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en distribution
le 20 janvier 1996

N° 2490

ASSEMBLEE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DIXIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 17 janvier 1996.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI

constitutionnelle (n° 2455) instituant la loi d'équilibre de la sécurité sociale,

par M. PIERRE MAZEAUD, Député.

*****

Composition de cette commission

La commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République est composée de : M. Pierre Mazeaud. président ; MM. Arnaud Cazin d'Honincthun, Jacques Floch, Jacques Limouzy. vice-présidents ; MM. Alain Marsaud, Jean-Pierre Philibert, Xavier de Roux, secrétaires : MM. Pierre Albertini, Jean-Paul Barety, Alain Barrés, Jean-Pierre Bastiani. Xavier Beck. Léon Bertrand. Raoul Béteille, Jérôme Bignon, Jean-Claude Bonaccorsi. Philippe Bonnecarrére. Mme Frédénque Bredin. MM. Jacques Brunhes. Dominique Bussereau. Mme Nicole Catala, MM. Jacques Chaban-Deimas, Jean-Marc Chartoire, Pascal Clément. Henri Cuq, Camille Darsières. Richard Dell'Agnola. Maunce Depaix, Bernard Derosier, Serge Didier, Julien Dray, Christian Dupuy, Renaud Dutreil, André Fanton, Gaston Flosse, Marc Fraysse, André Génn. Alain Gest. Jean Grenet, Philippe Houillon, Pierre-Rémy Houssiru Michel Hunault. Jean Juventm. Jacques Lafleur, Gérard Larrat. Gérard Léonard, Alain Levoyer, Claude Malhuret, Yves Marchand, Jean-Pierre Michel. Ernest Moutoussamy, Mme Véronique Neiertz, MM. Jacques Pélissard, Daniel Picotin. Jean-Pierre Pont. Marcel Porcher, Henri de Richement. Marcel Roques, Jean Rosselot. José Rossi. André Rossmot, Mmes Ségolène Royal, Suzanne Sauvaigo, MM. Alam Suguenot. Paul-Louis Tenaillon, André Thien Ah Koon, Jean Tiberi, Patrice Tirolien, Daniel Vaillant. Paul Vergès, Jean-Paul Virapoullé, Jean-Luc Warsmann.

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SOMMAIRE

INTRODUCTION

A. LE RÔLE DU PARLEMENT EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ SOCIALE

1. Le partage des compétences entre pouvoir législatif et pouvoir réglementaire

2. Le domaine particulier du financement de la sécurité sociale

3. Les tentatives d'étendre le rôle du Parlement en matière de financement de la sécurité sociale

B. LES PERSPECTIVES OUVERTES PAR LE PROJET DE LOI CONSTITUTIONNELLE

1. Le champ et le contenu de la loi d'équilibre de la sécurité sociale

2. La portée du vote du Parlement

3. L'environnement de la loi d'équilibre de la sécurité sociale

AUDITIONS ET DISCUSSION GÉNÉRALE

Audition de M. Jacques Toubon, garde des Sceaux, ministre de la justice

Audition de MM. Jean Marmot, secrétaire général de la commission des comptes de la sécurité sociale, Joël Molinier, professeur des universités et Raymond Soubie

Discussion générale

EXAMEN DES ARTICLES

Avant l'article premier (art. 2 de la Constitution) : Définition de la monnaie de la République

Article premier (art. 34 de la Constitution) : Institution de la loi d'équilibre de la sécurité sociale

Articles 2 et 3 (art. 39 et 47-1 [nouveau] de la Constitution) : Procédure de discussion de la loi d'équilibre de la sécurité sociale

Après l'article 3 (art. 43 de la Constitution) : Nombre des commissions permanentes

(Art. 55 de la Constitution) : Limitation de la supériorité des traités aux lois qui leur sont antérieures

(Après l'art. 75 de la Constitution) : Dispositions relatives aux services publics

(Avant l'art. 88 de la Constitution) Francophonie

(Art 88-5 de la Constitution} : Renégociation du Traité sur l'Union européenne

Titre

TABLEAU COMPARATIF

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION

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INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Nous sommes saisis d'une révision constitutionnelle elliptique, conditionnée par une loi organique à venir dont nous savons peu de choses et destinée à mettre en œuvre une future ordonnance sur la maîtrise médicalisée des dépenses dont nous ignorons tout. C'est assez dire que la discussion ne s'engage pas dans les meilleures conditions.

Il n'en est pas moins vrai qu'il s'agit d'apporter un début de réponse à un problème crucial de notre société et de donner un commencement de satisfaction à une revendication commune à toutes les familles politiques en attribuant un plus grand rôle à la représentation nationale dans le domaine de la protection sociale. Ne ratiocinons donc pas trop sur des inconvénients de procédure que votre Rapporteur ignore moins que quiconque, mais ne sauraient servir d'alibi à un conservatisme foncier qui, à l'image de l'Arsinoé du Misanthrope, chercherait, sans succès d'ailleurs, à dissimuler ses rancœurs de fausse prude dédaignée sous le masque vertueux de la décence bafouée.

Quoi qu'il en soit, le projet de loi constitutionnelle que le Président de la République nous soumet moins de six mois après la dernière révision de notre loi fondamentale confirme l'idée, que votre Rapporteur avançait à cette occasion déjà, selon laquelle nous avons la chance de disposer d'institutions vivantes, particulièrement aptes à se réformer aussi bien pour suivre que pour orienter le mouvement de notre société, tout en restant fondées sur quelques grands principes dont leur capacité d'adaptation assure précisément la pérennité.

Il s'agit aujourd'hui d'autoriser le Parlement à se prononcer chaque année sur les conditions générales de l'équilibre financier prévisionnel de la sécurité sociale et à fixer, en fonction de celles-ci, les objectifs de dépenses. Une nouvelle catégorie de loi, dite loi d'équilibre de la sécurité sociale, est créée à cette fin, dont le texte constitutionnel trace les grandes lignes des conditions de discussion et de vote. Ces conditions, de délai notamment, sont formellement inspirées de celles prévues pour les lois de finances, même si, - nous le verrons ci-dessous -, il existe des différences fondamentales entre ces deux types de loi, que ce soit du point de vue de leur contenu ou de celui de leur portée juridique. Enfin, le texte qui nous est soumis renvoie à une ou plusieurs lois organiques le soin de préciser les modalités de présentation et d'adoption de la loi d'équilibre de la sécurité sociale.

L'initiative du Président de la République a été annoncée le 15 novembre dernier à l'Assemblée nationale par le Premier ministre, lorsqu'il a présenté l'extension des pouvoirs du Parlement dans le domaine des finances de la sécurité sociale comme la clé de voûte de la réforme de la protection sociale dont il demandait P approbation à la représentation nationale, voire comme l'acte fondateur devant donner, « cinquante ans après, une nouvelle légitimité à notre protection sociale ». L'objectif de cette réforme est de clarifier les responsabilités dans le domaine de la sécurité sociale, de mettre fin à une situation dans laquelle « on sait plus qui décide de quoi » en instituant une nouvelle architecture et une nouvelle chaîne des responsabilités au sein de laquelle le Parlement aurait à jouer le rôle éminent qui lui revient dans une démocratie.

Mais ce projet de révision peut aussi s'analyser, sous un angle institutionnel, comme une nouvelle étape dans le processus de revalorisation du rôle du Parlement. Nul ne s'étonnera que le rapport de la commission des Lois insiste tout particulièrement sur ce second aspect, la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales et celle des Finances, de l'économie générale et du Plan, saisies pour avis, se réservant, comme il est naturel compte tenu des compétences qui sont les leurs, d'insister davantage sur les dimensions sociale et financière de la réforme.

Dans cette perspective essentiellement juridique, il convient, avant de présenter les grandes lignes du projet de loi constitutionnelle, de faire le point du rôle actuel du Parlement en matière de sécurité sociale et des tentatives faites pour étendre ce rôle dans le domaine particulier de son financement.

A. LE RÔLE DU PARLEMENT EN MATIERE DE SECURITE SOCIALE

1. Le partage des compétences entre pouvoir législatif et pouvoir réglementaire

Aux termes de l'article 34 de la Constitution, la loi détermine les principes fondamentaux de la sécurité sociale, disposition qui a vu sa portée précisée par la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

Quant au périmètre à l'intérieur duquel la compétence législative doit s'exercer, le Conseil constitutionnel a précisé dans une décision du 8 juillet 1960 que les principes fondamentaux de la sécurité sociale comprennent « non seulement les principes du régime général de la sécurité sociale, mais encore ceux applicables aux différents régimes particuliers de prévoyance ». Conformément à cette règle, des décisions ultérieures ont indiqué que la sécurité sociale comprenait la sécurité sociale agricole, le régime minier, la couverture des accidents du travail, les prestations familiales, les différentes assurances maternité, invalidité, vieillesse et tous les régimes de pensions.

Concernant les prestations sociales, le Conseil constitutionnel a jugé que leur existence relevait des principes fondamentaux de la sécurité sociale : par conséquent, seule la loi peut créer ou supprimer une prestation. Mais c'est au pouvoir réglementaire qu'il revient d'en fixer la nature exacte ainsi que le taux.

Il appartient également à la loi de déterminer les catégories de bénéficiaires des différentes prestations. Toutefois, le Conseil constitutionnel a donné, en cette matière, une interprétation relativement restrictive du texte constitutionnel, puisqu'il a considéré que, si la nature des conditions d'attribution des prestations devait être définie par la loi, il appartenait au pouvoir réglementaire d'en fixer le détail dans le respect des orientations retenues par le législateur.

Dans le domaine du financement des prestations, la détermination des catégories de personnes assujetties à l'obligation de cotiser et de l'assiette des cotisations relève de la loi à laquelle incombe également l'affirmation du principe de la répartition de la charge entre employeurs et salariés. En revanche, la fixation du taux des cotisations et leur répartition entre les deux catégories de cotisants relèvent du pouvoir réglementaire.

S'agissant enfin de l'organisation de la sécurité sociale, le Conseil constitutionnel a jugé que relevaient des principes fondamentaux fixés par le législateur la détermination de ses missions, le principe de la participation des salariés à la gestion des risques ou la représentation des différentes catégories sociales dans les organes de la sécurité sociale.

2. Le domaine particulier du financement de la sécurité sociale

S'il ressort donc de cette répartition des compétences entre pouvoir législatif et pouvoir réglementaire dans le domaine de la sécurité sociale que les possibilités d'intervention du législateur ne peuvent être qualifiées de négligeables, il n'en reste pas moins que le pouvoir réglementaire dispose d'une latitude d'action considérable, compte tenu de l'interprétation plutôt restrictive faite par le Conseil constitutionnel de la notion de principes fondamentaux contenue dans l'article 34. Tel est tout particulièrement le cas dans le domaine financier où le Parlement ne dispose ni des pouvoirs, ni des instruments nécessaires pour exercer un contrôle régulier et approfondi de la situation de la sécurité sociale et, encore moins, de ceux dont il aurait besoin pour prendre lui-même les décisions qui doivent intervenir en cette matière.

Les pouvoirs du Parlement en matière de financement ne sont pourtant pas inexistants : en application de l'article 34 de la Constitution, il lui revient de déterminer, parmi les principes fondamentaux de la sécurité sociale, le régime financier des régimes et organismes de protection sociale. Au demeurant, les ressources et les charges de ces régimes entrent dans le champ des dispositions de l'article 40 de la Constitution, selon une décision du Conseil constitutionnel acquise dès le 20 janvier 1961.

Le Parlement exerce déjà un certain pouvoir de décision sur les finances de la sécurité sociale. Tel est le cas en matière de sécurité sociale agricole où, depuis le vote de la loi du 16 juillet 1949 portant création du budget annexe des prestations sociales agricoles, l'intégralité des ressources et des charges du régime agricole fait partie intégrante de la loi de finances ; les subventions de l'État aux régimes spéciaux tels que ceux des mineurs, des marins ou de la S.N.C.F., recettes de ces régimes, figurent en dépenses au budget de l'État.

Plus récemment, l'évolution générale du financement de la sécurité sociale et plus précisément l'importance croissante des ressources fiscales affectées ne relevant plus de la seule logique de la solidarité socioprofessionnelle ont amené une extension du champ d'intervention du Parlement. La jurisprudence constitutionnelle a ainsi été conduite à s'interroger sur la distinction entre cotisations et impositions de toutes natures au sens de l'article 34 de la Constitution ; cette dernière qualification - avec son corollaire, le vote du Parlement sur le taux et l'assiette- a été reconnue successivement aux contributions spécifiques instituées par la loi n° 83-25 du 19 janvier 1983 au profit de l'assurance maladie sur l'alcool et le tabac, à celle assise sur les dépenses de publicité pharmaceutique, aux contributions perçues à titre exceptionnel sur l'ensemble des revenus au profit des branches famille et vieillesse du régime général au cours des années quatre-vingts, à la contribution sociale généralisée instituée par la loi de finances pour 1991 et à la contribution sociale de solidarité due, selon les mêmes principes, par certaines entreprises agricoles en forme de société au profit des régimes d'exploitants agricoles. Enfin, la jurisprudence constitutionnelle a reconnu au législateur le pouvoir d'affecter à un organisme de sécurité sociale le produit d'une imposition dès lors que celle-ci ne figure pas au budget général ; en revanche, il a été jugé, par la décision du Conseil constitutionnel du 16 décembre 1993, qu'une telle affectation méconnaissait le principe de l'universalité budgétaire lorsque l'imposition compte parmi les recettes du budget général.

Il n'en demeure pas moins que, même si le Parlement est compétent, décide d'une partie des ressources de la sécurité sociale, il ne peut se prononcer que d'une manière fragmentaire qui lui interdit d'avoir une vue d'ensemble des conditions de son équilibre financier, d'autant qu'il n'est pas saisi de ses dépenses, à l'exception très particulière de celles inscrites au budget annexe des prestations sociales agricoles. Eu égard à l'importance des masses financières en jeu - supérieures au budget de l'État - à leur impact économique et financier, aux liens étroits entre l'évolution financière de la sécurité sociale et la politique de la santé, la politique familiale, et même la politique sociale en général, cette situation est apparue depuis longtemps comme insatisfaisante. Il en est résulté de multiples tentatives d'étendre le rôle du Parlement en matière de financement des régimes de sécurité sociale, en vue de donner à son contrôle un caractère global, approfondi et régulier.

3. Les tentatives d'étendre le rôle du Parlement en matière de financement de la sécurité sociale

La question de l'information du Parlement sur le « budget social de la nation » - expression introduite dans notre droit par l'article 10 de la loi de finances du 14 avril 1952- fut abordée dès 1956, puisqu'un décret du 19 juin prévoyait que le rapport économique présenté en même temps que le projet de loi de finances devait comprendre notamment « les prestations sociales et les charges publiques ou semi-publiques ou celles du secteur privé dont l'ensemble constitue le budget social de la nation ». Cette prescription fut reprise par l'ordonnance du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959, mais l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances n'y fit, en revanche, pas référence.

A l'occasion de la loi du 31 juillet 1968 portant ratification des ordonnances de 1967 sur la sécurité sociale, fut adopté un amendement disposant que le Parlement serait saisi chaque année lors de sa première session ordinaire d'un rapport «retraçant l'évolution financière des différentes prestations sociales lors de l'année précédente ». Cette disposition ne connut aucune application, si ce n'est le dépôt d'un rapport au Sénat en 1972.

