Document mis en distribution le 10 mai 2004
N° 1586 _____ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 5 mai 2004. PROJET DE LOI d'orientation sur l'énergie, (Renvoyé à la commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire, à défaut de constitution d'une commission spéciale dans les délais prévus par les articles 30 et 31 du Règlement.) PRÉSENTÉ AU NOM DE M. JEAN-PIERRE RAFFARIN, Premier ministre, PAR M. NICOLAS SARKOZY, ministre d'Etat, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. . EXPOSÉ DES MOTIFS Mesdames, Messieurs, La loi d'orientation sur l'énergie vise à définir, dans son article premier, les objectifs et les orientations de la politique énergétique de notre pays puis à compléter les dispositions d'ores et déjà existantes en matière énergétique afin de mettre en œuvre plus efficacement ces orientations. Le titre Ier est consacré à la maîtrise de la demande d'énergie et prévoit la mise en place d'un système de certificats d'économies d'énergie, le renforcement de la réglementation thermique des bâtiments et une meilleure information des consommateurs. Le titre II vise à promouvoir le développement des énergies renouvelables. Article 1er Cet article approuve les orientations de la politique énergétique définies en annexe à la loi. TITRE Ier- LA MAÎTRISE DE LA DEMANDE EN ÉNERGIE Chapitre Ier.- les certificats d'économies d'énergie Le dispositif des certificats d'économies d'énergie vise à accroître l'investissement des acteurs économiques dans le domaine des économies d'énergie. Ce dispositif complète ainsi les mesures réglementaires qui sont prises progressivement pour améliorer l'efficacité énergétique des équipements consommateurs d'énergie, les mesures fiscales facilitant la diffusion des équipements performants et les aides de l'Etat. Il vise notamment à promouvoir les actions dans des secteurs « diffus » impliquant un très grand nombre d'acteurs et pour lequel les aides de l'Etat sont inefficaces, les incitations fiscales insuffisantes ou insuffisamment connues et où la réglementation ne porte par exemple que sur le renouvellement des équipements et non sur le parc existant. A cet effet, ce dispositif impose aux fournisseurs d'électricité, de gaz et de fioul domestique soit de financer directement des économies d'énergie soit d'acquérir des certificats d'économies d'énergie. Ces certificats d'économies d'énergie sont par ailleurs délivrés à toute personne morale concourant à la réalisation d'économie d'énergie. La valeur des certificats d'économie d'énergie est donc déterminée par la confrontation entre une demande (celle des fournisseurs sur lesquels pèse une obligation) et une offre (celle des acteurs assurant la promotion des économies d'énergie). Cette valeur est plafonnée par la pénalité libératoire à acquitter en cas de non respect de ses obligations par un fournisseur. Etant donné son caractère novateur, ce dispositif, qui s'inspire d'une démarche similaire au Royaume-Uni, sera mis en place progressivement et, dans un premier temps, ne fera porter d'obligations que sur un ensemble d'opérateurs bien identifiés et relativement restreint en nombre. Article 2 Le I de cet article soumet les fournisseurs d'électricité, de gaz, de chaleur ou de charbon et de fioul domestique à l'obligation de réaliser des économies d'énergie en vue d'atteindre un objectif national. Dans le cas spécifique du fioul, cette obligation pèse sur les entreprises, au nombre d'une cinquantaine, qui mettent le fioul à la consommation afin de faciliter le contrôle du respect de ces obligations et d'éviter ainsi les distorsions de concurrence. Par ailleurs, les vendeurs de carburant, qui ne sont évidemment pas en concurrence avec les fournisseurs d'énergie mentionnés à l'alinéa précédent, ne sont pas soumis à ces obligations compte tenu de la spécificité du lien commercial qu'ils entretiennent avec leurs clients. Afin de ne pas imposer de doubles obligations, dans le calcul du montant des obligations, ne sera pas prise en compte l'énergie consommée par les installations couvertes par l'ordonnance n° 2004-330 du 15 avril 2004 portant création d'un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre. C'est d'ailleurs à ce même titre qu'elles ne peuvent obtenir des certificats pour ces installations. Le dernier alinéa précise que le ministre chargé de l'énergie notifie aux personnes concernées de manière individuelle le montant des obligations qui leur sont imposées et la période sur laquelle celles-ci doivent être satisfaites. Le II de cet article dispose que les personnes sur qui pèsent les obligations d'économie d'énergie acquittent ces obligations soit en obtenant directement soit en acquérant des certificats d'économies d'énergies, ceux-ci devant être restitués à la fin de la période sur laquelle porte l'obligation, dans un délai au plus égal à trois mois. Le III prévoit le paiement au Trésor Public d'un versement libératoire en cas de non restitution du nombre prévu de certificats après mise en demeure. Le niveau de cette pénalité libératoire, dont la valeur est plafonnée dans la loi, constitue logiquement un plafond au prix d'échange des certificats. Article 3 Cet article permet la mise en place du dispositif de certificats d'économies d'énergie. Il précise que seules les personnes morales à l'exception de l'Etat pourront obtenir des certificats dans la mesure où elles auront conduit des actions ayant pour but de réaliser ou de faire réaliser des économies d'énergie. Pour obtenir les certificats, ces personnes auront à justifier d'un volume minimum d'économies d'énergies, volume qui devra être supérieur à un seuil minimum fixé par arrêté du ministre chargé de l'énergie. Ce seuil minimum a pour but de favoriser les actions les plus efficaces économiquement et de limiter la charge administrative de gestion du système. L'Etat est exclu du dispositif des certificats car il dispose de moyens propres pour financer les actions de maîtrise de l'énergie et parce que ce dispositif vise avant tout à développer l'initiative privée dans ce domaine. Il est prévu que les certificats d'économies d'énergie puissent être délivrés par l'Etat ou, pour son compte, par tout organisme habilité à cet effet. Compte tenu de la mise en place progressive du dispositif, cette disposition permet dans un premier temps que les services de l'Etat délivrent les certificats et dans un deuxième temps, en fonction de l'ampleur que connaîtra le dispositif, que des organismes tiers se voient confier cette mission. Enfin, afin de favoriser la réalisation des actions d'économie d'énergie les plus efficaces, l'article prévoit que les certificats pourront faire l'objet de transactions. L'unité de compte des économies d'énergie est le kilowattheure d'énergie finale économisé. Il précise les critères qui serviront de base au calcul des économies d'énergie. Il indique en particulier qu'une pondération sera possible pour des économies d'énergie qui seraient réalisées dans des zones géographiques déterminées afin de tenir compte de la situation énergétique de la zone ; par exemple, pour une zone où des économies d'énergie pourraient permettre de différer un investissement lourd en matière de réseau ou de production d'énergie, les économies d'énergie pourront être affectées d'un coefficient multiplicateur supérieur à 1 avant d'être traduites en certificats. Il pourra également en être ainsi pour les économies d'énergie qui seraient générées dans les départements ou territoires d'outre-mer pour lesquels on constate une plus forte augmentation de la consommation énergétique, mais aussi dans des zones limitées de Provence-Alpes-Côte d'Azur ou de Bretagne. Certaines économies d'énergies sont exclues du bénéfice des certificats : - les économies d'énergie provenant exclusivement de la substitution d'un combustible par un autre ce afin de ne pas favoriser un type d'énergie (électricité, gaz ou fuel). En revanche, la promotion des systèmes les plus efficaces quelle que soit l'énergie utilisée pourra bénéficier du système de certificats ; - les économies d'énergie réalisées dans les installations industrielles soumises à l'ordonnance n° 2004-330 du 15 avril 2004 portant création d'un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre ne donneront pas lieu à certificats afin d'éviter les interférences entre le marché des certificats et celui des quotas. Article 4 Les dispositions de cet article portent sur la création d'un registre national public sur lequel toutes les opérations relatives aux certificats devront être enregistrées. L'article prévoit que toute opération relative aux certificats devra être notifiée à la personne chargée de tenir ce registre et que seules les personnes morales pourront ouvrir un compte dans ce registre. L'inscription des certificats dans le registre est l'acte fondateur du certificat. Il ne sera pas délivré de certificat sous forme papier. La tenue de ce registre est considérée comme une mission de service public administratif et pourra être assurée notamment par la Caisse des dépôts et consignations. Le gestionnaire, les missions qu'il devra assumer, les conditions de gestion du registre et les modalités d'inscription des opérations dans les comptes des personnes morales titulaires de certificats seront précisés par décret en Conseil d'Etat. Article 5 Outre les officiers de police judiciaire, les agents des directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement, commissionnés et assermentés, pourront rechercher et constater l'infraction qui consiste à se procurer frauduleusement des certificats d'économies d'énergie. S'opposer à l'action de ces agents est passible de sanction pénale. Chapitre II.