COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN COMPTE RENDU N° 70 (Application de l'article 46 du Règlement) Mercredi 9 juillet 2003
(Séance de 14 heures 30) Présidence de M. Michel Bouvard, Vice-président, puis de M. Pierre Méhaignerie, Président SOMMAIRE
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- Examen de la proposition de résolution (n° 1008) présentée par M. René André au nom de la Délégation pour l'Union européenne sur l'avant-projet de budget général des Communautés européennes pour l'exercice 2004 (M. Gilles Carrez, Rapporteur général). |
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- Information relative à la Commission |
8 | La Commission a procédé, sur le rapport de M. Gilles Carrez, Rapporteur général, à l'examen de la proposition de résolution (n° 1008) de M. René André, Rapporteur de la Délégation pour l'Union européenne, sur l'avant-projet de budget général des Communautés européennes pour 2004 (E 2275). Le Rapporteur général a indiqué que pour la onzième année consécutive, la Délégation pour l'Union européenne a examiné le projet d'acte communautaire relatif à l'avant-projet de budget pour 2004 proposé par la Commission européenne. A la suite de cet examen, le Rapporteur de la Délégation pour l'Union européenne a déposé une proposition de résolution, proposition qu'il appartient à la Commission des finances d'examiner au fond. La résolution, si elle est adoptée par la Commission des finances, sera considérée définitive dans un délai de huit jours francs suivant la distribution du rapport en rendant compte, dès lors que, dans ce délai, aucune demande d'inscription à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale n'aura été faite. Il convient de ne pas sous-estimer l'importance des travaux de l'Assemblée nationale, à ce moment de l'année, sur l'avant-projet de budget proposé par la Commission européenne. En effet, lors des débats de l'automne relatifs au projet de loi de finances, le montant du prélèvement sur recettes destiné à permettre le financement par la France de sa quote-part du budget des Communautés européennes peut être considéré comme largement contraint, du fait de l'avancement des travaux propres aux autorités budgétaires communautaires. Trois constantes peuvent être relevées concernant le budget communautaire : - le montant des ressources qui lui sont affectées est faible. Ainsi, en 2004, ce montant devrait s'établir à 1% du revenu national brut communautaire. En tout état de cause, aux termes de la législation communautaire, ce montant ne peut dépasser 1,24% du revenu national brut communautaire ; - le montant des dépenses est de fait plafonné globalement et par rubrique de dépenses, par les termes d'un accord interinstitutionnel qui couvre les années 2000 à 2006 ; - il s'agit d'un budget d'intervention puisque 42,5% des crédits ouverts sont affectés à la politique agricole commune et 36,5% des crédits sont destinés aux actions structurelles. Seulement 5,5% des crédits sont destinés aux dépenses de fonctionnement. L'adhésion à l'Union européenne de dix nouveaux membres constituera le principal événement de l'exécution du prochain budget communautaire. En effet, dès 2004, les montants des crédits pour engagement, comparables à des autorisations de programme, et des crédits pour paiements devraient être augmentés à ce titre de respectivement 12 et 6 milliards d'euros. Juridiquement, le budget communautaire initial ne procédera pas à l'ouverture de ces crédits. Les autorités budgétaires communautaires prendront simplement, à l'occasion de l'adoption de ce budget, l'engagement d'ouvrir ces crédits dans un budget rectificatif au début de l'année 2004. Sur les 12 milliards d'euros de crédits pour engagement supplémentaires induits en 2004 par l'élargissement de l'Union européenne, 6,7 milliards d'euros seront affectés aux politiques régionales structurelles, 2 milliards d'euros à la politique agricole commune et 1,6 milliard d'euros aux autres programmes communautaires. D'ici trois ou quatre ans, le montant de la contribution française, ainsi que de celles des autres Etats actuellement membres de l'Union européenne, au budget communautaire sera sensiblement relevé du fait de la mise en œuvre progressive des programmes communautaires dans les pays qui auront rejoint l'Union européenne. L'inscription dès 2004 des crédits pour