COMMISSION DES FINANCES,

DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

COMPTE RENDU N° 30

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mardi 22 novembre 2005
(Séance de 9 heures 15)

Présidence de M. Jean-Jacques Descamps, Vice-Président, puis
de M. Pierre Méhaignerie, Président

SOMMAIRE

 

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-  Examen, en application de l'article 91 du Règlement, des amendements à l'article 67 non rattaché du projet de loi de finances pour 2006 (n° 2540) (M. Gilles Carrez, Rapporteur général)

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Statuant en application de l'article 91 alinéa 10 du Règlement, sur la rapport de M. Gilles Carrez, Rapporteur général, la Commission des finances, de l'économie générale et du Plan a examiné, les amendements à l'article 67 non rattaché de la seconde partie du projet de loi de finances pour 2006 (n° 2540).

Article 67 : Réforme de la taxe professionnelle :

La Commission a successivement repoussé les amendements :

- n° II-670 présenté par M. Philippe Rouault, tendant à exclure du plafonnement de la cotisation de taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée les entreprises produisant de l'énergie ;

- n° II-195 présenté par M. Martial Saddier, tendant à prendre en compte les taux de l'année d'imposition et non les taux de 2003 pour calculer le montant du dégrèvement pour investissements nouveaux ;

- n° II-196 présenté par M. Martial Saddier, tendant à ce que le plafonnement à 3,5% s'applique à compter des impositions établies au titre de 2006 et non de 2007.

La Commission a examiné l'amendement n° II-495 présenté par M. Michel Bouvard, tendant, pour les collectivités territoriales pour lesquelles le plafonnement porterait sur plus de 60% du montant total des bases de taxe professionnelle, à ce que le taux de référence soit majoré de 50% de la différence entre le taux de référence et le taux de taxe professionnelle fixé par ces collectivités au titre de l'année d'imposition.

M. Augustin Bonrepaux a observé que certaines collectivités territoriales verraient leurs bases de taxe professionnelle plafonnées dans des proportions telles qu'elles ne disposeraient plus de marge de manœuvre budgétaire. La réforme envisagée entraînera des inégalités profondes entre les collectivités territoriales. De quelle liberté d'action pourra disposer un département dont les bases seront plafonnées à 80% ? Les départements les plus riches bénéficient des pourcentages de bases plafonnées les plus bas, tandis que d'autres n'auront plus que 20% de marge de manœuvre. L'amendement a le mérite d'ouvrir une piste de réflexion intéressante. Le Rapporteur général devrait mieux expliquer comment les collectivités territoriales feront face à leurs engagements si la réforme est adoptée. Paralyser l'action des collectivités territoriales peut procéder d'une démarche de principe ; mais elle doit alors être assumée et non mise en œuvre de façon insidieuse. Si des mécanismes correctifs ne sont pas adoptés, les collectivités territoriales se trouveront rapidement dans une situation périlleuse.

M. Michel Bouvard a estimé qu'il s'agit d'un sujet d'importance. Le Rapporteur général a concédé lui-même que, parmi les différents échelons de collectivités territoriales, les départements se trouvent confrontés à des difficultés particulières. Leurs charges sont accrues par les exigences nouvelles dans le domaine des services d'incendie et de secours, la mise en œuvre de la loi sur le handicap pour laquelle aucun financement n'est prévu, la pérennisation de l'allocation personnalisée d'autonomie, sans parler de l'état dans lequel d'anciennes routes nationales leur sont parfois transférées. Alors que la taxe professionnelle constitue une ressource essentielle des collectivités territoriales, certains départements verront leurs bases plafonnées à hauteur des deux tiers, de sorte que cet instrument fiscal ne leur permettra plus de se financer. Ces collectivités territoriales seront mécaniquement conduites à augmenter le taux des impôts sur les ménages lorsque le rendement de la taxe professionnelle sera devenu dérisoire. La réforme envisagée fait donc naître un risque réel d'incapacité pour certaines collectivités territoriales. Même lorsqu'on est hostile aux hausses d'impôts, il convient de veiller à ne pas « garrotter » la fiscalité locale.