- la maîtrise de l'énergie dans les bâtiments Article 6 Les I et II de cet article comprennent notamment des dispositions portant transposition de la directive européenne sur la performance énergétique 2002/91 du 16 décembre 2002. Sachant que la législation française comporte déjà des obligations de respect de règles thermiques lors des constructions des bâtiments (article L. 111-9 du code de la construction et de l'habitation) ou des rénovations de certains bâtiments (article L. 111-10 du même code), ces articles visent à : - demander aux maîtres d'ouvrage des constructions nouvelles, conformément aux dispositions de la directive européenne, de réaliser des études préalables d'approvisionnement en énergie leur permettant d'apprécier les avantages que peut leur procurer l'emploi d'énergies renouvelables. Des décrets définiront les catégories de bâtiments concernés, notamment en fonction de leur nature et de leur importance, sachant que, pour certaines d'entre elles, un renforcement des exigences de la directive est demandé : l'étude de faisabilité devra examiner un pourcentage minimum d'appel aux énergies renouvelables ; - demander aux propriétaires de bâtiments qui réalisent des travaux de rénovation importants de respecter des exigences de performance énergétique et de mener des études préalables aux travaux sur l'approvisionnement en énergie renouvelable. Cette mesure élargit, conformément aux dispositions de la directive, celles actuellement en vigueur ; - demander aux propriétaires de bâtiments qui mettent en place de nouvelles installations comme la chaudière, le mode de chauffage ou de production d'eau chaude, ou qui changent les fenêtres ou modifient la ventilation ou des murs en contact avec l'extérieur, de respecter les exigences portant sur leurs caractéristiques thermiques. Cette mesure va au-delà des dispositions de la directive européenne. La mobilisation des propriétaires de bâtiments existants est essentielle pour faire des progrès significatifs dans la réduction des émissions de gaz à effet de serre, mais elle doit aussi tenir compte de leurs capacités à prendre en charge des investissements qui peuvent être lourds malgré les aides financières qu'ils peuvent obtenir. Le II de cet article élargit également le champ du constat possible des infractions et des sanctions potentielles prévues par les articles L. 152-1 et L. 152-4 du code de la construction et de l'habitation aux dispositions concernant le respect des règles relatives aux caractéristiques thermiques et à la performance énergétique lors des travaux ou modifications dans les bâtiments existants. L'amélioration de l'efficacité énergétique des bâtiments nécessite le bon fonctionnement des systèmes de chauffage et de climatisation. Les dispositions du III de cet article transposent les aspects relatifs au contrôle des installations de chauffage et de climatisation ainsi que les conseils induits par cette vérification et qui figurent dans la directive relative à l'efficacité énergétique des bâtiments du 16 décembre 2002. Chapitre III.- l'information des consommateurs Article 7 Afin de mieux guider le choix des consommateurs et de les sensibiliser aux consommations énergétiques, le I de cet article complète les dispositions existantes du code de l'environnement relatives à l'affichage de la consommation énergétique de certains biens en prévoyant, pour la mise en vente, la possibilité d'imposer l'affichage de l'évaluation du coût complet d'un bien c'est-à-dire celui correspondant au montant cumulé du coût d'achat et du coût de la consommation énergétique calculé selon des méthodes à préciser. TITRE II.- LES ÉNERGIES RENOUVELABLES Chapitre Ier. - dispostions relatives à l'urbanisme Article 8 Les propositions de modification du code de l'urbanisme visent à autoriser, dans les PLU, un dépassement du COS dans les bâtiments anciens qui font l'objet d'une réhabilitation thermique faisant appel à des travaux d'isolation thermique ou d'équipement en énergies renouvelables (article L. 123-1, alinéa 14°) ; ainsi les volumes et surfaces nécessaires à l'isolation des parois et à la récupération d'énergies renouvelables ne viendront pas restreindre les surfaces habitables. Ces dispositions donnent aux maires la possibilité, s'ils le souhaitent, de développer une politique volontariste en matière d'énergies renouvelables. Chapitre II.- la garantie d'origine des énergies renouvelables électriques Article 9 Cet article transpose les dispositions de la directive 2001/77/CE relative à la promotion de l'électricité produite à partir de sources d'énergies renouvelables, qui obligent les États membres à mettre en place un dispositif permettant aux producteurs d'électricité utilisant des sources d'énergies renouvelables d'attester que l'électricité qu'ils vendent est produite à partir de telles sources. Ce dispositif est étendu à l'électricité produite par cogénération en application de la directive 2004/8 du 11 février 2004 concernant la promotion de la cogénération. Ce dispositif de la garantie d'origine a pour objectif de favoriser la demande pour ce type d'électricité notamment en améliorant l'information du consommateur et en lui permettant de choisir. La loi précise les organismes chargés de délivrer les garanties d'origine : il s'agit du gestionnaire du réseau public de transport (GRT) ou des gestionnaires des réseaux publics de distribution d'électricité, ce qui assure une totale neutralité par rapport aux activités concurrentielles de production et de fourniture d'électricité. Afin d'assurer la fiabilité et la transparence du système de garantie mis en place, le GRT tiendra un registre des garanties d'origine qui sera accessible au public. Chapitre III.- l'énergie hydraulique Article 10 Compte tenu de l'importance du taux d'équipement hydroélectrique national actuel, une des voies de développement de cette énergie renouvelable consiste à favoriser l'implantation d'équipements hydroélectriques destinés à turbiner le débit minimal d'eau que tout exploitant doit laisser à l'aval de ses ouvrages de retenue et à faire bénéficier ces équipements de l'obligation d'achat. Ceci représente un gisement de plusieurs centaines de mégawatts. En l'état actuel de la législation sur l'hydroélectricité, la construction de tels équipements ne pourrait en effet bénéficier dans la majeure partie des cas, du dispositif de l'obligation d'achat, et ne serait donc pas rentable. Le II de l'article 22 remédie à cette situation en prévoyant la possibilité, pour les exploitants hydroélectriques, d'obtenir des titres administratifs spécifiques pour ce type d'installations. Dans un souci de cohérence, la procédure de délivrance de ces titres sera instruite selon la procédure applicable à l'installation principale, c'est-à-dire selon la procédure applicable aux concessions ou aux autorisations d'exploiter l'énergie hydraulique. L'abrogation prévue au I est une mesure de coordination. Article 11 Les dispositions du présent article sont des mesures de simplification administratives destinées également à favoriser le développement de l'énergie hydroélectrique. Elles visent : - en I, à dispenser de procédure l'installation de petits équipements hydroélectriques dans des installations qui ont déjà fait l'objet d'une autorisation au titre de la loi sur l'eau (utilisation de l'énergie hydraulique des adductions d'eau, des canalisations de traitement des eaux...) ; - en II, à autoriser le relèvement du débit dérivé, dans la limite de 10 % des droits d'eau existants, pour les installations de productions hydroélectriques déjà concédées ou autorisées. TITRE III.- L'ÉQUILIBRE ET LA QUALITÉ DES RÉSEAUX DE TRANSPORT ET DE DISTRIBUTION DE L'ÉLECTRICITÉ Article 12 Cet article complète l'exercice de bilan prévisionnel institué par la loi du 10 février 2000 en tirant les leçons des difficultés d'approvisionnement en électricité rencontrées lors de la canicule de l'été 2003. Il est ainsi demandé au gestionnaire du réseau de transport d'électricité de vérifier, compte tenu des aléas en matière de clients, de consommation, de disponibilité des installations de production et des contrats d'export et d'import d'électricité, que la sécurité d'approvisionnement demeure garantie à moyen terme. Article 13 La qualité technique de l'électricité est essentielle au bon fonctionnement d'un grand nombre d'appareils, domestiques ou industriels. Cette qualité est directement liée à la structure des réseaux de transport et de distribution d'électricité. PROJET DE LOI Le Premier ministre, Sur le rapport du ministre d'Etat, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, Vu l'article 39 de la Constitution, Décrète : Le présent projet de loi d'orientation sur l'énergie, délibéré en Conseil des ministres après avis du Conseil d'Etat, sera présenté à l'Assemblée nationale par le ministre d'Etat, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, qui est chargé d'en exposer les motifs et d'en soutenir la discussion. Article 1er Les orientations de la politique énergétique figurant en annexe sont approuvées. TITRE Ier LA MAÎTRISE DE LA DEMANDE D'ÉNERGIE CHAPITRE Ier Les certificats d'économies d'énergie Article 2 I.- Les personnes qui vendent de l'électricité, du gaz, de la chaleur ou du charbon aux consommateurs finals, ainsi que celles qui mettent à la consommation, au sens du 2ème alinéa du 1 de l'article 267 du code des douanes, du fioul domestique sont astreintes à contribuer à la réalisation d'économies d'énergie par elles-mêmes ou par d'autres personnes. Un décret en Conseil d'Etat précise, en vue d'atteindre un objectif national d'économies d'énergie fixé périodiquement, le contenu, les conditions et les modalités de fixation de ces obligations en fonction de la nature des énergies, du volume de l'activité et des catégories de clients. L'autorité administrative répartit le montant d'économies d'énergie à réaliser, exprimé en kilowattheures d'énergie finale économisés, entre les personnes mentionnées à l'alinéa précédent. Elle notifie à chacune d'entre elles le montant de ses obligations et la période au titre de laquelle elles lui sont imposées. II.- A l'issue de la période considérée, les personnes mentionnées au I justifient de l'accomplissement de leurs obligations en produisant des certificats d'économies d'énergie obtenus ou acquis dans les conditions prévues à l'article 3. III.