N 2680 - Rapport d'information de M. Jean-Pierre Door déposé en application de l'article 145 du règlement par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales en conclusion des travaux de la mission d'évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale sur l'organisation et le coût de gestion des branches de la sécurité sociale

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N° 2680

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 16 novembre 2005.

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l'article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES
en conclusion des travaux de la mission d'évaluation et de contrôle
des lois de financement de la sécurité sociale

sur

l'organisation et le coût de gestion des branches de la sécurité sociale

ET PRÉSENTÉ

PAR M. Jean-Pierre DOOR,

Député.

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INTRODUCTION 9

I.- L'ORGANISATION DU RÉGIME GÉNÉRAL, FONDÉE SUR DES BASES HISTORIQUES PLUTÔT QUE SUR DES IMPÉRATIFS D'EFFICACITÉ, DOIT ÊTRE MODERNISÉE AFIN DE FAVORISER L'EFFICIENCE ET RÉPONDRE AUX NOUVEAUX DÉFIS 13

A. LES EXIGENCES DE PRODUCTIVITÉ ONT ÉTÉ INSUFFISAMMENT PRISES EN COMPTE PAR LES BRANCHES 13

1. Une incitation forte à la meilleure gestion est nécessaire 13

a) L'exigence d'une productivité accrue est prise en compte 13

b) Les coûts de gestion sont en augmentation sensible 14

2. Il existe des marges de manœuvre 14

a) Les mécanismes de contractualisation ont calibré des enveloppes budgétaires plutôt larges 14

b) Les écarts de coûts et de qualité de service mettent en évidence des progrès possibles 14

c) Les comparaisons de coûts sont toutefois difficiles à interpréter 15

3. De fortes contraintes de gestion s'imposent aux organismes de la sécurité sociale 15

a) Chaque organisme de base dispose de l'autonomie juridique 16

b) Une convention collective unique s'applique 16

c) L'alourdissement de la charge de travail des branches est continu 16

B. L'ORGANISATION DU RÉGIME GÉNÉRAL EST FONDÉE SUR DES BASES HISTORIQUES 17

1. L'organisation du régime général ne s'apparente pas à un « jardin à la française » 17

2. La configuration des réseaux d'organismes de base est longtemps restée une question taboue 18

a) Le réseau est pléthorique 18

b) Le réseau ne sert ni la bonne gestion ni la démocratie sociale 19

3. La relative faiblesse de la mobilité géographique et interbranche des personnels est un facteur de rigidité supplémentaire 19

a) La mobilité reste faible 19

b) La convention collective unique n'a pas pu accroître la mobilité 20

C. DE NOUVEAUX DÉFIS SE POSENT À CETTE « INDUSTRIE DE SERVICES » EN SITUATION MONOPOLISTIQUE 20

1. L'équité a-t-elle été privilégiée aux dépens de la simplicité et de la lisibilité ? 20

2. Des évolutions de caractère général amènent à reconsidérer le cadre de gestion 21

3. Les caractéristiques des populations couvertes changent 21

a) La mobilité est croissante 21

b) La population est vieillissante 21

c) La montée de la précarité est préoccupante 22

d) La production croît sans cesse 22

4. Les modes de production sont en constante évolution 22

a) L'informatisation permet des gains de productivité significatifs, au prix d'investissements coûteux 22

b) Les départs à la retraite des personnels constituent à la fois une contrainte et une opportunité 23

c) Les modes de pilotage et les missions évoluent continuellement 23

d) Mais qui définit la stratégie ? 23

II.- L'EFFICIENCE DE LA GESTION DES BRANCHES DE LA SÉCURITÉ SOCIALE DOIT ÊTRE AMÉLIORÉE 25

A. LES RESSOURCES ET LES PROCESSUS DOIVENT ÊTRE MUTUALISÉS 25

1. La mutualisation à l'intérieur de chaque branche est un préalable nécessaire 25

a) La centralisation des achats et de la gestion des fonctions support doit être assurée au niveau de gestion le plus pertinent 26

b) Des regroupements peuvent être envisagés en matière de gestion du risque 26

c) L'interopérabilité des équipements informatiques est nécessaire 27

d) La mise en place d'une gestion nationale de certains processus serait opportune 28

2. La coopération interbranche doit être davantage développée 29

a) La mise en commun des fonctions support est envisageable 29

b) La création d'un fichier informatique interbranche des assurés est à étudier 29

B. L'ADAPTATION DES RÉSEAUX PASSE PAR LE REGROUPEMENT DES CAISSES ET LA CONSERVATION DES IMPLANTATIONS 30

1. La modification de la carte des réseaux ne relève pas d'une mission impossible 30

2. Les avantages attendus de l'adaptation de la carte des réseaux sont nombreux 30

a) La gestion du risque, au service des assurés, gagnerait en qualité 30

b) La gestion serait moins coûteuse 31

c) La démocratie sociale serait renouvelée et renforcée 31

3. Les conditions d'une adaptation du réseau doivent être réunies 31

a) La définition d'une stratégie d'implantation territoriale de branche est nécessaire 31

b) Une méthode peut être esquissée 32

C. UNE POLITIQUE DE RESSOURCES HUMAINES FAVORISANT LA MOBILITÉ ET L'ENGAGEMENT DES PERSONNELS DOIT ÊTRE DÉVELOPPÉE 32

1. La question des ressources humaines est centrale 33

2. Chaque tête de réseau doit s'engager dans une politique active de gestion et de mobilité des ressources humaines 33

a) Le rôle de la tête de réseau doit être renforcé 33

b) La mobilité doit être encouragée 34

c) Une réflexion sur la carrière des personnels de direction s'impose 34

3. Il faut promouvoir des systèmes de rémunération, d'intéressement et d'avancement innovants et motivants 34

a) Le réexamen du rôle de l'UCANSS en matière de négociation collective doit être envisagé 34

b) La politique de rémunérations doit être modernisée 35

c) L'intéressement doit être davantage développé 35

d) L'avancement doit privilégier les performances et le mérite 35

D. LA GOUVERNANCE DES BRANCHES DU RÉGIME GÉNÉRAL MÉRITE DES AMÉNAGEMENTS 35

1. L'amélioration de l'outil des COG augmentera l'efficience de la gestion des coûts 35

a) L'amélioration de la productivité doit devenir un objectif à part entière des futures COG 36

b) La définition d'objectifs et d'indicateurs adéquats reste un enjeu majeur des prochaines COG 36

c) Des changements sont nécessaires dans le processus de contractualisation 37

d) Le format des enveloppes financières doit être adapté 38

e) La démarche de certification peut être étendue 39

2. Les compétences des directeurs des caisses nationales et locales doivent être renforcées 39

E. L'AMÉLIORATION DE LA GESTION RELÈVE AUSSI DE LA RESPONSABILITÉ DE L'ÉTAT 40

1. La simplification risque-t-elle de mettre en cause l'équité ? 40

2. Les conditions d'élaboration et d'application des lois et de la réglementation doivent prendre en compte les conditions de gestion 40

3. Certaines questions exigent un arbitrage politique 41

a) Il faut passer à la vitesse supérieure en matière de télétransmission des feuilles de soins électroniques 41

b) La mise en place du dossier médical personnel doit être préparée dans la plus grande concertation 42

c) L'utilisation de certaines données de l'administration fiscale par les organismes sociaux pourrait être un plus 42

4. La simplification de certaines règles est de nature à alléger les charges de gestion 42

a) Le cadre législatif et réglementaire de la branche maladie mérite des simplifications 43

b) Le cadre législatif et réglementaire de la branche vieillesse peut être lui aussi simplifié 43

c) Le cadre législatif et réglementaire de la branche accidents du travail - maladies professionnelles gagnerait également à être rationalisé 43

d) La généralisation du dispositif du chèque emploi service est à envisager 44

III.- COMMENT L'USAGER PEUT-IL ÊTRE REMIS AU CœUR DU SYSTÈME ? 45

A. LA GESTION PAR BRANCHES DE LA SÉCURITÉ SOCIALE A-T-ELLE TROUVÉ SES LIMITES ? 45

1. La qualité du service rendu souffre de la segmentation des risques 45

2. Les conditions de gestion par branches n'incitent pas à l'optimisation des moyens 46

3. La démocratie sociale pourrait trouver un élan nouveau en s'exerçant dans un cadre resserré 46

B. LA RÉGIONALISATION DE LA GESTION DE LA SÉCURITÉ SOCIALE ET L'ÉVOLUTION VERS UN GUICHET UNIQUE LOCAL SONT DES ORIENTATIONS PRIORITAIRES 46

1. L'organisation de la sécurité sociale doit s'articuler autour de l'échelon régional 47

a) La création d'un échelon de pilotage doté d'une forte légitimité démocratique est souhaitable 47

b) Dans la branche maladie, la régionalisation est une nécessité 47

2. La création d'un « guichet unique » au niveau local s'impose 48

3. Les avantages attendus sont nombreux 48

a) La qualité du service rendu à l'assuré serait améliorée 48

b) Les conditions de gestion seraient facilitées 49

c) Le pilotage des réseaux serait renforcé 49

d) La démocratie sociale serait rénovée 49

CONCLUSIONS 51

PROPOSITIONS 53

TRAVAUX DE LA COMMISSION 55

ANNEXES 57

ANNEXE 1 : COMPOSITION DE LA MISSION 57

ANNEXE 2 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 59

ANNEXE 3 : COMPTES RENDUS DES AUDITIONS 63

ANNEXE 4 : DÉPLACEMENTS DE LA MISSION 237

INTRODUCTION

L'article 38 de la loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie, introduit par un amendement de M. Jean-Michel Dubernard, rapporteur du projet de loi et président de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, dispose qu'« il peut être créé au sein de la commission de chaque assemblée saisie au fond des projets de loi de financement de la sécurité sociale une mission d'évaluation et de contrôle chargée de l'évaluation permanente de ces lois. ».

Cette création traduisait la volonté unanimement exprimée des groupes politiques de renforcer le contrôle parlementaire sur les finances sociales. L'intérêt manifesté par les députés pour un contrôle accru de la dépense publique n'est pas nouveau. La commission des finances, de l'économie générale et du plan de l'Assemblée nationale dispose depuis quelques années d'une mission d'évaluation et de contrôle (MEC). De plus, le vote de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) a constitué un véritable changement de paradigme. Elle donne aux parlementaires les moyens de se pencher avec plus de précision et d'efficacité sur les dépenses publiques.

Un travail identique restait à faire pour les finances sociales, en adaptant le dispositif aux spécificités du secteur et à ses modalités de gestion, marquées par les compétences des partenaires sociaux. C'est ce qu'a réalisé la loi organique n° 2005-881 du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale. Ainsi, des « programmes de qualité et d'efficience » (PQE) permettront désormais au Parlement de mieux juger de la réalisation des objectifs fixés, grâce à des indicateurs relatifs aux moyens engagés.

Cette préoccupation concernant la productivité a déjà été soulignée lors de la discussion à l'Assemblée nationale du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005. À titre de rappel, l'article 4 de la loi n° 2004-1370 du 20 décembre 2004 de financement de la sécurité sociale pour 2005, modifié à l'initiative du rapporteur pour les recettes et l'équilibre général M. Bernard Perrut, a introduit les mots : « les objectifs d'amélioration de la productivité du réseau et de son organisation territoriale » dans la rédaction de l'article L. 227-1 du code de la sécurité sociale, qui fixe les conditions de conclusion des conventions d'objectifs et de gestion (COG) entre l'État et les branches de la sécurité sociale. L'article précité de la loi de financement permet également au président du conseil de surveillance d'une caisse de solliciter l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS).

Conformément à l'article 38 de la loi relative à l'assurance maladie précitée, la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale a décidé de se doter d'un organe ad hoc, la « mission d'évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale » (MECSS). La commission, lors de sa réunion du 15 décembre 2004, a constitué une mission de dix-huit membres appartenant à tous les groupes politiques. Celle-ci est présidée conjointement par un député de la majorité et un député de l'opposition. Comme la MEC, la mission bénéficie de la coopération des magistrats de la Cour des comptes, coopération formalisée par un protocole d'accord et des rendez-vous réguliers.

Lors de sa réunion du 21 décembre 2004, la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale a confié à la MECSS le mandat d'étudier « les coûts de gestion et l'organisation des branches de la sécurité sociale ». Le présent rapport est donc le premier présenté par la mission.

Le sujet retenu est intéressant à plus d'un titre.

En premier lieu, la sécurité sociale est l'un des piliers de notre système de protection sociale et l'un des éléments centraux de notre pacte républicain, et les modalités de sa gestion ne peuvent que susciter l'intérêt des parlementaires. La sécurité sociale est également un service public dont la gestion a été déléguée à des organismes privés. La qualité du service rendu aux usagers, qui financent par leurs cotisations le fonctionnement des organismes, importe particulièrement aux députés. La discussion à l'Assemblée nationale du projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale a ainsi fourni l'occasion de souligner l'attention portée par ces derniers aux conditions de gestion des régimes sociaux. Ainsi, l'article LO 111-4 du code de la sécurité sociale dispose désormais que le gouvernement transmet au Parlement un rapport « présentant, pour les années à venir, les objectifs pluriannuels de gestion et les moyens de fonctionnement dont les organismes des régimes obligatoires de base disposent pour les atteindre, tels qu'ils sont déterminés conjointement entre l'État et les organismes nationaux des régimes obligatoires de base et indiquant pour le dernier exercice clos les résultats atteints au regard des moyens de fonctionnement effectivement utilisés ».

Le sujet des coûts de gestion est un bon point d'entrée dans l'analyse de l'organisation et de l'efficacité des régimes de base de la sécurité sociale. Une gestion administrative inefficiente ne permet pas l'allocation optimale des moyens disponibles, moyens nécessairement limités. Elle a un impact sur la qualité de la gestion des risques. Elle influe in fine, directement ou indirectement, sur le niveau des déficits des branches. À titre d'exemple, s'agissant de l'assurance maladie, la répartition des moyens disponibles entre le contrôle médical d'une part et les fonctions de logistique d'autre part n'est pas neutre sur la qualité du service et la gestion du risque. Les effets de la rationalisation et d'une organisation rénovée sur la gestion des risques méritent donc d'être pris en compte. Au-delà de la problématique des coûts et de l'organisation, c'est aussi l'efficience globale du système que la mission a souhaité étudier.

Le montant des coûts de gestion apparaît réduit (de l'ordre de 4 %) au regard du volume des prestations versées et des sommes collectées, ce qui a conduit les membres de la mission, dès le début de leurs travaux, à écarter tout lien de causalité directe avec les déficits de certaines branches. En revanche, ce coût est important en valeur absolue, près de dix milliards d'euros. Le rapporteur remarque qu'une enveloppe de ce format donnerait lieu, s'il s'agissait de crédits ministériels, à de longs débats en commission puis en séance publique lors de la discussion du projet de loi de finances. Ce montant seul suffit à justifier l'attention du Parlement.

De surcroît, le plan de cadrage de la réforme de l'assurance maladie prévoit une contribution de l'ordre de 200 millions d'euros de la gestion de la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) au retour à l'équilibre des régimes de l'assurance maladie en 2007. Les modalités de cette contribution suscitent l'intérêt légitime des membres de la mission.

Le sujet retenu s'inscrit également dans le cadre institutionnel rénové de l'assurance maladie. L'adoption de la loi relative à l'assurance maladie a profondément renouvelé et rénové sa gouvernance en créant l'Union nationale des caisses d'assurance maladie (UNCAM) et en renforçant significativement les compétences du directeur de la CNAMTS, également directeur de l'UNCAM. Cette évolution souligne la nécessité d'organiser le contrôle parlementaire des institutions ainsi créées.

Le calendrier est enfin apparu favorable pour l'aborder. Le rapport de la Cour des comptes sur la sécurité sociale de septembre 2004 comprend de longs développements sur la gestion du régime général. En outre, en 2004 et en 2005, a été menée l'évaluation des dernières conventions d'objectifs et de gestion (COG) conclues entre l'État et les caisses nationales. Les négociations relatives aux COG dites de « troisième génération » ont commencé en 2004 et 2005. La COG de la branche famille a été conclue le 2 août dernier, celle de la branche vieillesse le 24 mai. La COG de la branche maladie, la plus importante en termes financiers, devrait être signée au cours du premier trimestre de l'année 2006.

Compte tenu de l'étendue du sujet, du temps et des moyens disponibles, il a paru préférable de concentrer les travaux de la mission sur les branches du régime général de la sécurité sociale, en écartant de l'étude les régimes spéciaux. En outre, ces régimes spéciaux, très nombreux et d'inégale importance, présentent peu d'unité. Cependant, le périmètre du sujet retenu n'a pas empêché les membres de la mission d'entendre des personnalités gérant d'autres régimes ou des organismes remplissant des missions comparables. Le but de ces auditions était de permettre des comparaisons inter-régimes. Elles ont évité d'enfermer a priori la réflexion dans le cadre administratif et organisationnel du régime général.

Le rapport de la Cour des comptes sur la sécurité sociale paru en septembre 2004 constitue une étude précise, argumentée et exhaustive de la gestion des branches du régime général. Pour les membres de la mission, ce travail constitue une référence incontournable. Le rapporteur reprend d'ailleurs à son compte le constat de la Cour et l'essentiel des recommandations formulées par les magistrats financiers. Sur la base de ces travaux, les membres de la MECSS ont bâti leur programme de travail, en procédant à des auditions publiques. Le rapporteur a en outre effectué deux déplacements, l'un à la CPAM de Paris et l'autre à la CPAM et à la CRAM de Rennes. Le rapporteur et les coprésidents ont également envoyé des questionnaires particuliers aux personnes auditionnées. Sur les problèmes relatifs à l'informatique de l'assurance maladie, le rapport d'audit conjoint de l'inspection générale des affaires sociales (IGAS) et de l'inspection générale des finances (IGF), transmis à la mission par le ministère de la santé et des solidarités, a constitué une base essentielle de réflexion ; des réunions non publiques ont, en outre, permis aux membres de la MECSS d'approfondir la question de l'informatique de la branche maladie. Enfin, les coprésidents comme le rapporteur ont régulièrement demandé aux personnes auditionnées de leur fournir des éléments de réflexion complémentaires, notamment dans une optique de simplification.

Le constat porté sur la situation, largement inspiré par les travaux de la Cour des comptes, fait l'objet de la première partie du présent rapport. Viennent ensuite des recommandations en matière d'organisation et de gestion qui encouragent à poursuivre des évolutions positives en cours dans les réseaux. S'inscrivant dans une perspective de réformes plus en profondeur, la troisième et dernière partie privilégie une démarche de coopération interbranche et une organisation régionalisée.

* *

L'importance de ce rapport vaudra non seulement par ses conclusions, mais par les suites qui y seront données par le Gouvernement et par les caisses de sécurité sociale. L'article L. O. 111-9-3 du code de la sécurité sociale, récemment introduit par la loi organique du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale, prévoit en effet que « lorsqu'une mission d'évaluation et de contrôle donne lieu à des observations notifiées au Gouvernement ou à un organisme de sécurité sociale, ceux-ci disposent d'un délai de deux mois pour y répondre ». Au vu des réponses qui lui seront apportées, la mission sera évidemment amenée à revenir sur ce sujet.

La mission s'est réunie à trois reprises pour débattre du contenu du rapport. A l'issue de sa réunion du 22 juin 2005, jugeant qu'elle n'avait pas obtenu toutes les informations nécessaires à sa réflexion - en particulier concernant les systèmes d'information de la CNAMTS - elle a décidé de poursuivre ses investigations. Lors de la réunion du 20 octobre 2005, le rapporteur a présenté les grandes lignes du rapport aux membres de la mission. Lors de sa réunion du 3 novembre 2005, la mission a donné un avis favorable au rapport.

Les chiffres clefs 2003 de la gestion des branches du régime général
de la sécurité sociale

Coûts de gestion en valeur absolue (en milliards d'euros)	9,9
Coûts de gestion rapportés aux prestations/sommes collectées :
- branche maladie et AT-MP	5,23 %
- branche vieillesse	1,27 %
- branche famille	3,20 %
- branche recouvrement	0,48 %
Effectifs	182 000
Nombre d'organismes dotés d'un conseil	500

Source : Cour des comptes.

A. LES EXIGENCES DE PRODUCTIVITÉ ONT ÉTÉ INSUFFISAMMENT PRISES EN COMPTE PAR LES BRANCHES

Ces dernières années, les branches du régime général ont réussi, grâce à la mobilisation de leurs personnels et à des investissements conséquents, à améliorer significativement la qualité de leur gestion et à améliorer le service rendu aux assurés. Cependant, la problématique des coûts est passée au second plan des préoccupations.

1. Une incitation forte à la meilleure gestion est nécessaire

a) L'exigence de productivité accrue est prise en compte

Les caisses du régime général sont des organismes de droit privé chargés d'une mission de service public et placés en situation de monopole. Dès lors, en raison de cette situation de monopole, les incitations à accroître la productivité et le rapport « qualité-prix » des prestations ne sont pas de nature économique. Cette exigence de productivité accrue doit donc provenir d'incitations extérieures. Or, les premières conventions d'objectifs et de gestion sont restées floues sur l'objectif de productivité. Elles ne comportaient notamment pas d'objectif de baisse du coût unitaire du traitement d'un dossier. La gestion menée jusqu'à maintenant n'a pas permis de satisfaire suffisamment à cette exigence.

b) Les coûts de gestion sont en augmentation sensible

Si les frais de gestion restent à un niveau relativement bas, il faut remarquer que depuis quatre ans, ils ont augmenté plus vite que les dépenses de fonctionnement du titre III et les investissements directs du titre V du budget de l'État. Les causes en sont l'aménagement et la réduction du temps de travail, les recrutements supplémentaires dans la branche vieillesse, le format de l'enveloppe de la COG de la branche famille et les investissements informatiques. En raison de la conjonction de l'automatisation des processus et de la persistance de rigidités structurelles dans la gestion du personnel, les gains de productivité ne sont encore que latents, en particulier dans la branche maladie. La Cour des comptes pointe même une diminution de la productivité apparente de 1999 à 2002 de la branche maladie.

2. Il existe des marges de manœuvre

a) Les mécanismes de contractualisation ont calibré des enveloppes budgétaires plutôt larges

S'agissant de l'encadrement budgétaire des deux premières générations de COG, le rapport de la Cour des comptes souligne une certaine « aisance financière des caisses » en raison de dotations budgétaires mal formatées. Il apparaît notamment que la base de négociation sur les budgets annuels était celui de la dernière année de la précédente COG, les gestionnaires pouvant être incités à consommer intégralement les dotations attribuées au titre de cette année.

b) Les écarts de coûts et de qualité de service mettent en évidence des progrès possibles

Il existe des écarts significatifs de coûts et de résultats entre chaque caisse d'une même branche. Certes, la portée de ces écarts est à nuancer. Ainsi, la productivité d'une caisse primaire d'assurance maladie est nécessairement influencée par des facteurs locaux : à titre d'exemple, la proportion de professionnels de santé effectuant une télétransmission, la gestion des droits des populations d'origine étrangère (comme c'est le cas pour la CPAM de Paris) et le contexte socio-économique et sanitaire global de la zone considérée.

S'il est donc nécessaire de replacer dans le contexte particulier de chaque caisse les « classements » parus dans la presse, il faut également souligner que l'écart entre les 13 CPAM les plus chères et les 13 CPAM les moins chères, qui se monte en 2003 à près de 2, est excessif. Il semble en outre que l'objectif de la réduction à un coefficient de 1,15 de l'écart entre les 5 CRAM les plus chères et les 5 CRAM les moins chères en 2004, prévu par la COG de la branche vieillesse, n'ait pas été atteint. Ces données montrent qu'il existe des marges significatives de progrès de gestion. La même remarque vaut pour la qualité de service. En effet, la direction du Budget ne constate pas de corrélation directe entre le coût d'une caisse et la qualité de service.

c) Les comparaisons de coûts sont toutefois difficiles à interpréter

En matière de gestion des organismes de sécurité sociale, l'un des enjeux majeurs est l'élaboration d'indicateurs fiables et permettant des comparaisons entre organismes, entre branches et entre régimes. On en est encore loin. Il apparaît notamment impossible d'obtenir le décompte précis des effectifs employés par chaque branche, comme le note le rapport de la Cour des comptes. Il est cependant intéressant, au moyen de quelques indicateurs, de procéder à une première - et nécessairement grossière - approche comparative des coûts de gestion des branches de la sécurité sociale. Ces comparaisons, données sous toutes les réserves relatives à la définition des champs et des compétences respectifs des organismes comparés, restent difficiles à interpréter.

Les dépenses administratives du régime général sont comparables à celles du ministère de l'économie et des finances, avec des effectifs d'une taille similaire, de l'ordre de 170 000 agents. Le coût de gestion de l'ACOSS est inférieur au ratio correspondant de l'administration fiscale ; il est en revanche supérieur au coût de recouvrement des organismes complémentaires. Le coût de gestion de la Mutualité sociale agricole (MSA) se monte à 4,17 %, ce qui est assez semblable au ratio correspondant du régime général (4,16 %) ⁽¹⁾. La comparaison entre le coût de gestion de la branche vieillesse et le coût du service des pensions de l'État serait plutôt à l'avantage de la branche vieillesse, si l'on compare les chiffres donnés par la Cour des comptes. L'audition d'un responsable de la Caisse des dépôts et consignations n'a pas montré de différences significatives de coûts de gestion entre la branche vieillesse et la Caisse : 1,42 % pour CNAVTS contre 1,33 % pour la Caisse. Enfin, la comparaison entre les coûts de gestion de la branche maladie et ceux d'un réseau de caisses d'assurance maladie de la République fédérale d'Allemagne⁽²⁾ montre des chiffres comparables (5,56 % en Allemagne contre 5,23 % pour la branche maladie du régime général). La comparaison avec les coûts de gestion unitaires des organismes d'assurance complémentaire montre que les coûts de ces derniers sont plus élevés, ce qui s'explique, d'une part, par des effectifs à gérer moins nombreux et, d'autre part, par les coûts d'acquisition (marketing) des nouveaux adhérents.

3. De fortes contraintes de gestion s'imposent aux organismes de la sécurité sociale

Des contraintes fortes de gestion pèsent sur les organismes de base comme sur les têtes de réseau. Elles peuvent expliquer leurs difficultés à améliorer significativement l'efficacité de leur gestion.

a) Chaque organisme de base dispose de l'autonomie juridique

Il faut souligner l'autonomie juridique dont disposent les organismes de base du réseau, chacun doté d'une organisation semblable (directeur, agent comptable et conseil). Sauf exceptions, la tête de réseau dispose de compétences limitées. À titre illustratif, s'agissant de l'assurance maladie, il n'existe pas encore d'inventaire exhaustif des ressources informatiques de l'ensemble du réseau. La loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie a cependant accru les compétences de gestion de la tête de réseau, notamment en matière de gestion des ressources humaines.

b) Une convention collective unique s'applique

Dans la masse globale des coûts de gestion, les dépenses en personnel représentent la plus grande partie. La situation de 96,7 % des personnels du régime général de la sécurité sociale est régie par une convention collective unique. Il s'agit en fait de deux textes distincts : la convention collective nationale de travail du 25 juin 1968 des agents de direction et des agents comptables et la convention collective nationale de travail du 8 février 1957 du personnel des organismes de sécurité sociale et des allocations familiales. Les négociations sur les modifications de ces textes conventionnels sont centralisées au niveau de l'UNCANSS, l'union nationale des caisses de la sécurité sociale, ce qui introduit une certaine lourdeur et rend plus difficile l'adaptation de la gestion aux spécificités des métiers de chaque branche.

L'application de cette convention collective assure aux salariés des caisses des garanties assez semblables à celles dont bénéficient les fonctionnaires. Elle interdit de fait d'ajuster les effectifs pour des motifs économiques et introduit donc un certain nombre de rigidités pour les gestionnaires de caisses.

L'aménagement et la réduction du temps de travail (ARTT) ont également constitué des charges significatives, en exigeant des embauches supplémentaires et en absorbant des gains de productivité. L'impact de l'aménagement et de la réduction du temps de travail a accru les coûts de gestion. L'ARTT ne s'est malheureusement pas accompagné de recrutements dans les métiers dont le régime général aura de plus en plus besoin dans les années à venir : informaticiens, acheteurs...

c) L'alourdissement de la charge de travail des branches est continu

Cet alourdissement est notamment provoqué par les changements de la législation et de la réglementation et par les charges nouvelles dont doivent s'acquitter les branches, sans attribution automatique de ressources supplémentaires. On peut ainsi citer, s'agissant de la branche vieillesse, la mise en œuvre du droit à l'information et la personnalisation des possibilités de départ à la retraite. La branche maladie, qui connaît une progression d'activité de 5 % par an, a assumé la mise en place du dispositif de la couverture maladie universelle (CMU) et, plus récemment, les réformes introduites par la loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie, dont la désignation d'un médecin traitant. Quant à la branche famille, elle assure désormais le versement des allocations familiales aux fonctionnaires et la gestion de la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE). Enfin, la branche recouvrement, qui connaît une croissance constante du nombre de comptes, a piloté la création du dispositif du chèque emploi service (CES).

Le service rendu s'est significativement amélioré dans certains secteurs, notamment grâce aux efforts de formation des personnels. Par exemple, il faut se féliciter de la mise en place progressive de plates-formes téléphoniques dans la branche maladie, où l'essentiel des appels trouve une réponse dès le premier contact, ce qui est une source d'économies et est très satisfaisant pour l'assuré.

B. L'ORGANISATION DU RÉGIME GÉNÉRAL EST FONDÉE SUR DES BASES HISTORIQUES

L'organisation du régime général reste excessivement rigide. Le constat effectué par le rapport de la Cour des comptes a été confirmé par les travaux de la mission. L'exemple qui a frappé les membres de la mission est celui du calendrier de la restructuration de la CAF du Sud-Finistère exposé lors de l'audition de son directeur. Ce calendrier prévoit en effet une remise en ordre de sa gestion sur une période équivalant à trois contrats pluriannuels de gestion (CPG), ce qui paraît excessivement long.

1. L'organisation du régime général ne s'apparente pas à un « jardin à la française »

Le cadre général de l'organisation des branches du régime général de la sécurité sociale a été fixé par les ordonnances de 1945 (création de caisses locales), modifiées par les ordonnances de 1967 (séparation des branches, création des caisses nationales) et de 1996. Ce développement par strates successives a laissé subsister des spécificités de nature historique : ainsi, le rôle et la dénomination des CRAM sont ambigus ; leur rôle n'est d'ailleurs que « provisoire » (article R. 215-2 du code de la sécurité sociale). De même, faute de parution du décret correspondant, le service du contrôle médical comporte deux catégories de personnels relevant de deux organismes différents : la CNAMTS pour les praticiens conseils et la CRAM pour les personnels administratifs. Il en résulte des problèmes de gestion pour le médecin-conseil régional comme pour le directeur de la CRAM, en particulier en raison de la coexistence d'instances représentatives du personnel distinctes.

Parallèlement au développement du régime général ont subsisté les régimes spéciaux. Les cloisonnements entre les branches se superposent donc aux cloisonnements entre les régimes. Ainsi, la même tâche concernant un assuré (par exemple la saisie des données nominatives, de l'adresse, de la situation familiale...) est effectuée à de multiples reprises par des organismes différents, occasionnant des retards, augmentant les possibilités d'erreur, dégradant les conditions du service rendu aux usagers et augmentant les coûts. En outre, on note que, s'agissant de la branche retraite, la politique en matière de services de proximité n'a pas été élaborée en articulation avec la politique d'action sociale de la branche, qui reste du ressort du service social régional, créant un cloisonnement supplémentaire.

Ce constat posé, il faut se réjouir des tentatives de mutualisation des processus de gestion entre régimes, comme l'ont été par exemple le transfert du régime des Mines à la Caisse des dépôts et consignations ou la prise en charge des allocations familiales des fonctionnaires par les caisses d'allocation familiales. La création du régime social des indépendants (RSI) va également dans le bon sens, même si les conditions précises de sa création restent encore à définir.

2. La configuration des réseaux d'organismes de base est longtemps restée une question taboue

Au préalable, il faut distinguer ce qui relève de l'organisation fonctionnelle et territoriale de chaque branche d'une part et les aspects juridiques du réseau d'autre part. En effet, coexistent au sein du réseau des organismes de sécurité sociale autonomes juridiquement, dotés d'un conseil d'administration et des structures de proximité dépourvues de personnalité morale. La question de la proximité est donc relativement indépendante de la carte des organismes dotés de la personnalité morale.

a) Le réseau est pléthorique

Pour le régime général, les trois caisses nationales et l'ACOSS constituent les têtes de réseau. Ces quatre réseaux se composent de 500 organismes de base dotés de conseil (128 CPAM, 122 CAF, 104 URSSAF et 16 CRAM). La carte des organismes dotés de conseil date, sauf modifications à la marge, de 1945. Elle n'a donc pas pu tirer toutes les conséquences des profondes évolutions démographiques, économiques et sociales intervenues depuis. On peut parler d'un réseau pléthorique, sauf pour la branche vieillesse.

Les problèmes liés à la répartition des CPAM sont illustrés par les différences de ratios de cotisants gérés par caisse. Il peut varier d'un facteur 1 à 22. S'agissant des URSSAF, la plus petite gère 7 000 comptes, la plus grande 800 000... Quant à la relation de proximité, il faut rappeler que l'assurance vieillesse liquide chaque année environ 500 000 retraites grâce à 2 000 points de proximité ; l'assurance maladie qui gère plusieurs millions d'usagers en dispose de 1 500.

La question de la carte de l'implantation des réseaux des branches du régime général et celle de l'éventuelle fusion d'organismes locaux sont devenues au fil des ans des questions véritablement « taboues », à de trop rares exceptions (trois fusions dans la branche recouvrement depuis 2000). Les auditions des directeurs des caisses nationales et l'absence presque totale de leur mention explicite dans les dernières COG (un point de la COG de l'ACOSS vise à « favoriser le partage de fonctions d'agents de direction entre les URSSAF et le regroupement d'organismes ») l'ont confirmé. Une COG récente - celle de la CNAF - mentionne cependant le problème de la configuration du réseau et évoque comme point d'engagement « le regroupement de certains organismes ».

b) Le réseau ne sert ni la bonne gestion ni la démocratie sociale

Le nombre excessif d'organismes dotés de conseils a trois conséquences néfastes. D'abord, il nuit à la bonne mutualisation des moyens. Ensuite, il gêne le pilotage du réseau par les caisses nationales. Enfin, il peut mettre en cause l'égalité de traitement des usagers. S'agissant de la branche famille, le bilan de la dernière COG fait par la direction de la sécurité sociale (DSS) rend compte, en matière d'action sociale et de vérification des droits, de l'absence de règles communes entre les CAF, conduisant à traiter différemment les dossiers de personnes pourtant géographiquement proches et dont les situations au regard des textes sont également très voisines.

La question du nombre excessif d'organismes dotés de conseil d'administration conduit à aborder celle de leur composition. Les membres sont désignés et non élus, à la différence d'autres régimes comme celui de la MSA. Il y a là un problème réel de légitimité et de proximité avec l'usager.

Le maillage étroit du territoire par ces organismes dotés de conseils composés de personnes désignés, suivant des circonscriptions non cohérentes entre branche, ne sert pas nécessairement la démocratie sociale. Quelle est la lisibilité de cette carte pour le citoyen-usager ? L'usager comprend-il le rôle de ces conseils dans le fonctionnement des branches ? Ces conseils ne gagneraient-ils en légitimité, en visibilité et en lisibilité à être plus concentrés et à disposer de plus de moyens pour assurer leurs missions ?

3. La relative faiblesse de la mobilité géographique et interbranche des personnels est un facteur de rigidité supplémentaire

a) La mobilité reste faible

La mobilité géographique et interbranche des personnels pourrait être un élément significatif de souplesse dans la gestion des branches. Elle permettrait d'ajuster le niveau des effectifs des organismes en fonction des besoins et faciliterait les processus locaux de restructuration. Or, la situation en la matière est loin d'être satisfaisante. Le rapport de la Cour des comptes évoque « des personnels vieillissants et peu mobiles ». Le bilan de la dernière COG de la CNAVTS réalisé par la DSS souligne que : « la politique de mobilité interbranche et intrabranche demeure marginale dans l'ensemble du réseau. Certaines CRAM rencontrent des difficultés de recrutement en raison de la faible mobilité des agents tant géographique que fonctionnelle au sein d'une même région, entre les CRAM et entre les organismes des autres branches ou régimes de la sécurité sociale».

Ce constat peut sans doute être étendu aux autres branches. Il s'explique partiellement par des données démographiques. Dans le régime général, selon les données de l'UCANSS, l'âge moyen des personnels se monte à 44,8 ans (39 ans en 1989). L'ancienneté est également très haute. La mobilité géographique est difficile à mettre en place pour les personnels d'exécution, qui sont en outre très féminisés.

b) La convention collective unique n'a pas pu accroître la mobilité

Ce constat pourrait s'expliquer aussi par l'application de la convention collective, qui ne conduit pas à promouvoir suffisamment la mobilité intra- et interbranche. Le rapporteur remarque qu'à cet égard, le statut des membres de la fonction publique, qui prévoit souvent une obligation de mobilité, est moins favorable que la convention collective de ces personnels de droit privé.

La faiblesse de la mobilité interbranche est d'autant plus paradoxale que la situation juridique des personnels est régie par des textes conventionnels uniques. Il a été créé un organisme spécifique dédié à la gestion de cette convention collective unique et notamment chargé d'animer la mobilité des personnels entre les branches : l'union des caisses nationales de sécurité sociale, l'UCANSS. On peut donc trouver contradictoire et dommageable la coexistence d'une convention collective unique, d'un organisme dédié à la gestion de cette convention et une aussi faible mobilité interbranche des personnels.

C. DE NOUVEAUX DÉFIS SE POSENT À CETTE « INDUSTRIE DE SERVICES » EN SITUATION MONOPOLISTIQUE

Si les coûts de gestion n'apparaissent pas excessifs, les défis à venir poussent à moderniser l'institution. La poursuite de l'effort de modernisation et son approfondissement sont nécessaires pour assurer un haut niveau de service rendu sans que les coûts n'augmentent de manière excessive. Or, compte tenu des évolutions à venir, il sera difficile de maintenir le statu quo en matière de gestion et d'organisation.

