COMMISSION DES FINANCES,

DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 30

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mardi 17 décembre 2002
(Séance de 16 heures 15)

Présidence de M. Pierre Méhaignerie, Président

SOMMAIRE

 

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- Audition de M. Jean-Claude TRICHET, Gouverneur de la Banque de France

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La Commission a procédé à l'audition de M. Jean-Claude Trichet, Gouverneur de la Banque de France.

En préalable, M. Pierre Méhaignerie, Président, a souligné qu'en application de l'article 14 de la loi organique relative aux lois de finances, un projet de décret d'annulation pour trop perçu sur fonds de concours a été transmis à la Commission des finances. Il a indiqué que l'examen du projet de loi relatif à l'initiative économique donnerait lieu à une commission spéciale, pour laquelle les candidatures doivent être déposées avant vendredi.

M. Jean-Claude Trichet, Gouverneur de la Banque de France, a jugé la conjoncture économique des prochains mois difficilement prévisible : il n'existe pas de consensus des experts quant à son évolution. Ils estiment majoritairement que la croissance française et européenne sera d'environ 2 % en 2003, même s'il y a des appréciations plus pessimistes, compte tenu des risques internationaux.

Selon les résultats de l'enquête mensuelle menée par la Banque de France auprès de 12.000 chefs d'entreprises, la croissance devrait être de 0,5 % en France au quatrième trimestre 2002. Si ceci était confirmé, la croissance moyenne serait de 1 % en France en 2002. La croissance, par ailleurs, devrait s'établir à 0,3 % au premier trimestre 2003. A la fin du premier trimestre 2003, l'acquis de croissance serait donc de 0,9 %. Dans ces conditions, il existe une hypothèse haute de croissance de 2,5 %, reposant sur une reprise forte de l'investissement au deuxième trimestre 2003. Il y a des hypothèses de croissance nettement plus faibles reposant sur une absence de reprise de l'investissement en 2003. L'impact éventuel de la situation au Proche-Orient sur l'évolution économique internationale fait naturellement peser un fort aléa sur toute prévision.

Le Conseil des Gouverneurs de la Banque centrale européenne (BCE) a récemment décidé une baisse de 50 points de base du taux d'intérêt directeur, qui s'élève donc désormais à 2,75 %. Ce taux, à mi-chemin entre le taux de 4 % adopté au Royaume-Uni et le taux de 1,25 % en vigueur aux États-Unis, est aujourd'hui inférieur au taux du livret A en France.

Il est bon d'observer que le niveau actuel des taux en Europe se situe autour des niveaux les plus bas relevés en Allemagne ou en France depuis cinquante ans, beaucoup plus bas que celui du plus bas taux d'intérêt atteint historiquement dans plusieurs autres pays européens comme l'Italie, l'Espagne et le Portugal, par exemple.

Le principal succès de l'euro scriptural, lancé au 1er janvier 1999, est d'avoir incorporé les onze, puis les douze monnaies européennes en conservant pleinement l'héritage de crédibilité, de confiance et de solidité des meilleures monnaies européennes. Ce résultat n'était pourtant pas acquis en 1998, puisque les analystes prévoyaient que le degré de confiance dans l'Euro se situerait au niveau de la moyenne pondérée de la confiance dans les différentes monnaies européennes. Si cette prévision avait été réalisée, nos taux d'intérêt de marché se situeraient à des niveaux beaucoup plus élevés. La préservation d'un environnement financier favorable au profit de tous suppose, pour l'avenir, que la BCE sache, comme elle le fait très bien, préserver la confiance des marchés dans la monnaie européenne.

Les agrégats monétaires évoluent rapidement, puisque l'agrégat M3 a augmenté de plus de 7 % sur douze mois, soit davantage que le produit intérieur brut en valeur de la zone euro. Par ailleurs, les enquêtes d'opinion montrent que les citoyens français ont l'impression d'une inflation beaucoup plus forte que par le passé. Cette inquiétude des consommateurs n'est pas entièrement justifiée et appelle des mesures et un discours appropriés de la part de la Banque centrale européenne (BCE), dans la mesure où une baisse de confiance dans la stabilité des prix pourrait affecter la consommation des ménages, qui est actuellement le principal moteur de la croissance économique.

