Comptes rendus de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République : Mercredi 19 janvier 2005(Séance de 10 heures)

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COMMISSION des LOIS CONSTITUTIONNELLES,
de la LÉGISLATION et de l'ADMINISTRATION GÉNÉRALE
de la RÉPUBLIQUE

COMPTE RENDU N° 17

(Application de l'article 46 du Règlement)

Mercredi 19 janvier 2005
(Séance de 10 heures)

Présidence de M. Xavier de Roux, vice-président

SOMMAIRE

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- Examen du projet de loi constitutionnelle modifiant le titre XV de la Constitution (n° 2022) (M. Pascal Clément, rapporteur)	2
- Information relative à la commission	13

La Commission a examiné, sur le rapport de M. Pascal Clément, le projet de loi constitutionnelle modifiant le titre XV de la Constitution (n° 2022).

M. Pascal Clément a d'abord rappelé la décision du Conseil constitutionnel du 19 novembre 2004, aux termes de laquelle l'autorisation de ratifier le traité établissant une constitution pour l'Europe ne pouvait intervenir qu'après révision de la Constitution française, pour deux raisons principales : diverses stipulations du traité affectent les conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale et, en conférant de nouveaux pouvoirs aux parlements nationaux, le traité implique que la Constitution en organise la mise en œuvre.

Puis il a signalé que le projet de révision prévoyait un calendrier d'application en deux temps : le volet transitoire contenu dans les articles 1^er et 2, destiné à une application immédiate, rend possible l'adoption d'une loi autorisant la ratification du traité par le Président de la République ; le volet permanent, qui figure à l'article 3, procède à l'ensemble des modifications exigées par le Conseil constitutionnel et se substituera au volet transitoire dès l'entrée en vigueur du traité. Puis il a précisé que le Conseil constitutionnel, en ne procédant pas à un inventaire complet des nouveaux transferts de souveraineté, avait invité implicitement le pouvoir constituant à valider globalement ces transferts, ce que réalise l'article 88-1 de la Constitution, dans les rédactions successives que lui donnent les articles 1^er et 3.

Abordant ensuite la mise en œuvre des nouvelles prérogatives du Parlement, il a rappelé que demeure la procédure figurant à l'article 88-4, qui permet à l'Assemblée nationale et au Sénat de voter des résolutions sur les documents européens, lesquels sont obligatoirement soumis par le Gouvernement lorsqu'ils ont une portée normative et relèvent du domaine de la loi, et le sont à titre facultatif dans les autres cas. Il a fait valoir que cette distinction était liée à la stricte séparation des pouvoirs voulue par la Constitution de la V^e République et qu'une extension du pouvoir de résolution aurait pour conséquence de soumettre aux assemblées des documents concernant l'exercice par le Président de la République des compétences qu'il tient de l'article 52 de la Constitution pour la conduite des négociations internationales.

Présentant les deux procédures de contrôle de la subsidiarité figurant au nouvel article 88-5 de la Constitution, il a indiqué que son premier alinéa permettait à l'Assemblée nationale ou au Sénat d'émettre un avis motivé sur un projet d'acte législatif européen, son deuxième alinéa permettant symétriquement à l'une ou l'autre assemblée de former un recours devant la Cour de justice à l'encontre d'un acte législatif qu'elle estimerait contraire au principe de subsidiarité. Il a annoncé un amendement destiné à clarifier le dispositif et à tenir compte des particularités de ces deux procédures qui doivent permettre de traiter chaque année plusieurs centaines de projets d'actes ou d'actes législatifs, respectivement dans des délais de six semaines et de deux mois.

Il a ensuite évoqué la troisième prérogative nouvelle dévolue au Parlement, lequel détiendra le pouvoir de s'opposer à des révisions simplifiées du traité tendant à assouplir les règles d'adoption de certaines décisions susceptibles d'affecter les conditions d'exercice de la souveraineté. Il a indiqué que, comme en matière de révision constitutionnelle, l'article 88-6 plaçait les deux assemblées dans une situation égalitaire.

Il a enfin évoqué l'obligation de soumettre au référendum les élargissements futurs de l'Union européenne, qui figure aux articles 2 et 4 du projet, destinés à donner une base constitutionnelle à l'engagement pris par le Président de la République. Il a précisé que l'obligation ne s'imposerait pas à l'égard des États pour lesquels la décision d'ouvrir les négociations d'adhésion avait été prise avant le 1^er juillet 2004, soit la Bulgarie, la Roumanie et la Croatie.

Après avoir rejeté l'exception d'irrecevabilité n° 1 de M. Alain Bocquet et la question préalable n° 1 de M. Jacques Myard, la Commission est passée à l'examen des articles.

Avant l'article premier :

La Commission a été saisie d'un amendement présenté par M. Arnaud Montebourg et confiant au Premier ministre la compétence pour négocier et signer les traités relatifs à la participation de la France à l'Union européenne et en assurer la représentation au Conseil.

