N° 2833

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 26 janvier 2006

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA MISSION D'INFORMATION ⁽¹⁾

SUR LA GRIPPE AVIAIRE : MESURES PRÉVENTIVES

Président

M. Jean-Marie LE GUEN,

Rapporteur

M. Jean-Pierre DOOR,

Députés.

--

TOME II 

Le H5N1 : une menace durable pour la santé animale

(1) La composition de cette mission figure au verso de la présente page.

La mission d'information sur la grippe aviaire : mesures préventives est composée de : M. Jean-Marie LE GUEN, Président ; Mme Bérengère POLETTI, M. Jean-Michel BOUCHERON, Vice-Présidents ; Mme Jacqueline FRAYSSE, M. Claude LETEURTRE, Secrétaires ; M. Jean-Pierre DOOR, Rapporteur ; MM. Gérard BAPT, Gabriel BIANCHERI, Jérôme BIGNON, Mme Françoise BRANGET, MM. Gérard CHARASSE, Roland CHASSAIN, Alain CLAEYS, Gérard DUBRAC, Yannick FAVENNEC, Jean-Claude FLORY, Mmes Arlette FRANCO, Geneviève GAILLARD, Catherine GENISSON, M. François GUILLAUME, Mme Paulette GUINCHARD, MM. Pierre HELLIER, Denis JACQUAT, Mme Janine JAMBU, MM. Marc JOULAUD, Marc LE FUR, Michel LEJEUNE, Germinal PEIRO, Daniel PREVOST, Serge ROQUES, Rudy SALLES.

S O M M A I R E

Pages

INTRODUCTION....................................................................................7

I. L'epizootie de grippe aviaire : une menace durable 13

A. une epizootie sans precedent et difficile à maîtriser 13

1. Une épizootie qui s'étend dans l'espace et se prolonge dans le temps 13

1.-1. Les pics d'épizootie de grippe aviaire : un phénomène récurrent 14

1.-2. Une épizootie aujourd'hui inédite par sa distribution géographique et par la longueur du cycle viral 15

2. Le virus H5N1 : une « épée de Damoclès» 19

2.-1. Les virus influenza A, courants dans le monde animal, sont des virus « variables, imprévisibles et non sélectifs » 19

2.-2. H5N1 : un virus virulent, stable et apte à franchir la barrière des espèces 22

3. Des facteurs favorables à la propagation du virus expliquent l'ampleur de l'épizootie 30

3.-1. Des facteurs favorables à l'émergence d'un virus hautement pathogène 30

3.-2. Des facteurs favorables à la propagation du virus 33

b. la difficile maitrise de l'epizootie rend indispensables la solidarite et la coordination internationales 44

1. Une application inégalement efficace des préconisations de lutte contre la maladie animale 45

1.-1. Les préconisations internationales pour traiter l'épizootie : un souci de rigueur et de pragmatisme 45

1.-2. Exemples de politiques de lutte contre l'épizootie : des efforts et des résultats inégaux 58

2. La mobilisation internationale : une urgence absolue pour maîtriser l'épizootie 76

2.-1. Conforter la solidarité internationale 77

2.-2. Instaurer une gouvernance sanitaire 85

2.-3. Pour l'ingérence sanitaire 92

II. La progression de l'épizootie dans le monde justifie les mesures de précaution prises en France par le gouvernement 99

A. La France est en alerte 99

1. Une évaluation permanente du risque lié à la grippe aviaire par l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) 99

1.-1. Le rôle de l'AFSSA dans le dispositif de veille français 100

1.-2. Les avis successifs de l'AFSSA sur l'influenza aviaire 103

1.-3. Un renforcement des moyens de l'AFSSA dans la lutte contre la grippe aviaire 112

2. Une surveillance renforcée sur le terrain 112

2.-1. Des contrôles plus nombreux 112

2.-2. Les interventions complémentaires de différents acteurs 114

3. La mise au point de plans d'intervention et d'exercices réguliers de simulation 117

3.-1. Un dispositif déconcentré sous la forme de plans d'urgence particuliers départementaux 117

3.-2. Un dispositif contraignant 118

3.-3. Une mobilisation des acteurs à travers des exercices de simulation 121

B. Depuis août 2005, le gouvernement a su renforcer le dispositif de précaution mis en place 124

1. Un confinement progressivement généralisé à l'ensemble du territoire national 124

1.-1. L'extension progressive du dispositif de protection 125

1.-2. L'accueil des mesures de confinement par les professionnels 127

2. Les restrictions aux importations de produits en provenance de pays contaminés 128

3. L'interdiction des rassemblements d'oiseaux vivants 129

4. L'interdiction du transport et de l'utilisation des oiseaux « appelants » pour la chasse 130

4.-1. Les mesures prises 130

4.-2. Les réserves des chasseurs 131

5. La vaccination de certains élevages 133

5.-1. La vaccination n'a pas été d'actualité au début de la crise 133

5.-2. La décision de vaccination a été prise au regard de certaines particularités 135

5.-3. Le plan français : une vaccination ciblée 137

5.-4. Les réserves suscitées par la vaccination préventive en France 139

C. des mesures ont été prises en faveur de la filière avicole, durement touchée par l'extension de l'épizootie 142

1. Les difficultés rencontrées par la filière avicole 142

1.-1. L'importance économique d'un secteur en mutation 142

2.-2. Les conséquences de la grippe aviaire : une menace sur les exportations et une baisse importante de la consommation intérieure 143

2. Les aides à la filière : un accompagnement des conséquences économiques de la crise 147

2.-1. Les conséquences de la crise ne sont pas à ce jour exactement quantifiables 147

2.-2. L'objectif des aides : compenser partiellement les pertes subies par la filière et redonner confiance au consommateur 149

3. La gestion de la crise à moyen et long terme 155

3.-1. Une réévaluation de la situation économique de la filière avicole et l'adaptation des aides financières 157

3.-2. Un soutien aux exportations 159

3.-3. Vers une restructuration de la filière 160

RECOMMANDATIONS DE LA MISSION 163

AUDITIONS AUXQUELLES LA MISSION A PROCÉDÉ 165

Le présent rapport a été établi d'après les éléments d'information dont disposait le Rapporteur à la date du 29 mars 2006

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

L'épizootie de grippe aviaire est désormais au cœur des préoccupations des autorités politiques et sanitaires du monde entier : aucun Etat ne se sent plus à l'abri de la maladie qui, longtemps circonscrite à l'Asie du Sud-Est, semble désormais avoir entamé une inexorable progression vers des continents jusque-là préservés, comme l'Europe, touchée il y a quelques mois, et l'Afrique il y a quelques semaines.

Le virus H5N1 à l'origine de l'épizootie est d'une particulière virulence : hautement pathogène, il se diffuse très rapidement et tue la quasi-totalité des animaux qu'il infecte. C'est un virus de nature aviaire : il contamine les oiseaux, aussi bien sauvages que domestiques. L'éradication de la grippe aviaire constitue un véritable défi lancé à la communauté vétérinaire du monde entier, mais aussi aux scientifiques non vétérinaires car s'il est vrai que cette maladie est avant tout un problème de santé animale, les experts n'excluent pas qu'elle puisse, un jour, affecter la santé humaine si le virus parvenait, après mutation génétique, à s'adapter à l'homme.

Pour le moment, même s'il a contaminé un certain nombre de personnes dans le monde, il est passé à l'homme dans sa structure génétique d'origine et l'a conservée une fois dans l'organisme humain : il est resté un virus aviaire. De ce point de vue, l'expression couramment utilisée de « grippe aviaire » prête à confusion, dans la mesure où elle fait référence à une maladie humaine, la grippe, mais avec un qualificatif emprunté à la science vétérinaire. Celle-ci désigne d'ailleurs la maladie par les termes d'« influenza aviaire », exempts de toute ambiguïté quant à la nature exclusivement animale de l'affection.

Mais la confusion ne se résume pas à une simple question de terminologie. Elle résulte aussi du fait que les spécialistes envisagent très sérieusement le risque d'une transmission du virus H5N1 à l'homme puis d'une contamination inter-humaine. L'hypothèse d'une adaptation de ce virus à l'organisme humain est étayée par le constat fait depuis plusieurs années que « 80 % des nouvelles maladies affectant l'homme sont d'origine animale », comme l'a indiqué M. Bernard Vallat devant la mission.

Avec l'aggravation de l'épizootie au cours de l'été 2005 en Asie du Sud-Est, où elle sévit depuis 2003, la crainte d'une pandémie grippale s'est emparée des esprits, alimentée par la découverte régulière de cas de contamination humaine et la constatation, chez les malades, d'un taux de létalité élevé, de l'ordre de 50%.

Le risque de pandémie a alors focalisé l'attention de tous, reléguant au second plan la question de la santé animale. Alors que l'Organisation mondiale de la santé animale, l'OIE, ne cessait d'appeler à un renforcement rapide et substantiel de l'aide aux pays les plus touchés par l'épizootie, l'Organisation mondiale de la santé, l'OMS, multipliait ses appels en faveur de la mise en place de dispositifs nationaux de préparation à une éventuelle pandémie. Il en est résulté une certaine confusion, qui a probablement fait perdre un peu de temps sur le front de la lutte contre l'influenza aviaire.

Celle-ci, tout en restant très virulente en Asie du Sud-Est, a continué de progresser vers l'ouest. Les pays jusqu'alors indemnes ont soudainement réalisé qu'ils n'étaient pas à l'abri de l'épizootie et qu'il était de leur intérêt bien compris de venir en aide aux pays touchés, aide qu'au demeurant, l'exigence de solidarité nationale commandait impérativement. Dans cette perspective, les principales organisations internationales compétentes pour la santé humaine, la santé animale et l'aide au développement - OMS, OIE, FAO, Banque mondiale - ont réuni à Genève, au mois de novembre 2005, des centaines d'experts et les représentants d'un certain nombre de gouvernements, pour évaluer les besoins de la lutte contre la grippe aviaire et une éventuelle pandémie et chiffrer l'aide internationale à mobiliser en conséquence. C'est sur un plan d'action sur trois ans, pour un montant d'un milliard de dollars, que les participants se sont mis d'accord. Rendez-vous a alors été pris pour une nouvelle conférence destinée à réunir les moyens financiers nécessaires.

Cette seconde conférence, dite des donateurs, s'est tenue les 17 et 18 janvier 2006 à Pékin. L'importance de cet événement, eu égard à l'enjeu que représente la maîtrise de l'épizootie pour la planète, a conduit le Rapporteur et le Président de la mission à décider de participer à la Conférence, avec la délégation officielle française. Ils entendaient exprimer ainsi, par leur présence, l'intérêt que la représentation nationale porte à la gestion de cette crise majeure de santé animale, aux conséquences potentiellement dangereuses pour l'homme. Le Rapporteur reviendra, plus loin, sur cette manifestation internationale et les engagements qui y ont été pris.

Il reste maintenant à honorer ces engagements, et dans les meilleurs délais si l'on veut limiter un tant soit peu les dégâts que l'influenza aviaire est en train de causer dans de nombreuses régions du monde. C'est, aujourd'hui, la priorité : si l'on en croit M. Bernard Vallat, « nous assistons à une évolution rapide de la situation, caractérisée par la transformation progressive de l'épizootie en panzootie ». Sachant que la plupart des experts s'accordent à considérer la progression de l'épizootie comme un facteur aggravant du risque de pandémie, l'urgence impose une mobilisation totale de tous les pays, sans exception, de l'Union européenne en particulier, ainsi que la mise en place d'un dispositif mondial de surveillance, d'alerte et d'intervention très performant, capable de mener à bien l'éradication de l'actuelle épizootie.

C'est dans ce contexte plutôt alarmiste que la mission d'information est amenée à publier son deuxième rapport que, conformément au plan de travail qu'elle s'était fixée au moment de sa constitution à l'automne dernier, elle avait décidé de consacrer à l'épizootie d'influenza aviaire. Le Rapporteur rappellera, pour mémoire, que la mission avait opté pour une organisation de ses travaux en trois temps : d'abord, un état des lieux des moyens pharmaceutiques et de protection individuelle d'ores et déjà disponibles en cas de pandémie ; puis, un bilan de la situation sur le front de l'épizootie ; enfin, une évaluation du plan gouvernemental de préparation à la pandémie, actualisé au mois de janvier.

Pour élaborer ce deuxième rapport, la mission entendait, d'une part, prendre la mesure exacte de l'épizootie au plan mondial, d'autre part, apprécier les conséquences de la crise en France, où les premiers cas de grippe aviaire furent découverts au mois de février, d'abord sur des oiseaux sauvages, puis dans un élevage domestique. Pour ce faire, elle a, d'une part, décidé d'organiser des déplacements dans les pays les plus touchées, d'autre part, d'entendre des personnalités qualifiées sur le sujet de l'influenza aviaire ainsi que les représentants des professionnels concernés en France.

· S'agissant des déplacements à l'étranger, votre Rapporteur a indiqué plus haut qu'il s'était rendu en Chine, en compagnie du Président de la mission, pour assister à la conférence des donateurs, au mois de janvier. Ils ont pu, à cette occasion, rencontrer des responsables chinois en charge du dossier de la grippe aviaire. Ils se sont également arrêtés au Vietnam et à Hong Kong pour faire le point de la situation dans cette région du monde d'où est partie l'épizootie.

Au mois de février, votre Rapporteur a conduit une délégation en Turquie où des foyers d'influenza aviaire, mais aussi des cas de contamination humaine, certains mortels, avaient été constatés au début de l'année. Dans les premiers jours de mars, le Président de la mission et plusieurs autres membres de la mission se sont rendus au Sénégal et au Mali pour évaluer le risque de contamination du continent africain par le H5N1 et le dispositif de surveillance et d'alerte mis en place, notamment avec l'aide de la France.

Votre rapporteur évoquera tout au long de ce rapport les principaux enseignements que lui-même et ses collègues ont tirés de leurs différents déplacements. Mais un compte rendu complet de ces voyages sera prochainement publié sous forme d'annexe au présent rapport.

· S'agissant des auditions auxquelles la mission a procédé, une quinzaine, la plupart ouvertes à la presse, elles ont permis d'interroger un certain nombre de personnalités en charge du dossier dans les principales organisations internationales compétentes (OIE, FAO), des vétérinaires membres d'organismes spécialisés présents dans les pays touchés, comme le CIRAD ou l'IRD, ou encore les représentants du seul fabricant français de vaccins animaux.

Pour l'appréciation de la situation française, la mission a entendu le Ministre de l'agriculture, M. Dominique Bussereau, mais également des représentants de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments, l'AFSSA, de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage, l'ONCFS, des fédérations de chasseurs, des éleveurs et des industriels de la filière avicole.

Ce large panel de témoins a permis à la mission d'avoir un aperçu de toutes les questions que l'actuelle épizootie pose en termes scientifiques, économiques, politiques et diplomatiques, la problématique majeure restant celle des moyens à mettre en œuvre pour enrayer la progression de la maladie. A cet égard, il est apparu à la mission que la solution de la vaccination des oiseaux et des volailles ne faisait pas l'unanimité au sein de la communauté scientifique ni parmi les responsables politiques des pays touchés : le Rapporteur évoquera plus loin les termes du débat sur ce point, central aujourd'hui.

La mission a par ailleurs pu mesurer à quel point la transparence de l'information était une condition essentielle de l'efficacité du dispositif de lutte contre la grippe aviaire : si certains Etats ne jouent pas le jeu de la vérité et tronquent, ou dissimulent, la réalité de l'épizootie sur leur territoire, le combat ne pourra pas être gagné. La facilité avec laquelle le virus circule d'un pays à l'autre impose une coopération de tous les Etats pour se tenir informés mutuellement de l'évolution de la situation sur leurs territoires respectifs. La communauté internationale ne saurait admettre de la part de tel ou tel Etat une rétention de l'information qui risquerait de priver la lutte contre l'épizootie d'une large part de son efficacité.

A cet égard, la mission d'information a émis le souhait de voir un « devoir d'ingérence sanitaire » confié à l'OMS, vis-à-vis de gouvernements qui seraient soupçonnés de ne pas communiquer toutes les données en leur possession.

S'agissant de la France, qui est restée longtemps indemne de grippe aviaire avant de connaître ses premiers cas au mois de février, elle a été placée très tôt, au nom du principe de précaution, sous le régime de la prévention de la maladie. Les décisions prises par le Gouvernement sont allées, parfois, au-delà des préconisations de l'AFSSA : ainsi, dès l'automne 2005, le confinement des volailles a été imposé dans une vingtaine de départements, jugés les plus exposés au risque de contamination, puis étendu à d'autres départements, que l'AFSSA, pour sa part, ne jugeait pas particulièrement menacés. L'évolution de la situation, marquée notamment par l'apparition de cas de grippe aviaire dans la région de la Dombes, a rétrospectivement donné raison au Gouvernement qui, dès le départ, depuis l'aggravation de l'épizootie au cours de l'été 2005, a privilégié l'anticipation et la prudence, en dépit des réserves que certains ont pu émettre sur son action.

Avant de revenir en détail sur la situation de la France et sur les mesures arrêtées par le Gouvernement pour tenter d'empêcher la propagation du virus H5N1 sur le territoire national, votre Rapporteur se propose de dresser un bilan des données disponibles sur l'épizootie actuelle et de chercher à identifier les facteurs qui peuvent expliquer les difficultés rencontrées pour la maîtriser.

I. L'EPIZOOTIE DE GRIPPE AVIAIRE : UNE MENACE DURABLE

A. UNE EPIZOOTIE SANS PRECEDENT ET DIFFICILE À MAÎTRISER

1. Une épizootie qui s'étend dans l'espace et se prolonge dans le temps

Qualifiée de « véritable désastre économique » par M. Joseph Domenech,¹ , l'épizootie² de grippe aviaire provoquée par le virus H5N1 est aujourd'hui endémique en Asie, gagne progressivement du terrain depuis 2005 en Europe, franchissant les frontières de l'Union européenne, et a atteint l'Afrique en février 2006. Avec environ 150 millions de volailles mortes ou abattues, l'épizootie infecte des pays « d'autant plus vulnérables que leurs économies sont encore faibles et leur milieu rural en voie de développement. Sur certains marchés, l'approvisionnement en viande de volaille a été totalement interrompu, alors même que celle-ci représente une source de protéines majeure. Les plus touchés sont les petits éleveurs dans les villages, qui n'ont pour vivre que quelques volailles de basse-cour. C'est un problème économique d'une ampleur inégalée à ce jour... »³ .

Désastre économique, l'épizootie a aussi des conséquences graves en termes de santé humaine et pourrait en avoir de plus graves encore. Au 28 mars 2006, 184 cas humains, dont 103 décès, ont été dénombrés, tous liés aux flambées aviaires. Mais, dans tous les cas, le virus H5N1, dont la structure est restée complètement aviaire, est peu contagieux pour l'homme. Pour autant, le risque de pandémie existe, et il est d'autant plus grand que l'épizootie n'est pas maîtrisée. Tous les experts scientifiques s'accordent, en effet, sur le point suivant : plus le virus circule, plus s'accroît le risque de son adaptation à l'homme par mutation, notamment par recombinaison avec des virus humains⁴. M. Joseph Domenech a rappelé que face à ce risque, « la FAO et l'OIE disent et redisent que la solution consiste à lutter contre la maladie à sa source, c'est-à-dire chez l'animal » et qu'il s'agit de « rompre le cycle » afin d'empêcher « toute infection humaine ».

Dans cette logique, la conférence internationale sur la grippe aviaire et la grippe pandémique humaine qui s'est tenue à Genève du 7 au 9 novembre 2005, organisée conjointement par la FAO, l'OIE, l'OMS et la Banque mondiale, a mis l'accent sur l'impérative nécessité de concentrer les efforts sur la lutte contre la maladie animale, tout en préparant l'éventualité d'une épidémie humaine. Par la suite, à la conférence des pays donateurs qui s'est tenue à Pékin les 17 et 18 janvier 2006, sur les 1,9 milliards de dollars (1,6 milliard d'euros) que la Banque mondiale et les pays donateurs se sont engagés à verser, un milliard de dollars ont été « fléchés » sur la lutte contre l'épizootie animale et 900 millions sur la prévention de la pandémie humaine. Conscients de l'importance de l'enjeu, votre Rapporteur et votre Président se sont rendus à Pékin pour assister à cette conférence internationale, où ils faisaient partie de la délégation française.

1.-1. Les pics d'épizootie de grippe aviaire : un phénomène récurrent

Il est vraisemblable qu'il y a eu, de tout temps, des épisodes de grippe aviaire. Plutarque raconte⁵ ainsi la mort d'Alexandre le Grand, au printemps 323 avant JC : à son retour des Indes, Alexandre arrive à Babylone. Les habitants de la ville, située à 90 kilomètres au sud de Bagdad, sont étonnés, depuis un moment, par le comportement étrange d'oiseaux tombant à terre, morts. Alexandre est aussitôt frappé par une maladie inconnue et il meurt en deux semaines. On ne saura sans doute jamais si cette mort mystérieuse est liée à la maladie des oiseaux...

Dans son livre « Histoire de la surveillance et du contrôle des maladies animales transmissibles »⁶, M. Jean Blancou, ancien directeur de l'OIE, retrace depuis l'Antiquité des épisodes qui étaient vraisemblablement des épizooties de grippe aviaire. Mais ce n'est que dans les années 1900 que la grippe aviaire a réellement été identifiée comme telle. Cette maladie fut décrite en 1878 chez des poulets en Italie par Perroncito, et, en 1902, Centanni et Savonuzzi ont démontré qu'elle était due à un « agent filtrable ». A partir de 1933, date à laquelle les virus Influenza ont été identifiés, les connaissances sur la grippe aviaire ont progressé.

Si on s'en tient aux cinquante dernières années, on a dénombré, depuis 1959, 25 pics d'épizootie de grippe aviaire à virus hautement pathogène, survenus à intervalles réguliers dans toutes les régions du monde.

Devant la mission d'information, M. Philippe Vannier⁷ en a fait le bilan suivant : « Au Mexique, entre 1994 et 2003, épizootie à H5N2 : un milliard de volailles mortes ou abattues. En Pennsylvanie, entre 1996 et 1998, épizootie à H7N2 : 2,4 millions de volailles mortes ou abattues. En Australie, en 1997, épizootie à H7N4 : 300 000 volailles mortes ou abattues. À Hong Kong, entre 1997 et 2003, épizootie à H5N1 : 3 millions de volailles mortes ou abattues. En Asie du Sud-Est, entre 2003 et 2004, épizootie à H5N1 : 100 millions de volailles mortes ou abattues. À Taïwan, en 2004, épizootie à H5N2 : 66 000 volailles mortes ou abattues. En Italie, en 1999 et 2001, épizootie à H7N1 : 17 millions de volailles mortes ou abattues. Aux Pays-Bas, en 2003, épizootie à H7N7 : 30 millions de volailles mortes ou abattues ».

On ajoutera à cette liste une épizootie en Pennsylvanie de 1983 à 1985, due au virus H5N2, avec un taux de mortalité avoisinant les 90%, et qui a nécessité l'abattage de 17 millions d'oiseaux, ainsi qu'une épizootie de virus H7N3 au Pakistan en 1994-1995. Plus récemment, en 2004, au Canada, le virus H7N3 a été responsable d'une importante épizootie.

Si, parmi les flambées aviaires précédemment recensées, certaines ont été lourdes de conséquences - ainsi, l'épizootie survenue au Mexique à partir de 1994 n'a été endiguée qu'en 2003, des mesures de lutte n'ayant pas été prises assez rapidement - l'OMS rappelle que « seulement 7 avaient entraîné une propagation importante, et une seule s'était étendue à d'autres pays »⁸. En tout état de cause, aucune n'avait eu l'ampleur et les conséquences de celle qui sévit aujourd'hui, au point de faire peser un risque sur la santé humaine.

1.-2. Une épizootie aujourd'hui inédite par sa distribution géographique et par la longueur du cycle viral

a) Une extension géographique continue

L'épizootie s'est étendue de l'Extrême Orient (Corée, Chine, Japon, Vietnam) jusqu'en Indonésie, puis en Asie centrale (Russie, Kazakhstan), ensuite en Asie mineure (Turquie). Plus tard, elle a atteint l'Europe orientale (Roumanie, Bulgarie) et, plus récemment, l'Afrique, après avoir touché, peu de temps auparavant, les pays de l'Union européenne (voir tableaux ci-après : situation de l'épizootie au 28 mars 2006 et principales étapes de la propagation de l'épizootie par continent).

Cette extension de la zone d'épizootie s'est faite, de l'avis unanime des experts, à partir de la Chine, traditionnellement considérée comme la région du monde « épicentre de l'activité des virus grippaux et le berceau des pandémies »⁹ Une très récente étude¹⁰ menée par une équipe internationale de virologues, parmi lesquels le Professeur J. S. M. Peiris, que votre Rapporteur a rencontré à Hong Kong, confirme que la région d'origine de la souche du virus actuellement en circulation est le sud de la Chine, et qu'à partir de 1996, il s'est introduit, à plusieurs reprises, dans des régions proches (comme le Vietnam) ou plus lointaines (comme l'Indonésie). Il n'est donc pas fortuit que les premières flambées officiellement recensées à l'origine des 18 premiers cas humains, dont 6 furent fatals, aient été détectées en 1997 à Hong Kong, proche de la Chine du Sud

Le virus H5N1 n'est réapparu officiellement que vers la fin de l'année 2003, date à laquelle il s'est brutalement et massivement manifesté. La première observation d'un phénomène inhabituel a été faite en Corée, à la mi-décembre 2003, où les vétérinaires se sont inquiétés de la mort subite d'un grand nombre de poulets dans un élevage industriel près de Séoul. Le 12 décembre, le responsable des services vétérinaires du pays a adressé une alerte à l'OIE, et le 16 décembre, la maladie s'était propagée à deux autres élevages. A partir de janvier 2004, la situation a évolué de façon alarmante, le Japon signalant une flambée massive dans la région de Kyoto. Au Vietnam, l'extension des flambées aviaires devenait rapidement évidente : en trois semaines, plus de 400 flambées étaient décelées. D'autres flambées sont survenues pendant l'été et l'automne 2004, au Cambodge, en Indonésie, en Thaïlande et au Vietnam ; fin août, la Malaisie, qui avait été épargnée au cours de la première vague, a notifié ses premières flambées.

Depuis, l'épizootie s'étend, et selon la constatation que l'OMS faisait en 2005¹¹ : « Jamais auparavant la grippe aviaire n'avait provoqué de flambées simultanées dans un nombre aussi grand de pays, et jamais auparavant la maladie ne s'était propagée si largement et si rapidement, jusqu'à toucher des zones géographiques immenses ». Ce constat paraît, rétrospectivement, annonciateur de la propagation de l'épizootie en Europe et en Afrique... Et on peut redouter aujourd'hui que l'épizootie ne s'étende à d'autres continents. Ainsi, M. Bernard Vallat¹² a indiqué que la menace était désormais réelle pour les continents américain et australien : « L'Australie, dont je reviens, s'y prépare : elle estime la probabilité d'apparition de cette souche H5N1 chez ses oiseaux sauvages très élevée. Le Canada et les États-Unis également s'attendent à la voir apparaître très prochainement » ; il a précisé que le virus viendrait « pour les Australiens, d'Indonésie ; pour les Américains, par le Nord ».

Situation de l'épizootie A (H5N1) au 28 mars 2006

(source : www.invs.sante.fr)

« Depuis le début de l'épizootie (décembre 2003), 52 pays ou territoires ont notifié des infections chez des oiseaux sauvages ou d'élevage: Afghanistan; Albanie; Allemagne; Arabie Saoudite; Autriche; Azerbaïdjan; Birmanie ; Bosnie-Herzégovine; Bulgarie; Cambodge; Cameroun; Chine; Chypre; Corée du Sud; Croatie; Danemark; Egypte; France; Gaza ; Géorgie; Grèce; Hong Kong; Hongrie; Inde; Indonésie; Irak; Iran; Israël; Italie; Japon; Jordanie; Kazakhstan; Koweït; Laos; Malaisie; Mongolie; Niger; Nigéria; Pakistan; Pologne; Roumanie; Russie; Serbie et Monténégro; Slovaquie; Slovénie; Suède; Suisse ; Thaïlande; Turquie; Tchéquie ; Ukraine; Vietnam.

« Sur le continent européen, des épizooties dues au virus A(H5N1) ont touché des élevages de volaille dans 7 pays: Albanie, Chypre, France, Roumanie, Russie, Turquie et Ukraine.

« Par ailleurs, des oiseaux sauvages, le plus souvent des cygnes, ont été trouvés porteurs du virus A(H5N1) dans 16 autres pays d'Europe à ce jour: Allemagne, Autriche, Bosnie-Herzégovine, Bulgarie, Croatie, Danemark, Grèce, Hongrie, Italie, Pologne, Serbie-Monténégro, Slovaquie, Slovénie, Suède, Suisse et la Tchéquie.

« L'infection par le virus a également été identifiée chez des mammifères des chats domestiques en Allemagne et en Autriche. Des infections chez des félins avaient déjà été identifiés en Asie en 2003-2004 Aucun de ces cas n'a été à l'origine d'une transmission documentée à l'homme. Selon l'OMS, aucun élément scientifique ne permet, à ce jour, d'évoquer un rôle potentiel dans la transmission du virus A(H5N1) à l'homme par les chats domestiques.

« Une infection a également été documentée des mustélidés (vison et fouine) en Allemagne et en Suède. Ces animaux sauvages très sensibles aux virus de la grippe, se sont probablement contaminés en mangeant des cadavres d'oiseaux infectés ».

Principales étapes de la propagation de l'épizootie par continent

(source : Agence France Presse - Au 23 mars 2006)

ASIE :

Corée du Sud (19 décembre 2003) ; Vietnam (8 janvier 2004) ; Japon (12 janvier 2004) ; Thaïlande (23 janvier 2004) ; Cambodge (24 janvier 2004) ; Laos (27 janvier 2004) ; Indonésie (2 février 2004) ; Chine (4 février 2004) ; Malaisie (7 août 2004) ; Russie, Sibérie (23 juillet 2005) ; Kazakhstan (2 août 2005) ; Mongolie (12 août 2005) ; Turquie (13 octobre 2005) ; Irak (2 février 2006) Azerbaïdjan (9 février 2006) ; Iran (14 février 2006) ; Inde (18 février 2006) ; Géorgie (24 février 2006) ; Birmanie (13 mars 2006) ; Afghanistan (16 mars 2006) ; Pakistan (20 mars 2006).

EUROPE :

Roumanie (15 octobre 2005) ; Croatie (26 octobre 2005) ; Ukraine (5 décembre 2005) ; Grèce (11 février 2006) ; Italie (11 février 2006) ; Bulgarie (11 février 2006) ; Slovénie (12 février 2006) ; Autriche (14 février 2006) ; Allemagne (14 février 2006) ; France (19 février 2006) ; Hongrie (21 février 2006) ; Slovaquie (23 février 2006) ; Bosnie (27 février 2006) ; Suisse (1er mars 2006) ; Pologne (5 mars 2006) ; Albanie (7 mars 2006) ; Serbie (9 mars 2006) ; Suède (15 mars 2006) ; Danemark (20 mars 2006).

AFRIQUE :

Nigeria (8 février 2006) ; Egypte (17 février 2006) ; Niger (27 février 2006) ; Cameroun (11 mars 2006) ; Israël (20 mars 2006).

Depuis, le H5N1 a été retrouvé à Gaza (23 mars), en Jordanie (23 mars) et en Tchéquie (27 mars).

b) un cycle viral exceptionnellement long

Les experts s'accordent pour dire que le virus est présent de façon endémique en Asie depuis 1996. Cette date a été avancée par la FAO lors de sa troisième session qui s'est tenue à Rome du 19 au 26 novembre 2005¹³. L'étude citée plus haut¹⁴ tire des résultats de l'analyse épidémiologique et phylogénétique menées depuis trois ans sur les virus H5N1, la conclusion que la souche actuellement en circulation persiste depuis 10 ans, notamment en Chine. Depuis cette date et les flambées de 1997, il a sans doute toujours circulé, même si le développement des flambées aviaires n'a été manifeste qu'à la fin 2003.

Gagnant tous les jours du terrain, même si, dans certains pays d'Asie, les mesures de lutte donnent des résultats positifs, l'épizootie s'installe aussi dans la durée. Devant la mission, M. Bernard Vallat a insisté sur le fait que le monde allait devoir vivre durablement avec, au-dessus de la tête, « cette épée de Damoclès». Il a estimé que le cycle du virus devrait vraisemblablement se prolonger encore pendant quelques années : « La circulation du virus dans la faune sauvage est cyclique (...) mais nul ne sait si ce cycle sera de plusieurs mois ou de plusieurs années - je pencherais pour plusieurs années... ».

2. Le virus H5N1 : une « épée de Damoclès»

2.-1. Les virus influenza A, courants dans le monde animal, sont des virus « variables, imprévisibles et non sélectifs »¹⁵ 

a) Les oiseaux, hôtes naturels des virus Influenza A

La grippe aviaire est une maladie animale dénommée par les vétérinaires « influenza aviaire », due à un virus de la famille des Orthomyxoviridae comprenant plusieurs genres (ou types) dont Influenzavirus, virus isolé pour la première fois en 1933 et caractérisé par deux composants antigéniques majeurs : les antigènes internes et les antigènes externes.

Les antigènes internes définissent trois types de virus : A, B et C. Les virus de type C sont fréquents, mais n'occasionnent en général que des affections bénignes, tandis que les virus de type B sont responsables de manifestations plus graves. Les virus B et C sont essentiellement humains ; seul le type A, qui affecte également les mammifères, a été isolé chez les oiseaux.

Les antigènes externes sont représentés par l'hémagglutinine H et la neuraminidase N , qui définissent des sous-types. Comme l'indique l'AFSSA¹⁶ , « des virus porteurs de toutes les hémagglutinines (H1 à 16) et de toutes les neuraminidases (N1 à N9) ont été isolés chez les différentes espèces aviaires ». Les oiseaux sont donc les réservoirs de tous les sérotypes de virus. Cette constatation fait dire à l'AFSSA que « les oiseaux sauvages sont des hôtes naturels principaux des virus Influenza de type A ».

Bien qu'hémagglutinine et neuraminidase puissent s'associer selon différentes combinaisons chez les virus aviaires, certaines paraissent néanmoins privilégiées, sans qu'à ce jour on n'en connaisse précisément le mécanisme sous-jacent.

b) Qu'est ce qu'un virus aviaire ?

L'adaptation progressive et la circulation prolongée de souches d'un sous-type donné au sein d'une espèce animale peut conduire à l'acquisition de caractères particuliers qui permettent de différencier des lignées génétiques au sein du sous-type. Ainsi peut-on distinguer, par exemple, dans le sous-type H1N1, une lignée porcine et une lignée aviaire. Selon la définition proposée par l'AFSSA, « on qualifiera de « virus aviaire » un virus influenza A isolé d'oiseaux et/ou dont tous les gènes sont aviaires (comme démontré par comparaison de leur séquence avec celles disponibles dans les banques), c'est-à-dire homologues de gènes rencontrés chez des souches virales circulant normalement chez les oiseaux »¹⁷.

Ce point est extrêmement important, car si la transmission du virus H5N1 à l'homme est encore limitée, c'est parce que le virus a conservé, pour le moment, sa structure purement aviaire. Mais la grande adaptabilité génétique des virus influenza, qui se traduit par des mutations entraînant de faibles modifications ponctuelles ou des réassortiments entre deux virus, peut aboutir à l'apparition d'une nouvelle combinaison H-N, contre laquelle les défenses immunitaires de l'hôte (animal ou humain) n'offriront aucune protection. Là résiderait le risque de pandémie¹⁸.

c) Virus non pathogènes et virus pathogènes

M. Philippe Vannier a relevé, devant la mission, la coexistence, dans le monde animal, de souches non ou faiblement pathogènes et de souches hautement pathogènes : « Dans le domaine animal, on compte quinze sous-types liés à l'hémagglutinine (H) et neuf sous-types liés à la neuraminidase (N). La peste aviaire, appelée improprement grippe aviaire, est liée essentiellement à deux sous-types : le H5 et le H7, voire le H9, qui entraînent des signes cliniques très marqués dans la population animale, aviaire en particulier. Mais l'affaire se complique par le fait que, dans le H5 comme dans le H7, on trouve des souches faiblement pathogènes qui n'entraînent aucun signe clinique sur les animaux, et des souches hautement pathogènes qui diffèrent des premières par une simple mutation génétique entraînant une modification des séquences des acides aminés, et qui sont seules responsables de la peste ou grippe aviaire ».