- Les personnes qui n'ont pas produit les certificats d'économies d'énergie nécessaires sont mises en demeure de le faire. Celles qui ne respectent pas les prescriptions de la mise en demeure dans le délai imparti sont tenues de se libérer par un versement au Trésor public. Ce versement est calculé en appliquant au nombre manquant de kilowattheures un taux fixé par décret en Conseil d'Etat, qui ne peut excéder le prix, hors abonnement et hors taxe, d'un kilowattheure vendu dans le cadre d'un contrat souscrit pour une puissance de 6 kVA, tel qu'il est fixé en application de l'article 4 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité. Les titres de recette sont émis par l'autorité administrative et sont recouvrés comme en matière de créances étrangères à l'impôt et au domaine. Une pénalité de 10 % du montant dû est infligée pour chaque semestre de retard. Article 3 Qu'elles soient ou non astreintes aux obligations mentionnées au I de l'article 2, les personnes, à l'exception de l'Etat, dont l'action permet la réalisation d'économies d'énergies d'un volume supérieur à un seuil minimum fixé par arrêté du ministre chargé de l'énergie obtiennent sur leur demande, en contrepartie, des certificats délivrés par l'Etat ou, pour son compte, par un organisme habilité à cet effet par le ministre chargé de l'énergie. Les certificats d'économies d'énergie permettent de justifier de l'accomplissement des obligations prévues à l'article 2. Ce sont des biens meubles négociables, dont l'unité de compte est le kilowattheure d'énergie finale économisé. Le nombre d'unités de compte est fonction des caractéristiques des biens, équipements, processus ou procédés utilisés pour réaliser les économies d'énergie. Il peut être pondéré, le cas échéant, en fonction des conditions d'approvisionnement en énergie de la zone géographique où les économies sont réalisées. Ne donnent pas lieu à délivrance de certificats les économies d'énergie réalisées dans des installations soumises à l'ordonnance n° 2004-330 du 15 avril 2004 portant création d'un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre, ni les économies d'énergie résultant exclusivement de la substitution entre combustibles fossiles. Un décret en Conseil d'Etat précise les conditions d'application du présent article, notamment la durée de validité des certificats d'économies d'énergie. Article 4 Les certificats d'économies d'énergie sont exclusivement matérialisés par leur inscription au registre national des certificats d'économies d'énergie, accessible au public et destiné à tenir la comptabilité des certificats obtenus, acquis et restitués à l'Etat. Toute personne peut détenir, céder ou acheter des certificats et ouvrir un compte dans le registre national. La tenue du registre national peut être déléguée à une personne morale désignée par un décret en Conseil d'Etat qui fixe en outre les modalités d'application du présent article et notamment les missions du délégataire, les conditions de sa rémunération et les modalités d'inscription des différentes opérations relatives aux certificats sur le registre national. Article 5 I.- Le fait de se faire délivrer indûment, par quelque moyen frauduleux que ce soit, un certificat d'économies d'énergie est puni des peines prévues aux articles 441-6, 441-10 et 441-11 du code pénal. La tentative du délit prévu à l'alinéa précédent est punie des mêmes peines. Les personnes morales peuvent être déclarées pénalement responsables, dans les conditions prévues à l'article 121-2 du code pénal, de l'infraction définie au présent I. Les peines encourues par les personnes morales sont celles prévues à l'article 441-12 du code pénal. II.- Les fonctionnaires et agents des services de l'État chargés de l'industrie mentionnés au 2° de l'article L. 226-2 du code de l'environnement sont habilités à rechercher et à constater l'infraction prévue au I ci-dessus dans les conditions prévues aux articles L. 226-3 et L. 226-5 du même code. Le fait de faire obstacle à l'exercice des fonctions confiées par l'alinéa précédent aux fonctionnaires et agents est puni de 6 mois d'emprisonnement et de 7 500 euros d'amende. Les personnes morales peuvent être déclarées pénalement responsables, dans les conditions prévues à l'article 121-2 du code pénal, de l'infraction définie à l'alinéa précédent. Les peines encourues par les personnes morales sont celles prévues au II et au III de l'article L. 226-10 du code de l'environnement. CHAPITRE II La maîtrise de l'énergie dans les bâtiments Article 6 I.- Les articles L. 111-9 et L. 111-10 du code de la construction et de l'habitation sont ainsi rédigés : « Art. L. 111-9.- Les règles de construction et d'aménagement applicables aux constructions nouvelles et relatives à leurs caractéristiques thermiques et à leur performance énergétique sont fixées par des décrets en Conseil d'Etat qui en déterminent le champ d'application en tenant compte de la nature et de l'importance des différentes catégories de constructions. « Les mêmes décrets déterminent les catégories de bâtiments qui font l'objet avant leur construction d'une étude de faisabilité technique et économique des diverses solutions d'approvisionnement en énergie, dont celles qui font appel aux énergies renouvelables, aux productions combinées de chaleur et d'énergie, aux systèmes de chauffage ou de refroidissement urbains ou collectifs s'ils existent, ou aux pompes à chaleur. Ils définissent les catégories pour lesquelles cette étude doit envisager le recours à un pourcentage minimum d'énergie renouvelable et précisent les valeurs de ce pourcentage pour les différentes catégories de constructions. « Ces décrets précisent le contenu et les modalités de réalisation des études mentionnées à l'alinéa précédent. « Art. L. 111-10.- Des décrets en Conseil d'Etat fixent les exigences relatives à la performance énergétique que doivent respecter les bâtiments ou parties de bâtiment existants lorsqu'ils font l'objet de travaux. Ils définissent les catégories de bâtiments, notamment en fonction de la nature des bâtiments et parties de bâtiment et du type de travaux concernés, ainsi que du rapport entre le coût de ces travaux et la valeur du bâtiment au-delà duquel ces modalités s'appliquent. « Les décrets mentionnés au premier alinéa fixent également les exigences relatives aux caractéristiques thermiques que doivent respecter les nouveaux équipements, ouvrages ou installations mis en place dans des bâtiments existants. Ils définissent les catégories d'équipements qui y sont soumises, ainsi que les exigences qu'ils doivent respecter, en fonction de la nature et de l'importance de ces bâtiments, équipements, installations ou ouvrages. « Les mêmes décrets indiquent, pour certaines des catégories de bâtiments mentionnés au premier alinéa, les conditions dans lesquelles une étude de faisabilité des solutions d'approvisionnement en énergie renouvelable est conduite par le maître d'ouvrage des travaux et en précisent le contenu et les modalités de réalisation. » II.- Aux articles L. 152-1 et L. 152-4 du code de la construction et de l'habitation, après la référence à l'article L. 111-9, est ajoutée la référence à l'article L. 111-10. III.- Le 2° du II de l'article L. 224-1 du code de l'environnement est remplacé par les dispositions suivantes : « 2° Prévoir que certains équipements consommant de l'énergie feront l'objet de missions de conseil, d'inspections et de contrôles réguliers dont ils fixent les conditions ». CHAPITRE III L'information des consommateurs Article 7 Le 2° de l'article L. 224-2 du code de l'environnement est complété par les dispositions suivantes : « 2° Pour les biens mis en vente, prescrire le cas échéant l'affichage de l'évaluation du coût complet, tenant compte de leur consommation en énergie et de leur coût à l'achat, et en préciser les méthodes de détermination ; ». TITRE II LES ÉNERGIES RENOUVELABLES CHAPITRE Ier Dispositions relatives à l'urbanisme Article 8 A l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme, après le 13°, sont insérées les dispositions suivantes : « 14° Autoriser un dépassement du coefficient d'occupation des sols pour permettre la réalisation de travaux d'isolation thermique et d'équipement en énergie renouvelable sur un bâtiment achevé depuis plus de cinq ans. » CHAPITRE II La garantie d'origine des énergies renouvelables électriques Article 9 Le gestionnaire du réseau public de transport ou les gestionnaires de réseaux publics de distribution d'électricité délivrent aux producteurs raccordés à leurs réseaux qui en font la demande des garanties d'origine pour la quantité d'électricité injectée sur leurs réseaux et produite en France à partir d'énergies renouvelables ou par cogénération. Le gestionnaire du réseau public de transport délivre des garanties d'origine aux producteurs non raccordés au réseau qui en font la demande. Le gestionnaire du réseau public de transport établit et tient à jour un registre des garanties d'origine. Ce registre est accessible au public. Un décret en Conseil d'État précise les conditions de délivrance des garanties d'origine et de tenue du registre. CHAPITRE III L'énergie hydraulique Article 10 L'article 10 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 susmentionnée est modifié ainsi qu'il suit : I.- Dans la quatrième phrase du troisième alinéa de cet article, les mots : « et bénéficiant de l'obligation d'achat » sont supprimés. II.- Après le troisième alinéa du même article, il est inséré un alinéa ainsi rédigé : « Les nouvelles installations destinées au turbinage des débits minimaux mentionnés à l'article L. 432-5 du code de l'environnement, réalisées par le titulaire d'une autorisation ou d'une concession hydroélectrique en cours, bénéficient de l'obligation d'achat indépendamment de l'ouvrage principal à la condition que leur puissance installée respecte les limites fixées par le décret mentionné à l'alinéa précédent. » Article 11 I.- L'article 1er de la loi du 16 octobre 1919 modifiée relative à l'utilisation de l'énergie hydraulique est complété par un alinéa ainsi rédigé : « L'exploitation de l'énergie hydraulique d'installations, ouvrages ou activités déjà autorisées au titre des articles L. 214-1 et suivants du code de l'environnement est dispensée de la procédure de concession ou d'autorisation instituée au premier alinéa du présent article, sans préjudice de l'application des dispositions de l'article L. 214-3 du même code. » II.