Plusieurs raisons justifient les efforts de gestion entrepris par la Banque de France. Elle doit rendre le meilleur service au meilleur coût, c'est l'intérêt de toute la collectivité nationale. Il faut, en outre, que le compte d'exploitation soit équilibré afin que la Banque puisse tenir ses engagements à l'égard de ses agents. En effet, lors de la réforme de 1993, il avait été imaginé que le compte d'exploitation de la Banque de France reposerait sur une hypothèse d'un taux directeur américain d'au moins 3 %, car lors de la récession de 1991, il n'était pas descendu en dessous de ce seuil, et d'un taux français de 4 %, ce taux apparaissant alors très bas puisque ceux pratiqués à l'époque étaient de l'ordre de 9 %. Compte tenu du succès de la politique de lutte contre l'inflation et de la suppression de la prime de risque entre le franc français et le mark allemand, les taux ont pu descendre, aujourd'hui, jusqu'à 1,25 % aux États-Unis et 2,75 % dans la zone euro. La circulation fiduciaire a diminué régulièrement. Cet effet a été amplifié par l'avènement de la monnaie électronique ainsi que par les dispositions adoptées par le Parlement favorisant la monnaie scripturale, afin de lutter contre la fraude. Le compte d'exploitation connaît donc une situation difficile.

Une étude a été demandée au secrétaire général de la Banque de France afin de suggérer les moyens d'optimiser le réseau des succursales, soit aujourd'hui 211 succursales pour 60 millions d'habitants, alors que l'Allemagne disposera dans cinq ans de 70 succursales pour 80 millions d'habitants et l'Espagne d'une vingtaine pour 40 millions d'habitants. Une réflexion sur le réseau doit donc impérativement être menée. De même, une seconde étude a été demandée sur la clientèle privée de la Banque.

Après avoir rappelé que le taux directeur de la Banque centrale européenne (BCE) a été réduit de 50 points de base pour la première fois depuis l'automne 2001, M. Gilles Carrez, Rapporteur général, s'est interrogé sur les effets de cette mesure sur le niveau d'endettement des ménages et des entreprises ainsi que sur l'investissement. La Réserve fédérale des États-Unis, qui suit au plus près les évolutions économiques, semble beaucoup plus réactive que la BCE. Si l'inflation sous-jacente, liée au passage à l'euro, reste élevée dans l'esprit des Français, il convient de s'interroger sur d'autres phénomènes structurels comme les coûts salariaux qui pourraient l'expliquer. La situation monétaire dans les différents pays de la zone euro étant hétérogène, puisque les petits pays connaissent des tensions inflationnistes alors que certains économistes estiment que l'Allemagne et l'Italie sont proches d'une situation déflationniste, il faut se demander si des analyses par pays ne seraient pas plus pertinentes que la prise en compte de la seule moyenne observée dans la zone. Il convient, en outre, de s'interroger sur la possibilité d'un risque déflationniste dans cette même zone. Le regroupement dans le secteur bancaire étant relancé, quelles en sont les perspectives à court et moyen termes ? Un an après l'introduction de l'euro fiduciaire, quel bilan peut-on faire de son appropriation par les ménages ? Le grand succès des obligations libellées en euros ne risque-t-il pas de générer un effet d'éviction sur le marché des actions ?


