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L’ordre du jour appelle la discussion, en deuxième lecture, du projet de loi réformant la protection de l’enfance.
M. Jean-Michel Dubernard, président de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, suppléant Mme Valérie Pecresse, rapporteure – Je vous prie de bien vouloir excuser notre rapporteure Mme Pecresse, qui se trouve dans l’impossibilité de participer à l’ultime phase de l’adoption de ce projet de loi tant attendu. Elle en est d’autant plus désolée que son implication a été totale au cours du long travail qu’a nécessité cette réforme de la protection de l’enfance. Le texte ayant été inscrit très tardivement à l’ordre du jour, elle m’a demandé, Monsieur le ministre, de vous faire part de ses regrets de ne pouvoir présenter des amendements pour en améliorer la rédaction, notamment à l’article premier, sur la réorganisation des services de la protection maternelle et infantile, et à l’article 5 sur la distinction entre protection administrative et protection judiciaire des mineurs en danger. Pour ma part, je salue le travail de la mission d’information sur la famille et les droits de l’enfant créée par notre assemblée à l’initiative du Président Debré, dont Mme Pecresse était la rapporteure et qui pendant près d’un an a mené sans tabou une réflexion approfondie, avec comme fil conducteur le seul intérêt de l’enfant. Ce travail a débouché entre autres sur le texte que nous examinons aujourd’hui.
Sur les trente articles que comporte le texte après deux lectures au Sénat et une à l’Assemblée, trois ont été introduits par le Sénat, dont celui qui crée le Fonds national de financement de la protection de l’enfance, et seize par l’Assemblée, essentiellement par suite aux travaux de la commission d’enquête relative à l’influence des mouvements à caractère sectaire et aux conséquences de leurs pratiques sur la santé physique et mentale des mineurs. C’est donc un important travail d’amélioration du texte qui a été effectué par le Parlement. Le Sénat ayant adopté en deuxième lecture, le 12 février, neuf amendements, il reste aujourd’hui neuf articles en discussion. Les modifications qu’il a apportées sont, à une exception près, conformes aux objectifs du texte et permettent de combler des failles de notre système. Notre commission, le 13 février, a adopté le texte issu de ses travaux sans modification, la rapporteure ayant retiré ses deux amendements pour permettre l’adoption conforme de ce texte avant le terme de la législature.
Néanmoins, je souhaite revenir sur quelques-uns des articles qui restent en discussion. Tout d’abord je salue l’adoption par le Sénat de l’article 4 ter, qui permet à tout mineur en âge de discernement de former une demande d’accès aux origines personnelles avec l’accord de ses représentants légaux. C’est un droit personnel qui n’existait pas jusqu’à présent. Notre commission avait accepté, en première lecture, un amendement identique que l’Assemblée avait finalement rejeté en séance. En revanche, une divergence importante est apparue à propos de l’article 5, qui réforme le dispositif départemental de signalement des enfants en danger en créant une cellule de recueil des informations préoccupantes et qui énumère les cas dans lesquels la protection administrative doit céder le pas à la protection judiciaire. L’Assemblée avait, sur proposition de la commission, défini trois cas dans lesquels l’autorité judiciaire doit obligatoirement être saisie : le danger grave et manifeste, comme en connaît un enfant battu ou victime de sévices sexuels, qui écarte toute possibilité de mesure sociale et exige une décision judiciaire dans les plus brefs délais ; le danger au sens de l’article 375 du code civil – c’est-à-dire qui menace la santé, la sécurité, la moralité ou l’éducation du mineur – dans le cas où les mesures administratives n’ont pas permis de remédier à la situation ; et enfin la présomption d’un danger de même nature lorsqu’il est impossible aux services sociaux d’évaluer la situation.
Le Sénat a considéré qu’il n’était pas aisé de distinguer le danger « grave et manifeste » du danger « normal » au sens de l’article 375 du code civil et que l’introduction de cette nouvelle notion risquait de compliquer la tâche des services sociaux – même si notre amendement avait été préparé en accord avec les professionnels. Il a donc adopté une nouvelle rédaction qui distingue le cas des enfants connus, déjà suivis mais pour lesquels les mesures mises en œuvre s’avèrent insuffisantes, et le cas des enfants inconnus des services sociaux, si la mise en œuvre des mesures administratives s’avère impossible ou lorsqu’il y a présomption de danger. Comme elle ne retient pas la situation de danger grave et manifeste, qui peut déboucher sur des poursuites pénales et qui exclut par nature toute espèce de consentement des parents à la protection, la rédaction du Sénat ne fixe pas une liste exhaustive des situations amenant le président du conseil général à saisir le juge. Pourtant, c’est l’objectif fondamental du projet que de clarifier et de préciser le partage des responsabilités entre les autorités administrative et judiciaire, afin de resserrer le filet de protection.
Il est regrettable qu’aucun compromis n’ait pu être trouvé sur ce point. Si l’on peut en effet admettre que la notion de danger grave et manifeste n’est pas parfaitement satisfaisante, il reste essentiel que les professionnels, comme toute personne confrontée à une telle situation, sachent clairement quelle conduite tenir. La commission a examiné un amendement de la rapporteure proposant de revenir à la rédaction de l’Assemblée. Constatant que son adoption risquait de compromettre l’adoption définitive du texte, Mme Pecresse a accepté aujourd’hui même de le retirer. J’aimerais toutefois connaître votre point de vue sur la question, Monsieur le ministre.
À l’article 19 relatif à la pédopornographie sur internet, le Sénat a supprimé l’alinéa qui s’efforçait de définir le caractère pornographique de l’image : il est en effet préférable de laisser ce soin à la jurisprudence. Il a précisé la rédaction de l’article 20, qui permet aux femmes enceintes de reporter après la naissance de l’enfant une partie de leur congé de maternité.
À l’article 22 – l’un de ceux qui avaient été adoptés par l’Assemblée nationale à la lumière des travaux de la commission d’enquête sur les mouvements à caractère sectaire –, qui autorisait l’instruction à domicile des enfants sous réserve qu’ils ne soient pas issus de plus de deux familles, afin d’éviter le détournement de cette liberté par des associations sectaires, le Sénat s’est montré encore plus restrictif en limitant cette possibilité à une seule famille. Il s’en est ainsi tenu à la jurisprudence constante de la Cour de cassation depuis 1903. À l’article 23, l’Assemblée avait énuméré les diplômes et qualifications requis pour exercer les fonctions de directeur d’un organisme privé d’enseignement à distance ; le Sénat a préféré renvoyer cela à un décret. Il a étendu le champ de l’article 25, qui fixe la liste des condamnations et interdictions entraînant l’incapacité à exercer des fonctions de direction au sein d’un organisme de soutien scolaire, au personnel enseignant de ces organismes. Enfin, à l’article 27, relatif aux sanctions applicables en cas de non-respect des obligations légales de vaccination, le Sénat a introduit la possibilité de se soustraire à ces obligations en cas de contre-indication médicale reconnue – ce qui existait déjà pour le BCG et la poliomyélite.
Voici donc l’aboutissement d’un long et remarquable travail parlementaire, sur un problème dont l’actualité reste malheureusement brûlante. Il faut d’urgence fournir de nouveaux outils aux professionnels de l’enfance, tant pour la prévention que pour le signalement et le traitement de la maltraitance. Au-delà de la détection des cas de maltraitance, l’objectif est d’épauler les familles confrontées à des difficultés éducatives et relationnelles et de diversifier les modes de prise en charge et de soutien qui leur sont proposés. C’est pourquoi, même s’il comporte encore des imperfections, la commission des affaires culturelles, familiales et sociales vous invite à adopter ce projet sans modification (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Patrick Braouezec – Je tiens à saluer l’esprit constructif qui a présidé à nos débats, dans le souci de l’intérêt supérieur des enfants. La protection de l’enfance et de l’adolescence concerne directement ou indirectement environ 10 % de la population française. En 2004, 263 000 enfants ont été pris en charge par l’aide sociale à l’enfance, dont 100 000 en action éducative à domicile et 150 000 par placement.
Les conseils généraux gèrent depuis 1986 la protection de l’enfance. Ils y consacrent des sommes importantes et exercent cette mission par l’intermédiaire d’un personnel qualifié, au sein d’équipes pluridisciplinaires. Ils accordent aussi des aides financières aux parents en difficulté pour l’éducation de leurs enfants. Des décisions ont été prises au niveau national : la protection de l’enfance a connu des avancées, tant dans ses modalités d’intervention, plus respectueuse des droits des personnes, que dans les formes de soutien aux parents ou dans la lutte contre la maltraitance. Je déplore toutefois que la précipitation vous ait conduit, Monsieur le ministre, à rejeter la proposition de création d’une délégation aux droits de l’enfant.
Une divergence importante demeure avec le Sénat sur le signalement des mineurs en danger, à l’article 5, où l’Assemblée avait défini trois cas dans lesquels l’autorité judiciaire devait obligatoirement être saisie : le danger grave et manifeste, qui écarte toute réponse sociale et exige une décision judiciaire dans les plus brefs délais, le danger au sens de l’article 375 du code civil lorsque les mesures administratives n’ont pas permis de remédier à la situation, et la présomption d’un danger de même nature lorsqu’il est impossible d’évaluer la situation. Le Sénat n’a pas repris ce dispositif, considérant qu’il ne serait pas aisé de distinguer les cas de danger « grave et manifeste » des cas de danger « normal » au sens de l’article 375 du code civil et que l’introduction de cette nouvelle notion risquait de compliquer la tâche des services sociaux. Il a en conséquence adopté une nouvelle rédaction de l’article L. 226-4, qui distingue le cas des enfants connus et déjà suivis par le service social et pour lesquels les mesures appliquées se révèlent insuffisantes, et le cas des enfants inconnus, si la mise en œuvre des mesures administratives se révèle impossible faute d’accord des parents ou lorsqu’il y a présomption de danger s’il est impossible d’évaluer la situation. En ne retenant pas la situation de danger grave et manifeste, qui peut déboucher sur des poursuites pénales et exclut par nature toute mise en œuvre d’une protection administrative, le Sénat ne formule pas dans cet article la liste exhaustive des différentes situations qui amèneront le président du conseil général à saisir le juge. Cela contredit l’objectif fondamental du projet qui est précisément de préciser le partage entre autorités administrative et judiciaire afin de resserrer le filet de protection autour des enfants en danger. Afin de permettre un diagnostic partagé des situations individuelles et des décisions administratives et judiciaires cohérentes, comprises par les parents, les enfants et les professionnels, nous demandons que la loi définisse clairement le danger en établissant des référentiels servant de base aux évaluations et aux décisions.
Par ailleurs, le Sénat a supprimé le 2° de l’article 19 relatif aux sanctions applicables à la pédopornographie sur internet, qui s’efforçait de définir ce qu’est une image de mineur présentant un caractère pornographique ; il a considéré préférable de laisser à la jurisprudence le soin d’élaborer cette définition. Cette modification est elle aussi regrettable.
L’article 20, introduit par l’Assemblée nationale par le vote d’un amendement déposé en séance publique, permet aux femmes enceintes de reporter après la naissance de l’enfant une partie du congé de maternité. Le Sénat a ajouté un alinéa précisant que lorsque la salariée a fait usage de ce droit et se voit prescrire un arrêt de travail pendant la période antérieure à la date présumée d’accouchement dont elle a demandé le report, celui-ci est annulé et la période de suspension du contrat de travail est décomptée à partir du premier jour de l’arrêt de travail ; la période initialement reportée est réduite d’autant. Je m’étonne que ces dispositions sur le congé de maternité aient été introduites au détour de ce texte.
En revanche, un texte sur la protection de l’enfance ne pouvait faire l’économie des problèmes de logement, de santé, d’exclusion, la maltraitance sociale étant un facteur aggravant du danger. Je regrette également l’absence d’avancée sur la question des mineurs demandeurs d’asile.
La plus grande incertitude concerne les moyens. Nous avons souligné la disparité qui existe entre les départements en termes de besoins. On nous parle de compensation des dépenses, mais je rappelle que l’État doit encore 50 millions au département de la Seine-Saint-Denis au titre du RMI... Vont s’ajouter les dépenses correspondant à la compensation du handicap ainsi que celles nécessaires à la formation du personnel. Je crains que tout cela n’aboutisse à alourdir la fiscalité locale.
Compte tenu de ces incertitudes et des insatisfactions qui demeurent, en dépit d’avancées non négligeables, le groupe communiste et républicain s’abstiendra.
M. Pierre-Louis Fagniez – C’est avec émotion que je prends la parole sur ce texte, l’un des derniers de la législature mais également l’un des plus importants. Monsieur le ministre délégué à la sécurité sociale, je rends hommage à votre ténacité, malgré les nombreux obstacles rencontrés et un calendrier parlementaire chargé. Je sais combien la rapporteure, Mme Pecresse, est attachée à ce projet. Et pour cause : il s’inspire très largement des propositions de la mission d’information sur la famille et les droits de l’enfant dont elle était rapporteure et dont le travail remarquable a été unanimement salué. Oui, nous sommes heureux que cette réforme, qui fait suite à de nombreux drames de la maltraitance et de la pédophilie, soit sur le point d’être définitivement adoptée. Au-delà d’affaires très médiatisées, ce sont près de 19 000 enfants qui, victimes de mauvais traitements, souffrent chaque année en silence.
Ce texte répond également au problème de l’isolement social et de l’éclatement accru des familles.
Le premier axe du projet est le renforcement de la prévention. Certes, il convient de rappeler le rôle majeur que jouent aujourd’hui les départements dans le domaine social, en particulier pour l’aide sociale à l’enfance qui relève de leur compétence depuis 1984. L’effort financier des conseils généraux a été multiplié par deux en vingt ans, pour s’élever à un peu plus de cinq milliards par an en 2005. Néanmoins, la part consacrée dans ce budget à la prévention reste modeste – autour de 4 %. Ce constat ne concerne pas la seule protection de l’enfance : il vaut pour tout notre système de soins, qui a encore trop tendance à se polariser sur le curatif au détriment du préventif. Je connais votre action déterminée aux côtés de M. Xavier Bertrand, Monsieur le ministre, pour inverser cette tendance.
Ce projet comporte en ce domaine de réelles avancées, avec la mise en place d’un entretien psychosocial au quatrième mois de grossesse et le suivi des parents en période post-natale. Notre Assemblée, suivant les propositions de Mme la rapporteure, a souhaité aller plus loin et nous nous en félicitons : le texte prévoit désormais des visites médicales obligatoires au cours des sixième, neuvième, douzième et quinzième années de l’enfant.
Deuxième axe : la meilleure organisation du signalement. Le texte vise à conforter le rôle du président du conseil général comme chef de file de la protection de l’enfance dans le département. Pour ce faire, il prévoit la mise en place d’une cellule de signalement des enfants en danger, placée sous son autorité. Le projet permet également une meilleure articulation entre protection administrative et protection judiciaire de l’enfance. Tous ces éléments vont dans le bon sens et doivent favoriser un meilleur partage des rôles, ainsi qu’un meilleur partage des informations entre les professionnels.
Troisième axe : la diversification des modes de prise en charge. Il est en effet important d’offrir d’autres solutions pour le maintien à domicile ou le placement en établissement. Le texte permettra désormais une prise en charge plus adaptée à la situation de chaque enfant et de chaque famille grâce des dispositifs innovants, depuis l’accueil de jour jusqu’à l’accueil d’urgence.
Vous l’avez souligné, Monsieur le ministre délégué, il s’agit davantage d’une réforme d’organisation que d’une réforme de moyens. Néanmoins, face aux inquiétudes de nombreux conseils généraux, vous avez souhaité introduire un mécanisme de compensation financière, ce dont nous vous remercions. Le texte prévoit ainsi la mise en place d’un fonds national de financement de la protection de l’enfance, alimenté par l’État et par une contribution de la caisse nationale d’allocations familiales. Il importe que ce financement soit pérenne et à la hauteur des besoins. J’espère que vous pourrez nous rassurer sur ce point car il en va de la crédibilité de cette réforme. À cet égard, le bilan de la cellule de signalement, qui sera réalisé deux ans après la promulgation de la loi, constitue une garantie pour les élus. Il sera examiné avec la plus grande vigilance par le Parlement.
Ce projet comportait initialement seize articles et il en compte aujourd’hui plus du double. Il a été enrichi par de nombreuses dispositions, fruit du travail mené par plusieurs collègues. Je songe tout d’abord à celui accompli par la mission d’information sur la famille et les droits de l’enfant à laquelle j’ai eu le privilège de participer. Sous l’impulsion de Valérie Pecresse et de Patrick Bloche, nous avons avancé sur nombre de sujets. Nous nous réjouissons que plusieurs des propositions figurant dans le rapport aient été introduites dans le texte : notion d’intérêt supérieur de l’enfant, application de la convention internationale des droits de l’enfant, droit de chaque enfant à être entendu par la justice ou droit pour un enfant d’entretenir des relations personnelles avec ses ascendants et notamment ses grands-parents – seul l’intérêt de l’enfant pourra désormais faire obstacle à l’exercice de ce droit.
Je songe également aux travaux de la commission d’enquête relative à l’influence des mouvements à caractère sectaire et aux conséquences de leurs pratiques sur la santé physique et mentale des mineurs, présidée par Georges Fenech. Là aussi, plusieurs des propositions de la commission ont été reprises et permettront de mieux protéger les enfants. Permettez-moi, toutefois, d’émettre un bémol : je regrette que le Sénat ait souhaité durcir la disposition figurant à l’article 22 en limitant l’instruction à domicile aux enfants « d’une seule famille ».
M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille – Moi aussi.
M. Pierre-Louis Fagniez – Je crois que la rédaction à laquelle nous étions parvenus à l’Assemblée nationale, qui la limitait à « deux familles », était plus équilibrée.
M. Jean-Pierre Soisson – Très bien.
M. Pierre-Louis Fagniez – Enfin, je salue l’assouplissement du congé de maternité, qui permet aux femmes enceintes d’en reporter une partie après la naissance de l’enfant. Au moment où notre rapporteure vient de remettre un rapport au Premier ministre comprenant plusieurs propositions visant à mieux concilier vie professionnelle et vie familiale, cette mesure tombe à pic.
Au terme de ce travail, seuls neuf articles restent en discussion. Alors que les travaux de notre Assemblée touchent à leur fin, il importe que cette réforme puisse être définitivement adoptée. Le groupe UMP votera donc ce texte sans modification. J’espère qu’au-delà de nos bancs, nous saurons nous retrouver plus largement autour d’un projet permettant de renforcer, de moderniser et de rationaliser notre dispositif de la protection de l’enfance.
Monsieur le ministre, nous vous renouvelons notre confiance pour mobiliser les acteurs de terrain autour de cette réforme, afin que des drames comme ceux que nous avons connus ne se produisent plus jamais (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Lilian Zanchi – Dès le début de la discussion de ce texte, Monsieur le ministre, vous nous avez dit que vous souhaitiez un vote conforme. Cela nous prive d’une vraie discussion en deuxième lecture, même les deux amendements déposés par la rapporteure ayant été repoussés en commission. Il est vrai qu’en ce dernier jour de séance, c’est la seule façon pour que votre projet de loi soit adopté.
En première lecture et en commission, le groupe socialiste vous a proposé des amendements. Vous en avez accepté certains et nous vous en remercions, mais votre texte n’en reste pas moins insuffisant face aux enjeux de la protection de l’enfance : actuellement, 270 000 enfants sont pris en charge du fait d’une situation de danger, 80 000 nouveaux cas sont signalés en moyenne tous les ans depuis dix ans, 12,2 % des mineurs sont encore victimes d’actes de violence, le plus souvent sans être pris en charge par l’aide sociale à l’enfance.
Mme la rapporteure nous avait proposé en première lecture, avec l’appui du Gouvernement, une définition floue de l’intérêt de l’enfant – « la prise en compte de ses besoins et le respect de ses droits ». Des députés de tous bords vous invitaient à revoir votre copie et à faire référence, dans la définition de l’intérêt supérieur de l’enfant, à la satisfaction de ses besoins physiques, intellectuels, affectifs et sociaux. Lorsqu’il y a carence des parents, en effet, il ne sert à rien de retenir la notion d’attachement parental, car l’enfant exprime son attachement aux personnes qui lui garantissent la santé et la sécurité.
Mme Pecresse nous avait répondu qu’il était « préférable que la notion d’intérêt de l’enfant se définisse au fil de la jurisprudence ».
