Comptes rendus de la commission des finances, de l'économie générale et du plan : Mercredi 2 avril 2003 (Séance de 11 heures 30) 1

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COMMISSION DES FINANCES,

DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 47

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 2 avril 2003
(Séance de 11 heures 30)

Présidence de M. Pierre Méhaignerie, Président
puis de M. Pierre Albertini, doyen d'âge

SOMMAIRE

	pages
- Communication de M. Laurent Hénart, rapporteur de la MEC, sur les services archéologiques	2
- Communication de M. Gérard Bapt, rapporteur spécial des crédits de la Santé et des personnes handicapées, sur un contrôle sur pièces et sur place	4
- Examen d'un rapport d'information sur l'amélioration des performances de l'État	7

La Commission a procédé, sur le rapport de M. Laurent Hénart, Rapporteur de la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC), à un premier examen des orientations sur les services archéologiques.

M. Laurent Hénart a indiqué que la MEC, en l'état actuel de ses travaux, se montrait sensible à trois paramètres. La transformation de l'Association pour les fouilles archéologiques nationales (AFAN) en Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) a répondu à l'élargissement des missions de l'archéologie préventive, conformément aux dispositions de la convention de Malte signée par la France en 1992. L'INRAP doit assurer, aux termes de la loi du 17 janvier 2001, « la détection, la conservation ou la sauvegarde par l'étude scientifique des éléments du patrimoine archéologique affectés ou susceptibles d'être affectés par les travaux publics ou privés concourant à l'aménagement ».

Le décret du 16 janvier 2002 prévoyait que les préfets de région délimitent des zones géographiques susceptibles de renfermer des richesses archéologiques, au sein desquelles tous les travaux d'une certaine importance devaient être soumis à l'examen des services régionaux d'archéologie. Ce zonage n'étant pas encore réalisé, certains préfets n'appliquent pas du tout la loi, tandis que d'autres imposent un examen quasi automatique de toutes les demandes d'autorisations de travaux. L'absence de maîtrise quantitative des prescriptions s'est traduite par une surcharge d'opérations d'archéologie préventive, que l'INRAP ne peut pas assurer, tandis que les aménageurs, qui ne sont plus consultés, ne comprennent le bien-fondé ni des redevances dues ni des opérations à réaliser. En 2002, environ 11 % des permis de construire ont été transmis aux services régionaux et 14,4 % d'entre eux ont fait l'objet d'une prescription. En moyenne le coût des opérations de fouilles est onze fois supérieur à celui du diagnostic et un tiers du coût total des opérations d'archéologie préventive est consacré au diagnostic, contre deux tiers aux fouilles. La loi étant récente, la proportion des diagnostics est pour l'instant très importante, mais la part des fouilles va être amenée à croître, ce qui entraînera une augmentation du coût global de l'archéologie préventive.

La MEC a déterminé quatre orientations principales :

- en ce qui concerne l'organisation de la maîtrise d'ouvrages, elle s'interroge sur la nécessité de confier les prescriptions à un service de l'État. Cette compétence ne pourrait-elle pas être confiée aux départements ou aux régions, l'État restant responsable du contrôle des opérateurs, auxquels il délivrerait un agrément, de l'exploitation scientifique des découvertes et de l'encadrement de la réalisation de la carte archéologique ? La MEC se propose d'étudier cette possibilité et, pour ce faire, de demander leur avis aux présidents des conseils régionaux et des conseils généraux ;

- pour ce qui est de la maîtrise d'œuvre, le ministère de la Culture semble s'orienter vers une ouverture du monopole actuel de l'INRAP en faveur des opérateurs publics que sont les collectivités territoriales et les établissements publics de recherche. La Mission est favorable à une ouverture plus large, au bénéfice des opérateurs publics mais aussi privés (associations et entreprises). Le rythme de réalisation des fouilles doit s'accélérer, ce qui rend nécessaire l'association de tous les acteurs compétents : un marché pourrait se développer ;

