 N° 2570 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 12 octobre 2005 AVIS PRÉSENTÉ AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES, DE L'ENVIRONNEMENT ET DU TERRITOIRE SUR LE PROJET DE LOI de finances pour 2006 (n° 2540), TOME VI POLITIQUE DES TERRITOIRES TOURISME PAR M. JEAN-MICHEL COUVE Député. -- Voir le numéro : 2568 (annexe 22). SOMMAIRE ___ Pages INTRODUCTION 5 I.- LES RÉSULTATS EN DEMI-TEINTE DU TOURISME FRANÇAIS DANS UN CONTEXTE INTERNATIONAL PLUS FAVORABLE 7 A.- UN CONTEXTE INTERNATIONAL PLUS FAVORABLE 7 B.- LES RÉSULTATS ANNONCÉS DU TOURISME FRANÇAIS : LA SAISON TOURISTIQUE 2004 ET LES ESTIMATIONS POUR 2005 7 1. La saison touristique 2004 7 2. Les estimations pour 2005 9 3. L'imprécision de l'observation statistique 10 C.- LES TERRITOIRES NÉCESSITANT UNE ATTENTION PARTICULIÈRE 11 1. Le littoral 11 2. L'espace rural 14 3. La montagne 15 4. L'Outre-mer 17 5. Le tourisme fluvial 19 II.- LE PROJET DE BUDGET POUR 2006 20 A.- LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES (LOLF) 20 1. Le périmètre du programme Tourisme 20 2. Les actions 20 3. La performance du programme Tourisme : les objectifs et les indicateurs 22 a) La performance pour l'ensemble du programme 22 b) La performance par actions 23 B.- L'EXÉCUTION DU BUDGET 2005 24 C.- LES CRÉDITS DU TOURISME POUR 2006 25 1. L'action « Promotion de la France et de ses savoir-faire » 25 a) Maison de la France 25 b) Les autres actions de promotion 26 2. L'action « Économie du tourisme » 27 a) Le plan Qualité-France 27 b) Le groupement d'intérêt public ODIT-France 27 c) Le volet économique des contrats de plan État-régions 29 3. L'action « Accès aux vacances » 29 a) L'aide à la personne 30 b) L'aide à la pierre 30 c) Le rôle de l'Agence nationale pour les chèques vacances 31 4. L'action « Soutien au programme » 33 D.- LES AUTRES FINANCEMENTS 33 1. Les crédits ministériels, selon leurs estimations 33 2. les financements territoriaux 34 3. Les financements européens 34 III.- LES MESURES EN FAVEUR DES ACTEURS ÉCONOMIQUES 36 A.- LES MESURES EN FAVEUR DES ENTREPRISES 36 1. La loi pour l'initiative économique et la loi en faveur des petites et moyennes entreprises 36 2. La réforme de la loi sur la vente de voyages et de séjours 36 B.- LES MESURES EN FAVEUR DE L'EMPLOI 38 1. L'aide à l'emploi dans le secteur hôtels, cafés et restaurants et le problème de la TVA dans la restauration 38 2. Le plan d'urgence pour l'emploi du Premier Ministre 39 C.- LES FORMATIONS AUX MÉTIERS DU TOURISME 39 IV.- LES MESURES ATTENDUES PAR LES COLLECTIVITÉS LOCALES 41 A.- LES STATIONS CLASSÉES 41 B.- LES COMMUNES À VOCATION TOURISTIQUE 41 C.- LE FINANCEMENT LOCAL DU TOURISME : LA DOTATION AUX COMMUNES TOURISTIQUES ET LA TAXE DE SÉJOUR 42 D.- L'INTÉGRATION DU TOURISME DANS L'ORGANISATION DES TERRITOIRES 43 ANNEXES 45 MESDAMES, MESSIEURS, L'analyse de ce projet de budget 2006 s'inscrit dans un contexte national et des perspectives internationales qu'il faut rappeler. En 2003, notre économie touristique n'avait pas réellement bénéficié des effets de la croissance du volume du tourisme mondial. En 2004, celle-ci a été estimée à plus de 10 % avec, pour la France, des résultats qui seraient plus satisfaisants, aussi bien en ce qui concerne le tourisme des Français que l'arrivée des touristes étrangers. Toutefois, si notre pays affiche un nombre de visiteurs étrangers qui le placerait toujours en tête des destinations touristiques mondiales (75,1 millions), les estimations de recettes ne le situeraient qu'en troisième position (32,8 milliards d'euros en 2004), derrière les États-Unis (74,5 milliards de dollars) et l'Espagne (36,4 milliards d'euros). De plus, la part de la consommation touristique dans le PIB ne cesse de se réduire depuis 2000, de 6,8 % à 6,4 % en 2004, selon l'INSEE. D'ailleurs, depuis deux ans, il ne génère plus le premier solde excédentaire de la balance des paiements de la Banque de France, dépassé maintenant par l'industrie automobile. A noter que le solde 2004 s'est dégradé de 1,3 milliard d'euros, sans doute en partie du fait de la valorisation de l'euro. Une telle évolution ne peut nous laisser indifférents car, au-delà de ces données purement économiques, le tourisme occupe une part importante de la vie des Français. Il est : - une industrie pour ceux qui le produisent, - un moyen d'existence pour ceux qui le servent - et une valeur personnelle pour ceux qui le vivent. C'est dire les mérites qu'on doit lui reconnaître et l'attention que nous devons lui porter. D'autant plus qu'à l'aune des résultats chiffrés annoncés, on voit bien que « notre tourisme ne va pas de soi ». Si ce sont les entreprises, dans toute leur diversité, qui génèrent les richesses et les emplois, il revient à l'engagement public d'en faciliter la création, le développement et la valeur ajoutée. Cet objectif s'impose d'autant plus à nous, aujourd'hui, que les perspectives d'avenir nous y encouragent. En effet, selon l'Organisation mondiale du Tourisme, les dépenses touristiques mondiales, estimées à 3 000 milliards de dollars en 1995 et 4 000 milliards de dollars aujourd'hui, devraient atteindre, à taux de change constant, 6 000 milliards de dollars au début de la prochaine décennie. Or, s'il est bien un domaine où la France peut être particulièrement compétitive dans le concert de la mondialisation, c'est celui du tourisme. Il n'en mérite donc que plus de considération. Malgré les moyens toujours trop limités mis à disposition du ministère délégué, celle-ci est maintenant avérée de la part du Gouvernement. Les Comités interministériels du tourisme de septembre 2003 et de juillet 2004 ainsi que la tenue régulière des Assises en témoignent. De plus, les réformes de fond et les restructurations engagées par le ministère devraient donner plus de pertinence et de cohérence à la politique nationale du tourisme. Il en va ainsi de l'élaboration, très attendue, du code du tourisme, ainsi que de la réforme de la profession des agents de voyages, deux projets dont notre assemblée va prochainement se saisir, de façon conjointe, puisqu'ils sont réunis au sein d'un projet portant diverses dispositions relatives au tourisme. La mise en œuvre, cette année, des procédures de la loi organique relative aux lois de finances, si elle complique l'analyse des données budgétaires et ne facilite pas les comparaisons des moyens alloués d'une année sur l'autre, éclaire d'un jour plus lisible le « Programme tourisme » et permettra certainement un bien meilleur suivi des moyens et des actions dans les années à venir. Il en est de même du regroupement en un même lieu, place de Catalogne, de l'administration centrale et des opérateurs du ministère, ainsi que le regroupement, au sein d'ODIT-France, de l'AFIT, l'ONT et le SEATM. Enfin, l'intégration dans « Franceguide.com » de la banque de données «Tourinfrance » et de la centrale de réservation « RésinFrance », qui sera effective au 1er janvier 2006, donnera plus de lisibilité et d'efficience à la politique marketing de Maison de la France. Autant de dispositions nouvelles qui démontrent que le ministère délégué au Tourisme a déjà pris sa part en ce qui concerne la très attendue réforme de l'État. I.- LES RÉSULTATS EN DEMI-TEINTE DU TOURISME FRANÇAIS DANS UN CONTEXTE INTERNATIONAL PLUS FAVORABLE A.- UN CONTEXTE INTERNATIONAL PLUS FAVORABLE En 2004, en raison d'un environnement général plus favorable, et d'après les données qui nous sont fournies, le volume du tourisme mondial a connu une croissance exceptionnelle de plus de 10 % (le tsunami du 26 décembre étant intervenu trop tard dans l'année pour infléchir le bilan d'ensemble). Mais si, en termes de fréquentation, la zone asiatique a progressé de 29 %, le Moyen-Orient de 20 %, la zone américaine de 10 % et l'Afrique de 7 %, l'Europe, qui a concentré plus de la moitié des arrivées s'est montrée moins dynamique avec une croissance de seulement 4 %. L'Organisation mondiale du tourisme (OMT) estime qu'en 2005, le tourisme devrait poursuivre sa courbe ascendante, mais à un rythme ralenti compte tenu de la forte progression de 2004 qui s'établirait entre 5 et 8 %. Le tourisme international suit une évolution irrégulière depuis quelques années, en raison des transformations profondes qu'ont entraîné la libéralisation des marchés et les évolutions technologiques. Toutefois, malgré un climat économique morose, les catastrophes géo-sanitaires et climatiques, ainsi que les attentats visant directement des zones touristiques, l'OMT maintient ses prévisions à long terme et estime qu'à taux de change constant, les dépenses touristiques qui représentaient 3 000 milliards de dollars en 1995 et 4 000 milliards aujourd'hui, devraient atteindre 6 000 milliards au début de la prochaine décennie. B.- LES RÉSULTATS ANNONCÉS DU TOURISME FRANÇAIS : LA SAISON TOURISTIQUE 2004 ET LES ESTIMATIONS POUR 2005 En ce qui concerne le tourisme des Français en France, la croissance est estimée à 5,7 % pour le nombre total de séjours et de 1,9 % pour le nombre de nuitées, contre 0,8 % et 0,1 % en 2003. Il y aurait donc des raisons de se réjouir, d'autant qu'avec 75,1 millions d'arrivées de touristes étrangers en 2004 contre 75 millions en 2003, d'après les données fournies par l'OMT, la France conserve sa place de première destination touristique mondiale devant l'Espagne (53,6 millions d'arrivées) et les États-Unis (46,1 millions d'arrivées). Elle reste toutefois devancée par ces deux pays en matière de recettes touristiques, ceci s'expliquant par la position géographique centrale de notre pays qui constitue une étape pour de nombreux touristes européens dont la destination finale est l'un des pays limitrophes et qui passent donc peu de temps en France. Si le nombre de touristes étrangers à légèrement augmenté (+ 0,1 %), la durée moyenne de leurs séjours a légèrement diminué, passant de 7,56 nuitées par séjour en 2003 à 7,55 en 2004. Le nombre d'arrivées de touristes est en baisse pour toutes les principales clientèles européennes, mais les touristes américains et japonais sont en augmentation. Votre rapporteur pour avis aura à nouveau l'occasion de présenter les réserves qu'il émet toujours sur les moyens utilisés pour obtenir ces données chiffrées. En tout état de cause, l'environnement du tourisme français reste fragile. Pour la première fois depuis 15 ans, rattrapé par l'automobile, il n'est plus en 2004, le premier poste excédentaire de la balance des biens et des services. En effet, si les recettes sont estimées à 32,8 milliards d'euros, soit une progression de 1,5 % par rapport à 2003, les dépenses, qui s'élèvent à 22,4 milliards d'euros, ont progressé de 8,3% par rapport à 2003. Ainsi, le solde s'est dégradé de 1,3 milliard d'euros. Certes, le coût de l'euro par rapport aux autres monnaies, qui a réduit sensiblement la position compétitive de la France, a sa part dans cette évolution, mais, rapporté au produit intérieur brut, le poids de la consommation touristique intérieure continue également de diminuer, passant de 6,8 % en 2000 à 6,4 % en 2004. D'autre part, en matière de consommation, les comportements des Français restent très prudents puisqu'en ce qui concerne l'hébergement, le secteur non marchand, et particulièrement l'hébergement dit « familial », poursuit sa progression par rapport à celui du secteur marchand La tendance au raccourcissement de la durée des séjours s'est confirmée au cours de l'année 2004, particulièrement en ce qui concerne les déplacements à l'étranger. Si, en France, le bord de mer demeure toujours l'espace le plus fréquenté devant la campagne et la ville, cette dernière a progressé plus vite. La répartition régionale des déplacements des Français traduit une grande stabilité par rapport aux années précédentes, les mouvements engendrés en 2003 par les effets de la canicule et de la catastrophe du Prestige ne se faisant plus sentir. La région Provence-Alpes-Côte d'Azur, qui est toujours la région la plus visitée remonte légèrement. L'Ile-de-France bénéficie d'une nette progression, comme en témoigne à Paris la fréquentation en hausse de près de 10 % de plusieurs sites importants comme le Musée du Louvre, le Musée d'Orsay et la Tour Eiffel. En revanche, celle d'EuroDisney est restée stable. Quelques régions, comme le Languedoc-Roussillon, enregistrent une légère baisse du nombre de leurs visiteurs. En ce qui concerne les entreprises touristiques : - la fréquentation hôtelière est restée stable avec un taux d'occupation moyen de 58,6 %, les hôtels 4 étoiles et plus enregistrant une légère augmentation et les hôtels 2 étoiles une légère baisse. L'hôtellerie de plein air a reculé par rapport à 2003, probablement en raison de conditions climatiques médiocres, mais les emplacements bénéficiant d'un bon niveau de confort et ceux équipés d'un hébergement de type mobil-home ont obtenu de meilleurs résultats. En revanche, l'année 2004 s'est révélée médiocre en ce qui concerne l'occupation des résidences de tourisme ; - le volume d'activité de la restauration traditionnelle s'est légèrement redressé ; - après trois années