La Cour de cassation vient d’estimer que l’adoption par la compagne de la mère biologique d’un garçon était contraire à l’intérêt supérieur de l’enfant. La cour d’appel d’Amiens venait pourtant de donner un nouvel espoir aux associations en acceptant cette adoption. Le législateur ne peut donc laisser dans le flou la question de l’intérêt de l’enfant, et en particulier des droits et devoirs que nous devons définir pour les familles homoparentales. Dès lors qu’on reconnaît la famille homoparentale comme une famille, celle-ci a le droit de concevoir un projet familial. Si un homosexuel peut adopter seul, pourquoi un couple homosexuel ne pourrait-il pas le faire ? Nous devons franchir le pas de la reconnaissance de l’homoparentalité, sur la base de la qualité du projet familial. En refusant de le faire, votre texte laisse près de 30 000 enfants dans l’incertitude. Il n’apporte pas davantage de réponse au 1,6 million d’enfants qui vivent dans des familles recomposées et dont l’éducation est assurée par une autre personne que le parent biologique ou adoptif, comme le rappelait ma collègue Patricia Adam en première lecture.
Autre question sur laquelle vous n’avez pas voulu avancer malgré la décision particulièrement grave prise par la Cour de cassation le 10 octobre dernier : la kafala, qui concerne 300 enfants. En vigueur dans certains pays musulmans, la kafala permet de confier des enfants à des tiers qui sont chargés de leur éducation, mais fait obstacle au prononcé d’une adoption simple en France. Ces enfants ne peuvent donc jouir des droits reconnus aux enfants adoptifs, et les personnes qui assurent leur éducation ne peuvent disposer des prérogatives d’autorité parentale.
La position prise par certaines juridictions est encore moins admissible lorsque la kafala concerne des enfants français, qui devraient se voir appliquer notre droit, celui d’un État laïque. Notre amendement visait donc à rendre possible l’adoption simple des enfants sous kafala, ou du moins à aligner leurs droits et ceux des personnes auxquelles ils sont confiés sur ceux que confère une adoption simple. Je me suis entretenu de ce sujet avec Mme Djaffer, ministre de la famille et de la condition féminine, lors d’un déplacement en Algérie fin janvier. Je peux vous assurer qu’il peut être abordé dans un esprit de dialogue avec nos amis algériens.
Vous nous aviez promis le 10 janvier, Monsieur le ministre, de mettre en place « dès la semaine prochaine » un groupe qui « permettrait dans l’immédiat de faciliter la vie des enfants concernés ». Pouvez-vous nous dire ce que ce groupe de travail vous a proposé ?
Enfin, le mode de financement institué par l’article 17 ne peut nous satisfaire. Le fonds que vous avez créé sera abondé pour partie – 30 millions – par la branche famille de la sécurité sociale et pour partie par l’État. Mais nous ne connaissons toujours pas le montant de sa participation, alors même que vous avez estimé le coût de réforme à 150 millions, dont 115 à la charge des conseils généraux.
Comment allez-vous financer la participation de l’État ? C’est le flou le plus complet, à moins qu’une fois encore le Gouvernement se défausse sur les départements.
Autre article qui nous laisse perplexes, celui sur le congé de maternité. Certes, vous avez consulté les professionnels de la santé, mais pas les syndicats de salariés. Cette disposition nous paraît hâtive, Valérie Pecresse ayant remis la semaine dernière seulement au Premier ministre son rapport sur la conciliation de la vie familiale et de la vie professionnelle. Si la mesure répond au souhait des mères de rester plus longtemps avec leur enfant, elle est aussi risquée, car le congé prénatal est inspiré par des impératifs de santé publique.
Permettez–moi d’autre part de vous interroger à nouveau sur les contradictions qui existent entre votre texte et le projet de loi sur la prévention de la délinquance du ministre de l’intérieur. Votre projet ne vise pas, selon Mme la rapporteure, à « doter la société de nouveaux outils d’encadrement des familles défaillantes, ni à punir leurs carences éducatives, mais plutôt à contribuer à ce que toutes les familles puissent remplir leurs devoirs éducatifs ». Par cette loi, ajoute-t-elle, « la société ne cherche pas à se doter de nouveaux outils pour repérer au plus tôt des comportements déviants ».
Le conseil pour les droits et les devoirs des familles, présidé par le maire, n’est-il pas cet encadrement des familles défaillantes que vous refusez ? Quel sens donnez-vous à l’accompagnement parental, suivi individualisé au travers d’actions de conseil et de soutien à la fonction parentale ? N’est-ce pas un outil de contrôle des familles par le maire ? Je pense notamment à la délivrance d’une attestation comportant l’engagement solennel des parents à se conformer aux obligations liées à l’exercice de l’autorité parentale.
Le fichier des données à caractère personnel que peut mettre en place le maire – liste des enfants scolarisés, montant des prestations familiales, absentéisme scolaire et avertissements adressés aux personnes responsables de l’enfant par l’inspecteur d’académie – n’est-il pas, selon les termes du ministre de l’intérieur, un outil pour repérer au plus tôt des comportements déviants ?
Que pensez-vous de la possibilité donnée aux conseils généraux de mettre à la disposition des communes et des communautés urbaines, par convention, les services des départements correspondant à tout ou partie de leurs compétences dans le domaine social, alors que vous renforcez le rôle du conseil général en matière de protection de l’enfance ? Que pensez-vous, enfin, de l’obligation faite aux parents de suivre à leur frais un stage de responsabilité parentale ? N’est-ce pas, là encore, un outil destiné à punir les carences éducatives des parents ?
Bref, le texte sur la prévention de la délinquance, qui sera certainement adopté cet après-midi, est en contradiction manifeste avec la philosophie du vôtre. Il sera donc difficile de les appliquer sur le terrain. Je regrette sincèrement que vous vous soyez laissé influencer par le ministre de l’intérieur, qui a défini la sanction comme la meilleure des préventions dès 2003.
Demain, il nous faudra donc envisager une refonte totale des politiques que vous avez engagées. Nous devrons mener une politique qui englobe la totalité de la sphère de l’enfance, de la prévention primaire à l’insertion professionnelle, en passant par la santé, l’éducation, la formation et la lutte contre la délinquance et la maltraitance ; une politique efficace qui permette à la jeunesse de notre pays de construire un vrai projet de vie ; une politique qui englobe prévention et protection, clarifiant le rôle des villes et des conseils généraux et affirmant le rôle de l’État, afin d’assurer la cohérence et la complémentarité des actions engagées.
Le dépôt tardif de votre projet n’aura pas permis de répondre aux enjeux. Il est plus une déclaration d’intention qu’une réelle avancée, puisque son financement n’est pas garanti. Sur bien des sujets majeurs, votre manque de volonté politique aura empêché de déboucher sur de vraies réponses. Le groupe socialiste s’abstiendra donc.
M. Jean-Pierre Soisson – Il faut en finir. Neuf articles restent en discussion. Certains peuvent poser problème, comme l’article 22, mais le groupe UMP, suivant les conclusions du président de la commission, votera ce texte conforme pour permettre son adoption définitive. En effet, il est attendu par tous les professionnels de la protection de l’enfance. Il a fallu votre obstination, Monsieur le ministre, et la volonté d’un certain nombre d’entre nous pour en arriver là. L’essentiel est maintenant de le voter, sans quoi les avancées que vous avez reconnues ne pourront être mises en application.
M. Fagniez nous a dit qu’il s’agissait plus d’une réforme d’organisation que d’une réforme de moyens. Il vous a aussi dit, Monsieur le ministre, que nous attendions des précisions sur le mécanisme de compensation financière que vous avez souhaité introduire au profit des départements. Nous voudrions savoir si ce fonds pourra être pérennisé.
Enfin, je regrette à mon tour la formulation restrictive adoptée par le Sénat pour l’article 22, par peur de je ne sais quelle menace extérieure. Nous étions pourtant parvenus à un texte équilibré après une longue discussion.
Adoptons néanmoins ce texte, pour avancer, et en faisant confiance au Gouvernement pour le mettre en œuvre. L’éclatement de la famille, l’isolement social de certains enfants sont de vrais problèmes de société auxquels il nous faut apporter une réponse, peut-être imparfaite, mais que tous les professionnels appellent de leurs vœux (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. le Ministre délégué – Cette loi était voulue par les professionnels, par les associations de sauvegarde de l’enfance et par les présidents de conseils généraux qui ont organisé de nombreux débats à ce sujet en 2005. Elle vient après les travaux remarquables de la commission d’enquête – je rends hommage à ses membres, et avant tout à Mme Pecresse, que M. Dubernard supplée aujourd’hui, et à qui cette loi doit tant, ainsi qu’à M. Fagniez, qui s’est particulièrement investi (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP), comme il l’avait fait pour la révision des lois de bioéthique et dans la préparation de la loi sur la fin de vie.
Je suis heureux, et fier, de vous proposer ce texte qui doit permettre de mettre fin à la situation bouleversante de tant d’enfants qui souffrent en silence pendant des années, sans que nul ne s’en aperçoive ni ne leur vienne en aide.
Cela passe d’abord par plus de prévention, en mettant à profit, pour détecter les difficultés, des grands rendez-vous que sont par exemple l’examen au quatrième mois de grossesse – qui, au-delà de l’aspect médical, doit être l’occasion d’un entretien confiant, sur la base d’un guide élaboré avec les professionnels, entre la sage-femme ou le médecin et la jeune femme qui, malgré la détresse sociale, la violence, a décidé de garder son enfant : il faut l’y préparer pour que s’établisse ensuite le lien indispensable à l’enfant.
Il fallait aussi sortir de cette situation où, en cas de doute, la maîtresse d’école ou le travailleur social n’avait le choix que de se taire, avec le risque que cela impliquait pour l’enfant, ou de donner l’alerte sans motif suffisant, mettant en cause toute une famille. Grâce à la réforme, ils ne seront plus seuls avec leur conscience. Ils pourront saisir une cellule départementale des signalements et partager désormais leurs informations avec d’autres professionnels.
Enfin, il faut en finir avec le tout ou rien, qui oblige aujourd’hui à laisser un enfant dans sa famille pour ne pas rompre un lien essentiel, ou à l’en arracher. Ce texte offre d’autres solutions. En cas de conflit quotidien au retour de l’école, au moment des devoirs, de la toilette, du dîner ou du coucher, l’enfant pourra aller dans une famille d’accueil et pendant ce temps on aidera sa famille de sorte qu’elle pourra reprendre le cours normal de son éducation. Grâce à ces mesures, nous allons améliorer considérablement la qualité de la prise en charge des enfants et de l’aide aux parents.
Je tiens à exprimer toute ma gratitude à la majorité, et aussi à l’opposition, qui, au cours d’un débat constructif, a obtenu l’adoption d’un certain nombre d’amendements ; et ma gratitude, encore une fois, à Mme Pecresse.
Beaucoup se sont interrogés sur l’article 5 dans la rédaction du Sénat en deuxième lecture. Il me semble qu’il tient compte du vote de l’Assemblée en première lecture. La difficulté est qu’il ne mentionne pas le cas de danger grave et imminent dans lequel, sans même s’adresser aux services de la protection sociale à l’enfance, on saisirait directement le juge. En réalité, l’obligation de saisir le juge quand il n’y a rien d’autre à faire va de soi.
M. Soisson a bien voulu faire confiance au Gouvernement pour la bonne application du texte. Effectivement, nous inscrirons dans le guide de bonnes pratiques, cette exigence de saisir immédiatement le juge s’il apparaît que l’intervention de l’aide sociale à l’enfance serait vouée à l’échec.
Tous les intervenants ont posé la question du financement. En l’occurrence, l’article 72 de la Constitution ne s’applique pas, puisqu’il ne s’agit pas d’un transfert de compétences, mais de l’exercice d’une compétence attribuée aux départements il y a vingt-trois ans. Mais le Gouvernement n’a pas voulu que la réforme crée pour eux une charge nouvelle. C’est pourquoi je vous propose d’instituer un fonds qui sera alimenté à la fois par l’État et sur les crédits de l’action sociale et familiale de la CNAF. Il financera la montée en régime de la réforme, en complément des crédits que l’État affectera à la rénovation du système de médecine scolaire, qui contribuera à la mettre en œuvre.
Par ailleurs, le Gouvernement est très attentif à une question que M. Zanchi a soulevée et qui ne se limite pas à l’homoparentalité, mais vaut pour tous les couples.
M. Lilian Zanchi – Pour 1 600 000 enfants.
M. le Ministre délégué – La Cour de cassation vient en effet de reconnaître, dans une décision très importante, que l’adoption simple implique déchéance de l’autorité parentale de plein exercice, transmise à l’adoptant. À nos yeux, toute solution ne peut qu’être subordonnée à l’intérêt supérieur de l’enfant.
M. Lilian Zanchi – Si on le définit bien.
M. le Ministre délégué – Je suis prêt à réfléchir à une évolution de notre législation qui séparerait l’adoption simple par le conjoint de la déchéance de l’autorité parentale, du moins en ce qui concerne les couples formés d’un homme et d’une femme. L’homoparentalité est une autre question que nous devons aborder avec prudence et en tenant compte des solutions retenues par la Cour de cassation, qui a reconnu en 2006 la possibilité d’associer le conjoint, quel que soit son sexe, à l’éducation de l’enfant et à l’exercice de l’autorité parentale. Voilà une piste que ferions bien d’explorer plus avant…
M. le rapporteur suppléant – Très bien !
M. Patrick Braouezec – Nous le ferons !
M. le Ministre délégué – Je voudrais enfin vous rappeler l’importance que le Gouvernement attache à l’adoption de cette réforme. Je remercie également les orateurs, qui ont tous souligné la nécessité que cette réforme soit menée à son terme dès aujourd’hui (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. le Président – J’appelle maintenant, dans le texte du Sénat, les articles du projet de loi sur lesquels les deux Assemblées du Parlement n’ont pu parvenir à un texte identique.
M. le Ministre délégué – Je voudrais exprimer, une fois encore, ma reconnaissance à l’Assemblée. Grâce à ce texte, nous éviterons que des enfants continuent à souffrir pendant des années en secret (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. le Président – Puissiez-vous avoir raison !
M. Patrick Braouezec – On aurait pu mieux faire !
L’ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi, adoptée par le Sénat, relative à la préparation du système de santé à des menaces sanitaires de grande ampleur.
M. Xavier Bertrand, ministre de la santé et des solidarités – Du chikungunya à la canicule en passant par la menace d’une pandémie grippale ou d’attentats terroristes, notre système de santé peut en permanence être confronté aux crises sanitaires.
Adoptée le 23 janvier dernier au Sénat et très attendue par tous les professionnels de santé, cette proposition de loi n’a pas pour objet de transformer notre système de gestion des crises sanitaires car les structures d’alerte et de suivi existent déjà. Nous disposons de moyens d’intervention opérationnels, rapidement mobilisables sur le terrain.
Je voudrais en particulier saluer le rôle des sapeurs-pompiers, dont nous ne souhaitons aucunement remettre en cause le rôle et les missions. Mais forts de nos atouts actuels et de notre expérience de terrain, nous devons mieux organiser les structures existantes et donner un cadre juridique solide aux initiatives qui ont fait la preuve de leur efficacité. Lors de la crise du chikungunya, des médecins, des infirmiers, des logisticiens et des membres du SAMU se sont ainsi volontairement mobilisés afin de renforcer les effectifs disponibles à la Réunion et à Mayotte, et je pense également aux étudiants en médecine, aux étudiants infirmiers et aux médecins retraités qui ont répondu à mon appel l’été dernier. Tous ces professionnels savent qu’ils pourront être encore mobilisés un jour ou l’autre.
Grâce à ce texte, nous rattraperons un retard de plus de trente ans en constituant un corps de réserve sanitaire sur le principe du volontariat, déjà appliqué dans l’armée et la réserve civile. Garantie du bon fonctionnement de la gestion humaine de la crise et manifestation concrète de la mobilisation, le volontariat deviendra un véritable droit – sauf inaptitude – pour ceux qui souhaiteraient s’engager.
En contrepartie des obligations personnelles qui s’imposeront au volontaire, nous consacrerons ses droits et la reconnaissance de la nation grâce à un statut très protecteur. Nous garantirons ainsi au réserviste la continuité de ses droits en matière de protection sociale, d’ancienneté, d’avancement et de congés payés. À ces garanties s’ajouteront la protection de l’État en cas de mise en cause de la responsabilité civile et pénale du réserviste, ainsi qu’une indemnisation pour les dommages éventuels.
Cette réserve sanitaire comprendra des professionnels de santé en activité ou retraités depuis moins de trois ans et des étudiants suivant des études médicales ou paramédicales sous condition de formation. Je rappelle également que nous parviendrons d’autant mieux à développer le volontariat que les professionnels de santé auront été sensibilisés pendant leurs études aux principes fondamentaux de la médecine de crise.
Les renforts interviendront au niveau national, local ou régional en appui de notre système de soins. La réserve d’intervention, dont les membres seront soumis à des obligations de perfectionnement et d’entraînement plus contraignantes, sera appelée en priorité et pourra seule effectuer des missions à l’étranger. Quant à la réserve de renfort, qui permettra à des volontaires de s’engager avec moins de contraintes, sa mobilisation n’interviendra qu’en second lieu, si le système sanitaire appuyé par la réserve d’intervention ne parvient pas à assumer l’ensemble de ses missions.
S’agissant du soutien logistique et opérationnel, un établissement public voué à la prévention et à la gestion des risques sanitaires exceptionnels va être créé. En réponse à certaines interrogations, je rappelle qu’il ne s’agit pas d’instituer une énième agence publique, mais d’appuyer la direction générale de la santé, qui ne peut continuer à assurer seule la préparation et la gestion des crises sanitaires. Placé sous la tutelle du ministère de la santé, cet établissement public aura pour mission de gérer la réserve sanitaire, d’affecter ses membres à la demande de l’autorité de tutelle et de mener des actions de prévention et de gestion des risques, notamment en s’assurant de la disponibilité des produits et services nécessaires.
La multiplication des plans de réponse aux crises sanitaires alourdit en effet la logistique, qu’il s’agisse des marchés d’acquisition des biens, qu’il faut stocker et transporter et dont les volumes et la variété s’accroissent, ou bien des interlocuteurs publics et privés dont le nombre se multiplie. Le suivi opérationnel des différents circuits ne peut donc plus être assuré par le seul département des situations d’urgence sanitaire de la direction générale de la santé pour des raisons de rapidité, d’efficacité et d’économie. Impliquant une mobilisation totale des effectifs, ce suivi s’effectue en outre au détriment de l’élaboration des plans et de la stratégie de réponse aux menaces.
C’est pourquoi nous avons repris la proposition de créer un établissement public administratif gérant l’ancien fond Biotox : l’établissement prévu dans cette proposition de loi se substituera ainsi à celui qui était prévu en loi de financement de la sécurité sociale pour 2007. Il n’y aura donc pas de doublon.
Ce nouvel organisme pourra intervenir pour assurer la couverture en médicaments ou en dispositifs médicaux là où les besoins n’auront pas été satisfaits, mais il n’aura pas vocation à piloter l’élaboration des plans ou à traiter les alertes sanitaires, ni à définir la politique d’emploi de la réserve et des produits stockés. Toutes ces missions resteront de la compétence de l’État.
En revanche, la création de cet établissement public permettra de mieux faire la distinction entre les tâches de conception et celles d’application opérationnelle des mesures, ce qui permettra à l’administration centrale de mieux assumer son rôle de pilotage et d’aide à la décision publique : la direction générale de la santé pourra se consacrer à son cœur de métier.
Enfin, pour renforcer encore notre efficacité, un établissement pharmaceutique sera créé au sein de l’établissement public que je viens d’évoquer. L’utilisation de produits relevant du monopole pharmaceutique n’a en effet rien d’inhabituel. Comme l’a montré l’affaire du Nivelar, nous devons trouver une solution pérenne et sûre : les activités portant sur des produits relevant du monopole pharmaceutique seront ainsi réalisées par l’établissement pharmaceutique dans le respect du régime juridique applicable. Ce deuxième établissement aura par ailleurs pour mission d’exercer les mêmes activités que l’établissement principal en cas de cessation de commercialisation, de rupture de stock, de production insuffisante ou d’indisponibilité de médicaments, de dispositifs médicaux ou diagnostics, et pourra être titulaire des licences d’office autorisées par le ministre chargé de la propriété industrielle. Ces dispositions ne dispenseront pas les industries concernées de remplir leur rôle mais permettront de compenser, directement ou par sous-traitance, d’éventuelles carences dans des délais compatibles avec les impératifs de gestion d’une crise.