engagement liés à l'élargissement ouvre une phase de programmation pluriannuelle des politiques communautaires, qui, dans quelques années, aura une traduction significative sur le montant des crédits pour paiements, dont l'utilisation induit une augmentation réelle des décaissements. En tout état de cause, les capacités contributives des pays qui doivent rejoindre l'Union européenne en 2004 ne seront pas à la hauteur des montants qu'ils percevront. La présentation du budget communautaire pour 2004 montre que l'approche de la réforme budgétaire telle qu'elle résulte de la loi n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances est aussi celle de la Commission européenne. Cette dernière propose que le budget soit présenté par activités - ce qui induit d'ailleurs une réflexion, qui est menée en France, s'agissant des « fonctions support » et des « fonctions polyvalentes » - activités auxquelles seraient associés des indicateurs de résultats. Le budget communautaire est faiblement consommé. En cumul, 100 milliards d'euros de crédits pour engagement n'ont pas eu de traduction effective. Pour lutter contre cette sous-exécution chronique en ce qui la concerne, la France a réformé la gestion des crédits de fonds structurels par les excellentes circulaires des 15 juillet, 19 août, 27 novembre et 24 décembre 2002. Ces dispositions ont permis de ramener le délai de mandatement, qui court à compter de la mise à disposition par la Communauté européenne des crédits et s'interrompt dès lors qu'ils peuvent être dépensés en France, de 4 mois à 5 jours. Par ailleurs, la gestion des fonds structurels destinés à être dépensés sur le territoire de la région Alsace a été déléguée à son conseil régional. Dans sa proposition de résolution, le Rapporteur de la Délégation pour l'Union européenne, après avoir proposé d'approuver les grandes orientations de l'avant-projet de budget des Communautés européennes pour 2004, a insisté sur les points suivants : - les crédits de la rubrique des dépenses agricoles ne doivent pas faire l'objet de mesures d'économie en cours d'exercice budgétaire. A ce titre, les crédits qu'il est prévu d'affecter au secteur laitier ou au secteur de la viande porcine risquent de ne pas permettre de faire convenablement face à une crise qui surviendrait sur ces marchés. Le même constat peut être établi pour les crédits du programme Poseidom, qui permet de tenir compte des spécificités de l'agriculture et de la pêche dans les départements d'outre-mer. Enfin, l'intégration dans l'avant-projet de budget de certains éléments issus de la révision à mi-parcours de la politique agricole commune est prématurée ; - le renforcement d'une politique de sécurité maritime est indispensable, d'où la nécessité de maintenir les fonds prévus pour l'établissement de l'Agence européenne de sécurité maritime ; - le montant des crédits qu'il est prévu d'affecter à la politique extérieure et de sécurité commune pourrait être accru, afin de contribuer à un renforcement de l'influence de l'Union européenne sur la scène internationale ; - le dispositif du « chèque en retour » dont bénéficie spécifiquement le Royaume-Uni n'a plus de raison d'être et doit être supprimé à compter de l'année 2007. Par ailleurs, le Rapporteur de la Délégation pour l'Union européenne propose de considérer le montant du budget communautaire comme trop limité pour convenablement mettre en œuvre certaines politiques communautaires dans les domaines stratégiques des grandes infrastructures de transport, de la recherche et développement, de l'environnement et de la politique extérieure et de défense. A cet égard, le Rapporteur général a estimé que la Commission des finances doit attacher du prix à la cohérence de son approche en matière de maîtrise des dépenses publiques. Dans cet esprit, un amendement tendra à regretter non le montant trop limité de l'avant-projet de budget, mais plutôt une répartition des crédits entre les politiques communautaires ne permettant pas l'approfondissement nécessaire de celles évoquées par le Rapporteur de la Délégation pour l'Union européenne. M. Michel Bouvard a estimé nécessaire de faire des propositions et non d'exprimer des regrets en matière de grandes infrastructures de transport. C'est le sens de son amendement précisant que l'Assemblée nationale souhaite que les projets énumérés lors du Conseil