Comptes rendus de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République : Jeudi 13 janvier 2005(Séance de 10 heures)

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COMMISSION des LOIS CONSTITUTIONNELLES,
de la LÉGISLATION et de l'ADMINISTRATION GÉNÉRALE
de la RÉPUBLIQUE

COMPTE RENDU N° 16

(Application de l'article 46 du Règlement)

Jeudi 13 janvier 2005
(Séance de 10 heures)

Présidence de M. Pascal Clément, président

SOMMAIRE

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- Audition de M. Dominique Perben, garde des Sceaux, ministre de la Justice, sur le projet de loi constitutionnelle modifiant le titre XV de la Constitution (n° 2022)	2
- Information relative à la commission	7

La Commission a procédé à l'audition de M. Dominique Perben, garde des Sceaux, ministre de la Justice, sur le projet de loi constitutionnelle modifiant le titre XV de la Constitution (n° 2022).

Accueillant M. Dominique Perben, le président Pascal Clément a souligné que le début de l'année 2005 serait marqué par le débat sur le projet de loi constitutionnelle modifiant le titre XV de la Constitution. Saisi par le Président de la République, le Conseil constitutionnel a en effet jugé, le 19 novembre, que l'autorisation de ratifier le traité signé à Rome le 29 octobre 2004 supposait la modification préalable de la Constitution. Ce n'est pas tant l'intitulé du traité qui rend la révision nécessaire, car s'il est qualifié de « constitutionnel », le choix de ce terme n'emporte pas de conséquence juridique spécifique ; c'est le fait qu'il organise de nouveaux transferts de compétences et étende de façon importante les matières régies par le principe de la majorité qualifiée, y compris dans des domaines régaliens tels que la diplomatie ou la justice, dont le Conseil a estimé qu'ils affectent les conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale.

Plutôt que d'énumérer les domaines dans lesquels les transferts sont autorisés, le projet de loi constitutionnelle innove en créant une clause générale d'« immunité constitutionnelle » des stipulations du traité ; il serait intéressant d'entendre le garde des Sceaux confirmer que cette clause ne vaut pas pour l'avenir et qu'elle ne saurait couvrir d'éventuelles modifications du traité qui seraient contraires à la Constitution.

Le traité créant, par ailleurs, de nouveaux mécanismes de contrôle par les parlements nationaux, la Constitution doit en prévoir les modalités et tel est l'un des objets essentiels du projet de révision.

Enfin, la révision de la Constitution donne une base juridique à l'engagement du Président de la République d'organiser un référendum préalablement à tout nouvel élargissement de l'Union européenne, et il conviendrait de préciser le champ d'application de cette disposition.

M. Dominique Perben, garde des Sceaux, ministre de la Justice, a rappelé que, le jour même de la signature, à Rome, du traité établissant une Constitution pour l'Europe, le Président de la République a saisi le Conseil constitutionnel de la question de sa conformité à la Constitution du 4 octobre 1958. C'est en se fondant sur la décision rendue par le Conseil le 19 novembre 2004 que le Gouvernement a élaboré le projet de révision.

Ce projet comporte trois volets. Le premier permet l'organisation du référendum annoncé par le Président de la République sur la ratification du traité ; le deuxième concrétise l'engagement pris par le chef de l'État de soumettre au référendum les futurs traités d'adhésion de nouveaux États à l'Union européenne ; le troisième, le plus substantiel, et qui n'entrera en vigueur qu'après la ratification du traité, réécrit intégralement le titre XV de la Constitution de façon à tirer les conséquences de la ratification.

Les articles 88-1 et 88-2 sont profondément remaniés, de manière que l'article 88-1 garantisse la constitutionnalité de tous les transferts de compétence prévus par le traité établissant une Constitution pour l'Europe ; sont ainsi levés, pour ce traité uniquement, les obstacles à la ratification relevés dans la décision du Conseil constitutionnel. Cette modification entraîne l'abrogation des deux premiers alinéas de l'article 88-2. Ledit article ne comportera donc plus que son ultime alinéa actuel, relatif au mandat d'arrêt européen, qui demeure nécessaire pour couvrir d'éventuelles inconstitutionnalités d'actes de droit dérivé à venir ; c'est une autre manière d'établir que la nouvelle rédaction de l'article 88-1 lève uniquement les obstacles liés à la ratification du traité lui-même.