Des virus faiblement pathogènes circulent couramment chez les oiseaux. Ainsi, en France, de 2000 à 2003, une enquête conjointe de l'Unité sanitaire de la faune de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) et de l'AFSSA a montré la présence de virus Influenza, faiblement, voire non pathogènes, sur plusieurs espèces d'oiseaux capturés dans l'estuaire de la Loire et dans la Dombes (sur des canards colvert, des sarcelles d'hiver, des foulques et des cormorans). Plus récemment, en octobre 2005, les autorités canadiennes ont déclaré la présence d'une souche non pathogène du virus H5N1 chez des oiseaux sauvages au Québec et au Manitoba.

A ce jour, toutes les flambées épizootiques de la forme pathogène de la grippe aviaire ont été provoquées par des virus des sous-types H5 et H7, ce qui fait dire à l'AFSSA que « seuls les virus appartenant aux sous-types H5 et H7 ont acquis la capacité à acquérir de la virulence à partir de souches faiblement ou modérément pathogènes ».

L'émergence de souches pathogènes s'explique par des mutations virales dans le site de clivage de l'hémagglutinine, qui constitue un déterminant majeur de la virulence. L'hémagglutinine commande, en effet, la pénétration du virus dans la cellule, mais pour que cette fonction soit effective, elle doit être clivée par des protéases cellulaires, sinon les virions produits ne sont pas infectieux¹⁹. Les virus hautement pathogènes sont donc dotés d'une signature : un ensemble d'acides aminés sur le site de clivage de l'hémagglutinine, qui les distingue de tous les autres virus et qui leur confère leur virulence.

Le pourvoir pathogène des virus influenza : une affaire de bilboquet

Des virus plus pathogènes que d'autres

Parmi ces virus, certains sous-types sont potentiellement plus dangereux : ceux comportant les hémagglutinines H7 ou H5. Les virus appartenant à ces sous-types circulent régulièrement chez les volailles, entraînant parfois une mortalité élevée. Dans ce cas, les virus sont dits « hautement pathogènes ». Le pouvoir pathogène et la virulence de ces sous-types H5 ou H7 sont la conséquence de mutations pouvant être observées sur l'hémagglutinine de ces virus.

Une affaire de bilboquet

L'hémagglutinine est constituée de deux parties :

-La partie globulaire (ou HA1)

-La partie formant une tige (HA2)

Pour simplifier, la tige est fixée à la surface du virus par une de ses extrémités et porte la partie globulaire à son autre extrémité, comme un bilboquet.

Pour être fonctionnelles et permettre l'infection, les deux parties de l'hémagglutinine doivent être séparées l'une de l'autre. Cette coupure ou clivage se fait tardivement dans la synthèse des virus. L'hémagglutinine est d'abord synthétisé dans la cellule, puis assemblée avec les autres composants nécessaires à la fabrication de nouveaux virus. En fait, les virus qui viennent d'être fabriqués portent une hémagglutinine dont les deux parties HA1 et HA2 ne sont pas encore séparées. Ces nouveaux virus ne sont pas capables d'infecter une cellule. Le clivage des deux parties HA1 et HA2 de l'hémagglutinine est réalisé par une protéase, le plus souvent dans le milieu extra-cellulaire. La coupure se fait au niveau d'un domaine particulier de l'hémagglutinine appelé «  site de clivage ». Chez certains virus H5 ou H7, ce site de clivage est modifié du fait de mutations qui entraînent l'ajout de multiples acides animés basiques. La coupure se fait alors à l'intérieur de la cellule avant la libération des virus. Ils acquièrent ainsi la possibilité de se multiplier dans des tissus et organes normalement peu ou pas infectés par les virus grippaux, ce qui leur confère un avantage important pour leur diffusion dans l'organisme infecté...

Quid des récentes épizooties ?

La souche H5N1, qui circule actuellement en Asie, comporte ces mutations de virulence réalisant un site de clivage «  polybasique ». De même, la souche H7N7, responsable de l'épizootie qui a sévi aux Pays-Bas au printemps 2003, comportait un tel site de clivage «  polybasique ». Cependant, d'autres caractéristiques des virus, telles que la capacité à échapper à la réponse innée, déterminent leur virulence lors de leur transmission à l'homme. En effet, le virus H5N1 apparaît hautement virulent chez l'homme. En revanche, le virus aviaire H7N7, responsable de l'épizootie aux Pays-Bas, a donné lieu à 89 cas d'infection chez l'homme, se traduisant pour la plupart par des conjonctivites. Seuls 7 cas de syndrome grippal ont été recensés, dont un fatal... ²⁰ 

2.-2. H5N1 : un virus virulent, stable et apte à franchir la barrière des espèces

« Il n'est jamais simple de comprendre pourquoi un agent pathogène qui dispose d'un arsenal génétique donné dispose de tel ou tel spectre de pathogénicit黲¹. Si, au fil des auditions auxquelles la mission d'information a procédé, il est apparu que de nombreuses inconnues demeuraient, certaines caractéristiques épidémiologiques du virus H5N1 sont toutefois établies.

a) Un virus particulièrement virulent

Le virus H5N1 est un sous-type de virus pouvant acquérir de la virulence²² à partir de souches faiblement ou modérément pathogènes.

L'acquisition du caractère pathogène

Par quel processus le virus H5N1 a-t-il acquis ce caractère pathogène ? M. Philippe Vannier a proposé le scénario suivant : « Les oiseaux sauvages sont fréquemment porteurs de souches faiblement pathogènes d'influenza aviaire. Mais un contact inter-espèces, dans certaines conditions bien précises, entre un canard sauvage, par exemple, et une espèce beaucoup plus sensible comme le poulet de chair ou la dinde, va donner lieu à une réplication importante du virus, au cours de laquelle pourra survenir une mutation. Durant une première phase préclinique d'infection de l'élevage par une souche H5 ou H7 faiblement pathogène, étape silencieuse pendant laquelle les animaux présenteront peu de signes cliniques, le virus va se répliquer et une mutation pourra survenir. Cela peut ne pas être le cas ; mais plus la réplication est importante, plus la probabilité augmente. Arrive alors une phase clinique, où l'élevage manifeste des signes patents d'infection par la souche H5 ou H7 devenue hautement pathogène. Ce n'est toujours pas une épizootie, mais un foyer isolé ; celle-ci n'apparaîtra que lorsque le virus se sera fortement propagé dans le voisinage. »

L'AFSSA reprend cette explication et précise qu'à l'origine de l'épizootie, il y a sans doute eu un « contact entre les volailles domestiques et les oiseaux sauvages migrateurs, souvent porteurs sains d'un virus qualifié de faiblement pathogène ; ce dernier pouvant alors acquérir, en circulant à l'intérieur des troupeaux, un caractère hautement pathogène dans un délai qui se situe entre quelques semaines à quelques mois et enclencher une épizootie »²³. L'OMS fait la même analyse: « A une date inconnue, avant 1997, la souche H5N1 du virus grippal aviaire a commencé à circuler parmi les populations avicoles de certaines partie d'Asie et s'est tranquillement installée. Comme d'autres virus aviaires des sous-types H5 et H7, le H5N1 n'a provoqué au début qu'une maladie bénigne, avec des symptômes tels que l'ébouriffement des plumes et un problème de ponte, qui sont passés inaperçus. Après des mois de circulation chez les poulets, une mutation du virus a donné lieu à une forme hautement pathogène capable de tuer les poulets en 48 heures, avec un taux de mortalité voisin de 100%. C'est en 1997 que le virus est apparu pour la première fois sous sa forme hautement pathogène... »²⁴. Ce scénario a prévalu lors de la grave épizootie survenue au Mexique entre 1994 et 2003, où le virus H5N2, d'abord non pathogène, est devenu pathogène.

Ainsi qu'on le verra plus loin, il semble maintenant que les oiseaux sauvages puissent être porteurs du virus sous sa forme hautement pathogène.

Une maladie extrêmement grave

Le virus H5N1 provoque chez les espèces aviaires une maladie grave qui lui a valu le surnom d'« Ebola du poulet ». Les symptômes en sont décrits par l'AFSSA : « Après une période d'incubation de 3 à 5 jours, les signes suivants peuvent apparaître : diminution de l'appétit, réduction considérable de la production d'œufs, puis évolution vers une mort subite des volailles (avec ou sans symptômes digestifs, respiratoires ou nerveux), la mortalité pouvant atteindre de 90 à 100 %. »²⁵. L'AFSSA rappelle aussi que si la maladie est fortement virulente chez les poulets et les dindes, certaines espèces sont plus résistantes que d'autres. Ainsi, les canards peuvent être infectés par des souches pathogènes en ne présentant que des signes cliniques très discrets. Ce qui peut être une bonne nouvelle pour eux ne l'est pas forcément pour la maîtrise de l'épizootie, dans la mesure où ils sont capables d'excréter dans leurs fientes du virus hautement pathogène sans présenter les signes de la maladie, rendant très difficile son repérage et facilitant, par voie de conséquence, la contamination de volailles plus réceptives. De ce fait, comme l'a signalé M. Joseph Domenech, le mélange des espèces (poulets et canards), très fréquent en Asie, porte une large part de responsabilité dans l'ampleur de l'épizootie.

Une virulence accrue

Au fil du temps, le virus H5N1 n'a pas perdu de sa virulence mais l'a, au contraire, sensiblement accrue. L'OMS fait état d'études selon lesquelles la comparaison d'échantillons révèle qu'il est devenu progressivement plus pathogène chez les volailles et chez le « modèle souris » : « les souches virales actuelles comparées à des souches virales de 1997 et de 2003 sont devenues plus virulentes lorsqu'elles sont injectées expérimentalement à des poulets et des souris »²⁶. De l'avis de Mme Sylvie Van der Werf, chef de l'unité de recherche génétique moléculaire des virus respiratoires de l'Institut Pasteur²⁷, s'agissant des volailles domestiques, des scénarios pessimistes sont à craindre dans la mesure où « dans l'espèce humaine, quand un nouveau virus arrive, il frappe une population non immunisée au départ, avec un fort taux de contamination et de troubles cliniques. Puis la population s'immunise progressivement et le virus s'adapte et devient alors moins virulent. Mais ce schéma n'est pas valable dans la population des volatiles où la durée de vie est très courte et où des animaux naïfs sont produits sans arrêt. Nous sommes dans une configuration d'un virus nouveau frappant des individus sans cesse nouveaux ».

Il est permis de s'interroger sur le lien entre l'augmentation de la virulence du virus et la contamination d'espèces que les experts décrivaient auparavant comme peu réceptives au virus. Il affecte ainsi maintenant un large éventail d'oiseaux domestiques et sauvages. M. Jean-Claude Manuguerra, responsable de la cellule d'intervention biologique d'urgence à l'Institut Pasteur, a dressé la liste suivante : canards, poules, dindes, oies, hérons, perroquets, aigles, flamands roses, pies, cygnes²⁸ . Le cas des pigeons est particulièrement significatif. Ainsi, lors de plusieurs auditions, la mission avait clairement entendu que cette espèce semblait ne pas pouvoir être contaminée. Mme Barbara Dufour, spécialiste de la grippe aviaire à l'École nationale vétérinaire de Maisons-Alfort avait notamment expliqué que les pigeons : « très nombreux en ville... ne sont pratiquement pas réceptifs au virus influenza aviaire et, quand celui-ci parvient à les atteindre, ils développent très peu de signes cliniques »²⁹ .

Or, il semble qu'en Turquie, des pigeons atteints du H5N1 aient été retrouvés morts : c'est ce qui a été indiqué à plusieurs députés membres de la mission d'information au cours d'un déplacement à Ankara. Le virus a d'ailleurs été aussi identifié sur des pigeons dans d'autres pays, comme en Roumanie. Ces éléments nouveaux ont motivé l'avis de l'AFSSA du 21 février 2006 sur l'influenza aviaire relatif à l'évolution du risque sanitaire représenté par les pigeons, canards ou cygnes détenus dans les jardins publics, pour les volailles, et pour les citadins ou certains personnels particulièrement exposés. Dans une recommandation faite à l'issue d'une réunion d'experts sur l'influenza aviaire hautement pathogène en Europe, qui s'est tenue au siège de l'OIE les 27 et 28 février 2006, cette organisation s'engage « à finaliser le travail sur les lignes directrices pour la surveillance des oiseaux sauvages en collaboration avec la FAO, en y incluant les rôle des espèces telles que celle des pigeons ».

Devant la mission, M. Philippe Vannier a, par ailleurs, fait état d'études chinoises qui ont montré que : « certaines espèces [de passereaux] pourraient être porteuses du H5N1 hautement pathogène ».

b) un virus stable, résistant et contagieux

Le virus H5N1 est d'autant plus virulent qu'il est stable, résistant et contagieux.

Une stabilité acquise depuis deux ans

Une des caractéristiques principales des virus Influenza est d'être « variables ». Or, le virus H5N1 est, au contraire, un virus stable : selon M. Bernard Vallat : « cette souche est (...) très stable : depuis deux ans qu'elle sévit, ses caractéristiques pathogènes sur l'animal ne se sont pas modifiées, ce qui explique qu'elle continue à contaminer d'autres pays ».

Le virus H5N1 a été identifié pour la première fois en 1959, en Écosse, puis à nouveau en Grande-Bretagne en 1991. Il avait alors provoqué des flambées aviaires rapidement maîtrisées. Depuis 1996, date à laquelle il est réapparu en Chine sous une forme endémique, le virus H5N1 a changé au contact d'autres virus grippaux, par mutations cumulées, tout en gardant des caractéristiques moléculaires stables. Vers 2002, il y a eu une rupture du génome, mais depuis, sa structure génétique est stable³⁰. Comme l'a souligné M. Philippe Vannier devant la mission : « depuis 1996, le génotype Z de Quinhai est devenu prédominant, avec une rupture probablement vers 2002-2003 »³¹.

Ce génotype Z du virus H5N1 s'est bien adapté à l'oiseau au point, selon M. Jean-Claude Manuguerra (cf. référence supra), d'avoir éliminé les autres types de virus chez les volailles en Asie et d'y être « omniprésent ». Cette stabilité, témoin d'une grande adaptation à ses victimes, pourrait être un des éléments d'explication de la durée inhabituelle de l'actuel cycle viral.

Une résistance qui s'affirme

Le virus H5N1 trouve un environnement favorable dans l'eau douce, dans les fientes des animaux et dans la terre. Il peut survivre longtemps dans son environnement, notamment à basse température : son délai de conservation peut aller jusqu'à 30 jours à 0°C dans l'eau douce contaminée et à 40 jours dans les déjections d'oiseaux. M. Philippe Vannier a même indiqué, devant la mission, que selon certaines études, le virus pouvait survivre 105 jours à 4°. On peut ainsi expliquer la prédominance épidémique en saison d'hiver. Compte tenu de ces éléments et de l'infection, établie, des oiseaux migrateurs, certains virologues pensent que le virus est vraisemblablement présent dans les plans d'eaux en Sibérie, où il se conserve dans la glace, se reproduisant et se diffusant donc d'année en année, rendant d'autant plus difficile l'éradication de la maladie.

Si le virus est thermosensible (sensible à la chaleur) - certains épidémiologistes et ornithologues pensent que la circulation du virus va s'atténuer avec le réchauffement printanier et estival - , des expériences ont montré qu'il avait amélioré sa résistance et qu'il peut maintenant se maintenir trois fois plus longtemps quand il fait chaud (6 jours au lieu de 2, à 22°C).

De surcroît, c'est un virus très contagieux, qui se transmet essentiellement par voie directe, notamment par les sécrétions respiratoires et les matières fécales des animaux malades, mais qui, du fait de ses modes de conservation, peut aussi se propager de façon indirecte par l'exposition à des matières contaminées (par l'intermédiaire de la nourriture, de l'eau, de l'air, de la terre...). Il se transmet ainsi facilement d'une exploitation à l'autre avec les déplacements des oiseaux, des personnes (notamment lorsque les chaussures ou les vêtements sont contaminés), les véhicules, les équipements, la nourriture et les cages.

Une extension de la gamme d'hôtes du virus

Les virus grippaux ont normalement une grande « spécificité d'espèce », ce qui signifie que, lorsqu'ils infectent une espèce en particulier (homme, certaines espèces d'oiseaux, porcs, chevaux ou autres mammifères), ils se limitent à elle et ne provoquent que rarement des infections chez d'autres espèces. « Sur les centaines de souches de virus grippaux aviaires A, quatre seulement ont provoqué des infections humaines : H5N1, H7N3, H7N7 et H9N2 »³². Mais l'infection humaine provoquée par ces virus n'entraîne, en règle générale, que des symptômes légers et une maladie bénigne : des conjonctivites et quelques syndromes grippaux, pour la plupart sans gravité.

Par ailleurs, on considérait que, pour être capable d'infecter l'homme, le virus devait d'abord effectuer des recombinaisons grâce à un hôte intermédiaire, comme le porc³³. Or, la flambée de grippe aviaire à Hong Kong en 1997 a mis en évidence que l'homme peut être directement, et gravement, infecté par un virus grippal purement aviaire comme le H5N1, et être ainsi l'espèce chez laquelle s'échangent des gènes viraux. Cette constatation n'a jamais été démentie par la suite, et tous les cas humains, s'il restent aujourd'hui limités, ont tous été graves, et, pour la moitié, mortels. C'est sur la base de cette constatation que l'OMS a déclenché l'alerte à la pandémie : « Une telle observation a donné aux infections humaines par le H5N1 une importance plus grande, car elle représente un signe d'alarme indiquant l'imminence possible d'une pandémie »³⁴.

Les explications scientifiques sur la contamination par le virus aviaire d'autres espèces, et notamment l'homme, ne sont pas encore établies avec certitude. Une explication avancée tiendrait à l'une des caractéristiques du virus H5N1, qui est sa capacité à développer des stratégies pour échapper à ce que l'on appelle la « réponse immune innée » de l'hôte du virus. Cette réponse innée induit normalement une forte inhibition de la réplication des agents infectieux.³⁵

Le virus H5N1 a par ailleurs étendu sa gamme d'hôtes à d'autres mammifères que les hommes. Dès le début de l'année 2005, l'OMS indiquait qu'« on a en outre pu démontrer récemment que le virus provoquait une maladie grave et le décès chez des espèces qui, auparavant, n'étaient pas considérées comme sensibles aux virus grippaux A, notamment les chats domestiques infectés expérimentalement et des tigres infectés en captivité naturellement ; l'infection a été associée à l'alimentation avec des cadavres de poulets »³⁶.  Lors de son audition, Mme Sylvie Van der Werf a évoqué devant la mission ces cas d'infections de félins par le virus : « La capacité des virus de type H5N1 à infecter l'homme, et qui dépend d'associations de gènes assez spécifiques, tient au fait qu'ils ont fait des allers et retours entre les volailles domestiques terrestres et les oiseaux sauvages, notamment aquatiques. Ces sauts d'espèces permanents ont abouti à la sélection d'un virus tout à fait particulier, virulent sur les volailles, mortel pour certaines espèces aquatiques, capable d'infecter une grande variété d'oiseaux, mais également bon nombre de mammifères, jusqu'à des léopards et des tigres. Certains zoos ont connu de véritables hécatombes ».

Aussi, la découverte du virus H5N1 sur un chat en Allemagne, dans l'île de Rüngen, où plus de 100 oiseaux sont morts, n'a pas vraiment été une surprise. Ce premier cas de contamination d'un mammifère en Europe a été suivi de trois autres, deux chats et une fouine³⁷.

Si l'avis formulé le 28 février par l'OMS se veut rassurant, indiquant notamment qu'à ce jour, on n'a jamais établi de lien entre un cas humain et une exposition à un chat malade, il n'en reste pas moins que la question de la transmission du virus aux chats et du risque potentiel qui pourrait en résulter pour l'homme doit être traitée avec la plus extrême prudence.

Avis de l'OMS du 28 février 2006

« Grippe aviaire à H5N1 chez le chat domestique »

Rien ne permet actuellement d'affirmer que les chats domestiques jouent un rôle dans le cycle de transmission des virus H5N1. A ce jour, on n'a jamais établi de lien entre un cas humain et une exposition à un chat malade. Aucune flambée chez le chat domestique n'a été signalée.

Contrairement à ce qui se passe pour les oiseaux domestiques et sauvages, rien ne permet d'affirmer que les chats domestiques constituent un réservoir du virus. Toutes les informations dont on dispose montrent en revanche que l'infection chez le chat se produit en association avec des flambées de H5N1 chez les oiseaux domestiques ou sauvages.

Des études expérimentales, publiées en septembre 2004, ont démontré que le virus H5N1 pouvait infecter les chats domestiques et qu'il pouvait ensuite se transmettre d'un chat à un autre. Au cours de ces expériences, les chats ont développé la maladie à la suite de l'inoculation directe d'un virus isolé sur un cas humain mortel, ou après avoir été alimenté avec de la viande de volaille contaminée crue.

La panzootie actuelle de H5N1 chez l'oiseau, qui a commencé à la mi-2003 en Asie du Sud-Est, s'est accompagnée de quelques rapports anecdotiques d'infection à H5N1 chez des chats domestiques. On pense qu'à chaque fois, l'origine la plus probable de l'infection a été la consommation par l'animal de viande de volaille contaminée. Plusieurs études publiées ont montré la possibilité pour les grands félins en captivité de contracter l'infection à H5N1. En décembre 2003, deux tigres et deux panthères, nourris avec des carcasses fraîches de poulets, sont morts brusquement dans un zoo en Thaïlande. Les analyses qui ont suivi ont identifié le virus H5N1 dans des échantillons de tissu.

En février 2004, on a décelé le virus chez une panthère longibande, morte dans un zoo près de Bangkok. Un tigre blanc est lui aussi mort de cette infection dans le même zoo en mars 2004.

En octobre 2004, des tigres en captivité, nourris avec des carcasses fraîches de poulets, ont commencé à mourir en grand nombre dans un zoo de Thaïlande. En tout, 147 tigres sur 441 sont morts de l'infection ou ont été euthanasiés. Les enquêtes ultérieures ont établi qu'il y avait eu, à un certain degré, transmission du virus entre tigres. »

3. Des facteurs favorables à la propagation du virus expliquent l'ampleur de l'épizootie 

Les caractéristiques génétiques propres au virus H5N1 sont des éléments d'explication de l'ampleur de l'épizootie. Mais sans doute ce virus a-t-il développé sa pathogénicité dans un contexte favorable qui explique qu'il ait pu s'installer et ensuite se propager en Asie. Depuis 2005, le virus a accru, selon l'expression de M. Bernard Vallat, sa « capacité de se déplacer ».

Sur tous ces points, il demeure encore des « zones grises », selon l'expression de M. Joseph Domenech. Toutefois, à la lumière des travaux de la mission, le Rapporteur tentera de faire ici le point des connaissances acquises à ce jour.

3.-1. Des facteurs favorables à l'émergence d'un virus hautement
pathogène

a) La « croissance spectaculaire de la production avicole »³⁸a créé un environnement favorable

M. Joseph Domenech a estimé, devant la mission, que l'ampleur de la crise actuelle s'expliquait par « l'extraordinaire développement en Asie, depuis une décennie, d'un élevage de volailles ». Le nombre de volailles était estimé à 120 millions dans le monde en 1968 : il y en a aujourd'hui plus de 13 milliards, dont près de 6 millions en Asie de l'Est et du Sud-Est. Par définition, les zones à forte densité de bétail sont exposées à l'introduction et à la propagation des maladies infectieuses. Le secteur avicole constitue, pour sa part, un environnement favorable à la pénétration du virus : les oiseaux sauvages, porteurs naturels des virus influenza, les transmettent aux volailles domestiques, selon le scénario d'acquisition de virulence décrit plus haut. Plus les volailles sont nombreuses, plus le virus a l'occasion de se propager et d'acquérir ce caractère pathogène.

Mme Barbara Dufour a souligné devant la mission que cette densité animale était liée à la densité humaine : « en Asie du Sud-Est, les modes de vie et d'élevage sont complètement différents de ce que nous connaissons chez nous. La densité humaine et animale est très élevée, sans commune mesure avec les campagnes européennes ; les gens élèvent beaucoup de volailles, animaux dont les protéines sont parmi les moins chères ». La FAO constate également que « dans les mégalopoles à croissance rapide, il existe de grandes concentrations de volailles »³⁹ : il s'agit en effet de fournir des protéines à une population croissante.

b) Petits élevages et élevages intensifs ont leur part de responsabilité dans le développement de l'épizootie

Une responsabilité partagée

Le développement du secteur avicole ne s'est pas fait de façon homogène, et M. Joseph Domenech rappelle que des élevages « des plus intégrés - en Thaïlande notamment, mais également en Malaisie et en Chine (coexistent avec des) petits élevages villageois dispersés dans des régions peu accessibles ». La FAO estime que « plus de la moitié des volailles sont élevées de manière intensive dans de grandes ou moyennes exploitations qui appliquent des mesures assez strictes de prévention et de confinement (« biosécurité »). Toutefois, une grande partie de la volaille est élevée par de petits éleveurs dont on estime le nombre à 200 millions, chacun disposant d'environ 15 volatiles (canards, poulets, oies, dindons et cailles, principalement) »⁴⁰.

Chaque type d'élevage porte, en raison de ses caractéristiques propres, une part de responsabilité dans le développement de l'épizootie.

Petits élevages

Mme Barbara Dufour a ainsi présenté le rôle des petits élevages dans la propagation du virus : « En Asie du Sud-Est, les modes de vie et d'élevage sont complètement différents de ce que nous connaissons chez nous. La densité humaine et animale est très élevée, sans commune mesure avec les campagnes européennes ; les gens élèvent beaucoup de volailles, animaux dont les protéines sont parmi les moins chères. Les modalités d'élevage n'ont pas grand-chose à voir avec ce que nous connaissons chez nous : certes, il existe des élevages industriels, mais il y a surtout beaucoup d'élevages familiaux en plein air, avec une très grande proximité des animaux entre eux et des hommes avec les animaux, notamment au Vietnam et en Thaïlande. Les mesures de stamping out - éradication de la maladie par une dépopulation des animaux malades et de ceux appartenant aux élevages des alentours et qui pourraient être contaminés - sont par conséquent beaucoup plus difficiles à appliquer, d'autant que les moyens humains et matériels sont nettement insuffisants dans ces pays. En outre, les petits éleveurs rechignent, légitimement, à abattre leur principal moyen de subsistance. »

A ces petits élevages sont liées des pratiques culturelles, comme les marchés de volailles vivantes, caractéristiques surtout de l'Asie. « Ces marchés où se mélangent les espèces sont probablement une des causes de la diffusion très importante de la maladie », comme le constate M. Joseph Domenech. En outre, la FAO fait état de l'insalubrité des étals de poulets, du manque d'abattoirs centralisés et de l'habitude de tuer les poulets sur les lieux de vente.

Élevages intensifs

Dans les élevages intensifs, les espèces domestiquées, qui présentent une grande homogénéité génétique, ont, par définition, échappé au processus naturel de sélection, et constituent une cible de choix pour les virus grippaux. De surcroît, le virus étant très contagieux, la promiscuité entre animaux dans ce type d'élevages favorise sa propagation.

Cependant, comme le précise la FAO, « si l'on peut ainsi facilement expliquer la propagation des virus dans les élevages domestiques, le mécanisme d'introduction dans et entre les unités de production intensive reste à élucider, dans la mesure où ces unités sont supposées fonctionner avec un degré de prévention plus élevé (bio-exclusion) ; les oiseaux vivants ne seraient peut-être donc pas les seuls vecteurs d'introduction du virus. Dès que les zones d'élevages industriels à haute densité sont touchées, l'infection peut se propager très rapidement entre unités, et les énormes quantités de virus produites peuvent être aisément transmises à d'autres unités, à l'homme et à l'environnement. Le cycle de transmission, très hypothétique, décrit ici peut être résumé comme le passage du virus « de voies aériennes à des routes et chemins terrestres ». La FAO avance certains éléments d'explication comme « la présence de réserves forestières et de points d'eau naturels dans les zones de production, le mouvements des animaux, la contamination des camions, des aliments pour l'élevage et d'autres équipements, et bien entendu, l'hygiène des exploitations »⁴¹.

Devant la mission, M. Joseph Domenech a fait observer que la communauté internationale devra à terme « déterminer les différentes options de restructuration du secteur avicole et mettre au point des modalités de reconstitution des cheptels ».

Mélange d'espèces

Certains modes d'élevage, mélangeant des espèces dont la symptomatologie à l'égard de la maladie est diverse, ont également été mis en cause, notamment par M. Joseph Domenech : « Les études dites d'analyse de risque ont mis en parallèle des informations de tous ordres - situations sanitaires, modes d'élevage, etc. - afin d'arriver à des explications. Fin 2004, au bout d'un an, les études ont mis en évidence l'existence d'un lien réel entre les élevages de canards en milieu ouvert et la grippe aviaire : les systèmes d'élevage de canards en plein air, qui se transportent par milliers d'un champ à l'autre, après les récoltes de riz, sont un des réservoirs majeurs du virus en Asie, qui se maintient ainsi, en plus, à bas bruit car, à la différence des autres volailles, seule une partie des canards expriment la maladie. Les études menées au Vietnam ont abouti exactement aux mêmes conclusions, à tel point que l'on a pu prédire où arriverait la maladie. »

3.-2. Des facteurs favorables à la propagation du virus

Les éléments d'analyse qui précèdent valent pour l'installation du virus en Asie du Sud-Est. Mais comment expliquer selon les termes de M. Philippe Vannier, la « globalisation (d'un) phénomène jusqu'alors relativement localisé » ? Sur ce point, une large part d'incertitude demeure et M. Joseph Domenech avait mis en avant les « zones grises » qui subsistent encore sur « l'épidémiologie de l'influenza aviaire ». Si le rôle du négoce de volailles dans la propagation du virus est apparu évident dès le début de l'épizootie, ce n'est qu'à partir de 2005 que le rôle de la faune sauvage a été envisagé. Depuis, les scientifiques sont de plus en plus convaincus que la faune sauvage migratrice porte et transporte le virus sous sa forme hautement pathogène, l'introduisant dans des populations de volailles situées sur leurs voies de migration. Pour autant, les responsabilités respectives du négoce et de la faune sauvage ne sont pas encore clairement établies, comme l'a fait remarquer M. Philippe Vannier : « Nous ne savons pas tout, notamment sur l'évolution de la situation épidémiologique, qu'il s'agisse de la faune sauvage, des mouvements d'animaux ». Mme Sylvie Van der Werf⁴² a manifesté la même prudence : «  Les oiseaux migrateurs jouent sans doute un rôle mais il y a aussi les activités humaines avec le commerce mondial. Il y a aussi les déplacements par le biais des roues de voitures ou semelles de chaussures. Le schéma actuel de développement de l'épidémie ne colle pas avec une contamination strictement liée aux migrateurs. Personne n'a une vision parfaitement claire des voies de la diffusion mondiale du virus ». L'évolution de l'épizootie en Turquie illustre bien la difficulté qu'il y a d'établir une ligne de partage entre les deux causes de propagation du virus, qui sont au demeurant parfois concurrentes. Ainsi, dans ce pays, M. Joseph Domenech a distingué les premiers foyers survenus à l'automne 2005 dans l'Ouest, « clairement liés à la faune sauvage » et les foyers du début de l'année 2006, dans l'extrême Est, liés aux « circuits classiques de transports commerciaux ».

a) le négoce, légal ou clandestin, facteur de propagation du virus

Le rôle du négoce est double. Il est tout d'abord source de diffusion de la maladie d'un foyer initial sur une zone relativement délimitée géographiquement : les marchés d'animaux vivants ont largement contribué à la propagation du virus en Asie. Il est, ensuite, l'un des éléments d'explication de la capacité du virus à se déplacer d'une zone à une autre beaucoup plus éloignée. Compte tenu des spécificités du virus précédemment décrites (résistance, mode de contamination par le biais de matières, d'équipements ou de véhicules souillés...), les échanges commerciaux, par les mouvements qu'ils induisent, sont autant d'occasions pour le virus de se diffuser dans l'environnement. Le commerce aussi bien des oiseaux domestiques que des oiseaux sauvages destinés notamment aux oiselleries a en effet connu, au cours de la dernière décennie, une large progression et que les axes de communication se sont multipliés.

Plus généralement, les échanges internationaux contribuent, de façon significative, à la propagation internationale de la maladie. De l'audition de M. Didier Houssin⁴³, il ressort très clairement que l'un des modes de propagation de l'épizootie est lié aux « transferts d'animaux dans le cadre d'opérations commerciales plus ou moins organisées ». Il constatait ainsi que la propagation du virus suivait la ligne du transsibérien, le long duquel s'effectuent des transports d'oiseaux, ce qui expliquerait l'élargissement de la zone d'épizootie vers l'Europe. Telle est aussi l'analyse de M. Philippe Vannier, pour lequel une des causes les plus importantes de l'extension de l'épizootie « mais souvent la moins connue, reste le négoce, autrement dit le commerce d'oiseaux vivants, légal ou illégal. La situation en Sibérie, telle que l'analyse l'AFSSA, apparaît à cet égard très troublante : les cas recensés au Kazakhstan, en Mongolie, en Sibérie et tout récemment à Toula suivent non pas les routes des oiseaux migrateurs, mais la ligne du transsibérien ! ».

Concernant l'arrivée du virus H5N1 en Afrique, certains experts formulent l'hypothèse selon laquelle les cas de grippe aviaire découverts en février au Nigeria seraient la conséquence d'importations de volailles vivantes infectées par le virus. M. Samuel Jutzi, directeur du département production animale à la FAO, observe ainsi : « Il est possible que le virus se soit installé au Nigeria, loin des sites habituels des oiseaux sauvages ». Selon les statistiques des Nations Unies, ce pays importe, en effet, tous les ans près d'1 million de poussins, pour alimenter de nombreux élevages familiaux qui représentent près de 60% de la production de poulets du pays et des élevages industriels. Or, le Nigeria a bénéficié du support technique de la Chine pour développer son industrie de la volaille. Les importations de poussins et de poulets vivants en provenance de Chine sont officiellement bannies depuis 2004, mais il se pourrait que de nombreux volatiles continuent à arriver dans le pays par des filières illégales.

Le rôle du négoce dans l'introduction de souches pathogènes du virus dans un pays justifie donc les mesures drastiques prises pour empêcher toute importation d'animaux vivants et de produits animaux en provenance de pays contaminés.

Cependant, ces mesures peuvent être détournées, et le rôle spécifique du commerce illégal d'oiseaux (espèces exotiques destinées aux oiselleries, oiseaux domestiques, oiseaux destinés aux élevages de gibier) dans la propagation de l'épizootie, esquissé par M. Didier Houssin dans sa formule  « opérations commerciales plus ou moins organisées » et confirmé explicitement par M. Philippe Vannier, a été vigoureusement dénoncé devant la mission par M. Allain Bougrain-Dubourg⁴⁴ : « Les trafics illégaux d'animaux contribuent de façon significative à la propagation de la maladie. Rappelons, à ce titre, que les transports illégaux d'animaux sont soupçonnés d'être à l'origine de l'apparition de foyers aviaires dans 14 provinces d'Indonésie... ». La Ligue pour la protection des oiseaux (LPO) estime à environ cinq millions le nombre  «d'oiseaux, acheminés clandestinement à partir d'Asie du Sud-Est, d'Afrique ou d'Amérique du Sud vers l'Europe, et transportés dans des conditions extrêmes de promiscuité et d'hygiène ». Le risque de contamination est d'autant plus grand que le commerce illégal échappe, par définition, à tout contrôle.

b) la faune sauvage comme vecteur de propagation à longue distance

-- Des soupçons ont attiré l'attention de la mission

M. Joseph Domenech a souligné, devant la mission, que l' : « on a soupçonné [les oiseaux migrateurs]de jouer un rôle dès le début de la crise : comment, sinon, expliquer qu'une dizaine de pays aussi éloignés que le Vietnam et le Japon aient pu être touchés en l'espace de deux ou trois mois ? Les circulations commerciales ou humaines ne pouvaient expliquer à elles seules le phénomène ».

Ces soupçons ont été progressivement confirmés par les faits à partir de la mi-2005. Les travaux de la mission ont donc débuté à un tournant de l'épizootie, à l'automne 2005, à un moment où l'hypothèse que les oiseaux migrateurs soient l'un des vecteurs du virus H5N1 était considérée comme probable, mais pas forcément démontrée. L'absence de recul scientifique sur les événements explique ainsi que des positions parfois divergentes aient pu être soutenues au cours des auditions auxquelles la mission a procédé.

