COMMISSION DES FINANCES,

DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 19

(Application de l'article 46 du Règlement)

Jeudi 7 novembre 2002
(Séance de 9 heures 30)

Présidence de M. François Scellier, doyen d'âge,

puis de MM. François Goulard et Michel Bouvard, Vice-Présidents

SOMMAIRE

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- Fin de l'examen de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2003 (n° 230) · Solidarité et article 69 rattaché · Travail · Logement · Culture, article 63 et ligne 34 de l'état E annexé, rattachés - Vote sur les articles de récapitulation : 35, 36, 37, 40 à 51 - Vote sur l'ensemble du projet de loi de finances pour 2003	2 8 15 16 19 20

La Commission a poursuivi l'examen de la deuxième partie du projet de loi de finances pour 2003 (n° 230).

La Commission a tout d'abord examiné, sur le rapport de Mme Marie-Anne Montchamp, Rapporteur spécial, les crédits de la solidarité.

En préambule, M. François Scellier, Président, a souhaité connaître le taux de réponses reçues par le Rapporteur spécial à son questionnaire budgétaire.

Mme Marie-Anne Montchamp, Rapporteur spécial, a indiqué qu'à la date butoir du 9 octobre résultant des dispositions de l'article 49 de la loi organique du 1^er août 2001, 30 % des réponses étaient disponibles, et que si elles l'étaient désormais en quasi-totalité, cela était dû à la date tardive de l'examen des crédits en commission, des réponses étant encore arrivées le matin même.

La Commission a alors adopté une observation pour protester contre ce défaut d'information du Parlement.

Mme Marie-Anne Montchamp, Rapporteur spécial, a ensuite exprimé quelques interrogations au regard de la préparation de la mise en œuvre de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances, déjà largement entamée dans les ministères « sociaux » que sont désormais le ministère de la santé, de la famille et des personnes handicapées, et le ministère des affaires, sociales, du travail et de la solidarité. Ainsi, ces ministères se sont dotés d'une stratégie, confirmée par les nouveaux ministres, consistant à rédiger d'ici la mi-2003 les projets de performance, futures annexes au projet de loi de finances décrivant les objectifs et les résultats de chaque programme. Un comité de planification stratégique, commun aux deux ministères, se réunit à cet effet tous les trimestres. Cependant, divers exemples laissent à penser que le nouveau ministère de la santé a cherché à rendre visible en termes budgétaires son statut de ministère de plein exercice aux compétences élargies, au détriment du ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité, mais surtout au risque de nuire à la cohérence de la nomenclature budgétaire. Les évolutions sont contrastées à cet égard : le regroupement de crédits correspondant à certaines politiques sur des chapitres distincts (personnes âgées, personnes handicapées, famille et enfance...) est bienvenu, mais le redécoupage des agrégats par la création d'un nouvel agrégat « famille et personnes handicapées », marque une volonté évidente de distinguer ces politiques des autres politiques sociales maintenues au sein de l'agrégat « développement social » qui ne relèvent pas du même ministre. Le « gonflement » des crédits des ministères du pôle « santé » au détriment du pôle « solidarité » s'effectue par le rattachement des fonds destinés à la couverture maladie universelle à la santé, alors qu'au sein du même chapitre, l'aide médicale demeure du ressort de la solidarité, ou encore par le rattachement des crédits de tutelle et de curatelle à la composante « famille et enfance ». Les crédits de personnel demeurent au sein d'un unique « agrégat support », et la réduction sensible d'une année sur l'autre du contenu en informations du compte rendu de gestion budgétaire est regrettable, tout comme l'absence totale d'indicateurs de résultats pour les agrégats d'intervention, d'une part, et la contradiction entre indicateurs chiffrés d'une année sur l'autre pour l'agrégat support, d'autre part.

À structure 2003, les crédits de la solidarité seront en hausse de 4,49 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2002, et en baisse de 11,39 % par rapport à la loi de finances rectificative. Les autorisations de programme passeront de 50 millions d'euros à 60,83 millions d'euros (+ 25,7 %). Ces évolutions résultent des ouvertures de crédits de grande ampleur qui ont dû être effectuées en loi de finances rectificative pour 2002, en raison de dettes sociales accumulées au cours de la précédente législature, ou de prévisions insuffisantes : 700 millions d'euros au titre du RMI, 445 millions d'euros au titre de l'aide médicale d'État, 40 millions d'euros au titre de l'accueil des demandeurs d'asile, et 8 millions d'euros de frais de justice, soit 1,185 milliard d'euros supplémentaires au sein de l'agrégat « intégration et lutte contre les exclusions ». Par ailleurs, environ 15 millions d'euros seraient gelés pour l'exercice 2002 et 80 millions d'euros reportés sur l'exercice 2003.

La consolidation des politiques de développement social sera marquée par l'amélioration de la prise en charge des personnes âgées. Le nombre total de bénéficiaires de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) est de 300.000 au 30 juin 2002, contre 131.000 trois mois plus tôt, ce qui témoigne de la rapide montée en charge du dispositif. La dépense globale pour 2002 et 2003 demeure évaluée à 5,03 milliards d'euros. Toutefois, l'APA devrait vraisemblablement atteindre son rythme de croisière (800.000 bénéficiaires) dès l'année 2003, et nécessiter alors d'autres financements : 1,2 milliard d'euros selon les déclarations récentes du secrétaire d'État aux personnes âgées, qui a également fait état d'un manque de 40.000 à 60.000 emplois pour faire face à l'afflux des demandes. 683.000 dossiers ont été déposés, et le taux de refus pour degré insuffisant de perte d'autonomie est de 15 %. 35 % des bénéficiaires résident à domicile, et 65 % sont hébergés en établissement. Le taux de traitement des dossiers est très lent. Pour les autres actions nationales en faveur des personnes âgées, 732.000 euros seront consacrés aux organismes nationaux d'écoute et d'information. À l'échelon déconcentré, la capacité de développement de l'APA repose en grande partie sur les centres locaux d'information et de coordination (CLIC). Ils continueront d'être déployés (on comptait 250 sites fin 2002, après un ralentissement pour cause de gel de crédits), et la participation de l'État à leur financement sera reconduite en 2003 à hauteur de 22,66 millions d'euros. En termes de subventions d'équipement pour la transformation des établissements d'hébergement, dans le cadre des XII^es contrats de plan État/régions (2000-2006), l'engagement de l'État s'élève à 97,67 millions d'euros pour les hospices et 106,7 millions d'euros pour les maisons de retraite. Une globalisation de ces crédits a été demandée. Il apparaît que les délégations d'autorisations de programme ont été très faibles en 2001 et 2002, par manque de crédits de paiement ; les 29,1 millions d'euros prévus dans le présent projet de loi correspondraient à 79 % de la tranche 2003 restant à mettre en œuvre au titre du XII^e plan. Les prévisions de dépenses fiscales en faveur des personnes âgées s'élèvent à 263 millions d'euros pour 2003.

Symbolisé par la création d'un ministère délégué à la parité et à l'égalité professionnelle, l'effort en faveur des droits des femmes sera traduit en termes budgétaires par 18 millions d'euros. Ces crédits, en hausse de 2,3 %, permettront d'aider les entreprises œuvrant en faveur de l'égalité professionnelle, d'aider les créatrices d'entreprises et de mener des actions de communication, ainsi que des partenariats.