Traduisant la même préoccupation, la loi du 24 décembre 1974 relative à la protection sociale commune à tous les Français et instituant une compensation entre régimes de base de sécurité sociale obligatoires créa l'obligation pour le Gouvernement de présenter chaque année au Parlement, à l'appui du projet de loi de finances :

« 1° un état qui retrace, pour les trois années précédentes, l'effort social de la Nation en regroupant l'ensemble des prestations sociales et des charges qui en découlent pour l'État, les collectivités locales, les employeurs, les assurés et les contribuables ;

«2° une annexe analysant les prévisions de recettes et de dépenses des régimes obligatoires de sécurité sociale pour l'année en cours et l'année suivante, y compris les aides et compensations versées à chacun de ces régimes par l'État ou d'autres régimes ;

« 3° un rapport mettant en évidence la place des dépenses sociales dans les équilibres généraux économiques et financiers. »

Si cette disposition a été appliquée, le document publié en annexe à la loi de finances, intitulé « État retraçant l'effort social de la Nation », ne comporte en fait que les résultats des trois années précédentes, avec d'ailleurs un décalage d'un an, mais aucune prévision de recettes et de dépenses ; en outre, pour des raisons tenant à la date des réunions de la commission des comptes de la sécurité sociale, son dépôt intervenait très tardivement, le plus souvent après la discussion à l'Assemblée nationale des crédits des affaires sociales.

En 1979, le rapport de la commission de contrôle sur la sécurité sociale créée par l'Assemblée nationale avait conclu à la nécessité d'aller plus loin qu'une simple information du Parlement, en mettant en place un véritable contrôle parlementaire sur la sécurité sociale. Tout en écartant une réforme de la Constitution qui aurait donné au Parlement le pouvoir d'autoriser la perception des cotisations sociales, ce rapport proposait d'aménager la procédure budgétaire pour permettre au Parlement de se saisir de l'ensemble des concours aux organismes de sécurité sociale et de se prononcer, par un vote, sur les comptes prévisionnels de cette dernière après présentation par le Gouvernement de sa politique.

Dans la perspective ainsi ouverte, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 1980, l'Assemblée fut saisie d'un amendement de sa commission des Finances qui était ainsi rédigé :

« /. Le Gouvernement soumettra au vote du Parlement le budget social de la Nation à compter de l'exercice 1981.

«II. Le Gouvernement saisira le Parlement dès le début de la session de printemps des conditions dans lesquelles celui-ci aura à se prononcer ».

Cet amendement ayant été déclaré irrecevable en application de l'article 127 du Règlement de l'Assemblée nationale, car relevant du domaine de la loi organique, l'Assemblée adopta une autre rédaction qui devint l'article 2 de la loi de finances pour 1980, puis fut codifiée à l'article L. 111-4 du code de la sécurité sociale, selon laquelle :

« Dans le cadre des dispositions constitutionnelles, organiques et législatives en vigueur, le Parlement se prononce chaque année sur l'évolution des recettes et des dépenses constituant l'effort social de la Nation pour l'exercice budgétaire en cours et ce à partir de 1980 ».

Cette disposition, - dont il faut convenir que la portée juridique était incertaine compte tenu de son insertion dans une loi ordinaire qui n'avait pas la capacité d'adresser d'injonction au Gouvernement, ni celle de prévoir une nouvelle catégorie de vote du Parlement -, n'eut aucune suite et le problème du pouvoir parlementaire de décision dans le domaine des finances de la sécurité sociale demeura donc entier, tout en étant abordé à nouveau par plusieurs propositions de loi organique qui ne furent pas examinées ; l'une, signée par Edgar Faure, tendait à compléter l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances par les dispositions suivantes :

« Titre IV. - Contrôle des budgets des organismes de sécurité sociale.

« Art. 45. - Le projet de loi de finances de l'année est accompagné d'une annexe faisant apparaître :

«- les prévisions de recettes et de dépenses des régimes légaux de sécurité sociale ;

« - les subventions, prélèvements et taxes affectés à ces régimes et figurant au budget général de l'État ;

« - la place et l'évolution des dépenses sociales dans les équilibres économiques et financiers généraux.

«Art. 46. - Après le vote sur la seconde partie de la loi de finances de l'année, les dépenses des régimes légaux de sécurité sociale y compris les subventions, prélèvements et taxes affectés à ces régimes et figurant au budget général de l'État font l'objet d'un vote unique. »

Le Gouvernement constitué à la suite de l'élection présidentielle de 1981 fit sienne la préoccupation d'étendre le rôle du Parlement en matière de financement de la sécurité sociale, puisque dans sa déclaration de politique générale du 8 juillet 1981, M. Pierre Mauroy annonçait que, chaque année, le Parlement débattrait de la progression des dépenses et des recettes de la sécurité sociale ; le 6 avril 1983, il réaffirmait : « Désormais, les représentants de la Nation examineront chaque année l'évolution des dépenses et des recettes des différents régimes au vu d'un rapport... Chaque année en fonction des prévisions disponibles, les parlementaires discuteront au cours de la session de printemps, c'est-à-dire avant le vote du budget, de la contribution de l'État aux régimes sociaux. »

Des débats parlementaires furent effectivement organisés les 23 juin 1983 et 13 décembre 1984 à la suite de ces engagements ; ils montrèrent les limites d'une discussion qui ne pouvait être conclue par un vote.

A la même période, le rapport établi à la demande du Premier ministre par M. Jean Méric, conseiller d'État, proposait de compléter l'information du Parlement en matière de transferts sociaux et constatait la nécessité d'une révision de la Constitution dans l'hypothèse d'une intervention des assemblées qui comporterait la fixation d'éléments chiffrés des cotisations et des prestations des régimes de base, qu'il s'agisse d'intégrer les dépenses et les recettes de ces régimes au budget général de l'État ou de les rassembler au sein d'un budget annexe des prestations sociales.

C'est pourtant par l'adoption d'une proposition de loi organique, présentée par Michel d'Ornano, que le Parlement tenta en 1987 de faire évoluer le dossier. Ce texte - qui était fondé sur le dernier alinéa de l'article 34 de la Constitution, selon lequel les dispositions dudit article peuvent être précisées et complétées par une loi organique - prévoyait que le Parlement serait saisi chaque année d'un projet de loi sur les finances sociales, portant approbation d'un rapport sur les comptes prévisionnels des régimes obligatoires de base de sécurité sociale ; il fut, malheureusement, déclaré non conforme à la Constitution, le Conseil constitutionnel estimant - allez donc savoir pourquoi - que la procédure d'extension du domaine de la loi prévue à la fin de l'article 34 ne pouvait être utilisée pour instituer une nouvelle catégorie de lois et modifier, par là même, la procédure législative. Il était clair, désormais, que l'extension du rôle du Parlement en matière de financement de la sécurité sociale ne pouvait passer que par une modification de la Constitution.

C'est donc fort logiquement que cette question fut étudiée au début de 1993 dans le cadre des travaux du comité consultatif pour la révision de la Constitution présidé par le doyen Georges Vedel. Dans les propositions qu'il avait avancées lors de la création de ce comité, le Président François Mitterrand avait jugé nécessaire «d'étendre le domaine de la loi prévu à l'article 34 de la Constitution pour permettre au Parlement de se prononcer sur le budget social de la Nation et lui donner toute compétence sur le taux des cotisations et le montant des prestations des régimes de sécurité sociale. »

Les conclusions du comité consultatif s'écartèrent très nettement de ces propositions, dans le sens d'une moindre ambition, puisqu'elles se limitaient à proposer d'insérer dans la Constitution un article 47-1 aux termes duquel :

« Le Gouvernement présente chaque année au Parlement un rapport sur les comptes prévisionnels des régimes obligatoires de base de sécurité sociale.

« Au vu de ce rapport, le Parlement délibère sur les objectifs de ces régimes, les conditions de leur équilibre financier et sur les ressources provenant d'une part du budget général et d'autre part des contributions fiscales affectées qui seront consacrées à leur financement.

« Une loi organique détermine les conditions d'application du présent article. »

Ainsi, le comité consultatif - qui, par ailleurs, n'a pas retenu l'idée d'une extension du domaine de la loi - limitait l'intervention du Parlement à une délibération, qui n'impliquait pas un vote, sur les objectifs des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, sur les conditions de leur équilibre financier et sur leurs ressources de nature budgétaire ou fiscale. Se trouvait donc exclu tout vote sur le montant des prestations et sur le taux des cotisations, au motif que « la nature des ressources et des dépenses ne permet ni de subordonner leur perception ou leur versement à une autorisation parlementaire, ni d'appliquer un principe d'équilibre ». Pour justifier sa position, en retrait sur les propositions du Président de la République, le comité consultatif avançait l'argument selon lequel il convenait « de ne pas rompre l'équilibre qui s'est établi dans la gestion de la sécurité sociale entre les pouvoirs du législateur, ceux du Gouvernement et ceux des partenaires sociaux ».

Le projet de loi constitutionnelle présenté le 11 mars 1993 à la suite des travaux du comité consultatif, allait encore moins loin que les conclusions de celui-ci, puisque l'article 47-1 qu'il proposait d'insérer dans la Constitution se bornait à disposer que « le Gouvernement présente chaque année au Parlement un rapport sur les comptes prévisionnels de la sécurité sociale et les conditions d'équilibre financier. Ce rapport donne lieu à un débat ». On sait que ce texte ne fut pas discuté, pour des raisons qui n'avaient d'ailleurs rien à voir avec le problème du financement de la sécurité sociale et du rôle du Parlement en ce domaine.

Faute d'avoir pu débattre de l'extension de ses pouvoirs, le Parlement - qui, en même temps qu'il s'était prononcé pour l'institution de la contribution sociale généralisée, avait adopté dans le cadre de la loi de finances pour 1991 une disposition faisant obligation au Gouvernement de déposer, chaque année, un rapport sur la protection sociale faisant apparaître l'état et l'évolution des recettes et des dépenses des régimes de protection sociale et d'aide sociale et indiquant l'assiette et le produit de la nouvelle contribution - rechercha une nouvelle amélioration de son information sur les finances sociales. Dans cette perspective, la loi n° 94-637 du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale a rendu le Parlement destinataire d'un ensemble particulièrement complexe de rapports et de documents annexés. Selon la nouvelle rédaction de l'article L. 111-3 du code de la sécurité sociale qui se substitue à celle adoptée en 1974 évoquée ci-dessus, le rapport du Gouvernement présenté chaque année au Parlement porte sur les « principes fondamentaux qui déterminent l'évolution des régimes obligatoires de base de sécurité sociale ». Le texte précise ensuite le contenu de ce rapport, qui doit retracer, pour les trois années précédentes, l'ensemble des prestations servies par ces régimes et les moyens de leur financement, détailler les prévisions de recettes et de dépenses pour l'année en cours et l'année suivante ainsi que les projections de recettes et de dépenses pour les deux années ultérieures, présenter, pour Tannée suivante, une prévision d'évolution des dépenses prises en charge par les régimes obligatoires de base de sécurité sociale et présenter, enfin, pour les trois années à venir, des orientations en matière de dépenses et de recettes susceptibles de garantir l'équilibre à moyen terme des régimes ... Ce rapport général doit, en outre, être accompagné de sept documents annexes, dont un rapport de la Cour des comptes analysant les comptes de l'ensemble des organismes de sécurité sociale soumis a son contrôle D'autre part, la délibération annuelle du Parlement prévue à l'article L. 111-4 du code de la sécurité sociale, issu de la loi de finances pour 1980, devra porter désormais sur l'évolution des recettes et des dépenses retracée par le rapport du Gouvernement, sans que cette nouvelle rédaction renforce la portée juridique incertaine de cette disposition.

La complexité du dispositif retenu en 1994 et, en particulier, le luxe de détails avec lequel il définit le contenu du rapport demandé, témoigne, certes, de la volonté du Parlement déjouer un rôle plus actif dans le domaine du financement de la sécurité sociale ; il traduit surtout un sentiment d'impuissance face aux obstacles de nature constitutionnelle opposés à cette volonté. Le mérite du projet de révision qui nous est soumis aujourd'hui est précisément de lever ces obstacles.

B. LES PERSPECTIVES OUVERTES PAR LE PROJET DE LOI CONSTITUTIONNELLE

En modifiant sensiblement les conditions de l'intervention du Parlement dans le domaine du financement de la sécurité sociale, ce projet de révision constitutionnelle va dans le sens d'une volonté exprimée par les assemblées depuis des années au-delà des alternances politiques. Il est aussi un élément - « la clé de voûte », rappelons-le - du plan de sauvegarde de la sécurité sociale décidé par le Gouvernement au mois de novembre dernier.

Nécessaire dans la perspective de la revalorisation du rôle de l'Assemblée nationale et du Sénat, l'institution de la loi d'équilibre de la sécurité sociale l'est aussi du point de vue de la clarification des responsabilités indispensable à la sauvegarde de notre protection sociale : alors que le déficit cumulé des régimes obligatoires de base atteint 230 milliards de francs, à l'heure, donc, où il est urgent de mener une politique volontariste de maîtrise des dépenses et de retour à l'équilibre, aucun acteur du système mis en place par les ordonnances de 1967 n'est réellement capable de définir des objectifs financiers globaux avec l'autorité nécessaire.

Le Parlement, on l'a vu, ne dispose que de pouvoirs limités en matière de financement de la sécurité sociale. La faculté donnée par les ordonnances de 1967 aux conseils d'administration des caisses nationales, représentatifs des partenaires sociaux, de proposer les mesures propres à assurer ou rétablir l'équilibre financier de leur régime n'a jamais été utilisée. Dès lors, le pouvoir exécutif a toujours assumé seul la responsabilité des décisions qu'il convenait de prendre pour rétablir l'équilibre financier du système ou, du moins, pour maîtriser l'aggravation de son déficit.

C'est à cette situation que le projet de révision constitutionnelle propose de remédier en opérant un véritable transfert de responsabilité au profit du Parlement, qui, au nom de la légitimité démocratique dont il est investi, est à même de décider, au nom de l'ensemble de la collectivité nationale, des objectifs financiers de la sécurité sociale, notamment - puisqu'il est vrai que nous sommes dans un contexte de déficit durable - en termes de maîtrise de l'évolution de ses dépenses.

Le projet de loi constitutionnelle organise ce transfert de responsabilité selon des modalités et dans des limites qu'il convient de préciser, non sans avoir souligné immédiatement qu'il s'opère sans qu'il soit porté atteinte aux compétences actuelles des partenaires sociaux : l'autonomie de gestion des caisses n'est nullement remise en cause par le dispositif qui nous est proposé, qui ne préjuge en rien, par ailleurs, les réformes de structure dont notre système de protection sociale pourrait faire l'objet.

Dans cette perspective d'extension des prérogatives du Parlement, il convient préalablement d'élargir le domaine de la loi, défini à l'article 34 de la Constitution. Mais cette opération - pour laquelle l'adoption d'une loi organique eût été suffisante - n'aurait pas permis d'instituer un contrôle annuel et obligatoire du Parlement sur les finances de la sécurité sociale, puisque ce contrôle implique la création d'une procédure législative spéciale et donc la reconnaissance, au sein de notre ordre juridique, d'une nouvelle catégorie de lois venant s'ajouter aux lois ordinaires, aux lois de finances et aux lois de programme d'ores et déjà définies par l'article 34.