Depuis, si certains éléments ont pu être établis avec certitude, beaucoup d'inconnues demeurent encore sur le statut virologique des oiseaux migrateurs sauvages. Pour M. Joseph Domenech, au-delà d' « évidences épidémiologiques claires (...), il reste encore beaucoup de questions auxquelles on ne sait pas répondre. Le risque lié à la faune reste mal apprécié et personne ne peut prédire ce qui se passera ». Quant à M. Bernard Vallat, il estime que : « tant que nous n'aurons pas accumulé des données scientifiques sur le statut virologique des oiseaux aquatiques et migrateurs sauvages, nous aurons du mal à hiérarchiser les actions qui doivent être menées »⁴⁵. Au cours de la réunion qui s'est tenue les 27 et 28 février 2006 dernier à Paris au siège de l'OIE, les experts ont constaté que « les connaissances sur le vecteur de la grippe aviaire restent très modestes » et ont recommandé  « d'accélérer les recherches sur le rôle des oiseaux sauvages, notamment migrateurs ». Aussi, la mission sera-t-elle particulièrement attentive aux résultats de la conférence internationale des experts, qui se réunira à Paris en juin 2006 pour faire le point des connaissances sur la question. Ce sont, en effet, les réponses à ces interrogations qui fourniront les éléments nécessaires pour décider de mesures adaptées aux nouvelles données de l'épizootie, car, comme l'a fait remarquer M. Didier Houssin, « les oiseaux ne sont pas comme les nuages atomiques : ils franchissent les frontières... ».

Si des évidences épidémiologiques se sont imposées, il a fallu que soit confirmée scientifiquement l'hypothèse d'un portage sain du virus H5N1 par la faune sauvage.

-- Des évidences épidémiologiques

- La faune sauvage est de plus en plus atteinte par le virus H5N1

Dès la mi-octobre 2004, la possibilité pour la faune sauvage d'être infectée par le virus a été nettement mise en évidence quand, en Belgique, les autorités aéroportuaires ont saisi deux aigles montagnards introduits clandestinement sur un vol en provenance de Thaïlande : les tests pratiqués sur les deux oiseaux ont été positifs pour le H5N1 hautement pathogène. Des éléments le confirmant se sont précisés à partir de la mi-2005, devenant par la suite de plus en plus probants.

A la fin d'avril 2005, sur le lac Quinhai, dans une zone marécageuse isolée du centre de la Chine, 5000 à 6000 oiseaux migrateurs sont morts en quelques semaines. Cet événement, tout à fait inhabituel et largement inexplicable à l'époque, a attiré l'attention des scientifiques, qui ont livré récemment les résultats de leurs travaux⁴⁶ .

Depuis, le phénomène a pris de l'ampleur et a particulièrement été mis en évidence en Europe, où il est rare qu'un jour se passe sans qu'un oiseau sauvage ne soit trouvé mort victime du virus H5N1. Mme Ilaria Capua, chef du laboratoire de référence de Venise pour l'OIE, constatait d'ailleurs récemment que « c'est la première fois que l'on voit la grippe aviaire s'étendre à tant d'oiseaux sauvages »⁴⁷ . S'agissant des espèces touchées, on notera que les oiseaux aquatiques (oies, canards, cygnes, laridés comme les goélands et les mouettes) sont une cible privilégiée pour le H5N1, en raison de leur biotope (les plans d'eau douce et saumâtre constituent des haltes migratoires pour leur nourrissage et leur reproduction), qui offre au virus de bonnes conditions de conservation et d'excrétion (importante par voie cloacale et contaminant ainsi les eaux de surface). Mais toutes les espèces sauvages sont maintenant susceptibles de porter le virus, ainsi que l'atteste l'apparition de cas de pigeons ou de passereaux infectés. Aujourd'hui, le virus est présent dans la faune sauvage dans presque tous les pays d'Europe, ainsi qu'en atteste le nombre important de cygnes morts. Selon M. Jean-Luc Guérin, maître de conférence à l'école nationale vétérinaire de Toulouse et membre du groupe national d'experts « Pestes aviaires » au ministère de l'agriculture, cette mortalité élevée chez des cygnes est révélatrice de la présence virale dans la faune sauvage. En effet, les cygnes sont une espèce partiellement migratrice qui est « vraisemblablement une victime de la circulation du virus dans des espèces moins sensibles avec lesquelles il partage les plans d'eau »⁴⁸ .

Les relations entre les zones d'épizootie et les flux migratoires

Certaines des caractéristiques de la répartition régionale du virus peuvent s'expliquer par les déplacements des oiseaux aquatiques sauvages qui « migrent par les voies occidentales et centrales de l'Asie (routes migratoires reconnues reliant le nord de la Chine et de la Sibérie au sud-est, au sud et à l'ouest de l'Asie »⁴⁹. Ainsi, depuis la fin juillet 2005, le virus s'est propagé en dehors de son foyer initial en Asie et a d'abord affecté les volailles et les oiseaux sauvages en Russie et dans les régions adjacentes du Kazakhstan ; presque simultanément, la Mongolie a signalé la détection du virus hautement pathogène chez des oiseaux sauvages. Des foyers aviaires ont, depuis, été repérés dans la région de Toula au Sud de Moscou, en Ukraine, en Roumanie, en Croatie et en Turquie. Pour M. Joseph Domenech, ce scénario d'expansion géographique claire et nette était largement prévisible, au regard des cartes des migrations et des couloirs migratoires. Ainsi qu'il l'a souligné devant la mission : « L'épisode du lac Quinhai, première alerte sérieuse, a été suivi d'une extension sur le Kazakhstan et en Mongolie, où là encore, des oiseaux migrateurs ont été massivement atteints, sans contact immédiat avec des volailles. En juillet, nous avons alerté la communauté internationale sur une possible extension vers le Sud et l'Ouest à l'occasion des périodes de migration, autrement dit à partir de la fin de la période de nidification, octobre novembre, jusqu'à maintenant. Et malheureusement, des foyers sont bien apparus en Roumanie, Croatie, Turquie, Ukraine, et l'épizootie continue à progresser sur les parties occidentales de la Russie ».

M. Didier Houssin a fait la même analyse devant la mission : « la zone d'épizootie n'a cessé de s'élargir et, surtout, de nouveaux foyers sont apparus en Turquie, en Roumanie et en Croatie, qui ont donné beaucoup plus de poids à l'hypothèse d'un rôle des oiseaux migrateurs dans la propagation. La planète a, du reste, découvert la réalité de ces voies de migration, jusqu'alors seulement connues de quelques ornithologues et spécialistes du Museum d'histoire naturelle... ». Sa crainte que « cette hypothèse [ne soit] encore renforcée si, par malheur, de nouveaux foyers apparaissaient en Afrique ou au Moyen-Orient » s'est malheureusement confirmée.

M. Philippe Vannier a attiré l'attention de la mission sur les relations entre ces flux migratoires et l'apparition des foyers aviaires, indiquant que « les cas relevés en Roumanie et en Turquie, pays traversés par des flux migratoires, s'articulent bien avec les cas apparus plusieurs mois auparavant en Sibérie orientale, en Mongolie et au Kazakhstan», et suivent le flux migratoire « mer Caspienne-Est Afrique ». Par ailleurs, le foyer découvert tout récemment à Toula, au sud de Moscou, pourrait découler d'une contamination par un flux migratoire différent de celui cité plus haut, dit « mer Noire - Méditerranée » ou encore « Est-Atlantique ».

Sur ces deux flux migratoires et sur leur lien direct avec l'élargissement de la zone d'épizootie, il a toutefois posé deux interrogations. S'agissant, tout d'abord, du flux « Mer Caspienne-Est Afrique », il a observé que « la mission dépêchée par l'OIE au Kazakhstan, en Mongolie et en Sibérie rapporte très clairement que les foyers observés dans ces zones ne correspondent pas au démarrage des flux migratoires. Ce qui soulève des questions, mais sans forcément apporter de réponses claires ». En ce qui concerne le flux « mer Noire-Méditerranée », il a relevé que l'hypothèse d'une contamination de ce flux « pose bon nombre de questions qui n'ont pas reçu de réponse : c'est en avril-mai et non en octobre, date à laquelle la majorité des espèces ont déjà migré, que l'apparition de ces foyers aurait dû logiquement survenir. Quoi qu'il en soit, à défaut de réponses certaines, la plus grande prudence est de mise, prudence qui inspire d'ailleurs les deux avis émis par l'AFSSA les 19 et 21 octobre derniers ».

-- L'hypothèse d'un portage sain du virus H5N1 pathogène par les oiseaux sauvages : un débat désormais clos

Le point qui a focalisé les interrogations et les controverses était de savoir dans quelle mesure les oiseaux migrateurs peuvent être infectés par le virus H5N1 et le propager sur une large zone, autrement dit s'ils peuvent être porteurs sains (c'est-à-dire sans symptômes) du virus, ou tout au moins s'ils sont capables de le transporter sur de longues distances, pendant un délai d'incubation suffisamment long, et être ainsi un des vecteurs de transmission de l'épizootie.

Ce portage marque une évolution dans les relations entre le virus et ses hôtes naturels

Si la possibilité de portage du virus par la faune sauvage a été difficile à admettre, c'est parce qu'elle est la marque d'« une évolution dans la relation stable jusque là entre le virus H5N1 et son réservoir naturel chez l'oiseau sauvage »⁵⁰.

Les oiseaux sauvages sont en effet des hôtes naturels des virus grippaux non pathogènes, comme on l'a vu plus haut, ainsi que l'a rappelé M. Philippe Vannier lors de la table ronde du 8 mars 2006 : « On sait depuis plusieurs années que la faune sauvage est porteuse du virus H5N1 - et autres - non pathogène. Nous l'avons trouvé dans des les plans d'épidémiosurveillance avec une prévalence de quelques pour cent, rarement plus de 3% des échantillonnages ». Cependant, et de l'avis général des scientifiques, avant 2005, il était peu fréquent que des oiseaux sauvages meurent d'une infection par un virus de la grippe aviaire hautement pathogène : dans de très rares cas, des virus pathogènes avaient été isolés chez des oiseaux migrateurs, généralement trouvés morts à proximité de volailles touchées par une flambée. Mme Barbara Dufour a ainsi exposé, devant la mission, un processus de vaccination naturelle : « Des enquêtes anciennes sur des virus faiblement pathogènes ont bien montré que le taux d'infection des oiseaux migrateurs, en particulier des ansériformes, était très élevé dans le Nord et très faible dans le Sud, comme s'ils se débarrassaient du virus au cours de leur migration. Les virologistes ont émis plusieurs hypothèses, parmi lesquelles les deux suivantes : les virus se conservent mieux dans des eaux froides et douces que dans des eaux chaudes et salines ; les oiseaux naissent dans le Nord et sont donc immunologiquement plus costauds lorsqu'ils arrivent dans le Sud ». Cette thèse a également été développée par M. Philippe Vannier lors de son audition : « On sait, dans le cas d'autres espèces animales, et lorsque la faune sauvage est stable, que lorsqu'une souche est très pathogène, ou bien elle tue, ou bien elle immunise : dans un cas comme dans l'autre, elle se stérilise progressivement ». Pour ces raisons, l'OMS indiquait que les oiseaux sauvages n'ont pas été, tout au moins au début de l'épizootie, « des agents de la transmission en aval »⁵¹.

Le virus faiblement pathogène porté par les oiseaux sauvages a progressivement acquis un caractère pathogène au contact des volailles domestiques et par la suite, les interactions entre les espèces sauvages et domestiques ont abouti à la contamination de la faune sauvage. M. Philippe Vannier, poursuivant sa démonstration, a décrit le processus : « Il en va tout autrement lorsque la faune sauvage n'est pas stable, c'est-à-dire lorsqu'il y a des intrants et des sortants. Il suffit que le réservoir demeure pendant quelques semaines à quelques mois pour que les intrants se recontaminent et régénèrent par leurs excrétions une source nouvelle de virus. La dynamique des populations complique extraordinairement la relation hôte-virus, au point que je suis incapable de dire ce qui va se passer dans la Dombes ».

Quand bien même la possibilité pour la faune sauvage d'être infectée par le virus H5N1 était établie, des doutes subsistaient sur la capacité des oiseaux à porter le virus sur de longues distances, comme le faisait remarquer M. Philippe Vannier : « la forte mortalité relevée chez les oiseaux migrateurs ne correspond pas à une explication cohérente du rôle des oiseaux migrateurs dans une transmission à longue distance : lorsqu'on a la grippe, on ne va pas courir un marathon... On imagine mal un oiseau manifestant des signes cliniques d'infection voler sur des milliers de kilomètres ». M. Jean-Roch Gaillet⁵²  avait été plus catégorique devant la mission : « Avec le H5N1, il ne peut y avoir de portage sain sur un oiseau sauvage ». La position de M. Allain Bougrain-Dubourg fut beaucoup plus nuancée : « On a rendu des oiseaux migrateurs responsables de l'infection de certaines zones avant de s'apercevoir que les oiseaux soupçonnés n'étaient pas référents : ou bien ils étaient en période de mue, donc ils ne volaient pas, ou bien ils allaient dans d'autres directions... Rien ne prouve que les migrateurs infectés l'aient été en transportant le virus : les zones où l'on a retrouvé le plus d'oiseaux morts coïncident avec celles où l'on trouve de fortes concentrations d'élevage. Ajoutons qu'un oiseau meurt au bout de trois jours, un canard en huit, quinze jours au grand maximum : dans tous les cas, ils sont dans l'incapacité de faire un vol migrateur de cinq à six mille kilomètres. Je parle évidemment du virus H5N1 hautement pathogène et non de virus « simples » dont les oiseaux sont fréquemment porteurs. On pourra me démontrer le contraire. Notre position est la suivante : on ne dit pas que les oiseaux migrateurs ne peuvent pas véhiculer le virus H5N1 ; mais si cela est arrivé, c'est dans des zones d'élevages concentrés ; au surplus, les oiseaux n'ont pas la capacité physiologique de se déplacer dès lors qu'ils sont infectés ».

La possibilité de portage sain du virus a été scientifiquement établie

Dans une note d'information transmise à la mission d'information, M. Jean Hars, vétérinaire à l'Office national de la chasse et de la faune sauvage, responsable de la division maladies transmissibles, fait état d'un rapport de l'OIE du 14 octobre 2005, qui indiquait qu'en Sibérie occidentale, dans la région où de nombreux foyers étaient apparus durant l'été, le virus H5N1 avait été isolé sur des oiseaux tués à la chasse, donc apparemment sains ou a minima capables de voler. Il en concluait que « ces données permettent d'émettre l'hypothèse d'un portage sain ou apparemment sain de virus H5N1 par des oiseaux sauvages ».

Cette constatation empirique a été validée par des études scientifiques. M. Philippe Vannier a ainsi cité, devant la mission, les travaux du professeur Webster, « qui a inoculé les souches isolées à Hong Kong entre 1997 et 2003 à des lots de canards, dont un quart n'a pratiquement pas manifesté de signes cliniques. (Ces travaux) tendent à prouver l'existence d'une résistance chez certaines espèces, et, sans doute aussi, la présence de « porteurs sains », autrement dit d'animaux capables d'héberger le virus, de le multiplier et de le transmettre, sans en être victimes eux-mêmes ».

A la mi-février, les résultats d'une étude publiée par une équipe internationale de virologues⁵³ - au nombre desquels figure le Professeur Peiris, dont le rôle a été fondamental dans la mise en évidence du virus du SRAS, et que votre Rapporteur a rencontré à Hong Kong -  fait apparaître que « 6 souches H5N1 hautement pathogènes ont été détectées chez des canards sains du sud de la Chine juste avant leur migration vers le nord, ce qui indique qu'ils ont pu transmettre le virus au cours de leur déplacement. On peut donc faire le lien entre les cas survenus aux portes de l'Europe et ceux du sud de la Chine. De plus, lorsqu'on infecte expérimentalement des canards domestiques avec du virus H5N1 prélevé chez des canards sauvages apparemment sains, la majorité survivent et excrètent du virus jusqu'à une semaine après l'infection ». De surcroît, cette étude, en comparant les virus responsables de différentes flambées aviaires, a établi que les souches provenant des pays les plus récemment touchés, tous situés le long des voies de migration, et notamment la Turquie, étaient identiques à plus de 99 % de leur génôme à celles découvertes sur les oiseaux migrateurs morts au lac Qinghai.

Lors de la table ronde du 8 mars 2006, qui concluait le cycle des auditions de la mission consacrées à l'épizootie, M. Philippe Vannier a été formel : « Le rôle des oiseaux sauvages dans le portage du H5N1, dont on doutait encore jusqu'en octobre, ne fait désormais plus aucun doute : c'est une évidence, ce qui doit nous conduire à envisager plusieurs scénarios possibles pour l'avenir ».

Les oiseaux migrateurs, porteurs de la maladie, peuvent donc disséminer le virus, d'autant plus que le délai d'incubation décrit par l'étude précitée est largement suffisant pour permettre aux oiseaux migrateurs de se déplacer sur des milliers de kilomètres ; Mme Barbara Dufour a rappelé devant la mission qu'« un oiseau est capable de parcourir des centaines, voire des milliers, de kilomètres en quelques jours ».

Quelles perspectives pour le printemps en Europe?

Une importante mortalité a été constatée cet hiver dans la faune sauvage en Europe. Comme le note l'AFSSA dans son avis du 14 février 2006⁵⁴, ce phénomène s'explique par la vague de froid intense ayant sévi cet hiver en Sibérie, qui a poussé les oiseaux à quitter la zone de la mer Noire et de la mer Caspienne pour gagner des zones européennes aux températures plus clémentes. Les voies de migration habituelles ne sont pas ici en cause.

En revanche, la menace peut venir des remontées d'oiseaux migrateurs en provenance d'Afrique au tout début du printemps. L'Afrique est un lieu d'hivernage non seulement pour les oiseaux ouest-européens, mais aussi pour les populations venues d'Asie et d'Europe de l'Est. La contamination pourrait se faire sur les lieux d'hivernage, en l'occurrence des zones humides où tous les oiseaux se rassemblent. Au début du printemps, les oiseaux européens contaminés pourraient, en regagnant leurs zones d'origine, transporter le virus H5N1 et ainsi contaminer des oiseaux domestiques.

Il est donc indispensable de détecter ce risque par une surveillance de la faune sauvage sur ce continent, nécessité d'autant plus impérieuse depuis que des foyers d'influenza aviaire ont été constatés dans des élevages au Nigeria, au Niger, en Égypte et au Cameroun.

M. Emmanuel Camus⁵⁵ a exposé à la mission le rôle de vigie joué par le CIRAD et les modalités des campagnes de surveillance qu'il réalise en Afrique, avec le soutien de la France. Cet organisme a dépêché des équipes sur chaque zone sensible, où sont concentrés les oiseaux migrateurs, pour déterminer s'ils sont porteurs du H5N1. Ces équipes sont ainsi intervenues au Mali, dans la boucle du Niger, en Éthiopie, dans la vallée du Rift, aux bords du lac Tchad, au Maroc et en Mauritanie. Cependant, compte tenu des difficultés pour réaliser cette surveillance, évoquées plus haut, les premiers résultats d'analyses de laboratoires ne seront disponibles qu'à la fin du mois de mars 2006.

Dans l'attente de ces résultats, la plus grande prudence est de mise pour l'ensemble des pays concernés par les migrations de printemps, même si l'on peut entendre la note d'espoir apportée par M. Bernard Vallat lors de son audition : « Nous pensons que la circulation du virus chez les oiseaux sauvages ne sera que temporaire, comme cela s'est toujours produit avec les autres souches d'influenza aviaire depuis des siècles : les oiseaux sauvages finissent par s'adapter et s'en débarrasser. Reste à savoir combien ce phénomène cyclique prendra de temps ».

B. LA DIFFICILE MAITRISE DE L'EPIZOOTIE REND INDISPENSABLES LA SOLIDARITE ET LA COORDINATION INTERNATIONALES

Les spécificités du virus H5N1 - sa virulence, sa stabilité, sa résistance - exigent l'application rapide et stricte de mesures de lutte contre les foyers de grippe aviaire. En outre, ces mesures doivent être adaptées aux modalités de propagation du virus et prendre en compte les nouvelles données relatives au rôle de la faune sauvage.

Des préconisations de lutte contre l'épizootie existent ; elles ont été établies par les grandes organisations internationales, comme l'OIE. Quand elles sont appliquées, elles donnent des résultats probants. Par contre, dans des pays où la volonté politique ou les moyens, financiers ou structurels font défaut, l'épizootie ne peut être maîtrisée, entraînant des conséquences d'autant plus graves que, comme que le soulignait M. Bernard Vallat devant la mission : « un seul pays défaillant peut mettre en danger tous les autres ».

Il importe que la communauté internationale tire les leçons de ce qui s'est passé en Asie où les mesures de lutte n'ont pas été prises à temps, favorisant ainsi une large extension de l'épizootie, et se mobilise très fortement pour l'Afrique dont M. Bernard Vallat « a le sentiment qu'elle s'installe dans l'endémicité », ainsi qu'il l'a déclaré devant la mission.

1. Une application inégalement efficace des préconisations de lutte contre la maladie animale

1.-1. Les préconisations internationales pour traiter l'épizootie : un souci de rigueur et de pragmatisme

Depuis le début de l'épizootie de grippe aviaire, jamais les travaux des deux grandes organisations regroupant « tous les grands pays ayant des activités liées à l'élevage »⁵⁶  que sont l'OIE⁵⁷, créée en 1924 à l'initiative de la France, et la FAO, ne se sont autant trouvés au coeur de l'actualité et n'ont alimenté les termes du débat public. Ces deux organismes ont des compétences qui se recouvrent, l'OIE étant spécifiquement dédiée à la santé et au bien-être des animaux, la FAO se consacrant, pour sa part, à la production animale.

a) Le rôle de l'OIE et de la FAO

Ces deux organismes ont signé le 24 mai 2004 un accord de partenariat visant à coordonner leurs actions en matière de lutte contre les maladies animales, dans le cadre de leurs mandats respectifs. Au terme de cet accord, l'OIE met « en place des normes, directives et recommandations relatives aux maladies animales et aux zoonoses, conformément aux dispositions de l'accord SPS⁵⁸  de l'OMC » ; la FAO élabore, pour sa part, des directives et des recommandations sur les « bonnes pratiques agricoles liées à la gestion des maladies animales et zoonoses⁵⁹ ».

C'est donc au premier chef l'OIE qui est investie du pouvoir « normatif » en matière de politique sanitaire animale au niveau mondial. Ses prescriptions sont élaborées au sein de quatre commissions spécialisées, avec l'aide de « 170 laboratoires de référence et centres collaborateurs et (...) la collaboration d'experts scientifiques issus de tous les pays membres »⁶⁰, et sont répertoriées dans deux codes : le code des animaux terrestres et le code des animaux aquatiques. L'influenza aviaire fait l'objet d'un chapitre et d'une annexe dans le code des animaux terrestres, ainsi que d'une fiche technique. Ces textes constituent, toutefois, davantage des préconisations que des normes juridiques : ils n'ont pas en eux-mêmes un caractère obligatoire ; seule la déclaration de maladie est une formalité obligatoire. Le caractère obligatoire de ces textes est toutefois indirect, car l'accord SPS confère aux normes, directives et recommandations édictées par l'OIE un caractère de référence dans les échanges entre les Etats membres de l'OMC. M. Bernard Vallat l'a rappelé devant la mission : « « L'OMC nous reconnaît pour édicter les normes visant à assurer la sécurité du commerce mondial des animaux et de leurs produits ». Ce n'est qu'en mettant en œuvre les préconisations de l'OIE que les pays membres peuvent être déclarés indemnes de grippe aviaire dans le cadre l'accord SPS. Le caractère normatif des règles posées par l'OIE en matière de lutte contre l'épizootie se déduit donc de l'obligation de résultat (statut indemne).

Les textes de l'OIE servent de base aux réglementations nationales et régionales ; comme, par exemple, la directive communautaire n° 2005/94/CE du Conseil européen du 20 décembre 2005 concernant des mesures communautaires de lutte contre l'influenza aviaire.

Dans le cadre de leur collaboration définie précédemment, l'OIE et la FAO ont adopté, en novembre 2005, un document définissant une stratégie globale pour un contrôle progressif de la grippe aviaire hautement pathogène (« A global strategy for the progessive control of highly pathogenic avian Influenza ») qui reprend l'ensemble de leurs préconisations.

Il importe de noter que toutes ces mesures doivent être adaptées en fonction de la situation locale. Ainsi, il est indiqué en préalable au chapitre 3-8-9 du code des animaux terrestres que « l'influenza aviaire a des répercussions et une épidémiologie très variables selon les régions du monde, et il est donc impossible de proposer des lignes directrices spécifiques applicables à toutes les situations potentielles ». Telle est aussi l'analyse de la FAO, pour laquelle « il n'existe pas de solution unique à toutes les situations et le défi consiste à trouver l'équilibre qui permet de choisir des mesures de contrôle efficaces, réalisables et socialement acceptables protégeant à la fois les moyens de subsistance des éleveurs à court et à long terme, et la santé publique ».

C'est pourquoi les « préconisations n'entrent pas dans le détail des politiques choisies par chaque État », comme l'a souligné M. Bernard Vallat, pour lequel toutefois est essentiel le respect d'une « règle d'or » à laquelle les pays ne devraient pas déroger, compte tenu des caractéristiques épidémiologiques du virus : assurer la détection précoce de la maladie et une réponse rapide des autorités sanitaires. Selon lui, « La rapidité de la réponse exige des plans d'urgence préétablis, comme en France, afin que chacun soit à son poste et sache ce qu'il doit faire dès que sera déclenchée la situation d'urgence, soit prêt à circonscrire le foyer pour que le virus ne puisse pas diffuser. C'est la règle d'or ».

Une seule obligation s'impose aux États : la déclaration des foyers domestiques de grippe aviaire. En effet, l'une des principales missions de l'OIE est de collecter et de diffuser des informations à caractère scientifique et épidémiologique sur la situation zoosanitaire mondiale ; pour cela, elle gère un système mondial d'information zoosanitaire, basé sur l'engagement des pays membres de déclarer les principales maladies animales. Ces déclarations se font sur la base d'une liste de maladies notifiables, parmi lesquels figure l'influenza aviaire hautement pathogène. Une procédure d'alerte et de suivi informe la communauté internationale des événements épidémiologiques pertinents survenus dans les pays membres, et le point sur la situation de l'influenza aviaire est fait chaque jour, à partir des notifications immédiates venant des pays membres. Cette liste doit, en principe, correspondre à une situation réellement constatée, mais, comme l'a fait observer M. Bernard Vallat, il existe des « dissimulations » qui sont le fait de « pays voyous ».

On notera que la définition de l'influenza aviaire à déclaration obligatoire se réfère exclusivement à l'infection chez les volailles⁶¹, l'OIE considérant que « par essence, aucun pays ne peut se déclarer indemne d'influenza aviaire chez les oiseaux sauvages ». Cependant, compte tenu de la probabilité accrue de rencontres d'oiseaux domestiques avec des oiseaux sauvages susceptibles de les contaminer, l'OIE recommande maintenant, sans toutefois l'imposer, la déclaration de cas de détection du virus H5N1 dans la faune sauvage.

Dans la mesure où il n'existe aucun traitement contre l'influenza aviaire, les seules actions possibles sont la prévention de l'apparition du virus ou son élimination. Aussi les préconisations de l'OIE s'articulent-elles autour de trois axes majeurs : la surveillance, les mesures de biosécurité et la vaccination, chacun correspondant à une gradation dans le niveau de l'épizootie. Sachant, comme l'a fait valoir M. Bernard Vallat devant la mission, « qu'il n'est pas possible de contrôler directement le virus sur les oiseaux sauvages », ces « stratégies de prévention et de contrôle » consistent principalement à « agir sur les oiseaux d'élevage ».

b) Les normes de surveillance

La surveillance est un élément déterminant de la lutte contre l'épizootie, dans la mesure où elle rend possible la détection précoce des cas d'infection. La riposte peut ainsi être mise en œuvre le plus rapidement possible. La surveillance doit permettre de valider les cas de suspicion dans un délai le plus court possible (selon M. Bernard Vallat, il ne doit pas être supérieur à 48 heures pour un maximum d'efficacité).

Cette surveillance doit être adaptée aux situations locales et prendre en compte les facteurs de risque tels que la fréquence des contacts entre les volailles et les oiseaux sauvages, les différents niveaux de biosécurité, les systèmes de production ou le regroupement de différentes espèces sensibles, y compris des oiseaux d'eau domestiques. Si les pays disposent donc d'une grande marge de manœuvre, des lignes directrices sont cependant posées s'agissant de l'organisation administrative de cette surveillance et de ses modalités.

Le système de surveillance doit être placé sous la responsabilité de l'administration vétérinaire, qui doit notamment inclure les composantes suivantes : un système officiel permanent, afin de pouvoir détecter l'influenza aviaire à déclaration obligatoire et mener les investigations nécessaires ; une procédure assurant le recueil rapide des prélèvements provenant des cas suspectés d'influenza aviaire à déclaration obligatoire et leur transport, dans les meilleurs délais, vers un laboratoire apte à réaliser les tests nécessaires au diagnostic de la maladie ; un système d'enregistrement, de gestion et d'analyse des données de diagnostic et de surveillance.

Le programme de surveillance de l'influenza aviaire inclut impérativement un système d'alerte précoce sur l'ensemble de la chaîne de production, de commercialisation et de transformation, afin d'assurer la déclaration des cas suspects. Ce système repose sur les éleveurs et les agents zoosanitaires au contact quotidien des volailles qui sont tenus de signaler toute suspicion d'influenza aviaire. Dans cette tâche, ils sont aidés par l'administration vétérinaire ainsi que par les vétérinaires du secteur privé et des personnels para- vétérinaires. Toutes les suspicions doivent faire l'objet d'un examen immédiat et, si le cas ne peut être résolu par les investigations épidémiologiques ou cliniques, il y a lieu de soumettre les prélèvements à un laboratoire agréé.

Les stratégies de surveillance visant à identifier l'infection doivent être exercées en permanence et combiner surveillance passive et surveillance active. Trois types de surveillance coexistent :

- la surveillance clinique ne doit pas être sous-estimée car elle constitue le premier maillon de la chaîne de surveillance, ainsi que l'a rappelé M. Philippe Vannier devant la mission : « ce sont les symptômes cliniques qui alertent en premier lieu ». L'OIE insiste sur l'importance « du suivi des paramètres de production (accroissement de la mortalité, diminution de la consommation de nourriture ou d'eau, présence de signes cliniques d'affection respiratoire ou chute de la production d'œufs) [qui] est essentiel à la détection précoce de l'infection par le virus de l'influenza aviaire à déclaration obligatoire. La chute de la consommation de nourriture ou de la production d'œufs est en effet parfois le seul indicateur de certaines infections par l'influenza aviaire à déclaration obligatoire hautement pathogène » ;

- la surveillance virologique a pour objectifs de surveiller les populations à risque, de confirmer les cas cliniques, de suivre les résultats sérologiques positifs et de tester la mortalité « normale » pour assurer la détection précoce de l'infection ;

- la surveillance sérologique vise à détecter les anticorps dirigés contre le virus influenza ; elle est notamment préconisée pour la surveillance des élevages vaccinés.

Dès lors qu'un cas est détecté par le biais de cette surveillance, il y a lieu d'appliquer les mesures de biosécurité.

c) Les mesures de biosécurité, premières lignes de défense

Selon M. Bernard Vallat, les mesures de biosécurité constituent « les premières lignes de défense » et, pour un maximum d'efficacité, leur mise en œuvre doit être la plus rapide possible.

D'une manière générale, afin de prévenir le déclenchement d'un foyer, il y a lieu d'appliquer des mesures de prophylaxie sanitaire, dont les principales sont : l'absence de contact entre les volailles et les oiseaux sauvages, notamment les oiseaux aquatiques ; la non introduction, dans les élevages, d'oiseaux dont l'état sanitaire n'est pas connu ; la surveillance des contacts avec les personnes ; des procédures de nettoyage et de désinfection correctes et la présence, de préférence, d'une seule classe d'âge par exploitation .

Puis, quand un foyer se déclare, des mesures d'urgence drastiques visant ce foyer même sont indispensables : abattage de tous les oiseaux ; élimination des carcasses et de tous les produits d'origine animale ; nettoyage et désinfection et respect d'un délai minimum avant l'introduction de nouveaux oiseaux (le délai idéal est estimé à 21 jours).

Par ailleurs, en dehors du foyer, il y a lieu de mettre en oeuvre un assortiment de mesures dites de biosécurité dont le niveau doit être adapté à la hauteur du risque.

La biosécurité, définie comme l'ensemble des bonnes pratiques d'hygiène, comprend des mesures de bioexclusion afin d'éviter de véhiculer le virus et des mesures de bioconfinement pour l'empêcher de circuler. C'est l'analyse des principaux risques d'introduction du virus (par des objets ou véhicules contaminés notamment) ou de transmission du virus (par la vente d'oiseaux sur les marchés, par les mouvements d'oiseaux sauvages ayant été en contact avec de la volaille de basse-cour) qui déterminera les mesures à prendre. Ainsi, l'abattage de la volaille infectée dans l'exploitation et, à titre préventif, dans un rayon de plusieurs kilomètres autour d'elle (mesures dites de « stamping out », se définissant comme l'éradication de la maladie par une dépopulation des animaux malades et de ceux appartenant aux élevages alentour qui pourraient être contaminés) est une mesure de bioconfinement, mais ce n'en est qu'une, certes la plus urgente, parmi d'autres. La mise en quarantaine bloquant les mouvements dans une zone plus ou moins étendue permettra, elle aussi, de circonscrire l'infection. A titre d'exemple d'application de ces préconisations, on peut notamment citer les mesures prises par les pouvoirs publics en Israël dès la détection du virus le 18 mars 2006 : 400 000 volailles ont été abattues, non seulement dans les élevages contaminés mais aussi dans un rayon de trois kilomètres, et un cordon sanitaire a été établi autour des localités placées en quarantaine.

L'ensemble de ces mesures doit, en outre, être appliqué dans le respect de principes d'hygiène stricts qui permettront la décontamination. La FAO indique que « les fientes d'oiseaux sont le plus grand danger ; le virus aime l'humidité et la saleté. Il est donc capital de désinfecter complètement les objets qui ont été souillés par les déjections d'oiseaux - cages, vêtements, chaussures -  avant de pénétrer sur les lieux d'élevage ». Elle constate que « le virus de l'influenza aviaire est plus simple à éliminer car il est très sensible aux détergents qui détruisent la graisse contenant la couche extérieure du virus. Cette couche est nécessaire pour pénétrer dans les cellules des animaux et les détergents détruisent donc l'infectivité »⁶².

d) La vaccination : ni panacée, ni facilité

La vaccination pourrait a priori être considérée comme une solution simple et efficace pour éliminer la grippe aviaire, comme elle l'est pour d'autres maladies affectant les volailles ; elle est ainsi pratiquée avec succès pour la maladie de Newcastle, maladie à déclaration obligatoire au sens défini par l'OIE, et dont les symptômes sont proches de ceux de l'influenza aviaire.

Des vaccins contre l'influenza aviaire sont disponibles sur le marché. M. Michel Bublot⁶³  a rappelé devant la mission qu'il existait deux grands types de vaccins contre la grippe aviaire, les vaccins inactivés et les vaccins vecteurs : « Les vaccins classiques sont fabriqués en cultivant le virus de la grippe sur des œufs embryonnés ; le virus est alors inactivé, autrement dit tué et formolé avec un adjuvant huileux. Contrairement au vaccin humain, le vaccin aviaire, pour des raisons de coût, n'est pas purifié. Les vaccins dits « vecteur fowlpox » sont issus des biotechnologies. La souche vaccinale est le virus fowlpox, responsable, sous sa forme pathogène, de la variole aviaire (qui n'a rien à voir avec la variole humaine), modifié pour exprimer un gène protecteur de la grippe, l'hémagglutinine, antigène majeur de la grippe. Le vaccin est produit en cultures de cellules et lyophilisé - le virus reste donc vivant ».

Cependant, comme l'a exprimé M. Joseph Domenech, « la vaccination n'est ni une panacée ni un outil de facilité », mais, dans certains cas, « elle est inévitable ». Devant la mission, M. Louis Egron, représentant la société Intervet, fabricant de vaccins, a souhaité «briser le mythe de l'injection miracle ». La décision de vaccination contre l'influenza aviaire hautement pathogène relève en effet d'une analyse complexe dans laquelle il faut prendre en compte les éléments suivants :

-- La vaccination exige des conditions de mise en œuvre strictes

* Il faut disposer de vaccins d'une qualité irréprochable. M. Michel Bublot a rappelé devant la mission que le niveau d'exigence pour la qualité de ces vaccins posé dans son entreprise était le même que pour les vaccins humains. Aussi, les doutes sur la qualité de vaccins qui auraient circulé un temps sur le marché chinois ne peuvent qu'inquiéter. M. Jean-Luc Angot, directeur adjoint de l'OIE, a récemment déclaré qu'en Chine, il est arrivé que « des foyers se soient déclarés à cause de vaccins qui ne répondaient pas aux normes internationales »⁶⁴ . M. Bernard Vallat l'a confirmé devant la mission : « La qualité des vaccins est évidemment essentielle : on sait que certaines productions de vaccins n'étaient pas sous le contrôle du gouvernement chinois, ce qui a posé des problèmes non seulement en Chine, mais dans certains pays voisins ».