de recul, le chiffre d'affaires des agences de voyage a retrouvé une croissance positive : + 3,9 % en valeur pour une baisse des prix de 1 %. Cette progression est portée par la croissance de la billetterie (+ 4,6 %) alors que les voyages à forfait ont diminué (- 0,3 %), en partie du fait de la concurrence entre les agences traditionnelles et les agences en ligne. La fréquentation des sites touristiques a légèrement progressé, - le trafic aérien international a quant à lui, enregistré une augmentation de 9,4 % de ses passagers mais le trafic intérieur continue de reculer (- 2,3 % de passagers) ; - le transport ferroviaire est porté par la croissance du trafic TGV (+ 4 %) et Eurostar (+ 10 %). Les premières perspectives de l'année touristique 2005 semblent indiquer une légère progression par rapport à 2004, grâce à un mois d'août satisfaisant et à des conditions météorologiques favorables en septembre, mais sans toutefois retrouver le niveau de 2003, à l'exception du sud de la France. La fréquentation étrangère totale a augmenté mais dans des proportions différentes selon les nationalités. Les résultats des hébergements marchands se sont améliorés, à l'exception des meublés et des hébergements ruraux. A noter que la suppression du lundi de Pentecôte en tant que jour férié a assez fortement pénalisé les organisateurs de festivités qui ont lieu traditionnellement ce jour précis et a entraîné une baisse de fréquentation des sites touristiques. En ce qui concerne les vacances scolaires, les professionnels du tourisme ont attiré l'attention de votre rapporteur pour avis sur l'importance, pour l'économie touristique, de rentrées scolaires s'effectuant le lundi plutôt que le jeudi ou le vendredi, comme cela s'est produit cette année. A ce titre, ils sollicitent une concertation étroite pour l'établissement des programmes de vacances des années futures. D'une manière générale, les professionnels et les institutionnels signalent un raccourcissement de la durée des séjours et une baisse des dépenses, qui reflètent la médiocrité des performances économiques des pays européens constituant 90 % des visiteurs étrangers. 3. L'imprécision de l'observation statistique Votre rapporteur pour avis souhaite à nouveau revenir sur le problème du manque de fiabilité, à ses yeux, des méthodes d'observation et des paramètres de calcul permettant d'établir les comptes du tourisme. Il tient à rappeler que les outils statistiques actuellement utilisés et les moyens matériels mis en œuvre ne permettent pas de garantir quantitativement les retombées réelles des activités touristiques à même de fournir aux décideurs politiques ainsi qu'aux acteurs professionnels et institutionnels les éléments d'information indispensables pour fonder leur politique et établir leurs projets. Les résultats affichés par la Direction nationale du tourisme sont issus de trois enquêtes : - Les enquêtes de fréquentation concernent l'hôtellerie de tourisme et de plein air. Elles sont réalisées mensuellement par l'INSEE pour la Direction du tourisme et ont pour objet de mesurer la fréquentation de notre pays, par région, catégories d'établissement et nationalité des clients. Des conventions conclues par les régions ont permis d'en faire l'enquête de référence pour toutes les régions de France métropolitaine. La rapidité de l'INSEE à transmettre ses résultats permet à la Direction du tourisme de disposer de données provisoires pour toutes les régions dès le 16 du mois suivant. Dans le cadre du programme statistique à moyen terme 2004-2008, il est prévu d'étendre ces enquêtes à d'autres formes d'hébergements marchands. - L'enquête Suivi de la Demande touristique des Français (SDT) réalisée par la Sofrès sur un panel de 20 000 personnes, analyse les déplacements et les séjours touristiques des Français (il s'agit de déplacements comportant au moins une nuit en dehors du domicile). Depuis le mois d'avril 2002, un volet complémentaire a été introduit avec une enquête portant sur les déplacements à la journée. Le volet « dépenses des Français en France et dans les DOM » est utilisé pour mettre à jour les matrices de dépenses utilisées dans les comptes satellites du tourisme. Enfin, le volet « dépenses des Français à l'étranger et dans les TOM » a été introduit dans l'enquête à la demande de la Banque de France. Il est censé permettre à la direction de la balance des paiements d'élaborer le poste dépenses de la ligne « voyage » de la balance des paiements. - Depuis janvier 2004, l'enquête auprès des visiteurs de l'étranger (EVE), qui a remplacé l'ancienne enquête aux frontières, permet de connaître les lieux et la nature des séjours des étrangers en France ainsi que les sommes dépensées. Désormais, la collecte des informations ne s'effectuant plus aux points frontières, elle devrait être conduite sur les aires de service des autoroutes. Depuis la mise en circulation de l'euro et la suppression d'un bilan comptable obtenu à partir des échanges de devises entre banques centrales, ce sont ces enquêtes qui doivent servir à l'établissement de la ligne « voyages » de la balance des paiements de la Banque de France. On comprend, dès lors, que les résultats obtenus soient moins fiables qu'ils ne l'étaient avant l'euro et la mise en œuvre du traité de Schengen. D'autre part, la refonte des comptes satellites du tourisme pour les adapter aux orientations internationales, adoptée en 1993 par l'Organisation mondiale du tourisme, et confirmée en 1995 par une directive européenne et en mars 2000 par l'ONU se poursuit, mais à un rythme bien trop lent en raison, entre autres, de la faiblesse des moyens qui y sont consacrés. Votre rapporteur pour avis le déplore vivement tout en rappelant aussi que d'autres pistes pourraient être ouvertes pour améliorer le recueil d'informations au plan national, chiffrer plus précisément le volume de l'activité touristique dans les différents territoires, assurer un meilleur suivi des évolutions conjoncturelles et produire aux professionnels des données fiables. Ces pistes seront exposées dans le cadre du rapport d'information sur les comptes du tourisme dont il a été chargé par le Président de la commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire. C.- LES TERRITOIRES NÉCESSITANT UNE ATTENTION PARTICULIÈRE Le littoral constitue une destination majeure pour l'économie touristique française. Il concentre en particulier autour de 40 % de l'offre d'hébergement touristique, entre 30 et 36 % des nuitées correspondant à des séjours personnels et plus de 26 % des dépenses effectuées par l'ensemble des touristes, français et étrangers. Le ministère délégué a, depuis plusieurs années, mis au point, avec l'aide de Maison de la France et d'ODIT-France (Observation, Développement et Ingénierie Touristique-France), plusieurs programmes visant à moderniser les stations littorales, améliorer l'offre touristique et développer l'emploi. Le Club Littoral de Maison de la France a poursuivi cette année son action pour favoriser la fréquentation des stations balnéaires hors saison, le but recherché étant d'en faire bénéficier plus longtemps l'économie et l'emploi locaux et de modifier les comportements des vacanciers. Ainsi, dans le cadre de l'opération « Printemps littoral », les stations doivent s'engager dès le printemps à garantir l'ouverture de commerces, de services et d'hébergement, organiser des activités culturelles et sportives et accueillir les touristes dans un office du tourisme ouvert toute l'année. Le parc immobilier touristique des stations balnéaires, construit en grande partie dans les années 1960 et composé essentiellement d'appartements meublés appartenant à des particuliers, a vieilli. Trop souvent, il ne répond pas aux nouvelles normes et n'est plus suffisamment entretenu pour satisfaire une clientèle de plus en plus exigeante et pour faire face à la concurrence étrangère, notamment celle des nouvelles destinations balnéaires méditerranéennes. Face à ce constat, l'État est intervenu à deux niveaux : par l'intermédiaire de procédures destinées à encourager la réalisation de travaux dans l'immobilier de loisirs dégradé, et, dans le cadre des contrats de plan État-régions, pour soutenir les actions menées par les régions qui font de cette opération une de leurs priorités. En ce qui concerne la réhabilitation et la commercialisation de l'immobilier de loisirs, l'objectif est d'inciter les propriétaires à réhabiliter leurs appartements et à les mettre sur le marché locatif. La loi SRU a créé les opérations de réhabilitation de l'immobilier de loisirs (ORIL), visant à définir dans les communes des périmètres de requalification de l'immobilier de loisirs dans le cadre de projets incluant l'environnement, l'animation et la présence de services. Ce dispositif est supervisé par le ministère délégué au tourisme, la DATAR et la Caisse des Dépôts et Consignations. Les ORIL complètent le dispositif fiscal des Villages Résidentiels de Tourisme (VRT) qui permet la récupération de la TVA sur les travaux de réhabilitation entrepris dans ce cadre et à condition qu'un exploitant unique se charge de la réhabilitation, de la commercialisation et de la mise en location du bien pendant au moins neuf ans. En ce qui concerne les ORIL, treize sites pilotes sur le littoral ont été retenus en 2001 et un bilan du dispositif a été présenté lors d'une réunion plénière finale qui s'est tenue en mars 2005. Il est apparu que cette expérimentation a permis aux stations de définir une véritable stratégie de territoire et a favorisé l'instauration d'un dialogue entre les acteurs autour d'un projet commun sur la filière locative. L'adhésion des propriétaires semble toutefois n'avoir pas été suffisamment recherchée. En ce qui concerne les VRT, le dispositif est apparu plus complexe à appliquer. De plus, la récupération de la TVA sur les travaux de réhabilitation est concurrencée par le passage de la TVA à 5,5 % sur les travaux d'entretien et de grosses réparations et ne paraît donc pas très attractive pour les propriétaires. Dans le cadre des contrats de plan État-régions et des avenants « tempête » et « inondation », l'objectif « amélioration de la qualité et de la commercialisation des hébergements touristiques » permet à certaines régions concernées d'inscrire dans leur contrat de plan des mesures pour la requalification des stations littorales et de l'arrière-pays, notamment en termes de gestion de la fréquentation touristique des plages, de requalification paysagère et environnementale dans les villages de vacances et l'hôtellerie de plein air, ainsi que la promotion des classes de mer. Sont concernées les régions Languedoc-Roussillon, Haute Normandie, Pays de la Loire et Aquitaine. Toutefois, l'évolution la plus importante concerne les nouvelles dispositions d'application de la loi « littoral », votée en 1986. Cette réforme est intervenue en février 2005, lors de l'examen de la loi relative au développement des territoires ruraux. Votre rapporteur pour avis avait, dans son précédent avis budgétaire, souligné les difficultés rencontrées par les territoires littoraux français du fait de l'application réductrice d'un texte pourtant équilibré, prévu pour assurer également la préservation des espaces qui le méritent et le développement économique, autour des activités agricoles ou sylvicoles, de l'industrie, de l'artisanat et du tourisme. En effet, les dispositions relatives aux activités exercées sur le littoral et leur mise en œuvre au moyen de « Schémas de mise en Valeur de la Mer » (SMVM) n'ont pu être appliquées en raison de la complexité des procédures. Et seuls deux SMVM ont pu être créés depuis 1986. En revanche la mise en application régulière du volet protection de la loi a généré de nombreux conflits et fragilisé tout projet d'aménagement et de mise en valeur. L'article 235 de la loi du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux a modifié la procédure d'élaboration des SMVM. Il a en effet permis l'intégration de leur dispositif dans celui des Schémas de Cohérence Territoriales (SCOT). Ainsi, les SMVM bénéficieront des procédures simplifiées des SCOT en ce qui concerne leur initialisation, leur instruction et leur création. Ils permettront également de mieux prendre en compte la complémentarité terre/mer dans la recherche d'une gestion intégrée des zones côtières, conformément à une recommandation européenne adoptée le 30 mai 2002. Votre rapporteur pour avis, ainsi que de nombreux élus locaux, se réjouissent également de la création, par le même texte de loi, d'un Conseil national du littoral chargé de veiller à l'aménagement, à la protection et à la mise en valeur du littoral, sur le modèle du Conseil national de la montagne (CNM) dont l'existence est également justifiée par une géographie et une législation spécifique. Comprenant des représentants du Parlement, des collectivités territoriales, des établissements publics ainsi que des représentants des milieux socio-professionnels concernés et des usagers, il sera une instance de concertation qui devrait améliorer les