Aboutissement d’un travail approfondi et d’une concertation avec l’ensemble des professions de santé, cette proposition de loi tend à tirer toutes les leçons des crises que nous avons traversées en adaptant au mieux notre système de gestion à notre devoir d’anticipation et de préparation. Le Gouvernement s’engage à appliquer ces dispositions dans des conditions exemplaires (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Jean-Pierre Door, rapporteur de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales – L’examen de ce texte survient à un moment crucial, car le Gouvernement vient de relever le niveau de risque épizootique en France de « négligeable » à « faible », plusieurs foyers de virus H5N1, hautement pathogène, ayant été identifiés dans des élevages hongrois, britanniques et russes. Face aux menaces sanitaires actuelles, il faut de toute évidence améliorer encore la préparation de notre système sanitaire.
Nous vous remercions, Monsieur le ministre, d’avoir bien voulu inscrire cette proposition de loi à l’ordre du jour avant la fin de cette législature.
Nous sommes de plus en plus confrontés aux menaces sanitaires, telles la canicule, le chikungunya ou le risque terroriste et il ne se passe pas une semaine sans qu’une alerte ne vienne nous rappeler la nécessité de se préparer. Longtemps, ces risques ont été sous-évalués, mais des progrès considérables ont été réalisés pour les identifier, sous l’impulsion de l’Institut de veille sanitaire et l’OMS : la France s’est dotée d’un réseau performant d’agences sanitaires, basé sur la séparation des fonctions d’expertise et de gestion de crises. Un important travail de planification et de préparation a été mené, qu’il s’agisse de la mobilisation de l'administration centrale – avec la création d’un département des situations d’urgence sanitaire – ou de celle des professionnels de santé, au travers de l'institution de « plans blancs ». Parallèlement, le ministère de la santé a acquis en grande quantité les produits de santé et les équipements de protection nécessaires, la valeur des stocks atteignant aujourd’hui 812 millions.
Malgré ces avancées, un certain nombre d’éléments continuent de limiter l'efficience du dispositif de réaction : le caractère imprévu des crises, d’abord, la mise en œuvre locale du dispositif, qui souffre de ce que les collectivités locales sont insuffisamment associées, la médiocre intégration des médecins aux réseaux et enfin, la quasi-absence de réflexion de la population sur son autoprotection.
Le renfort des professionnels de santé volontaires n'est pas assez organisé : l’afflux de bénévoles, en temps de crise, doit être régulé par un opérateur unique. De plus, les droits et la protection des volontaires doivent être garantis. Par ailleurs, l'éventualité que des professionnels de santé puissent eux-mêmes être touchés doit être mieux appréhendée. Enfin, la gestion du stockage des produits de santé et la capacité d’exploitation pharmaceutique de l’État doivent mieux répondre aux défis sanitaires.
Cette proposition de loi de M. Francis Giraud, adoptée en première lecture au Sénat le 23 janvier, traduit de façon concrète la volonté du ministre d'améliorer encore la réactivité du système sanitaire français. Sans réformer l’ensemble du système de gestion des menaces sanitaires, elle vise à rationaliser, à sécuriser juridiquement et à renforcer le dispositif actuel.
Ce texte permet en effet de doter les pouvoirs publics d'une capacité de réponse accrue et adaptée à la nature de chaque crise sanitaire, en créant un corps de réserve sanitaire, mobilisable à tout moment. Le volontariat – l’acceptation du devoir et le dévouement, en somme – est ainsi placé au coeur du dispositif et en garantit le bon fonctionnement. La réserve, composée de professionnels de santé – en activité ou retraités depuis moins de trois ans – et d’étudiants, sera mise à disposition des cabinets libéraux, des hôpitaux ou des cliniques privées. Selon les premières estimations, elle pourrait rassembler 10 000 personnes.
Afin de graduer la réponse des pouvoirs publics, deux niveaux d'engagement sont prévus : la réserve d'intervention – dont les membres seront soumis à des règles de perfectionnement et de formation et pourront effectuer des missions internationales – entrera en action en premier lieu, en complémentarité avec les autres acteurs compétents, comme les sapeurs-pompiers ; la réserve de renfort sera mobilisée si la réserve d’intervention ne peut plus faire face.
L’un des éléments majeurs de la proposition de loi est d’accorder, en contrepartie des obligations personnelles et des risques encourus par les réservistes, des droits et des protections. Ainsi, les volontaires ne doivent pas subir de préjudice, notamment financier, mais au contraire être pleinement reconnus pour leur action au service de la nation. Le texte prévoit donc la mise en place d'un statut très protecteur, qui garantit aux réservistes le maintien de leur rémunération et la continuité de leurs droits en matière de protection sociale. En cas de mise en cause de leur responsabilité, les réservistes seront protégés par l'État et indemnisés en cas de dommages.
Cette proposition de loi prévoit également la création d’un établissement public, qui apportera un soutien logistique et administratif au ministère de la santé. Il aura pour missions l'administration de la réserve et sa projection sur le terrain, la prévention et la gestion des risques sanitaires exceptionnels – en particulier la constitution de stocks, mission autrefois dévolue au Fonds de prévention des risques sanitaires –, la fabrication et la distribution des médicaments et des équipements indispensables. Dans ce sens, le texte permet de renforcer l'information des autorités sanitaires en cas de rupture de stock ou de cessation de commercialisation d'un médicament, ce qui constitue une avancée majeure. Il est en effet important de garantir une bonne articulation entre l'établissement et les différentes instances, en particulier l’INVS.
L’administration centrale sera ainsi déchargée des tâches de mise en œuvre opérationnelle et jouera pleinement son rôle de conception et de pilotage de la politique publique de sécurité sanitaire. Toutefois, s'il est légitime que l'assurance maladie soit représentée au sein du conseil d'administration de cet établissement – elle contribue à son financement – l’État y sera majoritaire et le ministère de la santé conservera un rôle prééminent dans la prévention, l'alerte, la gestion des crises sanitaires, l’emploi de la réserve et des stocks de produits de santé. Nous proposerons quelques amendements de précision sur la coordination – indispensable – avec le ministère chargé de la sécurité civile.
Comme l’envisageait une proposition de loi que j’ai déposée avec plusieurs de mes collègues récemment, un référent sanitaire, spécialiste en épidémiologie, pourrait être nommé dans chaque zone de défense, afin d’améliorer la coordination de l’action publique et de renforcer les actions de sensibilisation en direction des personnels médicaux et du grand public.
La commission des affaires sociales a adopté cette proposition de loi à l'unanimité et vous invite à la suivre, afin de consolider notre système d’anticipation et de gestion des crises sanitaires, dont la qualité a encore récemment été reconnue par l’OMS (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Patrick Braouezec – Cette proposition de loi est un peu la curiosité de cette fin de législature…
M. Jean-Marie Le Guen – Exact !
M. Patrick Braouezec – D’origine sénatoriale, elle a connu un sort bienheureux : après avoir renoncé à des textes comme le projet de loi sur la protection des consommateurs, le Gouvernement l’a inscrite à notre ordre du jour en espérant un vote conforme à celui du Sénat, émis le 23 janvier. Pourquoi tant de précipitation, alors que la grippe aviaire ou le chikungunya ne sont pas des menaces nouvelles ? Vous avez eu tout loisir, Monsieur le ministre, de présenter au Parlement un projet de loi pour donner suite au rapport de la commission d’enquête. Quitte à se préoccuper de ces questions, autant le faire globalement, plutôt que de légiférer par petites touches ! D'autant que cette proposition de loi sème le trouble par certains de ses aspects.
Certes, l’appel au renfort des professionnels de santé volontaires n'était pas suffisant, et nous approuvons qu’un statut très favorable – mais juste – leur soit appliqué. Mais pourquoi ce statut n'est-il pas appliqué à l'ensemble des acteurs intervenant dans le champ de la sécurité civile ?
La réserve sanitaire comprendra des professionnels de santé en activité ou retraités depuis moins de trois ans, ainsi que des personnes poursuivant des études médicales et paramédicales. Dans tous les cas, il s'agira de volontaires, comme pour les réserves militaires ou de sécurité civile, tels les pompiers. Pourquoi ne pas étendre ce statut protecteur, qui est une avancée, à l'ensemble de ces volontaires?
Autre interrogation : comment le corps de réserve sanitaire interviendra-t-il en cohérence avec les volontaires des réserves opérationnelle et citoyenne, d'ordre militaire, et avec ceux de la réserve civile de la police nationale ou de la réserve communale de sécurité civile, ou encore des sapeurs-pompiers volontaires ? Ne risque-t-on pas de créer des doublons et des difficultés de coordination opérationnelle ? Sachant qu'une pandémie aurait des conséquences non seulement sanitaires mais également économiques et sociales, nous savons tous qu’une mobilisation de tous les acteurs est nécessaire.
Par ailleurs, la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France fait observer qu’en cas d'appartenance d'une même personne à plusieurs de ces réserves, il pourrait y avoir des difficultés.
On peut d’autre part s'interroger sur l'inégalité de traitement financier entre ce corps de réserve sanitaire et les moyens débloqués pour les services départementaux d’incendie et de secours qui peuvent intervenir dans le même champ. L’engagement financier de l'État en faveur des SDIS est en effet d’une faiblesse persistante, et la question de la capacité des départements à supporter seuls les charges se pose avec une acuité croissante.
Cette proposition ne doit pas faire oublier non plus que si des moyens exceptionnels doivent être débloqués en cas de crise, il faut aussi s'assurer que les moyens traditionnels pourront bien fonctionner. Or, les restrictions budgétaires de ces dernières années dans le domaine de la santé risquent d'avoir pour effet de limiter les capacités de faire face. C'est ce qu'ont d'ailleurs révélé les travaux de la mission parlementaire sur la grippe aviaire.
M. le Ministre – Faux. Citez le passage qui dirait cela !
M. Patrick Braouezec – Aujourd'hui, nos hôpitaux sont appauvris et les services d'urgence constamment surchargés ; la permanence des soins de ville n'est toujours pas effective ; enfin, l'évolution de la démographie médicale n'est pas faite pour nous rassurer. Beaucoup de professionnels de santé nous ont alertés sur les sérieuses défaillances du système de veille et d'alerte, même si des progrès ont été faits depuis l'épisode de la canicule. Il ne s'agit pas de noircir le tableau et d'instaurer la peur, mais d'alerter sur la fragilité des premiers remparts.
Nous sommes par ailleurs en droit de nous interroger sur l'opportunité de créer un nouvel établissement public dans le domaine de la sécurité sanitaire, qui se caractérise malheureusement déjà par une prolifération des acteurs et des structures, source de complexité, de redondances et de lenteur.
Un mot pour finir sur le financement. Une nouvelle fois, le Gouvernement, avec la complaisance de sa majorité, fait supporter à la sécurité sociale les missions régaliennes de l'État que la loi de finances devrait assumer. Ainsi, la reprise du fonds de prévention des risques sanitaires – ex-fonds Biotox – par l'établissement public constitue un délestage sur l'assurance maladie, tandis que l'État ne devient qu'un contributeur parmi d'autres. Ce procédé est inacceptable. Il serait d'ailleurs intéressant de faire le bilan de l'ensemble des mesures décidées par le Gouvernement mais dont la charge financière est transférée vers la sécurité sociale, l'assurance maladie en particulier.
Les ressources de la sécurité sociale ne sont pas faites pour financer les mesures de prévention sanitaire de notre pays, ni des plans d'anticipation qui relèvent de la compétence de l'État.
Nous ne nous opposons pas à tous les moyens dont on peut se doter pour faire face à une éventuelle crise sanitaire. Mais nous avons un doute quant à la cohérence et l'efficacité des moyens employés. Pour ces raisons nous nous abstiendrons.
M. le Ministre – Ce n’est pas ce qu’a fait le groupe communiste au Sénat.
M. Pierre-Louis Fagniez – Comme tous les pays du monde, notre pays est confronté depuis quelques années à de nouvelles menaces sanitaires d'une ampleur inconnue jusqu'alors : explosion de l'usine AZF à Toulouse, SRAS, canicule, épidémie de chikungunya, grippe aviaire... Certaines de ces crises ont frappé directement notre territoire, d'autres non, mais aucun pays n'est aujourd'hui à l'abri d'une crise sanitaire de grande ampleur. Derniers exemples en date : de nouveaux foyers du virus H5N1 ont récemment été identifiés en Grande-Bretagne et en Hongrie ; et pas plus tard que la semaine dernière, vous étiez vous-même, Monsieur le ministre, en Égypte, pour y apporter l'aide de la France. Les menaces auxquelles nous sommes confrontés sont diverses et variées. Elles sont aussi difficiles à cerner, car en constante évolution.
C'est dans ce contexte que s'inscrit la proposition de loi que notre Assemblée examine aujourd'hui. Ce texte, l'un des derniers de cette législature, revêt une importance toute particulière, car il se rapporte à la santé publique et doit nous permettre de mieux nous préparer à des menaces sanitaires de grande ampleur, notamment par la création d'un corps de réserve sanitaire. Je remercie notre collègue sénateur, Francis Giraud, qui en est à l’origine, et vous, Monsieur le ministre, qui avez fait en sorte que cette proposition de loi soit mise à l'ordre du jour de notre Assemblée. À l'heure où l’on reproche bien souvent aux responsables politiques d'agir dans l'urgence, au coup par coup, ce texte –fondé sur une démarche qui consiste à anticiper les crises – est un heureux contre-exemple, qui donne tout son sens à l'expression bien connue d'Émile de Girardin : « Gouverner, c'est prévoir ».
M. Patrick Braouezec – En l’occurrence, on aurait pu rêver mieux !
M. Pierre-Louis Fagniez – Depuis 2002, le Gouvernement a renforcé, avec le soutien de la majorité parlementaire, le dispositif de veille, d'alerte et de préparation, dont les bases avaient été posées par les lois portant création d'établissements spécialisés tels que l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé, l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments et l'Institut de veille sanitaire.
Parallèlement, un important travail de planification et de préparation aux risques sanitaires majeurs a été mené. Je rappellerai pour mémoire le plan et le fonds Biotox, destinés à faire face aux risques nucléaires, radiologiques, biologiques et chimiques ; le renforcement des plans blancs et plans blancs élargis dans le cadre de la loi du 9 août 2004 relative à la santé publique ; la mise en place d'un plan de prévention et de lutte de pandémie grippale, salué par l'Organisation mondiale de la santé et la création d'une délégation interministérielle.
Tant à travers la mission d'information sur la grippe aviaire que grâce à l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, notre Assemblée a suscité certaines de ces mesures ; et notre collègue Jean-Pierre Door, rapporteur de la mission d'information et aujourd'hui rapporteur de ce texte, a tenu dans ces travaux un rôle éminent.
Malgré tous ces efforts, des faiblesses importantes demeurent : l'absence de dispositif d'ensemble pour la rémunération, la protection sociale ou la couverture juridique des professionnels de santé volontaires ; une gestion inadaptée des produits de santé et des équipements achetés et stockés ; enfin et surtout, le défaut de stratégie alternative dans le cas où les professionnels de santé seraient eux-mêmes massivement affectés par la propagation d'une pandémie virale ou bactériologique.
La proposition de loi que nous examinons aujourd'hui répond à ces difficultés en mettant en place, d'une part un corps de réserve sanitaire, qui permettra d'augmenter les ressources en personnel de santé, d'autre part, un établissement public chargé de l'administration de la réserve sanitaire et de la logistique des produits et équipements prévus par les différents plans de prévention. Il sera doté d'un statut d'établissement pharmaceutique.
Cette réserve sanitaire s'appuiera sur les professionnels et anciens professionnels de santé, mais aussi sur d'autres personnes répondant à des conditions d'activité, d'expérience professionnelle ou de niveau de formation. Fondée sur le volontariat, elle comprendra une réserve d'intervention, mobilisable en premier ressort et susceptible d’être déployée à l'international, et une réserve de renfort.
Ce texte est très attendu par les professionnels de santé, qui pour le moment ne bénéficient, lorsqu’ils sont mobilisés, d'aucun réel cadre juridique et financier. On l'a encore récemment constaté cet été lors des trois semaines de canicule, au cours desquelles nous avons dû faire appel à d'autres professionnels, étudiants en médecine ou médecins retraités. Pourtant, ces bénévoles sont en droit d'attendre de l'État un statut plus protecteur. C'est précisément ce que prévoit ce texte.
Les réservistes bénéficieront d'une rémunération, y compris pendant les périodes de formation, et d'une totale continuité de leurs droits en matière de protection sociale, d'avancement, d'ancienneté et de congés payés. J’espère, Monsieur le ministre, que vous pourrez nous en dire un peu plus à ce sujet.
Le dispositif s'inscrit clairement dans une logique de complémentarité avec les dispositifs déjà existants, et non de concurrence. Je pense évidemment aux quelque 250 000 sapeurs-pompiers qui constituent le pivot de notre dispositif de sécurité civile.
MM. Claude Gaillard et Jérôme Bignon – Très bien !
M. Pierre-Louis Fagniez – Je tiens ici à rendre hommage au dévouement exemplaire dont ils font preuve dans leurs fonctions, souvent au péril de leur vie, et au professionnalisme qui est le leur, au service de nos concitoyens sur le territoire national mais aussi au-delà de nos frontières. Ils méritent la reconnaissance de la nation.
M. Guy Geoffroy – Très bien.
M. Pierre-Louis Fagniez – Les représentants de la Fédération nationale des sapeurs-pompiers de France souscrivent aux objectifs poursuivis par la proposition de loi, mais ils nous ont fait part de leurs interrogations quant à l'articulation des différents dispositifs entre eux, point qui ne fait l'objet pour l'instant d'aucune disposition du texte. Compte tenu du rôle de premier ordre des sapeurs-pompiers en cas de crise sanitaire, il semble souhaitable de le préciser ici. Il me semble également important d'associer les sapeurs-pompiers aux décisions qui seront prises dans le cadre du nouveau dispositif. Cela peut se faire dans des instances de dialogue telles que la Conférence nationale des services d'incendie et de secours. C'est pourquoi j'ai cosigné les deux amendements déposés par Thierry Mariani et Jérôme Bignon qui affirment cette logique de complémentarité et garantissent une parfaite coordination des dispositifs, condition sine qua non du succès.
Notre pays a le devoir de se préparer au mieux aux crises sanitaires, dont on sait aujourd’hui que la probabilité est grande. C’est donc dans un esprit de responsabilité que le groupe UMP votera ce texte, enrichi des quelques améliorations proposées, qui sont le fruit d’une concertation approfondie avec l'ensemble des acteurs. Je suis certain que nous saurons nous retrouver très largement autour de cette proposition, adoptée à l’unanimité par nos collègues sénateurs et dont il semble essentiel qu’elle puisse être définitivement adoptée avant la fin de cette législature. J'espère, Monsieur le ministre, que vous pourrez nous le confirmer (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Jean-Marie Le Guen – Traiter de ce texte alors que l’Assemblée semble sur le point d’éteindre la lumière et de fermer ses portes est singulier.
M. le Ministre – Nous comptons sur une majorité plurielle pour adopter ce texte singulier !
M. Jean-Marie Le Guen – Mais cela n’exclut pas la discussion au fond, et suffit encore moins à assurer la qualité et l’opportunité d’un texte.
Je prends pour ma part très au sérieux l’objet de ce texte, qui devrait présenter une vision moderne de l’action publique. Notre société est confrontée à des menaces sanitaires nouvelles, ne serait-ce que parce que nous ne constatons plus les dégâts a posteriori, mais que nos moyens d’information nous obligent à anticiper les risques. Le texte parle de menace sanitaire de première importance : c’est tout à fait opportun. Mais il parle aussi de système de santé, et je ne suis pas certain que nous ayons vraiment un « système de santé » dans notre pays.
L’autre incongruité est que ce texte ait pris la forme d’une proposition de loi – bien que nous sachions la part que vous prenez dans sa paternité, Monsieur le ministre. S’il n’y a pas eu de projet de loi, c’est donc que vous n’en avez pas voulu, ou que vous n’avez peut-être pas pu obtenir un accord du Gouvernement. Votre volonté de légiférer sur ce thème ne faisant pas de doute, on doit donc s’interroger sur la capacité globale de l’État à accomplir une réforme nécessaire. Cette procédure détournée semble d’autant plus singulière que le Premier ministre pourrait se sentir concerné par le sujet, et que le ministre de l’intérieur a été contourné par l’initiative parlementaire.