- la question du raccourcissement des délais apparaît absolument essentielle. Le meilleur moyen d'éviter que l'archéologie préventive interrompe trop longuement un chantier consiste à faire réaliser les opérations éventuelles de diagnostic et de prescription de fouilles bien avant le dépôt de la demande de permis de construire. Le décret du 16 janvier 2002 permet ce type d'opérations en amont, mais les capacités d'intervention de l'INRAP n'ont guère permis la mise en œuvre de cette possibilité. La MEC souhaiterait que l'archéologie préventive soit aussi prévisionnelle, ce qui suppose que diagnostic et prescription de fouilles soient effectués plus en amont, seules les fouilles devant être réalisées juste avant l'aménagement. Dans l'idéal, il faudrait qu'une opération d'aménagement lourde telle que la création d'une zone d'aménagement concerté ne puisse être décidée qu'après le diagnostic. Dans le cas où un aménageur décide de réaliser un chantier sur un terrain dont il sait qu'il devra faire l'objet de fouilles, il n'est pas illégitime qu'il ait à les financer. Actuellement, le système de redevance conduit à une large mutualisation, laquelle limite l'effet qu'avait la prise en charge des fouilles par l'aménageur, qui dissuadait d'une implantation dans les zones où la probabilité de fouilles est importante. Le versement de subventions pourrait être envisagé dans le cas de communes entièrement situées en zone archéologiques ;

- la question du financement n'a pas encore été tranchée par la MEC, qui a néanmoins déterminé les solutions qui ne lui semblent pas acceptables : elle exclut la création d'une nouvelle taxe, tout comme la pérennisation d'un système partiellement discrétionnaire tel qu'il existe actuellement ; elle insiste pour que le mode de financement garde un effet désincitatif à la réalisation de travaux en zones archéologiques. Les modalités de financement dépendront des choix opérés en matière de maîtrise d'ouvrages. En tout état de cause, le maintien d'un établissement public national est indispensable à la réalisation des chantiers les plus lourds.

Le Président Pierre Méhaignerie a estimé que la Commission devrait auditionner prochainement le ministre de la Culture sur ce sujet. Il a résumé ainsi les orientations de la MEC : décentralisation et ouverture large à la concurrence, régulation de l'offre par la limitation des moyens ; opposition à la création d'une taxe nouvelle, notamment à toute taxe assise sur le permis de construire ; anticipation des diagnostics et raccourcissement des délais.

M. Daniel Garrigue a souligné l'importance de l'anticipation du diagnostic et a approuvé l'idée de l'ouverture des opérations d'archéologie préventive aux services territoriaux, une ouverture plus large étant même envisageable. La décentralisation de la maîtrise d'ouvrage ne doit pas non plus être exclue. Les choix en matière de financement doivent concilier deux impératifs contraires : la nécessité d'une certaine mutualisation des coûts, notamment pour les fouilles, ces dernières pouvant éventuellement bénéficier d'une partie du produit de la redevance de diagnostic ; le besoin de maintenir un caractère dissuasif pour les opérateurs, tout en gardant à l'esprit que l'aménagement de zones riches du point de vue archéologique est parfois inévitable. Il faut éviter de créer une nouvelle taxe ; le mieux serait de rester dans le cadre actuel des redevances, en les réformant : le mode de calcul actuel pénalise le secteur rural, alors que le coût des fouilles et beaucoup plus élevé en milieu urbain.

Après avoir approuvé l'idée de la mise en concurrence en matière de maîtrise d'œuvre, M. Alain Rodet a signalé que la moyenne des dossiers faisant l'objet de prescriptions n'était pas, dans sa commune, de 14 %, comme au niveau national, mais de 50 %. Il a évoqué le risque que les lotissements soient systématiquement localisés en zones rurales, ces dernières étant généralement d'occupation moins ancienne que les zones urbaines.

M. Laurent Hénart, rapporteur de la MEC, a reconnu la nécessité d'opérer une péréquation au profit des zones les plus riches en vestiges archéologiques. Il a estimé que l'intérêt scientifique de certaines fouilles pouvait justifier un subventionnement de l'État. De même, il peut être envisagé d'aider les communes économiquement les plus pauvres. Dans la mesure où, avant la loi de 2001, les aménageurs finançaient la quasi-totalité du coût des fouilles, ce qui les poussait à éviter des zones archéologiques, il n'y a rien de scandaleux à prévoir qu'ils les financent à nouveau, éventuellement avec l'aide d'une subvention publique.