Son auteur a estimé que le projet de révision posait la question de la répartition des pouvoirs non seulement entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif, mais également au sein même du pouvoir exécutif, ce qui n'était pas sans conséquence sur le pouvoir du Parlement, dès lors que le Président était irresponsable devant lui, contrairement au Premier ministre. Il a relevé que la Constitution, dans son article 52, créait un domaine réservé au profit du Président de la République en lui confiant le monopole de la négociation et de la ratification des traités, ce qui réduisait à la portion congrue la part prise par l'opinion et ses représentants dans la construction européenne. Il a ajouté que l'équilibre institutionnel défini par la Constitution dans la conduite des relations internationales, inédit parmi les États membres, avait conduit dans le passé, en raison de divergences entre le Président et le Premier ministre, à des difficultés certaines dans la définition de la position de la France, non seulement en période de cohabitation mais aussi récemment à propos, par exemple, de la Turquie.

Pour lever toute ambiguïté dans la conduite de la politique européenne de la France et pour confier cette dernière à la seule autorité responsable devant les représentants du peuple, il a jugé nécessaire de confier clairement au Premier ministre le pouvoir de représentation et de lui transférer le pouvoir de négociation et de ratification des traités européens.

Le rapporteur a fait valoir qu'une telle réforme traduirait un changement majeur dans l'équilibre des pouvoirs de la V^e République. Ayant rappelé que le pouvoir de négocier et de ratifier des traités était soumis au contreseing, car l'article 52 de la Constitution n'est pas mentionné à l'article 19 qui énumère les pouvoirs propres du Président de la République, il a indiqué que le Gouvernement assumait pleinement devant le Parlement la responsabilité politique en la matière.

Conformément à l'avis défavorable du rapporteur, la commission a rejeté cet amendement.

Puis elle a été saisie d'un amendement présenté également par M. Arnaud Montebourg et interdisant le recours aux ordonnances de l'article 38 de la Constitution pour la transposition des textes de l'Union européenne. Après avoir estimé que le Parlement ne pouvait se dessaisir de tout droit de regard à la fois en amont et en aval des décisions européennes, M. Arnaud Montebourg s'est dit prêt à retirer son amendement s'il obtenait l'assurance que le contrôle a priori des textes européens serait sensiblement amélioré par le présent projet.

Mme Anne-Marie Comparini a tenu à souligner l'excellent travail de suivi et de contrôle qui est d'ores et déjà assuré par la délégation pour l'Union européenne, comme en témoignent ses très nombreux rapports.

Le rapporteur a rappelé que, depuis le début de la législature, la commission des Lois avait habilité le Gouvernement à transposer par ordonnances un très grand nombre de directives européennes, tant dans le cadre des deux lois de simplification du droit que dans deux lois de transposition d'actes européens. Il a témoigné de ce que l'examen de ces textes est l'occasion pour les parlementaires d'un travail de contrôle extrêmement approfondi, en citant l'exemple du rapport de M. Étienne Blanc de 2004, le plus volumineux rapport parlementaire qu'il eut jamais vu. Il a considéré que la procédure des ordonnances, qui ne faisait donc pas échec au contrôle, était la seule de nature à rattraper le retard chronique de la France dans la transposition des actes européens, et qu'il serait dommageable de se priver de cet instrument. Sur le fond, avec l'assentiment de M. Arnaud Montebourg, il a lancé un appel à un renouvellement des pratiques, aussi bien de la part du Gouvernement que des parlementaires, lesquels s'abstiennent trop souvent de faire usage des pouvoirs dont ils disposent.

L'amendement a été retiré.

La Commission a ensuite été saisie de l'amendement n° 1 de M. Daniel Garrigue ayant pour objet de porter de six à sept le nombre de commissions permanentes fixé par l'article 43 de la Constitution, en vue de transformer l'actuelle délégation pour l'Union européenne, créée à l'initiative de M. Jean Foyer, en véritable commission dotée de pouvoirs réels lui ouvrant plus souvent la voie à la séance publique, à l'instar de ce qui existe dans les vingt-quatre autres États membres.

M. Daniel Garrigue a ajouté que cette modification était d'autant plus justifiée que les procédures spécifiques d'examen des projets de textes ou des textes eux-mêmes pris par l'Union européenne se multiplient, qu'il existe un hiatus entre le travail en amont exercé par la délégation et celui réalisé, en aval, par les commissions permanentes et que les débats en séance publique sur les questions européennes sont rares. Une modification des compétences des commissions permanentes étant difficilement envisageable en l'état, il a jugé nécessaire de faire sauter le « verrou » constitutionnel de la limitation à six du nombre de commissions permanentes.

M. Jacques Floch a rappelé qu'une telle modification avait été proposée dans le passé à de nombreuses reprises et que la création de six commissions permanentes n'avait été acceptée par Michel Debré, critique à l'exemple de Boissy d'Anglas et de Léon Blum à l'encontre de la multiplication des commissions parlementaires, qu'à la condition de ne constituer qu'une procédure exceptionnelle à côté de la création de commissions spéciales.