- Il est ajouté à l'article 2 de la loi du 16 octobre 1919 susmentionnée un alinéa ainsi rédigé : « L'augmentation du débit maximum dérivé d'une concession ou d'une autorisation dans la limite de 10% de ce débit, même lorsqu'elle a pour effet de porter la puissance d'une entreprise autorisée au-delà de 4500 kilowatts, ne nécessite pas de concession, d'avenant à concession ou d'autorisation, sans préjudice de l'application des dispositions de l'article L. 214-3 du code de l'environnement. Le recours à cette disposition ne peut être utilisé qu'une seule fois. » TITRE III L'ÉQUILIBRE ET LA QUALITÉ DES RÉSEAUX DE TRANSPORT ET DE DISTRIBUTION DE L'ÉLECTRICITÉ Article 12 Le I de l'article 6 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 susmentionnée est complété par un alinéa ainsi rédigé : « Le gestionnaire du réseau public de transport est chargé d'évaluer, à moyen terme, l'équilibre de l'offre et de la demande d'électricité, afin de garantir un niveau minimal de sécurité d'approvisionnement. Un décret fixe les modalités d'évaluation des risques de défaillance et de mise en œuvre des procédures d'alerte du ministre chargé de l'énergie. » Article 13 Le chapitre III du titre III de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 susmentionnée est modifié ainsi qu'il suit : I.- Le titre du chapitre III est complété par les mots : « et qualité de l'électricité ». II.- Après l'article 21, il est inséré un article 21-1 ainsi rédigé : « Art. 21-1.- Le gestionnaire du réseau public de transport et les gestionnaires des réseaux publics de distribution d'électricité conçoivent et exploitent leurs réseaux de façon à assurer une desserte en électricité d'une qualité régulière et compatible avec les utilisations usuelles de l'énergie électrique. « Un décret, pris après avis du comité technique de l'électricité, de la Commission de régulation de l'énergie et du Conseil supérieur de l'électricité et du gaz fixe, en tant que de besoin, les valeurs des paramètres qui doivent être respectées a minima aux points de raccordement au réseau public de transport et aux réseaux publics de distribution. « Les cahiers des charges du réseau public de transport, des réseaux publics de distribution et les règlements de service des régies fixent les conditions dans lesquelles les gestionnaires de réseau garantissent aux utilisateurs de leurs réseaux la qualité minimale de l'électricité fixée par le décret précité. « Un décret en Conseil d'Etat fixe les modalités d'application du présent article. » Fait à Paris, le 5 mai 2004. Signé : JEAN-PIERRE RAFFARIN Par le Premier ministre : Le ministre d'Etat, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, Signé : NICOLAS SARKOZY ORIENTATIONS DE LA POLITIQUE ÉNERGÉTIQUE FRANÇAISE (annexe au projet de loi d'orientation) Préambule En tant que bien de première nécessité, facteur de compétitivité et élément majeur de notre indépendance nationale, l'énergie nécessite une stratégie spécifique : une politique énergétique. L'énergie est d'abord une préoccupation quotidienne des Français dont la consommation se situe avec 4,2 tonnes équivalent pétrole par personne et par an dans la moyenne européenne. Si 60 % de cette consommation visent directement à se chauffer, s'éclairer et se déplacer - ce qui représentent 6 % du budget des ménages, 40 % correspondent à la part d'énergie comprise dans les biens et les services. La politique de l'énergie se trouve ainsi indissociablement lié à la réflexion sur le fonctionnement même de la société. L'énergie est ensuite un secteur économique majeur contribuant directement pour 3 % à notre PIB (soit environ 600 € par habitant) et employant directement 230 000 salariés en France au sein à la fois de grandes entreprises de taille européenne voire mondiale, aux premières places sur leur marché, et d'un réseau dense et de qualité de petites et moyennes entreprises. Elle est de surcroît un facteur déterminant de la compétitivité de nombreux secteurs industriels, et donc indirectement de la pérennisation de nombreux emplois. L'énergie est enfin une composante essentielle de l'aménagement du territoire national -le développement des infrastructures de transport et de distribution d'électricité et de gaz comme celui des équipements de distribution et de stockage de pétrole et de fioul sont en effet des éléments importants pour un développement équilibré des territoires. Quoique définie au niveau national, la politique énergétique s'inscrit dans un contexte européen et mondial : - européen du fait des échanges énergétiques intra-communautaires et de l'interdépendance des politiques énergétiques des différents pays européens, une interdépendance appelée à croître au fur et à mesure de l'ouverture progressive des différents marchés nationaux de l'électricité et du gaz. - mondial du fait de l'inégale répartition géographique des ressources et des consommations d'énergie. La France et l'Europe dépendent en effet respectivement à 98 et 75 % des approvisionnements externes en matière pétrolière et à 96 % et 45 % en matière gazière. Cette dépendance qui représente pour la France un solde importateur de 23 milliards d'euros est d'ailleurs appelée à s'aggraver, notamment à l'égard de la Russie et des pays du Moyen Orient qui détiennent respectivement 36 % des réserves mondiales de gaz et 66 % des réserves de pétrole. La consommation d'énergie est par ailleurs inégalement répartie sur la planète, puisque les pays de l'OCDE, représentant 19 % de la population, consomment 63 % de l'électricité alors que 1,6 milliards de personnes n'y ont pas accès. L'existence de ces fortes inégalités tant géographiques qu'économiques impose une réflexion et une action des pays développés pour permettre aux pays en voie de développement un meilleur accès à l'énergie. La politique énergétique doit s'inscrire dans le long terme. L'importance capitalistique des investissements dans le secteur de l'énergie (26 % des investissements industriels) et leur durée de vie font en effet que les décisions d'aujourd'hui dessineront le paysage énergétique des années 2020-2040, voire pour certaines au-delà. L'évolution des consommations est par ailleurs lente, notamment du fait de l'inertie structurelle de l'évolution des tissus urbains, des infrastructures de transport et de notre parc de bâtiments qui ne se renouvelle qu'au rythme d'1 % par an. La politique énergétique doit enfin tenir compte de plus en plus de l'environnement ; en particulier les consommations d'énergie fossile sont à l'origine de la majeure partie des émissions de gaz à effet de serre dans le monde, et corrélativement du changement climatique. La multiplicité des problématiques ici évoquées et la nécessité de concevoir une action de long terme justifient que l'Etat définisse et mette en œuvre une politique énergétique permettant de préserver les intérêts fondamentaux de la Nation et conduisant à encadrer le fonctionnement des marchés de l'énergie. Cette politique doit donner la priorité à la maîtrise des consommations d'énergie, à la diminution du contenu en CO2 de ces consommations, à la diversification du panier énergétique, au maintien d'un haut niveau d'indépendance énergétique et enfin à la recherche scientifique et technologique dans le domaine des nouvelles énergies. I.- La politique énergétique française a quatre objectifs majeurs A.- Garantir la sécurité d'approvisionnement Les chocs pétroliers ont montré la vulnérabilité macro-économique des économies développées face aux décisions des pays producteurs de matières premières. Plus récemment, les délestages massifs survenus dans certains pays de l'OCDE ont également montré la dépendance de court terme de nos sociétés à l'égard de l'électricité. La sécurité d'approvisionnement est donc un objectif majeur de la politique énergétique française d'autant que la France est quasiment dépourvue de ressources énergétiques fossiles. La production de charbon s'est en effet arrêtée en 2004 en France et avec l'épuisement du gisement de Lacq, l'extraction de gaz naturel a fortement décru pour ne plus représenter que 1,1 % de la production nationale d'énergie primaire. La production pétrolière nationale n'atteint en 2002 que 1,6 millions de tonnes, soit 1,2 % de la consommation. Face à cette situation, et dans les domaines où l'usage des ressources fossiles apparaît très dominant voire incontournable (transport par véhicules, chauffage non électrique, certains processus industriels), l'Etat doit donc veiller à promouvoir, par les moyens réglementaires, incitatifs ou fiscaux dont il dispose : - les économies d'énergie ; - la diversification des sources d'énergie et notamment le recours aux énergies renouvelables ; - la variété et la pérennité, notamment grâce au recours aux contrats de long terme, des sources d'approvisionnement employées pour une même énergie ; - le développement des capacités de stockage disponibles ; - l'existence d'interconnexions entre les pays pour les énergies de réseau et un mode de gestion adéquat de ces interconnexions ; - la mixité des installations chez le consommateur final. En matière de production d'électricité, la France a en revanche su développer un programme hydraulique et nucléaire qui lui permet d'être autosuffisante et même d'exporter, réduisant ainsi sa facture énergétique de 10 % (soit 2.2 Md€). Ce potentiel de production doit être conforté tout en veillant à maintenir un parc de production apte à faire face aux pointes de consommation. B.