Document

mis en distribution

le 7 novembre 2005

N^° 2568

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 12 octobre 2005

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2006 (n° 2540),

PAR M. GILLES CARREZ,

Rapporteur Général,

Député.

--

ANNEXE N° 10

DÉFENSE

PRÉPARATION ET EMPLOI DES FORCES ;
SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE LA DÉFENSE ;
ÉQUIPEMENT DES FORCES

Rapporteur spécial : M. François CORNUT-GENTILLE

Député

____

INTRODUCTION 9

CHAPITRE PREMIER.- UN MINISTÈRE EN MUTATION 11

I. LA MISE EN œUVRE DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES 11

A.- LA DÉCLINAISON OPÉRATIONNELLE DE LA MAQUETTE 11

1.- Une maquette encore imparfaite, mais qui ne doit pas être modifiée dans l'immédiat 12

2.- Le projet annuel de performance, un document en devenir 14

3.- Les budgets opérationnels de programme 15

B.- LA STRATÉGIE DE PERFORMANCE DE LA MISSION « DÉFENSE » : LES PRINCIPALES RECOMMANDATIONS DE LA MISSION D'INFORMATION ONT ÉTÉ SUIVIES 18

II.- LA RÉFORME DU MINISTÈRE 20

A.- LES ACTIONS ENGAGÉES ONT-ELLE ABOUTI ? 20

1.- La poursuite du renforcement des synergies entre les armées 20

2.- La rationalisation des réseaux interarmées de systèmes d'information 21

3.- Le développement de la démarche qualité 22

4.- La réorganisation de la fonction achats 23

5.- La déconcentration de la gestion du personnel civil 23

6.- Les perspectives pour 2006 24

B.- OÙ EN EST LA POLITIQUE D'EXTERNALISATION ? 24

1.- La formation initiale des pilotes d'hélicoptères 25

2.- La gestion du parc automobile 26

3.- Le transport aérien de longue portée 27

4.- La rénovation et l'exploitation de l'école interarmées des sports 27

III.- LE SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE LA DÉFENSE 28

A.- LA PERFORMANCE DES FONCTIONS CENTRALES 29

B.- LA PERFORMANCE DES FONCTIONS TRANSVERSES 30

1.- La fonction immobilière 30

2.- Les systèmes d'information, d'administration et de gestion 31

3.- L'action sociale 32

CHAPITRE II.- LA PRÉPARATION ET L'EMPLOI DES FORCES : UN BUDGET SOUS CONTRAINTE 33

I.- LES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT SONT-ILS ADAPTÉS AUX BESOINS ? 33

A.- L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE POUR 2004 33

B.- L'ADAPTATION DES DOTATIONS INITIALES 37

1.- Les lois de finances initiales sont-elles sincères ? 37

2.- Le niveau insuffisant des crédits de frais de contentieux 40

C.- UN FINANCEMENT DES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES TOUJOURS PERFECTIBLE 41

1.- Les lacunes du financement des opérations extérieures 41

2.- Une budgétisation encore imparfaite 42

3.- Le coût pour 2005 des opérations extérieures sera-t-il autofinancé ? 43

D.- LES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT COURANT 45

1.- L'alimentation 45

2.- La compensation versée à la SNCF 45

3.- Les produits pétroliers 47

4.- Quelles économies réaliser sans mettre en cause l'activité des forces ? 49

II.- L'INDISPENSABLE MAIS COÛTEUSE ACTIVITÉ DES FORCES 50

A.- UNE ACTIVITÉ DES FORCES QUI DEMEURE EN DESSOUS DES OBJECTIFS 50

1.- L'armée de l'Air 51

2.- L'armée de Terre 53

3.- La Marine 56

4.- La mesure de la performance de la capacité d'intervention extérieure 57

B.- LE COÛT DE LA DISPONIBILITÉ TECHNIQUE OPÉRATIONNELLE 58

C.- LE COMPTE DE COMMERCE « EXPLOITATION INDUSTRIELLE DES ATELIERS AÉRONAUTIQUES DE L'ÉTAT » 60

III.- LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES 62

A.- LE NOUVEL ENJEU DE LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES 62

1.- La définition d'outils et de gestion des ressources humaines 62

2.- Le rôle des responsables de programme 63

3.- La mesure de la performance de la gestion des ressources humaines 64

B.- DES EFFECTIFS BUDGÉTAIRES AU PLAFOND DES AUTORISATIONS D'EMPLOIS 65

1.- Le sous-effectif du ministère de la Défense 66

2.- La répartition du plafond d'autorisations d'emplois par programme 67

C.- LE RECRUTEMENT DES MILITAIRES 68

1.- L'armée de terre 68

2.- La Marine 69

3.- L'armée de l'air 70

4.- Le recrutement des militaires du rang 70

D.- LA GESTION DES EFFECTIFS CIVILS 72

1.- Les fonctionnaires et les contractuels 73

2.- Les ouvriers d'État 73

3.- Les recrutements de civils 74

4.- Les effectifs de civils sont-ils conformes à la programmation ? 75

IV.- LA LOGISTIQUE INTERARMÉES 76

A.- LE SERVICE DE SANTÉ DES ARMÉES 76

1.- Les crédits demandés pour 2006 76

2.- La performance du service 77

B.- L'APPROVISIONNEMENT EN CARBURANT 77

1.- Le service des essences des armées 77

2.- Le compte de commerce « Approvisionnement des armées en produits pétroliers » 78

C.- LES SOUTIENS COMPLÉMENTAIRES 80

CHAPITRE III.- LES DÉPENSES D'ÉQUIPEMENT : LE RESPECT DE LA PROGRAMMATION SOUMIS À L'APUREMENT DES REPORTS 81

I.- DES DÉPENSES GLOBALEMENT CONFORMES À LA PROGRAMMATION 81

A.- DES DOTATIONS INITIALES CONFORMES À LA PROGRAMMATION 81

1.- Des dotations contrastées 81

2.- L'enveloppe de la programmation respectée 84

B.- LA GESTION DES CRÉDITS 87

1.- La régulation budgétaire 87

2.- Les modifications réglementaires 90

3.- La consommation des crédits de paiement 91

4.- La gestion des crédits en 2005 95

5.- Vers un nouveau mode de gestion des engagements 99

II.- LA CONDUITE DES PROGRAMMES D'ARMEMENT 103

A.- LA DÉLÉGATION GÉNÉRALE POUR L'ARMEMENT 104

1.- La poursuite de la modernisation de la DGA 105

2.- Les effectifs 107

3.- Le coût d'intervention de la DGA 108

4.- L'expertise technique et les essais 110

C.- L'EUROPE DE L'ARMEMENT 111

1.- Le développement de l'organisation conjointe de coopération en matière d'armement 111

2.- La montée en puissance de l'Agence européenne de défense 113

3.- Le processus ECAP 115

CHAPITRE IV.- L'ADAPTATION DES SYSTÈMES DE FORCES 117

I.- LA DISSUASION 118

A.- LA DISSUASION DEMEURE ADAPTÉE AUX NOUVELLES MENACES 118

1.- L'abandon de la composante terrestre 118

2.- L'adaptation aux nouvelles menaces 119

B.- LES MOYENS DE LA DISSUASION 120

1.- Les crédits transférés au commissariat à l'énergie atomique 121

2.- La force océanique stratégique 123

3.- La composante aéroportée 126

II.- LE COMMANDEMENT ET LA MAÎTRISE DE L'INFORMATION 127

A.- LE RENSEIGNEMENT STRATÉGIQUE 128

1.- Le satellite de renseignement stratégique Hélios II 128

2.- Le bâtiment MINREM 129

B.- LES SATELLITES DE COMMUNICATION SYRACUSE 130

C.- LE SYSTÈME OPÉRATIONNEL CONSTITUÉ À PARTIR DES RÉSEAUX DES ARMÉES POUR LES TÉLÉCOMMUNICATIONS 131

III.- L'ENGAGEMENT ET LE COMBAT 132

A.- LE SECOND PORTE-AVIONS 132

1.- Un bâtiment de propulsion classique 132

2.- Une possibilité de coopération 133

3.- Le financement de ce programme 134

B.- LES FRÉGATES MULTI-MISSIONS 134

C.- LES SOUS-MARINS BARRACUDA 136

D.- LE RAFALE 136

E.- LES MISSILES 139

1.- Le Scalp emploi général 139

2.- L'armement air-sol-modulaire 140

F.- LES MOYENS TERRESTRES DE COMBAT 141

1.- La modernisation de la capacité d'action blindée : le char Leclerc 141

2.- Le véhicule blindé de combat d'infanterie 144

3.- L'hélicoptère de combat Tigre 145

IV.- LA PROJECTION, LA MOBILITÉ ET LE SOUTIEN 146

A.- LA PROJECTION AÉRIENNE DE LA FORCE DE RÉACTION : L'A400M 146

B.- LA MOBILITÉ DE THÉÂTRE : L'HÉLICOPTÈRE DE TRANSPORT NH90 148

C.- LE TRANSPORT STRATÉGIQUE MARITIME : LES BÂTIMENTS DE PROJECTION ET DE COMMANDEMENT 150

V.- LA PROTECTION ET LA SAUVEGARDE 151

EXAMEN EN COMMISSION 153

AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 159

L'article 49 de la loi organique du 1^er août 2001 fixe comme date butoir, pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires, le 10 octobre. À cette date, 97,2 % des réponses étaient parvenues à votre Rapporteur spécial. Il disposait de l'ensemble des réponses lors de la présentation de son rapport.

Le présent rapport est consacré aux programmes : « Préparation et emploi des forces », « Soutien de la politique de la défense » et « Équipement des forces » de la mission « Défense ». L'autre programme de la mission : « Environnement et prospective de la politique de défense » est analysé dans le rapport spécial (Doc.AN, Rapport n° 2568, annexe n° 09) de M. Bernard Carayon.

INTRODUCTION

Tout au long de l'année 2005, plus de 11.000 militaires français auront été engagés sur des théâtres d'opérations extérieures, militaires ou humanitaires. Du soutien logistique et sanitaire apporté, dès les premiers jours de janvier, aux populations victimes du Tsunami à l'intervention des forces spéciales dans les montages de l'Afghanistan, la compétence et le professionnalisme des armées françaises sont unanimement reconnues. Voté annuellement, le budget de la mission « Défense », dans son périmètre issu de la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) est la traduction financière de cet engagement opérationnel aux multiples facettes. De la solde des militaires à la modernisation de leurs équipements à haute valeur ajoutée technologique, le projet de budget prend en compte à la fois le quotidien des armées mais aussi leur avenir en confortant les équipements que nos armées utiliseront pendant des décennies. Il définit la capacité de la France à remplir les missions qui lui échoient en tant que grande puissance mondiale, membre permanent du conseil de sécurité de l'ONU et moteur de la construction européenne.

Répondant à la volonté affirmée du Président de la République de restaurer les capacités de nos armées, et pour la quatrième année consécutive, le projet de budget de la Défense pour 2006 respecte scrupuleusement la loi de programmation militaire pour les années 2003 à 2008 (LPM), mettant un terme aux renoncements constatés pour les précédentes programmations.

Traduction de cet effort substantiel dans un contexte budgétaire difficile, les dépenses mettant en ouvre la LPM atteignent 15,46 milliards d'euros en crédits de paiement. Pour autant, le budget de la Défense n'est pas « sanctuarisé » : il participe également à la nécessaire maîtrise des dépenses publiques. Le programme « Préparation et emploi des forces », doté de 20,9 milliards d'euros, semble particulièrement contraint. Les budgets de fonctionnement courant des trois armées font l'objet d'une réduction significative. Le renchérissement du prix du pétrole, malgré une dotation supplémentaire de 27 millions d'euros, risque de peser lourdement sur l'activité des forces.

Le redressement de notre outil de défense s'accompagne de réformes internes majeures : la réforme budgétaire s'articule avec la stratégie ministérielle de réforme. La mise en œuvre de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) se traduit par une nouvelle architecture du budget de la Défense, fruit d'une réflexion de fond sur ses missions et son organisation. L'essentiel des crédits de la Défense (85 % d'entre eux) figure dans la mission « Défense », composée de quatre programmes : « Environnement et prospective de la politique de défense », « Préparation et emploi des forces », « Soutien de la politique de la défense » et « Équipement des forces ».

Votre Rapporteur, à la lecture du projet annuel de performance - qui remplace le traditionnel « bleu » -, constate que la présentation des crédits est inégalement précise selon les programmes. S'agissant du programme « Équipement des forces », il estime que le niveau d'information des parlementaires est supérieur à ce qu'il était l'an dernier. Les programmes d'armement suivis l'an dernier à l'article sont suivis cette année au niveau du sous-article. En outre, une fiche relative à chacun de ces programmes est présentée dans la rubrique « justification de crédits ». En revanche, la présentation des crédits du programme « Préparation et emploi des forces » est nettement moins satisfaisante. Les outils de mesure de la performance ont été améliorés selon les recommandations de la mission d'information sur la mise en œuvre de la LOLF de la Commission des finances.

La réforme du ministère se traduit également par l'abrogation du décret n° 82-138 du 8 février 1982 fixant les attributions des chefs d'état-major par le décret n° 2005-520 du 21 mai 2005 ayant le même objet. Ce décret renforce très sensiblement le rôle du chef de l'état-major des armées (CEMA). Enfin, la SMR permet de rationaliser le fonctionnement du ministère et d'en accroître l'efficacité, notamment en matière d'infrastructures ou de systèmes d'information.

La réforme budgétaire, à laquelle votre Rapporteur a consacré un rapport d'information et de longs développements l'an dernier, doit être vivante. À quelques semaines de son application effective, l'architecture des crédits de la mission continue de soulever des interrogations, des craintes voire des critiques. Votre Rapporteur estime nécessaire de faire preuve de précaution quant à une éventuelle remise en cause de cette maquette à l'occasion de l'examen du présent projet de loi de finances, sous peine de graves dysfonctionnements du ministère. Non figée dans le temps, cette architecture doit être évaluée et pourra évoluer lors des exercices à venir. Cette évaluation et ces évolutions doivent faire, dès le début de l'exercice 2006, l'objet d'échanges constants entre le ministère et le Parlement.

*

* *

CHAPITRE PREMIER.- UN MINISTÈRE EN MUTATION

Année de mise en œuvre de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances, l'exercice 2006 sera également synonyme de réforme au sens large au ministère de la défense, caractérisée par la redéfinition des compétences de chefs d'état-major et la poursuite des efforts de rationalisation grâce à la stratégie ministérielle de réforme.

La réforme se traduit également en 2005 par l'abrogation du décret n° 82-138 du 8 février 1982 fixant les attributions des chefs d'état-major par le décret n° 2005-520 du 21 mai 2005 ayant le même objet. Ce décret renforce très sensiblement le rôle du chef de l'état-major des armées (CEMA).

Son article premier précise que le CEMA est responsable « de la préparation et de l'emploi des forces, de la cohérence capacitaire des opérations d'armement et des relations internationales militaires ». En outre, son article 2, le CEMA « a autorité sur les chefs d'état-major de l'armée de terre, de la marine et de l'armée de l'air ».

I. LA MISE EN œUVRE DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES

La maquette issue de la réforme budgétaire a suscité de longs et vifs débats. Votre Rapporteur avait formulé des recommandations l'an dernier ainsi que dans un rapport d'information ⁽¹⁾. En outre une mission d'information de votre Commission a analysé la maquette proposée ⁽²⁾ ainsi que le dispositif de performance ⁽³⁾.

A.- LA DÉCLINAISON OPÉRATIONNELLE DE LA MAQUETTE

À quelques semaines de son application effective, cette maquette continue de soulever des interrogations, des craintes voire des critiques. Toutefois, avant de rappeler les points d'achoppement soulevés par cette nouvelle architecture budgétaire, votre Rapporteur estime nécessaire de faire preuve de précaution quant à une éventuelle remise en cause de cette maquette à l'occasion de l'examen du présent projet de loi de finances, sous peine de graves dysfonctionnements du ministère. Non figée dans le temps, cette architecture doit être évaluée et pourra évoluer lors des exercices à venir.

Cette évaluation et ces évolutions doivent faire, dès le début de l'exercice 2006, l'objet d'échanges constants entre le ministère et le Parlement.

1.- Une maquette encore imparfaite, mais qui ne doit pas être modifiée dans l'immédiat

S'agissant du programme « Environnement et prospective de la politique de défense », dont M. Bernard Carayon est le rapporteur spécial, votre Rapporteur se contentera de rappeler ses inquiétudes exprimées l'an dernier ⁽⁴⁾ sur la pertinence même de ce programme : « si le regroupement des crédits de diplomatie de défense (...) est incontestablement une bonne idée, le regroupement des crédits du renseignement avec des crédits relevant naturellement de la DGA ne laisse pas de surprendre ». Il convenait tout de même « qu'il existe une certaine cohérence intellectuelle entre l'analyse stratégique et la prospective des systèmes de forces, qui participent toutes les deux de la préparation de l'avenir ». Il ajoutait que « le maintien des capacités technologiques et industrielles nécessaires à la défense et le soutien des exportations d'armement relèvent d'une logique complémentaire, même s'il semble bien difficile d'identifier finement les crédits destinés au soutien technologique... ».

Votre rapporteur estimait donc qu'une évolution future de ce programme excluant l'action « Recherche et exploitation des renseignements intéressant la sécurité de la France » apporterait assurément plus de cohérence. Ce programme sera placé sous la responsabilité du délégué aux affaires stratégiques.

a) Le programme « Préparation et emploi des forces »

Le programme « Préparation et emploi des forces » (20,9 milliards d'euros en 2006) agrège les activités militaires proprement dites, la politique de recrutement et de formation des personnels, ainsi que le soutien des armées.

La mission d'information avait estimé que, par sa taille et son hétérogénéité, ce programme risquait de priver l'autorisation parlementaire de sa portée, et de nuire à la capacité, pour le Parlement, de suivre les activités militaires.

La mission d'information avait également proposé que les activités de recrutement et de formation fassent l'objet d'un programme spécifique. En revanche, une séparation entre les opérations militaires et le soutien risquant de priver les armées d'une fongibilité utile à l'amélioration de la gestion des dépenses militaires, il a été proposé de maintenir ces deux activités dans un même programme, intitulé « Activités et soutien des forces ». Néanmoins, afin de renforcer la logique de mutualisation « interarmées » mise en avant par le ministère, la mission suggérait d'intervertir le niveau des actions et celui des sous-actions.

