COMMISSION DES FINANCES,

DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 15

(Application de l'article 46 du Règlement)

Jeudi 31 octobre 2002
(Séance de 9 heures)

Présidence de M. Jean-Louis Dumont, doyen d'âge,
puis de M. Pierre Méhaignerie, Président,

de M. Yves Deniaud, doyen d'âge,
et de M. Pierre Méhaignerie, Président

SOMMAIRE

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- Suite de l'examen de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2003 (n° 230) · Aménagement du territoire · Coopération et développement · Sports [examen du compte spécial du Trésor n° 902-17] · Santé . · Formation professionnelle et article 70 rattaché	2 6 11 15 18

La Commission a poursuivi l'examen de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2003 (n° 230).

La Commission a tout d'abord examiné, sur le rapport de M. Louis Giscard d'Estaing, Rapporteur spécial, les crédits de l'Aménagement du territoire. Le projet de loi de finances prévoit un budget de 268,5 millions d'euros (- 5,9 %). Toutefois, en prenant en compte les reports de crédits, les moyens consacrés à l'aménagement du territoire seront, globalement, reconduits. Au demeurant, le budget ne retrace qu'une partie des crédits consacrés à cette politique. D'autres ministères, des dispositifs d'incitation fiscale ainsi que les fonds structurels européens concourent financièrement à l'aménagement du territoire. Au total, en 2003, 10,64 milliards d'euros seront consacrés au territoire français, répartis entre 7 milliards d'euros de crédits nationaux, 308 millions d'euros de dépenses fiscales et 3,3 milliards d'euros de crédits européens. Trois orientations structurent le projet de budget : l'accompagnement de la décentralisation à venir grâce notamment aux crédits consacrés aux contrats de plan État-régions, l'amélioration de la compétitivité du pays grâce à la prime d'aménagement du territoire (PAT) et à l'Agence française pour les investissements internationaux (AFII), et la modernisation de l'action de la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale (DATAR). Le budget de la DATAR s'inscrit en baisse de 4,27 %, à 13,5 millions d'euros en 2003, due notamment à une diminution de près de 8 % des crédits affectés aux dépenses d'informatique et d'études. Le budget de l'AFII devrait représenter 16,8 millions d'euros, dont 7,6 millions d'euros proviennent de la DATAR. L'Institut des hautes études de développement et d'aménagement du territoire (IHEDAT) dispose d'un budget annuel de 500.000 euros.

S'agissant des outils de cette politique, le Fonds national pour l'aménagement et le développement du territoire (FNADT) disposera d'un budget de 210 millions d'euros. Les dépenses d'intervention s'élèvent à 60 millions d'euros, en baisse de 22 %, alors que les crédits de paiement des dépenses d'investissement devraient augmenter de 12,6 %, à hauteur de 150 millions d'euros. Les crédits du FNADT doivent permettre d'accompagner la montée en puissance des contrats de plan État-régions, ainsi que les mesures de couverture du territoire en téléphonie mobile et la politique des massifs. D'autre part, la prime d'aménagement du territoire (PAT) permet de favoriser les créations d'entreprises dans les zones d'aménagement du territoire. En 2001, plus de 29.500 emplois ont été aidés. Si ces crédits de paiement baissent de 26 %, à hauteur de 45 millions d'euros, il s'agit en réalité d'un ajustement tenant compte des échéanciers de paiement des projets, qui peuvent s'étaler sur quatre exercices budgétaires.

Certains enjeux sont aujourd'hui prioritaires. Tout d'abord, est-il vraiment nécessaire d'afficher une augmentation de crédits quand on constate une hausse des reports et une diminution corrélative des taux de consommation ? D'autre part, la révision des contrats de plan en 2003 doit être l'occasion de faire un bilan véritable de l'engagement de certains ministères et d'accélérer la réalisation de projets. Enfin, la consommation des fonds structurels est aujourd'hui problématique en France, le taux de programmation s'établissant à 15,2 % alors qu'il devrait être de 30 %. En vertu de la règle de dégagement d'office, certains crédits européens pourraient être annulés, alors que les fonds structurels représentent des montants importants, la France devant percevoir 16 milliards d'euros sur la période 2000-2006, dont 3,32 milliards d'euros en 2003. Des réformes ont été annoncées en juillet 2001. Il convient de saluer l'expérimentation d'une gestion directe de ces fonds par le Conseil général d'Alsace, qui illustre la nécessité d'accompagner la décentralisation en garantissant la cohérence territoriale et d'assurer une gestion budgétaire moins virtuelle et plus réaliste.

M. Yves Deniaud a déploré la faiblesse de ce budget, à l'image des exercices précédents : il convient de ne pas changer de discours face à une réalité décevante. Comment expliquer la hauteur impressionnante des crédits non consommés, tant au niveau national qu'européen ? Les pesanteurs administratives sont aujourd'hui devenues intolérables et les procédures de montage des projets très complexes. Le problème de l'utilisation des fonds structurels n'est pas identique dans l'ensemble des pays européens, l'Irlande se manifestant par un usage optimal de ces crédits. Des marges de rationalisation existent certainement, alors que la France s'obstine à mettre des obstacles à ceux qui ont la volonté de monter des projets. De la même manière que le Commissariat général au Plan peut être mis en question, la DATAR a-t-elle encore une raison d'exister ? L'inefficience des services entourant les secrétariats généraux aux affaires régionales (SGAR) n'implique-t-elle pas de faire table rase du passé ? La gestion des fonds structurels ne doit-elle pas être confiée aux conseils régionaux, afin que soit assurée une plus forte réactivité et une meilleure connaissance du terrain ? Par ailleurs, M. Yves Deniaud a souhaité connaître le montant des crédits spécifiques destinés aux contrats de pays et d'agglomération.

M. Gérard Bapt s'est inquiété de la diminution des crédits et a souhaité savoir si les gels des crédits de la DATAR se traduiraient in fine par des annulations. Dans ce cas, il y aura un effet mécanique de baisse des reports. Le financement de l'ingénierie de la mise en place des pays par le FNADT doit être optimisé, notamment s'agissant des projets de chartes de développement. Souvent, les collectivités porteuses n'ont pas la capacité de demander à leurs adhérents de financer les études et les travaux nécessaires. Les procédures de gel des crédits rendent cette situation plus problématique encore. Quelles sont les intentions du Gouvernement à l'égard des pays ? Enfin, les subventions au comité de liaison des comités des bassins d'emplois ont récemment été arrêtées, portant le risque de la disparition de ces organismes, qui ont aussi un rôle de veille européenne.

M. Denis Merville a rappelé que la politique d'aménagement du territoire ne se faisait pas uniquement avec les crédits du ministère. A quoi sert exactement l'IHEDAT ? Les retards dans les contrats de plan État-régions tiennent tout autant à la lourdeur des procédures qu'à l'obligation de constituer des pays pour bénéficier des crédits. Or, il existe un fort risque de voir créer des pays artificiels et de voir se multiplier des procédures lourdes et des dépenses inutiles. Il faut aller encore beaucoup plus loin dans les mesures de simplification, notamment en matière de gestion des crédits européens et des procédures applicables aux comités régionaux d'aménagement et de développement du territoire.

M. Jean-Louis Dumont, Président, a rappelé l'engagement du ministre de lancer une procédure d'information sur l'utilisation précise des fonds structurels, afin de pouvoir comparer les modes d'utilisation en France à ceux des autres pays européens. Il faut que le Gouvernement donne aux régions la capacité d'aller négocier directement avec la Commission européenne. En matière de téléphonie mobile, il est impératif que des poteaux téléphoniques soient en mesure de fonctionner sur l'ensemble du territoire national. Enfin, une évaluation parlementaire pourrait être opportune pour mesurer l'efficacité de l'ensemble des outils d'aménagement du territoire et pour expertiser les marges de rationalisation et de simplification éventuelles.