Il a estimé que l'origine du problème devait être recherchée dans l'absence de pouvoirs réels de la délégation et le filtrage effectué par les commissions permanentes, qui constitue un obstacle au passage en séance publique. Puis il a posé la question de l'appartenance à deux commissions qui nécessiterait sans doute que chaque parlementaire soit membre titulaire d'une commission et suppléant d'une autre, ainsi que celle du rattachement du ministère chargé des affaires européennes à celui chargé des affaires étrangères, alors même que les premières appartiennent de moins en moins à la sphère des secondes.

Soulignant l'intérêt d'une double appartenance à la délégation et à une commission permanente, M. Jérôme Lambert a indiqué que, dans le cadre du rapport qu'il avait présenté avec son collègue Didier Quentin au nom de la délégation sur le principe de subsidiarité, il jugeait nécessaire de mettre en place des modalités de contrôle de subsidiarité à la fois réactives et efficaces, si le Parlement français souhaitait faire entendre sa voix dans les institutions de l'Union européenne.

M. Jean-Pierre Soisson, relevant à son tour le rôle fondamental joué par la délégation à l'Union européenne, a cependant estimé prématuré de modifier la Constitution et a jugé utile de poursuivre plus avant la réflexion sur l'articulation entre la délégation et les commissions permanentes.

M. Robert Pandraud a considéré qu'il convenait de conserver le système actuel, qui permet de disposer d'une délégation, peu nombreuse, souple et maniable, et qui offre la possibilité d'assurer une liaison étroite entre les parlementaires spécialisés dans les affaires européennes et l'ensemble des commissions permanentes et il a jugé que la création d'une nouvelle commission présenterait ainsi plus d'inconvénients que d'avantages.

Rappelant que l'expérience de l'inscription de la discussion des résolutions de l'article 88-4 en séance publique, prévue initialement le vendredi, avait entraîné une assiduité toute relative des députés, il a souhaité que le renforcement des compétences des parlements prévu par le traité trouve sa traduction dans la Constitution. Il a en effet souligné que le contrôle de subsidiarité donnera un réel pouvoir au Parlement, aujourd'hui cantonné dans un rôle consultatif, ce qui exigera non seulement de tenir compte des différences de rythme de travail entre les institutions de l'Union et le Parlement français, mais aussi d'aménager la distinction entre loi et règlement, qui existe dans notre droit et gouverne nos procédures, et que le droit communautaire ignore.

M. Arnaud Montebourg a interrogé le rapporteur sur la manière dont le travail sur les questions européennes et en particulier sur celle de la subsidiarité serait organisé dans l'avenir afin que le Parlement parvienne dans un délai raisonnable à discuter, à décider et à définir une position commune sur chacun des textes qui lui seront soumis. Il a demandé si certains commissaires seraient spécialisés, si continuerait à fonctionner le filtre de la délégation, si des procédures communes seraient organisées entre cette dernière et les commissions permanentes ou bien encore si le Parlement serait uniquement sensibilisé à certaines questions par le truchement du Gouvernement.

Mme Anne-Marie Comparini, après avoir rappelé qu'elle était cosignataire de l'amendement présenté par M. Daniel Garrigue, a insisté sur l'importance d'organiser de manière pratique un contrôle renforcé du Parlement, en particulier en matière de subsidiarité comme l'a montré le rapport de MM. Didier Quentin et Jérôme Lambert, et a fait observer qu'en conséquence une révision préalable de la Constitution était nécessaire pour augmenter le nombre de commissions permanentes.

En réponse aux intervenants, le rapporteur a estimé que créer une commission permanente spécialisée dans les questions européennes n'était pas une bonne solution, compte tenu du caractère transversal de ces dernières. Par exemple, en matière de contrôle de la subsidiarité, celui-ci concerne l'activité quotidienne de chacune des six commissions permanentes et il serait néfaste de confier cette tâche à une seule commission en particulier.

Pour autant, il est clair que le terme de « délégation » n'est pas tout à fait adapté, et qu'il est, par exemple, difficile à traduire. Il serait donc judicieux de changer son nom : on pourrait par exemple la qualifier de « Comité pour l'Union européenne », ce qui ne nécessiterait pas de modifier la Constitution. D'ailleurs, à l'occasion de la modification du Règlement que rendra nécessaire la mise en œuvre des nouvelles procédures sur la subsidiarité, l'Assemblée nationale aura l'occasion de réfléchir à l'ensemble de ses méthodes de travail sur le contrôle des questions européennes.

