COMMISSION de la DÉFENSE NATIONALE et des FORCES ARMÉES
COMPTE RENDU N° 5
(Application de l'article 46 du Règlement)
Mercredi 12 octobre 2005
(Séance de 11 heures 30)
Présidence de M. Guy Teissier, président
SOMMAIRE
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- Audition de l'amiral Alain Oudot de Dainville, chef d'état-major de la marine, sur le projet de loi de finances pour 2006 (n° 2540) |
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Audition de l'amiral Alain Oudot de Dainville, chef d'état-major de la marine, sur le projet de loi de finances pour 2006 (n° 2540).
La commission de la défense nationale et des forces armées a entendu l'amiral Alain Oudot de Dainville, chef d'état-major de la marine, sur le projet de loi de finances pour 2006 (n° 2540).
L'amiral Alain Oudot de Dainville, chef d'état-major de la marine, a rappelé que le projet de budget 2006 s'inscrit dans une évolution des attributions des chefs d'état-major au sein d'un profond changement du ministère de la défense, dont la stratégie ministérielle de réforme et la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) sont les instruments essentiels.
Il a ensuite dressé un bilan d'activité de la marine, en évoquant tout d'abord le bon moral, quoique fragile, des marins, qui restent sensibles à l'accompagnement social des sujétions de leur métier. En 2005, les personnels de la marine ont assuré sans discontinuité, comme depuis 1972, la mission de dissuasion. Ils ont participé à la lutte contre le terrorisme en Asie et dans l'océan Indien, en coopération avec les forces alliées dans les opérations Héraclès et Resolute Behavior. C'est actuellement un amiral français qui commande la Task Force 150 ainsi que l'EUROMARFOR, constituées de bâtiments et d'aéronefs alliés opérant dans les golfes d'Oman et Arabo-Persique. De même, dans le golfe de Guinée, un dispositif de bâtiments de surface et d'avions de patrouille maritime est maintenu en soutien à l'opération Licorne. La force amphibie y est particulièrement impliquée depuis 2003. Parallèlement, de nombreuses missions de surveillance des zones maritimes sont menées, notamment en Méditerranée.
Les marins ont aussi confirmé leur aptitude à coopérer étroitement avec nos alliés. L'exercice « Trident d'Or » qui a rassemblé les marines de huit pays en Méditerranée s'est conclu par la certification par l'OTAN du centre de commandement des opérations maritimes installé à Toulon. Au début de l'été, en Atlantique Nord, le groupe aéronaval, incluant une frégate britannique et un sous-marin nucléaire d'attaque (SNA) français, a vérifié le haut niveau d'interopérabilité de la marine avec ses homologues américaine et canadienne. Au total, ce sont ainsi 6 500 marins qui sont déployés en permanence hors de métropole, soit 15 % des effectifs de la marine.
A côté de ces opérations proprement militaires, la sauvegarde maritime demeure un volet important de l'activité de la marine. Le dispositif en place semble efficace et fédère au mieux les efforts et les capacités des différentes administrations contributrices. L'alternative d'une garde-côte européenne ne serait pas raisonnable et créerait certainement des doublons.
La marine poursuit également la mise en œuvre des préconisations du rapport que M. Jean-Luc Warsmann, alors parlementaire en mission, a remis au Gouvernement au sujet de l'amélioration de la coopération en matière de renseignement contre les trafics illicites de stupéfiants. Depuis le début de l'année, elle a ainsi intercepté 11 tonnes de matières illicites, dont 8,5 tonnes de cocaïne. Elle contribue également à la lutte contre l'immigration clandestine, particulièrement sensible en Guadeloupe et à Mayotte.
La lutte contre la pêche illicite porte ses fruits : en Guyane, la diminution de cette activité est nette puisque 28 interceptions ont eu lieu sur les neuf premiers mois de 2005 contre 58 sur toute l'année 2004. Aux terres australes et antarctiques françaises (TAAF), aucun contrevenant n'a été détecté en 2005. En matière de lutte contre la pollution, le nombre de contrevenants a été divisé par deux par rapport à 2004. L'emploi des moyens des administrations concernées, associé à l'action vigoureuse de la justice, montre son efficacité. Enfin, les opérations de sauvetage en mer ont contribué à sauver 128 personnes.
