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N
° 2260

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 9 octobre 2014.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2015 (n° 2234),

PAR Mme Valérie RABAULT,

Rapporteure Générale

Députée

——

ANNEXE N° 36

POUVOIRS PUBLICS

Rapporteur spécial : M. Marc LE FUR

Député

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SOMMAIRE

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Pages

INTRODUCTION 7

PREMIÈRE PARTIE : LA PRÉSIDENCE DE LA RÉPUBLIQUE 11

I. LA POURSUITE DE LA POLITIQUE DE TRANSPARENCE ET DE MAÎTRISE DE LA GESTION 11

A. L’HÉRITAGE DE LA PRÉSIDENCE PRÉCÉDENTE : UNE GESTION AUX BASES DÉSORMAIS SAINES 11

B. DES AMÉLIORATIONS COMPLÉMENTAIRES NOUVELLES 13

1. La généralisation des marchés publics et la rationalisation de la gestion des prestations 13

2. L’amélioration des procédures budgétaires et comptables 14

3. L’organisation d’une gestion économe des déplacements internationaux 14

II. UN EFFORT D’ÉCONOMIES VOLONTARISTE, MAIS QUI ATTEINT VISIBLEMENT SES LIMITES 15

A. DES DÉPENSES QUASI STABLES 16

1. Des charges de personnel maîtrisées grâce à une nouvelle réduction des effectifs 16

2. Des charges de fonctionnement courant en légère hausse dans un contexte maîtrisé 20

a. Hors dotation aux amortissements, une hausse très faible des dépenses de fonctionnement courant 20

b. Une gestion économique du parc automobile 22

3. Les dépenses de déplacement 23

4. Des dotations aux investissements et travaux reconduites 26

B. LES PRÉVISIONS DE RECETTES 27

1. Une dotation de l’État limitée à 100 millions d’euros 27

2. Les produits divers de gestion 29

a. L’évolution de la structure des produits divers de gestion 29

b. La réforme des modalités d’attribution et de gestion des logements 30

3. Les produits exceptionnels 34

C. LA GESTION DU MOBILIER 34

DEUXIÈME PARTIE : LES ASSEMBLÉES PARLEMENTAIRES 37

I. L’ASSEMBLÉE NATIONALE 37

A. UNE DOTATION VOLONTAIREMENT INCHANGÉE 38

B. LE PROJET DE BUDGET POUR 2015 39

1. Les dépenses de fonctionnement 41

a. Les charges parlementaires 41

b. Les charges de personnel 42

c. Les autres charges de fonctionnement 43

2. Les dépenses d’investissement 44

II. LE SÉNAT 44

A. UNE DOTATION ÉGALEMENT INCHANGÉE 44

B. LE BUDGET DU SÉNAT AU TITRE DE SA MISSION INSTITUTIONNELLE 46

1. Les dépenses de fonctionnement 47

2. Les dépenses d’investissement 48

C. LES DOTATIONS DU JARDIN ET DU MUSÉE DU LUXEMBOURG 49

1. Le jardin du Luxembourg 49

2. Le musée du Luxembourg 50

III. LA CHAÎNE PARLEMENTAIRE 51

A. LA CHAÎNE PARLEMENTAIRE-ASSEMBLÉE NATIONALE (LCP-AN) 52

1. Une dotation qui s’inscrit dans l’effort d’économies de la mission Pouvoirs publics 52

2. Des dépenses maîtrisées 53

B. PUBLIC-SÉNAT 56

TROISIÈME PARTIE : LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL 59

I. DEPUIS L’INSTAURATION DE LA QUESTION PRIORITAIRE DE CONSTITUTIONNALITÉ EN 2010, UNE DOTATION EN DIMINUTION CONTINUE 59

A. LA QUESTION PRIORITAIRE DE CONSTITUTIONNALITÉ, MISSION DU CONSEIL LA PLUS MOBILISATRICE 60

B. UNE PRÉSENTATION BUDGÉTAIRE SUSCEPTIBLE D’ÊTRE AMÉLIORÉE 61

II. UNE DOTATION BUDGÉTAIRE POUR 2015 MAÎTRISÉE 63

A. DES DÉPENSES DE RÉMUNÉRATIONS TENUES 64

B. DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT MAÎTRISÉES 65

C. DES DÉPENSES DE TRAVAUX MOINS LOURDES 67

QUATRIÈME PARTIE : LA COUR DE JUSTICE DE LA RÉPUBLIQUE 69

I. UNE JURIDICTION DISCRÈTE À L’AVENIR INCERTAIN 69

A. UNE ORGANISATION SPÉCIFIQUE 69

B. UN AVENIR INCERTAIN 71

II. DES DÉPENSES TRÈS LIMITÉES POUR LE BUDGET DE L’ÉTAT 72

A. L’HÉBERGEMENT DE LA COUR : UNE QUESTION RÉSOLUE MAIS UN COÛT TRÈS ÉLEVÉ 72

B. DES DÉPENSES DE PERSONNEL TRÈS LIMITÉES 73

C. DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT MAÎTRISÉES 74

EXAMEN EN COMMISSION 77

ANNEXE : LISTE DES PERSONNALITÉS AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL 79

L’article 49 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

À cette date, 100 % des réponses étaient parvenues au Rapporteur spécial.

INTRODUCTION

La mission Pouvoirs publics est une mission spécifique au regard des autres. Cela découle de l’article 7 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), qui prévoit qu’« une mission spécifique regroupe les crédits des pouvoirs publics, chacun d’entre eux faisant l’objet d’une ou plusieurs dotations ».

Comme l’a souligné le Conseil constitutionnel dans sa décision du 22 juillet 2001 sur la LOLF, cette spécificité assure la sauvegarde du principe d’autonomie financière des pouvoirs publics concernés, principe qui est une condition du respect de la séparation des pouvoirs. Ce dispositif permet également la mise en œuvre de la règle selon laquelle « les pouvoirs publics constitutionnels déterminent eux-mêmes les crédits nécessaires à leur fonctionnement », règle que le Conseil constitutionnel a réaffirmée dans sa décision du 27 décembre 2001 sur la loi de finances pour 2002.

La mission Pouvoirs publics réunit ainsi les dotations budgétaires destinées à la Présidence de la République, aux assemblées parlementaire et à La Chaîne parlementaire, au Conseil constitutionnel et à la Cour de justice de la République.

L’autonomie financière confère aux pouvoirs publics constitutionnels un certain nombre de spécificités, telles que la non application du principe d’annualité budgétaire, la liberté de fixer leurs propres règles comptables - même si celles qui sont adoptées sont très proches des règles applicables à l’État – et la liberté d’organiser le dispositif de contrôle interne et de certification de leurs comptes.

Ces pouvoirs financiers spécifiques, la nature des institutions qui en bénéficient, et le volume des crédits demandés n’ont pu que susciter une curiosité parfois suspicieuse des médias ou de l’ensemble de nos concitoyens. À l’abri de l’autonomie financière, ne se dissimulerait-il pas des pratiques inavouables, des modes de gestion contestables ou des éléments de gaspillage de l’argent public ?

Or, comme l’a écrit pour l’Assemblée nationale notre collègue Bernard Accoyer, ancien président de l’Assemblée nationale, dans le rapport pour l’exercice 2012 de la commission spéciale chargée de vérifier et d’apurer les comptes de l’Assemblée, qu’il préside désormais, l’autonomie budgétaire « devoir constitutionnel au bénéfice de l’ensemble des citoyens. (…) n’a ni pour objet ni pour effet de permettre aux députés et aux fonctionnaires à leur service de s’abstraire des principes qui fondent (…) la régularité de la gestion, la tenue d’une comptabilité sincère et la nécessaire information publique. »

Ces propos sont évidemment transposables à l’ensemble des pouvoirs constitutionnels qui font l’objet du présent rapport spécial.

Le Rapporteur spécial se félicite que cette exigence de transparence et de bonne gestion des deniers publics ait incontestablement été prise en compte au cours des dernières années, chaque institution adaptant le mouvement à ses spécificités et le réalisant à son rythme.

Comme il l’avait déjà exposé dans son précédent rapport spécial, incontestablement, l’évolution la plus remarquable de la période récente sur la question de la transparence concerne la Présidence de la République. En permettant à la Cour des comptes d’examiner chaque année les comptes de l’Élysée et de rendre publiques ses constatations, l’ancien président Nicolas Sarkozy a rompu avec l’opacité délétère qui prévalait jusque-là. Désormais, les états financiers de la Présidence (compte de résultat et bilan), ainsi qu’un grand nombre d’informations en termes d’organisation interne ou de dépenses budgétaires sont sur la place publique. Seul un tel regard extérieur et indépendant pouvait valider l’efficacité des mesures de réorganisation et de maîtrise des coûts mises en œuvre sous l’impulsion de l’ancien président. En toute impartialité, il convient de reconnaître que ses efforts sont poursuivis par le nouveau président et ses équipes.

De même, sous l’impulsion de M. Bernard Accoyer puis de M. Claude Bartolone, les assemblées parlementaires se sont attachées à renforcer la qualité de l’information destinée au public concernant leurs budgets ou leurs comptes. Depuis de très nombreuses années (1994 pour l’Assemblée nationale et 2002 pour le Sénat), elles rendent publics les rapports annuels de leur commission spéciale chargée de la vérification des comptes. Ces rapports, dont le contenu s’est étoffé au fil des années, donnent désormais une information riche sur les comptes d’un exercice, aussi bien s’agissant de l’assemblée concernée au sens strict que des diverses comptabilités annexes (caisses de pensions et fonds de sécurité sociale).

En application des dispositions de la LOLF relatives à la certification des comptes généraux, les pouvoirs publics se sont inscrits dans ce processus de certification de leurs comptes. Les deux assemblées ont d’abord confié cette tâche au Conseil supérieur de l’ordre des experts-comptables, dont les conclusions sont également rendues publiques. En 2013, elles ont décidé de changer le dispositif en le confiant désormais à la Cour des comptes. De même, le Conseil constitutionnel s’est lui aussi soumis à cette obligation de certification issue de la LOLF, en choisissant également la formule du recours au Conseil supérieur de l’ordre des experts-comptables, même si le document de certification n’est pas rendu public.

Pour susciter la confiance de nos concitoyens, cet effort de transparence et d’enrichissement de l’information du public doit évidemment venir en accompagnement d’un souci réaffirmé de bonne gestion des deniers publics.

À cet égard, il est incontestable que les pouvoirs constitutionnels ont décidé de participer à leur niveau, qui reste modeste puisque l’ensemble des crédits de la mission ne représente que 0,2 % de l’ensemble des crédits du budget général, à l’effort de maîtrise de la dépense publique et de réduction de nos déficits. Les dotations demandées par l’Assemblée nationale et le Sénat sont reconduites à l’identique depuis 2012. Celle du Conseil constitutionnel diminue régulièrement depuis 2009. Quant à celle de la Présidence de la République, après être passée de 31,8 millions d’euros en 2007 à 112,5 millions d’euros en 2010, pour intégrer tout un ensemble de coûts qui ne figuraient pas à son budget, elle a régulièrement diminué, pour attendre 101,66 millions d’euros en 2014.

Cette année encore, les dotations demandées sont stables, pour les Assemblées parlementaires, ou en diminution, pour le Conseil constitutionnel ou la Présidence de la République. Seule La Chaîne parlementaire – ou plus exactement Public Sénat, voit une nouvelle fois sa dotation progresser (+ 1,5 % pour Public Sénat). Le Rapporteur spécial regrette cette exception à l’effort commun.

CHIFFRES-CLÉS

MISSION POUVOIRS PUBLICS
RÉCAPITULATION DES CRÉDITS PAR DOTATION*

Numéro et intitulé de la dotation

Ouverts en LFI pour 2014

Demandés pour 2015

Évolution

501 – Présidence de la République

101 660 000

100 000 000

– 1,63 %

511 – Assemblée nationale

517 890 000

517 890 000

521 – Sénat

323 584 600

323 584 600

541 – La Chaîne parlementaire

35 210 162

35 489 162

+ 0,79 %

531 – Conseil constitutionnel

10 776 000

10 190 000

– 5,44 %

533 – Cour de justice de la République

886 600

861 500

– 2,83 %

Total pour la mission

989 987 362

988 015 262

– 0,2 %

* Les autorisations d’engagement sont égales aux crédits de paiement.

PREMIÈRE PARTIE : LA PRÉSIDENCE DE LA RÉPUBLIQUE

I. LA POURSUITE DE LA POLITIQUE DE TRANSPARENCE ET DE MAÎTRISE DE LA GESTION

A. L’HÉRITAGE DE LA PRÉSIDENCE PRÉCÉDENTE : UNE GESTION AUX BASES DÉSORMAIS SAINES

En janvier 2007, notre collègue René Dosière publiait un ouvrage, intitulé « L’argent caché de l’Élysée », qui fit grand bruit. Notre collègue y exposait en effet que le budget voté par le Parlement lors de l’examen de la loi de finances était parfaitement virtuel et ne représentait en réalité qu’une fraction minoritaire des dépenses effectivement réalisées par ou pour la Présidence de la République. L’écart constaté concernait principalement les personnels mis à disposition par certains ministères ou organismes publics et le coût des déplacements effectués dans les avions relevant du ministère de la Défense.

Publier un tel ouvrage aujourd’hui n’aurait absolument aucun sens. C’est dire le chemin qui a été parcouru depuis.

Le mérite premier en revient au président Nicolas Sarkozy. Dès son élection, celui-ci a décidé en effet de soumettre au contrôle de la Cour les comptes la gestion de la Présidence de la République. Cette décision fut officialisée pendant la même année, lors de l’audience solennelle tenue par la Cour à l’occasion de son bicentenaire.

L’institution de ce contrôle, qui constituait une première dans l’histoire de notre République, se concrétisa par l’élaboration chaque année d’une communication adressée au Président de la République par le Premier Président de la Cour des comptes, et publiée par celle-ci sur son site internet.

Trois de ces « rapports » ont été ainsi publiés par la Cour sous la présidence de Nicolas Sarkozy, en juillet 2009, en juillet 2010 et juillet 2011. Cette pratique s’est poursuivie après l’élection du président François Hollande, et trois nouveaux rapports annuels ont depuis été publiés, en décembre 2012, juillet 2013 et juillet 2014.

À l’occasion de ces contrôles, la Cour formule des remarques sur la gestion de la présidence et des recommandations. À l’origine, ces remarques et recommandations concernaient d’une part la nécessaire consolidation du budget de la présidence et, d’autre part, la mise en œuvre de nouvelles procédures de gestion afin d’alléger les charges et de maîtriser les coûts. Preuve des progrès réalisés, elles portent désormais sur des aspects beaucoup plus sectoriels de la gestion de la présidence, voire relèvent des erreurs ponctuelles de procédure.

Suite aux recommandations successives de la Cour, l’assainissement de la gestion de la présidence, effectué sous la direction du directeur de cabinet du président de la République, Christian Frémont, a d’abord porté sur l’établissement de conventions de mise à disposition de personnels entre la présidence et les administrations ou organismes d’origine. Les premières conventions ont été signées en janvier 2008. Elles ont toutes été renouvelées au cours de l’été 2012 au début de la nouvelle mandature. Le Rapporteur spécial a publié dans son rapport précédent une analyse du contenu de ces conventions, à laquelle il renvoie.

Dès 2008 ont été mis en place un bilan d’ouverture au 1er janvier et un compte de résultats au 31 décembre de l’exercice. Des décisions ont été prises en matière de comptabilité d’engagement et de rapprochement mensuel des engagements. Une analyse des coûts a été engagée.

Le contrôle de gestion est devenu opérationnel en 2010. Un chargé de mission a été recruté afin d’assurer le suivi et l’évaluation d’une cinquantaine d’indicateurs d’activité et de performance des services, dont les résultats chiffrés sont centralisés chaque mois et servent à l’établissement de tableaux de bord.

Enfin, dès 2008 également, la révision de tous les contrats ou dépenses supérieurs au seuil des marchés publics a été engagée.

Jusqu’en 2008, les commandes de la présidence, passées au coup par coup, ne donnaient pas lieu à mise en concurrence. Une politique de la commande publique, pour le suivi de laquelle un agent spécialisé dans les procédures d’achat a été recruté, a abouti à une généralisation progressive des appels d’offres, ceux-ci étant soumis à l’examen d’une commission unifiée d’ouverture des plis. 98 marchés d’achats de marchandises et de services ont ainsi été passés entre 2009 à 2012, couvrant plus d’un tiers du poste « Achats et autres charges externes » (hors recours aux avions du ministère de la Défense et dépenses à l’étranger).

Dans ses communications successives, la Cour des comptes fait apparaître les économies générées par cette mise en concurrence des fournisseurs.

Ainsi en décembre 2012, elle cite l’exemple des achats de fleurs (pour lesquels la passation d’un marché à permis une diminution des dépenses de 32 % entre 2009 et 2011), de l’organisation des fêtes de l’arbre de Noël (– 31 % au cours de la même période) ou celui de la restauration administrative (des appels d’offres en 2010 ont permis une réduction de 10 à 20 % sur le prix des denrées, mettant ainsi fin à une situation marquée par « une fidélité manifestée de très longue date à des fournisseurs qui n’avaient jamais été mis en concurrence »).

Cependant, plus encore que les « rapports » de la Cour des comptes ce sont ceux du rapporteur spécial de la mission Pouvoirs publics de l’époque, notre collègue Jean Launay, qui permettent de se rendre compte des progrès réalisés, année après année, dans la gestion des crédits de la Présidence de la République. Pour n’en citer qu’un aspect, la réintégration au sein du budget des divers concours apportés à la présidence par les autres administrations publiques a fait passer le total des dépenses de l’Élysée de 35 511 130 euros en 2007 à 113 204 258 euros en 2008, ces dépenses ne progressant ensuite que du rythme de l’inflation.

B. DES AMÉLIORATIONS COMPLÉMENTAIRES NOUVELLES

Cette politique de sincérité de la dépense et de maîtrise des coûts a été poursuivie, depuis 2012, par le président François Hollande. L’ensemble des dépenses de la Présidence de la République fait désormais l’objet d’un suivi en ce sens.

En 2013, les principaux progrès ont concerné la formalisation des règles budgétaires et comptables, l’élargissement du recours aux marchés publics, la formalisation des règles et des procédures de validation en matière de déplacement et enfin le suivi des dépenses de restauration.

1. La généralisation des marchés publics et la rationalisation de la gestion des prestations

En matière de marchés publics, un ensemble cohérent d’outils a été mis en place tout au long de l’année 2013 dans le cadre d’une stratégie visant tout à la fois, à garantir la sécurité juridique des marchés, à optimiser l’efficience économique de la politique d’achats à la présidence et à rattacher celle-ci, chaque fois que possible à une démarche interministérielle (groupements d’achats, UGAP). La participation aux marchés interministériels pour les équipements informatiques des personnels (par exemple, au renouvellement du marché dit OPACHE 4 porté par le ministère de l’Intérieur pour les téléphones et abonnements mobiles) et pour les équipements centraux (comme la participation au marché de serveurs X86 porté par le ministère de la Justice) illustrent cette volonté.

La généralisation des marchés publics s’est accompagnée d’un encadrement des méthodes et circuits internes avec la création d’une commission d’attribution des marchés et accords-cadres à la Présidence de la République (CAMAC), la rédaction et la diffusion d’un guide de procédure des marchés publics, la réalisation d’une « cartographie » achat 2012/2013 et la définition d’objectifs pour 2014.

Le pôle achat a par ailleurs renforcé au quotidien son positionnement et son rôle d’impulsion, d’analyse, de veille et de conseil au sein de la présidence en associant les services gestionnaires à l’ensemble des documents produits. Ceux-ci, qui deviennent ainsi des supports partagés, sont tous mis en ligne sur le site intranet de la présidence où un espace dédié « marchés publics » a été créé.

Enfin, depuis 2013, le coût des prestations assurées par les cuisines du palais n’est plus suivi de manière globale, mais par type de prestations : petit-déjeuner officiel ou de travail, déjeuner ou dîner officiel, déjeuner ou dîner de travail, cocktail, dîner d’État.

Pour ce dernier type de prestations, un budget prévisionnel est désormais systématiquement établi, puis rapproché des dépenses effectivement réalisées.

Cette démarche a permis de réaliser une économie nette de 8 % par rapport au budget prévisionnel, tout en maintenant les exigences de qualité de ces prestations de haut niveau.