En réponse, M. Jean-Claude Trichet a apporté les précisions suivantes :

- après l'entrée dans la zone euro, le taux directeur a été réduit à 2,5 %, puis des tensions inflationnistes ont nécessité plusieurs relèvements, d'un total de 225 points de base, pour le fixer à 4,75 %. Ce point haut était très inférieur à celui observé aux États-Unis. Depuis, il a été réduit de 200 points de base par trois baisses de 50 points et deux de 25 points ;

- depuis la création de la zone euro, la politique monétaire n'a pas conduit les acteurs économiques à manquer de crédits et de moyens de financement. Les conditions réelles de marché et d'accès au financement bancaire des entreprises françaises leur ont permis, en 1999, 2000 et 2001, d'exporter pour 360 milliards d'euros d'investissements industriels directs à l'étranger (IDE). Ce montant est particulièrement significatif ;

- le taux d'inflation est apprécié en moyenne dans la zone euro comme en France, où l'on ne distingue pas entre la situation des différentes régions. En outre, l'indice des prix observé au début des années 1980 dans les grandes villes américaines de plus d'un million d'habitants présentait des écarts pouvant atteindre 9 %. De même, les coûts de production peuvent varier du simple au double selon les États de ce pays. Il faut aujourd'hui combiner une politique monétaire unique avec les politiques nationales les plus appropriées, afin de favoriser la coordination des politiques économiques au sein de la zone euro tout en respectant le pacte de stabilité et de croissance. La Banque de France a veillé à ce que la compétitivité/coût mesurée sur les coûts unitaires de production dans l'industrie française soit optimale grâce à la faible inflation et à la modération des évolutions nominales. La croissance française a dépassé, sur six ans, de 6,8 % celle observée en Allemagne et de 5 % celle observée en Italie, avec un excédent de la balance des paiements courants. Toutefois, si cette croissance est encourageante pour l'économie dans son ensemble, elle est insatisfaisante, s'agissant des activités à haute et très haute valeur ajoutée pour lesquels notre attractivité est insuffisante ;

- le bilan de la mise en place de l'euro est incontestablement positif et s'est traduit par un renforcement de la confiance de l'opinion publique dans la Banque de France et la Banque centrale européenne. La circulation fiduciaire est plus faible en France que dans les pays voisins, du fait de la plus grande attention portée à la lutte contre la fraude et l'argent d'origine illégale. Sur ce point, les comportements sont encore très différents selon les pays, ce qui n'est pas normal car dans une zone à monnaie unique la fraude peut se déplacer pour utiliser les législations les moins rigoureuses ;

- le marché obligataire concernant les entreprises européennes a connu un grand développement depuis la création de l'euro ;

- le mouvement de restructuration bancaire qui a commencé depuis plusieurs années répond à une nécessité économique : les services financiers constituent un secteur clé de toute économie industrialisée avancée ; leur place est essentielle parmi les services à forte valeur ajoutée. Ces dernières années les restructurations ont été nombreuses : le Crédit agricole a racheté Indosuez, le Crédit mutuel le CIC, la Société générale le Crédit du Nord, la BFCE et le Crédit national ont fusionné et ont été repris par les banques populaires, le CCF a été repris par « Hong Kong and Shanghai Bank Corporation » tandis que Paribas et la BNP ont fusionné. Ce mouvement général va dans le bon sens car il hisse le secteur bancaire à un niveau d'efficacité et de solidité supérieure. C'est une banque française, le CCF, qui a fait l'objet de la seule restructuration transfrontalière concernant une banque de détail en Europe, racheté par un groupe anglais. Les réseaux, qui sont encore sept à l'heure actuelle, demeurent trop nombreux. Comme les autres secteurs industriels ou commerciaux, le secteur bancaire a besoin d'entreprises fortes et puissantes susceptibles de figurer dans le peloton de tête mondial ;