Au lieu d'être organisé, comme le prévoit le Gouvernement, par armée, le programme serait structuré en cinq actions « fonctionnelles », chacune des armées n'apparaissant qu'au niveau des sous-actions. Cette réorganisation était, aux yeux de la mission d'information, un moyen d'asseoir la prééminence du CEMA sur les chefs d'état-major et de lui donner ainsi la capacité de gouverner le programme.

Votre Rapporteur constate que la taille du programme est effectivement de nature à nuire à l'initiative parlementaire, puisque les Députés ne pourront pas déposer d'amendements tendant à répartir les crédits de manière différente au sein de ce programme.

Par ailleurs, votre Rapporteur tient à rappeler que le souci légitime de défense des attributions parlementaires ne doit cependant pas amener la représentation nationale à revenir à un découpage de ce programme en trois programmes distincts dévolus à chacune des trois armées. Une telle démarche constituerait un retour en arrière car l'innovation essentielle de la maquette proposée repose précisément sur l'interarmisation de ce programme. Toute tentative de redéfinition du périmètre de ce programme risquerait de consolider les structures existantes au détriment de la réforme du ministère, souhaitée par tous. Il faut rappeler que, si le ministère de la Défense a été créé il y a 40 ans, la section budgétaire unique « Défense » n'a été créée qu'en 1993...

b) Le programme « Équipement des forces »

Le programme « Équipement des forces » (10,6 milliards d'euros en 2006) regroupe les quarante programmes d'armement jusqu'ici suivis au niveau de l'article. Il donne ainsi au ministère la fongibilité la plus large possible, qu'il justifie par la volonté de permettre une « gestion active » des autorisations d'engagement. Ce choix risque cependant de remettre en cause la capacité du dispositif à maîtriser les coûts des programmes d'armement et à en suivre les résultats.

Le programme est doté de deux responsables : le chef d'État-major des armées et le Délégué général pour l'armement. Les relations entre ces deux autorités seront régies par une contractualisation précise et complète, sous la forme d'une charte.

L'an dernier votre Rapporteur avait indiqué que l'action support du programme « Équipement des forces » devait être supprimée. En effet, il s'agit du coût de fonctionnement de la DGA : ces crédits doivent être ventilés entre les actions, à l'exception, bien entendu, des crédits résiduels de pilotage général de la DGA.

Rappelons que la mission d'information avait préconisé de distinguer ces crédits en deux programmes, l'un dédié à l'armement nucléaire, l'autre à l'armement conventionnel. Elle proposait de décomposer le programme « Armement nucléaire » en quatre actions correspondant aux quatre composantes de la dissuasion prévues par la loi de programmation militaire⁽⁵⁾. S'agissant de l'armement conventionnel, il était proposé d'améliorer la lisibilité des crédits en identifiant, au niveau des sous-actions, chaque programme d'armement. Le ministère a parfaitement répondu à cette deuxième demande.

2.- Le projet annuel de performance, un document en devenir

La loi organique est une réforme audacieuse car elle bouscule les habitudes parlementaires et gouvernementales. De la bonne information du Parlement dépendra son soutien budgétaire. Il appartient à chaque responsable de programme de considérer ses nouvelles attributions comme une opportunité unique de modernisation de l'État mais aussi comme un devoir d'information du Parlement et de résultats. Votre Rapporteur souhaite rappeler le principe selon lequel le Parlement doit être informé en détail du contenu des programmes et des actions.

Votre Rapporteur, à la lecture du projet annuel de performance - qui remplace le traditionnel « bleu » -, constate que la présentation des crédits est inégalement précise selon les programmes.

S'agissant du programme « Équipement des forces », il estime que le niveau d'information des parlementaires est supérieur à ce qu'il était l'an dernier. Les programmes d'armement suivis l'an dernier à l'article sont suivis cette année au niveau du sous-article. En outre, une fiche relative à chacun de ces programmes est présentée dans la rubrique « justification de crédits ». Il s'agit là d'une avancée indéniable pour l'information des parlementaires même si la présentation de ces fiches - au travers notamment d'une pagination plus adaptée - peut être améliorée.

En revanche, la présentation des crédits du programme « Préparation et emploi des forces » est nettement moins satisfaisante. Cette remarque ne concerne évidemment que la rubrique « justification de crédits » et non la partie relative à la performance proprement dite et commentée par ailleurs.

La disparition des différents chapitres de rémunérations et charges sociales au profit d'une seule ligne relative aux dépenses de personnel ne permet plus de distinguer, de manière synthétique, les crédits de traitements et soldes par armée et services et selon le statut des personnels. Ces crédits faisaient l'objet en 2005, de 73 articles, au sein de 12 chapitres. Il en est de même pour la ventilation des charges sociales, qui faisait l'objet de 17 articles en 2005.

De même, les crédits de fonctionnement ne font plus l'objet d'une présentation globale aussi détaillée. À titre d'exemple, un chapitre était consacré aux dépenses d'alimentation en 2005. Pour 2006, votre Rapporteur est contraint de se fier aux éléments indicatifs fournis dans la rubrique de justification des crédits.

Bien évidemment, les dépenses de fonctionnement font l'objet, dans le projet annuel de performance d'une présentation parfois détaillée : c'est notamment le cas des crédits dits « d'activité » tels que le carburant opérationnel, ceux lié aux « installations » tels que les crédits de chauffage, ceux liés à la « structure », tels que les crédits d'entretien des bâtiments et ceux liés aux personnes, tels que les crédits de formation.

Il serait donc souhaitable que ces crédits fassent également l'objet d'une présentation détaillée pour l'ensemble du programme (en précisant leur déclinaison par action, qui est seule présentée dans le projet annuel de performance pour 2006). Une telle présentation rendrait sans doute plus claire la lecture d'un projet annuel de performance quelque peu aride cette année.

3.- Les budgets opérationnels de programme

Les budgets opérationnels de programme (BOP) seront le cadre concret d'exécution du budget et le premier échelon de compte rendu des performances. La notion de BOP, absente de la loi organique, a été définie en juin 2002 par le comité de pilotage et précisée par une note de travail du 1^er juillet 2003 puis par une note d'orientation éditée en décembre 2003. Chaque BOP sera la déclinaison partielle d'un programme.

Les BOP, non fongibles entre eux, seront ensuite répartis entre les « unités opérationnelles ». Les crédits des programmes pourront ne pas être totalement ventilés en BOP, le responsable de programme pouvant constituer à son niveau une réserve pour aléas ou régulation, tout comme le responsable de BOP pourra le faire à son propre niveau avant de répartir les crédits en unités opérationnelles.

Le contenu et le niveau territorial des BOP dépendront étroitement des programmes auquel ils seront rattachés : le BOP pourra retracer une compétence sur un territoire géographique, sur un type d'activité, sur l'action ou la sous-action d'un programme. Ils seront, par construction, hétérogènes et devront être adaptés à chaque action publique.

Le fait que le responsable de programme (gouverneur des crédits) ne coïncide pas avec le responsable de BOP ou d'unité opérationnelle (ordonnateur) nécessitera aussi de clarifier les responsabilités. C'est donc un véritable dialogue de gestion qui devra s'installer au sein du programme.

a) Le programme « Préparation et emploi des forces »

S'agissant du programme « Préparation et emploi des forces », votre Rapporteur avait indiqué l'an dernier qu'il préférait que, compte tenu de la taille des enveloppes concernées, chaque état-major d'armée soit responsable de plusieurs BOP et non d'un BOP unique. Cette option n'a pas été retenue à ce jour. Par ailleurs, on notera que les responsables de BOP ne sont pas les chefs d'état-major mais les majors généraux, ce qui permet de distinguer la gestion budgétaire de la responsabilité organique.

Ce programme est constitué de 9 budgets opérationnels de programme :

RÉPARTITION DES BOP DU PROGRAMME « PRÉPARATION ET EMPLOI DES FORCES »

Les relations entre les responsables de programme et les responsables de BOP seront définies au travers de deux types de document en cours d'élaboration :

- une charte de fonctionnement qui définira les responsabilités des acteurs, les structures de pilotage et les modalités de fonctionnement du programme,

- et une charte de gestion qui précisera l'organisation du dialogue de gestion et les modalités pratiques.

Les BOP étant une construction réglementaire et non législative, votre Rapporteur souligne la nécessité pour le responsable du programme de veiller à une bonne information du Parlement sur la gestion de chacun de ces budgets opérationnels. Plus un programme est volumineux, plus la gestion des BOP revêt un caractère crucial. Une incapacité du Parlement à contrôler effectivement les BOP du programme « Préparation et emploi des forces » dès le premier exercice budgétaire justifierait une remise en cause de l'ampleur même du programme.

b) Le programme « Soutien de la politique de défense »

Ce programme est constitué de cinq BOP centraux :

- le BOP « Administration centrale » dont le responsable est le chef du service des moyens généraux du secrétariat général pour l'administration ;

- le BOP « Accompagnement de la politique ressources humaines », placé sous la responsabilité de la direction du personnel civil et de la fonction militaire (DFP) ;

- le BOP « Infrastructure logement familial », qui relève de la direction de la mémoire du patrimoine et des archives (DMPA) ;

- le BOP « Service d'infrastructure de la défense », qui relève du directeur du service d'infrastructure de la défense ;

- et le BOP « Systèmes d'information, d'administration et de gestion » (SIAG) dont la responsabilité est confiée au chargé de mission SIAG.

Selon les informations recueillies par votre Rapporteur, le responsable du programme - le secrétaire général pour l'administration - sera amené à jouer un rôle direct dans le premier de ces BOP. Le responsable de ce BOP assurera la gestion des informations et préparera les décisions qui seront prises par le responsable du programme.

De même, le responsable du BOP « Accompagnement de la politique ressources humaines » devra appliquer les textes en vigueur et disposera donc, de ce fait, d'une autonomie réduite.

S'agissant des crédits d'infrastructure, un comité de pilotage sera chargé des orientations et le directeur de la DMPA pilotera les crédits.

c) Le programme « Équipement des forces »

Le programme « Équipement des forces » est placé sous la responsabilité conjointe du chef d'état-major des armées et du délégué général pour l'armement. Il est constitué de 14 budgets opérationnels de programme centraux :

RÉPARTITION DES BOP DU PROGRAMME « ÉQUIPEMENT DES FORCES »

Le DGA est le gestionnaire des crédits d'investissements du programme, hormis ceux des trois BOP spécifiques d'armée. Cette activité de gestionnaire s'exerce au sein de 11 BOP.

Pour ces derniers, le responsable de BOP, désigné par le DGA, se voit associé à un officier de cohérence des programmes (OCP) désigné par l'EMA. Un même OCP peut être attaché à un ou plusieurs BOP. Chaque armée et la DGA désignent également un responsable pour leur BOP spécifique.

Les responsables de BOP sont responsables de la gestion des crédits qui leur sont alloués, dans le respect des priorités de l'EMA relayées par les OCP.

Chaque OCP est responsable, dans le périmètre de son BOP, de la bonne prise en compte des besoins opérationnels, de la cohérence d'ensemble des opérations d'armement, et de la hiérarchisation qui en découle. Pour atteindre les objectifs de performance qui leur sont assignés, les RBOP et les OCP exercent, chacun pour ce qui le concerne, une autorité fonctionnelle sur les directeurs de programme et les officiers de programme qui dépendent d'eux.

B.- LA STRATÉGIE DE PERFORMANCE DE LA MISSION « DÉFENSE » : LES PRINCIPALES RECOMMANDATIONS DE LA MISSION D'INFORMATION ONT ÉTÉ SUIVIES

Votre Rapporteur précisera dans les commentaires qu'il formule sur les crédits des différents programmes ses appréciations sur les objectifs, les indicateurs et des chiffres retenus. Cet examen précis se complète d'une appréciation d'ensemble sur la stratégie de performance de la mission.

S'agissant du programme « Environnement et prospective de la politique de défense », dont M. Bernard Carayon est le rapporteur spécial, votre Rapporteur se contentera de souligner que ce programme, qui devait contenir 11 objectifs et 12 indicateurs ne compte désormais que 6 objectifs et 7 indicateurs. Cette réduction du nombre d'objectif est la traduction des recommandations de la mission d'information.

Le nombre d'indicateurs du programme « Préparation et emploi des forces » qui comporte 8 objectifs a vu son nombre d'indicateurs être réduit de 22 à 18 indicateurs (non classifiés).

Le programme « Soutien de la politique de Défense » qui comprenait 11 objectifs et 17 indicateurs ne compte désormais que 5 objectifs et 6 indicateurs. Votre Rapporteur note cependant qu'un total de 13 indicateurs est prévu en 2007.

Suivant les recommandations de la mission d'information, le secrétariat général pour l'administration a poursuivi ses travaux afin d'améliorer la transparence et la lisibilité de la maquette.

Celle retenue pour le projet de loi de finances pour 2006 permet de réduire le nombre d'objectifs et d'indicateurs à un niveau pertinent pour le pilotage de l'action publique et de les centrer sur la performance et sur la qualité du service public.

Le programme « Équipement des forces » est associé à 2 objectifs et 9 indicateurs qui n'ont pas été modifiés, la mission d'information les ayant estimés globalement bons.

Votre Rapporteur souhaite tout de même rappeler que la mission d'information avait également souhaité que les objectifs et indicateurs puissent faire état de comparaisons avec nos principaux partenaires (Royaume-Uni, Allemagne, etc.). Un indicateur montrant le retard ou l'avance de la France sur les principales technologies clés est ainsi envisagé pour le programme « Environnement et prospective de la politique de défense ». Le développement de tels indicateurs pour les programmes « Préparation et emploi des forces » et « Équipement des forces » est vivement souhaitable.

Par ailleurs, les objectifs du programme « Équipement des forces » sont focalisés sur la mise à la disposition des armées des équipements « en maîtrisant les coûts et les délais ».

Ces objectifs ne rendant cependant pas compte d'une partie de ce qui devait être la stratégie de performance du programme, énoncée dans l'avant-PAP de l'an dernier, à savoir : mettre à la disposition des armées des équipements « leur permettant de remplir les missions qui leur sont ordonnées ».

Concrètement, si les deux objectifs retenus sont parfaitement pertinents, ils ne rendent compte, principalement, que de l'action de l'un des deux responsables du programme : le Délégué général pour l'armement. En effet, les choix opérationnels, découlant notamment du « conseil des systèmes de forces », sont réalisés par le Chef d'état-major des armées, sans qu'un objectif permette de rendre compte de cette responsabilité.

Le ministère ayant fait le choix d'une double responsabilité pour ce programme, il convient que la responsabilité du CEMA apparaisse clairement au travers des objectifs de performance.

Enfin, la déclinaison des objectifs stratégiques en objectifs opérationnels est en cours de définition. Elle figurera dans le volet performance des documents prévisionnels de gestion des BOP présentés en décembre au contrôle financier après visa de la programmation budgétaire initiale par le contrôleur financier.

II.- LA RÉFORME DU MINISTÈRE

Le ministère de la Défense amplifie actuellement la modernisation de ses structures et de ses modes de gestion. En son sein se réunit chaque mois le comité pour la réforme et l'innovation administratives. Outre le recours à l'externalisation, deux axes de modernisation du ministère seront privilégiés : le renforcement des synergies entre les armées et la clarification des responsabilités au sein du ministère.

La stratégie ministérielle de réforme (SMR) est articulée avec la mise en œuvre de la LOLF. Les actions de la SMR, en 2005, portent sur sept des neufs programmes du ministère. Par ailleurs, 80 % des actions de la SMR portent sur les programmes « Soutien de la politique de défense » et « Préparation et emploi des forces ».

A.- LES ACTIONS ENGAGÉES ONT-ELLE ABOUTI ?

Les trois armées sont, bien évidemment, marquées par les spécificités propres à chacune d'elles. Pour autant, la recherche de synergies entre les armées doit être recherchée. Jusqu'ici, elle s'est principalement traduite par la mise en commun des structures destinées au soutien des matériels : la structure intégrée de maintien en condition opérationnelle des matériels aéronautique de la défense (SIMMAD), créée en 2000 et le service de soutien de la flotte (SSF), créé le 28 juin 2000.

1.- La poursuite du renforcement des synergies entre les armées

a) Un économat unique pour les armées

L'article 63 de la loi de finances rectificative pour 2002 (n° 2002-1576 du 30 décembre 2002) transfère à un économat des armées unique les activités notamment retracées dans le cadre du compte de commerce n° 904-01 « Subsistances militaires ». Le décret portant organisation de l'économat des armées a été publié au journal officiel du 11 mars 2004.

b) Le regroupement des services d'archives de la défense

Le regroupement des services d'archives et des bibliothèques de la défense relève de la démarche de mutualisation des moyens dans le but de réduire les coûts et les effectifs. Les archives font partie des fonctions que l'on retrouve dans les trois armées et dont la gestion commune est possible. Dans le cadre de l'interarmisation de certaines fonctions de la défense, le regroupement sur un nombre réduit de sites des archives a été annoncé par le ministre de la Défense au Premier ministre le 21 janvier 2003, dans le cadre de la modernisation du ministère. Ce regroupement a conduit à la création d'un service à compétence nationale en 2005. Le service unique des archives de la défense comprend deux centres, l'un à Vincennes et l'autre à Châtellerault.

Des départements transverses sont chargés des archives ministérielles et interministérielles, des archives orales et électroniques, de l'accueil du public et de la valorisation des archives, ainsi que des archives du personnel. Les deux bureaux de la direction de la mémoire, du patrimoine et des archives installés à Caen (bureau des archives du monde combattant et bureau des mentions) ont été regroupés en un seul bureau des archives des victimes des conflits contemporains, intégré au département des archives ministérielles.

c) La création d'un service d'infrastructure unique

Le service unique d'infrastructure de la défense est issu de la fusion des services d'infrastructure des trois armées effectuée en 2005. Le regroupement des crédits d'infrastructure, sous le pilotage du secrétaire général pour l'administration et la création d'un service d'infrastructure unique - gestionnaire de l'ensemble de ces crédits - doivent donner une plus grande cohérence à la politique d'infrastructure et permettre une optimisation de la gestion des crédits.

d) La mise en place d'une formation commune des élèves commissaires

La mise en place d'une formation commune des élèves commissaires est prévue pour le 1^er septembre 2006. Il s'agit, sans modifier les conditions de recrutement - le concours est d'ores et déjà commun - ni l'organisation des services actuels de créer une formation commune des élèves commissaires des trois armées, cet enseignement commun devant être suivi par une formation spécifique au sein de chacune des armées.