Le Rapporteur général a souligné que la réforme vise en premier lieu à protéger les entreprises qui subissent, comme contribuable local, des hausses de taux excessives. La réforme sera sans effet pour les collectivités territoriales qui n'augmentent pas leur taux d'imposition. Aussi le choix du taux de référence est-il essentiel. La Commission a adopté un amendement tendant à ce que ce taux soit le plus bas du taux 2005 ou de celui de 2004 majoré de 4,5%, ce qui correspond à l'augmentation moyenne des taux départementaux entre 2004 et 2005. Il faut reconnaître que cette réforme intervient dans un contexte de dépenses dynamiques pour les départements. Il serait sans conteste opportun d'imaginer des mesures en faveur des départements. Au titre du revenu minimum d'insertion, les départements vont d'ailleurs bénéficier d'une dotation supplémentaire exceptionnelle de l'ordre de 450 millions d'euros. Il convient cependant de ne pas instituer à leur profit de dérogation générale au principe du plafonnement. Une telle dérogation ne saurait, sauf cas exceptionnel, se justifier par rapport à la situation des autres collectivités territoriales. Les simulations réalisées montrent que les collectivités territoriales dans lesquelles la proportion de bases plafonnées est la plus élevée sont celles dont le produit de la taxe professionnelle est le plus important. A l'inverse, les collectivités territoriales bénéficiant d'un taux de bases plafonnées réduit perçoivent peu de taxe professionnelle par habitant, de sorte qu'elles ne disposent pas de la plus importante marge de manœuvre. Le département de la Manche verrait par exemple ses bases plafonnées à hauteur des quatre cinquièmes, mais il recueille un produit de taxe professionnelle tout à fait significatif lorsqu'il est rapporté au nombre de ses habitants.

Il faut avoir conscience de ce que l'amendement n'institue pas une simple dérogation, mais fait au contraire table rase de l'article tout entier. Il soulève néanmoins une question à laquelle il conviendra de demander au Gouvernement d'apporter des éléments de réponse. Les entreprises françaises ont besoin de cette réforme de la taxe professionnelle, mais elle peut faire naître des difficultés. Quand 20 des 22 régions augmentent leur taux d'imposition dans des proportions déraisonnables, cet article vise à mettre un terme à une dérive qui nuit à la compétitivité de nos entreprises. Nulle collectivité territoriale ne pourra plus prétendre augmenter ses taux aux dépens de l'Etat, qui est déjà mis fortement à contribution et ne pourra pas se substituer indéfiniment aux contribuables locaux.

M. Charles de Courson a souligné que le problème central de cette réforme est l'absence totale de lien entre la proportion de bases plafonnées et le laxisme budgétaire ou la dérive fiscale des collectivités locales. En conséquence, non seulement le système proposé par le Gouvernement n'est pas une réponse adaptée mais surtout, il ne peut être amélioré. Il est intrinsèquement pervers et contraire à la justice puisqu'il revient à sanctionner la rigueur dans la gestion et la modération fiscale.

Approuvant M. Michel Bouvard, M. Jean-Pierre Brard a vu dans la réforme proposée par le Gouvernement une atteinte au principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales. Alors que le Rapporteur général est pleinement conscient des effets catastrophiques de cette réforme, il se contente de les énumérer sans proposer la moindre piste pour y remédier. De plus, s'agissant des effets de la réforme sur les entreprises, la question se pose de savoir lesquelles en bénéficieraient, et si ce sont vraiment celles qui ont le plus besoin d'être aidées.