relations entre l'administration et les élus locaux, ainsi qu'une instance de consultation et de proposition à destination du Gouvernement. A noter qu'un nouveau décret doit prochainement paraître concernant les concessions de plage. Un grand nombre d'élus du littoral s'inquiète de l'obligation qui serait faite aux établissements d'être impérativement démontés en fin de saison balnéaire alors que certains d'entre eux constituent de véritables moteurs attractifs et ce, même hors saison, en particulier sur le littoral méditerranéen. Ces réformes permettront ainsi d'améliorer la gestion et la mise en valeur de ces territoires, de les « penser » de manière globale tout en prenant en compte les réalités du terrain et la diversité des littoraux français. L'espace rural, qui occupe 80 % du territoire, représente près du tiers de la fréquentation touristique française, mais l'hébergement reste essentiellement non marchand (78 % des nuitées effectuées en 2004 ont eu lieu en résidence secondaire ou dite « familiale). Par ailleurs, l'offre de prestations, également peu professionnalisée, n'est toujours pas assez rémunératrice. Les actions engagées ces dernières années en faveur du tourisme rural s'inscrivent dans le cadre de politiques interministérielles menées notamment avec les ministères chargés de l'agriculture, de l'écologie et du développement durable de l'aménagement du territoire, en partenariat avec la Conférence permanente du tourisme rural. Elles ont pour objet la valorisation et la protection du patrimoine naturel et rural par l'attribution d'un label « Grand Site de France ». Elles tendent également à l'amélioration des hébergements privilégiant la réutilisation d'un bâti de caractère. Elles favorisent l'aide aux investissements des grands opérateurs de loisirs et d'hébergements, le développement des produits de qualité grâce au renforcement des réseaux professionnels, la qualification de l'ensemble des partenaires grâce aux programmes de formation et l'amélioration de la commercialisation des produits du tourisme en espace rural grâce au développement du serveur national de réservation « RésinFrance ». D'autre part, s'agissant des contrats de plan État-régions 2000-2006, la création d'un « volet territorial » a pour objet le développement d'actions spécifiques à destination de l'espace rural notamment l'amélioration de l'offre locative d'hébergements, l'aide en faveur des petites entreprises touristiques implantées en milieu rural et la mise en œuvre d'un schéma de développement des « véloroutes et voies vertes ». La loi relative au développement des territoires ruraux a introduit plusieurs dispositions propres à encourager les activités touristiques qui contribuent à l'animation locale et à la création d'emplois directs et indirects. Il s'agit tout d'abord de l'alignement des règles de prise de repos dominical pour les salariés des activités d'agro-tourisme sur celles applicables dans l'hôtellerie, moins contraignantes que celles relevant du code rural. De nouveaux organismes pouvant intervenir dans la réalisation de projets locaux ont été créés sous la forme de « sociétés d'investissement pour le développement rural » dont le champ de missions, à l'intérieur des zones de revitalisation rurale, comprend la réalisation ou la rénovation d'équipements touristiques, culturels, de loisirs ou sportifs. La loi a également institué une réduction d'impôt sur le revenu pour les contribuables réalisant des travaux de reconstruction, d'agrandissement, de réparation ou d'amélioration entre le 1er janvier 2005 et le 31 décembre 2010 dans un logement faisant partie d'une résidence de tourisme classée dans une zone de revitalisation rurale (ZRR). La même réduction est prévue pour les travaux effectués dans un logement achevé avant le 1er janvier 1989 et destiné à la location en qualité de meublé de tourisme ou faisant partie d'un village résidentiel de tourisme classé inclus dans le périmètre d'une opération de réhabilitation de l'immobilier de loisir (ORIL) et destiné à la location. Ces mesures s'ajoutent aux dispositions du code fiscal prévoyant une réduction d'impôt accordée au titre de l'acquisition d'un logement ancien faisant l'objet de travaux de réhabilitation et situé dans une ZRR. En ce qui concerne les « chambres d'hôtes » qui constituent une part importante de l'hébergement rural, la plupart d'entre elles ne sont toujours pas inventoriées, créant des effets de concurrence déloyale dénoncés par les professionnels de l'hôtellerie en zone rurale. Votre rapporteur pour avis demande au ministre délégué au tourisme de bien vouloir prendre en considération la nécessité d'établir un statut juridique permettant de définir des critères et des normes pour ces « chambres d'hôtes ». A défaut, le plan Qualité France ne pourrait pas bénéficier de l'inscription et de la mobilisation de ce secteur très spécifique et valorisant de l'hébergement touristique national. Votre rapporteur pour avis, qui aura l'occasion d'y revenir, s'inquiète également du fait qu'aucun crédit ne soit affecté au plan de consolidation de l'hébergement du tourisme social, bien souvent rural. Or, l'action de l'État, qui détermine le déclenchement d'autres financements, a pour objet le maintien d'une activité touristique dans nombre de territoires ruraux, favorisant ainsi celui de tout un ensemble de services publics et privés. Selon l'enquête mensuelle du suivi de la demande touristique des Français, (SDT), le nombre de nuitées en hiver de la clientèle française dans les montagnes françaises pendant la saison 2004-2005 s'est élevé à 57,5 millions, établissant un niveau record pour la deuxième saison consécutive. Parallèlement, le taux de départ des Français de 15 ans et plus aux sports d'hiver pour un long séjour (quatre nuitées et plus) est aujourd'hui de 8,5 %, soit une augmentation de 0,2 % par rapport à la saison 2003-2004. Les touristes étrangers représentent une part significative de la clientèle des stations de sports d'hiver, dépassant fréquemment 50 % dans les très grandes stations. En revanche, la fréquentation par les Français de la montagne française pendant l'été continue de se dégrader pour s'établir à 89,2 millions de nuitées en 2004 contre plus de 97 millions les années précédentes. Il s'agit là d'une évolution préoccupante pour l'économie touristique hors saison. En période hivernale, la bonne situation de l'enneigement depuis trois saisons, sur tous les massifs et jusqu'à des altitudes assez basses a tendance à favoriser la fréquentation des stations moyennes. Il est toutefois encore trop tôt pour conclure à un véritable phénomène de fond. En effet, la concurrence est toujours vive et déséquilibrée entre les grandes stations d'altitude, disposant d'un enneigement garanti, de vastes domaines skiables et d'une importante promotion commerciale en France et à l'étranger, les stations de moyenne montagne, souvent confrontées au risque climatique et donc à la perte éventuelle de clientèle et les petites stations de village tournées vers une clientèle régionale ou de proximité. Les mesures incitatives de l'État portent sur quatre objectifs : - La réhabilitation de l'immobilier touristique, à travers les mesures de défiscalisation concernant les dépenses effectuées dans le cadre des opérations de réhabilitation de l'immobilier de loisirs (ORIL) et des villages résidentiels de tourisme (VRT) décrites plus haut. Les nouveaux avantages fiscaux apportés par la loi relative au développement des territoires ruraux pour relancer ce dispositif s'appliqueront bien évidemment à la montagne. - La rénovation ou la restructuration des domaines skiables, et notamment des remontées mécaniques vieillissantes ou obsolètes dans de nombreuses stations ne disposant pas des marges financières suffisantes pour en assurer le financement. - La généralisation de démarches de prospective à l'échelle la plus pertinente (grande station, petit massif, filière, etc.), spécifiques au tourisme en montagne, qui se poursuivent avec l'aide de l'ODIT et de la DATAR. Il s'agit d'aider ces territoires à trouver leur positionnement touristique et à adopter une approche marketing appropriée. - L'engagement de réflexions pour réduire la vulnérabilité des stations à certains aléas particuliers à la montagne, dont le manque ou l'excès de neige. Ainsi, a été mise en place « Nivalliance », une assurance mutualisée des aléas d'exploitation qui indemnise les exploitants de remontées mécaniques et de domaines skiables en cas de préjudices financiers significatifs. Fort heureusement, sur les trois derniers hivers, grâce à un enneigement convenable, les dossiers traités ont été peu nombreux. Ces mesures visent bien naturellement à augmenter l'emploi touristique en montagne qui est actuellement évalué à 120 000 personnes environ, exerçant à titre permanent et saisonnier, dont 25 % de non salariés. Après une croissance continue, on constate une certaine stagnation de l'emploi touristique, attribuée à une faible attractivité des métiers, qui s'explique par l'absence d'offre suffisante de logements, la précarité de certains emplois saisonniers, l'instabilité même des employés, et enfin en raison des longs délais de transmission des entreprises, souvent de forme familiale. Résultat d'un travail interministériel et d'une concertation menée avec les syndicats, les élus locaux et les services de l'État sur le terrain, des mesures ont été prises visant à favoriser le logement des saisonniers du tourisme. Ainsi, il a été décidé d'adapter les aides aux logements à la mobilité de la profession et aux écarts de salaires, de permettre la sous-location de logements meublés et de créer une offre publique de 6 000 logements sur trois ans. Un accord professionnel a été signé en 2002 par les sections locales Savoie des organisations syndicales patronales et de salariés concernant le logement des saisonniers. D'autre part, pour répondre à la revendication des saisonniers d'être considérés comme des salariés à part entière, il a été décidé de pérenniser les contrats de travail par l'accès aux CDI et la validation des acquis professionnels, de favoriser la représentation du personnel, l'accès à la médecine du travail, à l'exercice d'un droit individuel à la formation. La création de « maisons des saisonniers » est encouragée dans le cadre des contrats de plan État-régions. Enfin, les salariés du tourisme exerçant une activité agricole peuvent être affiliés à un seul régime de sécurité sociale. Ces mesures ont été complétées par plusieurs dispositions contenues dans la loi relative au développement des territoires ruraux visant à améliorer significativement les conditions de travail et d'hébergement des saisonniers du tourisme. Ce sont notamment : la reconnaissance de l'ancienneté dans les contrats de travail, le droit d'inscrire ses enfants dans une commune de son lieu de résidence temporaire ou de travail, la possibilité d'imposer la réalisation de logements destinés aux salariés permanents et saisonniers dans les stations et l'extension à des bailleurs privés du système de sous-location saisonnière en meublé dont disposent les bailleurs sociaux. D'autre part, la même loi a également élargi la définition des unités touristiques nouvelles en montagne en simplifiant leur procédure d'autorisation et d'intégration dans les SCOT, assoupli les règles de l'urbanisation autour des lacs de montagne, aligné le régime d'autorisation préalable et de contrôle technique des « tapis roulants neige » sur celui des remontées mécaniques et précisé les conditions de circulation des piétons sur les promenades et chemins de randonnée Depuis 1986, la fin du monopole de la compagnie Air France et l'expansion du parc d'hébergement consécutive aux mesures de défiscalisation de la loi Pons ont contribué au développement du tourisme dans les DOM-TOM, particulièrement en Guadeloupe, en Martinique et en Polynésie française. Depuis quelques années, la forte concurrence des autres pays du bassin Caraïbe, le niveau des coûts élevé, une offre trop axée sur le balnéaire, l'insuffisante diversification des clientèles (majoritairement métropolitaine), la faiblesse de la promotion et des conditions et infrastructures d'accueil, la forte dépendance des arrivées touristiques vis-à-vis des dessertes aériennes, les particularismes fonciers constituent les principaux freins à la mise en place d'un réel développement touristique. La crise qui a culminé à la fin de l'année 2002 a entraîné une prise de conscience de l'importance du tourisme pour les économies de ces territoires et une mobilisation du Gouvernement, de certains parlementaires et des acteurs locaux qui a abouti à l'adoption du plan de relance du tourisme dans les DOM, puis à la loi de programme pour l'Outre-mer. Dans le cadre du plan de relance du tourisme, le ministère délégué a confié à Maison de la France la mission de créer un Club consacré à la promotion touristique des destinations ultramarines françaises. Baptisé Club Outre-mer, il rassemble et fédère l'ensemble des acteurs du tourisme en outre-mer, tant