M. Guy Geoffroy – Il est incontournable !
M. Jean-Marie Le Guen – Le problème de fond est de savoir si nous devons nous doter d’une agence, à vocation essentiellement logistique, sur ces questions. J’en suis convaincu. La forme d’organisation traditionnelle de l’État – avec la direction de la sécurité civile par exemple – ne correspond plus véritablement à la gestion d’une pluralité de menaces. Mais faut-il simplement ajouter une structure, ou impliquer l’État dans une réforme plus globale en le dotant d’un outil parfaitement adapté, sur le modèle de la FEMA ? La célèbre agence américaine n’a certes pas brillé par son action à La Nouvelle-Orléans, mais son principe même ne me semble pas critiquable.
La menace est en train de changer. Pendant des siècles, l’essentiel des menaces, qu’elles soient d’origine sanitaire ou politique – terroriste par exemple – ont été tournées contre l’État. Aujourd’hui, elles sont fondamentalement tournées contre la société. L’État doit donc les gérer par une autre organisation, qui lui permette de coordonner, dans un cadre interministériel, l’ensemble des compétences et des actions, qu’elles soient décentralisées – je pense aux sapeurs-pompiers par exemple, qui ont un rôle de première importance sur le terrain – ou le fait des organisations de la sécurité civile ou du monde associatif, dont il faut garder à l’esprit qu’il est déjà organisé depuis longtemps et qu’il a déjà structuré une réponse.
Monsieur le ministre, votre intuition est juste : nous avons besoin d’un outil moderne, transversal, capable d’impliquer les différents niveaux de l’administration. Je ne suis pas opposé à ce qu’il prenne la forme d’un établissement public. Ce qui me gêne, c’est que, malgré vos dénégations, il s’ajoute aux autres structures, ce qui pose entre autres un problème de coût. À l’heure où réforme de l’État, diminution du nombre des fonctionnaires et réduction des budgets publics sont d’actualité, la majorité montre une fois de plus qu’elle ne sait que demander toujours plus, en dépense et en administration, et échoue à mutualiser les moyens. Cela donne un signe négatif à ceux qui espèrent une véritable réforme. Cela crée aussi une ambiguïté très forte dans la question du financement de l’agence, et l’on sait que la discussion sur ce sujet n’est pas réglée. On entend que le ministère de la santé en financerait l’essentiel sur son budget, mais cela ne suffit pas à nous rassurer. Il ne faudrait pas qu’on demande à l’assurance maladie de prendre en charge ce qui est une fonction essentielle de l’État. Ce que nous avons accepté, pour des raisons d’urgence et d’évolution des responsabilités, pour le financement du plan Biotox ou de la pandémie grippale ne peut pas être systématisé. On ne peut puiser dans les fonds de l’assurance maladie pour financer des politiques de prévention et d’ordre public.
J’en viens au problème de la réserve. Il reste beaucoup à faire pour organiser le cadre juridique et financier dans lequel interviendront les personnes mobilisées par l’État. Peut-être pourrez-vous nous dire, Monsieur le ministre, quel est l’état d’avancement du dossier de la protection juridique des professionnels de santé face à un risque de pandémie. Certes, l’idée de réserve est toujours sympathique, mais la question principale est la structuration de l’active ! Comment les professionnels de santé sont-ils impliqués, qu’ils appartiennent à l’hôpital public, aux cliniques privées ou au secteur ? Quelle est leur responsabilité dans une crise sanitaire ? Quels sont leur statut et leur mandat ? Qui pourra s’impliquer, qui pourra se soustraire ? Il me semble que nous n’avons pas avancé ces derniers mois sur ces questions, qui font partie d’une réflexion d’ensemble sur la mutation de l’exercice des professions libérales. Nous sommes de plus en plus nombreux, y compris au sein du corps médical, à demander à ce que les professionnels libéraux puissent bénéficier d’un mandat de service public, correspondant à un certain nombre de tâches de santé publique qui comprendraient, outre les tâches quotidienne, la préparation aux tâches exceptionnelles. Il faut régler toutes ces questions relatives aux professionnels en activité avant de parler de la réserve.
S’agissant de la réserve à proprement parler, élargir ce qui existe aujourd’hui semble positif, mais sera peut-être aussi redondant par exemple avec les réserves militaires, puisqu’un certain nombre de médecins ont déjà rejoint la réserve militaire sanitaire. Et qu’en sera-t-il de tous ceux qui se sont engagés volontairement dans le mouvement associatif – Croix rouge, Médecins du monde ou Médecins sans frontières ? Les professionnels n’ont pas attendu que nous parlions de réserve sanitaire pour se mobiliser ! Toutes ces questions ne sont pas véritablement réglées par ce texte, qui souligne des problématiques parfaitement justes certes mais qui, intervenant de façon quelque peu subreptice sous la forme d’une proposition de loi, n’a pas suscité la véritable réflexion qui était nécessaire sur la modernisation de l’État, la transversalité des fonctions et la gestion des risques nouveaux. J’aurais souhaité une vision plus globale qui permette de mettre sur la table le problème des statuts juridiques et des droits et devoirs de chacun, ainsi que les questions relatives au financement, au rôle des collectivités locales ou à l’implication des systèmes d’information, quels qu’ils soient.
Nous sommes donc dans l’expectative. Beaucoup de professionnels de la sécurité civile, des associations et même la fédération nationale des sapeurs-pompiers ont exprimé des inquiétudes, dont je ne suis pas sûr qu’elles soient toutes levées. Il est dommage que nous n’ayons pas profité de la discussion de ce texte pour débattre plus largement de la modernisation de l’État.
M. le Président – J’appelle les articles de la proposition de loi dans le texte du Sénat.
M. le Rapporteur – L’amendement 13 vise à définir plus précisément le domaine de compétence de la réserve sanitaire dans un souci de cohérence entre sa mission et celle des services publics ou des collectivités territoriales.
M. Jérôme Bignon – Je mesure toute l’importance de ce texte. Avec M. Mariani et les autres signataires de l’amendement 1, nous considérons qu’il est utile de compléter cette proposition en rappelant notamment le rôle essentiel de nos 250 000 pompiers, dont 200 000 sont des volontaires. C’est une véritable mobilisation générale qu’il faut organiser sur un point aussi fondamental, et il ne s’agit évidemment pas d’opposer un corps à un autre !
M. le Rapporteur – Nous sommes d’accord sur le fond, mais la rédaction de l’amendement 13 me semble préférable.
M. Jérôme Bignon – Je retire mon amendement.
M. le Ministre – Avis favorable à l’amendement 13. Il s’agit de travailler de façon complémentaire et non concurrente : les pompiers auront la garantie qu’il en ira ainsi. Il ne suffit d’ailleurs pas de le dire, mais il faut également le démontrer et c’est ce que nous faisons. J’ajoute que nous avons déjà travaillé à la rédaction des décrets d’application de ce texte et que nous les soumettrons à la commission des SDIS.
M. Jérôme Bignon – Je vous remercie.
M. Guy Geoffroy – Je regrette de ne pas avoir pu co-signer ces deux amendements mais je suis entièrement satisfait des propos qui viennent d’être tenus. Nous savons combien les populations sont sensibles au travail des SDIS, qu’il n’a évidemment jamais été question de remettre en cause : cela va sans dire, mais cela va également encore mieux en le disant, comme l’a dit M. le ministre. Les élus locaux ici présents sont comblés (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. le Rapporteur – Lors de la mission parlementaire sur la grippe aviaire, nous avons eu l’occasion, avec M. Le Guen, d’évoquer le nécessaire renforcement du pilotage interministériel, et plus précisément entre les ministères de la santé et de l’intérieur. L’amendement 14 va en ce sens.
MM. Guy Geoffroy et Jérôme Bignon – Très bien.
M. le Ministre – Même esprit que l’amendement précédent, même avis.
M. Jean-Marie Le Guen – Ou bien cet amendement en dit trop, ou il n’en dit pas assez. Si personne n’a pensé que l’établissement public devait être coordonné avec le ministère de l’intérieur, c’est qu’il y avait des raisons politiques : qui doit gérer les crises sanitaires ? Les ministres de la santé, de l’agriculture et de l’éducation sont intervenus dans le cadre de la mission sur la grippe aviaire, mais nous n’avons entendu personne du ministère de l’intérieur, dont la mobilisation en la matière reste à démontrer. Cet amendement, sur lequel je suis réservé, témoigne d’un vrai problème. Nous savons fort bien que des luttes d’influence existent entre diverses administrations.
M. le Ministre – Une telle rédaction se justifie par un souci de cohérence avec l’ordonnance de 1959 sur la sécurité civile notamment.
S’agissant de la grippe aviaire, vous savez fort bien que le ministère de l’intérieur intervient ès qualités dans la phase pré-pandémique et qu’il aurait également toute compétence en cas de pandémie. Chacun est à sa place et connaît parfaitement sa mission.
M. le Rapporteur – L’amendement 15 vise à mettre en adéquation les moyens mobilisés par les préfets, directeurs des opérations de secours, comme l’a voulu la mission parlementaire. La proximité, en la matière, est fondamentale.
M. le Rapporteur – L’amendement 10 vise, dans l’alinéa 46 de cet article, à insérer les mots « sur le territoire national » après le mot « face ». Il s’agit d’inscrire le recours à la réserve sanitaire dans la cohérence du système français de protection des populations.
M. le Rapporteur – L’amendement 11 est de cohérence.
M. le Rapporteur – Les amendements 12, 3 et 4 précisent le rôle des préfets.
M. le Rapporteur – Dans l’aliéna 54 de cet article, l’amendement 5 vise à substituer aux mots « l’administration » les mots « la gestion administrative et financière ».
M. le Rapporteur – Les amendements 6, 7 et 8 sont défendus.
M. le Rapporteur – L’amendement 9 prévoit que l’établissement public qui est institué peut également financer des actions de prévention des risques sanitaires majeurs.
M. Jérôme Bignon – Je remercie la commission, son président et son rapporteur pour l’excellent travail qu’ils ont accompli : nous aurons travaillé jusqu’au bout et grandement amélioré cette proposition de loi qui nous venait du Sénat. Je voudrais aussi remercier le ministre et son administration pour leur écoute. La concertation organisée avec la coopération du ministère de l’intérieur, attendue tant par les professionnels de la santé que par ceux de la sécurité civile, favorisera un rapprochement des points de vue sur des sujets qui sont très importants. Je vous remercie d’avoir accepté le principe de cette concertation pour la préparation des textes réglementaires, et d’avoir bien voulu les soumettre à la Conférence nationale des services d’incendie et de secours. Les pompiers y seront très sensibles (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. le Ministre – Je remercie l'Assemblée nationale d’avoir adopté cette proposition de loi du sénateur Giraud, et tout particulièrement le rapporteur, Jean-Pierre Door : son travail nous a permis de compléter ce texte pour répondre aux inquiétudes qui s’étaient manifestées.
Ce texte étant aussi le dernier de la législature sur lequel j’interviens devant vous, je voudrais vous dire ma fierté qu’il ait pu être voté. Les crises sanitaires ne sont ni de droite, ni de gauche : quoi qu’il arrive, il sera donc appliqué. Nous sommes déjà en train de rédiger les décrets d’application. Nous aurons ainsi à notre disposition un outil supplémentaire. La France a beau être l’un des pays les mieux préparés à affronter ce type de menace, mieux vaut continuer à améliorer ce qui peut l’être. Cela sera profitable à chacun, quel que soit le gouvernement en place.
J’ai apprécié à sa juste valeur votre travail dans l’hémicycle et en commission, et j’ai eu beaucoup de plaisir à travailler avec votre Assemblée (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Patrick Braouezec – Merci, Monsieur le ministre.
L’ordre du jour appelle la discussion du texte de la commission mixte paritaire sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif à la modernisation de la diffusion audiovisuelle et à la télévision du futur.
M. Emmanuel Hamelin, rapporteur de la CMP – La CMP est parvenue, le 13 février, à un accord sur ce texte. Je tiens à remercier les rapporteurs de l’Assemblée et du Sénat qui y ont beaucoup travaillé, ainsi que les présidents des commissions des affaires culturelles et des affaires économiques et leurs administrateurs. Je remercie enfin le Gouvernement d’avoir inscrit ces textes en urgence, ce qui permettra de répondre à une demande très forte des acteurs.
Les deux chambres ont eu, sur ce projet, une approche complémentaire. Leur travail approfondi a amélioré très largement le projet initial. Sous réserve de quelques aménagements, la rédaction retenue demeure celle de l'Assemblée nationale. Les principales modifications en CMP sont issues pour la plupart d'amendements conjoints des deux rapporteurs.
On a ainsi clarifié des dispositions très techniques. À l'article 2 bis, un amendement donne au CSA les moyens de recomposer plus facilement les multiplexes pour favoriser le passage en numérique des télévisions locales analogiques. À l’article 5, il est proposé d’introduire un délai de quatre mois pour que le CSA établisse le calendrier de l'extension de la couverture en TNT pour les opérateurs nationaux. Un autre amendement précise que la compensation financière accordée par l'État pour la diffusion de l'ensemble des programmes régionaux de France 3 sur une des plateformes satellitaires sera bien accordée à France Télévisions et non au distributeur.
S'agissant des obligations de production et de diffusion des canaux compensatoires, la CMP a transformé l'obligation « particulière » de soutien à la création de ces canaux en obligation « renforcée ».
À l'article 5 bis, elle a complété le dispositif prévu pour la mise en conformité des conventions passées entre les câblo-opérateurs et les collectivités territoriales.
À l'article 5 quinquies, nous avons adopté un amendement prévoyant que les services de radios numériques se voient attribuer une part significative des fréquences des bandes L et III.
À l'article 7 bis, la CMP a adopté plusieurs amendements. Ils visent notamment à garantir aux consommateurs, à compter du 1er décembre 2008, l'intégration dans les téléviseurs, mais également les enregistreurs, d'un adaptateur permettant la réception des programmes en haute définition ; à créer un label « Prêt pour la haute définition » pour les seuls terminaux permettant la réception effective des services en haute définition ; à obliger industriels et distributeurs à informer de façon détaillée et visible les consommateurs sur les capacités de l'ensemble des matériels récepteurs de télévision et non plus uniquement des téléviseurs, à recevoir les signaux numériques, notamment en haute définition. Enfin, est ouverte à tous les terminaux la possibilité d’obtenir le label « Prêt pour la radio numérique ».
À l'article 9, la CMP a précisé que les contrats de droits exclusifs passés antérieurement à la présente loi, y compris en télévision mobile personnelle, produisent leurs effets jusqu'à leur terme.
À l'article 10, elle a adopté un amendement qui, d'une part, supprime la faculté pour les éditeurs de services de s'opposer à la reprise de leurs programmes si le distributeur n'a pas pris les mesures techniques permettant le respect des engagements de ces éditeurs à l'égard des ayants droit et, d'autre part, précise que les distributeurs de services de TMP ne doivent pas faire obstacle à la mise en œuvre desdites mesures techniques.
À l'article 13, un amendement garantit que, lors des appels à candidatures lancés par le CSA pour la télévision mobile personnelle, une part des fréquences réservées à la diffusion d'autres services de communication audiovisuelle que de télévision soit consacrée à la diffusion des services de radio.
Le texte de la CMP, équilibré, répond aux attentes de la majorité des acteurs du secteur, ce qui n’était pas assuré d’avance étant donné les enjeux économiques, et apaise leurs inquiétudes. Sous réserve de l'adoption des trois amendements rédactionnels présentés par le Gouvernement, je vous invite donc à l’adopter (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Patrick Braouezec – Ce projet prévoit le basculement de la télévision analogique vers le numérique à partir du 31 mars 2008. Au 30 novembre 2011, la télévision numérique terrestre devra être accessible à 95% de la population, les 5 % restants étant desservis par voie satellitaire gratuite. Il organise également le lancement, dès l'été 2007, de la télévision haute définition et de la télévision mobile personnelle. À l'heure où l'image occupe une place grandissante, ce texte aura indiscutablement des effets sur la vie de nos concitoyens.
La ressource numérique étant un bien public, donc commun, on ne saurait prendre de décisions à son sujet que dans l'intérêt général, afin de garantir la diversité des contenus, l'exception culturelle, l'accessibilité pour tous et le pluralisme.
La CMP a adopté une quarantaine d'amendements, pour la plupart d'ordre technique. Elle a créé un label « Prêt pour la haute définition » et étendu aux « enregistreurs ou tout autre équipement » l'obligation de disposer d'un adaptateur numérique comme les téléviseurs.
Pourtant, ce texte me laisse sur un sentiment d'insatisfaction, voire de déception. À le lire rapidement, il paraît de bon sens. En réalité, il élargit immensément le poids des puissants. Or, de rachats en fusions, la concentration dans les médias et les industries culturelles s’accélère.
Énumérons les cadeaux que vous leur faites : cadeau aux trois opérateurs audiovisuels historiques privés – TF1, Canal+ et M6 – d'un canal supplémentaire qui pourra émettre sur tout le territoire ; cadeau d'un accès automatique au futur réseau de télévision mobile personnelle pour les « nouveaux entrants » de la TNT, dont les chaînes des groupes Bolloré, Bertelsmann-RTL, Lagardère-Hachette et Canal+-TPS…
M. Renaud Donnedieu de Vabres, ministre de la culture et de la communication – Il va y en avoir des cadeaux !
M. Patrick Braouezec – Eh oui. Cadeau encore du marché de la haute définition aux industries de l'électronique grand public et aux installateurs, et cadeau du marché de la télévision mobile personnelle aux trois grands opérateurs de télécommunications.
Et alors que le monopole dans le domaine des médias constitue un réel danger pour la démocratie, ce texte ne renforce pas les dispositifs de lutte contre la concentration, il les ignore.
Pourtant, sur un certain nombre de points, nous pouvions nous rencontrer et faire avancer les choses.
M. le Ministre – Mais bien sûr !
M. Patrick Braouezec – Nous jugeons très positif le passage à la télévision numérique terrestre et l'ouverture de la télévision mobile. Ce sont de beaux objectifs, si, bien entendu, l'on tend pour la TNT vers une couverture à 100 % du territoire. Cela étant, nous aurions dû prendre le temps d'élaborer un texte qui anticipe davantage les évolutions technologiques futures, notamment dans le domaine de l'internet. Mais il y a une inégalité de traitement entre chaînes, qui témoigne, entre autres, de votre volonté de canaliser les spectateurs vers un certain type de diffuseur d'information, de divertissement ou de culture. Et vous avez négligé l'interopérabilité, l'interactivité entre les chaînes de télévision et les téléspectateurs, en ne misant pas sur l'internet.
Votre texte manque également l’occasion d’utiliser la télévision de proximité et les télévisions associatives pour enrichir la démocratie locale.
Enfin – c'est vrai pour les vingt chaînes qui seront présentes sur la TNT, mais c'est surtout flagrant pour la télévision mobile – le service public n'a pas une place suffisante pour garantir à tous les usagers un traitement égal et le bénéfice d'une vraie télévision publique de qualité. Nous le regrettons.
La télévision de service public n'est pas prête à affronter les nombreux défis liés à la modernisation des modes de diffusion. Pourtant, comment imaginer une télévision du futur sans un service public fort, capable de rivaliser avec les moyens de plus en plus colossaux des grands groupes privés et des opérateurs de télécommunications ? Sans volonté politique résolue, nous irons vers la marginalisation du groupe France Télévisions. Celui-ci possède pourtant de réels atouts, dont l'attachement que lui porte une majorité de citoyens, et un savoir-faire inestimable dans la production de contenus à haute valeur ajoutée culturelle et artistique. La prochaine législature, nous l’espérons, permettra d'aller beaucoup plus loin dans ce domaine. En attendant, nous ne pourrons pas voter ce projet.
M. Guy Geoffroy – C’est dommage.
M. Dominique Richard – Au nom du groupe UMP, je me félicite de l’adoption de ce texte important que tous les acteurs de la filière attendaient avec impatience. Il ouvre une nouvelle ère de la télévision. Nous ne pouvions évidemment prendre de retard pour mettre en place les outils juridiques nécessaires à la télévision de demain.
Ce projet permet quatre avancées majeures. D’abord, il fait entrer pleinement le numérique dans les foyers, mettant à la portée de tous une offre de télévision de même qualité que les DVD. Ensuite, il assure plus de diversité et de pluralisme. Aussi, quand le porte-parole intermittent de Mme Royal, M. Montebourg, parle de « berlusconisation » de l’audiovisuel, je me dis qu’il a des problèmes avec la télévision, lui dont la formation politique a offert à M. Berlusconi une chaîne, la défunte Cinq, dont l’apport culturel n’avait échappé à personne (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP). Pour notre part, nous sommes fiers d’être la majorité qui a permis de passer de quatre groupes audiovisuels diffusant en clair, dont un pôle public conforté, à neuf groupes et 18 chaînes.