Le recours à un logiciel de gestion des entrées et sorties du stock de denrées alimentaires est désormais permanent et systématique. Il a permis en 2013 d’affiner le coût des prestations alimentaires servies au Palais.

2. L’amélioration des procédures budgétaires et comptables

En matière de règles budgétaires et comptables, la Présidence de la République s’est engagée, dès le début 2014, dans un chantier dénommé NABUCO (Nouvelle Architecture BUdgétaire et COmptable). Ce chantier, qui s’inspire de la démarche réalisée par les ministères pour adapter à la fois les procédures budgétaires et comptables en application du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, et le système d’information financière de l’État, s’organise en un triptyque composé d’un règlement budgétaire et comptable, décrivant les règles financières applicables à la Présidence de la République, d’une organisation financière reposant sur des concepts, des responsabilités et des périmètres partagés, et enfin d’une architecture informatique unique adaptée au cadre financier et à l’organisation définis, ainsi qu’aux besoins des services.

Les travaux en cours doivent permettre dès le premier semestre 2015 la rédaction du règlement budgétaire et comptable, première étape de la refonte. Ce règlement aura pour objet d’unifier et de stabiliser dans un document unique les règles financières applicables à la Présidence de la République, en transposant chaque fois que possible les principes définis dans le décret du 7 novembre 2012.

3. L’organisation d’une gestion économe des déplacements internationaux

Afin d’assurer une plus grande cohérence de la gestion et une diminution des coûts, l’organisation des déplacements du Président de la République à l’étranger a fait l’objet d’une note du Secrétaire général fin 2013 adressée aux membres du cabinet et aux chefs de service.

Cette organisation nouvelle s’appuie sur trois principes : une prévision de la programmation des déplacements par une association étroite entre la cellule diplomatique et le bureau du chef de cabinet, une prévision budgétaire consolidée par le recueil de l’expression des besoins à chaque étape de la préparation du voyage – afin d’anticiper au mieux les réservations et d’optimiser les négociations tarifaires –, et enfin un effort permanent d’économies, portant notamment sur les frais de transport de la délégation avec en début d’année 2014 le recours au choix systématique des vols les moins onéreux y compris s’ils comportent une escale.

Dans la continuité de cette stratégie, un appel d’offres a été publié en 2014 pour la billetterie aérienne.

II. UN EFFORT D’ÉCONOMIES VOLONTARISTE, MAIS QUI ATTEINT VISIBLEMENT SES LIMITES

Le projet de budget établi par la Présidence de la République pour 2015 s’établit comme suit.

ÉVOLUTION DU BUDGET DE LA PRÉSIDENCE DE LA RÉPUBLIQUE

(en euros)

 

2010

exécution

2011

exécution

2012

exécution

2013

exécution

2014

prévision

2015

prévision

Évolution

2014/2015

Charges de personnel

67 802 999

68 047 775

67 516 363

67 611 943

67 610 000

67 500 000

– 0,17 %

Charges de fonctionnement courant

25 296 978

24 515 187

19 500 714

19 043 824

17 925 200

18 721 126

+ 4,44 %

Dont dotation d’amortissement et provisions

4 995 516

4 605 647

2 063 376

4 331 764

3 600 000

4 300 000

+ 19,44 %

Déplacements

20 020 604

17 682 201

14 330 095

14 745 867

16 000 000

14 328 874

– 10,44 %

Charges exceptionnelles

192 886

219 324

34 100

3 516

0

0

Équipements et travaux

1 856 766

5 077 841

4 051 685

4 024 102

4 000 000

4 000 000

Charges totales

114 098 013

115 658 287

105 655 003

105 429 252

105 535 200

104 550 000

-0,93 %

Dotation

112 533 700

110 052 726

102 899 893

101 233 252

101 660 000

100 000 000

– 1,63 %

Produits divers

2 019 116

1 959 447

2 385 050

2 748 844

2 075 200

1 200 000

– 42,17 %

Produits exceptionnels

0

4 206 381

5 756 994

5 000 486

1 800 000

3 350 000

+ 86,11 %

Dont quote-part des subventions d’investissement virée aux résultats

4 030 394

2 831 764

1 750 000

3 300 000

+ 88,57 %

Produits totaux

114 552 816

116 218 554

111 041 936

108 982 582

105 535 200

104 550 000

– 0,93 %

Résultat

454 803

560 267

5 386 932

3 553 330

Source : annexes aux PLR 2010 à 2013 et annexes aux PLF 2014 et 2015.

Avec 104,55 millions d’euros, ce budget est en retrait de 1 % environ à la fois sur le budget établi pour 2014 (105,54 millions d’euros) et sur les budgets exécutés de 2012 (105,66 millions d’euros) et 2013 (105,43 millions d’euros).

À périmètre constant, le retrait par rapport aux dépenses effectuées en 2012 et 2013 est en réalité un peu supérieur, les crédits destinés au pavillon de la Lanterne ayant été transférés en 2014 du budget des services du Premier ministre à celui de la présidence.

Il reste que, si l’on reprend les exercices budgétaires depuis 2010, le contraste est très grand entre le taux de la diminution des crédits exécutés entre 2011 et 2012 (– 8,64 %) et celui de la diminution depuis 2012 (– 1,05 % entre l’exécution de 2012 et la prévision de 2015, 0,98 % entre la prévision de 2014 et la prévision de 2015). La gestion du budget de l’Élysée depuis l’élection du président Hollande semble bien avoir conduit celui-ci à un étiage, en-dessous duquel il n’est plus possible de le faire descendre qu’à la marge.

Pour l’exécution de ce budget, la dotation demandée à l’État par la Présidence de la République, compte tenu de ses ressources propres, recule de 1,63 % pour atteindre le montant symbolique de 100 millions d’euros.

A. DES DÉPENSES QUASI STABLES

Le projet de budget est marqué par une hausse de 4,44 % et de près de 800 000 euros (795 926) des charges de fonctionnement courant, imputable en quasi-totalité à la ligne « dotation d’amortissement et provisions » – celle-ci progresse de 700 000 euros, soit de près de 20 % – une stabilité des charges de personnel et des crédits d’équipement et de travaux, et enfin une nouvelle baisse, de 10,44 % des crédits de déplacement, dont le montant, avec 14,329 millions d’euros, s’aligne sur les dépenses constatées à ce titre en 2012 et 2013 (respectivement 14,33 et 14,75 millions d’euros). C’est cette baisse qui permet la diminution du total des charges prévisibles de 0,98 %.

Rappelons que la disparition, dans le budget prévisionnel, des charges exceptionnelles a pour origine, en application d’une recommandation de la Cour des comptes, le transfert des montants consacrés aux dons, subventions et secours accordés par le service social au sein des charges de fonctionnement courant.

En termes de répartition, les charges de personnel représentent près des deux tiers des dépenses (64,56 %), les dépenses de fonctionnement courant 17,90 %, les dépenses de déplacement 13,71 % et le poste « équipements et travaux » 3,83 %.

1. Des charges de personnel maîtrisées grâce à une nouvelle réduction des effectifs

Comme en 2013 et 2014, les charges de personnel sont marquées par l’augmentation mécanique de certains déterminants de la masse salariale : mesures catégorielles des ministères, glissement vieillesse-technicité (GVT) positif et accroissement des cotisations, notamment de la contribution aux pensions civiles et militaires de l’État.

Dans ces conditions, la maîtrise de ce poste, essentielle eu égard à son poids dans le budget de la présidence, conduit à concentrer les efforts à réaliser sur les effectifs.

De fait, alors que les effectifs de la Présidence de la République s’élevaient à 858 équivalents temps plein (ETP) au 1er janvier 2013 et à 854 au 1er juillet 2013, ils ont été ramenés à 836 ETP au 1er janvier 2014 puis à 829 au 1er juillet 2014, l’objectif de l’année se situant à 828. Pour réussir à maîtriser la masse salariale, l’effectif a ainsi dû être diminué, en un an et demi, de 29 ETP, soit 3,4 %.

La diminution des effectifs qui a, dans un premier temps, concerné les proches collaborateurs du Président, se poursuit grâce à des analyses précises de l’organisation des missions – extrêmement diversifiées – de la Présidence de la République, pour l’adapter le plus rationnellement possible aux besoins sans dégrader la qualité du service.

Le nombre de chauffeurs a ainsi été réduit. Quatre postes de chauffeurs ont été supprimés entre le 1er janvier 2013 et le 1er juillet ; des réductions supplémentaires devraient intervenir d’ici la fin de l’année 2014. La mutualisation des secrétariats de cabinet a permis une réduction de 4 ETP entre le 1er janvier 2013 et le 1er juillet 2014. Cette recherche d’une plus grande efficacité est poursuivie en 2014 et devrait permettre un nombre plus élevé de suppressions à ce titre au 31 décembre 2014.

Parmi les éléments récents de cette réduction figure aussi la suppression des cinq emplois attachés à Mme Trierweiler.

La création du service de presse a été réalisée à effectif constant par transfert d’emploi des entités « chargés de mission » (7 ETP) et « secrétariat chargés de mission » (7 ETP).

Ces évolutions, qui sont conduites dans la durée – en tenant compte des départs naturels des agents – se poursuivront en 2015.

Contribue aussi à la maîtrise de la dépense la politique d’encadrement salarial notamment pour les rémunérations les plus élevées, conformément à l’inflexion donnée par le Président de la République dès le début de la mandature, avec la diminution de 30 % de sa rémunération et le plafonnement à un maximum de 13 000 euros de celles de ses collaborateurs.

La maîtrise des charges de personnel permet ainsi de ramener le montant de la masse salariale à un niveau inférieur de 0,2 % à celui de la loi de finances initiale pour 2014 (67,5 millions d’euros contre 67,61). Du fait de cette même maîtrise, en exécution, la masse salariale consommée en 2014 est jusqu’ici inférieure aux prévisions de la loi de finances initiale et devrait être identique à celle consommée en 2013.

Ainsi, du fait de la politique menée, la masse salariale de la Présidence de la République est stable depuis 2012, malgré l’inflation et la hausse des cotisations au compte d’affectation spéciale Pensions.

La répartition des effectifs entre les personnels mis à disposition par les administrations et organismes publics et les contractuels recrutés directement par la Présidence de la République est stable : respectivement 83 % (688) et 17 % (141) des ETP. La répartition en termes de masse salariale est également stable.

RÉPARTITION DE LA MASSE SALARIALE ENTRE CATÉGORIES DE PERSONNEL

(en euros)

 

2012

exécution

2013

exécution

2014

prévision

2015

prévision

Mis à disposition

56 331 923

55 957 112

56 758 824

56 686 500

Contractuels

10 777 816

10 449 405

10 851 176

10 813 500

Total

67 109 739

67 110 049 *

67 610 000

67 500 000

La différence s’explique par 703 531 euros de versement d’aide au retour à l’emploi (ARE).

Source : Présidence de la République.

Rappelons que les personnels mis à disposition le sont contre remboursement au titre de conventions qui en précisent notamment les modalités : transmission d’un état de remboursement pour contrôle, suivie de l’émission d’un titre de perception ou de factures. Les agents contractuels recrutés par la présidence sont rémunérés sur son budget.

À ce propos, le niveau de remboursement des salaires des personnels mis à disposition par les administrations s’est amélioré au cours du premier semestre 2014 (7,3 millions d’euros remboursés au 30 juin 2014, à comparer à 0,5 million d’euros au 30 juin 2013) en raison de la réception plus précoce des factures - notamment celle relative au premier trimestre 2014 de la Gendarmerie nationale, pour un montant de 4,7 millions d’euros.

L’analyse de la situation ne fait pas apparaître d’évolution significative de la répartition des effectifs mis à disposition entre les différents organismes par rapport à 2013.

Si, compte tenu des effectifs nécessaires à la sécurité du Palais, les deux premiers ministères pourvoyeurs sont logiquement ceux de l’intérieur (333 mises à disposition) et de la défense (104 mises à disposition), il faut aussi noter l’importance du nombre de mises à disposition en provenance du ministère des Finances (69).

ÉTAT DES PERSONNELS MIS À DISPOSITION

 

Au 01/01/2013

Au 01/07/2014

Ministères

   

Affaires étrangères

37

36

Affaires sociales

9

9

Agriculture

4

4

Culture et communication

39

38

Défense

108

104

Écologie, développement durable et énergie

6

6

Éducation nationale

12

12

Enseignement supérieur et recherche

2

Finances et comptes publics

68

69

Intérieur

342

333

Justice

7

7

Secrétariat général du Gouvernement

6

8

Transports (Direction générale de l’aviation civile)

1

1

Travail, emploi et dialogue social

1

Organismes publics

   

Agence française du développement

1

1

Assistance publique/Hôpitaux de Paris

9

9

Caisse des dépôts et consignations

 

1

CEA

1

1

Centre national de la fonction publique territoriale

1

1

COFACE

1

1

Conseil d’État

4

3

Cour des comptes

2

1

DATAR

1

1

France Telecom/Orange

24

20

La Poste

5

5

Préfecture de police de Paris

12

13

Collectivités locales

   

Ville de Vélizy

1

1

Ville de Paris

2

2

Département de Seine et Marne

1

Source : Présidence de la République.

Comme l’an dernier, le Rapporteur spécial abordera enfin la question des heures supplémentaires. L’an dernier, à la suite de la Cour des comptes, il s’était ému du caractère étonnant de ce poste de dépenses. En 2012 en effet, il avait atteint 1,8 million d’euros, indemnisant près de 91 000 heures supplémentaires. 420 personnes en avaient bénéficié (soit près de la moitié des personnels), dont 327 fonctionnaires mis à disposition (pour un total de 57 300 heures supplémentaires, soit 175 heures en moyenne par personne) et 93 contractuels (pour un total de plus de 33 300 heures, soit 358 heures en moyenne par personne).

Si les éléments fournis cette année montrent une évolution réelle de cette situation, celle-ci reste limitée. En 2013 en effet, 85 670 heures supplémentaires ont été rémunérées, pour 1,55 million d’euros. La diminution du poste est donc de l’ordre de 15 %. Lors de son entretien avec le Rapporteur spécial, la directrice du cabinet du président s’est montrée soucieuse des efforts à réaliser en ce domaine, tout en soulignant le caractère épineux du dossier. Nombre d’heures supplémentaires rémunèrent en effet une disponibilité assez rare de certains personnels, le rythme de vie de la Présidence de la République s’insérant difficilement dans une planification d’horaires de travail prévisibles et réguliers, y compris pour des personnels d’intendance ou d’exécution, amenés à accompagner régulièrement le Président de la République dans ses déplacements internationaux ou à réaliser des prestations en soirée et le week-end.

2. Des charges de fonctionnement courant en légère hausse dans un contexte maîtrisé

La dotation demandée pour 2015 au titre des dépenses de fonctionnement s’élève à 18,72 millions d’euros, en progression de 4,44 %. Elle regroupe les dépenses de fonctionnement courant et la dotation aux amortissements.

C’est la dotation aux amortissements qui explique l’essentiel de la hausse des charges de fonctionnement courant. Avec 4,3 millions d’euros, elle est en hausse de près de 20 % par rapport à 2014 (3,6 millions d’euros) pour tenir compte de la progression des immobilisations.

Avec 14,42 millions d’euros contre 14,33 demandés en loi de finances initiale pour 2014, en revanche, les dépenses de fonctionnement courant proprement dites ne progressent que de 95 926 euros et de 0,54 %.

a. Hors dotation aux amortissements, une hausse très faible des dépenses de fonctionnement courant

Les dépenses de fonctionnement courant sont les dépenses liées au fonctionnement des services et aux réceptions organisées à l’Élysée. Ce sont principalement :

– les fournitures, ameublement, frais postaux, téléphonie et informatique, la documentation et les abonnements, les assurances ;

– l’entretien des bâtiments et la consommation de fluides ;

– les coûts liés à l’organisation de réceptions et d’événements récurrents (journées du patrimoine, arbre de Noël) ;

– les impôts et taxes ;

– et enfin les secours des services sociaux ; pour information, en 2013, les bénéficiaires de ces secours ont été des personnes en difficulté, pour 190 065 euros – l’aide financière est versée sur rapport des services sociaux –, le Foyer de l’Institution nationale des Invalides, pour 3 000 euros, et enfin des associations sportives de l’Élysée, pour 13 600 euros – association sportive section football pour 11 400 euros et association sportive section rugby pour 2 200 euros.

Selon la Présidence de la République, la prévision pour 2015 est la résultante de plusieurs composantes.

La première est l’hypothèse d’un niveau de prestations événementielles au palais de l’Élysée supérieur aux prévisions de la loi de finances initiale pour 2014, pour tenir compte de l’activité effective sur le premier semestre 2014 (140 manifestations, contre 110 au premier semestre 2013).

La seconde est la poursuite d’une politique volontariste de réduction des dépenses : rationalisation de l’infrastructure technique dans les domaines bureautique et informatique, réorganisation de l’assistance aux usagers, réduction de 5 % des dépenses de carburant – par le déploiement des véhicules électriques mais aussi par la réduction du nombre de kilomètres parcourus –, diminution des achats de petit mobilier, de petit équipement électroménager, ainsi que des fournitures administratives – sous l’effet de la réduction des effectifs et de la nouvelle politique en matière d’impression –, passation de nouveaux marchés
– assurances, droguerie, quincaillerie, blanchisserie, location de mobilier, champagne.

Sur ce point, il faut saluer les résultats de cette politique en 2013. Hors dotation aux amortissements et provisions, l’exécution 2013 s’élève à 14,7 millions d’euros au lieu de 17,7 en 2012, soit une réduction de 16,7 %.

La troisième est l’affectation du Fort de Brégançon au Centre des monuments nationaux ; ne relèvent plus désormais de la Présidence de la République que le palais de l’Élysée, ses annexes et le pavillon de la Lanterne.

En matière de fluides (eau, électricité, gaz, fioul), la prévision est celle d’une reconduction des dépenses.

Enfin, la construction budgétaire tient aussi compte d’un ajustement aux besoins nouveaux liés notamment à la maintenance du nouveau parc de copieurs et aux coûts de fonctionnement et de sécurisation du data centre délocalisé.

Le Pavillon de la Lanterne

Le Pavillon de La Lanterne est un ancien pavillon de chasse, édifié en 1787 en bordure du parc du Château de Versailles par le prince de Poix, capitaine des chasses et gouverneur de Versailles.

Par décision de Charles de Gaulle en 1959, cet ancien pavillon de chasse est réservé à l’usage du Premier ministre en fonction, comme résidence de villégiature. Mais c’est André Malraux, alors ministre de la Culture, qui y loge de 1962 à 1969 après que son appartement de Boulogne-Billancourt eut été détruit par un attentat de l’OAS, le Premier ministre Georges Pompidou préférant pour sa part sa propre résidence secondaire, située à Orvilliers.

Le Pavillon de la Lanterne a été profondément rénové par Michel Rocard, alors Premier ministre, qui y a notamment fait installer un court de tennis et une piscine.

En 2007, le président Nicolas Sarkozy, nouvellement élu, a souhaité faire du Pavillon de la Lanterne la résidence de loisir et de week-end du Président de la République.

À partir de cette année, le pavillon de la Lanterne a été mis à la disposition du Président de la République depuis 2007 sur la base d’une convention.

Le président François Hollande a également souhaité conserver l’usage de la Lanterne.

Conformément à une recommandation de la Cour des comptes, la résidence a été administrativement rattachée au domaine de l’Élysée par la loi de finances initiale pour 2014. En conséquence, les crédits inscrits jusqu’ici dans le budget des services du Premier ministre ont été transférés au budget de la Présidence pour un montant de 260 000 euros,

Selon la Présidence de la République, le coût de fonctionnement du pavillon de la Lanterne a été de 175 039 euros en 2013. S’y ajoute la rémunération des deux gardiens pour 110 000 euros.

Ces gardiens, et leur famille sont les deux seuls agents de l’Élysée logés à La Lanterne par nécessité absolue de service.

b. Une gestion économique du parc automobile

L’examen des crédits de fonctionnement est l’occasion d’analyser la politique de gestion du parc automobile de la présidence.

Le nombre de véhicules au sein du parc automobile de la Présidence de la République a encore diminué de trois unités. De 88 au 15 mai 2012, il est passé à 70 au 1er juillet 2013 et enfin à 67 au 1er juillet 2014.

La recherche d’une diminution de la consommation par la réduction de la gamme et l’acquisition de véhicules électriques se poursuit.