Les crédits d'intervention en faveur des rapatriés s'inscrivent en baisse d'1 million d'euros au niveau central, et de 2 millions d'euros au niveau déconcentré, correspondant à l'arrivée à échéance du plan en faveur des harkis. Les crédits finançant la rente viagère seront en hausse de 2,2 millions d'euros. Une mission interministérielle aux rapatriés rénovée a été créée le 27 mai 2002, sans qu'il soit possible de connaître ses projets.

Enfin, les crédits de l'économie sociale et solidaire retrouveront une plus juste dimension : ils seront en baisse de 8,5 millions d'euros à l'échelle déconcentrée. En revanche, si le secrétariat d'État spécifique est supprimé, les crédits d'intervention de la délégation interministérielle à l'innovation sociale et à l'économie sociale sont reconduits à 4,1 millions d'euros.

Ce budget comporte également un effort important en matière d'intégration et de lutte contre l'exclusion. Avec 78,3 % des dépenses, les crédits consacrés au RMI en métropole et outre-mer absorbent la majorité des marges de manoeuvre disponibles. Après une baisse de 4,3 % en 2000, le nombre de bénéficiaires du RMI a continué à décroître en 2001 à un rythme moins soutenu de - 2,1 %. Au 31 décembre 2001, le RMI était attribué à quelque 938.000 allocataires en France métropolitaine, et à environ 135.000 dans les DOM.

Pour 2003, le montant de la dotation prévue est de 4,46 milliards d'euros. Elle prend en compte une revalorisation du montant de l'allocation de 1,5 % au 1^er janvier 2003, la stabilité en 2002 des effectifs d'allocataires en métropole et l'évolution dynamique dans les DOM (+ 4,5 %), et enfin, en 2003, une baisse des effectifs de 4,27 % en métropole, expliquée par le retour à une croissance plus soutenue, la relance de l'insertion des allocataires et un pilotage plus fin du dispositif via une amélioration des contrôles, et une hausse de 4,5 % du nombre d'allocataires dans les DOM. Dans ces départements, l'alignement sur le RMI versé en métropole a été achevé en 2002.

Les crédits d'insertion des départements, qui résultent de leurs obligations légales et s'élèveront à environ 750 millions d'euros en 2003, connaissent un taux de consommation de l'ordre de 90 %, qui cependant demeure inférieur à 80 % dans une douzaine de départements. Dans le Val-de-Marne par exemple, 53 personnes sont affectées au suivi des contrats d'insertion, et le taux de conclusion de tels contrats est extrêmement faible. L'accent sera bientôt mis sur la nécessaire relance du volet du dispositif relatif à l'insertion. Dès 2003, le dynamisme mécanique de la prestation sera atténué par 150 millions d'euros d'économies, réalisées grâce à la mise en place de mesures d'incitation au retour à l'emploi et de relance de la politique d'insertion.

L'effort en faveur des populations précaires est un devoir, que ce budget prend en compte de manière volontariste : les crédits d'action sociale pour l'intégration et la lutte contre l'exclusion seront en hausse sensible en 2003 : 65,7 millions d'euros de mesures nouvelles, dont 64 % pour les centres d'hébergement et de réadaptation sociale pour réfugiés et 16 % pour les centres d'hébergement et de réinsertion sociale, porteront leur montant total à 1,014 milliard d'euros, en progression de 6,8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2002, et d'1,3 % par rapport à la loi de finances rectificative qui a ouvert 40 millions d'euros de crédits supplémentaires pour l'accueil des demandeurs d'asile.

En termes de subventions d'investissement, les crédits prévus dans le présent projet de loi s'élèvent à 4,57 millions d'euros en autorisations de programme, correspondant à 79 % de la tranche 2003 restant à financer au titre des XII^es contrats de plan État/régions, et 1,9 million d'euros en crédits de paiement. Le bilan intermédiaire des contrats de plan en 2003 permettra d'envisager de possibles évolutions. Le nombre de demandes d'asile déposées depuis 1998 a plus que doublé en trois ans (+ 111 %), rythme en décélération récente, mais que le dispositif national d'accueil peine à suivre. Aux dépenses spécifiques de création de places en centres d'accueil pour demandeurs d'asile s'ajoutent les crédits consacrés à l'hébergement d'urgence en hôtels ou en structures collectives d'hébergement, faute de capacités d'accueil suffisantes dans le dispositif ad hoc, pour environ 8.000 personnes. La dotation prévue pour 2003 est en augmentation de 42,1 millions d'euros. Les autres dépenses d'action sociale sont marquées par l'apurement de la dette accumulée au titre de l'aide médicale d'État destinée pour l'essentiel aux étrangers en situation irrégulière, pour 445 millions d'euros en loi de finances rectificative. Une mesure d'ajustement de 172,5 millions d'euros est prévue pour 2003. Cette prévision inclut un projet d'économie de 50 millions d'euros grâce à un renforcement des contrôles de l'accès à la prestation. À l'échelon déconcentré, où les dépenses d'action sociale sont globalisées, 216,18 millions d'euros sont prévus (+ 6,2 %).

Les interventions du ministère en faveur de l'intégration et du suivi sanitaire et social des migrants et des réfugiés resteront stables, à 25 millions d'euros. Elles contribuent à doter des organismes très actifs, comme le Fonds d'action et de soutien pour l'intégration et la lutte contre les discriminations, et l'Office des migrations internationales.

S'agissant des moyens consacrés à la gestion des services communs de la santé et de la solidarité, le solde des emplois budgétaires fait apparaître en 2003 une baisse de 75 postes. Les dépenses de personnels seront en hausse de 0,87 % à 768 millions d'euros. S'y ajoutent celles des agences de sécurité sanitaire, toujours dynamiques. Les crédits dévolus à la formation des professions sociales seront en hausse de 16,63 millions d'euros (+ 13,3 %), s'établissant à 141,84 millions d'euros. L'essentiel des moyens nouveaux serviront à financer la montée en charge du plan pluriannuel de formation des quelque 34.000 travailleurs sociaux. Pour les moyens de fonctionnement, les crédits augmenteront de 10,75 millions d'euros (+ 5,5 %), pour financer la rénovation des infrastructures informatiques lourdes du ministère et l'adaptation des systèmes d'information. Les frais de fonctionnement de l'administration centrale augmenteront de 4,46 millions d'euros (+ 13,8 %) ; ils étaient jusqu'à présent insuffisants pour faire face aux hausses de loyers et aux mesures de sécurité des bâtiments. Les crédits de statistiques et d'études générales seront en hausse de 10,5 % (+ 970.000 euros). Les frais de justice et de réparations civiles ont été dotés, comme de coutume, en loi de finances rectificative, à hauteur de 8 millions d'euros, soit un quasi-quintuplement de la dotation initiale. Il faut mettre fin à cette pratique de sous-dotation systématique. L'augmentation de près de 50 % entre les dotations initiales de 2002 et de 2003 constitue une avancée notable en ce sens, mais sans doute insuffisante. Quant aux crédits d'équipement, en hausse de 8,06 millions d'euros en autorisations de programme (+ 50 %) et de 767.000 euros en crédits de paiement (+ 8,4 %), ils permettront la poursuite de la restructuration du site du ministère à Paris, et de nouvelles opérations de regroupement entre services déconcentrés régionaux et départementaux dans les chefs-lieux de région.

Enfin, conformément aux engagements du Gouvernement, l'aide publique au développement dans le secteur de la santé et de la solidarité augmentera très fortement, les crédits progressant de 30 %, à 8,25 millions d'euros. En particulier, 1,7 million d'euros (+ 57 %) iront à l'initiative de solidarité thérapeutique internationale, en particulier dans le domaine de la lutte contre le VIH/Sida.