* *

M. Gérard Bapt, Rapporteur spécial des crédits de la santé, de la famille et des personnes handicapées, a indiqué qu'il avait procédé, le jeudi 20 mars, à un contrôle sur pièces et sur place, en se rendant au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie et au ministère de la santé, pour connaître l'impact de la régulation budgétaire sur les crédits retracés dans son rapport spécial. Il est d'ailleurs étonnant qu'aucun autre rapporteur spécial n'ait effectué une démarche similaire, devant l'ampleur des gels que le ministre délégué au budget était venu présenter devant la Commission des finances le 4 février dernier.

Ce contrôle aura permis de constater que, par lettres du 3 février, le ministre délégué au budget donnait à ses collègues ministres gestionnaires le détail des gels de leurs crédits, par chapitre. Contrairement à ce qu'a déclaré le Rapporteur général en commission le 26 mars, c'est en violation du III de l'article 14 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances que la Commission a été tenue dans l'ignorance d'informations qui auraient dû lui être transmises. En effet, la nouvelle répartition des gels par chapitres, postérieure au décret d'annulation du 14 mars, transmise le 24 mars, est un document quasi identique, aux chiffres près à ceux de février. En tout état de cause, ces deux documents ont exactement la même valeur juridique. Il n'y a pas, d'un côté, des gels qui auraient été « indicatifs », et de l'autre, des gels qui seraient devenus « définitifs ». Cette distinction n'a aucun sens. La commission avait reçu les lettres de gel d'août dernier et celles de la fin mars ; elle aurait dû recevoir celles de début février. Il ne faudrait pas qu'à l'avenir les documents relatifs à la régulation budgétaire ne soient communiqués qu'au gré du bon vouloir du ministre délégué au budget. La transmission doit être automatique ; c'est ce qui est prévu par la loi organique.

L'information sur les lettres de gel de début février aurait été utile, non pas pour le « plaisir » de mesurer l'ampleur des ajustements à accomplir si tôt dans l'année à cause d'un mauvais calibrage du budget, car il n'y a aucun plaisir à cela, mais simplement pour permettre aux rapporteurs spéciaux de remplir leur mission. Quatre exemples illustrent les décalages qui se sont produits sur les crédits de la section budgétaire santé-solidarité. Aux titres V et VI, il était prévu de geler 12 millions d'euros en crédits de paiement, et 20 millions d'euros ont été annulés. Ce sont autant d'investissements en matière sanitaire et sociale qui ne pourront être menés. Cette situation est préoccupante. S'agissant des crédits du titre VI, l'exécution est également en contradiction avec l'engagement pris le 4 février par le ministre délégué au budget, de préserver les contrats de plan État-régions. Il faut également signaler une annulation de 10 millions d'euros touchant la subvention de l'État à l'Institut national de prévention et d'éducation pour la santé. Comment prétendre, dans ces conditions, que les gestionnaires disposent des informations suffisantes pour assumer leurs missions sereinement, avec un horizon budgétaire dégagé ? Par ailleurs, sur le chapitre consacré aux programmes de santé publique, les 5 millions d'euros qui avaient été « provisionnés » pour la loi quinquennale de programmation en santé publique annoncée par le ministre de la santé, à l'automne dernier, comme « la priorité des priorités », ont été annulés dès le 14 mars. Enfin, le gel de 4 millions d'euros sur les crédits spécifiques consacrés à la sécurité sanitaire a été ramené à 1,5 million d'euros. Le Rapporteur spécial aurait dû pouvoir suivre une telle évolution.

Le ministre délégué au budget évoque, dans le courrier du 3 février qu'il a adressé à ses collègues, des « procédures budgétaires modernisées », mais l'exercice consiste à appliquer à tous les ministères, de façon uniforme, une norme d'annulation des gels de 55 % en dépenses ordinaires et crédits de paiement, et de 30 % en autorisations de programme, sans tenir compte des spécificités de certaines dépenses, même s'il faut reconnaître que les crédits de la santé ont été relativement épargnés.