1. L'équité a-t-elle été privilégiée aux dépens de la simplicité et de la lisibilité ?

Les travaux de la MECSS ont permis de faire le constat d'une complexité croissante des règles de droit à appliquer. La présidente de la CNAF évoque ainsi le chiffre de 18 000 règles de droit à appliquer. Cette complexité du droit social, qui dépasse le périmètre d'étude de la mission, renchérit les coûts de gestion. L'impératif de justice et d'équité, le souci de s'adapter aux situations individuelles ont été privilégiés aux dépens de la simplicité de gestion et, parfois, il faut le souligner, de la lisibilité du système de protection sociale dans son ensemble.

Le résultat alourdit considérablement les tâches des personnels de la sécurité sociale, ce qui a un impact en termes de gestion. Il faudra compter de plus en plus avec cette complexité accrue du droit, sauf à engager des chantiers de simplification, bien délicats à mettre en œuvre. La nécessité de disposer de systèmes d'information performants et fins est d'autant plus forte.

2. Des évolutions de caractère général amènent à reconsidérer le cadre de gestion

La Cour des comptes constate une différenciation croissante des branches, différenciation qui s'accompagne d'une professionnalisation des métiers. Auparavant, les régimes de sécurité sociale avaient surtout pour vocation le versement de revenus de remplacement. La mission de chaque branche aurait ensuite évolué dans un sens de plus en plus technique, qu'il s'agisse de la liquidation des droits des assurés (vieillesse, famille) ou de la gestion du risque (maladie).

Ce constat est néanmoins à nuancer car la plupart des dossiers ne posent pas de problèmes. Ils peuvent donc faire l'objet d'un traitement rapide, voire « industriel » en raison des quantités traitées. Dans chaque branche, on observe la même évolution : pour la plupart des dossiers, la distinction entre les tâches d'accueil des usagers et les tâches de traitement des dossiers s'estompe. Grâce aux efforts déployés par les personnels de la sécurité sociale et à l'informatisation croissante, de plus en plus de dossiers trouvent leur solution au premier contact.

Cependant, la branche maladie et la branche famille cherchent de plus en plus à se positionner comme de véritables gestionnaires du risque. Pour la CNAM, s'affirmer comme un « assureur collectif » la conduit à modifier profondément l'organisation de la caisse nationale et du réseau.

3. Les caractéristiques des populations couvertes changent

a) La mobilité est croissante

On remarque une mobilité croissante des populations. Il semble notamment que la gestion des droits des ressortissants étrangers pose des problèmes particulièrement aigus. À titre d'exemple, la certification des données de l'état civil, pour l'assurance maladie, est particulièrement problématique et coûteuse.

b) La population est vieillissante

Il s'agit également d'une population qui vieillit, ce qui a un impact sur les modes de communication. Saura-t-elle notamment s'adapter aux nouveaux modes de communication électroniques? Les plates-formes téléphoniques répondent-elles aux besoins spécifiques de cette classe d'âge ?

c) La montée de la précarité est préoccupante

L'extension de la précarité à des parties croissantes de la population, là encore, est mal prise en compte par le développement des moyens de communication électronique. Pour ces personnes précaires, l'accueil physique reste indispensable. Or, il est particulièrement coûteux, notamment dans les branches famille et maladie.

d) La production croît sans cesse

Enfin, on assiste à une certaine massification de la production. C'est le cas notamment de la branche vieillesse qui devra gérer les départs à la retraite des effectifs très nombreux des salariés nés lors du baby-boom. Dans la branche maladie, les exigences et les demandes des assurés sont en progression. À noter cependant que cette croissance permet, grâce à des économies d'échelle, des gains de productivité.

4. Les modes de production sont en constante évolution

L'organisation des branches du régime général et les personnels devront s'adapter aux évolutions majeures des modes de production des années à venir.

a) L'informatisation permet des gains de productivité significatifs, au prix d'investissements coûteux

Les branches se trouvent encore au seuil de la révolution de la dématérialisation des processus qui aura un impact lourd sur la gestion du personnel, la relation à l'usager et la configuration du réseau. Sous certaines conditions, l'informatisation permet des gains de productivité appréciables. Elle coûte cependant de plus en plus cher, alors même que le poids des dépenses en personnel est incompressible (ces dépenses représentent les deux tiers du total des dépenses de gestion administrative).

Le rapport d'audit réalisé conjointement par l'inspection générale des finances et l'inspection générale des affaires sociales sur les dépenses informatiques de la branche maladie du régime général relève que la mise en place des nouveaux systèmes d'information se heurte aux cloisonnements actuels des différentes applications et à l'absence de bases de données uniques ; ainsi il existe aujourd'hui 29 bases ou fichiers d'informations nominatives. Les architectures des systèmes d'information se sont sédimentées, la maintenance et les changements à opérer sont devenus plus en plus coûteux, et le besoin d'une refonte du système d'information devient de plus en plus évident. La modernisation du système SESAM-Vitale comme la création du dossier médical personnel rendent très nécessaires des changements structurants. Les crédits de la CNAMTS relatifs à l'informatisation ont été sous-utilisés lors de la précédente COG. Il est patent qu'apparaissent aujourd'hui de très grands besoins d'investissement, besoins qu'il convient néanmoins d'évaluer avec précision afin de bien calibrer la programmation des dépenses.

b) Les départs à la retraite des personnels constituent à la fois une contrainte et une opportunité

Comme beaucoup de secteurs de l'économie française, les organismes de la sécurité sociale vont connaître une vague très importante de départs à la retraite des personnels. Environ un tiers du personnel de la sécurité sociale partira à la retraite entre 2006 et 2010. Les départs sont d'autant plus massifs que le niveau de qualification s'accroît. Ils ne sont pas remplacés intégralement. Le taux de remplacement est d'ailleurs l'un des enjeux des COG. Cette évolution rend nécessaires la formation et la reconversion des personnels, qui devront être capables d'utiliser des équipements informatiques nouveaux et des systèmes d'information de plus en plus complexes. Déjà, les organismes mettent en place des formations permettant le transfert des personnels des fonctions de liquidation aux fonctions de conseil, de gestion des droits et d'accueil physique ou téléphonique.

Les départs à la retraite de ces personnels constituent à la fois une forte contrainte de gestion et une opportunité. Certes, ils obligeront à de nouvelles embauches. Mais ils permettront de rajeunir la pyramide des âges et de concrétiser enfin les gains de productivité résultant de l'usage des nouvelles technologies. De ce point de vue, le régime général se trouve bien à un tournant de son histoire.

c) Les modes de pilotage et les missions évoluent continuellement

Le mode de pilotage des systèmes de protection sociale évolue continuellement. Ainsi, il y a quelques années, les agences régionales de l'hospitalisation ont été créées. La loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie instaure des missions régionales de santé et prévoit l'expérimentation d'agences régionales de santé. Les régimes de sécurité sociale doivent s'adapter à ces nouveaux modes de régulation. Ils doivent également s'adapter aux décisions de la tutelle ayant un impact lourd sur leur mode de gestion ; on peut citer l'apposition de la photo sur la carte SESAM-Vitale. De même, les branches du régime général doivent assumer les nouveaux mandats qui leur sont confiés. C'est par exemple le cas de la nouvelle mission de régulation et de gestion du risque confiée à l'assurance maladie.

d) Mais qui définit la stratégie ?

Sur les problèmes décrits précédemment, dont l'intensité varie suivant chaque branche, on relève d'une part un manque de réflexion stratégique à caractère prospectif et d'autre part une carence en matière d'analyse comparative nationale et internationale. Cette lacune en matière de stratégie est soulignée par le rapport d'audit réalisé conjointement par l'inspection générale des finances et l'inspection générale des affaires sociales sur l'informatique de l'assurance maladie. Le pilotage central de l'informatique par la CNAMTS, pourtant l'un des enjeux majeurs de gestion dans le contexte de la réforme de l'assurance maladie, y est décrit comme déficient. En particulier, la direction de la CNAMTS n'a pas fait une synthèse efficace des différentes demandes émanant des services en matière informatique. En raison de l'absence de stratégie claire, leur budgétisation ne pouvait qu'être inadaptée.

L'analyse de chaque gestionnaire d'organisme semble se limiter à l'horizon de l'organisme et de la branche. Le rapport de la Cour des comptes souligne la difficulté de chaque branche à élaborer une stratégie de gestion, difficulté qui s'est aussi révélée à travers les auditions. La tutelle cherche, grâce aux COG, à faire émerger et faire respecter des orientations stratégiques. Cependant, faute de moyens ou de volonté politique, il subsiste une carence en la matière, et l'État lui-même semble parfois hésiter entre le développement ambitieux de l'instrument de gestion des risques que peuvent représenter les branches de la sécurité sociale et une logique de compression de coûts.

II.- L'EFFICIENCE DE LA GESTION DES BRANCHES
DE LA SÉCURITÉ SOCIALE DOIT ÊTRE AMÉLIORÉE

Les développements qui suivent sont des propositions d'ajustements a minima destinés à moderniser l'organisation du régime général à moindre coût, tout en augmentant et en adaptant la qualité de service. Il s'agit bien d'accroître l'efficience du système. Les grands axes de ces changements sont : la mutualisation des ressources, l'adaptation des réseaux, la rénovation de la politique des ressources humaines et la modernisation de la gouvernance. En outre, une série de recommandations s'adresse aux pouvoirs publics, qui seuls peuvent engager des modifications profondes relevant de leur responsabilité propre.

A. LES RESSOURCES ET LES PROCESSUS DOIVENT ÊTRE MUTUALISÉS

L'appel à une mutualisation des moyens répond au constat du cloisonnement excessif posé dans la première partie. Une structure trop petite ne peut assurer une qualité de service satisfaisante. En raison des coûts fixes induits, cette situation conduit à des coûts unitaires élevés, à réduire l'amplitude des horaires d'ouverture de la structure, à une gestion difficile des congés des personnels et à une insuffisante spécialisation des agents. La mutualisation aura donc en outre un impact positif sur la gestion du risque.

Certes, on ne part pas de rien en matière de mutualisation des moyens. À titre d'exemple, elle est déjà effectuée en partie via l'UCANSS, les centres régionaux de traitement informatique (CERTI) dans les branches du recouvrement et de la famille, les centres de traitement informatique (CTI) de la branche maladie et les nombreuses unions de caisses. Il paraît indispensable d'accélérer ces processus et de leur donner une nouvelle impulsion. Cette mutualisation accrue peut prendre deux formes différentes et complémentaires. Il s'agit d'abord de promouvoir la mutualisation des moyens à l'intérieur de chaque branche. En outre, une coopération accrue entre les branches est envisageable.

1. La mutualisation à l'intérieur de chaque branche est un préalable nécessaire

La mutualisation des moyens à l'intérieur de chaque branche n'est pas une orientation nouvelle. Cependant, cette politique n'a pas été appliquée avec suffisamment de vigueur pour dégager les gains de productivité attendus. Il faut aller plus loin et envisager la gestion à l'échelon national de certains processus et de certaines ressources, lorsque cela s'avère intéressant en termes de coûts et de qualité de service.

a) La centralisation des achats et de la gestion des fonctions support doit être assurée au niveau de gestion le plus pertinent

La fonction « achat » recèle encore d'importants gains de productivité, sans dégradation de la qualité du service rendu. Les caisses pourraient profiter des départs à la retraite de nombreux personnels pour recruter et former des acheteurs professionnellement plus qualifiés. Il serait également utile de mettre en place dans les organigrammes des caisses nationales et locales un service achat et une fonction « contrôle de gestion » destinée à identifier les gisements d'économies. Ces propositions étaient déjà présentées par les magistrats de la Cour des comptes dans leur rapport rendu en septembre 2001 sur l'application de la loi de financement de la sécurité sociale. Il faut soutenir tous les efforts de meilleure gestion engagés par les branches en la matière, notamment en termes de gestion des marchés. La fonction achat devrait pouvoir s'appliquer à de nouveaux champs. C'est le cas notamment des contrats de téléphonie, de l'entretien, de la logistique et de la fourniture d'électricité. Dans ce domaine, il est aussi légitime que nécessaire d'évoquer une authentique démarche entrepreneuriale, en évaluant à chaque fois les coûts et les avantages de la solution retenue.

Si cela s'avère avantageux en termes de gestion, il faut accélérer le regroupement à l'échelon régional, voire interrégional ou exceptionnellement national, de la passation des marchés et de la gestion de fonctions support. Cette centralisation accrue doit concerner un nombre de plus en plus élevé de produits, qu'il s'agisse d'informatique, d'éditique, de mise sous pli, d'affranchissement ou de formation. Ainsi, en matière informatique, le rapport d'audit de l'IGAS et de l'IGF précité relève que la production gagnerait à être concentrée sur un nombre réduit de sites. D'autres tâches pourraient être plus centralisées, comme la paie, la documentation, les assurances et la formation.

Les caisses d'allocation familiales ont commencé à réorganiser la gestion autour de « pôles régionaux de référence ». Cette évolution va dans le bon sens. Il faut accélérer ce processus. Les réponses apportées par la DSS au questionnaire du rapporteur soulignent le retard des processus de mutualisation dans la branche recouvrement. Selon la réponse de la CNAVTS à l'évaluation de la dernière COG, la mutualisation de certains processus pourrait être favorisée si l'organisme qui rend le service disposait de la faculté de le facturer, générant ainsi des recettes supplémentaires pour son budget. Cette piste pourrait être explorée.

b) Des regroupements peuvent être envisagés en matière de gestion du risque

S'agissant de la gestion du risque, l'opportunité de la centralisation de la fonction contentieux dans un organisme d'une branche en fonction du ressort des tribunaux des affaires sociales de la région pourrait être étudiée. De plus, la gestion de certains dossiers très techniques pourrait être confiée à un pôle national spécialisé. La branche maladie pourrait s'engager plus avant dans certains domaines, notamment en ce qui concerne le scannage des feuilles de soins : il pourrait être utile d'étudier les possibilités de créer une plateforme unique, destinée au scannage des feuilles de soins par région ou, le cas échéant, par groupement de départements. Quant à la branche recouvrement, des mutualisations par fonction pourraient être engagées, comme le traitement de la déclaration unique d'embauche.

c) L'interopérabilité des équipements informatiques est nécessaire

Une des priorités des gestionnaires de tous les régimes est d'améliorer la qualité, le nombre et l'interopérabilité des applications des systèmes informatiques. Le régime général s'est bien entendu engagé dans cette voie. Il est nécessaire de poursuivre l'effort engagé.

La gestion des investissements informatiques doit être affinée. L'évaluation précise du retour sur investissement de chaque opération envisagée, en termes d'économies et de qualité de service accrue, est indispensable. À titre illustratif, il est regrettable que l'intervention conjointe de l'IGAS et de l'IGS ait été nécessaire pour que le budget prévisionnel de la CNAMTS en matière d'informatique ⁽³⁾ soit ramené, pour la période 2004-2007, de 2,59 milliards d'euros à 1,45-1,55 milliards d'euros.

La branche maladie doit impérativement améliorer l'interopérabilité de ses systèmes d'information, notamment entre le système administratif et le contrôle médical. Il est indispensable d'accompagner la migration des systèmes vers une architecture plus décloisonnée, plus ouverte, indépendante des organismes et des territoires et surtout la plus évolutive et la plus agile possible. Le passage d'une gestion de paiement et de liquidation administrative à une authentique gestion du risque et à une liquidation médicalisée est à ce prix.

Il faut parvenir très rapidement à une totale compatibilité des systèmes informatiques entre eux. Cela évitera de devoir ressaisir, avec tous les risques d'erreur et les pertes de temps inhérents, les données individuelles lorsqu'un dossier se transporte d'un endroit à un autre - y compris entre deux caisses primaires - comme l'a souligné devant les membres de la mission le directeur du Budget.

Le rapport de l'IGAS et de l'IGF, notant que la création de bases de données régionales oblige à des ressaisies en cas de changement de région, souligne également qu'en matière informatique, la multiplicité des centres de traitement entraîne des difficultés de développement pour l'assurance maladie. La réduction du nombre de sites pourrait être opportune.

Quant à la branche vieillesse, le projet dit « EMI » (évolution des moyens informatiques) prévoit un regroupement des ressources informatiques, actuellement gérées par chaque CRAM, autour de 4 centres. Le gain de productivité attendu, de 30 %, ne sera atteint qu'en 2012. Cela semble excessivement long.

L'informatisation des processus pourrait permettre, d'ici à quelques années, de mettre en place des bornes informatiques interactives dans les organismes et, peut-être à plus long terme, dans les lieux publics (gare, centres commerciaux...), offrant à chaque assuré la possibilité de réaliser sur ces bornes le maximum d'opérations. Ces bornes pourraient même être multibranches. Leur mise en place sera l'occasion de compenser, dans une certaine mesure, les départs à la retraite et de dégager des ressources en personnel pour des missions plus complexes et plus en contact avec les assurés, comme la gestion du risque ou l'accueil physique des populations les plus fragiles.

Enfin, l'assurance maladie doit pouvoir rapidement développer des services en ligne orientés vers les assurés. Sur ce domaine, elle est en retard sur les CAF. Il semble plus rationnel d'offrir la possibilité à l'assuré de consulter lui-même son relevé en ligne que de mobiliser de coûteuses ressources humaines pour rendre ce service relativement simple.

d) La mise en place d'une gestion nationale de certains processus serait opportune

Il faut s'engager résolument dans une gestion à l'échelon régional, voire national, de certains processus actuellement gérés au niveau local. Cette centralisation permet de spécialiser des effectifs dans la gestion d'une procédure. Grâce aux efforts de formation engagés, cela accroît leur efficacité. Le succès de la gestion centralisée et nationale du dispositif du chèque emploi service en est une des preuves. Dans cette perspective, le « versement en lieu unique » (VLU) devrait aussi être étendu aux petites et moyennes entreprises disposant de plusieurs établissements sur le territoire national.

La centralisation d'un processus sur un ou deux sites nationaux doit obéir à des impératifs de meilleure gestion. À cet égard, il pourrait être particulièrement opportun d'organiser un appel d'offres sur tout le réseau pour déterminer quel organisme local sera chargé de la centralisation de la gestion d'un dispositif national.

La gestion de l'accueil pourrait faire l'objet d'une centralisation accrue. L'accueil physique et téléphonique a longtemps été un des points noirs du régime général. La mise en place de « numéros verts » nationaux et de centres d'appels organisés sur une base nationale ou interrégionale constituerait un progrès significatif. Elle permettrait notamment d'élargir l'amplitude de l'horaire d'accueil téléphonique dans les branches.

La branche vieillesse est déjà organisée sur des bases régionales et interrégionales, autour des caisses régionales de l'assurance maladie. Elle a une particularité : pour la région Ile-de-France, la caisse nationale remplit la mission de caisse régionale. Compte tenu du rôle qu'exerce la CNVATS dans cette région, un débat est né parmi les membres de la mission autour de la question de l'opportunité de la mise en place d'une organisation nationale centralisée de la liquidation des pensions de retraites du régime général. Cette proposition permettrait de faire jouer plus facilement des synergies avec d'autres régimes organisés sur une base plus centralisée. Au besoin, il serait possible de mettre en place des plates-formes téléphoniques d'accueil organisées au niveau de grandes circonscriptions régionales. Cependant, il semble que l'organisation existante, sur une base régionale ou interrégionale, soit satisfaisante.

2. La coopération interbranche doit être davantage développée

La mutualisation des moyens entre les branches reste en friche, malgré quelques avancées comme la gestion de la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE) qui donne lieu à une coopération entre la branche famille et la branche recouvrement. Il existe d'autres domaines où une coopération accrue pourrait donner des résultats intéressants : les fonctions « support » et la création d'un fichier interbranche des assurés.

a) La mise en commun des fonctions support est envisageable

On peut envisager de s'engager dans un processus beaucoup plus marqué de mutualisation des moyens entre les branches, particulièrement sur les « fonctions support » qui correspondent à la logistique des branches. Cela concerne notamment : l'éditique, la mise sous pli, le contentieux, le recouvrement, la gestion de l'immobilier, l'informatique, la paierie, le courrier et les télécommunications... L'achat de licences de logiciels, compte tenu de leur coût, pourrait également faire l'objet d'une coopération interbranche accrue.

Au besoin, il pourrait être créé des groupements ad hoc entre caisses nationales et organismes. Le cas échéant, et sur certains produits, on pourrait suggérer de centraliser complètement la fonction « achats » en privilégiant la coopération interbranche.

b) La création d'un fichier informatique interbranche des assurés est à étudier

La coopération interbranche trouverait utilement à s'appliquer dans la création d'un fichier d'identification des assurés interbranches ou dans l'utilisation d'une base de données existante (fisc, fichier INSEE...). Cette suggestion formulée par un gestionnaire de caisse réduirait les erreurs d'identification, les risques de fraudes, et garantirait l'interopérabilité des systèmes d'information de chaque branche. Il ne faut pas sous-estimer sa difficulté de mise en place, qui exigera le respect de l'exigence de confidentialité. Cependant, il semble assez pertinent que le régime général puisse, sous réserve des dispositions relatives à la protection des données personnelles, disposer et utiliser un identifiant unique correspondant à chaque assuré. À signaler que la nouvelle COG de la CNAF prévoit la création d'un répertoire national de branche. Compte tenu de ces retards, le chemin vers l'interbranche sera donc long.

B. L'ADAPTATION DES RÉSEAUX PASSE PAR LE REGROUPEMENT DES CAISSES ET LA CONSERVATION DES IMPLANTATIONS

La question de la carte des réseaux ne doit pas rester « taboue » mais faire l'objet d'une politique adaptée. Les obstacles sont nombreux, qu'il s'agisse de la résistance des élus locaux, des réticences des conseils et des craintes des personnels ou des assurés. Après l'établissement d'un véritable audit tenant compte des spécificités de la branche et du territoire donné, la piste à suivre, avec le plus grand pragmatisme, est plutôt de viser un regroupement des organismes dotés de conseil au niveau départemental ou régional. Ce regroupement de caisses et leur « concentration » ne signifient aucunement la suppression systématique des implantations existantes, éventuellement destinées à fonctionner comme antennes locales.

1. La modification de la carte des réseaux ne relève pas d'une mission impossible

Au sein de chaque branche, il faut distinguer l'organisation de la proximité, autour d'agences et d'antennes, et la répartition des organismes dotés de conseil. L'organisation fonctionnelle des réseaux s'adapte pour suivre les exigences de proximité des usagers, comme le montre l'exemple de la déconcentration réussie de l'URSSAF de Paris ou le réaménagement du réseau de la CPAM de Paris, rendus possibles par un pilotage adapté et la mobilisation efficace des personnels. Pourtant, l'organisation juridique est restée étonnamment stable.

Or, il est possible de restructurer ce type de réseau. Ainsi, la Mutualité sociale agricole (MSA) a adapté le format de son réseau, qui est passé de 74 organismes en 2001 à 58 en 2005, certes dans un contexte démographique favorable. La création du régime social des indépendants devrait aussi s'accompagner d'un plan de restructuration du réseau.

2. Les avantages attendus de l'adaptation de la carte des réseaux sont nombreux

L'adaptation des réseaux pourrait passer par un regroupement des caisses au niveau départemental ou régional. Quels sont les avantages attendus ?

a) La gestion du risque, au service des assurés, gagnerait en qualité

La reconfiguration du réseau pourra réduire les risques d'inégalité de traitement entre assurés. Elle permettra de renvoyer le traitement de certaines situations complexes à un niveau plus élevé, permettant de faire prévaloir une application du droit uniforme sur la circonscription considérée. La même remarque vaut pour l'action sociale : si elle doit être mise en œuvre au plus près des usagers, elle doit être élaborée selon une logique régionale cohérente, en liaison avec les autres institutions compétentes.

À ce titre, il pourrait être utile d'étudier le transfert de la compétence de la reconnaissance de l'accident de travail ou de la maladie professionnelle à la CRAM, la liquidation restant assurée par la CPAM. Cela correspond d'ailleurs à une recommandation d'une étude réalisée par l'IGAS, qui pointe les résultats attendus : un contentieux réduit et une égalité de traitement assurée.

b) La gestion serait moins coûteuse

La modification du réseau aura également un impact positif sur les dépenses de gestion. À titre d'illustration, et sans préjuger de l'opportunité d'un regroupement systématique des caisses au niveau du département, les magistrats de la Cour des comptes ont estimé que la fusion des caisses infra-départementales, dans toutes les branches, permettrait de dégager des économies d'un montant de cent millions d'euros. La standardisation des modes de gestion et l'informatisation des systèmes permettent d'envisager la suppression de caisses locales sans que ni la qualité de gestion ni le service rendu aux assurés ne soient mis en cause. Ainsi, la MSA a constaté que les coûts de gestion des caisses fusionnées baissaient plus que dans les autres caisses. En effet, disposer d'une taille critique, pour une caisse, c'est l'assurance de disposer des compétences et des techniques nécessaires (comptabilité analytique, contrôle qualité...) pour la meilleure gestion possible.

Votre rapporteur remarque à ce propos que la politique de développement des plates-formes téléphoniques dans la branche maladie n'a pas visé chaque caisse primaire isolément, mais a bien opportunément été organisée au sein de pôles dédiés.

c) La démocratie sociale serait renouvelée et renforcée

Le regroupement des conseils sur une base départementale ou régionale permettrait de donner une nouvelle force et une nouvelle légitimité à ces organes. Dans ce cadre, ils disposeraient de moyens accrus et pourraient mieux exercer leur mission, en cohérence avec les acteurs locaux organisés sur la base de circonscriptions administratives régionales ou départementales (conseil général, ARH...). Le dialogue entre toutes les institutions de la protection sociale, étatique, locale et sociale, serait grandement facilité.

3. Les conditions d'une adaptation du réseau doivent être réunies

a) La définition d'une stratégie d'implantation territoriale de branche est nécessaire

Le préalable nécessaire doit être la définition, par chaque branche, d'une stratégie globale territoriale, définition à laquelle participeraient les directeurs, les conseils des caisses ainsi que des représentants des collectivités locales. Cette stratégie devra tenir un arbitrage entre la carte des structures juridiques et l'implantation des antennes de proximité. Elle devra prendre en compte la dématérialisation des procédures : « corbeille électronique », télédéclaration des ressources pour la branche famille, dématérialisation des données sociales pour la branche vieillesse...

Grâce à l'usage accru des nouvelles technologies, cette stratégie devra poursuivre l'objectif d'assurer le même niveau de service dans chaque antenne ou agence qu'à l'organisme de base, évitant aux usagers tout déplacement inutile. L'élaboration de cette stratégie pourra également être facilitée par des études, encore à réaliser, sur la taille optimale d'un organisme de sécurité sociale. Ces études devront prendre en compte à la fois la qualité du service à assurer et les coûts de gestion correspondants. Dans chaque branche, il semble qu'une caisse ne soit efficiente qu'au-delà d'une taille critique, qu'il reste à déterminer. Au-delà d'un certain seuil, l'efficience diminue. S'agissant du niveau des coûts en fonction de la taille, il existe, comme le montre le rapport de la Cour des comptes, une « courbe en U ».

b) Une méthode peut être esquissée

Cette stratégie ainsi élaborée doit ensuite être validée par la tutelle puis inscrite dans le cadre des COG. En effet, compte tenu de son impact potentiel, la restructuration du réseau n'aboutira qu'avec le soutien de l'État, qui doit dégager et imposer une ligne politique claire en la matière. La tutelle doit faire prévaloir, le cas échéant, une logique de fusion d'organismes sur une logique de plates-formes communes.

Grâce à une information adaptée sur la stratégie territoriale et au besoin grâce à la mise en place de mécanismes d'incitation, il est essentiel que les personnels soient impliqués dans la démarche. L'adaptation des réseaux pourrait d'ailleurs être facilitée par les mouvements naturels des départs à la retraite de directeurs de caisse. La mise en place préalable de « commissions politiques » communes aux organismes concernés, organes chargés de la conduite du projet, sur le modèle de la MSA, serait un facteur facilitant. Toujours sur le modèle de la MSA, des « fédérations d'organismes » pourraient précéder les fusions. Cette configuration permet de conserver à titre transitoire deux conseils et deux directions, afin qu'avec le temps, la nécessité de la fusion soit bien acceptée.

C. UNE POLITIQUE DE RESSOURCES HUMAINES FAVORISANT LA MOBILITÉ ET L'ENGAGEMENT DES PERSONNELS DOIT ÊTRE DÉVELOPPÉE

Les personnels des caisses de la sécurité sociale ont réussi à répondre aux nouvelles exigences de gestion et de service, comme le montre, par exemple, la création des plates-formes téléphoniques. Tout indique qu'ils sont prêts, sous certaines conditions, à poursuivre ces efforts.

1. La question des ressources humaines est centrale

Les dépenses de personnel représentent près de 67 % des dépenses de gestion. Aucune réforme de la gestion de la sécurité sociale ne pourra se faire sans le soutien et la participation active de ces personnels. Il est donc nécessaire de leur exposer clairement la nécessité des changements et de définir les moyens de les mobiliser au service d'une amélioration du service rendu à l'assuré, dans le cadre d'une organisation rénovée et plus efficace. La situation juridique de ces personnels est particulière : il s'agit d'un statut de droit privé, la convention collective unique étant soumise à l'agrément ministériel. Les changements nécessaires doivent intervenir par la négociation, la tutelle devant cependant jouer un rôle moteur dans la démarche.

2. Chaque tête de réseau doit s'engager dans une politique active de gestion et de mobilité des ressources humaines

L'action indépendante de chaque caisse locale ne peut conduire à une gestion efficace des ressources humaines au niveau du réseau. Or, les moyens juridiques manquent aux têtes de réseau.

a) Le rôle de la tête de réseau doit être renforcé

Il appartient à la tête de réseau, et particulièrement aux directeurs des caisses nationales, d'engager une réflexion sur l'avenir des métiers de sa branche, avec les moyens en formation correspondants. Elle doit mener une réflexion à caractère véritablement stratégique sur la gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences, et, selon l'expression de la Cour des comptes, passer enfin de l'« animation » du réseau à son « pilotage ». C'est un véritable projet d'entreprise qu'elle doit porter.

À cette fin, chaque branche doit notamment établir un bilan social de branche. Ce bilan permettrait notamment de recenser et d'analyser les données relatives à l'absentéisme. La Cour des comptes a relevé que la réduction d'un point du taux d'absentéisme permettrait un gain de 644 équivalents temps plein (ETP). Ce bilan pourrait également fournir l'occasion d'identifier plus précisément l'impact de l'aménagement et de la réduction du temps de travail sur le service rendu et la politique de ressources humaines.

La tête de réseau doit assurer une veille en matière de compétences, particulièrement en matière d'informatique. Elle doit être également en mesure de détecter les potentiels pour les cadres, ce qui est là encore particulièrement nécessaire en matière d'informatique de réseau. Chaque réseau doit créer une direction des ressources humaines commune aux organismes et à la tête de réseau, afin de fluidifier les carrières et encourager la mobilité. L'aide technique de l'UCANSS pourrait être utile, mais la Cour des comptes relève que la collaboration entre cette institution et les caisses est insuffisante dans ce domaine. En particulier, la création d'un observatoire « prospectif » des emplois et des compétences au sein de l'UCANSS serait particulièrement opportune, notamment en ce qui concerne les ressources humaines informatiques.

On peut également se demander si les personnels des caisses doivent tout faire. Dans certains domaines, il pourrait être envisageable, sous certaines conditions, d'externaliser davantage la gestion de certains processus, en vue de dégager des ressources pour le cœur de l'activité des caisses, particulièrement l'accueil physique, le conseil, la gestion des droits ou le contrôle médical. Dans certains domaines, l'externalisation a eu des conséquences négatives, par exemple en matière de développement informatique, où la maîtrise d'ouvrage doit pouvoir mobiliser des ressources internes significatives.

b) La mobilité doit être encouragée

Il pourrait être opportun d'introduire dans les contrats de travail ou dans la convention collective, par la négociation, des éléments favorisant la mobilité géographique et fonctionnelle des agents. Afin de faciliter les nécessaires mutations décrites plus haut, il faut en effet promouvoir et accroître la mobilité géographique et professionnelle des personnels, particulièrement des cadres et des personnels de direction. Cette mobilité pourrait être organisée en fonction de plusieurs paramètres : temps passé dans le poste, difficulté liée au poste, situation familiale... Elle pourrait d'abord ne concerner que les organismes géographiquement proches, avec les incitations adéquates et des procédures adaptées. Il faut, en outre, accroître la fluidité des mouvements de personnels et la mobilité interbranches, ce qui passe par la promotion du rôle de l'UCANSS dans ce domaine. Quant à la mobilité fonctionnelle des personnels dans leur ensemble, qui deviendra de plus en plus nécessaire avec l'informatisation et les départs à la retraite, elle doit être encouragée par toutes les mesures de formation adéquate.

c) Une réflexion sur la carrière des personnels de direction s'impose

Une réflexion spécifique doit s'engager sur la carrière des personnels de direction. À ce titre, l'exploitation systématique des résultats des entretiens d'évaluation et de la notation sera utile, en cohérence avec les bilans d'exécution des CPG. La satisfaction à une obligation de mobilité géographique ou interbranche pourrait devenir une condition à l'accès à un poste plus important dans un autre organisme. Les incitations financières à la mobilité pourraient être renforcées. Le cas échéant, il serait utile d'envisager d'imposer une durée maximale dans certaines fonctions de direction.

3. Il faut promouvoir des systèmes de rémunération, d'intéressement et d'avancement innovants et motivants

a) Le réexamen du rôle de l'UCANSS en matière de négociation collective doit être envisagé

Une avancée importante serait de transformer les accords conclus au niveau de l'UCANSS - tels les accords de novembre 2004 et février 2005 sur les rémunérations, l'évaluation et la formation des agents - en véritables « accords-cadres ». Les branches pourraient ensuite les adapter de manière plus souple qu'actuellement. Ce changement permettrait de décentraliser davantage la négociation et de l'adapter précisément aux métiers de chaque branche.

b) La politique de rémunérations doit être modernisée

Afin que les personnels du régime général voient leurs efforts mieux reconnus, il serait bon de mettre en place, par la négociation, de systèmes de rémunérations plus individualisés, le cas échéant en échange d'avancées en termes de service rendu à l'assuré. Il faudrait envisager dans ce cadre des processus plus spécifiques à chaque branche en fonction de leurs objectifs spécifiques. Le cas particulier de certaines compétences, comme celles d'ingénieurs informaticiens réseaux, devrait être pris en compte.

c) L'intéressement doit être davantage développé

L'intéressement ne doit pas devenir un substitut aux mesures salariales générales. Il est essentiel que la politique d'intéressement accorde aux gestionnaires locaux une marge de manœuvre supplémentaire significative, pour accroître la part « locale » et personnalisée de l'intéressement. Il serait nécessaire, dans cette optique, de relier les mesures d'intéressement aux résultats de l'exécution des contrats pluriannuels de gestion.

d) L'avancement doit privilégier les performances et le mérite

Comme le note la Cour des comptes, l'avancement à l'ancienneté doit laisser une place aux critères individuels de promotion au choix, plus respectueuse de l'engagement et des performances de chacun. Ces mesures doivent être accordées en respectant les classifications d'emplois en vigueur, et non comme alternative à des mesures salariales. Cela nécessite aussi une profonde réforme des mécanismes d'appréciation de chaque agent.

D. LA GOUVERNANCE DES BRANCHES DU RÉGIME GÉNÉRAL MÉRITE DES AMÉNAGEMENTS

Pour faciliter les changements décrits plus haut, deux changements paraissent indispensables : la rénovation de l'outil des conventions d'objectifs et de gestion d'une part, et l'accroissement des compétences des têtes de réseau d'autre part.

1. L'amélioration de l'outil des COG augmentera l'efficience de la gestion des coûts

Les organismes de sécurité sociale se trouvent placés dans une situation de monopole ; organismes privés, ils remplissent une mission de service public. Afin de responsabiliser les gestionnaires des branches, l'outil de la contractualisation reste indispensable. La COG est en quelque sorte l'instrument de régulation du monopole. Son extension récente à la branche accidents du travail et maladies professionnelles et à d'autres régimes que le régime général est d'ailleurs très opportune. L'outil reste néanmoins perfectible.

a) L'amélioration de la productivité doit devenir un objectif à part entière des futures COG

Il existe un certain consensus entre la Cour des comptes, la tutelle et certains gestionnaires des branches pour recentrer les COG et leur application sur la nécessaire amélioration de la productivité. La MECSS ne peut qu'encourager les partenaires à la négociation d'avancer dans cette voie. Les COG à venir et les futurs CPG devront donc comporter des objectifs de productivité bien précis.

Les COG précédentes ont porté l'accent sur l'amélioration de la qualité du service rendu. Elles ont d'ailleurs permis aux organismes de la sécurité sociale de rattraper leur retard, même si des progrès sont encore possibles. Ces progrès peuvent concerner l'amplitude horaire de l'accueil, la dématérialisation, l'utilisation des nouvelles technologies (courrier électronique, forums de discussion...) ou l'accessibilité des services aux personnes handicapées. Il reste maintenant à garantir ce niveau de service, tout en améliorant l'efficience des branches et en adaptant leur organisation aux défis à venir.

Les indicateurs relatifs à la productivité pourraient être affinés. On peut ainsi se demander s'il ne serait pas plus incitatif de supprimer les références à la productivité moyenne d'un groupe de caisses pour fixer des objectifs plus ambitieux. S'agissant des dernières COG de la branche vieillesse et famille, on ne peut que regretter l'absence dans le corps même de la COG d'engagements chiffrés sur la réduction des écarts de coûts entre les caisses.

b) La définition d'objectifs et d'indicateurs adéquats reste un enjeu majeur des prochaines COG

Il reste à définir des indicateurs pertinents pour mesurer l'amélioration de l'efficience (et non pas seulement l'efficacité) des branches. Ces indicateurs doivent être fiables, ce qui ne semble pas encore être partout le cas. À titre d'exemple, lors de l'audition de la responsable de l'URSSAF de Paris, certaines des données présentées se sont révélées non cohérentes avec celles fournies par l'ACOSS. De même, il subsiste des divergences sur le coût de gestion d'un « chèque emploi service » entre l'ACOSS et la Cour des comptes. Enfin, le pilotage du réseau exige que soient enfin produites des données certifiées relatives aux effectifs du régime général... Certains indicateurs pertinents pourraient être communs aux branches ce qui permettrait d'établir des comparaisons. Il serait également nécessaire que la Direction de la sécurité sociale soit systématiquement destinataire des études réalisées par les têtes de réseau sur les différences de coûts et de performances entre caisses locales.