M. Gérard Bapt, après avoir indiqué qu'il partageait les considérations du Rapporteur spécial sur la construction quelque peu « baroque » des agrégats budgétaires, sur les frontières complexes qui président à la répartition des compétences ministérielles, par exemple en ce qui concerne la lutte contre le sida, ainsi que sur les retards dans les réponses aux questionnaires budgétaires, s'est interrogé sur la sous-consommation des crédits du titre VI, et sur la pertinence d'une diminution des crédits de paiement pour les établissements hébergeant des personnes handicapées, alors même qu'il est fait état d'un volume de crédits de paiement insuffisant pour couvrir les autorisations de programme existantes. S'agissant des actions en faveur des rapatriés, aucune reconduction n'est-elle prévue après l'arrivée à échéance du « plan harkis » ? Les cellules d'aide à l'emploi rendaient pourtant de précieux services dans les départements où de nombreuses familles d'anciens harkis se sont installées. L'augmentation de 37 % des crédits finançant la rente viagère correspondent-ils à une mesure de revalorisation ? Le nombre de bénéficiaires du RMI avait décru récemment. Tout laisse à penser qu'afficher une stabilité pour 2003 relève d'un grand optimisme.

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a relevé que la plupart des dépenses commentées relevaient d'une politique de guichet dont les dépenses s'imposent à l'État, s'apparentant ainsi aux dispositions du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Dès lors, il conviendrait d'en rechercher un meilleur contrôle. Dans la mise en œuvre de l'APA, il serait utile de connaître la position du Gouvernement sur une possible révision des critères d'attribution, lorsque dans une ville comme Le Perreux, on constate un afflux de demandes qui ne paraît pas justifié au regard des niveaux de ressources des intéressés. La même question, plus délicate encore, se pose pour l'attribution de l'aide médicale d'État : il a fallu ouvrir en loi de finances rectificative plus de 400 millions d'euros, pour une dotation initiale de 80 millions d'euros. Comment renforce-t-on les conditions d'accès à une prestation qui par essence est attribuée sans contrôle ?

M. Michel Bouvard a estimé que le développement de l'APA relevait d'une « situation d'extrême urgence ». Le choix a été fait de ne pas procéder au recouvrement sur succession, mais les difficultés de financement sont de très grande ampleur, et très diverses entre départements, les dotations de compensation n'ayant pas été calculées avec pertinence. Ainsi, la Savoie a dû inscrire 18 millions d'euros dans son budget sur ce poste, et elle ne reçoit que 3 millions d'euros de compensation de l'État. Cette seule dépense est responsable de l'augmentation de 9,5 % de la fiscalité locale dans le département. La couverture maladie universelle (CMU) mériterait également d'être réformée en profondeur, tout comme le fonctionnement de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) : les populations concernées voient leurs espoirs déçus, au terme de délais d'attente anormalement longs, à un coût considérable pour la collectivité publique. On constate des demandes de statut fondés sur des conditions uniquement sanitaires.

M. Jean-Louis Dumont s'est inquiété de la baisse du soutien à l'économie sociale et solidaire. Un nouveau délégué interministériel vient d'être nommé, mais son passé professionnel au ministère des finances fait naître des craintes sur l'évolution future des crédits. S'agissant du nombre très élevé de dossiers de demande de l'APA, et des réformes envisagées, il ne faut pas perdre de vue le coût que représente la récupération sur succession, et le public que l'on pourrait ainsi toucher : de plus en plus, ce sont les petits-enfants qui héritent de leurs grands-parents. Une modulation du dispositif en fonction des ressources serait de meilleure politique. Dans la mise en œuvre du RMI, l'assistance a son importance, mais l'insertion également. Des moyens doivent y être consacrés, mais une réflexion plus profonde doit être menée, notamment pour éviter que des bénéficiaires de l'allocation qui avaient repris une vie active ne tombent à nouveau dans la précarité. On constate la paupérisation d'une grande partie de la population, des coupures d'eau et d'électricité, et dans le même temps la pérennisation de centres d'hébergement et de réinsertion sociale, qui occupe des personnels et prolonge les situations de précarité. Quant à la politique en faveur des personnes handicapées, elle ne manque ni de crédits ni de projets, mais souffre de dispositifs hors d'âge. Il faut créer un véritable statut unifié pour ces personnes hébergées en établissement, quels que soient leur âge et leur condition.

En réponse aux intervenants, Mme Marie-Anne Montchamp, Rapporteur spécial, a apporté les précisions suivantes :

- les avis convergent sur les difficultés de périmètre des documents budgétaires, mais il faut reconnaître, à la décharge du Gouvernement, qu'il s'est mis en place récemment ;

- les blocages constatés dans la consommation des subventions d'équipements portent sur les exercices 2001 et 2002, et renvoient donc à la gestion du précédent gouvernement. En outre, le quasi-achèvement de la transformation des hospices peut expliquer de moindres ouvertures de crédits ;

- les intentions du Gouvernement en direction des harkis ne sont pas encore connues ; une donnée est cependant certaine : la fixation de la rente viagère à 1.372 euros ;

- on peut envisager le problème du RMI, de façon quelque peu désincarnée mais pour mieux l'analyser, en termes de « flux » et de « stock » : un tiers des allocataires sortent du dispositif dans les six mois ; la vraie difficulté réside dans l'existence de bénéficiaires de longue durée, pour lesquels les dispositifs d'insertion sont inopérants. Certaines statistiques sont frappantes : dans le Val-de-Marne, 40 % des titulaires permanents du RMI sont d'origine étrangère, et pour une large part non-résidents. Les taux d'insertion sont catastrophiques, le suivi matériel des dossiers est très difficile, et de façon tragique, ce n'est que grâce aux dysfonctionnements du dispositif que l'on parvient à endiguer les dépenses ;

- l'APA subit, elle aussi, ce paradoxe : le seul élément de « contrôle », à l'heure actuelle, réside dans l'engorgement du traitement des dossiers ;

- la CMU ne relève pas du périmètre des crédits de la solidarité, ce qui manifeste bien l'enjeu de cette prestation : doit-elle relever d'une logique de santé ou de solidarité ?

- on ne peut voir dans l'augmentation des places en centres d'hébergement et de réinsertion sociale une volonté délibérée de maintenir certaines personnes dans la précarité. Il existe, en revanche, une réelle difficulté à faire face au nombre de demandes.

La Commission a ensuite adopté une observation relative aux délais de réponse au questionnaire budgétaire. Puis elle a adopté, sur la proposition du Rapporteur spécial, les crédits de la solidarité.

Article 69 : Instauration d'une taxe au profit de l'Office des migrations internationales

La Commission a tout d'abord adopté un amendement de Mme Marie-Anne Montchamp, Rapporteur spécial, visant à préciser au premier alinéa de cet article que la taxe n'est perçue qu'une seule fois et que son versement conditionne la délivrance du titre de séjour.

La Commission a ensuite examiné un amendement de M. Michel Bouvard tendant à fixer des montants minima pour la perception de la taxe proposée, son auteur ayant indiqué que si l'on pouvait renvoyer au pouvoir réglementaire le soin de fixer le taux d'un impôt, il convenait cependant d'encadrer ce pouvoir en fixant dans la loi des montants planchers.

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a également jugé qu'il n'était pas cohérent de ne fixer dans la loi qu'un montant maximum de perception, et que le législateur devait au contraire établir les limites dans lesquelles la modulation sera possible.

M. Michel Bouvard a proposé des limites inférieures faisant référence aux anciens montants. L'amendement a alors été adopté.

