N° 0643 - Rapport d'information sur les travaux de la réunion d'hiver de l'Assemblée parlementaire de l'Organisation pour la Sécurité et la Coopération en Europe (O.S.C.E.) (Vienne : 20-21 février 2003) (M. Michel Voisin)

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N° 643

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 4 mars 2003

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

en application de l'article 29 du Règlement,

au nom des délégués de l'Assemblée nationale à

l'Assemblée parlementaire de l'Organisation pour la Sécurité

et la Coopération en Europe (O.S.C.E.) ⁽¹⁾

sur les travaux de la réunion d'hiver

de cette Assemblée

(Vienne : 20-21 février 2003)

par M. MICHEL VOISIN,

Député

ET PRÉSENTÉ A LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

^{(1) La composition de cette délégation figure au verso de la présente page.}

La Délégation de l'Assemblée nationale à l'Assemblée parlementaire de l'Organisation pour la Sécurité et la Coopération en Europe est composée de : M. Michel Voisin, Président, MM. Roland Blum et Jean-Claude Lefort, vice-présidents, MM. Francis Hillmeyer, Didier Quentin, Thierry Mariani, Alain Néri, René Rouquet.

La Délégation du Sénat est composée de : M. Christian de La Malène, Premier vice-président, MM. Claude Estier et Xavier Pintat, vice-présidents, Mme Michelle Demessine, M. Pierre Fauchon.

S O M M A I R E

Pages

INTRODUCTION 5

I. INFORMATIONS GÉNÉRALES SUR LE

DÉROULEMENT DE LA RÉUNION D'HIVER 6

1. La conjoncture internationale, marquée par la crise irakienne, a donné aux travaux de cette réunion une tonalité particulière ; il nous a paru utile de les porter rapidement à la connaissance de nos collègues, sans attendre une échéance (la fin de l'année civile) qui ôterait, sauf pour d'hypothétiques chercheurs, beaucoup de son intérêt politique au contenu de ces travaux.

Comme le précise l'article 15, § 5, du règlement de l'Assemblée parlementaire, l'ordre du jour de la réunion d'hiver « comporte des rapports du Conseil ministériel et des hauts fonctionnaires de l'OSCE », ainsi qu'une « évaluation des activités de l'OSCE ». Les trois commissions générales tiennent séance séparément ou conjointement au cours de la réunion d'hiver, mais ne peuvent, à cette occasion, adopter des résolutions politiques. Ces dispositions limitatives expliquent que la teneur des débats de la deuxième réunion d'hiver, du moins de ceux qui se sont déroulés sur les thèmes prévus par le § 5 précité, ne se soit pas départie d'un certain académisme. Le débat sur la question irakienne organisé vendredi 21 février a eu un caractère quelque peu différent.

Le présent rapport donne, après des informations générales, des précisions sur les points les plus instructifs de l'activité de la délégation française au cours de la réunion d'hiver.

I. INFORMATIONS GÉNÉRALES SUR LE DÉROULEMENT DE LA RÉUNION D'HIVER

A. L'ORDRE DU JOUR : LES DÉBATS INTERINSTITUTIONNELS

Remodelé par la commission permanente de l'Assemblée le 20 février, pour y inclure un débat sur l'Irak, l'ordre du jour définitif de la réunion d'hiver s'est établi comme suit :

PROGRAMME DE LA DEUXIEME REUNION D'HIVER DE L'ASSEMBLEE PARLEMENTAIRE DE L'OSCE

Vienne, 20-21 février 2003

Jeudi 20 février

08.30-11.30 Commission Permanente

11.30-13-30 Séance conjointe des trois Commissions Générales

- Fixation de l'ordre du jour ;

- Remarques d'ouverture du Président de l'Assemblée Parlementaire de l'OSCE ;

- Discours du Président de la République Autrichienne ;

- Discussion ;

- Suivi des résolutions adoptées par la Commission des affaires politiques et de la sécurité ;

- Introduction par le rapporteur de son projet pour la Session annuelle de Rotterdam, suivie d'une discussion.

15.00-18.00 Commission des Affaires Economiques, de la Science, de la Technologie et de l'Environnement

- Remarques d'ouverture du Président de la Commission ;

- Discours du Coordinateur de l'OSCE sur les activités économiques et environnementales, suivi d'une séance de questions - réponses ;

- Discussion ;

- Suivi des résolutions adoptées par la Commission des affaires économiques, de la science, de la technologie et de l'environnement ;

- Introduction par le rapporteur de son projet pour la Session annuelle de Rotterdam, suivie d'une discussion.