M. Thierry Carcenac a observé que l'exposé du Gouverneur de la Banque de France a apporté un éclairage utile pour la discussion du budget 2003 qui s'achève. En effet, si l'hypothèse la plus optimiste fixe la croissance pour 2003 à 2,5 %, l'hypothèse la plus basse s'établit à 1,2 %, ce qui est bien loin du taux retenu pour l'élaboration du budget 2003. La compétitivité des entreprises françaises a été reconnue et leur capacité à investir à l'étranger témoigne de leur profitabilité. Pour ce qui est de l'optimisation du réseau, il ne faut pas oublier que des gains de productivité importants ont été obtenus ces dernières années par la suppression de 1.500 postes, malgré le maintien de 211 succursales. La réduction du réseau pose de graves problèmes de sécurité dans la mesure où elle se traduirait par un transfert de la charge vers les transporteurs de fonds, ce qui suscite l'inquiétude légitime des personnels. La Banque de France remplit deux missions spécifiques qui ne relèvent pas forcément des banques centrales des autres pays européens : elle traite le surendettement, ce qui nécessite une présence sur l'ensemble du territoire, et elle effectue un travail irremplaçable d'enquête et d'expertise financière auprès des collectivités locales, notamment par le biais du système « Géode ». Alors que de nombreuses pré-retraites ont été décidées ces dernières années, quelle est la moyenne d'âge des agents ? Les nouvelles technologies ne pourraient-elles pas contribuer au maintien de succursales dans les villes moyennes ?

Le Président Pierre Méhaignerie a estimé que les observatoires de la conjoncture étaient actuellement trop nombreux.

M. Jean-Louis Idiart est revenu sur le problème de la réforme du réseau. Le problème de la sécurité est réel alors que les attaques de véhicules de transport de fonds se multiplient et que ce secteur économique traverse une phase de concentration. Ce sont les transporteurs de fonds qui sont désormais souvent chargés des opérations de tri de billets auparavant réalisées par les succursales de la Banque de France. En outre, toute modification du réseau a une incidence sur l'aménagement du territoire. Il est très difficile pour une ville moyenne de survivre à une série de décisions de redéploiements des services publics, concernant par exemple police et gendarmerie, puis la disparition d'une succursale de la Banque de France, lesquels se font toujours à son détriment. Si une optimisation de la gestion des succursales est nécessaire, les décisions doivent être prises à l'issue d'une réflexion globale portant sur l'ensemble des incidences de la réforme. Ainsi, il n'est pas acceptable que la suppression d'une succursale oblige les personnes surendettées à parcourir plus d'une centaine de kilomètres pour déposer leur demande. Les redéploiements ne doivent pas se traduire par une concentration des services dans les grandes villes.

Le Président Pierre Méhaignerie a estimé que le rôle de la commission des Finances était de réduire les dépenses publiques et que, dans le secteur public, des gains de productivité allant de 15 à 20 % étaient possibles, si on se réfère aux travaux de Jacques Marseille ou à ceux de Roger Fauroux. Sur cette question, l'immobilisme ne saurait être accepté, même s'il faut éviter que la réforme touche trop fortement les villes moyennes, par exemple. Il a indiqué qu'il défendrait donc la restructuration.

M. Michel Bouvard a indiqué que, à l'instar du Président de la Commission des finances et du Rapporteur général, il soutient la restructuration du réseau de la Banque de France et a souhaité connaître le calendrier de sa mise en oeuvre. Il n'est pas nécessaire de maintenir les centres de décision dans les grandes métropoles : les nouvelles technologies permettent une organisation différente du réseau. Par ailleurs, l'objectif fixé et suivi par la Banque centrale européenne ne devrait-il pas être complété, notamment par un indice relatif à l'activité économique ? S'agissant du surendettement, n'observe-t-on pas, du fait de la conjonction de la reprise du chômage et de la baisse des taux d'intérêt, une augmentation du nombre de dossiers ? S'il est vrai que l'accès des entreprises françaises au crédit est globalement facile, comme en témoigne notamment l'importance des investissements directs français à l'étranger, l'accès des petites et moyennes entreprises au crédit est-il satisfaisant ? En outre, la récente modification du régime des prêts d'épargne logement ne risque-t-elle pas d'avoir des répercussions sur les ressources des établissements bancaires et, par ricochet, sur le coût des prêts pour les emprunteurs futurs ? Enfin, s'il apparaît nécessaire pour la France de développer des activités à haute valeur ajoutée, quels sont les moyens d'améliorer encore les gains de productivité ?