Un document⁽⁴⁾ rédigé par les DRASS et consacré à l'évaluation de la qualité du pilotage dans les organismes de la sécurité sociale comprend, s'agissant des branches du régime général, des remarques pertinentes et des recommandations. Il montre notamment que si des tableaux de bord et des indicateurs assez sophistiqués (entrepôts de données, outils de contrôle de gestion...) sont élaborés au niveau national, l'impulsion et la volonté nécessaires manquent pour les diffuser à l'échelon local où ils peuvent être effectivement utilisés.

Dans ce contexte, le préalable à la production d'indicateurs d'efficience fiables et à la rénovation de la gouvernance des caisses est l'extension de la comptabilité analytique à toutes les branches, particulièrement les branches recouvrement et famille. Cette mise en place, réelle et effective, au niveau local comme au niveau national, permettra de dégager des coûts complets par fonction. Il pourrait être envisagé d'imposer une obligation juridique de tenue de comptabilité analytique aux caisses. Il semble aussi opportun d'introduire dans les COG la création d'un « observatoire des charges et des coûts ».

Il conviendrait en tout état de cause d'étendre l'application d'indicateurs de productivité à toute l'activité de la branche considérée, dans la mesure où cela est possible. C'est ainsi le cas du contrôle médical ou de l'action sociale. La COG de la branche famille s'engage timidement dans cette voie en établissant des indicateurs de production en matière d'action sociale (exemple : nombre de médiations familiales effectuées). Il aurait été intéressant d'identifier les moyens mis en œuvre pour dégager des objectifs de productivité dans le domaine de l'action sociale. Pour les indicateurs de performance économique, cette COG renvoie d'ailleurs à un travail à effectuer durant l'exécution de la convention, ce qui laisse un doute quant à son application rapide.

Il convient également de mettre en place des budgets de gestion administrative unifiés dans chaque branche, ce qui améliorera la lisibilité de l'exécution des COG en matière de dépenses du personnel.

c) Des changements sont nécessaires dans le processus de contractualisation

Les engagements rassemblés dans les COG doivent être en nombre restreint afin d'éviter de transformer la convention en une sorte de catalogue. S'agissant des contrats pluriannuels de gestion (CPG), chaque caisse nationale pourrait cibler ses efforts de contractualisation sur les organismes les plus demandeurs. Les organismes éprouvant le plus de difficultés, ou en cours de restructuration, nécessitent un suivi particulier. Il serait également souhaitable que toutes les COG (maladie, AT-MP, famille, vieillesse et recouvrement) soient conclues pour une période de temps identique, ce qui faciliterait la gestion des CRAM. En outre, les mécanismes d'intéressement et de sanction mis en place dans le cadre des COG et des CPG, différents selon les branches, pourraient être renforcés.

La procédure des COG est inadaptée au développement de plans informatiques d'ensemble. En raison de leurs coûts et de leur importance stratégique, ces plans exigent un suivi spécifique de la tutelle. Ainsi, l'autorisation pluriannuelle de dépenses devrait être donnée par « tranches », recouvrant un programme précis. Des clauses de rendez-vous périodiques permettraient à la tutelle et aux gestionnaires de caisse de faire ensemble le point sur la consommation des crédits et le niveau des réalisations. Cependant, on peut émettre des doutes sur la capacité des tutelles à assurer un véritable contrôle de l'application de la COG en matière informatique, contrôle qui nécessite des moyens conséquents.

Les tâches effectuées par les organismes doivent être rémunérées à leur juste coût. Ainsi, le rapport de la Cour des comptes réalisé à la demande de la commission des affaires sociales du Sénat sur l'indemnisation des victimes de l'amiante souligne le poids des coûts de gestion des dispositifs mis en place par le Fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (FCAATA), dispositifs gérés par les CRAM. Une convention conclue le 9 novembre 1999 fixe à 2 % du montant total des allocations servies la rémunération des CRAM. Or, selon les données de la Cour des comptes, les sommes reçues par les CRAM à ce titre seraient très inférieures aux budgets effectifs de gestion.

d) Le format des enveloppes financières doit être adapté

Il est nécessaire d'adapter le format des enveloppes financières des COG en évitant de baser les dotations sur la consommation de la dernière année, ce qui conduit à des enveloppes pluriannuelles mal ajustées. Selon les informations fournies par un représentant de la Cour des comptes lors de l'audition du Premier Président, M. Philippe Séguin, sur l'application de la loi de financement de la sécurité sociale⁽⁵⁾, la négociation et la conclusion de la COG de la branche vieillesse ont effectivement suivi ce principe. En revanche, cela n'a pas été le cas de la branche famille, ce qu'on ne peut que regretter.

De même, le mécanisme de reports des éventuels excédents à l'intérieur de la COG doit inciter les caisses à la meilleure gestion possible. Il serait également préférable d'éviter de conclure des avenants en cours de COG pour mieux responsabiliser les gestionnaires.

e) La démarche de certification peut être étendue

La certification des organismes de sécurité sociale constitue une démarche à favoriser. Elle présente l'avantage d'utiliser des critères objectifs et d'apporter un regard extérieur sur la gestion. En outre, du point de vue des ressources humaines, elle incite tous les personnels à engager une réflexion sur leurs métiers et leurs conditions de travail. Elle crédibilise l'action des caisses vis-à-vis de leurs interlocuteurs. In fine, elle est le gage du maintien d'un haut niveau de service pour l'assuré.

Il pourrait donc être intéressant de mettre en place un calendrier de certification de chaque organisme local et national. Il est essentiel que la certification concerne l'intégralité du champ d'activité de chaque organisme. La tête de réseau devrait apporter son soutien logistique, financier et politique aux démarches de certification. Cette démarche déjà engagée dans la branche maladie devrait être encore renforcée dans les branches recouvrement et famille.

2. Les compétences des directeurs des caisses nationales et locales doivent être renforcées

La gestion efficace des réseaux exige, compte tenu de la professionnalisation croissante de chaque branche, un pilotage fort de la part des têtes de réseau respectives. Seul ce véritable pilotage permettra d'engager les démarches de mutualisation évoquées précédemment et de mettre en place les nouveaux systèmes d'informations. Il s'agit d'un élément clef de la gestion du régime général.

Il est donc proposé que, sur le schéma de la réforme des instances dirigeantes de la CNAMTS, les compétences des directeurs des caisses et réseaux nationaux (ACOSS, CNAF et CNAV) soient renforcées. Ils doivent disposer de la compétence de nomination des agents de direction. Le cas échéant, une procédure nécessitant une majorité qualifiée pourrait permettre au conseil de s'opposer au choix du directeur du réseau. Cette modification aboutira à la mise en place d'une authentique gestion des carrières des cadres dirigeants. Celle-ci reste très difficile à organiser tant que chaque décision de nomination dépend d'organes spécifiques et différents, sur l'ensemble du territoire. Cela permettra une gestion plus managériale du réseau, facilitera les éventuelles opérations de restructuration et entraînera une mutualisation des bonnes pratiques.

Les conseils des caisses nationales fixeraient les grandes orientations et resteraient compétents pour les relations institutionnelles, notamment dans le cadre de la préparation du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

D'autres mesures contribueraient à renforcer les têtes de réseau. À l'occasion de chaque départ d'un directeur d'organisme, la tête de réseau pourrait faire réaliser un audit externe de la situation de l'organisme. De plus, dans les branches vieillesse et famille, la tête de réseau doit pouvoir fixer des critères de base et des définitions communes pour la gestion de l'action sociale.

Enfin, la disposition de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 modifiant l'article L. 114-6 du code de la sécurité sociale relatif à l'accroissement des compétences des comptables nationaux par rapport aux comptables locaux exige la publication d'un texte réglementaire pour devenir pleinement applicable.

Parallèlement, les pouvoirs de directeurs d'organismes locaux doivent être accrus, notamment en termes de gestion des ressources humaines.

E. L'AMÉLIORATION DE LA GESTION RELÈVE AUSSI DE LA RESPONSABILITÉ DE L'ÉTAT

Comme l'ont montré les auditions de la mission et les déplacements du rapporteur, l'amélioration de l'organisation des branches et de l'efficacité de leur gestion ne dépend pas exclusivement des gestionnaires et des personnels des branches. Un certain nombre de recommandations adressées au gouvernement et au Parlement permettrait d'aider les branches à améliorer leur gestion.

1. La simplification risque-t-elle de mettre en cause l'équité ?

Compte tenu du constat de la complexité croissante de la législation et de la réglementation sociale, l'objectif de simplification des règles est naturellement apparu au sein de la mission. Cependant, simplifier un dispositif social met nécessairement en cause les droits des assurés ou, du moins, de certains d'entre-eux. Le souhait de simplification peut se heurter à d'autres impératifs, également légitimes.

Ainsi, le rapport 2004 du Médiateur de la République pointe le fait que les prestations, lorsqu'elles ne dépassent pas un faible montant, ne sont pas versées. Cette économie de gestion pour les branches est préjudiciable à certains assurés.

De même, l'évaluation forfaitaire des ressources a été critiquée, alors qu'elle est plus simple à gérer. La remarque vaut également pour les services des CRAM dédiés à la tarification des entreprises en matière de risque AT-MP : la simplification du dispositif, légitime ou non, permettrait de dégager des ressources supplémentaires pour la prévention.

2. Les conditions d'élaboration et d'application des lois et de la réglementation doivent prendre en compte les conditions de gestion

Tous les gestionnaires des branches sont unanimes pour souligner combien les modalités de mise en œuvre des nouveaux textes législatifs sont peu satisfaisantes. Il semble que l'impact des propositions de mesures législatives sur l'organisation de la sécurité sociale soit régulièrement sous-estimé, comme l'a montré par exemple la mise en œuvre de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites et en particulier la réforme des conditions du versement des pensions de réversion. Les conséquences administratives pour les branches de nouvelles dispositions législatives devraient donc être systématiquement et précisément évaluées au préalable. Le résultat de ces études d'impact devrait être transmis au Parlement. Cela suppose une mobilisation accrue de la Direction de la sécurité sociale.

Les lois devraient également fixer des délais raisonnables de mise en application. Une fois la loi promulguée, il est évidemment indispensable d'accélérer la sortie des textes réglementaires. Comme l'ont souligné les personnes auditionnées, les éventuels retards posent de sérieux problèmes de gestion aux organismes. Il faut veiller à ce que la complexité des textes législatifs - voire leurs éventuelles contradictions - la sortie tardive des textes d'application et la succession de périodes transitoires ne soient pas préjudiciables aux assurés en raison des problèmes de gestion induits.

Enfin, le Parlement doit aussi se montrer vigilant sur les objectifs fixés aux gestionnaires du régime général. La loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale, avec les programmes de qualité et d'efficience, lui donne des outils nouveaux. La présence de parlementaires aux conseils de surveillance des caisses nationales est aussi le moyen de renforcer l'attention de la représentation nationale aux conditions de gestion des organismes.

3. Certaines questions exigent un arbitrage politique

a) Il faut passer à la vitesse supérieure en matière de télétransmission des feuilles de soins électroniques

La télétransmission des feuilles de soins électroniques (FSE) constitue un progrès majeur pour la gestion de l'assurance maladie. Elle permet des gains de productivité importants et l'allocation de moyens vers les fonctions d'accueil et de contrôle. Cependant, la télétransmission est inégalement répandue chez les professionnels de santé. Elle est ainsi généralisée chez les omnipraticiens mais moins répandue chez les spécialistes, en particulier chez ceux exerçant en région parisienne.

Certes, il s'agit essentiellement d'un enjeu des négociations conventionnelles entre les caisses et les représentants des professions de santé ; cependant, il convient d'accroître significativement et rapidement la proportion de professionnels, et en particulier de spécialistes, pratiquant la télétransmission. L'objectif à moyen terme serait d'introduire une obligation de transmission. Si les incitations ne suffisaient pas, il conviendrait également d'engager les travaux permettant, le cas échéant, d'appliquer la télétransmission aux établissements de santé privés, dans la perspective de la tarification à l'activité, et d'augmenter significativement la proportion de personnels paramédicaux concernés.

b) La mise en place du dossier médical personnel doit être préparée dans la plus grande concertation

La loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie met en place les conditions de la création d'un dossier médical personnel. Compte tenu de l'enjeu que représente ce dossier médical personnel pour notre système de santé et d'assurance maladie, il semble nécessaire que la réflexion sur la mise en place du dossier médical personnel intègre très en amont la branche maladie et les organismes de protection complémentaire. Cela permettrait de réduire les doublons et de garantir une certaine interopérabilité des systèmes, dans le respect des dispositions relatives au secret médical.

Par ailleurs, il serait souhaitable d'étudier la possibilité de mettre à la disposition de chaque assuré social une clé USB contenant les informations médicales personnelles auxquelles il pourrait accéder.

c) L'utilisation de certaines données de l'administration fiscale par les organismes sociaux pourrait être un plus

La procédure de déclaration de ressources est très coûteuse à mettre en œuvre et peine à mesurer précisément les ressources des assurés à un moment donné. Par souci de simplification, il pourrait donc être envisagé de croiser les fichiers de l'administration fiscale et ceux des organismes sociaux (branche famille et maladie) dès la procédure d'instruction des demandes. La rédaction en vigueur de l'article L. 152-A du livre des procédures fiscales prévoit déjà que l'administration fiscale communique aux organismes débiteurs des prestations familiales les informations nécessaires au contrôle. La délégation aux usagers et aux simplifications administratives (DUSA) pourrait faire de cette question l'un de ses chantiers afin de réaliser une évaluation des coûts et des bénéfices de la proposition. La complexité de sa mise en œuvre ne doit cependant pas être sous-estimée en raison de l'impératif de sécurisation du circuit des données.

De même, il convient d'accélérer les processus de dématérialisation de certaines procédures d'état civil dans les mairies, notamment l'édition d'extraits d'actes de naissance, pièces demandées par les organismes de sécurité sociale. L'État doit encourager toutes les démarches facilitant les relations directes, rapides, faisant appel aux nouvelles technologies entre les organismes sociaux et les services de l'état civil.

4. La simplification de certaines règles est de nature à alléger les charges de gestion

De manière paradoxale, il est souvent compliqué de simplifier. Certaines personnes auditionnées ont recommandé la stabilisation du cadre normatif plutôt que sa simplification. Le rapporteur a cependant demandé, lors de chaque audition, que lui soient communiquées des propositions de simplification. Les développements suivants, de portée inégale, sont le reflet de ces propositions.

a) Le cadre législatif et réglementaire de la branche maladie mérite des simplifications

Le mode de calcul et de versement des indemnités journalières a été présenté par de nombreux intervenants comme excessivement complexe. Cependant, aucune proposition concrète n'a été formulée. Le rapporteur relève que ce constat de complexité excessive est également fait par la Cour des comptes dans son rapport sur l'application de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2004, qui souligne que la liquidation mobilise des ressources qui pourraient être utilement affectées au renforcement des contrôles. Le rapport ajoute que la subrogation des entreprises aux assurés, facteur de simplification, pourrait être développée.

On peut en outre se demander si la suppression, ou du moins le recentrage, du dispositif de l'entente préalable, qui mobilise excessivement les ressources du contrôle médical sans résultats significatifs en termes de contrôle des dépenses, n'est pas une piste à suivre, comme l'a montré la première audition du directeur général de la CNAMTS. Enfin, compte tenu de l'importance des moyens mobilisés pour vérifier l'ouverture des droits et du caractère désormais universel de la couverture maladie, on peut se demander s'il ne serait pas temps de simplifier radicalement le dispositif d'immatriculation et d'ouverture des droits en matière d'assurance maladie.

b) Le cadre législatif et réglementaire de la branche vieillesse peut être lui aussi simplifié

Il est certain qu'une harmonisation des règles entre les régimes spéciaux et le régime général facilitera la tâche de ce dernier, qui est souvent le « dernier régime » de l'assuré. Cependant, cet objectif d'harmonisation totale paraît politiquement très difficile à mettre en œuvre.

En outre, dans un courrier adressé au rapporteur, une CRAM pointe une simplification possible en matière de calcul des droits à pension de réversion. Ces droits sont étudiés compte tenu des ressources de l'assuré dans les trois mois civils précédant la date d'effet de la pension (et non la date de demande ou de décès). Cela provoque des retards dans la mise en liquidation. De même, certains contrôles pourraient être allégés ou supprimés, notamment l'interrogation annuelle des bénéficiaires de la majoration pour conjoint à charge.

c) Le cadre législatif et réglementaire de la branche accidents du travail - maladies professionnelles gagnerait également à être rationalisé

Les membres de la mission ont entendu de nombreux appels en faveur d'une simplification des conditions du versement des prestations « accidents du travail - maladies professionnelles ». Le calcul des droits aux indemnités journalières semble particulièrement complexe et coûteux en moyens. La fragmentation des parcours professionnels rend en effet très difficile l'établissement des attestations d'employeurs, et les personnels des organismes dépensent beaucoup d'énergie pour récupérer ces attestations. Cependant, aucune proposition concrète n'a été formulée en matière d'ouverture des droits.

La dématérialisation complète du processus des déclarations d'accidents du travail et la suppression de la double saisie entre la CPAM et la CRAM seraient des facteurs de simplification significatifs. La limitation des recours formés par les entreprises, qui prennent parfois un aspect systématique, pourrait être réalisée grâce à l'enfermement des possibilités de recours dans des délais raisonnables.

d) La généralisation du dispositif du chèque emploi service est à envisager

Parmi les mesures de simplification qui doivent faire l'objet d'un traitement prioritaire figure la généralisation du dispositif du chèque emploi service pour les personnels de maison. Selon la Cour des comptes, le coût de gestion d'un compte d'un chèque emploi service est de 21,70 euros, contre 96,12 euros avec la procédure traditionnelle. La Cour des comptes estime à 25 millions d'euros d'économies le gain représenté par un basculement complet de la procédure sur le chèque emploi service. Ce basculement suppose une politique de communication ciblée en direction des personnes âgées. Il pourrait être facilité par des incitations financières adéquates, au besoin en majorant le coût pour l'employeur de la formule traditionnelle. Enfin, il conduira à redéfinir les règles gouvernant l'allocation des moyens budgétaires aux URSSAF.

III.- COMMENT L'USAGER PEUT-IL ÊTRE REMIS
AU CœUR DU SYSTÈME ?

Les recommandations précédentes posent la nécessité d'un certain nombre de changements dans la gestion des branches de la sécurité sociale. Il est notamment apparu que le mode d'exercice de la démocratie sociale est devenu l'un des enjeux centraux de la gouvernance de notre système de protection sociale.

Afin d'aller plus loin dans la réflexion, il a paru utile de dessiner l'ébauche d'un modèle différent d'organisation du régime général de la sécurité sociale. S'appuyant sur le constat d'une segmentation excessive de la prise en charge de l'assuré et de la nécessité de rénover la « démocratie des caisses », cette organisation a pour axes principaux la création d'une caisse régionale unique et multibranche et une politique de proximité appuyée sur des guichets uniques. L'objectif recherché est un meilleur service rendu aux assurés grâce à une gestion rationalisée et moins segmentée.

Certaines de ces propositions sont complémentaires aux précédentes, d'autres leur sont alternatives. Elles présentent un caractère structurant, dont l'éventuelle mise en œuvre nécessiterait des conditions qui ne sont manifestement pas encore réunies. Elles visent surtout à susciter un débat utile sur l'évolution des conditions de gestion de la sécurité sociale.

A. LA GESTION PAR BRANCHES DE LA SÉCURITÉ SOCIALE A-T-ELLE TROUVÉ SES LIMITES ?

Le cadre posé par l'ordonnance de 1967, qui organise la séparation par branches, compte tenu de l'évolution des populations, est-il devenu, près de quarante ans après, trop strict ? C'est une question qui a émergé des auditions conduites par la mission. Le caractère jugé excessivement étanche des branches est à prendre en compte sous trois aspects différents : la prise en charge des usagers, les conditions de gestion et l'exercice de la démocratie sociale.

1. La qualité du service rendu souffre de la segmentation des risques

Certes, les branches de la sécurité sociale interviennent à des âges différents de la vie d'un assuré. Cependant, il semble que l'organisation par branche conduise à une segmentation de la prise en charge de certains assurés, segmentation qui nuit à la qualité de celle-ci. Ainsi, les conditions de la prise en charge des personnes en situation de précarité et des personnes âgées dépendantes deviennent de plus en plus difficiles. Qui en est responsable ? Cette prise en charge dépend-elle de la responsabilité de la branche retraite ou celle de la maladie ? Cet exemple ne justifie-t-il pas à lui seul l'introduction d'un peu plus de « transversalité » dans la gestion du régime général ?

2. Les conditions de gestion par branches n'incitent pas à l'optimisation des moyens

Comme il a été montré précédemment, les conditions de gestion souffrent de l'étanchéité de la gestion par banche. Ainsi, les systèmes informatiques ne sont pas interopérables, ce qui va poser de plus en plus de difficultés, à la fois pour assurer le meilleur service à l'assuré, réduire les coûts de gestion et lutter contre la fraude.

Cette étanchéité se retrouve dans la gestion des ressources humaines, qui présente une ambiguïté majeure. La mobilité interbranche est très réduite, alors même que la convention collective unique est censée favoriser la mobilité. Certes, on observe une professionnalisation accrue de chaque branche, mais ce constat pourrait amener précisément à s'interroger sur la nécessité de procéder à des aménagements à cette unicité conventionnelle. Il conviendrait donc de sortir de cette ambiguïté, soit en aménageant le principe de la convention collective unique pour tirer les conclusions d'une professionnalisation accrue, soit en rapprochant la gestion des branches afin de permettre aux salariés d'une branche de passer effectivement de l'une à l'autre.

3. La démocratie sociale pourrait trouver un élan nouveau en s'exerçant dans un cadre resserré

S'il est essentiel que les représentants des salariés et des employeurs participent à la gestion du régime général de la sécurité sociale, les modalités de cette participation peuvent être améliorées et adaptées aux évolutions intervenues depuis 1945. En effet, la segmentation des branches pose la question du maintien d'un nombre élevé d'organismes pourvus de conseil sur une circonscription donnée, alors même que la carte de l'implantation territoriale des caisses n'a pas été modifiée. Il faut en effet rappeler que ces nombreux conseils sont composés de membres désignés et non élus, les dernières élections à la sécurité sociale remontant à 1983. Cela pose le problème du lieu d'exercice adapté de la démocratie sociale sur un territoire donné, où coexistent des organismes appartenant à des réseaux différents.

B. LA RÉGIONALISATION DE LA GESTION DE LA SÉCURITÉ SOCIALE ET L'ÉVOLUTION VERS UN GUICHET UNIQUE LOCAL SONT DES ORIENTATIONS PRIORITAIRES

Une réflexion relative à la régionalisation de la gestion de la sécurité sociale et à l'évolution de l'organisation des branches vers une structure offrant un « guichet unique » pourrait être une contribution utile aux débats actuels.

1. L'organisation de la sécurité sociale doit s'articuler autour de l'échelon régional

a) La création d'un échelon de pilotage doté d'une forte légitimité démocratique est souhaitable

Il pourrait être utile de construire un échelon régional fort de la sécurité sociale. La régionalisation est déjà réalisée dans les DOM, avec les spécificités qui s'y attachent, avec les « caisses générales de la sécurité sociale », organismes spécifiques aux départements d'outre-mer, exerçant cumulativement les attributions de la CPAM, de la CRAM, de l'URSSAF et même de la Caisse de Mutualité Sociale Agricole, la branche famille restant autonome.

Cette structure régionale à inventer, qu'on pourrait appeler « agence régionale de sécurité sociale », pourrait être construite selon un processus d'agrégation à la CRAM. Cette caisse présente en effet déjà un caractère interbranche au sein du régime général, puisqu'elle regroupe la branche vieillesse et, à des degrés variables, la branche AT-MP et la branche maladie. Les CPAM et les CAF seraient ainsi fondues avec la CRAM, au sein d'une structure régionale, dotée de la personnalité morale et d'un conseil unique dont la configuration pourrait varier suivant la nature des questions abordées. Le cas échéant, l'intégration du réseau des URSSAF pourrait être envisagée.

Cette caisse régionale disposerait d'un conseil composé de représentants des salariés et des employeurs, qui seraient élus. La légitimité de ce conseil serait ainsi confortée par son mode d'élection. Il serait également renforcé car il serait, dans la région, le seul conseil du régime général. Ses prises de position à l'échelon régional auraient donc un impact accru. La lisibilité du système pour les assurés et les citoyens serait considérablement améliorée.

b) Dans la branche maladie, la régionalisation est une nécessité

L'évolution vers une régionalisation de la gestion de l'assurance maladie est une nécessité. Elle est cohérente avec les évolutions récentes qui ont privilégié l'échelon régional et avec les nécessités de traiter certains problèmes à un niveau plus large, comme la définition du SROS, l'articulation ville-hôpital ou la gestion de l'offre de soins. Il faut notamment prendre en compte l'existence des agences régionales de l'hospitalisation et des unions régionales des caisses d'assurance maladie (URCAM) instituées en 1996, la création des groupements régionaux de santé publique (GRSP) par la loi relative à la politique de santé publique et enfin les missions régionales de santé (MRS) et les agences régionales de santé (ARS) prévues à titre expérimental par la loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie. Il semble donc pratiquement inévitable d'aboutir à moyen terme à un pilotage régional de l'assurance maladie.

2. La création d'un « guichet unique » au niveau local s'impose

Le guichet unique serait constitué grâce au regroupement, à l'échelon local, des antennes locales des diverses branches. C'est déjà le cas, à des degrés divers, dans d'autres régimes de sécurité sociale, certes de taille plus réduite, comme la mutualité sociale agricole, le régime des militaires, le régime des cultes ou, bientôt, le régime social des indépendants. Le regroupement au niveau des antennes serait mené de manière pragmatique et avec le souci constant de privilégier la qualité du service rendu à l'assuré, sans dégrader l'égalité d'accès au service public.

Le préalable nécessaire à la création de ce guichet unique sera la mise en place d'un réseau informatique commun aux branches, ce qui, compte tenu des cloisonnements existant à l'intérieur de chaque branche, est une œuvre de longue haleine.

3. Les avantages attendus sont nombreux

Cette agence régionale de la sécurité sociale et ce guichet unique offrent des avantages significatifs dans trois domaines.

a) La qualité du service rendu à l'assuré serait améliorée

La prise en charge globale de l'assuré, grâce au guichet unique, est plus satisfaisante. Elle offre une qualité de service accrue en mettant fin à la segmentation des prises en charge. Le service intégré comprendrait le médico-social, la prévention et le risque professionnel. En ce qui concerne la branche maladie, la régionalisation du pilotage faciliterait la construction de réseaux et de filières. Ces agences régionales organiseraient une politique d'action sociale plus structurée, mieux ciblée et mieux coordonnée, assurant une égalité de traitement des assurés au sein de la région, particulièrement en matière d'interprétation du droit et d'action sociale.

La création d'une agence régionale et la disparition des caisses à l'échelon infrarégional n'excluent pas, bien au contraire, une politique de proximité. Cette politique serait définie par la structure régionale, seule apte à connaître les paramètres locaux. Selon la configuration de la région, des agences et des antennes continueraient d'irriguer le territoire et de satisfaire l'exigence de proximité. Les antennes présenteraient, dans la mesure du possible, un caractère « interbranches » afin d'atteindre l'objectif de guichet unique. Grâce à ces antennes multibranches, l'irrigation du territoire pourrait être significativement améliorée.

La branche famille doit conserver des liens forts avec les départements en raison des compétences de ce dernier en matière d'aide sociale. Le cas échéant, il pourrait donc être décidé de déconcentrer la gestion de la branche famille, les structures ainsi créées étant dépourvues de conseils.

b) Les conditions de gestion seraient facilitées

Le regroupement des organes dotés de conseil permettrait de substantielles économies de gestion, grâce notamment à la saisie unique de l'identité de l'assuré, l'utilisation de matériels informatiques et de systèmes d'information communs et probablement la réduction des frais de structures. Dans l'hypothèse où les URSSAF seraient intégrées à ce schéma régional, il paraîtrait possible de dégager des synergies entre la tâche de recouvrement et la collecte des données sociales effectuée par la branche vieillesse auprès des entreprises.

Ces agences régionales interbranches permettaient également d'améliorer les parcours professionnels des salariés des caisses, en les diversifiant et en facilitant les « passerelles » entre les risques. Cela n'empêcherait pas la spécialisation de salariés sur un risque afin de mieux étudier les dossiers posant problèmes. La convention collective unique des personnels de la sécurité sociale devrait d'ailleurs faciliter la mise en place de ces agences interbranches. La mobilité géographique accrue des personnels mentionnée plus haut faciliterait, dans certaines limites, les restructurations à l'intérieur de la circonscription régionale.

c) Le pilotage des réseaux serait renforcé

Lorsque le nombre d'organismes est réduit, le pilotage par la tutelle devient plus facile. Cela est particulièrement vrai s'agissant de la branche maladie, qui a besoin d'un échelon régional fort. La création de cet échelon régional, nécessité qui n'a pas été satisfaite par la création de l'URCAM, s'inscrirait dans le paysage déjà très régionalisé du pilotage de l'assurance maladie et de la santé publique (agence régionale de l'hospitalisation, unions régionales de médecins libéraux, groupements régionaux de santé publique...).

d) La démocratie sociale serait rénovée

L'élection des représentants des assurés et des employeurs au sein des conseils de ces agences participerait à un renouveau de la démocratie sociale en accroissant la lisibilité de l'ensemble. Ces représentants verraient ainsi leur légitimité renforcée. Les conseils pourraient devenir de véritables instances d'orientation pour un pilotage global et régional du régime général de la sécurité sociale.

Ils se verraient notamment confier la responsabilité de veiller à la qualité du service à l'usager en s'assurant de son niveau et de son homogénéité dans la circonscription régionale, par le moyen d'indicateurs de qualité. Leurs avis sur la carte de proximité du régime général, formulés dans une perspective plus régionale, auraient plus de poids.

CONCLUSIONS

Cette année, nous célébrons le soixantième anniversaire de la création de la sécurité sociale. C'est l'occasion de souligner combien la sécurité sociale apparaît comme l'une des pièces maîtresses de notre modèle social et combien elle a permis de construire et préserver l'unité du pays.

C'est une des raisons qui ont poussé la mission d'évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale à choisir comme premier sujet d'étude l'organisation et les coûts de gestion des branches de la sécurité sociale. Excluant toute approche strictement comptable, les membres de la mission ont en premier lieu voulu apprécier l'efficience du réseau des organismes et la manière dont les besoins des assurés étaient satisfaits.

Au terme de cette mission de neuf mois, quelques constats font l'objet d'un large consensus parmi les membres de la mission. C'est d'abord le bilan d'une organisation créée en 1945 qui a su se moderniser mais qui, face aux nouveaux défis, doit poursuivre ses efforts d'adaptation, particulièrement en matière d'organisation territoriale, de gestion des ressources humaines et d'investissements informatiques. Les travaux du rapporteur ont aussi mis en évidence les insuffisances en matière de pilotage des réseaux. Les conventions d'objectifs et de gestion, qui ont certes permis d'accroître la qualité de la gestion, sont insuffisamment précises ou contraignantes en matière d'accroissement de la productivité et de modernisation. Le pilotage par les tutelles, difficile, est marqué par un manque de rigueur dans la définition et la mise en œuvre d'orientations véritablement stratégiques.

Ce constat, qui s'appuie largement sur les travaux de la Cour des comptes, est suivi d'une série de recommandations concrètes et destinées à améliorer la qualité du service rendu aux assurés, tout en augmentant l'efficience des organismes. Ces recommandations, qui rassemblent la grande majorité des membres de la mission, ont vocation à être reprises et appliquées rapidement. Certaines de ces recommandations sont déjà mises en œuvre, mais le rapporteur estime utile de les rappeler afin de marquer le soutien des membres de la mission aux évolutions déjà engagées au sein des réseaux et qui pourraient rencontrer des difficultés.

La troisième partie du présent rapport comporte des propositions plus structurantes, concernant notamment la création dans chaque région d'une agence de sécurité sociale coordonnant le fonctionnement de guichets uniques multibranches. Ces propositions, qui par certains aspects outrepassent largement les limites des recommandations de la deuxième partie, sont destinées à lancer le nécessaire débat sur la modernisation de l'organisation de la sécurité sociale en remettant l'usager au cœur de la réflexion et en proposant un cadre réaliste et cohérent pour la conduite des évolutions à plus long terme, dans un esprit de fidélité par rapport aux ambitions des fondateurs de la sécurité sociale.

Si la nécessité d'une régionalisation de la politique de gestion du risque maladie rencontre l'approbation d'une majorité des membres de la mission, la création des agences régionales et des guichets uniques précités est plus discutée. Le rapporteur n'en estime pas moins nécessaire de rendre publics les éléments de ce débat pour contribuer à l'approfondissement de la réflexion sur l'avenir de l'institution, que les travaux de la MECSS ne sauraient épuiser, et qui devra nécessairement se poursuivre au sein de toutes les instances compétentes.

L'obligation imposée au Gouvernement et aux organismes de sécurité sociale de répondre, dans un délai de deux mois, aux observations présentées dans le présent rapport fournira l'occasion de poursuivre cette réflexion.

PROPOSITIONS

I.- Les propositions s'inscrivant dans le cadre actuel de l'organisation des branches de la sécurité sociale

1. Généraliser la comptabilité analytique afin de définir des indicateurs d'efficience fiables.

2. Revoir le mécanisme de formatage des budgets pluriannuels dans le cadre des conventions d'objectifs et de gestion.

3. Partager plus largement les fonctions support et certains éléments de gestion du risque, au sein des branches et entre les branches.

4. Adopter une démarche entrepreneuriale en matière de gestion et d'achats.

5. Au sein des réseaux vieillesse, famille et recouvrement, attribuer des pouvoirs de gestion accrus à un directeur général.

6. Généraliser la procédure de certification des organismes.

7. Décentraliser davantage au niveau des branches la gestion des ressources humaines et la négociation de la convention collective.

8. Introduire plus de mobilité géographique et professionnelle dans la carrière des agents.

9. Accroître le suivi par les tutelles des plans d'investissement informatique.

10. Développer les services en ligne aux assurés.

11. Développer l'interopérabilité des équipements informatiques, au sein des branches et en interbranche.

12. Réduire le nombre d'organismes de la sécurité sociale dotés de conseils sans nuire à la proximité, en visant la création d'un échelon départemental ou régional.

13. Généraliser le chèque emploi service.

14. Aboutir à terme à l'obligation de télétransmission des feuilles de soin électroniques pour les professionnels de santé conventionnés.

15. Simplifier les dispositifs législatifs et réglementaires.

16. Rendre parfaitement interopérables les différents réseaux informatiques des branches.

II.- À terme, la création d'un échelon fort de gestion de la sécurité sociale au niveau régional : l'agence régionale de la sécurité sociale

17. Rassembler au sein d'agences régionales de la sécurité sociale tous les organismes dotés de conseils situés dans chaque région, sans mettre en cause la proximité avec les assurés grâce au maintien d'antennes locales.

18. Organiser l'élection des membres des conseils d'administration de ces agences régionales.

19. Créer un échelon régional fort en matière d'assurance maladie.

20. Accroître le caractère multibranche des antennes de proximité pour aboutir à de véritables « guichets uniques ».

TRAVAUX DE LA COMMISSION

La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a examiné le rapport d'information présenté par M. Jean-Pierre Door, rapporteur de la mission d'évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (MECSS), sur l'organisation et le coût de gestion des branches de la sécurité sociale, au cours de sa séance du mercredi 16 novembre 2005

Un débat a suivi l'exposé du rapporteur.

M. Georges Colombier a complimenté le rapporteur, dont l'exposé oral ne donne toutefois qu'une faible idée de la richesse et de la densité des travaux de la MECSS : il serait fort dommage que ces travaux restent lettre morte. Chacun ne peut être que d'accord sur le constat et sur la plupart des propositions. Il faudra cependant veiller à ce que leur mise en œuvre, notamment les propositions relatives à l'adaptation du réseau, soit précédée d'une concertation et d'un dialogue approfondis, tant avec les élus qu'avec les administrateurs des caisses. La modernisation de l'architecture du réseau est souhaitable, dans la mesure où il s'agit de remettre l'usager au cœur du dispositif et de renouer avec l'ambition des fondateurs de la sécurité sociale. Il est d'ailleurs souhaitable, dans cette optique de démocratie sociale, de rétablir l'élection des conseils d'administration.

M. Jean-Marie Le Guen a estimé que la MECSS a fait œuvre utile sur la question du coût de gestion des branches, qui apparaît somme toute raisonnable. Il est deux à trois fois moins élevé que celui des systèmes privés ou concurrentiels, notamment en vigueur aux Etats-Unis. La plupart des pistes tracées par le rapporteur vont dans le sens d'une meilleure efficacité, tant en termes de coût que de qualité du service rendu aux assurés. Les conventions d'objectifs et de gestion ont permis certaines avancées, mais il est possible d'aller plus loin, et légitime d'inscrire la réduction des coûts de gestion parmi les objectifs retenus.

La sécurité sociale ne saurait évidemment s'abstraire de la révolution informatique, qui peut conduire, en prolongeant les progrès déjà obtenus, à une véritable révolution dans le fonctionnement des organismes. Il existe en effet des marges de productivité considérables, qu'il ne s'agit pas forcément d'affecter à la réduction des coûts et des effectifs, mais à une meilleure satisfaction des besoins des usagers, notamment dans le domaine des services à la personne. En d'autres termes, il faudrait employer moins de personnel pour la liquidation des droits et davantage pour l'accompagnement des personnes. En revanche, l'idée de prendre appui sur un contrôle médical informatisé des assurés et des prescripteurs pour piloter le système de santé, comme certains pourraient en avoir la tentation, n'est ni réaliste ni souhaitable.