L'articulation du projet de loi constitutionnelle répond à ce double impératif: son article premier crée la loi d'équilibre de la sécurité sociale dont le contenu est défini par un alinéa ajouté à l'article 34 de la Constitution ; les articles 2 et 3 fixent des modalités de discussion inspirées de celles prévues pour les lois de finances. On observera que les nouvelles dispositions constitutionnelles sont volontairement brèves ; à l'instar, là encore, de celles applicables aux lois de finances, elles renvoient à une ou plusieurs lois organiques le soin de déterminer le détail du contenu de la loi d'équilibre de la sécurité sociale ainsi que celui des conditions de son adoption ; mais cette brièveté et la généralité des termes employés procèdent aussi d'un souci de ne pas figer dans le texte constitutionnel des règles d'organisation de la sécurité sociale dont le caractère technique s'oppose à ce qu'elles soient inscrites dans la Constitution.

Cette concision volontaire, et donc pleinement justifiée, exige qu'un certain nombre de précisions soient apportées au moment où le Parlement est saisi du projet de révision constitutionnelle. Touchant principalement au champ et au contenu de la loi d'équilibre, à la portée du vote que le Parlement sera appelé à émettre sur elle ainsi qu'à la place de la loi d'équilibre au sein de l'ensemble du processus de décision concernant le financement de la sécurité sociale, elles seront contenues dans la loi organique, dont il aurait été préférable que le projet ait été disponible en même temps que celui de la révision constitutionnelle. Mais, encore une fois, pour regrettable qu'il soit, ce décalage ne saurait constituer un motif suffisant de refuser de délibérer.

1. Le champ et le contenu de la loi d'équilibre de la sécurité sociale

Concernant le premier de ces trois points, le texte se réfère, comme la rédaction actuelle de l'article 34 - « la loi détermine les principes fondamentaux ... de la sécurité sociale » - à la notion de sécurité sociale, sans apporter d'autre précision. On a rappelé, au début du présent rapport, dans quel sens le Conseil constitutionnel avait interprété cette notion : il en résulte que les termes de sécurité sociale recouvrent l'ensemble des régimes obligatoires de base, pour les risques maladie maternité invalidité décès, accidents du travail et maladies professionnelles, et vieillesse, ainsi que, bien entendu, la branche famille. Se trouvent donc exclus du champ de la loi d'équilibre de la sécurité sociale les régimes complémentaires, y compris lorsqu'ils sont obligatoires et aussi bien en matière de maladie et de vieillesse, les mécanismes d'assistance ne relevant pas de la sécurité sociale tels que l'aide sociale, l'assurance-chômage ou encore les prestations gérées par les organismes de sécurité sociale pour le compte de l'État, comme le revenu minimum d'insertion.

Dans les limites de ce champ, la loi d'équilibre a pour objet de « déterminer les conditions générales de l'équilibre financier prévisionnel de la sécurité sociale et de fixer, en fonction de celles-ci, les objectifs de dépenses ». Le contenu que recouvrent ces expressions générales serait le suivant : la loi d'équilibre aurait un triple objet, qui sera précisé par la loi organique.

- Inviter le Parlement à se prononcer par un vote sur les orientations générales de la politique du Gouvernement dans les domaines de la sécurité sociale et de la santé publique, qui seraient présentées dans un ou plusieurs rapports annexés au projet de loi d'équilibre.

- Permettre au Parlement d'examiner l'évolution récente et prévisionnelle de la situation financière de la sécurité sociale, d'une manière analogue à ce que prévoient déjà les articles L. 111-3 et L. 111-4 du code de la sécurité sociale évoqués précédemment ; mais il faut noter que la portée juridique de ces dispositions serait radicalement modifiée, dès lors qu'elles seraient reprises dans une loi organique elle-même fondée sur une habilitation expresse du constituant.

- Soumettre au vote du Parlement des objectifs de dépenses. On notera que la généralité des termes employés laisse ouvertes toutes les hypothèses quant au nombre de votes que le Parlement sera appelé à émettre, et donc au niveau de détail auquel se situeront ses autorisations. Compte tenu de la diversité des problèmes posés par chacune des branches de la sécurité sociale, il est souhaitable que le Parlement émette au moins un vote sur les objectifs de dépenses de chacun d'entre elles. Mais il est possible que la loi organique prévoie des votes allant plus loin dans le détail, notamment dans le domaine de l'assurance maladie, où contrairement à ce que l'on observe pour les branches vieillesse ou famille, l'évolution des dépenses résulte essentiellement de comportements individuels qu'il est nécessaire et possible d'orienter, plus que de paramètres économiques et démographiques difficiles à infléchir. Le Parlement pourrait être appelé, par exemple, à se prononcer, au sein de la branche maladie, sur des objectifs de dépenses distincts en matière d'hospitalisation ou de médecine de ville. Il nous appartiendra de trancher sur ce point, dans le cadre de l'examen du projet de loi organique qui suivra la présente révision de la Constitution.

Mais la véritable interrogation tient à la portée juridique du vote parlementaire d'objectifs de dépenses.

2. La portée du vote du Parlement

II importe, dès l'abord, de dissiper des fantasmes plus ou moins volontairement entretenus et d'être particulièrement clair sur un point : comme le souligne l'exposé des motifs du projet de loi constitutionnelle, le vote de la loi d'équilibre de la sécurité sociale ne saurait s'assimiler à « un exercice budgétaire classique », même pour ce qui concerne la fixation des objectifs de dépenses de la sécurité sociale. Le fait que le projet de loi constitutionnelle reprenne un certain nombre de dispositions procédurales applicables aux lois de finances ne doit pas, à cet égard, induire en erreur.

Il ne saurait être envisagé que le vote du Parlement autorise le versement des prestations, qui résultent de législations à caractère permanent et correspondent à un droit des assurés sociaux en contrepartie des cotisations sur leurs revenus, ni qu'il assigne des limites réelles et infranchissables à l'évolution des dépenses de la sécurité sociale, même si les « objectifs de dépenses » fixés par les assemblées sont exprimés d'une manière chiffrée, par exemple sous la forme d'un taux de croissance. Il va de soi que, s'il apparaît en cours d'année que les objectifs fixés par le Parlement sont dépassés, les prestations sociales continueront d'être versées, qu'il s'agisse des allocations familiales, des retraites ou des prestations d'assurance-maladie. En d'autres ternies et les mots ayant un sens précis, lorsqu'il fixera les objectifs de dépenses de la sécurité sociale, le Parlement ne déterminera que des buts qu'il est souhaitable d'atteindre et, en aucune manière, le plafond de ses charges, contrairement à ce qu'il fait pour celles de l'État lors du vote de la loi de finances.

Est-ce à dire que sa décision sera dépourvue de tout caractère normatif ? Ce serait tomber dans l'excès inverse. Il s'agira en fait d'une normativité particulière, que l'on pourrait qualifier d'indirecte ou de différée. Plus précisément, s'il apparaît, au cours d'un exercice, que les objectifs de dépenses fixés par le Parlement sont dépassés, les prestations sociales continueront d'être versées, mais des mécanismes correcteurs seront simultanément engagés. Définis par la future ordonnance sur la maîtrise médicalisée des dépenses dont, là encore, il aurait été préférable qu'elle fût connue avant l'examen de la révision constitutionnelle, ces mécanismes joueront dans le cadre de la loi d'équilibre de la sécurité sociale de l'année suivante.

La normativité, certes particulière, mais réelle, de cette loi d'équilibre de la sécurité sociale est d'ailleurs confirmée par le fait que le projet de loi constitutionnelle fixe un délai pour son adoption et prévoit l'hypothèse dans laquelle l'Assemblée nationale et le Sénat ne seraient pas en mesure de l'adopter définitivement au cours de ce délai. La possibilité donnée au Gouvernement de mettre en œuvre par ordonnance les dispositions de son projet de loi d'équilibre n'aurait aucun sens dans le cas d'un texte, qui, lui-même, n'aurait aucune portée normative ; elle illustre, au contraire, la nécessité réelle de fixer chaque année les objectifs de dépenses de la sécurité sociale. Nous reviendrons sur ce point en examinant l'environnement de la loi d'équilibre de la sécurité sociale.

Autre conséquence de la normativité indirecte ou différée de la loi d'équilibre de la sécurité sociale, le projet de loi constitutionnelle ne prévoit pas, en l'état - mais ne paraît pas non plus exclure - l'intervention de lois d'équilibre rectificatives : dès lors, en effet, que les objectifs de dépenses fixés par la loi d'équilibre peuvent être dépassés, le texte est fondé sur l'idée qu'il n'y aurait pas lieu de prévoir leur modification en cours d'exercice. De même, le vote intervenu sur la loi d'équilibre ne saurait s'opposer à ce que, pendant la durée de son application, interviennent des mesures nouvelles -par exemple, l'institution d'une nouvelle prestation ou une mesure législative ou réglementaire de politique sanitaire - affectant l'équilibre déterminé par le vote du Parlement.

Telles sont donc les limites assignées par le texte à la portée du vote du Parlement sur les objectifs de dépenses de la sécurité sociale. Mais il convient d'évoquer aussi la question de ses recettes. Sur ce point aussi, et même surtout, la loi d'équilibre de la sécurité sociale se distingue nettement d'un « exercice budgétaire classique ». On remarquera, en effet, que le texte ne fait aucune mention des recettes de la sécurité sociale, mais seulement des « conditions générales de son équilibre financier », qui seraient déterminées par la loi d'équilibre et en fonction desquelles seraient fixés les objectifs de dépenses. Il va de soi que le Parlement sera saisi, en même temps que du projet de loi d'équilibre, d'annexés décrivant les prévisions d'évolution des différentes catégories de recettes de la sécurité sociale.

Ces recettes continueront d'être arrêtées comme aujourd'hui : les ressources ayant la qualité d'impositions au sens de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, comme les taxes fiscales affectées à la sécurité sociale ou la contribution sociale généralisée, verront toujours leur assiette et leur taux déterminés par le Parlement à qui il reviendra toujours, également, de fixer le montant et d'autoriser le versement des subventions budgétaires affectées à divers régimes ; les cotisations sociales, pour leur part, continueront d'être perçues en fonction de taux déterminés par le pouvoir réglementaire, leur nature de ressources publiques au sens de l'article 40 de la Constitution et leur incontestable caractère de prélèvements obligatoires ne suffisant pas à les faire entrer dans la catégorie des impositions de toutes natures qui, seules, relèvent du domaine de la loi pour la fixation de leur assiette et de leur taux.

En résumé, pour ce qui concerne les recettes de la sécurité sociale, l'institution de la loi d'équilibre ne modifie pas les compétences reconnues au pouvoir réglementaire, pas plus qu'elle n'affecte le domaine des lois de finances. Mais, nous le verrons à l'occasion de l'examen de l'article premier, le fait que la loi d'équilibre ne modifie pas la nature juridique des recettes des régimes de sécurité sociale, ne suffit pas à justifier qu'il n'en soit fait aucune mention ; s'il en était différemment, on voit mal comment la loi d'équilibre pourrait intervenir en matière de dépense, puisque - nous venons de le voir - elle n'en affecte pas davantage la nature juridique.

3. L'environnement de la loi d'équilibre de la sécurité sociale

- La loi d'équilibre de la sécurité sociale et les lois de finances

On a souligné les profondes différences entre les lois de finances et la loi d'équilibre de la sécurité sociale. Mais une relation étroite doit pourtant être établie entre ces deux catégories de textes et c'est la raison pour laquelle les articles 2 et 3 du projet de loi constitutionnelle définissent, pour la loi d'équilibre, des conditions de discussion et d'adoption similaires à celles prévues pour les lois de finances.

Si la loi d'équilibre de la sécurité sociale ne change rien au régime juridique des recettes de la sécurité sociale qui, dans le texte du projet, n'apparaissent même pas, il n'en reste pas moins qu'elles devront être prises en compte, sur la base d'évaluations fournies au Parlement en vue de la détermination des conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale. En d'autres termes, les objectifs de dépenses inscrits dans la loi d'équilibre, qui constituent, on l'a vu, la partie la plus normative de celle-ci, devront être compatibles non seulement avec les décisions prises par le pouvoir réglementaire pour la fixation des taux des cotisations, mais aussi avec les votes émis par le Parlement dans la loi de finances sur les autres ressources affectées à la sécurité sociale. La loi de finances et la loi d'équilibre devront, par ailleurs, se fonder, bien entendu, sur les mêmes hypothèses d'évolution économique et financière de la Nation. Tout conduit donc à juger nécessaire que l'examen de ces deux textes soit mené de front.

Pour assurer cette cohérence de fond entre lois de finances et loi d'équilibre de la sécurité sociale, le projet de loi constitutionnelle étend à la seconde certaines règles de procédure déjà applicables aux premières. Dans cette même perspective, l'article 39 de la Constitution est modifié afin que, comme les projets de loi de finances, les projets de loi d'équilibre de la sécurité sociale soient soumis en premier lieu à l'Assemblée nationale. Les délais assignés à l'une et l'autre assemblées pour leur examen procèdent du même souci de coordination.

Compte tenu de ces délais, le calendrier de discussion du projet de loi d'équilibre de la sécurité sociale, précisé par le Garde des Sceaux lors de son audition par la commission des Lois, pourrait être le suivant : le projet serait déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale aux alentours du 20 octobre, donc en vue d'une adoption en première lecture vers le 10 novembre, soit à une date proche de celle du terme de la discussion du projet de loi de finances en première lecture au Palais-Bourbon. Le Sénat, saisi presque simultanément des deux textes, disposerait d'un délai de quinze jours pour examiner le projet de loi d'équilibre et serait ainsi amené, lui aussi, à achever cet examen peu avant d'en finir avec celui du projet de loi de finances. Compte tenu du délai global de cinquante jours assigné au Parlement, les deux assemblées disposeraient encore de quinze jours pour parvenir à l'adoption définitive du projet de loi d'équilibre, à une date voisine du 15 décembre.

- La loi d'équilibre de la sécurité sociale et la négociation collective

Si la loi d'équilibre de la sécurité sociale va modifier la répartition des compétences entre le Gouvernement et le Parlement en habilitant ce dernier à se prononcer chaque année sur les objectifs de dépenses de la sécurité sociale, elle ne portera aucune atteinte, en revanche, aux responsabilités des partenaires sociaux dans la gestion de notre système de protection sociale.

Bien au contraire, l'élaboration de la loi d'équilibre, puis la mise en œuvre des objectifs arrêtés par le Parlement, doivent être menées à bien dans la plus large concertation, la discussion parlementaire du projet ne constituant qu'un temps fort d'un processus plus large associant tous les acteurs du système et favorisant la complémentarité de leurs interventions

- La présentation au Parlement de la loi d'équilibre sera précédée d'une concertation avec les partenaires sociaux, portant notamment sur le taux prévisionnel d'évolution des dépenses qui sera le cœur du projet et sera à l'ordre du jour de la réunion, au mois de septembre, d'une conférence annuelle de la santé que le Gouvernement se propose d'instituer et, en octobre, de celle de la commission des comptes de la sécurité sociale.