* La vaccination suppose des manipulations matérielles très lourdes. En premier lieu, des conditions d'hygiène rigoureuses doivent être appliquées, et le conditionnement des vaccins doit respecter des conditions de conservation strictes, de température notamment. M. Michel Bublot a ainsi rappelé qu'« un vaccin parfaitement correct à sa sortie d'usine perd toute efficacité s'il séjourne dans une voiture à trente degrés, ou encore s'il est mal injecté, par des personnes qui n'ont pas l'habitude ». Par ailleurs, la vaccination doit être effectuée dans des conditions qui en garantissent l'efficacité ; or, comme l'a fait remarquer M. Philippe Vannier lors de son audition : « lorsqu'il s'agit de vacciner une population animale, tout dépendra de la façon dont aura été effectuée la vaccination, souvent en urgence. Vous ne pouvez pas être certain que chaque animal sera vacciné dans les mêmes conditions, ni même que vous trouverez des opérateurs capables d'effectuer correctement l'opération : il faut compter deux journées et demie pour vacciner, individu par individu, un élevage de quelques milliers de poules. Il faut compter avec des vaccinateurs passant d'élevage en élevage, sans avoir nécessairement un niveau de formation très élevé, et exposés à des problèmes de biosécurité. Tout cela doit être intégré dans la stratégie à mettre en œuvre ».

La vaccination par injection n'est pas facile, car elle implique de vacciner les volailles une à une. A ce jour, aucun autre mode d'administration plus pratique, notamment oral, n'a été mis au point. M. Michel Bublot a clairement indiqué que : « Merial n'a aucune solution pour vacciner par voie orale. Au-delà des effets d'annonce de certains, j'attends de voir les résultats ».

M. Pascal Paulet, représentant de la société Intervet, fabricant néerlandais de vaccins, a confirmé à la mission les difficultés éprouvées pour mettre au point un vaccin oral dans la mesure où les souches de virus influenza sont, par nature, instables : « On utilise fréquemment en aviculture les vaccins buvables ou respiratoires, que l'on pulvérise sur les animaux : c'est le cas notamment pour la maladie de Newcastle ou la bronchite infectieuse. Mais il s'agit de virus relativement stables, que l'on parvient à atténuer par des méthodes de culture, afin d'obtenir une souche vaccinale qui ne produira plus de symptômes sur les animaux. Malheureusement, la chose est impossible avec les souches de virus influenza, par nature peu stables. Nous sommes obligés de passer par des vaccins dits classiques, où le virus est cultivé sur œuf puis tué avant d'être injecté sur les animaux, ou éventuellement par des vaccins vecteurs, qui utiliseront un autre virus comportant de petits morceaux du virus influenza. Or, ni les uns ni les autres ne peuvent être administrés autrement que par injection. Nous ne parvenons pas à trouver un virus ou une bactérie potentiellement vecteur stable et surtout efficace. ».

Sur ce point, M. Joseph Domenech a été plus optimiste : « il faut mettre au point un vaccin administrable par voie orale ou par nébulisation, à l'exemple de ce qui s'est fait pour la maladie de Newcastle. Les chercheurs chinois nous ont annoncé, voilà une quinzaine de jours, la mise au point d'un vaccin mixte Newcastle-grippe aviaire, administrable via l'eau de boisson : si la chose était confirmée, ce serait une avancée considérable ».

* Les délais de mise en place de l'immunité protectrice doivent aussi être pris en compte. M. Michel Bublot a fait observer qu'« avec le vaccin inactivé, l'immunité protectrice se met en place dans un délai de quatorze à vingt et un jours. On s'est aperçu, à l'occasion d'une vaccination en anneau à Hong Kong, que des animaux vaccinés depuis moins de dix-huit jours pouvaient répliquer le virus s'ils étaient infectés. Une étude hollandaise publiée dans une revue américaine a également montré que la protection n'était pas complète avant deux semaines. Le vaccin vecteur, en revanche, induit une immunité complète après une semaine seulement - nos études comme celles des Chinois l'ont prouvé. Autrement dit, en vaccinant les poussins à un jour, on peut avoir en une semaine des poulets parfaitement protégés, alors qu'il faudrait attendre presque un mois avec le vaccin inactivé ». Ce problème de délai d'immunisation est compliqué par le fait que les espèces ont des réactions très diverses s'agissant de l'induction de l'immunité ; ainsi, comme l'a indiqué M. Michel Bublot : « si les canards peuvent être vaccinés plus précocement que les poules et les dindes, l'immunité à peu près « solide » n'apparaît vraisemblablement que six semaines après la première injection ». Selon M. Philippe Vannier : « C'est là un sérieux inconvénient lorsque l'on intervient dans des conditions d'urgence, où l'on souhaite évidemment une induction d'immunité la plus rapide possible ».

-- La vaccination comporte certains risques

* Les vaccins disponibles ne procurent pas une immunisation totale. En effet, il ne s'agit pas de vaccin contre le virus H5N1 lui-même, mais contre des virus « cousins » H5N2 et H5N3. Ces vaccins procurent une immunisation croisée jugée satisfaisante car celle-ci doit surtout porter sur la partie H du virus, c'est-à-dire l'hémagglutinine. Immunisation satisfaisante ne signifie toutefois pas immunisation parfaite : une volaille vaccinée peut être malade, mais en présentant des symptômes atténués, échapper à la surveillance des éleveurs et diffuser ainsi le virus.

* Au regard de l'enjeu de la vaccination tel qu'il a été posé par M. Philippe Vannier devant la mission : « le but d'une éventuelle vaccination, à supposer qu'elle doive être mise en place, n'est pas tant, dans notre contexte précis, de protéger cliniquement les animaux que de limiter au maximum, voire d'empêcher toute excrétion virale chez les animaux vaccinés et ensuite infectés ... Ce n'est pas la maladie mais le virus qui doit disparaître⁶⁵ », le principal inconvénient de la vaccination est le risque de portage d'un virus non apparent par les oiseaux vaccinés. En effet, la grippe aviaire n'est pas une maladie systémique (infectant les tissus et le sang) mais localisée dans certains organes, notamment le poumon. Cette particularité, comme l'a noté M. Philippe Vannier, a des conséquences sur l'efficacité de la vaccination : « Dans le cas d'une maladie dite systémique, avec une virémie entrant dans le système sanguin, la vaccination par voie parentérale, intramusculaire, induit souvent des anticorps de nature sérique qui, la plupart du temps, bloqueront totalement la réplication au niveau du sang. Le problème est que les virus de la grippe saisonnière humaine comme de l'influenza aviaire se développent au niveau du poumon, et qu'il est très difficile d'induire par une injection parentérale une immunité locale, qui bloquera au niveau local la réplication du virus chez un patient infecté après avoir été vacciné. Celui-ci pourra continuer de ce fait à excréter de petites quantités de virus ».

Certes, les travaux réalisés par les industriels et validés par les centres de recherche montrent que les vaccins actuels peuvent induire une bonne immunité au regard de l'excrétion virale. Cependant, M. Philippe Vannier a précisé à la mission que si «  l'on sait d'ores et déjà empêcher l'excrétion virale, en conditions expérimentales sur des volailles correctement vaccinés ; dès que l'on se met à vacciner des volailles par millions, on n'est plus du tout certain de parvenir au même niveau d'efficacité ». Les animaux vaccinés peuvent donc produire des anticorps qui leur permettent de lutter contre le virus et ne pas développer les symptômes de la grippe aviaire. Pour autant, cela ne signifie pas que le virus soit absent de leur organisme : ils peuvent en être excréteurs et le transmettre aux autres volailles. La vaccination peut dès lors cacher une circulation silencieuse du virus, d'autant plus grave qu'elle empêche la détection précoce et la mise en œuvre de mesures rapides, comme l'a exposé M. Philippe Vannier : « Si vous ne détectez pas immédiatement « l'élevage index », le premier atteint, le virus va se mettre à circuler à bas bruit, sournoisement, jusqu'au moment où l'on constatera une très forte mortalité dans quinze élevages à la fois. On s'apercevra que le virus est là ; le problème est qu'il était ailleurs, depuis bien longtemps, et qu'il s'est diffusé subrepticement. Le temps de repérer tous les élevages infectés et de procéder aux abattages, le risque de voir les défenses enfoncées se sera considérablement accru ».

Ce risque rend donc indispensable la mise en place d'un programme de surveillance, notamment grâce à des prises de sang destinées à vérifier la présence d'anticorps. Dans la mesure où, comme l'a indiqué M. Philippe Vannier, on utilise, non pas un vaccin H5N1, mais des « vaccins H5N2 ou H5N3, dont le sérotype de neuraminidase différent permet la différenciation des anticorps induits par le vaccin ou la souche sauvage », on peut distinguer les oiseaux vaccinés de ceux qui ont été infectés par le virus. On peut aussi avoir recours à des oiseaux sentinelles, qu'on ne vaccine pas pour pouvoir établir, le cas échéant, qu'ils sont entrés en contact avec le virus en circulation. Cette surveillance nécessite des infrastructures et des moyens adaptés et elle est d'autant plus difficile à mettre en place qu'elle doit être différenciée selon les espèces. En effet, sur certaines espèces, la recherche d'anticorps est inopérante. M. Philippe Vannier a ainsi précisé que « la technique ELISA⁶⁶ pour la neuraminidase n'ayant pas été validée chez le canard, la fiabilité du test différentiel n'est pas absolue et oblige de prévoir d'autres indicateurs dans le plan de surveillance » (par exemple, donc, les oiseaux sentinelles).

* La vaccination est un frein aux exportations de volailles par le pays qui la pratique. Les réticences des pays importateurs sont tout d'abord liées aux doutes sur la présence de virus chez les volailles vaccinées. M. Bernard Vallat a rappelé qu' « une région qui recourt à la vaccination peut théoriquement continuer à exporter, mais à la condition de démontrer qu'elle dispose d'un système de surveillance capable de garantir l'absence totale de circulation du virus dans la population vaccinée. Mais une fois cela écrit, les pays font ce qu'ils veulent : ils sont parfaitement en droit d'envoyer une mission et il n'est pas bien difficile de trouver une faille dans un système de surveillance ».

En outre, la composition des vaccins n'est pas favorable aux exportations. En effet, comme M. Bernard Vallat l'a fait observer à la mission : « les vaccins les plus efficaces contiennent un excipient composé d'une huile minérale en principe non recommandée pour la consommation humaine : il fait l'objet d'une recommandation négative du Codex en termes d'ingestion par l'homme. Aucun gouvernement ne prendra la responsabilité de laisser consommer cette huile, même si les quantités absorbées par l'homme à la suite de la consommation d'animaux vaccinés resteraient limitées... Il faut vingt-huit jours pour que l'organisme vacciné élimine le vaccin, ce qui complique d'autant plus les choses que la vie économique d'une volaille oscille entrent trente jours et quatre mois ».

-- La position de l'OIE : la vaccination, un recours « quand les lignes de défense sont enfoncées ».

Pour l'ensemble de ces raisons, M. Bernard Vallat a exprimé devant la mission une position très claire : la priorité doit être donnée à la détection précoce et aux mesures rapides et « ce n'est que dans la mesure où les lignes de défense sont enfoncées et que l'analyse de la situation n'a été faite que tardivement que l'OIE recommande la vaccination ».

Dès lors que le principe de la vaccination est retenu, deux scénarii sont envisageables, selon la gravité de la situation. Le premier est la vaccination en anneau autour de la zone infectée ; sur la portée de l'anneau, l'OIE ne définit aucune norme, mais conseille de procéder à des études épidémiologiques sur les élevages susceptibles d'être affectés dans la zone afin de déterminer la dimension de cet anneau virtuel. M. Bernard Vallat a rappelé que dans le cas de « la Turquie, nous avons expressément recommandé la vaccination dès que la maladie a commencé à flamber dans tout le pays... La situation avait été suffisamment grave pour que nous préconisions la vaccination en anneau dans les régions où les foyers étaient assez concentrés, et la vaccination par provinces entières à partir du moment où un certain nombre de foyers étaient recensés dans une même province ». Les autorités publiques turques ont pour leur part expliqué à la délégation de la mission, les raisons qui les ont conduites à différer une décision de vaccination.

La deuxième étape est la vaccination généralisée quand le virus a franchi l'anneau et que la situation échappe à tout contrôle. En outre, dans certains cas, la vaccination généralisée peut également constituer un outil temporaire permettant à des pays dépassés par les événements de mettre au point des mesures de lutte supplémentaires pour lutter contre l'épizootie. Il s'agit, en fait, de gagner du temps pour pouvoir revenir aux méthodes sanitaires décrites plus haut : « Cette préconisation ne vaut évidemment qu'à titre provisoire, le but de cette politique étant de laisser le temps au pays de prendre les mesures structurelles qui lui permettront de revenir aux méthodes de police sanitaire habituellement préconisées. Ainsi le Vietnam, qui a commencé à vacciner en 2004, sera d'ici à quelques mois prêt à arrêter la vaccination, car il aura entre-temps pu bénéficier des ressources internationales, améliorer ses réseaux et modifier sa législation et la politique de décentralisation qu'il avait jusqu'alors appliquée ». C'est dans cette logique que l'OIE recommande aujourd'hui la vaccination généralisée au Nigeria, ainsi qu'elle l'avait fait en 2004 au Vietnam. C'est aussi, nous le verrons, la stratégie retenue par la Chine.

Pour les raisons énumérées ci-dessus, et parce qu'elle risque, de surcroît d'être l'expression d'une méfiance à l'égard des services vétérinaires d'un pays et de leur capacité à détecter la maladie, comme s'en est expliqué M. Bernard Vallat lors de la table ronde du 8 mars 2006, la vaccination préventive n'est pas non plus recommandée, sauf pour certains cas très particuliers d'oiseaux rares, dans les zoos par exemple. On reviendra sur les raisons très particulières qui justifient la position de la France sur ce point.

M. Bernard Vallat considère qu'en matière de lutte contre l'épizootie, « les textes existants sont en principe satisfaisants ; encore faut-il veiller à leur application ». Afin d'appréhender la réalité de la situation et de faire le point de l'application des mesures de surveillance, de biosécurité et de vaccination, la mission a estimé nécessaire d'effectuer des déplacements dans des pays touchés, affectés à des degrés divers, et plus ou moins récemment. De ces déplacements, les membres de la mission ont retiré un enseignement simple : les pays qui ont suivi avec méthode les préconisations de lutte contre l'épizootie ont vu leur situation s'améliorer. Par contre, en l'absence de volonté politique et de moyens suffisants, l'épizootie ne peut être maîtrisée et fait donc courir un danger immense de contagion dans d'autres pays.

1.-2. Exemples de politiques de lutte contre l'épizootie : des efforts et des résultats inégaux

a) La situation en Asie : entre espoir et inquiétude

L'examen de la situation en Asie est particulièrement intéressant. Ce continent vit en effet depuis maintenant plus de deux ans avec le H5N1. Même si le recul n'est pas suffisant, il est tout de même possible d'apprécier si les options retenues par les autorités en fonction des préconisations de l'OIE et de la FAO (abattage ou vaccination), et compte tenu des spécificités locales, ont eu des résultats probants à moyen terme.

Dès le début de l'épizootie, le virus a pu être combattu efficacement dans certains pays. Ainsi, en 1997, lors des toutes premières flambées à H5N1, l'application drastique de mesures de biosécurité à Hong Kong - destruction en trois jours de 1,5 millions d'oiseaux constituant toute la population de la Région administrative spéciale (RAS) - a, selon l'OMS, évité « une pandémie en éliminant immédiatement le risque de nouvelles expositions humaines »⁶⁷. Le virus n'est réapparu qu'en 2003 et a été efficacement combattu en Corée et au Japon, où ont été très rapidement mises en œuvre des mesures de lutte permettant à ces pays de retrouver leur statut de pays indemne de grippe aviaire. Par ailleurs, certains pays comme le Laos ou le Cambodge connaissent des flambées aviaires limitées car la densité de volailles y est bien moindre que dans les pays voisins.

En revanche, dans d'autres pays comme la Thaïlande, le Vietnam, l'Indonésie et la Chine, les flambées n'ont pas été maîtrisées dès le début de 2003. La situation est endémique en Asie où le virus représente une menace permanente : il est ainsi significatif qu'un pays comme la Malaisie ait vu réapparaître le virus après un an d'absence, tout comme le Cambodge, en février 2006. L'épizootie est difficile à contenir, et entre février et mars 2006, trois grands pays asiatiques, l'Inde, le Pakistan et l'Afghanistan ont été atteints à leur tour.

- En Thaïlande : une situation relativement stabilisée

La Thaïlande est l'un des premiers pays où est apparue la grippe aviaire en 2003. Il est le deuxième pays à avoir annoncé des cas humains dès 2004 (17) et le troisième pays, après le Vietnam et l'Indonésie, en nombre de cas et de victimes humaines (19 cas dont 14 mortels en 2004 et 2005). Toutefois, aucun cas nouveau n'a été enregistré depuis le début de l'année 2006.

Ce pays était, et demeure, l'un des principaux exportateurs de volailles du monde, ce qui explique, selon M. Joseph Domenech, « l'engagement politique majeur des autorités politiques et des acteurs économiques, surtout dans le secteur de la production intégrée et intensive ». Compte tenu de cette considération économique, la ligne directrice est de « ne pas vacciner et de s'en tenir aux mesures d'abattage d'urgence », afin de ne pas mettre un frein aux exportations. Cette politique d'abattage massif, appliquée dès 2004, s'est traduite par la destruction de plus de 70 millions de volailles, et est généralisée dans les zones où les cas surviennent ; une décontamination systématique est en outre pratiquée, et une indemnisation des éleveurs est prévue.

La maladie existant à l'état diffus dans le pays et pouvant donc resurgir régulièrement, un réseau de volontaires a été mis en place et participe notamment à la surveillance clinique, virologique et sérologique. Ce quadrillage du territoire, associé, en cas de suspicion, à la réaction rapide des autorités, a donné de bons résultats : il arrive qu'aucun cas nouveau ne soit enregistré pendant de longues périodes. Le dernier rapport de suivi (n°86) de l'OIE au 9 février 2006 note que « trois mois se sont écoulés depuis le dernier cas d'influenza aviaire hautement pathogène en Thaïlande, pays où s'applique une politique d'abattage sanitaire avec indemnisation ».

Deux spécificités de ce pays sont à noter :

- Le nombre important de coqs de combat, qui sont des centaines de milliers, et qui posent un réel problème de santé publique : le dernier cas humain, le décès d'un enfant en décembre 2005, est lié à la proximité de ces animaux. Leurs déplacements pour participer à des combats sont un moyen de propagation de la maladie : c'est pourquoi des restrictions ont été imposées à ces déplacements, provoquant le mécontentement des propriétaires qui souhaiteraient pouvoir vacciner ces bêtes précieuses. Or, même pour les coqs de combat, la vaccination n'est pas autorisée.

- Dans de nombreux élevages, les espèces sont mélangées : des canards sont élevés en liberté et, dans la mesure où ils sont porteurs de la maladie sans en montrer les signes, ils sont d'efficaces propagateurs du virus. Il est donc prévu d'obliger à terme les propriétaires à garder ces animaux dans des espaces clos, mais c'est une mesure qui sera coûteuse et qu'il sera donc difficile à faire appliquer à court et même moyen terme.

La Thaïlande a retiré dès 2005 les bénéfices économiques de la mise en œuvre de cette stratégie: la production est repartie à la hausse avec un million de tonnes « équivalent carcasse » (la production mondiale est de 80,4 millions de tonnes ; la Thaïlande est actuellement le onzième producteur mondial).

- En Indonésie : une situation préoccupante

M. Joseph Domenech a estimé, devant la mission, que « le cas le plus préoccupant est celui de l'Indonésie ». Les premiers cas humains y sont apparus en 2005 (17 dont 11 fatals), et le phénomène s'accentue depuis le début de l'année 2006 : 10 cas, dont 9 mortels, ont été confirmés. Dans la mesure où les cas humains sont incontestablement liés aux flambées aviaires, il est permis de s'interroger sur la réalité de la situation dans ce pays. Le dernier rapport fait à l'OIE par l'Indonésie date du 21 décembre 2005 et faisait état de foyers dans toutes les divisions administratives du pays. Cependant, les cas déclarés sont, somme toute, assez peu nombreux : ainsi, dans la région d'Aceh, un foyer est signalé avec un seul animal malade, et un autre en compte seulement 3, ce qui peut paraître surprenant, compte tenu de la virulence et la contagiosité du virus H5N1. Il est donc légitime de se demander si, réellement, tous les cas ont fait l'objet d'une déclaration, et si d'autres foyers ne sont pas apparus depuis décembre 2005... Pour M. Joseph Domenech, il semble évident que, dans la mesure où « l'abattage n'est pas indemnisé », « les éleveurs cachent les foyers » et il craint donc que la « totalité du pays ne soit atteinte ».

La stratégie retenue, combinant abattage et vaccination, s'est avérée inefficacement appliquée. Selon M. Joseph Domenech, l'abattage est « mal fait », On observera d'ailleurs que, dans le tout dernier rapport adressé à l'OIE par les autorités sanitaires du pays, il est indiqué qu'aucun abattage récent n'a été pratiqué. Au surplus, M. Joseph Domenech estime que « la campagne de vaccination telle qu'elle est menée depuis deux ans est l'exemple même de ce qu'il ne faut pas faire ».

Il explique l'échec de cette stratégie pour trois raisons. La première est liée à l'organisation administrative et politique de ce pays : « Malheureusement, l'abattage est mal fait, parce que non indemnisé. La vaccination, elle aussi, est mal faite, par manque de moyens et d'engagement politique, mais également à cause d'une décentralisation extrêmement poussée des services vétérinaires. (...). Ses services centraux sont très peu écoutés, insuffisamment dotés par le gouvernement ». La deuxième raison tient à la structure du secteur avicole : « Si la vaccination et la biosécurité ont apporté de véritables acquis dans les élevages intégrés performants, le virus continue à circuler dans la production traditionnelle, largement majoritaire, et de nouvelles provinces s'infectent ». La troisième est la conséquence du manque de moyens financiers : « Il faut impérativement que l'Indonésie se ressaisisse ; elle semble en prendre le chemin, mais cela exige de gros efforts financiers dont elle est pour l'heure incapable, ce qui explique que la qualité des vaccinations (et des vaccins) ne soit pas toujours adéquate et que l'abattage de volailles ne fasse pas l'objet d'une indemnisation des éleveurs ».

- Au Vietnam : une situation qui s'est améliorée grâce à la vaccination

Le Vietnam a été, dès janvier 2004, affecté par des flambées aviaires ; c'est le premier pays où des cas humains sont apparus (32 en 2004), et c'est dans ce pays qu'ils ont été les plus nombreux (93 dont 42 mortels). En 2005, les 61 cas, dont 19 mortels, ont été enregistrés pendant le premier semestre et, depuis, aucun autre cas n'est à déplorer.

Ces statistiques sur les cas humains sont à rapprocher de l'évolution des flambées aviaires. Le Vietnam est un pays à risque car il s'y pratique l'élevage des canards en plein air et donc le mélange des espèces, ainsi que l'a décrit M. Joseph Domenech devant la mission : « Les zones à risque, nord et sud, correspondent aux zones de riziculture des deltas du Fleuve rouge et du Mékong, où des dizaines de millions de canards sont élevés en systèmes nomades ouverts, qui se déplacent en camions ou... à pied. Il n'est pas rare d'être arrêté sur la route par un troupeau de milliers de canards ».

Le Vietnam a connu un fort « niveau d'infestation » en 2004. Au pic de la première vague de l'épizootie, 60 % des villes étaient atteintes, et de décembre 2003 à mars 2004, 45 millions de volailles, soit 17 % du cheptel, sont mortes ou ont été abattues. Au cours d'une deuxième vague, d'avril à décembre 2005, 200 foyers se sont déclenchés dans 22 provinces sur les 64 que compte le pays, et 5 millions de volailles ont été abattues. Depuis décembre 2005, l'épizootie s'atténue, et le dernier rapport des autorités vietnamiennes à l'OIE, en date du 26 janvier, indique qu'aucun nouveau foyer n'a été signalé depuis le 2 décembre 2005, au point que les autorités vietnamiennes étaient, lors de la visite de votre Rapporteur et de votre Président en janvier dernier dans ce pays, sur le point de déclarer l'ensemble des élevages indemne de grippe aviaire, les 200 foyers constatés à l'automne 2005 ayant été maîtrisés.

L'amélioration de la situation au Vietnam n'est pas le fruit du hasard, et l'observation faite par M. Joseph Domenech : « L'investissement du gouvernement vietnamien a été très fort » a pu être vérifiée sur place par votre Rapporteur et votre Président, notamment au cours de leur entretien avec M. Bui Ba Bong, vice-Ministre de l'agriculture.

La « stratégie de l'éradication par l'abattage n'étant plus jouable », une stratégie de vaccination généralisée a été adoptée, non sans réticences au début, comme l'a souligné M. Joseph Domenech devant la mission : « Nos recommandations de passer directement à la vaccination avaient alors été très imparfaitement entendues, pour diverses raisons - et notamment ces préjugés selon lesquels la vaccination animale était dangereuse, insuffisamment efficace et de nature à donner de fausses certitudes. Nous avons eu sur ce point de sérieux désaccords avec nos collègues de l'OMS en 2004, aujourd'hui totalement oubliés : l'OMS est désormais officiellement favorable à la vaccination vétérinaire - lorsqu'elle est justifiée, s'entend. La vaccination n'est ni la panacée ni un outil de facilité ; mais, dans le cas du Vietnam, elle était inévitable. Il aurait fallu abattre la quasi-totalité des volailles pour se débarrasser du virus, et, au surplus, l'on n'y serait jamais arrivé. Au bout d'un an et demi, le Vietnam s'est résolu à engager des campagnes de vaccination massives » La campagne de vaccination généralisée a concerné à ce jour 160 millions de poulets et 80 millions de canards.

Associées à la vaccination, qui sera poursuivie, d'autres mesures sont appliquées et figurent dans le plan national intégré pour le contrôle de la grippe aviaire et de préparation et réponse au risque pandémique (2006-2008). Il prévoit notamment la poursuite d'un fort niveau de communication et d'information sur la grippe aviaire ; l'interdiction des élevages en zones urbaines, et des restrictions importantes sur les élevages en zone rurale (notamment des canards) ; la réglementation et le contrôle sanitaire des élevages, des abattoirs et des marchés ; des exercices de simulation de situations épidémiques ; la surveillance épidémiologique et les contrôles du transport des volailles.

Les craintes de voir de nouveaux foyers réapparaître à l'occasion du nouvel an lunaire, propice aux déplacements des hommes et des animaux, ne se sont pas concrétisées à la fin du mois de janvier 2006, ce qui témoigne d'une relative maîtrise de l'épizootie. Cependant, le virus se maintenant toujours dans l'environnement et la situation étant préoccupante dans certains pays proches (Chine notamment), il importe, comme le suggère M. Joseph Domenech, d'avoir suffisamment de recul et « dans six mois, nous devrions pouvoir porter un jugement d'ensemble sur cette nouvelle stratégie, qui montrera que les outils fonctionnent s'ils sont utilisés à bon escient ».

- A Hong Kong : un haut niveau de protection

C'est à Hong Kong, en 1997, que les premières flambées aviaires avaient été à l'origine de 18 cas humains dont six décès. Depuis, des flambées limitées chez l'homme ont été recensées : en février 2003, deux cas, dont un mortel, ont été déclarés. Mais depuis 1997, aucun foyer de grippe aviaire n'a été détecté à Hong Kong ; cette région administrative spéciale (RAS) de Chine n'a déclaré à l'OIE que des cas dans la faune sauvage. Les cas humains survenus en 2003 sont donc vraisemblablement liés aux contacts entre Hong Kong et la Chine continentale.

Cette situation indemne de grippe aviaire est le résultat de mesures préventives et d'un système de surveillance rigoureux mis en place dès 1998, cette RAS bénéficiant d'un statut administratif lui permettant d'élaborer sa politique de santé humaine et animale de façon autonome. Votre Rapporteur a été impressionné par son niveau de préparation à la pandémie et par l'efficacité de l'ensemble des mesures prises pour lutter contre l'épizootie.

Celles-ci s'articulent autour des points suivants :

- un contrôle strict des importations qui doivent toutes provenir de fermes enregistrées, des certificats sanitaires étant exigés ;

- le renforcement de la biosécurité dans les fermes avicoles du territoire,  qui possèdent toutes des systèmes de protection empêchant les contacts avec l'extérieur. Des procédures d'isolation des animaux, de désinfection et de nettoyage, ainsi qu'une gestion de la circulation dans les élevages, sont mis en place. Des animaux sentinelles sont utilisés pour détecter toute infection, ce qui permet de contrôler l'efficacité des vaccins en vérifiant le niveau des anticorps ;

- afin de briser le cycle des virus aviaires et de réduire les probabilités de contamination sur les marchés de vente, les autorités locales ont imposé des jours de repos (quatre jours par mois pour les marchés de vente en gros et deux jours pour les marchés de détail) pendant lesquels toute activité commerciale doit cesser afin de permettre une désinfection systématique des lieux ;

- depuis juin 2003, tous les poulets sont vaccinés et ceux importés doivent l'être aussi, cette disposition visant essentiellement la Chine continentale, principal fournisseur avec 110 000 volailles par jour. Des mesures de restriction des importations peuvent être décidées ; ainsi, le 16 mars 2006, toutes les exportations de volailles vivantes en provenance de Chine ont été suspendues après l'annonce de foyers dans la province du Guangdong qui enserre la RAS ;

- des mesures pour contrôler les réserves naturelles d'oiseaux migrateurs entrent en vigueur dès qu'est signalé un cas de détection du virus ; toutes les réserves sont à ce moment fermées. Ainsi, la réserve de Mai Po, qui accueille chaque année environ 100 000 oiseaux de plus de 340 espèces sur les routes migratoires qui vont de l'Australie et de l'Asie du Sud-Est jusqu'en Mongolie et Sibérie, a déjà été fermée plusieurs fois. Les réserves pouvant devenir des réservoirs du virus, elles sont activement surveillées : le nombre des échantillons testés est de 500 dans la réserve de Mai Po, située dans les nouveaux territoires où sont recensées 150 fermes avicoles.

Le niveau de sécurité est donc d'une grande exigence, adaptée à la configuration géographique et démographique (petit territoire densément peuplé) de cette zone à très haut niveau de vie. Votre Rapporteur a pu constater que le plan de lutte contre les pandémies grippales d'origine aviaire est du même niveau de qualité, tout comme l'est celui de la recherche scientifique sur le virus H5N1. Celle-ci est développée tant par l'Institut Pasteur dirigé par le professeur Ralf Altmeyer que par l'Université de Hong Kong dont l'équipe du département de microbiologie est composée de scientifiques de renommée internationale (Kwok-Yung Yuen et Malik Peiris) que votre Rapporteur a rencontrés.

La recherche sur le virus H5N1 à Hong Kong

Associés à des flambées de grippe aviaire, des cas d'infection et de mortalité chez les hommes ont été signalés à Hong Kong dès 1997. L'étude et la caractérisation des souches du virus H5N1 à pouvoir pandémique et de leur adaptation à l'homme sont au centre des recherches menées par les scientifiques à Hong Kong, tout particulièrement à l'Institut Pasteur et à l'Université de Hong Kong.

Centre de recherche conjoint HKU-PCR

(University of Hong Kong - Pasteur research centre)

La recherche sur la grippe aviaire au sein du centre de recherche conjoint HKU-PRC est centrée sur l'étude de la mutation du virus H5N1 lui permettant d'acquérir la caractéristique de transmissibilité interhumaine. En effet, les virus se lient aux cellules hôtes par l'intermédiaire de récepteurs présents à la surface cellulaire. La transmissibilité interhumaine du virus H5N1 dépendra notamment de ses capacités à utiliser les récepteurs cellulaires humains, acide sialique a2-6, au lieu des récepteurs cellulaires aviaires, acide sialique a2-3.

Depuis décembre 2004, les instituts asiatiques du réseau international de l'Institut Pasteur (IP) ont mis en place un consortium visant à étudier les infections respiratoires émergentes, dont la grippe aviaire. Ce réseau comprend les IP de Phnom Penh, Nha Thrang et Ho Chi Minh Ville (Vietnam), Séoul, Shanghai, Nouméa et Hong Kong.

L'IP du Cambodge et le HKU-PCR ont mis en œuvre une coopération visant à étudier l'adaptation des virus H5N1 aux récepteurs cellulaires humains a2-6. L'analyse des séquences a révélé que les souches identifiées par les scientifiques de l'IPC ont, en effet, une signature moléculaire unique au niveau de l'hémagglutinine (HA de type 5) pouvant induire une telle mutation. Les chercheurs au HKU-PCR analysent actuellement la capacité de l'hémagglutinine de ces souches à se fixer sur les récepteurs aviaires et humains, et à les utiliser pour pénétrer dans les cellules.

En collaboration avec l'unité de virologie structurale de l'Institut Pasteur à Paris, les conséquences de ces mutations au niveau de la structure HA sont également évaluées. HKU-PRC a démarré une collaboration avec l'équipe du professeur Malik Peiris( l'un des découvreurs du coronavirus du SRAS) du département de microbiologie de l'université de Hong Kong sur les modèles expérimentaux pour l'analyse de l'entrée virale et donc de la pathogénicité.

Université de Hong Kong - HKU

Dirigé par le professeur Kwok-Yung Yuen, le département de microbiologie de la HKU mène depuis plusieurs années des recherches fondamentales et appliquées sur les maladies infectieuses émergentes en général, et sur les virus de la grippe aviaire en particulier. L'équipe de ce département, qui comprend notamment MM. Peiris et Guan, maintient des liens étroits avec les plus grands instituts travaillant sur les maladies infectieuses ; ses membres sont souvent sollicités par des organismes internationaux comme l'OMS. Cette équipe possède plus de 50 communications scientifiques publiées ces dernières années dans des conférences, des revues et des journaux à comité de lecture (Journal of virology, Avian diseases, The Lancet, the new England journal of medecine, Nature). Cette équipe a notamment publié un article qui a eu un grand retentissement (Chen. H et Al. Establishment of multiple sublineages of H5N1 influenza virus in Asia : Implications for pandemic control. PNAS. 2006) et que les Professseurs Yuen et Peiris avaient annoncé à votre Rapporteur lors de sa visite, donc dès avant sa publication en février 2006. Cet article présente des arguments de poids quant au rôle des oiseaux migrateurs dans l'extension de l'épizootie et donne des indications sur l'évolution réelle de la situation épidémiologique en Chine.

- En Chine : de larges zones d'ombre et des inquiétudes

C'est à partir de la Chine que le virus H5N1 s'est propagé depuis 1996. Pourtant, ce n'est qu'en 2004 que ce pays s'est résolu à déclarer les premiers cas de grippe aviaire et qu'en 2005, outre la reconnaissance de ces foyers, elle a officialisé l'apparition de cas humains dont le nombre ne cesse d'augmenter (15 dont 10 mortels au 8 mars 2006), confirmant ainsi indirectement la présence de foyers aviaires non maîtrisés. Plusieurs témoins ont attiré l'attention de la mission sur le fait que le nombre de cas humains était, selon toute vraisemblance, sous-déclaré par les autorités chinoises. Il est probable, également, que le nombre de provinces officiellement atteintes par la maladie animale (16 provinces sur 26) soit sous-estimé : selon l'étude citée précédemment⁶⁸, la situation est endémique depuis 10 ans. M. Joseph Domenech a indiqué que la Chine était « lourdement infectée dans sa partie Sud en 2004 avant de connaître en 2005 une extension vers le Nord-Est, mais également vers le Nord-Ouest, cette fois probablement liée aux oiseaux migrateurs ». Au cours de l'entretien qu'ils ont eu avec des représentants du ministère de l'agriculture chinois, votre Rapporteur et votre Président n'ont pas obtenu plus d'éléments que les informations officielles.

Compte tenu de la taille du cheptel de volailles (14 milliards de têtes sur un an), mais plus encore des conditions d'élevage et de mise sur le marché des animaux, la situation ne peut qu'être endémique dans ce pays immense. Hormis quelques régions d'élevages industrialisés fournissant la grande distribution et l'exportation, situés à l'Est du pays (provinces du Shandong et de Jiangsu), les élevages chinois sont très éclatés, de petite taille et tournés vers l'autoconsommation ou les marchés locaux. Les conditions d'élevage sont donc propices à la dissémination des maladies animales : promiscuité entre les différentes espèces, insalubrité, absence de règles d'hygiène lors de la manipulation d'animaux, coûts de la prophylaxie...

Face aux conséquences dévastatrices de l'épizootie (22 millions de volailles abattues), les autorités chinoises ont mis en place, comme l'a exposé M. Joseph Domenech, des « stratégies mixtes conjuguant les trois outils principaux : l'abattage des foyers détectés, les mesures de biosécurité - désinfection, vidage des élevages, cordons sanitaires, fermeture des marchés, contrôle des mouvements - et la vaccination en anneau autour des foyers, ou dans les zones à risque »⁶⁹. En novembre 2005, les autorités chinoises ont annoncé une campagne de vaccination généralisée de tout le cheptel (estimé à 14 milliards d'animaux par an).