À partir du mois de septembre 2013 : Renault a prêté gratuitement à la présidence cinq voitures électriques Zoé. Au mois de mai 2014, trois Zoé ont été achetées par la Présidence de la République pour un coût total de 45 242,40 euros et une Zoé de prêt a été restituée à Renault. Sept Zoé sont donc aujourd’hui utilisées à la Présidence de la République, qui a installé une double borne de recharge dans les sous-sols de l’hôtel Marigny.

Selon la présidence, du 1er janvier jusqu’au mois de juin 2014, les Zoé ont parcouru 43 000 kilomètres, soit un kilométrage à peu près équivalent aux Peugeot 308 utilisées pour la même période et dans les mêmes conditions. L’économie de carburant sur l’année est évaluée à 6 880 litres de gazole soit 10 000 euros. Toujours sur l’année, la réduction du rejet de CO2 est évaluée à 10 tonnes. La recharge d’une Zoé pour une autonomie de 150 kilomètres se fait en moins d’une heure, pour un coût de 1 à 2 euros. Selon la Présidence de la République, la Zoé est appréciée à l’unanimité pour son confort, son silence et son ergonomie tant par les passagers que par les conducteurs.

La vraie limite d’utilisation constatée réside dans l’autonomie relative du véhicule qui n’autorise, en l’état actuel des choses, que les courses intra-muros et en petite couronne, ainsi que les prises et déposes aux aéroports d’Orly et Roissy.

En 2014, hormis les Zoé, la présidence n’a acheté aucun véhicule. Deux cessions ont été réalisées par le service des domaines en janvier et juin 2014 (trois véhicules à chaque fois) pour une recette de 20 000 euros environ.

En 2015, la Présidence de la République prévoit l’acquisition de quatre Zoé supplémentaires.

Le Rapporteur spécial s’étonne de cette prédilection pour les Zoé alors que, comme l’indique la Présidence de la République, du fait de leur autonomie limitée, ces automobiles, quel que soit leur confort, ne sont pas aptes à rendre les mêmes services que les autres véhicules du parc.

Le parc comporte également un deux-roues et six scooters trois-roues, véhicules dont, l’actualité l’a rappelé, le Président de la République est un utilisateur au moins occasionnel.

La Présidence de la République rappelle que si les scooters de la présidence sont majoritairement des Piaggio 3 roues, c’est que ce trois roues était le seul modèle disponible sur le marché au moment de leur acquisition. Le parc comporte aussi un Yamaha et, désormais, un Peugeot 3 roues.

En termes de procédure, les nouveaux véhicules sont achetés après mise en concurrence entre l’Union des groupements d’achats publics (UGAP) et les constructeurs par un choix sur devis, en s’appuyant sur l’offre la plus économiquement intéressante à produits et équipements équivalents. Cette procédure vaut pour les véhicules électriques.

3. Les dépenses de déplacement

Avec 14,33 millions d’euros, le budget prévisionnel des déplacements pour 2015 est inférieur de plus de 10 % à celui de 2014 (16 millions d’euros).

Ce chiffre, qui peut sembler particulièrement volontariste, doit cependant être comparé à ceux des budgets exécutés. Les lois de règlement pour 2012 et 2013 font apparaître respectivement des montants de 14,33 millions d’euros et 14,75 millions d’euros, bien inférieurs aux montants prévus en loi de finances initiale (19,4 millions d’euros en 2012 et 18,2 en 2013). En 2014 aussi, selon les informations fournies au Rapporteur spécial par la Présidence de la République, les dépenses de déplacement devraient être inférieures aux crédits inscrits en loi de finances initiale. La prévision pour 2015, si elle peut sembler serrée, n’est donc pas forcément irréaliste.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE DÉPLACEMENT

(en euros)

 

2012

exécution

2013

exécution

2014

prévision

2015

prévision

Évolution

2014/2015

Diplomatiques

5 105 682

6 589 317

6 675 650

5 835 607

– 12,6 %

Hors diplomatiques

2 500 834

1 595 608

2 237 635

1 944 534

– 13,1 %

Avions ETEC

6 723 579

6 560 942

7 086 715

6 548 733

– 7,6 %

Total

14 330 095

14 745 847

16 000 000

14 328 974

– 10,4 %

Source : annexe au projet de loi de règlement pour 2013 et au projet de loi de finances pour 2014.

La Présidence de la République voit dans ces économies notables le résultat de l’ensemble des dispositions mises en œuvre dans ce domaine. Elles portent d’abord sur la limitation du format des délégations, le recours systématique, pour le transport de celles-ci, aux vols les moins coûteux même lorsqu’ils comportent une escale, l’utilisation renforcée de la classe économique, le recours expérimental à des centrales de réservation pour le transport aérien, la réduction de la durée des déplacements, le choix des prestations les plus économiques en matière d’hébergement, de restauration et de réception.

S’y ajoute une politique de remboursement par les personnes extérieures à la Présidence de la République accompagnant le Chef de l’État dans ses déplacements des frais les concernant. Ce dispositif a rapporté en 2013 0,46 million d’euros contre 0,06 en 2012.

Le Rapporteur spécial est un peu dubitatif quant à ce type de recettes. On pourrait penser que soit les personnes transportées sont invitées par le Président de la République, soit qu’elles profitent de l’opportunité du déplacement pour se rendre parallèlement et à ce moment à l’étranger et qu’elles financent alors leur déplacement sans que le montant n’en soit avancé par la trésorerie de la Présidence. Le Rapporteur spécial note du reste que les prévisions de recettes à ce titre sont en nette diminution par rapport à 2013 : la Présidence de la République lui a confirmé que le paiement direct avait l’avantage d’être transparent pour les comptes de l’Élysée.

Il faut aussi mentionner la refonte du dispositif relatif à l’avion de secours, dit « spare ». Ainsi, sauf cas très exceptionnel, un second appareil n’est plus mobilisé lors des déplacements en province ou en Europe. Lorsqu’une solution de secours est toutefois indispensable au regard des caractéristiques du déplacement, elle est assurée par l’avion de la délégation accompagnant le Président, qui peut être utilisé en cas d’avarie, ou, en l’absence de second avion, par un appareil en alerte sur l’aérodrome de départ.

L’optimisation des moyens techniques déployés lors des déplacements (installations audiovisuelles et de communication), a permis en 2013 de réduire de 0,2 million d’euros ce poste de dépenses.

Enfin, l’Airbus A330 n’est utilisé que pour les vols hors d’Europe, les vols en France ou en Europe étant assurés par le Falcon FX. Le Président de la République a emprunté l’Airbus A 330 à 8 reprises en 2012, 16 en 2013, et 5 pendant les sept premiers mois de 2014. La Présidence de la République a également tenu à faire savoir au Rapporteur spécial que, dans les mêmes conditions, le Premier ministre l’avait utilisé 4, 7 et 4 fois pendant ces trois années et que l’appareil avait transporté en 2012, au cours de 27 missions au profit des troupes françaises et de rapatriement sanitaire, 205 tonnes de fret, 25 passagers valides et 6 blessés, en 2013 109 tonnes de fret et 26 passagers valides au cours de 16 missions et pendant les six premiers mois de 2014 53 tonnes de fret et un passager valide au cours de sept missions.

« Le train, quand c’est possible, c’est le moyen le plus simple d’aller d’un point à un autre. Si je suis élu, je continuerai de me déplacer ainsi » avait déclaré le candidat François Hollande en avril 2012. À mi-mandat, force est de constater que le recours au train ne semble guère avoir contribué aux économies réalisées.

Pour ses déplacements en France métropolitaine, le Président Hollande a en effet utilisé en 2012 onze fois le Falcon FX et deux fois le train seulement, pour un déplacement à Lens et des vacances à Brégançon. En 2013, le train a été utilisé de nouveau pour deux déplacements, mais le Falcon pour 28. Pendant les six premiers mois de 2014, alors que le Falcon a été utilisé pour onze déplacements, l’usage de la SNCF a disparu !

Pour se rendre à Bruxelles, alors que le Président de la République a utilisé le train 5 fois en 2012 (et jamais l’avion), il l’a pris 3 fois en 2013 (et 4 fois le Falcon), et 1 fois en 2014, contre 4 fois l’avion, voyages combinés non compris.

La directrice du cabinet du président l’avait reconnu bien volontiers l’an dernier devant le Rapporteur spécial : le recours au train est fortement tributaire des horaires de la SNCF et de la durée des trajets ; l’avion est ainsi bien souvent le moyen de transport de loin le plus pratique.

4. Des dotations aux investissements et travaux reconduites

En 2015, la dotation aux investissements et travaux a été fixée à 4 millions d’euros. Depuis 2012, ce montant est devenu une sorte de norme.

ÉVOLUTION DES INVESTISSEMENTS ET TRAVAUX

(en euros)

 

2012

exécution

2013

exécution

2014

prévision

2015

prévision

Investissements et travaux

4 051 685

4 024 102

4 000 000

4 000 000

Source : Présidence de la République.

En 2015, l’objet de cette dotation est triple.

Il s’agit d’abord, pour 800 000 euros, de satisfaire les besoins de renouvellement régulier des équipements récurrents des services. Sont ainsi prévus 115 000 euros pour le parc automobile et 490 000 euros pour les équipements informatiques et de télécommunication.

Il s’agit ensuite, pour un montant de 2,2 millions d’euros, de réaliser les projets de sécurité ou de mise aux normes des bâtiments et des installations. Pour l’essentiel, ces projets sont les suivants :

– mise aux normes du dispositif de climatisation, pour 1 million d’euros, et sécurisation des ascenseurs, pour 300 000 euros ;

– réparation et entretien (300 000 euros sont ainsi demandés pour la Lanterne) :

– amélioration des conditions de travail (450 000 euros).

Enfin, il s’agit, pour un montant total de 1 million d’euros, de conduire deux catégories de projets informatiques :

– les projets ciblés sur la sécurité des systèmes d’information, pour 520 000 euros dont 206 000 euros pour l’intranet sécurisé et 100 000 euros pour le data centre ;

– les besoins liés aux nouveaux projets d’investissement portés par les services, pour répondre aux nouvelles nécessités de leur métier ou à l’obsolescence de leurs systèmes d’information.

La structure de la dépense est ainsi un peu différente de celle de l’année 2013, au cours de laquelle 2,43 millions d’euros ont été consacrés à la sécurité des systèmes d’information, 1,1 million d’euros à la mise en sécurité des bâtiments et à la mise en conformité des installations et 475 313 euros au renouvellement des matériels.

Les services de la Présidence de la République ont communiqué au Rapporteur spécial des éléments d’information sur la nouvelle politique menée en ce qui concerne le Fort de Brégançon.

Le Fort de Brégançon

À la suite de la décision du président Nicolas Sarkozy, en 2009, de renoncer aux trois résidences présidentielles du château de Rambouillet et son parc, du pavillon de Marly-le-Roi et du pavillon de Souzy-la-Briche, le fort de Brégançon, situé dans le Var, constituait en 2012 la dernière résidence mise à la disposition du Président de la République. Son utilisation par les différents présidents a été variable, seuls les présidents Pompidou et Giscard d’Estaing s’y rendant régulièrement. Pour sa part, François Hollande ne s’y est rendu que pour un séjour d’une semaine en août 2012.

Le Président François Hollande a finalement décidé de donner le Fort de Brégançon en gestion au Centre des monuments nationaux dans le courant de l’année 2014. Il sera ouvert au public lors de certaines occasions ponctuelles comme les Journées du patrimoine ou lors de visites guidées. Le président conserve néanmoins la possibilité de s’y rendre. Le statut du Fort se rapproche ainsi de celui des ex-résidences présidentielles, telles que le château de Rambouillet ou le domaine de Marly-le-Roi, dans les Yvelines, qui sont maintenant ouvertes au public toute l’année.

Le Rapporteur spécial estime qu’il s’agit d’une bonne décision qui a le mérite de ne pas obérer l’avenir. Il se borne à constater que les dépenses de fonctionnement et les travaux nécessaires viendront grever les charges d’un établissement public qui verra ses ressources diminuer en 2014.

Selon le Centre des monuments nationaux, le fort de Brégançon a été ouvert au public le 29 juin 2014. Le fort est visitable du 29 juin au 28 septembre, de 9 heures à 19 heures, sur réservation – il y a un départ en navette toutes les 15 minutes, pour des groupes de vingt personnes. Le tarif est de 10euros pour les plus de 26 ans et a accueilli, jusqu’au 29 septembre (date de fermeture du site), 55 146 visiteurs (source CMN)

B. LES PRÉVISIONS DE RECETTES

Le budget de la Présidence de la République étant présenté à l’équilibre, les recettes sont identiques aux dépenses prévues.

Ces recettes relèvent de trois catégories : les produits divers, les produits exceptionnels et, bien sûr, la recette primordiale, la dotation demandée par la Présidence de la République à l’État.

1. Une dotation de l’État limitée à 100 millions d’euros

Compte tenu du montant prévu des dépenses, d’une part, et des recettes propres de la Présidence de la République, de l’autre, le montant de la dotation demandée atteint cette année le chiffre symbolique de 100 millions d’euros, soit une diminution de 1,63 % par rapport à 2014, de 8,2 % par rapport à la dotation pour 2012.

Une telle analyse ne rend cependant compte qu’imparfaitement de l’évolution de la dotation de la Présidence de la République. En effet, jusqu’en 2010, l’exécution de la dotation attribuée à la Présidence de la République ne procurait aucune surprise. Le montant inscrit en loi de finances initiale (qui était égal à celui présenté dans le projet de loi de finances) était versé intégralement (en un seul versement en début d’année depuis 2009), et restait ensuite intégralement acquis à la Présidence, cette situation entraînant une égalité parfaite entre la prévision budgétaire et l’exécution constatée. Ainsi, en 2010, la dotation initiale et exécutée s’est montée à 112,5 millions d’euros.

Depuis 2011, au contraire, la volonté de la Présidence de participer à l’effort de maîtrise des dépenses publiques l’a amenée à rembourser en fin d’année une partie de la dotation non consommée. On observe donc désormais une différenciation entre la prévision et l’exécution. L’annulation des crédits jugés finalement inutiles se fait à l’occasion de la discussion de la loi de règlement.

Le tableau ci-après montre l’évolution de l’exécution de la dotation de la présidence et de son exécution depuis 2011. Il montre que la dotation effectivement exécutée a fortement reculé entre 2010 et 2012, passant de 112,5 à 102,9 millions d’euros (soit une diminution de 9,6 millions d’euros, soit – 8,6 %).

ÉVOLUTION DE LA DOTATION DE LA PRÉSIDENCE DE LA RÉPUBLIQUE

(en euros)

 

2011

2012

2013

2014

2015

Évolution.

2014/2015

Dotation initiale

112 298 700

108 929 739

103 483 252

101 660 000

100 000 000

– 1,63 %

Crédits restitués au budget de l’État

2 245 974

6 029 846

2 250 000

     

Dotation exécutée

110 052 726

102 899 893

101 233 252-

-

-

-

Source : annexes aux projets de loi de règlement 2011 à 2013 et annexes aux projets de loi de finances pour 2014 et 2015.

Il montre inversement une poursuite du recul de cette exécution beaucoup plus faible depuis 2012, témoignant ainsi des limites rencontrées désormais par la Présidence de la République pour diminuer ses coûts de fonctionnement sans altérer son bon fonctionnement. La directrice de cabinet du président a du reste exposé au Rapporteur spécial que, pour les deux années à venir, le montant de la dotation demandée devrait être maintenu à 100 millions d’euros.

Enfin, il faut noter qu’une partie de la dotation non consommée est non pas restituée mais comptabilisé au compte de report à nouveau de l’exercice suivant. C’est ce qu’on appelle en loi de règlement le « résultat » réalisé par la Présidence. En 2013, ce résultat a été de 3 553 330 euros. Ce report à nouveau est ensuite porté au compte « réserves ». Selon la Cour des comptes, à la fin 2013, le montant de ces réserves s’élève à 6,7 millions d’euros.

2. Les produits divers de gestion

a. L’évolution de la structure des produits divers de gestion

La structure des produits divers de gestion continue de connaître des évolutions notables.

L’année 2013 a été marquée par l’apparition d’un nouveau produit, le remboursement des participations aux voyages officiels des personnes n’appartenant pas à la Présidence de la République. Ces remboursements, qui ne représentaient en 2012 que 66 000 euros, constituent désormais le troisième poste de recettes diverses de la Présidence de la République, avec 460 000 euros environ, juste après le restaurant. Il faut noter que les prévisions de recettes pour 2014 et 2015 ne tiennent pas compte de cette nouvelle recette.

En 2013, les intérêts du compte de dépôt, les recettes du restaurant, les remboursements de participations aux voyages officiels et les produits locatifs représentent, avec 2,22 millions d’euros, plus de 80 % des produits divers de gestion.

L’année 2015, quant à elle, va être marquée par la disparition d’un produit, les intérêts du compte de dépôt versés par le Trésor. Les deux comptes de dépôts de fonds au Trésor vont en effet cesser d’être rémunérés, la clé de rémunération (le taux EONIA moins 15 points de base) aboutissant au calcul d’un taux nul. La conséquence mécanique de cette situation est la diminution de près d’un million d’euros du montant des produits divers de gestion.

Rappelons que le solde agrégé des deux comptes de dépôts s’élevait à 34 283 206 euros au 31 décembre 2013 (27 311 688 euros au 1er janvier 2013). Ce nouveau régime a été instauré par arrêté du 15 septembre 2014, avec effet à partir du 1er juillet 2014.

Le poste « Autres produits » est particulièrement disparate, puisque, outre les remboursements effectués par les participants aux voyages officiels, y sont comptabilisés le remboursement des repas de la Garde Républicaine (25 425 euros en 2013) et un certain nombre de recettes que l’on peut qualifier de « poche » (redevance pour le tournage d’un film, remise a posteriori accordée par Air France…).

Par ailleurs, le Rapporteur spécial rappelle que la participation des parents à la crèche de l’Élysée, assise selon un barème tenant compte des revenus, ne couvre que 15 % environ de son coût de fonctionnement.

Enfin, en 2013, 52 159 euros correspondent au remboursement des frais avancés pour le compte du Coordonnateur national du renseignement (CNR), qui, quoique présent dans les locaux de la présidence, relève pour sa gestion administrative et financière – comme l’ensemble des personnels placés sous ses ordres – du Secrétariat général du Gouvernement en vertu d’un décret du 22 mars 2010.

ÉVOLUTION DES PRODUITS DIVERS DE GESTION

(en euros)

 

2012

exécution

2013

exécution

2014

prévision

2015

prévision

Évol.

2014/2015

Intérêts du compte de dépôt

983 147

953 808

902 000

– 100 %

Recettes du restaurant

606 353

622 091

606 000

610 000

+ 0,66 %

Produits locatifs logements

177 595

188 510

182 000

250 000

+ 37,36 %

Participation des parents aux frais de la crèche

63 997

64 847

75 000

65 000

– 13,33 %

Ventes de produits

71 969

49 114

72 500

50 000

– 31,3 %

Remboursement plateaux-repas

32 410

35 609

29 200

35 000

+ 19,86 %

Ventes de véhicules

60 888

11 787

26 500

10 000

– 62,26 %

Autres produits

388 690

823 078 (1)

182 000

180 000

– 1,1 %

Total

2 385 049

2 748 844

2 075 200

1 200 000

– 42,17 %

(1) Dont 0,46 million d’euros de remboursement de participations à des voyages officiel.

Source : Présidence de la République et annexe au projet de loi de finances 2015.

b. La réforme des modalités d’attribution et de gestion des logements

L’année 2015 sera marquée par le début de l’accroissement d’une nouvelle ressource, celle des produits locatifs de logements. Les produits attendus à ce titre passent en effet de 182 000 euros en 2014 à 250 000 euros en 2015, soit une progression de plus du tiers.

L’évolution du dispositif réglementaire applicable aux concessions de logements pour les agents de l’État (décrets n° 2012-752 du 9 mai 2012 et n° 2013-651 du 19 juillet 2013) a en effet conduit la Présidence de la République à redéfinir et encadrer les modalités d’attribution et de gestion des logements pour les personnels de la Présidence, afin de les inscrire dans le cadre des principes généraux définis par cette réforme, tout en tenant compte du contexte et des spécificités inhérents à la Présidence de la République.