M. Louis Giscard d'Estaing, Rapporteur spécial, a apporté les précisions suivantes :

- il n'est pas possible de se réjouir de l'évolution de ce budget sans poser la question de l'explication véritable aux moindres performances de la France et aux problèmes, chroniques, de consommation des crédits ;

- l'expérimentation alsacienne va dans la bonne direction et l'accès direct des régions aux fonds européens doit être systématisé, afin de permettre une diminution des délais d'instruction des dossiers ;

- des efforts de rationalisation et de suppression éventuelle d'organismes sont possibles, notamment au vu du chevauchement fréquent des études menées en parallèle par la DATAR et le Commissariat général au Plan. Il faut éviter les recoupements fâcheux ;

- s'agissant des contrats de pays et d'agglomération, le principal intérêt de la notion de pays est lié à l'utilisation corrélative des fonds structurels. Des crédits sont prévus au budget 2003 pour renforcer le volet territorial du FNADT dans la perspective de la mise en place de ces contrats. Toutefois, le dispositif est en cours d'évaluation dans le cadre des lois de décentralisation à venir ;

- après les deux procédures de gel de l'année 2002, un dégel est intervenu en septembre. Toutefois, le problème de la consommation des crédits du FNADT demeure entier, puisqu'au 30 août 2002, le taux de consommation s'établissait à 37,15 %. Les reports de crédits restent toujours considérables et, en 2001, les reports de certains chapitres ont représenté quasiment le montant de la dotation initiale. La lisibilité de la présentation budgétaire s'en trouve donc gravement affectée ;

- le problème des comités de liaison de bassins d'emplois doit être suivi avec attention ;

- la question de l'utilité et de la pertinence de l'IHEDAT avait déjà été soulevée l'an dernier, d'autant qu'il existe par ailleurs des cycles de formation adaptés ;

- en matière de crédits européens, il est essentiel d'accroître les performances de la France et, probablement, de généraliser l'expérimentation alsacienne ;

- le ministère de l'Aménagement du territoire s'est attaqué aux questions liées à la téléphonie mobile. Des discussions sont en cours sur l'installation des 200 premiers pylônes destinés à couvrir une partie des « zones blanches ». 30 millions d'euros devraient être financés par le FNADT cette année.

M. Henri Emmanuelli a dénoncé le discours potentiellement contradictoire des SGAR et le zèle, parfois très excessif dont font preuve les services dans l'examen des dossiers. M. Louis Giscard d'Estaing, Rapporteur spécial, a précisé que deux circulaires venaient d'être diffusées afin d'assouplir les pratiques existantes. M. Yves Deniaud a fait part de son scepticisme quant à la capacité des ministères à appliquer ces directives. Le Président Pierre Méhaignerie s'est demandé si les 30 millions d'euros inscrits au budget du FNADT en 2003 seront effectivement dépensés et si le processus de décision était véritablement lisible. L'atomisation des structures conduit effectivement à des processus trop complexes.

M. Louis Giscard d'Estaing, Rapporteur spécial, a ensuite présenté un amendement visant à supprimer les crédits affectés à l'IHEDAT. Cet institut, créé à l'initiative de M. Jean-Louis Guigou, délégué à l'aménagement du territoire, n'a pas démontré son efficacité. Son budget annuel est de 500.000 euros, ce qui représente un coût par auditeur de 8.330 euros. Or, la réflexion sur l'évolution du territoire français est déjà conduite par la DATAR, de même que par deux délégations parlementaires. Enfin, la formation pourrait être dispensée au sein d'autres organismes, sans qu'il soit besoin de créer une structure spécifique et inutilement coûteuse.

Le Président Pierre Méhaignerie a jugé nécessaire d'adosser de telles actions, le plus systématiquement possible, sur les structures déjà existantes. M. Henri Emmanuelli a souligné que les élus ne se reconnaissent plus dans ces structures multiples.

La Commission a adopté l'amendement.

M. Louis Giscard d'Estaing, Rapporteur spécial, a présenté un amendement visant à réduire la subvention d'exploitation accordée à l'AFII. Cet organisme a été créé pour regrouper au sein d'une agence unique les moyens d'intervention de trois réseaux de prospection des investissements étrangers : les antennes de la DATAR à l'étranger, les émanations des directions des relations économiques extérieures et les associations. Or, en prenant en compte les personnels mis à disposition, l'AFII représente un coût de 16,9 millions d'euros alors que son budget s'élève à 15,3 millions d'euros. L'effectif global de l'Agence est de 124 personnes, dont 46 dans les services centraux, c'est-à-dire en France. Le coût que représentaient les trois réseaux d'intervention antérieurs était d'environ 13,5 millions d'euros et l'effectif global ne représentait alors que 114 personnes, dont 36 dans les services centraux. La création d'une structure unique a donc malheureusement entraîné une augmentation des dépenses de 25,2 % et des effectifs de 8,8 %. De plus, certaines dépenses sont certainement excessives, à l'image du loyer du siège de l'Agence qui s'élève à 1,3 million d'euros pour 1.800 m² de bureaux à Paris. Au total, la création de cette structure nouvelle représente un budget supérieur à celui de la DATAR elle-même. Si l'existence d'un interlocuteur unique face aux investisseurs internationaux est indispensable, l'augmentation excessive des crédits affectés à la prospection des investissements internationaux au sein du budget de l'État est, quant à elle, vivement critiquable.

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a indiqué que cette situation illustre bien la rapidité de l'inflation de structures pourtant créées dans un objectif de rationalisation et d'allégement des moyens. Une mission au Brésil et en Argentine, menée il y a trois ans, avait déjà permis de révéler le foisonnement des structures de prospection et d'investissement à l'étranger.

M. Yves Deniaud avait déjà souligné, l'an dernier, que l'AFII allait être un nouveau micro-organisme qui conduirait à une augmentation des frais au détriment de l'action opérationnelle. Le montant du loyer du siège de l'Agence est une illustration frappante de gaspillage budgétaire. Il faut permettre un meilleur regroupement des organisations existantes.

M. Didier Migaud a précisé que la démarche du Rapporteur spécial était pertinente, mais qu'il était peut-être préférable de s'assurer au préalable de la définition des priorités retenues et de mener une évaluation véritable de l'utilité des structures mises en cause. Ainsi un rapport de la Conférence des Nations Unies sur le commerce et le développement en 2001 a montré que la France était en tête du classement mondial pour l'attractivité des investissements étrangers. Il ne faudrait donc pas supprimer des structures qui participent in fine à la réalisation d'une performance aussi remarquable même si le travail d'évaluation, notamment s'agissant des loyers, est indispensable.

Le Président Pierre Méhaignerie a indiqué qu'il s'agissait d'un autre problème et qu'il fallait surtout s'attaquer à la question de l'atomisation des structures. C'est la multiplication des organismes et l'accumulation des procédures pour les investisseurs internationaux qui posent un problème d'efficacité.

M. Henri Emmanuelli a tenu à distinguer le problème de la prospection de celui de l'accueil. Il est très important de veiller à la qualité et à l'adaptation de la formation des acteurs qui travaillent dans ces structures, à commencer par les attachés commerciaux. Ne conviendrait-il pas d'envisager de payer les agents en fonction de leurs résultats, formule pratiquée par l'Autriche avec succès ?.

M. Louis Giscard d'Estaing, Rapporteur spécial, a ajouté que d'autres structures intervenaient également dans ce domaine, comme la SOPEXA et le réseau des banques française à l'étranger. Mais l'ensemble de ces structures forme un réseau diffus qu'il convient de rationaliser dans le sens d'une meilleure efficacité.

La Commission a adopté cet amendement. Elle a ensuite adopté, sur proposition du Rapporteur spécial, les crédits de l'Aménagement du territoire, ainsi modifiés.