Après que M. Daniel Garrigue eut fait remarquer que le changement d'intitulé de la délégation ne suffirait pas à résoudre la question de ses pouvoirs, que la création d'une commission spécialisée dans les affaires européennes permettrait de mieux sensibiliser l'ensemble des parlementaires aux questions européennes et que la double appartenance d'un parlementaire à une commission permanente et à la délégation relevait du Règlement, la Commission a rejeté l'amendement n°1.

Elle a ensuite rejeté un amendement de M. Arnaud Montebourg, de coordination avec un précédent amendement du même auteur.

Article premier (art. 88-1 de la Constitution) : Autorisation de ratifier le traité établissant une Constitution pour l'Europe :

La Commission a adopté cet article sans modification.

Après l'article premier :

M. Roland Blum a présenté l'amendement n° 2, adopté par la commission des Affaires étrangères, visant à renforcer les pouvoirs de contrôle du Parlement concomitamment aux transferts de souveraineté à l'Union européenne prévus par le traité constitutionnel européen, et tirant les conséquences de l'importance quantitative de la législation nationale d'origine communautaire. Le dispositif proposé prolonge, en l'occurrence, une démarche engagée à l'occasion des deux précédentes révisions constitutionnelles : la première, préalable à la ratification du traité de Maastricht, qui avait prévu l'obligation pour le Gouvernement de transmettre au Parlement tous les projets d'actes communautaire de nature législative au sens national ; et celle, plus récente, liée à la ratification du traité d'Amsterdam, qui avait introduit la faculté, pour le Gouvernement, de transmettre tout projet ou proposition d'acte ou tout document émanant d'une institution de l'Union européenne lorsqu'il le souhaiterait. L'amendement proposé tend à rendre cette transmission obligatoire, quelle que soit la nature du projet d'acte, si le président de l'Assemblée nationale ou celui du Sénat, le président d'une commission permanente ou soixante députés ou soixante sénateurs le demandent.

Deux reproches ont été adressés à ce dispositif :

- en premier lieu, il porterait atteinte à la séparation des pouvoirs législatif et réglementaire. En réalité, il convient de rappeler que ne sont ici visées que de simples résolutions dépourvues de portée normative, qui ne sauraient être contraignantes pour le Gouvernement. Par ailleurs, la distinction constitutionnelle entre les mesures de nature réglementaire et législative apparaît aujourd'hui avoir perdu de sa substance, dans la mesure où le Conseil constitutionnel a décidé, depuis une décision du 30 juillet 1982, de ne pas faire de sa méconnaissance un vice d'inconstitutionnalité, et où l'évolution de la société et du droit a réduit la pertinence de cette répartition des textes normatifs. Seul le Conseil d'État l'applique encore, dans le cadre du « filtrage » qu'il a été chargé d'opérer entre les projets d'actes communautaires, nécessaire pour décider de leur transmission au Parlement en application de l'article 88-4 de la Constitution ;

- en second lieu, certains ont pu considérer qu'il pourrait ainsi être porté atteinte aux pouvoirs du Président de la République tels qu'ils sont définis par l'article 52 de la Constitution. En l'espèce, tel n'est pas l'objet de l'amendement adopté par la commission des Affaires étrangères, d'autant que, ainsi qu'il a été indiqué précédemment, l'amendement ne vise que l'adoption de résolutions non contraignantes. Quoi qu'il en soit, pour tenir compte de cette objection, a été déposé un amendement alternatif (portant le n°6), excluant le cas des projets d'actes relatifs aux traités en cours de négociation par le Président de la République en application de l'article 52 précité.

Répondant à l'auteur de l'amendement, le rapporteur a souhaité rappeler les évolutions du pouvoir de contrôle du Parlement en matière européenne. Avant la révision constitutionnelle de 1992, aucun contrôle des projets d'actes n'était possible, l'article 88-4 ayant alors été institué afin de répondre à l'extension des compétences communautaires par le traité de Maastricht. En effet, il est logique de permettre au Parlement de donner sa position concernant des compétences législatives qui sont constitutionnellement les siennes, mais qui ont été transférées au niveau européen. En 1999, il a été décidé de permettre au Gouvernement, s'il le souhaite, de soumettre au Parlement les projets d'actes relevant, en France, du domaine réglementaire ainsi que tous les documents n'ayant pas de caractère normatif.

Le présent amendement a donc pour objet de rendre cette soumission obligatoire, au risque de peser sur les équilibres institutionnels de la V^e République. En effet, il faut manier avec beaucoup de précaution les résolutions parlementaires, dont les excès avaient conduit les rédacteurs de la V^e République à les supprimer. Même si ces résolutions n'ont qu'une valeur consultative, il est clair que leur existence peut limiter la marge de manœuvre de l'exécutif au cours d'une négociation internationale. Certes, un amendement de repli, déposé par les auteurs du présent amendement, tente de limiter le champ d'application de cette obligation, en faisant réserve des documents liés aux pouvoirs que le Président de la République tient de l'article 52 de la Constitution. Mais, une telle distinction entre les différents documents de l'Union européenne serait en pratique extrêmement difficile à opérer.