2.- La rationalisation des réseaux interarmées de systèmes d'information

Le principal vecteur de la rationalisation des réseaux interarmées des systèmes d'information est la création de la direction des réseaux interarmées et des systèmes d'information (DIRISI). Cette direction a été créée par arrêté du 31 décembre 2003. Depuis lors, sa montée en puissance s'effectue du fait de l'extension de son périmètre organique et fonctionnel.

a) La montée en puissance de la direction des réseaux interarmées et des systèmes d'information

La direction, implantée à Maisons-Laffitte, a vocation à gérer et administrer des systèmes interarmées tels que le système opérationnel constitué des réseaux des armées pour les télécommunications, Syracuse et le système d'information et de commandement des armées.

Au 1^er janvier 2005, la direction a intégré le service des transmissions interarmées, soit un apport de 920 personnes supplémentaires, et prendra à sa charge la gestion et l'administration de systèmes nouveaux : le système de messagerie électronique sécurisée MUSE, la lutte informatique et la distribution automatique des clefs de chiffrement.

En 2006, il est prévu de fusionner la direction avec la chaîne « transmissions, électronique, informatique » des armées. La direction centrale devrait alors s'installer au fort de Bicêtre.

Parrallèlement, le service des systèmes d'information et de communication (SERSIM) de la Marine compte, au 30 juin 2005, un effectif de 1.246 personnes. En 2006, suite à la montée en puissance de la DIRISI, la mise en œuvre des réseaux d'infrastructure et des systèmes d'information d'intérêt commun sera assurée par celle-ci. Les effectifs et le budget correspondant lui seront transférés.

À partir de 2008, l'état-major de la marine a proposé à l'état-major des armées que le périmètre de la DIRISI soit étendu aux systèmes propres (dits tactiques) des armées, afin de bénéficier d'une synergie totale de tous les systèmes d'information. Dans cette perspective, le ministère envisage d'intégrer globalement le SERSIM avec ses missions et ses moyens dans la DIRISI.

b) La création de la direction générale des systèmes d'information et de communication

Cette logique devrait être prolongée par la création d'une nouvelle direction au sein du ministère : la direction générale des systèmes d'information et de communication (DGSIC).

D'un format réduit (une cinquantaine de personnes au maximum), cette direction générale devra - notamment - assurer la gouvernance effective des systèmes d'information du ministère et rationaliser l'infrastructure et l'environnement technique.

3.- Le développement de la démarche qualité

Ce développement comporte un volet d'application de la démarche « analyse de processus » au sein des services administratifs dans le but de réduire les délais et les procédures inutiles.

Une initiative nouvelle relative à la qualité est inscrite dans la stratégie de réforme du ministère. Elle concerne la certification ISO de la DGA qui vise à optimiser les processus d'ensemble de cette entité.

Actuellement, les entités de la DGA sont certifiées individuellement ISO 9001 sur les processus dont elles assurent la maîtrise. Il a été décidé d'entamer une démarche de certification ISO 9001 de toute la délégation. Cette démarche passe par une refonte complète des processus. Ce projet s'intègre dans une démarche de progrès centrée sur le service rendu au ministère et aux prestataires extérieurs. Il a également pour objectif d'optimiser le fonctionnement interne de la délégation et d'améliorer son efficacité globale. La certification globale unique de la DGA, prévue début 2007, entraînera de facto, à terme, le retrait des certifications locales.

4.- La réorganisation de la fonction achats

La réorganisation de la fonction achats au ministère de la Défense implique, entre autres mesures, de nouveaux regroupements des achats pour obtenir de meilleures conditions auprès des fournisseurs.

Une cellule ministérielle d'expertise et de soutien aux personnes responsables de marché (PRM). Cette cellule aura pour mission de porter assistance, à tout moment de la procédure, aux PRM qui le souhaiteraient et de maintenir à jour le corpus normatif interne au ministère. Par ailleurs, cette structure pourra être en mesure de mener une réflexion économique globale sur les achats du ministère afin d'aider les états-majors et directions à construire une stratégie globale d'acquisition.

Par ailleurs, le ministère développe une politique d'achat en ligne (« e-achat »). Deux portails Internet couvrent la totalité des achats du ministère :

- le portail « ixarm.com », qui englobe les achats relatifs à l'acquisition et au soutien en utilisation des matériels de défense (périmètre dit "armes, munitions et matériels de guerre") ;

- et le portail intitulé « achats.defense.gouv.fr », qui englobe la totalité des autres achats du ministère de la défense (infrastructures et travaux, systèmes d'information et réseaux, fournitures courantes, entretien, vivres, équipements de santé, carburants).

Pour faciliter l'accès des entreprises aux marchés du ministère de la défense, la rubrique intitulée « Travailler avec la défense » rassemble des informations relatives à la passation et à l'exécution des marchés publics. Des liens avec d'autres sites institutionnels permettent d'accéder à la documentation de référence.

5.- La déconcentration de la gestion du personnel civil

Après une première phase d'analyse, la réalisation des modifications réglementaires a débuté en 2005 et les réorganisations devraient être effectives au 1^er janvier 2006. Outre la simplification du processus de gestion, l'objectif visé est d'obtenir des gains de productivité dans la chaîne ressources humaines au sein de l'administration centrale.

Sur le plan financier, les crédits de rémunérations et de charges sociales du personnel civil des services déconcentrés ont été répartis entre les huit programmes du ministère.

Sur le plan juridique, le mouvement de déconcentration des actes de gestion du niveau central vers les niveaux régional et local, concernant les fonctionnaires des catégories B et C et les agents non titulaires de catégorie C s'est accéléré.

Ces actions s'accompagnent de la création d'un centre d'expertise et de compétences et d'une démarche de formation et d'une dynamique commune de travail.

Le centre d'expertise et de compétences aura pour mission l'accompagnement des gestionnaires locaux dans l'appropriation de leurs nouvelles compétences et la réalisation concrète des actes déconcentrés. Ce centre sera constitué d'experts de la sous-direction de la gestion du personnel civil, répartis par grands domaines de compétence (avancement du personnel, discipline, mobilité, technique de comptage des effectifs, restructurations, formation...). Ces personnes répondront à l'ensemble des questions posées par les équipes gestionnaires de niveau régional ou les chancelleries d'établissements et dispenseront des actions ciblées sur site à la demande des autorités locales.

Le développement d'une démarche de formation et d'une dynamique commune de travail vise aussi à faire échec aux méthodes des gestionnaires locaux qui privilégient un travail en relation directe avec leur administration centrale au détriment de relations transversales avec les autres gestionnaires locaux. Cette situation, qui favorise à l'excès la verticalité des procédures, nuit à l'efficacité gestionnaire et au traitement rapide des situations individuelles.

6.- Les perspectives pour 2006

Le tableau suivant retrace les gains escomptés du fait de la mise en œuvre de la stratégie ministérielle de réforme en 2006 :

LES ÉCONOMIES LIÉES À LA MISE EN œUVRE
DE LA STRATÉGIE MINISTÉRIELLE DE RÉFORME EN 2006

(en millions d'euros)

Source : ministère de la défense

B.- OÙ EN EST LA POLITIQUE D'EXTERNALISATION ?

L'externalisation consiste à confier certaines tâches à des sociétés extérieures aux armées. Elle se distingue de la sous-traitance en ce qu'elle transfère au co-contractant la responsabilité de l'exécution des tâches concernées. Une telle démarche semble de nature à réduire certains coûts, notamment parce que les prestataires privés sont spécialisés dans leur domaine et donc plus efficace. L'externalisation doit permettre aux armées de se concentrer sur leurs tâches essentielles.

La directive ministérielle n° 30892 du 3 août 2000 fixe le cadre général de la démarche d'externalisation au sein du ministère de la Défense. Si l'externalisation a commencé avant la professionnalisation des armées, celle-ci en a fortement accéléré le processus. En effet, certaines tâches telles que le nettoyage et l'entretien courant des immeubles étaient généralement confiées aux appelés. Ces tâches ne correspondent pas aux aspirations des militaires engagés professionnels. Cette démarche doit permettre aux armées de se recentrer sur le cœur de leurs missions.

À ce titre, la directive du 3 août 2000 prévoit que trois types de tâches sont à externaliser en priorité. Ce sont les tâches assurées par les appelés, qui sont insuffisamment attractives pour être confiées à des personnels civils ou militaires du ministère de la Défense, les fonctions de soutien général et les opérations de forte technicité sous réserve des dispositions permettant de garantir la réversibilité du mode de gestion.

Le ministre de la Défense avait identifié des thèmes devant faire l'objet d'externalisation : la formation initiale des pilotes d'hélicoptères, la gestion du parc automobile ou encore le transport aérien de longue portée. Deux actions se réaliseront dans le cadre d'un contrat de partenariat avec l'État.

1.- La formation initiale des pilotes d'hélicoptères

Le ministère de la Défense a décidé de lancer un projet d'externalisation de la formation initiale des pilotes d'hélicoptères des trois armées et de la Gendarmerie nationale. Cette mission est actuellement assurée par l'armée de terre au sein de la base-école de Dax (Landes).

Suite aux conclusions d'une étude de faisabilité, l'équipe chargée du projet souhaite avoir recours à un contrat de partenariat de l'État, en vertu de l'ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat, pour l'achat d'heures de vol ou la location d'aéronefs. L'organisme expert du ministère de la défense, qui doit être saisi de tout projet de contrat de partenariat, au titre de l'évaluation préalable obligatoire, s'est prononcé le 12 octobre 2005 en faveur du lancement de la procédure de mise en concurrence dès la fin de l'année 2005. Le dialogue compétitif avec les différents candidats aura lieu durant l'année 2006.

La loi organique du 12 juillet 2005 a modifié l'article 8 de la loi organique du 1^er août 2001, qui prévoit que « l'autorisation d'engagement afférente aux opérations menées en partenariat (...) couvre dès l'année où le contrat est conclu, la totalité de l'engagement juridique ».

Le projet de loi de finances pour 2006 prévoit l'autorisation d'engagement nécessaire pour ce contrat, qui doit être signé fin 2006. L'engagement juridique sur 20 ans s'élève à 60 millions d'euros.

Le tableau suivant présente une décomposition du coût global de l'opération :

DÉCOMPOSITION DU COÛT GLOBAL DU CONTRAT

(en millions d'euros)

2.- La gestion du parc automobile

Le projet consiste à confier à un opérateur privé le financement, la gestion et la maintenance du parc de véhicules légers de la gamme commerciale.

Une étude de définition menée au cours du premier semestre 2004 avec l'aide d'un consultant spécialisé a démontré l'intérêt économique d'une externalisation et a permis, à partir d'une analyse exhaustive du périmètre et de l'organisation actuelle du parc du ministère, de définir le scénario d'externalisation optimal. Ce scénario repose d'une part sur une location avec option d'achat de véhicules à une structure ad hoc financée par la voie bancaire ou obligataire et d'autre part sur une externalisation maximale de la gestion et de la maintenance des véhicules auprès d'un gestionnaire de flotte.

Le scénario retenu permettra de redéployer 911 agents en équivalent temps plein (727 militaires et 184 civils) sur les 1.180 dédiés actuellement à la fonction « véhicules ». Le solde correspond aux agents qu'il convient de maintenir sur cette fonction afin, principalement, d'assurer l'interface avec le prestataire. Le souci de limiter l'ampleur des restructurations portant sur les civils conduira à privilégier le maintien de ces derniers sur cette fonction.

Même s'il faut retenir ce chiffre avec prudence dans l'attente des résultats de la mise en concurrence, les économies résultant du montage sont estimées à environ 23 millions d'euros annuels (hors coûts de restructuration) par rapport à la situation actuelle, dont le coût de référence est évalué à environ 90 millions d'euros. Ce dernier coût tient compte des coûts d'acquisition, de gestion et de maintenance du parc. Ces gains portent tant sur la gestion que sur la maintenance des véhicules et proviennent essentiellement des économies de personnel.

En outre, dès l'entrée dans le dispositif, le parc devrait connaître une diminution de 6 %, les véhicules n'effectuant qu'un faible kilométrage annuel n'étant pas remplacés.

Le dossier est aujourd'hui entré dans une phase opérationnelle. La procédure utilisée pour passer le marché de réalisation est la procédure de « dialogue compétitif » prévue par le code des marchés publics. Trois phases d'auditions successives, conduites durant le premier semestre de l'année 2005 (janvier, mars, avril), ont permis d'aborder les points structurants du projet. Les services du ministère procèdent actuellement à la finalisation du cahier des charges et de ses annexes, qui seront transmis aux huit candidats restant en lice. Sur la base de ces documents, les candidats seront invités à remettre leurs offres définitives.

3.- Le transport aérien de longue portée

Le ministère envisage de recourir à une formule d'externalisation pour le remplacement de deux avions DC-8 dont le coût d'entretien devient prohibitif. L'armée de l'air va avoir recours à une location de deux avions à très long rayon d'action (TLRA). Il a été envisagé la location de deux avions de transport de passagers de la gamme commerciale sur une période maximale de 9 ans, le contrat englobant la location et la maintenance des appareils avec une exigence de disponibilité ainsi que la formation des pilotes.

L'externalisation de cette capacité permet au ministère de la défense de combler partiellement le déficit constaté en matière de transport aérien stratégique en attendant la montée en puissance de l'A400M et l'arrivée des avions multi rôle de ravitaillement et de transport (MRTT). Cette approche permet au ministère de la défense de disposer d'avions performants adaptés à ses besoins sans procéder à une acquisition patrimoniale.

Au terme d'un appel d'offre, la délégation générale pour l'armement a signé le 22  juillet 2005 un contrat de location, avec option d'achat, de deux Airbus A340-200. Le premier sera livré en juillet 2006 et le second en janvier 2007 au plus tard.

4.- La rénovation et l'exploitation de l'école interarmées des sports

Le projet de contrat de partenariat a pour objectif une remise à niveau des bâtiments et équipements existants et le développement des infrastructures indispensables à la pérennisation des missions de l'école interarmées des sports (EIS) de Fontainebleau qui forme les moniteurs d'éducation physique et sportive de la défense. Cet établissement accueille également des sportifs civils. Le projet vise à mutualiser les bâtiments et équipements par le ministère avec d'autres utilisateurs.

L'opérateur en charge de l'exploitation du site sera amené à optimiser l'utilisation des infrastructures en dégageant des revenus de tiers - notamment les fédérations sportives - permettant de diminuer la charge financière relevant du ministère.

Le contrat de partenariat est envisagé pour une durée de 30 ans. Cette période comprend la réalisation des travaux et un temps suffisant d'exploitation du site permettant au co-contractant de rentabiliser l'investissement initial. Le tableau suivant distingue les coûts d'investissement, de financement et d'exploitation prévisionnels :

DÉCOMPOSITION DU COÛT GLOBAL DU CONTRAT

(en millions d'euros)

L'évaluation préalable prévue par l'article 2 de l'ordonnance du 17 juin 2004 est en cours de finalisation. L'organisme expert du ministère doit être en effet très prochainement saisi. La consultation et le dialogue compétitif devraient être engagés à compter de 2006. Il est prévu que le contrat soit signé en 2007. Si tel était le cas, il serait donc intégré au projet de loi de finances pour 2007.

III.- LE SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE LA DÉFENSE

Le programme « Soutien de la politique de défense » constitue le programme support du ministère de la défense. À ce titre, il regroupe les grandes fonctions transverses exercées par le cabinet du ministre, le contrôle général des armées (CGA) et la plus grande partie des directions du secrétariat général pour l'administration (SGA). Le SGA est chargé des affaires financières, de la définition et de la mise en œuvre de la politique du personnel civil et militaire, de la gestion du personnel civil, de l'action sociale, des affaires juridiques, de la politique immobilière, domaniale et du logement, de la politique des archives et des bibliothèques, et des actions culturelles et éducatives.

Le programme comprend également, en application de la stratégie ministérielle de réforme, le service d'infrastructure du ministère, les crédits d'infrastructure ainsi que les crédits relatifs à l'informatique d'administration et de gestion.

Les crédits de la gendarmerie nationale figurent dans la mission interministérielle « Sécurité ». Pourtant, ce programme support contient des crédits propres à la gendarmerie, notamment en ce qui concerne les systèmes d'information et la politique immobilière.

Le tableau suivant récapitule les crédits de ce programme :

RÉPARTITION DES CRÉDITS DU PROGRAMME « SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE »

(en millions d'euros)

A.- LA PERFORMANCE DES FONCTIONS CENTRALES

L'action n° 1 « Direction et pilotage » comprend les crédits du ministre, des cabinets civil et militaire ainsi que ceux de la sous-direction des bureaux du cabinet et des organismes rattachés au ministre ou à son cabinet. Cette action comprend également les crédits du ministre délégué aux anciens combattants ainsi que son cabinet.

Dans les projets du Gouvernement, cette action était associée à un objectif « Stabiliser le coût de la fonction de direction » pourvu d'un seul indicateur d'efficience de gestion mesurant la dépense de fonctionnement du cabinet civil et militaire et de la sous-direction des bureaux du cabinet, qui ne prend pas en compte les rémunérations et, naturellement, les dépenses d'investissement. La mission d'information de votre Commission des finances avait jugé que l'indicateur ne permettait pas de refléter l'objectif.

L'action n° 2 « Fonction de contrôle » concerne le contrôle général des armées (CGA). Outre les enquêtes qu'il effectue, il exerce en particulier un « contrôle d'accompagnement » permanent des armées, directions et services ainsi que des missions assimilables à des activités d'administration active. Cette action n'est pas associée à un objectif de performance.

L'action n° 3 « Gestion centrale » regroupe cinq directions du Secrétariat général pour l'administration (SGA) :

- la direction des affaires financières ;

- la direction de la fonction militaire et du personnel civil ;

- la direction des affaires juridiques ;

- la direction de la mémoire, du patrimoine et des archives ;

- et le service des moyens généraux, qui exerce une fonction de soutien de l'administration centrale.