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La Commission a ensuite examiné les crédits a ensuite examiné les crédits de la Coopération.

M. Henri Emmanuelli, Rapporteur spécial, a d'abord souligné la complexité du sujet et expliqué que pour cette première année, il n'avait pu en approfondir tous les aspects. La législature précédente a vu la coopération française profondément restructurée, le précédent gouvernement menant à bien une réforme depuis longtemps attendue. Elle a consisté à conférer au ministère des Affaires étrangères, et au ministère de l'Économie, le soin de définir, gérer et contrôler l'aide, et de confier au Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) un rôle d'impulsion et d'orientation.

Ainsi, les crédits de la coopération, au sens strict du terme, se retrouvent-ils dans le bleu du ministère des affaires étrangères, l'agrégat 21 « Coopération et interventions internationales » regroupant plus ou moins ces crédits. Néanmoins, on sait que le Ministère des affaires étrangères n'est pas le seul acteur de la coopération et de l'aide publique au développement et que ce fractionnement du paysage institutionnel est encore l'une des caractéristiques du dispositif français de coopération. Il est plus pertinent de s'intéresser aux crédits regroupés dans le jaune.

Il est très regrettable que la refonte de ce jaune décidée lors du dernier CICID, le 14 février dernier, n'ait pas eu lieu. L'approche budgétaire de l'effort français d'aide publique au développement (APD) n'est pas aisée car la nomenclature budgétaire cadre mal avec la nomenclature de référence internationale adoptée par les membres du comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE auquel la France participe, nomenclature qui permet les comparaisons internationales. Aussi, la refonte du jaune devait elle permettre de pallier cette lacune en fournissant une double présentation ainsi que la clef permettant de passer de l'une à l'autre. Chaque chapitre devrait être accompagné de la règle ou du principe qui préside à sa comptabilisation, partielle ou totale, au titre de l'APD au sens du CAD. Manifestement, les administrations, tant au Ministère des affaires étrangères qu'au Trésor, rechignent à fournir ces informations aux parlementaires et ces modifications n'ont pas été effectuées dans le jaune de cette année.

L'aide publique au développement est annoncée comme une priorité du Gouvernement et, effectivement, tant les autorisations de programme que les crédits de paiement augmentent, en particulier au niveau de l'aide bilatérale. Néanmoins, à bien des égards, cet effort s'inscrit dans la continuité de l'action du précédent gouvernement et d'autres évolutions budgétaires sont sources d'inquiétudes.

Concernant le niveau de l'aide publique au développement, celui-ci a connu une chute importante ces dix dernières années, de 0,57 % du PIB en 1994, on est passé à 0,35 % en 1998, ce chiffre se stabilisant ces quatre dernières années. L'APD a en fait été victime des années 1994-1998, difficiles budgétairement, et s'est stabilisée sous la précédente Législature.

En 2002, l'aide publique au développement devrait augmenter de près de 900 millions d'euros. Cette évolution est marquée par une hausse très sensible de l'aide bilatérale (+25%) du fait de la forte progression des annulations et consolidations de dettes (1.287 millions d'euros contre 388 millions en 2001) liée principalement à la mise en œuvre de l'initiative PPTE.

En 2003, l'aide publique devrait progresser encore de près de 600 millions d'euros, sous l'effet notamment de l'augmentation du volume des annulations de dettes accordée dans le cadre de l'initiative PPTE et devrait atteindre 0,39% du PIB.

L'ambition du Gouvernement est de porter l'effort d'APD consenti par la France à 0,5% du PIB d'ici la fin de cette Législature et à 0,7% d'ici dix ans. Ceci suppose une augmentation de cet effort de 50% en 5 ans.

Le Gouvernement a décidé de poursuivre des actions lancées par son prédécesseur : ainsi une des principales mesures du présent budget est l'arrivée à maturité des contrats de désendettement-développement (C2D) qui sont imputés budgétairement sur le chapitre 41-43 : « Concours financiers ». La dotation de ce chapitre est quasiment multipliée par six en raison d'une mesure nouvelle de 91 millions d'euros. L'originalité de ce dispositif réside dans la mise en place d'un système de refinancement par dons : les États continuent de rembourser leur dette à échéance, mais dès le remboursement constaté, la France reverse la somme correspondante sur un compte spécifique de la banque centrale du pays ; l'utilisation de ces flux se fait ensuite au fur et à mesure de l'avancement des programmes et projets inscrits dans le C2D négocié entre le Gouvernement français et le pays bénéficiaire. On peut néanmoins s'interroger sur ce dispositif dont la mécanique semble quelque peu curieuse.

La contribution de la France au Fonds européen de développement (FED), inscrite au chapitre 68-02, passe de 218,6 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2002 à 496 millions d'euros dans le présent projet. La dotation 2002 avait déjà été majorée par le collectif voté en juillet dernier. Les contributions des États membres ne sont appelées que lorsque le niveau de trésorerie du FED le requiert. L'augmentation de la contribution est la conséquence de l'accélération des décaissements rendue possible par la réforme de la politique européenne de développement adoptée sous présidence française le 10 novembre 2000.

Le Rapporteur spécial s'est ensuite félicité de l'augmentation de l'aide bilatérale. La baisse de l'aide publique ces dix dernières années résulte presque uniquement de la chute considérable de l'aide bilatérale, chute d'autant plus problématique que c'est celle sur laquelle la France a, par définition, le plus d'influence et qui est la plus lisible. Le présent projet propose de mettre fin à la baisse relevée ces dernières années des chapitres 68-80 « Fonds de solidarité prioritaire » et 68-93 « Dons destinés à financer des projets mis en œuvre par l'Agence française de développement ». En effet, entre la loi de finances initiale pour 2000 et la loi de finances initiale pour 2002, les autorisations de programme avaient diminué de 34,77 % pour le FSP et de 12,28 % pour les dons destinés à financer les projets de développement mis en œuvre par l'AFD. Les autorisations de programme de ces deux chapitres augmentent de près de 27% pour atteindre 190 millions d'euros. Les crédits de paiement restent stables à, respectivement, 112 et 137 millions d'euros.

Ces augmentations sont très positives, pour peu qu'elles soient appliquées. En effet, le ministère des affaires étrangères subit en ce moment un important gel budgétaire, qui touche particulièrement les crédits de la coopération. 77 millions d'euros d'autorisations de programme et 13 millions d'euros de crédits de paiement sont gelés sur les deux chapitres évoqués ci-dessus. Si le gel des AP n'influera pas sur le niveau d'APD en 2002, une annulation éventuelle en collectif relativiserait de beaucoup l'effort précédemment salué inscrit au PLF et inquiéterait quant à l'exécution 2003.

Il conviendra donc d'être particulièrement attentif aux gels d'ores et déjà annoncés par le Gouvernement.

Concernant les autres crédits de coopération, le chapitre 42-15 qui regroupe la coopération culturelle et scientifique et la coopération technique et au développement depuis 2002 enregistrera une baisse de 2,2 %, à 501,84 millions d'euros, hors transfert des personnels des Alliances françaises. La baisse est due, pour 6,06 millions d'euros sur 11,45 millions d'euros de réduction, à l'article finançant l'appui aux organismes concourant aux actions de coopération. Parmi le million d'euros de mesures nouvelles, 0,75 million d'euros permettront la création du groupement d'intérêt public « France coopération internationale », qui vise à apporter des réponses aux demandes de coopération multilatérale, en organisant des candidatures pour les appels d'offre communautaires, et de coopération bilatérale, par ses relations avec les experts des différents corps. Apparaît donc encore une nouvelle structure, ce qui confirme la discussion qu'a eue la Commission lors de l'examen des crédits de l'aménagement du territoire. Il existe une pulsion incontrôlable à créer de nouvelles structures. Il conviendra de veiller à l'utilité et à l'efficacité de cette nouvelle structure. Signalons enfin que ce chapitre est l'une des principales victimes du gel décidé en août dernier. 49 millions d'euros ont été gelés, soit 9,5% de la dotation initiale.