- Après le vote de la loi d'équilibre, les objectifs de dépenses fixés par le Parlement serviront de cadre général aux décisions prises au terme d'une concertation entre le Gouvernement et les partenaires sociaux. Ces décisions pourront prendre la forme de contrats d'objectifs et de moyens, passés entre le Gouvernement et les caisses de sécurité sociale, qui, en matière d'assurance-maladie par exemple, serviront eux-mêmes de cadre aux conventions conclues entre les caisses et les professions de santé qui détermineront l'évolution des différentes catégories de dépenses. Il ne s'agit donc pas de déposséder les partenaires sociaux de leurs prérogatives traditionnelles, mais de donner à leurs négociations avec le Gouvernement un cadre clair. C'est, précisément, pour que les partenaires sociaux soient assurés de disposer de ce cadre avant le début de leur propre exercice budgétaire que le projet de loi constitutionnelle fixe un délai contraignant au débat parlementaire sur le projet de loi d'équilibre et prévoit l'intervention d'ordonnances pour le cas où le Parlement n'aurait pas respecté ce délai.

 

AUDITIONS ET DISCUSSION GÉNÉRALE

Audition de M. Jacques Toubon, garde des Sceaux, ministre de la justice

M. Jacques Toubon, garde des Sceaux, a rappelé que, le 15 novembre 1995 dans sa déclaration de politique générale, le Premier ministre avait annoncé une réforme de la protection sociale répondant à une triple exigence de justice, de clarification des responsabilités et de rétablissement de l'équilibre financier de notre système de sécurité sociale. Au cœur de ce dispositif, figure le principe selon lequel le contrôle exercé par l'État sur les comptes de la sécurité sociale ne doit plus appartenir au seul Gouvernement : alors que les masses financières en cause dépassent le budget de l'État - en 1994, les dépenses des régimes obligatoires avoisinaient deux mille milliards de francs, soit plus du cinquième du produit intérieur brut - la Constitution de 1958 a écarté la représentation nationale des choix financiers en matière de protection sociale en disposant que la loi ne détermine que les principes fondamentaux de la sécurité sociale. Or, chacun convient aujourd'hui qu'il n'est plus possible de laisser le législateur à l'écart de décisions qui impliquent tous les acteurs de la vie économique et sociale, au moment même où la sécurité sociale traverse l'une des crises les plus graves de son histoire : depuis 1992, le déficit cumulé des régimes obligatoires de base atteint 230 milliards de francs et si aucune réforme d'envergure n'est entreprise, la seule année 1996 verra un déficit de 60 milliards de francs. Si, depuis vingt ans, une vingtaine de plans se sont succédés avec des fortunes diverses, la situation dramatique de notre système de protection sociale lui impose aujourd'hui d'acquérir une nouvelle légitimité dont l'association du Parlement à la définition de la nouvelle politique qui sera menée constituera une composante essentielle.

Certes, de nombreuses dispositions législatives ont eu pour objectif d'instituer des délibérations parlementaires sur les comptes de la sécurité sociale, loi de finances pour 1959, loi du 31 juillet 1968, loi du 24 décembre 1974 qui a institué la présentation au Parlement d'un état retraçant l'effort social de la Nation ; la dernière intervention législative, celle de la loi du 25 juillet 1994, a été plus loin dans l'effort de transparence et de clarification, en particulier pour l'organisation des caisses. Mais, force est de constater que l'ensemble de ces dispositions n'a eu qu'un faible impact politique pour la double raison que, une loi ordinaire ne pouvant adresser d'injonction au gouvernement, celui-ci reste libre de fournir l'information sollicitée et que les débats parlementaires ne sauraient aboutir à un vote comportant une décision des assemblées, puisque la Constitution ne le permet pas En 1987, la tentative faite par Michel d'Ornano, sous forme de proposition de loi organique, d'instaurer chaque année une loi de finances sociales a été censurée par le Conseil Constitutionnel au motif que les lois organiques envisagées par le dernier alinéa de l'article 34 de la Constitution ne peuvent aboutir à instituer une nouvelle procédure législative, ce qui aurait été, en l'espèce, le cas. Dans le même sens, le Comité Vedel institué en 1992 par le Président François Mitterrand a conclu qu'associer utilement le Parlement à la politique de sécurité sociale ne pouvait résulter que d'une loi annuelle et qu'une telle procédure supposait une modification de la Constitution : il proposait de s'en tenir à une délibération parlementaire sur les comptes prévisionnels des régimes obligatoires de base au vu d'un rapport présenté par le Gouvernement, solution qui permettait de ne pas bouleverser les rôles respectifs de l'État et des partenaires sociaux.

Le Gouvernement actuel - a poursuivi M. Jacques Toubon - partage ce souci de ne pas porter atteinte au paritarisme qui constitue le socle de notre système de sécurité sociale. C'est pourquoi le projet de loi constitutionnelle, sans modifier le rôle des acteurs sociaux, vise à aménager l'équilibre des pouvoirs entre le Parlement et le Gouvernement pour répondre au souci de clarifier les responsabilités des pouvoirs exécutif et législatif en matière de sécurité sociale : il appartiendra désormais au Parlement de définir le cadre normatif qui s'imposera au Gouvernement dans la mise en oeuvre de la politique de sécurité sociale, notamment à l'égard des partenaires sociaux.

A cette fin, une loi « loi d'équilibre de la sécurité sociale » déterminera, chaque année et selon une procédure particulière précisée par une loi organique, « les conditions générales de l'équilibre financier prévisionnel de la sécurité sociale et fixera, en fonction de celles-ci, les objectifs de dépenses ». Bien que le projet de loi organique ne soit pas définitivement arrêté, plusieurs orientations nécessaires à la compréhension du texte constitutionnel peuvent déjà être déjà indiquées : il ne s'agit pas de faire adopter par le Parlement un véritable budget de la sécurité sociale, celle-ci étant gérée par des organismes autonomes qui disposent de budgets distincts, alors que le rôle de l'État consiste à fixer les ressources des organismes et à déterminer les prestations assurées ; la loi d'équilibre ne saurait donc emporter ni autorisation de dépenses, ni crédits limitatifs, les prestations servies aux assurés sociaux constituant un droit pour ces derniers. En conséquence, s'agissant des recettes, la loi d'équilibre retracera avec exhaustivité des ressources dont le principe n'est pas de son ressort : si l'assiette des cotisations est du domaine de la loi, leur taux continuera de relever de la responsabilité du Gouvernement et le domaine de la loi de finances ne sera pas modifié, puisqu'on dépendront toujours le montant des concours de l'État au financement des différents régimes ainsi que l'autorisation de perception des recettes fiscales affectées, notamment la cotisation sociale généralisée. Cette évaluation des recettes permettra de déterminer les conditions générales de l'équilibre financier compte tenu des orientations de la politique sanitaire et sociale sur lesquelles le Parlement se prononcera au vu d'un rapport détaillé annexé à la loi d'équilibre. Ainsi, la notion d'équilibre ne doit pas être interprétée dans un sens purement comptable : elle ne crée pas un principe constitutionnel de prohibition du déficit, mais fait référence à un équilibre économique et financier général au sens de l'article d'équilibre de la loi de finances, à laquelle l'expression est empruntée.

En fonction de cet équilibre, la loi fixera des « objectifs de dépenses », étant précisé qu'il convient d'opérer une distinction entre deux types de dépenses : celles d'assurance vieillesse ou de prestations familiales et d'invalidité évoluant de manière quasi-automatique selon des paramètres économiques, démographiques et sociaux dont la variation est lente et en fonction de prestations dont la maîtrise appartient au pouvoir réglementaire, leurs objectifs de dépenses revêtiront un caractère assez global. Les choses sont différentes en matière d'assurance maladie : chaque prescripteur d'actes médicaux étant aussi ordonnateur de dépenses, le législateur devra jouer un rôle plus volontariste et préciser des objectifs nationaux de dépenses par grands secteurs pour l'année à venir. Quelle sera la portée de ce vote ? S'il ne s'agit pas de fixer un plafond de dépenses, le Parlement détiendra, néanmoins, une responsabilité essentielle, puisque c'est dans le cadre fixé par lui que les acteurs exerceront leur rôle : le Gouvernement demandera aux organismes de sécurité sociale et aux hôpitaux de conformer leurs budgets aux objectifs de dépenses avec lesquels il veillera à ce que les conventions entre ces organismes et les professionnels de la santé soient compatibles. Fort du pouvoir dérivé qu'il tiendra désormais du Parlement, le Gouvernement pourra mettre en œuvre une politique efficace de maîtrise des dépenses de santé, pour laquelle il entend se doter, par voie d'ordonnances, des moyens juridiques nécessaires.

Abordant les questions de procédure, M. Jacques Toubon a ensuite exposé que cet exercice nouveau de démocratie parlementaire se déroulerait dans des délais et selon des mécanismes comparables à ceux des lois de finances. Comme pour ces dernières, l'Assemblée Nationale sera saisie en premier lieu du texte ; elle disposera d'un délai de vingt jours pour se prononcer, le Sénat devant statuer dans les quinze jours suivants ; la première lecture acquise dans chaque assemblée, la commission mixte paritaire pourra immédiatement être convoquée. Le délai maximum d'adoption du projet sera de cinquante jours à compter de son dépôt, faute de quoi il pourrait être mis en oeuvre par ordonnances. Une fois la loi votée, les décisions qu'elle contient trouveront chaque année leur prolongement dans les budgets des organismes de sécurité sociale et des hôpitaux, ainsi que dans les conventions liant ces organismes aux professionnels de la santé.

S'il est donc clair que le débat parlementaire doit se situer au cours du dernier trimestre, il apparaît cependant difficile de prévoir un dépôt du projet dès l'ouverture de la session ordinaire, puisque le Gouvernement doit prendre en compte un certain nombre de contraintes : établissement des comptes prévisionnels pour tous les régimes obligatoires après synthèse des rapports régionaux sur la politique sanitaire et intervention du haut comité de la santé publique ; consultation fin septembre de la conférence annuelle de santé que le Gouvernement propose d'instituer ; saisine début octobre de la commission des comptes de la sécurité sociale ; enfin consultation des caisses au cours de ce même mois. On peut penser que, vers la fin du mois d'octobre, l'ensemble de ces démarches permettra au Gouvernement de disposer d'informations précises sur l'année sociale en cours, qui le mettront en état de soumettre au Parlement un projet de loi assorti des projections les plus complètes pour l'année à venir. Le projet de loi constitutionnelle n'a, toutefois, pas abordé l'hypothèse de l'absence de dépôt du projet de loi d'équilibre du fait de la carence du Gouvernement, car les conséquences juridiques d'une telle éventualité ne sont pas aisées à dégager tant la logique retenue pour les lois de finances n'est pas ici transposable.

Le déroulement des débats et l'articulation de l'examen du texte avec celui de la loi de finances devra éviter les deux écueils qui consisteraient à prévoir des conditions de vote qui conduiraient à de véritables détournements de procédure, chacune des deux lois ayant son propre objet et sa propre autonomie, ou à ne faire de la loi d'équilibre qu'un texte subsidiaire dont l'examen viendrait à la traîne du vote du budget, au risque de voir diminuer la portée des débats. C'est en considération de ces deux impératifs que le projet de loi constitutionnelle a retenu le double délai de vingt et de quinze jours et qu'il est envisagé de prévoir, dans le projet de loi organique, un dépôt début novembre, la quasi simultanéité dans l'examen de ces deux lois majeures assurant leur cohérence politique tant il est improbable que, à quelques jours de différence, les votes puissent être discordants. La solution d'un vote de la loi d'équilibre de la sécurité sociale postérieur à celui du budget de l'État, certes envisageable, aurait abouti à un décalage qui ne pourrait pas être inférieur à un mois et aurait donc conduit à faire débuter l'année sociale au 1^er février : outre le risque politique qui pourrait en résulter, il apparaît extrêmement difficile de mettre en œuvre un tel calendrier, en raison des décisions administratives et conventionnelles qui doivent intervenir postérieurement au vote de la loi d'équilibre de la sécurité sociale pour la mettre en œuvre.

En conclusion de son propos, le Garde des Sceaux a souligné l'intérêt d'un texte novateur qui tend à associer les représentants du peuple à la définition des grands choix en matière de sécurité sociale.

Plusieurs commissaires sont intervenus à la suite de l'exposé du Ministre.

Observant que le projet de loi constitutionnelle utilisait le singulier à propos de la loi d'équilibre de la sécurité sociale votée chaque année, le Président Pierre Mazeaud, rapporteur a souhaité savoir si cette rédaction excluait que cette loi, et notamment ses objectifs de dépenses, puissent être modifiés en cours d'année par des lois d'équilibre rectificatives. II a noté que, le texte ne faisant aucune allusion aux recettes de la sécurité sociale, on ne pouvait éviter de se demander comment le Parlement déterminerait les conditions générales de son équilibre financier prévisionnel sans être, au moins, informé des prévisions concernant les recettes. Enfin, il a souhaité obtenir davantage de précisions sur le contenu du projet de loi organique qui sera discuté à la suite de la révision de la Constitution, notamment sur la question de la présentation et de la structure des projets de loi d'équilibre de la sécurité sociale.

Après avoir observé que cette révision constitutionnelle était la cinquième en quatre ans, M. Jacques Brunhes a souligné la contradiction entre l'institution d'une session unique par la dernière réforme constitutionnelle au nom du renforcement des droits du Parlement et le recours aux ordonnances en matière de sécurité sociale. D s'est inquiété de l'absence de consécration du service public dans le projet de révision constitutionnelle, alors que cette idée avait été lancée par le Premier ministre. Les conclusions du rapport du comité consultatif pour la révision de la Constitution présidé par le doyen Georges Vedel ne sauraient, selon lui, être invoquées pour justifier l'actuel projet de révision constitutionnelle dans la mesure où ce comité suggérait non de compléter l'article 34 de la Constitution, mais d'y insérer un article 47-1 imposant au Gouvernement de présenter chaque année au Parlement un rapport sur les comptes prévisionnels des régimes obligatoires de base de sécurité sociale. Il a estimé que, dans la mesure où le Parlement n'est pas invité à se prononcer sur les recettes de la sécurité sociale, cet exercice purement formel risquait de renforcer la tutelle du Gouvernement sur le Parlement. Évoquant enfin le statut des lois d'équilibre de la sécurité sociale, il s'est interrogé sur le sort qui y serait fait au droit d'amendement des parlementaires au regard de l'article 40 de la Constitution.

Tout en comprenant la nécessité de rattacher l'intervention du Parlement à l'article 34 de la Constitution du fait de la jurisprudence constitutionnelle et souscrivant à la nécessité de conférer au Parlement un rôle déterminant dans la définition de la politique sociale, M. Xavier de Roux a relevé un décalage entre les intentions du Premier ministre exprimées le 15 novembre dernier devant l'Assemblée nationale et le contenu du projet de révision constitutionnelle : faisant valoir que le Parlement ne prendrait aucune décision en matière de dépenses et de recettes et ne serait amené qu'à fixer des objectifs généraux dépourvus de sanctions, il a estimé que le pouvoir de décision continuerait à lui échapper

Après avoir, lui aussi, regretté que la Constitution de 1958 fasse l'objet de révisions à répétition, M. Bernard Derosier a souhaité obtenir des précisions sur le contenu de la loi organique et s'est demandé s'il n'aurait pas été plus simple de permettre au Parlement de se prononcer sur le budget social de la nation ; il a demandé si les règles de l'article 40 de la Constitution trouveraient à s'appliquer et comment ces nouvelles dispositions s'harmoniseraient avec celles de la loi du 25 juillet 1994 relatives au rôle du Parlement en matière de sécurité sociale.

M. André Rossinot s'est félicité de cette révision constitutionnelle qui obéit à une exigence de transparence et contribue au renforcement des droits du Parlement, tout en évitant d'aller au-delà de la définition de l'équilibre financier de la sécurité sociale qui remettrait en cause le paritarisme de gestion.