A titre plus exceptionnel, la marine a été largement impliquée dans la gestion des conséquences du tsunami en Asie : la frégate Dupleix a ainsi apporté aux populations les premiers secours tandis que l'opération Beryx, qui a aussi impliqué les armées de l'air et de terre, a été dirigée depuis le porte-hélicoptères Jeanne d'Arc. Plus récemment, les autorités américaines ont fait appel aux compétences de nos plongeurs-démineurs pour les aider à dégager les chenaux d'accès à la Nouvelle-Orléans après le passage des cyclones Katrina et Rita.
Le chef d'état-major de la marine a ensuite insisté sur la disponibilité des bâtiments, qui devrait atteindre 70 % en 2005, contre 65 % en 2004. Le service de soutien de la flotte a mené en 2005 un travail considérable pour redéfinir sa politique contractuelle et négocier des contrats d'entretien qui engagent désormais l'industrie sur un objectif de disponibilité. Les sous-marins nucléaires lanceurs d'engins (SNLE), les SNA, les frégates basées à Toulon et bientôt celles basées à Brest voient ainsi leur entretien contractualisé sur trois ans. Parallèlement, la société DCN a été mise en concurrence pour l'entretien des bâtiments faiblement armés.
Après avoir insisté sur la portée économique et stratégique du milieu maritime, pour la France comme pour l'Europe, l'amiral Alain Oudot de Dainville a présenté les principales dispositions du projet de loi de finances initiale pour 2006 qui intéressent la marine.
Le programme « Préparation et emploi des forces » concerne la quasi-totalité des unités de la marine, réunies au sein de l'action « Préparation des forces navales ». Cette action rassemble l'essentiel du personnel civil et militaire avec la masse salariale correspondante, les crédits de fonctionnement, dont les carburants, ainsi que les crédits d'entretien du matériel. Un budget opérationnel de programme, correspondant très exactement à l'action « Préparation des forces navales », sera placé sous la responsabilité du major général de la marine.
L'action « Préparation des forces navales » regroupera 50 612 emplois dont 8 958 civils, soit 18 % du total. La masse salariale allouée avoisine 2,8 milliards d'euros, dont 1,1 milliard d'euros au titre des cotisations et prestations sociales, pensions comprises. Le personnel de la délégation générale pour l'armement (DGA) employé par le service de soutien de la flotte est inclus dans ces chiffres.
Les mesures à caractère statutaire et indemnitaire en faveur du personnel civil représentent un total de 818 000 euros. Pour les militaires, 6,9 millions d'euros seront consacrés à la poursuite de la revalorisation de l'indemnité pour charges militaires au titre du plan d'amélioration de la condition militaire (4,1 millions d'euros) d'une part, et du fonds de consolidation de la professionnalisation (2,8 millions d'euros) d'autre part. La montée en puissance de la réserve se poursuivra avec une augmentation des crédits de 1,2 million d'euros, ce qui permettra de porter de 5 500 à 5 800 le nombre d'engagements à servir dans la réserve (ESR). La réalisation des effectifs demeurera, comme en 2004 et 2005, sous forte contrainte. La masse salariale accordée a été calculée sur la base des effectifs moyens prévus pour l'exercice budgétaire en cours.
En 2005, la marine a poursuivi la recherche d'économies de fonctionnement afin de préserver l'activité. Les efforts ont porté principalement sur les combustibles, les frais de déplacement et le fonctionnement courant. Face à l'évolution des prix des produits pétroliers, des consignes très strictes ont été données pour limiter les consommations et ravitailler les bâtiments au meilleur prix. L'utilisation des stocks métropolitains s'est poursuivie avec un prélèvement de plus de 30 000 tonnes de gazole en 2005, soit 20 % de la consommation annuelle. Malgré ces mesures, il a fallu réduire l'activité de l'ordre de 4 % et renoncer à des inspections, des stages de formation professionnelle ou à la participation à des réunions internationales. Pour 2006, 438 millions d'euros sont alloués au fonctionnement et à l'activité des forces navales. Si le niveau actuel des prix pétroliers se maintient, il faudra prendre d'autres mesures pour assurer un niveau d'activité correct. Par ailleurs, les crédits destinés aux affrètements des moyens de sauvegarde maritime augmentent de 7 millions d'euros.