M. Augustin Bonrepaux s'est demandé si les nouvelles simulations sont plus fiables que celles transmises la semaine dernière. Il a cité le cas d'une commune qui, à la suite de la fermeture d'une usine, a perdu la moitié de ses bases, l'autre moitié résultant d'un barrage hydroélectrique. Dans l'ancienne simulation, cette commune voit ses bases plafonnées à 97 %, dans la nouvelle, à seulement 42 %. Quelle est la raison de cet écart ? Quant au risque de délocalisation contre lequel on veut lutter, un barrage est-il vraiment concerné ? Est-il raisonnable qu'une commune qui a accepté l'installation de cet équipement sur son territoire en vienne à perdre la contrepartie en termes fiscaux qu'elle est en droit d'attendre ?

La proposition de M. Michel Bouvard a l'avantage de permettre une évolution modérée du taux de taxe professionnelle sans asphyxier totalement les collectivités territoriales comme le propose le Gouvernement. Plusieurs sous-amendements à cet amendement visent à réduire le montant du « ticket modérateur » mis à la charge des collectivités territoriales lorsque le pourcentage de bases plafonnées dépasse un certain seuil. Il faut être clair : la réforme vise à limiter drastiquement la capacité d'initiative des collectivités territoriales, alors même que les entreprises et les citoyens leur adressent des demandes sans cesse accrues auxquelles elles doivent répondre.

Le Président Pierre Méhaignerie a vu dans le statu quo la plus mauvaise des solutions. Sur les 6 milliards d'euros d'allégements au titre de la taxe d'habitation et de la taxe professionnelle décidés par la précédente majorité, la totalité a été reprise par les collectivités territoriales du fait de la hausse des taux destinée à financer de nouvelles dépenses. Or, aucune collectivité territoriale, dans les autres pays d'Europe, n'a augmenté ses dépenses dans une telle proportion. Si on veut lutter contre les délocalisations, il faut s'en donner les moyens et mettre un frein à cette dérive. Il convient également de stopper l'inflation législative et réglementaire, dans laquelle le Parlement a une part de responsabilité. Cette réforme est une étape nécessaire pour protéger l'emploi et le Gouvernement apporte trois milliards d'euros à cet effet.

Approuvant le Rapporteur général en ce qui concerne les départements, M. Philippe Auberger a attiré l'attention de la Commission sur le cas des intercommunalités à taxe professionnelle unique. A la suite de la loi relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale de 1999, les communes se sont regroupées et ont transféré de nombreuses compétences à l'établissement public de coopération intercommunale. Or, la réforme proposée placerait les communes, à partir de 2008, devant l'alternative suivante : soit arrêter les transferts de compétences, soit augmenter les impôts sur les ménages. Ce problème de l'intercommunalité a été éludé par le Gouvernement alors même qu'il deviendra plus aigu.

Le Président Pierre Méhaignerie a considéré que l'intérêt général nécessite de ralentir d'urgence l'évolution des dépenses de fonctionnement des collectivités territoriales. Il en va de la sauvegarde du pouvoir d'achat des familles. Trop souvent la dépense locale reste électoralement payante, alors même que le contrôle de cette dépense par le citoyen fait terriblement défaut. Il n'est pas normal qu'à la fois l'Etat ou les entreprises aient à prendre en charge le financement de telle ou telle dépense excessive décidée par une collectivité locale.

M. Jean-Pierre Gorges a rappelé que les travaux de la commission d'enquête sur l'évolution de la fiscalité locale dont M. Hervé Mariton était le rapporteur ont établi qu'entre 25 et 30% des dépenses des départements concernent des actions qui ne ressortissent pas aux compétences obligatoires des départements. Il est aberrant que tous les échelons de collectivités territoriales se mobilisent de fait sur le même type d'actions et agissent même fréquemment de manière concurrente sur des secteurs identiques, le plus souvent par calcul politique. Il conviendrait de limiter chaque échelon de collectivité territoriale à ses compétences obligatoires. A ce jour, il semble que seule la région Alsace respecte cette démarche. De même, il est choquant que les communes et les intercommunalités interviennent toutes, par exemple, dans le domaine de la culture. Du fait de cet enchevêtrement de compétences, les associations compétentes en matière culturelle ont de plus en plus tendance à réclamer des subventions à tous les échelons de collectivités territoriales afin de maximiser leurs intérêts.