Faisant usage de la faculté ouverte aux députés de participer aux réunions des commissions dont ils ne sont pas membres, M. Jean-Pierre Chevènement a souligné que les concours de l'État aux régimes de sécurité sociale représentaient environ le dixième de leurs recettes et s'est interrogé sur la portée réelle de cette loi d'équilibre au regard notamment de l'absence de définition du principe d'autonomie de la gestion des caisses et, surtout, des contraintes désormais imposées par les critères de la construction de l'Union économique et monétaire. Il a demandé si l'absence de référence au service public dans ce projet de révision, contrairement à ce que le Premier ministre avait déclaré, ne conduirait pas le Gouvernement à engager prochainement une nouvelle réforme constitutionnelle sur ce sujet.

En réponse aux intervenants, le Garde des Sceaux a apporté les précisions suivantes.

- Le Gouvernement ne manquera pas de fournir à l'Assemblée, lors de la discussion en séance publique du projet de loi constitutionnelle, davantage d'informations sur le contenu du projet de loi organique, actuellement en cours d'élaboration.

- L'emploi du singulier pour la loi d'équilibre de la sécurité sociale signifie qu'il n'y aura qu'une seule procédure pour cette nouvelle catégorie de lois, mais n'interdit nullement qu'une loi d'équilibre soit modifiée en cours d'année par un texte voté dans les mêmes conditions ; cela étant, il ne devrait y être procédé qu'en cas d'absolue nécessité, faute de quoi la loi d'équilibre perdrait une part de sa portée.

- Le Parlement sera naturellement informé des prévisions de recettes de la sécurité sociale sous la forme de rapports annexés et pourra les prendre en compte dans la détermination des conditions générales de l'équilibre financier prévisionnel ; mais ces recettes relevant soit de la compétence du Gouvernement, soit de celle du Parlement dans le cadre de la loi de finances, elles ne feront pas l'objet de décisions prises à l'occasion de la loi d'équilibre. Il n'y aura donc pas de vote d'un budget social de la Nation, sauf à porter atteinte au domaine des lois de finances et à remettre en cause la gestion paritaire de la sécurité sociale, ce que le Gouvernement ne veut pas.

- Il n'est, néanmoins, pas exact d'affirmer que la loi d'équilibre n'aura aucun caractère normatif. Outre qu'elle sera l'occasion pour le Parlement de se prononcer sur les orientations de la politique du Gouvernement en matière de sécurité sociale et de santé, la fixation des objectifs de dépenses s'imposera au Gouvernement dans les actions qu'il entreprendra à la suite du vote du Parlement : ainsi, les conventions d'objectifs et de gestion entre le Gouvernement et les caisses de sécurité sociale, puis celles conclues par ces dernières avec les professions de santé devront respecter les nonnes de dépenses fixées par le Parlement. Celui-ci se voit donc investi d'une responsabilité nouvelle - que personne n'exerce aujourd'hui - et qui est essentielle dans un domaine où les évolutions résultent largement de comportements individuels.

- L'article 40 de la Constitution s'appliquera normalement à la discussion de la loi d'équilibre de la sécurité sociale, sans qu'il soit besoin de modifier sa rédaction.

- Il est exact que le Premier ministre a évoqué l'insertion dans notre Constitution de dispositions relatives aux services publics ; la réflexion se poursuit encore sur ce point, notamment avec les partenaires syndicaux et porte, en particulier, sur le point de savoir si ces nouvelles dispositions doivent compléter le traité de Rome ou la Constitution, dont le Préambule énonce déjà la plupart des principes fondamentaux applicables ou la matière. Quant à la question du passage à l'Union économique et monétaire, elle n'a qu'un lointain rapport avec celle du financement de la sécurité sociale qui fait l'objet de la présente révision.

- Le paritarisme de la gestion de la sécurité sociale est un élément de la démocratie sociale, notion qui trouve son origine dans les travaux du Conseil national de la Résistance ; le progrès de la démocratie parlementaire proposé avec l'institution de la loi d'équilibre de la sécurité sociale ne lui porte aucune atteinte.

- La multiplication récente des révisions de la Constitution ne saurait être analysée comme une instabilité institutionnelle. Au contraire, la Constitution de 1958 conjugue stabilité et souplesse - elle l'a montré en autorisant l'alternance et la cohabitation- et il n'est donc pas anormal de l'adapter régulièrement aux évolutions de la société, lorsque cette adaptation apparaît strictement nécessaire.

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Audition de MM. Jean Marmot, secrétaire général
de la commission des comptes de la sécurité sociale,
Joël Molinier, professeur des universités et Raymond Soubie

Sur le plan général, M. Jean Marmot a souligné que le projet de loi constitutionnelle répondait à une attente ancienne qui n'avait pu jusqu'à présent se concrétiser, faute de définition précise de la nature de l'intervention du Parlement dans le domaine des finances sociales. Si l'on ne peut donc que s'accorder sur la nécessité pour la représentation nationale de se prononcer sur ces prélèvements obligatoires, le rôle du pouvoir constituant doit se limiter à poser des règles générales qui seront précisées par la loi organique ultérieure.

Abordant ensuite la rédaction même du projet de loi constitutionnelle, M. Jean Marmot a craint que l'emploi du singulier pour la loi d'équilibre de la sécurité sociale ne recèle quelque risque, la conjoncture économique étant à la merci d'infléchissements qui peuvent justifier des ajustements impliquant des lois rectificatives. D'autre part, il appartiendra à la loi organique de dissiper les ambiguïtés qui entourent la notion de sécurité sociale, celle-ci revêtant plusieurs acceptions suivant que l'on fait référence au seul régime général, à sa seule branche maladie ou, inversement, à l'ensemble de la protection sociale. Au demeurant, le rapprochement du présent projet de révision constitutionnelle avec le plan de réforme de la sécurité sociale annoncé par le Premier ministre montre que le Parlement disposera de pouvoirs progressivement plus étendus, puisqu'une plus grande part du financement de la sécurité sociale sera assurée par des ressources dont il aura la maîtrise de l'assiette et des taux ; dans cette perspective à moyen terme, il apparaît donc souhaitable que le Parlement puisse déterminer non seulement des objectifs de dépenses, mais également de recettes, étant entendu que son vote ne devra pas se cantonner à la définition de prévisions, mais porter également sur la constatation des résultats.

Quant à la procédure de discussion de ces lois d'équilibre, M. Jean Marmot a observé que leur insertion dans le calendrier parlementaire risquait de soulever des difficultés : pour être efficace, le vote de la loi d'équilibre annuelle doit intervenir avant la fin de l'année précédente, ce qui suppose l'organisation en amont des travaux préparatoires tant de la commission des comptes de la sécurité sociale que de la Cour des comptes et de la conférence nationale de la santé, voire de ceux de la commission des comptes de la nation. Mais - a-t-il estimé - il appartiendra à l'ensemble de ces administrations de s'adapter aux conséquences de l'intervention du Parlement et non l'inverse, étant entendu qu'une telle organisation exigera vraisemblablement une période de transition.

Le professeur Joël Molinier a fait observer que, par rapport à la loi du 25 juillet 1994, le projet de révision constitutionnelle franchissait une étape nouvelle dans le renforcement de l'information du Parlement en matière de sécurité sociale. Toutefois, faute de précisions sur la loi organique, la loi constitutionnelle soulève plus de questions qu'elle n'apporte de réponses. En effet, la nouvelle catégorie de lois que vont constituer ces lois d'équilibre de la sécurité sociale se différencie à la fois des lois de finances et des lois de programme : si leur procédure d'adoption est proche des premières, leur contenu est voisin de celui des secondes, ce qui conduit à s'interroger sur l'opportunité d'adapter une procédure de discussion et de vote à un type de loi dont le fond diffère de celui auquel celle-ci s'applique habituellement. Sur le contenu même de ces lois, la définition des objectifs de dépenses, le choix de celles-ci, le degré de détail qui sera retenu sont autant de questions qui ne reçoivent pas de réponse dans le texte constitutionnel lui-même ; de même, s'il apparaît souhaitable d'intégrer les recettes dans le champ du vote du Parlement, il reste à en déterminer les modalités, car on peut envisager un vote global, ou par catégorie de recettes ou par régime. Enfin, on pourrait concevoir, sur le modèle des lois de programme, une loi d'équilibre annuelle « glissante » dont la portée serait pluriannuelle.

M. Raymond Soubie a liminairement observé qu'il est difficile d'émettre un avis sur un projet de loi constitutionnelle dont la rédaction permet toutes les interprétations et les évolutions. Néanmoins, il s'agit d'une réforme indispensable : notre système de sécurité sociale - en particulier d'assurance maladie - n'est pas mal géré, il n'est pas géré du tout faute d'un responsable définissant par avance les conditions de son équilibre ; dès lors, seul un miracle mathématique pourrait conduire à ce que l'addition des décisions prises par les prescripteurs et par les payeurs aboutisse à un tel équilibre. Si, en principe, le Gouvernement a la charge de ce bouclage, il faut bien admettre qu'il ne l'a jamais fait à titre prévisionnel, mais uniquement après avoir constaté l'existence d'un déficit. Ce projet de réforme a donc pour objectif de rationaliser le système et non de le rationner ; or, l'absence de rationalisation débouche inéluctablement sur le rationnement, comme le montrent les hausses successives du ticket modérateur qui ne pèsent que sur la minorité de Français les plus démunis ne disposant pas d'une assurance complémentaire. Aussi, l'élaboration d'un véritable budget obligera-t-elle les responsables à des arbitrages qui seront nécessairement plus équitables que les décisions prises dans le désordre actuel.

M. Raymond Soubie a ensuite contesté que le projet comporte un risque d'étatisation de la sécurité sociale : il serait, en effet, choquant que le Parlement se substitue aux partenaires sociaux si ces derniers exerçaient réellement une responsabilité en matière d'équilibre des comptes ; mais, le fait que les caisses de sécurité sociale n'aient jamais utilisé la possibilité offerte par les ordonnances de 1967 de proposer des mesures de redressement montre que leurs gestionnaires n'ont, à aucun moment, considéré que telle était leur mission, à l'inverse des régimes complémentaires de retraites et, dans une moindre mesure, de l'U.N.E.D.I.C., qui sont de vrais régimes paritaires en ce sens qu'ils sont tenus d'assurer l'équilibre de leurs comptes. Au demeurant, alors que la protection sociale contribue à la fonction collective de la santé, il serait paradoxal que le Parlement puisse arbitrer sur d'autres fonctions collectives, telles que l'éducation ou les transports, et n'ait pas son mot à dire sur l'assurance maladie ; d'ailleurs, même à l'intérieur de grands choix financiers qui seraient opérés par la représentation nationale, rien ne s'oppose à ce que chaque régime continue d'être géré par les professionnels.

Quant aux modalités pratiques et une fois donc admise la nécessité de l'intervention du Parlement, on peut se demander quelle forme celle-ci revêtira : le projet de loi constitutionnelle ne permettant pas de le savoir, il aurait été extrêmement utile de connaître le contenu de la loi organique. Il est néanmoins clair que la loi d'équilibre comportera la fixation d'objectifs de dépenses qui, dans un premier temps, seront globaux et, ultérieurement, pourront être régionalisés ou répartis par catégories de dépenses ; quoi qu'il en soit et contrairement à ce qu'on peut souvent penser, il est de l'intérêt même de ceux qui négocient, par exemple les médecins et les caisses, d'être soumis à des contraintes externes qui facilitent la prise de décisions. En ce qui concerne l'équilibre financier, le projet est encore moins précis ; mais, si les taux des cotisations resteront fixés par décret, il n'en conviendrait pas moins que le Parlement définisse un équilibre prévisionnel que le Gouvernement sera chargé de mettre en œuvre. Enfin, un avantage indirect de la réforme sera d'obliger le Gouvernement et les partenaires sociaux à rendre le système plus transparent, car le Parlement ne pourra pas se satisfaire de l'opacité actuelle dans laquelle les rapports de la commission des comptes de la sécurité sociale sont les seuls documents à apporter rétrospectivement un peu de lumière, ce qui fait qu'il existe un écart extraordinaire entre les masses financières enjeu et la connaissance qu'on en a.

En conclusion, M. Raymond Soubie s'est félicité d'une réforme essentielle et démocratique, qui ne gêne en rien les partenaires sociaux et amènera chacun à clarifier ses responsabilités et à hiérarchiser ses priorités.

Plusieurs commissaires sont ensuite intervenus.

Le Président Pierre Mazeaud, rapporteur, s'est demandé si un examen de la loi d'équilibre de la sécurité sociale au cours du premier trimestre de l'année ne serait pas préférable à une concomitance avec celui de la loi de finances, ce à quoi le Gouvernement semble tenir. Il a souhaité avoir des précisions sur les conditions dans lesquelles l'article 40 de la Constitution sur la recevabilité financière des amendements parlementaires pourrait être appliqué à la loi d'équilibre.

M. Pascal Clément a estimé que, précisément du fait de cet article 40, le législateur risquait de voir son rôle limité à l'expression de vœux pieux lors de l'examen du projet de loi d'équilibre.

M. André Fanton a suggéré que, une fois la loi de finances adoptée, la loi d'équilibre de la sécurité sociale le soit dans la foulée, ces deux textes lui paraissant indissociables dans la mesure où la cohérence du second devra être appréciée au regard de moyens inscrits dans le premier. Sur le fond, il a douté que la loi d'équilibre doive être aussi détaillée et précise que l'est la loi de finances aujourd'hui.

M. Xavier de Roux a fait remarquer que l'objection selon laquelle le Parlement n'aurait pas à intervenir en matière de recettes, au motif que celles-ci auraient le caractère de contributions privées, sera de moins en moins fondée à mesure que la contribution sociale généralisée, qui est de nature fiscale, se substituera aux actuelles cotisations sur les salaires ou sur les revenus professionnels.

M. Jacques Floch a estimé que le débat sur l'équilibre de la sécurité sociale sera enserré dans des limites étroites qui tiennent au calendrier envisagé par le Gouvernement pour l'examen de la loi d'équilibre et au fait que le Parlement ne discutera que des dépenses sans se prononcer sur les recettes. D a considéré que des lois rectificatives de la loi d'équilibre initiale seront sans doute nécessaires pour tenir compte de l'évolution conjoncturelle des régimes sociaux, ainsi qu'une sorte de « loi de règlement » pour constater les conditions d'exécution de la loi votée l'année précédente. En conclusion de son propos, il a dénoncé la méthode qui consiste à demander au Parlement de voter une révision de la Constitution sans lui faire connaître auparavant le contenu de la loi organique qui en déterminera la portée réelle.

Mme Nicole Catala, observant que ni ses sources de financement, ni ses modes de gestion ne permettent de caractériser la sécurité sociale, s'est interrogée sur les critères auxquels il faudra recourir pour délimiter le champ d'application de la réforme. Sur le fond, elle s'est demandée si le principe d'égalité devant l'impôt ne devrait pas être étendu aux cotisations sociales, notamment en matière d'accidents du travail, et a émis la crainte que le rôle des partenaires sociaux ne soit remis en cause par la réforme proposée. Elle a jugé impropre l'expression « loi d'équilibre » dans la mesure où le Parlement n'étant appelé à discuter que des seules dépenses, à l'exclusion des recettes, il n'aura pas à voter d'article d'équilibre comme il le fait lors de l'examen de la loi de finances.