Le chapitre 42-13 « Appui à des initiatives privées ou décentralisées » baissera légèrement de 2% à 33,5 millions d'euros, ce qui est regrettable. Le soutien aux organisations de solidarité internationale comme aux initiatives locales en faveur du développement est en effet une voie prometteuse pour l'APD.

Enfin les crédits de coopération militaire et de défense baisseront encore en 2003 de 9,8 % pour atteindre 93,51 millions d'euros, ces crédits ayant déjà diminué de 5,61 % l'an dernier. Ce type de crédits n'est pas pris en compte dans l'APD au sens de l'OCDE. Cette exclusion semble discutable, comme le prouvent les multiples opérations de déstabilisation dont souffre le continent africain et qui sont la conséquence directe de la faiblesse des armées des pays concernés. Cette réduction résulte d'une mesure d'ajustement à hauteur de 10 millions d'euros, la consommation sur ce chapitre étant peu dynamique et, ce, malgré l'importance de la demande en ce domaine. Cette réduction de crédits fait suite à une série ininterrompue de baisses depuis dix ans et porte les crédits pour 2003 à seulement 62 % des crédits ouverts en loi de finances initiale pour 1994. Elle s'explique essentiellement par les nouvelles formes de coopération : la coopération de substitution est remplacée par des actions de formation ponctuelles et des missions de courte durée, qui demandent moins de coopérants et moins de crédits. Néanmoins, si la tendance à la baisse n'est pas rapidement interrompue, elle conduira les pays bénéficiaires à se tourner vers d'autres partenaires que la France, réduisant d'autant l'influence et les moyens d'information de celle-ci.

En conclusion, le Rapporteur spécial a souligné la situation très inquiétante du continent africain, situation qui implique un investissement diplomatique, économique et militaire fort de la France, sans quoi les risques de déstabilisation sont condamnés à s'aggraver.

Le Président Pierre Méhaignerie a demandé si la baisse de l'aide publique au développement était due au fait que les crédits destinés aux territoires d'outre-mer n'étaient plus comptabilisés.

M. Henri Emmanuelli, Rapporteur spécial, a répondu qu'il s'agissait véritablement d'une baisse, l'aide publique au développement ayant servi de variable d'ajustement afin de réaliser des économies budgétaires. Une fois la baisse réalisée, l'aide n'a pas été relevée. Les chiffres n'incluent pas DOM-TOM.

M. Gérard Bapt s'est étonné de la forte progression de la participation de la France au FED. La répartition de la charge entre les pays a-t-elle été récemment modifiée ? Le FED est-il mieux doté qu'auparavant ?

M. Henri Emmanuelli, Rapporteur spécial, a expliqué que l'augmentation du montant de la participation de la France provenait d'une forte augmentation des décaissements du FED, rendue possible par la réforme des procédures d'engagement des crédits. Elle traduit simplement une consommation plus soutenue. En matière de coopération, s'applique depuis les années 1993-1994, la doctrine d'Abidjan, énoncée par M. Edouard Balladur et jamais remise en cause, même en 1997. Elle repose sur l'idée que l'aide bilatérale de la France ne peut intervenir qu'après l'obtention par le pays concerné d'une aide multilatérale. Cette doctrine favorise les économies budgétaires et a joué un rôle certain dans la baisse du volume de l'aide bilatérale. Le Rapporteur spécial a contesté ce principe : dans certains cas, il faut que la France puisse agir vite et unilatéralement.

M. Éric Woerth s'est réjoui de l'augmentation de l'aide bilatérale. Si les crédits de la direction de la coopération internationale et du développement ont effectivement eu à souffrir cette année de mesures de gel, la tendance de plus long terme à la baisse des crédits de coopération est liée aux nouvelles formes de coopération. La coopération de substitution disparaît au profit d'aides tournées vers l'encadrement et la formation de personnels nationaux, ce qui demande moins de coopérants et coûte moins cher. Cette tendance à la baisse trouve naturellement ses limites : la disparition de tous les coopérants serait une mauvaise chose, mais il faut mettre en place une coopération plus riche en valeur ajoutée. Le même type de problème se pose avec la coopération militaire, qui dispose en 2003 de seulement 93 millions d'euros. Même s'il n'est pas exclu que le ministère de la Défense puisse faire plus d'efforts en ce sens, la présence de coopérants militaires français ne pourra pas continuer à se raréfier à ce rythme, sans que le rôle de la France dans ce domaine soit fortement écorné. En matière de coopération, il faut passer d'un souci quantitatif à un souci qualitatif.

Le Président Pierre Méhaignerie a fait remarquer la baisse des crédits de coopération décentralisée et privée. Il a souligné l'utilité des volontaires civils et regretté la diminution de leur nombre.

M. Éric Woerth a indiqué à ce propos qu'il existait au sein des Nations Unies un programme en faveur des jeunes volontaires, auquel la France participe très modestement, ce qui est regrettable.

M. Henri Emmanuelli, Rapporteur spécial, a estimé que le contrôle des actions menées par les organisations internationales était insuffisant et qu'il fallait d'abord veiller à la qualité des actions bilatérales. Beaucoup de jeunes, qu'ils soient médecins ou agriculteurs, seraient heureux de pouvoir mener des actions de coopération à l'étranger. La disparition du service national a réduit ces possibilités, tout en privant les jeunes générations d'un lieu de rencontres et de brassage social. La mise en place d'un service civil, nettement orienté vers la coopération serait une excellente mesure.

La commission a adopté, contre l'avis du Rapporteur spécial, les crédits de la coopération.

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La Commission a ensuite examiné, sur le rapport de M. Denis Merville, Rapporteur spécial, les crédits des Sports.

Le Rapporteur spécial a, tout d'abord, souligné l'originalité du premier budget des Sports de la douzième législature puisque la composition du Gouvernement de M. Jean-Pierre Raffarin a conduit à une partition du ministère de la Jeunesse et des Sports. Désormais, il y a un ministère spécifique uniquement consacré aux Sports.

Celui-ci fait l'objet d'une proposition de crédits de paiement s'élevant à 400,62 millions d'euros pour 2003, soit 0,15 % du budget général. Mais il convient d'y ajouter les évaluations de dépenses inscrites au compte d'affectation spéciale - le Fonds national pour le développement du sport (FNDS) - , soit 218,37 millions d'euros. Le total de l'effort financier de l'État devrait donc atteindre, en 2003, 618,99 millions d'euros. Il devrait compléter l'effort considérable fourni par les collectivités territoriales.

Les crédits budgétaires totaux devraient augmenter de 2,94 % par rapport au budget 2002 « rebasé », les crédits du budget général progressant de près de 1,3 %.

Pour prendre la mesure des évolutions budgétaires proposées, il convient de tenir compte, d'une part, de la partition ministérielle et, d'autre part, de l'importance du FNDS.

La partition a conduit à laisser au ministère des Sports deux directions (Sports, Personnel et administration), une délégation (Emploi et formations), l'inspection de la Jeunesse et des sports et le réseau des services déconcentrés et des établissements. Les lignes transférées au ministère de la Jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche concernent donc les rémunérations des conseillers d'éducation populaire et des sports, celles des personnels de l'Institut national de la jeunesse et de l'éducation populaire, et celles de l'encadrement des activités relatives à la jeunesse et des personnels chargés de l'information en direction de la jeunesse. L'ensemble des crédits transférés s'élève à 138,42 millions d'euros.