européen d'Essen en décembre 1994 fassent l'objet de propositions de financement de la part des autorités communautaires, permettant de mieux associer les capitaux privés et de mobiliser les ressources de la Banque européenne d'investissement. La liste de ces projets devrait d'ailleurs être prochainement complétée, à la suite des travaux du groupe de travail dirigé par M. Karel van Miert. L'objectif d'une meilleure association des capitaux privés au financement de ces projets constitue une invitation faite à la Commission européenne de modifier sa doctrine en matière de droit de la concurrence, doctrine qui entrave la participation des investisseurs privés à ce financement. Il a par ailleurs regretté devoir témoigner, s'agissant de l'arc alpin français, que, malgré les recommandations du Premier Ministre, certains crédits d'investissement de la loi de finances pour 2003, dont la disponibilité est indispensable à l'obtention des financements communautaires, ont été mis en réserve ou même annulés. M. Augustin Bonrepaux a souligné que le constat fait par M. Michel Bouvard sur les conséquences dommageables de la mise en réserve ou de l'annulation de certains crédits d'investissement ne vaut pas seulement pour l'arc alpin. Le fait que cela puisse se produire malgré les instructions données par le Premier Ministre laisse songeur sur l'autorité qui s'attache à ses décisions. Il a exprimé son accord avec la logique qui sous-tend la résolution dont la Commission des finances est saisie. On peut cependant s'étonner qu'une telle logique rencontre l'adhésion des commissaires de la majorité, alors qu'elle contredit manifestement la politique qu'ils soutiennent en France. La proposition de résolution suggère ainsi de regretter l'insuffisance des crédits proposés par l'avant-projet de budget pour la politique commune de marché dans le secteur du lait et pour le programme Poseidom, alors que ces catégories de crédits font, le cas échéant, l'objet de mises en réserve ou d'annulations dans le budget national. M. Augustin Bonrepaux a enfin douté qu'il faille vraiment souhaiter une augmentation des crédits de la politique communautaire de l'environnement. Le Président Pierre Méhaignerie a estimé nécessaire de procéder à une évaluation circonstanciée des vingt politiques communautaires regroupées dans les « politiques internes » qui concernent des domaines hétérogènes, pour lesquelles les propositions d'ouverture de crédits de l'avant-projet de budget, d'un montant total de 2 milliards d'euros, relèvent du « saupoudrage » budgétaire. Il a souhaité obtenir confirmation du fait que les crédits pour la mise en œuvre de la politique agricole commune dans les dix pays qui devraient adhérer prochainement à l'Union européenne, d'un montant de 2 milliards d'euros, ne seront pas soustraits aux crédits que l'avant-projet de budget prévoit d'allouer au soutien à l'agriculture dans les actuels Etats membres. M. Jean-Louis Dumont s'est étonné que la révision à mi-parcours de la politique agricole commune puisse déjà trouver sa traduction budgétaire, alors que les plus hautes autorités de l'Etat n'ont cessé de déclarer, en France, que tel ne serait pas le cas. Il a ensuite relevé la contradiction, de moins en moins soutenable, entre des décisions de mise en réserve ou même d'annulation de crédits ouverts par la loi de finances et la nécessité de financer des opérations permettant une mise en œuvre convenable de la directive dite Natura 2000. Le Rapporteur général a précisé que sa proposition d'amendement tendait à éviter le « saupoudrage » budgétaire, afin de concentrer l'action communautaire sur les politiques essentielles, compte tenu du fait que la politique de l'environnement doit s'entendre avant tout de la politique de sécurité maritime. Les 2 milliards d'euros qui seront ouverts, au début de l'année 2004, au titre de la mise en œuvre de la politique agricole commune dans les dix pays qui devraient au cours de cette année adhérer à l'Union européenne, ne porteront aucun préjudice aux crédits agricoles qui seront ouverts pour 2004 dans les actuels Etats membres. La Commission européenne a certes souhaité que certaines des décisions adoptées à l'occasion de la révision à mi-parcours de la politique agricole commune aient une déclinaison budgétaire dans son avant-projet de budget pour 2004. Il s'agit notamment des décisions