M. Richard Dell'Agnola s'est demandé si le caractère privé des cotisations sociales n'excluait pas l'application de l'article 40 de la Constitution à leur égard.

En réponse aux intervenants, MM. Jean Marmot, Joël Molinier et Raymond Soubie ont apporté les précisions suivantes :

M. Jean Marmot a convenu que la discussion au cours de l'automne du projet de loi d'équilibre poserait quelques problèmes aux assemblées, compte tenu de l'encombrement de leur ordre du jour à cette période de l'année. Néanmoins, il ne serait pas sain que les délibérations sur les comptes sociaux prévisionnels et sur le budget de l'État soient déconnectées : la loi d'équilibre et la loi de finances doivent être fondées sur les mêmes hypothèses macroéconomiques et de nombreuses actions de l'État trouvent leur traduction dans les deux catégories de textes, apparaissant par exemple en recettes dans l'un et en dépenses dans l'autre ; il convient donc d'assurer la cohérence entre les flux financiers reliant les deux lois. Si la solution d'une déconnexion était cependant retenue, la discussion de la loi d'équilibre aurait vraisemblablement lieu au printemps de l'année précédant son application, puisqu'il paraît difficilement envisageable de modifier la période consacrée au débat budgétaire ; une telle formule poserait le problème de la fiabilité des hypothèses économiques sur lesquelles la loi d'équilibre serait fondée car, au moment de la discuter, le Parlement ne disposerait que d'hypothèses élaborées à la fin de l'année précédente qui risqueraient fort de n'être pas pertinentes ; de plus, en raison du rôle d'instrument conjoncturel que jouent certaines prestations familiales ou le taux de revalorisation des pensions et retraites, un équilibre financier prévisionnel arrêté au printemps précédent courrait le risque d'être remis en cause avant même l'entrée en application de la loi. Dans l'hypothèse - donc préférable - où la discussion de la loi d'équilibre aurait lieu à l'automne, il conviendra de veiller à ce que le vote définitif du Parlement intervienne le plus tôt possible, car, en matière d'assurance maladie, ses décisions - qu'elles aient ou non un caractère général - devront être suivies d'un travail technique considérable consistant, par exemple, à arrêter les budgets hospitaliers qui doivent être prêts avant le début de l'exercice ; il en ira de même en matière de médecine de ville où les décisions sont prises au terme de négociations, parfois longues, avec les professions de santé.

- La sécurité sociale et, par voie de conséquence, le rôle que le Parlement sera appelé à jouer dans le domaine de son financement connaîtront dans les prochaines années des évolutions extrêmement profondes : il faut en tenir compte au moment de procéder à la révision de la Constitution en prenant la précaution de laisser ouvertes le plus grand nombre de possibilités, de manière à ce que le rôle du Parlement puisse, lui aussi, évoluer et se développer progressivement. Par exemple, alors qu'aujourd'hui nul ne sait plus distinguer ce qui doit relever de la solidarité nationale ou de la solidarité professionnelle, l'accueil favorable réservé à l'idée d'un régime universel d'assurance maladie avancée par le Premier ministre montre qu'il est possible - mais non certain - que cette branche de la sécurité sociale connaisse une évolution analogue à celle de la branche famille, pour laquelle on est passé d'un régime de solidarité professionnelle à un financement budgétaire. Ceci constitue une raison supplémentaire d'éviter de faire des choix trop tranchés dès le stade de la révision de la Constitution.

- La notion de santé elle-même évolue, et avec elle le champ de la politique menée dans ce domaine. Le vrai problème de demain ne sera pas d'assurer l'égal accès de tous aux soins, mais de déterminer les soins auxquels la Nation devra garantir l'accès de tous sous la forme de prestations financées par des prélèvements obligatoires. A l'occasion de cette observation, M. Pascal Clément a demandé si on ne se dirigeait pas vers une santé « à deux vitesses » selon le niveau de revenus dont on dispose. M. Jean Marmot n'a pas contesté ce point, en soulignant qu'il fallait distinguer entre les dépenses de santé, qui sont une forme de consommation parmi d'autres et qu'il n'y a pas lieu de limiter, et les dépenses d'assurance maladie qui, constituant une charge de la collectivité, doivent impérativement être maîtrisées. Il est certain qu'il s'agit là d'un véritable problème de société sur lequel le Parlement sera appelé à trancher chaque année au vu de travaux préparatoires qui n'auront pas seulement un caractère financier, mais devront prendre en compte toutes les dimensions du problème ; la conférence nationale de la santé que le Gouvernement propose d'instituer aura, à cet égard, un rôle à jouer.

- La question de savoir quel devra être le niveau de généralité du vote du Parlement sur les objectifs de dépenses de la sécurité sociale ne se pose pas dans les mêmes termes selon les branches. Cette généralité pourra être assez grande en matière de famille ou de vieillesse, où il est exclu qu'on aille vers des prestations différenciées selon les catégories de bénéficiaires ou les régions. Dans le domaine de l'assurance maladie, en revanche, le Parlement pourrait avoir à choisir entre plusieurs solutions. Une première voie consisterait à examiner séparément les dépenses liées à chaque mode de délivrance de soins - par exemple hôpital et médecine de ville - mais cette approche serait peu pertinente, car l'évolution globale de l'assurance maladie dépend surtout de notre capacité à combiner le meilleur usage de l'un et de l'autre. Une autre solution serait d'examiner les dépenses selon une approche géographique, mais le Parlement se heurterait alors à deux difficultés : le ressort des caisses régionales ne recouvre pas les régions au sens administratif du terme et nous ne disposons pas des instruments opérationnels permettant d'allouer des moyens en fonction d'un objectif de rééquilibrage entre régions. Compte tenu des difficultés inhérentes aux deux termes de l'option, il est possible que, dans un premier temps, le Parlement doive se contenter de fixer des objectifs de dépenses globaux. Une incertitude supplémentaire résulte du fait que nous ne disposons que de données statistiques médiocres, notamment en matière d'épidémiologie.

- Le projet de loi constitutionnelle ne traite pas du contrôle de l'exécution de la loi d'équilibre. S'il est logique que le Parlement entende combler cette lacune, il devra se garder de transposer au domaine de la sécurité sociale le concept de loi de règlement qui n'a de sens qu'en matière budgétaire.

- Il est, certes, regrettable que le contenu du projet de loi organique qui suivra la révision de la Constitution ne soit pas connu au moment où la discussion de celle-ci s'engage. Mais, outre que son élaboration pose de délicats problèmes internes à l'État lui-même, le contenu de ce texte est un élément important de la négociation globale en cours entre le Gouvernement et les partenaires sociaux.

- Nous n'éviterons pas de nous interroger sur le concept de sécurité sociale dans la mesure où, comme la commission des comptes l'a relevé à plusieurs reprises, le champ des comptes sociaux français ne coïncide pas avec la notion de dépenses sociales au sens des critères de convergence prévus par le traité sur l'Union européenne.

- L'actuelle fixation par voie réglementaire du taux des cotisations sociales présente les avantages de la souplesse et de la rapidité. Par ailleurs, le problème de la répartition des compétences entre pouvoir législatif et pouvoir réglementaire ne se pose pas dans les mêmes termes dans les différentes branches, la part de la solidarité nationale y étant variable.

- L'inspiration générale de la réforme est heureuse, car seul le Parlement a la légitimité démocratique pour guider la Nation dans des choix difficiles. Cela étant posé, il faut convenir qu'aucun pays n'a résolu de manière satisfaisante les problèmes de financement de la protection sociale et de la santé publique, constat qui doit conduire le Parlement à retenir le dispositif constitutionnel le plus souple afin de ne pas entraver de possibles évolutions ultérieures.

Selon le Professeur Joël Molinier, l'article 40 de la Constitution s'appliquera dans les conditions de droit commun à la discussion du projet de loi d'équilibre de la sécurité sociale : les membres du Parlement ne pourront Discussion générale

Intervenant après l'exposé du Rapporteur, M. Jacques Brunhes a tout d'abord souhaité recueillir l'avis de celui-ci sur la fréquence, selon lui excessive, de révisions constitutionnelles qui ne contribuent pas à revaloriser le Parlement, comme le montre le dessaisissement de celui-ci du fait du recours aux ordonnances en matière de sécurité sociale. Aussi, le Parlement ne sortira-t-il nullement renforcé de la révision constitutionnelle que le Gouvernement lui soumet aujourd'hui : loin de proposer l'insertion dans la Constitution d'un article 47-1 permettant au Parlement de se prononcer sur les objectifs des régimes sociaux et sur l'équilibre financier de leurs ressources et de leurs dépenses - ce qu'avait proposé le comité présidé par le doyen Georges Vedel - le projet de loi demande au Parlement de fixer des objectifs de dépenses, c'est-à-dire d'avaliser le rationnement des dépenses de santé souhaité par le Gouvernement ; au surplus, l'application de l'article 40 de la Constitution dans la discussion de cette loi d'équilibre empêchera toute initiative parlementaire en ce domaine. Il s'agit donc d'une réforme-alibi qui ne correspond pas au souhait de permettre au Parlement de délibérer sur les besoins de la protection sociale, dans le respect d'une gestion paritaire rénovée. Il convient donc de s'élever contre ce projet qui consiste à demander à la représentation nationale de cautionner des plans de restriction de dépenses sociales.

M. Julien Dray a salué l'exercice de justification du texte auquel le Rapporteur s'est livré et dont il a souligné la difficulté : comment expliquer que l'on vote sur des dépenses sans se prononcer sur les recettes et comment se prononcer sur des recettes quand une grande partie d'entre elles ne relève pas des décisions du Parlement ? Outre que ce projet de révision est cohérent avec l'intention du Premier ministre de supprimer les élections aux conseils d'administration des caisses de sécurité sociale et de renforcer une étatisation de notre système de protection sociale qui se traduira par des restrictions et des rationnements, il risque de faire apparaître une contradiction entre deux légitimités, celle du Parlement ayant voté la loi d'équilibre et celle des administrateurs élus des caisses décidant des dépenses. M. Julien Dray a conclu son intervention en demandant au Rapporteur de lui préciser le sens de la notion de « normativité différée » qu'il a utilisée.

M. Arnaud Cazin d'Honincthun a observé que la difficulté de l'exercice auquel le Parlement est invité ne change rien à la nécessité de définir une référence en matière de financement de la sécurité sociale, dont l'équilibre n'est établi aujourd'hui qu'après coup et alors que personne n'en est comptable. Tout en se demandant si cette référence devait être normative ou prévisionnelle, il a jugé normal que le Parlement se prononce, dès lors qu'il intervient de plus en plus, quoique de manière indirecte, dans le financement de la sécurité sociale, les recettes propres à ce régime ne suffisant plus à son équilibre. Il s'est, toutefois, interrogé sur le degré d'intervention qu'il était souhaitable de conférer au Parlement dans le respect de l'autonomie des caisses et du paritarisme et compte tenu de la différence fondamentale entre les recettes de sécurité sociale qui, généralement affectées, constituent la contrepartie de prestations, et les impositions caractérisées par leur généralité et leur universalité. Sans être donc partisan de confier au Parlement le soin de fixer l'assiette et le taux des cotisations sociales, il a souhaité que la nouvelle catégorie de lois prévoie l'équilibre général de l'ensemble de la sécurité sociale, tant pour ses recettes que pour ses dépenses, mais ne revête pas un caractère normatif. Dans la mesure -a-t-il ajouté- où l'équilibre financier de la sécurité sociale est prévisionnel et où il n'est fait mention que d'objectifs de dépenses, on peut se demander si cette absence de caractère normatif ne fait pas obstacle à l'application de l'article 40 de la Constitution aux amendements parlementaires.

M. José Rossi a estimé que les tentatives entreprises dans le passé pour renforcer les moyens de contrôle du Parlement en matière de sécurité sociale plaidaient en faveur de la révision constitutionnelle. La loi d'équilibre de la sécurité sociale constitue une nouvelle catégorie juridique, en ce sens qu'elle doit être considérée comme un instrument d'analyse des comptes de la sécurité sociale plus précis que ceux dont nous disposons actuellement ; cet instrument sera encore amélioré s'il porte sur les recettes et comporte une dimension pluriannuelle.

Après avoir souligné que la révision constitutionnelle ne devait pas être perçue comme un procès à rencontre des mécanismes actuels de solidarité, M. Xavier de Roux a observé qu'elle devait permettre à la législation d'évoluer alors qu'aujourd'hui cette évolution est impraticable. Considérant qu'il est impossible d'évoquer les dépenses sociales sans prendre en compte les recettes, il a observé qu'un transfert de l'assiette des cotisations sociales des seuls salaires nets sur l'ensemble des revenus contribuerait à une relance de la consommation favorisant elle-même le retour à l'équilibre financier.

Faisant usage de la faculté ouverte aux députés de participer aux réunions des commissions dont ils ne sont pas membre, M. Jean-Pierre Chevènement, tout en jugeant souhaitable que le Parlement se prononce sur des objectifs de dépenses, a contesté le terme de loi d'équilibre et qualifié le projet du Gouvernement de « révision en trompe l'œil » : il ne permet au Parlement ni de se prononcer sur le budget social de la Nation ni sur les comptes prévisionnels des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, ce que prévoyait le comité présidé par le doyen Vedel. Evoquant les risques d'étatisation du système dénoncés par certains, il a jugé que la protection sociale était davantage menacée par la stagnation économique et l'application des critères de convergence résultant du Traité de Maastricht. Si l'intérêt général impose de mettre en oeuvre des procédures de maîtrise des dépenses de santé, il faut convenir que l'opération est délicate compte tenu de la montée des corporatismes contre lesquels le Parlement est le mieux à même de lutter. Cela étant, l'engrenage de la marche à la monnaie unique conduit à redouter que la « loi d'équilibre » ne soit rien d'autre que la caution du Parlement à la politique monétariste et au démantèlement de la sécurité sociale.

En réponse aux intervenants, le Rapporteur a souligné que les révisions constitutionnelles récentes n'avaient pas bouleversé l'équilibre initial des institutions et qu'elles avaient souvent eu pour objet de répondre à des impératifs résultant d'engagements internationaux ou à la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

Sur le fond de la réforme aujourd'hui envisagée, par rapport aux expériences précédentes et aux propositions du rapport Vedel, le projet de loi renforce sensiblement les droits du Parlement, puisqu'il prévoit un vote et non un simple débat. La contradiction entre ce vote et le maintien du paritarisme n'est qu'apparente, car les partenaires sociaux continueront à intervenir dans la préparation de la loi d'équilibre et après son examen pour effectuer la répartition des dépenses à l'intérieur de chaque branche. Les difficultés essentielles tiennent, sur le fond, à ce que le texte ne fait pas référence aux recettes - ce qui sera proposé par voie d'amendement - et, quant à la procédure, à ce qu'il aurait été nécessaire que le Parlement connaisse, avant le vote de la loi constitutionnelle, les grandes lignes de la ou des lois organiques qui préciseront ses dispositions.

Après le rejet de l'exception d'irrecevabilité n° 1 de M. Alain Bocquet et de la question préalable n° 1 de M. Laurent Fabius, la Commission est passée à l'examen des articles.