Cette politique a, certes, permis de réduire le nombre des foyers, et M. Joseph Domenech l'a admis : « le nombre de foyers, même en tenant compte des sous déclarations, a incontestablement baissé depuis l'année dernière. Nous avons pu vérifier par nous-mêmes à plusieurs endroits, avec des collègues chinois, que les mesures d'abattage, de fermeture des marchés, de désinfection ou de vaccination en anneau ont été parfaitement appliquées ».

Cependant, globalement, selon M. Bernard Vallat, « la situation sanitaire en Chine n'est pas bonne » et les obstacles à une amélioration réelle sont nombreux. Tout d'abord, la vaccination de masse risque, outre les problèmes de qualité de vaccins exposés par M. Joseph Domenech : « A côté des neuf ou dix laboratoires soumis à des contrôles de qualité, un certain nombre de laboratoires de petite taille - souvent des laboratoires d'universités - ne soumettent pas leurs produits à des contrôles aussi rigoureux, d'où des problèmes de qualité », de poser des problèmes logistiques, ainsi que le pressent M. Michel Bublot : « La Chine prévoit d'y consacrer un million de personnes... Sans un vaccin oral, un tel plan est techniquement impossible ». Ce scepticisme est partagé par M. Bernard Vallat : « La Chine a décidé de vacciner l'ensemble de son cheptel ; non seulement je ne pense pas que la capacité de production chinoise suffira, mais il faudra des années pour couvrir le territoire. La Chine dispose d'un million de personnes, pour vacciner par injection individuelle cinq milliards d'oiseaux. Je crois qu'il faudra y affecter des effectifs plus nombreux ».

En matière d'indemnisation des éleveurs, si le principe en a été posé en novembre 2005 par les autorités nationales  - au cours de l'entretien que votre Rapporteur et votre Président ont eu avec des représentants du ministère de l'agriculture, la somme de 1 euro « en moyenne » par volaille abattue a été avancée - de fortes disparités régionales sont à craindre, Pékin n'indemnisant l'abattage que dans une certaine proportion, le reste relevant des gouvernements provinciaux. Le niveau d'indemnisation dépendra donc largement du degré d'engagement des provinces. Le risque de non déclaration ou de ventes d'animaux malades reste ainsi élevé. Enfin, la structure décentralisée étatique a été mise en cause par M. Bernard Vallat : « le gros problème, en Chine, reste la décentralisation : par exemple, une nouvelle maladie détectée dans une province ne peut être déclarée à l'administration centrale qu'avec l'autorisation du gouverneur lui-même, qui peut être en déplacement, ce qui implique d'attendre... ».

L'article précité⁷⁰ insiste sur la nécessité absolue de lutter en priorité à la source de l'épizootie, c'est-à-dire en Chine. Cela ne peut se faire que si ce pays accepte que les flambées aviaires ne soient pas dissimulées aux yeux de la communauté internationale « sous une chape d'ignorance », selon l'expression de M. Bernard Vallat.

b) Le cas de la Turquie

Une délégation de la mission, conduite par votre Rapporteur, s'est rendue en Turquie du 12 au 14 février, et a été reçue par les autorités turques, en particulier le Ministre de l'agriculture Mehmet Mehdi Eker et le secrétaire d'état à la santé Neckdet Unuvar.

Les membres de la délégation se félicitent de la volonté de transparence des autorités turques, qui doivent faire face à une situation difficile du fait de la multiplication des foyers.

La généralisation de l'épizootie

Le tableau ci-après, publié par l'Ambassade de France à Ankara, est parlant.

Etat de la situation au 18 janvier 2006 (Ambassade de France en Turquie)

A la date du 18 janvier 2006 (11 heures), le Centre national de coordination grippe aviaire recensait les foyers suivants (source : site internet du Ministère de l'agriculture) :

1.- 24 foyers avérés dans 13 départements :

  Igdir (Aralik et Igdir-centre, 26.12.2005 et 04.01.2006)

  Erzurum (Horasan, Erzurum-centre et Senkaya, 4 et 7. 01.2006)

  Sanliurfa (Hilvan,04.01.2006)

  Erzincan (Centre/Caglayan, 06.01.2006)

  Bitlis (Adilcevaz, 06.01.2006)

  Agri (Eleskirt, Hamur et Dogubeyazit, 06.01.2006)

  Yozgat (Akdagmagdeni, 07.01.2006)

  Ankara (Beypazari, 07.01.2006)

  Bursa (Gürsu, 07.01.2006)

  Istanbul (Küçükçekmece et Gaziosmanpasa, 07.01.2006)

  Van (sans précision, 09.01.2006)

  Aydin (sans précision)

  Kars (sans précision)

2.- 59 foyers suspects dans 25 départements, à Mus, Kars, Yozgat, Bayburt, Sanliurfa, Ardahan, Erzurum, Isparta, Izmir, Elazig, Diyarbakir, Karaman, Sivas, Konya, Siirt, Samsun, Eskisehir, Mugla, Karabük, Batman, Van, Malatya, Gaziantep, Hatay et Tekirdag.

Les autorités sanitaires turques ont jusqu'à présent admis quatre décès liés à la grippe aviaire (trois frères et soeurs d'une même famille originaire de Dogubeyazit et une adolescente, originaire elle aussi de Dogubeyazit). Ces victimes auraient été en contact avec les volailles avant de les consommer. Un peu plus de vingt personnes auraient au total contracté le virus de la grippe aviaire.

La Turquie a connu l'apparition d'un premier foyer, lié aux oiseaux migrateurs, le 5 octobre 2005, qu'elle a cru vaincre, car il était très isolé, et de ce fait relativement facile à régler.

Mais un deuxième foyer s'est déclaré à la fin du mois de décembre 2005, prélude à une généralisation de l'épizootie.

Lors du voyage de la délégation, un mois après la publication de ce tableau, la situation s'était aggravée : les autorités turques évoquaient 97 cas confirmés et 60 cas suspectés de grippe aviaire, tout en insistant sur le fait qu'aucun élevage industriel de volailles n'avait été touché, ces derniers assurant la plus grande partie de la consommation domestique (85%, nous a-t-on indiqué).

Il semble que l'exemple turc de transparence ait été inégalement suivi dans la région. La probabilité qu'il existe des foyers dans les pays limitrophes, en particulier en Syrie et en Azerbaïdjan,⁷¹ est très forte et les autorités turques se sont inquiétées auprès des membres de la mission du manque de transparence de leurs voisins.

Cet exemple illustre, à l'évidence, la nécessité de mise en œuvre au niveau international d'un droit d'ingérence sanitaire, sur lequel votre Rapporteur reviendra plus loin.

Nous manquons d'éléments sur l'origine de l'épizootie mais il est probable que les vols d'oiseaux migrateurs ne sont pas seuls en cause et des mouvements commerciaux ont aidé à la diffusion de l'épizootie mais que des mouvements commerciaux ont aidé à la diffusion de l'épizootie.

En outre, une grande partie des foyers se situant au Kurdistan, il est à craindre que toutes les déclarations n'aient pas été faites dans ces zones où le contrôle des autorités politiques centrales est imparfait.

Les difficultés rencontrées

Le premier problème rencontré en janvier a d'abord été lié aux conditions climatiques, qui ont conduit les paysans à rentrer les volailles à l'intérieur des maisons, ce qui explique que des enfants, habitués à jouer avec les oiseaux, aient été contaminés.

Le principal problème, aujourd'hui, est celui du manque d'infrastructures et, donc, de l'accès aux basses-cours des régions reculées d'Anatolie et du Kurdistan. La maîtrise du territoire par l'État n'est pas parfaite et il existe un problème récurrent de contrôle par l'Etat de certaines zones.

D'autre part, l'Etat manque de moyens : la Turquie est un pays dual, proche du niveau des pays européens dans sa partie occidentale, mais sous-développé dans ses régions orientales.

Une réponse rapide et professionnelle des autorités

De l'avis unanime des représentants des organisations internationales rencontrées sur place, il apparaît que la réponse des autorités turques a été rapide et professionnelle mais qu'aujourd'hui, la dispersion de l'épizootie sur le territoire constitue un défi difficile à relever.

La réponse a été rapide : 1 800 000 animaux ont été abattus ; la moitié était suspectée d'avoir été contaminée par la maladie, l'autre moitié a été éliminée en application du principe de précaution. D'autre part, la chasse a été interdite sur l'ensemble du territoire, de même que les transports d'animaux. Mais l'accès aux régions touchées, qui se situent à des altitudes élevées et connaissent, en hiver, des températures négatives, est difficile et complique la tâche des responsables turcs.

L'abattage est un problème pour les habitants car les volailles constituent à la fois un revenu et une alimentation (à travers les œufs). Un système de bons a été mis en place pour indemniser les éleveurs, qui commencent tout juste recevoir les sommes dues. Mais dans un pays où vivent plusieurs millions d'analphabètes, un tel mécanisme suscite la méfiance.

Le débat sur la vaccination n'a pas encore été tranché, mais il semble difficile que celle-ci fonctionne, en particulier pour des raisons économiques car la vaccination représenterait un coût d'un euro par volaille, soit une part trop importante du prix de vente pour que l'opération soit envisageable.

Un problème majeur : la communication

Il est important de souligner qu'il existe incontestablement une évolution de la culture turque vers plus de transparence, de l'avis unanime de l'ensemble des organisations internationales.

La réponse des autorités n'a pas toujours été coordonnée mais, surtout, s'est révélée d'une qualité inégale selon les régions. Dans les provinces isolées où les cas de grippe aviaire sont survenus, les autorités locales étaient mal informées et la population a accueilli avec suspicion les informations en provenance d'Ankara. À deux reprises, des villageois s'en seraient pris, selon certains interlocuteurs de la délégation, à des personnes qui avaient signalé des cas suspects. Il reste donc beaucoup à faire en termes de stratégie de communication.

c) En Afrique : une menace pour un continent fragilisé

- La situation générale

Sur la situation en Afrique, M. Bernard Vallat a déclaré, devant la mission : « Notre sentiment est que l'Afrique s'installe dans l'endémicité comme cela avait été le cas pour l'Asie où, trois ans après le début de l'épizootie, de nouveaux foyers animaux, et même humains, continuent d'apparaître, y compris en Chine ».

Trois grands itinéraires de migration passent par l'Afrique, qu'empruntent les oiseaux venus de l'Est de l'Asie. Vecteurs potentiels du virus H5N1, ces oiseaux migrateurs survolent la côte est de l'Afrique, le long de l'océan indien et font escale, en hiver, dans la vallée qui s'étend sur 5.000 kilomètres, du nord de la Somalie au centre du Mozambique. Jusqu'à une date récente, on considérait donc que l'Afrique de l'Est était la plus menacée et, en particulier, la vallée du Rift. En fait c'est au Nord Nigeria que les premiers cas identifiés sont apparus et ont été formellement déclarés le 8 février 2006

Au 27 mars 2006 la situation en Afrique était la suivante, au sens de l'OIE⁷². Les pays africains touchés étaient l'Egypte, le Cameroun, le Niger et le Nigeria. La situation politique de certains pays, qui connaissent des troubles, voire une situation de guerre civile, conduit à une certaine prudence car il est fort possible que des cas de grippe aviaire ne soient pas détectés dans ces zones.

Il semblerait que nous soyons en présence de deux sources d'infection.

L'une proviendrait des oiseaux migrateurs et aurait déjà provoqué des victimes humaines en. Egypte qui aurait été contaminée, après la Turquie par ces oiseaux. L'examen d'une carte semble accréditer cette hypothèse et il est fort probable que l'ensemble du Moyen Orient est aujourd'hui touché puisque l'Irak, Israël et la Jordanie ont déclaré des foyers.

Par contre, les foyers constatés dans l'Afrique de l'ouest trouveraient, semble-t-il, leur origine dans le commerce des poussins d'un jour. Des importations de poussins infectés provenant de pays contaminés seraient à l'origine des premiers foyers recensés au Nigeria et peut être au Niger et au Cameroun.

- Les pays touchés en Afrique orientale : l'Egypte

L'Égypte, étape majeure des routes migratoires, pourrait jouer un rôle crucial dans la propagation de l'épizootie. L'élevage de poulets est important dans ce pays où plus de 800 millions de volatiles sont consommés chaque année et où près de 2 millions d'Egyptiens travaillent dans le secteur agricole. De nombreux égyptiens pratiquent l'élevage domestique de la volaille et la quasi-totalité des toits d'immeubles et des cours hébergent des poules, des canards et des pigeons. Sur les 26 gouvernorats que compte ce pays, 19 sont atteints par le virus H5N1. Depuis l'annonce des premières infections animales, l'interdiction de transport et de vente à l'étal de volailles vivantes a été décrétée et il est procédé à l'abattage sanitaire des volailles infectées. La situation n'est cependant pas sous contrôle et l'apparition de deux cas humains (un premier cas humain a été confirmé le 20 mars ; un deuxième le 27 mars) ne fait que renforcer les craintes sur la situation sanitaire du pays.

-La situation des pays touchés en Afrique de l'ouest

L'épidémie de grippe aviaire qui a d'abord touché le Nigeria progresse, mais aucun cas humain n'est à déplorer dans les trois pays qui, à ce jour, ont déclaré des foyers. Pour le Nigeria, il faut noter qu'une recherche active de cas chez l'homme a été menée conjointement avec des agences internationales.

La situation au Nigeria

La flambée de grippe aviaire à virus H5N1 hautement pathogène, qui été initialement confirmée pour un seul élevage de volailles au Nigeria le 8 février dernier, s'étend dorénavant à plusieurs régions du pays. A ce jour, on a découvert des foyers de grippe aviaire dans plus de 130 élevages, répartis dans 11 des 37 Etats du pays. Au total, quelque 450.000 oiseaux sont morts ou ont été abattus depuis le commencement de la flambée, début janvier 2006.

Fin février, les laboratoires locaux avaient détecté le virus dans 7 états contigus au nord et au centre du pays (Kaduna, Kano, Plateau, Katsina, Bauchi, Yobe et Nasarawa) et dans le territoire de la capitale fédérale, Abuja. Au cours de la première semaine de mars, le virus a été découvert dans trois autres Etats, Anambra, Benue et Rivers, situés dans le sud du pays.

Les mesures de lutte prises dans les élevages ont été l'abattage, la désinfection et l'élimination des carcasses. Le gouvernement fédéral a lancé officiellement son programme d'indemnisation des éleveurs la dernière semaine du mois de mars. Le paiement des indemnités a commencé dans l'Etat de Kano.

Les moyens d'analyser les échantillons humains et animaux dans le pays ont été renforcés avec l'aide de l'OMS et des Centers for Disease Control and Prevention (Etats-Unis d'Amérique). Plus de 60 échantillons prélevés sur des patients en cours d'investigation ont été analysés. A ce jour, tous les résultats ont été négatifs pour l'infection au virus hautement pathogène H5N1.

La situation au Niger

Compte tenu de l'apparition au Nord Nigeria de l'épizootie en février 2006 et de l'importance des échanges économiques et sociaux avec ce pays voisin, le Niger fait désormais partie des pays situés en première ligne : deux foyers d'infection animale (canards domestiques) ont été déclarés le 28 février, à Magaria et Danbardé (zone frontalière avec le Nigeria au Sud de Zinder), mais il n'existe aucun cas de contamination humaine.

Seule la partie frontalière avec le Nigeria (extrême sud du pays), essentiellement le sud de Zinder, est touchée. Le Nord du pays, en particulier l'Aïr, le Ténéré le Djado, est hors d'atteinte de l'épizootie, qui se transmet localement, d'élevages à élevages sans intervention prouvée, pour l'instant, de migrateurs.

Le conseil des ministres du 28 février a pris les mesures suivantes :

· Interdiction de l'importation de la volaille, des produits et sous-produits avicoles ;

· Interdiction de circulation de volailles entre les villages, les communes, les départements et les régions ;

· La création de comités régionaux, départementaux, communaux et locaux de surveillance de la grippe aviaire ;

· La destruction et l'enfouissement des cas suspects des oiseaux morts et des objets ayant été en contact avec ces oiseaux ;

· L'abattage systématique de la volaille dans les zones infestées ;

· La mise en place des périmètres sanitaires et périmètres infectés ;

· La mise sous surveillance sanitaire des personnes ayant été en contact avec des oiseaux suspects dans les zones infectées.

En cas d'abattage effectué dans les zones infectées, dans le respect des conditions fixées par le Ministre des ressources animales, le gouvernement apportera un appui financier pour aider à la reconstitution du cheptel détruit.

La situation au Cameroun

Les autorités camerounaises ont annoncé, le 11 mars, qu'un test effectué sur un canard d'un élevage de Maroua avait révélé la présence du virus H5N1. Il s'agit du premier cas de grippe aviaire détecté au Cameroun, les tests effectués sur de la volaille morte au Centre et au Sud du pays s'étant révélés négatifs. Aucun cas humain n'a par ailleurs été détecté au Cameroun.

Avant ces analyses, le gouvernement camerounais avait pris des mesures préventives, dont, notamment la suspension d'importations des volailles, produits dérivés et porcs en provenance des pays infectés.

- La préparation dans des pays non touchés par la grippe aviaire : les exemples du Sénégal et du Mali

Une délégation de la mission, conduite par son Président, s'est rendue au Sénégal et au Mali au début du mois de mars afin d'étudier les mesures de prévention contre la grippe aviaire mises en place dans ces pays, et le dispositif de surveillance des oiseaux migrateurs avant leur retour en Europe, le Sénégal,étant le carrefour maritime et aérien de l'ouest africain. Il abrite une demi-douzaine de parcs nationaux où des centaines de milliers d'oiseaux migrateurs transitent chaque année pour l'Europe ou d'autres parties de l'Afrique. Le plus important est le parc national du Djoudj, où s'est rendu la délégation, avec une superficie de 16.000 hectares sur le fleuve Sénégal, près de la frontière mauritanienne ; il constitue la première zone humide d'importance au sud du Sahara.

Lorsque ce voyage a été décidé, l'Afrique n'était pas encore touchée par la grippe aviaire et, au moment où ces lignes sont écrites, les renseignements demeurent succins et susceptibles d'évolution.

La principale difficulté pour lutter contre la grippe aviaire réside dans le manque de moyens des pays touchés, qui ont néanmoins mis en place, dans les deux pays visités par la délégation, la législation préconisée au niveau international. En particulier, l'arrêt des importations en provenance des pays infectés a été décidé, dès le 16 novembre 2005 par le Mali qui a également mis en place, le 18 octobre 2005, un comité technique de coordination pour la lutte contre la grippe aviaire.

Il en a été de même pour le Sénégal, qui a mis en place un Comité National de lutte contre la Grippe Aviaire (CONAGA), auquel participe l'institut Pasteur de Dakar (IPD), qui dispose d'un laboratoire de type P3 pouvant réaliser les diagnostics de grippe aviaire⁷³ .

Il convient de souligner que, suite à l'atelier Régional Interministériel de Dakar (22-23 février 2006) organisé par le Président Wade, l'OMS et le bureau de surveillance des pathologies vétérinaires de l'Union Africaine (IBAR/UA) ont proposé l'IPD comme laboratoire référent pour le diagnostic du virus de la grippe aviaire hautement pathogène. En effet, si les structures vétérinaires doivent rester les intervenants de première ligne pour la description des foyers et des cas, ainsi que pour la surveillance épidémiologique animale, aujourd'hui seul l'IPD a la capacité, au Sénégal et dans la zone, d'identifier le virus H5N1, en attendant la mise en place d'autres laboratoires fonctionnels. Les laboratoires de référence internationaux en Europe risquent en effet d'être rapidement débordés.

Cette situation illustre la nécessité pour le Gouvernement français de renforcer son appui à l'Institut Pasteur, et à son réseau international, comme votre Rapporteur l'a souligné dans le rapport sur le risque épidémique qu'il a présenté avec Mme Marie-Christine Blandin devant l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques au mois de mai 2005.

Le Comité National de lutte contre la Grippe Aviaire du Sénégal s'est réuni régulièrement, mais son action n'a pu réellement débuter qu'après un déblocage de premiers fonds nationaux dans le contexte de l'apparition du foyer nigérian.

Pratiquement tous les pays voisins (Mauritanie, Mali, Guinée-Bissau, Guinée, Gambie, Cap-vert) ont également mis en place des cellules de veille et de riposte.

A ce jour, aucun cas animal n'a été confirmé sur les différents prélèvements réalisés dans l'ensemble de ces pays. Par ailleurs, aucun cas suspect humain n'a été notifié.

La mobilisation s'est effectuée au plus haut niveau puisque les chefs d'Etat se sont réunis à Dakar le 13 février 2006 sur le thème de la grippe aviaire. Des dispositions ont été prises pour commencer à mobiliser l'aide internationale avec l'ouverture d'un compte bancaire dédié à la gestion des fonds qui pourraient être dégagés.

Les problèmes de fond spécifiques à l'Afrique demeurent, le premier d'entre eux étant le manque de moyens car, quelle que soit la qualité des dispositifs nationaux, si les techniciens chargés des prélèvements ne disposent même pas de l'essence nécessaire pour faire marcher leurs mobylettes, ou des écouvillons nécessaires aux prélèvements, il est difficile de disposer d'un réseau de surveillance performant.

Se pose également avec acuité la question de l'apport en protéines de volailles : un pays comme le Mali compte 26 millions de volailles qu'il sera très difficile de remplacer si on devait les abattre.

D'autre part, dans des pays frappés par des maladies ayant disparu en Occident, par exemple le choléra, et où les enfants peuvent mourir de rougeole et les adultes de tuberculose, il est facile de comprendre qu'il existe une hiérarchie dans les questions de santé publique qui rend plus difficile la mobilisation autour des thèmes de santé animale. Malgré cette situation, l'Etat malien a mis en place un plan d'urgence, d'un coût de 862 094 646 FCFA, auquel il apporte 322 600 000 FCFA, ce qui illustre à la fois une prise de conscience doublée d'une volonté d'agir des autorités d'un pays pourtant démuni.

2. La mobilisation internationale : une urgence absolue pour maîtriser l'épizootie

L'épizootie n'est pas maîtrisée et elle s'étend chaque jour. Or, « plus il y aura de virus circulant chez les volailles dans le monde, plus le risque d'apparition de dangereuses souches mutantes pour l'homme sera élevé ». Cette mise en garde de M. Bernard Vallat⁷⁴, faite après l'annonce de l'atteinte de l'Afrique par le virus H5N1, résume le lien indissociable entre santé animale et santé humaine. Les pays développés ne peuvent voir avec indifférence la situation se dégrader sur les continents asiatique et africain ou dans certains pays d'Europe moins favorisés. Cette solidarité relève avant tout d'une exigence morale internationale. Mais d'une façon plus pragmatique, voire égoïste, il est de l'intérêt bien compris de l'ensemble de la communauté internationale d'intervenir, comme l'a exprimé sans ambages M. Bernard Vallat : « il est de l'intérêt des pays riches, pour se protéger eux-mêmes, de les(...) aider ».

2.-1. Conforter la solidarité internationale

Sur les 167 pays membres de l'OIE, M. Bernard Vallat estime que 140 ne peuvent pas faire face, seuls, à la grippe aviaire. Cette donnée du problème est très claire et la communauté internationale, tout particulièrement les pays les plus riches, ne peut se dispenser d'agir fortement et rapidement, sous peine de perdre sa crédibilité. La conférence de Pékin des 17 et 18 janvier derniers a été un moment fort de la mobilisation contre la grippe aviaire, même si l'on peut regretter qu'elle ait été tardive. Compte tenu de l'évolution de la situation de l'épizootie et notamment de son extension au continent africain, il importe que les promesses qui y ont été faites soient honorées le plus rapidement et le plus complètement possible.

a) La mobilisation contre l'épizootie a été tardive

La mobilisation financière de la communauté internationale sur la grippe aviaire s'inscrit dans la continuité de la conférence ministérielle de l'OMC qui s'est tenue à Doha en novembre 2001, au cours de laquelle avait été mise en avant la nécessité d'adapter l'assistance aux besoins des pays en développement et en transition, et de ne plus se contenter d'une aide générique mais de mettre en place une assistance technique ciblée afin d'aider ces pays à respecter les normes internationales. Cette conférence a débouché sur des engagements de la Banque mondiale, des grandes agences onusiennes, de l'OIE, notamment à travers le « dispositif pour le développement des normes et du commerce international » (SDTF).

La prise de conscience de l'importance de la lutte contre l'épizootie a été décalée par rapport à la progression des flambées aviaires. En effet, dès que celles-ci se sont étendues au début de l'année 2004, les organisations internationales, notamment l'OIE et la FAO, ont alerté sans délai l'opinion internationale. Une consultation d'urgence de ces deux organisations s'est ainsi tenue à Rome en février 2004, mais n'a pas mobilisé les acteurs internationaux. Ce retard dans leur prise de conscience et dans leurs réactions a été souligné devant la mission par M. Bernard Vallat : « Il est dommage que, depuis deux ans, nos appels répétés n'aient pas été entendus. Si nous avions aidé dès le début des pays comme le Vietnam ou l'Indonésie, où est apparue cette souche, à la contrôler, puis à l'éradiquer, le risque d'une pandémie humaine aurait été écarté. Les investissements qui auraient dû être faits à ce moment-là et que nous préconisions, avec la FAO, auraient été dérisoires en comparaison des ressources qu'il va falloir désormais investir pour éliminer le virus chez l'animal dans une dizaine de pays, et du coût de prévention de la pandémie humaine. Cette analyse a enfin été entendue, mais trop tard : compte tenu de l'ampleur de la maladie chez l'animal, on a parlé, lors de la conférence de Genève - que nous avons organisée en novembre avec la FAO - d'un coût de 500 millions de dollars pour éradiquer l'épizootie dans les pays infectés ou à risque, alors qu'au début, 50 millions auraient suffi pour bloquer le virus dans sa zone d'apparition ».

Ce retard a donc non seulement permis une diffusion massive du virus, mais a également coûté très cher. En effet, lors de la réunion régionale de Bangkok du 26 au 28 février 2005 tenue sous l'égide de l'OMS, de la FAO et de l'OIE, au cours de laquelle les experts avaient insisté une nouvelle fois sur la nécessité de multiplier les mesures de prévention de l'épizootie, le montant nécessaire à la lutte contre l'épizootie pour l'ensemble de la zone Asie avait alors été chiffré à 500 millions de dollars. M. Bernard Vallat avait, lui, estimé que les sommes disponibles n'atteignaient que 10 millions de dollars⁷⁵ . Cette somme correspondait au coût représenté par l'élimination des volailles et l'indemnisation des éleveurs, aux dépenses liées au renforcement des mesures de biosécurité et à la mise en place de mécanismes de contrôle. A la fin 2005, un rapport de la Banque mondiale estimait que les pays en développement allaient avoir besoin, au bas mot, de 1,2 à 1,4 milliard de dollars pour assurer la lutte contre les foyers de grippe aviaire et faire face à la menace de pandémie.

D'autres réunions internationales se sont depuis régulièrement tenues : consortium de recherche sur la grippe aviaire (FAO, OIE, OMS, CSIRO/AAHL-Australie⁷⁶ ) à Melbourne en octobre 2004 ; deuxième réunion régionale FAO/OIE sur la lutte contre la grippe aviaire en Asie, à Ho Chi Minh Ville en février 2005 ; conférence scientifique internationale OIE/FAO/OMS sur la grippe aviaire, à Paris en avril 2005 ; consultation FAO/OIE/OMS sur la grippe aviaire et la santé humaine : mesures de réduction des risques liés à la production, à la commercialisation et au contact direct avec des animaux en Asie à Kuala Lumpur en juillet 2005.

Mais il faudra attendre la conférence internationale sur la grippe aviaire et la grippe pandémique humaine, organisée à Genève du 7 au 9 novembre 2005 par les trois grandes agences onusiennes (FAO/OIE/OMS) et la Banque mondiale, pour que la communauté internationale, alarmée par l'augmentation des cas humains et par la confirmation, en octobre, de foyers de H5N1 aux portes de l'Europe, prenne réellement la mesure du risque que fait peser sur la santé humaine une épizootie de grippe aviaire non maîtrisée. L'heure n'était alors plus à la polémique entre l'OMS, dont la priorité est la santé humaine, et l'OIE et le FAO qui privilégient la lutte contre la maladie animale pour protéger la santé humaine. Les quatre organisations internationales souhaitaient recentrer les actions sur la maîtrise du virus H5N1 chez la volaille et cherchaient à obtenir les moyens politiques et financiers d'une intervention efficace à cet égard. En comparaison des sommes mobilisées, certes légitimement, par les pays les plus riches pour constituer des stocks de médicaments et de vaccins, les 30 millions de dollars⁷⁷  alors disponibles pour lutter contre l'épizootie apparaissaient dérisoires. La conférence de Genève s'est terminée par l'annonce d'un « chiffre choc » : un milliard de dollars serait affecté à la lutte contre l'épizootie de grippe aviaire et à la prévention d'une pandémie grippale.

b) Les promesses faites à la conférence de Pékin doivent être honorées

- La conférence de Pékin : un succès

Le début de l'année 2006 a été marqué par la conférence internationale des pays donateurs qui s'est tenue à Pékin (International pledging conference on avian and human pandemic influenza) les 17 et 18 janvier, à l'initiative du gouvernement chinois, de la Banque mondiale et de l'Union européenne. Elle avait pour objectif de confirmer les stratégies ayant fait l'objet d'un consensus à Genève, de rassembler des fonds et définir les mécanismes par lesquels ceux-ci seraient gérés. Les principaux intervenants (Commission européenne, FAO, OIE, OMS, représentants de l'Union africaine et de l'ASEAN) ont rappelé les grandes orientations adoptées à Genève et ont réaffirmé l'importance de concentrer les efforts sur la lutte contre la maladie animale, tout en préparant l'éventualité d'une pandémie humaine.

Cette conférence a été un succès : la Banque mondiale et les pays donateurs se sont engagés à verser, sur trois ans, 1,9 milliards de dollars au lieu du 1,4 milliard estimé nécessaire par la Banque mondiale. Ces sommes sont constituées, pour 900 millions de dollars, de prêts (500 millions pour la Banque mondiale et 400 millions pour la Banque asiatique de développement) et, pour 1 milliard de dollars, de dons, se répartissant entre des actions bilatérales, des dons aux organisations internationales et aux ONG, et des efforts supplémentaires de recherche. Un milliard de dollars sera consacré à la lutte contre l'épizootie animale et 900 millions à la lutte contre la pandémie humaine. Les sommes ainsi dégagées constituent un volant de ressources devant permettre de faire face à la fois aux dépenses urgentes et aux dépenses structurantes à long terme.

La déclaration de Pékin, adoptée à l'unanimité, a notamment précisé les recommandations accompagnant les aides. Celles-ci devront servir :

- au niveau national, à l'élaboration de systèmes d'alerte rapide et de plans d'urgence, ce qui passera par une amélioration de la qualité des services vétérinaires et une meilleure capacité de diagnostic, la diminution de l'exposition des populations au virus aviaire et la constitution de stocks de médicaments, ainsi que l'évaluation régulière des dispositifs ;

- au niveau régional, à la mise en place de réseaux de communication et d'échanges d'information, en particulier entre laboratoires ;

- au niveau international, à la transparence et l'échange des données épidémiologiques et scientifiques, l'augmentation de l'effort de recherche allant de pair avec un effort accru de coopération en matière de connaissance du virus et de recherche sur les vaccins.

Les donateurs principaux de la Conférence de Pékin

- les Etats-Unis, pour 334 millions de dollars, très majoritairement consacrés aux programmes bilatéraux ;

- l'Union européenne, pour 250 millions de dollars, dont 122 versés par la Commission Européenne et 128 par les Etats membres (dont 35 pour le Royaume-Uni, 31 pour la France (soit 26,4 millions d'euros), 28 pour l`Allemagne, 13,7 pour les Pays-Bas, 9 pour la Suède, 6,8 pour l'Italie) ;

- le Japon, pour 156 millions de dollars ;

- l'Australie, pour 70 millions de dollars ;

- la Banque Asiatique de Développement, pour 68 millions de dollars;

- la Russie, pour 44,7 millions de dollars.

Certains pays comme le Canada, la Nouvelle-Zélande et la Corée, ne pouvant avancer de chiffre à ce stade, se sont engagés à annoncer leurs dons ultérieurement.

La Chine, quant à elle, en insistant sur le fait qu'elle avait elle-même grand besoin de fonds pour la lutte sur son territoire, a annoncé un don de 10 millions de dollars.

Contribution de la France

La France a annoncé une contribution totale de 26,4 millions d'euros aux efforts internationaux de lutte contre l'épizootie et de prévention d'une possible pandémie.

La contribution française se répartit entre un volant multilatéral et un volant bilatéral :

- pour le premier volant, il s'agit d'une contribution de 10 millions d'euros aux programmes de l'Organisation des Nations unies pour l'Agriculture et l'Alimentation (FAO/OAA), de l'Office International des Epizooties (OIE), et de l'Organisation Mondiale de la Santé (OMS), ainsi que du financement de dix postes d'assistance technique sur trois ans pour un montant de 4,2 millions d'euros ;

- s'agissant du volant bilatéral, il recouvre, d'une part, une contribution de 9,2 millions d'euros, dont 6,6 millions via l'Agence Française de Développement (AFD) et 2,6 millions du ministère de la Santé, pour financer des actions de coopération et d'appui aux Instituts Pasteur et, d'autre part, une contribution de 3 millions d'euros pour le financement d'actions bilatérales consacrées à l'AFD au Laos (2 millions) et au Cambodge (1 million).

Cette contribution place la France parmi les principaux contributeurs mondiaux et en tête des donateurs européens, avec le Royaume-Uni.

La conférence de Pékin marque indéniablement une avancée dans la mobilisation mondiale contre la grippe aviaire ; elle a conforté le rôle des agences techniques des Nations Unies et, pour la première fois à un tel niveau, de l'OIE. De la bonne coordination de ces aides dépendra l'efficacité des moyens mis en œuvre pour lutter contre l'épizootie.

En avril 2006 se tiendra une réunion de suivi de la conférence de Pékin, qui réunira les acteurs majeurs de la lutte contre la grippe aviaire. La mission d'information sera particulièrement attentive au bilan, qui sera préparé par la Banque mondiale et les agences des Nations Unies, des actions engagées et des difficultés rencontrées depuis la Conférence de Pékin.

Les suites de la conférence de Pékin

Pour l'heure, il apparaît que les mécanismes se mettent en place, mais avec retard. Pour M. Bernard Vallat, les responsables de ces lenteurs en sont « les bailleurs de fonds bilatéraux ou régionaux qui n'ont pas tenu leurs engagements », et non la Banque mondiale.

En dehors des actions bilatérales qui relèvent de la gestion de chaque pays, les fonds promis - dons et prêts - vont être mobilisés par le biais de deux mécanismes principaux.

- La Banque mondiale a mis en place un mécanisme de financement à hauteur de 500 millions de dollars (420 millions d'euros), conçu de manière à permettre aux pays d'avoir accès à des financements pour renforcer leurs systèmes vétérinaires et de santé. M. Bernard Vallat a décrit à la mission le mécanisme mis en place : « la Banque mondiale a décidé de combiner ses fonds propres, mobilisés sous forme de prêts, avec les fonds apportés par les donateurs bilatéraux, dans des actions d'appui à des programmes nationaux, financés pour partie par des prêts, pour partie par des dons. Elle nous a chargés d'effectuer un diagnostic structurel de tous les services vétérinaires des pays bénéficiaires, de façon à engager des programmes structurels de moyen terme visant à améliorer la gouvernance, qui aideront à liquider la grippe aviaire, mais également à prévenir des crises similaires à l'avenir ». Ce mécanisme est donc conçu pour s'appliquer de manière flexible, les prêts pouvant être complétés par des dons dans le cadre d'opérations soutenues par la Banque mondiale. Ce point est important car, comme l'a fait remarquer M. Bernard Vallat, de nombreux pays sont réticents à l'idée de s'endetter car ils n'en ont pas la capacité financière.

Le dispositif se met progressivement en place, et c'est dans ce cadre qu'au début du mois de février 2006, la Banque mondiale a donné son accord à l'octroi d'une subvention de 4 millions de dollars à la République kirghize (cette subvention est la première à être accordée par ce mécanisme), pays où aucun cas de grippe aviaire n'a été signalé, mais qui, en raison de sa situation géographique, suscite des inquiétudes. Des discussions sont également en cours avec la Turquie. Un projet avec le Nigeria est, on le verra plus loin, en voie d'achèvement.