Par décision de la directrice de cabinet en date du 30 avril 2014, les fonctions des personnels pouvant ouvrir droit à l’attribution d’un logement par nécessité absolue de service ou d’une convention d’occupation précaire avec astreinte au Palais de l’Alma et au Pavillon de la Lanterne ont été définies. Les fonctions ouvrant droit à attribution d’un logement par nécessité absolue de service sont au nombre de 28 pour le Palais de l’Alma et de deux (les deux gardiens) pour le Pavillon de la Lanterne. Par ailleurs, 19 fonctions ouvrent droit à l’attribution d’un logement au titre d’une convention d’occupation précaire avec astreinte au Palais de l’Alma.

Au-delà de l’attribution de logements justifiée par la nature des fonctions exercées, des logements peuvent être mis à disposition des personnels sans que l’occupation de ces derniers ne soit liée à des considérations de service. Ce mode d’attribution des logements relève d’une autorisation d’occupation précaire (AOP).

Le nouveau dispositif s’applique à toutes les nouvelles attributions de logement depuis novembre 2013. Il s’applique aux personnes actuellement logées au 1er septembre 2015. Cette date marque ainsi la fin du régime particulièrement généreux singularisant les logements concédés par la Présidence de la République. Désormais, à l’exception des logements nus attribués dans le cadre d’une nécessité de service, l’occupation des logements à la Présidence de la République donne lieu au paiement d’une redevance.

La redevance est calculée par référence à la valeur locative réelle. Pour les logements du Palais de l’Alma, elle représente au 1er janvier 2014 20 euros par mètre carré pour une surface inférieure ou égale à 40 m² et 18 euros par mètre carré pour une surface supérieure à 40 m².

Le calcul est effectué par catégories. Pour les personnels logés par nécessité absolue de service, un logement nu ne donne pas lieu à redevance ; un logement meublé et équipé donne lieu à une redevance égale à 15 % de la valeur locative réelle (superficie en m2 x 15 % de la valeur locative réelle).

Pour les personnels logés dans le cadre d’une convention d’occupation précaire avec astreinte, la redevance est égale à 30 % de la valeur locative réelle (superficie en m2 x 30 % de la valeur locative réelle). Elle est plafonnée à 15 % du revenu net imposable minoré de la CSG non déductible du bénéficiaire de l’astreinte (la mise en œuvre du plafonnement est calculée sur la base du bulletin de paye du mois de décembre).

Pour les personnels bénéficiant d’une autorisation d’occupation précaire, la redevance est égale à 85 % de la valeur locative réelle si le revenu fiscal figurant sur l’avis d’impôt de l’année précédente est supérieur, en fonction de la composition du foyer, aux plafonds figurant dans le tableau ci-dessous. Elle est égale à 50 % de la valeur locative réelle dans le cas contraire.

(en euros)

Composition du foyer

Plafond de ressources applicables

Personne seule

41 000

2 personnes

61 000

3 personnes : couple + 1 enfant ou 1 personne seule avec 1 enfant

74 000

4 personnes : couple + 2 enfants ou 1 personne seule avec 2 enfants

88 000

5 personnes : couple + 3 enfants ou 1 personne seule avec 3 enfants

105 000

6 personnes : couple + 4 enfants ou 1 personne seule avec 4 enfants

118 000

Par personne supplémentaire

13 000

Cette redevance ne pourra en aucun cas excéder 20 % du revenu fiscal de référence du foyer. Elle est actualisée chaque année en fonction de l’évolution des loyers sur la base de l’indice de référence des loyers (IRL).

Les prestations accessoires (eau, électricité, gaz, chauffage), les charges et réparations locatives restent à la charge de l’occupant ainsi que les impôts et taxes liés à l’occupation des locaux.

3. Les produits exceptionnels

Pour 2015, le budget prévisionnel comporte – pour la deuxième année consécutive – une ligne consacrée aux produits exceptionnels.

Le montant prévu à ce titre est de 3,35 millions d’euros, en hausse de plus de 86 % par rapport à 2014.

La somme inscrite se répartit en deux parts très inégales.

D’une part, 50 000 euros correspondent à un prélèvement de 50 000 euros sur les 250 630 euros de produits pour la Présidence de la République de la vente aux enchères d’une partie de la cave de l’Élysée en mai 2013 – la Présidence de la République ayant reversé l’autre moitié du produit de la vente à l’État –, afin de procéder au renouvellement, étalé sur plusieurs années, d’une partie de ladite cave.

D’autre part, 3,3 millions d’euros représentent la quote-part des subventions d’investissement virée au résultat de l’exercice. Cette quote-part enregistre comptablement l’amortissement des subventions d’investissements versées par l’État.

Il s’agit de l’application – depuis 2012 – d’une recommandation de la Cour des comptes, qui avait considéré que les subventions d’investissement versées chaque année par l’État (égales à la part de la dotation consacrée aux investissements et travaux et inscrites à l’actif du bilan) devaient être amorties au même rythme que les immobilisations qu’elles ont permis de financer, afin de ne pas majorer indûment les fonds propres.

C. LA GESTION DU MOBILIER

Dans son dernier rapport sur les comptes et la gestion des services de la Présidence de la République, la Cour des comptes a consacré une page et demie à la conservation et à la gestion du patrimoine mobilier de la Présidence.

Le Rapporteur spécial s’est donc tout naturellement entretenu avec la directrice du cabinet du Président de la République sur cette question.

Il ressort de cet entretien que le régime juridique de prêt du mobilier national à la Présidence de la République est en effet tout à fait dérogatoire, puisqu’il est l’héritier direct, comme l’expose la Cour, du Garde-meubles et du service de la Maison du Roi.

Cependant, des règles très strictes ont été mises en place – elles datent du reste de la précédente présidence – : tout nouvel affectataire d’un bureau doit signer, à l’entrée et à la sortie, un inventaire précis du contenu de celui-ci.

Par ailleurs, la Cour s’étonne que le récolement du mobilier effectué par le Mobilier national en 2012, à l’issue du précédent quinquennat, ne soit pas encore disponible en 2014, plus de deux ans après. La Présidence de la République fait observer qu’elle ne dispose d’aucune capacité d’action sur les délais dans lesquels le Mobilier national rend ses rapports sur les résultats des récolements qu’il effectue.

Le Rapporteur spécial s’en tiendra là, le détail des observations provisoires du contrôle de la Cour faisant actuellement l’objet d’échanges entre la Cour et la Présidence de la République dans le cadre de procédures internes contradictoires.

*

* *

DEUXIÈME PARTIE : LES ASSEMBLÉES PARLEMENTAIRES

Les dotations concernant les assemblées parlementaires s’élèveront globalement à 876,7 millions d’euros en 2015, ce qui représente 88,8 % des crédits inscrits dans la mission Pouvoirs publics. Ces dotations se répartissent entre l’Assemblée nationale (517,9 millions d’euros, soit 59,1 % du total), le Sénat (323,6 millions d’euros, soit 36,9 %) et La Chaîne parlementaire (35,5 millions d’euros, soit 4 %).

Ce montant ne représente qu’une augmentation de 0,03 % par rapport à 2014. En effet, tant l’Assemblée nationale que le Sénat ont décidé, pour la troisième année consécutive, de reconduire leurs demandes de crédits au niveau de 2012, consolidant ainsi l’économie adoptée dans les deux assemblées lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2012. La légère augmentation pour 2015 ne concerne que Public-Sénat, l’une des deux sociétés de programme constituant La Chaîne parlementaire.

I. L’ASSEMBLÉE NATIONALE

Depuis 2008, sous l’impulsion de M. Bernard Accoyer, l’Assemblée nationale est engagée dans un processus de maîtrise de ses dépenses et d’amélioration de sa gestion. Ce processus se traduit par une stabilisation de la dotation demandée à l’État depuis quatre ans, qui plus est à un montant inférieur de 3 % à ce qu’il était entre 2008 et 2011, et, pour 2015, la reconduction de son budget de 2013.

Parallèlement, elle a adopté une démarche de pleine transparence pour ses documents budgétaires ou financiers. Depuis plusieurs années, le rapport annuel de la commission spéciale chargée de vérifier et d’apurer les comptes (cf. encadré ci-après) était rendu public : il constituait une synthèse du rapport de gestion que les questeurs remettent à la commission spéciale et comportait les états financiers (comptes de résultats et bilans) de l’Assemblée elle-même et de ses comptabilités annexes (caisses de retraites des anciens députés et du personnel, fonds de sécurité sociale).

En 2013, sous la présidence de M. Claude Bartolone, c’est ce rapport du collège des questeurs sur le règlement des comptes de l’exercice 2012 qui, pour la première fois, a été rendu public. Ce document d’une centaine de pages constitue une présentation exhaustive de l’exécution budgétaire de l’exercice. La commission spéciale soulignait que, en dépit de cette publicité nouvelle, « le rapport du collège des questeurs pour le règlement des comptes de l’exercice 2012 a été établi sans changement ni de contenu ni de méthode par rapport aux exercices précédents et qu’il rend compte de façon détaillée et de bonne foi de l’exécution du budget ».

Cette démarche a été reconduite en 2014. Le rapport du collège des questeurs sur le règlement des comptes de l’exercice 2013 a également été rendu public. Les rapports du collège des questeurs sont librement accessibles sur le site internet de l’Assemblée nationale (menu « découvrir l’Assemblée », rubrique « comptes de l’Assemblée »). Cette publication a par ailleurs entraîné la transformation du rapport de la commission spéciale en note de synthèse rapide, signée par son président.

Par ailleurs, les deux assemblées ont décidé de confier à la Cour des comptes la réalisation d’une mission annuelle en vue de la certification de leurs comptes, à compter de l’exercice 2013. Les deux conventions, qui ont été signées le 23 juillet 2013, définissent et organisent la mission de la Cour pour le compte de chaque assemblée selon des principes communs. Le premier rapport de certification de la Cour des comptes a été transmis en avril 2014 au Président de l’Assemblée. Il a également été rendu public et est consultable sur le site de l’Assemblée nationale, sous la même rubrique que le rapport du collège des questeurs. La Cour y écrit :

« Au terme des vérifications auxquelles elle a procédé, la Cour estime avoir collecté les éléments probants nécessaires pour fonder son opinion sur les comptes de l’Assemblée nationale de l’exercice 2013.

« Pour conduire les travaux de certification, la mission d’audit a notamment pu prendre connaissance des règles de tenue et d’établissement des comptes de l’Assemblée nationale, des livres comptables et mandats justifiant les opérations et les soldes comptables qui y figurent et nécessaires à l’exercice de ses travaux, des dispositifs et procédures concourant au contrôle interne comptable et financier et elle a eu communication des documents nécessaires à la formulation d’une opinion sur les comptes.

« Se fondant sur ces éléments, la Cour certifie qu’au regard des règles et principes comptables qui leur sont applicables, les comptes de l’Assemblée nationale de l’exercice clos le 31 décembre 2013 sont, dans leurs aspects significatifs, réguliers et sincères et qu’ils donnent une image fidèle de la situation financière et du patrimoine de l’Assemblée nationale. »

A. UNE DOTATION VOLONTAIREMENT INCHANGÉE

Entre 2008 et 2011, la dotation de l’État affectée à l’Assemblée nationale avait été fixée à un montant inchangé de 533,91 millions d’euros. Pour l’exercice 2012, le Président de l’Assemblée et les deux questeurs de la majorité avaient fait adopter un amendement au projet de loi de finances visant à réduire de 3 % (soit une diminution de 16,0 millions d’euros) la dotation précédemment approuvée par la commission commune des crédits. La dotation a donc été fixée par la loi de finances initiale à 517,89 millions d’euros.

Ce montant, reconduit en 2013 et 2014, est également le montant prévu pour 2015, M. Claude Bartolone, l’actuel Président de l’Assemblée, ayant pris la décision de principe de maintenir ce montant pour toute la durée de la législature.

ÉVOLUTION DE LA DOTATION DE L’ÉTAT

(en euros)

 

2011

2012

2013

2014

2015

Assemblée nationale

533 910 000

517 890 000

517 890 000

517 890 000

517 890 000

Source : annexes aux projets de loi de finances.

La décision de l’Assemblée de réduire puis de stabiliser le montant de la dotation de l’État le conduit à procéder pour équilibrer son budget à prévoir des prélèvements sur ses ressources propres. Le tableau ci-dessous présente l’évolution de ces prélèvements depuis 2011.

ÉVOLUTION DES PRÉLÈVEMENTS SUR LES RESSOURCES PROPRES
DE L’ASSEMBLÉE NATIONALE

(en euros)

 

2011

2012

2013

2014

2015

Prévisionnel

8 811 970

26 237 500

15 476 571

15 529 966

14 824 980

Exécuté

0

17 664 142

5 320 720

-

-

Source : rapports de la commission spéciale chargée de vérifier et d’apurer les comptes, rapport pour 2013 du collège des questeurs à la commission spéciale chargée de vérifier et d’apurer les comptes et annexes aux projets de loi de finances.

Le bilan de l’Assemblée nationale, tel qu’il figure dans le rapport du collège des questeurs à la commission spéciale chargée de vérifier et d’apurer les comptes relatifs à l’exercice 2013, précise le montant des immobilisations financières sur lesquelles sont susceptibles d’être opérés les prélèvements sur les ressources propres. Constitués notamment de fonds communs de placement dédiés gérés par deux banques, pour une valeur nette comptable de 145,4 millions d’euros et d’encours de prêts, pour 101,2 millions d’euros, ces immobilisations financières représentent, au 31 décembre 2013, une valeur liquidative de 247,35 millions d’euros.

B. LE PROJET DE BUDGET POUR 2015

Le projet de budget de l’Assemblée nationale pour 2015 présente une légère diminution des dépenses (– 0,16 %) par rapport au budget initial pour 2014, à 536,95 millions d’euros. Pour la quatrième année consécutive, la dotation de crédits nécessaires à son fonctionnement est reconduite en euros courants pour un montant de 517,89 millions d’euros.

Comme pour les années précédentes, cette demande ne couvre pas l’ensemble des dépenses prévues en 2015 : l’équilibre prévisionnel du budget est obtenu par un prélèvement de 14,82 millions d’euros sur les disponibilités de l’Assemblée nationale, compte tenu par ailleurs d’un montant de ressources propres de 4,24 millions d’euros.

Le tableau suivant retrace l’évolution des charges et ressources :

ÉVOLUTION DU BUDGET DE L’ASSEMBLÉE NATIONALE

(en milliers d’euros)

 

2010

exec

2011

exec

2012

exec

2013

exec

2014

prév

2015

prev

Évol.

2014/2015

Charges

Fonctionne-ment

507 551,6

510 857,0

520 101,4

518 309,8

517 892,6

518 426,8

0,10 %

Achats de biens et de fournitures

8 218,2

7 664,9

7 772,5

7 339,9

8 029,0

7 648,0

– 4,75 %

Services extérieurs

36 339,2

36 368,2

32 529,8

33 474,7

33 411,0

34 068,3

1,97 %

Impôts et taxes

3 787,9

3 998,7

3 850,5

4 202,9

3 779,1

3 766,5

– 0,33 %

Charges de personnel

170 337,4

173 508,1

170 081,3

183 510,0

175 039,2

176 409,4

0,78 %

dont rémunérations

126 073,3

126 631,4

123 927,5

135 398,5

125 312,1

125 268,9

– 0,03 %

Charges sociales et diverses

44 301,1

44 953,8

46 153,8

48 111,4

49 727,1

51 140,5

2,84 %

Charges parlementaires

285 782,2

291 825,4

305 726,0

289 455,3

295 306,3

294 211,6

– 0,37 %

Dont indemnités parlementaires

49 998,4

50 346,5

49 265,4

50 111,4

50 282,7

50 291,2

0,02 %

Charges sociales

61 570,6

60 396,1

62 410,4

63 634,1

63 442,2

60 686,5

– 4,34 %

Secrétariat parlementaire

159 724,0

161 350,5

177 111,0

158 087,8

161 825,0

163 138,5

0,81 %

Autres charges

17 520,1

17 812,1

16 939,1

17 621,9

19 756,4

20 095,5

1,72 %

Charges exceptionnelles et imprévues

18,7

57,9

141,3

327,0

2 328,0

2 323,0

– 0,21 %

Investissement

18 924,2

16 035,3

21 592,1

12 308,0

19 932,2

18 525,2

– 7,06 %

Total des charges

526 475,7

526 892,3

541 693,5

530 617,8

537 824,8

536 952,0

– 0,16 %

Ressources

Dotation

533 910,0

533 910,0

517 890,0

517 890,0

517 890,0

517 890,0

+ 0,0 %

Produits divers

5 161,0

4 435,4

6 139,4

7 407,1

4 404,8

4 237,0

– 3,81 %

Prélèvement sur les disponibilités

0,0

0,0

17 664,1

5 320,7

15 530,0

14 825,0

– 4,54 %

Total des ressources

539 071,0

538 345,4

541 693,5

537 824,8

537 824,8

536 952,0

– 0,16 %

Source : annexes aux projets de loi de finances.

Les charges de la section de fonctionnement sont prévues pour 518,43 millions d’euros, soit une hausse de 534 214 euros (+ 0,10 %) par rapport au budget 2014, dont 200 000 euros sont liés au transfert à l’Assemblée nationale de la gestion financière de l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques. Il s’agit par ailleurs d’un niveau de charges quasiment identique à la dépense exécutée en 2013.

Les charges regroupées dans la section d’investissement sont prévues pour un montant de 18,53 millions d’euros, soit une baisse de 1,4 million d’euros
(– 7,06 %) par rapport à 2014. Ce montant intègre une provision pour dépenses imprévues à hauteur de 3,54 millions d’euros relative à des travaux dont la réalisation dépendra de la durée effective de l’intersession.

Les produits divers sont prévus pour 4,24 millions d’euros, en diminution de 3,81 % par rapport au budget 2014. Ceux-ci comprennent toujours la redevance créée en 2009, relative à l’utilisation des personnels et des locaux pour la gestion des fonds de sécurité sociale pour 1,96 million d’euros prévus en 2015.

Le prélèvement sur les disponibilités serait encore significatif en 2015 et s’élèverait à 14,82 millions d’euros, soit un montant un peu inférieur au prélèvement prévu au budget 2014.

1. Les dépenses de fonctionnement

Les dépenses de fonctionnement s’élèvent à 518,43 millions d’euros, soit une hausse modérée de 534 214 euros (+ 0,10 %) par rapport au budget pour 2014. Sur chaque nature de charge, les prévisions de dépenses sont fondées sur une hypothèse d’activité parlementaire normale. Le budget 2015 intègre toutefois, comme pour 2014, une provision pour dépenses imprévues de 2,29 millions d’euros destinée à couvrir le coût potentiel d’une activité parlementaire plus soutenue que prévu.

a. Les charges parlementaires

Les charges parlementaires se montent à 294,21 millions d’euros, en diminution de 1,09 million d’euros (– 0,37 %) par rapport à 2014.

Les indemnités parlementaires et prestations familiales devraient s’élever à 50,29 millions d’euros. Elles sont quasiment stables par rapport à 2014, et reflètent l’hypothèse d’un gel du point d’indice reconduit en 2015.

Les charges sociales, qui correspondent à la couverture sociale et au financement des pensions versées aux anciens députés, sont en recul de 2,76 millions d’euros (– 4,34 %). Elles enregistrent l’effet de la diminution du nombre de pensionnés, traditionnellement observée entre chaque renouvellement. En leur sein, la contribution et la subvention versées par l’Assemblée à la caisse de pension des députés évoluent par ailleurs respectivement sous l’effet des hypothèses retenues en matière d’augmentation de taux de cotisation, soit + 0,27 point en 2015 au titre de la réforme décidée par l’Assemblée nationale en 2010, et en matière de revalorisation des pensions, soit notamment un décalage des revalorisations annuelles du 1er avril au 1er octobre à compter de 2014. Ces hypothèses n’intègrent pas d’autres hausses de taux de cotisation.

Les crédits correspondant aux frais de secrétariat parlementaire se montent à 163,14 millions d’euros, soit + 1,31 million d’euros (+ 0,81 %) par rapport à 2014. En leur sein, une dotation de 2 millions d’euros au titre du crédit supplémentaire de fin de mandat est reconduite en 2015. Cette dotation a été calibrée compte tenu de dépenses qui, hors année de renouvellement, ont oscillé entre 0,2 et 1,6 million d’euros depuis 2008.