Après avoir estimé que le Gouvernement pourrait cependant utilement soumettre davantage de documents en application de la clause facultative, et s'engager à le faire au cours des débats, le rapporteur a donné un avis défavorable aux amendements n^os 2 et 6.

M. Claude Goasguen s'est déclaré peu convaincu par l'argument stigmatisant l'atteinte à l'indépendance du pouvoir réglementaire, considérant que cette notion, dans son acception constitutionnelle, ne s'appliquait pas aux activités communautaires. En revanche, au moment où les institutions communautaires changent de nature et où, en particulier, le Parlement européen voit s'étendre ses prérogatives, il conviendrait de décider si le Parlement français doit ou non chercher à s'associer à ce mouvement, notamment en accroissant ses compétences de contrôle. En l'occurrence, l'amendement proposé ne porte nullement atteinte à la Constitution, dont la souplesse a permis de faire face à des difficultés bien plus aiguës.

Après avoir regretté que l'amendement déposé en Commission par les membres de son groupe, proposant une rédaction nouvelle de l'article 88-4 à des fins proches de celles qui venaient d'être exprimées, ne puisse faire l'objet d'une discussion commune, M. Christophe Caresche a estimé que la discussion en cours mêlait des problèmes distincts.

Le premier, bien réel, est celui du recoupement imparfait de la notion de nature législative de la norme, d'une part, au plan communautaire, telle qu'elle résulte de l'article I-34 du traité constitutionnel, et, d'autre part, au plan national, telle qu'elle est prévue par l'article 37 de la Constitution. De cet écart, pourraient résulter des situations paradoxales : ainsi, dans l'hypothèse où l'une des assemblées viendrait, en application du nouvel article 88-5, à contester par une résolution la conformité au principe de subsidiarité d'un projet d'acte communautaire comprenant des mesures de nature législative au sens européen mais réglementaire au sens national, elle ne pourrait connaître par la suite d'un tel acte dans le cadre de la procédure de l'article 88-4. Pour éviter ce type de situation dommageable, une solution simple pourrait consister à prévoir l'élargissement du domaine d'application de l'article 88-4 à l'ensemble de celui couvert par l'article 88-5, c'est-à-dire à tous les actes législatifs au sens du traité.

La seconde hypothèse, qui va toutefois sensiblement plus loin, consisterait à prévoir la transmission de tous les projets d'actes, quelle que soit leur nature - législative ou réglementaire - au sens national.

M. Robert Pandraud, faisant état de son expérience passée de président de la délégation pour l'Union européenne, a estimé que l'amendement en discussion proposait une mauvaise solution à un vrai problème. Il a souligné la relative modestie des moyens mis en œuvre par le pouvoir exécutif en matière de négociations communautaires, moyens reposant essentiellement sur le sgci - secrétariat général du comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne -, le secrétaire d'État ou le ministre délégué aux Affaires européennes auprès du ministre chargé des Affaires étrangères, les ministres sectoriellement compétents et, enfin, les diplomates les suppléant en leur absence, lorsque l'intérêt desdits ministres pour les questions en discussion à Bruxelles vient à manquer ou que les circonstances requièrent leur présence ailleurs. Après avoir remercié M. Édouard Balladur d'avoir accepté, lorsqu'il était Premier ministre, de transmettre à la délégation tous les projets d'actes communautaires accompagnés de l'avis motivé du Conseil d'État portant sur leur nature législative ou réglementaire, M. Robert Pandraud a souhaité souligner qu'il lui semblait surtout primordial, maintenant, de rechercher les voies d'une liaison opérationnelle plus efficace entre l'exécutif et le Parlement, par exemple par l'intermédiaire du sgci.

M. Arnaud Montebourg a indiqué que le contrôle parlementaire ne lui semblait pas susceptible de s'arrêter aux limites du domaine de la loi au sens de l'article 34 de la Constitution, mais que ce contrôle devait par nature porter sur l'intégralité de l'action du Gouvernement, y compris au niveau communautaire. L'amendement présenté par M. Jacques Floch, proposant une rédaction nouvelle de l'article 88-4, ne fait, en la matière, que reprendre la substance de celui qui avait été déposé à l'occasion de la révision préalable à la ratification du traité d'Amsterdam et défendu en 1998 par M. Michel Barnier, alors sénateur, s'agissant du périmètre des projets d'actes concernés, du délai d'examen par le Parlement et de la portée des résolutions adoptées, ces deux derniers thèmes ayant, pour leur part, été ignorés par l'amendement présenté par M. Roland Blum.

Tout en faisant part de son opposition aux divers amendements proposés et de son souhait de s'en tenir, en l'état, au texte du Gouvernement, M. Jean-Pierre Soisson a cependant estimé qu'il existe un réel problème de contrôle parlementaire des documents communautaires, auquel l'amendement de M. Jacques Floch apporte d'ailleurs une réponse plus appropriée que celui de M. Édouard Balladur. Il a proposé de confier à la délégation pour l'Union européenne une mission de réflexion, afin d'établir avec précision quel pourrait être à l'avenir le rôle du Parlement et dans quelles conditions son contrôle pourrait s'exercer.