institutionnels que privés, nationaux ou locaux. Il a déterminé une ligne de communication « La France des 3 océans ». Lancée en métropole et à l'étranger, cette campagne a pour objectif de valoriser l'offre touristique des onze collectivités d'outre-mer en offrant l'image de destinations exotiques, dotées de richesses naturelles et culturelles exceptionnelles et d'infrastructures modernes et sûres. Le ministère estime que cette stratégie engagée il y a plus de deux ans commence à porter ses fruits, que la situation touristique dans les DOM-TOM se stabilise et que les premiers signes d'un renversement de tendance apparaissent. L'année 2006 verra la mise en place d'outils d'évaluation performants afin de valider la pertinence des actions communes mises en place et en tirer les enseignements pour les années à venir. Le volet touristique de la loi de programme pour l'Outre-mer comporte des mesures propres à développer l'emploi durable et la formation des jeunes. Elle a allégé fortement le coût du travail pour les entreprises, en particulier celles du tourisme, en mettant en place des incitations directes à l'embauche, ainsi que les charges sociales des compagnies aériennes, maritimes et fluviales desservant ces territoires, ceci dans le cadre de la continuité territoriale entre les collectivités et la métropole. Enfin, le taux de base de la défiscalisation, qui est de 50 %, a été porté à 70 % pour les travaux de réhabilitation des hôtels, des résidences de tourisme et des villages de vacances classés ainsi que pour les investissements destinés à la location de bateaux de plaisance. Les projets défiscalisés concernant le tourisme, la construction ou la rénovation de l'hôtellerie et la plaisance ont représenté pour l'ensemble des DOM-TOM plus de 203 millions d'euros en 2004 mais auraient entraîné la création de 612 emplois, contre 543 en 2003 et 266 en 2002. L'Agence nationale pour les chèques vacances participe également au plan de relance du tourisme dans les départements et territoires d'outre-mer en cherchant à développer le nombre des bénéficiaires locaux du chèque-vacances et le nombre de professionnels locaux du tourisme et des loisirs et des communes acceptant ce titre en paiement de leurs prestations et en valorisant la « destination DOM-TOM » auprès des professionnels avec lesquels elle est en relation. L'agence vise ainsi au développement de l'économie locale par une augmentation de la dépense touristique liée aux chèque-vacances. Ainsi, entre 2002 et 2004, pour les DOM-TOM, l'agence a augmenté de 34 % le volume d'émission de chèques-vacances, de 27 % le volume de leur remboursement et à augmenté de 155 % le nombre de ses prestataires. Dans la continuité l'action entreprise par l'Agence française d'ingénierie touristique, ODIT-France, a disposé de trois chargés de mission aux Antilles et à la Réunion et de moyens humains et matériels dédiés à Paris pour accompagner des projets de développement touristique menés par les collectivités territoriales, portant par exemple sur les croisières, les nouvelles excursions, l'aménagement des plages, les labels. En ce qui concerne le tourisme fluvial, il faut noter un net tassement du marché, avec des risques de fermeture de bases et de licenciement de personnel. De plus, l'affectation à cette activité d'une TVA à 19,6 %, alors que les hébergements touristiques en général ne sont soumis qu'à une TVA à 5,5 %, pose un réel problème aux professionnels de ce secteur. Celui-ci, du fait de la spécificité et de la richesse de nos espaces naturels et de la diversité de nos voies fluviales, pourrait être porteur d'intéressants potentiels de développement, beaucoup de territoires ruraux ne vivant que parce que les voies d'eau sont animées. Or, sur le plan fiscal, la fonction d'hébergement touristique ne lui étant pas reconnue et lui-même relevant du domaine des transports, ce secteur reste pénalisé par une TVA dissuasive. Votre rapporteur pour avis demande au ministre délégué au tourisme de bien vouloir prendre en compte cette demande des professionnels. II.- LE PROJET DE BUDGET POUR 2006 Le gouvernement affiche une double ambition : maintenir la France dans son rang de première destination touristique mondiale et soutenir l'emploi dans tous les secteurs de l'économie touristique. A cette fin, il indique vouloir donner une impulsion particulière à la promotion de la France à l'étranger et à l'amélioration de l'offre touristique par la poursuite du plan Qualité France et des contrats de plan État-régions. A.- LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES (LOLF) 1. Le périmètre du programme Tourisme Le programme Tourisme a été intégré à la mission interministérielle « Politique des territoires » qui comprend l'ensemble des politiques concourant à l'aménagement des territoires et des espaces urbains. Il constitue l'un des cinq programmes et représente 11 % des crédits de cette mission. Le programme Tourisme regroupe l'ensemble des moyens consacrés par le ministère chargé du tourisme à la mise en œuvre de la politique touristique en France et correspond donc exactement au périmètre d'attributions du ministère délégué, la responsabilité et le pilotage de ce programme incombant au directeur du tourisme. C'est également dans ce cadre que s'inscrit la volonté de modernisation de la politique immobilière et la mise en cohérence des actions du ministère délégué. Ainsi, pour favoriser la création de synergies et les économies d'échelle, trois organismes, l'Observatoire national du tourisme, l'Agence française d'Ingénierie touristique et le Service d'études et d'aménagement de la montagne ont été fusionnés en un seul organisme ODIT-France (Observation, Développement et Ingénierie touristique France). Ce dernier est, depuis le 1er janvier 2005, regroupé avec les services du ministère au sein d'un lieu unique, « la Maison du tourisme ». Le GIE Maison de la France devrait les rejoindre au 1er janvier 2006. Les effectifs affectés au programme Tourisme restent toutefois inchangés : 326 équivalents temps plein annuel travaillé (ETPT) qui correspondent aux 315 employés de l'ancienne présentation. Quatre actions composent le programme Tourisme. . La première action, « Promotion de l'image touristique de la France et de ses savoir-faire », a pour finalité de maintenir, dans un contexte concurrentiel accru, la place de la France en tant que première destination touristique mondiale, d'une part, en assurant la promotion de la destination France sur les marchés étrangers et français, d'autre part, en assurant la promotion des savoir-faire français à l'étranger et en France. . La seconde action, « Économie du tourisme », a pour but de réguler l'activité touristique et de structurer l'offre, en assurant la connaissance préalable de la réalité et de l'évolution économiques du secteur, en le réglementant et en agissant sur la normalisation, en soutenant les filières et les métiers dans leurs actions d'amélioration de la qualité, en développant l'ingénierie et l'expertise et en renforçant l'attractivité des territoires. . La troisième action, « Accès aux vacances », vise à favoriser l'adaptation de l'offre afin de faciliter le départ en vacances de tous les publics, notamment des handicapés, des seniors et des personnes démunies, en fédérant les énergies des différents acteurs et associations du secteur. Ces actions correspondent aux objectifs que poursuit depuis plusieurs années, le ministère chargé du tourisme. . Une quatrième action, « Soutien au programme », regroupe tous les crédits indivis de fonctionnement courant de l'administration et des services déconcentrés. En outre, des mesures fiscales de l'État ont été rattachées au programme Tourisme. Il s'agit tout d'abord d'estimations des dépenses fiscales dont l'objet principal contribue au programme Tourisme et dont la liste suit : - réduction d'impôt sur les investissements locatifs et de réhabilitation de logements dans les résidences de tourisme situées dans certaines zones rurales ; - exonération, au titre de la taxe sur les salaires, ainsi qu'au titre de l'impôt sur les revenus, de la part patronale au financement des chèques vacances ; - application d'un taux de TVA à 5,5 % sur l'hôtellerie et l'hébergement en campings classés ; - exonération en faveur de certaines catégories de navires de plaisance. Il s'agit enfin d'estimations de dépenses de l'État qui contribuent au programme Tourisme sans que ce soit leur objet principal : l'imputation des déficits sur le revenu global imposable à l'impôt sur le revenu, sur agrément, des déficits industriels et commerciaux non professionnels, provenant de la location d'un hôtel, d'une résidence de tourisme ou d'un village de vacances classé, situé dans les DOM et ayant fait l'objet de travaux de rénovation ou de réhabilitation et l'exonération de TVA pour certains produits et matières premières ainsi que des produits pétroliers dans les départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion. Le Gouvernement souhaite également que soient distinctement présentés les fonds de concours, c'est-à-dire des fonds versés par des personnes morales ou physiques pour concourir avec ceux de l'État à des dépenses d'intérêt public. Le fonds de concours du programme Tourisme concerne l'action Économie du tourisme et s'intitule : « Participation au financement d'études et enquêtes dans le domaine du tourisme ». 3. La performance du programme Tourisme : les objectifs et les indicateurs La LOLF orientant la gestion publique vers la performance, chaque responsable de programme doit justifier de l'utilisation des dépenses, afin que soit évaluée l'efficience de son action et la bonne utilisation des moyens financiers mis à disposition de la politique du tourisme, tant du point de vue du contribuable que du point de vue du citoyen. Des objectifs, assortis d'indicateurs de mesures, ont donc été associés au programme tourisme et aux trois premières actions citées. A chaque indicateur est associé une valeur cible à atteindre dans un délai fixé. a) La performance pour l'ensemble du programme La mise en œuvre de la politique de l'État s'appuie d'une part, sur ses services centraux et déconcentrés et, d'autre part sur des opérateurs, Maison de la France, ODIT-France et Bourse-Solidarité-Vacances (BSV), qui, intervenant de manière transversale sur l'ensemble du programme, utilisent des fonds publics accordés par l'État pour mobiliser d'autres partenaires, démultipliant ainsi la masse financière consacrée à la politique du tourisme. En tant qu'opérateurs, ces trois organismes traditionnellement associés à la politique du ministère délégué participent désormais à la performance du programme. Un objectif transversal (objectif n° 1) a donc été fixé au programme Tourisme : « Augmenter la capacité des opérateurs du ministère chargé du tourisme à mobiliser des partenariats financiers » pour tendre à une rationalisation des dépenses et à une augmentation constante de cet effet de levier. Trois indicateurs ont été rattachés à cet objectif : - L'indicateur n° 1 : « Effet de levier induit par la subvention de l'État au GIE Maison de la France sur les financements apportés par le partenariat ». Ainsi, il est souhaité que la part du partenariat dans le financement du GIE, estimée à 50,16 % en 2005, s'élève à 51 % en 2006 et que le montant des apports financiers de ces partenaires atteigne 33 millions d'euros en 2006 contre 31,2 millions d'euros en 2005. - L'indicateur n° 2 : « Effet de levier induit par la subvention de l'État au GIP ODIT-France sur d'autres sources de financement ». De la même façon, il est souhaité faire passer la part de financement des partenaires du GIP dans le montant total des études engagées de 66 % en 2005 à 70 % en 2006. De même, le montant du chiffre d'affaires des actions de diffusion des connaissances réalisé par ODIT-France (vente de publications, produits de prestations d'assistance ...) devrait passer de 0,85 million d'euros à 0,89 million d'euros. - L'indicateur n° 3 : « Valorisation de l'offre collectée par BSV effectivement utilisée par rapport à la subvention du ministère chargé du tourisme ». Ainsi, il est souhaité que ce ratio représentant l'offre de séjours ou de transports collectée passe de 49,17 % à 42,96 %. A l'action « Promotion de l'image touristique de la France et de ses savoir-faire » est associé l'objectif n° 2 : « Attirer et fidéliser un nombre croissant de touristes étrangers susceptibles de contribuer à l'augmentation des recettes touristiques ». Maison de la France fédère des moyens publics et privés qu'elle consacre à la valorisation de l'image de la destination France sur les différents marchés étrangers. Dans le cadre de ces actions, le site « franceguide.com » est l'outil qui permet de proposer la « destination France » et de commercialiser l'offre touristique française. L'indicateur n° 4 : « nombre de connexions sur le site « franceguide.com » » permet de mesurer l'efficacité de l'action de Maison de la France dans ce domaine. Ainsi, 11 millions de connexions sont attendues