Les frais de secrétariat parlementaire incluent les charges d’indemnité représentative de frais de mandat (IRFM), dont le montant individuel a été réduit depuis 2013 au profit d’une augmentation du plafond individuel du « crédit collaborateur ». Les dépenses de rémunérations des collaborateurs, et les charges sociales associées, devraient continuer à augmenter en 2015 (+ 1,27 %), sous l’effet notamment de la prime d’ancienneté, pour atteindre 112,01 millions d’euros. Les dépenses au titre de l’IRFM se réduiront quant à elles de 0,26 % à 39,01 millions d’euros. Les contributions aux frais de secrétariat des groupes sont quasiment stables à 10,12 millions d’euros (+ 0,05 %).

Parmi les autres charges, les crédits pour frais de voyages et déplacements devraient diminuer de 0,74 % par rapport au budget 2014 à 8,35 millions d’euros et les charges de représentation de l’Assemblée nationale, évaluées à 5,33 millions d’euros reculeraient de 0,82 %. S’agissant des frais de voyages et de déplacements, la dépense prévisionnelle 2015 est supérieure à l’exécution 2013 (soit 7,72 millions d’euros) et tient compte de la revalorisation des tarifs applicables aux cartes de circulation SNCF intervenant en 2014. Les charges de représentation sont également prévues à un niveau nettement supérieur aux dépenses exécutées en 2013 (+ 20,29 %), année marquée par une montée en charge progressive de l’activité des délégations internationales et des groupes d’amitié.

Les autres charges liées au mandat, soit 5,99 millions d’euros (+ 4,17 %), comprennent pour l’essentiel les frais de communication des députés et les dépenses d’équipement informatique des députés en circonscription. Cette hausse s’explique notamment par l’accroissement des dépenses de téléphonie.

b. Les charges de personnel

Les crédits demandés à ce titre sont de 176,41 millions d’euros et devraient progresser de 0,78 %. Ils sont constitués pour 70,67 % par les rémunérations des personnels statutaires et contractuels.

Les rémunérations de base (traitement et indemnité de législature) des personnels statutaires devraient reculer de 1,12 % à 75,79 millions d’euros. Sous l’hypothèse d’un nouveau gel du point d’indice de la fonction publique en 2015, cette évolution traduit essentiellement la poursuite en 2015 de la réduction des effectifs, permise par un remplacement seulement partiel des départs en retraite. Les effectifs ont déjà été réduits de 5,83 % entre le 1er janvier 2011 et le 1er janvier 2014. Les indemnités de travaux supplémentaires, qui dépendent fortement du volume de l’activité parlementaire, sont en revanche prévues en hausse de 6,58 % par rapport au budget 2014, à un niveau de 23,79 millions d’euros qui resterait toutefois inférieur de plus de 9 millions d’euros à l’exécution 2013, caractérisée par un pic sans précédent d’activité parlementaire.

Les crédits destinés aux personnels contractuels de l’Assemblée nationale et de la présidence, en hausse de 3,40 %, se montent à 8,82 millions d’euros. Cette hausse est nettement plus faible qu’au budget 2014, qui prévoyait la fin de plusieurs mises à disposition gratuites de personnels de l’État et leur prise en charge par le budget de l’Assemblée nationale dans le cadre de détachements.

Les charges de sécurité sociale et de prévoyance, qui constituent la plus grande part des autres charges de personnel, progressent de 3,17 % pour s’établir à 48,54 millions d’euros. Cette augmentation traduit notamment la hausse du montant de la contribution à la caisse de retraite des personnels, sous l’effet des hypothèses retenues en matière d’augmentation de taux de cotisation décidées par l’Assemblée, qui sont identiques à celles retenues pour les députés, et en matière de revalorisations annuelles de pensions, également identiques à celles retenues pour les députés.

Les crédits consacrés aux charges de prestations directes de 1,4 million d’euros poursuivent leur diminution (– 5,58 %) au rythme de la baisse des effectifs des anciens retraités de l’Union française.

c. Les autres charges de fonctionnement

Parmi les autres charges de fonctionnement, les crédits d’achats de biens et fournitures reculent de 4,75 % à 7,65 millions d’euros par rapport au budget 2014 et traduisent l’effet des mesures prises pour réduire la consommation d’énergie des bâtiments.

Les crédits au titre des services extérieurs sont évalués à 23,59 millions d’euros et progressent de 3,96 %. Ils tiennent compte de l’effet des clauses d’indexation inscrites dans les contrats de nettoyage passés avec les sociétés prestataires et de l’entretien plus coûteux qu’occasionnent certaines installations anciennes.

Les dépenses au titre des autres services extérieurs, soit 10,48 millions d’euros prévus en 2015, sont en baisse de 242 190 euros par rapport au budget 2014 (– 2,26 %). Cette baisse permet de rapprocher les crédits demandés du niveau de la dépense constatée en 2013 (soit 10,03 millions d’euros).

Les impôts, taxes et versements assimilés, évalués à 3,77 millions d’euros, diminuent de 0,33 % grâce à la diminution de la masse salariale des personnels qui réduit le versement dû au syndicat des transports parisiens.

2. Les dépenses d’investissement

Les crédits d’investissement pour 2014 reculent de 7,06 % par rapport à ceux prévus initialement pour 2014, soit une baisse de 1,4 million d’euros. Ils s’élèvent ainsi à 18,53 millions d’euros.

La reconduction d’une dotation pour dépenses imprévues de 3,54 millions d’euros vise notamment les travaux de rénovation et d’étanchéité de la cour d’Honneur. Ces travaux ne pourront être engagés que si la coupure parlementaire de l’été 2015 est suffisamment longue.

Les dépenses d’immobilisations corporelles, soit 12,26 millions d’euros, diminuent de 10,39 %. Parmi celles-ci, les dépenses de construction sont prévues en recul de 13,74 % à 9,18 millions d’euros. Elles concerneront la réfection de la toiture de la salle des Pas-Perdus, la poursuite de la restauration des murs d’enceinte de l’Hémicycle, mais aussi la réfection des installations audiovisuelles et la poursuite des travaux de mise en conformité et d’accessibilité des locaux.

Les dépenses d’immobilisations incorporelles, soit 1,84 million d’euros, diminuent de 6,46 % et suivent le rythme de mise en œuvre du schéma directeur informatique 2013-2015.

II. LE SÉNAT

Il est de tradition républicaine qu’une assemblée parlementaire ne procède pas à un examen approfondi du budget de l’autre assemblée. Le Rapporteur spécial se contentera donc de quelques remarques générales, renvoyant pour plus de précisions au rapport de la commission commune des crédits figurant dans l’annexe au projet de loi de finances relative à la mission Pouvoirs publics, ainsi que, pour la gestion 2013, au rapport d’information n° 533 (2013-2014) de M. Éric Doligé, rapporteur pour la Commission spéciale chargée du contrôle des comptes et de l’évaluation interne, rapport qui contient également la certification des comptes du Sénat par la Cour des comptes.

A. UNE DOTATION ÉGALEMENT INCHANGÉE

Entre 2008 et 2011, sur décision de M. Gérard Larcher, son président de l’époque, la dotation de l’État affectée au Sénat avait été fixée à un montant inchangé de 327,69 millions d’euros. Pour l’exercice 2012, le Président du Sénat et les questeurs avaient proposé un amendement au projet de loi de finances visant à réduire de 3 % (soit une diminution de 10,01 millions d’euros) la dotation précédemment approuvée par la commission commune des crédits (1). La dotation a donc été fixée par la loi de finances initiale à 323,58 millions d’euros (en recul de 1,3 par rapport à 2011).

Ce montant, reconduit en 2013 et 2014, reste le montant prévu pour 2015.

Cette reconduction correspond à une diminution en volume de 1,5 % en retenant l’hypothèse d’inflation estimée pour l’exercice prochain.

Par ailleurs, le budget du Sénat bénéficie de produits dont le montant pour 2015 est estimé à 5,03 millions d’euros (contre 5,39 millions d’euros au budget de 2014 et 6,56 millions d’euros réalisés en 2013).

Le budget du Sénat pour 2015 prévoit des charges de fonctionnement de 329,59 millions d’euros, en baisse de 1,13 %, et des dépenses d’investissement de 10,63 millions d’euros, en baisse de 44,21 %.

Ces évolutions conduisent à un prélèvement sur les ressources propres de 11,60 millions d’euros, contre 23,44 millions d’euros prévus l’année précédente, montant exceptionnel destiné à couvrir les opérations immobilières et l’impact du renouvellement sénatorial. Le prélèvement sur les ressources propres du Sénat prévu pour 2015 reste toutefois supérieur aux dépenses d’investissement, car il couvre également le million d’euros du compte de charges exceptionnelles.

ÉVOLUTION DES PRÉLÈVEMENTS SUR LES RESSOURCES PROPRES DU SÉNAT

(en euros)

 

2011

2012

2013

2014

2015

Prévisionnel

18 484 000

12 049 540

12 893 840

23 437 220

11 600 340

Exécuté

8 352 824

460 847

0

-

-

Source : rapports de la commission spéciale chargée du contrôle des comptes et de l’évaluation interne et annexes aux projets de loi de finances.

Au total, les dépenses du Sénat en 2015 s’élèveraient donc à 340,21 millions d’euros, en baisse de 3,46 % par rapport aux crédits inscrits en 2014. Il reste que les dépenses inscrites à la section de fonctionnement pour l’ensemble du Sénat (329,59 millions d’euros) excèdent le montant de la dotation de l’État (323,58 millions d’euros), reconduit pour la quatrième année consécutive, le financement du solde de ces dépenses (hors charges exceptionnelles) devant être assuré par les produits.

Le bilan du Sénat, tel qu’il figure dans le rapport de la commission spéciale chargée du contrôle des comptes et de l’évaluation interne relatif à l’exercice 2013, précise le montant de la réserve spéciale d’intervention sur laquelle sont susceptibles d’être opérés les prélèvements sur les ressources propres. Cette réserve est inscrite à l’actif pour une valeur nette comptable de 108,1 millions d’euros. Il convient de rappeler que l’essentiel des immobilisations financières du Sénat sont inscrites aux bilans des deux caisses de retraites (sénateurs et personnel) pour un total global de 1,2 million d’euros, en couverture des engagements de retraite. Il est à noter que le document publié par la commission spéciale ne mentionne aucune valeur liquidative, contrairement aux informations publiées à l’Assemblée nationale.

Depuis l’exercice 2011, la dotation affectée au Sénat ainsi que le budget de celui-ci sont répartis en trois actions : le Sénat au titre de sa mission institutionnelle, le jardin du Luxembourg et le musée du Luxembourg. C’est ce plan d’exposition que suivra le Rapporteur spécial.

B. LE BUDGET DU SÉNAT AU TITRE DE SA MISSION INSTITUTIONNELLE

La dotation de l’État versée au Sénat au titre de sa mission institutionnelle est fixée en 2015 à 311,63 millions d’euros, comme en 2014. S’y ajoutent des produits, estimés à 4,58 millions d’euros, soit une baisse de 8,52 % par rapport aux produits attendus en 2014 (5,0 millions d’euros) et de 23,22 % par rapport aux produits réalisés en 2013 (5,96 millions d’euros). Ces chiffres sont à rapprocher des dépenses effectives constatées en 2013, qui se sont élevées à 315,37 millions d’euros pour la mission institutionnelle.

Le tableau qui suit retrace l’évolution détaillée des charges et des produits d’une année sur l’autre :

ÉVOLUTION DU BUDGET DU SÉNAT

 

Exécution 2013

Budget 2014

Budget 2015

en %

Section de fonctionnement

310 132 480

321 589 520

317 587 940

– 1,24 %

60 Achats de biens et fournitures

5 548 926

5 983 700

5 796 700

– 3,13 %

61 et 62 Services extérieurs

28 125 613

32 313 510

31 601 250

– 2,20 %

63 Impôts et taxes

1 491 341

1 595 000

1 682 000

5,45 %

64 Rémunération et charges sociales

170 621 333

170 358 080

172 392 960

1,19 %

Dont indemnités des Sénateurs

30 960 740

31 131 000

31 155 100

0,08 %

Dont charges de sécurité sociale, de prévoyance et de pensions et accessoires de pension des Sénateurs

13 060 127

13 173 300

14 027 300

6,48 %

Dont rémunération des personnels titulaire, stagiaire, contractuel et temporaire

102 025 929

102 595 700

102 313 700

– 0,27 %

Dont charges sociales, de prévoyance et de pension et accessoires de pension des personnels

21 778 793

21 427 480

22 272 360

3,94 %

Dont autres charges des personnels et autres charges sociales

2 795 744

2 030 600

2 624 500

29,25 %

65 Autres charges de gestion courante

104 398 258

109 668 130

105 188 530

– 4,28 %

Dont Aides à l’exercice du mandat parlementaire

102 276 640

107 113 400

102 852 000

– 3,98 %

Dont diverses autres charges de gestion courante

2 121 618

2 554 730

2 336 530

– 8,54 %

67 Charges exceptionnelles

– 52 991

1 671 100

926 500

– 44,56 %

Section d’investissement

5 236 823

18 532  500

9 583 500

– 48,29 %

Dont logiciels

251 350

1 229 000

712 000

– 42,07 %

Dont constructions

2 666 517

13 240 000

4 875 000

– 63,18 %

Dont installations

1 325 919

2 582 500

2 631 000

1,88 %

Dont autres immobilisations corporelles

993 027

1 481 000

1 365 500

– 7,80 %

Total des deux sections

315 369 303

340 122 020

327 171 440

– 3,81 %

Produits

5 961 159

5 003 100

4 576 600

– 8,52 %

Prélèvement sur les disponibilités

0

23 491 220

10 967 140

– 53,31 %

Dotation du budget de l’État

311 577 800

311 627 700

311 627 700

0,00 %

Source : projet annuel de performance

Les charges de la section de fonctionnement ressortent à 317,59 millions d’euros pour une prévision de 321,59 en 2014 (– 1,24 %) et des dépenses effectives de 310,13 en 2013.

La section d’investissement totalise, quant à elle, 9,58 millions d’euros, soit une baisse de 48,29 % par rapport à la prévision de l’année précédente – au cours de laquelle deux projets immobiliers ont été engagés.

Le total des dépenses des deux sections s’élève donc à 327,17 millions d’euros, soit une diminution de 3,81 % par rapport à 2014, nécessitant un prélèvement sur les ressources propres de 10,97 millions d’euros, en baisse de 53,31 % par rapport à 2014 (23,49 millions d’euros).

1. Les dépenses de fonctionnement

Comme l’an dernier, le Rapporteur spécial s’en tiendra aux postes de dépenses les plus importants.

Les crédits relatifs aux indemnités parlementaires et aux traitements des personnels, charges de sécurité sociale et de prévoyance comprises, s’élèvent à 172,39 millions d’euros (54,28 % des dépenses de fonctionnement) contre 170,36 en 2014, soit une augmentation de 1,19 %.

Les crédits relatifs aux indemnités versées aux sénateurs augmentent légèrement, de 0,08 %, pour s’établir à 31,16 millions d’euros. Comme en 2014, cette hausse a pour cause la prévision du versement éventuel d’allocations d’aide au retour à l’emploi de sénateurs qui ne seraient pas renouvelés : 198 500 euros sont budgétés à cet effet (et 152 900 euros en 2014). Les autres indemnités, dont les montants unitaires ont été réduits les années précédentes restent identiques, à l’exception des indemnités à caractère familial, en baisse de 7,81 %.

Les dépenses de rémunération ont été calculées selon l’hypothèse du gel de la valeur du point de la fonction publique. Les dépenses de traitement du personnel titulaire, stagiaire, contractuel et temporaire diminuent de 0,27 %, pour s’établir à 102,31 millions d’euros, compte tenu de la baisse de la masse indiciaire permise par une évolution démographique favorable, de la réduction des effectifs sur la mission institutionnelle du Sénat (de 1 026 emplois budgétaires en 2014 à 1 016 en 2015) et de la mise en extinction progressive de l’indemnité compensatrice de logement et de l’indemnité correctrice individuelle. Le budget exécuté de 2013 a fait apparaître une dépense effective de 102,03 millions d’euros pour une prévision de 104,98.

Les charges de sécurité sociale, de prévoyance et de pension et accessoires de pension des sénateurs augmentent de 6,48 %, à 14,03 millions d’euros, après être restées stables au cours des derniers exercices, autour de 13,1 millions d’euros. Cette hausse résulte de l’augmentation prévisible du nombre de sénateurs pensionnés à l’issue du renouvellement de septembre 2014, tandis que les charges contributives des sénateurs augmentent de 1,73 % du fait de la transposition des dispositions de la loi n° 2014-40 du 20 janvier 2014 garantissant l’avenir et la justice du système de retraites.

Les mêmes causes (augmentation du nombre de bénéficiaires, conséquences de la loi du 20 janvier 2014 précitée) expliquent la hausse de 3,94 %, à 22,27 millions d’euros, des charges sociales, de prévoyance, de pension et accessoires de pension des personnels ainsi également que les effets de la validation de services antérieurs, dont le coût progresse de façon dynamique, alors qu’elles étaient stabilisées autour de 21,5 millions d’euros.

La transposition des dispositions de la loi du 20 janvier 2014 précitée se traduit, dans les deux régimes, par un relèvement pluriannuel du taux de cotisation salariale de 0,30 point, au total, entre le 1er juillet 2014 et le 1er janvier 2017. Chacune de ces augmentations donne lieu à un relèvement de la cotisation patronale (appelée « parts contributives ») à la charge du budget du Sénat. Pour 2015, l’impact du relèvement de cotisation qui interviendra le 1er janvier de cette même année est estimé, en parts contributives, à 150 100 euros au titre des régimes de base et complémentaire des sénateurs et à 313 800 euros au titre de celui des fonctionnaires.

Les aides à l’exercice du mandat parlementaire s’élèvent à 102,85 millions d’euros, en baisse de 3,98 % par rapport à 2014 (107,11). Ce « retour à la normale » s’explique par l’évolution du budget de l’Association pour la gestion des assistants de sénateurs (AGAS), qui a porté en 2014 les dépenses supplémentaires générées par le renouvellement sénatorial (versement de diverses indemnités de fin de contrat et de licenciement aux collaborateurs des sénateurs non réélus) : l’AGAS bénéficie d’une enveloppe de 63,0 millions d’euros pour 2015 contre 67,3 en 2014. Les autres aides à l’exercice du mandat parlementaire restent stables.

2. Les dépenses d’investissement

Les dotations inscrites à la section d’investissement de la mission institutionnelle s’élèvent à 9,58 millions d’euros, contre 18,53 prévus pour 2014 et 5,24 constatés en 2013.

Le Sénat a décidé de relancer ses dépenses d’investissement en 2014 (il s’agit principalement de la transformation en bureaux et salles de réunion de l’immeuble du 77 rue Bonaparte et des restructurations et mise aux normes d’accessibilité du 64 boulevard Saint-Michel). Ces deux opérations s’achèveront en 2015.

Les comparaisons avec les budgets exécutés de 2013 (5,24 millions d’euros) et en cours d’exécution en 2014 (18,53 millions d’euros) ne sont donc pas pleinement pertinentes avec celui de 2015, qui verra s’achever ces deux projets.

C. LES DOTATIONS DU JARDIN ET DU MUSÉE DU LUXEMBOURG

1. Le jardin du Luxembourg

La dotation du budget de l’État prévue en 2015 pour le Jardin du Luxembourg, qui fait partie du domaine immobilier du Sénat ouvert au public, s’élève à 11,97 millions d’euros, montant identique à celle de 2014. Pour mémoire, les dépenses réalisées en 2013 se sont élevées à 11,95 millions d’euros.

En outre, le budget du Jardin du Luxembourg doit bénéficier de produits d’un montant de 202 000 euros, en hausse de 26,25 % par rapport à 2014. Il s’agit essentiellement des redevances versées par les 17 exploitants titulaires de concessions. L’exécution de 2013 avait permis de constater 319 275 euros de produits. Le montant de produits inscrit au budget du Jardin du Luxembourg s’aligne sur les sommes réellement perçues par le Sénat au titre des redevances perçues.