Les crédits relatifs à l'entretien des matériels représenteront, en 2006, 920 millions d'euros. La mise en service de nouveaux équipements conduit à une accélération des besoins. Il est donc indispensable de s'engager dans un mouvement de diminution des prix, en partenariat avec DCN qui devra faire profiter la marine des gains de productivité prévus par le contrat d'entreprise passé avec l'Etat. Plus largement, c'est avec l'ensemble du secteur qu'il convient d'imaginer des solutions permettant à l'avenir sinon de réduire le coût du maintien en condition opérationnelle, du moins de le stabiliser.
Les crédits destinés à l'équipement des forces navales sont conformes à la loi de programmation militaire 2003-2008. Ils représentent 2,4 milliards d'euros, dont la moitié consacrée aux programmes classiques et 835 millions d'euros aux fabrications. Le renouvellement de la composante amphibie arrive à son terme avec la réalisation exemplaire des deux bâtiments de projection et de commandement (BPC). La commande de la première série de frégates européennes multimissions (FREMM) permettra d'amorcer le renouvellement des frégates, qui constituent l'ossature de la marine. La capacité de projection de puissance sera également renforcée avec la commande du deuxième porte-avions et celle des premiers missiles de croisière navals, armes du futur destinées à être mises en œuvre à partir des FREMM et des SNA Barracuda. S'agissant de ces derniers, la définition est désormais figée, la DGA continuant à discuter du prix avec l'objectif d'un lancement du programme fin 2006.
Le programme « Soutien de la politique de défense » comporte, quant à lui, 311 millions d'euros de crédits de paiement, dont 96 millions d'euros consacrés au fonds d'adaptation industrielle de DCN et 207 millions d'euros aux investissements en infrastructures. Ces derniers concernent tout particulièrement l'adaptation des installations de l'Ile Longue aux missiles M 51 et celle de la base de Landivisiau aux Rafale, ainsi que la mise aux normes d'hygiène et de sécurité des infrastructures. Parallèlement, les installations continueront à être adaptées aux exigences de la professionnalisation et à être sécurisées.
En conclusion, l'amiral Alain Oudot de Dainville a indiqué que la préparation du projet de budget pour 2006 avait représenté un travail considérable compte tenu de l'entrée en vigueur de la LOLF. Il favorise les investissements et, en ce qui concerne le fonctionnement, chaque euro devra être dépensé à bon escient afin d'assurer un fonctionnement efficace de la marine, dans le contexte du passage à l'ère de l'après-pétrole et sans prélever trop de ressources sur la Nation.
Le président Guy Teissier a souligné que la marine avait à mettre en œuvre une programmation ambitieuse en termes d'équipements, avec le deuxième porte-avions, les sous-marins Barracuda, le missile de croisière Scalp-naval, le navire d'écoutes électroniques MINREM et les frégates antiaériennes Horizon . Les besoins de financement correspondants sont-ils couverts par le projet de loi de finances pour 2006 ? Quels sont les besoins prévisibles sur la fin de la loi de programmation militaire puis au-delà de 2008, notamment en ce qui concerne les FREMM et le deuxième porte-avions ?