La Commission a enfin adopté deux amendements du Rapporteur spécial, l'un supprimant une référence relevant du pouvoir réglementaire, l'autre rectifiant la symétrie des exonérations prévue pour les deux types de titres de séjour existants.

Elle a ensuite adopté cet article, ainsi modifié.

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La Commission a ensuite examiné, sur le rapport de M. Michel Bouvard, Rapporteur spécial, les crédits du Travail.

M. Michel Bouvard, Rapporteur spécial, a indiqué que le présent projet de budget propose de porter à 15.719 milliards d'euros les crédits du Travail. D'aucuns ne retiendront de ce chiffre que la baisse de 6,16% qu'enregistreraient ces crédits, persuadés qu' « un bon budget est un budget en hausse ». Nonobstant cette idée fausse, il convient de rappeler, en premier lieu, que le budget du Travail ne retrace que très imparfaitement les efforts de la Nation en faveur de l'emploi.

En effet, en premier lieu, l'essentiel des dépenses liées aux allégements de charges sociales sur les salaires est, depuis la loi de finances pour 2001, assuré par le Fonds de financement de la réforme des cotisations patronales de sécurité sociale (FOREC), ce qui explique la forte réduction des crédits du Travail de la loi de finances pour 2000 à la loi de finances pour 2001. Pour l'année 2003, le total des dépenses du FOREC devrait s'élever à 16,56 milliards d'euros.

A cette somme, il conviendrait d'ajouter 1 milliard d'euros au titre des nouveaux allégements sur les bas salaires que le Parlement est en voie d'adopter dans le cadre de l'examen du projet de loi (n° 190) relatif aux salaires, au temps de travail et au développement de l'emploi. Il faudrait également prendre en compte la réforme, proposée par le présent projet de loi de finances, conduisant à réduire l'assiette de la taxe professionnelle, qui permettra de baisser de 1,9 milliard d'euros les prélèvements sur les entreprises, ainsi que le renforcement de la prime pour l'emploi en faveur des personnels à temps partiel pour un coût de 200 millions d'euros. Si l'on intègre l'ensemble de ces mesures, les moyens mis en œuvre par l'État en faveur de l'emploi et de la formation professionnelle augmenteraient, en réalité, de 4% en 2003. Pour être totalement exhaustif, il faudrait également y ajouter les aides et mesures fiscales destinées à soutenir la création et le développement des entreprises qui permettent, indirectement, de soutenir et de créer des emplois.

Ces considérations démontrent le caractère partiel du présent budget du Travail. A cet égard, conformément à l'engagement récent pris par le Gouvernement devant l'Assemblée nationale, les dépenses et les recettes du FOREC devront être « rebudgétisées » dans le cadre du prochain projet de loi de finances. Cette opération est indispensable à la lisibilité de la politique de l'emploi et à la cohérence de notre fiscalité.

En second lieu, le présent projet de budget traduit avant tout une réorientation en profondeur des principaux dispositifs de soutien à l'emploi. Cette réorientation se fonde sur la priorité clairement donnée à l'emploi dans le secteur marchand. En conséquence, les contrats aidés du secteur non marchand seront réservés aux personnes les plus en difficulté et leur dispositif sera resserré. Toutefois, il sera toujours possible de « desserrer » ces contraintes si la conjoncture l'exige, pour assurer un devoir de solidarité. A cet égard, on peut se féliciter de l'engagement du Gouvernement de proposer prochainement une réforme du RMI, dont la gestion serait complètement assurée par les départements. De même, la création des nouveaux « contrats d'insertion dans la vie sociale » (CIVIS), permettrait de satisfaire la forte demande émanant du secteur social ou humanitaire, tout en aidant les jeunes qui ont des projets professionnels.

Le Rapporteur spécial a ensuite indiqué qu'il convient de mettre l'accent sur la mise en place de la loi organique sur les lois de finances du 1^er août 2001. A cet égard, il faut relever plusieurs anomalies dans la composition des quatre agrégats du budget. A titre d'exemple, la subvention à l'AFPA fait partie de l'agrégat 1, alors qu'elle devrait, en toute logique, être intégrée dans l'agrégat 2.

S'agissant de la définition des futures missions et programmes, treize programmes ont été retenus par le précédent Gouvernement et font l'objet, actuellement, d'une nouvelle réflexion. Concernant l'emploi, la « maquette » élaborée à ce stade retient cinq programmes : le programme 1 : « Développement et entretien des compétences et des qualifications tout au long de la vie » ; le programme 2 : « Accès à l'emploi » ; le programme 3 : « Développement de l'emploi » ; le programme 4 : « Relations au travail » et le programme 5 : « Conception, gestion et évaluation des politiques du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle ».

A ce stade de la réflexion, on peut déjà noter le caractère inadapté du contenu du programme 5. Il constituerait en effet un programme « de support » correspondant à l'actuel agrégat 1, qui rassemble les moyens de fonctionnement du ministère. Or, la loi organique relative aux lois de finances donne obligation aux gestionnaires de chaque mission de regrouper l'ensemble de leurs moyens au service d'une politique, y compris les moyens en personnel ou gestion. Il est donc nécessaire de calculer, en équivalent temps plein, les effectifs qui seront affectés au service de chaque programme, alors que les mêmes agents peuvent être amenés à travailler pour plusieurs programmes. C'est un travail difficile mais réalisable, comme le montre le bilan d'exécution du ministère de l'Économie réalisé dans le cadre de l'évaluation, pour 2001, du contrat d'objectifs et de moyens, signé entre la direction du budget et la direction générale des impôts.

Une expérimentation est conduite depuis 2002 avec la région Centre, avec laquelle le ministère a passé un contrat d'une durée de trois ans. En application de celui-ci, une dotation annuelle est allouée à la région, à un niveau constant, pour toute la durée de l'expérimentation et inscrite sur un chapitre unique comprenant des crédits de personnel (crédits de rémunération, de vacations et d'action sociale) et des crédits de fonctionnement (crédits de statistiques et d'études, de communication et d'information, d'informatique, de logistique et relatifs aux locaux). Le présent projet de budget propose de porter cette dotation à 16 millions d'euros. Conformément au principe retenu pour cette expérimentation, une fongibilité asymétrique a été mise en place entre les crédits de personnel et les crédits de fonctionnement : les crédits de fonctionnement peuvent être abondés en cours d'année par les excédents constatés sur les crédits de rémunération, l'inverse n'étant pas possible. En outre, la région Centre sera en plus chargée en 2003 de mettre en œuvre, à titre expérimental, le programme « Accès à l'emploi ». A ce titre, une dotation globalisée est mise en place sur un chapitre unique doté d'un article unique, le principe de fongibilité pouvant s'appliquer à ces crédits.

L'un des enseignements, sous forme d'interrogations, que l'on peut d'ores et déjà retirer de cette expérimentation, concerne les enjeux de pouvoir. En effet, l'attribution d'une certaine « autonomie » de gestion aux régions pour certains crédits de l'emploi pose la question de la conciliation entre cette autonomie et le nécessaire pilotage de la politique de l'emploi au niveau national. Par ailleurs, se pose la question des reports. L'un des instruments de motivation des gestionnaires locaux des crédits est, en effet, la possibilité qui leur est donnée de reporter les crédits non consommés l'année suivante sans limitation. Or, l'article 15 de la loi organique précitée précise que le montant possible des reports de crédits de l'année n - 1 sur les crédits de l'année n sera limité à 3% des crédits initialement inscrits pour l'année n - 1. En conséquence, un vrai problème se posera au niveau national pour respecter cette règle des 3%, si les gestionnaires des enveloppes globalisées ne se voient pas appliquer la même règle.