Vendredi 21 février

10.30 Commission pour la Démocratie, les Droits de l'Homme et les Questions Humanitaires

- Remarques d'ouverture du Président de la Commission ;

- Discours :

· Haut Commissaire de l'OSCE pour les Minorités Nationales ;

· Représentant de l'OSCE pour la Liberté des Médias ;

· Directeur de l'ODHIR ;

suivis d'une séance de questions - réponses ;

- Discussion ;

- Suivi des résolutions adoptées par la Commission pour la démocratie, les droits de l'homme et les questions humanitaires ;

- Introduction par le rapporteur de son projet pour la Session annuelle de Rotterdam ;

- Discussion.

11.15-12.30 Débat sur l'Irak

15.00-17.00 Séance de clôture conjointe des trois Commissions Générales

- Appel à l'ordre ;

Sous le bénéfice de cette observation, il est permis de considérer l'organisation du débat sur la situation irakienne comme un utile précédent, montrant la capacité de l'Assemblée parlementaire à s'adapter aux exigences d'une conjoncture internationale qui affecte directement la sécurité de la « zone OSCE ».

B. LA RÉINTÉGRATION DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE DU BELARUS

La situation politique au Belarus et de sérieux doutes sur la conformité de la pratique politique et administrative de ce pays aux principes de l'OSCE avaient conduit Mme Tone Tingsgärd, chef de la délégation suédoise, à présenter à la réunion tenue par la commission permanente, à Berlin, en juillet 2002, une motion tendant à ce que les membres de l'Assemblée nationale du Belarus ne soient pas admis à siéger à l'Assemblée parlementaire. Le débat sur cette motion avait été alors ajourné jusqu'à la commission permanente tenue à Vienne le 20 février.

Quinze jours avant cette dernière réunion, une délégation du groupe de travail ad hoc de l'Assemblée parlementaire sur le Belarus s'est rendue en mission à Minsk, sous la conduite de sa présidente, Mme Zapf. Rendant compte des résultats de cette visite à la commission permanente, Mme Zapf a fait état, en dépit de certains signes positifs, du caractère très limité du processus de démocratisation au Belarus, que ce soit dans le fonctionnement des institutions politiques ou au regard du respect des libertés publiques fondamentales.

La difficulté, relevée par le Secrétariat international, tient à ce qu'il n'existe dans le règlement de l'Assemblée parlementaire aucune disposition liant l'appartenance de la délégation d'un Parlement national à cette Assemblée, ou sa participation à ses travaux, au respect par l'Etat, dont ce Parlement est une des institutions, des principes de l'Acte final d'Helsinki et plus généralement des règles élémentaires de la démocratie.

Cependant, la délégation américaine, par la voix de M. Christopher Smith, a présenté une motion de procédure tendant à un nouvel ajournement de la décision. M. Smith a justifié cette initiative par l'absence de progrès significatifs dans le rétablissement de la démocratie au Belarus, notamment par le silence gardé sur les « disparitions » d'opposants politiques au président Lukachenko.

Les adversaires de l'ajournement, et en particulier la délégation allemande, ont fait valoir qu'il fallait faire la distinction entre le Gouvernement du Belarus et son Parlement et qu'il serait plus efficace de faire pression de l'intérieur de l'Assemblée parlementaire de l'OSCE sur ce Parlement que de le maintenir à l'extérieur, alors DU COMITÉ DES MINISTRES DE L'OSCE

Ministre néerlandais des Affaires étrangères et président en exercice du Comité des ministres de l'OSCE, M. Jaap de Hoop Scheffer, a présenté une communication sur les orientations politiques de sa présidence suivi d'une séance de questions - réponses. Au cours de cette présentation, il a insisté sur l'attention spécifique qu'il entendait accorder à la lutte contre les trafics illicites d'êtres humains et à la promotion des actions nationales et internationales propres à prévenir et combattre ces trafics.

Il a souhaité une plus grande implication de l'Assemblée parlementaire dans le traitement des questions faisant l'objet des travaux de l'OSCE, au nom de l'apport spécifique que peut constituer, sur ces sujets, une réflexion émanant de parlementaires, en complément des négociations entre diplomates. Cette déclaration d'intention doit être accueillie positivement dans la mesure où elle constitue un encouragement à donner une densité plus grande aux débats de l'Assemblée parlementaire et à corriger le déséquilibre souvent regretté entre le pôle exécutif et le pôle législatif de l'OSCE.