La Commission a repoussé les sous-amendements nos II-674, II-675, II-676, II-677, II-678 et II-679 présentés par M. Augustin Bonrepaux, à l'amendement n° II-495 présenté par M. Michel Bouvard, visant à réduire le montant de dégrèvement mis à la charge des collectivités territoriales dont la proportion de bases plafonnées atteint un certain seuil.

La Commission a repoussé l'amendement n° II-495 présenté par M. Michel Bouvard.

La Commission a accepté l'amendement n° II-673 présenté par M. Gilles Carrez, tendant à retenir comme taux de référence pour le calcul de la part du plafonnement en fonction de la valeur ajoutée prise en charge par l'Etat le plus faible des taux entre le taux de l'année 2005, le taux de l'année 2004 majoré de 4,5% ou le taux de l'année d'imposition, après que le Rapporteur général a noté qu'il s'agit d'inscrire dans la loi de façon explicite un principe déjà contenu dans l'amendement précédemment adopté par la Commission.

La Commission a accepté l'amendement rédactionnel n° II-584 présenté par M. Gilles Carrez.

La Commission a repoussé dix amendements examinés en discussion commune, présentés par M. Augustin Bonrepaux nos II-381, II-382, II-383, II-384, II-385, II-402, II-406, II-427, II-431 et II-435, visant à ce que l'Etat prenne en charge la totalité de la part du dégrèvement accordé aux entreprises correspondant à la fiscalité régionale, dans les cas où les bases plafonnées atteignent différents pourcentages de l'ensemble des bases d'une région, dans les cas où le total des bases de taxe professionnelle de la région progresse à un taux moindre que celui de l'inflation constatée ou dans les cas où les bases de taxe professionnelle de la région régressent.

La Commission a repoussé onze amendements examinés en discussion commune, présentés par M. Augustin Bonrepaux nos II-409, II-410, II-411, II-412, II-413, II-414, II-403, II-407, II-426, II-430 et II-434, visant à ce que l'Etat prenne en charge la totalité de la part du dégrèvement accordé aux entreprises correspondant à la fiscalité départementale dans les cas où les bases plafonnées atteignent différents pourcentages de l'ensemble des bases d'un département, dans les cas où le total des bases de taxe professionnelle d'un département progresse à un taux moindre que celui de l'inflation constatée ou dans les cas où les bases de taxe professionnelle du département régressent.

La Commission a repoussé dix-sept amendements examinés en discussion commune, présentés par M. Augustin Bonrepaux nos II-415, II-416, II-417, II-418, II-419, II-420, II-394, II-405, II-423, II-424, II-428, II-432, II-436, II-438, II-440, II-442 et II-445, visant à ce que l'Etat prenne en charge la totalité de la part du dégrèvement accordé aux entreprises correspondant à la fiscalité communale, dans les cas où les bases plafonnées atteignent différents pourcentages de l'ensemble des bases d'une commune, dans les cas où le total des bases de taxe professionnelle de la commune progresse à un taux moindre que celui de l'inflation constatée ou dans les cas où les bases de taxe professionnelle de la commune régressent.

La Commission a repoussé dix-sept amendements examinés en discussion commune, présentés par M. Augustin Bonrepaux nos II-395, II-396, II-397, II-398, II-399, II-400, II-401, II-404, II-408, II-425, II-429, II-433, II-437, II-439, II-441, II-443 et II-446, visant à ce que l'Etat prenne en charge la totalité de la part du dégrèvement accordé aux entreprises correspondant à la fiscalité intercommunale dans les cas où les bases plafonnées atteignent différents pourcentages de l'ensemble des bases d'un établissement public de coopération intercommunale, dans les cas où le total des bases de taxe professionnelle d'un établissement public de coopération intercommunale progresse à un taux moindre que celui de l'inflation constatée, dans le cas où les bases de taxe professionnelle de l'établissement public de coopération intercommunale régressent ou dans le cas où la base d'imposition à la taxe professionnelle d'une même entreprise représente un pourcentage significatif des bases d'imposition de l'établissement public de coopération intercommunale.