Depuis 1998, cinq mesures peuvent faire l'objet d'une gestion souple appliquant le principe de fongibilité : les contrats aidés (contrats emploi-solidarité, contrats initiative emploi), les aides à la formation (stages d'insertion et de formation à l'emploi, stages d'accès à l'entreprise). S'y ajoutent les crédits des contrats emplois-consolidés (CEC), qui ne constituent cependant pas une mesure fongible. L'ensemble de ces mesures représente, au sein de l'exercice 2002, 20% du budget de l'Emploi. La règle de fongibilité semble bien fonctionner. En revanche, on constate qu'elle peut être limitée par des décisions politiques conjoncturelles, afin d'agir sur le niveau du chômage, comme cela a été le cas au cours du premier semestre 2002 avant les élections présidentielle et législatives, ce qui est fortement regrettable.

Les indicateurs de coûts et de résultats, associés à chaque agrégat, présentent une pertinence très variable. Beaucoup de progrès reste à réaliser, certains indicateurs se limitant à mesurer les taux de consommation des crédits. La Mission d'évaluation et de contrôle (MEC), dans son rapport consacré aux aides à l'emploi, adopté le 7 juillet 1999, avait souhaité, dans l'une de ses conclusions, la généralisation et le perfectionnement des évaluations par « le suivi des trajectoires de retour à l'emploi des bénéficiaires après qu'ils soient sortis des dispositifs aidés ».

S'agissant de l'évolution de l'agrégat 1, qui regroupe, d'une part, les dépenses de personnel, de fonctionnement et d'équipement de l'administration générale ainsi que les subventions à l'Agence nationale pour l'emploi (ANPE), à l'Association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) ou à d'autres organismes intervenant dans le domaine de l'emploi ou de la formation et, d'autre part, les dépenses d'études, de coopération internationale, de gestion ainsi que des crédits spécifiques consacrés aux relations du travail, les crédits correspondants s'élèveraient pour 2003 à 2.641,02 millions d'euros, soit une hausse de 0,9% par rapport à 2002. S'agissant de l'administration centrale, le projet de budget traduit une certaine continuité des efforts déployés pour les crédits consacrés à l'administration générale autour de quatre priorités : la modernisation des carrières, la consolidation de certains investissements, la poursuite de l'effort en faveur des services déconcentrés et le maintien des crédits d'études et d'intervention.

3.627.800 programmes d'action personnalisée ont été élaborés, dont 2.450.000 avec des nouveaux inscrits, de juillet 2001 à avril 2002. En juin 2002, seuls 10% des demandeurs d'emploi inscrits en juillet 2001 et toujours inscrits en juin 2002, n'avaient pas encore défini de PAP, ce qui semble avoir été fait au cours du mois de septembre dernier. L'ANPE a donc rempli son objectif quantitatif, ce qui constitue une vraie performance. En revanche, il est impossible de porter, à ce jour, une appréciation qualitative du dispositif en fonction des résultats atteints en termes de retour à l'emploi et d'insertion durable des demandeurs d'emploi.

Le présent projet de budget propose de doter l'ANPE de 1.191,77 millions d'euros, soit une augmentation globale de 1,3%. Cette dotation devrait permettre de poursuivre les actions engagées, de tenir compte des 570 emplois créés en 2002 et de poursuivre la réalisation du programme de modernisation des agences locales.

L'évolution proposée pour l'agrégat 3 du budget du Travail est sans doute celle qui traduit le plus la rupture politique qui s'imposait. Le choix, en effet, a été fait de privilégier les dispositifs d'aide à l'emploi dans le secteur marchand qui représenteraient, en 2003, 66% de l'ensemble des dispositifs de soutien à l'emploi en faveur des publics prioritaires, au lieu de 53% dans la loi de finances initiale pour 2002, ce qui représenterait un total de 674 millions d'euros, soit une hausse de 15,2%. En revanche, les contrats aidés du secteur non marchand représenteraient 34% de l'ensemble du dispositif en 2003, soit un total de crédits de 351,4 millions d'euros, en baisse de 31,54%.

S'agissant du programme TRACE (trajet d'accès pour un retour à l'emploi), le projet de budget prévoit d'ajuster, pour 2003, le nombre d'entrées à 14.000 jeunes contre 20.000 en loi de finances initiale pour 2002. Pour les moyens consacrés au secteur de l'insertion par l'activité économique, pour lesquels on constate des taux de consommation des crédits particulièrement faibles, dus probablement aux modalités de financement des structures d'insertion, est inscrite une dotation de 146,84 millions d'euros, contre 165,15 millions d'euros en 2002, soit une baisse de 11,09%, principalement imputable à la moindre part des crédits d'exonération de charges sociales, qui s'explique par le passage aux trente-cinq heures de la majorité des entreprises d'insertion.

L'insertion professionnelle des travailleurs handicapés prend la forme d'un soutien financier aux programmes départementaux d'insertion des travailleurs handicapés à hauteur de 7,33 millions d'euros en 2003, comme en 2002, d'un soutien au fonctionnement des ateliers protégés et des centres de distribution du travail à domicile avec la création de 500 places supplémentaires en ateliers protégés et de 3.000 places supplémentaires en CAT, soit au total, 50,25 millions d'euros de crédits en hausse de 4,19 millions d'euros, et de l'attribution de la garantie de ressources en faveur des travailleurs handicapés, travaillant en milieu protégé à hauteur de 952,10 millions d'euros pour 2003, soit une augmentation de 41 millions d'euros.

Les crédits de l'agrégat 4, consacré à la promotion de l'emploi et à l'adaptation économique passent, d'un total de 911,09 millions d'euros en 2002 à 1.036,39 millions d'euros en 2003, soit une augmentation de 13,8%. Toutefois, cette hausse ne traduit qu'imparfaitement l'évolution contrastée des différents chapitres budgétaires. Certains postes budgétaires augmentent considérablement, à l'instar du dispositif relatif au chômage partiel, afin de l'adapter à l'évolution de la situation économique, alors que d'autres dépenses sont sensiblement réduites, telles que celles consacrées à l'aide à la réduction du temps de travail.

Enfin, s'agissant de l'agrégat 5 relatif au financement du retrait d'activité et à la participation de l'État aux dépenses de chômage. On note une évolution contrastée entre, d'une part, les dépenses en forte baisse consacrées aux dispositions de cessation anticipée d'activité et, d'autre part, les crédits, en hausse, correspondant à l'allocation équivalent retraite. De fait, conformément aux engagements pris par la France au Sommet européen de Stockholm de mars 2001, l'objectif a été fixé d'augmenter le taux d'activité des salariés âgés de 55 à 64 ans. En conséquence, les dispositifs de retrait d'activité ont été rendus moins attractifs, en diminuant la participation de l'État, et corrélativement, en augmentant la contribution des entreprises.

M Gilles Carrez, Rapporteur général, a souhaité savoir combien de contrats jeunes en entreprises ont été conclus depuis leur lancement au 1^er juillet 2002. Il a également souhaité savoir si le présent projet de budget traduisait la réforme des zones franches urbaines (ZFU), adoptée dans la loi de finances pour 2002, d'après laquelle il est prévu « une sortie en sifflet » du dispositif dans les trois ans à venir avec l'application de taux dégressifs de réduction des charges sociales patronales pour les entreprises situées dans ces zones.