S'agissant du FNDS, compte d'affectation spéciale créé en 1979 mais destiné probablement à disparaître compte tenu de la prochaine entrée en vigueur de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances, il convient de souligner la nouvelle progression envisagée des ressources provenant du prélèvement sur les sommes misées sur les jeux : + 7 %.

Les réflexions sur l'avenir du compte sont aujourd'hui ouvertes, mais il conviendra de veiller au maintien des montants de crédits consacrés aux sports qui y sont inscrits et au paritarisme dans leur gestion.

Le Gouvernement a souhaité réorienter les grands axes de la politique de l'État en faveur du sport.

64 millions d'euros devraient être consacrés à la protection de la santé des sportifs et à la sécurité de la pratique sportive, soit 2 millions d'euros supplémentaires par rapport aux crédits votés en 2002. Parmi ceux-ci, 24,7 millions d'euros devraient être consacrés à la lutte contre le dopage, le Laboratoire national de lutte contre le dopage bénéficiant d'une subvention de 4,3 millions d'euros, en augmentation de 6,3 % par rapport au budget voté de 2002.

La lutte contre les incivilités fait l'objet d'une proposition de mesures nouvelles de 2,36 millions d'euros. Le Gouvernement souhaite l'intégration d'avenants « sport » dans les contrats locaux de sécurité.

Pour l'entretien des équipements, il est prévu d'inscrire 4,9 millions d'euros, soit une augmentation de 71,3 % par rapport aux crédits votés pour 2002. Les crédits viendront compléter les efforts des collectivités territoriales.

L'aide aux fédérations passe pour l'essentiel (90 %) par le compte d'affectation spéciale. Les moyens destinés à celle-ci pourraient augmenter de 9,19 millions d'euros, soit une augmentation de 5,8 %. L'effort du budget général pourrait être, quant à lui, marqué par la création de trois contrats de préparation olympique et de haut niveau, l'inscription de 1,5 million d'euros pour les grandes manifestations sportives pluridisciplinaires et de 6,5 millions d'euros pour la préparation de l'organisation des championnats du monde d'athlétisme de l'été 2003.

Les moyens destinés au « coupon sport » devraient être maintenus l'an prochain, une vaste opération d'évaluation et une plus forte déconcentration étant envisagées.

Le plan sport-emploi, mis en place en 1996, fait l'objet d'une mesure nouvelle de 0,75 million d'euros, représentant l'équivalent d'au moins 75 créations d'emplois nettes. Cette somme devrait compléter la mesure nouvelle, de même montant, destinée à la création de 100 postes « sport » financée par le Fonds de coopération de la jeunesse et de l'éducation populaire.

L'effort proposé n'est malheureusement pas à la hauteur des espoirs du monde sportif. En effet, comme cela est fréquemment évoqué lors des États généraux du sport initiés par le Président de la République et organisés actuellement par le ministre des Sports, le dispositif emploi-jeunes touche à sa fin. Il conviendra, assurément, d'atténuer le choc de son extinction pour de nombreuses petites associations sportives. Sans dispositif de substitution, il est à craindre que celles-ci ne se retournent vers les communes.

Le soutien au sport de haut niveau bénéficierait au total de 59 millions d'euros. Le montant total accordé à ce soutien varie chaque année en fonction du calendrier des grandes compétitions internationales. Le projet de loi de finances comporte notamment une mesure nouvelle de 0,5 million d'euros, en faveur des sportifs de haut niveau.

Il est vrai que les crédits de fonctionnement de l'administration centrale du ministère de la Jeunesse et des sports avaient augmenté de 18,6 % entre 1998 et 2002, tandis que ceux des services déconcentrés n'avaient crû que de 6,1 %. Parallèlement, la part des crédits pour les dépenses en capital a diminué. Le Gouvernement souhaite une forte évolution puisque les crédits du titre III ne devraient augmenter que de 1,9 % alors que les crédits du titre V progresseraient de 134,7 % et ceux du titre VI de 71,3 %.

Plus précisément, le projet de loi de finances prévoit 237,77 millions d'euros de charges budgétaires pour les personnels en activité. Hors crédits Jeunesse transférés, les crédits de personnel devraient diminuer de 2,3 %, les effectifs passant de 5.965 emplois à 5.940 emplois. Les crédits de fonctionnement devraient être alourdis par le coût de la réimplantation de l'administration centrale. Comme cela a été observé par le Rapporteur spécial au cours de la précédente législature, le coût de la location de la tour Olivier de Serres devrait continuer à grever les moyens de fonctionnement du ministère puisque les loyers et les charges devraient atteindre, sur l'ensemble de l'année 2003, 11,17 millions d'euros. Mais le déménagement de l'administration centrale, sans doute inévitable compte tenu de la nécessité d'un second désamiantage des locaux, devrait se faire à un moment où la réflexion sur la décentralisation de la politique en faveur des sports n'est pas encore achevée.

Les dotations proposées pour les investissements de l'État s'élèvent à 6,08 millions d'euros en crédits de paiement, soit une substantielle augmentation de 134,7 % par rapport à 2002. Les crédits sont destinés aux travaux dans des établissements publics et à l'exécution des contrats de plan État-régions.

Les établissements publics sous tutelle sont les mêmes que l'an dernier, sous réserve du transfert de l'Institut national de la jeunesse et de l'éducation populaire au ministère en charge de la Jeunesse : les 23 centres d'éducation populaire et de sports (CREPS), l'Institut national du sport et de l'éducation physique (INSEP), l'École nationale d'équitation, l'École nationale de ski et d'alpinisme, l'École nationale de voile et le Laboratoire national de dépistage du dopage. Le ministère participe également au fonctionnement du lycée climatique et sportif de Font-Romeu, même si la tutelle de cet établissement est exercé par le ministère en charge de l'Éducation nationale.

667 emplois sont prévus. À ce nombre, il convient d'ajouter les personnels rémunérés sur ressources propres des établissements. Le Laboratoire national de dépistage du dopage devrait, pour sa part, pouvoir employer deux personnes supplémentaires (40 au lieu de 38).

17,81 millions d'euros sont demandés pour les subventions aux établissements, en dehors des CREPS, lesquels bénéficient de ressources propres. Il s'agit de couvrir les frais de fonctionnement des écoles et institut, le coût de rémunération du personnel de l'École nationale d'équitation et les frais de fonctionnement du laboratoire. Ceux-ci devraient être couverts par une subvention spécifique de 4,3 millions d'euros, en augmentation de 6,2 %.

S'agissant des crédits pour investissements, 2,2 millions d'euros en crédits de paiement sont demandés. L'effort est indispensable et devra être prolongé notamment à l'INSEP. D'importants travaux y sont à prévoir. Ils sont indispensables compte tenu de l'état de l'institut qui - faut-il le rappeler ? - accueille de nombreuses délégations étrangères.

En conclusion, le Rapporteur spécial, après s'être déclaré préoccupé par l'évolution du poids des normes générées notamment par les fédérations sportives et qui conduisent à des surcoûts notables pour la politique d'investissement des collectivités locales, a souhaité l'adoption des crédits du budget des sports pour 2003.

M. Yves Deniaud a déclaré que les problèmes posés par l'application des normes d'équipement étaient effectivement préoccupants. On observe que certaines fédérations, qui ne sont pas toujours internationales, imposent des normes au profit des fournisseurs d'équipement dont les relations avec les fédérations sont parfois opaques. Cette situation peut être assimilée à du « racket », dans la mesure où les collectivités locales ont, ensuite, à assurer le financement des équipements sous peine de ne pas recevoir d'homologation.

M. Gérard Bapt a estimé que, parmi les normes, il fallait distinguer celles qui concernent la sécurité. Elles conduisent à des travaux coûteux, mais ne proviennent pas des fédérations.