Les articles 88-3 et 88-4 font l'objet de modifications formelles mineures. Il s'agit, pour le premier, d'améliorer le dispositif relatif à l'autorisation de droit de vote aux élections locales pour les ressortissants des États membres de l'Union européenne et, pour le second, de dissiper le risque de confusion lié à l'expression « de nature législative » ; le champ d'application de l'article 88-4 sera désormais défini par renvoi au « domaine de la loi ».

Aucune des stipulations du traité n'implique une modification du champ d'application du deuxième alinéa de l'actuel article 88-4, qui permet aux assemblées de voter des résolutions sur les projets ou propositions d'actes comprenant des dispositions relevant du domaine de la loi. Mais l'extension de cette faculté au vote de résolutions sur des actes des institutions européennes sans rapport avec le domaine de la loi méconnaîtrait la répartition des compétences entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif telle qu'elle résulte des articles 34 et 37 de la Constitution, et donnerait, contrairement aux traditions constitutionnelles de la France, des compétences au Parlement dans la conduite des relations internationales.

Les nouveaux articles 88-5 et 88-6 renforcent les pouvoirs du Parlement en inscrivant dans la Constitution même les nouvelles prérogatives qui lui sont reconnues par le traité et qui lui permettent de veiller, par l'adoption d'avis motivés ou la saisine de la Cour européenne de justice, au respect du principe de subsidiarité. De plus, le Parlement pourra, par l'adoption d'une motion votée en termes identiques par les deux Assemblées, exercer un droit de veto dans le cadre de la procédure de révision simplifiée instituée par le traité.

Ce très intéressant dispositif répond au souci constant et ancien d'éviter que les compétences nationales soient « grignotées » par la mécanique bruxelloise puisque, pour la première fois, un moyen politique est donné au Parlement de défendre le principe de subsidiarité. Il faudra expliquer aux Français le grand avantage politique d'un texte qui préserve les prérogatives de l'État et qui, par ailleurs, règle la question turque en instituant l'obligation constitutionnelle de soumettre à référendum toute nouvelle adhésion à l'Union européenne, selon les dispositions du nouvel article 88-7 qui résultent de l'article 2 du projet.

M. Alain Marsaud a demandé si la France serait, parmi les États membres de l'Union européenne, le seul à procéder à une révision constitutionnelle tendant notamment à défendre le principe de subsidiarité, préalablement à la ratification du traité.

M. Jacques Floch a observé que, si la révision constitutionnelle envisagée est la dix-huitième, et la cinquième relative aux affaires européennes, son importance justifie que l'on étudie avec un soin particulier les considérants du Conseil constitutionnel. S'agissant de l'intitulé de l'acte signé à Rome, le choix du terme « Constitution » traduit la volonté de la Conférence intergouvernementale de souligner l'importance du texte pour la construction européenne. Mais la France doit le considérer comme un traité international, car il ne s'agit de rien d'autre, ainsi que le Conseil constitutionnel l'a fort bien rappelé.

Les députés socialistes, membres d'un parti qui avait instamment demandé au chef de l'État de soumettre au référendum la ratification du traité, voteront le projet de révision constitutionnelle. Pour autant, ils ne sont pas favorables à son article 2, qui n'a pas sa place dans un texte de principe et n'y est introduit que parce que le Président de la République veut, par opportunisme, rassurer la partie de l'opinion publique qui lui est favorable quant à l'entrée éventuelle de la Turquie dans l'Union européenne - ainsi que l'a d'ailleurs reconnu le garde des Sceaux lui-même. C'est une fâcheuse confusion des genres, et le groupe socialiste votera contre cet article qui, de surcroît, prive à la fois le Président de la République de son droit d'organiser un référendum quand il le souhaite et le Parlement de son droit de débattre de ces questions.

S'agissant du rééquilibrage des pouvoirs, une réforme d'une tout autre ampleur serait nécessaire. Certes, la commission des lois sera appelée à débattre de l'amendement déposé par le président de la commission des affaires étrangères, et qui tend à renforcer les droits du Parlement en ces matières, mais cela ne suffira pas à rééquilibrer les relations entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif, ne serait-ce que parce que n'est pas remis en cause le principe constitutionnel selon lequel l'ordre du jour prioritaire des assemblées est fixé par le Gouvernement. Nul ne doit donc se leurrer sur la portée réelle du projet, et ceux qui affirment qu'avec ce texte le Parlement obtient de nouveaux droits se trompent.