Si la nécessité de faire évoluer les structures est évidente, la proposition du rapporteur de régionaliser l'organisation de la sécurité sociale est discutable. Une organisation transversale, regroupant les différentes branches au niveau de chaque région, correspond à la conception obsolète d'une sécurité sociale dont le rôle se limiterait à servir ou rembourser des prestations. La fonction de la branche vieillesse n'est pas la même que celle de la branche maladie ni que celle de la branche famille : il y a là différents cœurs de métier, avec des problématiques spécifiques qu'il convient d'approfondir et non de gommer. Plutôt que de constituer des caisses régionales de sécurité sociale, il faut créer des agences régionales de santé. Quant à la démocratie sociale, qui est nécessaire, elle ne se résume pas à la gestion par les partenaires sociaux : dans la branche maladie, les associations de malades et les usagers, par exemple, ont un rôle important à jouer. La branche famille a également ses spécificités.

M. Pierre Morange, président, a constaté que la proposition de régionalisation avancée par le rapporteur ne fait pas consensus au sein de la mission, certains étant adeptes d'une approche « verticale » tandis que d'autres, comme le rapporteur et comme lui-même, préconisent plus de transversalité. Ce rapport vaudra surtout par les suites que lui donneront le Gouvernement et les caisses de sécurité sociale. L'article LO. 111-9-3 du code de la sécurité sociale, créé par la loi organique du 2 août 2005 relative aux lois de financement de la sécurité sociale, dispose en effet que : « Lorsqu'une mission d'évaluation et de contrôle donne lieu à des observations notifiées au Gouvernement ou à un organisme de sécurité sociale, ceux-ci disposent d'un délai de deux mois pour y répondre ». Au vu des réponses qui lui seront apportées, la MECSS sera évidemment amenée à revenir sur ce sujet.

En application de l'article 145 du Règlement, la commission a décidé le dépôt du rapport d'information en vue de sa publication.

ANNEXE 1

COMPOSITION DE LA MISSION

- M. Jean-Marie Le Guen, coprésident

- M. Pierre Morange, coprésident

- Mme Martine Carrillon-Couvreur

- Mme Marie-Françoise Clergeau

- M. Georges Colombier

- M. Jacques Domergue

- M. Jean-Pierre Door

- Mme Jacqueline Fraysse

- Mme Cécile Gallez

- Mme Catherine Génisson

- M. Gaëtan Gorce

- M. Maxime Gremetz

- Mme Paulette Guinchard

- Mme Muguette Jacquaint

- M. Yvan Lachaud

- M. Claude Leteurtre

- M. Jean-Luc Préel

- M. Laurent Wauquiez

ANNEXE 2

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

	*Pages*
*10 février 2005*
- M. François Carayon, sous-directeur de la 6^e sous-direction du budget au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie	63
- M. François Monier, secrétaire général de la Commission des comptes de la sécurité sociale	68
- M. Philippe Georges, président du comité exécutif des directeurs de l'Union des caisses nationales de sécurité sociale, et M. Bernard Meunier, directeur	73
*3 mars 2005*
- M. Philippe Séguin, premier président de la Cour des comptes, M. Bernard Cieutat, président de la 6^e chambre, Mme Rolande Ruellan, présidente de la 2^e section de la 6^e chambre, M. Christian Babusiaux, président de la 1^re section de la 6^e chambre, et M. Michel Braunstein, conseiller maître à la 6^e chambre, rapporteur général chargé de l'élaboration du rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale	79
- M. Dominique Libault, directeur de la sécurité sociale au ministère des solidarités, de la santé et de la famille	89
- M. Bertrand Fragonard, président du Haut Conseil pour l'avenir de l'assurance maladie	94
*17 mars 2005*
- M. Jérôme Gallot, directeur chargé de la direction des retraites à la Caisse des dépôts et consignations, et M. Philippe Caïla, directeur du régime de retraite additionnelle de la fonction publique	101
- M. Jean-Louis Rouquette, chef du service des pensions au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie	107
- M. Max Colinet, directeur de la CRAM Alsace-Moselle, M. Yves Corvaisier, directeur de la CRAM Nord-Picardie, M. Yves Gales, directeur de la CRAM Auvergne, M. Patrick Boïs, directeur de la CPAM de Haute-Loire, Mme Josette Raynaud, directrice générale de la CPAM de Paris, et M. Charles Serrano, directeur de la CPAM de Valenciennes	111
*31 mars 2005*
- M. Michel Régereau, président du conseil de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie (UNCAM) et du conseil de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS), M. Frédéric Van Roekeghem, directeur général de l'UNCAM et de la CNAMTS, et Mme Renée Babel, directrice déléguée aux ressources et au réseau de la CNAMTS	121
- Mme Danièle Karniewicz, présidente du conseil d'administration de la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS) et M. Patrick Hermange, directeur	130
- Mme Nicole Prud'homme, présidente de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF), et M. Philippe Georges, directeur général	138
*14 avril 2005*
- M. Pierre Burban, président du conseil d'administration de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), et M. Louis-Charles Viossat, directeur	145
- M. Denis Piveteau, directeur de la mission de préfiguration de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA)	151
- M. Christian Crespel, directeur de la Caisse d'allocations familiales (CAF) d'Armentières, M. Hervé François, directeur de la CAF de Seine-et-Marne, M. Robert Ligier, directeur de la CAF du Sud-Finistère, et M. Jean-Pierre Péquignot, directeur de la CAF de Montpellier	154
*12 mai 2005*
- M. Michel Morel, vice-président du conseil central d'administration de la Mutualité sociale agricole (MSA) et M. Yves Humez, directeur général de la Caisse centrale de la Mutualité sociale agricole (CCMSA)	163
- M. Gérard Quévillon, président du conseil d'administration de la Caisse nationale d'assurance maladie et maternité des travailleurs non salariés des professions non agricoles (CANAM) et premier vice-président du conseil d'administration de la Caisse nationale de l'organisation autonome d'assurance vieillesse des travailleurs non salariés des professions industrielles et commerciales (ORGANIC), M. Gérard Rouchy, président du conseil d'administration de la Caisse nationale de l'organisation autonome d'assurance vieillesse des travailleurs non salariés des professions artisanales (CANCAVA), et M. Jacques Augustin, directeur général commun de la CANCAVA, de l'ORGANIC et de la CANAM	168
- Mme Suzanne Belz, directrice générale de l'URSSAF de Paris et de la région parisienne, Mme Geneviève Chabas, directrice de l'URSSAF des Bouches-du-Rhône, et M. Pascal Émile, directeur de l'URSSAF de Tours	173
*26 mai 2005*
- M. Daniel Lenoir, directeur général de la Fédération nationale de la mutualité française (FNMF), et Mme Agnès Bocognano, conseillère technique à la présidence	182
- M. Gérard de La Martinière, président de la Fédération française des sociétés d'assurance (FFSA), et M. Jean-Marc Boyer, délégué général	190
- M. Pierre-Mathieu Duhamel, directeur du budget au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, et M. François Carayon, sous-directeur	194
*2 juin 2005*
- M. Pierre-Yves Chanu, conseiller confédéral de la Confédération générale du travail (CGT), responsable du financement de la protection sociale, M. Yves Vérollet, secrétaire confédéral de la Confédération française démocratique des travailleurs (CFDT), en charge du pôle santé au service de la protection sociale, M. Franck Urbaniak et Mme Fabienne Ratajek, en charge du secteur protection sociale à la Confédération générale du travail - Force ouvrière (CGT-FO), M. Jean-Louis Deroussen, secrétaire général adjoint de la Confédération française des travailleurs chrétiens (CFTC), chargé du paritarisme et de la protection sociale, et Mme Danièle Karniewicz, secrétaire nationale de la Confédération française de l'encadrement - CGC (CFE-CGC), en charge du pôle protection sociale .	200
- M. Bernard Caron, directeur du groupe propositions et actions protection sociale du Mouvement des entreprises de France (MEDEF), M. Jean-François Veysset, vice-président de la Confédération générale des petites et moyennes entreprises (CGPME), chargé des affaires sociales, et Mme Dany Bourdeaux, présidente de la commission sociale de l'Union professionnelle artisanale (UPA)	210
*16 juin 2005*
- M. Frédéric Van Roekeghem, directeur général de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie (UNCAM) et de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS), M. Hubert Allemand, directeur du service médical de la CNAMTS, et M. Denis Richard, conseiller technique informatique à la CNAMTS .	217
- M. Xavier Bertrand, ministre de la santé et des solidarités, et M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille	225
*28 juin 2005* ⁽⁶⁾
- M. François Mercereau, inspecteur général des affaires sociales, M. Olivier Toche, inspecteur des affaires sociales pour l'IGAS, et M. Gilles Mentré, inspecteur des finances, pour l'IGF, sur le rapport d'audit sur les dépenses informatiques du régime général d'assurance maladie
*11 octobre 2005* ⁽¹⁾
- M. Frédéric Van Roekeghem, directeur général de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie (UNCAM) et de la caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS), et M. Alain Folliet, directeur des systèmes d'information de la CNAMTS
- M. Dominique Libault, directeur de la sécurité sociale au ministère de la santé et des solidarités

ANNEXE 3

COMPTES RENDUS DES AUDITIONS

AUDITIONS DU 10 FÉVRIER 2005

Audition de M. François Carayon, sous-directeur de la 6^e sous-direction
du budget au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

M. Pierre Morange, coprésident : Nous accueillons ce matin M. François Carayon dans le cadre de nos auditions sur l'organisation et le coût de gestion des branches de la sécurité sociale, dont M. Door sera le rapporteur, comme il le sera sur les recettes et l'équilibre du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 (PLFSS).

M. Michel Braunstein, conseiller maître à la Cour des comptes, nous a présenté rapidement les grandes lignes du dernier rapport de la Cour des comptes, qui traite plus particulièrement de ce sujet. Il a insisté sur la difficulté de piloter une machinerie fort complexe ; sur les conventions d'objectifs et de gestion (COG), qui sont d'excellents outils mais dont la mise en œuvre se heurte à un certain nombre de difficultés ; sur le caractère figé d'une organisation territoriale dont les déclinaisons locales garantissent la proximité mais dont la gestion est coûteuse ; sur la différence du nombre de points d'accueil entre les branches vieillesse et maladie ; sur l'inégalité entre les branches en ce qui concerne la gestion des ressources humaines ; sur la question de la productivité des branches et des indicateurs utilisés pour la mesurer.

Sur tous ces sujets, il sera intéressant d'avoir aussi le point de vue du ministère du budget.

M. François Carayon : En matière d'organisation et de suivi de la sécurité sociale, la direction du budget assure le suivi des finances publiques, ce qui la conduit à préparer la programmation pluriannuelle, le programme de stabilité, et à suivre à ce titre la loi de financement de la sécurité sociale. Elle exerce aussi, avec les services du ministère de la Santé, la tutelle financière sur les caisses nationales et sur les branches qu'elles pilotent. Dans ce cadre, la négociation des COG est très importante. La 6^e sous-direction est celle qui s'occupe plus particulièrement des comptes sociaux.

Un certain nombre de graphiques vous ont été remis pour montrer le poids des coûts de gestion de la sécurité sociale.

Le premier rappelle que le poids des dépenses des administrations sociales est supérieur à celui des dépenses de l'État.

Le deuxième montre que les dépenses administratives du régime général - 9,9 milliards d'euros en 2004 - sont comparables à celles du ministère de l'économie et des finances - 9,5 milliards, avec des effectifs similaires, de l'ordre de 170 000 agents.

Le troisième établit que, depuis quatre ans, les frais de gestion du régime général augmentent plus vite que les dépenses de fonctionnement du titre III et les investissements directs du titre V du budget de l'État. On peut voir quatre explications à ce phénomène : les 9 300 recrutements rendus nécessaires dans les organismes du régime général par la réduction du temps de travail (RTT) ; le fait que la COG de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) a été plus large que les autres ; le poids des dépenses informatiques liées à d'importantes modernisations ; l'anticipation, par 1 200 recrutements, des effets attendus du baby-boom sur la branche retraite.

Le quatrième graphique prouve que les effectifs de la sécurité sociale augmentent plus vite que ceux de l'État.

Le cinquième, relatif à la répartition par branche des dépenses de gestion administrative, montre le poids prépondérant des dépenses administratives de l'assurance maladie.

On voit enfin dans le sixième que les dépenses en personnel représentent les deux tiers du total des dépenses de gestion administrative.

M. Laurent Wauquiez : Cette répartition des dépenses administratives est-elle particulière ou similaire à celle des structures de l'État ?

M. François Carayon : Si l'on analyse uniquement les dépenses de fonctionnement et non les dépenses d'intervention, je pense que les répartitions sont assez proches.

S'agissant du jugement que l'on peut porter sur ces évolutions, je suppose que M. Michel Braunstein a évoqué devant vous les conclusions du rapport 2004 de la Cour des comptes sur la sécurité sociale, dont le travail approfondi nous sert de point d'appui pour la préparation des futures conventions d'objectifs et de gestion. La Cour signale ainsi des insuffisances en matière d'analyse stratégique et d'outils de pilotage par les têtes de réseaux et elle met en évidence les déséquilibres entre les objectifs des COG concernant la qualité de service qui sont prépondérants et ceux relatifs à l'efficacité. En parlant même d'« aisance financière », la Cour nous incite, ainsi que les autres tutelles, à une approche plus stricte dans les futures conventions. Elle nous pousse aussi à retenir un nombre restreint d'indicateurs, pour mieux mettre en évidence les priorités.

La Cour signale par ailleurs que l'organisation tant territoriale que fonctionnelle a peu évolué depuis cinquante ans, ce qui est à l'origine d'une dispersion des moyens.

Elle insiste également beaucoup sur la productivité, trop peu présente dans les conventions qui s'achèvent, en particulier dans celle de la Caisse nationale d'assurance maladie (CNAMTS), qui ne prévoyait aucune réduction des coûts de gestion alors que cette branche représente 63 % des effectifs de la sécurité sociale. La Cour note toutefois qu'il existe des perspectives de gains de productivité, grâce aux investissements déjà réalisés et aux départs à la retraite attendus.

S'agissant de la gestion des ressources humaines, la Cour montre que les enveloppes sont assez larges, mais qu'il est nécessaire d'impliquer davantage les caisses nationales dans le pilotage des réseaux.

Les COG sont un bon outil, qui vise à responsabiliser les gestionnaires autour d'objectifs de performance, ce qui est tout à fait dans l'esprit de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), que préfiguraient les ordonnances de 1996.

On peut toutefois porter une appréciation nuancée sur ces COG. Pour la branche retraite et le recouvrement, dans la perspective des départs en retraite, une contrainte plus forte s'est exercée sur les coûts de gestion. L'enveloppe de la branche famille a été plus confortable. Pour autant, l'effort de mise en place d'indicateurs de performance est manifeste. La CNAF a fait des progrès considérables dans la qualité de service et dans les outils. Les COG sont toujours dans un processus d'apprentissage : la deuxième génération s'achève, la troisième se prépare ; il y a de plus en plus d'indicateurs et il est possible de faire encore mieux dans le cadre de la négociation en cours, en particulier grâce à vos travaux et à ceux de la Cour des comptes.

La deuxième génération des COG a prévu l'intéressement des agents aux performances de la branche. C'est une avancée, même s'il faut aller encore plus loin.

La Cour évoque à juste titre la multiplicité et la faiblesse des indicateurs. Nous voulons des conventions assez précises pour qu'elles soient motivantes et efficaces, mais nous entendons aussi ne pas multiplier les indicateurs. Les directions du budget et de la sécurité sociale ont signé en 2004 une circulaire instituant un comité de suivi et de comparaison d'indicateurs de performance, en vue d'établir des indicateurs communs aux branches de la sécurité sociale et de faire progresser la réflexion.

Aujourd'hui, pour progresser, il convient d'abord d'améliorer les outils. Il faut que la troisième génération des COG offre une vision pluriannuelle, qu'elle donne plus de souplesse aux gestionnaires, à l'intérieur d'enveloppes désormais fixées pour quatre ans, et qu'elle améliore la visibilité du pilotage. En contrepartie, la branche doit prendre des engagements de performance et de respect des enveloppes limitatives, en évitant le recours aux avenants.

Pour la troisième génération des COG, les ministères semblent d'accord pour ne pas partir de la dernière année d'exécution, sur laquelle on observe les phénomènes classiques de consommation de tous les reports accumulés et de dépenses supplémentaires destinées à justifier des demandes d'augmentation des crédits, et pour négocier sur la moyenne de l'exécution précédente. Ils entendent aussi donner la priorité à l'efficacité et à la qualité.

Il est normal que la gestion administrative contribue au plan de redressement de la sécurité sociale, qui prévoit à ce titre 200 millions d'économies. Vous avez d'ailleurs adopté un amendement à la loi de financement pour 2005, qui fait figurer explicitement la productivité dans les objectifs.

La réduction des coûts ne se fait pas au détriment de la qualité du service. Ainsi, au sein de la branche famille, les services de meilleure qualité sont délivrés aussi bien par les caisses qui ont des coûts de gestion élevés que par celles dans lesquelles ils sont faibles.

M. Pierre Morange, coprésident : Vous nous avez rappelé la croissance exponentielle des coûts de fonctionnement administratif des branches. Quelle est la réaction de la tutelle que vous exercez face à ce dérapage ? Quelles économies escomptez-vous des COG et de l'accent mis sur le rapport coût/efficacité et sur la productivité ?

M. François Carayon : On ne peut pas vraiment parler de dérapage, dans la mesure où les caisses se sont tenues aux enveloppes précédemment fixées en fonction des choix stratégiques et de l'objectif de renforcement de la qualité.

S'agissant des moyens d'action, notre responsabilité de tutelle est importante au moment de la négociation des COG. Nous arrivons au terme de la plupart d'entre elles, et l'année 2005 sera consacrée à la négociation des nouvelles conventions de la CNAF puis de la CNAMTS, compte tenu de l'avenant lié à la réforme de l'assurance maladie.

Il existe des leviers d'action et nous pouvons donc demander aux gestionnaires des caisses de faire des efforts d'efficacité, en tirant parti des investissements réalisés au nom de la qualité et qui se traduisent par une accélération du traitement des dossiers, grâce notamment, pour la branche maladie, à la liquidation électronique et au télétraitement SESAM-VITALE, et, pour la branche famille, à un important investissement dans le logiciel Cristal capable de gérer la totalité des prestations familiales. Il faut aussi rendre hommage à la branche retraite, qui a su, en s'en tenant à l'enveloppe initiale, faire face à l'afflux de dossiers lié aux possibilités de départ anticipé ouvertes par la loi d'août 2003. On le voit, des gains de productivité sont possibles.

M. Pierre Morange, coprésident : Quelles réflexions vous inspirent les économies déjà réalisées grâce à ces leviers ? Vous permettent-elles de donner une estimation ?

M. François Carayon : Je serai prudent car les métiers diffèrent d'une branche à l'autre. Ainsi, pour la branche retraite, le gros du travail s'effectue au moment de la liquidation tandis que la branche maladie assure au quotidien le contact avec les assurés et avec les professionnels de santé. Même au sein d'une branche, les activités sont diverses, par exemple entre l'action sociale et le recouvrement. Il faut donc partir des missions et négocier cas par cas.

L'accélération très nette des départs en retraite, dont le nombre sera multiplié par 1,5 à 3, selon les branches, à partir de 2006, devrait permettre d'adapter les compétences aux nouveaux métiers et de gagner en efficacité. Grâce à l'informatisation, les personnels sont de moins en moins dévolus aux tâches automatiques et accèdent à des fonctions plus intéressantes, comme le conseil aux retraités ou les relations avec les professionnels de santé.

M. Jean-Pierre Door, rapporteur : L'organisation territoriale des caisses semble figée depuis 60 ans, avec un grand nombre de caisses locales. Pensez-vous, comme la Cour des comptes, qu'il sera nécessaire d'adapter le maillage territorial ?

Quels objectifs peut-on par ailleurs fixer pour rationaliser les réseaux ? Faut-il le faire au niveau seulement local ou aussi national ? Économiserait-on vraiment plus d'une centaine de millions d'euros en fusionnant les caisses d'un même département ? Quelle serait selon vous la bonne répartition des compétences entre caisses nationales et locales ?

Vous avez parlé d'efficacité et de productivité. Qu'envisagez-vous en matière de gestion prévisionnelle des emplois, grâce notamment à l'informatisation ?

Enfin, la double tutelle des ministères de la santé et du budget ne pose-t-elle pas de difficultés dans les négociations des COG avec les caisses nationales ?

M. Jean-Marie Le Guen, coprésident : Vous assurez le contrôle d'organismes qui avaient jusqu'ici des missions assez proches, consistant surtout à ouvrir des droits et à les liquider. N'avez-vous pas l'impression qu'avec la révolution technologique les choses sont en train de changer profondément ? En tant qu'administration de tutelle, avez-vous une réflexion stratégique sur l'évolution des métiers d'ici cinq ou dix ans ?

Avec la réforme, l'assurance maladie se voit chargée de la régulation de l'ensemble de notre système de santé, du côté aussi bien des usagers que des producteurs, ce qui l'éloigne de ses missions antérieures. Dispose-t-elle des moyens nécessaires pour cela ? J'ai ainsi entendu dire qu'on allait recruter 700 personnes pour expliquer la réforme. Avez-vous des informations à ce propos ?

Vous n'avez pas du tout évoqué les régimes spéciaux. Considérez-vous qu'ils relèvent de cette discussion ?

Enfin, l'évolution des structures, avec par exemple la création de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie (UNCAM), entraîne-t-elle une réflexion sur la légitimité des modes de gestion ?

Mme Paulette Guinchard-Kunstler : Les comparaisons entre les branches sont malaisées mais utiles. J'aimerais aussi que l'on parle des caisses et des régimes spéciaux. Si une stratégie et des outils sont nécessaires, si le contrôle par la direction du Budget et la Cour des comptes est indispensable, il convient également de voir quelle place les différents régimes réservent au contrôle démocratique de gestion, en étudiant par exemple ce que fait la Mutualité sociale agricole (MSA).

M. Laurent Wauquiez : Les dépenses de gestion administrative ont augmenté de 5 % ces dernières années et le rapport de la Cour des comptes est extrêmement sévère, en particulier sur les carences de la tutelle exercée par le ministère du Budget. Si les enveloppes ont été tenues, leur définition ne mettait pas l'accent sur la modernisation - je préfère ce mot à celui de productivité, car le but est d'avoir à la fois un meilleur service et de moindres coûts - de la gestion. Comment envisagez-vous d'améliorer l'efficacité de votre tutelle pour avoir une vraie vision stratégique, mieux connaître les bonnes pratiques, effectuer des comparaisons internationales ? C'est la branche famille elle-même qui a enclenché la modernisation avec le système de la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE). Votre sous-direction peut-elle devenir une force de proposition ?

M. Jacques Domergue : J'ai l'impression quelque peu étonnante qu'on en est encore à évaluer des indicateurs d'efficacité, qu'on constate sans cesse les dysfonctionnements et le peu d'efficacité de l'assurance maladie, mais qu'on s'en tient là, sans proposer de mesures qui permettraient de réels gains de productivité.

Comme dans nombre d'administrations, les charges de personnel représentent 67 % des dépenses. Comment expliquez-vous que, de 1997 à 2002, alors que les progrès techniques auraient dû entraîner une réduction des effectifs, c'est le contraire qui s'est produit ? D'ailleurs, si, comme vous l'avez dit, les effectifs sont comparables à ceux de Bercy, cela ne peut que me conforter dans l'idée que des gains de productivité sont possibles...

M. François Carayon : Vous m'interrogez sur le rôle des tutelles pour faire évoluer les choses. L'interprétation que nous avons de l'ordonnance du 24 avril 1996 qui a institué les COG est que nous n'avons pas à gérer les caisses à leur place. L'idée est de mener avec elles une réflexion stratégique, de définir des objectifs, avec des rendez-vous annuels d'évaluation et le contrôle systématique de la Cour des comptes. Le ministère de la santé a également demandé à l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) de faire le bilan des COG précédentes.

S'agissant de la double tutelle, nous essayons de nous répartir les rôles : le ministère des finances n'est pas le mieux placé pour porter un jugement ou pour définir des objectifs de service des prestations sociales. Il lui revient de fixer des indicateurs d'efficacité et de définir l'enveloppe. Sans doute n'avons-nous pas pesé assez sur la deuxième génération des COG, qui ont surtout mis l'accent sur la qualité de service et dont les objectifs ont été atteints. Les nouvelles conventions mettront l'accent sur l'efficacité, sans que la qualité s'en trouve dégradée, au contraire, grâce aux nouveaux outils techniques.

Il est difficile de répondre à vos questions sur l'organisation du réseau : je mesure l'importance de la bonne gouvernance de la sécurité sociale mais, en tant qu'expert financier, je ne puis me prononcer sur son organisation. Je constate toutefois, d'un point de vue technique, qu'il y a un lien entre la taille et le coût de gestion des structures. Compte tenu du poids des coûts fixes, mieux vaut éviter des organes de trop petite taille, qui sont en outre moins efficaces. On ne saurait pour autant en conclure que seuls les organismes de grande taille sont performants. Il faut rechercher un équilibre.

Des démarches d'efficacité très concrètes ont été menées. Elles peuvent être encore développées par des coopérations entre les caisses, y compris entre régime général et régimes spéciaux. On peut aussi faire le choix de la spécialisation, tel a été le cas avec la PAJE : l'option du lieu unique de traitement traduit une démarche pragmatique d'adaptation de l'organisation à un besoin particulier. Dans d'autres cas, le pilotage par la caisse nationale peut être utile. C'est le cas de l'accueil téléphonique, qui permet des gains de productivité tout en améliorant la qualité du service rendu à l'usager, qui n'a plus à faire la queue à un guichet. Les caisses nationales peuvent ainsi définir des stratégies et mutualiser les bonnes expériences.

Enfin, aucune demande budgétaire n'ayant été formulée en vue de l'éventuel recrutement de 700 agents qu'a évoqué le coprésident Le Guen, il ne pourrait avoir lieu que dans le cadre de l'enveloppe actuelle, sous la responsabilité des gestionnaires de la caisse.

M. Jean-Marie Le Guen, coprésident : Je vous remercie d'avoir répondu à nos questions.

Audition de M. François Monier, secrétaire général
de la Commission des comptes de la sécurité sociale

M. Jean-Marie Le Guen, coprésident : Je vous remercie, monsieur le Secrétaire général, d'être venu à notre invitation, et je vous propose de nous faire une brève présentation liminaire.

M. François Monier : Je ne suis pas certain d'avoir beaucoup à apporter à votre Mission, n'étant qu'un observateur extérieur, nullement impliqué dans la gestion même de la sécurité sociale. Je crois que vous connaissez comme moi, grosso modo, les données.

Les dépenses de gestion administrative du régime général s'élevaient en 2004 à une dizaine de milliards d'euros, dont 60 % pour l'assurance maladie, 20 % pour la branche famille, 10 % pour la branche vieillesse et 10 % pour le recouvrement. Les coûts de gestion ont relativement peu augmenté en 2004, mais ils avaient beaucoup augmenté au cours des trois années précédentes, notamment du fait de la loi sur la réduction du temps de travail (RTT) et des créations d'emplois qui l'ont accompagnée. Ces montants, rapportés à celui des prestations, varient beaucoup selon les branches : environ 5 % pour la CNAM, 3,2 % pour les prestations familiales, 1,3 % pour la CNAV, 0,5 % pour le recouvrement. Cela traduit naturellement des différences de métier : il est plus facile de recouvrer des masses importantes ou de verser des pensions fixes que de rembourser des soins acte par acte.

Je me suis également penché sur les comptes des différents régimes, en portant mon attention sur le poste des charges de gestion courante. Ce n'est pas exactement la même chose que les coûts de gestion administrative : ces derniers sont un concept budgétaire, qui sert à définir des enveloppes. Il y a donc des éléments de l'un qui ne figurent pas dans l'autre, et inversement. Cela dit, pour le régime général au moins, les deux chiffres, en 2004, ne sont pas très éloignés : 9,6 milliards dans un cas, 9,9 dans l'autre.

Ce qui est intéressant, c'est d'étendre l'analyse aux autres régimes, dont les charges de gestion courante se sont élevées à 2,5 milliards en 2004. Mais il faut être très prudent lorsque l'on compare ces régimes entre eux, car les charges ne sont pas les mêmes. Certains régimes sont relativement coûteux : c'est le cas du régime agricole, mais aussi, à un degré moindre, des régimes des non-salariés non agricoles - la CANAM, par exemple, a des frais de gestion qui représentent environ 4 % de ses prestations. Une lacune importante est l'absence de toute donnée sur les pensions des fonctionnaires de l'État ; la CNRACL, par contre, est prise en compte.

Voilà pour les chiffres. Sur le reste, c'est-à-dire sur le fond des choses, je ne puis avoir qu'un avis personnel, qui n'engage évidemment que moi. Ce que je constate, c'est que les organismes de base sont très nombreux et que leur localisation géographique est figée depuis longtemps, très peu de regroupements ayant été opérés - trois seulement, en ce qui concerne les URSSAF... Les progrès de productivité sont médiocres, du fait de la réduction du temps de travail (RTT), mais aussi, dans certains réseaux, de l'amélioration, évidemment souhaitable, du service rendu. Le pilotage par l'État a fait de grands progrès, notamment grâce aux conventions d'objectifs et de gestion, mais il reste largement perfectible. Il ne semble pas qu'il y ait une contrainte budgétaire très forte...

Pour l'avenir, l'informatisation permet la dématérialisation d'un nombre croissant de transmissions, et le renouvellement considérable des effectifs qui va intervenir au cours des prochaines années permettra de mieux ajuster les moyens aux missions. Il y a donc un potentiel important, qu'il s'agit maintenant de traduire dans les conventions d'objectifs et de gestion. Il faut continuer à améliorer les outils de pilotage - en renforçant le rôle des directeurs de caisses - et de gestion des ressources humaines. Il faut aussi opérer des rapprochements, voire des fusions ; or, on manque d'études sur la taille optimale des organismes de base. Le sujet est extrêmement délicat, car il y a d'énormes résistances, d'ailleurs bien compréhensibles. Il faut que cela se fasse sans dégrader la qualité du service, et je crois que c'est possible ; c'est l'enjeu des prochaines années que de remettre au premier plan cette question des gains de productivité. Il y a des exemples, en dehors du régime général, où ceux-ci sont allés de pair avec l'amélioration du service rendu : c'est le cas du recouvrement unique des cotisations des indépendants, qui va apporter à la fois une simplification considérable aux ressortissants des régimes et un gain de productivité à ces derniers.

M. Jean-Pierre Door, rapporteur : Savez-vous quel est le patrimoine immobilier des caisses et comment il se répartit ?

M. Jean-Marie Le Guen, coprésident : Et comment il a évolué à la suite du plan Juppé ?

M. Jean-Pierre Door, rapporteur : Avez-vous également des données sur les avantages en nature - véhicules, logements... - des dirigeants de caisses ?

M. Jacques Domergue : Sur les voyages en Chine, par exemple...

M. Jean-Pierre Door, rapporteur : Y a-t-il, par ailleurs, externalisation de certains services : centres d'appel, ménage, maintenance ? Enfin, dispose-t-on de comparaisons avec les autres pays ?

M. François Monier : Sur le patrimoine immobilier, il faut que je regarde ce qu'il y a dans le bilan des caisses. Je vous transmettrai les informations.

M. Jean-Marie Le Guen, coprésident : C'était tout de même l'un des éléments du plan Juppé : on en attendait un gain d'un milliard... Il serait intéressant de voir quelle a été l'évolution de ce patrimoine.

M. François Monier : Il me semble me souvenir que l'objectif a été largement atteint. Peut-être la Cour des comptes pourrait-elle nous le dire...

M. Michel Braunstein, Conseiller maître à la Cour des comptes : Cela nécessiterait une enquête complète de la Cour. J'y suis depuis 2001, et à ma connaissance il n'y a pas eu de synthèse récente sur ce sujet.

M. Jean-Marie Le Guen, coprésident : Il serait tout de même étonnant que M. Juppé ait fixé un objectif d'économies sur le parc immobilier et que personne ensuite ne soit en mesure de dire ce qui a été fait...

Mme Paulette Guinchard-Kunstler : Je comprends que vous n'ayez pas tous les chiffres, mais j'espère que les caisses et les branches les ont...

M. Jean-Pierre Door, rapporteur : Dans toute comptabilité, il y a tout de même les immobilisations !

M. Laurent Wauquiez : Pourrez-vous nous expliquer comment fonctionne la Commission des comptes de la sécurité sociale ? Quels sont vos outils, et quelle est votre capacité à assurer le suivi des dépenses administratives, des immobilisations, des amortissements ?

M. François Monier : S'agissant des cessions réalisées à la suite du plan Juppé, je n'ai pas les chiffres en mémoire, mais je crois me souvenir qu'à un moment on a constaté que l'objectif était atteint. Les données existent donc. Quant à la valeur du patrimoine actuel, je ne sais pas si on l'a, mais les caisses l'ont, et donc on peut l'avoir.

M. Laurent Wauquiez : Pouvez-vous être un peu plus précis ? Certes, la Commission des comptes se prononce seulement sur la certification des résultats, mais il doit bien y avoir aussi quelque chose qui ressemble à une comptabilité analytique...

M. François Monier : Le rôle de la Commission des comptes est de rassembler les comptes des organismes, dans une optique plutôt macro-économique, en mettant en évidence les grandes tendances pour les recettes, les dépenses, les soldes, les perspectives financières, et en servant de cadre à la préparation de la loi de financement. Nous essayons de progresser dans notre connaissance des bilans, mais cela reste limité. La comptabilité analytique, le contrôle de gestion sont davantage de la responsabilité de la Cour des comptes : la Commission des comptes a un effectif très réduit, et sa mission est de centraliser et de commenter les comptes, non de les contrôler.

M. Laurent Wauquiez : Si je comprends bien, non seulement on en est encore à une comptabilité de résultats, mais il n'y a pas vraiment de comptabilité analytique. Les caisses, elles, en ont une, mais qui l'exploite ? Je crains qu'on ne soit tenté de penser que les frais de gestion, rapportés à cette énorme masse financière, sont un enjeu somme toute mineur, alors qu'il s'agit tout de même de montants non négligeables.

M. Jean-Marie Le Guen, coprésident : Il n'y a pas eu de plan de redressement qui n'ait comporté un chapitre là-dessus, même si c'était marginal.

M. François Monier : Il y a eu des progrès, mais il reste encore du chemin à faire. La convention d'objectifs et de gestion de 1996 s'est traduite par une relative aisance budgétaire. De même, les pouvoirs supplémentaires donnés aux directeurs de caisses nationales ne sont pas encore suffisants : ils doivent certes approuver les budgets des organismes locaux, mais ce n'est pas encore très contraignant.

M. Georges Colombier : Pouvez-vous nous en dire plus ?

M. François Monier : Il y a des enveloppes budgétaires, mais qui ne sont pas calculées de façon très contraignante.

M. Michel Braunstein, Conseiller maître à la Cour des comptes : François Carayon a été très clair tout à l'heure : actuellement, on se base sur les crédits de la dernière année, qui incluent des reports. Et il a indiqué qu'il faudrait à l'avenir prendre la moyenne d'exécution sur toute la durée de la convention, et non plus seulement la dernière année.

M. Jean-Marie Le Guen, coprésident : Comme nous avons nous-mêmes pris du retard dans nos propres questionnements, nous avons surtout parlé à M. Carayon de la masse salariale et des immobilisations, mais il faudrait parler aussi de la valeur des programmes informatiques. Il faudra le faire revenir.

M. François Monier : Les possibilités de reports et la fongibilité des crédits font en effet que l'enveloppe n'est pas très contraignante. Il y a des règles qui s'appliquent aux organismes locaux, mais elles ne sont pas tellement respectées en pratique.

M. Georges Colombier : Cela signifie-t-il qu'il y a des améliorations à apporter sans nuire à la qualité du service ?

M. François Monier : J'en suis persuadé.

M. Jean-Marie Le Guen, coprésident : Je sais que vous ne faites que constater l'application des lois de financement, mais êtes-vous outillés pour mesurer les charges nouvelles qui pèsent sur l'assurance maladie ?

Mme Paulette Guinchard-Kunstler : Cela vaudrait la peine, je le pense aussi, d'entendre une nouvelle fois M. Carayon.

Nous voyons bien que vous avez la capacité d'évaluer les grandes masses, mais les enjeux sont très importants aussi, nous en sommes persuadés, au niveau des organismes locaux. Selon les éléments dont vous disposez, quelles sont les directions dans lesquelles on peut aller, au niveau national et local, pour améliorer la gestion ? J'insisterai beaucoup, quant à moi, pour que l'on fasse des comparaisons, non pas seulement par branches, mais par caisses, afin de mieux comprendre comment les choses se passent.

M. Jacques Domergue : Cela doit tout de même être un peu frustrant de faire des rapports dont vous savez qu'ils n'auront aucune conséquence directe l'année suivante ?

M. Laurent Wauquiez : C'est, en réduction, tout le problème de la réforme de l'Etat. Il est regrettable que les raisonnements en termes globaux se traduisent généralement par des suppressions en zones rurales et par une concentration accrue dans les grandes agglomérations. On élude ainsi toute réflexion sur les bénéfices à retirer de la mutualisation, de l'utilisation de l'outil informatique. Il y a là une totale absence d'imagination.

M. Michel Braunstein, Conseiller maître à la Cour des comptes : J'ai évoqué, dans ma petite synthèse, lors de la réunion préparatoire, ce qui relève de l'organisation des caisses, où il est difficile de modifier les choses, et ce qui relève des structures de proximité, où il y a un gisement important de progrès de productivité, couplés à une amélioration de la qualité du service. Si l'assurance vieillesse qui doit liquider chaque année environ 500 000 retraites a 2 000 points de proximité et l'assurance maladie qui a à faire à plusieurs millions d'usagers en a 1 500, cela doit tout de même conduire à se demander quel est le maillage territorial optimal, en sachant naturellement que ce qui est optimal pour une caisse ne le sera pas forcément pour une autre.