À l'objectif « Optimiser le coût de la gestion centrale » devaient être associés deux indicateurs. Le premier, relatif aux dépenses des services assurant les fonctions support que sont les cinq directions précitées, a été maintenu. La mission d'information de votre Commission des finances avait estimé que cet indicateur pourrait être décliné pour évaluer le coût d'une fonction support particulière comme la fonction financière. Concrètement, il rapporte le montant des dépenses des fonctions support ministérielles à l'ensemble des dépenses du ministère. Ce ratio, qui est de 1,4 % doit rester stable en 2006.

Le second indicateur initialement proposé mesurait les effectifs réalisés dans les directions précitées. La mission d'information de votre Commission des finances craignait que cet indicateur soit un indicateur de moyens. Il a donc été supprimé.

De même, l'objectif « Respecter les échéances juridiques ou légales » devait être pourvu de deux indicateurs.

Le premier de ceux-ci mesure la proportion de textes réglementaires, dont la préparation incombe aux services responsables du ministère, pris ou modifiés dans le délai de six mois. La période annuelle de référence correspond au début de la session parlementaire ordinaire. En outre, les décrets nominatifs sont exclus du champ de cet indicateur, qui devrait permettre d'évaluer la qualité du service. Il a été maintenu. En revanche, le second indicateur a été jugé insatisfaisant par la mission d'information. En effet, il se fondait sur le montant des intérêts moratoires versés, rapporté au montant des dépenses payées. Cet indicateur ne permettait pas d'identifier précisément ce qui relève de la gestion du responsable de programme de ce qui résulte des contraintes budgétaires.

B.- LA PERFORMANCE DES FONCTIONS TRANSVERSES

1.- La fonction immobilière

L'existence même de cette action résulte directement de la stratégie ministérielle de réforme. Elle regroupe, d'une part, les moyens du service d'infrastructure de la défense, provenant de la fusion des services des trois armées effectuée en 2005 et, d'autre part, les crédits d'infrastructure provenant des forces armées et des services.

Le regroupement des crédits d'infrastructure, sous le pilotage du secrétaire général pour l'administration et la création d'un service d'infrastructure unique
- gestionnaire de l'ensemble de ces crédits - doivent donner une plus grande cohérence à la politique d'infrastructure et permettre une optimisation de la gestion des crédits.

Par ailleurs, votre Rapporteur se félicite que les quatre objectifs envisagés initialement, qui avaient été jugés peu satisfaisants par la mission d'information, aient été supprimés.

Ils ont été remplacés par un objectif unique intitulé : « mettre les infrastructures à la disposition des forces armées en maîtrisant les coûts et les délais ». Le respect de cet objectif est mesuré au moyen de quatre indicateurs.

La mise à disposition d'un ouvrage à échéance prévue et le respect du niveau de financement qui lui était réservé sont des constantes de la qualité de service et donc des vecteurs de performance qui seront suivis par les deux premiers indicateurs. Dans une perspective d'efficacité de gestion, le troisième indicateur mesurera le coût de fonctionnement des structures qui interviennent dans la mise en œuvre de la politique immobilière. L'infrastructure doit permettre de répondre aux missions permanentes des armées et de la gendarmerie. Le quatrième indicateur s'attachera à mettre en évidence la conformité des opérations d'infrastructures réalisées au regard des exigences techniques préalablement spécifiées. Par ailleurs, deux indicateurs relatifs au « coût des mètres carrés construits ou rénovés » et au « coût du mètre carré loué » permettront d'effectuer des analyses et des comparaisons. Un indicateur, intitulé « taux de vacance moyen des logements par armée et pour la gendarmerie » permettra d'évaluer l'adéquation du parc aux besoins et l'efficacité de la chaîne logement.

Ces indicateurs, qui devront être produits par le service unique d'infrastructure en cours de constitution, ne seront pas disponibles avant 2007. Aucun d'entre eux n'est donc renseigné dans le projet annuel de performance.

2.- Les systèmes d'information, d'administration et de gestion

L'action « Systèmes d'information, d'administration et de gestion » regroupe, pour la première fois, les crédits d'investissements de l'informatique de gestion attribués à l'ensemble des organismes du ministère. Ces crédits sont désormais pilotés par le secrétaire général pour l'administration. En effet, la stratégie ministérielle de réforme, a incité à renforcer le pilotage des systèmes d'information d'administration et de gestion du ministère et à le confier au secrétaire général pour l'administration.

L'action est assortie d'un objectif - « Rationaliser la mise en œuvre des projets informatiques » - auquel sont associés deux indicateurs.

Le premier concerne la part du budget annuel des projets de système d'information et de gestion allouée à des projets concernant au moins trois grands organismes subordonnés au ministre (états-majors, SGA, DGA, Direction générale de la gendarmerie nationale). Il devrait permettre de mesurer de manière pertinente la mutualisation des fonctions informatiques des différents services du ministère.

Le second indicateur mesure l'efficience de la gestion, puisqu'il concerne le pourcentage de dépassement du coût initial des projets.

Aucun de ces indicateurs n'est renseigné dans le projet annuel de performance.

3.- L'action sociale

La politique sociale du ministère vise à accompagner les contraintes spécifiques auxquelles sont soumis les agents du ministère de la défense et à compenser leur impact sur leur environnement social et familial. Ces contraintes et sujétions sont la mobilité, la disponibilité, la précarité des carrières et l'implantation de nombreuses formations dans des garnisons isolées et peu favorisées. La mise en œuvre de cette politique sociale est assurée par la direction de la fonction militaire et du personnel civil (DFP), qui dispose d'un partenaire privilégié, l'institution de gestion sociale des armées (IGéSA), avec lequel est passé un contrat pluriannuel d'objectifs.

L'action « action sociale » était initialement associée à trois objectifs pourvus chacun d'un indicateur. Si ces objectifs et indicateurs ont été jugés satisfaisants par la mission d'information, car ils permettaient d'appréhender l'efficience de la gestion et la qualité du service rendu, leur nombre a toutefois été réduit. La mission avait en effet souligné que le nombre d'objectifs était trop élevé.

Cette action est associée à un objectif unique « assurer la mise en œuvre de l'action sociale dans les meilleurs délais et au meilleur coût » qui sera suivi par deux indicateurs.

L'indicateur relatif à la proportion des aides accordées dans un délai inférieur à 14 jours subsiste. Ce taux est de 44 % en 2005. La cible à atteindre en 2008 est de 50 %.

Il est complété par un indicateur d'efficience destiné à mettre en évidence le coût d'intervention de l'action sociale par rapport au budget total de l'action sociale. De 54,78 % en 2003, ce taux devrait être réduit à 51,36 % en 2005 pour atteindre, dès 2006, la cible fixée à 50 %.

CHAPITRE II.- LA PRÉPARATION ET L'EMPLOI DES FORCES :
UN BUDGET SOUS CONTRAINTE

I.- LES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT SONT-ILS ADAPTÉS AUX BESOINS ?

L'exécution de la programmation 1997-2002 a été gravement affectée par l'insuffisance de crédits ouverts au titre III en loi de finances initiale. Depuis 2002, une normalisation de la construction du titre III semble se confirmer même si elle ne prend toujours pas en compte les opérations extérieures, qui tendent pourtant à se banaliser.

A.- L'EXÉCUTION BUDGÉTAIRE POUR 2004

Le montant des crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2004 s'élevait à 26,67 milliards d'euros, soit une progression de 1,3 % par rapport à 2003. Les mesures législatives et réglementaires - annulations, reports, virements, transferts, etc. - prises en cours d'exécution ont réduit le montant des crédits disponibles de 7,87 milliards d'euros. Compte tenu des ajustements demandés par le présent projet de loi, les dépenses ordinaires militaires s'établissent à 18,95 milliards d'euros en 2004, contre 18,36 milliards d'euros l'année précédente.

La loi de finances rectificative pour 2004 (ainsi que les décrets d'avance ratifiés par cette dernière et les décrets d'annulation) a augmenté les crédits initiaux de 902 millions d'euros.

Le décret d'avance n° 2004-1146 du 28 octobre 2004 a ouvert 692,2 millions d'euros de crédits afin de financer des opérations extérieures, la même somme étant annulée sur les dépenses militaires en capital par le décret n° 2004-1147 du 28 octobre 2004. La loi de finances rectificative pour 2004 a ensuite ouvert 210 millions d'euros de crédits sur les dépenses militaires ordinaires.

Le graphique suivant retrace l'évolution du montant des crédits annulés en cours de gestion sur les dépenses militaires ordinaires depuis 1997 :

ANNULATIONS DE CRÉDITS
Dépenses militaires de fonctionnement

(en millions d'euros)

Les interventions réglementaires affectant le montant ou la répartition des crédits ont, quant à elles, diminué les crédits affectés aux dépenses militaires ordinaires de 8,69 milliards d'euros (soit une baisse de 62 % des crédits initiaux et de 31 % des crédits votés). Ce mouvement massif est en fait lié à un transfert de crédits traditionnel du budget de la Défense vers celui des Charges communes afin de financer le paiement des pensions militaires qui relève du budget des Charges communes. La même opération est effectuée par tous les ministères civils. Les reports de crédits de la gestion 2003 s'élevaient à 170 millions d'euros et ceux à la gestion suivante s'élèvent à 171 millions d'euros, soit un chiffre quasi stable (alors que les reports de la gestion 2002 à la gestion 2003 se montaient à 314 millions d'euros). Le tableau suivant présente l'évolution des crédits ouverts par reports depuis 1990 sur les dépenses militaires ordinaires.

L'effet des transferts, répartitions et virements de crédits est négatif à hauteur de 9,15 milliards d'euros et s'explique par le transfert des crédits affectés aux pensions militaires. Enfin, les crédits ouverts par voie de fonds de concours ont représenté 459 millions d'euros (contre 410 millions d'euros en 2003).

Le tableau suivant récapitule les mouvements intervenus sur les crédits des dépenses ordinaires militaires :

Le projet de loi de règlement du budget ⁽⁶⁾ a sollicité des ouvertures de crédits complémentaires atteignent 160,946 millions d'euros pour les crédits du titre III. Ces dépassements sont près de douze fois supérieurs à ceux enregistrés pour l'exercice 2003 (avec 13,865 millions d'euros). En 2002, ces dépassements avaient atteint 15,797 millions d'euros.

Les dépassements, importants enregistrés pour l'exercice 2004, concernent le chapitre 33-90 « Cotisations sociales - Part de l'État » à hauteur de 139,945 millions d'euros et le chapitre 37-91 Frais de contentieux - Règlements des dommages et accidents du travail, à hauteur de 21 millions d'euros.

Rappelons qu'en 2003, un chapitre seulement était concerné par une demande de crédits complémentaires : le chapitre 37-91 Frais de contentieux - Règlements des dommages et accidents du travail. En 2002, deux chapitres du titre III avaient nécessité des demandes d'ouvertures de crédits complémentaires : le chapitre 33-90, à hauteur de 13,944 millions d'euros et le chapitre 37-91 à hauteur de 1,852 million d'euros.

Votre Rapporteur rappelle que, l'an dernier, il s'était déjà inquiété dans son rapport spécial de l'insuffisance des dotations destinées aux frais de contentieux.

Le graphique suivant présente les dépassements en matière de dépenses ordinaires militaires :

DÉPASSEMENTS EN MATIÈRE DE DÉPENSES ORDINAIRES MILITAIRES

(en millions d'euros)

Les annulations de crédits non consommés du titre III s'élèvent pour l'exercice 2004 à 88,812 millions d'euros, contre 67,825 millions d'euros pour l'exercice 2003, et 138,973 millions d'euros pour l'exercice 2002.

Le graphique suivant présente les annulations de crédits non consommés en matière de dépenses ordinaires militaires, illustrant une amélioration globale du taux de consommation :

ANNULATIONS DE CRÉDITS NON CONSOMMÉS
EN MATIÈRE DE DÉPENSES ORDINAIRES MILITAIRES

(en millions d'euros)

Le tableau suivant présente le taux de consommation des dépenses ordinaires en 2005 :

CONSOMMATION DES CRÉDITS DES DÉPENSES ORDINAIRES
TITRE III HORS PENSIONS

(en milliers d'euros)

Source : direction générale de la comptabilité publique

B.- L'ADAPTATION DES DOTATIONS INITIALES

Depuis plusieurs années, le ministère de la Défense peine à maîtriser l'exécution de son titre III, ce qui se manifeste par des dotations initiales en progression constante et par des ouvertures importantes de crédits en cours d'exercice, sous forme de décrets d'avance ou de lois de finances rectificatives.

CRÉDITS INITIAUX ET OUVERTURES EN COURS D'EXERCICE - TITRE III (HORS PENSIONS)

(en milliards d'euros courants)

Sources : ministère de la Défense, projet de loi de règlement pour 2004 et direction générale de la comptabilité publique

1.- Les lois de finances initiales sont-elles sincères ?

Ces chiffres du titre III exécuté sur plusieurs années montrent clairement que l'on peut s'interroger sur la sincérité des documents budgétaires qui ont été présentés au Parlement lors de la discussion des budgets initiaux de 1997 à 2001. En effet, les crédits inscrits étaient systématiquement très éloignés des crédits réellement consommés lors des exercices précédents. En réalité, les crédits de ce titre ont été largement financés par des crédits complémentaires ou par des reports de charges facilités par les procédures de fonds d'avances en vigueur au ministère de la Défense. À propos de l'exécution du budget 2002, la Cour des comptes précise que la situation du budget de la Défense, « reste symptomatique de la tentation de sous-évaluer certaines dotations en contradiction avec les prévisions de dépenses assises sur le constat des insuffisances chroniques des exercices précédents ».

La loi de finances pour 2004 a inscrit 17,50 milliards d'euros (hors pensions) au titre III. En 2004, les dotations de la 4^ème partie du titre III ont été complétées par des ouvertures de crédits en gestion augmentant cette dotation de 35 %. L'exécution du budget s'est donc inscrite dans une logique de dépassement de l'enveloppe votée en loi de finances initiale, déjà constatée les années précédentes.

La loi de finances pour 2005 a inscrit 3.156,2 millions d'euros à la 4^ème partie du titre III (fonctionnement). Au 31 août 2005, votre Rapporteur a pu constater, d'après les données de la direction générale de la comptabilité publique, que 66,4 millions d'euros ont été rattachés par voie de fonds de concours, 99,6 millions d'euros ont été reportés, que 2,3 millions d'euros sont été transférés et que 95,7 millions d'euros ont fait l'objet d'un virement vers d'autres parties du titre III. Au total, la dotation de fonctionnement disponible pour 2005 atteint donc 3.228,6 millions d'euros.

Le graphique présenté en page suivante retrace l'évolution, depuis 1993, des crédits ouverts en loi de finances initiale, modifiés par les lois de finances rectificatives, avec, pour la période 1997-2002, le référentiel de la programmation :

2.- Le niveau insuffisant des crédits de frais de contentieux

Les crédits du chapitre 37-91 « frais de contentieux - règlement des dommages et accidents du travail » sont depuis 2000 de 45,9 millions d'euros en loi de finances initiale. La loi de finances pour 2005 n'a pas dérogé pas à cette habitude. Pourtant, ce chapitre a connu une surconsommation en 2003 de 13,9 millions d'euros (soit 125 % de la dotation initiale) et en 2004 de 30,84 millions d'euros.

Ce dépassement, qui n'est pas irrégulier puisqu'il s'agit d'un chapitre évaluatif (jusqu'au 31 décembre 2005 car cette notion disparaît avec la LOLF), s'explique, en 2003, pour 2,8 millions d'euros par le contentieux des dommages et pour 11 millions d'euros par les rentes d'accidents du travail. Sur ce dernier point, la transformation de la direction des constructions navales (DCN) en société a conduit à faire prendre en charge par le budget de la Défense des dépenses jusqu'à présent remboursées par le compte de commerce « constructions navales de la Marine militaire ».

La même situation peut être observée en 2004 puisque le seul article des crédits de contentieux relatif au personnel ouvrier mobilise 57,84 millions d'euros, soit 126 % des crédits initiaux de l'ensemble du chapitre ! En ce qui concerne l'exécution 2005, 67,84 millions d'euros ont déjà été consommés au 31 août 2005, soit 148 % de la dotation initiale. Au sein de cette enveloppe, 54 millions d'euros sont consacrés au personnel ouvrier.

Les crédits de contentieux demandés pour 2006 atteignent 85,49 millions d'euros, soit une progression de 87 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2005. Votre Rapporteur pourrait se satisfaire de cette avancée, pourtant il nourrit toujours de vives inquiétudes.

En effet, le rythme de consommation des crédits de 2005 laisse penser que près de 100 millions d'euros pourraient être nécessaires d'ici à la fin de l'année. En outre, le ministère de la défense ne propose d'inscrire que 3 millions d'euros supplémentaires au titre de l'adoption à la consommation passée des crédits. L'essentiel de la progression des crédits demandés pour 2006 - soit 37 millions d'euros - est destiné à couvrir des dépenses anticipées liées à des affaires en cours de jugement qui concernent l'exposition d'agents de la défense aux poussières d'amiante.

Votre Rapporteur renouvelle ses inquiétudes exprimées l'an dernier, amplifiées par la progression notable des contentieux.

En effet, le nombre des contentieux est en forte augmentation. Au total, au 31 décembre 2003, 11.032 contentieux ont été dénombrés, contre 8.408 au 31 décembre 2002 (+ 31 %). L'augmentation est entièrement imputable aux contentieux administratifs (8.517 affaires en cours au 31 décembre 2003, contre 5.757 affaires au 31 décembre 2002).

Deux principaux thèmes de recours contentieux expliquent cette inflation : le contentieux de l'égalité en matière de bonifications d'ancienneté des fonctionnaires ayant assuré charge d'enfants (suite à l'arrêt du Conseil d'État du 29 juillet 2002 « Griesmar ») et le contentieux de la décristallisation » des pensions d'anciens militaires ressortissants des États antérieurement soumis à la souveraineté française (suite à l'arrêt du Conseil d'État du 30 novembre 2001 « Diop »).