La partition du ministère de la Jeunesse et des Sports est regrettable. Elle aboutit à revenir sur l'une des grandes conquêtes de la Libération. Elle paraît contradictoire avec l'objectif actuel de promotion de l'éducation par le sport, par exemple par le biais d'un chapitre « sport » dans les contrats locaux de sécurité. On peut, en outre, s'interroger sur ses incidences budgétaires et sur l'avenir de la Direction de la jeunesse.

La disparition des emplois-jeunes risque à terme de poser de graves problèmes de gestion aux associations culturelles et sportives, que la création de 75 postes par le plan Sport Emploi ne permettra pas, à l'évidence, de résoudre. Il est à craindre que les associations fassent dès lors appel à des subventions municipales.

Si le chapitre relatif aux subventions aux collectivités locales bénéficie d'une croissance de crédits de 71 %, il faut rappeler que le niveau de départ est relativement bas. On peut s'interroger, par ailleurs, sur les critères d'attribution des subventions du ministère. L'intercommunalité entre-t-elle en ligne de compte ?

M. Denis Merville, Rapporteur spécial, a souligné que la séparation entre le domaine de la jeunesse et celui des sports n'était intervenue qu'au niveau central, et n'était, même à ce niveau, pas totale au plan budgétaire. Au niveau local, en tout état de cause, les directions déconcentrées n'ont pas été éclatées.

La suppression des emplois-jeunes risque effectivement de poser des problèmes aux associations sportives. Mais il convient de noter que des mesures transitoires devraient être mises en place et que des contrats emploi-solidarité et des contrats d'insertion dans la vie sociale, actuellement à l'étude, pourraient atténuer le choc en retour pour les petites associations.

Sur la question des critères d'attribution des subventions, le FNDS prend en compte l'avis du monde sportif et des collectivités locales. L'État, en outre, veille, à des fins d'aménagement du territoire, à la juste répartition des équipements sur le territoire. Le critère de l'intercommunalité est souvent retenu, sauf dans les grandes villes. S'agissant des investissements, l'on doit noter ici, comme ailleurs, que la consommation des crédits n'est pas suffisante. Les difficultés de montage des cofinancements entre le FNDS, les départements et les communes expliquent souvent cette situation, puisque les subventions du conseil général ou régional sont souvent suspendues à la mobilisation des crédits du FNDS. Cependant, l'utilité du FNDS n'est plus à prouver dans sa fonction de soutien au développement du monde sportif.

La Commission a alors adopté, sur proposition du Rapporteur Spécial, les crédits des Sports.

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La Commission a ensuite examiné, sur le rapport de M. Gérard Bapt, Rapporteur spécial, les crédits de la Santé, de la famille et des personnes handicapées.

M. Gérard Bapt, Rapporteur spécial, a indiqué que les changements d'attributions ministérielles intervenus cette année étaient très visibles dans les documents budgétaires pour 2003, au point de donner à ceux-ci une allure « baroque ». Cette tendance est d'ailleurs surprenante de la part de services qui n'hésitent pas à se féliciter eux-mêmes de leur degré de préparation de l'entrée en vigueur de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances. Si l'on contredit ces bonnes intentions pour demain dans les documents budgétaires d'aujourd'hui, simplement au gré du volume de crédits gérés respectivement par MM. Mattéi et Fillon au sein de la section budgétaire qui leur est commune, cela nuit, à l'évidence, à la sincérité et à la transparence.

À structure 2003, les crédits de la santé, de la famille et des personnes handicapées seront en légère progression en 2003 (+ 1,87 %), pour s'établir à 8,4 milliards d'euros en dépenses ordinaires et crédits de paiement, dont près des deux tiers correspondent au financement de l'allocation aux adultes handicapés et de l'allocation de parent isolé. Les autorisations de programme seront divisées par 5,5 à 41 millions d'euros, en raison de l'absence de dotation du fonds d'aide à l'adaptation des établissements hospitaliers (FIMHO). Hors loi de finances rectificative, la progression en dépenses ordinaires et crédits de paiement s'établit à 5,5 %.

Malgré l'annonce au plus haut niveau de priorités accordées aux actions en faveur des personnes handicapées et à la lutte contre le cancer, il semble que la réalité de l'effort dépende du niveau des annulations de crédits qui auront lieu d'ici la fin de l'année. En effet, d'après les documents transmis par le Ministre délégué au budget, des prévisions de gels en 2002 et de reports sur 2003 de plus de 100 millions d'euros au total pèsent sur les crédits du ministère de la santé. Par ailleurs, le défi majeur en 2003 sera surtout de ne pas dégrader les résultats importants obtenus sous la précédente législature, notamment en matière de santé publique.

La loi de programmation de santé publique annoncée pour 2003 devra consolider les avancées de la loi relative aux droits des malades et à la qualité du système de santé et des 25 plans de santé publique existants. En prévision du dépôt de ce projet de loi de programmation, 5 millions d'euros sont « provisionnés » dans le budget, et les crédits destinés à la santé publique et à la sécurité sanitaire sont en hausse de 5,5 %, à périmètre 2002. Pour traduire la priorité donnée à la lutte contre le cancer, une mesure nouvelle de 35 millions d'euros est prévue en renforcement du programme existant. Sur l'article doté en particulier, la progression est spectaculaire, de l'ordre d'un quadruplement. Mais les moyens déjà engagés globalement sont bien plus importants : ils s'élevaient à 226,9 millions d'euros en 2002, tous financeurs confondus. L'annonce de la loi de programmation est systématiquement mise en avant pour éluder toute précision sur l'emploi qui sera fait des crédits alloués aux autres programmes de santé publique, laissant planer le doute sur la poursuite des plans existants (nutrition, suicide, santé mentale, lutte contre la douleur, etc.). En particulier, les crédits consacrés à la lutte contre le VIH/Sida seront, au gré des changements de nomenclature, en baisse d'environ 2 millions d'euros, et les actions de lutte contre les pratiques addictives sont victimes des choix budgétaires, puisque les fonds gérés par la Mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT), soit 40 millions d'euros, sont en baisse de 12 % par rapport à 2002, en raison semble-t-il de transferts de dépenses de communication vers le nouvel Institut national de prévention et d'éducation pour la santé. Mais surtout, une mesure d'annulation de 15 millions d'euros, soit un tiers de la dotation initiale, pourrait intervenir avant la fin de l'année.

L'audition des directeurs généraux de quatre agences de sécurité sanitaire (l'agence française de sécurité sanitaire des produits de santé, l'agence française de sécurité sanitaire des aliments, l'agence française de sécurité sanitaire environnementale et l'Institut de veille sanitaire) a confirmé que la plupart des agences se trouvent aujourd'hui, pour la première fois, confrontées à des difficultés de trésorerie potentielles. En 2002, ce sont 25 millions d'euros de gels de crédits qui sont prévus, soit plus de 30 % des crédits votés. Les mesures nouvelles déjà engagées, notamment des recrutements et des programmes immobiliers, devront être financées par ponction sur les fonds de roulement des agences, qui risquent de ne pas suffire. Les crédits spécifiques à la sécurité sanitaire s'élèvent à près de 20 millions d'euros, dont 7 millions de mesures nouvelles pour renforcer la prévention des risques sanitaires liés à l'environnement et aux milieux de vie (pesticides, légionellose, etc.).

À structure 2003, l'agrégat « offre de soins » devient pour le moins hétéroclite puisqu'il comprend désormais la participation de l'État au financement de la couverture maladie universelle (CMU) complémentaire. Les crédits sont en hausse de 2,7 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2002, mais en baisse de 13,7 % par rapport à la loi de finances rectificative, compte tenu de l'ouverture de 220 millions d'euros au titre de la CMU complémentaire.

Les mesures nouvelles en matière de soutien à la formation médicale prennent acte de l'augmentation des quotas d'étudiants de 18.400 à 26.400, décidée par le précédent gouvernement : 1,6 million d'euros iront aux instituts de formation en soins infirmiers, et 3,5 millions d'euros financeront l'augmentation du nombre de bourses.