M. Hervé de Charette a souhaité souligner les raisons de poursuivre la démarche qui avait été entreprise lors de la révision constitutionnelle rendue nécessaire par le traité de Maastricht. Il a rappelé que l'article 88-4, qui avait alors été introduit dans la Constitution, a ensuite été modifié lors de la révision constitutionnelle appelée par le traité d'Amsterdam et que cet article a ainsi élargi les conditions de contrôle du Parlement sur les actes communautaires. Il a précisé que le second amendement présenté par MM. Édouard Balladur, Roland Blum et lui-même, qui reprend le sens du premier amendement adopté par la Commission des affaires étrangères, permet aussi de répondre aux inquiétudes relatives aux prérogatives du Président de la République. Le second amendement fait en effet réserve des documents relatifs aux traités en cours de négociation par le chef de l'État, ce qui préserve sa liberté d'action. Il a ensuite fait remarquer qu'évoquer dans la discussion de ces amendements le principe, posé par les articles 34 et 37 de la Constitution, de la distinction du domaine législatif et du domaine réglementaire n'est pas pertinent dans la mesure où la question porte, non pas sur le pouvoir normatif du Parlement, mais sur son pouvoir de contrôle. Il a rappelé que ce pouvoir de contrôle doit s'exercer sur l'ensemble de l'action du Gouvernement et qu'à ce titre il est naturel d'ouvrir une possibilité de transmission au Parlement d'un plus grand nombre de documents communautaires. Il a précisé que la responsabilité gouvernementale exige que la totalité de son action soit contrôlée. Il a ajouté que la modification proposée, techniquement utile, est modeste, dans la mesure, d'une part, où les documents qui pourront être transmis ne le seront que si le Parlement en fait la demande expresse, et où, d'autre part, une telle pratique ne se développera que si le Gouvernement est ensuite d'accord pour inscrire à l'ordre du jour le vote de résolutions sur les documents concernés. Il a par ailleurs insisté sur le fait qu'il pourrait être très utile pour le gouvernement français de pouvoir éventuellement se référer à une position du Parlement au cours des négociations à Bruxelles.

Le rapporteur a estimé au contraire que le pouvoir de résolution donné au Parlement dans le cadre de l'article 88-4 n'était pas lié à sa fonction de contrôle, mais bien à sa fonction normative. Ainsi, si le Parlement pouvait intervenir en amont sur les actes européens de caractère réglementaire, cela ne saurait s'inscrire dans le cadre de son contrôle a posteriori du pouvoir réglementaire, mais lui donnerait un quasi-pouvoir normatif en la matière. L'adoption de ces amendements aurait donc pour conséquence de modifier l'équilibre de nos institutions. Pour améliorer le contrôle parlementaire des questions européennes, il faudrait déjà utiliser pleinement les pouvoirs existants, ce qui passe probablement par une modification de nos pratiques parlementaires.

Rappelant alors les propos qu'avait tenus M. Pascal Clément en novembre 1998, lors de l'examen du projet de loi constitutionnelle modifiant l'article 88-2 de la Constitution, préalable à la ratification du traité d'Amsterdam, M. Hervé de Charette a regretté que leur auteur n'ait plus aujourd'hui la même appréciation sur la transmission au Parlement de documents communautaires.

La Commission a alors rejeté les amendements n^os 2 et 6.

Article 2 (art. 88-5 et 60 de la Constitution) : Autorisation par référendum de ratifier les traités d'adhésion :

Présentant un amendement de suppression de l'article, M. Jacques Floch a estimé qu'il ne fallait pas mélanger les principes et l'opportunité dans un texte constitutionnel et que l'article 2 du projet est à l'évidence un article d'opportunité dont la raison d'être est de résoudre les divisions de la majorité sur la question de l'adhésion éventuelle de la Turquie à l'Union européenne. Il a ajouté que le Président de la République se priverait et priverait ses successeurs du pouvoir de choisir ou non de recourir au référendum, pouvoir actuellement prévu par l'article 11 de la Constitution et qui permet déjà au chef de l'État d'organiser s'il le souhaite un référendum sur les traités d'adhésion à l'Union européenne. Il a précisé que l'adoption de l'article 2 du projet de loi conduirait au paradoxe que l'on pourrait accepter sans référendum l'entrée de la Roumanie, de la Bulgarie et de la Croatie, mais qu'il faudrait à l'inverse obligatoirement recourir au référendum pour accepter la Macédoine.