Le Rapporteur spécial, indiquant que sa démarche est constructive, a conclu en annonçant son intention d'aller constater sur place, dans un département, les conséquences éventuelles des gels et annulations de crédits sur la mise en œuvre de la politique de santé et de la politique en faveur des handicapés, et d'écrire aux présidents de conseils régionaux ainsi qu'aux préfets de région sur le même sujet.

Le Président Pierre Méhaignerie, tout en reconnaissant l'utilité du travail du Rapporteur spécial pour améliorer la transparence des procédures budgétaires, a souhaité que l'on puisse consacrer la même énergie à contrôler le bon emploi des dépenses et leur efficacité, indépendamment de leur niveau. Il serait souhaitable que l'on dispose, lors du débat du projet de loi de finances, d'une information sur les crédits susceptibles d'être gelés ou annulés.

Après avoir rappelé le caractère indispensable du contrôle du « grand classique » que constitue la régulation budgétaire et l'importance du rôle des rapporteurs spéciaux, M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a rappelé que la loi organique relative aux lois de finances avait entraîné plus de transparence. La régulation budgétaire de 2002 a été particulière, marquée par un « gel républicain ». À cette occasion, la première mise en application de la loi, s'agissant de l'information des commissions des Finances, s'est parfaitement effectuée, entre la loi de finances rectificative du 6 août et les annulations de fin d'année. Le 3 février 2003, le Gouvernement a annoncé un gel de 3,9 milliards d'euros. On peut regretter qu'il ne l'ait pas fait plus tôt et plus clairement, à l'image de la procédure suivie pour le rebasage des recettes du budget 2003 opéré - c'était une première - en cours de discussion budgétaire, fin 2002. S'agissant des dépenses, le choix a été fait de proposer aux gestionnaires, comme base de discussion, des gels indicatifs. Puis est intervenu l'exercice d'annulation portant sur 1,7 milliard d'euros ; l'achèvement de la discussion a permis de déboucher sur des mises en réserve définitives, et c'est cette information qui a été immédiatement transmise aux commissions des Finances. L'application de la loi organique n'en exigeait pas davantage. Il s'agit d'un processus itératif, qui laisse des choix aux gestionnaires. L'information du Parlement n'a pas été méconnue.

Le Rapporteur général a ensuite détaillé la situation du chapitre 66-20 - Subventions d'équipement social de la section budgétaire « Santé, famille, personnes handicapées et solidarité ». Sur ce chapitre, qui concerne à la fois des établissements pour personnes âgées et des établissements pour personnes handicapées, cette dernière catégorie n'a pas été touchée par les annulations. D'autre part, les annulations de 6,5 millions d'euros en crédits de paiement et de 4,7 millions d'euros en autorisations de programme sont à mettre en regard des importants reports accumulés. Le ministre délégué au budget avait d'ailleurs souligné ce point, lors de son audition du 4 février, évoquant un montant global de 14 milliards d'euros de reports. Sur le chapitre 66-20, doté en 2003 de 19 millions d'euros en crédits de paiement et de 43 millions d'euros en autorisations de programme, les reports s'établissent respectivement à 52 et 59 millions d'euros. Quant aux délégations de crédits, leur taux a sensiblement augmenté, passant de 67 millions d'euros en 1999, 44 en 2000, 32 en 2001 et 36 en 2002, à 50 millions d'euros, d'ores et déjà, en 2003 ; l'objectif de fin d'année est fixé à 76 millions d'euros. Le vrai problème sur ce chapitre est donc d'utiliser les reports existants et de mettre des crédits à disposition. En toute hypothèse, les réductions de crédits ne touchent pas les établissements d'accueil des handicapés.