M. Jean-Marie Le Guen, coprésident : On n'en est pas encore là... La question de Mme Paulette Guinchard-Kunstler est fondamentale. Avant de faire des comparaisons par pays ou par branche, il faut commencer par en faire entre caisses, notamment pour ce qui est des coûts de gestion. La première chose à faire est donc de demander à la direction de chaque caisse de nous fournir ces éléments. Et il faudra aussi qu'on nous explique ce qui se passe dans des structures qui sont « hors caisses ». Est-ce que Bercy ou la Cour des comptes ont des éléments là-dessus ?

M. Michel Braunstein, Conseiller maître à la Cour des comptes : Nous avons des données, mais elles ne peuvent évidemment toutes figurer dans une synthèse en 150 pages. Nous avons des éléments de comparaison inter-caisses, mais nous avons seulement cité les plus intéressants.

M. Jean-Marie Le Guen, coprésident : Il faut en tout cas que nous ayons ces informations, de façon transparente et certifiée. M. Monier, pouvez-vous dire quelques mots de conclusion ?

M. François Monier : Ce qu'a dit M. Michel Braunstein est très important. Il faut souligner que beaucoup de structures de proximité se sont développées ces dernières années. Parmi les quelques 500 organismes disposant d'un conseil d'administration, certains sont très gros, certains sont tout petits. On devrait pouvoir en réduire le nombre sans que la qualité du service rendu aux usagers baisse, dès lors que la densité des points d'accueil reste la même. Le territoire optimal n'est pas forcément le département : il peut être plus petit ou plus grand. Or le maillage est resté figé depuis cinquante ans.

Les comparaisons entre caisses sont évidemment indispensables. C'est surtout du ressort de la Cour des comptes, même si je l'ai un peu fait à ma modeste échelle : dans le rapport de la Commission des comptes, vous trouverez, pour chaque régime, les prestations, les effectifs et les charges de gestion courante.

M. Jean-Marie Le Guen, coprésident : Et les transferts ? D'une façon générale, avez-vous vocation à faire un tableau des entrées-sorties ?

M. François Monier : Non. Nous avons vocation à calculer l'impact de toute mesure nouvelle, concernant notamment les relations entre l'État et la sécurité sociale. Cela fait partie explicitement du mandat de la Commission des comptes.

M. Jean-Marie Le Guen, coprésident : Êtes-vous demandeur d'un élargissement de vos compétences ?

M. François Monier : Ce n'est pas à moi d'en juger. La construction actuelle est toutefois un peu ambiguë. Elle est peu coûteuse, car la Commission emploie très peu de monde, dont un seul magistrat issu de la Cour des comptes. C'est surtout de cette dernière que relèvent les tâches de contrôle proprement dites.

M. Jean-Marie Le Guen, coprésident : La question est fondamentale, mais elle échappe quelque peu à notre ressort. Il serait peut-être temps de doter notre pays d'une structure plus indépendante, qui assure l'ensemble de la certification des comptes.

M. Michel Braunstein : L'article 64 de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances (LOLF) le prévoit, et le prochain rapport de la Cour des comptes évoquera longuement cette question.

Audition de M. Philippe Georges, président du comité exécutif
des directeurs de l'Union des caisses nationales de sécurité sociale,
et M. Bernard Meunier, directeur de l'UCANSS

M. Jean-Marie Le Guen, coprésident : En l'absence de M. Pierre Burban, Président du conseil d'orientation de l'Union des caisses nationales de sécurité sociale (UCANSS), dont je regrette qu'il n'ait pu être présent, je souhaite la bienvenue à M. Philippe Georges, Président du comité exécutif des directeurs, et à M. Bernard Meunier, Directeur de l'UCANSS, organisme parfois considéré comme l'employeur des personnels des caisses de sécurité sociale. Ils nous diront comment l'UCANSS accomplit ses diverses missions, quel est son champ d'action et si, selon eux, la gestion « interbranches » a encore une raison d'être ou si l'UCANSS, principalement chargée de la gestion des conventions collectives, est ou non une survivance historique.

M. Philippe Georges : C'est en ma qualité de directeur de la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) que je pensais m'exprimer devant vous sur l'organisation et les coûts de gestion des réseaux, questions qui sont du ressort des branches du régime général, et non pas directement de l'UCANSS. L'UCANSS, regroupement des caisses nationales, n'a pas le même statut qu'elles, puisque c'est un organisme de droit privé sous la tutelle de l'État. Sa fonction première est de gérer les relations sociales et de faire évoluer les deux conventions collectives uniques : celle des employés et des cadres d'une part, celle des agents de direction d'autre part. S'agissant des premiers, un important accord a été signé il y a quelques mois et une négociation non moins importante va s'engager dans les prochains jours pour redéfinir les conditions de rémunération des agents de direction. La centralisation est d'autant plus nécessaire que l'ensemble du personnel est très attaché au principe d'une convention unique, toutes branches du régime général confondues, applicable sur tout le territoire.

M. Jean-Marie Le Guen, coprésident : La fluidité du passage des salariés de caisse à caisse est-elle réelle ? En existe-t-il beaucoup d'exemples ?

M. Philippe Georges : Cela se produit, et ces passages sont effectivement facilités par l'existence d'une convention collective unique ; il est, de fait, plus compliqué pour un salarié de passer d'un régime à un autre, en raison d'obstacles statutaires ou financiers. Cela dit, les rigidités culturelles font que la mobilité est loin d'être parfaite et nous sommes parfois obligés de batailler pour que les avis de vacances de postes ne soient pas assortis de commentaires précisant que les candidats devraient venir de telle ou telle caisse...

M. Jean-Marie Le Guen, coprésident : Nous vous serions reconnaissants de nous fournir le chiffre des flux, internes et externes, des personnels...

M. Jean-Pierre Door, rapporteur : ... ainsi que la pyramide des âges des agents, pour savoir si des progrès dans la gestion prévisionnelle du personnel peuvent être envisagés.

M. Philippe Georges : Ces données montrent qu'un nombre considérable de départs à la retraite auront lieu au cours des années qui viennent. Cette tendance donne une dimension toute particulière à la négociation des conventions d'objectifs et de gestion entre l'État et les caisses, puisque c'est dans ce cadre que se règle l'évolution des effectifs. Ainsi la CNAF négocie actuellement sa convention pour les années 2005 à 2008.

M. Bernard Meunier : Les missions de l'Union ont été réaffirmées et étendues par la loi de financement de la sécurité sociale du 21 décembre 2001 et par le décret du 6 mars 2002. Depuis sa création, en 1968, l'UCANSS est chargée de la négociation, de la conclusion et de la gestion des deux conventions collectives interbranches du régime général. C'est ainsi que, le 30 novembre 2004, un accord a été signé qui traduit une évolution culturelle majeure, puisque l'on est passé d'une rémunération individuelle très majoritairement fondée sur l'ancienneté, et donc automatique, à tout autre chose : une rémunération dont la partie fondée sur l'ancienneté est très réduite, et à laquelle s'ajoutent, à chaque niveau de qualification, des « points de compétences » attribués au terme d'un entretien individuel d'évaluation devenu obligatoire.

Pour ce qui est de la pyramide des âges, l'évaluation précise de l'évolution démographique menée par l'UCANSS depuis une décennie a permis à chaque organisme de base d'établir des projections. De mémoire, un tiers du personnel de la sécurité sociale, toutes qualifications confondues, partira à la retraite entre 2006 et 2010, les départs étant d'autant plus massifs que le niveau de qualification s'accroît.

L'UCANSS a d'autre part une grande expertise en matière de formation professionnelle, expertise mise au service des caisses nationales et des services transversaux. Depuis dix ans, un effort de professionnalisation considérable a été mené pour développer les compétences de tous les personnels, qu'il s'agisse des agents en place ou des nouveaux recrutés. L'UCANSS forme ainsi quelque deux mille techniciens par an, toutes branches confondues ; un effort particulier concerne les cadres, conformément aux dispositions de l'accord sur la formation professionnelle de 1993, dont la renégociation vient de s'engager.

M. Jean-Marie Le Guen, coprésident : Le Medef est-il présent à l'UCANSS ?

M. Philippe Georges : Non, pas davantage qu'il ne l'est aux conseils d'administration de la CNAVTS et de la CNAF.

M. Jean-Pierre Door, rapporteur : Combien de salariés compte l'UCANSS ?

M. Bernard Meunier : L'organigramme comprend 230 salariés, tous de droit privé ; l'effectif permanent s'établit entre 215 et 220 personnes.

M. Georges Colombier : Quelle est la politique de formation professionnelle ? Existe-t-il des orientations annuelles générales, ou se fait-elle en fonction des demandes exprimées par le personnel ?

M. Bernard Meunier : Chacun des quelque 600 organismes de base est indépendant, mais l'UCANSS participe à la mise en œuvre de la politique de formation par l'offre d'une gamme de formations nationales très variées, destinées à l'ensemble des personnels. Les directeurs, dont chacun définit le plan de formation de son organisme, disposent ainsi d'une importante offre de formation institutionnelle.

M. Georges Colombier : Comment se fait la répartition ?

M. Bernard Meunier : De manière constante depuis dix ans, le taux global de participation à la formation, toutes branches confondues, est de 5 %, ce qui est important ; le taux varie toutefois selon les branches et les projets. On notera que, contrairement à ce qui se passe dans les entreprises privées, les petits organismes - les URSSAF par exemple - ont souvent le taux de participation à la formation le plus élevé. C'est que les caisses doivent former tous les nouveaux recrutés aux métiers de base, qu'ils ne connaissent pas.

M. Georges Colombier : L'offre de formation correspond-elle uniquement aux besoins de chaque organisme considéré, ou un salarié peut-il envisager une formation tournée vers l'extérieur ?

M. Bernard Meunier : Cela relève de chaque directeur de caisse. Mais, dans les caisses où les entretiens professionnels se pratiquent déjà, ils sont largement consacrés aux besoins en formation, évalués tant par la hiérarchie que par le salarié lui-même. Cela permet ensuite à la direction des ressources humaines de l'organisme considéré d'accepter, ou non, les demandes présentées, en fonction des besoins des services, y compris lorsque s'exprime une demande de mobilité, particulièrement pour les niveaux de qualification les plus élevés. De plus, comme ailleurs, les salariés peuvent bénéficier du congé individuel de formation.

M. Jean-Pierre Door, rapporteur : La politique des rémunérations est-elle fondée sur l'ancienneté, les primes, le mérite ? Existe-t-il des avantages en nature dans certains corps ?

M. Bernard Meunier : Il convient de distinguer le système en vigueur jusqu'au 31 janvier 2005 et celui qui découle de l'accord signé le 30 novembre 2004 et entré en vigueur le 1^erfévrier, sachant qu'il existe toujours trois niveaux de qualification pour les employés et six niveaux pour les cadres ; après quoi, on passe aux agents de direction.

Jusqu'au 31 janvier 2005, la rémunération de base était calculée en multipliant le coefficient de base de la qualification, exprimé en points, par la valeur du point ; s'appliquait ensuite une augmentation automatique d'ancienneté de 2 % par an dans la limite de 40 %, et une notation annuelle permettait, dans la limite d'un quota égal à 40 % du personnel, d'obtenir encore 2 % d'échelon supplémentaire. De plus, un nouvel élément de rémunération avait été introduit en 1993, premier avatar du concept de rémunération de la compétence : la possibilité d'attribuer de trois à quatre « degrés » liés à des développements de compétences correspondant à des qualifications précises. L'attribution de ces niveaux supplémentaires de rémunération faisait l'objet d'un entretien d'évaluation permettant de s'assurer que la compétence requise était acquise. A ces éléments de rémunération s'ajoutait l'augmentation collective des salaires. On voit que, dans ce système, l'ancienneté avait un poids considérable dans la rémunération.

Le coefficient de base par qualification existe toujours, et il a même été relevé pour tenir compte du fait que celui des qualifications les plus basses était inférieur au SMIC. Mais, depuis le 1^er février 2005, on est passé de la notion d' « ancienneté » à celle d'« expérience », et l'augmentation n'est plus de 2 % mais de 2 points pour tout le monde, avec un maximum de 50 points. A également été instituée une « plage salariale » qui traduit, chaque année, l'attribution de « points de compétence » à 25 % de l'effectif, attribution qui repose sur une évaluation objective et mesurée du développement des compétences de chaque salarié, au terme d'un entretien d'évaluation. Autrement dit, il ne suffit pas de faire bien son travail, il faut aussi améliorer son expertise juridique, technique ou relationnelle. La rémunération individuelle est donc de moins en moins liée à l'ancienneté.

M. Georges Colombier : Voilà qui souligne l'importance de la formation professionnelle.

M. Bernard Meunier : Effectivement. C'est dire l'importance de la concordance entre l'accord signé le 30 novembre 2004 et la négociation sur la formation professionnelle qui s'engage, orientée vers le développement des compétences mis en avant dans la loi du 4 mai 2004. Notre objectif est bien entendu que le service rendu au public et aux partenaires soit le meilleur possible.

M. Jean-Marie Le Guen, coprésident : Outre la négociation des conventions collectives, quelles sont les missions de l'UCANSS ?

M. Philippe Georges : Elle a aussi un rôle d'expertise immobilière.

M. Jean-Pierre Door, rapporteur : Elle connaît donc le patrimoine immobilier de la sécurité sociale ?

M. Philippe Georges : Il est connu au niveau des branches, puis centralisé. Les opérations immobilières sont décidées par chaque caisse dans le cadre de son plan de financement propre, mais elles recourent à l'UCANSS pour des expertises techniques. Le mécanisme est toujours le même : l'UCANSS fait office de GIE et mutualise les moyens, mais les décisions d'opportunité et la gestion relèvent de chaque réseau.

M. Jean-Marie Le Guen, coprésident : La mission se penchera avec un grand intérêt sur l'inventaire du patrimoine immobilier de la sécurité sociale et sur son évolution.

M. Philippe Georges : Nous vous communiquerons le nombre des immeubles et leur surface respective, mais je ne suis pas certain que ce patrimoine immobilier soit valorisé.

M. Jean-Pierre Door, rapporteur : Sans nul doute, l'ensemble des actifs immobiliers figure dans les comptes administratifs.

M. Jean-Marie Le Guen, coprésident : Comment l'UCANSS est-elle financée ?

M. Bernard Meunier : Pour la gestion administrative, c'est-à-dire les frais de personnel, par une contribution des caisses nationales : 69 % provenant de la CNAMTS, 22 % de la CNAF et 9 % de la CNAVTS. L'Union dispose aussi d'une ligne budgétaire libellée « services rendus », car elle passe des marchés avec des imprimeurs, notamment pour les imprimés de l'assurance-maladie, les fait fabriquer et les vend aux caisses primaires, ce dont elle tire des produits. Les caisses n'ont pas l'obligation de se tourner vers l'UCANSS pour se fournir, mais c'est un service qui leur est rendu : non seulement cela leur évite de devoir passer les marchés, mais ces commandes en très grand nombre permettent d'obtenir des prix plus bas.

M. Jean-Marie Le Guen, coprésident : L'UCANSS est-elle tenue informée en temps réel des recrutements, des carrières, et plus généralement de l'évolution des effectifs ? Se limite-t-elle à la constater, ou a-t-elle un rôle de tutelle dans ce domaine ?

M. Bernard Meunier : L'UCANSS n'a aucun pouvoir de tutelle mais, parce que nous avons, chaque mois, l'état des payes, nous sommes tenus au courant des flux d'entrées et de sorties par niveaux de qualification. Cela vaut particulièrement pour les agents de direction, parce que l'UCANSS gère le secrétariat du comité des carrières pour les directeurs et les agents comptables et que l'Etat vient de lui confier le secrétariat de la liste d'aptitude.

M. Jean-Marie Le Guen, coprésident : Il nous serait précieux de connaître les flux relatifs aux cadres supérieurs pour les douze derniers mois, ainsi que les grilles de salaires des directeurs et des praticiens, pour avoir une vision d'ensemble claire.

M. Jean-Pierre Door, rapporteur : Puisqu'un très important mouvement de départs à la retraite va s'engager sous peu, le moment n'est-il pas venu de réfléchir à d'éventuels rapprochements territoriaux et fusions pour tenter de réduire le nombre d'organismes et de caisses, suivant en cela les recommandations de la Cour des comptes ?

M. Georges Colombier : C'est une idée qui peut sembler bonne si l'on observe les choses depuis Paris, mais il faut faire attention : certains départements sont très peuplés, et dans d'autres, qui le sont également, les distances sont de surcroît très longues. Ainsi, l'Isère compte certes une caisse à Grenoble et une autre à Vienne, mais il faut une heure et demie pour se rendre de l'une à l'autre ville !

M. Jean-Marie Le Guen, coprésident : J'observe que les personnels de l'audiovisuel public dépendent également d'une convention collective spécifique ; mais, à ma connaissance, une seule personne, dans chaque organisme concerné, est chargée de la gérer, et il n'existe pas d'organisme particulier. Comment se justifie la gestion coopérative des ressources humaines pour les organismes de sécurité sociale ?

M. Philippe Georges : Cette organisation s'explique largement par l'histoire de la sécurité sociale : à l'origine, l'UCANSS avait à sa tête un conseil d'administration qui donnait les orientations de la négociation de la convention collective. J'ignore ce qu'il en est aujourd'hui dans les autres grands services publics, mais les effectifs ne sont pas au prorata de l'importance des missions. La gestion immobilière et celle des imprimés peuvent justifier des effectifs spécialisés et en nombre, mais il est important, aussi, de respecter les équilibres entre les branches, et l'on voit mal laquelle récupérerait ce service commun. Le fait qu'il existe un organisme extérieur équilibre les impératifs de gestion des différentes branches du régime général et je ne pense pas que rattacher les 50 personnes qui suivent les négociations collectives à l'une des caisses nationales améliorerait la gestion de l'ensemble.

Sur un autre plan, il est évident que l'évolution attendue des effectifs conduit à s'interroger sur le rapprochement, voire la fusion de certains organismes, mais cette question est de la responsabilité des caisses nationales et non de l'UCANSS. C'est d'ailleurs l'un des chapitres importants de la convention d'objectifs et de gestion de la CNAF, en cours de négociation.

M. Jean-Pierre Door, rapporteur : L'UCANSS joue un rôle en matière de ressources humaines mais les caisses recrutent de manière autonome. Il y a donc deux pilotes ; cet emboîtement des responsabilités entre l'UCANSS sur le plan national et les caisses sur le plan local est curieux.

M. Philippe Georges : Il est exact que la sécurité sociale a une organisation sans équivalent, qui ne relève ni de la logique du secteur privé ni de celle de l'administration. Elle s'explique par son histoire - avec la création des caisses locales en 1945 puis des caisses nationales en 1967 par les ordonnances Jeanneney - et il est vrai que l'on reste prisonnier de l'articulation entre niveau national et niveau local, ce qui requiert des ajustements permanents. Mais ce mouvement est assez comparable à celui qui s'établit en Europe entre le niveau communautaire et le niveau national... Dès 2005, le rôle de la CNAF en matière de ressources humaines sera renforcé ; les directeurs locaux souhaitent des harmonisations pour déterminer les justes niveaux de recrutement et la politique de formation. Tout cela se fait, de plus en plus, au niveau national.

M. Jean-Marie Le Guen, coprésident : Je vous remercie.

AUDITIONS DU 3 MARS 2005

Audition de M. Philippe Séguin, Premier président de la Cour des comptes,
de M. Bernard Cieutat, président de la sixième chambre, de Mme Rolande Ruellan, présidente de la 2^e section de la sixième chambre, de M. Christian Babusiaux,
président de la 1^re section de la sixième chambre, et de M. Michel Braunstein, conseiller-maître à la sixième chambre, rapporteur général chargé de l'élaboration
du rapport sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale

M. Pierre Morange, coprésident : Nous avons le plaisir et l'honneur d'accueillir M. Philippe Séguin, premier président de la Cour des comptes, qui nous fera part de ses réflexions sur le champ des travaux de la MECSS et sur leur articulation avec les travaux de la Cour des comptes. Notre souhait est que s'instaure une étroite collaboration avec la Cour des comptes, afin de développer une véritable culture publique de l'évaluation, pour le plus grand profit de nos concitoyens.

M. Philippe Séguin : Merci tout d'abord de l'accueil que vous voulez bien me réserver, ainsi qu'à M. Bernard Cieutat, président de la 6^e chambre, à Mme Rolande Ruellan et à M. Christian Babusiaux, présidents de section, et à M. Michel Braunstein, rapporteur général du rapport annuel de la Cour des comptes sur la sécurité sociale.

Je suis moi-même très heureux d'intervenir aujourd'hui devant vous à l'occasion de la deuxième réunion de la MECSS. J'aurais aimé, comme vous me l'aviez proposé, participer à la séance d'installation de la MECSS qui a eu lieu le 10 février, mais cela ne m'a pas été possible en raison de la tenue, ce jour-là, de la chambre du Conseil qui a examiné et approuvé le rapport annuel 2004 de la Cour. Je pense que vous aurez bien voulu me comprendre et m'excuser.

C'est la loi sur l'assurance maladie du 13 août 2004 qui a donné la possibilité aux deux assemblées de mettre en place une MECSS, et je salue le volontarisme dont a fait preuve le président Dubernard, qui a souhaité mettre en œuvre cette opportunité nouvelle sans délai, avec son efficacité coutumière et en associant la Cour à sa démarche.

La réunion de travail que nous avons eue à ce sujet en novembre dernier a, à cet égard, été très utile. Elle a permis d'avoir un dialogue franc et sans langue de bois sur cette question et la Cour a notamment pu faire valoir ses points de vue liés à la nécessité de procéder à une programmation de ses travaux et à son souhait - qui était, au demeurant, partagé par votre commission - de tenir le plus grand compte des travaux déjà effectués, ne serait-ce que pour optimiser le travail de chacun.

Il avait été convenu à cette occasion qu'un protocole préciserait le cadre de cette collaboration. Ce protocole vient d'être mis au point comme en témoigne notre récent échange de lettres. Sa disposition principale prévoit le principe de deux rencontres annuelles en mai et en octobre. La première de ces réunions ainsi organisée, bien en amont de la détermination du programme de travail annuel de la Cour, permettrait tant à la Cour qu'à la MECSS d'avoir un échange d'une part sur les travaux envisagés par la Cour, d'autre part sur les propres souhaits de votre commission des affaires sociales. Cet échange devrait permettre, tout en tenant compte de nos contraintes, d'identifier les thèmes parmi ceux que vous auriez inventoriés qui pourraient être inscrits dans notre programmation. Pour éclairer cet échange, je vous communiquerai d'ailleurs, avant cette réunion, nos prévisions de contrôles et d'enquêtes pour les deux prochaines années.

La réunion d'octobre serait consacrée, quant à elle, à l'évaluation des suites données à nos travaux respectifs. Pour que cette évaluation ait un sens, elle devrait s'appliquer à des travaux pour lesquels les administrations ou organismes concernés auront eu un délai raisonnable - au moins un an - pour décider des suites données aux recommandations de la Cour ou de la MECSS.

Cela dit, les thèmes choisis par la MECSS pour l'année 2005 nous conviennent. Comme ils tiennent compte de notre calendrier de travail, ils permettront à votre commission de s'appuyer sur les analyses de la Cour et de vérifier si ses recommandations ont été suivies d'effet.

Votre premier thème de travail, qui devrait mobiliser la MECSS jusqu'en mai, a fait l'objet d'une longue et substantielle insertion dans le tout dernier rapport sur la sécurité sociale que j'ai eu l'honneur de vous présenter le 16 septembre dernier. J'y reviendrai plus longuement dans un instant.

Fin mai, la MECSS sera en mesure d'examiner le rapport établi par la Cour sur le plan Biotox. En effet, comme je vous l'avais indiqué en novembre dernier, ce dossier est en cours d'instruction suite à une saisine faite par le Sénat en novembre 2003. Le traitement de ce sujet sensible a pris plus de temps que prévu et il en a été de même s'agissant de la phase de contradiction. Celle-ci, en raison du sujet, est en effet soumise à une procédure formelle plus lourde en raison de la confidentialité qui s'y attache. Mais nous sommes maintenant au terme du processus qui sera achevé d'ici la fin mars. La 6^e chambre délibérera ensuite dans les meilleurs délais. Le document définitif devrait donc pouvoir être envoyé au Sénat dans le courant du mois d'avril et, dans la foulée, à votre commission. L'examen par la MECSS de ce dossier pourrait donc s'achever, je l'imagine, avant les congés d'été.

J'ai moins de visibilité, je le confesse, sur l'harmonisation dans le temps de nos travaux respectifs relatifs au financement des établissements d'hébergement des personnes âgées. Comme vous le savez, la Cour a prévu de publier durant le dernier trimestre 2005 un rapport public particulier sur un sujet qui recoupe très largement vos préoccupations puisqu'il concerne les personnes âgées dépendantes. La date prévisionnelle de sortie de ce rapport est le mois d'octobre. La Cour fera tout son possible pour que nous tenions cette date. Nous en sommes au stade de l'envoi aux administrations de relevés de constatations provisoires sur chacun des aspects du dossier. L'envoi de ces relevés devrait être achevé dans les tout prochains jours. Tout dépendra alors du respect du délai de réponse par les administrations. Nous leur enverrons ensuite, avant l'été, la synthèse de nos travaux, destinée à être publiée. Vous serez destinataires de ces travaux dès qu'ils auront été contredits et synthétisés.

Par ailleurs, il me semblerait dommage et, à certains égards, démobilisateur pour tout le monde, que vos travaux démarrent avant que vous ayez pris connaissance de ce rapport public particulier. Nous avons là une petite difficulté à gérer au cours de l'automne prochain. Nous la réglerons ensemble le moment venu. Dans l'immédiat, peut-être pourra-t-il être précisé à nos correspondants, avec encore plus de vigueur qu'à l'accoutumée, que j'attacherai personnellement le plus grand prix et la plus grande attention à un strict respect des délais.

Le second point que je souhaiterais évoquer devant vous a trait au projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale. Ce projet de loi, qui devrait être prochainement examiné en première lecture par le Sénat, a des ambitions très larges. Pour mettre fin aux difficultés et aux limites que chacun a pu constater dans la mise en œuvre de ces lois de financement, le projet qui va être soumis au Parlement vise à donner à ces lois plus de cohérence et de crédibilité, notamment en leur conférant une dimension pluriannuelle et en y introduisant une démarche « objectifs-résultats ». Le projet vise aussi à renforcer la portée du vote sur l'ONDAM et à favoriser l'équilibre financier de la sécurité sociale, en permettant au Parlement de se prononcer sur le solde des régimes obligatoires de base et sur celui du régime général.

Je tiens à souligner que ce projet de loi correspond très largement aux analyses et aux positions que la Cour a présentées dans ses derniers rapports annuels sur la sécurité sociale. Il a vocation à remplacer l'actuelle loi organique votée en 1996. Celle-ci, qui a certes représenté un progrès considérable, a aussi montré depuis ses limites dans la conjoncture économique et financière difficile de la sécurité sociale.

La Cour a ainsi dénoncé à plusieurs reprises l'impossibilité de rapprocher les objectifs de dépenses et les prévisions de charges, en raison de la non-concordance des champs et du mode de présentation retenu pour les recettes. Elle a aussi critiqué le périmètre de l'ONDAM et ses relations confuses avec l'objectif de la branche maladie. Le projet de loi corrige beaucoup des défauts ainsi dénoncés en prévoyant notamment un vote sur les soldes des branches et en calant les objectifs de dépenses sur les engagements pluriannuels annexés au projet de loi de finances. Il enrichit également l'information donnée au Parlement en confiant à la Cour la charge de certifier les comptes des branches du régime général et de donner un avis sur les tableaux d'équilibre par branches de tous les régimes, ce qui permettra notamment de rapprocher les résultats comptables des objectifs.

Cette disposition s'inscrit dans la continuité de l'article 64 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 qui a prévu l'élaboration de comptes combinés de branche et de régimes par les agents comptables nationaux. Le périmètre, circonscrit au régime général, de la certification confiée à la Cour a été déterminé en concertation étroite entre la Cour et les services du ministère chargé de la sécurité sociale. La certification des comptes combinés des régimes autres que le régime général devrait être prévue par une loi ordinaire et confiée à des réviseurs extérieurs à l'État, comme c'est déjà le cas dans le régime agricole.

En dernier lieu, je souhaite évoquer le thème qui nous réunit aujourd'hui, à savoir la gestion et le coût des organismes de sécurité sociale du régime général. Je ne vais pas rappeler les principales conclusions faites par la Cour car vous ne manquerez pas d'y revenir, j'imagine, dans les questionnements qui vont suivre mon intervention. J'aimerais cependant mettre en relief plus particulièrement trois points.

Certains des organismes évoqués dans le rapport ont estimé que la Cour avait été trop ou, du moins, très sévère à propos des appréciations d'ensemble qui ont été formulées à cette occasion. Il est vrai qu'ils ont été impressionnés à la fois par une couverture de presse importante qui n'a pas toujours su résister à la tentation de titres quelque peu provocateurs et par des réactions syndicales parfois vives. Mais ces réactions ont également montré que le rapport de la Cour a suscité le débat au sein du régime général.

Pour ma part, je voudrais rappeler tout d'abord, l'atout essentiel dont disposent actuellement les différentes branches pour assurer leur pilotage et leur gestion au travers des conventions d'objectifs et de gestion, les fameuses COG. Mises en place à partir de 1996, après une période d'apprentissage parfois difficile, celles-ci ont maintenant acquis une légitimité très forte et la troisième génération de COG actuellement en cours de discussion sera, je l'espère, celle de la maturité. A cet égard, les organismes de sécurité sociale ont une avance incontestable sur bien des administrations comme en témoigne la mise au point délicate des indicateurs d'efficacité, d'efficience et de qualité de service prévus dans les missions et les programmes, déterminés en application des nouvelles dispositions de la loi organique relative aux lois de finances.

Cela étant, les prochaines COG doivent fixer des objectifs de gestion plus clairs et plus exigeants. Elles doivent notamment aboutir à une meilleure organisation territoriale des différentes branches. Celle-ci n'est pas bonne. Elle ne l'est pas au niveau de l'organisation institutionnelle des branches qui est en effet fondée, sauf dans la branche retraite, sur des réseaux pléthoriques de caisses, dotées de conseils d'administration, dont la carte est restée figée depuis 1945, à quelques rares exceptions près.

Je n'ignore pas, et pour cause, l'attention qu'en votre qualité d'élus locaux vous portez à la mise à disposition du public de services de proximité mais il n'est plus possible aujourd'hui d'en rester à la situation actuelle. Il faut à l'évidence utiliser les possibilités offertes par les nouvelles technologies et aussi les possibilités largement sous-utilisées de mutualiser certaines tâches entre caisses. Les branches ont besoin d'un pilotage fort par les caisses nationales. C'est loin d'être le cas actuellement, et notamment parce que l'organisation territoriale actuelle ne le permet pas. A titre d'exemple, la caisse nationale d'assurance maladie ne peut assurer correctement cette fonction avec les 129 caisses primaires qui sont en prise directe avec elle. Les réseaux denses des caisses des branches maladie mais aussi des branches famille et recouvrement - je vous rappelle qu'il n'y a pas moins de 122 caisses d'allocations familiales et de 104 URSSAF ! - doivent donc être reconfigurés.

Regrouper les caisses ne signifie évidemment pas supprimer la présence de terrain, nécessaire pour les fonctions qui relèvent véritablement du niveau local. Ceci m'amène à évoquer une autre observation de la Cour. Aux réseaux des caisses locales, s'ajoutent les très nombreuses structures de proximité qui ont été multipliées ces dernières années dans chaque branche : il en existe environ 1 500 dans la branche maladie, et plus de 2 000 dans les branches famille et vieillesse. Ces structures de proximité ont dans certains cas une véritable utilité mais elles ont été le plus souvent mises en place sans pilotage d'ensemble, sans prise en compte des réalités économiques et financières et trop souvent sans véritable analyse des besoins réels des assurés sociaux.

Le dernier point que je souhaite évoquer a trait à un meilleur équilibre à rechercher entre deux objectifs qui, loin de s'opposer, doivent être complémentaires, en l'occurrence la qualité de service et la productivité. Chacun s'accorde à dire que, sauf exception, la productivité a été jusqu'à présent une préoccupation secondaire dans les COG. II est essentiel que ce rééquilibrage soit effectué dans les conventions en cours de révision, notamment dans celles qui ont été, jusqu'à présent, les plus frileuses sur cette question. C'est en particulier le cas de la branche maladie et des 90 000 agents qui travaillent à la CNAMTS et dans les caisses locales. Les données chiffrées sont sans appel : globalement, le pôle production des caisses primaires qui traite plus d'un milliard de feuilles de soins par année n'a pour l'instant pas tiré parti des gains de productivité très importants induits par les procédures totalement automatisées permises par SESAM-Vitale. La productivité a même baissé de 21 % entre 1999 et 2002 puisque le nombre de décomptes non automatisés restant effectivement à la charge des agents est passé de 21 800 par agent en 1999 à 17 100 en 2002, soit une baisse nettement supérieure à l'effet mécanique de l'aménagement et de la réduction du temps de travail.

Sur ce seul sujet des dépenses de gestion, la Cour a fait dans son rapport 2004, dix-neuf recommandations précises et argumentées. Je ne méconnais pas les difficultés que peut présenter la mise en œuvre de certaines d'entre elles, mais je ne doute pas, Messieurs les présidents, Monsieur le rapporteur, Mesdames et Messieurs les députés qu'avec votre aide et grâce à la MECSS, ces idées puissent progresser.

Je vous remercie de votre attention. Je suis, ainsi que Bernard Cieutat, Christian Babusiaux, Rolande Ruellan et Michel Braunstein, à votre disposition pour répondre à vos questions.

M. Pierre Morange, coprésident : Je vous remercie, Monsieur le Premier Président, de cet exposé à la fois synthétique et exhaustif.

M. Jean-Pierre Door, rapporteur : Je vous remercie également de ces précisions qui ne manqueront pas de nourrir nos travaux.

Ma première question a trait à la nouvelle convention d'objectifs et de gestion entre l'État et l'assurance maladie, qui doit être conclue avant la fin de l'année. Quels seraient, selon vous, les indicateurs qu'il conviendrait d'y insérer ? Doivent-ils comporter une forme d'intéressement, voire, inversement, de sanction ?

Vous avez d'autre part évoqué le rapport de 1995, qui pointait des écarts de performance importants entre les organismes locaux, et contenait des recommandations qui n'ont guère été suivies. Pourquoi ne l'ont-elles pas été, et que faudrait-il faire pour qu'elles le soient à l'avenir ? Je note que vous avez conclu votre propos sur une note assez pessimiste quant à l'efficacité des outils de pilotage...

M. Philippe Séguin : Si telle est l'impression que j'ai donnée, je souhaite la corriger. La COG est un outil de pilotage intéressant, qui arrive à maturité, et dont la troisième génération constitue un enjeu important. Il s'agit de mieux prendre en compte l'impératif de productivité, tout en maintenant un haut niveau de qualité du service, notamment pour ce qui est de l'accueil du public, sur lequel a porté une grande partie de l'effort jusqu'à présent. La période d'apprentissage qui s'achève a donné, c'est vrai, des résultats variables, mais les choses devraient pouvoir changer.

La convention entre l'État et le régime général d'assurance maladie revêt une importance particulière, car cette branche emploie 63 % des agents travaillant pour le régime général ; de son succès dépend donc une très large part des gains de productivité que l'on peut espérer. La réforme de l'assurance maladie d'août 2004 donne au directeur général de la CNAMTS des pouvoirs accrus ; c'est une condition importante pour que la nouvelle COG soit plus volontariste que les précédentes. Nous sommes en effet à un moment où l'on peut espérer réaliser des gains de productivité considérables, notamment grâce à la généralisation de la télétransmission, tandis que le nombre des départs à la retraite va s'accélérer ; il y a là une concomitance dont il faut tirer parti.

Il serait bon, en outre, que la nouvelle COG couvre l'ensemble des métiers de l'assurance maladie, contrairement aux précédentes, muettes sur le fonctionnement du contrôle médical, lequel emploie quelque 10 000 personnes et a une forte incidence sur le niveau des remboursements.

Quant à l'effet des recommandations de la Cour des comptes, on peut le mesurer au fil de ses rapports successifs, dont plusieurs se sont penchés sur la gestion des organismes de sécurité sociale. La Cour ne prétend toutefois pas être à l'origine de toutes les mesures prises à la suite de ses recommandations, consciente qu'elle est que tout processus de décision est complexe par nature.

M. Bernard Cieutat : La Cour des comptes ne prétend nullement non plus que la COG soit un mauvais instrument de pilotage : c'est au contraire le seul concevable. On y a parfois vu, pour la redouter, une volonté de centraliser ou d'étatiser la sécurité sociale par ce biais. Il n'en est rien ! Il s'agit d'une relation contractuelle, qui ménage à la fois l'intérêt général, notamment sur le plan financier, et l'autonomie du système mis en place à la Libération.

Le propos était de faire le bilan des deux premières COG avant que soit élaborée la troisième, afin de présenter des recommandations de nature à remédier aux défauts constatés et de donner plus d'efficacité à l'outil. Ce que nous avons constaté, c'est que l'État, définissant mal la stratégie, a du mal à inscrire celle-ci dans la COG, et que, faute d'une pression suffisante, les caisses du régime général ne sont guère incitées à progresser en efficacité et en productivité. C'est principalement sur ces deux points que portent les recommandations de la Cour des comptes.

Le rapport de septembre 2004 a donné quelques indications précises, qui s'appuient sur des études, souvent très détaillées, portant sur les différentes branches. Le Premier Président a cité l'assurance maladie, mais l'analyse de la Cour porte aussi sur les autres branches, comme le recouvrement. C'est ainsi que le chèque emploi-service n'a pas permis tous les gains de productivité attendus, car une part non négligeable des particuliers employeurs n'y recourt pas ; il en va de même de la procédure de versement en lieu unique (VLU) pour les groupes possédant plusieurs établissements.