M. Augustin Bonrepaux a vu dans la réforme de la taxe professionnelle un danger pour l'autonomie financière et la libre administration des collectivités territoriales. Cette réforme vise en effet à priver les collectivités territoriales de toute marge de manœuvre fiscale. Inexorablement, toutes les collectivités territoriales se trouveront peu à peu dans cette situation. La réforme aboutira en outre à un surcroît important des impôts supportés par les ménages. Les amendements ne visent pas à faire diversion mais posent de véritables questions. Si ces problèmes ne sont pas réglés, des difficultés de gestion inextricables apparaîtront pour de très nombreux élus. Si la volonté du Gouvernement est entre autres de faire en sorte que les départements ou les régions ne participent plus désormais au financement d'actions en matière culturelle, il doit avoir le courage de le dire clairement aux parlementaires.

Le Président Pierre Méhaignerie a estimé à nouveau que la pire situation serait le statu quo. La France est le seul pays au sein de l'Union européenne enregistrant un tel taux d'évolution des dépenses des collectivités territoriales. Mettre un frein à cette logique est une nécessité pour protéger l'emploi. Le cumul des mandats a pour effet négatif d'inciter les élus à multiplier les dépenses de leurs collectivités locales à des fins politiques et électorales. Le sens de l'intérêt général implique des démarches beaucoup plus responsables. Dans le cas contraire, le chômage pourrait atteindre des sommets dans notre pays.

M. Augustin Bonrepaux s'est insurgé contre de tels propos. On peut être tout à fait soucieux de l'intérêt général et avoir une conception de l'intérêt général autre de celle des membres de la majorité. Les collectivités territoriales sont confrontées à des demandes très fortes pour effectuer des travaux en matière de routes, de déneigement, de mise en réseau électrique ou d'installation du haut débit pour l'Internet. Dans certaines zones, les collectivités locales paient deux fois pour que leur territoire soit intégralement couvert par la télévision et par le haut débit. L'Etat devrait assurer ces services publics dans tous les points du territoire. En tout état de cause, la pratique consistant à transférer aux collectivités locales des compétences nouvelles sans leur attribuer en contrepartie des recettes suffisantes doit être condamnée avec force.

Le Président Pierre Méhaignerie a noté l'urgence de la réforme. Il faut rappeler que le taux de prélèvements obligatoires atteint 52% en France, ce qui constitue un niveau tout à fait handicapant pour l'économie et la défense du pouvoir d'achat.

M. Charles de Courson a souligné que trois éléments entraînent la hausse des charges pesant sur les collectivités territoriales : des transferts de compétences aux financements mal assurés (par exemple les services départementaux d'incendie et de secours), des décisions unilatérales de l'État imposant des normes nouvelles et la clause générale de compétence dont bénéficie chaque échelon de collectivité. Le dispositif proposé à l'article 67 est injuste. Il « récompense » les collectivités territoriales qui, depuis vingt ans, ont le plus augmenté leurs impôts et ont le moins limité leurs dépenses. Des réformes structurelles sont nécessaires, plutôt qu'une réforme si peu ambitieuse. Par exemple, l'intercommunalité est une cause d'augmentation des charges, en raison de l'éparpillement des 36.000 communes : il faut limiter le nombre de communes n'appartenant pas à une structure intercommunale. De même, pour véritablement clarifier la répartition des compétences, il faudrait une définition négative de celles-ci, que l'UDF a proposée.

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