M. Daniel Garrigue s'est dit certain que chacun mesure l'importance du traité et, partant, du projet de révision constitutionnelle. Raison de plus, selon lui, pour saisir cette occasion de renforcer la participation du Parlement français au traitement des questions européennes. Les travaux des délégations pour l'Union européenne des deux Assemblées ont un caractère de plus en plus confidentiel, et il est très rare que les résolutions votées par elles en application de l'article 88-4 de la Constitution soient examinées en séance publique. Il résulte de cette situation un « déficit d'Europe » au sein du Parlement français. Le moment est donc venu de créer, au sein de chaque Assemblée, une commission permanente des affaires européennes ; un amendement a été déposé à cette fin. Non seulement l'application des articles 88-4, 88-5 et 88-6 en serait rendue plus efficace et plus rapide, mais encore on mettrait fin à l'anomalie qui veut que les textes d'origine européenne sont certes examinés en amont par la Délégation, mais qu'ils ne le sont pas au moment de la transposition. La création de commissions de plein exercice garantirait la continuité qui manque actuellement et placerait enfin les enjeux européens au cœur du débat parlementaire, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui, comme l'a encore montré l'examen de la dernière loi de finances.

M. Xavier de Roux, après avoir salué le projet de loi, et en particulier son article 2, a estimé que la révision du titre XV de la Constitution était rendue nécessaire par un traité prévoyant de vastes transferts de compétences, étant précisé que l'articulation des articles 88-1, 88-4 et 88-5 est un exercice difficile. Déjà la moitié du droit français, parce qu'elle est d'origine européenne, échappe au Parlement ; c'est à cela que les signataires du traité ont souhaité remédier en faisant bénéficier de procédures de contrôle le principe de subsidiarité, dont la Cour européenne de justice sera appelée à préciser la définition.

Mais le contrôle du Parlement sur l'élaboration du droit européen est chose délicate. Il disposera certes de l'instrument - la résolution - mais comme le traité ne connaît pas la distinction française entre le domaine de la loi et le domaine du règlement, le champ d'application du dispositif sera extrêmement large. C'est parce qu'il lui paraît souhaitable qu'une commission spécialisée permette au Parlement français de suivre l'élaboration des normes communes, élaboration qui, sinon, lui échapperait très largement, qu'il a cosigné l'amendement déposé par M. Daniel Garrigue.

M. Arnaud Montebourg a relevé que le texte comporte des éléments qui, pour les amoureux de la construction européenne, sont aussi intéressants que significatifs. Ainsi le contrôle de la subsidiarité, qui s'inscrit dans le renforcement des droits du Parlement, conduira, par saisines successives de la Cour européenne de justice, à éclairer une notion encore obscure et à permettre l'avènement progressif du fédéralisme efficace dont l'Europe-puissance a besoin. Le renforcement du contrôle parlementaire est la contrepartie des excès de l'« intergouvernementalisme » européen : si le Parlement européen n'a pas le moyen d'équilibrer les pouvoirs et l'exercice du droit de veto des gouvernements, il faut bien que les représentants des nations aient celui d'exprimer le désaccord des populations.

On comprend mal, dès lors, la réaction du garde des Sceaux à l'amendement déposé par le président Edouard Balladur, qui ne fait que reprendre des amendements analogues, déposés au fil du temps par MM. Henri Nallet, Hubert Haenel, Michel Barnier et Robert Pandraud, ainsi que par Mme Nicole Ameline. Ces amendements posaient tous la question du contrôle parlementaire sur l'ensemble des actes gouvernementaux pris en matière européenne. Or le ministre a déclaré que l'adoption d'une telle disposition conférerait au Parlement des compétences excessives dans la conduite des affaires européennes. On peut estimer superflu le contrôle parlementaire pour ce qui relève du domaine de la loi, puisqu'il y aura obligatoirement transposition, mais qu'en est-il des actes d'ordre réglementaire ? Faut-il rappeler que la Constitution ne distingue pas la loi du règlement pour ce qui est du contrôle parlementaire ? Et faut-il rappeler que les trois quarts des questions orales et l'ensemble des questions écrites posées par les parlementaires portent sur des actes d'ordre réglementaire ?

M. Dominique Perben a observé que tel était précisément le sens de son exposé, dont il aurait souhaité qu'il ne fût pas dénaturé.

M. Arnaud Montebourg a rappelé qu'en 1998 M. Michel Barnier, alors sénateur, avait énuméré les problèmes posés par l'article 88-4, qu'il s'agisse de son champ d'application, de la portée des résolutions ou de leur délai d'application. À quoi bon des votes, en effet, s'ils n'influencent pas la politique du Gouvernement ? Prenant pour exemple les droits du Bundestag en la matière, le sénateur Michel Barnier appelait de ses vœux une réflexion sur l'article 48 de la Constitution, visant à permettre à la représentation nationale d'exercer un contrôle effectif, et s'élevait contre l'« archaïsme » qui caractérisait, selon lui, les rapports entre le Gouvernement et le Parlement en France.