en 2005 et 12 millions sont prévues pour 2006. En outre, Maison de la France organise des opérations de communication destinées à véhiculer l'image touristique de la France dans les médias et la presse étrangers. L'indicateur n° 5 : « Mesure des équivalents publicitaire des retombées presse et médias suscitées par l'action de Maison de la France à l'étranger » permet d'en évaluer les retombées. Ainsi la contre-valeur publicitaire liée aux accueils de journalistes organisés par les bureaux étrangers du GIE est estimée à 81 millions d'euros en 2005. Il est prévu de porter ce chiffre à 85 millions d'euros en 2006. A l'action « Économie du tourisme » est associé l'objectif n° 3 : « Favoriser l'amélioration de l'offre touristique pour répondre aux attentes du marché et orienter la demande en accompagnant les démarches qualité ». Dans le cadre de la mise en œuvre du plan Qualité France, un label national a été créé, afin de renseigner les consommateurs sur le respect, par les professionnels qui l'ont obtenu, de critères de qualité définis. L'indicateur n° 6 : « Corrélation entre l'action sur l'offre et la satisfaction de la clientèle » permet d'évaluer à 1,97 % la proportion d'entreprises détentrices du label « Qualité Tourisme » sur le nombre total d'entreprises du secteur. Le comité national de sélection des candidats qui s'est réuni pour la première fois le 19 avril 2005 n'a pas encore été en mesure de définir un objectif pour 2006. A l'action « Accès aux vacances » est associé l'objectif n° 4 : « Permettre l'accès aux vacances de publics cibles en mobilisant les différents partenaires ». Cette action s'articule autour de deux axes : l'aide à la personne et l'aide à la pierre. L'aide à la personne tend à réduire les freins sociaux ou personnels qui rendent difficile ou impossible le départ en vacances. Ainsi, le label « Tourisme et handicap », créé en 2001, permet d'identifier et d'améliorer l'accessibilité des sites et des équipements touristiques à destination des personnes handicapées. Sont également associés à la politique sociale du ministère délégué le GIP Bourse-Solidarité-Vacances, qui a pour mission de favoriser le départ en vacances d'un maximum de personnes en situation d'exclusion et l'Agence nationale pour les chèques vacances (ANCV), chargée de l'émission, du remboursement et du développement des chèques vacances. L'aide à la pierre, quant à elle, assure d'une part, l'existence d'une offre de résidence adaptée au tourisme social et participe, d'autre part, à la rénovation du parc existant. Un seul indicateur est associé à l'objectif cité, l'indicateur n° 7 : « Dans le cadre du programme de consolidation des hébergements de tourisme social : effet de levier induit par le financement conjoint du ministère chargé du tourisme sur les différentes sources de financements publics et privés ». Il établit pour chaque projet le calcul de la part des différentes sources de financement. Ainsi, le financement total de l'État qui était de 13,5 % en 2004, sera de 15 % en 2005 et 2006, quand les financements publics locaux et européens représentent aux mêmes dates, 29,5 % et 35 % et les financements privés 57,25 % et 50 %. Le choix de cet indicateur paraît d'autant plus paradoxal à votre rapporteur pour avis qu'aucune dotation n'est affectée au programme de consolidation des hébergements de tourisme social. L'action « Soutien au programme » ne comporte aucun objectif. B.- L'EXÉCUTION DU BUDGET 2005 Bien que les données qui nous sont fournies proviennent de chiffres arrêtés au mois d'août dernier, il faut à nouveau déplorer que des gels pouvant atteindre 25 % des crédits d'intervention aient, cette année encore, réduit les moyens déjà modestes alloués au ministère délégué. L'une des priorités de l'action de l'État est de renforcer l'attractivité de la France pour inciter les touristes étrangers à choisir cette destination et à prolonger leurs séjours afin d'améliorer l'impact des flux touristiques sur la balance des paiements. Pourtant, la dotation de Maison de la France qui était de 30,3 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2005 s'est trouvée réduite de 7,7 millions d'euros pour s'établir finalement à 22,53 millions d'euros. Un dégel de 5 millions d'euros a toutefois été obtenu, ramenant le gel de crédit à un total de 2 millions d'euros. La dotation pour les contrats de plan État-régions a été minorée de plus de 900 000 euros sur le chapitre 44-01 du titre III. En ce qui concerne le titre IV, les CPER ont perdu près de 300 000 euros en crédits de paiement et 4 millions d'euros en autorisations de programme. En revanche la loi de finances rectificative 2004 a introduit 722 500 euros au profit du programme de consolidation des hébergements de tourisme social, à notre satisfaction car nous nous étions alarmés de l'absence d'autorisations de programme sur ce poste. D'autres mouvements, au cours de l'année 2005, ont permis d'octroyer au total 2,5 millions d'euros à ce programme. De même, la dotation en crédits de paiement qui s'élevait à 1 million d'euros en loi de finances initiale a été abondée pour atteindre le montant de 2,7 millions d'euros. C.- LES CRÉDITS DU TOURISME POUR 2006 Le budget proposé pour 2006 s'élève à 78,3 millions d'euros en crédits de paiement (CP) contre 78,5 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2005, et à 79,7 millions d'euros en autorisations d'engagement (AE) contre 81,1 millions d'euros en 2005. Les crédits de paiement connaissent donc une relative stabilité, mais les autorisations d'engagement diminuent de 1,65 %. Les fonds de concours attendus pour 2006, représentant la participation de la Banque de France et de la SNCF aux enquêtes EVE et « Suivi de la demande touristique des Français » s'élèvent à 1,67 million d'euros. Les dépenses fiscales associées au bénéfice du tourisme sont évaluées à 1 745 millions d'euros. (1) 1. L'action « Promotion de la France et de ses savoir-faire » Pourtant jugée prioritaire par le Gouvernement, cette action perd, cette année, 1 million d'euros de crédits de paiement en passant de 38,3 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2005 à 37,3 millions d'euros pour 2006. Le GIE Maison de la France, créé en mars 1987, est chargé de la communication et de la promotion de la destination France, sur le territoire national et à l'étranger. Il traduit la volonté de partenariat entre l'État, les collectivités territoriales et les institutionnels du tourisme, les acteurs privés du tourisme (hôtellerie-restauration, agents de voyages, transporteurs etc.) et ceux des grands secteurs de l'économie (services et loisirs, grands magasins). Fort de quelques 1300 adhérents issus du secteur du tourisme en France, il s'appuie sur un réseau de 33 bureaux implantés dans 28 pays. Les actions de promotion de Maison de la France s'organisent à partir d'une stratégie marketing. La nouvelle stratégie marketing 2005-2010 a fixé les grandes orientations pour renforcer l'attractivité de la destination France et formulé un programme d'action innovant pour chacun des marchés. Ainsi, seront développées l'information au public et la promotion commerciale à destination des voyagistes étrangers qui présenteront la diversité et la richesse de l'offre française, des opérations de relations presse et de relations publiques pour valoriser l'image de la France via tous les types de media et une analyse des marchés étrangers, afin d'en anticiper les évolutions significatives. La subvention au GIE s'élèvera à 29 millions d'euros contre 30,3 en 2005. Cette diminution des crédits s'ajoute à celle des moyens effectivement versés à l'opérateur en 2005. Il faut rappeler qu'un gel de 2 millions d'euros de crédits a pesé sur le GIE qui n'a perçu pour l'année au mois d'octobre qu'un peu plus de 24 millions d'euros sur la dotation initiale de 2005. Votre rapporteur pour avis tient à nouveau à rappeler que le budget accordé par le ministère délégué à Maison de la France est très inférieur aux moyens d'État dont disposent les organismes équivalents, par exemple en Angleterre et en Espagne. Ainsi Visit Britain reçoit 75 millions d'euros de l'État anglais et Turespana 150 millions d'euros de l'État espagnol. Or, l'Espagne, deuxième pays en termes d'accueil de visiteurs étrangers, voit ses recettes et le nombre de ses visiteurs augmenter dans une proportion bien plus importante que la France. A l'aune de ces résultats, le GIE devrait bénéficier de plus de moyens d'État susceptibles de mobiliser davantage de partenariats, et de développer ses actions de publicité à l'étranger, en particulier dans la presse. Maison de la France est sur le point d'ouvrir deux nouveaux bureaux dans des pays « émetteurs » de touristes, l'un à Dubaï, l'autre à Delhi. Le GIE va, d'autre part, intégrer le serveur national de réservation « RésinFrance » et la base de donnés « TourinFrance » au sein de la nouvelle version de son site Internet « Franceguide.com », qui deviendra une véritable plate-forme d'information, de promotion et de commercialisation de l'offre touristique française. b) Les autres actions de promotion - 665 000 euros sont consacrés à une mission de la communication et des nouvelles technologies de l'information et à l'édition des études réalisées par la Direction du tourisme en matière d'observation économique. - La mission des affaires internationales recevra 150 000 euros pour des actions de coopération internationale. - La mission de la communication et des nouvelles technologies de l'information recevra 185 000 euros pour des actions de soutien aux agents de voyage, le financement de manifestations touristiques et culturelles et des actions de communication des professionnels de la montagne. 2. L'action « Économie du tourisme » La dotation de cette action s'élève à 28,2 millions d'euros en crédits de paiement et à 29,5 millions d'euros en autorisations d'engagement. Les dépenses de fonctionnement, qui s'élèvent à 5,178 millions d'euros en CP et en AE, comprennent la subvention à ODIT-France, d'un montant de 2,6 millions d'euros et les dépenses de fonctionnement courant de 2,278 millions d'euros financent l'enquête auprès des visiteurs de l'étranger (EVE) et le « Suivi de la Demande touristique des Français » (SDT). Le ministère bénéficie également de l'apport de 1,67 million d'euros de fonds de concours représentant la participation de la Banque de France et de la SNCF à ces enquêtes dont le budget total s'élève à 3,948 millions d'euros. Enfin, 300 000 euros financent une quinzaine de travaux d'études et de recherches complémentaires. Les dépenses d'intervention qui représentent 12,982 millions d'euros en CP et 14,335 millions d'euros en AE sont consacrées aux opérations non contractualisées, dont le plan Qualité-France, ainsi qu'aux opérations contractualisées des contrats de plan État-régions. En 2005, le ministère délégué a poursuivi ses efforts en faveur de la promotion de la qualité de l'offre touristique française à travers la mise en œuvre du plan Qualité France avec notamment l'attribution de la marque « Qualité tourisme » et par le soutien aux métiers et aux filières, conformément aux décisions prises lors des Comités interministériels du tourisme des 9 septembre 2003 et 24 juillet 2004. La première remise de la marque « Qualité-France » a été effectuée le 28 juin 2005 à onze réseaux professionnels du secteur du tourisme qui avaient fait le choix de la qualité et qui devraient en mesurer les retombées positives en terme de fréquentation. Ces deux programmes reçoivent une dotation de 1,222 million d'euros en CP et AE. b) Le groupement d'intérêt public ODIT-France Avant de présenter le GIP ODIT-France (Observation, Développement, Ingénierie Tourisme-France), créé le 1er janvier 2005, il convient de rappeler brièvement les missions qui relevaient des trois organismes dont il est issu, l'AFIT, l'ONT et le SEATM. Groupement d'intérêt public, et associant neuf ministères concernés par le tourisme, des établissements publics de l'État, des organismes représentatifs des collectivités locales, ainsi que des entreprises, l'AFIT (Agence française d'ingénierie touristique) était chargée de favoriser l'adaptation de l'offre touristique française aux évolutions de la société et de la consommation, d'améliorer sa compétitivité, de ménager les ressources patrimoniales, de veiller à l'aspect durable des projets de développement et de faire face à la concurrence internationale. Elle participait ainsi à la définition et à la conduite des politiques territoriales, ainsi que de filières, définissait des démarches de qualité, améliorait la commercialisation et participait à la mise au point et au financement de projets d'aménagements touristiques. L'Observatoire national du tourisme (ONT) était chargé de l'observation conjoncturelle des flux touristiques, de l'observation d'un certain nombre d'activités spécifiques en partenariat avec les organismes professionnels et institutionnels, de la recherche, de l'analyse et de l'exploitation de nouvelles sources d'observations et de la diffusion des analyses et