L'amiral Alain Oudot de Dainville a indiqué que, pour 2006, le financement des deux BPC et des frégates antiaériennes Horizon était largement réalisé. Ce sont donc les programmes FREMM, Barracuda, Scalp-naval et le deuxième porte-avions qui concentrent les besoins de financement. S'agissant des FREMM, il avait été initialement décidé un financement innovant, que l'on aurait plutôt dû qualifier de « structurant », afin de sortir du cadre de l'annualité budgétaire. La fin de ce programme est en effet prévue pour 2020-2022 et les besoins de crédits dépassent largement les capacités de la loi de programmation militaire actuelle ainsi que celles de la suivante. L'arbitrage final du Premier ministre a retenu un partage de la charge entre le budget général et celui de la défense. Les Italiens ont choisi sensiblement la même approche financière, ce qui est à l'origine des difficultés actuelles qu'ils rencontrent pour la signature de leur commande. En ce qui concerne le deuxième porte-avions, les SNA Barracuda et le Scalp-naval, les commandes nécessitent pour l'essentiel des autorisations d'engagement, les inscriptions de crédits de paiement devant intervenir au cours de la prochaine loi de programmation militaire. A ce moment, la baisse programmée des crédits de paiements relatifs aux frégates Horizon, aux BPC et, dans une moindre mesure, à l'aéronautique navale, devrait offrir une marge de manœuvre suffisante pour financer ces trois programmes à enveloppe constante.
En réponse à une question du président Guy Teissier sur la date prévisible de réception du BPC Mistral, l'amiral Alain Oudot de Dainville a indiqué que l'intégration du système de combat du bâtiment par DCN était l'objet d'ultimes mises au point, mais qu'il faisait entière confiance à l'entreprise en la matière, cette dernière ayant déjà enregistré le succès exemplaire du système de combat du Charles de Gaulle. Le bâtiment devrait pouvoir être réceptionné fin 2005 ou début 2006, ce qui permettra d'entamer la vérification des caractéristiques militaires, la certification du poste de commandement embarqué aux normes de l'OTAN et d'organiser une campagne dans l'océan indien, de préférence avec l'armée de terre, laquelle constitue le principal utilisateur de ce bâtiment.
M. Philippe Vitel a souhaité savoir si le report de la signature du contrat des FREMM découlait d'un simple problème administratif italien ou s'il résultait de difficultés plus graves, susceptibles de remettre en cause ce programme mené en coopération. Le choix d'une coopération avec le Royaume-Uni pour le second porte-avions semble conduire à retenir le tonnage de 75 000 tonnes souhaité par les Britanniques, alors que le besoin de la marine nationale se situe aux environs de 60 000 tonnes. Quelles sont les conséquences éventuelles de l'adoption de la taille maximale sur le plan opérationnel ?
En ce qui concerne les personnels, certains se sont inquiétés des difficultés rencontrées pour suivre des formations continues en raison de la diminution du budget des déplacements. La LOLF est-elle susceptible d'apporter une solution de ce point de vue ? Par ailleurs, les conditions de logement sont souvent difficiles en raison de la vétusté des infrastructures des bases de la marine. Quelle réponse l'état-major de la marine entend-il apporter à ce problème qui a de réelles incidences pour la fidélisation des personnels ?
L'amiral Alain Oudot de Dainville a souligné que le retard pour la signature du contrat relatif aux FREMM résultait bien de problèmes administratifs et que son homologue italien l'avait assuré que la question serait réglée rapidement.
En ce qui concerne le tonnage du second porte-avions, il existe effectivement une différence entre les 60 000 tonnes souhaitées par la marine nationale et le tonnage préféré par les Britanniques, pouvant atteindre 75 000 tonnes en fin de vie. Toutefois, les négociations sont toujours en cours et, même dans l'hypothèse de l'adoption du tonnage le plus important, il sera possible d'envisager avec l'industriel maître d'œuvre que l'entretien, devant intervenir tous les dix ans, soit réalisé dans les installations les plus adaptées. La course au gigantisme n'est en tout état de cause pas une bonne chose.
Un mécontentement certain s'est fait jour en 2005 face aux mesures prises pour limiter les gaspillages en matière de frais de déplacements. La pédagogie n'ayant pas eu de succès en la matière, il a été décidé de réduire de 40 % les crédits qui y étaient consacrés, afin de faire prendre conscience aux autorités déconcentrées de la nécessité d'une gestion responsable. Toutefois, en cours d'exécution, la contrainte a été desserrée de manière à préserver la formation professionnelle.