Ce sont en vérité tous les parlementaires, sur tous les bancs, qui souhaitent mettre fin à la situation actuelle. Le fondement de la notion de « domaine réservé » du Président de la République se trouve dans l'article 52 de la Constitution, mais nulle compétence formelle n'est conférée au Premier ministre en matière européenne, ce qui crée, en cas de cohabitation, une ambiguïté susceptible de mettre en danger la stabilité des institutions. Le moment est venu de décider que le Premier ministre, qui rend des comptes au Parlement - contrairement au Président de la République, institutionnellement irresponsable - à juste titre d'ailleurs puisqu'il est censé être un arbitre - dispose du pouvoir de négociation en matière européenne. Cette modernisation du processus de décision, qui n'a rien de révolutionnaire, est indispensable, car la population française, attachée à l'Europe, est plus que lasse de la façon scandaleuse dont celle-ci se construit.

Répondant aux intervenants, M. Dominique Perben a précisé que des réformes constitutionnelles auraient vraisemblablement lieu dans la plupart des pays de l'Union disposant d'une constitution écrite, afin qu'ils puissent inscrire dans leur loi fondamentale la défense du principe de subsidiarité auquel oblige le traité. La portée de ce principe n'est, au demeurant, pas aussi imprécise que certains semblent le penser : qu'ils veuillent bien se rappeler les dispositions de l'article 1-11, alinéa 3 du traité, relatives aux compétences de l'Union, et du protocole 2 qui lui est annexé. Les éléments existent déjà qui fourniront le socle de la jurisprudence ; s'y ajouteront les dispositions relatives au rôle des assemblées parlementaires qui figurent dans le présent projet. Il est donc impossible de nier que le traité prévoit l'élargissement du rôle des parlements nationaux ; en outre, la généralisation de la codécision entre le Parlement européen et le Conseil européen est un élément-clef du rééquilibrage entre la représentation des peuples et celle des États. La proposition de création d'une commission des affaires européennes concerne en réalité le fonctionnement du nouveau dispositif. Pour assurer la cohérence dans l'élaboration de la norme, mieux vaut, semble-t-il, renforcer le rôle des instances sectorielles que créer de nouvelles entités, à l'image de ce qui se fait au demeurant à la Chancellerie ; mais l'Assemblée règlera naturellement ces questions d'organisation comme elle l'entend. Les deux assemblées reçoivent déjà tous les projets de textes européens, mais on peut envisager de réfléchir à une meilleure organisation du travail collectif relatif aux affaires européennes.

S'agissant de l'amendement déposé par M. Edouard Balladur, il faut rappeler que la révision constitutionnelle proposée a simplement pour objet de prendre acte des dispositions du traité signé à Rome en renforçant le rôle du Parlement dans le contrôle du fonctionnement de l'Union européenne. Il ne s'agit donc pas de modifier l'équilibre prévu par la Constitution du 4 octobre 1958 entre pouvoir exécutif et pouvoir législatif. Ce serait en outre, pour les négociateurs français à Bruxelles, une difficulté supplémentaire que d'être liés par un vote du Parlement avant des discussions ardues. En disposant en son article 52 que le Président de la République négocie et ratifie les traités, la Constitution préserve une indispensable souplesse.

M. Francis Delattre a dit considérer le texte comme un progrès intéressant et souhaiter que le président - et probable rapporteur - de la commission parvienne à concilier les points de vue au moyen d'un amendement de compromis. La formulation du nouvel article 88-5, qui prévoit la réunion du Parlement « le cas échéant hors des sessions », a de quoi laisser dubitatif : les règlements des Assemblées pourront-ils prévaloir sur les dispositions constitutionnelles régissant la convocation du Parlement en session extraordinaire ? Par ailleurs, le nouvel article 88-6, en prévoyant que le droit d'opposition s'exerce par le vote d'une motion « adoptée en termes identiques par l'Assemblée nationale et le Sénat » - alors que l'on sait combien la chose est difficile -, réduit considérablement la portée du dispositif et place de surcroît les deux Assemblées sur un pied d'égalité, portant ainsi atteinte à la prééminence constitutionnelle de l'Assemblée nationale. Il conviendrait donc de revoir cette rédaction.