M. Michel Bouvard, Rapporteur spécial, a indiqué que 4.800 contrats jeunes en entreprises ont été conclus à ce jour. Ce chiffre modeste s'explique par la parution tardive, au cours du mois de septembre 2002, des textes d'application de la loi du 29 août 2002. En outre, la campagne de communication en faveur de ce nouveau dispositif vient à peine d'être lancée. S'agissant des ZFU, le projet de budget traduit, en effet, la réforme adoptée l'année dernière. Il faut, à cet égard, s'interroger sur les conséquences de la mise en place de la réduction du temps de travail, sur les aides en faveur des zones de redynamisation urbaine et des zones de revitalisation rurale. De fait, les aides ont réduit considérablement la portée de la « discrimination positive » dont bénéficiaient ces zones, en réduisant leur attractivité. Il y a donc lieu de se demander s'il ne faudrait pas réfléchir à un renforcement des aides en faveur de l'emploi dans ces zones.

M. Jean-Louis Dumont, au nom de M. Gérard Bapt, s'est inquiété de la suppression de crédits de fonctionnement alloués au Comité de liaison des comités de bassins d'emplois, proposée par le présent budget, en dépit du travail accompli sur le terrain par ces comités et des efforts européens en faveur du développement des territoires.

Le Rapporteur spécial a indiqué que l'utilité des comités de bassins d'emplois n'est aucunement remise en cause par cette disposition budgétaire, qui se justifie pleinement. De fait, les comités sont des structures territorialisées et l'opportunité du maintien d'une structure de coordination au niveau national peut être remise en cause, dans la mesure où le travail d'échange d'informations et d'expériences peut parfaitement être réalisé par l'administration centrale du ministère, qui dispose des compétences et des moyens nécessaires. Cependant, il est indispensable de veiller à ce que les personnels du Comité de liaison soient reclassés dans des conditions satisfaisantes. Le ministre des affaires sociales s'est engagé en ce sens.

A la question de Mme Marie-Anne Montchamp, demandant s'il existait un lien entre le programme TRACE et les contrats jeunes en entreprises, le Rapporteur spécial a indiqué qu'il n'existait aucun lien établi, mais que dans la pratique, les bénéficiaires de ces deux dispositifs pouvaient se recouper, certains jeunes pouvant être recrutés dans le cadre d'un contrat jeune en entreprise à leur sortie de TRACE.

M. Jean-Louis Dumont a exprimé son avis défavorable à l'adoption des crédits du Travail, dans la mesure où ceux-ci réduisent sensiblement les aides à l'insertion et les moyens consacrés aux contrats aidés dans un contexte de reprise du chômage. Ce budget ne prend donc pas en compte les difficultés économiques et sociales du pays.

Le Rapporteur spécial a rappelé le choix politique opéré par le présent projet de budget, consistant à donner priorité au secteur marchand et, en conséquence, à réserver les autres dispositifs de soutien à l'emploi aux personnes les plus en difficulté. Toutefois, ce choix n'exclut pas que des ajustements soient effectués en cours d'année, en fonction de l'évolution de l'emploi, comme l'a affirmé à plusieurs reprises le ministre des affaires sociales. De fait, la relance du marché de l'emploi dépendra de trois variables : le redémarrage de la croissance, la popularité des contrats jeunes en entreprises auprès des employeurs et les résultats en termes d'intégration professionnelle. En conséquence, une approche pragmatique est nécessaire dans la gestion de ce budget, à partir des choix d'alternative politique qu'il traduit.

M. Xavier Bertrand s'est félicité de la réorientation opérée par le présent projet de budget en faveur du secteur marchand. C'est un pari sur l'initiative qui, dans le passé, a toujours été gagné. Il a ensuite souhaité savoir le lien existant entre l'avenir des emplois jeunes et la création du contrat CIVIS. Enfin, il s'est demandé si la réforme envisagée du RMI conduira à réformer les contrats aidés dans le secteur non marchand.

M. Michel Bouvard, Rapporteur spécial, a indiqué, s'agissant des emplois jeunes, que le projet de budget pour 2003 prendra en charge l'ensemble du « stock existant », sachant que les préfectures ont récemment été amenées à recenser les dernières entrées dans le dispositif pour l'année 2002. Le rapport spécial détaille les dispositions prévues en faveur des associations pour pérenniser les emplois jeunes à leur issue.

On ne dispose, hélas, que de peu d'informations sur le projet CIVIS, pour lequel la réflexion est toujours en cours. A priori, il permettra de couvrir une partie des bénéficiaires du programme TRACE. Il est indispensable que le Parlement soit étroitement associé à l'élaboration de ce projet, compte tenu de l'engagement du Gouvernement de consacrer une partie des économies que le contrat permettra de réaliser au secteur associatif sportif.

S'agissant de la réforme du RMI, il est tout à fait souhaitable de transférer la totalité de la gestion du revenu minimum aux départements, qui se sont d'ailleurs exprimés en faveur de ce transfert. Il convient de rappeler, à cet égard, que les conseils généraux sont obligés de consacrer 20% de l'ensemble des sommes allouées par l'Etat au titre du RMI à des fins d'insertion, mais éprouvent les plus grandes difficultés à dépenser la totalité de cette enveloppe. La gestion totale du dispositif par les départements devrait permettre d'assurer une plus grande efficacité des crédits disponibles.

La Commission a examiné un amendement du Rapporteur spécial, proposant de réduire les crédits du Centre d'études et de recherches sur les qualifications, afin de les maintenir au niveau de crédits adopté en loi de finances initiale pour 2002.

Le Rapporteur spécial a indiqué qu'il existe une multitude d'organismes ou de structures chargés de mener des études, des recherches ou de conduire des réflexions sur l'emploi, le travail ou la formation professionnelle. Le CEREQ, établissement public placé sous la tutelle conjointe du ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche, du ministère délégué à l'enseignement scolaire et du ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité, est l'un de ces organismes. Il est proposé de reconduire ses crédits à l'identique des crédits adoptés en 2002, dans l'attente d'une réforme globale qui consisterait à regrouper l'ensemble des structures existantes, éventuellement autour de la DARES, et d'optimiser ainsi la dépense publique.

La Commission a adopté l'amendement.

Elle a ensuite examiné l'amendement n° II-66 de M. François Goulard, proposant de réduire certains crédits de personnels du ministère pour un montant total de 825.510 euros.

Le Rapporteur spécial s'est déclaré défavorable à l'amendement, car il remet en cause directement l'engagement pris par l'Etat de régulariser l'emploi précaire dans la fonction publique, en application des plans « Sapin » et « Le Pors ».

La Commission a rejeté l'amendement.

La Commission a ensuite adopté, sur proposition du Rapporteur spécial, les crédits du Travail pour 2003.

Puis la Commission a rejeté l'amendement n° II-20 de M. Michel Vaxès, proposant qu'un rapport sur l'efficacité des exonérations de cotisations sociales financées par le FOREC soit adressé chaque année au Parlement, au plus tard lors du dépôt de la loi de finances initiale, le Rapporteur spécial ayant rappelé que le Gouvernement s'est engagé à « rebudgétiser » les dépenses du FOREC dans le cadre de la prochaine loi de finances pour 2004.

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La Commission a ensuite examiné, sur le rapport de M. François Scellier, Rapporteur spécial, , les crédits du Logement.