II. LE DÉBAT SUR L'IRAK

Le débat sur la question irakienne organisé vendredi matin a permis de vérifier l'existence, parmi les délégations qui se sont exprimées, d'une large majorité favorable à la poursuite, sous le contrôle de l'ONU, des actions d'inspection et de démantèlement des armes irakiennes de destruction massive évitant, dans toute la mesure du possible, le recours à la guerre. Au sein de la délégation américaine, alors que MM. Christopher Smith et Steny Hoyer exprimaient les vues de l'administration Bush, M. Ben Cardin a fait entendre la voix de ceux, très nombreux aux Etats-Unis, qui s'opposaient en l'état actuel des choses au recours à la force. De même, la délégation portugaise s'est exprimée à deux voix : l'une, celle de Mme Maria Azevedo, exprimant avec des nuances un certain soutien aux vues américaines, l'autre, celle de M. Joao Soares, rappelant aux Etats-Unis la part des responsabilités qu'ils avaient dans la situation actuelle.

Deuxième orateur intervenant dans le débat, M. Michel Voisin, s'exprimant au nom de la délégation française, a prononcé l'intervention suivante :

« Monsieur le Président,

« Mes chers collègues,

Au moment d'évoquer devant vous la situation en Irak et les réflexions qu'elle inspire à la délégation française, me revient en mémoire la raison de notre présence ici : promouvoir activement, par le dialogue et la coopération réciproques, la démocratie et ses principes fondateurs dans nos 55 pays.

N'oublions pas que l'inspection et le désarmement de l'Irak sont aussi le moyen d'assurer la stabilité et la sécurité dans toute la région.

Nous ne connaissons pas l'état actuel de l'opinion du peuple irakien. Le recours à la force n'est pas le meilleur moyen d'en permettre la manifestation. Plus ce recours sera brutal, plus la recherche d'une solution interne durable se substituant à l'actuel régime sera aléatoire.

Qui peut enfin garantir que le recours à la force n'aurait pas de redoutables conséquences dans l'ensemble de la région, déjà secouée par des tensions multiples et inquiétantes dont le conflit israélo-palestinien est l'exemple le plus évident. Cela affecterait également l'espace OSCE. Et, au delà, qui peut assurer qu'une frappe illégitime de l'Irak ferait reculer le terrorisme dans le monde ? Mon opinion est que l'inverse se produirait.

Nous soutenons les décisions du Conseil de sécurité parce qu'elles traduisent des choix qui rassemblent au lieu de diviser.

Il faut donner toutes ses chances à la paix, au désarmement pacifique. »

L'importance du sujet débattu n'a fait que davantage ressortir les inconvénients de l'organisation improvisée de la discussion. Les modalités de l'établissement de l'ordre des prises de parole, le temps de parole accordé à chacun -trois minutes par intervention-, n'ont pas été portés officiellement à la connaissance des délégations nationales avant l'ouverture du débat, ce qui a pénalisé les délégations qui ont voulu confier à un seul orateur l'expression de leur opinion, comme la délégation française ou la délégation canadienne.

Ces incertitudes ont suscité un certain mécontentement³. Il aurait été, en effet, plus conforme à l'importance du sujet et aux traditions parlementaires, que l'Assemblée parlementaire de l'OSCE entend promouvoir, que le débat fût organisé selon des modalités définies à l'avance et clairement notifiées aux délégations.

III. LA LUTTE CONTE L'ANTISÉMITISME

A l'initiative de M. Gert Weisskirchen, député allemand, et de M. Christopher Smith, représentant américain, une réunion informelle sur le développement au sein de l'Assemblée parlementaire de l'OSCE de la lutte contre l'antisémitisme s'est tenue 'Arial'; font-size: 10pt">Je m'en réjouis car l'occasion m'est ainsi offerte de partager avec vous une expérience juridique déjà longue, qui témoigne d'une vigilance jamais démentie des partis et des courants démocratiques et républicains dans notre pays à l'encontre de ce que nous dénommons « la bête immonde ».

Pour comprendre la portée de la législation française en général et de la loi promulguée il y a deux semaines en particulier, il faut se souvenir que, dès la fondation de la IIIème République dans les années 1875-1880, la constitution d'une idée commune de la nation française s'est faite autour des grands principes de liberté, d'égalité et de fraternité entendus non seulement comme des principes de morale politique, mais comme des normes fondatrices de tout notre système juridique.