Le président Pascal Clément a souligné que le Parlement français a peu usé des pouvoirs qui lui ont été successivement octroyés par les révisions constitutionnelles de 1992 et 1999. La question soulevée par M. Daniel Garrigue mérite assurément examen, mais il serait sans doute préférable de redéfinir les attributions des commissions actuelles que d'en créer de nouvelles. D'une manière générale, s'agissant des compétences du Parlement, on peut malicieusement observer que ceux-là mêmes qui, lorsqu'ils sont dans la minorité, déposent des amendements tendant à renforcer les pouvoirs du Parlement, s'y opposent une fois qu'ils sont dans la majorité ou, a fortiori, au Gouvernement... Quant à l'amendement du président Edouard Balladur, il ne pourrait être retenu que si l'on parvenait à le rendre compatible avec l'article 52 de la Constitution. Enfin, les assemblées devront peut-être adapter leurs règlements, mais la rédaction de l'article 88-5 nouveau ne diffère guère, sur le point qu'a évoqué M. Francis Delattre, de celle de l'actuel article 88-4, et l'on peut penser, s'agissant de l'article 88-6, que les deux Assemblées s'accorderont plus aisément pour exprimer leur opposition que pour élaborer un texte. Mais la réflexion doit encore se poursuivre.

M. Robert Pandraud a dit partager l'opinion de M. Francis Delattre sur le déséquilibre introduit par l'article 88-6. Quant au vote d'une résolution par le Parlement français, il aurait plutôt pour effet de renforcer que d'affaiblir la position du ministre dans les discussions à Bruxelles. Les pouvoirs de la Délégation de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne ne sont pas aussi dérisoires qu'il a pu être dit : n'a-t-elle pas réussi à obtenir l'inscription d'un certain nombre de sujets à l'ordre du jour de l'Assemblée, qui ont été l'occasion d'autant de débats sur la construction européenne ? Pour autant, M. Robert Pandraud a rappelé que lorsqu'il présidait la Délégation, il s'était toujours opposé à la création d'une commission permanente consacrée aux affaires européennes, car elle se serait coupée, par excès de spécialisation, du reste de l'activité parlementaire. Cela étant, comme il n'est pas satisfaisant que ce soit le Conseil d'État, et non le Parlement, qui définisse le périmètre du domaine législatif, il serait souhaitable de confier à un organe parlementaire ad hoc le soin de procéder à un tri.

Mme Valérie Pécresse s'est déclarée très sensible à la nécessité de renforcer les pouvoirs du Parlement, mais également au risque d'affaiblir la position de la France et de son gouvernement dans les négociations européennes, ainsi qu'à la nécessité de préserver les compétences de l'Exécutif. Approuvée par M. Michel Piron, elle a estimé qu'avant d'examiner l'amendement déposé par le président Edouard Balladur, il conviendrait qu'une étude préalable permette d'en apprécier l'exacte portée, tant en ce qui concerne le déroulement des négociations à Bruxelles que le fonctionnement du Parlement, en se fondant notamment sur une comparaison des règles et des pratiques dans les différents États membres de l'Union européenne.

M. Arnaud Montebourg a rappelé que de nombreux rapports sont déjà disponibles sur ce sujet, à commencer par celui qu'avait rédigé M. Robert Pandraud.

M. Xavier de Roux a estimé urgent, la vie quotidienne des Français étant désormais régie pour moitié par le droit européen, de mettre au point un mécanisme permettant au Parlement français de participer de manière plus intensive à l'élaboration des textes européens, sans quoi la révision constitutionnelle proposée restera sans effet.

M. Robert Pandraud a souligné que le renforcement des pouvoirs du Parlement en matière européenne suppose également une plus forte implication des parlementaires eux-mêmes.

M. Jérôme Bignon s'est étonné de la rédaction de l'article 88-4 remanié et surtout du nouvel article 88-5 qui évoque explicitement des votes des assemblées elles-mêmes, « le cas échéant en dehors des sessions », ce qui semble remettre en cause les procédures appliquées jusqu'à présent.

Le président Pascal Clément a convenu que la formulation devrait en effet être précisée et qu'il proposerait sans doute à la Commission d'y procéder.

M. Dominique Perben a indiqué que la rédaction de l'article 88-4 était inchangée sur ce point et que le nouvel article 88-5 se bornait à la transposer à la procédure du contrôle de subsidiarité.

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Information relative à la Commission

La Commission a désigné M. Pascal Clément, rapporteur du projet de loi constitutionnelle portant révision de la Constitution du 4 octobre 1958 et modifiant son titre XV (n° 2022).

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