- Mieux préserver l'environnement et lutter davantage contre l'effet de serre Comme la majorité des activités humaines, l'usage de l'énergie peut malheureusement porter atteinte à l'environnement, qu'il s'agisse : - en matière de production ou de consommation d'énergie, des pollutions sur les milieux liées à l'extraction des combustibles (charbon, pétrole et gaz), des émissions de polluants locaux (dioxyde d'azote ou de soufre) ou de gaz à effet de serre ainsi que du bruit liés à la combustion d'énergies fossiles notamment dans les transports, des perturbations engendrées par les ouvrages hydroélectriques sur les rivières, de l'impact paysager des éoliennes ou des conséquences des rejets radioactifs et de l'accumulation des déchets radioactifs ; - en matière de transport ou de stockage de l'énergie, des conséquences sur les mers des accidents de transport de pétrole, sur certaines nappes des stockages de gaz, de l'impact paysager des lignes électriques. L'Etat doit donc veiller à réduire au mieux l'ensemble de ces impacts : - par le durcissement progressif, en parallèle avec l'amélioration des technologies, des normes s'appliquant aux rejets de polluants (polluants locaux, gaz à effet de serre, matières radioactives) et aux conditions de transport du pétrole ; - par l'amélioration progressive de l'insertion dans nos paysages des lignes électriques et par la prise en compte de cette contrainte dans l'implantation des éoliennes ; - par la recherche permanente d'un consensus le plus large possible, grâce aux procédures de concertation (débat et enquête publique), entre le respect des intérêts locaux et les impératifs liés à l'intérêt général, en particulier le souci d'assurer la sécurité d'approvisionnement électrique sur l'ensemble du territoire national. Parmi l'ensemble de ces impacts sur l'environnement, le changement climatique tient une place de premier plan. Ce phénomène constitue en effet pour les pays développés le défi le plus important à relever au cours du XXIème siècle. L'augmentation de la concentration des gaz à effet de serre dans l'atmosphère et corrélativement de la température moyenne de la planète, par leur ampleur et leur rapidité, pourraient en effet entraîner des déséquilibres majeurs : augmentation du niveau de la mer, accélération de l'avancée des déserts et du recul des glaciers, plus grande différenciation des saisons (épisodes caniculaires et de froid plus intenses), augmentation des phénomènes climatiques extrêmes (inondations, tempêtes...) devenus plus fréquents et plus violents, bouleversements écologiques qui pourraient avoir des répercussions importantes et directes sur l'homme par exemple en termes sanitaires. Face à cette situation et grâce à une mobilisation européenne active, les actions internationales se multiplient. La France y participe et les soutient. La France et l'Union européenne ont ainsi ratifié en 2002 le protocole de Kyoto. Parmi les 117 pays signataires, les pays industrialisés se sont engagés à réduire leurs émissions d'ici 2010 de 5,2 % par rapport à celles de 1990, et la France à les stabiliser. Ce premier effort sera toutefois très insuffisant pour stabiliser la température moyenne de la planète. La France soutient donc la définition au niveau mondial d'un objectif de division par deux des émissions de gaz à effet de serre d'ici 2050, ce qui nécessite, compte tenu des différences de consommation entre les différents pays, une division par 4 ou 5 pour les pays développés. Afin d'atteindre cet objectif qui représente une diminution de 3% par an de nos émissions, l'Etat entend donc : - promouvoir fortement les économies d'énergie ; - favoriser la substitution des énergies fossiles par des énergies ne produisant pas de gaz à effet de serre comme le nucléaire et les énergies renouvelables ; - accroître l'effort de recherche consacré aux nouvelles technologies de l'énergie. L'ensemble des ces actions sera décliné dans un Plan Climat régulièrement actualisé. Elles devront évidemment s'accompagner d'efforts comparables dans les secteurs non énergétiques également émetteurs de gaz à effet de serre et comptant pour 27 % des émissions. C.- Garantir un prix compétitif de l'énergie L'électricité française est l'une des moins chères des pays européens contribuant ainsi à la compétitivité de l'industrie et à l'accroissement du pouvoir d'achat des ménages. Cette situation favorable est entre autre la conséquence des choix technologiques effectués jusque là, en particulier en faveur de l'électricité nucléaire. La politique énergétique doit permettre de préserver cet avantage français même si la constitution d'un marché intégré européen de l'énergie devrait à terme limiter les différences intra-communautaires et suppose donc que les pays européens partagent à terme leur politique énergétique. Cette politique doit en particulier permettre de préserver la compétitivité des industries dites « électro-intensives »1 dont la rentabilité est très dépendante du coût de l'électricité et qui sont soumises à une forte concurrence internationale. Le choix du panier énergétique, les modalités de financement des énergies renouvelables et des politiques de maîtrise de l'énergie ainsi que les mécanismes de régulation doivent concourir à un tel objectif. En matière de gaz, la situation est évidemment plus contrastée puisque la France est obligée à la différence de pays comme le Royaume-Uni ou les Pays-bas d'importer la quasi totalité de sa consommation. Pour autant, grâce à la diversification de ses sources d'approvisionnement, l'industrie française comme les ménages une fois prises en compte les taxes bénéficient d'un prix du gaz légèrement inférieur à la moyenne européenne. Il importe évidemment de poursuivre cette politique. D.- Garantir l'accès de tous les Français à l'énergie Le droit d'accès de tous les Français à l'énergie et en particulier à l'électricité dans des conditions indépendantes de sa localisation géographique est un élément constitutif de la solidarité entre les Français. Cet accès est garanti par les lois du 10 février 2000 et du 3 janvier 2003 qui ont confirmé la place du service public dans la nouvelle organisation énergétique. La loi du 10 février 2000 garantit ainsi pour les ménages ainsi que pour les clients ne souhaitant pas faire jouer leur éligibilité une péréquation nationale des tarifs de l'électricité. Quant aux clients éligibles, ceux-ci ont également accès au réseau de transport et de distribution dans des conditions tarifaires, établies par la Commission de régulation de l'énergie, également péréquées nationalement. La loi du 3 janvier 2003 a rappelé dans le domaine du gaz le principe de l'harmonisation des tarifs pour les ménages et les clients non éligibles dans les zones de desserte respectives des différents distributeurs -les différences de tarifs ne pouvant excéder les différences relatives aux coûts de raccordement des distributions au réseau de transport de gaz naturel à haute pression. La solidarité entre les Français s'exprime également à travers le soutien apporté aux plus démunis. La loi du 10 février 2000 a ainsi permis la mise en place d'un tarif de première nécessité permettant de réduire les tarifs applicables aux ménages les plus modestes de 30 à 50 %. La loi relative aux responsabilités locales prévoit également des dispositions pour que tout ménage en grande difficulté ait facilement accès à une source d'énergie. II.- Quatre axes sont proposés pour atteindre ces objectifs A.- Maîtriser la demande d'énergie L'Etat mènera une action volontariste de promotion des économies d'énergie afin que la consommation d'énergie progresse moins vite que le PIB. Ainsi, la baisse de l'intensité énergétique finale (rapport entre la consommation d'énergie et le PIB) devra se poursuivre pour atteindre le rythme de 2 % par an d'ici 2015 et 2.5 % d'ici 2030. Cet effort est, au regard de la diminution moyenne de 0,8 % par an observée sur les vingt dernières années, particulièrement ambitieux. Il est à souligner que les actions à conduire, au moins pendant les prochaines années, présentent une rentabilité économique intrinsèque et sont créatrices d'emplois en France. Ces actions sont par ailleurs tout à fait compatibles avec la volonté d'accroître le taux d'accès des ménages modestes à l'ensemble des équipements de confort. A cet effet, l'Etat mobilisera l'ensemble des politiques publiques : - la sensibilisation du public et l'éducation des Français par la mise en œuvre de campagnes d'information pérennes et l'inclusion des problématiques énergétiques dans les programmes scolaires. L'éducation à l'environnement, et notamment à la problématique énergétique, sera généralisée dans l'enseignement scolaire dès la rentrée 2004, à partir des expériences aujourd'hui en cours dans des établissements d'une dizaine d'académies ; - l'information des consommateurs qui doivent par exemple disposer sur les lieux de vente de renseignements relatifs aux consommations d'énergie et à leurs coûts (notamment pour les appareils ménagers) et aux émissions de CO2 ; - les engagements volontaires des professions les plus concernées et le recours aux instruments de marché à travers la mise en place progressive d'un marché de certificats d'économie d'énergie destiné à réaliser des économies d'énergie plus particulièrement dans des secteurs de consommation diffuse ; - la réglementation, française et européenne, relative à l'efficacité énergétique évoluera dans l'ensemble des secteurs concernés (logement, équipements ménagers, transport) au plus près des capacités technologiques ; - la fiscalité sur la consommation d'énergie et sur les équipements énergétiques sera progressivement ajustée afin d'avantager les Français qui participent à travers leur consommation d'énergie à une meilleure protection de l'environnement. L'Etat, les établissements et exploitants publics mettent également en œuvre des plans d'action exemplaires aussi bien dans la gestion de leurs parcs immobiliers que dans leurs politiques d'achat de véhicules. Cette politique de maîtrise de l'énergie doit être adaptée aux spécificités de chaque secteur : a) Le secteur de l'habitat et des bureaux Le secteur des bâtiments représente une part importante (40 %) des consommations d'énergie et recèle d'importants gisements d'économie d'énergie assez facilement accessibles technologiquement et pour un coût économique limité compte tenu de l'amélioration continue des technologies. Pour les bâtiments neufs, l'Etat entend encourager cette amélioration en abaissant régulièrement les seuils minimaux de performance énergétique avec un objectif inférieur à 40 kWh/m2/an en 2050 et une part significative de logements à énergie positive. La réglementation thermique de 2005 constituera une première étape avec une baisse de plus de 10 % par rapport à la réglementation de 2000. Compte tenu d'un taux de renouvellement des bâtiments de 1 % par an, la priorité portera sur l'amélioration de l'efficacité énergétique des bâtiments anciens. A cet effet, la loi imposera prochainement aux maîtres d'ouvrage d'améliorer fortement la performance énergétique des bâtiments lorsqu'ils font l'objet de rénovations importantes. Ce niveau d'exigence évoluera conjointement à la réglementation thermique pour le neuf. Il sera pour commencer, en terme d'exigence globale, aussi proche que possible de la réglementation applicable au neuf en 2000. Enfin, en ce qui concerne le parc public, les partenariats publics privés doivent être utilisés pour promouvoir des actions d'économie d'énergie et de développement des