C.- UN FINANCEMENT DES OPÉRATIONS EXTÉRIEURES TOUJOURS PERFECTIBLE

Le financement des opérations extérieures (OPEX) reste une difficulté majeure de la construction du budget de la Défense. En effet, du fait de leur caractère en principe imprévisible, les opérations extérieures ne sont qu'imparfaitement prises en compte en construction budgétaire. S'agissant de la construction budgétaire du titre III, la Cour des comptes observe que la loi de finances reste « affectée de sous-évaluations critiquables et répétées ». Cette considération de la Cour porte sur le chapitre 31-31, intitulé « personnels militaires des armées et de la gendarmerie - rémunérations principales » du budget de la Défense a été doté en loi de finances initiale « sans prendre en compte la dépense prévisible au titre des opérations extérieures » .

La construction du budget de l'État devrait systématiquement prendre en compte la dépense prévisible au moment où le projet de loi de finances est soumis du vote du Parlement, conformément au principe posé par la loi organique du 1^er août 2001, dans son article 32, qui dispose : « Les lois de finances présentent de façon sincère l'ensemble des ressources et des charges de l'État. Leur sincérité s'apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler. »

Les forces françaises engagées en opérations extérieures mobilisent 11.275 militaires au 1^er juin 2005 sur les différents théâtres, contre 13.324 militaires au 1^er juin 2004.

1.- Les lacunes du financement des opérations extérieures

Traditionnellement, les rémunérations et charges sociales représentent une proportion importante de surcoûts dus aux opérations extérieures : cette part s'élevait ainsi à 57 % du total en 1997, 63 % en 1998, 46 % en 1999 (les opérations au Kosovo ayant entraîné un fort surcoût en titre V) et 60 % depuis 2001. En exécution, les surcoûts rémunérations et charges sociales sont les seuls à être systématiquement et intégralement pris en charge par les lois de finances rectificatives alors que les autres catégories de surcoût le sont au mieux partiellement. Il est, en effet, incontestable que les opérations extérieures entraînent un surcoût de rémunérations et de charges sociales, même s'il a été réduit par la révision du régime de solde à l'étranger, opérée par le décret n° 97-902 du 1^er octobre 1997 qui a produit ses pleins effets à partir de 1999.

De plus, au cours de la précédente législature, de 1997 à 2001, les ouvertures de crédits au titre des opérations extérieures par décret d'avance ou en loi de finances rectificative, ont toujours été gagées par des annulations à due concurrence de crédits du titre V du budget du ministère de la Défense. Ces annulations n'étaient pas compensées par des ouvertures de crédits en lois de finances rectificatives.

La loi de finances rectificative n° 2002-1050 du 6 août 2002 a, pour la première fois, dérogé à cette pratique, puisqu'en 2002 les ouvertures de crédits au titre des opérations extérieures (375 millions d'euros) n'ont été accompagnées d'aucune annulation sur le titre V. En outre, la loi de finances rectificative n° 2002-1576 du 30 décembre 2002 a ouvert 61 millions d'euros au titre des surcoûts de rémunérations et de charges sociales. Le taux de couverture des opérations extérieures a atteint 64 % en 2002. Cependant, ce taux recouvre des réalités diverses : si les dépenses de rémunérations ont été couvertes à 97 %, les autres surcoûts de fonctionnement n'ont été financés qu'à hauteur de 39 %. Quant aux surcoûts du titre V, ils n'ont bénéficié - comme les années précédentes - d'aucun financement, même si l'on peut observer que ces crédits n'ont pas subi d'annulations en contrepartie des ouvertures au titre III.

En 2003, les surcoûts de rémunérations ont été financés par décret d'avance. Par ailleurs, une partie des surcoûts de fonctionnement a été couverte par un décret d'avance de 35 millions d'euros et par une dotation supplémentaire de 20 millions d'euros ouverte en loi de finances rectificative. Le bilan du surcoût des opérations extérieures pour 2003 s'élève à 643,2 millions d'euros, dont 68,9 millions d'euros pour le titre V. Les abondements obtenus n'ont couvert que partiellement la charge supportée au titre de ces opérations. S'agissant du titre III, les moyens mis en place en cours d'exercice ont permis de compenser intégralement les salaires et les charges sociales. Cependant, selon le ministère de la Défense, ils n'ont couvert qu'à hauteur de 28 % la charge supportée au titre du fonctionnement et de l'alimentation. Il faut également noter qu'un redéploiement de crédits par décret de virement de 18 millions d'euros a permis d'améliorer la couverture des surcoûts de fonctionnement. En outre, les surcoûts du titre V n'ont fait l'objet d'aucune couverture.

2.- Une budgétisation encore imparfaite

Une mission conjointe de l'inspection générale des finances et du contrôle général des armées a été chargée de formuler des propositions permettant de prendre en compte, dès la construction budgétaire, des lois de finances initiales. Selon le rapport, remis au printemps 2003, le pragmatisme qui a caractérisé la gestion des OPEX depuis les années 1960, présente deux défauts importants : il ne permet pas de dégager une définition claire et précise des OPEX et il génère une hétérogénéité des modes de calcul des surcoûts, chaque état-major ayant ses propres pratiques. Des techniciens de l'armée de l'air peuvent contribuer à une opération extérieure tout en restant présents sur une base située en métropole.

La résolution de ces deux difficultés constituant le préalable indispensable à tout projet de budgétisation des OPEX, deux groupes de travail ont été constitués. Le premier avait pour mandat de définir la notion d'OPEX et d'en délimiter le périmètre et le second avait pour mandat d'harmoniser les méthodes de calcul des coûts additionnels. Ces deux groupes de travail ont restitué les résultats de leurs travaux en juillet 2003. Ils doivent permettre, à partir des bases clarifiées et stabilisées, d'envisager une budgétisation d'une large part des OPEX selon des modalités qui restent encore à définir.

En 2004, les surcoûts de rémunérations, d'un montant de 360 millions d'euros ont été financés intégralement par décret d'avance. Par ailleurs, la charge supportée au titre du fonctionnement et de l'alimentation a été également couverte totalement par le décret d'avance, soit 179,35 millions d'euros. Les surcoûts du titre V n'ont pas donné lieu à la moindre compensation alors même qu'ils ont atteint près de 68 millions d'euros, dont 44 millions d'euros au titre de l'entretien programmé des matériels. Le bilan du surcoût des opérations extérieures pour 2004 s'élève à 633,29 millions d'euros, dont 68,09 millions d'euros pour le titre V.

Rappelons que la loi de finances initiale pour 2004 contenait, pour la première fois une provision destinée à couvrir les dépenses des opérations extérieures, d'un montant de 24 millions d'euros. Cette provision est portée à 100 millions d'euros dans la loi de finances pour 2005.

Cette dotation est portée à 250 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2006, dont 200 millions d'euros au titre de dépenses de personnel et 50 millions d'euros au titre des dépenses de fonctionnement. Votre Rapporteur se félicite de ce progrès indéniable dans l'amélioration de la sincérité de la loi de finances. Cependant, cette budgétisation incomplète nécessite encore des ouvertures de crédits complémentaires gagés sur des annulations de dépenses d'équipement dont les crédits sont rétablis en loi de finances rectificative (dans les derniers jours de décembre). Ceux-ci ne peuvent donc pas être consommés au cours de l'exercice concernés : ils génèrent mécaniquement des reports qui déstabilisent les prévisions d'exécution budgétaire.

3.- Le coût pour 2005 des opérations extérieures sera-t-il autofinancé ?

Votre Rapporteur juge toutefois insuffisante la provision de 250 millions d'euros inscrite pour 2006 au regard des surcoûts observés en 2004 (633 millions d'euros, dont 565 au titre III) et prévisibles pour 2005 (566,9 millions d'euros, dont 521,7 au titre III).

Le décret d'avance n° 2005-1206 du 26 septembre 2005 a ouvert 611 millions d'euros au titre III du budget de la Défense, destinés à couvrir les surcoûts dus aux opérations extérieures. Les rémunérations principales des militaires ont ainsi été majorées de 310 millions d'euros (aux chapitres 31-31 et 31-94).

De plus, les crédits de fonctionnement de l'armée de l'air augmentent de 47 millions d'euros (chapitre 34-03), ceux de l'armée de terre progressent de 78 millions d'euros (chapitre 34-04), ceux de la Marine croissent de 31 millions d'euros (chapitre 34-05) et ceux de la Gendarmerie sont en hausse de 53 millions d'euros (chapitres 34-06 et 34-07). En outre, les crédits destinés à l'alimentation progressent de 56 millions d'euros (chapitre 34-10). Enfin, les subventions de fonctionnement des organismes internationaux augmentent de 36 millions d'euros, illustrant ainsi la part croissante des opérations extérieures réalisées dans un cadre multinational.

Corrélativement, le décret d'annulation n° 2005-1207 du 26 septembre 2005 annule un montant identique de crédits sur le budget d'équipement de la Défense. Ces annulations, au titre V, se répartissent de la manière suivante :

_ une annulation de 79,54 millions d'euros sur le chapitre 51-61 Espace - Systèmes d'information et de communication ;

_ une annulation de 168,38 millions d'euros sur le chapitre 51-71 Forces nucléaires ;

_ une annulation de 0,4 million d'euros sur le chapitre 52-81 Études ;

_ une annulation de 155,62 millions d'euros sur le chapitre 53-71 Équipements communs, interarmées et gendarmerie ;

_ une annulation de 66,59 millions d'euros sur le chapitre 54-41 Infrastructure ;

_ et une annulation de 76,49 millions d'euros sur le chapitre 55-11 Soutien des forces.

En outre, deux annulations affectent le titre VI. Elles portent sur le chapitre 66-50 Participation à des travaux civils et subvention d'équipement social intéressant la collectivité militaire, pour un montant de 0,84 million d'euros et sur le chapitre 67-10 Subventions aux organismes sous tutelle, pour une somme de 4 millions d'euros.

Les conséquences concrètes de ces annulations ne sont pas encore connues.

L'intégralité des ouvertures de crédits au titre III est donc gagée sur des annulations de dépenses des titres V et VI. Le ministère serait donc contraint, s'il n'obtenait pas des ouvertures de crédits supplémentaires dans le cadre du prochain projet de loi de finances rectificative pour 2005, d'autofinancer les opérations extérieures.

Rappelons que l'an dernier le décret d'annulation n° 2004-1147 du 28 octobre 2004 avait annulé 692,2 millions d'euros de crédits sur le budget d'équipement de la Défense pour gager des ouvertures de crédits, de même montant, sur le titre III de ce même budget (décret d'avance n° 2004-1146 du 28 octobre 2004).

En conclusion, votre Rapporteur souhaite à nouveau souligner que le débat budgétaire récurrent autour du financement des opérations extérieures ne doit pas faire oublier les enjeux militaires et diplomatiques de ces interventions.

D.- LES DÉPENSES DE FONCTIONNEMENT COURANT

Les différents rapporteurs spéciaux de la Commission des finances s'attachent à vérifier que les dépenses de fonctionnement courant soient maîtrisées. Il faut cependant que les économies proposées soient « structurelles », c'est-à-dire qu'elles doivent correspondre à une réduction définitive de la dépense.

1.- L'alimentation

Jusqu'en 2005, les crédits d'alimentation des armées et de la gendarmerie figuraient au chapitre 34-10. Ils y étaient facilement identifiables. Désormais, ces crédits figurent dans le projet annuel de performance au sein des crédits de « soutien de la personne » qui regroupent, pour chaque armée, les crédits alimentation, d'« entretien du personnel » et de communication. Votre Rapporteur présente donc ici les chiffres qui lui ont été transmis dans une réponse à son questionnaire budgétaire.

Les dépenses d'alimentation évoluent de la manière suivante :

Les dépenses d'alimentation des trois armées progressent de 2,7 millions d'euros (- 1,2 %) après avoir progressé de 8,87 millions d'euros en 2005 et régressé de 18,31 millions d'euros (- 6,6 %) en 2004. On observe donc que le niveau prévisible des dépenses d'alimentation pour 2005 est revenu à son niveau (en euros constants) de 2002.

2.- La compensation versée à la SNCF

Les militaires bénéficient d'une réduction tarifaire de 75 % sur le prix plein tarif des billets de train, lorsqu'ils empruntent le réseau SNCF, y compris les lignes de la zone du syndicat des transports parisiens, pour leurs déplacements professionnels comme privés. En contrepartie de cet avantage tarifaire accordé aux militaires, le ministère de la Défense verse à la SNCF une indemnité compensatrice dont le montant correspond à la différence entre la valeur des titres de transport délivrés, réduite d'un abattement commercial de 22,10 % (contre 21,60 % jusqu'en 2003), et la somme correspondant aux 25 % du prix des transports effectués, acquittés par les militaires ou leur administration, lors de la délivrance des billets. À la suite d'une mission conjointe de l'Inspection générale des finances et du Contrôle général des armées portant sur ce sujet, il a été décidé de renégocier la convention avec la SNCF. La nouvelle convention a été signée le 20 décembre 2001.

Pour 2004, la dotation à la SNCF, imputée sur le chapitre 37-94, a été consolidée à 150,71 millions d'euros, contre 150,63 millions d'euros en 2003. La consommation de cette dotation est tout à fait régulière et satisfaisante. La convention du 20 décembre 2001 prévoit, en effet, que le ministère de la Défense effectue des versements mensuels à la SNCF, correspondant à un douzième de la dotation inscrite au budget. Le solde, versé en décembre, doit apurer le montant définitif du dernier exercice dont la SNCF a clôturé les comptes. Il faut néanmoins rappeler que la loi de finances rectificative n° 2002-1050 du 6 août 2002 a ouvert un crédit de 66 millions d'euros afin d'apurer la dette du ministère à l'égard de l'entreprise de transport. Cette dette s'était constituée lors de l'application de l'ancienne convention.

Pour 2005, cette dotation a été imputée sur les différents chapitres des armées et services. Pour les trois armées et les services communs - à l'exception donc de la Gendarmerie - elle a atteint 109 millions d'euros. Pour 2006, cette dotation serait portée à 114 millions d'euros pour les trois armées et les services communs.

Cette augmentation de plus de 4,6 % s'est révélée nécessaire en raison d'une majoration tarifaire globale de 2 à 3 % par la SNCF ainsi que de modifications importantes de la gamme tarifaire intervenues en 2005. Pour la mission « Défense », la mesure nouvelle atteint 5 millions d'euros, dont 3 millions d'euros pour l'armée de terre, un million d'euros pour la marine et un million d'euros pour l'armée de l'air. Le tableau suivant présente l'évolution et la répartition de la dotation versée à la SNCF :

RÉPARTITION DE LA DOTATION VERSÉE À LA SNCF

(en millions d'euros)

Source : ministère de la Défense

3.- Les produits pétroliers

La dotation affectée aux carburants s'élevait à 331,6 millions d'euros dans la loi de finances pour 2005. Elle devrait atteindre 358,7 millions d'euros en 2006. Le ministère prend donc en compte le relèvement du coût du pétrole, mais dans une mesure moindre (+ 8,2 %) que la flambée actuelle des cours. Rappelons qu'en 2004, une dotation de seulement 312 millions d'euros avait été inscrite, contre 343 millions d'euros en loi de finances initiale 2003, le ministère anticipant une baisse du cours du pétrole pour 2004...

Au 31 août 2005, l'armée de l'air a consommé 160 millions d'euros sur les 163,3 millions d'euros qui lui ont été accordés pour 2005 (à l'article 91 du chapitre 34-03), selon les données de la direction générale de la comptabilité publique. Les possibilités d'économies sur les autres crédits de fonctionnement semblent limitées puisque 76,9 % des crédits de fonctionnement de l'armée de l'air (ensemble du chapitre) sont consommés à cette même date...

Devant le renchérissement du coût du pétrole, la Marine a dû réduire ses réserves de carburant de 35.000 tonnes.

Les dotations en carburants et combustibles opérationnels octroyées à chacune des trois armées, à la gendarmerie et à la section commune sont retracées dans le tableau suivant :

DOTATION EN CARBURANTS DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE

(en millions d'euros)

Les hypothèses retenues pour le projet de budget pour 2006 sont déterminées par le ministère de l'économie et des finances : le dollar vaut 0,77 euro et le baril vaut 36 dollars. Pourtant, dans une réponse au questionnaire budgétaire, le ministère reconnaissait que : « les hypothèses économiques du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie pour 2006 reposent sur un cours de pétrole à 60 dollars par baril de brent compte tenu d'un taux de change à 1,23 dollar pour 1 euro ».

En réalité, le prix d'un baril de pétrole est très significativement au-dessus de 63 dollars ; il a même atteint 67,72 dollars le baril de brent à Londres le 1^er septembre dernier. Il est donc à craindre que, comme en 2004 et en 2005, les armées doivent adapter leur activité au coût du carburant.

Les consommations de carburant en 2003, 2004 et 2005 sont les suivantes :

CONSOMMATION DES CARBURANTS

(en millions d'euros)

Source : ministère de la Défense

Le tableau suivant propose de mettre en regard les dotations pour le carburant demandées pour 2006 avec les besoins prévus en 2005 :

COMPARAISON DES DOTATIONS ET DES BESOINS EN CARBURANTS

(en millions d'euros)

Source : ministère de la Défense

Évidemment, cette comparaison présente des limites puisque les données (coût du pétrole, taux de change) ne son pas les mêmes entre 2005 et 2006. Pour autant, toutes choses étant égales par ailleurs, la dotation pour 2006 serait nettement inférieure aux besoins réels des armées et services du ministère.

Votre Rapporteur constate que si les besoins en carburants étaient les mêmes en 2006 que ce qu'ils étaient en 2005, il manquerait environ 142 millions d'euros pour acheter le carburant. Pour que les dotations en carburants demandées pour 2006 suffisent à un niveau d'activité comparable à celui de 2005, il faudrait que le prix du baril de pétrole chute de 28 % l'an prochain.

Le ministère a mis en place, pour les mois de novembre et de décembre 2005, un système de couverture du risque de variation des prix du pétrole. Il a confié à l'agence France trésor le soin de réaliser avec le secteur bancaire la mise en œuvre de ce dispositif. Pour un coût compris entre 1 et 2 millions d'euros - soit 4 % à 6 % des dépenses de pétrole sur la même période - le ministère a obtenu un prix plafonné pour 87 % de ses approvisionnements. Ce dispositif n'est valable qu'en métropole.

4.- Quelles économies réaliser sans mettre en cause l'activité des forces ?

