ou tout autre juridiction de même type. b) L'insertion d'un article sur la non-prolifération des armes de destruction massive (ADM). Selon le nouvel article 11 ter de l'accord de Cotonou, « les parties conviennent de coopérer et de contribuer à la lutte contre les armes de destruction massive et de leurs vecteurs en veillant au respect intégral et à la mise en oeuvre au niveau national des obligations qu'elles ont contractées dans le cadre des traités et accords internationaux de désarmement et de non-prolifération ainsi que de leurs autres obligations internationales en la matière ». Cette disposition est considérée comme un élément essentiel de l'accord, ce qui la place explicitement au sommet de la hiérarchie des obligations de l'accord. La coopération entre les pays ACP et l'UE doit avoir lieu dans deux domaines. Les parties doivent prendre les mesures en vue de « mettre pleinement en oeuvre » les instruments internationaux destinés à lutter contre la prolifération des ADM et elles s'engagent également à coopérer pour mettre en place « un système efficace de contrôles nationaux à l'exportation » permettant d'éviter l'exportation en elle-même mais également le transit d'ADM. Un « dialogue politique régulier » complètera ce dispositif de coopération. L'article 11 ter contient sa propre procédure qui diffère de la procédure classique prévue à l'article 96 par le délai précédant les consultations et par la durée consacrée à celles-ci. Le doublement du délai résulte de la sensibilité du sujet et des précautions qui doivent être prises. L'accent est mis sur le dialogue et les consultations grâce auxquels une « solution acceptable par les parties » (art. 11 ter - 4) doit être recherchée. En cas d'échec de la procédure de consultation, « des mesures appropriées peuvent être prises » (art. 11 ter - 6). La notion de mesure appropriée est définie par l'article 96 consacré à la procédure mise en oeuvre lorsqu'une partie ne respecte pas ses obligations découlant de l'accord. En premier lieu, la procédure applicable en cas de violation, par l'une des parties, de ses obligations, ne peut être mise en oeuvre que si la violation est constatée « par les rapports de l'Agence internationale de l'énergie atomique, de l'Organisation pour l'interdiction des armes chimiques et d'autres institutions multilatérales pertinentes ». L'intervention d'organismes indépendants est donc requise. De plus, les pays ACP ont obtenu que soit inclus, au sein de l'article 11 ter, un paragraphe selon lequel « l'assistance financière et technique dans le domaine de la coopération dans la lutte contre la prolifération des armes de destruction massive sera financée par des instruments spécifiques autres que ceux destinés à la coopération UE-ACP ». Les sommes engagées pour permettre cette coopération ne seront donc pas prélevées sur le budget du FED mais seront ajoutées à celui-ci. Le budget consacré au développement humain, économique et social des pays ACP ne devrait donc pas souffrir de la mise en place d'une telle coopération. Grâce à ces deux compromis, les pays ACP ont accepté de s'engager dans la lutte pour la non-prolifération des armes de destruction massive. Contrairement aux dispositions sur la CPI, celles concernant les ADM ont un caractère contraignant du fait de la formulation employée et la procédure prévue en cas de non-respect, par l'une des parties, de ses obligations.