Cette diversité est un facteur de réussite et d’équilibre pour notre paysage audiovisuel, qui a besoin d’acteurs puissants, capables de rivaliser avec les grands groupes européens. Le premier opérateur français n’est que le douzième au plan européen !
Autre avancée, nous allons garantir la couverture à 100 % de notre territoire avant 2011 grâce au lancement d’une offre satellitaire gratuite, et assurer la reprise des émissions locales de France 3.
Ce texte renforcera par ailleurs le soutien à la création en exigeant des engagements qualitatifs de la part des chaînes – sur ce point, nous innovons, quand d’autres étaient moins regardants en 2000… À cela s’ajoute l’augmentation du taux de contribution au COSIP des chaînes HD et TMP, mais aussi la modernisation du compte de soutien. Je me réjouis d’ailleurs que le principe de neutralité technologique ait été conforté.
Nous sommes donc la majorité qui a le plus œuvré en faveur de la création audiovisuelle en conciliant sans relâche la croissance économique de ce secteur avec le souci de diversité, de pluralisme et de développement de la production. Si le Parlement a largement contribué à l’enrichissement de ce projet, c’est grâce à votre esprit d’ouverture, Monsieur le ministre.
M. le Ministre – Je suis moins buté qu’il n’y paraît !
M. Dominique Richard – Je pense notamment à la question des « écrans noirs », aux jeux vidéos et à l’équipement des ménages en numérique.
Lors de sa réunion du 13 février dernier, la CMP est parvenue à un point d’équilibre, reconnaissant qu’il y a effectivement « urgence technologique et démocratique » à adopter ce texte, comme le soulignait le président de la commission. Le groupe UMP aura la fierté d’avoir répondu à ce défi vital pour les médias (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
Jean-Marie Le Guen – Loin de renforcer la diversité audiovisuelle, de pérenniser le financement de la création et de tracer les contours de la télévision du futur, ce projet de loi, examiné dans l’urgence sans justification valable, ne fera que consacrer l’arrêt de la diffusion de la télévision analogique et promouvoir des avancées purement technologiques. Vous ne résoudrez aucune des difficultés actuelles – avenir du pluralisme, répartition des fréquences, interopérabilité des terminaux, ou encore réduction de la fracture numérique.
Pompeusement baptisé « télévision du futur », ce texte aurait mérité un grand débat national sur la place et l’évolution de la télévision. En attendant quelques mois supplémentaires, nous aurions pu affiner les normes et les dispositifs techniques applicables à des secteurs en devenir, dont nous n’avons encore qu’une maîtrise imparfaite. Le service public de l’audiovisuel est-il prêt ? L’exigence de qualité risque malheureusement d’être à nouveau sacrifiée. Face à des opérateurs privés de plus en plus puissants, il aurait fallu donner à France Télévisions et à ARTE les moyens de lutter à armes égales, et ainsi garantir que le service public audiovisuel demeure aux avant-postes en matière de qualité.
M. Dominique Richard – C’est le cas !
M. Jean-Marie Le Guen – Il y a encore bien des progrès à faire ! À quoi sert ce texte, sinon à distribuer encore quelques avantages pour services rendus, au risque de renforcer la concentration des médias entre les mains de quelques industriels multicartes ? Vous allez manquer un rendez-vous essentiel en négligeant les nouveaux modes de production et de consommation télévisuels et en omettant le rôle croissant joué par l’internet.
M. le Ministre – Ah bon ?
M. Jean-Marie Le Guen – Il n’y a rien dans ce texte en faveur des chaînes indépendantes, qui contribuent pourtant à la diversité et au pluralisme de l’offre, ni en faveur du service public audiovisuel. Vous allez en revanche favoriser les groupes audiovisuels privés en leur accordant la priorité pour l’obtention d’une autorisation d’émettre en haute définition. Vous leur permettrez même de cumuler sept autorisations TNT avec la détention d’un cinquième du marché de la télévision mobile personnelle !
De telles entraves au pluralisme ne feront qu’accentuer la concentration du secteur audiovisuel, au mépris des impératifs de service universel ou de neutralité des supports fixés par la loi de 2004. Je regrette que vous ayez refusé les amendements déposés par le groupe socialiste en vue d’établir un dispositif anti-concentration inspiré du rapport Lancelot et de limiter la dépendance des chaînes à l’égard de groupes dont le chiffre d’affaires se nourrit abondamment de la commande publique.
Plus contestable encore est l’octroi d’un canal supplémentaire à chacune des trois grandes chaînes privées, TF1, Canal+ et M6, en compensation du basculement de l’analogique au numérique. C’est un bonus injustifié, puisque ces chaînes avaient déjà bénéficié, lors du démarrage de la TNT, d’une prorogation de leur autorisation d’émettre.
M. le Rapporteur – Sans contrepartie à l’époque !
M. Jean-Marie Le Guen – La majorité semble oublier que le passage au numérique réduira notablement les coûts annuels… Faut-il également rappeler que le CSA avait émis des doutes sur « la proportionnalité des avantages prévus en faveur des chaînes nationales analogiques et le respect des principes constitutionnels de pluralisme et d’égalité », et que l’ARCEP s’était prononcée contre vos libéralités au motif qu’offrir une chaîne bonus aux opérateurs actuels conduirait à préempter encore plus le dividende numérique ? L’autorité de régulation demandait la suppression pure et simple de cet avantage, qui n’est « aucunement justifié ».
Quant au Conseil d’État, il avait certes fait mention d’une compensation, mais sans laisser entendre qu’il fallait donner trois chaînes bonus aux chaînes historiques privées en oubliant le service public audiovisuel
M. Dominique Richard – Auriez-vous préféré que nous fassions un chèque à M. Le Lay ?
M. Jean-Marie Le Guen – Rien ne nous contraint à de tels cadeaux ! D’ailleurs, il ne faudrait pas oublier la cerise sur le gâteau : les autorisations d’émettre des opérateurs nationaux « historiques » qui ont basculé en numérique seront prorogées de cinq ans, en échange d’une adhésion au GIP chargé de l’extinction de l’analogique. Compte tenu des possibilités successives de reconduction automatique des autorisations, ces chaînes auront bénéficié d’une autorisation de trente ans pour TF1 et M6 et de 32 ans pour Canal+ !
En développant une vision trop financière de la télévision, le Gouvernement a fait l’impasse sur le défi démocratique posé par la télévision du futur : la télévision n’est pas qu’un marché, elle fabrique aussi du lien social et touche à des sujets aussi essentiels que l’information, l’éducation et la culture. C’est pourquoi nous avions proposé plusieurs amendements visant à redonner à nos concitoyens un minimum de garanties.
Si le passage au tout numérique offre une formidable chance de répondre au défi d’une offre télévisuelle pluraliste, indépendante et diverse, il aurait été bon d’éclairer l’avenir en préparant de nouveaux équilibres. C’est en effet la seule voie possible pour éviter de jouer dans quelques années aux pompiers de l’audiovisuel, comme nous devons le faire aujourd’hui pour la presse écrite.
Enfin, la convergence des médias n’est pas seulement une réalité technique : c’est une mutation sociétale et culturelle, qui dépasse largement la question des standards et des normes. De nouveaux usages émergent, de même que de nouveaux modes de consommation, en particulier sur internet. Ignorer ces changements revient à s’engager sur une voie sans issue !
La télévision mobile personnelle est ainsi promise à un succès comparable à celui des téléphones portables : elle a toutes les chances de devenir un média de masse, une fois que certains obstacles techniques auront été levés. En matière de culture, d’éducation et de lien social, on peut en revanche craindre que ce nouveau marché soit à son tour accaparé par quelques grands groupes.
Comment donc trouver un juste équilibre entre les nouveaux usages et la diffusion de programmes hertziens classiques ? Quelle part de ces rares fréquences attribuer aux opérateurs traditionnels, aux chaînes de la TNT, et aux chaînes thématiques ou indépendantes ? Comment régler la concurrence naissante entre les diffuseurs et les éditeurs ? Comment favoriser la création ? Où est l’intérêt des créateurs, des téléspectateurs ? Il n’y a pas de réponse à ces questions parce qu’il n’y a pas eu de véritable concertation pour préparer ce texte, examiné dans l’urgence à la fin de la législature.
M. le Ministre – C’est faux !
M. Jean-Marie Le Guen – Sous le vernis de la technique, ce sont des choix très politiques qui se dissimulent dans vos propositions : ceux de la télévision du passé, qui privilégiaient les intérêts de quelques-uns en distribuant de façon discrétionnaire une ressource rare et en renonçant aux objectifs fondateurs de la culture numérique. C’est pourquoi le groupe socialiste votera contre ce texte.
M. Patrick Ollier, président de la commission des affaires économiques, de l’environnement et du territoire – Je regrette que vous nous ayez infligé un discours aussi manichéen… Soit vous n’avez pas lu ce texte, soit vous vous êtes senti obligé de vous y opposer au motif que vous appartenez à l’opposition. Il est dommage que vous n’ayez pas avoué ce que nous pensons tous : ce texte consacre d’importants progrès…
M. Jean-Marie Le Guen – Ne me faites pas dire ce que je ne pense pas !
M. le Président de la commission – Il fallait agir vite car le temps était compté, mais les parlementaires ont su ajouter bien des dispositions essentielles – couverture à 100 % de notre territoire, réseaux d’initiative publique, développement de chaînes de TNT émettant en clair, règles d’attribution du dividende numérique, équilibre du régime de la TMP, aide aux fabricants de jeux vidéos, réforme du COSIP…
Notre collègue Frédéric Soulier, aujourd’hui empêché, aurait souhaité vous témoigner en personne de notre gratitude pour toutes ces dispositions positives adoptées grâce au partenariat que vous avez su organiser, Monsieur le ministre. Pour notre commission, il s’agit d’une évolution importante : vous avez permis que les besoins de la vie locale soient bien pris en compte et que le basculement vers la TNT profite à tous les Français. Il était en effet important que les territoires ruraux ne ressentent pas l’arrivée de la TNT comme une nouvelle occasion de fracture numérique.
Monsieur le ministre, vous avez su maintenir un dialogue constructif et vous montrer attentif, durant ces mois où nous avons travaillé sur différents textes de votre initiative : hommage vous soit rendu !
M. le Ministre – Merci !
M. le Président de la commission – Je tiens à remercier aussi nos collègues de la commission des affaires culturelles, M. Hamelin et M. Dubernard : là encore, nous avons pu mettre en place un partenariat, pratique assez rare dans cette assemblée.
Je me permettrai de souligner encore deux points. Les systèmes de communication à distance et d’équipement de sécurité publique dépendent fortement de la disponibilité des fréquences basses. A cet égard, la réutilisation du dividende numérique constitue un enjeu crucial pour l’aménagement du territoire, puisque les fréquences libérées par l’arrêt de la télévision analogique sont justement de celles qui portent loin le son et l’image. Aussi avons-nous tenu à ce que l’article 2 mentionne que la réutilisation des fréquences doit prendre en compte les préoccupations d’aménagement du territoire.
Par ailleurs, notre commission a estimé que ce projet de loi pouvait être l’occasion de promouvoir d’autres médias : nous avons donc proposé de mettre en place un crédit d’impôts en faveur de la création de jeux vidéo. Face à une concurrence mondiale accrue, notre industrie a vu ses emplois réduits de moitié depuis 1994 et le nombre de studios divisé par quatre. Or le jeu vidéo – en tête des ventes culturelles – est une forme moderne d’expression et repose de plus en plus sur la création artistique. Je vous remercie, Monsieur le ministre, d’avoir encouragé une telle initiative. Ce projet de loi ouvre la voie à la télévision du futur, en offrant toutes les garanties souhaitables, et ce, avec l’assurance qu’elle profitera à tous les Français. La création culturelle française en sortira renforcée, portée par des acteurs nouveaux, comme les créateurs de jeux vidéo.
Je voulais profiter de cette dernière intervention, à quelques heures de la fin de nos travaux, pour renouveler mes remerciements au Gouvernement, aux commissions et à notre majorité, qui, depuis des années, nous a soutenus de manière loyale et constructive. Enfin, permettez-moi de vous remercier, Monsieur le président, pour la manière dont les travaux sont conduits dans cette assemblée, et tous ceux qui oeuvrent derrière, sans lesquels nous ne pourrions rien faire devant (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. le Ministre – Cette semaine est placée sous le signe de l’ère numérique ! Lundi, Marc Tessier m’a remis un rapport sur la Presse au défi du numérique. Ce matin, j’ai ouvert à l’Institut d’études politiques un colloque sur L’avenir du livre à l’ère numérique. Pour la presse, le livre ou la télévision, l’enjeu est à chaque fois celui d’une alliance entre la création et l’offre technologique. C’est une ambition partagée par le Gouvernement et la majorité, mais j’aurais aimé que d’autres formations politiques s’y associent. Faire en sorte que tous les citoyens bénéficient de cette technologie aurait pu être un objectif d’unité nationale ; je regrette que l’esprit partisan ne l’ait pas permis !
Au cours des débats, chacun a pu présenter son point de vue et ses interrogations. Je tiens à remercier les présidents et les rapporteurs de la commission des affaires culturelles et de la commission des affaires économiques, MM. Dubernard, Ollier, Hamelin, et Soulier, qui ont su maintenir l’équilibre global du texte, tout en l’enrichissant et en faisant preuve d’un esprit de concertation. Il y a deux ans, nos concitoyens, dans leur quasi-totalité, ne pouvaient recevoir que six chaînes gratuites. Grâce à une série de décisions prises par le Gouvernement et par le CSA, avec le soutien et l’appui constant du Parlement, nous rattrapons notre retard et la France est au rendez-vous de la technologie. Ainsi, vous avez su incarner une manière moderne et efficace de légiférer, soyez-en remerciés !
Ayant fait preuve d’initiative et de prospective, l’Assemblée nationale pose, avec l’adoption de ce texte, les bases de la télévision du futur. L’honneur du législateur, c’est de légiférer pour l’avenir et non d’entériner les situations de fait ! Il y avait urgence : urgence pour les Français qui recevront – plus vite et mieux – davantage de chaînes de télévision, de manière fixe ou mobile ; urgence pour la création et la diversité culturelle, et les emplois qui leur sont liés. Aux parlementaires qui ne voteront pas cette loi…
M. Pierre Hellier – Ils n’auront pas la TNT !
M. le Ministre – …je leur dis que, pour le monde de l’intelligence,…
M. Jean-Marie Le Guen – Ne parlez pas de ce que vous ne connaissez pas !
M. le Ministre – …le vrai soutien se trouve à droite de l’hémicycle…
M. Jean-Marie Le Guen – Encore une greffe de Dubernard ?
M. le Ministre – Ce sont ceux qui ont eu le courage de légiférer pour pérenniser le droit d’auteur, et qui ont voulu faire profiter nos concitoyens des évolutions technologiques. Mesdames et Messieurs de l’UMP, merci de votre intelligence ! (Rires sur les bancs du groupe socialiste)
M. Jean-Marie Le Guen – Le ministre est comblé !
M. le Ministre – Vos débats ont permis d’enrichir ce projet de loi. En l’adoptant, vous permettez à 100 % des Français d’avoir accès à une vingtaine de chaînes gratuites de la TNT sur 100 % du territoire, témoignant de votre attachement à la couverture des zones les plus fragiles. Je souhaite bien du plaisir aux parlementaires de l’opposition qui tenteront d’expliquer que ce n’est pas un progrès !
La télévision publique sort considérablement renforcée. Avant, elle comptait trois chaînes. Aujourd’hui les téléspectateurs peuvent regarder France 2, France 3, France 4, France 5, Arte et les chaînes parlementaires, 24 heures sur 24, et prochainement, en Île-de-France, France Ô ! C’est cela, l’unité de la République et la diversité !
M. Jean-Marie Le Guen – Il ne faut pas multiplier les canaux, mais les contenus !
M. le Ministre – Si les nouveaux entrants peuvent, avec fièvre, défendre leurs idées et leurs programmes, c’est, là encore, grâce à ce gouvernement et à cette majorité.
L’offre satellitaire gratuite comprendra dès l’été prochain l’ensemble des programmes du service public, dont ceux de France Ô et les 24 éditions régionales de France 3 – que l’État compensera financièrement.
Enfin, cette loi prévoit une campagne d’information relayée par les médias nationaux et locaux sur les nouveaux équipements disponibles et les modalités de basculement vers le numérique. Les députés du groupe UMP peuvent être fiers de voter une loi qui s’attache aux plus démunis de nos concitoyens, et à tous ceux pour qui la télévision est un compagnon de tous les jours !
M. Guy Geoffroy – Nous le sommes !
M. le Ministre – Vous allez adopter des mesures d’étiquetage qui garantiront aux consommateurs la compatibilité du téléviseur qu’ils achètent avec le progrès technologique. Nous allons aider les plus démunis de nos concitoyens à acheter le matériel adéquat, parce que nous refusons une révolution technologique à deux vitesses. L’égalité géographique et sociale, en effet, était au cœur de la feuille de route que m’a confiée le Président de la République. Aujourd’hui, grâce à vous, Mesdames et Messieurs de l’UMP, nous allons vaincre les peurs et les inégalités pour donner une chance à chacun de nos concitoyens !
Les travaux de vos commissions ont étoffé les garanties de la loi en matière d’équipement. Ainsi, tous les téléviseurs seront équipés en numérique, d’ici neuf mois pour les distributeurs d’équipement électronique et d’ici un an pour les consommateurs. Par ailleurs, les immeubles neufs seront équipés pour tous les réseaux. Enfin, le fonds d’aide, destiné aux plus démunis d’entre nous, sera neutre au plan technologique et modulé en fonction du coût de l’équipement – une parabole, par exemple, coûte plus cher qu’un simple adaptateur. Or, dans certains territoires de montagne, c’est l’offre satellitaire gratuite qui permettra dans un premier temps de recevoir la télévision numérique. Je tiens, sur ce sujet, à rendre hommage au travail des élus de la montagne et notamment de M. Saddier.
Ceux qui déplorent une offre trop peu pluraliste sont incohérents : voici une loi qui multiplie précisément les sources d’information ! Outre les chaînes historiques, les téléspectateurs auront désormais accès à deux chaînes d’information en continu, ainsi qu’aux chaînes parlementaires qui, grâce à la TNT, font connaître les activités du Parlement auprès d’un public plus large.
Les télévisions locales ont, elles aussi, toute leur place dans ce texte. À ma demande, la recomposition des multiplex de la TNT permettra la diffusion des chaînes locales privées dans de bonnes conditions qui n’affecteront pas celle des chaînes publiques. Par ailleurs, les chaînes locales analogiques seront simultanément diffusées en numérique.
Dès cette année, les Français auront accès à la télévision mobile personnelle et à la télévision en haute définition. M. Le Guen, qui nous a quittés, ne peut pas nous reprocher d’instaurer un système à deux vitesses entre public et privé : bien au contraire ! Le Gouvernement a tout fait pour assurer l’équilibre. Pour nos concitoyens qui, chaque jour, regardent plus de trois heures de télévision, c’est une révolution comparable au passage de la TSF au transistor ! L’offre mobile, sur supports dédiés ou sur téléphone, comprendra une vingtaine de chaînes. Là comme en matière de haute définition, la loi prévoit une contribution au compte de soutien à l’industrie des programmes, tant il est vrai qu’une offre diversifiée favorise l’emploi et renforce le rayonnement de notre pays.
L’enjeu, en effet, n’est pas simplement technologique : il est aussi culturel. L’innovation technologique doit servir la création. Ainsi, des chaînes compensatoires sont accordées à TF1, M6 et Canal+ pour compenser le décalage entre la cessation de leur autorisation de diffusion analogique et leur basculement numérique, mais ces chaînes seront assorties d’une obligation renforcée de soutien à la création audiovisuelle et cinématographique. J’entends la gauche critiquer cette mesure : est-ce en repentance d’avoir accordé de telles chaînes en 2000, sans aucune contrepartie en faveur de la création ? Les députés du groupe UMP, eux, ont soutenu le développement et le financement pérenne de la création au fil de plusieurs réformes, du compte de soutien au crédit d’impôt en faveur du jeu vidéo. Enfin, l’Assemblée a consolidé la définition de l’œuvre audiovisuelle, comme le souhaitaient les professionnels.