énergies renouvelables par l'Etat et les collectivités. Les actions de rénovation du parc locatif aidé, permettant une réduction des factures d'énergie des ménages modestes, seront amplifiées ; b) Le secteur des transports Les transports sont à l'origine de 25 % des consommations d'énergie, du tiers des émissions de CO2, constituant ainsi le secteur le plus émissif, et de la dégradation de la qualité de l'air en zone urbaine. Ils connaissent de surcroît une forte croissance très préoccupante tant du point de vue du respect de l'environnement que de la sécurité d'approvisionnement. Il n'existe toutefois pas à court terme et à la différence du secteur du logement de solutions technologiques facilement disponibles pour diminuer fortement les consommations. Dans ces conditions et afin de préserver l'avenir en infléchissant la tendance à la hausse, l'Etat entend réduire autant que possible les émissions unitaires des véhicules et favoriser une organisation urbaine limitant les déplacements. En particulier : - l'Etat encourage, dans un cadre européen, et sur la base d'accords avec les industriels concernés, une réduction des émissions individuelles moyennes de CO2 des automobiles neuves à 120 gCO2/km à l'horizon 2012 ainsi que la définition d'un objectif de réduction des émissions pour les véhicules utilitaires légers, les poids lourds et les deux roues. L'Etat soutient également l'adoption d'un règlement européen permettant de minimiser les consommations liées à l'usage de la climatisation et des autres équipements auxiliaires des véhicules. Il promeut enfin dans un cadre international la réduction des émissions des avions ; - l'achat de véhicules moins consommateurs d'énergie sera encouragé, notamment par une meilleure information des consommateurs ; - l'Etat incitera les collectivités à définir des politiques d'urbanisme permettant d'éviter un étalement urbain non maîtrisé et facilitant le recours aux transports en commun ; - il incitera également les entreprises à améliorer le rendement énergétique de leur chaîne logistique (notamment en matière de transport de marchandises) et à optimiser les déplacements professionnels ou domicile / travail de leurs employés ; c) Le secteur de l'industrie La diminution du poids de l'industrie dans notre économie mais surtout la formidable amélioration des processus de production ont permis à l'industrie de diminuer leur consommation de 20 % entre 1973 et 2001 alors que le PIB croissait dans le même temps de 86 %, ce qui représente une baisse moyenne de l'intensité énergétique de ce secteur de -3 % par an. La part de la consommation énergétique finale de l'industrie n'est ainsi plus que de 24 % en 2001, contre 36 % en 1973. Elle reste néanmoins conséquente et les efforts déjà entrepris doivent être poursuivis afin d'améliorer l'efficacité énergétique des procédés mais aussi de favoriser la substitution aux procédés actuels de procédés non émetteurs de CO2. C'est l'objet de la mise en place progressive d'un système d'échange de quotas d'émission dans l'Union dont les principaux acteurs appartiennent aux secteurs de l'industrie et de la production d'énergie. B.- Diversifier le futur panier énergétique français 1- Le panier énergétique pour l'électricité Le parc de production électrique français est aujourd'hui caractérisé par un panier énergétique très spécifique en raison de la part importante de la production d'origine nucléaire (78 % de la production électrique nationale). Ceci confère à la France des avantages indéniables en terme de sécurité d'approvisionnement, de compétitivité et de lutte contre l'effet de serre. Le développement de l'énergie nucléaire en France joint à celui de l'hydraulique a en effet permis à la France de faire partie des pays européens les moins émetteurs de gaz à effet de serre par habitant (la moyenne européenne est ainsi supérieure de 60 % à celle de la France du fait d'un recours important au charbon dans de nombreux pays) et de disposer d'une électricité à un prix très compétitif et surtout stable. Il a également permis la création de toute une filière, reconnue internationalement, riche en emploi et en savoir-faire, et qu'il convient de pérenniser. A l'avenir, la production d'électricité doit néanmoins devenir progressivement plus variée et comporter, à côté du nucléaire, une part croissante d'énergies renouvelables, mais aussi, pour répondre aux besoins de pointe de consommation, des centrales thermiques au charbon, à fioul ou à gaz dont notamment à cycles combinés. L'Etat se fixe trois priorités : - assurer le développement des énergies renouvelables électriques tout en tenant compte de la spécificité et de la maturité de chaque filière (hydraulique, éolien terrestre et off-shore, biomasse, photovoltaïque, force houlomotrice et marémotrice, géothermie). En dépit de leur intermittence, celles-ci contribuent à la sécurité d'approvisionnement et permettent de lutter pour partie contre l'effet de serre. L'Etat confirme l'objectif européen qu'il a souscrit de porter la production intérieure d'électricité d'origine renouvelable de 16% à 21 % de la consommation intérieure d'électricité totale à horizon 2010. Un objectif pour 2020 sera défini d'ici 2010 en fonction du développement de ces énergies. Afin d'atteindre cet objectif, l'Etat développera en priorité l'éolien terrestre et off-shore, ainsi que le recours à l'utilisation de la biomasse, qui constituent des filières matures. Il encouragera par ailleurs la poursuite du développement technologique des autres filières. De même, l'Etat entend préserver et optimiser l'utilisation du potentiel hydraulique, en favorisant le turbinage des débits minimaux laissés à l'aval des barrages, en améliorant la productivité des ouvrages actuels et dans certains cas en se dotant de nouvelles installations. Les dispositions de la loi sur l'eau relatives à une application adaptée d'une part du débit minimal et d'autre part des procédures de classement des rivières y contribueront en prenant mieux en compte les spécificités de l'hydroélectricité. De façon générale la prochaine loi sur l'eau tiendra compte de l'intérêt des différents usages s'exerçant à partir des cours d'eau, et notamment de l'hydroélectricité qui constitue la principale énergie renouvelable permettant d'éviter de recourir à des moyens thermiques classiques, tous émetteurs de gaz à effet de serre, pour équilibrer l'offre et la demande d'électricité. Afin de donner une visibilité suffisante aux filières industrielles assurant le développement des énergies renouvelables susmentionnées, l'Etat entend ne pas modifier avant trois ans le dispositif de soutien financier fondé principalement sur les appels d'offre institués par la loi du 10 février 2000, et qui permet de financer ce développement en privilégiant les projets les plus rentables et donc au moindre coût pour le consommateur. Trois ans après la promulgation de la loi d'orientation sur les énergies, un bilan des expériences nationale et étrangères sera dressé. Ce bilan servira à optimiser le dispositif français de soutien à ces énergies en modifiant si nécessaire les outils existants (obligations d'achat et appels d'offres) par la création éventuelle d'un marché des certificats verts. Les fournisseurs pourraient alors être tenus de s'approvisionner en électricité renouvelable à hauteur d'un pourcentage donné ou, à défaut, d'acquérir des certificats garantissant l'origine renouvelable de l'électricité produite ; Cette visibilité devra faciliter le développement d'une filière industrielle française dans le domaine des énergies renouvelables. - maintenir l'option nucléaire ouverte à l'horizon 2020 Si pour les centrales nucléaires actuelles une durée de vie de quarante ans semble plausible, rien ne permet pour autant de garantir cette durée et encore moins son prolongement éventuel de dix années supplémentaires. Les premières mises à l'arrêt définitif des centrales nucléaires actuelles devraient donc se produire vers 2020. La durée de vie de chaque centrale sera en effet évaluée au cas par cas et le moment venu, en tenant compte de ses spécificités de conception, de construction et d'exploitation. Cette durée de vie dépendra de l'aptitude des centrales à respecter les exigences de sûreté déterminées, en toute indépendance par rapport aux producteurs, par la direction générale de la sûreté nucléaire et de la radioprotection. Lorsque les premières centrales nucléaires approcheront de leur fin de vie, soit vraisemblablement vers 2015 et compte tenu des délais de construction d'une nouvelle centrale nucléaire, la France devra être en mesure de décider si elle lance une nouvelle génération de centrales nucléaires en remplacement de l'actuelle. A cette fin, les technologies nécessaires devront être disponibles au moment du renouvellement du parc. La prochaine programmation pluriannuelle des investissements de production électrique, dont l'horizon sera 2015, tiendra donc compte de cette nécessité nationale de conserver l'option nucléaire ouverte. A cet effet, elle prévoira notamment la construction prochaine d'un réacteur de conception la plus récente. L'Etat appuiera dans ce cadre la demande d'EDF de construire un réacteur européen à eau pressurisée : l'EPR. En effet, les technologies de rupture, celles des réacteurs de quatrième génération ne seront au mieux disponibles pour un déploiement industriel qu'à l'horizon 2045, soit trop tardivement pour le remplacement du parc nucléaire actuel. La construction très prochaine d'un EPR, considérée comme un démonstrateur industriel est en effet indispensable, compte tenu de l'importance des évolutions technologiques, du point de vue de la sûreté, pour optimiser techniquement et financièrement le déploiement ultérieur des nouvelles centrales. Par ailleurs, à l'horizon de sa mise en service, sa production sera nécessaire à l'équilibre offre-demande du réseau électrique français. C'est pourquoi dès cette année ce projet fera l'objet, comme le prévoit le code de l'environnement, d'une concertation sous l'égide de la commission nationale du débat public. La pérennisation et le développement de la filière nucléaire supposent par ailleurs que la transparence de cette filière et l'information du public soient encore accrues grâce à la mise en œuvre des dispositions de la loi sur la