- Par ailleurs, un fonds fiduciaire (« Trust fund ») a été institué auprès de la Banque mondiale afin de recevoir les dons (bilatéraux, de certaines institutions internationales ou de l'Union européenne). Ce fonds n'est pas un passage obligé de l'aide, mais cet outil connaîtra sans doute une montée en puissance progressive car il permettra une coordination et une gestion des aides versées aux pays bénéficiaires de plusieurs types d'aides de plusieurs donateurs. Lors de la Conférence de Pékin, le Vietnam et le Laos ont témoigné de cette nécessaire coordination.

M. Bernard Vallat s'est montré, somme toute, relativement optimiste sur la capacité de la communauté internationale à mobiliser les fonds promis : « le résultat final devrait être satisfaisant, en dépit des retards constatés », a-t-il estimé devant la mission.

En Afrique, la communauté internationale joue sa crédibilité

La mission souhaite que cet optimisme ne soit pas démenti, mais l'urgence de la situation en Afrique n'est, en tout état de cause, pas compatible avec le moindre retard dans l'arrivée de l'aide internationale. Tous les experts s'accordent pour considérer que c'est parce que le foyer initial détecté au Nigéria n'a été contrôlé que tardivement par rapport à la suspicion que le virus s'est ensuite rapidement propagé à d'autres exploitations nigérianes. Or, le foyer du Nigeria s'est déjà étendu au Niger au et Cameroun, pays ayant des frontières communes très étendues. L'Egypte est le quatrième Etat africain à avoir diagnostiqué la présence du virus, le 17 février 2006. Les propos du Docteur André Ndikuyézé, représentant de l'OMS au Gabon, sont inquiétants : « en tant qu'épidémiologiste, je peux vous assurer qu'il y a beaucoup plus de quatre pays touchés. Ces pays sont les seuls qui ont osé annoncer leurs résultats. Malheureusement, d'autres n'ont pas eu ce courage et n'ont pas pris les mesures nécessaires, ce qui est un facteur supplémentaire de propagation de l'épizootie ». L'ensemble du continent risque d'être infecté, et il sera alors très difficile d'éliminer le virus, a prévenu M. Bernard Vallat devant la mission. Or, la grippe aviaire constitue une menace spécialement inquiétante sur ce continent : la cohabitation entre les volailles et l'homme y est la règle et accroît le risque de transmission du virus à une population déjà fragilisée par la malnutrition et les maladies comme le paludisme ou le Sida. En outre, les abattages massifs de volailles, principale arme pour stopper la propagation du virus, auront inévitablement un impact nutritionnel et économique.

Lors de leur déplacement en Afrique, les membres de la mission ont trouvé des autorités publiques mobilisées et motivées, mais qui se heurtent cruellement à l'absence de moyens matériels pour mettre en place une surveillance efficace

C'est la raison pour laquelle la mission a fortement réagi aux propos de M Bernard Vallat, qui a regretté devant elle que « presque deux mois après la conférence de Pékin, les bailleurs de fonds ne se soient manifestés qu'à hauteur de 50 millions de dollars ». Il a dénoncé « le plus mauvais élève ... l'Union européenne, qui n'a toujours pas décidé de quelles manières seraient affectés les financements promis à Pékin. Les directions générales impliquées - santé et protection des consommateurs, développement, relations extérieures - sont toujours en discussion. S'agissant du cas particulier de l'Afrique, les «  30 millions d'euros...ne sont toujours pas affectés et le mécanisme n'est toujours pas décidé. Il y a vraiment là, pour un pays membre, matière à interpeller la Commission ». Aussi, la mission a-t-elle, sur-le-champ, adopté une motion qu'elle a transmise au Premier Ministre, dans laquelle elle indique avoir pris connaissance, avec consternation, du fait que l'Union européenne, qui avait été, avec la Banque mondiale, à l'initiative de la conférence de Pékin, n'avait pas encore dégagé les fonds ni mis en place les procédures nécessaires pour aider les pays en voie de développement victimes de l'épizootie de grippe aviaire.

Motion adoptée par la mission d'information le 8 mars 2006

et transmise à Monsieur le Premier Ministre

Une délégation de députés membres de la mission revient d'un déplacement au Sénégal et au Mali, où elle a pu constater que ces pays avaient accompli, dès le mois d'octobre 2005, un effort louable de prévention de la grippe aviaire, mais qu'ils se heurtaient à un manque criant de moyens pour mettre en œuvre leurs dispositifs.

Au cours de sa réunion de travail de ce matin, la mission a pris connaissance, avec consternation, du fait que l'Union européenne n'avait pas encore dégagé les fonds ni mis en place les procédures nécessaires pour aider les pays en voie de développement victimes de l'épizootie de grippe aviaire.

La nécessité d'éviter que cette épizootie ne se transforme en endémie constitue un devoir impérieux. Il y va de la crédibilité de l'Union européenne dans cette affaire : elle doit être capable de gérer l'urgence.

La mission d'information demande solennellement au gouvernement français d'agir le plus vite possible auprès de l'Union européenne, qui doit être rappelée à son obligation de respecter ses engagements.

Face à cette mise en cause, la réaction de la Commission européenne a été immédiate, et ses services ont indiqué dès le lendemain qu'une partie de l'aide promise (50 millions de dollars sur les 122 millions promis à Pékin) serait débloquée début avril, expliquant que le retard était dû à la mise en place du fonds fiduciaire multi donneur.

Il est donc crucial que le projet d'accord portant sur 50 millions de dollars pour le Nigeria, pour lequel une équipe de la Banque mondiale a été dépêchée sur place pour élaborer un accord mobilisant un ensemble de pays donateurs et des partenaires comme la FAO et l'OIE, entre le plus rapidement en vigueur. Cet accord devrait permettre d'aider à la mise en place de réseaux d'alerte et de surveillance et de soutenir la campagne de vaccination généralisée préconisée par l'OIE et la FAO, dont on sait qu'elle exigera des moyens matériels considérables. A ce jour, le déblocage des fonds doit être approuvé par les instances dirigeantes de la Banque.

Pour les pays européens, la maîtrise de la situation en Afrique présente un intérêt tout particulier : le rôle des oiseaux migrateurs dans la diffusion de l'épizootie étant avéré, le danger représenté par le retour des oiseaux de leurs zones d'hivernage constitue un menace potentielle non négligeable.

Or, M. Emmanuel Camus avait exposé les difficultés auxquelles se trouve confronté le CIRAD dans ses activités de surveillance de la faune sauvage, alors qu'il fournit, depuis le début de la crise en Afrique, un appui à des enquêtes épidémiologiques ainsi qu'à l'acheminement des prélèvements. Ses équipes sont intervenues au Mali, dans la boucle du Niger, en Éthiopie dans la vallée du Rift, aux bords du lac Tchad, au Maroc et en Mauritanie. Sur place, trois vétérinaires et trois ornithologues, travaillant en binômes, enchaînent les prélèvements car, compte tenu du calendrier des migrations, la « fenêtre de tir est très étroite » et « les scientifiques ne peuvent rester plus de quinze jours dans chaque pays ». Souhaitant capturer les volatiles vivants pour les relâcher une fois les prélèvements achevés, il a dû être fait appel, faute de moyens propres, aux sociétés de chasse locales qui connaissent les lieux fréquentés par les oiseaux.

Par ailleurs, une fois les prélèvements effectués, se pose le problème de leur analyse : ils doivent être expédié à Venise, où se trouve le laboratoire de référence européen sur l'influenza aviaire. Au problème de transport lié à l'acheminement des prélèvements, s'ajoute celui lié au délai de réalisation des analyses par un laboratoire submergé par les demandes. Pour toutes ces raisons, M. Emmanuel Camus annonçait que les résultats des centaines de prélèvements effectués ne seront connus au mieux que fin février. Mais très récemment, le site du CIRAD annonçait que : « Les premiers résultats d'analyses de laboratoires, destinés avant tout aux pays dans lesquels les prélèvements sont effectués, sont attendus dans le courant du mois de mars 2006 ». D'ici là, les migrations de retour seront déjà largement commencées, voire, pour certaines, terminées.

2.-2. Instaurer une gouvernance sanitaire

a) Un enjeu fondamental à moyen et long terme, dans un monde propice aux maladies émergentes

Sans une mobilisation de l'ensemble de la communauté internationale, l'épizootie ne pourra être maîtrisée car, comme le soulignait M. Bernard Vallat : « certains pays riches peuvent facilement appliquer ces préconisations - c'est une question de volonté politique - mais il n'en est pas de même pour une centaine de pays membres qui n'ont pas les ressources nécessaires pour maintenir un système minimal ». C'est pourquoi il a lancé devant la mission un appel pressant : « aussi notre message principal est-il de dire que la communauté internationale doit s'organiser dans le cadre d'une véritable gouvernance sanitaire. Il est de l'intérêt de chacun de veiller à ce que tous les États du monde aient une organisation minimale capable de détecter rapidement tout nouveau phénomène sanitaire, fût-il naturel ou intentionnel - je pense au bioterrorisme -, afin d'être en mesure de réagir. La détection rapide est la clé de la prévention... Il est de l'intérêt des pays riches, pour se protéger eux-mêmes, de les y aider. Ce message vaut tant pour la grippe aviaire que pour la prévention mondiale des maladies émergentes d'origine animale : 80 % des nouvelles maladies affectant l'homme sont d'origine animale. Il y a donc un lien très fort à établir entre la santé publique et la santé animale dans le nouveau contexte mondial ».

La mobilisation contre la grippe aviaire servira de toute évidence au-delà de l'actuelle épizootie, dans un environnement mondial favorable à l'apparition de maladies émergentes que la FAO décrit ainsi : « De manière plus générale, les flambées d'influenza aviaire peuvent être considérées comme faisant partie du processus de transformation qui affecte la planète. La dynamique du commerce crée des conditions propices pour que des virus, des bactéries et des parasites se transmettent dans le monde entier et touchent ainsi l'homme, les animaux et les écosystèmes. Le changement climatique modifie la répartition et l'abondance des insectes vecteurs, influe sur la migration des oiseaux et sur les concentrations de bétail. L'urbanisation, la hausse des revenus et les changements d'habitudes alimentaires font augmenter la demande des produits animaux. Selon les prévisions, l'industrie de la volaille continuera à croître rapidement dans la plupart des pays de l'Asie au cours des deux prochaines décades. On considère que les épidémies d'influenza aviaire, de SRAS, de fièvre aphteuse, de peste porcine classique, de fièvre de la vallée du Rift reflètent toutes les instabilités de l'environnement productif, et peut-être de l'agroécologie en général ».

b) Une chaîne nationale de commandement est indispensable

L'« organisation sanitaire minimale » définie par M. Bernard Vallat implique de multiples acteurs : éleveurs, réseaux d'alerte et de surveillance, services vétérinaires, laboratoires de diagnostic, équipes techniques chargées de l'application des mesures de biosécurité, forces de l'ordre chargées du respect des zones de confinement, etc. La lutte contre l'épizootie exige, ainsi que l'a noté M. Bernard Vallat, que « chacun soit à son poste et sache ce qu'il doit faire dès que sera déclenchée la situation d'urgence ». Cela nécessite une « chaîne nationale de contrôle »⁷⁸, à défaut de laquelle « il ne peut y avoir de politique sanitaire efficace ».

Cette opinion est partagée par M. Joseph Domenech, pour lequel: « ces maladies hautement contagieuses créent un véritable état de guerre, qui exige un commandement centralisé, des stratégies offensives et des relais qui les appliquent sur le terrain sans discuter. On ne peut pas laisser place à la moindre déviation ou interprétation, au gré des autorités locales ».

Or, l'organisation politique et administrative de certains États n'est pas compatible avec une telle exigence. Devant la mission, M. Bernard Vallat a relevé, à cet égard, le cas de la Chine, dont le « gros problème reste la décentralisation » et celui des pays d'Afrique : « Un des grands problèmes de ces pays - le Nigeria fait figure de cas d'école - tient à l'absence de chaîne de commande nationale ». A contrario, il a donné en exemple le système français, émettant, par la même occasion, des doutes sur l'efficacité du système des Etats-Unis : « La France est un des seuls pays au monde à avoir la chance de disposer d'un système de détection centralisé, en l'occurrence les directions départementales des services vétérinaires (DSV), les DSV rapportant directement à la direction générale de l'alimentation (DGAL), au ministère de l'agriculture, qui rapporte à Bruxelles et à l'OIE. Le système des États-Unis est loin d'avoir la même efficacité, du fait de son organisation fédérale, avec un ou deux vétérinaires fédéraux par État, chaque État appliquant sa propre législation en matière de lutte contre les épizooties ».

Si la communauté internationale n'a que peu de prise sur l'organisation politique et administrative d'un pays - quoique M. Bernard Vallat ait cité en exemple le Vietnam qui a engagé, sur les recommandations de l'OIE et de la FAO, une réforme de ses structures administratives -, elle peut toutefois contribuer à renforcer les deux maillons essentiels de la chaîne de la gouvernance sanitaire que sont les réseaux vétérinaires nationaux et les éleveurs.

c) Une vigilance vétérinaire doit être instaurée

Cet objectif passe par la mise en place d'un véritable maillage vétérinaire sur le terrain et l'adoption de réformes structurelles.

- un maillage vétérinaire

Une stratégie basée sur la détection précoce et la réaction rapide exige un maillage vétérinaire minimal, reposant sur un réseau alliant vétérinaires privés et services vétérinaires nationaux sous la responsabilité de l'Etat. Les deux font souvent défaut. M. Bernard Vallat a décrit un phénomène mondial de désertification des campagnes par les vétérinaires : « Se pose également le problème du maillage rural vétérinaire, particulièrement dans les zones peu attractives. Dans le monde entier, les vétérinaires sont tentés de déserter les campagnes pour une activité plus lucrative en milieu urbain : il faut stopper cette tendance mondiale. Il est du devoir de la puissance publique de maintenir un réseau minimal dans les campagnes, et de disposer d'un service vétérinaire public capable de faire appliquer les lois».

En Asie, la situation est loin d'être idéale, mais les autorités publiques se sont engagées sur la voie préconisée par l'OIE et la FAO. Ainsi, au Vietnam, votre Rapporteur a pu noter qu'avec l'appui de l'organisation non gouvernementale « Agronomes et Vétérinaires sans frontières » (VSF-CICDA), a été mis sur pied un pôle de compétence « services vétérinaires / grippe aviaire » de dix personnes, dont six vétérinaires vietnamiens, pour appuyer spécifiquement les services vétérinaires dans quatorze provinces dès 2006. Cette même ONG a produit un guide (en langue locale, à l'intention des professionnels para-vétérinaires) de prévention et contrôle de la grippe aviaire dans les petits élevages, document qui fait autorité au Vietnam et dans les autres pays de la région.

En revanche, la situation est particulièrement critique en Afrique, où, sauf quelques rares cas comme l'Afrique du Sud, aucun État ne dispose de service vétérinaire digne de ce nom. Selon l'analyse de M. Bernard Vallat, les fonctions publiques vétérinaires ont été démembrées lors de réformes de structures préconisées par la Banque mondiale il y a une vingtaine d'années, qui porte donc une large part de responsabilité dans la situation actuelle : « Se pose également le problème, déjà relevé à Pékin, de la gouvernance en Afrique où les fonctions publiques ont été démembrées par les ajustements structurels. Si les pays se sont effectivement mobilisés et ont pris en compte nos messages techniques, leurs services vétérinaires sont incapables de mettre en œuvre une législation, aussi bonne soit-elle. Nous avons du reste eu la satisfaction de voir que la Banque mondiale, après avoir contribué à déstabiliser les fonctions publiques en Afrique, voudrait maintenant revenir en arrière et nous aider à y améliorer la gouvernance ; malheureusement, cela suppose une action de fond qui prendra des années ».

- des mesures structurelles

La détection précoce de la maladie et la réponse rapide des autorités sanitaires  ne peuvent être mises en place que s'il existe un service vétérinaire national, et celui-ci doit impérativement fonctionner sous la responsabilité de l'État. Or, la restructuration, voire la création de toutes pièces de services vétérinaires, ne peut se faire dans l'urgence ; aussi faut-il agir dès à présent et mobiliser les fonds nécessaires. Si M. Bernard Vallat a reconnu, devant la mission, l'importance de débloquer des fonds d'urgence, il a insisté sur la nécessité absolue de financer en parallèle « des améliorations structurelles pour lutter contre ces maladies animales .Faute de quoi, les fonds d'urgence seront rapidement dilapidés et il faudra s'attendre à d'autres crises dans les mois qui viennent ». Il évalue entre 15 et 20 millions de dollars l'effort nécessaire pour mettre à niveau les services vétérinaires d'un pays. Ainsi, pour quinze à vingt pays, il estime le « devis » global à 500 millions de dollars, ce qui correspond à la moitié des sommes promises à Pékin pour la lutte contre la maladie animale. La communauté internationale devra donc très certainement consentir des efforts supplémentaires, d'autant plus que la conférence de Pékin s'est tenue alors que l'influenza aviaire n'avait pas encore été constatée en Afrique : lors de son audition par la mission - c'était en décembre 2005 -  M. Bernard Vallat avait averti que si l'Afrique était touchée, «  le devis grimperait très vite ».

Dès 2001, un accord entre l'OIE et la Banque mondiale reconnaissait que les services vétérinaires étaient un « bien public international » et que leur mise en conformité avec les normes internationales constituaient une priorité en termes d'investissements publics.

Ce sont donc les normes établies par l'OIE dans les chapitres 1.3.3 et 1.3.4 du code sanitaire pour les animaux terrestres et relatifs à l'évaluation des services vétérinaires qui doivent servir de référence pour cette mise à niveau des services vétérinaires nationaux. Posant comme préalable que chaque État doit mettre sur pied une organisation vétérinaire nationale contrôlée par lui, ces textes énoncent des critères de structure, d'organisation, de ressources, de compétences, de rôle du secteur privé et des personnels para professionnels. Des critères à la fois quantitatifs et qualitatifs sont fixés. Peuvent ainsi être associés aux services nationaux des vétérinaires privés et des para-professionnels, dans certaines conditions⁷⁹. Ce point est particulièrement important dans des pays qui n'ont pas toujours les moyens d'assurer la formation de vétérinaires et où certaines opérations peuvent sans dommages être réalisées par des para professionnels compétents.

La mise à niveau des structures sanitaires avait déjà été amorcée avant la conférence de Pékin, notamment dans le cadre du dispositif pour le développement des normes et du commerce international (STDF) précité. Ainsi, l'OIE a engagé une action de formation pour les représentants nationaux de cet organisme et pour les services vétérinaires nationaux. Le programme « Alive », auquel participent, depuis 2004, vingt organisations régionales et internationales, dont quatre grands bailleurs de fonds (Banque mondiale, Union européenne, États-unis et France), vise, pour sa part, à un renforcement des services vétérinaires en Afrique.

À Pékin, a été adopté le projet de soutien aux services vétérinaires des pays en voie de développement pour les aider à appliquer les normes internationales de qualité (« Ensuring good governance to address emerging and reemerging animal disease threats / Supporting the veterinary services of developing countries to meet OIE international standards on quality »), présenté par l'OIE et la FAO. Y est reconnue la responsabilité particulière des services vétérinaires, dans ses composantes publique et privée, pour prévenir et contrôler l'épizootie. Son adoption devrait donner une impulsion supplémentaire à la restructuration de ces services dans la mesure où il servira de référence à des accords portant sur des financements issus de la conférence de Pékin.

d) Il faut mobiliser les éleveurs

- des éleveurs aujourd'hui peu formés et pas indemnisés

Les services vétérinaires ne peuvent fonctionner sans l'appui des éleveurs ; il ne peut y avoir, en effet, de bon système de surveillance dans lesquels ils ne soient pas impliqués. La capacité de détection rapide de foyers de grippe aviaire dans un pays est largement dépendante des informations qu'ils peuvent donner. M. Bernard Vallat a insisté sur «  la nécessité de disposer de réseaux d'éleveurs organisés et formés à un minimum de notions sanitaires de base pour toutes les espèces animales, particulièrement celles destinées à la consommation humaine ».

Ce problème est d'autant plus crucial que dans de nombreux pays, il existe un nombre important de poulaillers de basse-cour qui ne sont pas intégrés au système de surveillance et qui ne sont même pas toujours répertoriés. Aussi, les éleveurs ont-ils un rôle spécifique à jouer dans cette vigilance.

Mais, outre leur manque de formation, dans les petits élevages familiaux notamment, un obstacle majeur s'oppose à cette collaboration : l'absence d'indemnisation. La perspective d'une indemnisation, gage d'une relation de confiance entre les éleveurs et les pouvoirs publics, incite fortement à la transparence. Plusieurs témoins ont insisté devant la mission sur ce point jugé essentiel. Ainsi, M. Bernard Vallat : « L'éleveur, à plus forte raison s'il est pauvre, doit impérativement être assuré, lorsqu'il déclare la maladie, d'être payé rapidement pour ses bêtes et au juste prix. Chaque heure compte. Si cela n'est pas prévu, l'éleveur dissimulera les volailles mourantes, le virus commencera à se diffuser dans le village et le coût de l'éradication sera multiplié par plus de mille entre l'intervention sur la première ferme infectée et celle sur un département ». Selon l'analyse très pragmatique de Mme Barbara Dufour : « les petits éleveurs rechignent, légitimement, à abattre leur principal moyen de subsistance ». Ainsi, en Indonésie, où aucune indemnisation en cas d'abattage n'est prévue, M. Joseph Domenech a relevé que les foyers aviaires sont sous-déclarés, contribuant largement à l'aggravation de la situation. Pour M. Philippe Vannier, l'absence d'indemnisation de l'éleveur constatant des cas d'infection dans son élevage est une cause de propagation de l'épizootie : « loin d'être incité à déclarer ces cas aux autorités sanitaires, il va, bien au contraire, les camoufler, enterrer les cadavres et prier en espérant que son élevage ne sera pas tué ».

S'il est indispensable que le principe de l'indemnisation soit posé, ses modalités d'application sont également déterminantes. Ainsi, en Chine, la fixation du montant de l'indemnisation à un euro par volaille abattue risque de ne pas être assez incitatif, d'autant qu'il y aura vraisemblablement des disparités régionales. Lors de l'entretien qu'ont eu votre Rapporteur et votre Président au ministère de l'agriculture chinois, leurs interlocuteurs sont restés très elliptiques sur le sujet. A contrario, en Roumanie, la décision de créer un fonds spécifique accordant aux éleveurs une indemnisation en fonction d'un prix moyen du marché local pour chaque espèce (environ 7 euros pour une poule ou un canard, 11 euros pour une oie et 15 euros pour une dinde) a indéniablement contribué, en incitant à une déclaration rapide des cas, à la diminution des foyers d'infection.

- la nécessité de définir une norme d'indemnisation

Pour l'heure, comme l'a rappelé M. Bernard Vallat, il n'existe « aucune norme mondiale uniformisant les modalités d'indemnisation, du fait des différences entre les règles législatives des pays membres : ainsi, en France, on n'indemnise que pour les animaux vivants que l'on abat ; les animaux déjà morts de la maladie ne sont pas pris en compte. Il est seulement prévu une indemnisation « juste et rapide », à charge pour le législateur de chaque pays d'en définir les modalités. Le sujet est complexe et suscite des débats à n'en plus finir dans chaque pays ».

Tentant de poser les conditions idéales de l'indemnisation, M. Bernard Vallat a estimé qu'elle devrait être :

- la plus élevée et la plus rapide possible ;

- assurée par le biais d'un « fonds de compensation » dont la gestion « doit rester nationale et impliquer étroitement les ministères des finances et de l'agriculture, sans attendre l'apparition du premier foyer. Il faut que les représentants des éleveurs soient constitués en comité, chargé de définir les modalités de l'indemnisation et associant tous les partenaires - les finances notamment ».

2.-3. Pour l'ingérence sanitaire

« Le respect des obligations des pays membres en matière de surveillance et de notification des maladies animales ainsi qu'en matière de qualité des services responsables garantit une vigilance et une réponse rapide appropriées en toutes circonstances ». Cette constatation de l'OIE sur son site Internet résume l'enjeu de la transparence.

Devant l'attitude de certains « pays voyous », selon l'expression de M. Bernard Vallat, la mission avait, dans son premier rapport⁸⁰, adopté une recommandation visant à « favoriser l'obtention par l'Organisation mondiale de la santé (OMS) d'un véritable pouvoir d'ingérence sanitaire (enquêtes et contrôles) ». Ses travaux ultérieurs l'ont renforcée dans sa conviction.

a) Contraindre les États à plus de transparence

Une transparence insuffisante

La grippe aviaire étant une maladie à déclaration obligatoire, tous les foyers aviaires devraient en principe figurer sur la liste quotidiennement publiée sur le site Internet de l'OIE. Or, comme l'a déploré M. Bernard Vallat : « Il est des pays dont nous ne savons absolument rien : ainsi l'Irak, ou certains pays d'Afrique en proie aux guerres civiles, tels la Somalie, la Sierra Leone, le Liberia. La situation n'est guère satisfaisante, non plus, dans plusieurs Républiques d'Asie centrale : l'Ouzbékistan met souvent un mois à nous envoyer ses rapports... Il y a encore beaucoup à faire au niveau international ».

Certains pays, pour des motifs très particuliers tenant à des situations d'instabilité et de fragilité (guerres civiles, par exemple), ne se conforment pas à leurs obligations de transparence ; cette situation, dont on ne peut, en tout état de cause, se satisfaire, est du moins explicable.

D'autres pays, en revanche, n'ont pas cette « excuse » et leur défaut de transparence peut être mis sur le compte de cette attitude de déni qui est une constante en cas d'épidémies. Ainsi, chacun se souvient que les autorités chinoises ont d'abord nié l'épidémie de SRAS dans leur pays. Il en fut de même pour la grippe aviaire : quand les experts scientifiques chinois ont décrit ce phénomène dans la réserve naturelle de Qinghai, les autorités chinoises ne l'ont pas reconnu. Le déni est aussi une façon d'exercer sa souveraineté : on ne reconnaît pas aux autres États le droit d'intervenir dans des affaires qui sont considérées comme relevant des autorités nationales.

Des motivations économiques ont pu aussi inciter au défaut de transparence. M. Joseph Domenech a ainsi fait observer à la mission qu'« au début de la crise, en 2004, l'information sanitaire était pratiquement un secret d'État, dans la mesure où un pays qui se déclarait infecté voyait immédiatement ses exportations bloquées. Non seulement il était parfois difficile de repérer les foyers par défaut de surveillance, mais les autorités ont souvent eu un réflexe de rétention de l'information, qui a duré plusieurs mois ». Il a aussi rappelé que le gouvernement thaïlandais avait été soupçonné « de cacher la vérité pour protéger les producteurs et empêcher l'effondrement des exportations ». Dans un pays dont les exportations représentaient, en 2003, près de 7% des échanges mondiaux de viande de volaille, il est vrai que les déclarations de foyers aviaires ont été lourdes de conséquences.

Vers plus de transparence

Selon M. Joseph Domenech, au début de la crise, « les programmes mis en place ont d'abord visé à résoudre le problème de la transparence de l'information ». Il reste encore beaucoup à faire, même si des progrès sont à noter.

* Le dispositif de recherche active de l'information qu'a décrit M. Bernard Vallat devant la mission a eu un indéniable effet incitatif : « pour contrer les efforts de dissimulation de pays que certains appellent « pays voyous », nous avons un dispositif de recherche active de l'information, via les médias et Internet, et nous collectons les informations spontanées apportées tant par des éleveurs que par de simples citoyens, que nous soumettons aux gouvernements concernés. Cela se passe très bien car il n'y a plus, aujourd'hui, de gouvernements qui cherchent délibérément à dissimuler des informations qui pourraient avoir des conséquences sur la santé publique et les pays voisins ; notre système a montré son efficacité ». M. Joseph Domenech a, pour sa part, signalé le rôle du « système international de surveillance et d'alerte, dénommé GF-TADs⁸¹ », qui participe, lui aussi, à la transparence.

* Les motivations économiques, qui ont pu naguère pousser des États à dissimuler les foyers, sont aujourd'hui celles qui incitent à plus de transparence. C'est le cas de la Chine, comme l'a expliqué M. Bernard Vallat : « Nous savons aujourd'hui que la situation sanitaire en Chine n'est pas bonne, en tout cas sur le plan de la santé animale, et les Chinois ont longtemps dissimulé cette situation. Mais la Chine bouge et, surtout, veut devenir un exportateur de produits animaux sur le marché mondial, en commençant par les volailles et les lapins avant de s'attaquer au secteur des porcs. Elle a très bien compris qu'elle ne parviendrait pas à devenir un exportateur important si elle ne faisait pas d'efforts de transparence vis-à-vis de notre organisation ».

C'est la raison pour laquelle, à l'issue de la réunion des experts vétérinaires des 27 et 28 février derniers sur l'influenza aviaire hautement pathogène en Europe, l'OIE a recommandé, pour favoriser une transparence absolue lors de la détection d'oiseaux malades, que des sanctions commerciales sur les exportations de volailles ne frappent pas les pays ayant déclaré des cas de grippe aviaire sur des oiseaux sauvages.

* Par ailleurs, les réseaux de laboratoires et de surveillance sont, selon M. Joseph Domenech, une « excellente méthode pour améliorer tant la qualité du travail que la transparence ». Il est donc extrêmement important d'accéder à la fois au souhait des pays africains d'installer en Afrique un laboratoire de référence, et à celui de l'OIE et de la FAO d'en créer un pour les pays de l'Est de l'Europe.

* Enfin, la transparence est posée dans la déclaration de Pékin comme condition fondamentale pour lutter contre la grippe aviaire. Les États se sont en effet engagés à échanger des « données épidémiologiques et scientifiques ». La réalisation de cet engagement par tous les signataires, sans exceptions, devra faire l'objet d'une vigilance toute particulière. Votre Rapporteur a par exemple noté que si, dans son discours, le Premier Ministre chinois a promis de « partager les séquences génomiques », il n'avait pas expressément mentionné le « matériel biologique ».

b) Faire appliquer le Règlement sanitaire international (RSI)

Dès lors que la communauté internationale assume ses engagements financiers, elle pourrait légitimement exiger des États qu'ils respectent les préconisations internationales de lutte contre l'épizootie. Dans la mesure où, comme l'a relevé M. Pascal Lamy⁸² , Directeur général de l'Organisation mondiale du commerce, « nous vivons dans un système international toujours régi par le traité de Westphalie, qui accuse quelque trois cent cinquante ans d'âge sans avoir jamais donné lieu à aucun ajustement », ce n'est juridiquement pas possible. Précisons que la philosophie du traité de Westphalie de 1648 est de considérer que les affaires intérieures d'un État ne concernant que lui, les autres États ne peuvent s'y ingérer, sauf s'il les menace ou viole un traité.

Cette philosophie vient d'être remise en question en matière de santé publique à l'occasion de la réforme du Règlement sanitaire international (RSI) adoptée en 2005 par l'OMS. L'histoire du RSI remonte aux épidémies de choléra ayant sévi en Europe entre 1830 et 1847, et qui ont déclenché une activité diplomatique intense concernant les maladies infectieuses et la coopération multilatérale en santé publique, dont l'aboutissement fut la première Conférence sanitaire internationale, tenue à Paris en 1851. A la fin du XIXe siècle, huit conventions sur la propagation transfrontalière des maladies infectieuses avaient déjà été négociées. En 1948, la Constitution de l'OMS est entrée en vigueur et en 1951, les Etats membres de l'OMS adoptaient le Règlement sanitaire international. En 1969, ce Règlement a été révisé, avant d'être modifié en 1973, puis en 1981.

Son objectif initial était de surveiller et de combattre six graves maladies infectieuses : choléra, peste, fièvre jaune, variole, fièvre récurrente et typhus. Au début des années 1990, la résurgence d'anciennes épidémies bien connues, telles que le choléra en Amérique du Sud, la peste en Inde ainsi que l'émergence de nouveaux agents infectieux, comme le virus Ebola, ont suscité l'adoption, par la 48^ème Assemblée mondiale de la Santé de 1995, de la résolution WHA48.7 demandant la révision du Règlement.

La version révisée du RSI est parue en 2005 et entrera en vigueur en juin 2007. Y est inscrite la notion nouvelle d'« urgence de santé publique de portée internationale », définie comme la situation « constituant un risque de santé publique pour d'autres États du fait de la propagation internationale de la maladie et pouvant exiger une riposte internationale coordonnée ». L'urgence de santé publique est caractérisée par plusieurs critères : gravité des répercussions de l'événement sur la santé publique, caractère inhabituel ou inattendu de l'événement, risque que celui-ci se propage sur le plan international, et/ou risques d'entraves aux échanges ou aux voyages qui pourraient résulter de l'événement. Lorsque tous ces critères sont réunis, les États sont alors soumis aux obligations suivantes :

- évaluer les événements survenant sur leur territoire et déclarer à l'OMS tous ceux qui pourraient constituer une urgence de santé publique de portée internationale ;

- répondre aux demandes de vérification de l'information à propos de ces événements ;

- intervenir sur les risques de santé publique entraînant une menace de propagation sur le plan international ;

- développer, renforcer et maintenir la capacité de détecter, de notifier certains événements de santé publique, et d'y répondre ;

- assurer des activités d'inspection et de contrôle systématiques dans les aéroports internationaux, les ports et à certains postes frontières pour éviter la transmission internationale des maladies ;

- fournir une justification sur le plan de la santé publique et sur le plan scientifique à propos des mesures supplémentaires entravant les échanges internationaux de manière significative.

En contrepartie, les États peuvent bénéficier de l'appui des ressources en santé publique internationale.

Le RSI (2005) ne comporte pas de mécanisme de sanctions à proprement parler envers les États qui ne respecteraient pas ses dispositions, mais les conséquences possibles découlant du non respect du Règlement, en particulier en termes économiques, représenteraient sans nul doute un puissant moyen de pression.

La transmission à l'homme du virus H5N1 pourrait, fort probablement, correspondre à la définition du cas d'urgence de santé publique internationale, a fortiori en cas de pandémie, si le virus mutait. Pour autant, il faudra attendre 2007 pour que le RSI s'applique, sauf s'il était donné suite à la demande, faite par plusieurs États, d'une entrée en vigueur anticipée.

S'agissant des maladies animales, le RSI, destiné à lutter contre la propagation de maladies humaines, ne s'applique pas. Sans doute serait-il nécessaire que des dispositions similaires soient adoptées en matière de santé animale, tant on sait les liens étroits entre santé humaine et santé animale.

II. LA PROGRESSION DE L'ÉPIZOOTIE DANS LE MONDE JUSTIFIE LES MESURES DE PRÉCAUTION PRISES EN FRANCE PAR LE GOUVERNEMENT

Depuis l'aggravation de l'épizootie durant l'été 2005, la France a décidé de faire application du principe de précaution : « Nous allons effectivement très loin dans l'application du principe de précaution », a confirmé le Ministre de l'agriculture, M. Dominique Bussereau⁸³ , devant la mission.

Les mesures successives prises depuis le mois d'août s'inscrivent dans le cadre du « plan gouvernemental de prévention et de lutte Pandémie grippale », adopté initialement au mois d'octobre 2004 et réactualisé une première fois au mois de mai 2005, puis une seconde fois en janvier dernier. Il comporte des dispositions propres à l'influenza aviaire applicables en dehors de toute pandémie grippale mais qui continueraient à s'appliquer une fois la pandémie déclarée.

La France n'a toutefois pas attendu l'été 2005 pour se préoccuper du risque de contamination de ses oiseaux par l'influenza aviaire. Elle mobilise depuis plusieurs années des moyens adaptés à la surveillance de l'avifaune sauvage et des élevages domestiques sur le territoire national, pour se prémunir, dans toute la mesure du possible, contre le risque d'apparition de foyers de maladie et, le cas échéant, de propagation du virus.

L'une des originalités du dispositif mis en place est la collaboration qu'il réalise entre des structures administratives dédiées à la surveillance de la santé animale en général, et des hommes et femmes de terrain, qui connaissent bien le monde des volatiles de par leur activité professionnelle - les éleveurs de volailles - ou leur occupation de loisir principale - les chasseurs - et qui, tous, sont en mesure d'identifier rapidement toute anomalie dans le comportement ou l'état de santé des oiseaux domestiques ou en liberté.

A. LA FRANCE EST EN ALERTE

1. Une évaluation permanente du risque lié à la grippe aviaire par l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA)

Le dispositif de veille sanitaire dont la France est aujourd'hui dotée repose sur le principe d'une séparation entre évaluation et gestion du risque : la première relève d'une expertise scientifique indépendante, la seconde incombe à l'autorité politique. Celle-ci prend sa décision au vu de l'appréciation des experts, qui ne la lie, au demeurant, en aucune manière, du moins d'un point de vue juridique : elle peut s'y conformer en tous points, l'ignorer ou bien encore n'en tenir que partiellement compte.