En somme, votre vote scellera l’alliance féconde entre les mondes de la culture et de la communication. À l’heure où s’ouvre un grand débat national, qui osera remettre en cause ce progrès technologique destiné à l’ensemble de nos concitoyens ? Qui contestera la diffusion de vingt chaînes gratuites ? Voilà les perspectives qu’ouvre ce texte : pourquoi certains refusent-ils de le voter ? Ce geste d’unité serait pourtant le bienvenu : n’est-ce pas l’essence même de la culture que de rassembler ? (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. le Président – Nous en venons au texte de la commission mixte paritaire. Conformément à l’article 113, alinéa 3, du Règlement, je vais d’abord appeler l’Assemblée à statuer sur les amendements.
M. le Ministre – Les amendements 1 et 2 sont rédactionnels.
L'ordre du jour appelle la discussion du texte de la commission mixte paritaire sur les dispositions restant en discussion du projet de loi relatif à la prévention de la délinquance.
M. Philippe Houillon, président de la commission des lois, rapporteur de la CMP – Nous arrivons au terme d’un riche processus parlementaire, qui aura permis de poser les jalons d’une politique globale de prévention de la délinquance. Les débats longs et passionnés qui ont eu lieu auront été très utiles et nous nous félicitons que le Gouvernement n’ait pas déclaré l’urgence sur ce texte, donnant ainsi toute sa place à l’initiative parlementaire et permettant à chacun de donner sa vision de la question.
La prévention de la délinquance est une politique globale, fondée à la fois sur des mécanismes de police administrative, sur des outils répressifs et – c’est l’aspect novateur de ce texte – sur la mobilisation de l’ensemble des acteurs confrontés à la violence, c’est-à-dire, outre la police, la gendarmerie et la justice, les travailleurs sociaux, bailleurs, entreprises de transports en commun, aménageurs urbains ou l’éducation nationale par exemple. Les deux assemblées ont pleinement approuvé les principales orientations du texte : rôle pivot du maire, moyens accrus contre la délinquance des mineurs, rénovation de la lutte contre la toxicomanie. Elles l’ont aussi sensiblement amélioré – le texte actuel tient compte des nombreuses propositions et quelques objections formulées par les maires, les départements et plus récemment les professionnels de la psychiatrie – et enrichi par de nombreuses dispositions touchant à la vie quotidienne des Français, relatives par exemple aux troubles de voisinage, aux chiens dangereux, au stationnement illégal des gens du voyage ou aux jeux d’argent en ligne. À l’issue de la deuxième lecture, les deux assemblées étaient déjà arrivées à un très large accord : il ne restait plus, sur 94 articles, que 25 articles en discussion, dont 7, relatifs à l’hospitalisation d’office, supprimés en deuxième lecture à l’Assemblée. C’est pourquoi la commission mixte paritaire est parvenue sans difficulté à un accord.
Une divergence subsistait à propos des conseils intercommunaux de sécurité et de prévention de la délinquance : alors que l’Assemblée considérait que la création de ces conseils devait être décidée par l’organe délibérant de l’EPCI, le Sénat avait donné un droit de veto à la commune la plus peuplée de l’intercommunalité. La CMP a décidé que le refus de création ne pouvait être le fait que de communes représentant au moins la moitié de la population de l’EPCI. Un autre désaccord, plus apparent que fondamental, est apparu sur la procédure du rappel à l’ordre : l’Assemblée avait prévu une convocation préalable de l’intéressé, alors que le Sénat n’avait prévu qu’un rappel à l’ordre verbal. La CMP a décidé que la convocation préalable ne serait pas obligatoire, mais que le maire pourrait néanmoins décider une convocation en mairie. Enfin, le Sénat a finalement accepté que la responsabilité des propriétaires qui négligent d’utiliser les moyens dont ils disposent à l’égard de locataires causant des troubles de voisinage puisse être engagée. Il avait refusé cette possibilité en deuxième lecture, après avoir pourtant proposé en première lecture une procédure plus audacieuse de résiliation d’un bail à l’initiative d’un tiers au contrat. Afin d’obtenir un large accord sur cette disposition, toutes les précautions ont été prises pour l’encadrer et en éviter une utilisation abusive.
Je vous propose donc d’adopter le texte de la commission mixte paritaire, un texte équilibré et qui comprend de nombreuses dispositions utiles pour lutter plus efficacement contre la délinquance (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Patrick Braouezec – Ce texte aura au moins eu le mérite de mettre en évidence la dynamique réactive de notre société : le Gouvernement a réussi à mobiliser contre lui de nombreux syndicats, associations, fédérations de parents ou enseignants qui ont organisé la résistance citoyenne et multiplié les pétitions. Et ce n’est pas terminé : les mêmes organisations appellent à une mobilisation dans les jours prochains, toujours pour dénoncer ce texte qui s'attaque aux fondements de l'action sociale et éducative, fragilise la position des travailleurs sociaux en remettant en cause le secret professionnel et montre du doigt les parents en difficulté.
Ce projet, comme de nombreux autres de cette législature, affaiblit en effet encore un peu plus notre société en faisant des citoyens les plus en difficulté des coupables potentiels. Depuis plusieurs années, la responsabilité de la société à l'égard de chacun de ses enfants s'efface au profit d'une pénalisation systématique. C’est dans cette logique que se situe ce projet. À l'occasion de faits divers surmédiatisés, les propositions démagogiques se multiplient. Vous avez ainsi prévu un nouveau cas de complicité, le happy slapping, en constituant un délit dont l’auteur va devoir apporter la preuve de son innocence, s’il n’était qu’un témoin de bonne foi – nous nous élevons contre le principe d’inversion de la preuve, qui remet en cause la présomption d'innocence – et qui pourra en outre être pénalisé à la même hauteur que le viol ou les actes de barbarie... De manière générale, vous adoptez une posture morale et expliquez tous les problèmes par le prétendu laxisme du passé pour justifier une politique de la surveillance et de la punition.
Lutter contre la délinquance grâce à une prévention raisonnée suppose au contraire de chercher à comprendre – et non à justifier – les raisons qui font entrer dans la délinquance, sans confondre d’ailleurs délinquance et actes de provocation – une différenciation qui, si elle était faite, permettrait d’éviter certaines situations de tension. Il faudra bien que le Gouvernement admette que la probabilité d'entrer dans la délinquance est essentiellement liée à l'échec scolaire, symptôme d'une impossibilité à s’insérer dans la société de la performance, de la concurrence et de l’argent que vous nous proposez. Cet échec entraîne des frustrations identitaires qui se transforment souvent en actes de violence, d’abord contre soi – on ne peut passer sous silence le nombre grandissant des suicides ou tentatives de suicides des jeunes – et ensuite contre les autres, ce qui donne lieu à des actions de provocation, de violence ou de délinquance. L'échec scolaire prend ce sens particulier dans une société de compétition, et la lutte contre la délinquance suppose donc de mener un travail individualisé sur ce sujet.
Mais vous en êtes loin : vous préférez chercher des coupables, c’est-à-dire les jeunes, mais aussi leurs parents qui manquent à leurs devoirs, et donner aux maires un rôle de « gardien suprême » dont beaucoup se passeraient bien. Mais les parents démissionnent-ils vraiment ? Les facteurs socio-économiques ne seraient-ils pas plus déterminants ? On ne peut nier que les difficultés économiques ruinent les capacités de réaction des parents, surtout des pères. En fait de démission, il faudrait se demander si certains parents ont encore la possibilité d'exercer un contrôle, tant leur existence est difficile. Est-il nécessaire, dès lors, de les présenter comme défaillants, démissionnaires et même irresponsables dans les documents qui circuleront à leur sujet entre les intervenants sociaux ? Notre groupe avait demandé, comme le font les travailleurs sociaux, que la diffusion d'informations à caractère confidentiel respecte le secret professionnel. En refusant, vous favorisez les atteintes à la vie privée, mais vous vous obstinez à rester sourds face aux professionnels, associations, parents, médecins et élus.
Toute réflexion sur la délinquance et sur l'ordre public implique aussi de s’interroger sur les formes de la délinquance économique, valorisée, relayée en permanence par le système médiatique et agissant comme une incitation à la petite délinquance. On ne peut ignorer qu’il existe souvent un lien direct entre cette petite délinquance, notamment dans le domaine de la drogue, et la grande délinquance économique. On ne peut renoncer à s’en préoccuper, car la délinquance est aux deux bouts. N'oublions pas que l'ensemble de l'économie des stupéfiants rapporte dix fois plus que ce dont les Nations unies auraient besoin pour éradiquer la faim et permettre aux 6 milliards d'êtres humains d’accéder à l'eau potable et aux soins de base !
Une autre réflexion concerne la nature des projets de vie proposés aux enfants, comme aux adultes et aux personnes âgées. Tout, aujourd’hui, est basé sur « l'avoir ». Notre société est incapable de compenser un déficit de l'ordre de « l'être ». Elle répond au mal-être par la possession et la consommation. Ce modèle proposé aux jeunes, et à leurs parents, porte une lourde responsabilité dans la délinquance. Comme l’écrit le psychiatre Alexander Lowen, « traverser la vie le cœur fermé, c'est comme faire un voyage en mer à fond de cale ». Avec l’idéologie qui anime la société que vous appelez de vos voeux, la plupart des jeunes n’ont que le fond de cale pour perspective. Nous, nous voulons monter ensemble sur le pont et construire des politiques sociales et préventives dignes de ce nom. Telle est l’alternative à ces logiques de peur infantilisantes !
Le projet remet en question l’ordonnance de 1945 et son principe selon lequel le mineur doit être mis au centre des valeurs démocratiques en consacrant ses droits et les obligations de la société envers lui. Nous refusons toute remise en cause du principe de spécialisation de la justice des mineurs et rappelons la primauté des réponses éducatives sur les mesures répressives. Cela passe par le renforcement, la coordination et la professionnalisation de l’ensemble des mécanismes de prévention et de réinsertion dans les quartiers populaires afin que soient canalisés les désordres juvéniles. Il ne s’agit pas, pour les travailleurs sociaux, d’exercer un contrôle des comportements. Il faut garantir le maintien de leur autonomie de fonctionnement et de décision, menacée par les acteurs répressifs – police et justice– et par les pouvoirs municipaux vis-à-vis desquels l’État se désengage de plus en plus.
Le Gouvernement met en place un contrôle social coercitif. La coercition monte d’un cran avec la comparution immédiate pour les mineurs au prétexte que c’est « la meilleure arme pour lutter contre l’impunité », comme le dit le Premier ministre, mais également avec l’abaissement de la majorité pénale à 16 ans, qui vise à appliquer aux mineurs la justice des majeurs. Débordés d’injonctions sécuritaires et privés des moyens d’exercer leur mission éducative, les acteurs du lien social sont dans une position intenable. Si la répression assure un ordre très relatif dans la jeunesse populaire d’aujourd’hui, seule l’éducation peut préparer la concorde sociale de demain, en tout cas si nos gouvernants et toute la société luttent parallèlement contre les processus économiques et sociaux qui fabriquent l’exclusion et le mépris, ressorts logiques de la violence. Si nous voulons une société équitable et solidaire, nous devons rétablir les moyens budgétaires nécessaires à la mise en oeuvre des mesures éducatives en milieu ouvert et au fonctionnement des structures d’hébergement et de prise en charge non fermées. Quid de la prévention et la réinsertion dans votre texte ?
Ce projet constituant toujours une menace pour l’éducation, les jeunes, leur famille et les libertés individuelles, le groupe communiste votera contre.
M. Jérôme Bignon – Ce texte conforte les remarquables résultats obtenus dans la lutte contre la délinquance.
M. Jean-Pierre Blazy – Cela reste à démontrer.
M. Jérôme Bignon – Les chiffres le prouvent.
Il est le fruit d’un riche processus parlementaire et je tiens à saluer en particulier les commissions des lois de l’Assemblée et du Sénat. Un accord est intervenu sur une cinquantaine des 94 articles que compte le projet, et 41 restaient en discussion lorsque la CMP a été réunie. Celle-ci a entériné l’idée fondamentale du Gouvernement selon laquelle la prévention de la délinquance relève d’une politique globale fondée sur des mécanismes de police administrative, des outils répressifs, mais aussi sur la mobilisation de l’ensemble des acteurs, dont les travailleurs sociaux. Dans ma circonscription, d’ailleurs, la gendarmerie mène une action si remarquable avec la circonscription d’action sociale que cette expérience a été étendue à l’ensemble de la Somme.
Les deux assemblées ont approuvé les principales orientations du projet : rôle pivot du maire, moyens accrus pour lutter contre la délinquance des mineurs, rénovation de la lutte contre la toxicomanie. Le travail parlementaire a permis de l’enrichir, députés et sénateurs ayant mis à profit leur expérience locale et leur pouvoir d’initiatives, notamment s’agissant de troubles du voisinage ou de chiens dangereux.
Un débat a eu lieu sur la création des conseils intercommunaux de sécurité et de prévention de la délinquance. La CMP a considéré que les communes ne pourront s’y opposer que si elles représentent au moins la moitié de la population de l’EPCI. Un désaccord demeurait également quant à la procédure de rappel à l’ordre. La CMP a décidé que si la convocation préalable n’était pas obligatoire, il était néanmoins possible pour le maire de procéder à un rappel à l’ordre après convocation en mairie. Enfin, le Sénat a accepté la proposition de l’Assemblée nationale visant à permettre l’engagement de la responsabilité des propriétaires qui négligent d’utiliser les droits dont ils disposent à l’égard des locataires causant des troubles de voisinage.
Le groupe UMP votera ce texte équilibré comprenant de nombreuses dispositions pour lutter contre ce fléau qu’est la délinquance (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Jean-Pierre Blazy – Deux lectures dans chaque assemblée ont permis de mettre en évidence l’échec de la politique de sécurité du Gouvernement. La délinquance générale reste à un niveau élevé et les violences aux personnes ont fortement augmenté en quatre ans : on dénombre ainsi chaque jour 150 personnes agressées de plus que durant les années 1997-2002. Les objectifs de ce projet sont ceux-là mêmes que le Gouvernement et sa majorité ont été incapables d’atteindre pendant quatre ans. Ce texte, en outre, a usurpé son nom puisqu’il s’agit en réalité d’un sixième projet aggravant les peines et créant encore de nouveaux délits.
M. Guy Geoffroy – C’est pour le moins réducteur !
M. Jean-Pierre Blazy – À deux mois des élections, vous pensez pouvoir masquer la réalité de votre bilan en choisissant la fuite en avant législative !
Le texte de la CMP a peu varié depuis son adoption en première lecture par l’Assemblée, n’était il est vrai une modification de taille: la suppression des articles relatifs à la réforme de l’hospitalisation d’office. Quelle comédie ! On ne peut certes que se satisfaire de ce retrait mais il aura fallu bien des péripéties pour y parvenir. Depuis le début, nous le demandions pourtant avec les usagers et les professionnels de la psychiatrie, de telles dispositions entretenant l’amalgame entre maladie mentale et délinquance. Mais le Gouvernement et M. Sarkozy se sont obstinés pour finalement reculer au dernier moment ! Hélas, à l’exception de ce chapitre, toutes les autres dispositions inutiles et dangereuses que nous dénoncions lors des deux lectures demeurent.
Ce projet nous paraît toujours aussi inutile et confus. Il entretient en effet la confusion entre les différents niveaux de compétence.
M. Guy Geoffroy – Non, c’est le contraire !
M. Jean-Pierre Blazy – Vous avez certes reculé en renonçant à rendre obligatoire le conseil des droits et des devoirs des familles mais au lieu d’avoir procédé de façon concertée, vous imposez des dispositifs qui risquent de semer la confusion dans la chaîne des acteurs.
Ce projet est également dangereux. Sous prétexte de faire du maire le « pivot » de la prévention de la délinquance, l’État se défausse. Or, le maire ne saurait combler les carences ou les insuffisances de l’État. La condition de la réussite de toute politique de prévention et de sécurité, c’est que le droit commun des moyens s’applique en matière de policiers, de juges, d’éducateurs spécialisés, de postes d’enseignants et d’adultes à l’école ! Si l’État n’est plus le protecteur des citoyens, le maire sera quant à lui impuissant et les inégalités territoriales ne feront que se creuser. En fait, votre projet ne fait pas du maire le chef d’orchestre de la prévention de la délinquance mais l’homme-orchestre à qui l’on va demander de tout faire sans en avoir les moyens ! Le maire doit être certes un acteur majeur des politiques partenariales de sécurité et de prévention mais dans le strict respect de la séparation des pouvoirs et des compétences, ce qui exclut toute incursion dans la chaîne pénale.
L’inquiétude demeure également quant au secret partagé. S’il ne saurait être question de se défier du maire, qui dispose d’une véritable légitimité, vous avez rejeté nos propositions visant à favoriser l’articulation entre les différentes compétences professionnelles pour trouver des réponses et vous avez méprisé la déontologie des travailleurs sociaux.
Ce projet réforme pour la quatrième fois depuis 2002 l’ordonnance de 1945 mais toujours dans le même sens, celui de l’alignement du droit applicable aux mineurs sur celui des majeurs. Vous avez ouvert une nouvelle brèche en remettant en cause l’excuse de minorité. Vous accomplissez ainsi un pas de plus vers la fin de la justice des mineurs…
M. Guy Geoffroy – Non.
M. Jean-Pierre Blazy – …au mépris du respect de nos principes fondamentaux et constitutionnels mais également des conventions internationales.
M. Georges Fenech – Quid du droit des victimes ?
M. Jean-Pierre Blazy – Nous voulons bien sûr les prendre en compte, Monsieur Fenech. C’est pourquoi nous sommes pour une politique de sécurité et de prévention de la délinquance globale et équilibrée…
M. Georges Fenech – Nous aussi.
M. Jean-Pierre Blazy – …et qui tienne compte également de certaines valeurs. J'ai déjà évoqué en première et en deuxième lectures l’inconstitutionnalité de certaines dispositions de ce texte et les dangers qu’elles font courir aux libertés fondamentales en multipliant les fichiers, leurs croisements et les personnes autorisées à les consulter.
Depuis quatre ans, les lois Sarkozy et Perben sont passées ; mais la violence s'est durablement enracinée. La police de proximité, qui alliait prévention et sanction, et qui était présente dans les quartiers, a été démantelée au profit d'une police d'ordre public destinée à faire du chiffre. Nous en constatons aujourd'hui les conséquences. C’est pourquoi nous proposons avec Ségolène Royal la création d'une nouvelle police de quartier pour mieux assurer la sécurité quotidienne. Il faut aussi une répartition plus juste des effectifs – vous savez bien, Monsieur le rapporteur, que nous en manquons dans notre département du Val d’Oise !
Il est quand même surprenant d'apprendre – aujourd'hui même – que le ministre de l'intérieur a confié une mission à un groupe d'experts afin de jeter les bases d'une police de quartier – qui est l’une des propositions de Ségolène Royal. Après avoir démantelé la police de proximité, le ministre candidat rallierait-il la position de la candidate socialiste ? (Rires sur les bancs du groupe UMP)
M. Georges Fenech – L’encadrement militaire !
M. Jean-Pierre Blazy – Pourquoi pas, si c’est nécessaire ?
M. Jean-Michel Dubernard, président de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales et M. Guy Geoffroy – L’armée dans les quartiers ! (Rires sur les bancs du groupe UMP)
M. Jean-Pierre Blazy – L’armée a déjà participé…
M. Georges Fenech – Quelle évolution !
M. Jean-Pierre Blazy – Vous caricaturez. Les citoyens jugeront !
Ce texte nous mène à nouveau dans une impasse. Il ne peut conduire qu'à une aggravation de l'insécurité et de la crise de confiance envers les institutions démocratiques. Là réside le véritable laxisme de votre politique, qui crée le désordre injuste. Nous voulons pour notre part une solution démocratique pour la sécurité – c’est ce que propose le pacte présidentiel de Ségolène Royal.
Pour prévenir les violences scolaires, il faut renforcer la présence des adultes dans les établissements. Au lieu de supprimer des postes, il faut recruter des surveillants dans les collèges et doter chaque établissement d'une infirmière scolaire et d'une assistante sociale à temps plein. Nous proposons une politique de prévention précoce de la violence, qui passe par un encadrement éducatif renforcé et la création de tuteurs référents. Nous entendons aussi développer les brigades des mineurs dans chaque commissariat des grandes zones urbaines.