Pour 2006, le ministère de la défense a d'ores et déjà demandé un effort de réduction supplémentaire des dépenses de fonctionnement - hors carburants - des trois armées. Pour l'armée de l'air, les crédits se réduisent de 3,5 %, soit une baisse de 9 millions d'euros équivalente au fonctionnement de trois bases aériennes. Pour l'armée de terre, cette même réduction atteint 8 millions d'euros (- 3,5 %), correspondant à 8 jours d'activité. Pour la Marine, la baisse est évaluée à 8 millions d'euros, soit une baisse d'environ 2,5 %.

En 2005, afin de continuer à réduire les dépenses de fonctionnement, l'armée de l'air a mené plusieurs études. Une étude portait sur les économies d'énergies par la réalisation de photographies infrarouges des réseaux des bases aériennes de la région aérienne nord ; Une autre se focalisait sur l'utilisation des logiciels libres de droit. Une troisième étude se consacrait aux possibilités de téléphoner par Internet. Le réseau des moyens de transmission des bases aériennes est d'ores et déjà systématiquement mis à contribution pour réduire les dépenses de télécommunications entre sites militaires. Pour l'année 2006, une étude est en cours afin d'espacer les relèves outre-mer, pour en diminuer le coût.

L'armée de terre poursuit ses efforts d'optimisation de la ressource dans les centres de responsabilité, afin d'absorber les nouvelles charges : concentration des unités dans un minimum d'emprises, amélioration des infrastructures (isolation, type d'énergie...), abandon des véhicules à essence pour des véhicules à gazole ou usage de véhicules de la gamme commerciale pour la vie courante, parfois grâce à des solutions innovantes comme la location de longue durée. La mission d'audit financier de l'inspection de l'armée de terre continue à s'assurer de la mise en œuvre concrète de ces mesures.

Afin de limiter les tensions sur le fonctionnement courant, la marine a mis en œuvre d'importantes économies en 2004. Elle a notamment réduit de 3,2 millions d'euros (- 9,5%) ses crédits massifiés. Pour 2005, la Marine recherche un meilleur emploi des moyens destinés au transport de matériel. Par ailleurs, les efforts menés actuellement pour mieux connaître les contraintes et les coûts logistiques des bâtiments en escale devraient permettre d'optimiser les dépenses en l'espèce. La Marine a également axé ses efforts sur une stricte limitation des dépenses de déplacement, afin d'éviter que les besoins dans ce domaine ne viennent ajouter des tensions supplémentaires sur le fonctionnement courant en imposant des redéploiements de crédits. Les droits d'engagement des unités ont été ainsi réduits de 2,5 millions d'euros, soit une baisse de 20 % par rapport à 2004.

En 2006, la Marine participe à hauteur de 8 millions d'euros à la réduction des dépenses de fonctionnement de l'État se concrétisant par une réduction de 2 % de ses crédits de fonctionnement.

Votre Rapporteur souligne que dans les réponses au questionnaire, la Marine est la seule des trois armées à chiffrer les économies réalisées.

Une réduction drastique des crédits de fonctionnement courant est susceptible de se traduire par une détérioration des conditions de travail pouvant entraîner une baisse du moral des militaires. En outre, ces conditions ne seraient pas favorables au recrutement et à la fidélisation des nouveaux engagés.

II.- L'INDISPENSABLE MAIS COÛTEUSE ACTIVITÉ DES FORCES

A.- UNE ACTIVITÉ DES FORCES QUI DEMEURE EN DESSOUS DES OBJECTIFS

Le projet de budget pour 2006 consolide l'heureux renversement de tendance amorcé en 2003, consistant, devant les effets délétères des réductions de crédits opérées dans l'application de la précédente programmation, à augmenter les budgets de fonctionnement des armées en vue de consolider leurs indicateurs d'activité.

Votre Rapporteur a collationné les montants des crédits dévolus à l'activité des forces de chacune des trois armées (pages 78 et 79 du projet annuel de performance).

Le tableau suivant présente les crédits destinés à l'activité des forces en 2006 :

CRÉDITS DE PAIEMENT DESTINÉS À L'ACTIVITÉ DES FORCES

L'objectif n°6 intitulé « Atteindre les objectifs de préparation et d'activité opérationnelles » est associé à un indicateur mesurant la part des crédits de fonctionnement contribuant à la préparation opérationnelle (hors opérations intérieures et extérieures).

Le tableau suivant présente ces résultats :

PART DES CRÉDITS DE FONCTIONNEMENT
CONTRIBUANT À LA PRÉPARATION OPÉRATIONNELLE

Source : ministère de la Défense

Il convient actuellement de bien délimiter le périmètre des forces concernées afin que l'évolution de cet indicateur dans le temps permette de mesurer les efforts financiers consacrés à l'activité. Concrètement, les dépenses de fonctionnement se décomposent en trois entités : activité, structure et dépenses liées à l'homme. Le présent indicateur rapporte donc les crédits liés à l'activité à l'ensemble des crédits de fonctionnement.

Votre Rapporteur tient à souligner que cet indicateur est particulièrement pertinent.

1.- L'armée de l'Air

L'objectif de l'armée de l'air est de maintenir le niveau opérationnel nécessaire à la réalisation des missions aériennes tant dans un cadre national que dans un cadre international et interallié. Pour cela l'activité aérienne est adaptée au métier considéré (chasse ou transport) afin de garantir à la fois la maîtrise technique nécessaire et la sécurité des vols indispensable.

Un nombre d'heures de vol minimum est fixé par pilote et par an par la loi de programmation militaire. Il est indépendant du type d'appareil utilisé. Il est fixé à 180 heures de vol par pilote de combat, 200 heures de vol par an pour un pilote d'hélicoptère et 400 heures de vol par pilote de transport.

Pour 2004, la prévision d'activité annuelle était initialement de 271.104 heures de vol, en diminution de 6 % par rapport à l'objectif initial de l'année précédente (288.203 puis 265.000 heures de vol). En réalité, l'armée de l'air n'a effectué que 242.993 heures de vol, soit 10,4 % de moins que les prévisions.

Cette activité a été élaborée pour permettre le maintien au niveau requis des capacités opérationnelles des équipages tout en préservant le potentiel des aéronefs, en particulier, les avions de transport tactique. Ces heures de vol se répartissent comme suit :

· 89.640 heures pour l'aviation de combat (contre 94.130 prévues et 94.562 heures effectuées en 2003) ;

· 79.937 heures pour l'aviation de transport (contre 84.469 prévues et 89.884 heures effectuées en 2003) ;

· 65.794 heures pour les écoles (contre 58.950 prévues et 62.795 heures effectuées en 2003) ;

· et 7.623 heures pour les avions de complément (contre 8.702 prévues et 3.280 heures effectuées en 2003).

Cette réduction de 28.111 heures est principalement due à un problème de disponibilité des flottes de transport et de combat tendant cependant à se redresser. Cette situation est également due au renforcement de l'alerte au titre de la posture permanente de sûreté, ainsi qu'à la priorité donnée au soutien de la disponibilité sur les théâtres d'opérations où les forces aériennes sont engagées.

En 2005, l'armée de l'air a prévu une activité de l'ordre de 235.000 heures soit une prévision en retrait de 13,3 % par rapport à celle de 2003 et de 3,3 % par rapport à l'activité observée en 2004. Qualifiée de « réaliste » par le ministère de la défense, ce niveau d'activité doit permettre d'effectuer les missions opérationnelles et de maintenir les équipages au niveau requis.

Pour 2006, l'objectif de l'armée de l'air est de « maintenir le niveau opérationnel nécessaire à la réalisation des missions opérationnelles tant dans un cadre national que dans un cadre international et interallié ». Votre Rapporteur souligne que l'activité annuelle par pilote devrait rester en deçà des objectifs fixés par la loi de programmation militaire. La norme de 180 heures de vol annuelle par pilote de chasse a été définie par l'OTAN à l'époque de la guerre froide. Cette valeur garde toute sa pertinence, même s'il faut reconnaître, qu'en pratique, cette valeur moyenne est devenue un plafond à atteindre. L'armée de l'air française est l'une des rares à continuer à viser ce chiffre, ce qui la place aux premiers rangs mondiaux.

En effet, l'objectif n°6 intitulé « Atteindre les objectifs de préparation et d'activité opérationnelles » est associé à un indicateur mesurant le niveau de réalisation des objectifs de préparation et d'activité opérationnelle fixés à chaque armée, dont trois aspects concernent l'armée de l'air. Ces données sont retracées dans le tableau suivant :

RÉALISATION DES OBJECTIFS D'ACTIVITÉ FIXÉS À L'ARMÉE DE L'AIR

Le tableau suivant montre que l'activité de l'armée de l'air est sensiblement proche de celle de la Royal Air Force du Royaume-Uni, même si les comparaisons sont rendues difficiles par le fait que les Britanniques n'incluent pas dans le chiffre présenté les heures de formation :

ACTIVITÉ MOYENNE RÉALISÉE PAR LES ARMÉES DE L'AIR EN 2004

(en heures de vol)

Source : ministère de la Défense

L'objectif n°4 intitulé « Assurer la protection sur le territoire et dans les approches aéro-maritimes » est associé à un indicateur mesurant le niveau de réalisation par l'armée de l'air de son contrat opérationnel en matière de posture permanente de sûreté aérienne. La protection sur le territoire et dans les approches aéromaritimes concerne la participation des armées aux deux fonctions stratégiques majeures que sont la prévention et la protection.

Le présent indicateur évalue la réactivité de l'armée de l'air dans le cadre de la posture permanente de sûreté en mesurant le respect des délais d'intervention des avions. Les délais d'intervention servant de référence sont liés au stade de vigilance. L'armée de l'air adapte son dispositif - c'est-à-dire le nombre de patrouilles en alerte - en fonction des demandes du Gouvernement. Les délais de décollage fixés aux avions de défense aérienne sont, de jour, de 7 minutes pour le premier décollage et de 15 minutes pour le second, et, de nuit, de 15 minutes pour le premier décollage et de 7 minutes pour le second, après le premier décollage.

D'après les statistiques fournies, il apparaît que seulement 2,74 % des décollages étaient hors délai en 2004, l'objectif étant de rester en deçà d'un taux de 5 %. Votre Rapporteur juge cet indicateur parfaitement pertinent.

2.- L'armée de Terre

Pour l'armée de terre, l'activité correspond principalement aux exercices et manœuvres effectuées sur le terrain, avec ou sans matériel organique, et vise à assurer la préparation au combat des unités des forces terrestres.

Des normes d'activité sont définies en termes quantitatifs (nombre de jours d'exercice). L'objectif était de retrouver à partir de 2003, puis de maintenir, le niveau des 100 jours de sortie des unités sur le terrain, avec ou sans matériel organique. Cet objectif, qui devait être atteint en 2004, ne le sera pas puisque la prévision du ministère prévoit 90 jours d'exercice - contre 95 jours en 2003 -, dont seulement 40 avec matériels.

Le tableau suivant présente la réalisation des objectifs d'activité :

RÉALISATION DES OBJECTIFS D'ACTIVITÉ DE L'ARMÉE DE TERRE

Source : ministère de la défense

En outre, la disponibilité technique opérationnelle de certains matériels majeurs de l'armée de terre reste encore insuffisante et ne permet pas leur pleine utilisation pour des exercices et pour l'entraînement (maintien de la priorité à l'emploi dans le cadre des projections). Compte tenu de la disponibilité des matériels aériens, l'armée de terre ne prévoit d'atteindre les 180 heures de vol par pilote et par an (objectif prévu par la loi de programmation militaire 2003-2008) qu'à partir de 2006. Cette situation est illustrée par le tableau suivant :

NOMBRE D'HEURES DE VOL PAR PILOTE D'HÉLICOPTÈRE

Source : ministère de la Défense

Enfin, il faut relativiser la portée des statistiques relatives à l'activité qui ne prennent pas en compte les opérations extérieures. Le tableau suivant compare l'activité de l'armée de terre avec celle de nos principaux partenaires européens :

ACTIVITÉ DES FORCES TERRESTRES EN EUROPE EN 2004

Source : ministère de la défense

Le nombre d'heures de vol des pilotes d'hélicoptère de l'aviation légère de l'armée de terre (ALAT) s'est approché, en 2004, du seuil de 140 heures en deçà duquel le niveau d'activité est insuffisant pour assurer la sécurité des vols. La situation semble s'améliorer depuis. Les vols de nuit et les vols tactiques sont privilégiés.

L'objectif n°4 intitulé « Assurer la protection sur le territoire et dans les approches aéro-maritimes » est associé à un indicateur mesurant le niveau de réalisation par l'armée de terre de son contrat opérationnel en matière de protection.

La protection sur le territoire et dans les approches aéromaritimes concerne la participation des armées aux deux fonctions stratégiques majeures que sont la prévention et la protection. Elle intègre la participation, permanente ou occasionnelle, des armées à des missions de sécurité intérieure et de service public. L'armée de terre contribue à la défense des intérêts de la France en déployant des capacités d'alerte et de réaction permettant de protéger les citoyens et de prévenir le développement des crises à la fois en métropole, outre-mer et à l'étranger. Le présent indicateur se concentre sur la capacité de l'armée de terre à satisfaire les demandes relatives à la protection du territoire.

Les chiffres présentés dans le projet annuel de performances montrent que le taux de satisfaction de l'armée de terre en termes de protection du territoire était de 100 % en 2005. Il devrait en être de même pour 2005 et 2006. En outre, à terme échu, le ministère précisera le nombre d'hommes qui ont été mobilisés pour les opérations en cause. Ce chiffre était de 19.960 en 2004.

Votre Rapporteur est sceptique quant à l'utilité de cet indicateur qui devrait toujours afficher 100 %. De même, les données présentées ex post ont, en soi, un grand intérêt mais ne renseignent pas sur l'efficacité ou l'efficience de l'armée de terre. Cependant, votre Rapporteur est parfaitement conscient des difficultés rencontrées par l'armée de terre pour réaliser un indicateur sur cet objectif. D'ailleurs, dans les derniers documents sur lesquelles votre Commission des finances s'est prononcée, aucun indicateur ne figurait pour cette armée.

Dans un souci pédagogique, votre Rapporteur souhaite illustrer le coût de l'entraînement par un exemple concret. L'entraînement entraîne deux types de coûts. L'un est direct : il atteint 1,95 million d'euros par jour d'activité pour 100.000 hommes (dont 0,85 million d'euros de carburants, 0,5 million d'euros pour les indemnités de déplacement, 0,15 million d'euros de frais de transport et 0,45 million d'euros de dépenses d'instruction). Le deuxième type de coût est global, mais plus difficile à isoler : il comprend les dépenses de formation, les crédits d'infrastructure et les dépenses de soutien.

3.- La Marine

L'activité de la Marine se caractérise par le nombre de jour de mer pour ses bâtiments et d'heures de vol pour ses aéronefs.

L'expérience accumulée et la comparaison avec les marines de nos principaux partenaires montrent que les 90 jours de mer par an, pratiqués dans les années passées, sont insuffisants pour maintenir un niveau convenable en opérations. L'objectif pertinent est de 100 jours de mer par an, qui devait être atteint en 2003. Or, cette année-là, les bâtiments n'ont connu que 85 jours en mer seulement et 101 jours pour les bâtiments de haute mer, contre une prévision révisée de 88 jours en mer - et 105 jours pour les bâtiments de haute mer.

Pour 2004, le nombre de jours de jours en mer par bâtiment a atteint 88 jours et il devrait atteindre 91 jours en 2005, contre une prévision initiale de 95 jours.

Le tableau suivant présente les indicateurs de résultats de la Marine :

INDICATEURS DE RÉSULTATS DE LA MARINE

Source : projet annuel de performance

Les normes d'activité et d'entraînement de la marine sont voisines des standards communément pratiqués par les autres grandes marines occidentales.

Les bâtiments français ont ainsi effectué en moyenne 1.450 heures de mer en 2005 contre 1.480 heures pour les bâtiments de la marine allemande. Ce taux d'activité est sensiblement supérieur à celui constaté pour la marine russe, dont les dernières frégates effectuent en moyenne 70 jours de mer (contre plus de 100 en France), le reste de la marine ayant souvent une activité inférieure à 50 jours de mer par an. Le constat est identique pour l'aviation navale, le taux d'activité des pilotes français étant légèrement supérieur à celui de leurs homologues allemands (230 heures de vol pour les pilotes d'hélicoptères français contre 190 heures pour les Allemands), et nettement supérieur à celui des pilotes russes.

En revanche, contrairement à la demande de votre Rapporteur, la marine n'a pas réalisé de comparaisons avec les marines du Royaume-Uni et des États-Unis.

L'objectif n°4 intitulé « Assurer la protection sur le territoire et dans les approches aéro-maritimes » est associé à un indicateur mesurant le niveau de réalisation par la marine de son contrat opérationnel en matière de protection et d'action de l'État en mer.

La protection sur le territoire et dans les approches aéromaritimes concerne la participation des armées aux deux fonctions stratégiques majeures que sont la prévention et la protection. Elle intègre la participation, permanente ou occasionnelle, des armées à des missions de sécurité intérieure et de service public. Le présent indicateur se concentre sur la capacité de la marine à réaliser son contrat opérationnel en matière d'alertes des moyens aéromaritimes et à couvrir les zones économiques exclusives françaises en moyens navals.

Les chiffres présentés dans le projet annuel de performances montrent que le taux de satisfaction de la marine en termes en matière d'alertes des moyens aéromaritimes devrait être de 100 % pour 2005 et 2006. De plus, elle doit couvrir 15 % des zones économiques exclusives françaises en moyens navals, niveau qu'elle atteint d'ores et déjà.

4.- La mesure de la performance de la capacité d'intervention extérieure

L'objectif n°3 du programme « Préparation et emploi des forces », intitulé « Disposer d'une capacité d'intervention extérieure », est associé à quatre indicateurs qui concernent l'armée de terre, la marine, l'armée de l'air et le service de santé.

Le premier indicateur mesure le niveau de réalisation par l'armée de terre de son contrat opérationnel en matière d'intervention extérieure, qui se décline en trois points. Premièrement, elle doit fournir 5000 hommes en renfort des forces de présence et de souveraineté, ce qu'elle fait à 100 %. Deuxièmement, elle doit, dans le cadre du dispositif « Guépard », disposer d'une capacité de réaction immédiate de 2000 hommes (en alerte à 72 h), complétée à hauteur des effectifs d'une brigade (entre 24 heures et 15 jours), soit un effectif de 5.000 hommes. L'armée de terre remplit ses prescriptions à 100 %. Troisièmement, elle doit assurer une capacité de réaction à 30 jours, à hauteur de 4 brigades et des renforts allant jusqu'à la capacité de commandement de deux divisions et d'un corps d'armée, soit 30.000 hommes. En 2004, l'armée de terre n'atteignait que 72 % de cet objectif, 77 % en 2005. Les prévisions pour 2006 sont fixées à 85 %, la cible étant de 100 % en 2008.