Le tableau ci-dessous détaille les charges et ressources du jardin du Luxembourg :

BUDGET DU JARDIN DU LUXEMBOURG

(en euros)

 

Exécution
2013

Budget 2014

Budget 2015

Évolution en %

Section de fonctionnement

11 495 698

11 629 800

11 915 600

2,46

60 – Achat de biens et fournitures

678 820

751 800

690 400

- 8,17

61 et 62 – Services extérieurs

1 033 254

1 051 500

1 249 000

18,78

63 – Impôts et taxes

79 710

80 000

80 000

0

64 - Rémunérations et charges sociales

9 703 913

9 722 500

9 859 900

1,41

Dont rémunération des personnels titulaire, stagiaire, contractuel et temporaire

7 802 575

7 834 600

7 925 100

1,16

Dont charges de sécurité sociale, de prévoyance, de pension et accessoires de pension des personnels

1 829 900

1 838 900

1 835 300

- 0,20

Dont autre charges des personnels et autres charges sociales

71 438

49 000

99 500

103,06

65 – Autres charges de gestion courante

0

24 000

36 300

51,25

Section d’investissement

451 030

513 100

972 500

89,53

Dont constructions

99 880

162 000

642 000

296,30

Dont installations

100 316

21 000

65 500

211,90

Dont autres mobilisations corporelles

250 834

330 100

265 000

- 19,72

Total des deux sections

11 946 728

12 142 900

12 888 100

6,14

Produits

319 275

160 000

202 000

26,25

Prélèvement sur les disponibilités

0

26 000

729 200

2 704,62

Dotations du budget de l’État

12 006 800

11 956 900

11 956 900

0

Source : projet annuel de performances

La section de fonctionnement totalise 11,92 millions d’euros en hausse de 2,46 % et la section d’investissement 972 500 euros, en hausse de 89,53 %.

Avec un total de 9,86 millions d’euros, les dépenses de rémunération et les charges de sécurité sociale et de prévoyance représentent plus des trois quarts du budget du Jardin du Luxembourg. Les effectifs restent stables, à l’exception du personnel contractuel et temporaire : deux apprentis, recrutés en 2014, ont donc été prévus sur le budget de 2015.

Les dépenses d’honoraires passent de 57 500 euros en 2014 à 230 000 euros en 2015, pour la conduite de deux opérations d’investissement au Jardin, conduites sur plusieurs années : la rénovation du chauffage des serres et la restauration de la fontaine Médicis.

Le total des dépenses des deux sections s’élève donc à 12,89 millions d’euros, nécessitant un prélèvement sur les ressources propres de 729 200 euros, euros couvrant une partie des dépenses d’investissement.

Le Rapporteur spécial réitère ses interrogations de l’an dernier sur le fait que, même si des raisons historiques l’expliquent, une dotation soit affectée par l’État au Sénat au titre de la gestion du jardin du Luxembourg. Cela aboutit à faire supporter par l’ensemble des contribuables français la gestion d’un jardin de près de 25 hectares (soit un coût de 480 000 euros à l’hectare) qui n’est utilisé principalement que par les habitants de la capitale. Un transfert de la gestion à la Ville de Paris mettrait sans doute plus en cohérence la vérité budgétaire et l’usage du jardin.

2. Le musée du Luxembourg

En 2000, le Sénat a repris la gestion du musée du Luxembourg, avec la volonté de mettre en œuvre un ambitieux programme d’expositions. Le bâtiment, jusqu’alors affecté au ministère de la Culture, lui a été affecté par la loi du 1er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine.

Depuis le 13 juillet 2010, sur décision de M. Gérard Larcher, alors président du Sénat, la gestion du musée est confiée à l’établissement public de la Réunion des musées nationaux et du Grand Palais des Champs-Élysées, dans le cadre d’un contrat de délégation de service public d’une durée de huit ans.

Depuis la signature de ce contrat, la gestion du musée ne coûte rien au Sénat, puisque la redevance versée par le délégataire est supérieure aux charges supportées par le Sénat.

Compte tenu des excédents récurrents constatés dans l’exécution du budget du Musée du Luxembourg depuis l’achèvement des gros travaux de rénovation du bâtiment, ce budget a été substantiellement diminué au cours des dernières années, passant de 1,21 million d’euros en 2007 à 810 000 en 2008, 478 000 en 2009 et 136 500 en 2010. Depuis 2011, il est de l’ordre de 50 000 euros.

Par ailleurs, comme le tableau ci-dessous permet de le constater, le budget du Musée du Luxembourg est désormais excédentaire,

Le budget du Musée du Luxembourg est de 153 000 euros en 2015, dont 83 000 euros de dépenses de fonctionnement et 70 000 euros de dépenses d’investissement.

Les produits s’élèvent à 249 000 euros, correspondant pour 235 000 euros à la redevance d’exploitation versée par la Réunion des musées nationaux (RMN) et pour 14 000 euros au remboursement par la RMN de la TVA décaissée par le Sénat à l’occasion des travaux conduits en 2015.

Le budget du Musée du Luxembourg ne comporte pas de dotation du budget de l’État.

BUDGET DU MUSÉE DU LUXEMBOURG

(en euros)

 

Exécution 2013

Budget 2014

Budget 2015

Variation 2015/2014 (%)

Section de fonctionnement

47 594

150 000

83 000

– 44,67

Achats de biens et fournitures

0

10 000

0

– 100,00

Services extérieurs

47 594

140 000

83 000

– 40,71

Section d’investissement

0

 

70 000

 

Dont constructions

0

 

70 000

 

Total des deux sections

47 594

150 000

153 000

2,00

Produits

276 485

230 000

249 000

8,26

Excédent

228 892

80 000

96 000

20,00

Source : Projet annuel de performances et rapport d’information n° 533 (2013-2014) de M. Éric Doligé au nom de la commission spéciale chargée du contrôle des comptes et de l’évaluation interne sur les comptes du Sénat de l’exercice 2013.

III. LA CHAÎNE PARLEMENTAIRE

La Chaîne parlementaire a été créée par la loi du 30 décembre 1999, qui a modifié la loi du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication. L’article 45-1 de cette dernière prévoit désormais que « l’Assemblée nationale et le Sénat produisent et font diffuser, sous le contrôle de leur bureau, par câble et par voie hertzienne, un programme de présentation et de compte rendu de leurs travaux. Ce programme peut également porter sur le fonctionnement des institutions parlementaires et faire place au débat public, dans le respect du pluralisme des groupes constitués dans chacune des assemblées. »

L’article 45-2 dispose que La Chaîne parlementaire remplit une mission de service public, d’information et de formation des citoyens à la vie publique, par des programmes parlementaires, éducatifs et civiques. Elle comporte les émissions des deux sociétés de programme, l’une pour l’Assemblée nationale (LCP-AN), l’autre pour le Sénat (Public Sénat), chargées de concevoir et de programmer des émissions de présentation des travaux de leur assemblée respective ainsi que des émissions d’accompagnement et d’en assurer la production et la réalisation. Le même article précise que les sociétés de programme, ainsi que les émissions qu’elles programment, ne relèvent pas de l’autorité du Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA).

Sur le plan financier, l’article 45-2 indique que chaque société de programme conclut annuellement avec l’assemblée dont elle relève une convention précisant les modalités d’exécution de sa mission, ainsi que le montant de la participation financière dont elle est dotée par cette assemblée. Cette dotation est inscrite au sein de la mission Pouvoirs publics.

Le tableau ci-dessous montre que, sur la période 2010-2014, la dotation attribuée à LCP-AN n’a augmenté que de 8,8 % (soit environ 1,3 million d’euros), alors que celle attribuée à Public Sénat a progressé de 20,6 % (soit 3,2 millions d’euros supplémentaires). La part de Public Sénat dans la dotation globale de La Chaîne parlementaire passera ainsi de 50,5 % en 2010 à 53,1 % en 2015. Formulé autrement, en 2015 la dotation de Public Sénat est supérieure de 11,54 % à celle de LCP-AN (16,64 millions d’euros) alors que les deux chaînes partagent la même antenne.

Public Sénat est ainsi la seule action de la mission Pouvoirs publics dont la dotation continue de progresser, ce que le Rapporteur spécial juge particulièrement étonnant.

RÉPARTITION DE LA DOTATION DE LA CHAÎNE PARLEMENTAIRE

(en euros)

 

2010

2011

2012

2013

2014

2015

LCP-Assemblée nationale

15 300 000

15 990 000

17 180 154

16 641 162

16 641 162

16 641 162

Public Sénat

15 635 000

16 135 000

17 857 000

17 857 000

18 569 000

18 848 000

Total

30 935 000

32 125 000

35 037 514

34 498 162

35 210 162

35 489 162

Source : annexes aux projets de loi de finances.

A. LA CHAÎNE PARLEMENTAIRE-ASSEMBLÉE NATIONALE (LCP-AN)

1. Une dotation qui s’inscrit dans l’effort d’économies de la mission Pouvoirs publics

Le contrat d’objectifs et de moyens (COM) conclu entre LCP-AN et l’Assemblée nationale le 12 décembre 2012 a figé le montant de la dotation attribuée à la chaîne pour la période 2013-2015. C’est pourquoi, cette dotation reste fixée à 16,6 millions d’euros pour 2014, soit le même montant qu’en 2013. Il est à noter que ce montant représente une diminution de 3,1 % par rapport à 2012.

Le Rapporteur spécial se félicite que l’effort d’économie et de maîtrise des dépenses que s’est imposé l’Assemblée nationale soit également supporté par sa chaîne parlementaire.

Le COM était assorti de budgets annuels prévisionnels qui ont été ajustés depuis sa signature, compte tenu de l’arrêté des comptes des exercices 2012 et 2013 et des premières décisions de gestion de l’entreprise en 2014. Les budgets révisés restent toutefois globalement proches du COM.

Pour 2015, le budget prévisionnel de la chaîne s’établit à 16,86 millions d’euros, montant quasi-identique à celui de 2014 (16,89 millions d’euros). Le tableau ci-après présente l’exécution et l’évolution du budget depuis 2013.

VENTILATION DES DÉPENSES ET PRODUITS DE LCP - AN

 

2013
exécuté

Budget 2014 COM

Budget 2014 revu

Budget 2015 COM

Budget 2015 revu

Production interne *

6 336 370

6 681 240

6 625 467

6 751 461

6 695 400

Antenne et achats de programmes *

1 267 265

1 271 660

1 318 039

1 295 371

1 316 000

Exploitation

5 603 074

5 703 652

5 644 350

5 718 652

5 735 000

Total prod - prog - exploitation

13 206 710

13 656 552

13 587 856

13 765 484

13 746 400

Communication – internet

512 091

520 683

588 618

524 854

572 500

Frais généraux

1 788 290

1 926 085

1 778 846

1 950 163

1 801 000

Frais exceptionnels

10 500

62 464

146 563

62 264

82 700

Total des charges

15 517 590

16 165 784

16 101 883

16 300 964

16 202 600

Investissements

1 606 008

716 500

889 957

586 500

660 000

Total des dépenses

17 123 598

16 882 284

16 991 840

16 887 464

16 862 600

           

Subvention A.N.

16 641 162

16 641 162

16 641 162

16 641 162

16 641 162

Autres produits

459 959

246 000

347 433

241 000

193 000

dont facturations à Public Sénat

71 547

105 000

78 400

100 000

80 000

Total des produits

17 101 121

16 887 162

16 988 595

16 882 162

16 834 162

*Les coproductions sont comptabilisées en investissements.

Source : LCP – AN.

2. Des dépenses maîtrisées

Le tableau-ci dessous illustre la répartition des charges par nature. Les charges de personnel et les coûts de diffusion sur la télévision numérique terrestre (TNT) représentent respectivement 33,7 % et 26,7 % du budget pour 2015.

Ce tableau fait apparaître l’effort de maîtrise des dépenses de fonctionnement (hors coûts de fonctionnement de la TNT et de la TV connectée, considérés comme exogènes). Après une diminution de 9,48 % en 2013 par rapport à 2012, elles devraient rester en ligne avec les prévisions du COM en 2014. En 2015, les dépenses de fonctionnement devraient même se situer à un niveau un peu inférieur aux prévisions du COM.

Les dépenses de masse salariale devraient elles aussi rester en ligne avec le COM, en 2015 comme en 2014, et ce malgré, notamment, le recrutement d’une responsable « Digital », chargée de renforcer la stratégie numérique de la chaîne.

PART DES DÉPENSES DE LCP-AN PAR NATURE

(en euros)

 

2013

exécution

2014

COM

2014

revu

2015

COM

2015

revu

Évol.

2014/2015

revus

             

Personnels permanents

5 505 649

5 476 603

5 576 534

5 692 396

5 690 000

2,03 %

Fonctionnement TV connectée

797

85 000

44 320

85 000

95 000

114,35 %

Diffusion sur la TNT

4 485 000

4 485 000

4 500 000

4 485 000

4 500 000

Autres coûts de fonctionnement

5 643 514

5 864 529

5 903 014

5 968 916

5 902 600

– 0,01 %

Total dépenses de fonctionnement

15 634 960

16 011 132

16 023 868

16 231 312

16 187 600

1,02 %

Investissements

1 606 008

716 500

889 957

586 500

660 000 (1)

12,53 %

Total

17 123 598

16 882 284

16 991 840

16 887 464

16 862 600

– 0,14 %

(1) Dont 440 000 euros de coproductions.

Source : LCP-AN.

La répartition de la masse salariale entre les fonctions est la suivante :

LCP-AN : RÉPARTITION DES DÉPENSES DE MASSE SALARIALE

(en euros)

Production et technique

1 420 306

1 343 541

1 531 469

1 470 000

Rédaction

2 495 582

2 577 073

2 498 592

2 580 000

Programmation et antenne

575 669

549 542

597 190

500 000

Communication

158 969

159 355

168 545

165 000

web

12 321

79 463

4 619

85 000

Personnel administratif

842 802

867 560

891 981

890 000

Total masse salariale permanents

5 505 649

5 576 560

5 692 396

5 690 000

Source : LCP-AN

L’effectif se compose de 66 salariés CDI ou CDD (en ETP) et 10 salariés en équivalent temps plein (ETP) intermittents, journalistes pigistes compris.

Les coûts directs de production interne devraient rester relativement stables entre 2014 et 2015 et demeurer en ligne avec le COM. Hors masse salariale, ils passeraient ainsi de 3,95 millions d’euros dans les prévisions du COM 2015, à 3,82 millions d’euros dans le budget 2015 revu.

En 2015, la chaîne poursuivra sa politique de programmation documentaire quotidienne, ainsi que la diffusion du rendez-vous hebdomadaire du dimanche soir autour d’une œuvre (documentaire, fiction, cinéma), suivie d’un débat en prise avec des enjeux politiques, historiques, sociaux ou internationaux. Cela se traduit par une hausse des dépenses liées aux achats et coproductions de programmes par rapport au montant prévu dans le COM pour 2014 et 2015.

Par ailleurs, le montant des droits versés aux sociétés de gestion collective des droits d’auteurs et droits voisins devrait rester en ligne avec le COM, avec une hausse légère de 3,5 % par rapport au montant initialement prévu.

Les dépenses d’exploitation devraient faire l’objet d’une hausse de 7,92 % par rapport à 2014, s’établissant à 5,75 millions d’euros. Elles sont toutefois en ligne avec le COM, avec une progression de 0,2 % par rapport au montant initialement prévu.

Au sein de ces dépenses, les dépenses de diffusion/liaison/ingénierie devraient faire également l’objet d’une hausse de 7,92 % par rapport à 2014, avec 1,24 million d’euros. Elles devraient toutefois rester elles-aussi en ligne avec le COM, progressant de 0,1 % par rapport au montant initialement prévu.

Le montant budgété en 2015 pour la TV connectée s’inscrit dans la logique de l’hypothèse retenue en 2014, à savoir la mise en place des fonctionnalités « vidéo à la demande » et « bascule 24/24 », ce qui porterait l’ensemble des frais de fonctionnement de la TV connectée à 95 000 euros.

Enfin, ces dépenses incluent les coûts de diffusion en TNT, prévus à 4,5 millions d’euros.

Après l’effort réalisé en 2014, où elles sont passées de 229 300 euros à 187 300 euros, les dépenses de communication – hors rémunérations –devraient, avec 172 500 euros retrouver une trajectoire conforme au COM en 2015.

Avec 1,8 million d’euros en 2015, personnels administratifs compris, les frais généraux devraient être inférieurs de 7,6 % aux prévisions du COM, notamment en raison d’une nouvelle diminution des charges liées aux services extérieurs.

Avec 660 000 euros, les investissements sont en hausse de 12,53 %. Les coproductions y comptent pour 440 000 euros. Conformément à l’objectif n° 22 du COM, LCP-AN affectera prioritairement à ses investissements, les économies réalisées en matière de dépenses de fonctionnement.

Enfin, outre la subvention de l’Assemblée nationale, LCP-AN devrait dégager 193 000 euros de produits propres, dont 80 000 euros de facturations à Public Sénat.

L’an dernier, le Rapporteur spécial avait consacré un développement spécifique à l’audience de LCP-AN. Il se bornera à rappeler ici que, d’après les informations transmises par la chaîne, celle-ci enregistre une part d’audience moyenne de 0,4 %, qui signifie que 15 millions de téléspectateurs la regardent chaque semaine, pour une durée d’écoute supérieure à dix minutes. Selon les dirigeants de la chaîne, c’est la moitié de l’audience de I-télé et le tiers de celle de BFM Télé. LCP-AN est une vraie chaîne de télévision, même si la cohabitation avec Public Sénat gêne parfois la cohérence de sa programmation.

B. PUBLIC-SÉNAT

Pour les raisons déjà évoquées concernant le Sénat, le Rapporteur spécial ne fera que quelques développements rapides sur la chaîne Public Sénat.

Le rapport de gestion de la chaîne, tel qu’il est annexé au rapport de la commission spéciale chargée du contrôle des comptes et de l’évaluation interne sur les comptes du Sénat pour 2013, donne quelques éléments financiers sur l’exécution de son budget.

En 2013 la dotation versée par le Sénat à Public Sénat s’est élevée à 17,86 millions d’euros.

Sur ce montant, 17,34 millions d’euros, soit 200 000 euros de plus qu’en 2012, ont été affectés à l’exploitation de la chaîne S’y sont ajoutés 304 320 euros d’autres produits d’exploitation, dont 215 250 euros de produits de parrainage, 36 691 euros de produits de coproduction, 47 954 euros de produits divers, 4 428 euros de produits de droits de diffusion et 15 531 euros de transferts de charges divers. Les ressources d’exploitation de la chaîne se sont ainsi élevées à 17,66 millions d’euros. La dotation du Sénat en représente 98,2 %.

Les charges d’exploitation se sont élevées, quant à elles, à 18,48 millions d’euros, comprenant notamment 5,35 millions d’euros de charges de personnel (à la fin de 2012, la chaîne employait 57 personnes en équivalent temps plein sur des postes permanents, dont 32 journalistes), 4,5 millions d’euros de frais de diffusion sur la TNT, 7,2 millions d’euros d’autres charges d’exploitation (en recul pour la troisième année consécutive) et un peu plus de 800 000 euros de dotations aux amortissements, en diminution de 200 000 euros environ par rapport à 2012.

L’exécution du budget de 2013 a fait apparaître un montant de dépenses d’exploitation (18,43 millions d’euros) supérieur au montant budgété (17,6 millions d’euros) ainsi qu’au montant de la dotation d’exploitation pour 2015.

Le résultat d’exploitation est négatif de 820 668 euros. En tenant compte du résultat exceptionnel et du résultat financier, le résultat net est bénéficiaire de 11 825 euros.

Pour 2014, le budget de la chaîne s’établit à 18,3 millions d’euros en ce qui concerne les dépenses d’exploitation (en intégrant 260 000 euros de dépenses diverses) et de 524 000 euros de dépenses d’investissement.

La dotation versée par le Sénat s’établit à 18,6 millions d’euros, en progression de 712 000 euros par rapport à 2013 (soit + 4 %). Cette augmentation résulte :

– de la mise en œuvre du contrat d’objectifs et de moyens signé en décembre 2012 entre la chaîne et le Sénat, prévoyant notamment le maintien en volume de la dotation versée par le Sénat jusqu’en 2015 (2) ; en tenant compte d’une prévision d’inflation de 1,75 %, cela représente une augmentation de 312 000 euros ;

– de la revalorisation des loyers que la chaîne verse au titre des locaux qu’elle occupe au Sénat (200 000 euros) ;

– de la suppression des mises à disposition gratuites de fonctionnaires du Sénat, qui impliquent des recrutements de remplacement (200 000 euros).

Pour 2015, la dotation annuelle de la société de programme « Public Sénat » a été arrêtée à la somme de 18,85 millions d’euros, en hausse de 1,5 % par rapport à 2014, dont 18,32 millions d’euros pour l’exploitation et 532 000 euros pour l’investissement.