S'agissant du cadrage budgétaire, il faut souligner la qualité du dialogue entre la direction du Budget et les caisses nationales, responsabilisées au moyen d'enveloppes fermées en contrepartie de souplesses de gestion importantes : caractère fongible et reportable des crédits, suppression des contrôles a priori, mécanismes d'intéressement... Le constat est donc positif : les enveloppes ont été respectées, et lorsque des mesures non imputables aux branches, sur le temps de travail par exemple, ont conduit à les dépasser, cela a donné lieu à des avenants. Il reste cependant que les enveloppes ont été jusqu'ici fixées de façon trop large, en prenant pour référence la dernière année ; or la sous-consommation des crédits, importante, provoque des reports qui s'aggravent et s'accumulent d'année en année, ce qui fait naturellement perdre de l'efficacité au dispositif.

M. Christian Babusiaux : Je voudrais apporter des précisions sur les indicateurs d'une part, sur l'intéressement d'autre part.

La question des indicateurs de gestion est naturellement très importante, mais moins que ne le sont la contrainte budgétaire, qu'évoquait à l'instant le président Cieutat, et la réorganisation territoriale. Quant aux indicateurs eux-mêmes, certains font défaut, d'autres sont inadaptés. Le Premier Président soulignait ainsi, voici un instant, que la COG de l'assurance-maladie était muette sur le contrôle médical. J'irai même plus loin : il n'y a pas d'indicateurs d'activité des services du contrôle médical ! On dispose bien de quelques données, mais qui sont très fragmentaires, et on n'a, a fortiori, pas d'objectifs. Et parmi les indicateurs inadaptés figurent ceux relatifs à la productivité : les caisses, celles d'assurance maladie en particulier, utilisent généralement le BAP - « bénéficiaire actif pondéré » -, qui n'est pas un bon instrument de mesure, et nous en avons d'ailleurs analysé les lacunes et les faiblesses.

Mais une fois choisis les bons indicateurs, quels objectifs doit-on se fixer, notamment en termes de liquidation ? Les indicateurs actuels de productivité de l'assurance maladie sont centrés sur un objectif : se rapprocher des résultats obtenus par les cinquante caisses les plus performantes. Outre que ce n'est guère incitatif pour les cinquante caisses en question, c'est un optimum de second rang, et l'on devrait afficher au moins l'ambition de rattraper les dix caisses les plus performantes. Par ailleurs, on observe dans les caisses primaires une certaine dégradation de la productivité pour tout ce qui n'est pas les feuilles de soins électroniques. Il semble donc que les gains soient exclusivement dus à l'extension de la télétransmission, et c'est pourquoi il faut bâtir un indicateur de productivité pour les feuilles traitées manuellement, ne serait-ce que dans le but d'éviter une nouvelle dégradation.

S'agissant de l'intéressement, il faut rappeler que les COG n'en fixent que le principe, et non les modalités. Celles-ci, en effet, ne relèvent pas d'accords entre l'État et les caisses, mais de la négociation collective entre partenaires sociaux. Deuxième remarque : c'est l'UCANSS qui négocie, et non pas chaque réseau, ce qui fait certainement problème. Il y a, certes, une unité de fond de la sécurité sociale, mais le métier du recouvrement, par exemple, n'est pas le même que celui de la CNAF. Il faut prendre acte de cette professionnalisation des branches, qui évoluent vers des métiers spécifiques, et concevoir des mécanismes différents d'une branche à l'autre. Or, la part du national et du local dans les mécanismes d'intéressement est la même partout... Pour aller dans le même sens, il faudrait responsabiliser davantage les directeurs de caisses nationales, leur donner plus de leviers pour agir sur la gestion des ressources humaines, et en particulier pour piloter les négociations sur l'intéressement. On ne peut plus poser la question de l'intéressement sans poser celle du lieu de la négociation. Actuellement, l'intéressement est accordé en fonction de résultats nationaux plus que locaux. Or la productivité est très différente selon les caisses. Il faut donc majorer la part calculée à partir des résultats locaux.

Les indicateurs de référence ne portent pas sur la réduction des coûts dans les organismes de base. Il y a des indicateurs de la qualité du service, qui sont très utiles, mais il est paradoxal qu'il n'y ait rien sur la réduction des coûts, et que l'intéressement puisse donc être accordé même si les coûts de l'organisme sont parmi les plus élevés de la branche. Dans un premier temps, des indicateurs peu incitatifs étaient sans doute nécessaires, mais le moment est sans doute venu d'en choisir de plus incitatifs.

Mme Rolande Ruellan : Je consacrerai mon intervention à la question du suivi, ce qui conduit à relire les rapports qui se sont succédés depuis dix ans. Dans le premier de ces rapports, celui de 1995, antérieur donc à la mise en œuvre des COG, la Cour des comptes s'était préoccupée des coûts de gestion, et nous sommes heureux que la MECSS le fasse à son tour. On peut évidemment considérer que 4 % du total des dépenses, soit moins de 10 milliards d'euros, ce n'est pas beaucoup, mais c'est tout de même important, pas seulement en soi, mais sur un plan plus général, psychologique notamment. Il faut observer au passage que ce sont, à 70 %, des frais de personnel.

Quant au sort réservé aux recommandations de la Cour des comptes, il faut souligner que celle-ci ne traite pas systématiquement le même sujet à chaque rapport, surtout lorsque les pouvoirs publics prennent des initiatives de leur côté. C'est ainsi que l'instauration des COG a rompu la continuité, dans la mesure où il a fallu attendre un temps de mise en œuvre suffisant pour réexaminer les choses au vu de l'expérience. Reste que nous voyons parfois certaines de nos recommandations reprises, comme sur l'intéressement, ou sur l'implication des directeurs de caisses dans la gestion des ressources humaines et dans les négociations des accords au niveau de l'UCANSS - mesure reprise dans la réforme de 2002. Nous ne nous en attribuons naturellement pas la paternité exclusive, mais nous contribuons à faire passer des idées, et nous alimentons la réflexion des pouvoirs publics.

M. Jean-Pierre Door, rapporteur : Puisque vous préconisez une responsabilisation accrue des directeurs de caisses primaires, j'ai une première question un peu brutale : l'UCANSS a-t-elle encore une raison d'être ? C'est une entité qui emploie tout de même 230 salariés...

Ma deuxième question porte sur les indicateurs de réorganisation territoriale : peut-on avancer davantage vers la mutualisation, vers la réorganisation des caisses, y compris au niveau infra-départemental ?

Mme Paulette Guinchard-Kunstler : Ma question a trait aux mêmes sujets, car je suis persuadée que la question territoriale est essentielle, en termes de gestion comme de service rendu, d'où l'importance des indicateurs d'efficacité au niveau territorial. Dispose-t-on d'études comparatives entre caisses ? La Mutualité sociale agricole (MSA), par exemple, gère toutes les branches, et est très performante, de l'avis général, en termes de service rendu, mais je manque d'éléments chiffrés là-dessus.

M. Georges Colombier : Je suis conscient de ce qu'il y a sans doute des économies à faire sur la réorganisation des caisses locales, dont la carte date de 1945, mais j'ai aussi entendu le Premier Président nous dire qu'il ne fallait pas supprimer les services de proximité. L'Isère, par exemple, est un département à la fois très étendu et très peuplé : il faut une heure et demie pour relier Vienne à Grenoble. Il ne faudrait pas que l'usager supporte les conséquences de la réorganisation.

M. Philippe Séguin : Ce point me donne l'occasion de fixer les limites des compétences respectives de chacun. Notre métier à nous est de dire où il est objectivement possible de faire des économies. Votre responsabilité politique est d'en apprécier l'opportunité. S'il en était autrement, nous tomberions dans une forme de gouvernement des juges.

Mme Rolande Ruellan : Faut-il maintenir l'UCANSS ? Nous sommes persuadés qu'elle a son utilité, car elle couvre toutes les branches, ce qui permet d'avoir une convention collective pour l'ensemble du régime général et d'organiser la mobilité des agents, de direction en particulier, entre les branches. Cela dit, nous avons dit aussi que les caisses devaient davantage s'impliquer dans la gestion des ressources humaines. Il faut donc trouver plusieurs niveaux de négociation : inter-branches, branche, voire local. C'est forcément compliqué, parce que les conventions collectives doivent être agréées, et que les avantages n'y sont pas soumis à des planchers comme dans le droit commun du travail, mais à des plafonds, dans la mesure où il s'agit d'argent public. Il faut prendre en compte la spécificité des métiers sans détruire le niveau inter-branches.

Les directeurs de caisses nationales doivent être les copilotes de la négociation. Ils sont mieux à même de connaître les besoins et peuvent faire passer des choses très concrètes dans les conventions ; c'est une façon de les responsabiliser. La politique des pouvoirs publics, au fil des ans, a consisté à accroître les pouvoirs des caisses nationales. La gestion des ressources humaines est sans doute le dernier domaine où cela reste encore à faire.

La mutualisation n'est pas facile, que ce soit au niveau d'une ville ou d'une région. Certes, il y a la MSA, et il y aura peut-être les indépendants demain. Pour ces professions qui ont une certaine unité - à la fois géographique, liée au métier, au mode de vie - et qui sont habituées à une certaine forme d'organisation qui avait été voulue en 1945 pour le régime général mais qui n'a pas pu être mise en œuvre, la question ne se pose pas de la même façon que pour le régime général, où l'autonomisation des branches est allée croissant, depuis les ordonnances de 1967 et plus encore depuis l'instauration des lois de financement de la sécurité sociale. Les branches font des métiers très différents, même si la MSA parvient à les concilier. De plus, les assurés sociaux n'ont pas besoin d'informations sur toutes les branches à la fois, du guichet unique dont tout le monde rêve, et qu'on n'a jamais su faire. L'accès à l'information devient d'ailleurs plus facile, notamment grâce à l'Internet, que tout le monde n'a pas, mais qui se répand. Enfin, la mutualisation des tâches se heurte à la difficulté de ménager des passerelles, du fait de l'étanchéité des budgets. Ce serait déjà bien d'arriver à faire la mutualisation entre les caisses primaires d'une même branche ou d'une même région, mais nous en sommes encore loin, tant l'autonomie a été conçue de façon défensive : chaque directeur de caisse primaire s'estime maître chez lui. La loi du 13 août 2004 va, de ce point de vue, dans le bon sens, car elle introduit un peu de cohérence au niveau national.

M. Christian Babusiaux : Sur la restructuration des services à l'usager, il y a un équilibre à respecter : quand nous parlons de regroupement des caisses, cela ne veut pas dire suppression des implantations locales. Avoir 129 conseils d'administration et 129 politiques locales du contrôle médical n'est pas satisfaisant du point de vue du pilotage. Ce qu'il faut, c'est un regroupement de caisses tel que l'a fait la MSA, mais sans supprimer d'implantations.

La mutualisation est importante, d'abord parce que c'est une étape vers la réorganisation. A l'heure actuelle, elle n'est pas très avancée. Or, on peut, sans nuire à la qualité du service, mutualiser, par exemple, les plateformes d'appel téléphonique. En faut-il 129 ? Sûrement pas. D'abord parce que cela coûte cher, ensuite parce que cela ne permet pas une amplitude horaire suffisante. Et le raisonnement vaut aussi pour les services du contentieux - il est irrationnel qu'il y en ait 129 ! -, les ateliers d'imprimerie, ou les services d'audit interne.

M. Pierre Morange, coprésident : Je vous remercie de ces réponses. On le voit, la mutualisation est un élément fort. Comme le rappelait le premier président, l'un des nœuds gordiens est la gestion prévisionnelle des effectifs, qui peut fournir une excellente occasion d'économiser les deniers de nos concitoyens. C'est pourquoi, en tant que coprésident de la MECSS et que président du conseil national de surveillance de la CNAMTS, je vous pose la question : avez-vous des éléments chiffrés sur la gestion prévisionnelle des emplois, sur la capacité à optimiser l'utilisation de la technologie informatique par la télétransmission, qui concerne actuellement les deux tiers des feuilles de soins ? Ou encore sur les services de contrôle médical, qui emploient quelque 10 000 personnes, dont 2 400 praticiens-contrôleurs, une moitié étant, semble-t-il, occupée à des tâches éloignées de leur cœur de métier ?

Mme Rolande Ruellan : Nous avions fait, en 1999, un rapport où nous déplorions la faible anticipation de la gestion des effectifs, et le rapport de 2004 de la Cour sur la sécurité sociale n'a pas constaté de progrès considérables... Or, nous sommes à la veille d'un choc démographique. L'UCANSS a fait des études, notamment sur les agents de direction, mais nous avons le sentiment qu'on ne tient pas vraiment compte de la perspective démographique. Que deviendront les organismes après ces départs massifs à la retraite ? Il faut profiter de cette inversion de tendance pour réorganiser, mais le problème est que nous n'avons aucune visibilité. Il y a une sorte de politique de l'autruche...

Certaines branches, qui ont des gains de productivité considérables devant elles, ont eu des difficultés à les réaliser jusqu'à présent, car il y avait peu de départs à la retraite et elles ont dû garder leur personnel. A l'assurance maladie, il sera possible de ne remplacer qu'une partie des départs, mais l'assurance vieillesse subira un effet de ciseaux : beaucoup de départs à la retraite parmi le personnel, et beaucoup plus de retraites à liquider dans le pays. La COG a mis en place un plan de formation ; c'était indispensable, car il faut deux ans pour former un liquidateur de pensions.

M. Michel Braunstein : J'ajoute que le renouvellement démographique conduira à recruter des personnels beaucoup plus qualifiés, à remplacer des gens du niveau CAP ou brevet par des gens du niveau bac ou bac + 2. C'est un élément qui pèsera lourd dans la réorganisation des services.

S'agissant du contrôle médical, la répartition régionale des 2 500 médecins n'est pas logique, le taux d'encadrement varie du simple au double, et les départs à la retraite qui ont eu lieu n'ont pas été mis à profit pour réfléchir aux nouvelles tâches : on s'est contenté de remplacer les départs nombre pour nombre.

Mme Paulette Guinchard-Kunstler : Comment expliquez-vous qu'on ne s'interroge pas davantage sur les prochains départs massifs en retraite et la gestion prévisionnelle des emplois ? En Franche-Comté, peu d'organisations, dans le public comme dans le privé, s'y intéressent.

M. Christian Babusiaux : Ce qui nous a frappés, c'est que dans l'assurance maladie, qui emploie 106 000 salariés au total, soit les deux tiers de l'ensemble, il n'y a aucune direction des ressources humaines, et donc pas de gestion prévisionnelle possible. Depuis un an, il y a tout de même un progrès : il existe une DRH du réseau, et une DRH de l'établissement public au sens large, c'est-à-dire incluant le contrôle médical. Quand l'instrument administratif n'existe pas, il ne faut pas s'étonner que la gestion des ressources n'existe pas ! Le nombre important de personnels administratifs par rapport aux médecins au sein du contrôle médical est une survivance du passé, lorsqu'il fallait passer beaucoup plus de temps à manipuler du papier. Il y a un vrai recentrage, un vrai rééquilibrage à opérer.

M. Philippe Séguin : Les problèmes évoqués par Mme Guinchard-Kunstler et par nous-mêmes dépassent très largement le cadre de la sécurité sociale. Nombreux, très nombreux sont les secteurs pour lesquels le choc démographique sera à la fois un défi et une chance. Le problème est de savoir si l'on se met en situation de répondre le plus efficacement et le plus intelligemment possible.

M. Pierre Morange, coprésident : La question de Mme Guinchard-Kunstler est on ne peut plus pertinente, et nous renvoie à notre fonction d'interpellation. La réforme de 2004 vise à pallier l'absence de pilote dans l'avion, et la création d'une direction des ressources humaines peut être une façon d'introduire de la responsabilité là où il n'y avait qu'un payeur aveugle.

M. Jean-Luc Préel : J'ai une question assez générale : quelles sont les responsabilités des uns et des autres ? Qui négocie la COG ? Le directeur de la caisse nationale ? Le conseil d'administration ? Le conseil de surveillance ? Et ensuite, lorsqu'il y aura des problèmes de gestion, à qui le directeur général de l'assurance maladie, nommé pour cinq ans et inamovible, rendra-t-il compte ?

Autre question : si j'ai bien compris, l'intéressement est global, général, que les caisses fonctionnent bien ou mal. Peut-on évoluer vers une modulation par service, voire selon les individus ?

M. Pierre Morange, coprésident : Vous pourrez reposer cette pertinente question au directeur de la sécurité sociale tout à l'heure...

M. Philippe Séguin : Cela fait trente ans qu'on la pose...

M. Christian Babusiaux : Il y a une part locale d'intéressement, mais elle est très minoritaire. Rien, dans les textes, n'interdit de moduler davantage, y compris entre les services.

M. Jean-Luc Préel : Pourquoi n'est-ce pas le cas ?

M. Christian Babusiaux : C'est une question de négociation entre les partenaires sociaux. Actuellement, la modulation est très marginale.

Mme Rolande Ruellan : La COG est signée par l'État et par le président ou le directeur de la caisse nationale. Parce que la COG n'est pas un simple instrument de gestion administrative, la loi de 2004 maintient la signature du président du conseil - qui n'est plus d'administration - de la CNAMTS. Quant au conseil de surveillance, il a, comme son nom l'indique, une mission de surveillance de l'application et de la mise en œuvre de la COG, et se réunit deux fois par an ; nous n'avons pas eu l'impression que cela apportait quelque chose de fondamental. Les rapports étant présentés par le directeur de la caisse nationale, le débat manque peut-être un peu de contradiction...

M. Pierre Morange, coprésident : Merci, au nom de tous les membres de notre mission, pour ces éclaircissements.

Audition de M. Dominique Libault, directeur de la sécurité sociale
au ministère des solidarités, de la santé et de la famille

M. Pierre Morange, coprésident : Monsieur Libault, je vous souhaite la bienvenue.

M. Dominique Libault : Je vous remercie de m'avoir invité et me réjouis que la MECSS s'intéresse à l'important sujet de la gestion de la sécurité sociale, dont le coût est de 10 milliards d'euros et les effectifs de quelque 200 000 personnes.

M. Jean-Pierre Door, rapporteur : Je vous remercie d'avoir répondu à notre invitation. Le sujet est d'une actualité brûlante, puisque L'Expansion publie un classement des caisses, ville par ville qui semble résulter d'un audit interne à la CNAMTS elle-même - dont on peut d'ailleurs se demander comment il s'est retrouvé dans la presse...

J'ai une première série de questions sur les conventions d'objectifs et de gestion. Quelle appréciation portez-vous sur les COG actuelles ? Sur les indicateurs ? Sur ceux qu'il faudrait introduire ? Sur les objectifs ? Savez-vous également quand la nouvelle COG sera signée et quel est le degré d'avancement de la négociation ?

Quel est votre sentiment, par ailleurs, sur le regroupement des caisses locales ? Sur la mutualisation et la coopération au niveau départemental ou infra-départemental ? Sur l'organisation du réseau de proximité dans chaque branche ?

M. Jean-Luc Préel : Peut-être le directeur de la sécurité sociale pourrait-il également nous expliquer quel est son rôle aujourd'hui ?

M. Dominique Libault : Sur le bilan des COG, mon discours sera assez différent de celui de la Cour des comptes. Mon appréciation est tout à fait favorable, et se résume en trois formules : un pilotage modernisé, un personnel capable d'adaptation, un bon équilibre entre qualité et productivité.

Un pilotage modernisé : la COG est un contrat, un accord entre l'État et les caisses, représentées par le directeur et le conseil, sur les objectifs et sur les moyens. L'État ne décide pas tout seul : je négocie pour son compte, avec le concours de la direction du Budget, mais il faut aussi obtenir l'accord du conseil d'administration, sauf dans le cas de l'assurance maladie, où le conseil approuve les orientations mais n'a plus à signer la convention elle-même. J'ajoute que le MEDEF est revenu dans les branches maladie, accidents du travail et recouvrement, mais reste absent des branches vieillesse et famille, dont les conseils sont composés de partenaires sociaux certes responsables, mais à la représentativité lacunaire de ce fait...

L'État, donc, ne fait pas ce qu'il veut, mais une fois signée la convention, il y a appropriation de celle-ci par l'ensemble des acteurs. Il y a une volonté de laisser une vraie autonomie aux gestionnaires pour atteindre leurs objectifs. Le rôle de la direction de la sécurité sociale n'est pas d'intervenir dans la gestion quotidienne, ni dans l'organisation interne, ni dans les choix de gestion. Et je crois que ce pilotage modernisé a donné des résultats positifs.

Un personnel capable d'adaptation : le service public de la sécurité sociale a dû récemment faire face à de nombreuses évolutions, et il l'a fait avec succès. Évolutions technologiques comme la télétransmission des feuilles de soins ou les plateformes téléphoniques, évolutions législatives comme la réforme des retraites, celle de l'assurance maladie, la CMU, l'APA, la PAJE... Les gestionnaires nous reprochent d'ailleurs volontiers de modifier trop souvent la législation, mais si la charge de travail s'accroît, ce n'est pas seulement parce que la législation évolue, c'est aussi parce que la population elle-même évolue - elle vieillit, la précarité se développe beaucoup - et les caisses doivent faire face à cette évolution. Il y a aussi le souci d'une meilleure qualité de service, d'une disponibilité croissante, qu'elle soit physique ou téléphonique, et ce dans toutes les caisses.

Un bon équilibre, enfin, entre qualité et productivité. Je parlais à l'instant de la disponibilité, mais il y a aussi la proximité. On parle peu du fonctionnement du service public de la sécurité sociale, et c'est plutôt bon signe. On a fait un gros effort de proximité pour les retraites, en se donnant pour objectif de liquider les pensions le plus près possible des futurs retraités. Il y a une volonté de faciliter l'exercice des droits et des devoirs par nos concitoyens, de leur faire connaître leurs droits, mais aussi de leur expliquer leurs devoirs, notamment dans la branche recouvrement. Le chèque service facilite la tâche des particuliers employeurs, mais il faut aussi développer la fonction de contrôle, car il ne faut pas perdre de vue que les sommes en jeu sont considérables, et que la tentation de la fraude existe toujours.

S'agissant de la productivité, les COG se sont montrées raisonnables quant aux possibilités des organismes. Je rejoindrais la Cour des comptes pour dire que, tout en maintenant une qualité de service élevée, nous avons des marges de productivité. La télétransmission a diminué la charge de travail, mais il va y avoir prochainement des départs à la retraite très nombreux, qui offrent l'occasion d'harmoniser les coûts entre les caisses, car il y a des différences considérables.

M. Jean-Luc Préel : Il y a certaines choses que je n'ai pas bien comprises. Quel est le rôle de l'État et quels sont ses moyens ? Un principe semblait acquis depuis longtemps : celui de l'autonomie des caisses. La réforme de 2004 a institué un directeur général de l'assurance maladie, nommé pour cinq ans et inamovible. Il n'y a plus de conseil d'administration, mais seulement un conseil tout court, qui n'a plus aucun pouvoir. Qui préparera la COG ? A qui le directeur général rendra-t-il compte ? J'observe que la personne qui a été nommée est l'ancien directeur du cabinet du ministre, et qu'il a pris pour directeur de cabinet l'ancien directeur adjoint du cabinet... Comment, dans ces conditions, le directeur de la sécurité sociale pourra-t-il contrôler le directeur général de l'assurance maladie ?

Autre question importante : celle des moyens humains du ministère de la santé. Je suis de ceux qui considèrent que ces moyens sont assez limités. Va-t-on renforcer ceux affectés au contrôle ? Et si l'évolution ne va pas dans le sens souhaité, comment fera-t-on ? Quels sont les rôles respectifs de la direction de l'hospitalisation et de l'organisation des soins et de la direction générale de la santé ? Y a-t-il quelqu'un qui coordonne la CNAMTS, la Haute autorité de santé et le comité d'alerte ? Comment le ministère coordonne-t-il et contrôle-t-il tout cela ?

M. Pierre Morange, coprésident : C'est une interpellation très intéressante, mais qui dépasse largement le cadre de notre sujet, et le champ de compétences du directeur de la sécurité sociale. Sans doute serait-il plus pertinent de reposer ces questions au ministre quand nous l'entendrons ?

M. Dominique Libault : S'agissant des caisses elles-mêmes, l'organisation du ministère est simple : la direction de la sécurité sociale est seule compétente en termes de tutelle, même si la direction générale de l'action sociale intervient sur les politiques d'action sociale dans le champ de l'assurance vieillesse et des allocations familiales. Nous avons donc la chance que, d'une part, le champ soit assez clairement délimité, et que, d'autre part, il existe une pluralité de réseaux et de caisses, qu'il est relativement facile de comparer entre eux et de faire travailler ensemble, car le risque induit par l'organisation de la sécurité sociale est le cloisonnement. Or, l'un des grands enjeux du service public de la sécurité sociale est la possibilité de mieux travailler ensemble.

S'agissant des conventions, nous négocions au nom de l'État, nous arrêtons un calendrier et des thèmes de négociation, puis je m'assure que le pouvoir politique approuve la façon dont nous négocions, tandis que le conseil d'administration - ou, pour l'assurance maladie, le conseil - rend compte de son côté. La réforme récente de l'assurance maladie distingue davantage la fonction de gestion et celle de surveillance. Le directeur général rend compte au conseil. L'État n'a pas à gérer en direct, mais à négocier des objectifs et à évaluer s'ils sont atteints.

Quant aux moyens, je dirais qu'ils ne sont pas nuls, mais qu'ils ne sont pas non plus suffisants. La direction de la sécurité sociale emploie 250 personnes, et comporte un bureau où trois ou quatre personnes s'occupent de la négociation des COG : ce n'est pas considérable, mais c'est mieux que rien. Nous bénéficions aussi de l'appui de l'IGAS, qui fait des enquêtes au terme de chaque COG, ainsi que des services déconcentrés : les personnels chargés de la protection sociale au sein des DRASS ont été en partie reconvertis dans l'évaluation des COG, et je vous ferai parvenir des documents sur cette évaluation. Les moyens, donc, ne sont pas considérables, mais je milite pour que l'État joue un rôle accru dans le pilotage des finances sociales.

Le comité d'alerte vit sa vie : la loi dispose qu'il est informé par l'administration, et la direction de la sécurité sociale lui fournit donc, à sa demande, toutes informations sur l'évolution des choses. Il s'agit d'ailleurs, généralement, de données publiques, comme les chiffres mensuels de la CNAMTS.

La Haute autorité de santé, enfin, est également indépendante, ainsi que l'a voulu le Parlement. Cela ne signifie pas qu'il n'y a pas de rapports avec l'État, au contraire : elle en a avec plusieurs directions du ministère, comme la direction générale de la santé ou la direction de l'hospitalisation et de l'organisation des soins.

M. Jean-Pierre Door, rapporteur : Je voudrais qu'on recentre la discussion, car on s'écarte un peu du sujet, qui est la COG. La Cour des comptes dit que la prochaine COG sera celle de la maturité, et a fait à cet effet 19 recommandations. Vous allez être signataire de cette COG. Quelles améliorations comptez-vous lui apporter ? Le premier président de la Cour a particulièrement insisté sur deux points : les gains de productivité de la gestion et la réorganisation territoriale. Le planning financier qui accompagnait la réforme d'août 2004 prévoyait que les économies sur les coûts de gestion contribueraient au retour à l'équilibre de la CNAMTS à hauteur de 200 millions d'euros, et le gain attendu de la réorganisation territoriale est évalué à 100 millions d'euros. Qu'en est-il ?

Mme Paulette Guinchard-Kunstler : Je voudrais savoir, moi aussi, quels sont, parmi les recommandations de la Cour des comptes, les points que vous reprendrez dans la COG ? Peut-on, par ailleurs, avoir accès aux bilans régionaux des COG faits par les DRASS ? Ce serait très intéressant pour nourrir nos réflexions sur la territorialité.

M. Dominique Libault : Il y a, sur ce dernier point, des documents publics, mais qui sont une synthèse nationale des travaux des DRASS, et non pas des synthèses régionales.

Sur les progrès à apporter aux COG, nous sommes tout à fait en phase avec la Cour des comptes. Je me distinguerai toutefois un peu de la Cour en disant que les gains de productivité passent en grande partie par les enveloppes budgétaires, et non pas seulement par le contenu des conventions. Il faut examiner le budget au regard de l'augmentation de la charge de travail. Il y aura beaucoup plus de charges dans la branche vieillesse, à cause du « papy-boom » bien sûr, mais aussi de la nouvelle loi qui prévoit des pré-liquidations dès 54 ou 55 ans. La CRAM Nord-Picardie a évalué cette charge supplémentaire à 50 %. Les conventions, j'y insiste, sont des documents contractuels, qui ne sont pas signées à ce stade, ni avec l'assurance vieillesse ni avec l'assurance maladie. Vous comprendrez donc que je ne préjuge pas de la position des caisses... Sachez en tout cas que l'État a le souci d'une plus grande productivité.

S'agissant de la qualité, les caisses ont beaucoup progressé sur l'accueil, qu'il soit physique ou téléphonique, mais il faut travailler davantage sur l'écrit, sur la façon d'expliquer les choses au public. Un autre objectif est de mieux faire travailler les caisses ensemble, car cela permet de gagner à la fois en productivité et en qualité. C'est ce que font, par exemple, le GIP « Info-Retraite », grâce auquel les futurs retraités peuvent accéder à toutes les informations sans devoir interroger trois ou quatre caisses, ou encore le nouveau GIP « Modernisation des déclarations sociales ».

M. Pierre Morange, coprésident : Je ne puis que me réjouir de cette orientation, mais, si je comprends naturellement que vous ne puissiez préjuger du résultat des négociations, la MECSS a tout de même besoin de disposer d'éléments plus précis. Y aura-t-il, dans la nouvelle COG, des éléments contraignants ? Y aura-t-il une gestion prévisionnelle des effectifs, compte tenu du grand nombre de départs à la retraite prévus ? Y aura-t-il des directions des ressources humaines plus structurées ? A-t-on une estimation fiable des chiffres, qu'il s'agisse des effectifs, de la rationalisation des procédures, du recouvrement ? Peut-on estimer, même grossièrement, le pourcentage d'économies susceptible d'être atteint ?

M. Dominique Libault : La négociation de la COG ne porte pas directement sur l'évolution des effectifs, mais sur celle de la masse salariale, ce qui signifie que l'arbitrage entre effectifs et rémunérations est laissé à l'autonomie des caisses, sachant que la rémunération n'est pas déterminée, comme dans la fonction publique, par la valeur du point, mais par la convention collective de l'UCANSS. Je ne peux donc pas être beaucoup plus précis à ce stade. Quoi qu'il en soit, pour la période 2004-2008, il n'y a aucune raison objective pour que les effectifs augmentent, malgré l'augmentation de la charge de travail. Reste à déterminer le quantum. Je comprends que vous souhaitiez des précisions, mais je ne peux vous en dire plus à ce stade.

Les achats sont un autre axe d'économies possible. Un audit a été confié, outre les DRASS, aux services de la comptabilité publique, qui travaillent depuis longtemps au sein des Comités régionaux d'examen des comptes des organismes de sécurité sociale (COREC) avec les services du ministère de la protection sociale, car il est devenu moins important de travailler sur la régularité des comptes que sur l'efficacité des dépenses.

M. Pierre Morange, coprésident : Vous comprendrez que nous ne soyons pas satisfaits, malgré toute la courtoisie qui vous est due, de cette réponse très générale, dépourvue d'éléments chiffrés comme de toute précision sur les critères qui structureront les conventions ou sur les objectifs de rationalisation des moyens. On parle d'une contribution de 200 millions de la CNAMTS à la réduction du déficit de l'assurance maladie. Qu'en est-il ?

M. Dominique Libault : Je comprends votre question, mais la négociation avec les caisses n'est pas terminée.

M. Pierre Morange, coprésident : Le problème n'est pas là. Je ne vous demande pas de nous faire le point de la négociation, mais de nous indiquer le pourcentage d'économies susceptibles d'être réalisées, sachant qu'un compromis sera probablement nécessaire, au cours de la négociation, entre le souhaitable et le possible. Quand vous négociez, vous avez sûrement certains fondamentaux en tête ; il est essentiel que la représentation nationale soit éclairée.

M. Dominique Libault : L'objectif de l'État est d'obtenir des gains de productivité de 2 à 3 % par an au minimum dans l'ensemble des caisses. Il faut savoir, cela dit, que la charge de travail n'évoluera pas de la même façon dans toutes les branches : elle s'accroîtra beaucoup dans la branche vieillesse, aussi n'y aura-t-il peut-être qu'une légère diminution des effectifs, tandis que la branche famille pourra les réduire davantage compte tenu de la moindre progression de sa charge de travail.

M. Pierre Morange, coprésident : Ces 2 à 3 % sont un premier point, mais qui devra avoir une traduction très concrète sur les marges de manœuvre budgétaire supplémentaires, marges qui pourront être consacrées soit à améliorer la qualité du service rendu, soit à réaliser des économies nettes. Cela dit, ce chiffre global nous laisse un peu sur notre faim. Nous avons besoin d'éléments concrets sur les économies de frais de gestion. Nous ne demandons évidemment pas à connaître par avance le résultat de la négociation, mais, la Cour des comptes ayant signalé certains dysfonctionnements et la nécessité d'y remédier, nous avons besoin d'une estimation, même grossière, du gisement d'économies possibles.

M. Dominique Libault : Je suis désolé de ne pouvoir vous satisfaire. Prenons l'exemple de la redistribution des gains de productivité. Le 1^er janvier 2005, la gestion des prestations familiales des fonctionnaires a été transférée aux caisses d'allocations familiales, sans moyens budgétaires supplémentaires : c'est un gain de productivité, mais qui a bénéficié à l'administration elle-même. La branche famille n'a pas fait d'économies de gestion, mais a pris en charge des dépenses nouvelles.

Quant aux 200 millions d'euros que vous évoquez, ce chiffre sera tenu.

M. Pierre Morange, coprésident : Comment ?

M. Dominique Libault : Grâce à l'évolution du budget de la branche maladie, qui sera plus faible de 200 millions. Il appartiendra aux gestionnaires de l'assurance maladie de faire les économies adéquates, soit sur le personnel, soit sur le fonctionnement.

M. Jean-Pierre Door, rapporteur : Le temps passe, et je reste moi aussi sur ma faim. Aussi je propose que nous vous adressions un questionnaire écrit, auquel vous auriez l'amabilité de nous répondre dans les jours qui viennent, et que nous annexions votre réponse au rapport. Il y a une COG qui va être négociée dans la branche maladie, sans doute avec des objectifs de qualité, mais aussi avec des objectifs de gains de productivité et d'économies de gestion. Je souhaite donc que vous disiez quels indicateurs-clés vous souhaitez y introduire. Pouvons-nous procéder ainsi ?

M. Dominique Libault : Tout à fait.

M. Pierre Morange, coprésident : Cela permettra à l'ensemble des parlementaires d'être informés, car j'insiste sur le fait que nous ne pouvons nous satisfaire de ce que vous nous avez dit ce matin. Nous avons besoin d'éléments chiffrés précis, et le rôle d'investigation de la MECSS n'est pas contradictoire avec le fait que vous soyez en train de négocier.

Un dernier point : nous vous remercions de vous être rendu à notre invitation et d'avoir répondu, dans les limites que je viens toutefois de rappeler, à nos questions, mais je vous prie de faire savoir fermement à votre collaborateur M. François Godineau, adjoint au sous-directeur de la gestion et des systèmes informatiques de la sécurité sociale, qui devait vous accompagner ce matin, que s'il avait quelque indisposition justifiant son absence, il eût été pour le moins courtois qu'il la fasse connaître à la représentation nationale.

Audition de M. Bertrand Fragonard,
président du Haut Conseil pour l'avenir de l'assurance maladie

M. Pierre Morange, coprésident : Nous avons le plaisir d'accueillir ce matin le président Fragonard, que je n'ai pas besoin de présenter aux membres de la MECSS. Vous connaissez, monsieur le Président, l'objet de la MECSS. Le premier thème qu'elle a choisi est la rationalisation des frais de gestion de la sécurité sociale. Vous avez été directeur de la CNAF, ainsi que de la CNAMTS. Nous espérons donc bénéficier, en vous entendant, de vos compétences et de votre expérience.

M. Jean-Pierre Door, rapporteur : Mes questions seront très simples. Le rapport de janvier 2004 du Haut conseil pour l'avenir de l'assurance maladie, publié sous votre présidence, n'abordait pas la question des coûts de gestion. Pourquoi ? Quelles orientations faut-il selon vous privilégier ? Quel est votre avis sur ces coûts ? Autre question : avez-vous participé à la négociation d'une COG, et si oui, pouvez-vous nous en décrire le processus concret ? Enfin, la carte des organismes locaux est figée depuis 1945. Faut-il enfin prendre le risque de faire bouger les choses, comme le conseille la Cour des comptes ?

M Bertrand Fragonard : Je suis un peu embarrassé, car en tant que président du Haut conseil je n'ai pas grand-chose à dire sur cette question, dont je n'ai pas eu à traiter. J'ai certes des casquettes antérieures, mais elles vieillissent vite... J'ai dirigé la CNAF entre 1980 et 1987, et brièvement la CNAMTS entre 1997 et 1998. Mes souvenirs ne sont donc pas forcément en phase avec la réalité d'aujourd'hui.

Si le Haut conseil n'a pas traité des frais de gestion, c'est parce que le calendrier dans lequel nous travaillions ne le permettait pas ; c'est aussi parce que sa composition n'était pas adéquate ; c'est enfin parce que son objet est surtout d'apprécier l'armature globale du système. Quant à la négociation de la COG, il va de soi que nous n'y sommes pas impliqués, et le Haut conseil se garde bien d'intervenir sur des sujets en cours de négociation et d'approfondissement, comme la convention médicale ou le cheminement actuel de la COG de l'assurance maladie. La force du Haut conseil, s'il en a une, c'est de choisir des thèmes de moyen terme, afin de dégager sinon un consensus, du moins des références communes.