Cette liberté d'action par rapport à l'expertise explique qu'il puisse y avoir un décalage entre l'avis des experts et la décision politique. Dans le dossier de la grippe aviaire, le Gouvernement, à plusieurs reprises, n'a pas suivi l'avis de l'AFSSA. Pour la directrice générale de l'Agence, Mme Pascale Briand⁸⁴ , entendue par la mission , « Il n'y a pas à s'étonner d'éventuels décalages entre les avis de l'AFSSA et certaines décisions en matière de gestion du risque : cela tient tout simplement au fait que la France a décidé de séparer l'évaluation du risque de sa gestion, précisément pour donner une marge de manœuvre aux décideurs, amenés à intégrer d'autres paramètres que la simple évaluation scientifique du risque au moment de prendre leurs décisions ».

1.-1. Le rôle de l'AFSSA dans le dispositif de veille français

L'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA), créée le 1er avril 1999, est, avec l'Agence française de sécurité sanitaire des produits de santé (AFSSAPS) et l'Institut national de veille sanitaire (InVS), l'un des trois établissements publics de l'Etat dont la création résulte de la loi du 1^er juillet 1998 relative à la veille sanitaire et la surveillance des produits destinés à l'homme.

L'AFSSA occupe une position originale dans le dispositif de veille sanitaire. Elle est, dans ce domaine, le seul établissement dont la finalité principale soit l'évaluation du risque. Sous la triple tutelle des ministères de la santé, de l'agriculture et de la consommation, elle évalue les risques sanitaires et nutritionnels des aliments destinés à l'homme et à l'animal en France. Les articles R-1323-1 à R-1323-29 du code de la santé publique précisent son statut d'établissement public à caractère administratif et détermine les principes de son organisation.

a) Les missions de l'AFSSA

Les missions de l'agence sont définies par la loi du 1er juillet 1998. Elles sont de trois ordres :

-- une mission d'évaluation des risques nutritionnels et sanitaires pour toutes les catégories d'aliments destinés à l'homme ou à l'animal, intégrant l'ensemble de la chaîne alimentaire, de la production à la consommation ;

-- une mission de recherche et d'appui scientifique notamment en matière de santé animale et de maladies d'origine animales ;

-- des responsabilités spécifiques en matière de médicament vétérinaire - notamment le pouvoir de délivrer, de suspendre ou de retirer les autorisations de mise sur le marché des médicaments vétérinaires. L'AFSSA intègre en son sein l'Agence nationale du médicament vétérinaire.

L'AFSSA a un rôle de veille et d'alerte mais ne dispose pas de pouvoirs de contrôle direct ni de police sanitaire, qui relèvent des ministères concernés sauf pour ce qui est du médicament vétérinaire. L'agence émet des avis, formule des recommandations, accomplit des recherches, fournit l'expertise dans le cadre de l'appui scientifique et technique, mène des actions d'information ou de formation. Elle a accès à toutes les informations nécessaires pour exercer ses missions. Pour tout ce qui relève de la sécurité sanitaire des aliments, elle est consultée systématiquement sur tous les projets réglementaires et législatifs de son champ de compétence. Elle a la faculté de s'auto-saisir ou de l'être par les ministères et par les associations agréées de consommateurs.

b) La procédure d'élaboration des avis

L'article L. 1323-4 du code de la santé publique dispose que « pour évaluer les risques sanitaires et nutritionnels, l'agence est assistée par des comités d'experts spécialisés ». Au nombre de dix, ces comités couvrent les différents domaines de compétence de l'AFSSA : nutrition humaine, santé animale, biotechnologie, eau... Chacun de ces comités est composé de spécialistes choisis, ainsi que l'a indiqué Mme Pascale Briand devant la mission « par sélection après appel à candidatures, en équilibrant les compétences jugées nécessaires dans chaque domaine ».

Le dossier de la grippe aviaire est suivi par CES « santé animale », à propos duquel Mme Pascale Briand a précisé : « Composé d'un président et de quinze membres nommés par le Ministre sur proposition de l'agence, il peut, en cas de besoin, constituer des groupes de travail dont les membres sont choisis en concertation avec l'AFSSA et nommés par le directeur de l'établissement. Nous avons ainsi un groupe de travail, présidé par le chef du laboratoire de l'unité « grippe aviaire » à Ploufragan et qui réunit des ornithologues, des virologistes humains et animaux, etc. ».

S'agissant de la procédure applicable en cas de saisine, Mme Briand a apporté les indications suivantes : « Une saisine qui arrive est aussitôt enregistrée au niveau du CES ; le travail est alors confié à des rapporteurs et, lorsque le sujet le justifie, à un groupe de travail. Le but est d'avoir une mobilisation suffisante pour répondre dans les délais, tout en assurant une exploration du sujet aussi vaste que possible. Ces premiers travaux sont menés avec un appui et une coordination scientifiques assurés par les unités de la direction de l'évaluation des risques. Un rapport est ensuite établi au niveau du CES qui se prononce sur un avis, autrement dit sur un texte qu'il valide avant de le faire porter à la signature du directeur de l'agence ».

Pour les cas d'urgence, qui appellent une réponse rapide de l'AFSSA, une procédure moins lourde est prévue, que Mme Briand a ainsi décrite : « Pour les saisines où le délai de réponse est très court - vingt-quatre ou quarante-huit heures -, nous avons une procédure d'urgence : les réunions font place à des contacts téléphoniques entre experts, sachant toutefois que, compte tenu de notre mobilisation sur ce sujet depuis maintenant plusieurs années, et qui s'est encore intensifiée ces derniers mois, nous disposons d'ores et déjà d'une base de réflexion importante ». L'Agence peut ainsi faire preuve d'une grande réactivité et fournir aux pouvoirs publics, dans des délais très courts, une expertise aussi complète que possible, prenant en compte les données scientifiques les plus récentes.

Sur le dossier de la grippe aviaire, Mme Pascale Briand a observé que « l'AFSSA a su faire preuve de réactivité face à la crise récente, en multipliant les réunions des CES et des groupes de travail, et en mettant rapidement en place une cellule d'appui ou d'urgence afin de coordonner les travaux et de répondre le plus rapidement possible aux demandes dont nous étions saisis - une dizaine, dont la première portait sur l'évaluation du risque de contamination de la faune sauvage en raison de flux migratoires. Sur ce point, nous avons répondu tout en soulignant que le rôle des flux migratoires n'était qu'une hypothèse parmi d'autres, dont celle, évoquée à maintes reprises, d'une contamination liée aux transports de volailles. L'analyse des foyers survenus en Russie justifiait, par exemple, de relativiser l'hypothèse des flux migratoires, compte tenu d'autres éléments, en particulier la localisation des foyers le long du Transsibérien. Notre souci, à cet égard, a toujours été de ne jamais accorder un poids excessif à une hypothèse donnée, sans se préoccuper des autres points méritant attention, pour ne pas tirer de conclusions qui auraient pu poser problème par la suite ».

L'Agence a été également appelée à émettre des avis sur des sujets très spécifiques, comme l'augmentation du risque liée à l'apparition de nouveaux foyers en Turquie et en Roumanie, les risques liés à l'importation de guano ou la vaccination des volailles domestiques. Mme Pascale Briand a indiqué que l'Agence s'était auto-saisie « de la question de l'aggravation de la situation sanitaire en Turquie et aux confins de l'Europe, en insistant sur le déficit d'information, et particulièrement sur le manque cruel de données de contexte et d'épidémiosurveillance dans les pays touchés et à leur périphérie ».

Il faut souligner que l'AFSSA mène à bien ses missions avec des moyens qui restent modestes, ainsi que l'a noté Mme Pascale Briand : « Les forces mobilisées sur ce sujet à l'AFSSA se résument à une quinzaine de personnes, en première ligne les experts mobilisés dans les CES ; encore avons-nous procédé par redéploiement, en renforçant l'équipe du laboratoire de Ploufragan, autrement dit en anticipant sur des moyens supplémentaires annoncés ». Votre rapporteur tient à rendre un hommage particulier aux personnels de l'AFSSA, qui conduisent depuis des années des travaux délicats dans un contexte difficile, avec un enjeu capital.

1.-2. Les avis successifs de l'AFSSA sur l'influenza aviaire

L'avis rendu par l'AFSSA le 25 août 2005 est le premier d'une longue série, de l'ordre de la quinzaine. Il est d'une grande importance car il a servi de point de départ à la mise en œuvre par le Gouvernement d'un dispositif de prévention qui, sur certains points, est même allé au-delà des recommandations de l'AFSSA, au nom du principe de précaution. Compte tenu des nombreuses incertitudes scientifiques qui subsistaient à l'époque - toutes, d'ailleurs ne sont pas levées encore aujourd'hui - le Gouvernement a opté pour une sécurité maximale et a maintenu par la suite le cap qu'il avait choisi, en dépit des critiques que son action a suscitées ici ou là : l'évolution de la situation lui a rétrospectivement donné raison.

a) L'avis du 25 août 2005

On trouvera, ci-après, le texte de l'avis que l'AFSSA a rendu, après avoir été saisie par les Ministres chargés de la santé et de l'agriculture, sur l'évaluation du risque d'introduction par l'avifaune, et en particulier par les oiseaux migrateurs, de virus Influenza hautement pathogènes pour les espèces domestiques ou pour l'homme :

« Considérant la situation depuis 2003 d'épizootie de grippe aviaire se propageant dans le sud est asiatique et les évènements tout récemment décrits (mortalité d'oiseaux sauvages due à un virus Influenza H5N1 en Sibérie, en Mongolie, et dans le Nord de la Chine ; épizootie d'Influenza H5N1 en Russie et au Kazakhstan)...

« Considérant que les migrations d'oiseaux d'est en ouest, comme d'ouest en est, sur de longues distances sont globalement très rares, que les flux d'oiseaux migrateurs de Sibérie orientale, de Chine et de Mongolie ont lieu plutôt vers l'Océanie, l'Asie du Sud-Est et l'Inde, que ceux de Sibérie occidentale plutôt vers la mer Caspienne, la péninsule arabique, le Sinaï, l'Ethiopie et plus généralement l'Afrique ;

« Considérant qu'en revanche des flux migratoires importants de populations d'oiseaux d'Europe occidentale appartenant à des espèces très diversifiées, migrent vers des zones africaines où elles peuvent rencontrer et cohabiter pendant l'hivernage avec des populations d'oiseaux d'Europe de l'Est, de Russie et d'Asie, rendant l'inter-contamination par des virus Influenza aviaires possible, notamment lors des rassemblements autour des plans d'eau ;

« Considérant que même si les populations d'Europe occidentale de quelques rares espèces de canards (fuligules, milouin et morillon) peuvent, pour une faible part de leurs effectifs (environ 10%), migrer vers l'Europe de l'Est et la mer Caspienne, le comportement de ces canards plongeurs rend le risque de contact avec des volailles domestiques très faible ;

« Considérant que les données actuellement publiées relatives à l'isolement de virus Influenza Aviaires Hautement Pathogènes (IAHP) à partir de l'avifaune i) concernent seulement des oiseaux morts, ii) qu'il n'a, à ce jour, jamais été décrit dans les conditions naturelles d'oiseaux sauvages vivants et porteurs sains de virus IAHP, iii) que dans les essais très limités d'infection expérimentale, il n'a pu être montré qu'une réplication virale très faible associée à une absence de signes cliniques ou une expression clinique faible, limitée à quelques espèces de passereaux et de mouettes, qu'expérimentalement la virulence des virus H5N1 asiatiques pour les canards colverts s'est considérablement accrue, et iiiii) que seuls des virus Influenza faiblement pathogènes (IAFP) - présents par ailleurs sur nos espèces d'avifaune autochtone - ont été isolés d'oiseaux sauvages vivants ;

« Considérant, dans l'état actuel des connaissances, qu'il est très peu probable qu'un oiseau sauvage, contaminé par un virus Influenza hautement pathogène, donc malade, puisse néanmoins migrer sur de longues distances ;

« Considérant que les flux majeurs de migrations traversant l'Europe et plus particulièrement la France, le long de la façade atlantique et de l'axe Rhin-Rhône, sont susceptibles de concerner des zones d'élevage plein air, notamment de palmipèdes gras (élevés pour le gavage) et de gibiers, et le caractère mouvant de ces « couloirs » qui ne sont néanmoins pas des voies de circulation strictement délimitées ou strictement suivies ...

« Le groupe d'expertise collective d'urgence estime que :

- le risque d'introduction directe par l'avifaune, et en particulier par les oiseaux migrateurs, sur le territoire national, à partir des foyers asiatiques incluant les cas récents identifiés en Sibérie, de virus Influenza hautement pathogènes pour les espèces domestiques et/ou pour l'homme, est nul à négligeable,

- le risque d'introduction indirecte sur le territoire national à partir de zones africaines de migration communes à différentes espèces en hivernage, est réel,

sous réserve néanmoins de la possibilité de contamination entre espèces d'oiseaux appartenant à des familles voire à des biotopes différents, (exemple : passage des anatidés vers les limicoles, voire les passereaux). Il est néanmoins estimé modéré, tant qu'il n'est pas décrit d'oiseaux sauvages porteurs sains de virus Influenza Hautement Pathogènes et donc capables de migrer. Ce risque est néanmoins différé au plus tôt au printemps 2006, lors du retour vers l'Europe, des oiseaux ayant hiverné en Afrique,

- le risque d'exposition des volailles domestiques à un virus IAHP qui aurait été malgré tout introduit par des oiseaux migrateurs, ne peut actuellement être évalué qu'au regard des connaissances acquises et des données disponibles, pour la plupart, relatives à des virus Influenza aviaires faiblement pathogènes.

« Cette approximation étant relevée, le risque d'exposition, au regard des résultats des enquêtes de terrain, ciblées et non exhaustives, est estimé :

« élevé pour les élevages plein air de canards à gaver,

« faible à très faible pour les élevages plein air de l'espèce Gallus gallus,

« _inconnu (ou insuffisamment connu) pour les élevages plein air de gibier, de pintades, de dindes et d'autruches pour lesquelles, on ne dispose pas ou peu de résultats d'enquêtes,

« faible pour les élevages de volailles conduits en claustration (à l'exception des élevages fermés faisant usage d'eau issue d'étangs voisins susceptibles d'héberger des oiseaux migrateurs et des élevages de canards reproducteurs pour lesquels le risque n'a pas encore été évalué) ; »

« En conséquence, sous réserve que l'extrapolation des connaissances acquises avec des virus Influenza aviaires faiblement pathogènes soient valables pour des virus hautement pathogènes, le risque de contamination d'élevages domestiques, résultat de la combinaison de deux probabilités associées à deux évènements devant survenir simultanément (la probabilité d'introduction et la probabilité d'exposition), peut être estimé comme suit :

- modéré pour les élevages plein air de canard,

- faible pour les élevages plein air de l'espèce Gallus gallus,

- inconnu pour les autres productions. »

Toutefois, l'AFSSA recommandait, « du fait de données manquantes capitales,

-- que des études complémentaires notamment en épidémiosurveillance soient :

- menées sur une plus large palette d'espèces d'oiseaux migrateurs (incluant les anatidés déjà partiellement étudiés) appartenant à des familles diversifiées et jugées pertinentes, et en prenant aussi en compte les migrations de printemps au retour d'Afrique,

- étendues à l'ensemble des productions des filières avicoles élevées en plein air (notamment gibiers),

- renforcées par une surveillance virologique des productions les plus à risque de contamination (canards notamment) ainsi que de certaines catégories de population d'oiseaux pouvant servir de sentinelles, tels que les oiseaux utilisés à la chasse comme « appelants »,

-- qu'une évaluation des risques de contacts directs ou indirects entre les volailles plein air et l'avifaune soit conduite dans le cadre d'une étude sur des élevages plein air ciblés, et ce afin de mieux cerner le risque d'exposition des volailles domestiques,

_-- qu'une attention particulière soit portée aux élevages fermés utilisant comme eau de nettoyage et/ou d'abreuvement, des eaux de surface provenant de plans d'eau pouvant héberger des espèces d'oiseaux migrateurs,

-- qu'il soit rappelé que l'usage des appelants par les chasseurs reste une pratique à haut risque au regard du risque Influenza aviaire, que les animaux servant d'appelants ne doivent pas être entretenus au contact direct ou indirect de volailles domestiques ou de toute autre espèce réputée sensible ».

b) Les avis ultérieurs de l'AFSSA

Le site Internet de l'AFSSA mentionne pas moins d'une trentaine d'avis ou de prises de positions de l'Agence sur la question de l'influenza aviaire depuis août 2005. Mais Mme Pascale Briand a fait observer à la mission que l'AFSSA s'était penchée sur le dossier de la grippe aviaire bien avant que la situation ne s'aggrave : « l'Agence s'était déjà auto-saisie de cette affaire et avait produit un rapport, publié en 2002 sous le titre : Le risque de transmission à l'homme des virus influenza aviaire, qui faisait le point sur une série de questions - risques de transmission du virus à l'homme, populations humaines à risques, incidences possibles de la vaccination, aviaire notamment, etc. L'AFSSA travaille donc depuis longtemps sur le sujet ».

Parmi les derniers avis rendus par l'AFSSA ces dernières semaines, votre Rapporteur en mentionnera ici cinq, qui portent sur des sujets particulièrement importants.

-- la vaccination des élevages : l'avis du 3 novembre 2005

Dans son avis du 25 août 2005, l'AFSSA avait abordé la question de la vaccination des élevages domestiques français : elle « n'est actuellement envisageable que si la menace d'exposition (des élevages) se précisait, ou pour protéger au printemps les bandes plein air des espèces identifiées à risque (canard). Les critères d'alerte pour déclencher cette vaccination restent par ailleurs à définir avec précision ». Pour les experts de l'AFSSA, l'un de ces critères pouvait être la détection du H5N1 dans la faune sauvage ou domestique de pays de l'Europe de l'Est. Ils considéraient, en revanche, comme envisageable la vaccination des canards prêts à gaver, sous certaines conditions.

Dans les semaines qui ont suivi cet avis, l'AFSSA a accumulé des données nouvelles qui l'ont conduite à réévaluer sa position sur la vaccination des élevages. Son avis du 3 novembre 2005 souligne que celui du 25 août était « partiel et non définitif », relevant qu'il n'y avait pas, à l'époque, de foyers d'influenza aviaire en Europe ni, par ailleurs, de preuves de la transmission du H5N1 par des oiseaux migrateurs apparemment sains. Depuis, il est apparu que les oiseaux sauvages étaient probablement impliqués dans la diffusion du virus ; au surplus, des foyers d'influenza aviaire ont été détectés en Europe de l'Est.

Dans l'avis rendu le 3 novembre, l'AFSSA considère le recours à la vaccination comme possible dans certaines conditions, distinguant la vaccination préventive de celle d'urgence.

Pour la première, l'Agence estime que « Seule la vaccination préventive de canards prêts à gaver avec un vaccin à virus inactivé conférant une protection suffisante et permettant de différencier les canards vaccinés des canards infectés par le virus H5N1 HP (hautement pathogène) peut être envisagée. Cette vaccination devrait être initiée, en tenant compte des délais d'administration vaccinale et de développement de l'immunité protectrice, dès lors que des observations laissent à penser que les courants migratoires Est-Atlantique ou Rhin-Rhône sont contaminés (notamment succession de foyers en France ou dans des pays de l'Union européenne situés sur ces axes sans qu'une source imputable à une cause autre que les oiseaux migrateurs puisse être invoquée). Cette vaccination pourrait se limiter aux départements de Vendée (85) et de Loire Atlantique (44), éventuellement des Landes (40), qui cumulent les deux types de risques, contamination et dissémination ».

Pour ce qui concerne la vaccination d'urgence : « (...) en cas d'apparition de foyers dans une zone de forte densité avicole et d'insuffisance avérée de l'efficacité des seules mesures de police sanitaire révélée par la multiplication dans le temps et l'espace des foyers, une vaccination d'urgence en anneau devra être envisagée, avec le souci de préserver prioritairement les lignées génétiques des élevages de sélection ainsi que les volailles sensibles et/ou à durée de vie longue et/ou à haute valeur économique (reproducteurs et multiplicateurs des espèces poule, dinde, canard, ainsi que les pondeuses, et éventuellement les dindes de chair) ».

-- une réévaluation du risque de propagation du virus H5N1 : l'avis du 14 février 2006

Saisie le 10 février par le ministère de l'agriculture et de la pêche d'une demande de réévaluation de ses avis précédents, à la suite de la découverte de cas d'influenza aviaire, d'une part au Nigéria, d'autre part en Grèce et en Italie, l'Agence, qui s'était, au demeurant, auto-saisie la veille de cette question, a rendu un nouvel avis le 14 février 2006.

Des données nouvelles ont conduit l'AFSSA à faire évoluer sa position par rapport à celle qu'elle avait exprimée dans son avis du 25 août 2005 : d'abord, l'apparition de foyers de grippe aviaire en Afrique ; ensuite, la mise en évidence d'oiseaux sauvages apparemment sains mais porteurs et/ou excréteurs du virus H5N1, rendant plausible l'hypothèse de la transmission du virus sur le longues distances par les oiseaux migrateurs ; un hiver particulièrement rigoureux en Europe de l'Est, qui a sans doute amené des oiseaux non migrateurs à se déplacer vers l'Europe occidentale.

Pour toutes ces raisons, l'AFSSA a considéré que « Dès lors, le risque d'introduction de virus Influenza aviaire H5N1 HP (hautement pathogène) par les oiseaux de l'avifaune sauvage, notamment par les espèces migratrices, est considéré comme aggravé par rapport à l'évaluation conduite au mois d'août 2005 (avis 2005-SA-0258), et les mesures de protection de l'avifaune domestique par rapport à une telle introduction doivent être réexaminées, voire renforcées ». Les experts de l'Agence, « considérant le risque aggravé de contamination de l'avifaune française » ont donc recommandé le confinement général des oiseaux d'élevage et, dans les zones exposées où le confinement ne peut être envisagé, la vaccination préventive. L'avis distingue les élevages de volailles, ceux de basse-cour et les espèces d'oiseaux rares détenus par des zoos ou des parcs ornithologiques :

« - pour les élevages de volailles :

o Le respect de l'ensemble des mesures de biosécurité (annexe de l'avis 2005-SA-0318 : Cf. annexe 3) sur tout le territoire et de privilégier l'application de la claustration lorsqu'il est possible de la mettre en œuvre ;

o L'obligation de claustration totale, autant qu'il est possible, des volailles dans les zones humides à risque (annexe 1 et annexe 2) ainsi que dans les trois départements (Landes, Loire-Atlantique, Vendée) à très haute densité d'élevages d'anatidés ;

o La vaccination préventive des espèces (canards, oies) pour lesquelles la claustration ne pourrait pas être mise en oeuvre, avec un vaccin à virus inactivé, assortie de la mise en place d'une surveillance post-vaccinale, dans les zones humides à risque des départements (Landes, Loire-Atlantique, Vendée) à très haute densité d'élevages d'anatidés. Cette vaccination devrait être initiée dès que possible, compte tenu des délais d'administration vaccinale et de développement d'une immunité protectrice par les oiseaux vaccinés ;

- pour les élevages de basse-cour :

o Un recensement des élevages de basse-cour sur l'ensemble du territoire, accompagné par un suivi systématique de ces élevages par un vétérinaire sanitaire ;

o L'application des mêmes mesures de biosécurité et de confinement que pour les élevages de volailles ;

o Une vaccination préventive faite par un vétérinaire sanitaire, lorsque le confinement n'est pas possible dans les zones humides des trois départements à très haute densité d'élevages d'anatidés, assortie d'une surveillance post-vaccinale ;

- pour les espèces d'oiseaux rares détenues par les parcs ornithologiques et zoologiques à des fins de démonstration pour le public :

o La vaccination des oiseaux qui ne peuvent pas être confinés, maintenus dans toute la mesure du possible dans des conditions telles que tout contact direct avec les volailles domestiques ou avec les oiseaux sauvages libres puisse être exclu. ».

Au vu de ces recommandations, le Gouvernement a pris dès le lendemain, le 15 février, un arrêté ordonnant le confinement sur l'ensemble du territoire national et organisant la vaccination de certains élevages dans plusieurs départements français : votre Rapporteur reviendra plus loin sur cet arrêté.

-- les risques de contamination humaine : trois avis plutôt rassurants

L'avis du 21 février 2006 sur le risque sanitaire présenté par les pigeons des villes

L'Agence a été saisie, le 2 février, d'une demande d'évaluation du risque sanitaire représenté par les pigeons, canards ou cygnes détenus dans les jardins publics pour les citadins et les professionnels intervenants dans ces jardins.

Dans son avis rendu le 21 février, l'AFSSA évalue « en l'état actuel des mesures de surveillance et de maîtrise, le risque sanitaire représenté par les cygnes, canards ou pigeons qui seraient infectés par un virus influenza aviaire hautement pathogène (H5N1 HP) lignée asiatique, détenus dans les jardins publics ou les parcs urbains, vis-à-vis des professionnels et des usagers, comme nul à négligeable ».

Au-delà de la problématique « grippe aviaire », la surpopulation de pigeons dans les centres urbains présente de sérieux inconvénients, notamment d'ordre sanitaire. Les membres de la mission ont exprimé le souhait qu'une solution soit trouvée à terme pour réguler la présence des pigeons dans les villes.

L'avis du 26 février 2006 sur la consommation de denrées issues de volailles

Au printemps 2005, l'Agence s'était auto-saisie de l'évaluation du risque de transmission de l'influenza aviaire lors de l'ingestion de denrées animales ou de denrées alimentaires d'origine animale issues de volailles ou de gibier à plume. Elle entendait réactualiser la réponse qu'elle avait donnée en 2000 sur la question.

Le 23 février 2006, l'AFSSA a rendu un avis plutôt rassurant, considérant que si des foyers de grippe aviaire devaient apparaître sur le territoire national, la probabilité de contamination du consommateur par ingestion de denrées serait :

« -- pour tous les produits consommés cuits, quelles que soient leur origine et leur nature : nulle ;

« -- pour les produits consommés sans traitement thermique préalable ou ayant subi un traitement d'efficacité non connue vis-à-vis des Influenzavirus :

● pour les produits issus d'élevage professionnel :

·__ pour les oeufs, viandes, et produits transformés issus de volailles d'espèces sensibles (Gallus gallus, dindes, pintades, faisans, perdrix, cailles), ou d'espèces très peu réceptives (pigeons) : nulle ;

·__ pour les produits issus d'espèces peu sensibles (canards, oies, autruches) : nulle à négligeable ;

● pour les produits issus de basse-cour familiale :

·__ pour les oeufs, viandes : nulle à négligeable ».

Dans ces conditions, l'avis indique que les experts qui ont travaillé sur le sujet « ne recommandent pas de mesures particulières concernant la consommation des produits alimentaires issus de volailles et de gibier à plume chassé et ce, même dans l'hypothèse où des foyers d'Influenza aviaire apparaîtraient chez les volailles sur le territoire national. Néanmoins, pour éviter une éventuelle contamination par voie non alimentaire (nasale ou oculaire) à partir de volailles de basse-cour et de gibier à plume issu de la chasse, les mesures d'hygiène générales habituelles doivent être appliquées lors de leur préparation (notamment lors des opérations de plumaison et d'éviscération) et au cours de la manipulation des denrées ».

L'avis du 3 mars 2006 sur le rôle des chats comme vecteurs possibles du virus et source de contamination

L'Agence a évalué, d'une part, le risque de contamination des chats par le virus H5N1 hautement pathogène, d'autre part, le risque sanitaire que les chats pourraient représenter pour les élevages et les basses-cours ainsi que pour l'homme. Elle a naturellement intégré, dans son évaluation, la découverte en Allemagne, quelques jours plus tôt, le 28 février, d'un chat mort porteur du H5N1.

Dans son avis, l'AFSSA conclut :

« - on ne peut pas exclure le portage passif du virus H5N1 HP par le chat, comme pour d'autres espèces animales pouvant entrer en contact avec des oiseaux infectés. Cependant ce phénomène, qui a pu avoir lieu depuis le début de la panzootie notamment dans les pays asiatiques, n'a pu être démontré scientifiquement et mis en cause épidémiologiquement dans la transmission du virus à l'Homme.

- la transmission active du virus à l'homme supposerait qu'un chat soit infecté et qu'il puisse excréter le virus H5N1 en quantité suffisante dans des conditions de contact suffisamment étroit pour infecter un être humain exposé. Dans les conditions naturelles, l'ensemble des éléments disponibles ne permet pas d'affirmer que la séquence complète de ces évènements ait jamais été réalisée. Elle reste néanmoins théoriquement possible, sans qu'en l'état actuel des connaissances, on puisse mieux en préciser la probabilité.

Au total, en combinant la probabilité d'émission de virus par le chat, la probabilité de contact efficace et la réceptivité de l'Homme au virus H5N1 HP, le risque d'infection de l'homme, à partir du chat, peut être estimé comme nul à négligeable. Il reste en tout état de cause inférieur au risque d'infection des oiseaux par le chat, en raison de la plus faible réceptivité de l'Homme ».

1.-3. Un renforcement des moyens de l'AFSSA dans la lutte contre la grippe aviaire

Pour faire face à l'augmentation du nombre d'analyses, l'AFSSA bénéficiera d'un financement exceptionnel de 830 000 euros. Mme Pascale Briand a indiqué à la mission : « On nous a annoncé un renforcement de nos moyens pour un montant de 830 000 euros, qui devrait normalement nous permettre de compléter des aménagements et surtout de recruter cinq personnes sur ce sujet. Mais comme nous ne pouvions pas attendre, nous avons redéployé en anticipant cette augmentation de moyens ; autrement dit, à défaut de monter en puissance, nous nous sommes adaptés pour répondre à la situation actuelle. Ajoutons que le renforcement de l'appui scientifique et technique - tests et diagnostics - ne doit pas se faire au détriment de notre potentiel de recherche, notamment en vaccinologie. D'où notre besoin urgent de ces cinq recrutements. Il faut également espérer que ces 830 000 euros ne sont pas accordés pour une seule année, mais bien intégrés en base, compte tenu de la durée prévisible de la crise ».

La crise actuelle montre la nécessité de renforcer, dans l'intérêt de la santé humaine, les recherches sur la santé animale : dans cette perspective, l'accroissement des moyens de l'AFSSA est une nécessité.

2. Une surveillance renforcée sur le terrain

2.-1. Des contrôles plus nombreux

Les épizooties passées ont montré que l'apparition d'une souche hautement pathogène survenait généralement quelques semaines à quelques mois après l'introduction d'une souche faiblement dans des élevages de dindes, de poulets ou de poules. Il est donc indispensable d'exercer une surveillance des élevages de volailles, afin de pouvoir repérer le plus tôt possible la présence du virus.

Cette surveillance est à la fois active et passive. La surveillance active des élevages est assurée par les services vétérinaires départementaux, organisée par le ministère de l'agriculture (direction générale de l'alimentation) et coordonnée scientifiquement par l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA). Elle a pour but de repérer la présence de souches H5 ou H7 apathogènes (ne provoquant aucun symptôme) dans les élevages des espèces les plus sensibles au virus, telles que les dindes, et dans des élevages de plein air exposés aux contaminations de la faune sauvage. Elle suit les lignes directrices de la Commission européenne, à laquelle un bilan annuel est adressé. Un échantillonnage de chaque type d'élevage « à risque » est réalisé en préservant une certaine représentativité de l'ensemble du territoire. Dans les élevages désignés, des prélèvements sont effectués et analysés régulièrement. En cas de résultat positif, des recherches sont engagées pour déterminer l'origine de la contamination et éviter qu'elle ne touche les élevages voisins.

La surveillance passive des élevages est réalisée par les éleveurs et par les vétérinaires disposant d'un mandat sanitaire. Les éleveurs sont sensibilisés aux critères d'alerte impliquant un appel de leur vétérinaire : il guettent toute anomalie susceptible d'être la manifestation d'un début d'influenza aviaire. Ils sont tenus de déclarer la suspicion au directeur départemental des services vétérinaires. La suspicion entraîne la séquestration de l'élevage et la mise en œuvre d'analyses. Les contraintes ne sont levées que lorsque tout risque d'infection a été écarté.

La surveillance active de l'avifaune sauvage est réalisée par des campagnes de prélèvements sur les oiseaux des espèces reconnues comme "réservoirs" des souches dites faiblement pathogènes des virus influenza, et par la conduite d'analyses en cas de mortalité significative inexpliquée.

Quant à la surveillance passive de l'avifaune sauvage, elle permet de repérer les cas de mortalité anormale et de recueillir, aux fins d'analyse, les cadavres d'oiseaux.

Une veille épidémiologique est assurée au niveau mondial par l'Office international des épizooties (OIE), avec laquelle le ministère chargé de l'agriculture est en liaison permanente.

Devant la mission, le Ministre de l'agriculture a confirmé que la surveillance sur le terrain avait été sensiblement renforcée depuis le mois d'août 2005 : « (L'alerte précoce repose aussi) sur un programme de surveillance des oiseaux sauvages et domestiques, mis en place en France depuis 2000 et renforcé dès le mois d'août 2005. Il s'agit tout à la fois d'une surveillance active - des oiseaux sauvages sont capturés, des prélèvements sont analysés, et des élevages sont inspectés - et d'une surveillance passive : toute mortalité anormale d'oiseaux sauvages ou domestiques fait l'objet d'une enquête épidémiologique et d'analyses. En 2005, 1 500 oiseaux sauvages et plus de 1 200 élevages ont fait l'objet d'une surveillance sans que le virus H5N1 de souche asiatique n'ait été détecté ».

Par ailleurs, au cours de l'année 2005, compte tenu de l'évolution défavorable de la situation épidémiologique internationale, il a été décidé de renforcer le plan de surveillance, notamment en augmentant sensiblement - de 118 à 300 - le nombre de prélèvements dans les élevages de canards, et en élargissant le champ des espèces couvertes (pintades, cailles, tous les élevages de canards reproducteurs).

2.-2. Les interventions complémentaires de différents acteurs

Un maillage serré du territoire national garantit une surveillance de qualité des oiseaux sauvages et domestiques. Il résulte de l'action concomitante et coordonnée notamment des vétérinaires, des chasseurs et des éleveurs.

a) Les vétérinaires

Près de 5 000 agents du ministère dont un millier de vétérinaires sont présents en permanence sur le terrain : dans les élevages, les abattoirs, les établissements agroalimentaire, aux frontières. Ce sont des spécialistes de la sécurité sanitaire des aliments. Ils sont en alerte permanente 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7. Leur action s'organise autour de 5 axes : détection de toute suspicion ; mise en oeuvre des plans d'urgence ; participation aux exercices de simulation organisés régulièrement dans tous les départements pour améliorer ces plans et préparer les services à agir et réagir en temps réel ; surveillance aux frontières, dans les 33 postes d'inspection frontaliers ; surveillance des élevages domestiques et de la faune sauvage.

De plus, 8 600 vétérinaires praticiens titulaires d'un mandat sanitaire assurent un rôle de surveillance pour les services vétérinaires sur l'ensemble du territoire, tout au long de la chaîne de production, des élevages à la distribution.

La mobilisation et la compétence des vétérinaires engagés dans la lutte contre l'influenza aviaire sont évidentes. M. Denis Lambert⁸⁵  leur a d'ailleurs rendu hommage devant la mission : « Je veux simplement qu'on dise et redise clairement que la situation est sous contrôle, que les vétérinaires et les services de l'État font parfaitement leur travail et qu'ils sont capables d'éradiquer cette épizootie comme ils l'ont démontré dans d'autres occasions. Ce n'est pas assez dit ».

b) Les chasseurs

On compte en France environ 1.400.000 chasseurs. C'est sur eux que repose principalement la surveillance de l'avifaune sauvage. Ils sont structurés autour de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCSF).

Devant la mission, M. Jean-Roch Gaillet a ainsi décrit le rôle de l'Office : il se décompose « entre une surveillance dite passive, par le biais du réseau SAGIR⁸⁶, qui consiste à collecter les animaux morts ou gravement malades, et une surveillance active sur des oiseaux collectés par piégeage, à fins de baguage, ou tués à la chasse, donc vivants ou collectés juste après leur mort ».

S'agissant du réseau SAGIR, M. Gaillet a donné les précisions suivantes : « Créé en 1986, le réseau SAGIR, qui a été beaucoup sollicité depuis le mois d'août, collecte en gros 4 000 animaux malades ou morts chaque année, dont environ 15 % d'oiseaux, grâce à des interlocuteurs techniques présents sur le terrain, à raison de deux par départements : un dans chaque fédération départementale des chasseurs et un dans chaque service départemental de l'ONCFS, ce qui témoigne de la collaboration, indispensable, entre les fédérations de chasseurs et l'Office. Les Ministres de l'agriculture successifs ont eu beaucoup de chance de pouvoir recourir aux services de ces personnes pour un travail qui, autrement, aurait dû être demandé à la puissance publique. Cette liaison entre l'associatif et le public se passe globalement bien depuis 20 ans. Du point de vue du financement, les fédérations départementales supportent le coût des analyses de base, effectuées dans les laboratoires départementaux, qui sont sous la responsabilité des conseils généraux depuis les lois de décentralisation de 1981 et 1983. Il n'en reste que cinquante-cinq, qui assurent avec compétence leur travail en matière de santé animale - les autres ne s'occupent malheureusement plus que d'hygiène alimentaire ou ont tout simplement disparu.