M. François Scellier, Rapporteur spécial, a expliqué que les dotations budgétaires de la section « Urbanisme et logement » s'insèrent dans le cadre d'ensemble du développement de la politique du logement. Il a regretté le faible nombre de réponses reçues à la date du 9 novembre 2002 et indiqué qu'il serait souhaitable qu'une observation soit adoptée à ce sujet. La politique du logement s'inscrit dans la durée et doit être menée avec continuité afin d'éviter des contrecoups malheureux. Elle est rendue particulièrement nécessaire par l'insuffisance des constructions - 300.000 logements sont construits, 320.000 au moins seraient nécessaires - l'augmentation du coût du foncier, les difficultés administratives aggravées par la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain. Les locations sont rares et chères et la fiscalité qui pèse sur le logement est élevée. Il convient donc de favoriser la rénovation urbaine ainsi que l'accession à la propriété. Les mesures d'incitation fiscale sont importantes, notamment s'agissant de l'investissement dans l'immobilier locatif. Il conviendrait d'améliorer l'application de l'« amortissement Besson » comme du prêt à taux zéro aux logements anciens.

Il a ensuite présenté les principales mesures prévues pour 2003 dans le budget du Logement, en insistant sur deux préoccupations :

- les crédits de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) constituent une préoccupation lourde, car l'ANAH est un acteur important du logement ;

- la diminution des crédits de l'accession sociale à la propriété semble justifiée par la baisse annoncée des taux d'intérêt. L'absence d'éléments statistiques précis sur l'attribution mensuelle des prêts à taux zéro en 2002, comme sur les hypothèses de taux d'intérêt retenues, affaiblit la justification avancée.

Il a enfin annoncé qu'il souhaitait s'intéresser particulièrement, dans le cadre du contrôle permanent qu'il doit exercer sur les crédits du logement, à la situation de la société de gestion du Fonds de garantie de l'accession sociale (SGFGAS). Le système de garanties apparaît en effet particulièrement complexe.

M. Michel Bouvard, Président, a jugé nécessaire d'insister sur les moyens de l'ANAH en indiquant que cette préoccupation est également celle du Président Pierre Méhaignerie.

M. Jean-Louis Dumont a rappelé que le rapport de la Mission d'évaluation et de contrôle sur le logement social, réalisé il y a un an, avait été adopté à l'unanimité.

Il a observé que la diminution extrêmement forte du fonds de roulement de l'ANAH risque d'obérer la capacité d'intervention de cet organisme, notamment sur le logement en milieu rural. La diminution des crédits des fonds de solidarité pour le logement s'analyse comme la conséquence de l'insuffisante efficacité des moyens mis en œuvre par l'État, alors que les retards de traitement des dossiers affectent en premier lieu les plus démunis. Il a déploré, une fois encore, que les crédits de lutte contre le saturnisme ne soient pratiquement pas consommés, alors que certaines agences de bassin manifestent une grande inertie dans ce domaine et que la loi en cause avait été adoptée à l'unanimité. Il s'est félicité de la véritable relance, en 2001, des démolitions, constructions et réhabilitations dans le secteur locatif social, qui témoigne d'une volonté politique et font l'objet de mesures appropriées.

Abordant la question de l'accession sociale à la propriété, il a observé que les prélèvements opérés sur les collecteurs du 1% logement avaient pour effet de diminuer les aides à l'accession sociale des salariés des entreprises concernées. La mise à contribution du 1% logement, dans le cadre des nouvelles conventions signées à l'automne 2001, devrait aggraver ce phénomène. Il est regrettable que l'expérience d'aide à l'accession très sociale, matérialisée par une dotation d'environ 20 millions d'euros en 2001, ne soit pas poursuivie. Cette expérience a concerné, en 2002, 800 logements et impliqué, pour l'accession très sociale, des organismes du secteur locatif.

Enfin, la mise en œuvre du Fonds de garantie de l'accession sociale prévu par la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain n'a toujours pas été réalisée, alors que le Fonds doit exercer son activité de garantie à compter du 1^er janvier 2003. Il convient de verser la dotation initiale, permettant au Fonds de commencer à exercer cette activité.

M. François Scellier, Rapporteur spécial a affirmé partager le point de vue de M. Jean-Louis Dumont sur l'accession à la propriété. Elle permet d'assurer la stabilisation sociale d'un nombre important de personnes.

La Commission a adopté une observation qui, constatant le faible taux de réponses parvenues dans les délais prévus par la loi organique du 1^er août 2001, a invité le Gouvernement à organiser un suivi spécifique et systématique du questionnaire budgétaire, afin que soit garantie la nécessaire information du Parlement.

Elle a ensuite adopté, sur la proposition du Rapporteur spécial, les crédits du Logement.

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La Commission a enfin examiné, sur le rapport de M. Olivier Dassault, Rapporteur spécial, les crédits de la Culture.

M. Olivier Dassault, Rapporteur spécial, a montré que la baisse des crédits alloués à la culture - de l'ordre de 4,5% - permet de rompre avec les effets de trompe-l'œil des précédents exercices, de revenir à la sincérité de la présentation budgétaire et de rétablir les marges de manœuvre du ministère, afin de remplir le contrat défini par le Gouvernement en matière de politique culturelle.

Ce projet de budget marque avant tout le retour à la sincérité, en abandonnant la logique d'augmentation nominale des crédits d'investissement, qui a permis d'atteindre artificiellement le seuil de 1% des dépenses de l'Etat. En effet, en dépit de sa faible capacité à consommer ses dotations en capital, le ministère de la culture n'a cessé de fonder ses demandes sur des clés théoriques d'ouvertures de crédits de paiements, alors même qu'il disposait d'un montant de reports croissant. Cette pratique est la source d'une thésaurisation excessive : la réserve de crédits de paiements en investissement non consommés s'élevait, fin 2001, à plus de 400 millions d'euros. Pour tenir compte de ces reports, les crédits de paiement pour opérations en capital ont été dimensionnés aux besoins réels, entraînant pour 2003 une diminution de 216,6 millions d'euros sur les titres V et VI. Une partie de cette baisse s'explique par le transfert des moyens prévus pour les monuments historiques des dotations d'investissement (titre V) vers les crédits pour les opérations d'entretien (titres III et IV) qui évitent ou limitent les restaurations complètes, plus onéreuses. Enfin, la capacité d'engagement en matière d'investissement est maintenue : il est prévu d'ouvrir 564,6 millions d'euros en autorisations de programme, soit un montant équivalent à celui ouvert en 2002.

Les dotations pour dépenses ordinaires sont sensiblement réévaluées : les crédits de personnel, de fonctionnement et d'intervention augmentent de 97,3 millions d'euros. Cette augmentation, directement mobilisable, permet de doter le ministère de la culture des marges de manœuvre nécessaires à son action. Elle profitera d'abord aux établissements publics : leurs subventions de fonctionnement progressent de 11,1% pour atteindre 647,9 millions d'euros. La plupart des établissements bénéficieront en 2003 de nouveaux moyens, notamment pour faire face à la situation particulière du Louvre et au renouveau du Centre national d'art et de culture, pour accompagner les grands projets - tels le musée du Quai Branly - et revaloriser les moyens des écoles d'architecture, trop longtemps négligées. On peut cependant regretter que les grands établissements parisiens - comme l'Opéra national de Paris ou la Bibliothèque nationale de France - , souvent construits sans que leurs besoins futurs en fonctionnement aient été suffisamment pris en compte, mobilisent une part croissante des crédits, au détriment des équipements locaux. Par ailleurs, les crédits d'intervention, destinés notamment au soutien des artistes et des institutions culturelles, augmentent de 4,5 %, soit une hausse très supérieure à la progression moyenne des dix dernières années. Enfin, les moyens de l'administration sont renforcés, l'apparente diminution des effectifs budgétaires s'expliquant par un transfert d'emplois du budget de l'État vers celui de plusieurs établissements publics, transfert destiné à renforcer l'autonomie des établissements.