L’augmentation de la dotation annuelle résulte de la mise en œuvre du contrat d’objectifs et de moyens (COM) pour 2013-2015, qui prévoit une stabilisation de la dotation en euros constants, avec une inflation estimée à 1,5 % pour 2015 (la prévision d’inflation pour 2014 était de 1,75 %, taux qui avait servi au calcul de la dotation pour 2014).

Les produits d’exploitation (240 000 euros) et les produits financiers (20 000 euros) de Public Sénat complètent la dotation de 18,32 millions d’euros et permettent de présenter un budget d’exploitation en équilibre malgré :

– l’augmentation des dépenses de personnel de 2,5 % (+ 145 000 euros), conformément au taux de progression fixé par le COM ;

– et celle des frais généraux de 6,81 %, en raison notamment de la revalorisation des loyers et charges (+ 200 000 euros) et des charges locatives nouvelles au titre des locaux du 20, rue de Vaugirard (+ 80 000 euros).

En conclusion, eu égard notamment à la dérive des dotations de Public Sénat, il faut saisir l’occasion du renouvellement du Sénat pour fusionner les deux chaînes, la réponse constituée par la mutualisation n’étant qu’un faux semblant.

*

* *

TROISIÈME PARTIE : LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL

I. DEPUIS L’INSTAURATION DE LA QUESTION PRIORITAIRE DE CONSTITUTIONNALITÉ EN 2010, UNE DOTATION EN DIMINUTION CONTINUE

Le budget prévisionnel du Conseil constitutionnel pour 2015 s’établit à 10,19 millions d’euros, en recul de 5,44 % par rapport à celui de 2014 (soit une réduction de 586 000 euros). La dotation demandée à l’État étant égale par construction au montant des dépenses prévisionnelles, son évolution est identique.

Cette baisse du budget du Conseil est la sixième consécutive depuis 2010. Elle traduit une dépense elle aussi en réduction régulière depuis l’instauration de la question prioritaire de constitutionnalité cette même année, et aussi la maîtrise financière et budgétaire avec laquelle le Conseil a endossé la nouvelle tâche qui lui était confiée.

Témoignent également de cette maîtrise les conditions d’exécution de la dotation : pour l’année 2013, elle a laissé un solde d’exécution créditeur de 1 607 934 euros, lié selon le rapport annuel de performance, à « la pluri-annualité de la programmation des travaux ».

ÉVOLUTION DE LA DOTATION ET DES DÉPENSES DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL
DEPUIS 2009

Source : annexes aux PLR 2009 à 2013 ; annexes au PLF 2014 et 2015.

A. LA QUESTION PRIORITAIRE DE CONSTITUTIONNALITÉ, MISSION DU CONSEIL LA PLUS MOBILISATRICE

Instituée par l’article 61-1 de la Constitution issue de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, organisée par la loi organique du 10 décembre 2009 et entrée en vigueur au 1er mars 2010, la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) permet à tout citoyen de faire constater par le Conseil constitutionnel, saisi sur renvoi du Conseil d’État ou de la Cour de cassation, qu’une disposition législative invoquée à son encontre à l’occasion d’une instance devant une juridiction porte atteinte aux droits et libertés garanties par la Constitution.

La QPC représente 81 % des décisions prises en 2012 et 2013 en matière de contrôle de constitutionnalité et 79 % au cours du 1er semestre de cette année. Du 1er mars 2010 au 30 juin 2014, le Conseil a pris 351 décisions QPC, soit le tiers des 1 044 décisions de contrôle de constitutionnalité prises depuis sa création.

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE DÉCISIONS RELEVANT DU CONTRÔLE DE CONSTITUTIONNALITÉ

 

QPC

Autres décisions (1)

Total

1958-1967

 

34

34

1968-1977

 

55

55

1978-1987

 

142

142

1988-1997

 

161

161

1998-2007

 

166

166

2008

 

12

12

2009

 

26

26

2010

64

24

88

2011

110

23

133

2012

74

17

91

2013

66

23

89

2014 (jusqu’au 30 juin)

37

10

47

1958-2014

351

693

1 044

2010-2014

351

97

448

(1) Décisions portant sur des lois ordinaires, des lois organiques, des traités, des lois de pays ou les règlements des assemblées.

Source : Conseil constitutionnel.

Il convient de noter que le Conseil statue, en matière de QPC, en moyenne dans un délai de 70 jours, soit sensiblement moins que le délai de trois mois imparti par la loi organique du 10 décembre 2009.

Le Conseil a dû procéder à des adaptations profondes pour se mettre en état de remplir la nouvelle et essentielle mission qui lui était confiée. S’il a quelque peu augmenté les effectifs qui composent son personnel, comme on le verra plus loin, il a aussi dû construire une salle d’audiences publiques, une salle de retransmission publique des séances et une salle des avocats. La publicité des séances a aussi entraîné le besoin d’étoffer le dispositif de la Garde républicaine, qui assure la sécurité du Conseil.

Les Rapporteurs spéciaux précédents ont régulièrement cherché à identifier les coûts supplémentaires dus à la QPC.

Le Conseil fait cependant remarquer qu’il est de plus en plus difficile de dissocier ce coût du reste des dépenses du Conseil Constitutionnel, tant la QPC est désormais partie intégrante du fonctionnement global : toujours selon le Conseil l’activité consacrée au contrôle a posteriori représente environ les trois quarts de l’activité globale.

Le Rapporteur spécial s’en tiendra donc à rappeler les coûts des investissements qui ont été nécessités par la mise en place de la QPC : 2,6 millions d’euros en 2011, 1,8 en 2012 et 1 en 2013.

B. UNE PRÉSENTATION BUDGÉTAIRE SUSCEPTIBLE D’ÊTRE AMÉLIORÉE

Le tableau ci-dessous précise la répartition par action des dépenses du Conseil constitutionnel. C’est en effet sous cette forme qu’il présente traditionnellement son projet de budget au public, dans le projet de performances Pouvoirs publics.

ÉVOLUTION DU BUDGET DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL DEPUIS 2011

(en euros)

 

2011

exécution

2012

exécution

2013

prévision

2013

exécution

2014

prévision

2015

prévision

01. Contrôle des normes

3 896 719

3 749 743

4 240 940

4 227 496

4 320 920

4 307 650

02. Élections

556 326

2 351 772

184 900

234 327

205 900

143 000

03. Relations extérieures. Formation

1 462 941

1 026 495

1 533 660

1 579 219

1 550 780

1 598 850

04. Entretien, travaux

6 197 573

4 099 634

3 481 750

1 816 410

3 204 950

1 970 750

05. Frais généraux

1 339 967

1 388 605

1 446 750

1 558 504

1 493 450

614 250

Total charges

13 513 528

12 616 248

10 888 000

9 415 957

10 776 000

10 190 000

Dotation

11 070 000

10 998 000

10 888 000

10 888 000

10 776 000

10 191 000

Source : annexes aux projets de loi de règlement 2010 à 2012 ; annexes aux projets de loi de finances pour 2013 à 2015.

L’an dernier, le Rapporteur spécial avait cependant fait part de sa perplexité devant ce mode de présentation, au regard à la fois des dispositions de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) et de sa pertinence pour quantifier budgétairement les activités du Conseil.

L’article 7 de la loi organique prévoit qu’« une mission spécifique regroupe les crédits des pouvoirs publics, chacun d’entre eux faisant l’objet d’une ou plusieurs dotations ». Or, les « dotations » constituent des unités budgétaires dérogatoires, présentées par nature et non par objectifs de dépenses. Elles retracent des dépenses qui, notamment parce qu’il est difficile de les soumettre à des indicateurs de performance, ne peuvent faire l’objet de programmes et donc logiquement d’actions, qui relèvent d’un niveau inférieur de la nomenclature budgétaire.

Par ailleurs, la répartition des dépenses du Conseil entre les différentes actions dépasse sans doute les capacités d’une comptabilité analytique aussi sophistiquée soit-elle.

À titre d’illustration, l’existence d’une action Contrôle des normes et d’une action Élections conduit le Conseil constitutionnel à répartir entre ces deux actions les dépenses relatives aux membres (qui sont composées à 97 % de leurs indemnités et des charges sociales afférentes). Cela suppose d’être en mesure de répartir le « temps de travail » des membres entre ces deux activités lors des années électorales. Pour le budget prévisionnel de 2007, année d’élections présidentielle et législatives, c’est 48 % des dépenses liées aux membres qui avaient été inscrits au sein de l’action Élections. Pour 2012, année analogue, ce pourcentage était tombé à moins de 15 %... On voit bien que tout cela est très artificiel.

Enfin, le Conseil constitutionnel est la seule institution relevant de la mission Pouvoirs publics à présenter son budget prévisionnel par actions et non par nature de dépense.

Le maintien de cette présentation paraît d’autant plus étonnant que, comme le Conseil l’a exposé dans une réponse au questionnaire budgétaire, il dispose d’une « nomenclature interne […], entrée en service en 2011 et très proche des normes comptables de l’État ».

Le Rapporteur spécial réitère donc son vœu, formulé l’an dernier, d’une présentation publique par dépense. Les services du Conseil avaient du reste alors transmis au Rapporteur spécial les deux budgets prévisionnels de 2013 et 2014 selon une telle présentation.

Cette année, ils lui ont communiqué également, sous la même présentation, l’exécution du budget de 2013 et le budget prévisionnel de 2015.

Le Rapporteur spécial les en remercie vivement. C’est donc sous cette forme qu’il analysera ci-après les crédits du Conseil.

II. UNE DOTATION BUDGÉTAIRE POUR 2015 MAÎTRISÉE

Ventilé par type de dépense, le budget pour 2015 du Conseil constitutionnel se présente comme suit.

ÉVOLUTION DU PROJET DE BUDGET DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL
(par nature de dépenses)

(en euros)

 

2013
exécution

2014
prévision

2015
prévision

Évolution 2014/2015

Membres

2 311 170,69

2 438 000,00

2 340 000,00

– 4,02 %

Traitements

1 772 698,74

1 888 000,00

1 790 000,00

– 5,47 %

Charges sociales

428 372,13

470 000,00

440 000,00

– 6,82 %

Frais de déplacement

110 099,82

80 000,00

110 000,00

27,27 %

         

Personnels

4 835 104,36

4 678 000,00

4 632 000,00

– 0,99 %

Traitements personnels permanents

2 867 809,90

2 755 000,00

2 715 000,00

– 1,47 %

Traitements personnels occasionnels

108 325,30

145 000,00

135 000,00

– 7,41 %

Traitements personnels d’entretien

100 781,63

100 000,00

105 000,00

4,76 %

Charges sociales

962 194,17

934 000,00

929 000,00

– 0,54 %

Formation

3 943,64

5 000,00

5 000,00

0,00 %

Transports et déplacements

38 926,09

50 000,00

50 000,00

0,00 %

Indemnités de transports (remb. IdF)

24 691,83

25 000,00

26 000,00

3,85 %

Action sociale

146 287,94

74 000,00

77 000,00

3,90 %

Garde républicaine

582 143,86

590 000,00

590 000,00

0,00 %

         

Fonctionnement

1 498 209,77

1 546 000,00

1 465 000,00

– 5,53 %

Mobilier, matériel, fournitures

77 394,10

75 000,00

75 000,00

0,00 %

Parc automobile

78 814,66

87 000,00

84 000,00

– 3,57 %

Entretien du bâtiment

83 654,83

87 000,00

87 000,00

0,00 %

Documentation, publications

165 592,28

210 000,00

200 000,00

– 5,00 %

Traductions

75 104,96

60 000,00

60 000,00

0,00 %

Fonctionnement stricto sensu

235 790,37

242 000,00

234 000,00

– 3,42 %

Colloques, accueils de délégations…

162 467,81

130 000,00

150 000,00

13,33 %

Frais de représentation

105 600,14

120 000,00

120 000,00

0,00 %

informatique

513 790,62

532 000,00

452 000,00

– 17,70 %

Dépenses exceptionnelles

0,00

3 000,00

3 000,00

0,00 %

         

Travaux

735 005,12

2 106 000,00

1 610 000,00

– 30,81 %

Travaux immobiliers

730 763,35

2 047 000,00

1 510 000,00

– 35,56 %

Travaux mobiliers

4 241,77

59 000,00

100 000,00

41,00 %

         

Élections

36 467,32

13 000,00

143 000,00

90,91 %

         

TOTAL

9 415 957,26

10 781 000,00

10 190 000,00

– 5,80 %

Source : Conseil Constitutionnel.

Avec 8,58 millions d’euros (8,67 millions d’euros en 2014) les dépenses hors travaux sont en léger recul, de 1 %. La diminution aurait pu être supérieure sans l’inscription par le Conseil d’un budget initial de 130 000 euros au titre de la mise en œuvre du référendum d’initiative populaire.

Avec 1,61 million d’euros (2,11 en 2014), les dépenses de travaux correspondent à la poursuite du chantier de rénovation des locaux et des équipements du Conseil constitutionnel.

A. DES DÉPENSES DE RÉMUNÉRATIONS TENUES

● Les dépenses relatives aux membres du Conseil constitutionnel sont en recul de 4,02 %. Il est à noter que deux anciens présidents de la République, MM. Jacques Chirac et Nicolas Sarkozy ne sont plus rémunérés par le Conseil, l’un depuis mars 2011, et l’autre depuis l’été 2013.

La dotation consacrée aux frais de déplacement des membres est en hausse, par rapport à celles prévues pour 2014, mais identique à l’exécution de 2013. De façon générale, la structure et le montant des dépenses, poste par poste, est très proche de celles de l’exécution de 2013.

● En 2015, avec 4,63 millions d’euros, les dépenses relatives au personnel sont en légère diminution, de 0,99 %. Cette évolution témoigne de la maîtrise de ce poste par le Conseil.

Au 1er janvier 2015, le Conseil constitutionnel comptera (hors membres) 61 collaborateurs rémunérés à titre principal par lui, représentant 53,3 équivalent temps plein, auxquels sont adjoints à titre occasionnel dix rapporteurs adjoints, un conseiller technique issu de la Cour des comptes, des stagiaires et des collaborateurs temporaires (professeurs de langue, interprètes…).

Comme le montre le tableau ci-dessous, cet effectif est stable depuis 2012, mais marque une augmentation par rapport au point bas du 1er janvier 2010.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS ADMINISTRATIFS DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL

 

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015 (prév.)

Catégorie A

21

20

18

17

21

24

23

27

26

Catégorie B

15

15

16

14

15

16

17

14

12

Catégorie C

19

18

18

18

19

21

21

20

23

Total

55

53

52

49

55

61

61

61

61

Source : Conseil constitutionnel (chiffres au 1er janvier).

La mise en œuvre de la question prioritaire de constitutionnalité n’est pas étrangère à cet accroissement. Grâce à une gestion stricte et à des redéploiements internes, elle n’a cependant nécessité le recrutement que de quelques personnels supplémentaires. Compte tenu de la technicité des emplois, les personnels de catégorie A représentent, aujourd’hui, près de 43 % des effectifs, contre moins de 35 % en 2010.

S’agissant de l’origine des personnels, le Conseil constitutionnel bénéficie d’une seule mise à disposition, celle d’un administrateur de l’Assemblée nationale affecté au service juridique. Elle fait l’objet d’un reversement, conformément à la convention passée entre les deux institutions.

Par ailleurs, à ce jour, 14 fonctionnaires sont détachés auprès du Conseil, en provenance du Conseil d’État (2), des services du Premier ministre (1), des ministères de la Justice (6), de la Culture (2), de la Défense (2) et du ministère des Finances (1). On compte également 42 agents non titulaires, recrutés directement par le Conseil.

Au 1er janvier 2014, les emplois du Conseil constitutionnel sont répartis comme suit entre les services :

 

2014

2015

secrétariat des membres

5

4

secrétariat général

4

2

service juridique

10

10

– juristes

6

8

– greffe

4

2

service administratif et financier

28

31

– administration, finances

4

4

– informatique

4

4

– personnels de soutien

13

16

– entretien

7

7

service de la documentation

9

9

service des relations extérieures

5

5

Source : Conseil constitutionnel.

B. DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT MAÎTRISÉES

Les dépenses de fonctionnement sont en diminution de 5,53 % par rapport à 2014, et de 2,25 % par rapport à l’exécution de 2013.

Les dépenses de fonctionnement relatives aux membres comprennent les frais de représentation de l’institution (les membres eux-mêmes ne disposent pas de frais de représentation : ceux-ci sont destinés à l’institution et non aux personnes) et les frais de déplacement.

Le montant inscrit en 2015 au titre des frais de représentation de l’institution reste stable, dans la continuité des années précédentes. Les crédits de déplacements sont alignés sur le budget réalisé en 2013, qui devrait correspondre à la réalité de l’année 2014.

 

Frais de représentation de l’institution

Frais de déplacement

2011

123 906,32

62 731,63

2012

110 319,20

70 794,21

2013

105 600,14

110 099,82

2014 (prév.)

120 000,00

80 000,00

2015 (prév.)

120 000,00

110 000,00

Source : Conseil constitutionnel.

En ce qui concerne les dépenses de fonctionnement relatives au personnel, le budget des déplacements ne progresse pas. Concernant la documentation et les publications, le budget est en légère augmentation du fait de l’accroissement des charges dues aux abonnements aux bases de données juridiques en ligne. Enfin, les dépenses de mobilier et matériel sont stables.

 

Déplacements

Documentation, publications

Matériel, mobilier, fournitures

2011

42 094,67

248 799,59

103 468,55

2012

37 991,51

112 700,97

60 833,49

2013

38 926,09

165 592,28

77 394,10

2014 (prév.)

50 000,00

210 000,00

75 000,00

2015 (prév.)

50 000,00

217 000,00

75 000,00

Source : Conseil constitutionnel.

Parmi les autres dépenses de fonctionnement, le budget de l’informatique est en diminution (– 15,04 %) après deux années de crédits supplémentaires consacrés au logiciel de jurisprudence. En revanche, 2015 sera l’année de remplacement de matériels serveurs, ce qui explique un budget encore conséquent.

Concernant le parc automobile, et malgré l’augmentation du coût des carburants, des mesures d’organisation permettent d’envisager une diminution de l’allocation.

Enfin, les dépenses courantes, tant en entretien du bâtiment qu’en dépenses de fonctionnement, sont en diminution. Concernant l’entretien, les dépenses sont stabilisées, après la prise en compte ces dernières années de l’augmentation des surfaces et des nouveaux équipements. Les renégociations, notamment en ce qui concerne la téléphonie, se sont poursuivies afin de maîtriser des coûts de fonctionnement stricto sensu en constante augmentation.

 

Informatique

Parc automobile

Entretien du bâtiment

Fluides, taxes, maintenance

2013

513 790,62

78 814,66

83 654,83

235 790,37

2014 (prév.)

532 000,00

87 000,00

87 000,00

242 000,00

2015 (prév.)

452 000,00

84 000,00

87 000,00

234 000,00

Source : Conseil constitutionnel.

C. DES DÉPENSES DE TRAVAUX MOINS LOURDES

Depuis sa création, le Conseil constitutionnel siège dans l’aile Montpensier du Palais-Royal. Cette affectation résulte d’une décision du 13 juin 1959 portant attribution de locaux.

Ce n’est cependant que progressivement qu’il a pu donner cohérence et fonctionnalité à ses locaux d’implantation.

Un arrêté du 10 janvier 1962 a procédé à une nouvelle répartition des lieux, affectant les 3ème, 4ème et 5ème étages au ministère de la Culture. Entre 1976 et 1985, ce ministère a néanmoins quitté par étapes successives, l’aile Montpensier, gardant toutefois un appartement de fonction au 4ème étage, des locaux à l’entresol, une imprimerie en rez-de-chaussée et l’usage de l’escalier avec une sortie par le n° 8 de la rue Montpensier.

Peu à peu, ces locaux ont été restitués au Conseil constitutionnel : en 2008 un local situé au 4ème étage, quatre petits bureaux à l’entresol ainsi que l’escalier du 8, rue de Montpensier, en 2010 l’ancien bureau de l’administrateur du Palais-Royal au Centre des monuments nationaux, enclavé dans les locaux du Conseil et en 2011 l’ancienne imprimerie du ministère au rez-de-chaussée.