portant sur les secteurs laitier et du fourrage séché. Cette proposition ne préjuge pas du choix qui sera in fine celui des autorités budgétaires communautaires compétentes. La Commission a ensuite examiné les amendements à l'article unique de la proposition de résolution. La Commission a examiné un amendement présenté par le Rapporteur général tendant, outre quelques précisions rédactionnelles, à ce que le regret de l'Assemblée nationale d'une mise en œuvre insuffisamment efficace des politiques publiques en matière de grandes infrastructures de transport, de recherche et développement, d'environnement et de politique extérieure et de défense résulte non du faible niveau du budget communautaire, mais plutôt de la répartition inadéquate de certains crédits communautaires. M. Augustin Bonrepaux a présenté un sous-amendement, tendant à exclure la protection de l'environnement des politiques précitées. Il ne convient pas d'encourager l'augmentation des crédits attribués à la politique communautaire de l'environnement, tant ses effets concrets sont parfois inutiles ou même néfastes. Le Rapporteur général s'est demandé si une telle exclusion ne risquait pas de rendre moins clair le soutien de l'Assemblée nationale à une politique communautaire ambitieuse dans le domaine de la sécurité maritime, qui doit notamment conduire au choix du lieu d'établissement de la future Agence européenne de sécurité maritime. Le Président Pierre Méhaignerie a estimé qu'à tout le moins, la politique communautaire de l'environnement devait entrer dans le champ de l'évaluation qu'il a préconisée. M. Michel Bouvard s'est déclaré en accord avec les réserves de M. Augustin Bonrepaux quant aux effets concrets de la politique communautaire de l'environnement. La Commission, suivant l'avis du Rapporteur général, a adopté le sous-amendement puis l'amendement ainsi sous-amendé. La Commission a ensuite adopté un amendement présenté par M. Michel Bouvard, invitant, pour le financement des projets dont la liste a été établie lors du Conseil européen d'Essen, la Commission européenne et le Parlement européen à proposer des solutions novatrices, permettant de mieux associer les capitaux privés et de mobiliser les ressources de la Banque européenne d'investissement. La Commission a examiné un amendement présenté par M. Augustin Bonrepaux, invitant le Gouvernement à ne plus mettre en réserve des crédits conditionnant le bénéfice de financements communautaires. Après M. Philippe Auberger, le Rapporteur général a estimé cet amendement sans rapport avec l'objet de la proposition de résolution, puisqu'il s'agirait alors de demander au Gouvernement une adaptation de sa propre politique budgétaire. Le Président Pierre Méhaignerie a précisé que si l'amendement ne pouvait être adopté par la Commission des finances, il ne serait peut-être pas inutile de saisir prochainement le Gouvernement du problème qu'il soulève. M. Augustin Bonrepaux a retiré cet amendement. La Commission a adopté l'article unique ainsi amendé de la proposition de résolution. * * * M. Jean-Pierre Balligand a souhaité informer la Commission des finances de sa démarche ayant consisté à appeler l'attention du Président Pierre Méhaignerie sur l'actualité relative à la Caisse des dépôts et consignations. Depuis plusieurs jours, de nombreux articles de presse rapportent l'imminence d'un accord commercial qui aboutirait à la prise de participation majoritaire de la Caisse nationale des caisses d'épargne dans la filiale Eulia aujourd'hui contrôlée par la Caisse des dépôts et consignations. Cette opération induirait la perte de contrôle de CDC-Ixis, banque d'investissement et de financement rassemblant certaines des activités concurrentielles de la CDC, par cette dernière qui détient à ce jour près de 80% du capital, au bénéfice de la Caisse nationale des caisses d'épargne. Ainsi, in fine, Eulia et CDC-Ixis seraient de fait privatisées. Ces articles de presse rapportent par ailleurs l'intention du Gouvernement de procéder à un prélèvement sur les fonds propres de la Caisse des dépôts et consignations pour financer le budget de l'Etat en 2004, ce qui constituerait un procédé sans précédent depuis 1816, année de création de l'institution. La Caisse des dépôts et consignations n'est pas une entreprise publique comme les autres. Le contrôle de son activité relève du Parlement, par