résultats de ses travaux. Le Services d'études et d'aménagement touristique de la montagne (SEATM) était un service à vocation nationale du ministère chargé de l'Équipement, participant à la mise en œuvre de la politique du tourisme en montagne, à l'élaboration et à l'amélioration des textes réglementaires et législatifs concernant l'aménagement des activités touristiques en montagne, à l'élaboration et à l'actualisation des contrats de plan de conventions interrégionales de massifs. Il intervenait également avec une efficacité reconnue dans la procédure de réalisation des unités touristiques nouvelles. Dans un premier temps, les missions et le périmètre d'activité de ces organismes ont été maintenus, ainsi que leurs ressources financières et en personnel, comme l'avaient souhaité les Comités interministériels du tourisme de septembre 2003 et juillet 2004. En revanche, la durée de vie initiale du nouveau groupement a été portée de six à huit ans et une place élargie a été accordée aux collectivités territoriales, pour tenir compte de la décentralisation, tout en maintenant un partenariat actif avec le secteur privé. Les grands axes de travail d'ODIT-France sont les suivants : réduire la saisonnalité du tourisme, promouvoir une meilleure répartition spatiale de l'offre touristique et un aménagement du territoire respectueux de l'environnement, accroître l'attractivité et la compétitivité de l'offre en relation avec le plan Marketing de Maison de la France, améliorer la qualité des produits et des prestations, favoriser l'accessibilité du tourisme à tous les publics, diffuser les savoir faire et les bonnes pratiques, réhabiliter l'immobilier de loisirs. ODIT-France entend bien accroître son activité en termes d'études, d'assistance à maîtrise d'ouvrages, de partenariat, de publications et de réalisations de manifestations, séminaires et journées techniques. La subvention pour charge de service public du GIP ODIT-France s'élèvera à 2,6 millions d'euros en 2006, ce qui correspond à peu près aux crédits reçus en 2005 qui étaient, après régulations budgétaires, de 2,626 millions d'euros. c) Le volet économique des contrats de plan État-régions Les contrats de plan État-régions et leurs avenants sont un outil de l'action de l'État en faveur de l'économie touristique des territoires. Dans le cadre de cette action, les engagements contractuels de l'État sur le volet tourisme portent sur quatre priorités qui sont l'amélioration de la qualité et de la commercialisation des hébergements touristiques, la mise en place d'un dispositif de mesure stratégique de l'économie touristique, l'adaptation des entreprises au marché et le développement durable des territoires. Les moyens des contrats de plan État-régions sont affectés pour 91 % à l'action économie du tourisme (9 % devant l'être au bénéfice de l'action Accès aux vacances). Sur cette action, les dotations aux contrats de plan État-régions s'élèvent à 11,76 millions d'euros en CP et 13,1 millions d'euros en AE. Ces montants sont légèrement supérieurs à ceux de la loi de finances initiale pour 2005 (10,9 millions d'euros en AE et 9,996 millions d'euros en CP) ce dont votre rapporteur pour avis se félicite. Il faut rappeler toutefois que des reports de CP accordés en loi de finances rectificative de fin d'année 2004 avaient porté les CP à 12,52 millions d'euros. Dans ce cas, la dotation en CP des contrats de plans sera légèrement inférieure à celle de 2005. Tout en reconnaissant l'effort du Gouvernement, il convient de souligner que les montants des crédits de paiement et des autorisations d'engagement attachés à ce poste demeurent insuffisants au regard des objectifs restant à couvrir du plan 2000-2006. 3. L'action « Accès aux vacances » Alors que 34 % des Français ne sont pas partis en vacances en 2004, le ministère délégué affiche le double objectif de rendre effectif l'accès aux vacances et aux loisirs à tous les citoyens, en particulier les plus défavorisés et de réhabiliter les lieux d'accueil et d'hébergement qui leur sont destinés. Il développe, avec ses partenaires, le GIP Bourse Solidarité Vacances (BSV) et un réseau d'associations, une politique favorisant le départ en vacances des familles les plus démunies. Les crédits affectés à cette action s'élèvent à 3,708 millions d'euros en CP et à 3,845 millions d'euros en AE. Les dépenses de fonctionnement concernent la subvention à BSV et les dépenses d'intervention concernent d'une part des actions favorisant le départ en vacances de publics connaissant des difficultés, conformément aux engagements pris lors des comités interministériels du tourisme des 9 septembre 2003 et 24 juillet 2004 et d'autre part, les opérations contractualisées des contrats de plan État-régions. . Le GIP Bourse Solidarité Vacances En relation avec un réseau de plus de 600 associations et structures sociales parmi lesquelles des associations de défense des chômeurs, des femmes, des personnes handicapées, des personnes âgées, Bourse Solidarité Vacances met à leur disposition des voyages ou séjours à des prix très bas qu'elle a collectés auprès de voyagistes et d'entreprises de transport. Les personnes aidées sont assistées dans la préparation d'un projet de vacances, notamment son financement, et sont suivies jusqu'à leur départ et après leur retour. Ainsi, en 2005, le GIP a prévu de réaliser 41 000 départs en vacances. En outre, en liaison avec l'Agence nationale pour les chèques vacances, il distribue des « bourses vacances » représentant la contre-valeur de chèques vacances périmés et non remboursés à des personnes en grande difficulté sociale. L'intégralité des crédits de fonctionnement de l'action Accès aux vacances est affectée à la subvention pour charges de service public de 500 000 euros accordée à BSV. Elle avait été réduite à 200 000 euros en 2004 et à 400 000 euros en 2005, le ministère ayant alors encouragé le GIP à puiser dans ses réserves de trésorerie et à diversifier ses partenaires pour mener à bien ses missions. . Les subventions au tourisme associatif Outre Bourse Solidarité Vacances, 900 000 euros en CP et AE contre 1,34 million d'euros en 2005 en CP seront consacrées à des subventions permettant de favoriser les départs en vacances et l'accueil des populations fragilisées et concerneront des familles, des personnes handicapées, des jeunes et des seniors, ainsi qu'à la poursuite de la mise en œuvre du label « Tourisme et Handicap ». . Le volet social des contrats de plan État-régions La part des CPER consacrée au droit aux vacances pour tous se monte à 1,17 million d'euros en CP et à 1,307 million d'euros en AE. En loi de finances initiale 2005, et hors loi de finances rectificative, les montants étaient de 0,898 million d'euros en CP et 1,082 million d'euros en AE. L'ensemble des crédits de paiement concernant le volet tourisme des CPER est donc égal à 12,930 millions d'euros contre 10,905 millions d'euros en loi de finances initiale 2005 (ou 13,5 millions d'euros si on inclut la loi de finances rectificative) alors que les crédits de paiement restant à ouvrir et concernant des opérations clairement identifiées achevées ou en cours d'achèvement s'élèvent à 18,273 millions d'euros. Les autorisations de programme, quant à elles, s'élèvent à 14,42 millions d'euros contre 12,03 millions d'euros en 2005. Cette augmentation par rapport à l'an dernier semble indiquer une volonté de combler le retard pris dans la programmation des contrats de plan. Toutefois, votre rapporteur pour avis, à l'instar de la majorité de ses collègues, s'interroge sur le devenir des CPER. A ce sujet, il faut noter que le ministère délégué a indiqué, dans son document budgétaire, que les engagements du Gouvernement seraient tenus, moyennant une prolongation jusqu'en 2009 pour couvrir la somme de 60,45 millions d'euros encore inscrite sur la programmation du XII plan. Il est même prévu qu'une enveloppe de 14,42 millions d'euros, identique à celle inscrite cette année, sera demandée en 2007 et en 2008 et que le solde de 17,19 millions d'euros sera délégué en 2009. . L'absence de crédits en faveur du plan de consolidation de l'hébergement du tourisme social Votre rapporteur pour avis regrette que cette année, aucune enveloppe ne soit prévue en crédits de paiement ou en autorisations d'engagement pour la poursuite du plan de consolidation des hébergements du tourisme social, alors même que les documents budgétaires évoquent une participation du ministère délégué à la poursuite de ce programme, en synergie avec la DATAR et l'Agence nationale pour les chèques vacances et que, comme il a été souligné dans la présentation de l'objectif attaché à l'action Accès aux vacances, un indicateur y fasse directement référence. Lors du précédent budget, seule une dotation de 1 million d'euros en crédits de paiement avait été inscrite, (contre 1,34 million d'euros en 2004). Fort heureusement, 2 millions d'euros en autorisations de programme avaient été débloqués en loi de finances rectificative pour l'année 2004. Ce programme ne pouvant être abandonné, votre rapporteur pour avis demande instamment au ministère chargé du tourisme une inscription budgétaire, indispensable à la mobilisation des partenariats. c) Le rôle de l'Agence nationale pour les chèques vacances A l'occasion de l'examen du précédent budget, l'utilisation des excédents de gestion de l'Agence nationale pour les chèques vacances (ANCV) avait été évoquée pour compenser la baisse des crédits affectés au plan de consolidation de l'hébergement du tourisme social. Ces excédents affectés à des projets de rénovation se sont élevés à 7,17 millions d'euros en 2004, alors qu'ils étaient de 8,24 millions d'euros en 2003. De plus, hormis le fait que les participations financières de l'ANCV ne peuvent être inscrites qu'en complément des plans de financement des opérations, d'après les informations obtenues par votre rapporteur pour avis, ces excédents devraient commencer à plafonner en raison, en particulier, de prévisions de frais de gestion élevés consacrés en particulier à la dématérialisation des titres. D'autre part, en l'état actuel de la législation, l'Agence ne pourra augmenter indéfiniment la commercialisation des chèques vacances. En effet, ceux-ci sont de plus en plus concurrencés par d'autres titres de paiement offerts aux salariés par l'intermédiaire des comités d'entreprise et qui sont assortis d'avantages fiscaux les rendant plus attractifs pour les employeurs. Votre rapporteur pour avis pense notamment au chèque emploi service universel. Dès lors, le moyen d'augmenter la commercialisation des chèques vacances et, par là, le volume des excédents de gestion de l'Agence, serait d'encourager l'accès aux chèques vacances à d'autres catégories de personnes : artisans, retraités et surtout de permettre leur réel développement dans les petites et moyennes entreprises. Votre rapporteur pour avis a déjà eu l'occasion de regretter les difficultés auxquelles se heurte la mise en place des chèques vacances dans les PME/PMI, essentiellement dues à la lourdeur et à la complexité de la procédure au regard de ces petites structures et à l'obligation de prise en compte du revenu fiscal de référence, actuellement établi à 16 000 euros par foyer fiscal. Il n'est pas difficile, en effet, d'imaginer la réticence qu'il peut y avoir dans une petite entreprise, à fournir son avis d'imposition à son employeur et de souligner l'inéquité des contraintes imposées aux salariés des PME/PMI, alors que ceux des grandes entreprises et les fonctionnaires n'y sont pas soumis. Ainsi votre rapporteur pour avis a vivement regretté que le Gouvernement se soit opposé à l'amendement présenté par M. Michel Bouvard, lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2005 qui prévoyait de supprimer, pour les salariés des PME-PMI, la condition de ressources. Votre rapporteur pour avis tient à rappeler qu'il est admis qu'un euro de chèque-vacances génère une consommation touristique de quatre euros par foyer fiscal. On peut donc imaginer que la dépense pour l'État, liée à l'exonération de charges sociales, actuellement plafonnée à 30 % d'un SMIC mensuel brut de 39 heures pourrait être plus que largement couverte par les retombées fiscales liées à l'augmentation de la consommation touristique, consommation effectuée essentiellement en France. Une étude documentée révèle d'ailleurs que, dans l'hypothèse où la totalité des effectifs des entreprises de moins de 50 salariés pourrait bénéficier d'un plan d'épargne chèques vacances, l'impact en termes de charges sociales pour le budget de l'État serait de 1,4 milliard d'euros. En revanche, l'augmentation consécutive de la consommation touristique pourrait être évaluée à 14 milliards d'euros, induisant des rentrées fiscales indirectes (avec une TVA à 19,6 %) de 2,7 milliards d'euros. Cette mesure pourrait se traduire par un solde positif pour le budget de l'État de 1,3 milliard d'euros, sans compter les avantages économiques en termes de créations d'emploi, ainsi que le bénéfice social et humain qui en seraient tirés. 