Ce processus constitutif ne s'est pas déroulé en quelques mois, ni même en quelques années ; il a fallu d'abord que la République et les principes républicains l'emportent sur les tentations de restauration monarchique et sur les courants de pensée qui, sans s'identifier tout à fait à l'idée monarchique, lui donnaient une large part de son « bagage idéologique » : il se trouve qu'historiquement, en France, au tournant du XIXème et du XXème siècles, antisémitisme et courants réactionnaires en politique ont été liés. L'affaire Dreyfus, du nom de ce capitaine d'état-major d'origine juive injustement soupçonné, poursuivi et condamné dans des conditions qu'expliquait largement cette origine, a créé en France un débat d'une très grande intensité politique, qui a associé durablement la promotion des idéaux et principes républicains à la vigilance contre l'antisémitisme, catégorie spécifique du racisme.

Chaque fois que l'actualité politique et sociale française a montré un retour en force -jamais majoritaire dans l'opinion- d'idées et de comportements inspirés par le racisme et l'antisémitisme, chaque fois qu'elle a ainsi révélé l'imperfection du dispositif répressif applicable à ces comportements, le législateur est intervenu pour faire barrage et assurer la protection de la République et de la démocratie.

Le droit pénal français décrit les actes et propos en recourant aux catégories de provocation, d'injures et de propagande en faveur de ces théories honteuses.

Ainsi, la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, de nombreuses fois modifiée, notamment en 1972, punit d'un an d'emprisonnement et de 45 000 euros d'amende la provocation à la discrimination, à la haine ou à la violence. Elle sanctionne également la diffamation et l'injure publique ainsi que l'apologie de crimes contre l'humanité ; il a été précisé par la loi du 13 juillet 1990, votée à l'initiative de M. Jean-Claude Gayssot, alors député communiste, que la sanction s'étendait au fait d'émettre des théories ou opinions niant les crimes co l'antisémitisme, qui sont très actives dans notre pays, ont la possibilité d'exercer les droits reconnus à la partie civile, c'est-à-dire de déposer plainte devant le juge pénal de sorte que l'action publique soit ouverte contre les auteurs d'actes ou de propos racistes ou antisémites.

La loi sur la presse n'est pas la seule source du droit réprimant ces comportements. La discrimination raciale est punie par le code pénal : deux ans d'emprisonnement et 30 000 euros d'amende. Le code pénal réprime également la profanation de sépultures ou le port et l'exhibition en public d'uniformes ou d'insignes rappelant ceux portés par les nazis. D'autre part, le code du travail prévoit notamment que la charge de la preuve est inversée lorsqu'un requérant se plaint de discrimination à l'embauche pour un motif raciste ou antisémite.

Comme l'ont montré, en particulier, les débats que l'Assemblée parlementaire de l'OSCE a consacrés au sujet lors de sa session de Berlin, on assiste actuellement dans la « zone OSCE » et notamment en France, à un regain préoccupant de comportements antisémites. On constate en même temps que ce phénomène est à la fois contenu et d'une nature nouvelle. En effet, la violence raciste, xénophobe et antisémite résulte en grande partie, à notre époque, de réactions liées à l'actualité internationale : la corrélation est évidente entre ces poussées de fièvre et des événements comme la guerre du Golfe, la crise algérienne ou le conflit israélo-palestinien. Il ne s'agit plus seulement de comportements racistes par nature : discriminations, injures racistes, propagation des thèses négationnistes, mais d'atteintes contre les personnes ou les biens (agressions, vols, dégradations) qui, dans leur matérialité, n'offrent rien qui les distingue, mais dont on s'aperçoit après examen, qu'elles sont dictées par un mobile raciste. Jusqu'à l'adoption de la loi du 3 février 2003, l'existence d'un tel mobile n'était pas prise en compte pour la définition des peines applicables, sauf dans le cas de violation de sépultures.

La loi du 3 février 2003, qui vient d'être adoptée à l'unanimité par l'Assemblée nationale et le Sénat, met fin à ce vide juridique. Elle dispose que les peines encourues pour un crime ou un délit sont aggravées lorsque l'infraction est commise : « à raison de l'appartenance ou de la non-appartenance, vraie ou supposée, de la victime à une ethnie, une nation, une race ou une religion déterminée ».

Cette rédaction mérite quelques explications.

1. Pourquoi la référence au caractère « vrai ou supposé » de l'appartenance ou de la non appartenance de la victime à une race ou à une religion ?

Cela permet de sanctionner des comportements fondés sur des interprétations ou des théories erronées. On sait, en effet, que la classification des &ecir un groupe de personnes dépassant le cadre d'une nation. Selon la jurisprudence, les étrangers résidant en France, lorsqu'ils sont visés en raison de leur non-appartenance à la nation française, forment un groupe de personnes déterminées ; ils seront donc, en tant que tels, protégés par cette loi.