Le plan d'adaptation des infrastructures ne produit pas d'effets aussi rapidement qu'il serait souhaitable. Dans ce domaine, les besoins sont particulièrement importants, compte tenu, d'une part, de la reprise d'installations de DCN qui étaient hors normes et, d'autre part, du vieillissement au même moment d'une grande partie des installations portuaires construites après 1945. La marine a privilégié la modernisation des installations portuaires, ce qui ne signifie pas pour autant que rien n'a été fait en faveur du logement, comme en attestent de récentes réalisations au Centre d'instruction naval de Saint-Mandrier, notamment.
Constatant qu'il n'existe pas, aujourd'hui, de financement italien pour les FREMM, M. Jean-Michel Boucheron s'est interrogé sur l'avenir de ce programme dans l'éventualité où il ne serait pas rapidement lancé. Il a également souhaité connaître dans quel cadre juridique intervient le groupe aéronaval lorsqu'il opère dans l'océan indien. Enfin, évoquant les échos de presse au sujet d'un rapport qui émanerait de la marine et serait particulièrement critique sur DCN, il a demandé quelle était l'appréciation du chef d'état-major de la marine sur l'entreprise.
L'amiral Alain Oudot de Dainville a précisé que les Italiens ont prévu une enveloppe budgétaire de 400 millions d'euros sur trois ans pour initier le développement du programme FREMM. Il n'apparaît pas hors de portée de trouver un montage financier, même de moindre importance, pour permettre à l'Italie de commencer à participer au développement des frégates, quitte à rejoindre ultérieurement la phase de commandes. Le cas échéant, il est souhaitable que la France démarre seule le projet et laisse à l'Italie la possibilité de la rejoindre lorsqu'elle en aura les capacités. Le programme FREMM est bien placé en termes de rapport coûts/tonnage, ce qui n'est pas le cas, par exemple des frégates britanniques T45. Ce programme offre donc de belles perspectives pour de futures coopérations européennes ainsi qu'à l'exportation. Il importe de préserver le partenariat initial franco-italien et de permettre ensuite à d'autres pays européens, comme la Grèce qui a déjà manifesté son intérêt, de rejoindre le programme.
En ce qui concerne le cadre juridique dans lequel évoluent les forces navales déployées dans l'océan indien, l'action du groupe aéronaval ne se heurte à aucun obstacle en application du droit international, qui assimile la mer à une res nullius, c'est-à-dire un lieu appartenant à tout le monde au-delà des limites des eaux territoriales. La situation des bâtiments appartenant à la Task Force 150 est plus complexe. Leurs interventions obéissent au principe du droit du pavillon, ce qui signifie que toute inspection ou tout arraisonnement nécessite préalablement l'accord du pays du pavillon. En pratique, le plus souvent, cette contrainte n'existe pas car les bâtiments de la marine interviennent sur des bateaux n'arborant aucun pavillon. Il reste néanmoins à déterminer clairement quel sort il convient de réserver aux prises, le cas échéant. Une réflexion est en cours pour résoudre ce problème.
L'action en mer concilie deux paradoxes : la liberté d'utilisation, d'une part, et la nécessité d'assurer une surveillance et un contrôle de l'activité en mer, d'autre part. Il est très difficile d'apprécier les droits au regard de cette double exigence et peut-être conviendra-t-il un jour de revoir, dans le cadre de l'ONU, certaines dispositions de la convention de Montego Bay. En tout état de cause, les actions menées dans l'océan indien doivent être conformes aux règles juridiques en vigueur.
S'agissant de DCN, il convient de préciser qu'il n'existe pas de rapport. Après avoir suivi de près la transformation de DCN en entreprise, comme major général de la marine, l'actuel chef d'état-major de la marine est bien placé pour souligner que des efforts colossaux ont été entrepris depuis le 1er juin 2003. La maîtrise des coûts de l'entretien de la flotte en atteste, même si le service de soutien de la flotte a sa part de succès en la matière.