 

EXAMEN DES ARTICLES

Avant l'article premier (art. 2 de la Constitution)

Définition de la monnaie de la République

Présentant son amendement n° 1 qui modifie l'article 2 de la Constitution afin de préciser que la monnaie de la République est le franc, M. Jean-Pierre Chevènement a souligné que l'opinion internationale avait analysé les mouvements sociaux de la fin de l'année dernière comme un refus d'une certaine Europe et du carcan de la monnaie unique. Cet amendement est lié à l'amendement n° 5 après l'article 3 du projet de loi qui insérerait dans la Constitution un article 88-5 ouvrant au Parlement la possibilité de demander au Gouvernement la renégociation du Traité de Maastricht, la réciprocité mentionnée à l'article 88-2 n'étant en effet pas respectée par au moins cinq pays européens : la Grande-Bretagne et le Danemark ont fait inscrire dans le Traité lui-même une clause de sortie ; l'Allemagne, depuis un arrêt de sa Cour constitutionnelle de Karlsruhe, subordonne le passage à la troisième phase à un vote conforme de son Parlement, tout comme la Finlande et la Suède ; le Parlement français doit donc intervenir dans le débat sur la monnaie unique qui est lié à la question des grands équilibres sociaux.

Après que le Rapporteur se fut opposé à l'amendement n° 1 en faisant observer qu'il supposerait, par coordination, la suppression de l'article 88-2 de la Constitution, la Commission l'a rejeté.

Article premier
(art. 34 de la Constitution)

Institution de la loi d'équilibre de la sécurité sociale

Le nouvel alinéa que cet article propose d'insérer avant le dernier alinéa de l'article 34 de la Constitution a un double objet : créer une nouvelle catégorie législative, la loi d'équilibre de la sécurité sociale, et fixer les grandes lignes du contenu de ce nouveau type de texte.

La création d'une catégorie particulière de lois venant s'ajouter aux trois autres prévues à l'article 34 - loi ordinaire, lois de finances et lois de programme - est au cœur de la présente révision de la Constitution. Elle est indispensable pour que le Parlement soit appelé à se prononcer sur le financement de la sécurité sociale d'une manière qui ne soit pas occasionnelle, mais régulière et obligatoire, de la même manière qu'il fixe chaque année les ressources et les charges de l'État en adoptant la loi de finances.

L'emploi du mode singulier pour désigner la loi d'équilibre de la sécurité sociale, qui s'oppose à l'usage fait du pluriel dans le même article 34 de la Constitution pour viser les lois de finances et les lois de programme ainsi que la disposition de l'article 3 du projet selon laquelle le Parlement vote chaque année la loi d'équilibre, semblent porteurs d'une certaine ambiguïté : ils donnent à penser que la loi d'équilibre serait adoptée, certes annuellement, mais d'une manière en quelque sorte irrévocable, sans pouvoir être modifiée par d'autres lois d'équilibre que l'on pourrait qualifier de « rectificatives », et sans que les résultats de leur application puissent être ultérieurement constatés par le Parlement par un texte analogue aux lois de règlement.

Lors de son audition par la Commission, le Garde des Sceaux n'a pas fait sienne cette interprétation, puisqu'il n'a pas exclu l'idée que la loi d'équilibre puisse être modifiée en cours d'année, notamment dans les objectifs de dépenses qu'elle fixe, par le vote d'un texte adopté selon la même procédure particulière définie au nouvel article 47-1 de la Constitution. Il a toutefois aussitôt ajouté - ce dont chacun convient - qu'une telle hypothèse ne devrait revêtir qu'un caractère exceptionnel, faute de quoi le vote annuel du Parlement perdrait une partie de sa portée.

La dénomination retenue pour la nouvelle catégorie de lois, « loi d'équilibre de la sécurité sociale », est significative du volontarisme qui inspire le plan de sauvegarde de la sécurité sociale dont la révision constitutionnelle est l'élément institutionnel. Le débat public dans l'enceinte du Parlement sur l'évolution financière de la sécurité sociale, puis le vote de chaque assemblée sur un texte fixant notamment des objectifs de dépenses sont conçus comme des moyens, non pas seulement de constater ou de prévoir cette évolution, mais bien plutôt de l'infléchir dans le sens d'un retour progressif à l'équilibre.

Selon cette approche volontariste, le débat parlementaire doit avoir une valeur pédagogique, en ce sens qu'il doit contribuer à faire prendre conscience à tous les acteurs du système de protection sociale et, au-delà, à l'ensemble des citoyens de l'intérêt qui s'attache au rétablissement des comptes sociaux, tout particulièrement de ceux de l'assurance maladie.

Cette dénomination de loi d'équilibre ne saurait, en revanche, être interprétée comme exigeant que ce texte soit présenté en équilibre comptable ou, dans la terminologie applicable aux finances des collectivités locales, en équilibre réel. La notion d'équilibre à laquelle il est ici fait référence est, en fait, comparable à celle que nous connaissons dans le domaine des lois de finances qui, rappelons-le, « déterminent la nature, le montant et l'affectation des ressources et des charges de l'État, compte tenu d'un équilibre économique et financier qu 'elles définissent », selon les termes de l'article premier de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances.

Ce texte a manifestement inspiré la rédaction de l'alinéa ajouté à l'article 34 de la Constitution, puisque le premier objet assigné à la loi d'équilibre est de déterminer « les conditions générales de l'équilibre financier prévisionnel de la sécurité sociale ». On a déjà indiqué ci-dessus que cette notion de sécurité sociale recouvrait l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale, à quelque branche qu'ils se rattachent.

Ne faisant pas mention des ressources de la sécurité sociale, le texte traduit la volonté du Gouvernement de ne pas remettre en cause les règles qui président actuellement à leur fixation, en particulier la répartition des compétences entre pouvoir législatif et pouvoir réglementaire. Les ressources de la sécurité sociale se trouvent de la sorte hors du champ de la loi d'équilibre ou, plus précisément, du vote du Parlement sur cette loi. Le fait que celui-ci détermine désormais les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale n'implique donc pas qu'il en fixe les recettes ni qu'il autorise leur perception. En d'autres termes, et pour reprendre ceux employés par le Garde des Sceaux devant la Commission, la loi d'équilibre retracera des ressources dont le principe ne dépend pas d'elle. La fixation du taux des cotisations sociales continuera de relever du pouvoir réglementaire, leur assiette étant du domaine de la loi ; le montant des concours de l'État destinés au financement de la sécurité sociale ainsi que l'autorisation de perception des recettes fiscales affectées telles que la contribution sociale généralisée continueront, pour leur part, à relever de la loi de finances.

Cela étant, puisqu'il est clair que, « déterminant les conditions générales de l'équilibre financier prévisionnel de la sécurité sociale», la loi d'équilibre sera amenée à en décrire les ressources avec exhaustivité, il va de soi que tous les éléments nécessaires seront fournis au Parlement, sous une forme qui sera définie par la loi organique prévue à la fin du nouvel alinéa de l'article 34.

Par ailleurs, la compétence du Parlement pour déterminer les conditions générales de l'équilibre financier prévisionnel de la sécurité sociale lui permettra d'adopter, dans le cadre de la loi d'équilibre mais cette fois avec une « normativité de droit commun », des mesures relevant du domaine de la loi et de nature à affecter cet équilibre, par exemple modifiant l'assiette des cotisations sociales ou portant sur l'assiette ou le taux d'une imposition affectée. D conviendra toutefois de prendre garde à ce que cette faculté ne contribue pas à faire de la loi d'équilibre, à l'initiative du Gouvernement ou des membres du Parlement, un texte « portant diverses mesures d'ordre social » adopté chaque année ; là encore, il reviendra à la loi organique de poser les bornes nécessaires, en prévoyant des dispositions analogues a celles de l'article 42 de l'ordonnance du 2 janvier 1959, qui prohibent des « cavaliers budgétaires ».

Le second objet assigné à la loi d'équilibre, à savoir la fixation des objectifs de dépenses de la sécurité sociale, en fonction des conditions générales de son équilibre financier prévisionnel, a déjà été évoqué dans le cadre de la présentation générale du projet de loi constitutionnelle II s'agit là du point central de la réforme, qui consiste à confier au Parlement une responsabilité que nul n'exerce véritablement aujourd'hui et qui consiste à légitimer des objectifs de variation des dépenses de sécurité sociale.

Le mode de présentation des objectifs de dépenses sur lesquels le Parlement aura à se prononcer devra être fixé par la loi organique, qui devrait reposer sur l'idée que le niveau de détail auquel le vote du Parlement interviendra ne sera pas nécessairement le même pour toutes les branches de la sécurité sociale : ainsi, en matière d'assurance vieillesse, domaine où l'évolution des dépenses ne résulte guère de comportements individuels, mais plutôt de facteurs économiques, démographiques et sociaux dont la variation est à la fois lente et difficilement maîtrisable, les objectifs soumis au vote du Parlement pourront avoir un caractère général II n'en ira pas de même en matière d'assurance maladie, où les dépenses sont le fait d'un très grand nombre d'ordonnateurs individuels dont il est à la fois possible et nécessaire d'influencer le comportement ; il sera légitime, dans ce cas, que le Parlement intervienne selon une approche plus volontariste et aille donc plus loin dans le détail à l'occasion de ses votes. Au demeurant, les choses pourront évoluer avec le temps : globaux au début, et même relativement frustes, les objectifs de dépenses soumis au vote parlementaire pourront, au fil des ans, se dégrossir et s'affiner si l'expérience des premières lois d'équilibre de la sécurité sociale en fait apparaître l'utilité.

Volontarisme n'étant pas synonyme d'autoritarisme, les votes du Parlement n'auront pas de caractère directement normatif, en ce sens qu'ils n'auront pas pour effet d'autoriser le versement de prestations auxquelles les assurés sociaux ont droit, pas plus qu'ils ne fixeront de plafond pour les dépenses consacrées à ces prestations. Mais le dépassement éventuel des objectifs fixés par le Parlement entraînera la mise en œuvre de mécanismes correcteurs qui trouvera sa traduction dans le projet de loi d'équilibre de l'année suivante.

Au bénéfice des observations qui précèdent, le Rapporteur a présenté deux amendements à la Commission.

Le premier a simplement pour objet de déplacer le nouvel alinéa inséré dans l'article 34 de la Constitution, afin de le faire figurer immédiatement après celui qui définit les lois de finances, où il paraît mieux se situer. La Commission l'a adopté (amendement n° 12).

Le second propose une nouvelle rédaction de cet alinéa, qui, sans remettre en cause sur le fond les dispositions du texte initial, s'efforce de les rendre plus claires et d'en éliminer les ambiguïtés, tout en se gardant de surcharger le texte constitutionnel de détails qui n'y ont pas leur place. Cette nouvelle rédaction a un triple objet.

- Elle emploie le mode pluriel et non le singulier afin qu'il soit absolument clair que des lois rectificatives pourront venir modifier en cours d'année les objectifs de dépenses de la sécurité sociale, au vu des évolutions constatées ou pour tirer les conséquences de l'adoption de nouvelles mesures affectant ces dépenses ; loin d'ôter une part de sa portée au vote du Parlement, la clarification de ce point ne peut que renforcer la crédibilité globale du nouveau dispositif.

- Elle modifie la dénomination de la catégorie particulière de lois créée par l'alinéa. Celles-ci seraient appelées « loi de financement de la sécurité sociale » afin d'éviter la redondance - et presque la tautologie - liée, dans le texte qui nous est soumis, au fait que soit nommée « loi d'équilibre » une loi chargée de déterminer les conditions générales d'un équilibre. La modification proposée est essentiellement inspirée par le souci de la qualité formelle du texte de la Constitution et ne remet pas en cause la conception volontariste qui doit inspirer cette nouvelle catégorie de lois ; mais, tournant le dos à une vision purement nominaliste, ce volontarisme doit résulter du contenu et non de la dénomination de ces lois.

- Enfin - certains diront surtout pour s'en réjouir ou le regretter -cette nouvelle rédaction fait explicitement mention des recettes de la sécurité sociale, mais sans apporter, là encore, de véritable modification sur le fond. Le Rapporteur a considéré sur ce point qu'un texte qui ferait référence aux conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale et à des objectifs de dépenses aurait nécessairement un caractère lacunaire et donc ambigu. Il lui est donc apparu indispensable d'inscrire le terme de « recettes » dans le nouvel alinéa de l'article 34. Partageant, toutefois, la volonté du Gouvernement de voir l'institution de la nouvelle catégorie de loi n'apporter aucune modification aux règles actuelles de détermination des recettes de la sécurité sociale, le Rapporteur a pris soin de préciser dans sa rédaction que la loi d'équilibre - ou de financement de la sécurité sociale - « comporte ses prévisions de recettes », sans les fixer ni les déterminer, et sans qu'il s'agisse d'objectifs, comme en matière de dépenses.

Un débat s'est engagé sur cet amendement.

M. Jacques Brunhes, citant le rapport Vedel, a estimé que l'introduction des recettes romprait l'équilibre fragile entre l'État et les partenaires sociaux et conduirait à une étatisation du système de protection sociale en détruisant un paritarisme qu'il convenait au contraire de renforcer ; il a regretté que la Commission n'ait pas jugé utile d'auditionner sur ce point les partenaires sociaux. M. Julien Dray a estimé que cet amendement était en contradiction avec les garanties que le Gouvernement semblait vouloir donner aux partenaires sociaux et a souhaité connaître la position du Ministre sur la rédaction proposée. M. Xavier de Roux a approuvé l'amendement qu'il a qualifié de simple, clair et équilibré. M. Arnaud Cazin d'Honincthun a suggéré de substituer à l'expression « comportent ses prévisions de recettes et fixent ses objectifs de dépenses » celle de « prévoient ses recettes et ses dépenses » en soulignant que les lois de financement ne seront que des lois de référence sans portée normative immédiate ; il a également proposé de remplacer, par un sous-amendement, « Les lois de financement » par « Des lois de financement » afin de rapprocher celles-ci des lois de programme ; en réponse à sa question sur la portée de l'expression « dans les conditions et sous les réserves » prévues par une loi organique, le Rapporteur a rappelé que celle-ci était déjà employée à propos des lois de finances. M. Xavier Beck a fait remarquer que, dans l'amendement du Rapporteur, les lois de finances de l'État se différenciaient nettement des lois de financement de la sécurité sociale en ce que les premières déterminent dans le détail les ressources de l'État, alors que les secondes ne feront que comporter des prévisions de recettes.

Après que le Rapporteur eut indiqué qu'il n'avait pas, selon son habitude, estimé utile de recueillir l'avis préalable du Gouvernement sur son amendement, la Commission l'a adopté, modifié par le sous-amendement de M. Arnaud Cazin d'Honincthun, retenu contre l'avis du Rapporteur qui a estimé que l'emploi de l'article défini garantissait l'annualité des lois de financement (amendement n° 13). Du fait de l'adoption de cet amendement, un amendement de M. Arnaud Cazin d'Honincthun prévoyant que le Parlement fixe non seulement les objectifs de dépenses, mais aussi les recettes correspondantes est devenu sans objet.

L'article premier, ainsi modifié, a été adopté.

Articles 2 et 3 (art. 39 et 47-1 [nouveau] de la Constitution)

Procédure de discussion de la loi d'équilibre de la sécurité sociale

Les articles 2 et 3 définissent les modalités de la discussion parlementaire du projet de loi d'équilibre de la sécurité sociale. Le premier modifie l'article 39 de la Constitution, pour prévoir que l'Assemblée nationale est saisie la première de ce projet, cependant que le second insère dans la Constitution un article 47-1 qui fixe les conditions de délai dans lesquelles la discussion doit se dérouler, en renvoyant à une loi organique la détermination de ses autres modalités.