transparence et la sécurité en matière nucléaire que le Sénat doit examiner prochainement. De même, il conviendra de préciser en 2006 la ou les filières technologiques à retenir pour apporter une solution durable au traitement des combustibles usés et bien évidemment de poursuivre les efforts de recherche sur ces sujets ; - garantir la sécurité d'approvisionnement de la France dans le domaine du pétrole, du gaz et du charbon pour la production d'électricité en semi-base et en pointe Ni le nucléaire ni les énergies renouvelables (hors hydraulique) ne peuvent en effet répondre aux besoins de pointe de consommation qui nécessitent le recours ponctuel à des moyens thermiques. Il convient donc que la France s'assure d'un développement suffisant des moyens de production thermique au fioul, au charbon ou au gaz afin de garantir sa sécurité d'approvisionnement électrique. La prochaine programmation pluriannuelle des investissements devra donc réaffirmer l'importance du thermique à flamme et en préciser la composition. L'utilisation du gaz en pointe sera néanmoins limitée par les capacités de stockage en France. L'utilisation du gaz en semi-base (environ 5000 h/an) est en revanche possible même si son ampleur dépendra in fine de la compétitivité de cette énergie une fois prises en compte les externalités liées aux émissions de gaz à effet de serre. En cas de besoin saisonnier simultané d'électricité et de chaleur (ou de froid), la cogénération est une technique à encourager quand elle présente un meilleur rendement global. Compte tenu de ces émissions, la politique énergétique doit également viser à lisser les courbes de consommation pour limiter l'ampleur des pointes et à promouvoir la recherche sur la captation et la séquestration du CO2. 2.- Le panier énergétique pour la chaleur Le besoin de chaleur est aujourd'hui assuré en France à partir de l'électricité, du gaz, du fioul et marginalement du charbon. Chacune de ces énergies présente à la fois des avantages et des inconvénients dépendant au niveau local de leurs conditions d'utilisation, du type de bâtiments concernés, et au niveau global de leur impact sur l'environnement et la sécurité de leur approvisionnement. Il ne revient pas à l'Etat de se substituer aux consommateurs dans le choix de leur type d'énergie. En revanche, il lui revient d'établir les conditions d'une concurrence équitable permettant notamment de tenir compte des impacts sur l'environnement des différentes sources d'énergie. L'Etat entend par ailleurs accorder une place particulière aux énergies renouvelables thermiques qui malgré leur coût encore important ont l'avantage de se substituer aux énergies fossiles et permettent donc de réduire les émissions de gaz à effet de serre. La valorisation énergétique de la biomasse2, des déchets et du biogaz, le solaire thermique et la géothermie sont donc une priorité de l'Etat qui vise à l'horizon 2015, une augmentation de 50 % de la production de chaleur d'origine renouvelable. Les énergies renouvelables thermiques, au premier rang desquelles l'utilisation du bois, première énergie renouvelable française, représentent déjà les deux tiers de la consommation nationale d'énergies renouvelables. Les actions visant à substituer à un combustible non renouvelable comme le fioul, le gaz ou le charbon, du bois, de l'énergie solaire ou toute autre source d'énergie renouvelable thermique sont encouragées via des subventions, une fiscalité plus favorable, l'adoption par les collectivités territoriales de règles d'urbanisme adéquates et une meilleure structuration de l'offre. Les aides financières de l'ADEME dans le domaine de la diffusion des énergies renouvelables seront orientées en priorité vers celles qui sont productrices de chaleur. Enfin, le développement des réseaux de chaleur qui sont des outils de valorisation et de distribution des ressources énergétiques locales et notamment de chaleur fatale (déchets, co-génération), de biomasse, de géothermie sera également encouragé car ils participent à la diversification énergétique. 3- Le panier énergétique pour les transports Compte tenu des différences d'efficacité énergétique et plus encore d'émissions de gaz à effet de serre et de polluants locaux entre les différents modes de transport, l'Etat entend privilégier et développer le rail et la voie d'eau en priorité par rapport à la route et au transport aérien et les combustibles alternatifs au pétrole dont il faut rappeler qu'il assure 95% des besoins des transports. En particulier : - la politique des transports en matière de fret intègrera la nécessité de réduire les consommations d'hydrocarbures liées à ces déplacements et vise à cet effet à un rééquilibrage du trafic marchandise au profit du fer, du transport maritime et fluvial. L'Etat accordera ainsi en matière d'infrastructures une priorité absolue aux investissements ferroviaires et fluviaux tout en tenant compte des impératifs liés au développement économique et à l'aménagement du territoire. L'Etat incitera les entreprises à développer le transport combiné et le ferroutage ainsi que le cabotage maritime notamment entre l'Espagne, la France et l'Italie, le transport fluvial, et l'optimisation du chargement des véhicules routiers ; - la politique des transports en matière de voyageurs intègrera la nécessité de réduire les consommations d'hydrocarbures et visera à cet effet à un rééquilibrage du trafic routier et aérien au profit du fer. L'Etat accordera ainsi en matière d'infrastructures la priorité aux transports en commun dans les zones urbaines et aux investissements ferroviaires par rapport aux développements routiers ou aéroportuaires tout en tenant compte des impératifs liés au développement économique et à l'aménagement du territoire ; - enfin, compte tenu de leur intérêt spécifique notamment en matière d'effet de serre, l'Etat soutiendra le développement des biocarburants tout en encourageant l'amélioration de la compétitivité de la filière. De même il appuiera l'utilisation des véhicules électriques et la recherche sur l'utilisation de la pile à combustible et de l'hydrogène. 4- La situation spécifique des zones non interconnectées Les zones non interconnectées de notre territoire, principalement la Corse, les quatre départements d'outre-mer, la collectivité départementale de Mayotte et la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon se caractérisent par leur fragilité et leur forte dépendance énergétique, des coûts de production d'électricité plus élevés qu'en métropole et une demande d'électricité qui augmente nettement plus vite (7 % par an en moyenne, contre 1,7 % en métropole) du fait d'une croissance économique soutenue et d'un comblement progressif du retard en équipement des ménages et des infrastructures. L'Etat doit donc veiller, en concertation avec les collectivités concernées, à mettre en œuvre une politique énergétique fondée sur une régulation adaptée permettant de maîtriser les coûts de production, garantir la diversité de leur panier énergétique et leur sécurité d'approvisionnement et de maîtriser les coûts économiques correspondants. Dans ce cadre, les actions de maîtrise de l'énergie et de développement des énergies renouvelables, notamment solaires, sont particulièrement pertinentes. L'Etat les encourage à travers un renforcement des aides par rapport à la métropole et par des actions spécifiques de promotion de ces énergies. La politique énergétique des zones non interconnectées bénéficie de la solidarité nationale qui s'exerce par le biais de la péréquation tarifaire et du mécanisme de compensation des charges de service public. C.- Assurer un transport de l'énergie efficace et des capacités de stockage suffisantes 1- Le transport et la distribution La sécurité d'approvisionnement de la France dépend à la fois de sa capacité à maîtriser ses importations d'énergie et à transporter efficacement l'énergie sur son territoire. Au niveau international Dans le domaine de l'électricité, les interconnexions avec les pays européens limitrophes doivent être renforcées, afin de garantir la sécurité du réseau électrique européen, d'optimiser le nombre et la répartition des installations de production d'électricité en Europe, de garantir des efforts de productivité de la part des exploitants compte tenu de la concurrence permise par les échanges frontaliers. Le développement de ces interconnexions ne saurait cependant justifier que chaque pays européen ne dispose pas d'une capacité de production minimum. En matière de gaz, les contrats de long terme doivent être préservés afin de garantir la sécurité d'approvisionnement de la France et faciliter la réalisation des investissements nécessaires à la construction de gazoducs entre pays producteurs et pays consommateurs. La filière du gaz naturel liquéfié (GNL) comprenant à la fois les installations de liquéfaction et de gazéification et le transport par méthanier doit également être développée. Enfin, le transport de produits pétroliers par voie maritime doit être réalisé par les moyens les plus sûrs, pour éviter que ne se reproduisent des catastrophes écologiques. La législation européenne et internationale doit continuer d'être renforcée à cet effet. Au niveau national Les réseaux de transport et de distribution d'électricité et de gaz doivent être dimensionnés pour acheminer à tout instant et en tout point du territoire la puissance appelée par les utilisateurs finaux. Leur développement participe au développement économique et social et concourt à l'aménagement équilibré du territoire. Il convient toutefois de rappeler que si l'électricité ne peut être remplacée pour certains de ses usages par d'autres énergies, le fioul ou la biomasse peuvent en revanche se substituer au gaz. Le développement, appelé à se poursuivre, des nouveaux réseaux publics de distribution de gaz doit donc tenir compte de la concurrence existant entre ces différentes énergies. En matière de réseau de transport d'électricité, il importe par ailleurs de s'assurer que les investissements nécessaires pour garantir la sécurité d'approvisionnement de chaque région française sont réalisés. Enfin, face à la réduction significative du nombre de stations-service, l'Etat s'engagera en faveur du maintien d'une desserte équilibrée, efficace et cohérente du réseau de distribution de détail des carburants sur l'ensemble du territoire. 