S'agissant des coûts de gestion, mon intuition d'ancien directeur de la CNAMTS est que je ne les ai jamais considérés comme le problème majeur de la sécurité sociale. Je suis conscient qu'il y a sûrement des gains de productivité à faire, mais tout bien considéré, quand j'ai été directeur de la CNAF, cela ne m'a jamais meurtri. Il me semblait que la priorité était d'améliorer le service rendu, la relation avec les usagers. En plus, ce n'est pas une variable qui change radicalement la problématique financière.

Peut-on garder la même qualité de service pour un coût de 10 % inférieur ? C'est possible, mais je n'ai pas aujourd'hui les références qui me permettraient de l'affirmer. A charge de travail constante, les gains de productivité sont importants. Mais il faut bien voir que l'on gère des processus extrêmement complexes. Il faut choisir ses priorités : quand je dirigeais la CNAMTS, nous achoppions sur l'actualisation de la carte d'assuré social. Je trouvais ubuesque et ruineux d'entretenir tout un réseau de bornes. On m'expliquait qu'il fallait vérifier qu'à seize ans les enfants restaient à la charge de leurs parents, et vérifier aussi régulièrement à quelle caisse était rattaché chaque assuré, alors même que l'assurance maladie était généralisée à tous les Français et que tous les enfants devaient être couverts. J'ai donc demandé à la direction de la sécurité sociale si l'on ne pouvait pas passer à une périodicité de trois ans au lieu d'un an. Et c'est ce qui a été fait. On a estimé l'économie ainsi réalisée à 2 000 équivalents temps plein.

On ne peut pas avoir à la fois des prestations sophistiquées et une gestion rustique. Ces dernières années, on a introduit des paramètres de ressources pour la CMU, des plafonnements, un euro d'ordre public, etc. Ce sont des choses qui provoquent des surcoûts administratifs. Une chose est la discussion salariale, une autre est le processus de production des caisses, et ma conviction est que ces processus sont générateurs de coûts. La carte Vitale a permis un gain de productivité, mais qui a été trop lent parce qu'on a poursuivi trop longtemps la chimère de Vitale 2. Multiplier les dispositifs de ciblage a un coût. C'est pour cela que je ne porte pas d'appréciation négative sur la productivité. Dans la branche du recouvrement, par exemple, on atteint un taux de recouvrement remarquable - il est vrai qu'il y a une prérogative de puissance publique - si on fait la comparaison avec les autres pays. Dans la branche vieillesse, nous avons des gains de productivité énormes, mais si, d'un autre côté, on veut améliorer l'information des assurés, c'est un facteur de coût.

M. Jean-Luc Préel : Je suis assez d'accord pour dire que ce n'est pas le problème majeur, qu'en tout cas il n'est pas à la hauteur des milliards d'euros de déficit de la retraite ou de la santé, et que ce n'est pas là-dessus que sera jugée la réforme de l'assurance maladie. Mais il y a aussi le problème du contrôle médical. Est-il efficace ? Est-ce qu'il contrôle vraiment ? J'ai compris qu'on se propose de le renforcer, notamment pour l'accès aux spécialistes en secteur 1, le contrôle des affections de longue durée (ALD), la contrainte du parcours de soins. Pensez-vous que le contrôle médical tel qu'il existe actuellement en soit capable ? Est-ce que cela fera faire des économies ?

Avant de conclure, une question à laquelle je pense que vous ne voudrez pas répondre : pensez-vous que le dossier médical personnel, utile pour la qualité des soins, fera faire une économie de 3,5 milliards d'euros, ou qu'il sera onéreux et long à mettre en place ? Enfin, le directeur général de la CNAMTS a-t-il une vraie autonomie vis-à-vis de l'État ? Par qui doit-il être contrôlé ? Mais je crains que vous ne me répondiez pas non plus là-dessus...

M. Bertrand Fragonard : En effet, je me garderai de vous répondre sur le dernier point... Quant au dossier médical personnel, l'opinion générale est que ce sera un facteur d'économies, qu'il évitera notamment les actes redondants. Nous verrons bien...

M. Jean-Luc Préel : Vous avez déjà vécu la mise en place de la carte Vitale. C'était compliqué aussi...

M. Pierre Morange, coprésident : Je rappelle que la MECSS a trois thèmes d'étude pour 2005 : l'organisation et le coût de gestion des branches de la sécurité sociale ; le plan Biotox ; le financement des établissements d'hébergement des personnes âgées.

M. Jean-Luc Préel : Est-ce que le contrôle médical et le dossier médical personnel ne font pas partie de la gestion de la sécurité sociale ? Si on ne peut plus poser de questions, ce n'est pas la peine de se réunir !

M. Pierre Morange, coprésident : Il est toujours possible d'élargir le sujet à des questions périphériques, mais M. Fragonard, en tant que président du Haut conseil pour l'avenir de l'assurance maladie, n'est pas dans une position où il puisse vous répondre de façon aisée.

M. Jean-Luc Préel : Laissez-le donc me le dire lui-même.

M. Pierre Morange, coprésident : Quand nous entendrons le ministre, nous pourrons élargir le sujet, mais M. Fragonard lui-même a souhaité tempérer son propos sur les coûts de gestion. Nous n'avons pas choisi ce sujet pour fournir le remède universel au déficit de la sécurité sociale, mais pour contribuer à la rationalisation d'un poste budgétaire pointé par le rapport de la Cour des comptes. Votre propos, donc, est intéressant et pertinent, mais il s'adresse à l'autorité politique, c'est-à-dire au ministre de la santé.

M. Bertrand Fragonard : Le contrôle médical fait évidemment partie des coûts de gestion. Il emploie 10 000 personnes, dont un fort pourcentage de cadres. La vraie question est : les tâches qu'on lui assigne sont-elles pertinentes en termes de qualité des soins et d'économie sur le risque ? Pour moi, la priorité du contrôle médical, c'est l'accumulation des connaissances et l'analyse des pratiques, car le vrai déficit est là. Après vient la question : peut-on dégager une rentabilité nette par les contrôles ?

Prenons le cas de l'ordonnancier bizone pour les affections de longue durée. On est parvenu, assez récemment d'ailleurs, à une estimation approximative de ce que coûte le non-respect de la règle : c'est de l'ordre de 500 millions d'euros. Mais tout le problème est de savoir comment les récupérer. Par une gestion quasi automatisée, ou bien par un dialogue confraternel entre praticiens et médecins-conseils ? C'est la même chose pour les arrêts de travail : la vraie question est de savoir si le contrôle médical permet de faire de vraies économies. Le Haut conseil a la question des ALD à son programme, et doit l'évoquer dans trois semaines. Je crois personnellement qu'il s'agit d'un processus d'admission assez passif. Il y a des gens qui préconisent une visite annuelle approfondie, mais avec 1 000 médecins contrôleurs pour quelque 8 millions de personnes concernées, c'est assez illusoire.

Pour les arrêts de maladie, les ministres font régulièrement des déclarations sur la nécessité de réorienter le contrôle médical vers le contrôle des arrêts de maladie discutables. Je ne suis pas sûr que ce soit ce qu'il faille faire. Si je reprends, par exemple, le cas du bizone, nous ne savons pas si les déviations sont une pratique diffuse ou si elles sont le fait d'une minorité de médecins. Dans le premier cas, il est évident que les processus actifs de contrôle seront d'une rentabilité très faible au regard des 500 millions espérés, compte tenu du fait qu'il y a 8 millions d'ALD, car tout processus de contrôle non sélectif est ruineux. Pour moi, il n'y a pas lieu d'orienter le corps médical dans un processus de contrôle dont la rentabilité serait négative. Mais si l'on trouve une méthode de ciblage qui permette de freiner les abus, alors oui. En tout cas, il ne faut pas compter qu'on va faire 500 millions d'euros d'économies immédiates sur le bizone sans dire quel processus suivre. La Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs indépendants (CANAM) fait de la liquidation automatisée, mais au vu d'éléments objectifs, en définissant le type de médicament qui entre ou n'entre pas dans le champ d'une ALD. Mais serait-il acceptable que la CNAMTS se dote d'une gestion automatisée, où un logiciel de liquidation arrêterait la liste des biens et des services soumis ou non à exonération ? La solution ne passe-t-elle pas plutôt par des échanges de vues plus sophistiqués entre médecins et médecins-conseils ? Il faut se méfier de l'illusion du contrôle, et se demander si les méthodes utilisées aboutissent au résultat souhaité - sauf si on y tient absolument pour des raisons emblématiques, ce qui peut se comprendre aussi. En mars 1998, la dernière instruction que j'ai signée avant de démissionner expliquait que beaucoup d'instructions des médecins-conseils n'avaient pas une rentabilité suffisante et n'amélioraient pas la qualité des soins. L'avenir du contrôle médical réside davantage dans un dialogue confraternel permettant d'améliorer les pratiques. Mais si des contrôles ciblés utiles sont possibles, faisons-les.

M. Pierre Morange, coprésident : Il semble que, sur 10 000 personnes travaillant dans le contrôle, 2 000 à 2 500 soient des médecins, dont un gros millier seulement seraient affectés à des tâches opérationnelles ! Cela pose tout de même un problème... Le premier président de la Cour des comptes nous a également dit que l'on constate une baisse de la productivité du traitement des feuilles de soins non télétransmises. Ces exemples, parmi d'autres, de gisements de productivité ne sont sûrement pas à la hauteur de l'ensemble des éléments macro budgétaires, mais il y a là une rationalisation qui serait très appréciable, notamment aux yeux de nos concitoyens, car ce qu'on applique aux autres est plus légitime quand on se l'applique à soi-même.

Mme Paulette Guinchard-Kunstler : Je remercie beaucoup M. Fragonard d'avoir dit que poser la question des coûts de gestion n'a qu'un intérêt relatif si l'on ne pose pas la question du sens, du pourquoi. Le contrôle médical en est le meilleur exemple, et pour moi, la question de M. Préel n'est pas déconnectée de nos travaux d'aujourd'hui. Nous n'avons pas assez travaillé, par exemple, sur les antibiotiques. J'aurais aimé qu'on analyse en détail la politique qu'a menée à un certain moment la caisse de Bourgogne-Franche-Comté, en se plaçant du double point de vue du sens et de la gestion, en cherchant à comprendre pourquoi les généralistes ne disaient pas non à leurs patients et comment les y aider. Je peux aussi citer l'exemple d'un réseau de soins gérontologiques, qui regroupe quatre-vingts personnes âgées et parvient à économiser 230 euros de soins par mois. Cela vaut peut-être la peine d'investir dans ces réseaux.

M. Bertrand Fragonard : Ce n'est pas le même argent. Quand on parle de gestion des soins, il y a les gros bataillons de la liquidation dans les caisses, et c'est là que se font les gains massifs de productivité, grâce à la dématérialisation. Là, il n'y a pas de problème de sens, il faut évidemment continuer, déceler les zones de sous-productivité, trouver comment les améliorer, ce qui passe évidemment par le dialogue social. Mais on doit aussi se demander s'il n'y a pas d'autres gisements d'économies, non plus sur la gestion administrative, mais sur le risque lui-même, qui est l'enjeu financier majeur de l'assurance maladie. Celle-ci a notamment des progrès à faire dans l'accumulation des connaissances qui lui permettraient de faire des économies sur le risque.

Je crois encore à ce que j'écrivais en 1998 sur le contrôle médical : la première priorité est d'investir sans barguigner pour avoir des soins de meilleure qualité ; la deuxième est d'investir - en argent, mais aussi en personnel - là où les gains attendus sur le risque sont les plus forts ; la troisième concerne la gestion courante des caisses, l'absentéisme, les flux d'embauche, la formation, etc.

On peut sûrement travailler avec des coûts de gestion administrative moindres, mais cela n'a pas de sens de les chiffrer a priori, et cela en a encore moins de croire qu'on puisse les réduire à l'infini. Par exemple, il n'est sans doute pas rationnel qu'il y ait deux payeurs - la sécurité sociale et les mutuelles ou assurances privées - dont les frais de gestion s'additionnent, mais c'est ainsi : c'est l'héritage de l'histoire. On nous dit qu'on peut faire 10 ou 15 % d'économies sur la gestion administrative. Pourquoi pas ? Ce serait déjà ça. Je ne dis pas qu'il faille y être indifférent : s'il y a des économies à faire, il faut les faire, mais il ne faut pas en surestimer le montant. Pour les prestations familiales, on pourrait évidemment réduire les frais de gestion de façon radicale, jusqu'à zéro virgule quelque chose pour cent, en fixant les allocations à tant par enfant, avec versement automatique ! Nous avons une législation qui est de plus en plus ciblée, de plus en plus complexe et donc coûteuse, mais qui est tout de même meilleure qu'un dispositif trop simpliste, qui permettrait certes de réduire le coût mais au détriment du sens.

M. Jean-Pierre Door, rapporteur : La Cour des comptes a tout de même émis quelques critiques et recommandations. Il y a la question de la gestion du risque, il y a aussi celle de l'organisation du réseau. Il n'y a peut-être pas tant que cela à grignoter, mais c'est l'un des thèmes d'étude de la MECSS. Vous avez une expérience de la réorganisation territoriale. A-t-on besoin d'autant de caisses ? Des regroupements sont-ils possibles ? Des comparaisons sont-elles possibles entre régions ? Entre le régime général et le régime agricole ? Entre la sécurité sociale et les mutuelles ? Enfin, le coût du dossier par bénéficiaire est très variable : de 40 à 90 euros selon les caisses. Quel est votre avis, en tant qu'ancien directeur de caisses nationales ?

M. Bertrand Fragonard : Ce que dit la Cour des comptes est forcément bon, je vote d'ailleurs régulièrement ses rapports sur la sécurité sociale en chambre du conseil... Il est indéniable que, quand la disparité des coûts est très forte, cela veut dire qu'il y a des améliorations à apporter à la gestion. On pourrait d'ailleurs commencer par examiner comment les choses se passent à l'hôpital...

Si l'on fait des analyses comparatives, par caisse primaire par exemple, on constate des différences significatives. La première question est : sait-on les expliquer ? Est-ce qu'il y a, par exemple, un effet de taille ? Est-ce qu'il y a une taille optimale, qui ne serait ni trop grande ni trop petite ? Je me souviens des difficultés terribles qui sont apparues lorsqu'on a voulu déconcentrer la caisse d'allocations familiales de la région parisienne... On s'aperçoit au bout d'un certain temps que beaucoup de processus nous échappent.

Des directeurs de caisses nous disent : chez moi ça marche bien parce que nous avons une bonne équipe depuis vingt ans... La réponse classique est : « on va faire converger les coûts », en ramenant ceux des caisses les plus coûteuses vers ceux des moins coûteuses. L'ennui, c'est que les caisses primaires coûteuses, ces derniers temps, ont perdu peu de salariés par le jeu démographique ; il aurait fallu un plan de préretraites, non pas au niveau national, mais ciblées en fonction de la disparité des situations.

Ma conviction est qu'il y a des marges, de 10 à 15 %, ce qui n'est pas rien. Mais derrière, il y a des problèmes de statuts, de négociations salariales, dans le privé comme dans le public, qui rendent les évolutions difficiles. Faire bouger la carte des caisses se heurte à une difficulté réelle, parce qu'on touche à une substance vécue très importante, vécue par les salariés, mais aussi par les administrateurs, si bien qu'on finit par se demander si le jeu en vaut la chandelle, s'il faut vraiment consacrer tant d'énergie, par exemple, à obtenir qu'il y ait un même agent comptable pour deux caisses... Je crois qu'il faut surtout développer le contrôle interne de la qualité des liquidations et de la productivité, et se concentrer, lorsqu'il y a de fortes oppositions, sur quelques dossiers prioritaires. Quand j'étais directeur de la CNAMTS, je considérais que l'enjeu stratégique était de tirer des gains de productivité de SESAM-Vitale, et non pas de regrouper les caisses - mais je comprendrais très bien que mes successeurs aient une appréciation différente... Certes, nous avons, en poursuivant la chimère de Vitale 2, perdu du temps sur Vitale 1, mais celle-ci a tout de même amené des gains de productivité réels.

M. Pierre Morange, coprésident : Il est clair que les coûts de gestion ne sont pas le poste numéro un sur lequel faire des économies, et la MECSS se penchera certainement sur l'hôpital, mais pour cela il faut attendre qu'un premier bilan puisse être fait de la tarification à l'activité.

Vous avez vous-même pu constater, cela dit, que SESAM-Vitale avait apporté des gains de productivité réels ; il faut également les rechercher dans le traitement papier, non pas seulement pour faire des économies, mais aussi au titre du sens que vous invoquez à juste titre. Les marges de manœuvre sont réelles, même si elles se heurtent à certaines résistances.

C'est pourquoi je souhaite vous demander quelles sont, parmi les dix-neuf recommandations de la Cour des comptes, celles qui vous semblent les plus efficaces. Sur 140 milliards d'euros de chiffre d'affaires de l'assurance maladie, les frais de gestion s'élèvent à quelque 10 milliards ; 10 % de 10 milliards, ce n'est tout de même pas rien !

M. Bertrand Fragonard : Il faut voir aussi comment évoluent les charges. Celles-ci s'alourdissent, tant en termes de liquidations que de complexification des processus. Il faut donc être prudent sur l'évolution de la masse salariale. Il y a une course de vitesse entre les gains de productivité potentiels, la possibilité de les concrétiser, et l'alourdissement des charges. Pour moi, la vertu, c'est de fixer des priorités. De temps en temps, ne peut-on pas réaliser des économies en pesant sur la législation plutôt que sur l'outil de travail ? Gratter un milliard, oui, mais pas au détriment du sens ni de la qualité.

J'ai voté la recommandation sur la rationalisation du réseau des caisses, qui est objectivement souhaitable, mais il faut avoir conscience de la quantité d'énergie qu'absorberait une telle entreprise : le temps disponible des gestionnaires, des cadres, des administrateurs n'est pas illimité... Il faut choisir ses priorités.

Pour moi, le contrôle médical doit être moins un contrôle des personnes, et davantage une relation confraternelle. Mais si d'autres considèrent qu'il faut l'orienter en priorité vers le contrôle des arrêts de travail, je suis prêt à entendre leurs arguments... On peut aussi se demander au passage pourquoi il y a des indemnités journalières dès le premier jour et pourquoi le ticket modérateur a été supprimé.

Il ne peut y avoir de dialogue sur la recherche d'économies de gestion que s'il y a une vision globale de ce que doit être la sécurité sociale. Les syndicats partagent avec les directeurs le souci de la qualité du service, même si chacun a évidemment son rôle propre, les syndicats ayant tendance à se méfier des discours sur la productivité. Il faut sans doute se donner des objectifs - au moins celui, par exemple, que le coût de la gestion administrative n'évolue pas plus vite que le PIB ou que le risque -, mais un discours centré sur les économies de gestion trouve vite ses limites, et on ne réussit à passer en force, compte tenu des questions de statuts, de la vie syndicale, du poids des administrateurs, que sur des dossiers à la fois argumentés et bénéficiant d'un soutien politique fort. Nous ne sommes pas dans une gestion purement technocratique : nous sommes dans le monde réel. Discutez de la rationalisation du réseau des caisses avec des administrateurs, et vous verrez que le sujet n'est pas si simple.

M. Pierre Morange, coprésident : Il me reste à vous remercier d'avoir contribué à notre réflexion.

AUDITIONS DU 17 MARS 2005

Audition de M. Jérôme Gallot, directeur chargé de la direction des retraites
à la Caisse des dépôts et consignations, et de M. Philippe Caïla,
directeur du régime de retraite additionnelle de la fonction publique

M. Pierre Morange, coprésident : La Caisse des dépôts et consignations gère d'importants régimes publics de retraite par répartition, pour les salariés de l'État, des collectivités locales et des établissements hospitaliers. Ces régimes, qui couvrent près de cinq millions d'actifs, près de deux millions et demi de pensionnés, soit un retraité sur sept, et soixante-dix mille employeurs publics, n'entrent pas dans le champ d'investigation de cette MECSS, mais il a paru intéressant, en raison de la nature de ses activités, d'entendre l'un des responsables.

M. Jean-Marie Le Guen, coprésident : Nous travaillons surtout, en effet, sur le régime général de sécurité sociale, mais nous sommes intéressés par les commentaires que vous pourriez faire sur votre propre travail, et sur l'articulation entre les régimes de retraite que vous gérez et les autres.

M. Jérôme Gallot : Les chiffres que vous avez donnés sont ceux de 2004. Depuis le 1^er janvier 2005, ils sont plus élevés, puisque nous avons pris la responsabilité du régime de retraite des mines et celle du nouveau régime de retraite additionnelle de la fonction publique, qui concerne quatre millions de personnes. La Caisse des dépôts gère désormais les dossiers non plus d'un retraité sur sept, mais d'un retraité sur cinq. Je suis d'ailleurs accompagné de M. Philippe Caïla, qui a la responsabilité du nouvel établissement public qui gère le nouveau régime de retraite additionnelle des fonctionnaires.

M. Jean-Pierre Door, rapporteur : Le service que vous dirigez gère plusieurs régimes de retraite. Comment et pourquoi cette activité s'est-elle développée au sein de la Caisse des dépôts ? Quels atouts lui ont valu de se voir rattacher le régime des mines ? Enfin, quels sont les coûts de gestion des caisses de retraite dont vous avez la charge ?

M. Jérôme Gallot : La réponse à votre première question, que je m'étais moi-même posée dès mon arrivée, voici deux ans, est d'abord historique. La Caisse des dépôts a été créée par une loi de 1816, afin de mettre l'épargne de la population à l'abri des tentations du pouvoir exécutif, compte tenu de l'expérience encore toute fraîche des campagnes napoléoniennes, et l'une de ses toutes premières missions a été de gérer le premier régime de retraite des fonctionnaires de l'État. Puis, en 1849 ou 1850, cette mission lui a été retirée, pour être confiée à l'administration d'État elle-même. Certains, les syndicats en particulier, y ont vu la concrétisation du fait que la pension de retraite des fonctionnaires est un élément différé du traitement.

La Caisse des dépôts a retrouvé plus tard cette compétence, et gère aujourd'hui quelque quarante-sept ou quarante-huit régimes, de tailles très diverses. Le plus gros, institué en 1947, est la CNRACL, Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales et des hôpitaux. Le second est l'IRCANTEC, régime des agents non titulaires de l'État. Je dirai un mot tout à l'heure à propos des compétences respectives de ces deux régimes. Puis viennent le régime des ouvriers d'État, le fonds de pension des élus locaux (FONPEL), le régime des mines et le nouveau régime de retraite additionnelle de la fonction publique.

L'avantage qu'il y a à regrouper ces régimes sous la responsabilité d'un gestionnaire unique tient en un mot : mutualisation. Nous avons, pour gérer ces millions de pensionnés et ces soixante-dix mille employeurs, un système d'information moderne et performant, qui, avec ses multiples ramifications et déclinaisons, a coûté quelque 140 millions d'euros. J'en profite pour préciser que chaque nouveau régime acquitte un droit d'entrée pour financer sa quote-part de ce système. La Caisse des dépôts a la responsabilité de la gestion administrative, et s'efforce d'obtenir la meilleure performance coût-efficacité. En revanche, elle ne définit pas les paramètres des régimes. Le directeur de chaque régime rapporte devant le conseil d'administration, il y a un dialogue et un échange d'informations. La mutualisation permet, grâce à l'élargissement de l'assiette, d'abaisser les coûts, coûts que nous facturons sans faire aucun bénéfice. Le modèle concurrentiel, avec appels d'offres, marges et TVA, n'est pas celui de la Caisse des dépôts, qui conclut de gré à gré avec les pouvoirs publics, et le mandat de gestion que ceux-ci lui confient doit être avalisé par la loi ou le règlement.

Le Fonds de réserve des retraites est également géré par la Caisse des dépôts, mais la problématique est très différente, puisqu'il ne s'agit pas de valider, de liquider ou de verser des pensions, mais de placer les fonds, en l'occurrence vingt milliards d'euros, avec appels d'offres cette fois, sous la responsabilité du directeur général.

Nous avons facturé aux régimes 183 millions d'euros en 2003, et 188 millions en 2004, soit une progression de 2,7 %. Quant aux prestations versées, elles se sont élevées respectivement à 13,5 et 14,2 milliards, ce qui signifie que le ratio coûts de gestion sur prestations est passé de 1,35 % à 1,33 %. C'est le seul indicateur de gestion dont nous disposions, car il y a un problème d'étalonnage avec les autres systèmes, comme la CNAVTS, dont le ratio est de 1,42 %, ou l'AGIRC, dont le ratio est de 2,37 %. Cela ne veut pas dire que nous soyons meilleurs. Nous n'en savons trop rien, car il est très difficile de comparer à structure constante. Au sein même des régimes gérés par la Caisse des dépôts, la CNRACL, par exemple, dont la plupart des ressortissants sont des fonctionnaires et font des carrières longues, le coût de gestion est inférieur à 1 %, tandis qu'il atteint 4,8 % à l'IRCANTEC, qui verse beaucoup de petites pensions d'un faible montant. Le travail à effectuer n'est donc pas du tout le même.

M. Jean-Marie Le Guen, coprésident : Avez-vous des coûts de gestion financière ?

M. Jérôme Gallot : Assez peu, car nous plaçons, mis à part le Fonds de réserve des retraites, des montants relativement limités. L'IRCANTEC n'a pas de réserves financières, car elles ont été prélevées à un autre usage, elle n'a qu'une petite trésorerie placée à très court terme. L'IRCANTEC a trois milliards d'euros de réserves, mais qui vont fondre d'ici à dix ou quinze ans, et qui sont placées, avec un coût de gestion financière extrêmement faible, à 80 % en obligations et à 20 % en actions.

Quant au Fonds de réserve, il y a eu un appel d'offres international, onze milliards d'euros ont été investis, et vingt-cinq le seront à la fin de l'année, y compris les trois milliards correspondant à une partie de la soulte d'EDF. Le coût de gestion financière est plus élevé, mais il est intégré dans les performances de gestion, l'objectif en termes réels étant fixé à 4 %, soit 6 ou 7 % en nominal, compte tenu de l'inflation. Sur les premiers mois, la performance est satisfaisante, et la diversification imposée à nos placements - private equity, investissements socialement responsables - ne devrait pas sacrifier les intérêts des mandataires.

M. Jean-Pierre Door, rapporteur : Comment s'effectuent le contrôle et la surveillance par le conseil d'administration ? Avez-vous, d'autre part, un réseau territorial ? Et quelle est votre politique des ressources humaines ?

M. Jérôme Gallot : Il y a une gouvernance par régime, avec un directeur qui rapporte devant le conseil d'administration, celui-ci étant composé paritairement et ayant la possibilité de diligenter des audits, soit internes à la Caisse des dépôts, soit indépendants. Nous sommes également contrôlés par la Cour des comptes, par l'Inspection générale des finances et par l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS). Celle-ci, voici deux ou trois ans, s'est penchée sur la gestion de l'IRCANTEC à la suite de retards intervenus dans le versement des prestations, retards dus au fait que les deux mille agents ne maîtrisaient pas tous bien le nouveau système d'informations.

Il subsiste, cela dit, diverses petites anomalies. C'est ainsi que le conseil d'administration de la CNRACL comprend, pour des raisons historiques, des représentants de la Caisse des dépôts, ce qui est assez contestable, même si ce n'est pas gravissime. J'ai demandé au ministère de tutelle, voici deux ans et demi, qu'il soit mis fin à cette situation, les choses avancent assez lentement mais j'ai bon espoir que le décret sorte un de ces jours.

D'autres améliorations sont en cours au niveau de la discussion budgétaire. Un conseil d'administration ne se manie pas à la baguette, il y a désormais des débats d'orientation budgétaire quelques mois à l'avance.

M. Philippe Caïla : Je voudrais dire quelques mots du régime de retraite additionnelle de la fonction publique (RAFP). Il s'agit d'un régime par points, intégralement provisionné. C'est la première fois que, dans le secteur public, les pouvoirs sont dévolus à un conseil d'administration, qui fixe la valeur du point et les orientations annuelles en matière de placements, sachant qu'il convient de raisonner à un horizon de quarante ou quarante-cinq ans. Nous visons 1,2 milliard d'euros de cotisations par an, avec des versements très faibles au départ. La composition du conseil d'administration est tripartite. Les sept organisations syndicales représentatives de la fonction publique ont un siège chacun, l'État trois, l'Association des maires de France, l'Association des départements de France, l'Association des régions de France et la Fédération hospitalière de France un chacun, et il y a, en outre, des personnalités qualifiées. Le conseil d'administration, outre son pouvoir de décision stratégique, est également responsable de la bonne gestion administrative, et la Caisse des dépôts lui apporte son expertise actuarielle et financière.

M. Jérôme Gallot : Pour revenir à la question du réseau territorial, la Caisse des dépôts en a naturellement un, mais qui ne travaille pas du tout dans le domaine des retraites. Les personnels de la direction des retraites sont pour une partie à Angers, où six cent cinquante personnes s'occupent de l'IRCANTEC et du FONPEL, pour une autre partie à Bordeaux, où mille trois cents personnes gèrent la CNRACL, le RAFP et le régime des ouvriers d'État, pour une partie enfin à Paris : d'une part avenue de Ségur, où est géré le régime des mines, et d'autre part au siège même, où une vingtaine de personnes sont affectées à la direction des retraites. Il ne s'agit donc pas d'un réseau à proprement parler, mais plutôt d'unités de traitement des dossiers.

Les personnels ont dans leur grande majorité un statut de fonctionnaires, et la gestion des ressources humaines consiste surtout à développer la mobilité, notamment à l'intérieur de la Caisse des dépôts. Quant au Fonds de réserve des retraites, il emploie une trentaine de personnes, presque toutes à Paris.

M. Jean-Marie Le Guen, coprésident : Gérez-vous aussi l'action sociale ?

M. Jérôme Gallot : Oui. Celle-ci est décidée par les conseils d'administration, et nous appliquons leurs décisions. Le coût est relativement élevé, le traitement des dossiers étant plus fin et plus personnalisé que pour le versement des pensions. Le sujet est un peu délicat, car il s'agit en fin de compte d'actions financées par l'argent des retraités. C'est ainsi que la CNRACL a une activité « croisières ». On peut trouver ça formidable, on peut aussi se demander s'il est normal que les pensions de tous financent les croisières de quelques-uns. Je ne trancherai pas. De toute façon, nous sommes un peu pieds et poings liés. Nous disons seulement aux conseils d'administration : attention, car il y a des coûts de gestion non négligeables.

M. Jean-Marie Le Guen, coprésident : Intervenez-vous dans la construction de maisons de retraite médicalisées ?

M. Jérôme Gallot : Oui.

M. Pierre Morange, coprésident : Avez-vous un inventaire de ces établissements ?

M. Jérôme Gallot : Un inventaire complet, non, mais nous avons le bilan complet de l'action sociale, régime par régime. Je peux vous le fournir. Le RAFP, en revanche, est conçu pour être un régime exclusivement contributif, sans avantages annexes divers et variés.

M. Pierre Morange, coprésident : Si la gestion de la retraite de base des fonctionnaires de l'État devait un jour vous revenir, de quels moyens auriez-vous besoin pour cela ? Y avez-vous réfléchi ?

M. Jérôme Gallot : La loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites et le décret du 18 juin 2004 ont donné à la Caisse des dépôts la responsabilité d'un nouveau régime additionnel, assis sur les primes dans la limite de 20 % du traitement de base. Nous avons donc, en quelque sorte, un pied dans la porte, d'autant que nous avons dû, à cause de la RAFP, mais pas seulement, lancer des travaux dont le coût est important, je veux parler de la création de numéros d'immatriculation ainsi que de comptes individuels de droits, deux éléments qui actuellement n'existent pas dans la fonction publique du fait de la règle des six derniers mois, mais qui sont un préalable indispensable à la création d'un nouveau régime. Et l'État, de son côté, a lancé des travaux équivalents. Nous avons évidemment des contacts entre nous, des échanges, mais je ne peux certifier qu'il n'y aura pas double emploi.

M. Jean-Marie Le Guen, coprésident : Votre logiciel serait-il adaptable au régime de base des fonctionnaires de l'État ?

M. Jérôme Gallot : Nous serions obligés d'ajouter des éléments supplémentaires. La Cour des comptes a fait un rapport, confié à M. Raoul Briet, sur le problème des pensions dans la fonction publique. Ce rapport a été très largement mis en application dans sa deuxième partie, relative au paramétrage, mais pas dans sa première partie, qui concerne l'organisation au sein des ministères. Actuellement, les calculs de droits sont dispersés entre seize structures au moins, après quoi le service des pensions du ministère des finances, à Nantes, revérifie tout, en même temps qu'il fait le travail pour ses propres agents, et, dans une dernière étape, les pensions sont mises en paiement par les vingt-six ou vingt-sept centres régionaux de la comptabilité publique. Au total, selon la Cour des comptes, cela représente quatre mille à cinq mille personnes. Nous, nous faisons ce travail avec huit cents personnes qui s'occupent de la CNRACL à Bordeaux. C'est donc un processus très éclaté, qui fait intervenir tous les départements ministériels. S'il faut l'unifier, sous quelle autorité ?

En outre, la question est assez délicate d'un point de vue social, car les syndicats sont très attachés au fait que la pension est un élément différé du traitement. Il y a aussi le problème de l'opacité budgétaire. Les nouvelles dispositions de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) disposent toutefois qu'il y aura, à partir de 2006, un compte d'affectation spéciale consacré aux pensions de l'État. C'est un élément de transparence qui sera suivi, un jour ou l'autre, de la création d'une véritable caisse des retraites. Qui pourra la gérer ? Je ne vais pas vous dire que la Caisse des dépôts n'est pas potentiellement intéressée. Ce ne serait qu'un retour aux sources de 1816, qui mettrait fin à une petite anomalie juridique. Je ne crois pas qu'il soit vraiment de la responsabilité des administrations centrales de gérer des pensions. J'observe au passage que l'une de ces administrations, dites centrales, se trouve à Nantes. Actuellement, chacune de ces administrations a sa propre logique gestionnaire, avec des redondances qui sont forcément coûteuses pour les finances publiques.

M. Laurent Wauquiez : Puisque vous dites n'être pas dans un modèle concurrentiel, qu'est-ce qui vous incite à abaisser les coûts de gestion ? Vous avez fait état, par ailleurs, de difficultés d'étalonnage. Avez-vous néanmoins des idées sur les indicateurs qui seraient pertinents, ou sur les façons de mettre en commun les bonnes pratiques ? Enfin, le fait de gérer à la fois l'IRCANTEC et la CNRACL vous a-t-il permis de réaliser des économies d'échelle ? En d'autres termes, quel est le coût de la dispersion des caisses ?

M. Jérôme Gallot : Nous ne sommes pas dans un modèle concurrentiel, mais nous en avons la mentalité, car les conseils d'administration - et pas seulement, en leur sein, les représentants du ministère des finances - sont assez exigeants lorsqu'il s'agit d'investir dans des systèmes informatiques ou dans des recrutements. De son côté, la Caisse des dépôts elle-même s'attache, plus encore que par le passé, à rationaliser les dépenses. Pour obtenir la gestion de la RAFP, il lui a fallu démontrer que ses coûts étaient aussi compétitifs que possible. De même, si nous faisons un jour acte de candidature pour reprendre la gestion des pensions des fonctionnaires de l'État, il faudra que nous ayons les moyens de nos ambitions.

Sur l'étalonnage, nous pouvons mieux faire, en France comme en Europe. Il existe une Association des régimes de retraite publics en Europe, qui ronronnait aimablement. J'ai demandé qu'elle fasse du benchmarking. Les choses avancent, mais lentement, et je n'en attends pas monts et merveilles. En revanche, les conventions d'objectifs et de gestion (COG) sont un bon moyen de se doter d'indicateurs homogènes, et nous veillons, dans les négociations, à ce que ceux-ci permettent des comparaisons entre nos propres régimes, et à ce qu'il y ait un noyau d'indicateurs communs. Les COG ont pris du retard, mais font partie de nos priorités. Il y a évidemment des réticences syndicales au sein des conseils d'administrations, mais nous avons fait un important travail de persuasion.

La troisième question est la plus difficile : le coût de la dispersion des régimes. J'ai dit que, même au sein de la direction des retraites de la Caisse des dépôts, il est difficile, parfois, de comparer ; a fortiori au dehors. Cette mosaïque a sûrement un coût, mais elle est là, et il faut la gérer au mieux. Je suis attaché à la simplification administrative, mais rien n'est plus complexe que de simplifier, et la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites, avec ses surcotes et ses décotes, a rendu les choses plus complexes encore. Un exemple parmi d'autres : la règle des quinze ans de service, qui crée des complexités de gestion effarantes, au point que plusieurs dizaines de fonctionnaires à plein temps ne s'occupent que de ça. Si on supprimait cette règle, l'IRCANTEC aurait certes un peu moins de clients encore, puisque actuellement les fonctionnaires qui partent avant d'avoir quinze ans de services lui sont reversés, et doivent d'ailleurs, avant de toucher quoi que ce soit, faire un chèque de rachat d'un montant souvent très élevé, ce qu'ils ont quelque difficulté à comprendre et à admettre. C'est un exemple parmi d'autres du surcoût induit par la complexité de la mosaïque. Nous avons fait à notre ministère de tutelle une bonne demi-douzaine de propositions de simplifications, et je les ai remises également à M. Denis Jacquat, votre rapporteur sur l'application de la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites, qui m'a auditionné hier.

Mme Cécile Gallez : Je suis un peu étonnée que vous ayez repris le régime minier. Quel effectif cela représente-t-il ? Les effectifs sont-ils vraiment en diminution ?

M. Jérôme Gallot : Si le RAFP est une idée récente, la reprise du régime des mines était un serpent de mer, dont on parlait depuis cinq ans au moins. Pourquoi avons-nous repris ce régime ? Parce que nous avons considéré que c'était une mission de service public, et que nous pouvions le gérer dans des conditions de productivité bien meilleures. Nous avons pris des engagements très importants, représentant, jusqu'en 2010, un montant cumulé de plusieurs dizaines de millions d'euros. Le processus est un peu compliqué du fait que le régime ne se limite pas à la retraite. Nous avons repris les quatre cent cinquante employés, qui sont devenus des personnels de la Caisse des dépôts, et en avons remis cent trente à la disposition du régime maladie. Restent trois cents personnes, dont une partie, petite au début mais appelée à croître, va pouvoir étendre son domaine de compétences et ses perspectives de mobilité, ce qui est une bonne chose en soi. Il y avait au départ une forte opposition de la CGT, attachée à l'unité du régime minier, mais les personnels, notamment les plus jeunes, ont bien accueilli le changement. S'il ne reste plus que quelques milliers de cotisants, il y a 450 000 bénéficiaires, ce qui laisse de quoi s'occuper encore un certain temps. Certes, le back-office de l'avenue de Ségur est l'un des plus chers de France au mètre carré, mais nous allons faire des économies de gestion. Il y a des défis passionnants à relever, avec des implantations éclatées, par exemple en Lorraine et dans le Nord-Pas-de-Calais.