M. Jean-Pierre Brard a tout d'abord souligné que la compétitivité nationale n'est pas si mauvaise que certains veulent bien le laisser croire, puisque la France est la quatrième puissance exportatrice mondiale et que l'attractivité de son territoire est bonne. On ne peut se contenter d'être dans la moyenne des pays européens en matière de lutte contre la fraude : il y a beaucoup à faire s'agissant de la fraude à la TVA, de la mafia russe ou encore du « moratoire Sarkozy » pour les bateaux ayant un anneau dans un port de Méditerranée. En ce qui concerne les restructurations transfrontalières, comment éviter l'aventurisme de certains ? Le Gouverneur a été en mesure de fournir des chiffres très précis sur l'activité économique en 2002 et les prévisions pour 2003 : dès lors comment expliquer que le Gouvernement n'utilise pas ces données ? Aujourd'hui est organisée une journée d'action des personnels de la Banque de France motivée par la crainte de suppressions d'emplois. Quelles sont les raisons des fermetures futures de succursales ? Un autre moyen de faire des économies consiste à supprimer le conseil de la politique monétaire : si le Gouverneur a indiqué que ses membres étaient très occupés, quelle est l'utilité effective de leur activité ?

M. François Scellier a rapporté qu'il s'était trouvé quelque peu embarrassé lorsqu'on lui avait demandé, au sein du comité de citoyens qu'il a mis en place, quel était le rôle de la Banque de France depuis la mise en place de la Banque centrale européenne et la création de l'euro. Les missions actuellement dévolues à la Banque de France ne pourraient-elles pas être réalisées dans le cadre d'une restructuration générale, notamment en ce qui concerne la sécurité dans les transports de fonds, le surendettement, dont la gestion pourrait être confiée à d'autres organismes bancaires, ou encore l'expertise économique, qui est assurée de manière satisfaisante par l'INSEE et la Caisse des dépôts ?

M. Jean-Claude Trichet, Gouverneur de la Banque de France, a apporté les réponses suivantes :

- le concept de la politique monétaire européenne est fondé sur les principes de déconcentration et de décentralisation, puisque le principe de subsidiarité, déjà présent dans le rapport de M. Jacques Delors, est inscrit dans le traité de Maastricht. En matière de politique monétaire, les décisions uniques par définition sont prises par le conseil des gouverneurs de la BCE, à Francfort. La mise en œuvre de la politique monétaire, le refinancement des banques commerciales conformément aux décisions de la BCE, la gestion des réserves de change et la surveillance des systèmes de paiement sont autant de missions assurées par les banques centrales nationales. Par conséquent, l'organisation du système européen de banques centrales peut être comparée à celle d'une équipe sportive unie agissant sur le terrain de l'Europe avec son capitaine, la BCE, et ses joueurs sur le terrain, les banques centrales nationales ;

- la Banque de France, qui a fait des efforts très importants en matière de gains de productivité, doit poursuivre dans cette voie, qui correspond à l'évolution nécessaire et naturelle du secteur. La nécessité de la restructuration de son réseau résulte de cette réflexion. D'importants progrès de productivité peuvent être faits dans tous les domaines, notamment la circulation fiduciaire. S'agissant de celle-ci, il est essentiel qu'un décret confie très précisément à la Banque la charge de contrôler l'activité des banques commerciales et des transporteurs de fonds en matière de tri des espèces ;

- en ce qui concerne les prévisions de croissance, l'acquis de croissance au premier trimestre 2003 serait de 0,9 point de PIB et la croissance annuelle pourrait se situer entre 1,5 et 2,5 %, en fonction des estimations de croissance des trimestres suivants ;

- la Banque de France a pour mission de s'assurer que la qualité de la circulation fiduciaire est préservée, c'est une tâche très importante ;