4. L'action « Soutien au programme » Les dépenses de fonctionnement de cette action (6 M €) permettent de couvrir les dépenses relatives à l'activité des services du programme aussi bien en administration centrale qu'en administration déconcentrée. 4,41 millions d'euros représentent l'ensemble des loyers. L'augmentation de 150 000 euros par rapport à 2005 est destinée au financement de la révision des baux et des contrats en cours et à une réévaluation des moyens de fonctionnement des directions régionales du tourisme, plafonnés depuis deux ans à 900 000 euros, dans l'attente de leur réorganisation. L'avenir des directions régionales conforté, leur budget est donc porté à 1,5 million d'euros. D'autre part, les dépenses d'équipement qui se montent à 200 000 euros serviront à une remise à niveau des règles budgétaires et comptables et à l'achat de matériel et de mobilier de bureau. Le développement de l'activité touristique constitue un domaine d'intervention transversal et hétérogène dans lequel sont impliqués plusieurs budgets des administrations de l'État, des collectivités territoriales et des fonds européens. Bien qu'il soit difficile de chiffrer précisément l'ensemble de l'effort public accompli en faveur du tourisme, tant les sources en sont diverses, les données pour l'année 2004 sont indiquées ci-après. 1. Les crédits ministériels, selon leurs estimations Le ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale a participé à un plan d'aide à des associations artistiques, à hauteur d'environ 0,15 million d'euros. Il a également participé au financement des « nouveaux services, emploi jeunes » dont 4,9 % des embauches ont concerné le tourisme, pour une dépense totale de 54 millions d'euros. Le ministère de la jeunesse, des sports et de la vie associative a contribué à la mise en œuvre de politiques concertées avec le tourisme et l'environnement pour un montant de 252 500 euros et au schéma national des « véloroutes et voies vertes » pour un montant annuel moyen de 327 000 euros. Les dépenses totales du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales affectées au tourisme se sont élevées à 284,6 millions d'euros. Cette somme comprend la dotation touristique incluse dans la dotation globale de fonctionnement qui se monte à 200,2 millions d'euros, la dotation de développement rural, estimée à 16 millions d'euros et la dotation globale d'équipement représentant 38,8 millions d'euros. Le ministère des affaires étrangères évalue ses dépenses en faveur du tourisme à 1,603 million d'euros. Le ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales a consacré 20 000 euros à des dépenses pour le tourisme, via la Fédération Nationale Habitat et Développement rural. Le ministère de l'écologie et du développement durable aurait affecté au tourisme 290 000 euros à travers les opérations de réhabilitation de grands sites et aurait versé à l'AFIT 30 000 euros pour la poursuite de travaux en faveur du développement d'un tourisme durable et de l'écotourisme. Le ministère de l'équipement, des transports, de l'aménagement, du tourisme et de la mer, par l'intermédiaire de l'établissement public « Voies navigables de France » a contribué pour près de 57 millions d'euros à la modernisation et à la restauration des voies d'intérêt majeur pour le tourisme fluvial. Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, par l'intermédiaire de l'INSEE, a contribué à hauteur de 1,55 million d'euros à l'enquête annuelle concernant les hébergements touristiques et l'hôtellerie de plein air. Le ministère de l'Outre-mer, adhérent au Club Outre-mer de Maison de la France, participe aux campagnes de promotion touristique pour un montant de 1 million d'euros. 2. les financements territoriaux Les collectivités territoriales participent également au développement du tourisme. Ainsi : - les budgets des comités régionaux de tourisme se sont élevés à 108,90 millions d'euros ; - le budget cumulé des comités départementaux du tourisme adhérents à la FNCDT s'est élevé à 177 millions d'euros. - Le budget global des offices de tourisme et syndicats d'initiative était estimé à 409 millions d'euros. L'industrie touristique, dont est reconnue la contribution à l'emploi et à la diversification des activités économiques, bénéficie des fonds structurels européens. La programmation 2000-2006 s'est caractérisée par une concentration thématique et géographique des interventions communautaires. L'enveloppe destinée au tourisme sur cette période s'est élevée à 948,5 millions d'euros, ce qui représente en moyenne 143 millions d'euros par an. Toutefois, dans la perspective de l'élargissement de l'Europe, la redéfinition des critères d'éligibilité affectera probablement le montant de la prochaine programmation. On peut ainsi estimer à 1,3 milliard d'euros les moyens publics annuels mis directement et indirectement au service du tourisme. Il serait souhaitable que le ministère délégué au tourisme précise ces données, les analyse chaque année et en informe les acteurs pour une meilleure visibilité de l'effort public dans ce domaine. III.- LES MESURES EN FAVEUR DES ACTEURS ÉCONOMIQUES A.- LES MESURES EN FAVEUR DES ENTREPRISES Deux textes sont en mesure de bénéficier largement aux petites et moyennes entreprises et aux très petites entreprises du tourisme. 1. La loi pour l'initiative économique et la loi en faveur des petites et moyennes entreprises La loi pour l'initiative économique du 1er août 2003 avait pour objectif de faire de la création d'entreprises un acte simple, rapide et accessible à tous, par l'allègement des formalités de domiciliation et de fixation du capital, l'amélioration des financements pour la création ou la reprise d'une PME et le relèvement de divers seuils d'exonération en cas de mutation ou de donation aux salariés. Les résultats en termes de créations d'entreprises ont été à la hauteur des espérances puisque plus de 220 000 entreprises ont été créées en 2004. Toutefois, le Gouvernement a poursuivi cette année son objectif d'allégement des contraintes pesant sur la gestion des PME en assurant un environnement favorable à leur développement dans un souci de lutte contre le chômage. Ainsi, la loi en faveur des petites et moyennes entreprises du 2 août 2005, vise à pérenniser l'existence des entreprises nouvellement créées en simplifiant la vie quotidienne des chefs d'entreprises, en facilitant l'accès au crédit et à l'assurance, la transmission des entreprises par le dispositif de tutorat, en modernisant et en sécurisant le statut des personnes, notamment celui des conjoints et en facilitant leur accès à la formation. 2. La réforme de la loi sur la vente de voyages et de séjours Le Parlement examine actuellement le projet de loi ratifiant l'ordonnance n° 2004-1391 du 20 décembre 2004 relative à la partie législative du code du tourisme. Le regroupement en un seul document ordonné de l'ensemble des dispositions législatives et réglementaires intéressant le secteur du tourisme était très attendu. Si le passage à l'Assemblée nationale, puis au Sénat en première lecture a apporté des améliorations substantielles à la rédaction et au contenu du code du tourisme, le texte issu du Sénat, a été renommé « projet de loi portant diverses dispositions relatives au tourisme » puisqu'il a intégré la ratification de l'ordonnance n° 2005-074 du 24 février 2005 relative à l'organisation et à la vente de voyages et de séjours, qui avait été prise en application de l'article 88 de la loi du 9 décembre 2004 autorisant le Gouvernement à simplifier le droit. Cette ordonnance tend à modifier la loi n° 92-645 du 13 juillet 1992. Cette réforme, élaborée avec les organisations professionnelles intéressées, doit mettre en place un cadre juridique adapté à leurs attentes tout en assurant la sécurité et la qualité des prestations offertes aux clients et en facilitant les autorisations administratives auprès des préfectures. Elle doit remplacer les quatre régimes juridiques encadrant les conditions d'exercice des activités se rapportant à la vente de forfaits touristiques (licence d'agent de voyage, agrément pour les associations, autorisations pour les organismes locaux de tourisme et habilitation pour les hôteliers, les transporteurs, les agents immobiliers et les gestionnaires d'activités de loisirs) par deux régimes d'autorisation qui sont la licence d'agent de voyage pour les commerçants exerçant à titre exclusif l'activité d'organisation et de vente de voyages ou de séjours et une nouvelle habilitation qui permet à des organismes locaux de tourisme, à certaines associations ou à des professionnels autres que les agents de voyage (comme les organisateurs de congrès, les autocaristes, les restaurateurs...) de vendre des voyages ou des séjours à l'occasion de prestations touristiques. Elle comporte des mesures de simplification visant à faciliter et accélérer le traitement des demandes d'autorisations administratives par les préfets, mais a renforcé les conditions d'aptitude professionnelle, de garantie financière et d'assurance responsabilité civile professionnelle. Toutefois, le texte voté par le Sénat ne satisfait pas entièrement les représentants des organisations professionnelles que votre rapporteur pour avis a rencontrés, et ce pour deux raisons. D'une part, ils font valoir que l'ordonnance continue de faire peser sur les agences de voyages une garantie de plein droit qui n'est pas adaptée à la vente de forfaits faisant, par définition, intervenir plusieurs prestataires. D'autre part, l'ordonnance a prévu la possibilité pour les titulaires d'une habilitation de bénéficier « à l'occasion de la vente d'une prestation de voyage ou de séjour » des mêmes droits que les agents de voyages titulaires d'une licence sans pour autant supporter les mêmes contraintes en matière de responsabilité civile, de garantie financière et d'aptitude professionnelle. La Commission des affaires économiques du Sénat, consciente d'un risque possible de distorsion de concurrence, a voulu rétablir l'équilibre qui existait dans la loi du 13 juillet 1992. Elle a ainsi prévu que « le bénéfice de l'exercice des activités des agences de voyage ne serait autorisé qu'aux personnes détentrices d'une habilitation et n'exerçant cette activité qu'à titre accessoire par rapport à leur activité principale. » Le Sénat a suivi la même orientation en adoptant cette modification de l'ordonnance. Les représentants des organisations professionnelles regrettent néanmoins le caractère discriminant de cette disposition, qui va au-delà de celle prévue par la directive européenne de 1990, et alors que le secteur des agents de voyages est déjà très fragilisé par la concurrence des ventes de voyages et de séjours en ligne et par la suppression des commissions versées par Air France. B.- LES MESURES EN FAVEUR DE L'EMPLOI 1. L'aide à l'emploi dans le secteur hôtels, cafés et restaurants et le problème de la TVA dans la restauration La loi n° 2004-804 du 9 août 2004 relative au soutien à la consommation et à l'investissement a institué une aide à l'emploi au bénéfice des employeurs de personnels des hôtels, cafés et restaurants, hors restauration collective et restauration rapide, pour les périodes d'emplois effectuées du 1er juillet 2004 au 31 décembre 2005. L'aide à l'emploi consiste en une prime de 114 euros par salarié et par mois, versée au titre de chaque employé bénéficiant d'un salaire de base hors avantage en nature supérieur ou égal au SMIC de droit commun. Cette condition exclut les effectifs percevant le SMIC hôtelier qui est composé d'un versement numéraire inférieur au SMIC et d'une « part nourriture ». La prime constitue donc une incitation puissante à l'augmentation des rémunérations des salariés du secteur, dont environ 40 % touchent le SMIC hôtelier. Elle vise à accroître l'attractivité d'un secteur actuellement peu rémunérateur, mais ayant un fort potentiel de créations d'emplois freinées par le coût du travail puisqu'on estime à 70 000 le nombre d'emplois non pourvus. Le Gouvernement s'était engagé à prolonger cette mesure tant que les négociations européennes concernant l'abaissement à 5,5 % du taux de TVA de la restauration traditionnelle n'auraient pas abouti. Même si les perspectives de règlement paraissent proches, la loi de finances pour 2006 a prévu, en son article 91, de prolonger cette aide jusqu'au 31 décembre 2006. Les professionnels que votre rapporteur pour avis a eu l'occasion de rencontrer se montrent satisfaits de cette mesure, mais ils rappellent que les plus hautes autorités de l'État se sont engagées à obtenir de Bruxelles une TVA à 5,5 % dans la restauration au 1er janvier 2006. Selon eux, après la suppression du SMIC hôtelier, la signature d'accords portant sur une sixième semaine de congés payés, la formation et l'instauration d'un régime de prévoyance, intervenue en 2004, ce taux réduit de TVA donnerait une marge de manœuvre aux professionnels pour la revalorisation de la grille de salaires encore en cours de négociation, des recrutements et des investissements. 