Il faut être ferme face aux mineurs violents. Tout acte de délinquance commis par un mineur doit entraîner une sanction ferme et rapide. Un plan d'urgence sera mis en place pour la justice des mineurs, aujourd'hui sinistrée. La situation du Val-d’Oise, Monsieur le rapporteur, est particulièrement mauvaise.
M. le Rapporteur – Peut-être à Gonesse…
M. Jean-Pierre Blazy – Nous proposons donc un doublement du budget de la justice et des solutions nouvelles pour extraire les mineurs de la délinquance – suppression des peines de prison, en dehors des cas d'atteintes graves aux personnes, développement des centres éducatifs renforcés, si besoin avec encadrement militaire. Seule une vraie prévention et une sanction rapide et proportionnée feront reculer durablement la délinquance des mineurs.
L'efficacité de la lutte contre la violence appelle une démarche globale fondée sur la précocité de la prévention et de la sanction. C'est tout le contraire de ce que vous proposez. Pour renouveler la politique de prévention, il faut trouver un point d'équilibre entre la réponse aux causes des comportements déviants et celle qui concerne à la fois leurs auteurs, mais aussi leurs victimes.
La prévention de la récidive est un volet important de la prévention de la délinquance, mais elle ne saurait s'y substituer. La prévention de la délinquance doit impliquer la prévention primaire et continue des violences juvéniles et celle des incivilités qui ne sont pas de nature pénale, la prévention situationnelle, de nature dissuasive et relative aux situations de risque de passage à l'acte, celle des violences urbaines et celle de la récidive.
Elle intègre aussi, loin de ce que vous avez fait, la lutte contre les discriminations, la ghettoïsation, l'échec scolaire et les communautarismes. Nous voulons être durs avec le crime, car toute violence est inexcusable. Nous voulons aussi être durs avec les causes du crime pour mieux prévenir la délinquance.
Pour toutes ces raisons, le groupe socialiste votera contre le texte de la CMP.
M. Christian Estrosi, ministre délégué à l’aménagement du territoire – Les cinq mois de débats qui sont derrière nous auront permis de conforter, de compléter et de clarifier ce projet de loi. Ils auront été fructueux, si l'on en croit le nombre limité d'articles qui restaient en discussion : si l'on met de côté les 7 articles relatifs aux hospitalisations d'office, seulement 18 articles – sur un peu plus de 90 – étaient soumis à l'examen de la CMP. Ces cinq mois de débats auront été mis à profit, si l'on en juge par le texte que votre CMP a finalement retenu, que le Gouvernement vous proposera d'adopter sans modification.
Je veux donc adresser sans attendre, au nom du Gouvernement et du ministre d'État Nicolas Sarkozy, mes remerciements sincères à Philippe Houillon, qui, malgré un agenda particulièrement chargé, a su être un rapporteur rigoureux et courageux (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP). Je remercie aussi la commission des affaires sociales et son président Jean-Michel Dubernard, rapporteur pour avis, qui a joué un rôle déterminant dans le débat sur les hospitalisations sous contrainte (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
Comme le soulignait Nicolas Sarkozy devant vous mardi dernier, ce projet de loi est un projet ambitieux, pragmatique, et aussi juste.
Ambitieux, car il donne à la lutte contre la délinquance une nouvelle dimension : il s'agit d'intervenir pour éviter la violence, avant d'avoir à la combattre.
Ambitieux, parce qu'il marque une étape dans la nécessaire réforme de l'ordonnance de 1945 sur la délinquance des mineurs. Les réponses pénales seront plus nombreuses, plus adaptées, plus rapides. Les magistrats pourront écarter plus facilement l'excuse de minorité pour les mineurs de plus de 16 ans : en cas de récidive, ils n'auront pas à motiver leur décision.
M. Georges Fenech – Très bien.
M. le Ministre délégué – Ambitieux, parce que là où certains prétendent qu'il faut « accompagner » la consommation de stupéfiants, nous n'avons pas, pour notre part, renoncé à combattre le fléau de la drogue.
M. Jean-Pierre Blazy – Nous non plus !
M. le Ministre délégué – Nous faisons le choix d'être moins durs en théorie et plus efficaces en pratique. Il faut redonner force à l'interdit social par des sanctions plus crédibles et plus rapides, tout en développant la prise en charge des usagers grâce aux médecins relais.
Ambitieux enfin parce que, pour la première fois, nous avons pu débattre d'un sujet majeur, celui de l'écart entre les peines prévues et celles qui sont prononcées. Désormais, en cas de récidive, la juridiction devra motiver le choix de la peine qu'elle prononce. C'est un premier pas vers des peines-planchers que nous jugeons nécessaires pour les délinquants récidivistes coupables d'atteinte à l'intégrité physique des personnes. Je remercie à nouveau Philippe Houillon d'avoir permis à ce débat d'avoir lieu : il ne pouvait être différé plus longtemps.
Ce projet de loi est aussi un texte pragmatique. Le travail parlementaire a permis de réelles avancées, qu’il s’agisse de la lutte contre le stationnement illicite des gens du voyage, du contrôle des chiens dangereux ou de la prévention dite situationnelle.
Je remercie tous les députés qui, forts de leur expérience d'élu local, ont contribué à enrichir ce texte, notamment Jacques-Alain Bénisti, Pierre Cardo, Nathalie Kosciusko-Morizet, Thierry Mariani ou encore Jean-Christophe Lagarde. Je salue aussi la qualité des échanges que nous avons eus avec l'Association des maires de France et son président Jacques Pélissard.
Claude Goasguen a souhaité que le dispositif des interdictions administratives de stade soit renforcé. Le ministre d'État partage sa volonté de lutter contre les dérives qui font de certaines rencontres sportives le lieu où se manifestent les comportements les plus brutaux. Il souhaite donc qu’il procède, avec le sénateur Philippe Goujon et Pierre-Christophe Baguet, à une évaluation des dispositifs des lois du 23 janvier 2006 et du 5 juillet 2006, en liaison avec les fédérations sportives et les préfets concernés, et avec le concours des inspections générales de l'administration et de la police nationale.
Je ne veux pas oublier les députés de l'opposition. Mais vous avez tenu, Monsieur Blazy, les mêmes propos que d’habitude, avec une sorte de sérieux qui me fait penser à ce que disait un auteur célèbre : « la permanence du sérieux est la nécessité des médiocres ».
M. Jean-Pierre Blazy – Ce n’est pas très intelligent, Monsieur le ministre.
M. le Ministre délégué – Vous utilisez des chiffres que vous cherchez une fois de plus à manipuler…
M. Jean-Pierre Blazy – Non : ce sont les vrais chiffres !
M. le Ministre délégué – …pour défendre le projet que votre candidate a nourri au fil des dernières journées, auquel vous n’avez – et pour cause – jamais fait référence durant ces cinq années où vous avez combattu tous les textes présentés par le ministre de l’intérieur ou le Garde des Sceaux. Vous avez soutenu entre 1997 et 2002 un gouvernement sous lequel la délinquance a augmenté de près de 14,8 % – c’est le chiffre de l’état 4001 –, alors qu’elle a baissé de plus de 9 % ces dernières années ! Vous avez combattu la LOPSI, première loi d’orientation et de programmation de la Ve République à avoir atteint tous ses objectifs !
M. Guy Geoffroy – Absolument !
M. le Ministre délégué – Vous avez combattu cette loi grâce à laquelle nous avons créé 6 500 postes de policiers et 7 500 postes de gendarmes supplémentaires…
M. Jean-Pierre Blazy – Non, pas de gendarmes ! On ne les a pas vus dans le Val-d’Oise.
M. le Ministre délégué – …Alors que les 35 heures ont fait baisser les effectifs de 20 % d’un coup. Nous avons compensé tous les départs à la retraite et fait remonter les effectifs de policiers.
M. Jean-Pierre Blazy – Vous avez démantelé la police de proximité !
M. le Ministre délégué – Aussi, Monsieur Blazy, c’est bien la médiocrité qui caractérise vos propos.
M. Jean-Pierre Blazy – Le médiocre, c’est vous !
M. le Ministre délégué – Vous parlez d’une augmentation des plaintes pour violences aux personnes. Si l’on en dépose plus, c’est que nous avons fait disparaître les tabous...
M. Jean-Pierre Blazy – C’est faux !
M. le Ministre délégué – …notamment sur les violences conjugales, ce qui fait que plus de conjoints ont le courage d’aller dans les commissariats déposer plainte.
C’est l’honneur de ce Gouvernement et de cette majorité que d’avoir défendu cette politique. Ce que vous proposez avec votre prétendue police de proximité…
M. Jean-Pierre Blazy – Il y a 150 agressions de plus chaque jour !
M. le Ministre délégué – …c’est d’en revenir à la situation que vous avez laissée en 2002, c’est-à-dire quatre millions de victimes. Les Français ne veulent pas revenir à cette situation de terreur dans les quartiers, où désormais la police intervient…
M. Jean-Pierre Blazy – C’est faux !
M. le Ministre délégué – …et où les commissariats sont désormais ouverts 24 heures sur 24, tandis que votre police de proximité se contentait de les garder dans la journée (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP). Les Français ne veulent plus de cette politique, Monsieur Blazy ! (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP)
M. Jean-Pierre Blazy – Il y a loin des discours à la réalité !
M. le Ministre délégué – Ce projet est ambitieux, pragmatique et juste. Certaines dispositions vont dans le sens d’une plus grande fermeté, car la certitude de la sanction est la première des préventions. Mais il permettra également de mieux assurer la coordination des travailleurs sociaux dans le respect du secret professionnel, de mieux accompagner les familles grâce aux conseils pour les droits et devoirs des familles, de mieux lutter contre l’absentéisme scolaire, et contre les violences conjugales, en renforçant le dispositif de la loi du 4 avril 2006. À ce propos, je m’étonne de l’absence de ceux, et surtout de celle, qui ont la prétention de proposer demain une autre politique pour lutter contre les violences conjugales, mais n’ont pas participé du tout au débat. Ce texte protégera mieux les mineurs contre la délinquance liée aux nouvelles technologies, notamment grâce à la mise en place des cyberpatrouilleurs.
Enfin, je ne reviendrai que brièvement sur les raisons pour lesquelles Nicolas Sarkozy a proposé de retirer du projet les dispositions relatives aux hospitalisations d’office.
M. Jean-Pierre Blazy – Mieux vaut être bref, en effet !
M. le Ministre délégué – Saisi par l’opposition, le Conseil constitutionnel a rejeté, pour un motif de procédure, l’habilitation qui devait permettre de légiférer par ordonnance dans un même texte sur l’hospitalisation d’office et sur les autres éléments de la réforme de la loi de 1990.
M. le Président de la commission des affaires sociales – C’est très regrettable.
M. le Ministre délégué – Nicolas Sarkozy et Xavier Bertrand ont alors considéré que le consensus sur la réforme de la loi de 1990 tenait non seulement à son contenu mais à son caractère global. C’est pourquoi ils ont retiré les articles 18 à 24 de ce projet.
M. Jean-Pierre Blazy – Une belle reculade !
M. le Ministre délégué – Mais nous nous sommes engagés à présenter dès que possible cette réforme au Parlement.
Au long de ces cinq mois de débats, nous avons sans cesse complété et enrichi le texte, ce qui a permis le consensus en CMP. Le Gouvernement vous demande de l’adopter (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. le Président – En attendant que nous parvienne le dernier texte inscrit à l’ordre du jour, dont le Sénat vient de commencer l’examen, je vais suspendre la séance.
L'ordre du jour appelle la discussion du texte élaboré par la commission mixte paritaire sur les dispositions restant en discussion du projet de loi instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale.
Mme Christine Boutin, rapporteure de la commission mixte paritaire – Nous sommes au terme de la course contre la montre lancée, voici deux mois, par le Président de la République. Que de chemin parcouru depuis lors, et quel travail !
Il m’est particulièrement agréable de clore cette législature par ce texte fondateur : instituer le droit au logement opposable, c’est en effet apporter une réponse à la mesure de la grave précarité subie par certains de nos concitoyens. Mais c’est aussi donner à tous la garantie de ne jamais se retrouver sans toit. Ce nouveau droit est un pas en avant vers plus d’humanité.
Nous serons désormais face à nos responsabilités : aux législateurs de légiférer, comme nous le faisons maintenant ; aux élus locaux de construire des logements ; aux Français d’accepter ces constructions. Je voudrais saluer le travail conjoint des deux assemblées, qui sont parvenues à un large accord avant même la réunion de la commission mixte paritaire.
Tel qu’il a été rédigé par la CMP, ce texte atteint un point d’équilibre, dissociant clairement hébergement et logement, et tendant à faire disparaître à terme l’hébergement d’urgence au profit de solutions plus pérennes. La garantie universelle des risques locatifs devrait également rassurer les propriétaires et ainsi remettre sur le marché environ 600 000 logements actuellement vacants, ce qui devrait contribuer à accélérer l’application de la loi.
Sans revenir sur toutes les avancées consacrées par ce texte, je veux saluer la volonté politique qui nous a inspirés. Elle s’imposera, grâce à un calendrier précis, au prochain Président de la République et à la future majorité. Sur ce point, je fais toute confiance au comité de suivi dont le rapport devrait présenter, d’ici au 1er octobre 2007, les premières mesures indispensables à l’application du droit au logement.
Réunie ce matin, la commission mixte paritaire a proposé de supprimer l’article 2 ter, qui conférait à la commission de médiation des pouvoirs importants pour définir les logements indignes, sujet essentiel mais complexe : on pouvait en effet s’interroger sur l’attribution d’une telle compétence à la commission et non au préfet, et souhaiter des expertises complémentaires.
À l’article 3, l'Assemblée avait demandé que l’on tienne compte du titre de séjour détenu par le conjoint des demandeurs étrangers, ainsi que des prestations sociales attribuées à leurs enfants, disposition que la CMP a décidé de supprimer. La commission a en revanche choisi de rétablir une disposition sénatoriale qui instituait une procédure alternative dans les départements dépourvus de commission de médiation.
Considérant que le dispositif relatif aux cas d’abandon manifeste de logement ne présentait pas toutes les garanties juridiques souhaitables, la CMP a également supprimé l’article 5 decies adopté par notre chambre.
S’agissant de la seconde partie du texte, relative aux mesures de cohésion sociale, la commission mixte paritaire est revenue sur certains votes de l’Assemblée. En l’absence d’étude d’impact et de dialogue social préalable, elle a ainsi supprimé l’article 6 NA, qui portait sur le financement de la formation professionnelle et sur l’action sociale dans l’intérim. La CMP a en outre rétabli, sous réserve d’un ajustement rédactionnel, l’article 6 bis dans les termes adoptés par le Sénat afin de préserver l’équilibre qui avait été trouvé pour la gestion du régime social des indépendants.
Quant aux dispositions relatives aux accueillants familiaux inscrites à l’article 6 quinquies, la commission a souhaité garantir aux personnes hébergées un accueil temporaire de qualité. Elle a donc repris un amendement déposé par le groupe socialiste, mais malencontreusement tombé au cours de nos débats.
Il vous est enfin proposé, à l’article 8, d’élargir aux demandeurs d’emploi le crédit d’impôt remboursable pour les services à la personne, et d’améliorer les dispositions figurant à l’article 13, relatif aux frais bancaires résultants des incidents de paiement : un plafonnement sera instauré pour tous les types d’incidents et modulé par décret. Telles sont les principales dispositions que je vous invite à adopter à l’issue de la CMP.
Grâce à l’établissement d’un droit au logement opposable, notre politique publique du logement arrive à maturité. Ce texte révolutionnaire permettra à notre pays de renouer avec son rôle pionnier en matière de droits de l’homme et de retrouver le rôle qui lui revient au plan européen (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
Mme Catherine Vautrin, ministre déléguée à la cohésion sociale et à la parité – Ce projet de loi exceptionnel clôture une législature particulièrement riche et intense. Rédigé, discuté et adopté définitivement en l'espace d'un mois, entre le 17 janvier et le 22 février, ce texte est le fruit de votre mobilisation. Je veux tout particulièrement remercier les rapporteurs ainsi que l’ensemble des parlementaires qui se sont investis dans cette réforme fondamentale pour notre République.
Je veux notamment saluer votre action, Madame Boutin, vous qui avez été la première à déposer une proposition de loi sur le sujet, qui vous tient à cœur. Nous avons également beaucoup apprécié l’engagement de votre commission, Monsieur Dubernard.
Le droit au logement opposable est le couronnement d'un long parcours républicain, tracé depuis vingt ans par les gouvernements successifs. Grâce à ce texte, les collectivités publiques auront désormais l'obligation d'offrir un logement aux personnes qui ne disposent pas de ressources suffisantes, ce qui placera le droit au logement au même rang que le droit aux soins et à l'éducation. Nous ferons ainsi de la France l'un des pays les plus avancés en matière de droits sociaux.
Une telle avancée n'est possible qu'en raison de l'effort sans précédent réalisé par le Gouvernement en matière de logement au cours de cette législature : elle consacre en effet l'action entreprise depuis 2002 sur toute la chaîne du logement. Les chiffres parlent d’eux-mêmes : 421 000 logements ont été mis en chantier l'année dernière, soit le meilleur résultat depuis trente ans, et 103 000 logements sociaux ont été financés, ce qui représente une hausse de 150 % par rapport à 2000. Ce projet de loi vient amplifier ces efforts, qui se poursuivront en 2007 avec 120 000 constructions dans le parc public, puis 140 000 en 2008 comme en 2009.
N'oublions pas non plus les efforts engagés dans le cadre du plan de cohésion élaboré par Jean-Louis Borloo afin d’améliorer l'accueil dans les structures d'hébergement pour les plus démunis et les personnes sans abri : déjà en hausse de 50 % par rapport à 2002, le nombre de places dépassera le nombre de 100 000 cette année. Grâce au plan d'action du 8 janvier 2007, 4 500 places supplémentaires de CHRS vont également être créées.
J’ai enfin lancé, au cours de l’été dernier, une réforme qui assigne des objectifs entièrement nouveaux à ces structures d'hébergement : il est temps de passer progressivement d'une simple mise à l'abri à un véritable parcours d'insertion qui permettra à la personne de se reconstruire pour retrouver son autonomie et se réinsérer dans l'emploi.
Je voudrais dire aux associations spécialisées qui œuvrent dans ce domaine depuis déjà bien longtemps que je mesure pleinement le chemin parcouru grâce à elles, et que je n’oublie pas celles qui, arrivées plus récemment, ont su relayer avec vigueur les attentes des plus mal logés et des sans logis.
Nous allons transformer les simples places d'urgence en places pérennes et adaptées : le plan d'action du 8 janvier prévoit la création de 6 000 places de « stabilisation ». Le principe de non-remise à la rue adopté dans ce projet de loi concrétise cette réforme fondamentale.
Vous avez également adopté des dispositions importantes en faveur de la cohésion sociale, je pense notamment à la domiciliation, à l'aide aux vieux migrants, à la garantie des risques locatifs, à l’indexation automatique de l’APL, au surendettement et au plafonnement des frais bancaires.
Ce projet de loi exceptionnel, que je vous demande d’adopter, illustre la qualité et la densité de nos travaux tout au long de ces cinq années, avec 436 lois adoptées. Pour ma part, j’ai défendu onze textes, dont celui portant création de la HALDE, ceux sur le retour à l'emploi, l'égalité salariale ou encore la lutte contre les violences conjugales. Ces lois ont toutes un même fondement et une préoccupation commune : l'humain. Nous les avons élaborées et défendues animés par une conviction profonde, celle que chaque homme porte, comme le disait Montaigne, « la forme entière de l'humaine condition » et qu’à ce titre, personne ne doit être laissé au bord du chemin. Sur les discriminations, la lutte contre l'exclusion, l'égalité des chances ou le droit au logement, qui doivent dépasser les clivages politiques, les élus de la République – de la majorité comme de l'opposition – ont su prendre leurs responsabilités pour faire avancer les droits de l'ensemble de nos concitoyens.
Pendant ces cinq années, l'Assemblée nationale a rempli son rôle de législateur – avec plus de 240 000 amendements déposés dont 17 000 adoptés et 1 863 rapports rédigés –, et sa mission de contrôle – 5 000 questions au Gouvernement, dont plus de 3 200 d'actualité.
Ce texte qui clôt notre législature est tout un symbole, car notre majorité est fière d'avoir porté et mené à bien des réformes sociales d'envergure et ainsi répondu aux défis qui se posent à nous : retraites, personnes âgées dépendantes, quartiers en difficulté, droits des femmes, emploi. C'est dans un esprit d'ouverture et d'échanges constructifs avec le Parlement que les gouvernements de Jean-Pierre Raffarin et de Dominique de Villepin, sous l'impulsion du Président de la République, ont travaillé d'arrache-pied.