Si tout n'est pas parfait, les choses se sont singulièrement améliorées : les coûts restent stables et il convient à présent de les diminuer par des gains de productivité ; les délais sont désormais tenus puisque les retards des prestations de maintenance ont été ramenés de deux mois, en moyenne, à une semaine ; les performances sont tangibles, avec un taux de reprise des travaux après périodes d'indisponibilité très faible.
Certes, des gains de productivité peuvent être obtenus par une amélioration des processus de conception et de fabrication dans le domaine de la construction neuve. Mais la marine elle-même peut mieux faire. D'ores et déjà, l'expérience des BPC Mistral et Tonnerre montre qu'il est possible de construire des bâtiments de transport de troupes d'un tonnage équivalent au double des navires précédents, le Siroco en l'occurrence, pour le même prix. Cela ouvre des perspectives intéressantes pour l'avenir.
M. Jean Lemière s'est interrogé sur l'état d'avancement des négociations relatives au contrat de réalisation des SNA Barracuda. La passation de ce contrat est annoncée pour le premier semestre 2006. Existe-t-il des difficultés particulières dans cette phase de négociations ? Pour ce qui concerne le quatrième SNLE-NG, dans quels délais Le Terrible sera-t-il mis à disposition de la marine ? Enfin, sera-t-il procédé au démantèlement de la flotte des SNLE de la classe précédente, aucun crédit n'étant actuellement prévu à cet effet ?
M. Charles Cova a souligné que les montants des devis fournis par les industriels pour le Barracuda sont importants. Dans ces conditions, ne court-on pas le risque de voir seulement cinq bâtiments livrés au lieu des six prévus ? Par ailleurs, il est question d'équiper deux frégates FREMM d'un système de défense aérienne au lieu de commander deux nouvelles frégates Horizon. Cette éventualité n'emporte-t-elle pas comme conséquence la diminution du format de la flotte de surface, deux des 17 FREMM remplaçant les deux futures frégates antiaériennes Horizon ?
En réponse à ces questions, l'amiral Alain Oudot de Dainville a rappelé que, s'agissant des Barracuda, les négociations entre la DGA et l'industriel portent sur les aspects financiers, pour lesquels une divergence subsiste. De fait, DCN avait établi ses premiers devis avant son changement de statut, c'est-à-dire à l'époque où l'Etat était son propre assureur. Des pistes de réduction des coûts sont aujourd'hui évaluées et exploitées. La première commande en 2006 reste d'actualité et les crédits de paiement sont au rendez-vous. Pour ce qui concerne le nombre de bâtiments susceptibles d'être livrés, l'expérience montre que les séries débutent sur un objectif de format rarement atteint. Les unités éventuellement non construites étant toujours les derniers exemplaires de la série initialement envisagée, la question ne se pose donc pas aujourd'hui. Il n'en demeure pas moins vrai que, pour pouvoir fonctionner, les forces sous-marines ont besoin de six SNA. En effet, l'activité militaire sous-marine est un sujet permanent d'inquiétude. Il faut occuper nos zones pour assurer la sûreté de notre dissuasion.
S'agissant du démantèlement des composants nucléaires des SNLE de la classe Le Redoutable, les crédits sont en place. Il en va tout autrement du démontage de leur coque. Une solution similaire à celle qui a été retenue pour le porte-avions Clemenceau n'est pas envisageable : les procédés de fabrication des aciers utilisés pour les coques étant protégés, la découpe des sous-marins ne peut se faire qu'en France.
La livraison du quatrième SNLE-NG reste prévue pour 2010, concomitamment à l'entrée en service du M 51, dont le premier vol d'essai est envisagé en 2006.
En ce qui concerne les futures frégates antiaériennes, le recours au concept des FREMM apparaît le plus pertinent sur le plan économique avec en corollaire, là aussi, un risque de révision à la baisse, in fine, du format de la flotte de surface. Toujours est-il que quatre bâtiments antiaériens sont nécessaires pour garantir la protection du groupe aéronaval.
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