Dans le domaine de l'organisation des soins, la dotation en faveur des Agences régionales de l'hospitalisation (ARH) est portée à 19,2 millions d'euros, en hausse de 2 millions d'euros, à l'heure où elles pourraient servir de modèles à de futures agences régionales de santé. Les autres dépenses restent stables ; il s'agit pour l'essentiel (22,4 millions d'euros) des subventions aux services de santé outre-mer. En matière d'accompagnement des investissements hospitaliers, la lenteur de l'exécution des programmes du FIMHO était connue. Il n'était donc pas a priori illogique que les 15 millions d'euros de crédits de paiement soient reconduits sans ouverture de nouvelles autorisations de programme. Cependant, alors que le Gouvernement indique que le FIMHO sera supprimé, une procédure accélérée et déconcentrée, et des critères élargis d'admission aux aides du fonds eût été préférable ; le FIMHO avait en effet montré qu'il répondait à de réels besoins d'aides à la restructuration. En matière d'action sociale, une incongruité se fait jour : on fait disparaître de l'agrégat « offre de soins », par transfert vers l'assurance maladie, des dépenses d'action sociale qui y avaient leur place - celles afférentes à l'interruption volontaire de grossesse -, et dans le même temps, on inclut dans cet agrégat élargi d'autres dépenses d'action sociale relevant plutôt de la lutte contre l'exclusion : les crédits d'État relatifs à la prise en charge de la CMU complémentaire, politique née dans le cadre du programme de lutte contre les exclusions lancé en 1998. Les mouvements de crédits sur ce dernier chapitre sont contradictoires : + 220 millions d'euros en loi de finances rectificative pour 2002, et pour 2003, - 59 millions d'euros « pour tenir compte de l'évolution du dispositif », sans que davantage d'explications aient pu être obtenues, puisque la réponse au questionnaire budgétaire manque encore sur ce point, et + 99 millions d'euros au titre des prévisions de dépenses.

La priorité accordée aux personnes handicapées a été proclamée ; il reste à vérifier qu'elle est bien suivie d'effet : 20 millions d'euros de gels en 2002 et 15 millions d'euros de reports sur 2003 sont prévus en ce domaine. En termes de crédits, la politique d'aide à la famille et aux personnes handicapées représente 82 % du budget du ministère. Mais au sein de ce dernier ensemble, la contribution de l'État au financement de l'allocation aux adultes handicapés (AAH), pour 4,5 milliards d'euros, mobilise les trois quarts des crédits. Cela étant, la priorité proclamée en faveur des personnes handicapées trouve sa traduction dans les mesures suivantes : l'absence, dans l'immédiat, de réexamen global des conditions de l'admission au bénéfice de l'AAH, que préconiserait la direction du budget, en particulier pour les plus jeunes des bénéficiaires, dont le handicap serait plus social que physique, ce qui représente un risque très important de précarisation pour ces populations ; le prolongement de l'effort entrepris sous la précédente législature avec le plan triennal 2001-2003 d'une part, et le plan pluriannuel (1999-2003) de création de places en établissements d'autre part. Ainsi, 3.000 nouvelles places en centres d'aide par le travail (CAT) seront créées, au lieu des 1.500 prévues, et l'aide au retour ou au maintien en milieu ordinaire sera accentuée par la création de 400 postes d'auxiliaires de vie et de 309 postes spécifiques pour personnes très lourdement handicapées. Les « guichets uniques » que sont les sites pour la vie autonome seront étendus à tous les départements (30 nouveaux sites), et 500 postes d'auxiliaires d'intégration scolaire seront créés à la rentrée 2003. Sur ce dernier point, le ministère lui-même réfléchit au moyen de prolonger le recours aux emplois-jeunes, qui ont permis de dégager de réelles compétences et dont l'utilité n'est plus à démontrer.

L'inclusion dans les moyens destinés à la famille, au prix d'une véritable contorsion budgétaire, des crédits consacrés au financement d'organismes exerçant, au nom de l'État, la tutelle ou la curatelle publique prononcée par les juges. D'une façon générale, ce sont 97,6 % des « interventions en faveur de la famille et de l'enfance » qui sont absorbées par le remboursement de l'allocation de parent isolé, pour 805 millions d'euros, en hausse de 8,8 %, et stable par rapport à la loi de finances rectificative pour 2002. Les dépenses d'intervention proprement dites progressent nettement moins : + 1,8 % pour les dépenses à l'échelon central, et + 0,1 % pour les dépenses déconcentrées.

En conclusion, ne serait-ce que pour des raisons de forme, et pour marquer la protestation de la Commission des finances contre le redécoupage « baroque » des agrégats budgétaires aux seules fins d'affichage pour les crédits de tel ou tel ministre, le Rapporteur spécial a indiqué qu'il s'abstiendrait sur le vote des crédits.

Après que M. Yves Deniaud, Président, eut souligné le caractère inadmissible, en cette première année d'application des dispositions spécifiques de la loi organique du 1^er août 2001, des retards constatés dans les envois de réponses aux questionnaires budgétaires des rapporteurs spéciaux, et suggéré le vote d'une observation de la Commission, M. Gérard Bapt, Rapporteur spécial, a précisé que la mise en place tardive au regard du calendrier budgétaire de nouvelles équipes dans les ministères pouvait être, pour cette année, un élément d'explication, à défaut d'excuser ces retards.

M. Louis Giscard d'Estaing même s'il a dit ne pas partager toutes les critiques formulées par le Rapporteur spécial, s'est félicité que celui-ci ait souligné le manque patent de gestion prévisionnelle du système de santé : le « dynamisme » de la CMU qui a dû être pris en compte en loi de finances rectificative pour 2002, comme les retards dans l'augmentation des quotas d'étudiants en instituts de formation en soins infirmiers, montrent que le précédent gouvernement, outre qu'il a instauré les 35 heures dans ce secteur, n'a pas su anticiper les évolutions du système. Le Commissariat au Plan pourrait utilement mener des études sur la démographie des professions médicales. Certaines agences, comme les ARH, offrent des modèles intéressants pour les futures agences régionales de santé, mais d'autres laissent les observateurs perplexes, telle l'Agence française de sécurité sanitaire environnementale : que peut-on dire de sa place dans le dispositif ou de sa pérennité ?

Sur ce dernier point, le Rapporteur spécial a répondu qu'après réflexion, le Gouvernement avait décidé de mettre définitivement en place cette agence, qui ne comporte encore que des effectifs très réduits, mais qui participe déjà aux instances de coordination du dispositif de sécurité sanitaire. Quant au numerus clausus des professions de santé, il se pilote sur le long terme, et dans le cas précis des instituts de formation en soins infirmiers, si un léger retard a été pris, les promotions formées depuis l'augmentation des quotas d'étudiants devraient venir, dès l'an prochain, renforcer les effectifs existants.

La commission a ensuite adopté une observation relative aux retards constatés dans la réception des réponses au questionnaire budgétaire, modifiée à l'initiative de M. Louis Giscard d'Estaing, pour tenir compte du caractère incomplet de certaines informations.

Puis elle a adopté les crédits de la santé, de la famille et des personnes handicapées, le Rapporteur spécial s'abstenant.

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La Commission a enfin examiné, sur le rapport de M. Jean-Michel Fourgous, Rapporteur spécial, les crédits de la Formation professionnelle et l'article 70 rattaché à ce budget.

M. Jean-Michel Fourgous, Rapporteur spécial, a indiqué que la Nation dépense globalement chaque année plus de 20 milliards d'euros pour la formation professionnelle et pour l'apprentissage. En 2000, la dépense atteignait 21,65 milliards d'euros. Les crédits inscrits dans le présent projet de loi de finances, retracés dans le « bleu », pour la formation professionnelle s'élèvent à 4,72 milliards d'euros, contre 4,69 milliards d'euros en loi de finances initiale pour 2002, soit une très légère progression entre 2002 et 2003.