M. Robert Pandraud a pour sa part considéré très souhaitable de rendre le recours au référendum obligatoire pour toute entrée d'un nouvel État dans l'Union européenne. Estimant que la Roumanie ou la Bulgarie ne devraient en aucune manière être favorisées par rapport à la Turquie, il a jugé que la procédure du référendum obligatoire s'imposait, y compris lorsque la convocation d'une conférence intergouvernementale a été décidée antérieurement au 1^er juillet 2004.

M. René Dosière a jugé l'article 2 tout à fait inopportun et souhaité sa suppression afin d'éliminer du débat tout ce qui pourrait créer des interférences. Il a estimé que la révision constitutionnelle conditionnerait la réponse que les Français apporteront au traité européen et que cette révision, pour cette raison, ne devait pas faire référence à d'autres questions, comme celle de l'adhésion turque. Il a ajouté qu'il lui paraissait peu opportun de demander à l'Assemblée nationale d'abandonner ses prérogatives au profit du recours au référendum, qui ne constitue pas nécessairement une panacée politique.

Le rapporteur a déclaré qu'il lui semblait difficile de critiquer le recours automatique à la procédure la plus démocratique qui soit, celle de la consultation du peuple souverain. Concernant la non application de cette disposition à la Bulgarie, à la Roumanie et à la Croatie, il l'a justifiée dans la mesure où le processus d'adhésion de ces pays était déjà largement engagé lorsque le Président de la République a pris cet engagement.

La Commission a rejeté l'amendement de M. Jacques Floch, ainsi qu'un amendement du même auteur visant à obliger le Gouvernement à faire devant chaque assemblée une déclaration suivie d'un débat à chaque fois que serait soumise au référendum une adhésion à l'Union européenne.

La Commission a adopté l'article 2 sans modification.

Article 3 (titre XV de la Constitution) : Modification des dispositions relatives à l'Union européenne :

- Article 88-4 de la Constitution : Transmission aux assemblées parlementaires des projets d'actes et des documents de l'Union européenne :

Présentant un amendement rectifié tendant à étendre le contrôle systématique du Parlement sur les projets ou propositions d'actes communautaires, M. Jacques Floch a exposé qu'il permettrait aux deux assemblées d'être saisies non seulement des textes relevant du domaine législatif au sens du droit interne mais aussi de ceux relevant du domaine législatif au sens du droit européen.

M. Xavier de Roux a estimé que l'adoption du traité européen obligerait à clarifier à terme les relations entre le domaine législatif au sens européen et le domaine législatif au sens national.

M. Jérôme Bignon a ajouté qu'il pourrait être envisagé de compléter l'article 34 de la Constitution, ce qui n'exige que le vote d'une loi organique. Le rapporteur s'est déclaré sceptique à l'égard des chances d'une telle extension dans un avenir proche.

M. Jean-Pierre Soisson a réitéré sa proposition de charger la délégation pour l'Union européenne d'un examen approfondi des procédures de contrôle des actes communautaires par le Parlement. Il a en effet estimé que ce travail permettrait de recenser les différences entre les conceptions française et européenne du domaine législatif ainsi que les moyens de remédier à d'éventuelles incohérences.

M. Christophe Caresche a rappelé que, dans son rapport d'information sur la révision constitutionnelle, présenté au nom de la délégation pour l'Union européenne, M. Pierre Lequiller souligne la logique qui devrait conduire le Gouvernement à soumettre obligatoirement au Parlement tous les projets d'actes législatifs européens. Il a précisé que l'amendement rectifié de M. Jacques Floch tendait à répondre à cette recommandation et a regretté que le groupe ump s'oppose systématiquement à l'adoption des amendements proposés par le groupe socialiste. Il a déploré cette attitude qui pourrait finalement être préjudiciable à la majorité, dans la mesure où l'adoption de la révision constitutionnelle exige une majorité des trois cinquièmes des votants au Congrès du Parlement.

M. Arnaud Montebourg a fait observer qu'il existait depuis plusieurs années des éléments de convergence sur la question des actes communautaires à transmettre au Parlement. Il a rappelé avoir évoqué la semaine dernière, lors de l'audition du garde des Sceaux, l'amendement qui avait été proposé en 1998 par M. Michel Barnier, alors sénateur, et qui permettait à la fois d'élargir le domaine des documents transmis au Parlement et de régler le problème de l'inscription à l'ordre du jour d'une discussion sur ces documents. Déclarant se rallier à la version rectifiée de l'amendement de M. Jacques Floch, il a cependant souhaité qu'il ne constitue qu'une étape vers le renforcement nécessaire des compétences du Parlement, comme le prévoyait l'amendement initial.