Le deuxième indicateur mesure le niveau de réalisation par la marine de son contrat opérationnel en matière d'intervention extérieure, qui se décline en quatre aspects : le groupe aéronaval, qui ne remplit son contrat qu'à 70 % en 2005 mais 100 % en 2006, le groupe amphibie qui ne remplissait son contrat qu'à 92 % en 2004 le remplit à 100 % en 2005 et 2006, le groupe d'action maritime remplit son contrat à 100 % et les autres capacités d'intervention extérieure qui ne le remplissent qu'à 99 % en 2005 devraient le remplir à 100 % dès 2006.

Le troisième indicateur mesure le niveau de réalisation par l'armée de l'air de son contrat opérationnel en matière d'intervention extérieure. Les aviations de chasse et de soutien le remplissent à 100 % tandis que la flotte de transport n'en atteint que 40 %, chiffre révélateur des lacunes capacitaires de cette activité. La cible fixée pour 2008 est de 60 %. Ce redressement tient compte de la montée en puissance du programme TLRA et du programme des avions multi-rôle tanker transport (MRTT).

B.- LE COÛT DE LA DISPONIBILITÉ TECHNIQUE OPÉRATIONNELLE

Les dotations d'entretien programmé des matériels doivent permettre de maintenir la disponibilité technique opérationnelle des matériels à un niveau satisfaisant permettant aux armées de remplir leur contrat opérationnel.

Le tableau suivant présente l'évolution des autorisations de programme ou d'engagement pour l'entretien programmé du matériel :

AUTORISATIONS DE PROGRAMME OU D'ENGAGEMENT
POUR L'ENTRETIEN PROGRAMMÉ DU MATÉRIEL

(en millions d'euros)

Source : ministère de la défense

Les crédits destinés à l'entretien programmé du matériel devraient progresser fortement en 2006. Plusieurs raisons expliquent cette situation :

- les armées sont parfois confrontées à des prestataires en situation de monopole et doivent donc payer le prix demandé par ceux-ci ;

- et les armées sont confrontées à un double phénomène marqué, d'une part, par la mise en service de matériels neufs dont la haute technicité requiert une maintenance coûteuse et, d'autre part, le maintien en service de matériels âgés, dont la vétusté entraîne, elle aussi, de lourdes dépenses de maintenance.

Le coût moyen d'une heure de vol d'un Rafale atteint 13.800 euros quand celle d'un Super-Étendard (âgés de 25 ans en moyenne) n'est que de 6.000 euros. De même, le coût d'une heure de vol d'un hélicoptère Tigre devrait atteindre 7.500 euros contre seulement 700 euros pour la Gazelle (âgés de 23 ans en moyenne).

Par ailleurs, cet accroissement du besoin de ressources pour la maintenance coïncide avec le paiement de nombreux équipements coûteux qui pèsent lourdement sur le budget de la défense.

Les crédits destinés à l'entretien programmé du matériel sont présentés dans le tableau suivant :

CRÉDITS DE PAIEMENT POUR L'ENTRETIEN PROGRAMMÉ DU MATÉRIEL

(en millions d'euros)

Source : ministère de la défense

De manière générale, le coût du maintien en condition opérationnelle augmente très fortement dans les armées.

Le tableau suivant présente l'évolution du taux de disponibilité des principaux équipements de l'armée de terre :

DISPONIBILITÉ DES PRINCIPAUX MATÉRIELS DE L'ARMÉE DE TERRE

(en %)

Source : ministère de la défense

La disponibilité des chars Leclerc est en légère diminution car la priorité de Giat Industries se concentre sur la livraison de chars de dernière version et non sur la livraison de rechanges.

La disponibilité des AMX 10 RC demeure très basse. Des efforts sont faits pour la stabiliser. Une amélioration ne sera envisageable qu'après valorisation des matériels. Le parc des ERC 90 « Sagaie » est très sollicité en opérations extérieures, ce qui explique sa disponibilité en baisse. Le traitement des obsolescences des AMX 10 P permet d'en faire progresser la disponibilité.

La disponibilité des hélicoptères est stable et globalement satisfaisante. Il faut tout de même noter que le parc des hélicoptères Puma, très sollicité, est vieillissant. Son entretien est donc de plus en plus lourd.

Le tableau suivant présente l'évolution du taux de disponibilité des principaux équipements de la marine :

DISPONIBILITÉ DES PRINCIPAUX MATÉRIELS DE LA MARINE

(en %)

(1)  en juin 2005

Source : ministère de la défense

Le tableau suivant présente l'évolution du taux de disponibilité des principaux équipements de l'armée de l'air :

DISPONIBILITÉ DES AVIONS DE COMBAT DE L'ARMÉE DE L'AIR

(en %)

(1) au premier semestre 2005

Source : ministère de la défense

C.- LE COMPTE DE COMMERCE « EXPLOITATION INDUSTRIELLE DES ATELIERS AÉRONAUTIQUES DE L'ÉTAT »

La hausse des dépenses par rapport à la loi de finances initiale se justifie notamment par des achats de pièces de rechanges. En effet, alors que ces achats devraient être effectués par les armées, celles-ci contraignent le service de la maintenance aéronautique à assumer ces dépenses.

S'agissant des recettes, les droits constatés sont supérieurs aux recettes de trésorerie en raison de l'émission tardive par le service de la maintenance aéronautique de titres de perception issus du traitement de la facturation en décembre.

La gestion des crédits de ce compte de commerce pour 2004 est présentée dans le tableau suivant :

RÉSULTAT DU COMPTE 904-03 « EXPLOITATION INDUSTRIELLE DES ATELIERS AÉRONAUTIQUE DE L'ÉTAT » EN 2004

(en millions d'euros)

Source : ministère de la défense

La gestion des crédits au premier semestre 2005 est présentée dans le tableau suivant :

RÉSULTAT DU COMPTE 904-03 « EXPLOITATION INDUSTRIELLE DES ATELIERS AÉRONAUTIQUE DE L'ÉTAT » AU PREMIER SEMESTRE 2005

(en millions d'euros)

Source : ministère de la défense

L'écart constaté dans les dépenses entre la comptabilité de gestion et la loi de finances initiale provient du retard pris dans le remboursement par le service de la maintenance aéronautique des rémunérations et charges sociales Les paiements réalisés à la fin du premier semestre grâce aux crédits encaissés en mai et juin ne seront comptabilisés qu'au second semestre.

Pour 2006, les prévisions de recettes sont en augmentation de 2,88 %, comme le montre le tableau suivant :

PRÉVISIONS DE RECETTES ET DE DÉPENSES DU COMPTE 904-03 « EXPLOITATION INDUSTRIELLE DES ATELIERS AÉRONAUTIQUE DE L'ÉTAT » POUR 2006

(en millions d'euros)

Source : projet de loi de finances

Cette augmentation des dépenses s'explique par un échelonnement des dépenses liées à des commandes antérieures à 2004. En outre, ces chiffres tiennent compte des hypothèses de commandes que la SIMMAD, notamment, est susceptible de notifier au service de la maintenance aéronautique en 2006.

III.- LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES

Enjeu stratégique majeur pour le ministère de la défense, la politique de gestion des ressources humaines, destinée à pourvoir aux besoins capacitaires des armées et formations rattachées en personnel motivé, qualifié et performant, dans un contexte budgétaire contraint, est aujourd'hui confrontée à des évolutions majeures.

A.- LE NOUVEL ENJEU DE LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES

Premièrement, la loi organique relative aux lois de finances oblige à réformer la politique des ressources humaines, notamment du fait de la création des plafonds d'autorisation d'emplois rémunérés spécialisés par ministère et du fait que les crédits de dépenses de personnel sont limitatifs par programme. Les principaux objectifs de cette politique, conduite par le secrétaire général pour l'administration, sont la maîtrise des effectifs et de la masse salariale par le développement des capacités de restitution et d'anticipation, l'harmonisation des règles de gestion entre les différents programmes comme entre les différentes catégories de personnel, l'optimisation qualitative de la ressource soutenue par l'attractivité des carrières, la fidélisation du personnel et une bonne tenue du dialogue social.

Deuxièmement, si la récente modification des attributions au sein du ministère de la défense - par le décret n° 2005-506 du 19 mai 2005 fixant les attributions du ministre de la défense - confirme les attributions en matière sociale et de ressources humaines du secrétaire général pour l'administration (SGA), la modification des attributions des chefs d'états-majors - par le décret n° 2005-520 du 21 mai 2005 fixant les attributions des chefs d'état-major - introduit cependant une participation du chef d'état-major des armées (CEMA) à la détermination de la politique générale des ressources humaines.

Par ailleurs, ce dernier décret, en cohérence avec l'organisation du programme « Préparation et emploi des forces », introduit une subordination des chefs d'état-major à l'égard du CEMA, ce qui implique une réflexion globale sur le rôle et les attributions de chacun des acteurs de la fonction ressources humaines.

1.- La définition d'outils et de gestion des ressources humaines

La mise en œuvre de la loi organique implique le développement d'outils de dénombrement, de suivi et de pilotage des effectifs au niveau des programmes ainsi que de la masse salariale associée, pour définir avec précision le coût des décisions prises en matière de politique générale des ressources humaines.

À cet effet, le ministère de la défense a entrepris d'améliorer et de développer des outils de décompte des emplois, de suivi des dépenses de rémunérations et charges sociales, ainsi qu'une méthode de valorisation des effectifs.

À terme, ces outils autoriseront des projections et des simulations et apporteront une meilleure capacité d'anticipation, de réactivité et d'adaptation.

Par ailleurs, la gestion individuelle et collective du personnel civil et militaire doit s'inscrire dans le respect du principe de l'équité de traitement au sein d'un même corps statutaire et quel que soit le programme d'appartenance. Celle-ci devra reposer, dans le cadre des statuts en vigueur, sur des principes généraux partagés et qui s'imposeront à tous les acteurs. Par exemple, les décisions de gestion - avancement, mobilité, formation, lien au service - pourront être prises par les directions du personnel indifféremment du programme d'emploi mais après concertation avec le responsable de programme concerné.

De même, une politique de formation plus ambitieuse, la reconnaissance de la performance et la valorisation des hauts potentiels, qui constituent des objectifs majeurs pour le ministère de la défense, doivent permettre d'assurer l'implication des agents dans le déroulement de leur parcours professionnel et une appropriation des objectifs de performance résultant de la mise en œuvre de la LOLF.

Enfin, le développement de la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences doit permettre d'assurer l'adéquation qualitative des ressources fournie par les différents gestionnaires de personnel avec les besoins exprimés par les responsables de programme, pour le bon accomplissement de leurs missions. À ce titre, la réalisation d'un référentiel ministériel des emplois, décidée par le ministre le 23 janvier 2005, constitue une étape majeure de ce processus.

2.- Le rôle des responsables de programme

La loi organique introduit dans la fonction ressources humaines de nouveaux acteurs : les responsables de programme. Ceux-ci devraient voir leurs attributions progressivement étendues dans le domaine des ressources humaines, tant en matière de pilotage de la masse salariale que de gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences, en cohérence avec la démarche conduite pour l'ensemble du ministère.

En effet, la satisfaction des besoins en personnel suppose leur identification quantitative et qualitative et leur planification pluriannuelle. À l'avenir, les responsables de programme exprimeront leurs besoins en personnel en fonction de leurs objectifs à atteindre et des moyens qui leur sont confiés. Néanmoins, l'ampleur de ces attributions n'est pas encore définie.

Les responsables organiques et leurs directions de personnel resteront cependant des acteurs incontournables de la fonction ressources humaines. En effet, ils participent à la planification et à la programmation des moyens et du format de leur armée, de leur direction ou de leur service.

Les attributions traditionnelles des chefs d'état-major de chaque armée en matière de ressources humaines ont été confirmées par le décret du 21 mai 2005 précité. Ce sont eux qui proposent au ministre les mesures relatives au recrutement, à l'affectation et à l'avancement.

3.- La mesure de la performance de la gestion des ressources humaines

L'objectif n°5 du programme « Préparation et emploi des forces », intitulé « Pourvoir aux besoins des forces en personnel qualifié et motivé au moindre coût », est associé à trois indicateurs.

Votre Rapporteur considère qu'il s'agit là d'un objectif essentiel dans la politique de défense. Au-delà du respect de l'enveloppe budgétaire, la réussite de la programmation 2003-2008 repose sur la qualité du recrutement et la fidélisation des militaires.

Par ailleurs, près de 70 % des effectifs totaux du ministère figurent au sein du programme « Préparation et emploi des forces ». C'est dans ce programme que sont inscrits les crédits des composantes recrutement, formation, gestion et reconversion de la fonction ressources humaines du personnel militaire.

Outre les trois indicateurs proposés, un indicateur mesurant le taux de personnes projetables sur un théâtre d'opérations est étudié. Il pourrait figurer dans le projet de loi de finances pour 2007.

S'agissant de l'effort de reconversion, un indicateur présenté à la page 72 du projet annuel de performance se décompose en 12 sous indicateurs, dont quatre ne sont pas encore renseignés. Le coût annuel des aides à la reconversion pour les militaires en ayant bénéficié est, en 2005, de 7.450 euros pour l'armée de terre et de 5.209 euros pour la marine. Le premier de ces chiffres devrait se fixer à 6.530 euros en 2006 (c'est la valeur de la cible pour 2008) et le second devrait atteindre 6.392 euros pour atteindre la cible de 6.878 euros en 2008. L'armée de l'air n'a pas fourni les données cette année.

En ce qui concerne les officiers, sous officiers et militaires du rang des trois armées, neuf sous-indicateurs mesurent la proportion de ceux-ci ayant bénéficié d'une aide à la reconversion parmi ceux qui y ont droit. L'armée de l'air n'a pas fourni de données cette année. Ce taux varie, en 2005, de 18 % (militaires du rang de la marine) à 47 % (sous-officiers et militaires du rang de l'armée de terre).

Un deuxième indicateur mesure le coût annuel du recrutement par militaire ayant été recruté. En 2005, ce coût s'échelonne de 3.404 euros par recruté pour le service de santé à 7.857 euros par recruté pour le service des essences. Il est vrai que le volume de recrutement de ces deux services est sans doute trop faible pour pouvoir en tirer des conclusions (respectivement 661 et 35 personnes recrutées).

Le coût moyen du recrutement des trois armées est, en 2005, sensiblement le même : 4.637 euros (armée de terre), 4.985 euros (marine) et 4.158 euros (armée de l'air). Leur montant pour 2006 serait, respectivement, de 5.131 euros (pour une cible de 5.000 euros), de 5.200 euros (pour une cible de 5.100 euros) et de 5.000 euros (valeur équivalente à la cible fixée pour 2008). Ces indicateurs répondent à l'une des préoccupations exprimées par la mission d'évaluation et de contrôle de votre Commission en 2004, lors de ses travaux sur l'impact de la journée d'appel et de préparation à la défense sur le recrutement.

Un troisième indicateur mesure le taux de fidélisation du personnel militaire pour chaque armée et pour les services de santé et des essences. Il permet donc d'évaluer les effets du fonds de consolidation de la professionnalisation et du plan d'amélioration de la condition militaire. Ce taux varie est de 93,6 % pour l'armée de terre, de 94,7 % pour la marine, de 95,3 % pour l'armée de l'air, de 95,9 % pour le service de santé et de 97,9 % pour le service des essences. À l'exception de l'armée de terre et de la marine, aucune prévision et aucune cible n'est encore renseignée.

B.- DES EFFECTIFS BUDGÉTAIRES AU PLAFOND DES AUTORISATIONS D'EMPLOIS

L'article 3 de la loi n° 2003-73 du 27 janvier 2003 de programmation militaire pour les années 2003 à 2008 fixe à 443.242 postes l'effectif global programmé de la défense pour 2006.

Le projet de loi de finances pour 2006 établit le plafond d'emplois du ministère de la défense à 440.329 équivalents temps plein (État annexé C du projet de loi de finances). Sous la réserve des difficultés à les comparer à des emplois budgétaires, ce chiffre est inférieur de 2.913 au niveau requis par la loi de programmation.

Cette situation est d'autant plus inquiétante qu'il ne s'agit que de plafonds d'emplois, le taux de réalisation des emplois sera encore plus inférieur au chiffre de la programmation.

Rappelons que, pour 2005, l'effectif budgétaire était de 436.910 postes, en régression de 879 postes par rapport à 2004. En outre, cet effectif était inférieur de 3.809 postes par rapport à la programmation.

1.- Le sous-effectif du ministère de la Défense

Le tableau suivant présente les effectifs réalisés des effectifs civils et militaires en 2005 pour l'ensemble du ministère :

EFFECTIFS CIVILS ET MILITAIRES DE LA DEFENSE

⁽¹⁾ au 30 juin 2005

2.- La répartition du plafond d'autorisations d'emplois par programme

Pour les programmes « Préparation et emploi des forces » et « Équipement des forces », le périmètre du plafond ministériel d'emplois autorisé inclura désormais le personnel du service de maintenance aéronautique, les élèves des écoles de Saintes, Grenoble et de Maistrance de Brest, les personnels recrutés locaux, certains agents non-titulaires de droit public, les experts civils et les vacataires.

Par ailleurs, certaines situations particulières ainsi que les effectifs ne participant pas directement à la performance du ministère ont été exclus.

Le premier cas correspond aux réservistes dont le nombre est variable selon les besoins du moment. Le second cas recouvre d'une part les personnels militaires en position de non-activité, et d'autre part les personnels mis à disposition de la société DCN, les personnels « hors budget » et les personnels de droit privé qui participent aux performances de DCN ou d'autres entités (comme les cercles militaires ou les mess). Enfin, les officiers généraux en 2^ème section, dont la solde sera versée sur les crédits du compte d'affectation spéciale des pensions, ne seront pas non plus inclus dans le périmètre des ETP du ministère, sauf en cas de rappel à l'activité.