2. Le plan d'urgence pour l'emploi du Premier Ministre L'industrie touristique, composée majoritairement de petites et moyennes entreprises, voire de très petites entreprises, souvent unipersonnelles, ne pourra que bénéficier des mesures prises par ordonnance et propres à infléchir la courbe du chômage. - le contrat nouvelle embauche pour les entreprises jusqu'à 20 salariés, contrat à durée indéterminée qui pourra être rompu par l'employeur ou le salarié pendant une durée de deux ans ; - le lissage du seuil de 10 salariés pour inciter les très petites entreprises à recruter ; - la création d'un chèque emploi entreprises, qui permettra aux entreprises de moins de 5 salariés de s'acquitter plus facilement de leurs obligations administratives (contrat de travail, cotisations, bulletins de paie...). - le crédit d'impôt pouvant aller jusqu'à 1 000 euros au bénéfice des jeunes qui auront pris un emploi dans un secteur d'activités connaissant des difficultés de recrutement. Cette mesure devrait être particulièrement incitative dans le domaine de l'hôtellerie-restauration, éligible à ces avantages. C.- LES FORMATIONS AUX MÉTIERS DU TOURISME Votre rapporteur pour avis tient à revenir une fois de plus sur l'inadaptation des formations aux métiers du tourisme qui ne semblent pas répondre, quel que soit leur niveau, aux besoins des professions et aux attentes des consommateurs. Le rapport dont Mme Arlette Franco, membre de la commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire, a été chargée par le Premier ministre, a constaté un déficit d'information quant aux débouchés offerts et à la concurrence de formations destinées à d'autres secteurs économiques. Il faut toutefois rappeler que la direction du tourisme n'a pas de compétence réglementaire en matière de filières de formation, bien qu'elle intervienne dans la définition et la mise en œuvre de celles-ci. Si les formations secondaires aux métiers de l'hôtellerie-restauration, paraissent satisfaisantes, il faut rappeler que ce secteur est, en France, le premier signataire des contrats d'apprentissage et que près d'un jeune sur deux y prépare un diplôme tout en travaillant. Il n'en est pas de même des deux options (vente et production touristique ou animation et gestion touristique locale) des BTS tourisme. D'autre part, il est regrettable que les formations supérieures aux métiers du tourisme ne bénéficient pas d'une attention plus soutenue du ministère de l'Éducation nationale. Il serait indispensable qu'elles s'inscrivent dans le cadre du cursus LMD (licence, master, doctorat) et qu'elles soient enseignées dans des centres universitaires les regroupant pour un meilleur enseignement aux différents métiers du tourisme. La loi relative à la formation professionnelle tout au long de la vie, votée le 4 mai 2004, a mis en place un nouvel outil, le contrat de professionnalisation, et a prévu un droit individuel à 20 heures de formation effectuées en partie durant le temps de travail. Un arrêté a été pris le 4 juillet 2005 portant application de cette loi dans les métiers de l'hôtellerie et de la restauration. S'appuyant sur ce dispositif, et dans un objectif de valorisation et de consolidation des emplois saisonniers du tourisme, la communauté d'agglomération de Royan et la commune de Courchevel ont initié un partenariat visant à offrir aux salariés huit à neuf mois d'activité annuelle, répartis entre la mer et la montagne et assortis d'une période de formation rémunérée de six à huit semaines, ainsi que des congés, des salaires attractifs et des logements de qualité. Afin d'expérimenter ce nouveau procédé de recrutement, un protocole a été signé entre le Club Mer-Montagne, association de communes touristiques classées, l'Union des Métiers et des Industries de l'Hôtellerie et la région Poitou-Charentes. En tout état de cause, le passage des chefs d'entreprise, comme des salariés, de l'industrie touristique, par un cycle de formation continue est une nécessité pour rester compétitif dans un secteur de plus en plus concurrentiel et ce d'autant plus que patrons indépendants et salariés de plus de 40 ans n'ont souvent qu'une faible formation initiale. IV.- LES MESURES ATTENDUES Le classement des communes en « stations » (balnéaires, de tourisme, de sports d'hiver, climatiques ou hydrominérales) a été défini, en 1919, comme une sorte de « label d'excellence » attribué par l'État, destiné à encourager un développement touristique local spécialisé de qualité et reconnaître le caractère moteur de certaines communes dans le développement touristique local. Il existe aujourd'hui 512 « stations classées ». Certaines communes ont obtenu ce statut, à titre définitif, il y a très longtemps, dans un contexte de moindre exigence alors que d'autres l'ont acquis plus récemment au terme d'une instruction qui peut avoir duré plus de dix ans. Les comités interministériels du tourisme des 9 septembre 2003 et du 24 juillet 2004 ont validé le principe d'une réforme du régime juridique des stations classées et de la procédure de classement qui ne satisfont plus aux attentes des collectivités locales ni à celles des professionnels du tourisme. La concertation entre les parties concernées paraissant être entrée dans sa phase finale, la simplification et la modernisation du dispositif juridique applicable aux stations classées pourraient intervenir prochainement. B.- LES COMMUNES À VOCATION TOURISTIQUE Les communes touristiques, quant à elles, sont mentionnées à l'article L. 2334-7 du code général des collectivités territoriales, comme étant éligibles à l'ancienne dotation touristique, aujourd'hui intégrée à la dotation forfaitaire. Elles peuvent également faire l'objet, sous conditions, de dérogations individuelles au repos dominical des salariés par le biais d'une décision préfectorale. Enfin, la loi relative au développement des territoires ruraux a étendu aux communes touristiques, dont un prochain décret arrêtera la liste, le bénéfice d'une réduction d'impôt accordée au titre de travaux de réhabilitation d'un logement ancien mis en location. Toutefois, elles ne bénéficient pas d'un statut juridique reconnaissant leurs spécificités et précisant les critères d'attribution. Devant l'incertitude pesant sur leur financement (montant de la dotation forfaitaire, diminution des droits de mutation...) et alors qu'ils doivent faire face à des investissements particulièrement importants, leurs élus souhaiteraient voir reconnus et soutenus les efforts entrepris pour s'adapter aux évolutions de la demande, s'équiper et se valoriser. L'attribution d'un statut juridique propre pourra répondre à cette préoccupation. C.- LE FINANCEMENT LOCAL DU TOURISME : LA DOTATION AUX COMMUNES TOURISTIQUES ET LA TAXE DE SÉJOUR La dotation aux communes touristiques constitue l'intervention de l'État la plus significative en faveur du tourisme. Mais leurs élus dénoncent le fait qu'elle n'est plus adaptée aux efforts budgétaires qu'ils consentent pour assumer leur rôle de développement économique. Fondée à l'origine sur la capacité d'accueil et les hébergements touristiques des communes, elle a été réformée par la loi n° 93-1436 du 31 décembre 1993. Elle est désormais intégrée à la dotation forfaitaire, cette dernière étant comprise dans la dotation globale de fonctionnement et le nombre de communes bénéficiaires a été figé. Depuis cette date, la dotation touristique n'évolue donc plus qu'en fonction de l'augmentation globale de la dotation forfaitaire, sans lien avec l'évolution des capacités d'accueil. Pour l'année 2005, la dotation touristique est évaluée à 203,5 millions d'euros. La loi de finances pour 2005 a réformé la dotation globale de fonctionnement avec pour objectif de rendre plus lisible la répartition de la dotation forfaitaire attribuée aux communes avec notamment l'introduction de deux critères de répartition : la population et la superficie, tout en maintenant l'identification de dotations touristiques et en conservant le critère « résidences secondaires » pour le calcul de la population. Chaque résidence secondaire n'entraîne l'attribution que d'une personne supplémentaire dans le calcul de la population des communes. Les taxes de séjour (taxe au réel ou taxe forfaitaire) constituent un outil de financement de l'économie touristique locale. Elles permettent la prise en charge d'une partie des dépenses publiques nécessaires à l'activité touristique (accueil, promotion, animation, assainissement, traitement des déchets, embellissement de l'environnement urbain...) en évitant de les faire supporter aux seuls contribuables communaux. En 2002, 2 048 communes ou groupements de communes ont perçu à ce titre un montant total de 117,7 millions d'euros. Le régime de la taxe de séjour a fait l'objet d'une réforme à l'occasion de la loi de finances pour 2002. Toutefois, de l'avis général des associations d'élus et des fédérations professionnelles, il conviendrait encore d'améliorer l'assiette, le mode de recouvrement, les modalités d'information, de concertation et d'affectation de son produit. Plus précisément, les élus, qui restent très attachés à cette taxe, souhaitent, qu'encadrée par la loi, une plus grande marge de liberté leur soit octroyée pour en fixer le tarif et l'assiette au niveau local, en concertation avec les parties concernées. Ainsi, il conviendrait de reprendre la disposition prévue dans la loi d'orientation et d'aménagement du territoire du 4 février 1995, dite « loi Pasqua », et abrogée par la loi pour l'aménagement et le développement durable du 25 juin 1999, dite « loi Voynet », qui imposait l'obligation de déclaration des meublés en mairie. Il pourrait également être profitable de revoir les tarifs appliqués aux anneaux dans les ports de plaisance et d'élargir le recouvrement de la taxe de séjour aux mobil-homes et aux camping-cars. Suite à une décision prise par le comité interministériel du tourisme du 9 septembre 2003, une discussion est actuellement engagée, impliquant le ministère délégué aux collectivités territoriales, le ministère délégué au tourisme et le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et pourrait aboutir prochainement à une nouvelle réforme, très attendue, de la taxe de séjour. D.- L'INTÉGRATION DU TOURISME DANS L'ORGANISATION DES TERRITOIRES Comme votre rapporteur pour avis le soulignait les années précédentes, les maires éprouvent toujours autant de difficulté à inscrire leur tourisme communal au sein des intercommunalités et des pays. En effet, les textes relatifs à l'organisation territoriale et à la répartition des compétences entre les collectivités n'accordent que de très peu de considération particulière à ce domaine. Les périmètres d'origine des territoires ne recouvrent pas toujours ceux qui revendiquent une vocation et une cohérence touristiques. De plus, ne sont pas bien définies les conditions dans lesquelles, au titre du tourisme, on peut et on doit respecter à la fois la solidarité et la subsidiarité entre les communes. Ce problème demeure depuis plusieurs années durant lesquelles, sur le terrain, la coordination et le partenariat intercommunaux pour la mise en œuvre des politiques touristiques locales ont pris du retard. Votre rapporteur pour avis sollicite, à nouveau, le ministre délégué au tourisme pour mobiliser sur ce sujet et sur l'ensemble du territoire les délégations régionales au tourisme et le GIP ODIT-France afin d'aider les intercommunalités à se structurer dans ce domaine. · · · Au total, votre rapporteur pour avis se félicite du maintien, pour 2006, de l'enveloppe des crédits du tourisme, malgré le contexte de maîtrise des dépenses publiques. Par ailleurs, compte tenu du fait que de nombreuses questions qui se posent aujourd'hui devraient trouver leur réponse lors du très prochain débat, en deuxième lecture à l'Assemblée nationale, du texte de loi portant diverses dispositions relatives au tourisme, il propose à l'Assemblée d'adopter le projet de budget présenté par le ministre délégué au Tourisme. · · · Réunie le jeudi 27 octobre 2005, la Commission des affaires économiques a, conformément à la proposition de son rapporteur, émis un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Tourisme ». Elle a ensuite donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « politique des territoires ». AUTORISATIONS D'ENGAGEMENT DEMANDÉES POUR 2006
Source : PLF 2006 AUTORISATIONS D'ENGAGEMENT VOTÉES EN 2005
Source : PLF 2006 CRÉDITS DE PAIEMENT DEMANDÉS POUR 2006
Source : PLF 2006 CRÉDITS DE PAIEMENT VOTÉS EN 2005
Source : PLF 2006 ------- N° 2570-06 - Avis présenté au nom de la commission des affaires économiques sur le projet de loi de finances pour 2006 (n° 2540), Tome VI : Politique des territoires, tourisme (M. Jean-Michel Couve) 1 () Voir en annexe, les tableaux suivant présentation LOLF et permettant de comparer les crédits de paiements et les autorisations d'engagement demandés en 2006 e ceux votés en 2005. - Cliquer ici pour retourner au sommaire général - Cliquer ici pour retourner à la liste des rapports et avis budgétaires © Assemblée nationale |