2- Les stockages de gaz et de pétrole L'Etat facilite le développement des stockages de gaz et leur bonne utilisation car ceux-ci constituent un élément essentiel de la politique énergétique nationale, d'autant que la France, pour des raisons géologiques, ne dispose que d'un nombre limité de stockages de gaz souterrains. L'Etat veille par ailleurs à une diversité suffisante des sources d'approvisionnement en gaz exigée de la part des fournisseurs et au maintien d'un niveau de stock suffisant pour pouvoir faire face à des évènements climatiques exceptionnels ou à une rupture d'une des sources d'approvisionnement. Ainsi, en application de la loi du 3 janvier 2003, les obligations de service public en matière de continuité de fourniture dues aux clients domestiques ou assurant des missions d'intérêt général ont été définies : celle-ci doit pouvoir être assurée même dans les situations suivantes, en cas de la rupture de la principale source d'approvisionnement pendant une durée de six mois ou lors « d'hivers froids » tels qu'il s'en produit statistiquement un tous les cinquante ans. Quant à la sécurité d'approvisionnement en matière pétrolière, elle repose en amont sur la diversité des sources d'approvisionnement et, en aval, sur le maintien d'un outil de raffinage performant et sur l'existence de stocks stratégiques. La France veille à maintenir un stock de produits pétroliers équivalent à près de 100 jours de consommation intérieure. D.- Développer la recherche dans le domaine de l'énergie La maîtrise de la croissance des consommations d'énergie et la division par quatre des émissions de gaz à effet de serre nécessitent une modification des comportements mais aussi, à moyen et long terme, la mise en œuvre d'améliorations progressives et de véritables ruptures technologiques pour pouvoir concilier ces objectifs avec le développement économique. Les nouvelles technologies de l'énergie seront de surcroît des éléments déterminants de la compétitivité de la France et de l'Europe. L'effort de recherche en Europe dans le domaine de l'énergie nécessite des moyens plus importants de la part des Etats mais aussi des entreprises, une meilleure structuration, et une plus grande implication du secteur privé, pour pouvoir égaler celui mené par les Etats-Unis et le Japon. En conséquence, l'Etat entend renforcer l'effort de recherche français et promouvoir l'effort de recherche européen dans le domaine de l'énergie. L'effort national sera coordonné, pour les secteurs concernés, avec la politique de recherche dans le domaine de l'énergie de l'Union européenne. Compte tenu de l'importance relative des secteurs concernés et de la position de la recherche française dans ces secteurs, la politique de recherche doit permettre à la France d'ici 2015 d'une part de conserver sa position de premier plan dans le domaine du nucléaire et le pétrole et d'autre part d'en acquérir une dans de nouveaux domaines en poursuivant les objectifs suivants : - l'amélioration de l'efficacité énergétique dans les secteurs des transports (nouvelles motorisations), du bâtiment (conception, isolation, utilisation des énergies renouvelables et de la cogénération) et de l'industrie. Il s'agit également de veiller à l'amélioration de la conception, à la gestion et à l'intégration optimisées des infrastructures, de la distribution de l'énergie ou du stockage de l'énergie électrique ; - le développement des performances des technologies relatives à l'exploitation des ressources fossiles et de séquestration du CO2 et à l'amélioration des centrales de production ; - l'amélioration de la compétitivité des énergies renouvelables, notamment des carburants issus de la biomasse, du photovoltaïque, de l'éolien off-shore, du solaire thermique et de la géothermie ; - le maintien du rôle de premier plan de la France dans le domaine du nucléaire, en développant à la fois les technologies des réacteurs du futur (fission ou fusion) et la recherche nécessaire à une gestion durable des déchets nucléaires. Si la fusion avec le programme ITER relève seulement de la recherche fondamentale, la recherche en fission -c'est-à-dire la mise au point de la génération IV- est à la fois fondamentale et appliquée et doit donc bénéficier de l'implication des entreprises ; - il s'agira enfin de miser sur le potentiel de nouveaux vecteurs de « rupture » comme l'hydrogène en développant des technologies de transport, d'utilisation dans des piles à combustible et de production faiblement émettrices de gaz à effet de serre. III.- L'ensemble des acteurs doivent se mobiliser S'il revient au Parlement et au Gouvernement de définir une politique énergétique globale, de fixer des objectifs et de les mettre en œuvre, notamment en étant exemplaire, la politique de l'énergie ne sera efficace que si l'ensemble des acteurs concernés se mobilise pour la reprendre à leur compte. 1- L'Europe L'Europe constitue un échelon incontournable pour mettre en œuvre une politique de l'énergie ambitieuse car c'est à son niveau que : - se définissent les règlements et notamment les normes environnementales qui s'appliquent aux biens circulant dans l'Espace économique européen ou y entrant (carburant, efficacité énergétique des équipements ménagers, normes de rejets de polluants ...) ; - s'harmonise la fiscalité portant sur l'énergie ; - se négocient le niveau puis la répartition des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre ou les objectifs de développement des énergies renouvelables, de la cogénération, ou encore les efforts en matière de maîtrise de l'énergie ; - se définissent les règles des marchés de l'électricité et du gaz et notamment celle portant sur le service public ; - s'apprécie en partie notre sécurité d'approvisionnement. La France vise donc à faire partager les principes de sa politique énergétique par les pays de l'Union afin que la législation européenne lui permette de mener à bien sa propre politique et soit suffisante pour garantir un haut niveau de sécurité des réseaux interconnectés. A cet effet, la France élaborera tous les deux ans des propositions énergétiques pour l'Europe visant notamment à promouvoir la notion de service public, l'importance de la maîtrise de l'énergie et de la diversification du panier énergétique mais également la nécessité d'un recours à l'énergie nucléaire afin de diminuer les émissions de gaz à effet de serre. Un premier mémorandum sera envoyé à la Commission européenne dans les prochaines semaines. 2- Les collectivités territoriales Les collectivités territoriales tant au niveau régional que départemental et communal ont un rôle majeur à jouer étant donné leurs multiples implications dans la politique de l'énergie : En matière de qualité du service public Les collectivités sont autorités concédantes de l'électricité et du gaz et contribuent ainsi avec les opérateurs à l'amélioration des réseaux de distribution. Elles peuvent imposer à cet égard des actions d'économie d'énergie aux concessionnaires si cela entraîne des économies de réseaux. Elles sont également autorités concédantes des réseaux de chaleur ; En matière de promotion de la maîtrise de l'énergie Elles définissent les politiques d'urbanisme et pourront ainsi d'une part favoriser à travers leur document d'urbanisme ou la fiscalité locale une implantation relativement dense de logements et d'activités à proximité des transports en commun et de manière générale éviter un étalement urbain non maîtrisé. Elles sont responsables de l'organisation des transports et doivent intégrer dans leur politique de déplacement la nécessité de réduire les consommations d'énergie liées aux transports. Les plans de déplacement urbain institués par la loi sur l'air de 1996 comportent un volet destiné à réduire les consommations d'hydrocarbures ; Elles mettent en œuvre, à l'instar des très nombreux exemples d'ores et déjà existants, des politiques de gestion de leur patrimoine sobres en énergie ; Elles développent enfin, directement ou à travers des agences de l'environnement, et souvent en partenariat avec l'ADEME dans le cadre des contrats de plan Etat-Région, des politiques d'incitation aux économies d'énergie. En matière de promotion des énergies renouvelables Elles peuvent, d'une part élaborer des schémas régionaux de développement des énergies renouvelables et, d'autre part favoriser le recours aux énergies renouvelables à travers leurs documents d'urbanisme. Elles développent en partenariat avec l'ADEME des politiques d'incitation au développement d'énergie renouvelable. En matière de solidarité entre les Français Dans le cadre plus global de leur politique d'aides sociales, les départements aident leurs administrés en difficulté à payer leurs factures, quelle que soit l'origine de l'énergie utilisée, par une action conjointe des départements et des communes. 3- Les entreprises Les entreprises, qui ont beaucoup progressé ces dernières années dans la prise en compte de la protection de l'environnement, doivent se mobiliser pour économiser nos ressources naturelles en maîtrisant tant leur consommation que la consommation de leurs produits. 4- Les citoyens Pour que la politique de l'énergie soit efficace, il convient que les Français y adhèrent et pour y adhérer en comprennent les enjeux. Le succès de la maîtrise de l'énergie passe en effet par une modification profonde des comportements. L'Etat entend donc poursuivre son action de sensibilisation par l'organisation régulière de campagnes d'information et par une meilleure prise en compte des problématiques énergétiques dans l'éducation. Il entend surtout rester à l'écoute et continuer d'associer régulièrement les Français à la définition de la politique énergétique afin que celle-ci soit bien le résultat d'un choix de société et non d'une simple décision technique. ------- N° 1586 - Projet de loi d'orientation sur l'énergie 1 Industries pour lesquelles le coût de l'énergie par rapport à leur valeur ajouté est élevé. 2 La biomasse est la fraction biodégradable des produits, déchets et résidus provenant de l'agriculture (comprenant les substances végétales et animales), de la sylviculture et des industries connexes, ainsi que la fraction biodégradable des déchets industriels et municipaux. © Assemblée nationale |