Au total, le projet de budget de la culture permet de donner au ministère les moyens de ses ambitions, au service des priorités de la politique culturelle du Gouvernement : la promotion de la création, la défense du patrimoine et l'élargissement de l'accès à la culture. L'année 2003 verra notamment le vingtième anniversaire des Fonds régionaux d'art contemporain, qui constituent un outil d'aide aux créateurs, même si on peut regretter que les élus qui participent aux commissions d'acquisition ne soient pas réellement associés au choix des œuvres.

M. Jean-Louis Dumont a regretté le manque de moyens dont souffrent les directions régionales des affaires culturelles (DRAC). En province, il existe souvent des salles susceptibles d'être utilisées pour des manifestations culturelles, mais les troupes ou les associations culturelles ont du mal à survivre dans des villes petites ou moyennes. Par exemple, les associations consacrées à la formation musicale rencontrent des difficultés financières, faute d'un soutien public suffisant. Comme les communes n'ont pas les moyens de les aider, il faudrait que les DRAC puissent intervenir de manière plus importante. La baisse de 130 millions d'euros des moyens d'investissement est inquiétante, alors que de nombreux bâtiments classés auraient besoin de restauration.

M. Laurent Hénart a estimé que les problèmes relatifs à l'entretien du patrimoine se posaient moins en termes de crédits qu'en termes de droit, en particulier pour ce qui est de la protection des sites et des monuments. Il est indispensable de renforcer l'action culturelle décentralisée, ce qui doit passer par un renforcement des moyens des DRAC. Les moyens dont disposent les établissements publics parisiens croissent bien plus vite que ceux destinés à l'action culturelle sur le reste du territoire national. Il faudrait améliorer le suivi des crédits déconcentrés et le contrôle de la gestion des établissements publics culturels, à l'exemple de ce qui est réalisé pour d'autres établissements publics, comme les universités par exemple.

M. Olivier Dassault, Rapporteur spécial, a reconnu que certaines actions culturelles, parmi lesquelles l'accession à la musique, manquaient de moyens. Elles sont souvent conduites par des associations qui bénéficient d'une aide départementale au moment de leur création et qui se retrouvent ensuite privées de tout soutien. Pour éviter ce type de difficultés, les actions culturelles locales devraient être précédées d'une concertation entre les départements et les ministères, éventuellement avec les régions concernées, afin d'assurer une continuité du soutien financier. La pérennité des associations repose aussi souvent sur la personnalité de leurs responsables. La baisse mentionnée par M. Jean-Louis Dumont en ce qui concerne les crédits d'investissement est moins forte qu'il n'y paraît : elle s'explique en partie par un transfert des dotations destinées aux monuments historiques du titre V vers les titres III et IV, et par le souci de mobiliser les reports accumulés depuis les exercices précédents et d'ouvrir les crédits correspondant aux besoins réels du ministère.

Le Rapporteur spécial a suggéré que la mission d'évaluation et de contrôle (MEC) se penche sur l'utilisation des dotations de la culture, en particulier sur les crédits et la gestion du personnel des établissements publics nationaux. Il y a certainement une marge d'économies qui pourrait bénéficier à la politique culturelle dans les régions. La décentralisation ne doit pas se traduire par un désengagement de l'État de la politique culturelle, qui doit garder un caractère national.

M. Laurent Hénart a souligné la pertinence des propos du Rapporteur spécial : la politique culturelle est liée à l'aménagement du territoire, l'État devant prendre à sa charge les équipements structurants, comme dans d'autres domaines.

M. Jean-Louis Dumont a évoqué le problème des ressources humaines, qu'il est parfois difficile de faire venir en province.

La Commission a adopté, sur proposition du Rapporteur spécial, les crédits de la Culture.

Article 48 (ligne 34 de l'état E, annexée) : Autorisation de percevoir les taxes parafiscales

M. Olivier Dassault, Rapporteur spécial, a précisé que la taxe sur les spectacles, inscrite à la ligne 34 de l'état E, est destinée à financer des actions de soutien au théâtre privé et aux variétés. Assise sur le montant hors taxe des recettes de billetterie, elle est perçue, en fonction de la nature des spectacles redevables, au bénéfice du Fonds de soutien au théâtre privé ou du Fonds de soutien à la chanson, aux variétés et au jazz.

La Commission a adopté, sur proposition du Rapporteur spécial, la ligne 34 de l'état E, annexée à l'article 48.

Article 63 : Suspension, dans les départements d'outre-mer, de l'alignement du prix des livres non scolaires sur le prix pratiqué en métropole

M. Olivier Dassault, Rapporteur spécial, a précisé que la suspension prévue par cet article devrait entraîner une diminution, estimée à 2,3 millions d'euros en 2003, de la compensation financière à la charge de l'État.

La Commission a adopté, sur proposition du Rapporteur spécial, cet article sans modification.

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M. Éric Woerth, Rapporteur spécial des crédits des Affaires étrangères, a ensuite évoqué un amendement portant sur ces crédits. Après avoir observé que le dépôt de cet amendement intervenait après le vote des crédits, ce qui explique qu'il ne peut être mis aux voix, il a expliqué qu'il visait à réduire de 647.909 euros les crédits de fonctionnement du ministère, cette somme correspondant aux moyens de fonctionnement du Haut Conseil de la coopération internationale (HCCI). Créé en 1999, ce Haut Conseil visait à rapprocher les décisions en matière de coopération de la société civile. Si cet objectif se défend, il existe de nombreuses autres instances en charge de ces questions tandis que l'activité du Haut Conseil ne s'est pas avérée particulièrement efficace. Alors que le mandat des actuels membres du HCCI s'achève dans quelques jours, le moment apparaît opportun pour se poser la question de la pérennisation de ses moyens. La plupart des agents en fonction au HCCI étant mis à disposition par des ministères, sa suppression entraînera simplement leur retour dans leur ministère d'origine.

M. Michel Bouvard, Président, a rappelé que la Commission avait déjà adopté plusieurs amendements visant à réduire ou à supprimer des crédits d'organismes à l'utilité incertaine.

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Puis la Commission a adopté successivement :

- l'article 35 : (Budget général - Services votés) ;

- l'article 36 : (Mesures nouvelles - Dépenses ordinaires des services civils) ;

- l'article 37 : (Mesures nouvelles - Dépenses en capital des services civils) ;

- l'article 40 : (Budgets annexes - Services votés) ;

- l'article 41 : (Budgets annexes - Mesures nouvelles) ;

- l'article 42 : (Comptes d'affectation spéciale - Opérations définitives - Services votés) ;

- l'article 43 : (Comptes d'affectation spéciale - Opérations définitives - Mesures nouvelles) ;

- l'article 44 : (Comptes spéciaux du Trésor - Opérations à caractère temporaire - Services votés) ;

- l'article 45 : (Comptes d'affectation spéciale - Opérations à caractère temporaire - Mesures nouvelles) ;

- l'article 46 : (Comptes de prêts - Mesures nouvelles) ;

- l'article 47 : (Comptes de commerce - Mesures nouvelles) ;

- l'article 48 : (Autorisations de perception des taxes parafiscales) et l'état E annexé ;

- l'article 49 : (Crédits évaluatifs) et l'état F annexé ;

- l'article 50 : (Crédits provisionnels) et l'état G annexé ;

- l'article 51 : (Reports de crédits) et l'état H annexé.

La Commission a ensuite adopté l'ensemble du projet de loi de finances pour 2003.

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