3. Comment sera appréciée l'existence du mobile raciste ?

La loi prévoit que cette circonstance aggravante est constituée « lorsque l'infraction est précédée, accompagnée ou suivie de propos, écrits, images, objets ou actes de toute nature portant atteinte à l'honneur ou la considération de la victime ou d'un groupe de personnes dont fait partie la victime à raison de leur appartenance ou de leur non-appartenance, vraie ou supposée, à une ethnie, une nation, une race ou une religion déterminée ».

Autrement dit, cette rédaction précise que la preuve du mobile de l'infraction devra résulter, en pratique, d'éléments de fait. La seule appartenance de la victime à une ethnie ou une religion déterminée ne saurait en elle-même conférer à l'infraction un caractère raciste ou antisémite.

Les infractions concernées vont du meurtre aux détériorations ne présentant pas de danger pour les personnes. Pour certaines, la peine applicable est doublée.

Telles sont les principales dispositions de cette nouvelle loi. Les mois et années qui viennent permettront d'en évaluer l'efficacité.

Pour conclure, je voudrais attirer votre attention sur une autre dimension de la lutte contre l'antisémitisme, à savoir la lutte contre la propagation des idées racistes et antisémites via l'Internet.

La loi française s'applique à ce mode de diffusion. Des décisions de justice ont permis d'établir le principe de la responsabilité des hébergeurs comme des fournisseurs d'accès si l'hébergeur est à l'étranger. Un projet de loi en cours d'examen définit plus précisément l'étendue de cette responsabilité en précisant que les prestataires techniques ne peuvent être tenus à une obligation de surveillance générale des contenus qu'ils mettent à disposition, mais que leur responsabilité est engagée dès lors qu'ils ont une connaissance effective d'une activité manifestement illicite et qu'ils se sont abstenus de toute action pour y remédier.

Je crois que d'autres Etats devraient s'intéresser de près à cette question ; d'autant plus qu'elle ne concerne pas seulement l'antisémitisme, mais aussi la pédophilie. A l'initiative de la France, le sujet devrait être inscrit à l'ordre du jour des travaux du G 8.

Pour ce qui est de notre Assemblée, si nous devions examiner un projet de résolution sur la lutte cont l'antisémitisme et les mesures prises pour le combattre. Quant à Mme Michelle Demessine, répondant à une intervention de Mme Colette Avital, déléguée israélienne, elle a tenu à souligner qu'en dépit de comportements individuels hautement condamnables, l'antisémitisme faisait l'objet d'un très large rejet dans l'opinion publique française.

Il a été proposé par M. Weisskirchen que la démarche d'informations réciproques et de débat sur le développement du risque antisémite ouverte par la réunion soit poursuivie, y compris à l'occasion de la session plénière de Rotterdam⁴.

N° 0643 - Rapport d'information sur les travaux de la réunion d'hiver de l'Assemblée parlementaire de l'Organisation pour la Sécurité et la Coopération en Europe (O.S.C.E.) (Vienne : 20-21 février 2003) (M. Michel Voisin)

¹ Participaient à cette réunion, M. Michel Voisin, député, président de la délégation, M. Christian de La Malène, sénateur, premier vice-président, et MM. Roland Blum, Jean-Claude Lefort, Alain Néri, René Rouquet, députés, Mme Michelle Demessine, MM. Pierre Fauchon, Xavier Pintat, sénateurs.
² Il est rappelé que les décisions de la Commission permanente obéissent à la règle du consensus moins un.
³ Nous ne pouvons accepter l'idée, défendue par le Président Bruce George en introduction au débat, que la délégation des Etats-Unis d'Amérique pouvait faire intervenir trois orateurs, au motif qu'il fallait ouvrir un dialogue entre cette délégation et celles des autres Etats membres. L'égalité de traitement entre délégations est une règle de fonctionnement essentielle, à nos yeux, dans les travaux de l'Assemblée parlementaire.
⁴ Nous ne saurions conclure ce rapport sans saluer avec sympathie la rencontre, tenue en marge et après la clôture de la réunion d'hiver, pour commémorer 40 ans d'amitié franco-allemande, avec la participation de Mme Rita Sussmüth, ancienne présidente du Bundestag et vice-présidente de l'Assemblée parlementaire de l'OSCE, et de notre collègue M. Xavier Pintat, membre de la délégation française.