Le rapporteur s'est réjoui que les auteurs de l'amendement l'aient rectifié et aient puisé leur inspiration dans le rapport de M. Pierrre Lequiller : ainsi rédigé, il permet d'ouvrir un débat utile. En effet, il y a, d'un côté, le domaine de loi au sens de l'article 34, et de l'autre le domaine législatif européen. Or, les deux notions ne se recoupent que partiellement, au risque d'entraîner des confusions et des situations illogiques concernant la soumission des documents au titre de l'article 88-4, d'autant que le contrôle de la subsidiarité concernera, lui, l'ensemble des documents législatifs européens. Il est donc tentant de suivre les auteurs de l'amendement, mais cela aurait pour conséquence de contraindre le Gouvernement à soumettre des projets d'actes législatifs européens qui relèvent en France du domaine réglementaire, comme ceux concernant la procédure civile. Il n'est donc pas possible, en l'état, de donner un avis favorable à l'adoption d'un tel amendement, sans qu'une étude approfondie ait été préalablement menée sur les conséquences qu'il pourrait entraîner.

La Commission a rejeté l'amendement rectifié de M. Jacques Floch.

Puis, elle a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur visant à revenir à la rédaction actuelle de l'article 88-4 concernant le champ des projets ou propositions d'actes de l'Union européenne dont la soumission au Parlement est obligatoire.

La commission a ensuite rejeté l'amendement n°3 de la commission des affaires étrangères et l'amendement n°7 de M. Édouard Balladur, par cohérence avec le rejet des amendements n°2 et 6.

- Article 88-5 [nouveau] de la Constitution : Procédures parlementaires de contrôle de la subsidiarité :

La Commission a adopté un amendement du rapporteur, rectifié à l'initiative de M. Jean-Pierre Soisson, clarifiant la rédaction de l'article 88-5, afin de renvoyer au règlement de chaque assemblée les conditions d'initiative et d'examen des avis motivés sur la conformité d'un projet d'acte législatif européen au principe de subsidiarité ainsi que des recours portés devant la Cour de justice.

- Article 88-6 [nouveau] de la Constitution : Révision simplifiée du traité :

Présentant un amendement de M. Jacques Floch visant à donner à l'Assemblée nationale le dernier mot pour s'opposer à une modification des règles d'adoption d'actes de l'Union européenne selon la procédure de révision simplifiée, M. René Dosière a souligné que l'article, en instaurant, dans le cadre de cette procédure, un parlementarisme égalitaire, portait atteinte à la prééminence constitutionnelle de l'Assemblée nationale.

Défendant un amendement ayant le même objet, M. Francis Delattre a estimé que le fait de soumettre le vote de la motion prévue à l'article 88-6 à un accord des deux assemblées réduisait la portée du dispositif et n'était en outre pas conforme à l'esprit de la Constitution.

Le rapporteur a objecté que la nouvelle procédure prévue à l'article IV-444 du traité, permettant le passage de la règle de l'unanimité à celle de la majorité qualifiée, s'apparente à une révision du traité, sans être soumise ni à ratification, ni à un contrôle préalable de constitutionnalité, alors qu'elle met en cause les conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale. Il a en conséquence estimé pleinement justifié que, comme en matière de révision de la Constitution, le pouvoir de s'opposer à une telle révision du traité soit dévolu au Parlement, selon une procédure conférant aux deux chambres des pouvoirs identiques. Il a, par ailleurs, rappelé que le mécanisme de l'article 89 imposait que toute révision constitutionnelle procède d'un accord des deux assemblées et qu'en outre une majorité qualifiée des trois cinquièmes est exigée au Congrès.

La Commission a, contre l'avis du rapporteur, adopté l'amendement de M. Jacques Floch, l'amendement de M. Francis Delattre étant déclaré satisfait.

Puis la Commission a rejeté un amendement de M. Jacques Floch précisant que la discussion d'une motion présentée en application de l'article 88-6 est inscrite à l'ordre du jour prioritaire de chaque assemblée.

- Article 88-7 de la Constitution : Autorisation par référendum de ratifier les traités d'adhésion :

Par cohérence avec son vote sur l'amendement présenté à l'article 2, la Commission a rejeté un amendement de M. Jacques Floch soumettant la ratification d'un traité relatif à l'adhésion d'un État à l'Union européenne à une déclaration du Gouvernement devant chaque assemblée, suivie d'un débat.

La Commission a ensuite adopté l'article 3 ainsi modifié.

Après l'article 3 :

La Commission a rejeté un amendement de M. Jacques Floch visant à inscrire à l'ordre du jour prioritaire des assemblées les résolutions proposées en application de l'article 88-5 et les motions déposées en application de l'article 88-6.

Article 4 : Champ d'application des règles d'autorisation par référendum de ratifier les traités d'adhésion :

La Commission a adopté cet article sans modification.

Après l'article 4 :

La Commission a rejeté un amendement de M. Jacques Myard proclamant la participation de la France au développement de la francophonie.

La Commission a ensuite adopté l'ensemble du projet de loi constitutionnelle ainsi modifié.

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Information relative à la Commission

La Commission a désigné M. André Santini rapporteur de la proposition de loi, adoptée par le Sénat, relative à la coopération internationale des collectivités territoriales et des agences de l'eau dans les domaines de l'alimentation en eau et de l'assainissement (n° 1684).