M. Jacques Domergue : Vous mettez en avant la mutualisation des coûts entre les quarante-sept régimes dont vous avez la charge. Avez-vous des propositions à faire qui aillent dans le sens d'une plus grande uniformisation ?

M. Jérôme Gallot : Nous avons beaucoup de travail avec le RAFP, la reprise du régime minier, et la modification des paramètres généraux du système, mais au 1^er janvier 2005 tout était en ordre de marche, car nous avions pu, grâce à un dialogue permanent avec les pouvoirs publics, suivre, presque au jour le jour, l'état des travaux, notamment parlementaires, et anticiper ainsi les modifications. Il reste, néanmoins, un certain nombre de sujets complexes, celui des pères et mères de trois enfants étant complexe entre tous. N'étant pas une direction de ministère, nous axons notre force de proposition sur la simplification. Ainsi, l'éventuelle suppression de la règle des quinze ans de service aurait des conséquences sur l'IRCANTEC et la CNRACL, mais concernerait aussi les services chargés de liquider les pensions de retraite du régime de base des fonctionnaires de l'État. Nous n'avons pas construit de modèle général idéal, nous n'avons pas le temps de le faire, et ce n'est pas notre mission. Nous proposons des aménagements, parfois très terre à terre, mais qui ont des conséquences non négligeables sur l'architecture d'ensemble du système.

M. Pierre Morange, coprésident : Réfléchissez-vous, toujours dans l'éventualité de l'extension de vos compétences au régime de base des fonctionnaires de l'État, à la possibilité d'incorporer les annuités accomplies dans le public et dans le privé, compte tenu de la mixité croissante des carrières et des parcours ?

M. Jean-Pierre Door, rapporteur : J'ai pour ma part une question un peu provocante, à laquelle j'espère néanmoins que vous répondrez à titre personnel. Si l'on vous confiait la CNAVTS, pourriez-vous en abaisser les coûts de gestion ?

M. Jérôme Gallot : Je discute de temps en temps avec M. Patrick Hermange, directeur de la CNAVTS, et je crois que ses défis de gestion sont assez proches des nôtres, même s'il embauche plus que nous. Nous avons fait 10,6 % de gains de productivité sur 2003 et 2004, et notre ambition est d'en faire encore 15 % au cours des trois années à venir, soit 25 % en cinq ans. Je considère que ce serait plus que convenable. Je sais que la CNAVTS a également des objectifs ambitieux, mais la Caisse des dépôts est dans la sphère publique, et ne se pose pas la question de gérer des retraites privées.

L'important est de fluidifier les parcours professionnels, en veillant à ce qu'il n'y ait pas d'obstacle à la mobilité. Le droit à l'information est un chantier central de ce point de vue, or c'est un point sur lequel les décrets d'application ont pris du retard, parce que la responsabilité des caisses n'est pas encore complètement définie.

Je ne crois pas qu'on puisse souhaiter qu'il y ait, compte tenu des spécificités de notre pays, un système unique de retraites. Je crois que le régime public restera. L'objectif est que sa gestion soit aussi performante que possible. Si nous parvenons à faire 25 % de gains de productivité, nous serons crédibles pour faire des propositions.

M. Jean-Marie Le Guen, coprésident : Êtes-vous en situation, aujourd'hui, de donner à chaque bénéficiaire un état de ses droits ?

M. Jérôme Gallot : Pour l'IRCANTEC, nous le faisons sur demande. Pour la CNRACL, nous proposons sur l'Internet des simulations « non contractuelles », selon l'expression consacrée, mais celles-ci supposent que l'intéressé entre lui-même les données, et donc les connaisse. La loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites va beaucoup plus loin, et fait obligation de transmettre toutes les informations aux assurés, trois et cinq ans avant l'âge de départ à la retraite. Le problème essentiel est celui de l'interconnexion des régimes. Assurer pleinement le droit à l'information, selon moi, c'est permettre à chacun d'intégrer ses perspectives de droit à pension dans ses choix d'orientation professionnelle, et ce, non pas seulement trois à cinq ans avant l'âge de départ à la retraite, mais à tout moment de sa carrière.

M. Pierre Morange, coprésident : Merci beaucoup.

Audition de M. Jean-Louis Rouquette, chef du service des pensions
au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

M. Pierre Morange, coprésident : Je cède immédiatement la parole à notre rapporteur pour les premières questions.

M. Jean-Pierre Door, rapporteur : Quel est le rôle exact de votre service ? Son existence au sein du ministère de l'économie et des finances répond-elle à une nécessité technique ? Comment appréciez-vous sa productivité et son efficacité par rapport à des services ou organismes comparables ?

M. Jean-Louis Rouquette : Je vous remercie de votre invitation, et vous ai apporté un petit document qui retrace la genèse et l'activité du service des pensions. Il faut bien comprendre, en effet, comment est organisée la gestion des retraites de la fonction publique. Le service des pensions s'occupe des fonctionnaires civils et militaires de l'État, ainsi que des magistrats. Une demande de pension, présentée six mois environ avant le départ à la retraite, suit un cheminement assez long : le bureau du personnel de l'administration d'emploi du fonctionnaire la transmet à la structure spécifique qui, au sein de chaque ministère, constitue et met en forme le dossier, comprenant les pièces justificatives des états de service, avant de le transmettre, à son tour, au service des pensions du ministère des finances, lequel vérifie les éléments, liquide la pension, la concède et la fait mettre en paiement par le centre régional dont dépend l'intéressé. Le service traite également les dossiers d'invalidité, les contentieux, les réponses aux questions, et tout ce qui concerne, d'une façon générale, l'information sur les droits à pension. Cette dernière activité est un peu nouvelle, car nous étions un objet administratif relativement discret jusqu'à ce que la réforme des retraites n'attire l'attention sur notre existence. Nous avons donc créé un site Internet, avec des outils de simulation.

Nous sommes, en résumé, la porte d'entrée du système de retraite de la fonction publique d'État, au contact de ses quelque quarante-deux employeurs, dont les plus gros sont, dans l'ordre, l'éducation nationale avec quelque 40 000 dossiers par an - soit la moitié du total -, La Poste et France Télécom avec 13 000 à 14 000 dossiers par an, la défense avec 10 000 à 13 000 dossiers, les plus petits étant le ministère de l'outre-mer avec cinq à dix dossiers par an et le Secrétariat général à la défense nationale avec un ou deux dossiers par an.

Je dispose de peu d'éléments comparatifs sur la productivité, car le système de pensions de l'État se compare difficilement avec les autres systèmes. Je peux, en revanche, comparer le système avec lui-même, au fil des ans. Le nombre de dossiers « premiers droits » traités s'est accru de 60 % entre 1990 et 2004, passant de 51 545 à 82 595, et de plus de 70 % - de 100 942 à 172 061 - si l'on tient compte des réversions, des droits des orphelins, des pensions d'invalidité et des révisions pour apparition d'éléments nouveaux ou réclamation s'avérant fondée. Dans le même temps, les effectifs bruts ont diminué de 18 %, et de 11 % si l'on compte en équivalents temps plein. La productivité a donc connu une progression qui n'est pas mauvaise, et qui est largement due à l'informatisation. Nous avons cependant des années difficiles devant nous, car nous allons avoir à liquider un nombre de pensions fortement accru dans un proche avenir : on l'estime à 96 500 en 2008, soit une augmentation de 17 %, ce qui suppose une nouvelle et comparable augmentation de la productivité.

M. Jean-Marie Le Guen, coprésident : Vous n'envisagez pas de renforcer vos effectifs ?

M. Jean-Louis Rouquette : Compte tenu du contexte actuel de la politique budgétaire, il serait peu probable que l'on m'accorde 17 % d'effectifs supplémentaires. Mon souhait est de pouvoir au moins traiter à effectifs constants cette quantité accrue de dossiers, sachant que cela ne me dispensera pas de demander des effectifs complémentaires justifiés par l'élargissement des responsabilités du service. La loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites a en effet créé un droit d'information des assurés sur leurs retraites, tant dans le public que dans le privé. Il est ainsi prévu d'envoyer à chacun d'eux, tous les cinq ans à partir de l'âge de trente ans, un relevé des services validés dans tous les régimes d'affiliation. Cela représente, pour la fonction publique d'État, quelque 300 000 dossiers par an, auxquels s'ajoutera, à cinquante-cinq et soixante ans, une estimation des droits à pension. C'est une tâche nouvelle extrêmement lourde, que je n'imagine pas pouvoir assumer à effectifs constants.

M. Pierre Morange, coprésident : Quel est le coût de la liquidation d'une pension de fonctionnaire ?

M. Jean-Louis Rouquette : J'ai estimé le coût de l'ensemble des liquidations à quelque 25 millions d'euros par an, dont 16 millions de masse salariale, 1,4 à 1,5 million de coûts directs de fonctionnement - papier, timbres, informatique - et 6,5 à 7 millions de coûts indirects correspondant à la fonction support de Bercy. Si l'on ajoute à cela la trentaine de millions d'euros que coûtent les centres régionaux de paiement, on obtient un total de 55 millions d'euros, à rapporter à quelque 172 000 concessions, soit un coût moyen de 159 euros par dossier, la part des coûts directs étant de 116 euros. Cela ne me paraît pas démesuré.

M. Pierre Morange, coprésident : Gérez-vous aussi de l'action sociale, comme le service des retraites de la Caisse des dépôts dont nous avons entendu le responsable tout à l'heure ?

M. Jean-Louis Rouquette : Non. L'action sociale est du ressort des ministères employeurs. Autre différence avec la Caisse des dépôts, nous ne gérons pas de cotisations, étant donné que les droits sont fonction des états de service constatés en fin de carrière par le ministère employeur. Nous avons, en revanche, un élément en plus. Outre deux millions et demi de retraites, nous gérons trois millions huit cent mille pensions et avantages divers, comme la retraite du combattant, ou les pensions de la Médaille militaire et de la Légion d'honneur.

M. Jean-Pierre Door, rapporteur : Ce qui nous intéresse, ce sont les coûts de gestion et les comparaisons avec d'autres organismes. Or, un rapport de la Cour des comptes a jugé plutôt médiocre l'efficacité de la gestion des pensions de l'État. Qu'en pensez-vous ?

M. Jean-Louis Rouquette : Le rapport part d'un constat. Celui que quatre mille personnes s'occupent desdites pensions. Pour arriver à ce chiffre, il faut additionner deux éléments assez différents. D'une part, les mille personnes affectées à la liquidation des retraites, dont quatre cents à Nantes et le reste dans les trésoreries. D'autre part, les trois mille agents qui constituent les dossiers dans les services du personnel ou des pensions des différents ministères.

Là où j'ai un désaccord sérieux, c'est sur la comparaison avec la CNAVTS, car la Cour a comparé des choses qui n'ont rien à voir. On additionne en effet les tâches qui relèvent de la responsabilité du gestionnaire des pensions et celles qui relèvent de la responsabilité de l'État en tant qu'employeur, et qui sont de même nature que pour n'importe quel employeur du service privé, même si, je vous l'accorde, les procédures ne sont pas les mêmes, puisque ce dernier fait régulièrement, année après année, ce que l'État fait en une seule fois, en fin de carrière, pour chacun de ses agents. En outre, dans le secteur privé, les régimes de retraite sont directement au contact des assurés, alors qu'ils n'ont de relations, dans le secteur public, qu'avec les employeurs. Il faut donc se garder des comparaisons hâtives.

Cela dit, si vous me demandez si les quatre mille personnes qui s'occupent des pensions des fonctionnaires de l'État sont toutes rationnellement employées, je vous répondrai qu'il y a certainement des marges de productivité. Il va d'ailleurs falloir faire 17 % de mieux, comme je vous l'ai dit, dans les années qui viennent, ce qui suppose une révision importante de nos méthodes de travail, une plus grande sélectivité des contrôles, un distinguo plus précoce entre les dossiers simples, que l'on peut traiter rapidement, et ceux qui requerront un traitement plus long et complexe. Force est toutefois de reconnaître que le législateur ne nous a guère simplifié la tâche en introduisant de nouveaux critères, l'exemple le plus frappant étant celui du régime des bonifications pour enfants, qui varie désormais selon que ceux-ci sont nés avant l'entrée dans la carrière ou pendant celle-ci. Nos marges de productivité s'en trouveront inévitablement grignotées.

Mais la vraie question se situe plutôt en amont, dans les ministères employeurs, où certains niveaux hiérarchiques de contrôle peuvent paraître redondants. Sans vouloir m'immiscer dans l'organisation interne de chaque administration, je crois pouvoir dire que les principaux gains de productivité à attendre viendront sans doute de la mise en œuvre du droit à l'information sur les retraites.

M. Jacques Domergue : La gestion du régime public paraît néanmoins structurellement plus économique, dans la mesure où il n'y a pas de cotisations à recouvrer. Peut-on imaginer qu'un jour il n'y ait plus qu'un seul système, pour le privé comme pour le public ? Et si oui, lequel ?

M. Jean-Louis Rouquette : La grande différence entre le système de l'État et les autres, c'est qu'il est entièrement budgétaire. Elle sera toutefois un peu atténuée à compter de 2006, puisque sera créé un compte d'affectation spéciale, alimenté par les cotisations des agents et celles des administrations d'emploi, ce qui donnera une plus grande lisibilité d'ensemble. Ensuite, la question se posera forcément de savoir si l'on veut faire une caisse des pensions de l'État. C'est un choix politique, et le sujet a toujours été conflictuel. J'observe toutefois que deux occasions se sont offertes, récemment, lors de la modification de la LOLF et de celle de la réforme des retraites, et que ce choix n'a pas été fait. Je ne sais pas s'il le sera un jour, mais tant qu'il n'y aura pas de caisse de l'État, la question même d'un système unique n'aura pas de sens.

Il ne faut pas non plus sous-estimer la complexité des systèmes publics au sein même de la fonction publique. Un douanier ne part pas à la retraite dans les mêmes conditions qu'un instituteur, un ingénieur, un administrateur civil ou un contrôleur de l'aviation civile.

M. Georges Colombier : Vous avez évoqué la complexification due à la loi du 21 août 2003 portant réforme des retraites, mais ne pensez-vous pas que, malgré cette complexité, elle apportera, à terme, une amélioration objective ?

M. Jean-Louis Rouquette : Elle améliorera, c'est certain, l'équilibre financier du système. Selon le Conseil d'orientation des retraites, son impact devrait être, à l'horizon 2020, de 13 milliards d'euros sur un besoin de financement estimé à 28 milliards, les 15 milliards restants nécessitant un effort complémentaire de l'employeur.

Par ailleurs, les nouveaux éléments de complexité ont aussi leur contrepartie. Ainsi, la possibilité de tenir compte des services accomplis dans d'autres régimes permettra à de nombreux fonctionnaires d'échapper à la décote, voire de bénéficier d'une surcote. Pour nous, cela représente un coût de gestion accru, ainsi qu'un gros effort de formation de nos agents : songez que la loi date du 21 août 2003, le dernier décret d'application du 26 décembre 2003, et que tout était en place au 1^er janvier 2004, sans aucun raté ni incident dans le versement des retraites.

M. Laurent Wauquiez : Pouvez-vous nous indiquer le ratio entre les coûts de gestion et le montant des pensions servies ? Je suis un peu surpris, par ailleurs, que ces coûts n'aient pas baissé malgré la diminution des effectifs. Comment l'expliquez-vous ? Enfin, on a un peu le sentiment que chaque administration gère sa productivité de son côté, sans trop regarder ce qui se passe ailleurs, ni a fortiori dans les pays étrangers, sous prétexte que les choses sont trop différentes pour être comparées. L'excuse n'est-elle pas un peu trop commode ?

M. Jean-Louis Rouquette : Je n'ai pas calculé le ratio général que vous me demandez, mais les éléments que je vous ai apportés par écrit permettent de le faire. Il suffit de rapporter 36,8 milliards d'euros au nombre de dossiers traités, ou encore au nombre d'agents employés. Je pourrai vous fournir un calcul plus précis, à partir des coûts de gestion.

Si les coûts, contrairement aux effectifs, n'ont pas diminué, c'est notamment à cause des dépenses d'informatisation, lesquelles apparaissent certaines années dans l'enveloppe de mon service et d'autres années dans les dépenses d'investissement globales du ministère, étant donné que je n'ai pas d'autonomie budgétaire. D'autre part, l'âge moyen des personnels de Nantes, et donc leur ancienneté, tend à s'élever, car beaucoup ont choisi de venir s'y installer en 1985, au moment de la délocalisation du service, et y sont restés. Pour vous donner une idée, les moins de quarante ans ne représentent que 6 à 8 % de l'effectif.

Sur le dernier point, vous avez raison. Nous n'avons guère la culture du dialogue avec les autres régimes, et je le regrette, de même que je regrette de ne pouvoir négocier avec la direction du budget l'équivalent d'une COG. Les nouvelles dispositions relatives à l'information des assurés vont toutefois contribuer à modifier les choses, notamment grâce à la constitution d'un groupement d'intérêt public associant quelque trente-sept ou trente-huit régimes en vue d'un échange de données. Cela nous aidera à examiner notre propre pratique à la lumière de ce que font les autres, car on ne peut pas réfléchir à l'avenir du régime de l'État indépendamment de son articulation avec les autres régimes.

M. Pierre Morange, coprésident : Je vous remercie.

Audition de M. Max Colinet, directeur de la CRAM Alsace-Moselle,
de M. Yves Corvaisier, directeur de la CRAM Nord-Picardie, de M. Yves Gales, directeur de la CRAM du Massif central, de Mme Josette Raynaud,
directrice générale de la CPAM de Paris, de M. Patrick Boîs, directeur de la CPAM
de Haute-Loire, et de M. Charles Serrano, directeur de la CPAM de Valenciennes

M. Pierre Morange, coprésident : Madame, Messieurs, c'est un plaisir pour nous de vous accueillir pour vous entendre décrire le schéma d'organisation des caisses et nous dire comment sont optimisés les moyens qui leur sont alloués pour leur permettre d'accomplir leurs missions. Nous souhaitons aussi connaître votre point de vue sur l'évaluation de la performance des caisses primaires récemment publiée par un magazine, et savoir comment vous vous proposez d'améliorer la productivité de vos organismes.

M. Jean-Pierre Door, rapporteur : Quel est le rôle respectif des CPAM et des CRAM ? Quelle est votre politique de gestion des ressources humaines, du patrimoine immobilier et du réseau territorial ?

M. Pierre Morange, coprésident : Les directeurs des CRAM nous éclaireront tout d'abord sur les missions qui leur sont assignées en matière de liquidation des pensions de retraite.

M. Yves Gales : Je rappellerai dans un premier temps que les CRAM sont des organismes atypiques dans le réseau de la sécurité sociale, en ce que leur dimension est régionale, voire birégionale dans le cas de la CRAM Auvergne, et qu'il n'y a pas de structure départementale. Les CRAM ont trois champs de responsabilité distincts. Leur mission la plus coûteuse et la plus visible est le paiement des pensions de retraite. Elle s'accompagne de la collecte des données sociales, dont nous sommes chargés pour notre propre compte et pour celui de différents partenaires, ainsi que d'une action sociale propre à la branche. Notre deuxième responsabilité est de représenter l'assurance maladie au sein de différentes instances, et notamment des agences régionales de l'hospitalisation (ARH), nos équipes participant largement à leurs travaux d'analyse. Enfin, nous avons une importante action de terrain dans la définition de la tarification du risque accidents du travail appliqué aux entreprises, auprès desquelles nos ingénieurs et nos contrôleurs agissent, par ailleurs, en qualité de conseil pour la prévention de ce risque.

M. Pierre Morange, coprésident : Pour la liquidation des pensions de retraite, quelle coordination s'établit entre les CRAM et la caisse nationale ? A quelle phase en est l'élaboration des contrats pluriannuels de gestion (CPG) et quels sont vos objectifs ?

M. Jean-Marie Le Guen, coprésident : L'échelon régional est-il l'échelon pertinent pour la liquidation des pensions ? Ressentez-vous la diversité de vos métiers comme une incongruité ou comme une richesse ?

M. Yves Corvaisier : La CRAM Nord-Picardie a compétence sur cinq départements. Il y a dix ans encore, toutes les liquidations des pensions se faisaient au siège. Le mouvement de déconcentration engagé depuis de nombreuses années a conduit à la création de vingt-six centres d'information et de traitement des retraites. Ils ont permis d'améliorer la qualité du service et entraîné des gains de productivité compris entre 25 % et 30 %, ce qui a permis de réduire un peu les effectifs et de les redéployer pour partie vers l'action sociale, autre activité majeure de la caisse. L'échelon pertinent, c'est la proximité avec les usagers, que nos conseillers retraite mettent en œuvre, dans les cantons, au plus près des assurés et des élus. Ce dispositif n'empêche pas que le pilotage soit régional et, par là même, plus économe des deniers publics. Le même schéma vaut pour l'action sociale, dont le pilotage à l'échelon régional fait prévaloir la cohérence, qu'il s'agisse de l'accès aux soins, de la prévention de la désinsertion professionnelle ou de la prévention de la dépendance.

M. Jean-Marie Le Guen, coprésident : Pour la liquidation des pensions de retraite, quel rôle exact jouent les CRAM ? Ne pourrait-on imaginer que la caisse nationale se projette directement à l'échelon local, sans intermédiaires ? Par ailleurs, comment s'explique le regroupement du Nord et de la Picardie au sein d'une seule CRAM ?

M. Yves Corvaisier : Il tient à des raisons historiques. C'est d'ailleurs parce que la Picardie voulait sa propre caisse que le premier centre retraite a été créé à Amiens et que d'autres ont suivi dans les départements picards. L'intérêt du dispositif est qu'il est beaucoup plus facile de piloter seize caisses régionales que cent caisses départementales et c'est, à mon avis, beaucoup moins coûteux.

M. Pierre Morange, coprésident : Voilà qui reste à démontrer. N'existe-t-il pas une contradiction entre l'objectif, légitime, de politique de proximité, et le maintien de l'échelon intermédiaire qu'est l'échelon régional ? Ne pourrait-on privilégier une approche inter-branches, qui serait plus compréhensible pour le citoyen, surtout si elle se traduisait par la création de guichets uniques ?

M. Yves Corvaisier : Dans la mesure du possible, nous nous associons déjà aux autres organismes locaux. Ce sera le cas, par exemple, pour la création du nouveau régime social des travailleurs indépendants. On tend donc au guichet unique. J'observe par ailleurs que la concentration des coûts transversaux dans les structures régionales est facteur d'économies. Ainsi, pour la branche vieillesse, le coût de gestion, rapporté aux flux, est de 1,20 % en moyenne, et de 1 % pour la CRAM de Lille. Cela ne me semble pas excessif et je ne suis pas certain que l'on gagnerait à une démultiplication des structures à l'échelon départemental. A tout le moins, des études préalables très poussées seraient nécessaires avant de s'engager dans cette voie.

M. Jean-Pierre Door, rapporteur : Certains sont tentés de comparer le fonctionnement du régime général et celui de la Mutualité sociale agricole (MSA), qui semble plus simple. Cette comparaison vaut-elle ?

M. Yves Corvaisier : En matière d'organisation, tout est possible, et l'on pourrait en revenir à des caisses régionales de sécurité sociale, assorties de services déconcentrés. Je n'ai pas d'idées préconçues à ce sujet, mais ce dont je suis sûr, c'est que le dispositif actuel est pertinent et peu cher. Il faut donc bien réfléchir avant de le modifier.

M. Yves Gales : Pour la liquidation des pensions de retraite, l'échelon régional est un bon intermédiaire, que l'on considère le coût de gestion ou la qualité du service, car il permet de prendre en compte avec doigté des spécificités locales, ingérables au niveau national. Ainsi la CRAM Auvergne est-elle amenée à définir une organisation des services différente selon qu'il s'agit de zones urbaines très peuplées, de zones de moyenne montagne frappées par la désertification rurale, ou de zones rurales à la population vieillissante.

M. Jean-Marie Le Guen, coprésident : Il me semble que la caisse nationale serait à même de distinguer villes, moyenne montagne et territoires ruraux. En revanche, je comprends mal l'intérêt de regrouper la gestion de tâches aussi différentes que la liquidation des pensions de retraite, la tarification et la prévention des accidents du travail, et l'action sociale.

M. Yves Corvaisier : La synergie est très grande entre l'action sociale en direction des personnes âgées, l'accès aux soins et la prévention de la précarité, et le vieillissement de la population renforcera encore la nécessité de lier champ sanitaire et champ social. La segmentation par blocs de compétence rendrait un mauvais service à la population, car l'approche à la fois sanitaire et sociale des CRAM présente de réels avantages, comme en témoigne la forte présence des caisses au sein des ARH, dans les programmes d'insertion des personnes handicapées, dans la définition des schémas régionaux d'organisation sanitaire (SROS) et des schémas gérontologiques. Tout découpage susciterait immanquablement la création de nouvelles structures et rendrait donc nécessaires de nouvelles concertations. De même, en matière de prévention de la désinsertion professionnelle, objectif majeur de la convention d'objectifs et de gestion, de nombreux partenariats existent déjà, particulièrement pour la santé au travail. Nous savons que la Cour des comptes s'interroge sur les bienfaits de la sectorisation, mais je ne suis pas sûr que l'on y gagnera en termes de coûts, car l'organisation actuelle permet des économies d'échelle mais aussi une synergie qui présente des avantages indéniables.

M. Laurent Wauquiez : On ne peut manquer d'être frappé par les inquiétants écarts de performance des CPAM, dont les coûts de gestion varient, selon le magazine L'Expansion, du simple au double. On constate, d'ailleurs, que les plus performantes sont loin d'être celles qui sont implantées dans des grandes agglomérations. Celle de la Haute-Loire est ainsi très bien placée. Quelles mesures entendez-vous prendre pour réduire ces écarts ? Existe-t-il des indicateurs de gestion par caisse et un tableau de suivi des résultats ? Des comparaisons sont-elles faites pour déterminer les meilleures pratiques et les généraliser ? La notation des directeurs tient-elle compte de leur gestion ?

M. Pierre Morange, coprésident : De quelle marge de manœuvre les directeurs disposent-ils pour faire évoluer un dispositif dont la complexité n'est pas toujours synonyme d'efficacité ?

M. Charles Serrano : Il est difficile de comparer le régime général et la MSA. Les deux systèmes n'ont que peu à voir et l'ampleur de la population concernée n'a rien de commun. Pour ce qui est des avantages et des inconvénients comparés de la polyvalence et de la spécialisation, l'expérience montre que les gains de productivité sont bien moindres lorsque l'on regroupe des métiers différents. Quant aux écarts de performance, ils ont été calculés sans tenir compte de l'environnement des caisses, pourtant déterminant dans la composition des coûts puisqu'elles sont étroitement tributaires de la démographie locale d'une part et du nombre des professionnels de santé d'autre part - deux éléments sur lesquels elles n'ont pas prise. Voilà une première explication. En ma qualité de directeur de caisse, je n'ai pas l'œil rivé sur le coût de gestion des autres caisses primaires car je sais que les contextes sont différents. Ce qui m'intéresse, c'est de m'assurer de tendances saines et d'une évolution maîtrisée au sein de l'organisme que je dirige, dans son contexte singulier.

M. Laurent Wauquiez : Nous avons souvent entendu cet argument. Mais les comparaisons n'ont-elles pas du bon ? Ainsi, la caisse de Grenoble et celle de Saint-Etienne ont beau avoir compétence sur des zones comparables, l'une est en queue du palmarès, l'autre en tête. Se priver de l'air frais qu'apporte l'ouverture des fenêtres peut être préjudiciable.

M. Charles Serrano : Mon propos était réaliste. Nous ne pouvons influer sur les résultats des autres caisses. C'est le rôle de la CNAMTS, et elle le fait plutôt bien. Les nôtres dépendent étroitement du contexte dans lequel nous évoluons, si bien que, sur le plan local, nos fenêtres sont ouvertes en permanence et que nous sommes très attentifs à nouer tous les partenariats utiles. Nous observons naturellement ce que font les autres et, depuis longtemps, les meilleures pratiques sont repérées et diffusées. Quand elles sont transposables, nous n'avons de cesse de les faire prospérer. Enfin, oui, la bonne gestion influe sur la carrière des directeurs, si l'on est d'accord sur la signification de ce qu'il faut entendre par « bonne gestion », et en tenant compte du fait que les directeurs n'agissent pas seuls. Ils donnent l'impulsion.

M. Pierre Morange, coprésident : Quels progrès votre caisse a-t-elle réalisés au cours des cinq dernières années ?

M. Jean-Pierre Door, rapporteur : Vous avez dit que le regroupement des métiers n'entraînerait pas de gain de productivité. Pourquoi ?

M. Charles Serrano : Pour avoir, pendant très longtemps, demandé à notre personnel d'avoir des compétences très étendues sur des sujets très divers, nous avons pu constater que cette manière de faire est moins efficace que l'acquisition d'une expertise sur des sujets précis.

Vous m'avez interrogé sur l'évolution de la Caisse primaire que je dirige. J'aimerais, pour commencer, vous donner un aperçu de la situation à Valenciennes. Le taux de chômage y est de 15 %, la proportion de bénéficiaires du RMI de 16 %, celle des bénéficiaires de la CMU de 13 %, le taux d'augmentation des maladies professionnelles de 15 % et le taux de mortalité prématurée de moitié supérieur à la moyenne nationale. Il faut admettre qu'une population ainsi caractérisée n'a pas les mêmes besoins qu'une autre.

Dans ce contexte, nos résultats sont les suivants. Les feuilles de soins télétransmises traitées en 2000 représentaient 6,5 % de notre production. Nous approchons aujourd'hui de 50 %. Au cours de la même période, nous sommes passés de 23 562 décomptes par agent à près de 30 000, soit un gain de productivité de 20 %. Quant aux enquêtes de satisfaction, elles montraient un résultat de 6,8 % en 2001 et de 7,4 % en 2004. La tendance est saine. Sur huit ans, notre coût de gestion a augmenté de 0,28 % par an hors inflation, ce qui me paraît être le signe d'une évolution maîtrisée, en dépit de tous les facteurs défavorables qui ont une incidence sur le coût de gestion. S'agissant enfin du fameux taux d'efficacité qui a fait la gloire de L'Expansion, nous étions à 51,83 % en 2003, et à 67,75 % en 2004. Donc, nous progressons.

M. Jean-Pierre Door, rapporteur : Comment les contrats pluriannuels de gestion sont-ils négociés ? Quelle est votre politique des ressources humaines ? Quelles sont les relations entre le personnel et la direction ? Malgré la convention collective, les directeurs ont-ils une marge pour négocier avantages et primes ?

Mme Josette Raynaud : La création de la caisse de Paris est récente, puisqu'elle résulte de la division en sept caisses départementales, en 1981, de la caisse primaire centrale d'assurance maladie de la région parisienne, organisme unique que ses dimensions avaient rendu ingouvernable. Quels résultats a eus la départementalisation, qui s'est achevée en 1984 ? La CPAM de Paris couvrait, cette année-là, 2,4 millions d'assurés, dont 600 000 fonctionnaires travaillant à Paris mais qui n'y résidaient pas. Cette population n'a pas varié depuis lors. Avec un effectif supérieur à six mille personnes, la caisse traitait quinze millions de décomptes en 1986. Actuellement, moins de trois mille personnes traitent chaque année trente-neuf millions de décomptes, et assument d'autres fonctions. Pour l'assurance maladie au moins, la somme du coût des sept caisses départementales est inférieure à ce qu'aurait été le coût, actualisé, de l'ancienne caisse régionale. La caisse de Paris ayant eu le handicap d'être surdotée en effectifs lors de sa création, les embauches ont été quasiment nulles depuis 1984, la diminution des effectifs résultant des départs naturels. Mais le processus étant trop lent pour permettre une gestion satisfaisante, le conseil d'administration et l'autorité de tutelle ont accepté, en 2000, la conclusion d'un plan de cessation anticipée d'activité prévoyant dans le même temps, à raison d'une embauche pour trois départs, d'introduire un peu de sang neuf dans un organisme qui n'en avait pas eu depuis 1983. Il en est résulté, fin 2003, date à laquelle le plan a été achevé, un effectif inférieur de 23 % à ce qu'il était en 1994, et la réduction du taux d'encadrement. De par les embauches concomitantes, la caisse a profité de l'apport d'une expertise qui n'existait pas en 1983, en matière statistique et informatique particulièrement.

Ces efforts paraissent très lents, mais 80 % des dépenses de fonctionnement des organismes de sécurité sociale étant des frais de personnel, c'est sur ceux-là qu'il faut jouer pour réduire les coûts. Grâce à l'action entreprise, les dépenses de fonctionnement de la caisse de Paris ont diminué de 8,21 % depuis 1994 alors qu'elles augmentaient de 15,27 % au niveau national, et ses effectifs de 23 % alors qu'ils augmentaient de 1,61 % au niveau national. Le taux d'encadrement a baissé de 1,3 % en dix ans. Nous avons ainsi démontré notre engagement dans le processus de décélération des dépenses, et nous ne sommes plus les derniers de la liste. Certes, du chemin reste à faire. Nous comptons donc réviser notre maillage territorial, déjà diminué de beaucoup, avec l'objectif d'en arriver à trente-six points de contact, dont vingt seront consacrés aux relations avec les professionnels de santé et avec les assurés. Ce nombre peut paraître encore élevé, mais ce sont de petites unités, et nous souhaitons utiliser au mieux notre patrimoine immobilier.

M. Pierre Morange, coprésident : Vous avez retracé l'historique des efforts accomplis à ce jour et dressé l'état des lieux. Mais, au vu des observations de la Cour des comptes, étant donné l'évolution induite par la dématérialisation des feuilles de soins et la télétransmission d'une part, vos nouvelles missions d'autre part, les départs à la retraite prévus enfin, quels sont vos objectifs ?

M. Jean-Marie Le Guen, coprésident : Quel est le taux de télétransmission à Paris, et quelle autre intervention que la surveillance informatique demande-t-elle ?

Mme Josette Raynaud : Le taux global de télétransmission est de 67 %, mais le taux d'utilisation de la carte SESAM-Vitale n'est que de 59 %. C'est que le corps médical parisien est composé de neuf mille médecins, dont deux tiers de spécialistes, parmi lesquels mille neuf cents exercent essentiellement dans des cliniques. Cela n'empêche pas la télétransmission. En revanche, en raison de questions techniques irrésolues, les actes médicaux réalisés en cliniques n'entrent pas dans le champ de la carte SESAM-Vitale.

M. Pierre Morange, coprésident : Si l'on considère l'importance des investissements informatiques successifs consentis pour mettre au point ces systèmes, voilà qui est proprement stupéfiant.

M. Jean-Marie Le Guen, coprésident : Cela résulte-t-il d'une lacune du plan informatique de la CNAMTS, ou est-ce que la loi ne l'a pas prévu ?

Mme Josette Raynaud : Pour ce que j'en sais, les médecins ne peuvent utiliser leur carte professionnelle pour rédiger leur note d'honoraire lorsqu'ils exercent en clinique ni, donc, utiliser SESAM-Vitale. Mais les CPAM n'étant pas chargées de ces questions, les experts de la caisse nationale répondraient plus précisément que moi à votre légitime curiosité. Ce que je puis vous dire, c'est que quatre mille médecins parisiens continuent de donner à leurs patients des feuilles de sécurité sociale.

M. Jean-Marie Le Guen, coprésident : Quel est le coût comparé d'une feuille traitée manuellement et d'une télétransmission ?

Mme Josette Raynaud : Je ne puis vous répondre, car le seul chiffre dont nous disposons est celui du coût total, indifférencié, de la liquidation. Mais j'appelle votre attention sur le fait que la télétransmission n'est pas tout. Il reste l'ordonnancement et le contrôle ainsi que le traitement des signalements et des rejets. Voilà pourquoi la caisse nationale estime le gain de productivité globale à 40 %. La saisie des données, qu'il s'agisse de lecture optique des feuilles de soins ou de télétransmission, ne suffit pas à régler une liquidation, laquelle suppose, en amont, un travail sur le système de tarification et, en aval, un contrôle éventuellement suivi, en cas d'anomalie, d'une prise de contact avec le professionnel de santé concerné.

M. Pierre Morange, coprésident : Quels sont vos objectifs en termes de gestion des effectifs et de gains de productivité d'ici trois à cinq ans ?

Mme Josette Raynaud : Comme je vous l'ai dit, plan 2000-2003 mis à part, notre taux de remplacement est quasiment nul. Cette stratégie sera maintenue dans le cadre de la nouvelle COG. Nous tablons donc sur 150 départs entre 2006 et 2008, sur un effectif actuel de 2 826 personnes, et ces postes ne seront pas remplacés. Entre 1994 et 2003, notre gain de productivité a été de 150 %. Nous escomptons un gain supplémentaire de 20 % au cours des trois prochaines années.

M. Patrick Boïs : Pour la première fois, les taux de remplacement, sur la durée de la COG, sont gradués selon le classement de performance des organismes. Autrement dit, il est beaucoup plus faible dans les organismes qui coûtent le plus cher. C'est heureux, car si l'on appliquait à ma caisse ce qui vaut pour celle de Paris, je devrais fermer immédiatement. Mais notre situation, notre structure et notre histoire n'étant pas les mêmes, nous avons déjà opéré des gains de productivité et, en particulier, réduit de 7 % nos effectifs. Sur un autre plan, j'insiste sur le fait que le système SESAM-Vitale ne consiste pas seulement à presser un bouton pour mettre en paiement. Il suppose que des gens réfléchissent, comme ils le faisaien

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