Ces deux articles s'inspirent clairement et directement des dispositions applicables aux lois de finances : la modification apportée à l'article 39 étend au projet de loi d'équilibre de la sécurité sociale la règle du dépôt en premier devant l'Assemblée nationale prévue pour elles ; quant au dispositif du nouvel article 47-1, il reprend, au moins partiellement, celui de l'article 47, même si les délais prévus ne sont pas identiques. Cela étant, cette similitude formelle ne doit pas être interprétée comme ayant nécessairement pour effet que la discussion du projet de loi d'équilibre aura lieu en même temps que celle du projet de loi de finances.

Cette simultanéité a manifestement inspiré les auteurs du projet de loi. Lors de son audition par la Commission, le Garde des Sceaux a ainsi esquissé le calendrier d'examen de la loi d'équilibre : au terme de la concertation entourant son élaboration - à la suite, notamment, de réunions de la conférence nationale de la santé et de la commission des comptes de la sécurité sociale - le projet de loi d'équilibre serait déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale au cours de la deuxième quinzaine du mois d'octobre ; son adoption en première lecture intervenant avant l'expiration du délai de vingt jours prévu à l'article 47-1 de la Constitution, sa discussion devra donc être insérée dans le cours de celle de la deuxième partie du projet de loi de finances ; compte tenu du délai de quinze jours qui lui est imparti, le Sénat devrait lui aussi statuer peut avant d'adopter à son tour le projet de loi de finances. Les deux assemblées disposeraient encore de quinze jours, selon le deuxième alinéa de l'article 47-1, pour parvenir à l'adoption définitive du projet de loi d'équilibre, la procédure d'urgence étant applicable de plein droit, ainsi que le précisera la loi organique à l'instar de l'ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances. La concertation avec les partenaires sociaux, destinée à « décliner » les choix arrêtés par le Parlement, notamment sur les objectifs de dépenses de la sécurité sociale, pourrait donc s'engager, selon ce schéma, aux alentours du 15 décembre, de manière à se conclure avant le commencement de l'année d'application de la loi.

Le troisième alinéa de l'article 47-1, repris lui aussi de l'article 47, donne au Gouvernement la faculté de mettre en œuvre son projet par ordonnance dans l'hypothèse où le Parlement n'aurait pas été en mesure de l'adopter définitivement dans le délai assigné. Cette précaution confirme le fait que la loi d'équilibre ne doit pas être considérée comme dépourvue de toute valeur normative : dans la perspective ouverte par le projet de loi constitutionnelle, il est essentiel que le Gouvernement et les autres partenaires du système de protection sociale, caisses, établissements de soins et professions de santé notamment, disposent en temps utile des objectifs de dépenses arrêtés par le Parlement, puisque ceux-ci doivent servir de base et de cadre aux décisions sectorielles prises à la suite de leur concertation.

Le texte qui nous est soumis ne reprend pas la disposition du quatrième alinéa de l'article 47 de la Constitution qui prévoit le cas de la carence du Gouvernement, c'est-à-dire celui où la loi de finances n'a pas été déposée en temps utile pour être promulguée avant le début de l'exercice auquel elle s'applique. Dans cette hypothèse, rappelons-le, l'article 47 invite le Gouvernement à demander d'urgence au Parlement l'autorisation de percevoir les impôts et à ouvrir par décret les crédits se rapportant aux services votés. Il est clair que cette solution n'est pas transposable à la loi d'équilibre de la sécurité sociale qui n'a pas pour objet d'autoriser la perception de ses recettes, ni la réalisation de ses dépenses, dont elle fixe seulement les objectifs. S'interrogeant sur la possibilité de trouver une solution alternative, le Rapporteur avait, dans un premier temps, estimé que la seule envisageable était de reconduire, en l'absence de loi d'équilibre due à la carence du Gouvernement, les objectifs fixés dans la loi précédente ; mais il lui est apparu, à la réflexion, que cette solution n'aurait guère de sens dans la mesure où la reconduction d'objectifs arrêtés un an plus tôt ne fournirait pas de base pertinente aux négociations des partenaires sociaux. Le Rapporteur n'a donc pas proposé à la Commission de réintroduire à l'article 47-1 de la Constitution des dispositions inspirées de celles du quatrième alinéa de son article 47.

Il n'en a pas été de même concernant les deux derniers alinéas de ce même article 47, concernant, l'un, la suspension des délais impartis au Parlement lorsque celui-ci n'est pas en session, et l'autre, l'assistance que la Cour des comptes apporte au Parlement et au Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances.

Sur le premier point, le Rapporteur considère que l'hypothèse dans laquelle le projet de loi d'équilibre serait présenté dans l'intervalle de deux sessions ne peut pas être écartée, encore moins qu'elle ne peut l'être dans le cas des lois de finances. Car - il faut y insister - si le projet repose manifestement sur l'idée que la loi d'équilibre serait discutée au cours de l'automne, concomitamment avec la loi de finances, le dispositif de l'article 47-1 n'impose aucune obligation de procéder de la sorte, puisqu'il ne dit rien de la date de dépôt du projet, c'est-à-dire du point de départ des délais qu'il fixe. Toutes les hypothèses demeurent donc ouvertes, avec leurs avantages et leurs inconvénients :

- celle retenue par le Gouvernement a pour elle de favoriser la cohérence entre loi de finances de l'année et loi d'équilibre et de ne pas bouleverser le calendrier de la négociation avec les partenaires sociaux ; elle est, en revanche, de nature à poser de sérieux problèmes d'organisation du travail parlementaire, compte tenu de l'encombrement de l'ordre du jour des assemblées pendant les mois de novembre et décembre ;

- une autre solution, celle de la discussion de la loi d'équilibre au printemps, ne présente, à l'évidence, pas autant de difficultés à ce dernier point de vue ; mais elle conduit à ce que la loi d'équilibre ne soit pas préparée en fonction des hypothèses économiques de la loi de finances, mais de prévisions élaborées en début d'année et présentant de ce fait un fort risque d'être quelque peu irréalistes ;

- une dernière solution, enfin, serait de discuter de la loi d'équilibre après le vote de la loi de finances, par exemple au cours du mois de janvier de son année d'application ; si l'on procédait ainsi, la cohérence entre la loi d'équilibre et la loi de finances serait naturellement assurée ; mais l'inconvénient serait évidemment que les budgets sociaux ne seraient pas prêts en début d'année, ce qui aboutirait à déconnecter « l'année sociale » de l'année budgétaire et civile.

Quoi qu'il en soit, c'est à la loi organique qu'il reviendra de trancher ce difficile problème, le Constituant devant seulement veiller à adopter une rédaction permettant que toutes les hypothèses restent ouvertes. Quant à l'assistance de la Cour des comptes au Parlement et au Gouvernement, même si elle est déjà prévue par des dispositions législatives ordinaires, il est clair que c'est à la Constitution qu'il revient d'en poser le principe, en transposant à la loi d'équilibre le dernier alinéa de l'article 47 concernant l'exécution des lois de finances.

Au bénéfice de ces observations, la Commission a adopté, à l'article 2, un amendement du Rapporteur, de coordination avec celui adopté à l'article premier sur la dénomination de la nouvelle catégorie de lois que constituent les lois de financement de la sécurité sociale (amendement n° 14).

A l'article 3, elle a adopté quatre amendements du Rapporteur. Les deux premiers sont de coordination avec les modifications terminologiques introduites à l'article premier (amendements n^os 15 et 16). Le troisième reprend, dans une rédaction tirant les conséquences de la dernière révision constitutionnelle, la disposition relative aux lois de finances qui, au cinquième alinéa de l'article 47 de la Constitution, prévoit que les délais de discussion définis à l'article 47-1 sont suspendus lorsque le Parlement n'est pas en session ou, pour chaque assemblée, lorsqu'elle a décidé de ne pas tenir séance (amendement n° 17). Le quatrième amendement reprend, pour les lois de financement de la sécurité sociale, le dernier alinéa de l'article 47 de la Constitution relatif à l'assistance fournie au Parlement et au Gouvernement par la Cour des comptes dans le contrôle de l'exécution des lois de finances ; le Rapporteur a précisé que cette dernière disposition pourrait servir de base constitutionnelle à une modification ultérieure de la loi du 22 juin 1967 sur la Cour des comptes, qui donnerait aux commissions chargées des affaires sociales des deux assemblées - auxquelles les projets de loi de financement de la sécurité sociale seraient renvoyés - la possibilité de demander des enquêtes à la Cour sur la gestion des organismes de sécurité sociale (amendement n° 18), à l'instar de la faculté ouverte aux commissions des finances.

Les articles 2 et 3, ainsi modifiés, ont été adoptés.

Après l'article 3 (art. 43 de la Constitution)

Nombre des commissions permanentes

· La Commission a rejeté, comme elle l'avait fait à l'occasion de précédentes révisions constitutionnelles, un amendement de M. Arnaud Cazin d'Honincthun portant de six à dix le nombre des commissions permanentes constituées au sein de chaque assemblée.

· Elle a ensuite rejeté les amendements n⁰⁸ 2, 3, 4 et 5 de M. Jean-Pierre Chevènement.

(Art. 55 de la Constitution)

Limitation de la supériorité des traités aux lois
qui leur sont antérieures

- A propos de l'amendement n° 2, qui dispose que les traités ou accords régulièrement ratifiés n'ont une autorité supérieure qu'à celle des lois qui leur sont antérieures, M. Jean-Pierre Chevènement a souligné que le Parlement devait saisir l'occasion offerte par la révision constitutionnelle pour rétablir la supériorité du droit national en revenant sur la nuisible jurisprudence du Conseil d'État des arrêts Nicolo et Boisdet qui établissent la supériorité des directives et les règlements communautaires sur les lois nationales, même lorsque celles-ci leur sont postérieures.

(Après l'art. 75 de la Constitution)
Dispositions relatives aux services publics

- Défendant son amendement n° 3, qui insère dans la Constitution un titre consacré aux services publics, il a jugé indispensable que les principes fondamentaux du « service public à la française », qui allie préoccupations sociales et performances technologiques, soient inscrits dans le dispositif même de la Constitution et non pas seulement dans son Préambule et a regretté que la notion de service public ne soit pas suffisamment prise en compte par le Traité de Rome, de sorte que toute la construction européenne est dominée par l'idée de concurrence. M. Jacques Brunhes a approuvé l'esprit de l'amendement, tout en se déclarant réservé sur le concept de « mission de service public » dont il a craint qu'il n'ait des effets non voulus préjudiciables aux services publics eux-mêmes. M. Arnaud Cazin d'Honincthun a jugé l'amendement intéressant, mais a considéré qu'il illustrait la difficulté d'inscrire les principes du service public dans la Constitution dans la mesure où il serait largement dépourvu de portée pratique. M. Christian Dupuy a souhaité savoir si la continuité du service public constituait un principe fondamental de son fonctionnement aux yeux de l'auteur de l'amendement. Le Président Pierre Mazeaud s'est demandé si l'inscription de ces principes dans la Constitution suffirait à réorienter la construction européenne et a estimé qu'il serait plus efficace de modifier le Traité de Rome lui-même, à l'occasion de la prochaine conférence intergouvemementale.

(Avant l'art. 88 de la Constitution)
Francophonie

- A l'appui de son amendement n° 4, qui ajoute à la Constitution un article selon lequel « la République participe à la construction d'un espace francophone de solidarité et de coopération », M. Jean-Pierre Chevènement s'est élevé contre l'hégémonie de la langue anglaise, qui déforme la communication à l'avantage d'une puissance dominante ; ainsi, il a jugé inadmissible, à titre d'exemple, que le Conseil européen de Madrid ait été convié à débattre à partir d'un rapport rédigé dans cette seule langue. M. Jacques Brunhes a déclaré qu'il voterait l'amendement et a réaffirmé son souci de défendre la langue française, alors que le Président Pierre Mazeaud s'est demandé en quoi l'introduction dans notre Constitution d'une telle disposition, dont il a d'ailleurs contesté la qualité rédactionnelle, modifierait les données du problème posé.

(Art. 88-5 de la Constitution)

Renégociation du Traité sur l'Union européenne

- A propos de son amendement n° 5, habilitant le Parlement à demander au Gouvernement la renégociation du traité sur l'Union européenne, M. Jean-Pierre Chevènement a admis que son sort allait de pair avec celui de son amendement n° 1 avant l'article premier, précédemment rejeté.

Titre

Par coordination avec celui retenu à l'article premier, la Commission a adopté un amendement du Rapporteur modifiant l'intitulé du projet de loi, après que cet amendement eut lui-même été rectifié pour tenir compte du sous-amendement retenu à l'initiative de M. Arnaud Cazin d'Honincthun. L'intitulé du texte deviendrait donc : « Projet de loi constitutionnelle instituant des lois de financement de la sécurité sociale » (amendement n° 19).

**

La Commission a adopté l'ensemble du projet de loi constitutionnelle, ainsi modifié.

* *

En conséquence, la commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République vous demande d'adopter le projet de loi constitutionnelle instituant la loi d'équilibre de la sécurité sociale (n° 2455), modifié par les amendements figurant au tableau comparatif ci-après.

TABLEAU COMPARATIF (PDF)

 

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION

Avant l'article premier

Amendement n° 1 présenté par M. Jean-Pierre Chevènement :

Insérer l'article suivant :

« Après le deuxième alinéa de l'article 2 de la Constitution, il est inséré un alinéa ainsi rédigé : « La monnaie de la République est le franc ».

Article premier

Amendement présenté par M. Arnaud Cazin d'Honincthun :

Dans le deuxième alinéa de cet article, après les mots : « les objectifs de dépenses », insérer les mots : « et les recettes correspondantes ».

Après l'article 3

Amendement présenté par M. Arnaud Cazin d'Honincthun :

Insérer l'article suivant :

« Dans le dernier alinéa de l'article 43 de la Constitution, les mots : « est limité à six » sont remplacés par les mots : « ne peut dépasser dix ».

Amendements n°* 2,3,4 et 5 présentés par M. Jean-Pierre Chevènement :

· Insérer l'article suivant :

« Dans l'article 55 de la Constitution, après les mots : « à celle des lois » sont insérés les mots : « qui leur sont antérieures ». »

· Insérer l'article suivant ;

« Après l'article 75 de la Constitution, il est créé un titre XIII ainsi rédigé :

« Titre XIII
« Des services publics

« Article 76

« Est considéré comme service public toute activité d'intérêt général ou d'utilité sociale pour laquelle la République garantit l'égal accès de tous, sur tout son territoire.

« Article 77

« Les services publics nationaux sont gérés par des entreprises publiques ou par des entreprises ayant reçu mission de service public. La loi fixe les principes d'organisation et les modalités de contrôle de celles qui ont acquis les caractéristiques d'un monopole de fait. »

· Insérer l'article suivant :

« Avant l'article 88 de la Constitution, il est créé un article 87 ainsi rédigé :

«Art. 87. - La République participe à la construction d'un espace francophone de solidarité et de coopération. »

· Insérer l'article suivant :

« Après l'article 88-4 de la Constitution, il est inséré un article 88-5 ainsi rédigé :

«Art. 88-5. - Le Parlement peut demander au Gouvernement la renégociation du traité visé aux articles 88-2 et 88-3.

« La loi fixe les conditions dans lesquelles s'exerce le contrôle parlementaire sur la construction européenne. »