En janvier 2012 le Conseil a signé avec France Domaine une nouvelle convention d’utilisation des locaux, entièrement refondue, qui tient compte de ces restitutions successives. Cette convention, qui se substitue à l’arrêté de 1962, définit précisément le périmètre des locaux affectés au Conseil et précise notamment les conditions financières de cette affectation. Le Conseil ne verse aucun loyer, mais prend en charge l’entretien et les travaux.

Outre l’aménagement des locaux récupérés, le Conseil a dû mettre en œuvre un important chantier de rénovation et de mise aux normes, en raison de l’absence de travaux pendant des décennies. Ces travaux de rénovation ont également porté sur la rénovation des façades sur le jardin et la cour d’honneur du Palais-Royal.

Enfin, comme on l’a vu, d’importants travaux ont été réalisés pour mettre en place les espaces nouveaux dédiés à la QPC.

Pour 2015, les dépenses prévisionnelles de travaux seront une nouvelle fois en recul. Le Conseil constitutionnel inscrit à ce titre 1,61 million d’euros, au lieu de 2,1 millions d’euros en 2014. C’est 490 000 euros et 23,33 % de moins.

Ces crédits permettront au Conseil de poursuivre les chantiers de rénovation et d’adaptation des bâtiments qui lui sont affectés. Après une année 2013 de réabondement du fonds de roulement largement entamé par des travaux anticipés (concernant notamment la salle d’audience du Conseil), l’année 2014 a vu l’engagement du chantier de restauration du petit salon et des locaux du rez-de-chaussée donnant sur le Palais Royal.

Pour l’année 2015, un budget de 1,51 million d’euros est prévu pour des travaux de restauration, ainsi que de transformation des locaux récemment restitués au Conseil constitutionnel.

Par ailleurs, la restauration du mobilier détenu ou mis à disposition sera poursuivie. Aussi, une enveloppe budgétaire de 100 000 euros (+ 69,49 %) permettra la restauration du mobilier du salon d’angle.

*

* *

QUATRIÈME PARTIE : LA COUR DE JUSTICE DE LA RÉPUBLIQUE

Juridiction prévue par les articles 68-1 et 68-2 de la Constitution, la Cour de justice de la République constitue, en termes budgétaires, le plus petit des Pouvoirs publics.

En effet, sa dotation pour 2015 s’élève cette année encore à moins de 900 000 euros (861 000 euros), soit 0,09 % des crédits ouverts dans la mission Pouvoirs publics.

I. UNE JURIDICTION DISCRÈTE À L’AVENIR INCERTAIN

A. UNE ORGANISATION SPÉCIFIQUE

La Cour de justice de la République a été instituée par la révision constitutionnelle intervenue le 27 juillet 1993, sa création s’inscrivant dans le contexte de l’affaire du sang contaminé au cœur de l’actualité à l’époque. Son organisation et la procédure suivie devant elle sont précisées par la loi organique n° 93-1252 du 23 novembre 1993.

Les compétences de la Cour sont définies à l’article 68-1 de la Constitution : elle est la juridiction compétente pour juger les membres du Gouvernement pour les « actes accomplis dans l’exercice de leurs fonctions et qualifiés de crimes ou délits au moment où ils ont été commis ».

La Cour est composée de trois formations distinctes aux compétences clairement définies.

Composée de trois magistrats du siège hors hiérarchie à la Cour de cassation, deux conseillers d’État et deux conseillers maîtres à la Cour des comptes désignés pour cinq ans (article 12 de la loi organique), la commission des requêtes reçoit les plaintes des personnes qui se prétendent lésées par un crime ou un délit commis par un membre du Gouvernement dans l’exercice de ses fonctions et apprécie les suites à leur donner : classement sans suite ou transmission de la plainte au procureur général près la Cour de cassation (qui exerce de droit le ministère public près la Cour de justice de la République) aux fins de saisine de la commission d’instruction. Les décisions de la commission des requêtes ne sont susceptibles d’aucun recours et sont seulement notifiées au plaignant.

De sa création à la fin de 2012, la commission des requêtes a reçu 1 124 plaintes de particuliers et en a examiné 1 115, dont 1 082 ont fait l’objet d’un classement sans suite (97 % des plaintes examinées) et 33 d’une transmission au ministère public aux fins de saisine de la commission d’instruction ; au cours de la même période, la commission a rendu six avis conformes sur des saisines d’office du procureur général.

Composée de trois membres titulaires et de trois membres suppléants désignés pour trois ans parmi les magistrats du siège hors hiérarchie à la Cour de Cassation (article 11 de la loi organique), la commission d’instruction informe en vertu d’un réquisitoire du procureur général et procède, selon les règles édictées par le code de procédure pénale et spécialement celles relatives aux droits de la défense (instruction à charge et à décharge), à tous les actes qu’elle juge utiles à la manifestation de la vérité. Lorsqu’elle estime l’instruction terminée, la commission communique le dossier au procureur général afin que celui-ci prenne ses réquisitions. Au vu de celles-ci, la commission prend une décision soit de non-lieu, soit de renvoi devant la Cour de justice de la République. Les arrêts de la commission peuvent faire l’objet de recours en cassation devant l’assemblée plénière de la Cour de cassation.

Depuis la création de la Cour, la commission d’instruction a instruit 15 procédures, dont six ont fait l’objet d’un arrêt de renvoi. Début 2014, deux instructions étaient en cours(3); depuis le 29 juin 2014 s’en est ajoutée une troisième, sur l’affaire dite de Karachi. Le nombre d’affaires devrait rapidement redescendre à 2, le procurer de la République ayant requis un non-lieu pour l’ancien ministre du Budget Éric Woerth, jusqu’ici témoin assisté, dans l’affaire de la vente de l’hippodrome de Compiègne.

Composée, aux termes de l’article 68-2 de la Constitution, de quinze juges – douze juges parlementaires (six députés et six sénateurs) élus par leur assemblée respective et trois magistrats du siège à la Cour de cassation, dont l’un préside la Cour de justice –, la formation de jugement applique les règles fixées par le code de procédure pénale concernant les débats et les jugements en matière correctionnelle. Ses arrêts peuvent faire l’objet d’un pourvoi en cassation devant l’assemblée plénière de la Cour de cassation, qui a trois mois pour statuer. Depuis 1993, la formation de jugement s’est réunie à cinq reprises (4).

B. UN AVENIR INCERTAIN

Le présent rapport spécial ne saurait être l’occasion de s’interroger sur le fonctionnement ou la procédure suivie devant la Cour de justice de la République. Cependant, lors de sa rencontre avec la présidente de la Cour et le président de la commission d’instruction, le Rapporteur spécial a pu constater que la place des victimes s’avère aujourd’hui très insuffisante (il n’y a pas de constitution de partie civile possible et l’éventuelle réparation des dommages créés par le crime ou le délit relève des juridictions de droit commun). De même, il a mesuré les difficultés liées à l’éclatement des procédures juridictionnelles, lorsqu’un ministre fait l’objet d’une procédure devant la Cour et ses présumés co-auteurs non ministres devant une juridiction ordinaire. Inversement, il a pu mesurer l’intérêt d’une procédure passant par le filtre de la commission des requêtes et centralisée à Paris, qui évite aux ministres de devoir faire face publiquement à des plaintes parfois fantaisistes qui pourraient être déposées devant tout tribunal de grande instance de France.

Un projet de loi constitutionnelle a été déposé devant l’Assemblée nationale le 14 mars 2013 (n° 816). Son article 2 supprime la Cour de justice de la République, faisant ainsi disparaître le privilège de juridiction dont bénéficient les membres du Gouvernement. Il prévoit que les ministres seraient jugés par les juridictions pénales de droit commun, y compris pour les actes accomplis dans l’exercice de leurs fonctions. Pour éviter les mises en causes abusives, les poursuites devraient être autorisées par une commission des requêtes, composée comme la commission actuelle. Le jugement de ces affaires serait confié aux juridictions de Paris compétentes, qui seraient alors composées d’au moins trois juges. Ce projet de loi n’a cependant connu aucun début d’examen.

II. DES DÉPENSES TRÈS LIMITÉES POUR LE BUDGET DE L’ÉTAT

La dotation demandée pour 2015 s’établit à 861 500 euros, soit une diminution minime, de 0,59 % (– 5 100 euros) par rapport à 2014.

Le tableau ci-dessous présente l’évolution des dotations et des budgets prévisionnels et exécutés de la Cour depuis 2010.

ÉVOLUTION DU BUDGET DE LA COUR DE JUSTICE DE LA RÉPUBLIQUE DEPUIS 2010

(en euros)

 

2011

exécution

2012

exécution

2013

prévision

2013

exécution

2014

prévision

2015

prévision

Évol.

2013/2014

Loyer et charges locatives

481 654

510 125

506 225

469 398

465 600

453 000

– 2,7 %

Indemnités des magistrats

123 778

122 551

135 000

113 025

125 000

135 000

+ 8,0 %

Autres dépenses de fonctionnement

119 265

112 821

139 000

109 571

134 500

131 000

– 2,6 %

Frais de justice

68 137

63 628

70 000

40 062

70 000

70 000

-–

Frais de procès

71 500

71 500

71 500

Total

792 834

775 814

921 725

732 056

866 600

861 500

– 0,65 %

Source : Annexes aux projets de lois de règlement.

Ce tableau fait apparaître que la principale charge assumée par la Cour concerne le loyer et les charges locatives de l’immeuble qu’elle occupe dans le 7ème arrondissement de Paris qui représentent 53 % de la dotation pour 2014.

A. L’HÉBERGEMENT DE LA COUR : UNE QUESTION RÉSOLUE MAIS UN COÛT TRÈS ÉLEVÉ

La Cour occupe la totalité d’un hôtel particulier, situé au 21, rue de Constantine dans le 7ème arrondissement de Paris, comprenant un sous-sol aménagé, un rez-de-chaussée, un entresol partiel, trois étages à usage de bureaux, des salles de réunion et un quatrième étage mansardé à usage de logement. La surface pondérée est de 818 m2.

Le précédent rapporteur spécial, notre collègue Jérôme Chartier, s’était longuement penché il y a deux ans sur le dossier pour le moins courtelinesque de la négociation d’un nouveau bail avec le propriétaire de l’immeuble, GMF Prony bureau (5). Pour l’historique de cette affaire, le Rapporteur spécial renvoie à son précédent rapport (6). Pour faire bref il y avait désaccord entre la Cour et France Domaine sur les conditions d’un nouveau bail. Le bail ancien ayant expiré, la Cour continuait à occuper ses locaux sur une base précaire, à des conditions plus onéreuses que le bail proposé par le propriétaire.

S’appuyant sur l’autonomie financière que donne à la Cour son statut de pouvoir public, la nouvelle présidente de la Cour a fait procéder à la signature par celle-ci le 21 mars 2013 d’un nouveau bail, prenant effet au 1er avril de la même année. Le loyer annuel net est fixé à 450 000 euros. Les charges incombant au propriétaire (taxe foncière, taxe sur les bureaux) restent à la charge de ce dernier.

Ce nouveau bail entraîne une économie sensible pour le budget de la Cour. En 2012, le loyer s’était élevé à 508 000 euros. En 2013, la Cour a déboursé pour se loger près de 467 000 euros (à comparer à un loyer qui aurait atteint environ 522 000 euros sous l’empire de l’ancien bail).

Le montant demandé pour 2015 est de 450 000 euros (3 000 euros sont budgétés pour les charges locatives). La réduction constatée tient compte de la diminution de 2,2 % pour l’année 2014, correspondant à l’application par le bailleur de la variation à la baisse de l’indice de référence applicable aux locaux à usage de bureaux.

Il convient de préciser que le nouveau bail comporte une disposition permettant à la Cour de le résilier à tout moment, avec préavis de six mois. La présence de cette clause se justifie par le fait que la Cour a vocation à s’installer sur l’île de la Cité, dans les locaux du tribunal de grande instance qui devraient être libérés à l’horizon 2017 lors de l’emménagement de ce dernier dans la nouvelle cité judiciaire des Batignolles.

Si le Rapporteur spécial salue la gestion de ce dossier par la présidente de la Cour, Mme Martine Ract-Madoux, il ne s’interroge pas moins sur le coût que représente l’hébergement de la Cour (450 000 euros !) au regard du caractère très spécifique et restreint de son champ de compétences et de son activité.

B. DES DÉPENSES DE PERSONNEL TRÈS LIMITÉES

Les frais de personnel se limitent aux versements d’indemnités aux magistrats composant la Cour.

Les magistrats siégeant dans les différentes formations de la Cour sont des magistrats qui continuent d’exercer leurs fonctions dans leur juridiction d’origine (essentiellement la Cour de cassation et dans une moindre mesure le Conseil d’État et la Cour des comptes) : ils sont donc rémunérés par celles-ci. En revanche, ils perçoivent des indemnités au titre de leur activité pour la Cour.

Le régime indemnitaire des magistrats est déterminé par le décret n° 95-692 du 9 mai 1995 :

– les indemnités de la présidente et du procureur général sont versées chaque mois ;

– les indemnités des juges titulaires et suppléants de la formation de jugement ne sont dues que si celle-ci siège au moins une fois dans l’année ;

– les indemnités mensuelles des présidents et membres de la commission des requêtes et de la commission d’instruction sont versées s’ils ont siégé au moins une fois lors du mois écoulé dans la formation à laquelle ils appartiennent ;

– les indemnités mensuelles des magistrats du ministère public (autres que le procureur général près la Cour) sont versées s’ils ont exercé leurs fonctions au moins une fois lors du mois écoulé.

La commission des requêtes se réunit de huit à dix fois par an. En 2014 elle a été saisie de 34 requêtes et rendu 36 décisions, 35 de rejet et une favorable à la saisine de la commission d’instruction sur demande du procureur général concernant un ancien Premier ministre et un ancien ministre (affaire dite de Karachi). Huit requêtes sont en cours d’examen.

Le rythme de réunion de la commission d’instruction dépend, quant à lui, des besoins des instructions en cours.

Le greffier en chef de la Cour de cassation est de droit le greffier en chef de la Cour de justice de la République. Il met à disposition de celle-ci le personnel nécessaire au fonctionnement du greffe. Au 1er janvier de cette année, la Cour de cassation mettait à disposition un greffier en chef et quatre agents de catégorie C (un adjoint administratif et trois adjoints techniques, dont un qui exerce les fonctions de gardien et de chauffeur et un les fonctions d’agent d’entretien). Ces personnels sont rémunérés par la Cour de cassation et ne perçoivent aucune indemnité versée par la Cour de justice de la République.

Le montant prévisionnel inscrit pour 2015 au titre des indemnités des magistrats s’établit à 135 000 euros, en hausse de 8 %, compte tenu du nombre prévisible de séances de la commission des requêtes.

C. DES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT MAÎTRISÉES

Les autres dépenses de fonctionnement sont maîtrisées. Représentant 15,2 % du budget pour 2015, la dotation consacrée aux autres frais de fonctionnement s’élève à 131 000 euros, en recul de 2,6 % par rapport à 2014.

Les frais de justice restent budgétés à 70 000 euros depuis 2011. La somme budgétée pour 2015 reste en phase avec les dépenses effectivement constatées au cours des exercices précédents.

Les frais de justice, pour l’essentiel mis en œuvre par la commission d’instruction, couvrent différentes dépenses : recours à des experts, taxes pouvant être demandées par les témoins auditionnés, etc.

À titre d’illustration, les deux instructions jusqu’ici en cours ont donné lieu à de nombreux actes d’instruction entraînant des frais de justice : transport sur les lieux, recours à des experts, auditions de plus de soixante témoins, émissions de commissions rogatoires.

Le budget pour 2015 prévoit des crédits pour la tenue d’un procès devant la formation de jugement de la Cour. Comme en 2014, une somme de 71 500 euros est inscrite pour y faire face.

L’enveloppe pour frais de procès permet de faire face aux dépenses suivantes :

– 40 000 euros au titre de la remise d’une copie numérique à chacun des trente juges, des réunions préparatoires organisées par la présidente ou le procureur général, des frais d’aménagement de la salle d’audience (7), des frais de restauration sur place des juges, de la location des robes d’audience des magistrats parlementaires ;

– 21 500 euros pour couvrir les indemnités des juges ;

– 10 000 euros pour faire face à d’éventuels frais de justice.

Enfin, l’examen des budgets exécutés montre que les budgets de la Cour de justice de la République sont très largement calculés. L’exécution pour 2013 fait apparaître un total de dépenses de 732 056 euros, pour une dotation votée de 921 725 euros, soit un solde d’exécution positif de 189 669 euros.

Cette situation ne pose aucune difficulté. En effet, les sommes non utilisées chaque année sont reversées à l’État par la Cour. En 2013, elle a ainsi reversé 161 214 euros, se décomposant en 71 500 euros originellement provisionnés au titre des frais de procès (il n’y a pas eu de procès), 36 000 euros au titre des économies faites sur le loyer et enfin 40 562,22 euros au titre du solde d’exécution créditeur de l’année 2012.

*

* *

EXAMEN EN COMMISSION

Après l’audition de M. Jean-Marie Le Guen, secrétaire d’État chargé des Relations avec le Parlement (voir le compte rendu de la commission élargie du 24 octobre 2014 à 9 heures 30 (8)), la commission des Finances examine les crédits des missions Conseil et contrôle de l’État ; Pouvoirs publics et Direction de l’action du Gouvernement ; et le budget annexe Publications officielles et information administrative.

Suivant l’avis favorable de M. Marc Le Fur, rapporteur spécial, la Commission adopte les crédits de la mission Pouvoirs publics.

ANNEXE :
LISTE DES PERSONNALITÉS AUDITIONNÉES
PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL

● Présidence de la République : Mme Sylvie Hubac, directrice du cabinet du Président de la République et Mme Armelle Degenève, chef du service financier et du personnel ;

● Assemblée nationale : M. Bernard Roman, premier questeur, M. Olivier Chabord, secrétaire général de la Questure, et M. Christophe Pallez, directeur général des services administratifs ;

● LCP-AN : MM. Gérard Leclerc, président-directeur général et Éric Moniot, secrétaire général et directeur des programmes ;

● Cour de justice de la République : Mme Martine Ract-Madoux, présidente, MM Michel Arnoud, président de la commission d’instruction, et Claude Soulier, greffier en chef délégué et secrétaire général.

© Assemblée nationale

1 () Celui-ci s’établissait à 333 592 600 euros, en augmentation de 1,8 % par rapport à 2012 afin de garantir un gel en valeur.

2 () Alors que l’Assemblée nationale a prévu, pour LCP-AN, une stabilisation en valeur de la dotation.

3 () Elles concernent l’une M. Éric Woerth (ouverte en janvier 2011 et en voie de clôture), l’autre Mme Christine Lagarde (ouverte en août 2011) ; Mme Christine Lagarde a été mise en examen le 26 août 2014.

4 () Les ministres prévenus étaient : 1. Mme Georgina Dufoix et MM. Laurent Fabius et Edmond Hervé dans le cadre de l’affaire du sang contaminé (du 9  au 26 février 1999 ; relaxe pour les deux premiers et dispense de peine pour le troisième) ; 2. Mme Ségolène Royal pour diffamation à l’égard de deux enseignantes dans le cadre d’une affaire de bizutage dans un lycée (du 15 au 16 mai 2000 ; relaxe) ; 3 et 4. M. Michel Gillibert pour détournement de fonds (13 avril 2004, renvoi ; du 28 juin au 7 juillet 2004, condamnation à trois ans de prison avec sursis, 20 000 euros d’amende et cinq ans de privation des droits de vote et d’éligibilité) ; 5. M. Charles Pasqua pour trois procédures qui ont été jointes, deux pour complicité et d’abus de biens sociaux, la troisième pour corruption passive (du 19 au 30 avril 2010, relaxe dans deux procédures et condamnation d’un an d’emprisonnement avec sursis dans l’une des procédures pour complicité et recel d’abus de biens sociaux).

5 () Rapport spécial n° 251 annexe 36 (novembre 2012).

6 () Rapport spécial n° 1428 annexe 36 (novembre 2013).

7 () La Cour ne disposant pas d’une salle d’une capacité suffisante, les trois derniers procès se sont tenus dans la salle de la 1ère chambre du tribunal de grande instance de Paris, qui avait été aménagée à moindre frais. La Cour ayant conservé le mobilier dans ses locaux, les frais concernent uniquement le recours à un menuisier pour le montage et démontage de ce mobilier.

8 () http://www.assemblee-nationale.fr/14/budget/plf2015/commissions_elargies/