Dernier ministre à m'exprimer devant vous, je voudrais vous remercier, Mesdames et Messieurs les parlementaires, ainsi que les commissions, et plus particulièrement la délégation aux droits des femmes. Tout au long de ce quinquennat, nous avons prouvé qu'il n'y avait pas de fatalité et qu'en faisant preuve de persévérance et de volonté, nous pouvions ensemble faire bouger les choses. L'action politique est d'autant plus belle qu'elle est au service de la République fraternelle, restaurant chacun dans sa dignité (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. Jean-Yves Le Bouillonnec – Lors de la discussion générale du projet de loi, le groupe socialiste a regretté qu’il comporte un grand objectif et des moyens dérisoires, insuffisance d’autant plus suspecte que les circonstances qui ont entouré la naissance du texte font douter de la bonne foi de ses auteurs. Convaincu, depuis longtemps, de la nécessité d'établir l'opposabilité du droit au logement, mon groupe politique ne saurait voir cette ambition rabaissée au rang des slogans de campagne : nous avons donc tenté de faire la part de la volonté et de l'incantation, de l'action et de la manœuvre, du progrès et de l'artifice.
Nous devons ce soir tirer le bilan d’une semaine de débats animés. Nous vous le concédons, Madame la ministre, Madame la rapporteure : les députés ont sensiblement enrichi le texte, après que les sénateurs leur eurent montré la voie en quintuplant le nombre des articles et en adoptant certains amendements majeurs.
Présenté par les sénateurs socialistes, l'amendement créant « l'article 55 pour l'hébergement d'urgence » a marqué une première avancée incontestable. Malgré la baisse des sanctions financières votée par les députés de la majorité, ce dispositif devrait améliorer l'effectivité des obligations faites aux communes par la loi de 1994. Astreindre des communes à compter au moins une place d'hébergement d'urgence par tranche de 2 000 habitants permettra d’apporter un début de réponse à la situation dramatique des personnes sans domicile fixe. Les sénateurs socialistes ont également permis d’améliorer la phase contentieuse de la procédure, en rendant possible la saisine directe du juge administratif en l’absence de commission de médiation, ainsi que l’appel contre ses jugements.
Les sénateurs socialistes ont également permis de corriger en partie deux des plus graves lacunes du texte. D'une part, l'extension du champ d'application de l'article 55 de la loi SRU assurera une meilleure mobilisation des communes sur l'ensemble de notre territoire, d'autre part, la concentration des responsabilités aux mains des EPCI qui le souhaitent permettra de rationaliser le partage des compétences.
Mes collègues du groupe socialiste et moi-même nous réjouissons d'avoir pu rallier une majorité de députés à certains de nos amendements. Je pense, en premier lieu, à l'adoption de notre amendement prévoyant que toute sortie d'un centre d'hébergement d'urgence devra désormais être accompagnée d'une proposition de placement dans un centre d'hébergement d'insertion, voire d'une offre de logement. Popularisé sous un titre peu délicat pour les personnes qu'il vise, l'amendement « anti-remise à la rue » répond à l'un des problèmes les plus cruciaux des sans domicile fixe en leur offrant le temps et l’espace nécessaires pour se reconstruire.
Mon groupe est également satisfait d'avoir pu améliorer la phase de médiation de la procédure, en rendant obligatoire la création de commissions de médiation départementales avant le 1er janvier 2008, en posant le principe de leur composition paritaire et d'une motivation écrite de leurs avis. L'adoption de notre amendement permettant aux associations agréées d'assister les requérants tout au long de la procédure va dans le même sens.
Enfin, l’adoption d'un amendement socialiste – également déposé par Mme la Rapporteure –ouvrant la possibilité de reloger les requérants chez les bailleurs ayant signé une convention avec l’ANAH marque une dernière avancée. En mobilisant davantage le parc privé, il devrait contribuer à désengorger le contingent préfectoral et à mieux répartir l'effort de solidarité sur l'ensemble des communes.
S’agissant de la réunion de la commission mixte paritaire, mon groupe se félicite de l'adoption de son amendement – identique au vôtre, Madame la rapporteure – supprimant l'obligation de limiter l'appréciation des besoins du requérant « à sa famille proche en situation régulière ». Une telle disposition aurait constitué une discrimination inutile et vexatoire à l'encontre des étrangers disposant d'un titre de séjour sur notre territoire. De même, Madame la rapporteure, nous vous remercions d'avoir soutenu avec un succès identique notre amendement supprimant la possibilité de résilier le bail au terme d'une mise en demeure de deux mois. Attaquant le principe fondamental d'inviolabilité du domicile, cette mesure aurait pu porter atteinte aux droits des locataires. Par ailleurs, faute de préciser les conditions caractérisant « l'abandon manifeste du logement », elle aurait ouvert la voie de tous les abus aux bailleurs les moins scrupuleux.
Oui, notre Parlement a fait du bon ouvrage en introduisant dans la loi le principe de l'opposabilité du droit au logement…
M. Michel Piron – Quand même !
M. Jean-Yves Le Bouillonnec – …mais ce n’est pas un progrès suffisant au regard de l'ampleur de la crise. Trop de nos craintes sont restées sans écho, au premier rang desquelles, l’absence de mesure significative en faveur du renforcement de la mixité sociale. L'extension de l'article 55 de la loi SRU à de nouvelles communes ne dissuadera pas les villes riches de préférer la contribution financière à l'effort de construction. Sans volontarisme, votre dispositif sera non seulement inefficace, mais aussi injuste, car ce sont les communes qui ont déjà fait le plus d’efforts qui seront le plus sollicitées !
Mme Annick Lepetit – Eh oui !
M. Jean-Yves Le Bouillonnec – Votre projet ne contient aucune mesure crédible en faveur de la construction de logements sociaux adaptés au plus grand nombre des demandeurs. Certes, le Gouvernement a corrigé la loi budgétaire pour améliorer sensiblement le financement des logements PLUS et PLAI, mais qu’adviendra-t-il de ces nouvelles enveloppes ? Seront-elles désaffectées, comme tant d’autres par le passé ? Dois-je rappeler que les crédits initialement prévus dans la loi de programmation sociale étaient de 610 millions pour l'année 2007, et que la loi de finances pour l'année 2007 n'en a accordé que 458, soit 25 % de moins ?
Votre volonté délibérée, pendant des années, de ne pas privilégier les logements PLAI et PLUS a accentué la crise du logement ! Vous avez vous-mêmes provoqué les mouvements de pression qui vous ont placés, à plusieurs reprises ces derniers mois, dans l'obligation d'improviser des solutions.
Annoncer que la crise est derrière nous, est-ce de l'ignorance, de l'impuissance ou de l’indifférence ?
M. Michel Piron – Qui l’a dit ?
Mme la Ministre déléguée – Personne ne l’a dit !
M. Jean-Yves Le Bouillonnec – Si, un ministre, en réponse à une question d’actualité !
Nous craignons, comme beaucoup et notamment les acteurs du logement social ou de l'hébergement social, que ce dispositif serve plus à modifier l'ordre des priorités dans la liste d'attente qu’à augmenter le nombre de personnes qui pourront en sortir !
M. Guy Geoffroy – Alors que vous, vous n’avez pas fait grand-chose !
M. Jean-Yves Le Bouillonnec – Tout reste à faire pour donner un réel et efficace contenu au droit au logement opposable. Votre projet de loi reste vicié par sa genèse précipitée (Protestations sur les bancs du groupe UMP). En n'ouvrant pas une concertation nationale préalable, vous avez contrevenu aux recommandations du Haut comité pour le logement des personnes défavorisées. Or, sans la mobilisation de tous, sans la reconnaissance du caractère prioritaire des réponses à apporter, rien de réellement efficace ne pourra être construit par la loi.
Nous mesurons le chemin accompli. Il reste pourtant beaucoup à faire pour rendre le droit opposable effectif, et vous vous y êtes refusés.
M. Guy Geoffroy – Vous ne l’avez pas fait davantage !
Mme Annick Lepetit – Assumez !
M. Jean-Yves Le Bouillonnec – Pour toutes ces raisons, le groupe socialiste s’abstiendra sur ce texte (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
M. Patrick Braouezec – La reconnaissance du droit au logement opposable était très attendue par les associations qui défendent depuis des années ceux de nos concitoyens qui vivent dans la précarité. Elle valait mieux qu’un texte de circonstance, bricolé à la hâte et ignorant des recommandations du haut comité…
Mme la Rapporteure – C’est injuste !
M. Patrick Braouezec – …ainsi que celles des associations comme la fondation Abbé Pierre, les Restos du cœur, Droit au logement, ATD Quart monde, la Ligue des droits de l’homme, Médecins du monde et bien d’autres encore.
Mme la Rapporteure – Nous les avons toutes auditionnées !
M. Patrick Braouezec – Peut-être, mais vous ne les avez pas entendues !
Je n’ai jamais cessé de dénoncer l’insuffisance des efforts consentis en matière de logement social par tous les gouvernements, quels qu’ils soient. Nous attendions beaucoup d’un projet instituant le droit opposable au logement, mais votre texte n’est qu’une posture, un affichage dont les Français ne seront pas dupes – surtout pas les trois millions d’entre eux qui sont mal logés. Le mouvement des enfants de Don Quichotte a démontré que de tels effets d’annonce ne peuvent masquer la triste réalité : 84 % de nos concitoyens estiment que les responsables politiques s’occupent trop peu des problèmes de logement, et les deux tiers pensent qu’il n’y a pas assez de logements sociaux. Voilà la priorité des priorités : garantir une offre suffisante de logements accessibles. La majorité précédente avait à cet effet adopté une loi fameuse, qui fait encore grincer les dents de la majorité actuelle. Il faudrait pourtant la renforcer encore, afin de construire plus de logements sociaux, de créer de nouveaux quartiers, de donner un sens réel au droit au logement et d’éviter les politiques ségrégatives que certaines municipalités élaborent secrètement avec des promoteurs avisés, loin des exigences sociales.
Malheureusement, votre texte comporte de nombreuses failles. Les associations ne s’y sont pas trompées, elles qui s’étaient déjà mobilisées au printemps dernier lorsque vous vous en preniez à l’article 55 de la loi SRU. Elles revendiquent à raison une juste répartition du logement social afin de maintenir le lien des exclus avec leur quartier d’origine et la mixité sociale de l’habitat. Elles soutiennent comme nous l’instauration du droit opposable pour les ménages en difficulté qui n’ont pu obtenir de logement.
L’opposabilité ne prend son sens qu’au regard d’une politique d’ensemble. Certes, nous nous félicitons des quelques avancées obtenues par le Parlement : l’indexation des aides sur les loyers, l’élargissement du nombre de communes soumises au seuil des 20 % de la loi SRU, l’élargissement des sanctions aux places d’hébergement, ou encore l’augmentation du nombre de logements sociaux PLUS et PLAI à construire. Si certains de nos amendements visant à responsabiliser les maires qui se dérobent à leurs obligations avaient été adoptés, nous aurions même pu voter ce texte.
Hélas, votre obstination à les refuser démontre combien vous souhaitez le statu quo. Dès lors, nous préférons l’abstention positive : le prochain gouvernement, quel qu’il soit – et nous souhaitons une rupture…
Mme la Rapporteure – Nous aussi !
M. Patrick Braouezec – Oui, mais nous la souhaitons antilibérale ! Le prochain gouvernement, disais-je, devra rouvrir le débat sur le droit au logement et la responsabilité de l’État en la matière. Vous vous êtes satisfaits de l’action gouvernementale : sachez que je viens d’une circonscription où la détresse est criante.
Mme la Ministre déléguée – J’en suis consciente.
M. Patrick Braouezec – Je ne prétends pas que vous en êtes seuls responsables : j’ai critiqué d’autres gouvernements pour l’insuffisance de leur action.
Mme la Ministre déléguée – C’est vrai.
M. Patrick Braouezec – Toutefois, si le prochain gouvernement, quel qu’il soit, ne fait pas de l’accès effectif au logement sa priorité absolue, nous risquons de vivre de nouveaux drames, peut-être même des violences. Évitons cela ! (Applaudissements sur tous les bancs)
M. Michel Piron – Le droit opposable est fondamental, et nous allons enfin l’instituer. Il nous impose le devoir de mettre en œuvre une politique du logement partagée et assumée.
Partagée, d’abord, car toute politique nationale de l’habitat doit s’appuyer sur l’ensemble des collectivités, des communes aux régions. Si l’État est le garant de l’opposabilité du droit au logement, la loi requiert l’engagement de tous, malgré la complexité des procédures et les difficultés de gouvernance dues à la diversité des acteurs – surtout dans la région parisienne, qui concentre 40 % des problèmes et construit trois fois moins de logements par habitant que la Bretagne.
Assumée, ensuite : comme avec la loi de cohésion sociale et l’engagement national pour le logement, il nous faut affronter une crise vieille de vingt-cinq ans en définissant des priorités. Gouverner, c’est choisir : trop de priorités tuent les priorités. Nous avons donc choisi de nous concentrer sur nos concitoyens les plus démunis. Le Parlement a renforcé les moyens déjà considérables que le Gouvernement consacre à cette politique. Ainsi, les crédits ouverts permettront de construire 142 000 logements sociaux en 2009, et l’augmentation du financement des PLAI est considérable. Nous avions déjà réalisé en 2005 et 2006 deux fois plus de logements, et deux fois plus de logements sociaux. Avec les nouveaux moyens dégagés, l’objectif sera encore supérieur – dans le domaine de l’hébergement comme dans celui du logement. Car il nous a aussi fallu concilier l’urgence du court terme et l’exigence du long terme, c’est-à-dire l’hébergement et la levée des obstacles de fond.
Vous avez cité Montaigne, Madame la ministre. L’Aliocha de Dostoïevski peut, à travers les siècles, lui faire écho : « Chacun de nous est responsable de tout devant tous ». Voilà qui nous appelle à nos responsabilités. Si c’est toujours le rôle et l’honneur de cette assemblée que de discuter, d’amender et de voter, et donc de choisir, ce l’est peut-être un peu plus encore ce soir, en achevant cette législature avec un texte aussi emblématique. Et parce que cela n’a pu se faire qu’avec le concours – sinon l’approbation – de tous, et grâce au travail de nos trois rapporteurs, vous me permettrez d’appeler à voter ce texte en remerciant tous ceux qui y ont pris part (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
Mme Annick Lepetit – Cette réforme, engagée de manière précipitée, méritait beaucoup mieux qu'un débat expédié à la va-vite à quelques semaines des élections et quelques jours de la fin des travaux parlementaires. Trois jours pour légiférer sur le droit au logement opposable, c’est bien peu, et cela préfigure une mise en œuvre cafouilleuse et un calendrier intenable.
Le droit au logement opposable ne peut être opérationnel sans des constructions massives de logements sociaux. Ce n’est pas le cas aujourd'hui (Sourires sur les bancs du groupe UMP). J'en veux pour preuve que le Gouvernement a accepté de revoir à la hausse le nombre des PLAI et PLUS à construire, ces logements qui correspondent le mieux à la demande et qui sont pourtant les grands oubliés depuis 2002. Ce relèvement de la programmation contredit M. Borloo, qui a voulu faire croire que sa politique rendait possible le droit au logement opposable. Cette discussion aura ainsi permis de mettre en lumière les incohérences de la politique menée depuis cinq ans (Exclamations sur les bancs du groupe UMP).
M. Guy Geoffroy – Dans la bouche des socialistes, c’est un comble !
Mme Annick Lepetit – Nous regrettons que la majorité ait écarté de ce dispositif l'article 55 de la loi SRU. En effet, le droit au logement opposable ne va pas sans une mobilisation de toutes les communes de France. Sans un renforcement de cet article, le dispositif sera inefficace et injuste, car ce sont les communes qui participent déjà à la solidarité nationale qui seront les plus sollicitées, ce qui accentuera les inégalités territoriales et la ghettoïsation des quartiers. Les communes qui refusent de construire des logements sociaux, elles, sont épargnées… Le véritable enjeu, pour assurer l’opposabilité du droit au logement, est pourtant bien de disposer d'une offre suffisante, pour tous et sur tout le territoire – ce que le texte ne garantit pas.
Parce que nous sommes favorables au droit au logement opposable, nous regrettons la faiblesse des moyens qui lui sont consacrés. Au cours du bref examen parlementaire néanmoins, des avancées parfois inespérées ont été obtenues, concernant par exemple l'hébergement d'urgence, la revalorisation des aides au logement et leur indexation sur l'indice de référence des loyers ou le relèvement des objectifs de construction sociale et très sociale. Nous sommes particulièrement ravis que le Gouvernement ait accepté ces dispositions qu'il nous avait toujours refusées. D'autres initiatives importantes ont vu le jour concernant les commissions de médiation et le nombre de logements mobilisés, d’ailleurs souvent issues d’amendements socialistes.
Mme la Rapporteure – Pas tout à fait toutes ! (Sourires sur les bancs du groupe UMP)
Mme Annick Lepetit – Cependant, rien ne garantit que le droit au logement opposable ne restera pas déclaration de principes. Compte tenu des imperfections du texte, du flou et des lacunes qui demeurent, ce serait mentir que d’affirmer qu’il deviendra une réalité pour nos concitoyens. Pour toutes ces raisons, nous ne pouvons que nous abstenir sur ce texte (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste).
M. le Président – Nous en venons au texte de la commission mixte paritaire. Conformément à l’article 113, alinéa 3, du Règlement, je vais appeler l’Assemblée à statuer d’abord sur les amendements dont je suis saisi.
Mme la Ministre déléguée – L’amendement 3 est rédactionnel.
Mme la Rapporteure – Avis favorable.
Mme la Ministre déléguée – L’amendement 1 est de coordination.
Mme la Ministre déléguée – L’amendement 2 concerne les maisons qui accueillent des personnes âgées ou handicapées, sans but lucratif. Nous avions voulu les faire bénéficier du taux réduit de TVA, mais il s’avère que cela n’est pas possible sans préciser que ces établissements ont également une démarche de logement social, de manière à être parfaitement conforme au code de la construction. C’est l’objet de cet amendement.
Mme la Ministre déléguée – Je voudrais remercier l’ensemble des parlementaires pour cette unanimité. Dorénavant, les conditions sont réunies pour faire du droit au logement une réalité, conformément à la volonté du Président de la République. Il ne reste plus qu’à en faire un droit concret pour chacun de nos concitoyens (Applaudissements sur les bancs du groupe UMP).
M. le Président – Avant de lever ce qui devrait être la dernière séance de la législature, sauf événement tout à fait imprévu dans les prochains jours (Sourires), je veux remercier à mon tour celles et ceux qui font vivre cette noble institution qu’est l'Assemblée nationale : le secrétaire général, les services de la séance et des lois pour l’aide et l’indulgence qu’ils ont eu à mon égard et pour leur vigilance constante, les auteurs du compte rendu intégral et de l’analytique, à qui nous ne rendons pas la vie facile, les administrateurs des commissions dont les conseils nous sont indispensables, les huissiers discrets mais si précieux et le personnel d’étage et de restauration que nous pressons bien souvent – bref, les 1 360 fonctionnaires qui animent ce qui reste, même s’il n’est pas aussi fort qu’il le devrait face à l’exécutif, le temple de la démocratie. Je n’oublie pas nos assistants parlementaires, qui sont toujours dans l’ombre mais dont le dévouement est exceptionnel.
C’est l’heure de rendre des comptes : l’heure des campagnes, des joutes et des confrontations. Nous verrons bien qui reviendra, mais cela ne doit pas faire oublier le travail et l’investissement de chacun des 577 députés qui ont œuvré pendant cinq ans pour le bien de notre pays. Ils se sont inscrits dans la lignée des 15 000 députés que le Président Debré a salués dans un récent ouvrage, qui se sont succédé au service de leurs idéaux et de la nation – il est bon de le rappeler, car le Parlement est trop souvent décrié. En tout état de cause, cela restera pour moi un souvenir inoubliable d’avoir fait partie de cette douzième législature, et plus encore d’avoir eu l’honneur d’en présider quelques séances. Je vous souhaite à tous bonne chance (Applaudissements).
Nous avons achevé l’examen des textes inscrits à l’ordre du jour. Conformément à l’usage, l’Assemblée voudra sans doute laisser à son Président le soin de la convoquer si les circonstances le justifiaient.
La Directrice du service
du compte rendu analytique,
Marie-Christine CHESNAIS
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