M. Gérard Bapt, Rapporteur spécial, a apporté les précisions suivantes :

- compte tenu de la date du contrôle, le détail par article fourni par le Rapporteur général n'était pas alors disponible. Ledit contrôle a peut-être, au demeurant, permis d'attirer l'attention sur le risque d'annulation concernant certains crédits prioritaires ;

- on peut considérer que les ministres gestionnaires auraient tout intérêt à informer les rapporteurs spéciaux des coupes budgétaires en préparation pour, le cas échéant, les aider à les atténuer ;

- le rapport spécial pour 2003 notait déjà la consommation erratique des chapitres 66-11 et 66-20, et les deux rapporteurs spéciaux concernés étaient convenus avec le Gouvernement de la nécessité d'un travail en commun sur ce point à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2004 ;

- le détail des gels de crédits n'a pas aujourd'hui plus de valeur qu'il n'en avait en février. Mais le ministre a gardé par devers lui une information.

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a rappelé qu'au début du mois de février, seule l'enveloppe globale était définitivement fixée. Toutefois, afin de permettre aux rapporteurs spéciaux d'agir plus en amont, et, à cet égard, l'intervention de M. Gérard BAPT revêt un caractère positif, il serait souhaitable que les gels indicatifs puissent être systématiquement transmis aux rapporteurs spéciaux dès qu'ils sont connus, sans que cette information donne lieu à transmission officielle, au sens de la loi organique.

Le Président, Pierre Méhaignerie, a insisté à nouveau sur la nécessité de lier une réflexion sur les dépenses à une appréciation de leur performance.

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Après avoir rappelé que l'expression de M. Laurent Fabius, alors Président de l'Assemblée nationale, selon laquelle il convenait de dépenser moins en dépensant mieux, était plus que jamais d'actualité, M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a souligné qu'il fallait cesser de penser que l'amélioration de la qualité du service public ne pouvait se traduire que par un accroissement des moyens financiers. Le rapport sur l'amélioration des performances de l'État sera l'occasion de formuler trois séries de propositions.

La mise en œuvre de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances doit permettre, grâce aux missions et programmes qu'elle implique, de contribuer à la rationalisation de la dépense publique. Cette réforme doit s'accompagner de la mise en place d'instruments efficaces permettant d'évaluer l'action de l'État. Le débat d'orientation budgétaire du mois de juin prochain sera, pour la première fois, tenu dans le cadre de la loi organique. La réflexion sur la définition des missions, des programmes et des indicateurs de performance et de résultats qui les accompagnent doit se poursuivre. Il convient, dès cette année, de disposer à l'occasion de ce débat d'orientation budgétaire des données sur les indicateurs qui, à titre expérimental, sont progressivement mis en place.

La place du Parlement dans l'évaluation des politiques publiques doit être renforcée. La mission d'évaluation et de contrôle doit voir son rôle accru. La Commission doit pouvoir demander aux corps d'inspection des ministères des études spécifiques. Les outils de comptabilité analytique prévus par la loi organique devraient permettre une meilleure lisibilité de la dépense publique. En outre, une meilleure articulation des travaux de la Commission avec ceux de la Cour des comptes doit être recherchée. Chaque rapporteur spécial devrait consacrer une partie de son rapport au suivi des propositions formulées par la Cour. De plus, des crédits d'études mis à la disposition de la Commission pourraient permettre de commander des analyses à des cabinets d'audit. Éventuellement, ces crédits pourraient être augmentés.

Enfin, il convient de faire évoluer les comportements. Nos concitoyens doivent prendre conscience du lien existant entre la dépense publique et l'impôt, dans une démarche de « value for money ». Ce changement de comportement devrait leur permettre de juger de la qualité du service rendu et de responsabiliser les gestionnaires des crédits publics.

Après avoir rappelé que le débat aurait lieu mardi 8 avril en séance publique, M. Pierre Albertini, Président, a estimé que la réunion de la Commission n'avait pas pour objet d'entrer dans le fond de chaque proposition mais de fixer les grands thèmes de ce débat.

M. Gérard Bapt a souligné que le rôle du Parlement devait effectivement s'accroître en matière d'évaluation, puis il a indiqué qu'il comptait contrôler les mesures de réorganisation des services centraux du ministère des Affaires sociales, suite à la création de nombreuses agences par les ordonnances d'avril 1996 et par la loi « Kouchner ». Il faut que les moyens budgétaires soient utilisés au mieux.

La commission des Finances a autorisé, en application de l'article 145, la publication du rapport d'information.

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