- l'aménagement du territoire est un enjeu majeur. La France possède le système le plus rigoureux en Europe dans ce domaine. Une modification de l'organisation territoriale actuelle du réseau de la Banque de France a un coût certain. Le calendrier de restructuration de ce réseau est le suivant : le Secrétaire général de la Banque de France doit remettre son rapport à la fin du mois de janvier, de nouveaux contacts avec les syndicats et les élus locaux auront ensuite lieu avant toute décision. Les comptes de la Banque de France doivent être équilibrés même en période économique difficile avec des bas taux d'intérêt ;

- le surendettement progresse dans certaines régions de France. En revanche, il n'est pas possible de déterminer si de telles défaillances sont plus importantes ou plus faibles que dans les autres pays européens, car la France est le seul pays où existe une législation aussi spécifique. Par ailleurs, il n'est pas normal que des personnes disposant de revenus fixes non négligeables fassent appel aux procédures relatives au surendettement, parfois banalisées, qui doivent être réservées aux plus démunis ;

- la France se caractérise par un système bancaire où la concurrence est très vive, puisque au moins sept réseaux bancaires sont actifs aujourd'hui, ce qui limite les difficultés d'accès au crédit. Toutefois, des problèmes d'accès au financement peuvent subsister ponctuellement ;

- en ce qui concerne le secteur industriel, la stratégie menée jusqu'à présent a porté ses fruits. En revanche, pour les activités à haute et très haute valeur ajoutée, le contexte, marqué par une forte internationalisation, est différent. Il faut assurer à ces sociétés et à leurs cadres un haut niveau de rémunération après paiement des impôts et taxes. Le niveau actuel de la fiscalité et des contributions sociales est tel que la non localisation en France de quartiers généraux d'entreprises, de consultance de services financiers, et de centres de recherche de haut niveau est malheureusement souvent observée. C'est un frein au développement d'activités à haute valeur ajoutée en France ;

- le Conseil de la politique monétaire joue également le rôle de conseil d'administration de la Banque de France, il ne faut donc pas sous-estimer son utilité réelle. Le Gouverneur d'une banque centrale a tout intérêt à s'entourer d'un conseil composé de membres indépendants, qui l'aident dans la préparation des conseils des gouverneurs. Par ailleurs, pour des raisons déontologiques et parce qu'ils partagent des secrets monétaires, ces conseillers ne peuvent se consacrer à d'autres fonctions, de façon à éviter tout risque de conflits d'intérêt. L'Allemagne vient d'ailleurs de se doter d'un organe analogue dont quatre membres sont nommés par l'exécutif et quatre par le Bundestag. Dans cette perspective, et pour satisfaire à la fois la volonté de la représentation nationale de réduire le coût de fonctionnement de ce conseil, et à la nécessité, pour la Banque d'avoir un collège indépendant partageant les secrets monétaires, une bonne solution pourrait consister à profiter de la fin du mandat de deux des membres actuels pour réduire de six à quatre le nombre des conseillers, suggestion qui a été faite à l'Assemblée nationale.

Le Président Pierre Méhaignerie a indiqué que, à sa connaissance, le Sénat venait d'adopter une disposition législative en ce sens, dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 2002.

En ce qui concerne l'épargne réglementée, M. Jean-Claude Trichet a indiqué que le contexte budgétaire actuel appelait de nécessaires économies de dépenses publiques, et que le dispositif d'épargne logement pouvait effectivement compter au nombre de ceux dont le réexamen, dans cette perspective, ne lui paraissait pas illégitime. La question pourrait d'ailleurs se poser de manière beaucoup plus générale s'agissant de l'ensemble de l'épargne réglementée.

Le Président Pierre Méhaignerie a souligné que les dirigeants des établissements de crédit qu'il avait contactés à propos de la réforme de l'épargne-logement n'avaient pas été en mesure de se prononcer de manière univoque sur l'incidence des dispositions adoptées quant au volume d'épargne et aux conditions de financement de l'immobilier, mais avaient en revanche exprimé leur compréhension quant à la mesure décidée par la commission mixte paritaire. Il ne semble donc pas qu'il y ait lieu d'éprouver d'inquiétudes particulières sur ce sujet.

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