Le budget de la formation professionnelle n'a pas subi de grandes modifications mais il faut, en premier lieu, signaler que 46,42 millions d'euros sont inscrits sur le chapitre 43-06 « Dotation de décentralisation relative à la formation professionnelle et à l'apprentissage », afin de compenser la charge que constitue, pour les régions, la prise en charge de l'indemnité forfaitaire compensatrice versée aux employeurs d'apprentis pour les contrats d'apprentissage conclus à compter du 1^er janvier 2003. En conséquence, les crédits affectés à la charge des primes des contrats d'apprentissage, supportée par l'État pour les contrats signés antérieurement à 2003, sont diminués d'autant. Ce transfert financier participe du mouvement de régionalisation de la formation professionnelle. Le montant du transfert s'élèvera à 487 millions d'euros en 2004, 750 millions d'euros en 2005 et 773 millions d'euros en 2006, comme l'indique l'exposé des motifs de l'article 70 rattaché à l'examen des crédits de ce budget.

En deuxième lieu, le soutien apporté à l'alternance est massif puisque les crédits qui y sont consacrés permettront de financer 375.000 nouveaux contrats. Ces 375.000 nouveaux contrats se décomposent en 240.000 nouveaux contrats d'apprentissage et 135.000 nouveaux contrats de qualification.

En troisième lieu, les crédits de l'Association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) sont en légère augmentation, de 1,7%.

Plusieurs remarques doivent être faites sur la formation professionnelle en France. Il faut tout d'abord observer qu'il serait nécessaire de développer une approche sectorielle dans les politiques mises en œuvre. La formation professionnelle ne peut être uniquement orientée selon une logique de publics bénéficiaires. Il ne s'agit pas de se désolidariser des publics les plus fragiles, ayant besoin d'actions spécifiques de formation. Cependant, l'objectif de la formation professionnelle étant l'emploi, il est nécessaire, au-delà des interventions ponctuelles, de définir une stratégie de conquête des marchés, fondée sur le soutien aux pôles d'excellence français. En ce qui concerne la validation des acquis de l'expérience, il conviendra de veiller à ce que le rôle des entreprises soit renforcé, afin que ce nouvel outil puisse être efficace.

Il convient également de souligner que les difficultés d'accès des très petites entreprises à la formation professionnelle ne sont pas résolues, alors même que ces dernières recèlent le plus fort potentiel de création d'emplois. Il faut rétablir l'équité de traitement entre les salariés des PME et des grandes entreprises. Il est nécessaire de clarifier le système de formation professionnelle, et notamment de professionnaliser le marché de l'offre de formation. En effet, en 2000, 70.000 organismes de formation ont été recensés dont seuls 46.000 ont exercé une réelle activité. Il conviendra également d'anticiper les évolutions démographiques qui auront un impact sur la gestion des compétences.

La disparition de la ligne expérimentale est regrettable et, même si des actions expérimentales peuvent trouver un support sur d'autres lignes de crédits, il aurait été souhaitable de conserver une dotation spécifique.

Enfin, la suppression des taxes parafiscales aura de lourdes conséquences sur la formation professionnelle des jeunes, et notamment sur l'apprentissage, dans les secteurs d'activité où une taxe parafiscale assure le financement de cette formation, à l'instar du secteur du bâtiment et des travaux publics. Dans ce dernier, 74 centres de formation d'apprentis et 70.000 apprentis sont concernés. Il est nécessaire que le Gouvernement prenne l'engagement ferme de résoudre ce problème.

M. Jean de Gaulle a souligné la qualité du travail du Rapporteur spécial. Il a ensuite soulevé la question de l'adaptation de la formation professionnelle aux besoins du marché et a indiqué que de très nombreux emplois non pourvus, faute de formation adéquate, sont recensés.

M. Louis Giscard d'Estaing a demandé quels pouvaient être les meilleurs instruments de la politique de formation professionnelle pour résoudre ces difficultés et mieux drainer les personnes formées vers le marché du travail.

M. Gérard Bapt a souligné que la réforme de la formation professionnelle était un chantier essentiel pour l'emploi et la vie économique de notre pays, sur lequel les partenaires sociaux ont jusqu'ici échoué, tout comme le Gouvernement précédent. Il est dommageable que le nombre de contrats d'alternance soit en baisse. L'AFPA, qui assure aussi la formation des salariés, voit sa dotation de fonctionnement progresser de 1,7 % mais sa subvention d'équipement chuter de 20 %. Si l'association relâche son effort d'équipement, elle risque de ne pas répondre aux exigences technologiques pourtant requises aujourd'hui. Dans le cadre de la régionalisation de la formation professionnelle, les relations entre l'AFPA et l'ANPE doivent encore être approfondies pour assurer l'adéquation entre l'offre et la demande de formation, en collaboration avec les régions. La territorialisation des politiques publiques de l'emploi est un impératif.

En réponse aux différents intervenants, M. Jean-Michel Fourgous, Rapporteur spécial, a apporté les précisions suivantes :

- dans certains secteurs tels que le bâtiment et le petit commerce, les employeurs éprouvent de vives difficultés à trouver les compétences qu'ils recherchent. Les contrats jeunes devraient pouvoir répondre en partie à ces problèmes ;

- il existe, en France, un problème de culture dirigeante : qui doit diriger la formation professionnelle ? Si les personnes qui décident de l'affectation des ressources budgétaires sont issues du monde éducatif, elles privilégieront la formation initiale. Plus généralement, nous devons nous interroger sur le rôle des différents acteurs de la formation professionnelle et, notamment, sur leur coordination à la charnière du système éducatif et de la vie professionnelle. Il faut s'attacher à répondre à ces questions de manière intelligente et pragmatique ;

- la baisse de la subvention d'équipement de l'AFPA n'est qu'apparente, puisque l'association bénéficiera d'un report de crédits non consommés d'un montant de 15 millions d'euros ;

- s'agissant de l'alternance, l'ajustement des dotations résulte du nombre d'entrées dans les dispositifs, qui s'effectueront à un niveau moindre que celui envisagé en loi de finances initiale pour 2002. Il est important de raisonner sur des données réelles et non sur des prévisions.

Après avoir rappelé que la culture de performance devait être développée, le Président Pierre Méhaignerie a souligné que l'efficacité de l'École d'application aux métiers des travaux publics d'Égletons était unanimement reconnue, mais que la question de la recette de substitution à la taxe parafiscale devait être réglée en adéquation avec la loi organique relative aux lois de finances. L'inadaptation entre l'offre et la demande de compétences s'explique aussi par le fait que beaucoup de jeunes ne sont plus attirés par certains secteurs, tels que l'industrie ou le travail manuel. Il y a là un problème d'image du secteur et de considération envers les salariés qui doit être résolu.

M. Jean-Michel Fourgous, Rapporteur spécial, a indiqué que le problème essentiel était celui de l'adéquation entre les filières de formation et les débouchés. Par exemple, Vinci, bien que numéro un mondial de son secteur, connaît de grosses difficultés de recrutement.

La Commission a alors adopté, sur proposition du Rapporteur spécial, les crédits de la formation professionnelle.

Article 70 : Compensation financière du transfert aux régions de l'indemnité compensatrice forfaitaire versée aux employeurs relative aux contrats d'apprentissage.

M. Jean-Michel Fourgous , Rapporteur spécial, a indiqué que cet article met en œuvre la compensation financière aux régions au titre de la charge de l'indemnité compensatrice forfaitaire pour les contrats d'apprentissage conclus après le 1^er janvier 2003.

La Commission a adopté l'article 70, sans modification.

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