Le tableau suivant présente la répartition des ETP dans les programmes de la mission « Défense » :

PLAFONDS D'EMPLOIS DES PROGRAMMES DE LA MISSION « DÉFENSE »

(en équivalents temps plein)

C.- LE RECRUTEMENT DES MILITAIRES

Dans une armée professionnelle, le recrutement des militaires est un enjeu crucial non seulement sur un plan strictement opérationnel mais aussi en termes de maîtrise de la masse salariale.

Les tableaux suivants ne permettent pas de déduire de manière certaine le flux réel des militaires - en soustrayant les départs aux recrutements - car le périmètre des « recrutements » n'est pas pleinement représentatif de toutes les « entrées » puisqu'ils ne prennent pas en compte l'ensemble des retours pour des motifs divers, tels que les congés de longue durée, les détachements ou les réintégrations d'emplois non budgétaires. Il n'est donc pas possible d'en déduire un solde net des entrées et des sorties.

Par ailleurs, les flux prévisionnels en équivalents temps plein, qui sont la référence de mesure du personnel sous l'empire de la loi organique figurent dans le projet annuel de performance.

1.- L'armée de terre

Le recrutement de l'armée de terre est marqué par le renforcement constant du recrutement des officiers. Alors que le flux d'officiers était négatif de 98 postes en 2002, il s'est avéré positif en 2003 (+ 280). En outre, cette tendance s'est poursuivie en 2004 (+ 221) et devrait perdurer en 2005 et 2006, puisque selon les prévisions réalisées en juillet 2005, le solde des recrutements et des départs d'officiers devrait rester positif pour se fixer, respectivement à 53 et 51. Ce résultat a été obtenu grâce à une forte limitation des départs, mais aussi grâce à la poursuite de recrutements importants d'officiers servant sous contrat.

Le tableau suivant retrace les flux d'effectifs de l'armée de terre (les chiffres présentés pour 2005 et 2006 sont des prévisions) :

FLUX D'EFFECTIFS DE L'ARMÉE DE TERRE

Source : ministère de la Défense

La catégorie des sous-officiers a connu, en 2002, une augmentation très nette et imprévue de départs conjoncturels qui a amplifié un sous-effectif jusque-là masqué par les réductions annuelles de postes budgétaires. Cette tendance s'est considérablement ralentie en 2003 puisque l'écart entre les recrutements et les départs n'était que 54 postes contre 1.044 l'année précédente. Pour autant, les chiffres pour 2004 montrent un solde positif des flux de recrutement de 512.

Cependant, les prévisions réalisées en juillet 2005 laissent penser que cet écart pourrait redevenir négatif en 2005 et 2006 respectivement de 1.100 et de 359.

2.- La Marine

Pour la Marine, en 2002 et 2003, le déficit d'officiers s'est stabilisé. Le recours à des recrutements d'officiers sous contrat n'a pas encore permis de réduire significativement cet écart. Comme pour l'armée de terre, l'accent est mis sur le recrutement de cette catégorie de militaires. Le flux net a été positif en 2002 (+ 46), en 2003 (+ 198) et en 2004 (+ 96). Alors que les prévisions pour 2005 montraient que le flux d'officiers devait redevenir négatif (- 120), les estimations réalisées au 31 juillet 2005 que ce flux devrait être de nouveau positif (+ 51). Les prévisions pour 2006 font état d'un flux qui devrait lui aussi être positif (+ 33).

La situation des effectifs des sous-officiers est plus contrastée. Après un flux négatif de 163 en 2004 et de 594 en 2005, il devrait redevenir nettement positif en 2006 pour se fixer à 786.

Quant aux militaires du rang, leur effectif réel augmente depuis 2003 grâce à la mise en place d'un « engagement initial de moyenne durée » plus attractif. Après un flux positif de 312 en 2004 et de 84 en 2005, il devrait demeurer positif en 2006 pour se fixer à 70.

Le tableau suivant retrace les flux d'effectifs de la Marine (les chiffres présentés pour 2005 et 2006 sont des prévisions) :

FLUX D'EFFECTIFS DE LA MARINE

Source : ministère de la Défense

3.- L'armée de l'air

Pour l'armée de l'air, en 2003, la dégradation du marché de l'emploi a occasionné, pour une seconde année consécutive, un ralentissement des départs d'officiers. Pour 2004, le solde est positif (+ 16) et devrait être négatif en 2005 (- 78) et en 2006 (- 8) selon les estimations réalisées au 31 juillet 2005.

Après avoir subi un taux élevé de départs de sous-officiers en 2001, du fait de la reprise économique, l'armée de l'air a vu le sous-effectif de cette catégorie se stabiliser en 2002. Celui-ci a recommencé à se creuser à partir de 2003, en raison d'une recrudescence des départs au cours du premier semestre 2003. Cette tendance s'est poursuivie en 2003 (- 264) mais devrait se ralentir en 2005 (- 79) et en 2006 (- 162).

Les actions de recrutement de militaires techniciens de l'air, menées au niveau des bases aériennes, ont permis d'atteindre le niveau d'effectif prévu pour cette catégorie de personnel. En 2004, le recrutement a permis d'assurer le renouvellement des militaires techniciens de l'air quittant l'institution, soit environ 1.500 militaires par an. Le solde positif était alors de 1.687. Il devrait atteindre 2.378 en 2005 et 1.639 en 2006, selon les prévisions.

Le tableau suivant retrace les flux d'effectifs de l'armée de l'air (les chiffres présentés pour 2005 et 2006 sont des prévisions) :

FLUX D'EFFECTIFS DE L'ARMÉE DE L'AIR

Source : ministère de la Défense

4.- Le recrutement des militaires du rang

Globalement, le ministère de la Défense juge le niveau de recrutement des militaires du rang « satisfaisant » en 2004 et en 2005.

Cependant, il existe quelques spécialités recherchées sur le marché de l'emploi pour lesquelles les armées ont du mal à recruter. Il s'agit des secteurs de la restauration, de la maintenance, de l'électronique, de l'infrastructure, de la mécanique ou du contrôle aérien.

Pour pallier ces difficultés, des actions promotionnelles ciblées sont réalisées - présence renforcée dans les salons étudiants et les lycées professionnels - en complément des campagnes publicitaires annuelles. Parallèlement, des mesures prévues par la loi de programmation militaire 2003-2008 et financées par le fonds de consolidation de la professionnalisation, permettent de moduler les primes d'engagement en fonction de la rareté des spécialités.

Concernant l'armée de terre, le niveau moyen de recrutement des militaires du rang en 2004 se situe légèrement en dessous des objectifs qualitatifs fixés. Ce déficit qualitatif a été compensé par des actions de formation soutenues pour mettre à niveau le personnel recruté.

S'agissant de la marine, le recrutement se révèle globalement satisfaisant. Cependant, certains métiers ont vu leur taux de sélection baisser de manière sensible car il s'agit de spécialités très recherchées dans le secteur privé (mécanique et électronique notamment). Pour favoriser le recrutement, une action d'information des étudiants est menée dans les IUT ainsi que dans tous types d'établissement d'enseignement technique et scientifique. Après avoir touché les filières courtes en 2004, la baisse des objectifs de recrutement atteint les filières longues (- 34% par rapport à l'année précédente). Pour les engagés initiaux de courte durée, les difficultés se concentrent sur les spécialités « protection-défense » et « maintenance aéronautique » qui donnent accès à des emplois dangereux et exigent de porter une attention particulière au profil psychologique du candidat. Le taux de dénonciation précoce des engagements initiaux de courte durée reste plus élevé que dans les autres filières, qui s'explique par le fait que ces recrutés forment une population moins stable et moins affirmée dans ses projets professionnels.

Pour l'armée de l'air, le recrutement répond aux besoins. Cependant, des difficultés ponctuelles subsistent pour le recrutement de certaines spécialités (fusilier-marin, maître de chien, infrastructure ou restauration).

Le tableau suivant présente le nombre de recrutements de militaires du rang réalisés en 2004 et prévus pour 2005 et 2006 :

RECRUTEMENTS RÉALISÉS 2003 ET PRÉVUS POUR 2004 ET 2005

Source : ministère de la Défense

Globalement le taux de sélection observé en 2005 est :

- pour l'armée de terre, de 2,1 candidats pour un poste ;

- pour la marine, de 3,1 candidats pour un poste ;

- et, pour l'armée de l'air, de 1,3 candidat pour un poste.

Par ailleurs, le taux de sélection observé en 2005 pour le service des essences des armées est de 4,3 candidats pour un poste. Ce service se dit d'ailleurs satisfait du recrutement tant sur le plan qualitatif que quantitatif.

D.- LA GESTION DES EFFECTIFS CIVILS

Les effectifs réalisés sont restés globalement stables entre 2003 et 2004. Grâce aux efforts réalisés en matière d'organisation des concours de titulaires d'une part, et aux embauches d'ouvriers de l'État autorisés (174 en 2003, 300 en 2004, 250 en 2005) d'autre part, le volume des recrutements a permis de diminuer de 2 % l'écart entre les emplois budgétaires et les emplois réalisés entre 2003 et 2004 et de compenser l'augmentation des départs en retraite.

Cependant, les tensions observées sur les crédits de rémunération ont amené le ministère à restreindre ses recrutements. Globalement, on peut constater un recul de 1,5 % des effectifs moyens réalisés à fin 2005. L'exercice 2006 devrait marquer une stabilisation des effectifs.

Globalement, l'effectif moyen réalisé devrait baisser de 0,4 % entre le 31 décembre 2005 et le 31 décembre 2006, du fait notamment, du départ en retraite de nombreux ouvriers d'État (- 3,4 %).

Les variations du nombre des emplois civils sont présentées dans le tableau suivant :

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DE PERSONNEL CIVIL

Source : ministère de la Défense

1.- Les fonctionnaires et les contractuels

Les effectifs de fonctionnaires de catégorie A (niveau 1) devraient progresser de 159, ceux de catégorie B (niveau 2) devraient augmenter de 301 postes et ceux de catégorie C (niveau 3) de 509 emplois.

Au total, les effectifs de fonctionnaires prévisionnels devraient augmenter de 969 postes (+2,4 %).

Parallèlement, les effectifs de contractuels devraient décroître significativement de 267 postes, soit une baisse de 4,4 %. Cette baisse toucherait principalement les personnels de niveau 2 (- 11,6 %), ainsi que de niveau 1 (- 4,1 %) et, dans une moindre mesure, de niveau 3 (- 2,1 %).

Ces effectifs prévisionnels tiennent compte du plan de recrutement de l'année 2005 (1.296 fonctionnaires recrutés) mais l'arrivée effective de ces nouveaux titulaires est répartie entre 2005 et 2006.

Les écarts observés entre le 31 décembre 2005 et le 31 décembre 2006 s'expliquent par un nombre prévisionnel plus élevé de sorties (notamment en raison des départs en retraite) que d'entrées tout au long de l'année 2006, ainsi que par les mesures d'économie décidées par le projet de loi de finances.

À titre d'exemple, le nombre de sorties prévisionnelles est supérieur aux entrées de 60 postes pour les ingénieurs d'études et de fabrication, 125 postes pour les techniciens supérieurs d'études et de fabrication, 165 postes pour les secrétaires administratifs, et 600 postes pour les adjoints administratifs.

2.- Les ouvriers d'État

Leur nombre devrait se réduire de 982 emplois. La première phase du plan de sauvegarde de l'emploi « Giat 2006 » a été mise en œuvre en 2004. La seconde phase, commencée le 1^er juillet 2005, se déroulera jusqu'au 30 juin 2006. Les dispositifs de reclassement prévus par le plan s'échelonneront jusqu'au 30 septembre 2007 pour les fonctionnaires, et jusqu'au 31 décembre 2007 pour les ouvriers sous décret.

Ce plan prévoit, en effet, le reclassement de 1.121 ouvriers sous décret dont certains seront susceptibles de bénéficier d'une indemnité volontaire de départ. Le Gouvernement s'est engagé à offrir à chacun des possibilités de reclassement dans l'une des trois fonctions publiques de l'État, territoriale et hospitalière.

Au ministère de la défense, 579 emplois vacants au ministère de la défense sont réservés aux ouvriers d'État de Giat Industries dans les départements d'implantation des sites de l'entreprise ainsi que les départements limitrophes. Ce chiffre représente l'ensemble des ouvriers dont la réintégration est, d'ores et déjà, décidée. D'autres réintégrations pourront être effectuées.

Dans le reste de la fonction publique, 29 emplois vacants sont réservés aux ouvriers d'État de Giat Industries. En vertu de la loi n° 2003-478 du 5 juin 2003, les ouvriers de Giat Industries peuvent être recrutés en qualité d'agent non titulaire de droit public par une collectivité publique ou un établissement public à caractère administratif. Les mises à disposition compensées doivent donc disparaître. Cependant, celles dont l'échéance est arrivée à terme, ont été reconduites. La circulaire du Premier ministre du 24 mai 2005 prévoit, au titre de la seconde phase du plan, le reclassement de 170 ouvriers sous décret au sein de la fonction publique de l'État. À cet effet, les départements ministériels ont élaboré un plan d'action comportant, d'une part, une liste des offres de postes qui privilégient la proximité géographique et, d'autre part, des outils d'information permettant aux ouvriers de connaître les postes offerts et les critères de sélection. Enfin, 26 postes devraient être pourvus dans le secteur privé.

Le tableau ci-dessous présente le bilan, arrêté au 1^er août 2005, des réintégrations effectuées et des solutions de reclassement pour les années 2003 à 2007 au ministère de la défense :

RÉINTÉGRATIONS EFFECTUÉES DE 2003 À 2005 ET DÉCIDÉES POUR 2005 À 2007

Source : ministère de la Défense

Le bilan comprend sur la période 2005/2007 la création, au sein de l'armée de terre, de l'établissement spécialisé du commissariat de Roanne et de l'établissement du matériel de Tulle, soit 106 ouvriers et 27 fonctionnaires pour ces deux sites. Ces reclassements se sont effectués, pour 35 % au sein de l'armée de terre, 34 % à la DGA, 6,5 % à l'armée de l'air, 6 % au sein de l'administration générale, 4,7 % dans la gendarmerie, 4,1 % au service de santé, et 1,7 % à la marine et au service des essences.

3.- Les recrutements de civils

Le tableau suivant retrace les flux d'effectifs du personnel civil (les chiffres présentés pour 2005 et 2006 sont des prévisions) :

FLUX D'EFFECTIFS CIVILS

Source : ministère de la Défense

Pour 2006, les prévisions de flux inscrites dans le PAP sur le programme « Préparation et emploi de forces » sont de 2.496 entrées et 3.100 sorties.

4.- Les effectifs de civils sont-ils conformes à la programmation ?

La programmation 1997-2002 avait prévu effectif de civils de 83.023 postes en 2002. L'effectif budgétaire était de 80.997 postes, soit un taux de réalisation de 97,5 %. Le déficit de 2 026 postes constituait, en fait, le solde de variations positives et négatives.

La loi de programmation militaire pour la période 2003-2008 définit notamment l'évolution des effectifs de personnel civil en fixant une cible globale à horizon 2008.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS CIVILS ENTRE 2003 ET 2008

Le plafond d'emplois ministériel du personnel civil pour 2006 est fixé, hors compte de commerce, à 84.482.

Le tableau suivant présente sa déclinaison par programme :

DÉCLINAISON PAR PROGRAMME DU PLAFOND D'AUTORISATIONS D'EMPLOIS

IV.- LA LOGISTIQUE INTERARMÉES

L'action « Logistique interarmées » du programme « Préparation et emploi des forces » se décompose en trois sous-actions relatives à la fonction santé (sous-action 80), à la fonction pétrolière (sous-action 81) et aux soutiens complémentaires (sous-action 83).

A.- LE SERVICE DE SANTÉ DES ARMÉES

La direction centrale du service de santé des armées n'a de responsabilité budgétaire que sur l'action 5 sous-action 80 (fonction santé) du programme « Préparation et emploi des forces ».

1.- Les crédits demandés pour 2006

Le budget de la fonction santé en 2005 et 2006 est présenté dans le tableau suivant :

BUDGET DE LA FONCTION « SANTÉ » EN 2005 ET 2006

(en millions d'euros)

Des crédits de soutien, issus du programme « Soutien de la politique de défense », d'un montant de 46,2 millions d'euros en autorisations d'engagement et 94,2 millions d'euros en crédits de paiement concourent également à l'activité du service de santé.

Les dotations en crédits de personnel consolident le changement de périmètre initié en 2005 au travers de l'expérimentation de globalisation des crédits. Le service de santé bénéficie d'une mesure d'augmentation d'effectifs accordée dans le cadre de l'augmentation du recrutement de praticiens au niveau baccalauréat. Par ailleurs, le processus d'intégration des personnels paramédicaux des forces dans les corps de militaires infirmiers et techniciens des hôpitaux des armées (MITHA) se poursuit.

Outre un changement de périmètre, la diminution des crédits de fonctionnement résulte d'une mesure d'économie liée à des gains de productivité de 0,79 million d'euros.

Les crédits d'équipement correspondent principalement à des dépenses de rénovation des parcs d'équipements opérationnels (dotation médicale des formations sanitaires de campagnes) et de service courant (essentiellement pour les hôpitaux d'instruction des armées), ainsi qu'à des achats de matériels informatiques.

2.- La performance du service

L'objectif n°3, intitulé « Disposer d'une capacité d'intervention extérieure », est associé à quatre indicateurs qui concernent l'armée de terre, la marine, l'armée de l'air et le service de santé.

Le troisième de ces indicateurs mesure le niveau de réalisation, par le service de santé des armées des capacités de soutien nécessaires aux contrats opérationnels. Il se décline en deux sous-indicateurs. Le premier rapporte le nombre d'équipes médico-techniques opérationnelles au nombre d'équipes fixé pour la réalisation du contrat opérationnel. Ce taux était de 69 % en 2004. Il devrait être de 77 % en 2005 pour atteindre 85 % en 2006, la cible étant de 100 % en 2008.

Le second sous-indicateur rapporte le nombre de formations sanitaires de campagne opérationnelles par rapport au nombre requis par le contrat opérationnel. Ce taux était de seulement 33 % en 2004. Il devrait être de 67 % en 2005 pour atteindre 100 % dès 2006.

B.- L'APPROVISIONNEMENT EN CARBURANT