l'intermédiaire d'une commission de surveillance présidée par un député de la Commission des finances de l'Assemblée nationale. Il faut donc qu'un débat ait lieu à l'Assemblée nationale, avant la fin de la session extraordinaire, sur les deux sujets traités par la presse depuis quelques jours. Il ne serait pas de bonne politique d'attendre le mois de septembre pour que les députés se saisissent de ces questions, d'autant moins si des décisions fermes sont prises avant la fin du mois. Une telle attitude ne pourrait que compromettre le bon déroulement de la discussion budgétaire de l'automne prochain. M. Philippe Auberger, Président de la commission de surveillance de la Caisse des dépôts et consignations, a relevé que les préoccupations exprimées publiquement par M. Jean-Pierre Balligand, posait les questions, d'une part, de la date à laquelle la commission de surveillance serait saisie du dossier de la cession d'Eulia et CDC-Ixis à la Caisse nationale des caisses d'épargne et, d'autre part, de la date à laquelle ces sujets feraient l'objet d'un débat à l'Assemblée nationale. S'agissant de la cession, il convient de préciser qu'à ce jour, aucun accord n'est intervenu, selon des informations issues de la direction générale de la Caisse des dépôts et consignations. Par ailleurs, aucune décision officielle n'a été prise s'agissant du prélèvement d'une fraction des fonds propres de la Caisse au bénéfice du budget de l'Etat en 2004. Il paraît donc difficile de saisir l'Assemblée nationale ou sa Commission des finances, de questions qui, pour l'instant, n'ont fait l'objet d'aucune décision. M. Augustin Bonrepaux a estimé que les questions soulevées par M. Jean-Pierre Balligand étaient importantes. En tout état de cause, il n'est pas envisageable que les députés constatent en septembre que des décisions ont été prises, sans avoir pu en débattre au préalable. M. Philippe Auberger a rappelé que M. Francis Mayer, directeur général de la Caisse des dépôts et consignations, avait précisé, lors de ses auditions par la Commission des finances, que des discussions seraient menées en 2003 entre la Caisse et la Caisse nationale des caisses d'épargne, afin de parvenir à un règlement des questions patrimoniales en suspens entre les deux institutions. Par ailleurs, un prélèvement sur les fonds propres de la Caisse des dépôts et consignations, au bénéfice du budget de l'Etat, ne pourrait être envisagé que sur le fondement d'une disposition législative spécifique. Si un tel projet était soumis au Parlement, celui-ci aurait donc toute latitude pour juger de son opportunité. Le Président Pierre Méhaignerie a indiqué qu'il serait sans doute souhaitable d'attirer prochainement l'attention du Gouvernement sur le caractère inopportun d'un éventuel prélèvement sur les fonds propres de la Caisse des dépôts et consignations. Il est par ailleurs exact que M. Francis Mayer, directeur général de la Caisse des dépôts et consignations, a évoqué lors de son audition par la Commission des finances les discussions menées avec la Caisse nationale des caisses d'épargne s'agissant des intérêts patrimoniaux de l'une et de l'autre institution. M. Jean-Pierre Balligand a précisé que pour les salariés du réseau des caisses d'épargne, l'acquisition d'Eulia et de CDC-Ixis n'en était plus à l'état de projet mais devenait bien une réalité. Une telle opération nécessite que les parlementaires puissent débattre de la valorisation de ces deux filiales et de l'éventualité du paiement d'une prime de prise de contrôle. La Commission des finances doit être saisie au plus vite de ces questions, sans préjudice, par ailleurs, du nécessaire débat quant à l'opportunité de la cession d'Eulia et de CDC-Ixis, qui sont au cœur de l'activité de la Caisse des dépôts et consignations. Il est à craindre que si ces sujets ne sont pas abordés par la représentation nationale avant la fin de la session extraordinaire, ils viennent « polluer » les débats budgétaires de l'automne. * * * Information relative à la Commission La Commission a nommé : - M. Gilles Carrez, Rapporteur général, comme rapporteur de la proposition de résolution (n° 1008) présentée par M. René André au nom de la Délégation pour l'Union européenne sur l'avant-projet de budget général des Communautés européennes pour l'exercice 2004. * * *
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