« Les cadavres sont amenés par les interlocuteurs techniques au laboratoire, systématiquement accompagnés d'une fiche SAGIR pré-numérotée, ce qui permet de ne pas perdre d'informations en cours de route. En cas de suspicion d'influenza aviaire, le laboratoire transmettra les prélèvements adéquats auprès d'un des six laboratoires départementaux spécialisés dans la recherche du virus, qui procéderont à un premier screening, le processus se terminant au laboratoire de l'AFSSA à Ploufragan où peuvent être effectuées les analyses finales de typage de virus ».

« Ensuite, toutes les données produites par les laboratoires départementaux comme par les laboratoires de référence, dont celui de Ploufragan, sont encodées dans une base de données nationale au laboratoire de l'AFSSA-Nancy... »

« Afin de ne pas saturer le laboratoire de Ploufragan par un trop grand nombre d'analyses, a été mis en place un réseau de premier tri effectué dans six laboratoires départementaux, installations « top niveau » situées dans des départements d'élevage (Ain, Côte d'Or, Côte d'Armor, Touraine, Landes et Loire-Atlantique), qui recevront les oiseaux entiers ou simplement un prélèvement par écouvillonnage - opération simple qui consiste à passer un coton-tige dans le derrière de l'oiseau et éventuellement dans la trachée. Dès qu'il y aura une véritable suspicion d'influenza aviaire, on ne pourra plus passer par Chronopost ou les transporteurs classiques. Il faudra recourir au transport sécurisé, dont le prix est de l'ordre de 1.000 euros, sauf à l'assurer soi-même, en mobilisant pendant une journée un technicien et sa voiture. Le coût devra être pris en charge par le ministère de l'agriculture car on ne peut demander aux fédérations de chasseurs de le supporter ».

c) Les éleveurs de volailles

On compte, en France, environ 14.000 éleveurs et un peu plus de 15,2 millions de mètres carrés de bâtiments d'élevage, dont près de 4,3 millions dédiés au label (source : www.volaille-française.fr).

Il est évident que les éleveurs, au contact quotidien avec leurs oiseaux, sont particulièrement à même de remarquer tout comportement anormal dans l'élevage pouvant laisse supposer une contamination par le virus de l'influenza aviaire. Comme l'a fait observer M. Denis Lambert à la mission, « L'influenza aviaire chez la volaille existe depuis cinquante ans et les professionnels en ont une excellente maîtrise ». M. Michel Prugue⁸⁷  s'est dit, pour sa part, totalement confiant dans la capacité de ses collègues éleveurs, « par une surveillance visuelle permanente et une remontée d'informations quotidienne », à « détecter un élevage suspect en temps réel et de prendre immédiatement les mesures adaptées - comme nous le faisons du reste pour toutes les autres maladies. Ceux qui ne connaissent pas le monde agricole peuvent être surpris d'une telle rapidité de réaction : mais c'est notre lot quotidien. Nous sommes surpris que cela surprenne... ».

Au demeurant, les éleveurs sont soumis à une obligation de déclaration de tout signe clinique évocateur de l'influenza aviaire : cette maladie est, en effet, réglementée et la non-déclaration est sanctionnée.

Pour assurer la surveillance des élevages dans les meilleures conditions possibles, les éleveurs se sont organisés, au niveau départemental, en « groupements de défense sanitaire », agréés par le Ministre de l'Agriculture, et qui réunissent les éleveurs français et leurs partenaires (services vétérinaires, organisations agricoles, vétérinaires libéraux et laboratoires départementaux) ; créés pour relayer l'action des services vétérinaires dans l'éradication des maladies animales contagieuses à l'homme (zoonoses), ils ont développé des plans de lutte collective contre des maladies animales entraînant des pertes économiques pour l'éleveur ou lui fermant des portes commerciales. Pour M. Bernard Vallat : « Le système français des groupements de défense sanitaire, dans lesquels les éleveurs organisent eux-mêmes des actions de formation à l'intention des adhérents, est (...) un des meilleurs du monde et je m'efforce de le promouvoir au niveau mondial ».

3. La mise au point de plans d'intervention et d'exercices réguliers de simulation

Le plan gouvernemental de prévention et de lutte « pandémie grippale » du 6 janvier 2006, qui remplace celui du 11 octobre 2004, prévoit, en cas de détection d'un cas suspect d'influenza aviaire, la mise en œuvre d'un plan d'intervention, selon un protocole établi par un plan d'urgence national qui indique les actions à conduire en cas de suspicion ou de confirmation d'un foyer d'influenza aviaire dans un élevage.

3.-1. Un dispositif déconcentré sous la forme de plans d'urgence particuliers départementaux

Le plan d'urgence national est décliné au niveau départemental sous la forme de plans d'urgence particuliers qui prévoient :

1. les actions à conduire en cas de suspicion ou d'infection d'un ou de plusieurs élevages, y compris les mesures spécifiques à prendre dans les établissements hébergeant des oiseaux de lignée ou d'espèce rare et/ou protégée ;

2. les acteurs, y compris les prestataires de services privés, leur rôle et leur protection ;

3. les stocks de matériels, de produits et d'équipements de protection individuelle ;

4. les actions de préparation comme le recensement des élevages, la formation et la sensibilisation des acteurs, des exercices.

Les plans départementaux se traduisent par des protocoles de sécurité sanitaire précis, régulièrement testés, aussitôt mis en œuvre en cas de détection d'un cas d'influenza aviaire. Les agents de la Direction départementale des services sanitaires (DDSV) interviennent sur l'élevage infecté pour empêcher la propagation du virus à d'autres élevages et éviter la transmission du virus aux personnes les plus exposées, c'est-à-dire les personnes qui travaillent dans l'élevage et les équipes spécialisées qui interviennent dans la zone contaminée.

3.-2. Un dispositif contraignant

Le dispositif découlant des plans départementaux obéit, conformément au schéma national, à une gradation de mesures variant selon qu'il s'agit d'une simple suspicion ou d'un foyer avéré. Il correspond à la pratique habituelle en matière de lutte contre les épizooties.

-- Mesures en cas de suspicion d'influenza aviaire dans un élevage de volailles

Dès l'apparition d'un cas suspect il est possible pour l'autorité préfectorale de promulguer un dispositif contraignant pouvant aller jusqu'à l'abattage. Pendant cette phase, le préfet conserve un certain pouvoir d'appréciation.

Les principales mesures en cas de suspicion d'influenza aviaire dans un élevage de volailles sont les suivantes :

la prise d'un arrêté préfectoral de mise sous surveillance ;

la séquestration de l'élevage ;

les prélèvements pour analyses ;

la mise en place des dispositifs de contrôle de tous les mouvements (personnes, autres animaux, etc.) et de désinfection des véhicules qui sortent de l'élevage ;

une enquête épidémiologique visant à déterminer les élevages pouvant être à la source de l'infection, ceux pouvant avoir été contaminés à partir de cet élevage, et les produits et denrées ayant quitté l'élevage et pouvant être contaminés ;

Au-delà de ces mesures, en fonction de la plausibilité de l'infection et du risque de dissémination, peuvent être décidés l'abattage préventif et la mise en place de zones réglementées destinées à limiter les mouvements autour du foyer. Cette dernière mesure a été appliquée dans l'Ain, où est apparu le premier foyer de grippe aviaire, et où, immédiatement, l'abattage du cheptel et la mise en place d'un vide sanitaire de 21 jours dans l'exploitation ont été ordonnés.

-- Mesures en cas d'infection avérée (foyer confirmé)

Les mesures de police sanitaire mises en œuvre en cas d'infection avérée sont radicales car elles ont pour but de créer une barrière qui interdit toute diffusion de l'épizootie.

Les principales mesures prévues sont :

-- la prise d'un arrêté préfectoral portant déclaration d'infection ;

-- des mesures sur l'élevage infecté :

· en cas de virus hautement pathogène, l'abattage immédiat sur place des volailles ;

· la destruction des cadavres et de tous les produits ne pouvant être désinfectés ;

· le nettoyage et la désinfection des locaux ;

-- des mesures autour de l'élevage infecté : mise en place d'une zone de protection (rayon minimal de 3 kilomètres) et d'une zone de surveillance (rayon minimal de 7 kilomètres, incluant la zone de protection de 3 kilomètres) ; réglementation de la circulation à l'entrée et à la sortie de l'exploitation ; installation de pédiluves obligatoires pour les visiteurs (éleveur, vétérinaire,...) et de rotoluves contenant un désinfectant pour les véhicules entrant ou sortant de l'exploitation ; limitation des mouvements au strict nécessaire.

-- L'organisation administrative et financière du plan d'urgence départemental

Au niveau central, il faut noter que, face à l'épizootie de grippe aviaire, le Ministre de l'agriculture a décidé d'affecter un inspecteur vétérinaire à la préparation et au suivi des plans d'urgence au sein de l'administration centrale du ministère de l'agriculture, en liaison avec le Délégué interministériel à la lutte contre la grippe aviaire (DILGA).

Chaque direction départementale des services vétérinaires dispose, de longue date, d'un plan d'urgence lui permettant d'intervenir sous quarante-huit heures pour éradiquer le virus dans un foyer, en y abattant les volailles.

Les services vétérinaires sont équipés du matériel d'abattage adéquat mais également des équipements de protection - combinaisons, masques - nécessaires à ce type d'opérations.

Les moyens des directions départementales des services vétérinaires ont été récemment renforcés : 3 millions d'euros ont été affectés à l'éradication d'éventuels foyers. 260 000 masques de protection avaient été d'ores et déjà livrés en janvier 2006 à ces services.

Les équipes d'intervention ont trois missions précises : séquestrer l'élevage, établir un périmètre de protection et éradiquer le virus par l'abattage du troupeau. Toutes les volailles sont abattues sur l'élevage, les cadavres et les œufs sont détruits de manière à éliminer le virus.

L'euthanasie des volailles est organisée par le directeur départemental des services vétérinaires, sous la direction du préfet.

En outre, les services de l'Etat dans le département (DDASS, DDAF, gendarmerie, services de l'équipement, SDIS...) et, en tant que de besoin, ceux des collectivités territoriales concernées sont sollicités pour organiser la protection des personnes, contrôler les accès routiers, mettre en place la signalisation, etc.

L'État prend en charge les pertes subies par l'éleveur touché : valeur de remplacement des animaux abattus, compensation de la perte de production liée au blocage de l'exploitation, remboursement des produits et denrées détruits sur ordre de l'administration, et frais liés à la désinfection. L'État prend également en charge les visites vétérinaires de contrôle et les analyses de laboratoire.

3.-3. Une mobilisation des acteurs à travers des exercices de simulation

Les procédures prévues par les plans d'urgence sont parfaitement rodées, comme l'a souligné le Ministre de l'agriculture devant la mission : « Les plans d'urgence contre l'influenza aviaire sont inscrits de longue date dans les actions du ministère. Des sessions de formation et des exercices de simulation sont régulièrement organisés pour assurer le maintien du caractère opérationnel des plans d'urgence. Un exercice de simulation régional a eu lieu en Bretagne en novembre 2005. Quatre régions - Auvergne, Midi-Pyrénées, Pays-de-Loire et Rhône-Alpes - et la moitié des départements sont programmées pour un exercice en 2006. Le prochain aura lieu en Auvergne au mois de mars ». En outre, quatre-vingts sessions de formation seront organisées en France métropolitaine et dans les DOM-TOM pour les vétérinaires sanitaires.

Un exercice régional, auquel a assisté une délégation de la mission, s'est déroulé les 3 et 4 novembre en Bretagne, à Kergloff, pour « évaluer le volet santé animale des plans en tenant compte des aspects de santé publique, notamment pour la protection des personnes intervenantes dans les exploitations. (Cet exercice) relève d'une logique d'anticipation destinée à se préparer à faire face à l'éventualité d'une épizootie de type grippe aviaire dans un élevage breton » (communiqué de presse de la préfecture de la région Bretagne - 18 octobre 2005).

Exercice régional « grippe aviaire » 3 et 4 novembre 2005

dans la commune de Kergloff (Finistère)

Communiqué de presse - préfecture de la région Bretagne - 18 octobre 2006

Un scénario conçu spécialement par les services de l'Etat définit précisément la chaîne des opérations simulées pour restituer l'environnement d'une crise telle qu'elle pourrait se produire dans un contexte de suspicion de grippe aviaire.

Un scénario faisant intervenir tous les départements à partir d'un foyer finistérien.

Le scénario retenu pour cet exercice s'organise autour d'un foyer primaire de grippe aviaire «hautement pathogène» avec forte mortalité dans une zone dense d'élevage avicole du Finistère, limitrophe du Morbihan et des Côtes d'Armor.

Suspectant la contamination de certaines de ses volailles par le virus de la grippe aviaire un éleveur finistérien alerte la direction départementale des services vétérinaires. Il s'agit d'un élevage situé sur la commune de Kergloff qui a donné son accord pour participer à cette simulation. Un périmètre de surveillance est rapidement mis en place, touchant les départements limitrophes du Morbihan et des Côtes d'Armor. Un périmètre de protection plus rapproché de 3 km entoure l'élevage de Kergloff. L'élevage est situé à proximité d'un abattoir où ont été abattues au cours des semaines précédentes, des animaux provenant d'une zone où sévit une grippe aviaire hautement pathogène. Une enquête épidémiologique doit être réalisée pour rechercher les élevages en lien avec cette exploitation. Aucun cas de contamination à l'homme ne sera simulé ni testé à l'occasion de cet exercice à portée strictement animale.

A partir de ce foyer principal finistérien, l'exercice s'étendra rapidement aux trois autres départements bretons diversement concernés :

· Le Morbihan sera touché par le périmètre de surveillance de 10 km délimité autour du foyer initial.

· Les Côtes d'Armor, également concernés par le périmètre, présenteront deux élevages épidémiologiquement en lien avec l'élevage touché par le foyer primaire.

· L'Ille-et-Vilaine, situé hors périmètre, présentera également un site d'élevage lié épidémiologiquement avec l'élevage du Finistère.

Toutefois, pour éviter toute gêne excessive pendant le déroulement de l'exercice, le périmètre de protection de 3 km ne sera pas strictement appliqué. De même, les opérations d'abattage prévues en réalité en cas de mise en œuvre de ce plan d'urgence seront simulées, les techniques d'abattage ayant déjà été testées dans le cadre d'exercices antérieurs.

Un exercice répondant à plusieurs objectifs

Cet exercice à pour objectifs principaux de tester :

· certains points techniques des plans d'urgence, leur correction éventuelle et leur validation (techniques de prélèvements, procédures d'enquêtes épidémiologiques, élaboration des périmètres de protection et de surveillance),

· La coordination de l'ensemble des services publics intervenant dans ce type d'événement et leur capacité à mobiliser les moyens nécessaires : directions départementales des services vétérinaires, directions départementales des affaires sanitaires et sociales, gendarmes, pompiers, préfectures, directions départementales de l'équipement, direction régionale des affaires sanitaires et sociales et collectivités locales,

La capacité à mettre en œuvre le volet de protection des personnes intervenants dans les foyers suspects au moyen notamment des masques et tenues appropriées et à assurer leur intervention dans la durée,

· La capacité à mettre en alerte les professionnels de la santé,

· L'efficacité des systèmes internes de transmission de l'information au sein des services publics

· Les modalités de communication ciblées vers les professionnels et le grand public.

Les membres de la délégation présents à Kergloff ont pu mesurer tout l'intérêt de cet exercice : non seulement il a aidé chacun des acteurs concernés à appréhender précisément l'étendue de son rôle dans la chaîne des opérations, mais il a aussi mis en évidence les points forts et les faiblesses du dispositif retenu. Il a permis de tester en grandeur réelle le scénario qui serait appliqué en cas de détection d'un élevage infecté, ce dont se sont félicités les participants et les observateurs, car c'est en rôdant les procédures prévues qu'on aboutira à la réaction la plus rapide et la plus efficace sur le terrain pour circonscrire un foyer.

Votre Rapporteur en veut pour preuve le cas de Versailleux, dans l'Ain, où un élevage de dindes avait été découvert contaminé par le H5N1 au mois de février. Les mesures prises immédiatement pour circonscrire le foyer primaire et empêcher la diffusion de la maladie ont permis d'éviter l'apparition d'autres foyers. Le dispositif a ainsi pu être allégé le 17 mars.

Allègement des mesures de protection contre l'influenza aviaire

dans les élevages de volailles dans l'Ain

Ministère de l'agriculture et de la pêche, Paris, le 17.03.2006

« A la suite du foyer d'influenza aviaire à virus H5N1 dans un élevage de dindes situé à Versailleux dans le département de l'Ain, les mesures prévues par la réglementation européenne pour prévenir tout risque de diffusion de la maladie ont été prises le 24 février.

« Dans le périmètre centré autour de la Dombes, comprenant une zone de protection de 70 communes et une zone de surveillance de 249 communes, un contrôle des mouvements de volailles a été mis en place. Conformément aux recommandations européennes, les entrées et sorties de volailles ainsi que les expéditions de viandes de volailles et d'œufs ont fait l'objet de restrictions afin d'éviter des circulations de volailles hors de la zone. Les mesures ont perturbé fortement la commercialisation normale de ces élevages. Pour cette raison, et dans un but de soutien économique, il a été proposé aux éleveurs des mesures de retrait par abattage des volailles qui ont permis d'indemniser en totalité les volailles dont la commercialisation était suspendue.

« Les mesures sanitaires, appliquées avec efficacité par les éleveurs ont à ce jour permis d'éviter la propagation du virus à d'autres élevages et le risque d'émergence d'un nouveau foyer diminue au fil des jours. Compte tenu de la bonne maîtrise sanitaire de la zone, les mesures applicables dans les zones soumises à restriction vont être progressivement assouplies, conformément aux règles sanitaires européennes et comme cela avait été annoncé dès le 24 février.

« A compter du 18 mars, soit 21 jours après la désinfection préliminaire de l'élevage infecté, les entrées et sorties de volailles vivantes et la commercialisation des viandes seront possibles sans restriction. La vente directe d'œufs sera de nouveau autorisée.

« Le 27 mars, le périmètre des zones de restriction ne concernera plus que les cas liés à la faune sauvage et il sera régulièrement adapté en fonction de leur évolution. »

Et le 29 mars, le préfet de la région Rhône-Alpes a suspendu la zone élargie de surveillance concernant 32 communes du Rhône et 9 de l'Isère. Cependant, les communes de l'Ain et 48 communes du Rhône restent placées en « zone de surveillance ».

B. DEPUIS AOÛT 2005, LE GOUVERNEMENT A SU RENFORCER LE DISPOSITIF DE PRÉCAUTION MIS EN PLACE

La France est restée longtemps préservée de toute contamination par le virus H5N1, alors que la grippe aviaire touchait progressivement des pays d'Europe centrale, puis l'Italie, l'Allemagne... Toutefois, depuis l'été 2005, à chaque étape de la progression de la maladie à l'extérieur de nos frontières, le Gouvernement a pris, au nom du principe de précaution, les mesures qui s'imposaient pour limiter les risques de contamination en France.

La gestion par le Gouvernement du risque de grippe aviaire en France a été - malheureusement, pourrait-on dire - rétrospectivement légitimée par les faits : non seulement l'épizootie n'a pas cessé de progresser vers l'Europe de l'Ouest et en Afrique, mais le premier oiseau mort de grippe aviaire en France, un canard sauvage, a été trouvé le 13 février dans la commune de Joyeux, dans le département de l'Ain. D'ailleurs, le 15, avant même que la présence du H5N1 sur cet oiseau ne soit officiellement confirmée, un arrêté a renforcé à nouveau le dispositif en place, notamment en généralisant le confinement sur l'ensemble du territoire et en organisant la vaccination de certains élevages. Quelques jours plus tard, après d'autres cas constatés dans la faune sauvage, un élevage de dindes, dans l'Ain également, à Versailleux, a été à son tour infecté : la volaille domestique n'est donc plus, elle non plus, à l'abri de la contamination.

1. Un confinement progressivement généralisé à l'ensemble du territoire national

Le risque de contamination des élevages domestiques par la faune sauvage a conduit le Gouvernement à prendre, dès le début de l'automne 2005, des mesures de confinement des élevages, afin de réduire les occasions de contact avec des oiseaux sauvages susceptibles d'être contaminés par le H5N1. Dans un premier temps limité à quelques départements jugés les plus exposés, le dispositif a été peu à peu étendu, au vu, notamment, de la progression de l'épizootie vers l'Europe occidentale.

Les mesures prises sont parfois allées au-delà des recommandations de l'AFSSA. Mme Pascale Briand ne s'en est pas étonnée devant la mission : « l'AFSSA ne recommandait pas le confinement ; le fait que les pouvoirs publics l'aient décidé ne nous choque pas pour autant : c'est dans la logique de la distinction évaluation/gestion du risque ».

1.-1. L'extension progressive du dispositif de protection

Depuis l'automne 2005, le dispositif de confinement est monté peu à peu en puissance, le Gouvernement adaptant sa réponse à l'évolution de la situation.

a) L'arrêté du 25 octobre 2005 : les premiers confinements

A deux reprises, le 19 et le 21 octobre 2005, l'AFSSA a considéré qu'il n'y avait pas lieu de recommander, pour le moment, la « claustration » des élevages de volailles, mais n'excluait pas de revoir son appréciation en cas d'évolution de la situation en France et dans les pays limitrophes.

Le Gouvernement n'a pas suivi cet avis, estimant, au nom du principe de précaution, que le confinement devait être mis en œuvre dans les départements jugés « à risque particulier », c'est-à-dire comportant des zones humides susceptibles d'accueillir des oiseaux migrateurs d'eau (estuaires, lacs, étangs ...).

L'arrêté du 24 octobre 2005 a ainsi ordonné le confinement des élevages de plein air dans 21 départements. Dans l'hypothèse où le confinement ne peut être assuré, des mesures d'effet équivalent, évitant donc strictement les contacts avec la faune sauvage, peuvent être mises en œuvre, moyennant une visite vétérinaire préalable. Les départements concernés sont : l'Ain, l'Aube, les Bouches-du-Rhône, la Charente-Maritime, la Haute-Corse, le Gard, la Gironde, l'Ille-et-Vilaine, l'Indre, les Landes, la Loire-Atlantique, la Manche, la Marne, la Haute-Marne, la Meurthe-et-Moselle, la Meuse, le Bas-Rhin, le Haut-Rhin, la Seine-Maritime, la Somme, la Vendée.

Ce dispositif était initialement applicable jusqu'au 1^er décembre 2005. Il a été prolongé, sur décision des autorités européennes jusqu'au 31 mai 2006.

Dans les départements concernés, cette disposition est venue renforcer l'interdiction générale, édictée par l'arrêté pour l'ensemble du territoire national, d'abreuver et d'alimenter les volailles à l'extérieur, et d'utiliser des eaux de surface dans les élevages.

b) Le 27 octobre : l'extension des mesures de confinement à 5 départements supplémentaires

Un arrêté du 28 octobre 2005 a ajouté cinq départements à ceux visés par l'arrêté du 24 octobre. Il s'agit de l'Aude, de l'Eure, de l'Hérault, du Loiret et du Morbihan.

c) Le 19 janvier 2006 : 32 nouveaux départements concernés par le confinement

A l'issue d'une réunion interministérielle sur la grippe aviaire tenue le vendredi 13 janvier 2006, destinée de faire le point sur la situation et les mesures à adopter, il a été décidé d'étendre le dispositif de confinement des volailles à 32 départements supplémentaires : L'Eure-et-Loir, le Finistère, l'Isère, la Loire, les Pyrénées-Orientales, le Rhône, la Savoie, la Haute-Savoie, la Seine-et-Marne, les Alpes-de-Haute-Provence, les Hautes-Alpes, le Calvados, le Cher, la Côte d'Or, la Côte d'Armor, la Dordogne, le Doubs, le Jura, le Loir-et-Cher, le Lot, le Maine-et-Loire, la Mayenne, la Moselle, la Nièvre, le Pas-de-Calais, la Haute-Saône, la Saône-et-Loire, les Yvelines, les Deux-Sèvres, le Vaucluse, l'Yonne, le Territoire de Belfort.

Au total, 58 départements étaient donc, désormais, placés sous le régime du confinement.

d) Le 15 février 2006 : la généralisation du confinement à l'ensemble du territoire national.

L'apparition de nouveaux foyers d'influenza aviaire en Europe, comme en Afrique, a conduit le Gouvernement à renforcer une nouvelle fois le dispositif du confinement. Une réunion interministérielle s'est tenue le 15 février, au cours de laquelle il a été décidé que « Tous les oiseaux détenus par des éleveurs ou par des particuliers présents sur le territoire métropolitain, qu'il s'agisse de volailles d'élevage ou de basses-cours, de gibier d'élevage ou d'oiseaux d'agrément, devront être confinés. En cas d'impossibilité, des mesures d'effet équivalent devront être prises. Les contrôles vétérinaires seront renforcés. Les élevages de canards et d'oies, situés dans les zones humides à risque des départements des Landes, de Loire-Atlantique et de Vendée, pour lesquels le confinement ne pourrait être mis en œuvre, seront vaccinés ».

La veille, l'AFSSA avait rendu un avis, déjà évoqué plus haut, dans lequel elle estimait que l'avifaune française est désormais soumise à un risque aggravé de contamination.

Au cours de la réunion du 15 février, la décision a également été prise de recenser toutes les basses-cours. La mise en œuvre de cette mesure sera sans doute délicate, en raison, d'une part, du grand nombre et de la dispersion des basses-cours en France, d'autre part, de la protection garantie au domicile privé et qui rendra les contrôles sur place difficiles. Il s'agit donc, pour les pouvoirs publics, davantage de convaincre que de contraindre.

Ainsi, depuis la mi-février, tous les élevages domestiques français sont confinés ou, si le confinement ne peut être réalisé, protégés de l'avifaune sauvage dans des conditions équivalentes. Le Gouvernement, on l'a vu, a agi par étapes, adaptant son plan de protection des volailles françaises en fonction de l'évolution de la situation sur le front de l'épizootie. Il a maintenu sa ligne de conduite, dictée par le souci de ne prendre aucun risque. M. Dominique Bussereau, Ministre de l'agriculture, a souligné devant la mission : « il est du devoir des pouvoirs publics d'adapter la riposte à l'évaluation de la menace ». Il a admis que : « S'agissant du confinement, nous allons effectivement très loin dans l'application du principe de précaution » Et lorsqu'il s'adressait en ces termes à la mission, la décision de généraliser le confinement à l'ensemble du territoire français n'avait pas encore été prise : l'audition a eu lieu le 25 janvier. L'explication qu'il a alors donnée pour justifier l'extension du confinement vaut, bien évidemment, pour la décision prise ensuite d'un confinement généralisé : « Si, pour notre part, nous avons étendu le confinement, c'est non seulement à cause des événements de Turquie, mais également pour préparer nos éleveurs au retour des oiseaux migrateurs à partir de février et les inciter à réfléchir à leurs modes de fonctionnement ».

Mais c'est aussi à une plus grande vigilance que les éleveurs sont appelés, depuis la découverte, quelques jours après la réunion du 15 février, d'un élevage de dindes infecté par le H5N1, dans l'Ain, à Versailleux. Il s'agissait pourtant, là, de volailles confinées. L'AFSSA a mené une enquête sur les causes de cette infection. Elle indique, sur son site Internet, que « la contamination des animaux a très probablement eu une origine indirecte (vecteurs mécaniques). En effet, compte tenu de la qualité du confinement des animaux dans cet élevage, l'entrée d'oiseaux sauvages dans le bâtiment comme source de contamination semble très improbable ». Et d'observer : « le confinement, en ce qu'il empêche le contact direct entre les oiseaux sauvages (et leurs déjections) et la volaille, est efficace pour réduire le risque d'infection de ces dernières par le virus IA, mais (il) n'est rien sans les mesures de biosécurité qui doivent absolument l'accompagner. Ces mesures doivent avoir comme résultat d'empêcher la pénétration de matières contaminées (boue, plumes,...) dans le bâtiment ».

1.-2. L'accueil des mesures de confinement par les professionnels

La mise en œuvre du dispositif de protection des élevages n'a pas été sans mal. La succession d'arrêtés étendant progressivement le confinement a été plutôt mal accueillie par les professionnels de la filière avicole. Ainsi, M. Yves de La Fouchardière⁸⁸  a fait observer devant la mission d'information : « la succession d'annonces n'est pas heureuse. Nous avons particulièrement mal vécu les moments où, contre l'avis de l'AFSSA, on a étendu peu à peu le confinement à de nouveaux départements ». Le Ministre de l'agriculture a lui-même admis devant la mission que l'adoption de mesures successives « n'est certes pas l'idéal en termes de communication, mais je préfère ne pas confiner tout en même temps, même si les poulets de Loué ne se voient pas appliquer la même règle selon qu'ils sont élevés dans la Sarthe ou dans la Mayenne... Les élus de la Sarthe affirment que le confinement en Mayenne fait peur aux Sarthois, et les élus de la Mayenne me demandent pourquoi le confinement n'est pas obligatoire dans la Sarthe ! ».

Sur le plan pratique, le confinement risque, s'il doit se prolonger, de poser des difficultés aux éleveurs de volailles labellisées. M. Michel Prugue a souligné devant la mission que pour l'élevage « en plein air, qui concerne la volaille de Bresse, ou en liberté pour le poulet des Landes et les palmipèdes, (...), les souches ont été sélectionnées pour rester en contact de la nature. Sitôt passée la période d'emplumement, les animaux vivent à l'extérieur et ne peuvent être confinés : non seulement nous ne disposons pas des bâtiments nécessaires, mais ces variétés de volailles ne supportent pas le confinement ». Il a aussi souligné que pour les élevages label rouge qui ne vivent pas en permanence dehors - « la plus grande partie de la production » - leur confinement a rapidement créé des problèmes : « Les éleveurs qui ont confiné leurs animaux sitôt l'arrêté publié ont assez rapidement rencontré certaines difficultés - piquage, mortalité accrue - bien que le raccourcissement des jours en hiver fasse normalement baisser l'agressivité chez les animaux. Inversement, l'arrivée du printemps marque le retour d'une phase dite ascendante, d'où une recrudescence des problèmes liés à l'enfermement », même si, a-t-il ajouté, » certains éleveurs pensent pouvoir les maîtriser (...). Nous avons indiqué aux pouvoirs publics que nous pourrions porter la durée de confinement de nos jeunes animaux de quatre à huit semaines maximum ».

2. Les restrictions aux importations de produits en provenance de pays contaminés

Sitôt qu'un foyer est déclaré ou même suspecté dans le monde, il est interdit au niveau européen d'importer les oiseaux et leurs produits - plumes ou viandes - en provenance du pays touché.

Dans ce domaine la France ne fait qu'appliquer les décisions de la Commission européenne, dont on trouvera un exemple ci-après.

Communiqué de la Commission européenne - vendredi 17 mars 2006

Grippe aviaire : restriction des importations de volaille et de produits avicoles en provenance d'Israël, suite à la confirmation de la présence du virus H5N1

« La Commission a décidé d'interdire les importations de volailles vivantes, de viande de volaille, d'œufs et de produits avicoles en provenance d'Israël après que les autorités israéliennes ont confirmé aujourd'hui l'existence de deux foyers de grippe aviaire H5N1 hautement pathogènes et la présence de deux autres foyers suspects dans des élevages de dindons des régions de Ha Darom et de Jérusalem. Les importations de produits avicoles traités thermiquement restent autorisées, tout comme l'importation de viande et de produits à base de viande provenant de volailles abattues avant le 15 février 2006 (donc avant la période d'incubation du virus). La décision prise aujourd'hui sera examinée par le Comité permanent de la chaîne alimentaire et de la santé animale qui doit se réunir jeudi ».

L'action du Gouvernement dans ce domaine consiste à appliquer avec détermination les mesures décidées par l'Union européenne. Les services vétérinaires des 33 postes d'inspections frontaliers français qui contrôlent la bonne application des mesures d'interdiction d'importation de volailles et produits dérivés en provenance des pays infectés ou suspects, sont en état d'alerte permanent. Depuis le début de l'année 2004, 130 000 contrôles ont été réalisés.

3. L'interdiction des rassemblements d'oiseaux vivants

Par arrêté du 24 octobre 2005, le Gouvernement a interdit « tout rassemblement d'oiseaux, en particulier à l'occasion de foires, marchés, expositions, concours ». Toutefois, dans les départements autres que ceux jugés à risque, le préfet peut accorder des dérogations, subordonnées au respect de conditions sanitaires précisées par instruction du Ministre chargé de l'agriculture.

Cette interdiction a ainsi conduit les organisateurs du Salon de l'Agriculture, qui devait se tenir, quelques mois plus tard à Paris, du 25 février au 5 mars, à exclure la présence d'oiseaux lors de la manifestation. Interrogé par la mission sur ce point, lors de son audition le 25 janvier, M. Dominique Bussereau a indiqué : « Nous ne sommes plus qu'à un mois de l'ouverture et il aurait été extraordinairement compliqué de gérer des oiseaux venant, qui d'un département où le confinement est de règle, qui d'un département où il ne l'est pas, qui de pays étrangers, etc. (...).Aussi, après avoir pris l'avis des autorités sanitaires de la ville de Paris et de la préfecture de police, les organisateurs du salon, sans me consulter, ont pris leurs responsabilités comme des grands et décidé d'appliquer une mesure d'interdiction en compensant l'absence des oiseaux, toujours très appréciés, par un plus grand nombre d'autres animaux ».

Le 15 février, la décision fut prise d'interdire « tout rassemblement d'oiseaux, en particulier à l'occasion de foires, marchés, expositions, concours, (...) sur le tout le territoire métropolitain ».

Le 20 février, l'AFSSA, appelée à se prononcer sur le risque sanitaire lié aux rassemblements d'oiseaux domestiques et d'ornement, a recommandé l'interdiction de tels rassemblements, eu égard à l'aggravation notable de la situation épidémiologique européenne dans l'avifaune sauvage, à la réceptivité d'un grand nombre des oiseaux concernés aux virus Influenza aviaire et à la capacité des oiseaux d'ornement à contaminer les élevages de production, notamment ceux de basse-cour.

Plusieurs députés membres de la mission se sont faits l'écho des difficultés que cette interdiction générale créait pour les éleveurs qui vendent leurs volailles vivantes sur les marchés ou les foire. Dans la mesure où la période de vente ne dure que deux ou trois mois dans l'année, la saison se terminant en juillet, c'est aujourd'hui que les professionnels doivent savoir s'ils peuvent mettre leurs élevages en production et, si la réponse est négative, à quelle indemnisation ils auront droit.

4. L'interdiction du transport et de l'utilisation des oiseaux « appelants » pour la chasse

4.-1. Les mesures prises

Si le Gouvernement n'a pas jugé nécessaire, jusqu'à présent, d'interdire la pratique de la chasse en France, à la différence d'autres Etats, comme la Turquie, il a néanmoins décidé d'interdire l'utilisation des oiseaux « appelants » pour la chasse au gibier d'eau, eu égard au risque de contamination de l'avifaune sauvage par le virus H5N1.

On précisera que les appelants sont des oiseaux - oies, canards de surface, canards plongeurs, foulque macroule et vanneau huppé - souvent élevés en captivité et utilisés par les chasseurs dans le milieu naturel pour attirer leurs congénères sauvages de passage pendant leur trajet migratoire.

Bien qu'ils n'aient que très rarement le temps d'être en contact direct avec les oiseaux migrateurs qui se posent, le risque de contamination par les fientes est le même que pour les oiseaux d'élevage en plein air.

En outre, les appelants se posent sur des plans d'eau susceptibles d'être infectés par le virus H5N1. A votre Rapporteur qui l'interrogeait sur le risque de contamination des appelants par l'eau, M. Philippe Vannier a répondu : « Des études scientifiques ont montré que le virus peut y persister (dans l'eau) entre plusieurs jours et plusieurs semaines, en fonction de la température - jusqu'à 105 jours à 4° (...). L'eau peut donc être considérée comme dangereuse pour les animaux ».

Les appelants sont donc exposés à un risque de contamination et constituent des vecteurs potentiels du virus.

Dans son avis du 25 août 2005, l'AFSSA estimait que « l'usage des appelants reste une pratique à haut risque au regard du risque Influenza aviaire (et) que les animaux servant d'appelants ne doivent pas être entretenus au contact direct ou indirect de volailles domestiques ou de toute autre espèce sensible ».

Devant la mission, M. Philippe Vannier a rappelé que « l'AFSSA a toujours estimé qu'ils (les appelants) représentaient un niveau de risque d'autant plus important qu'ils sont incontestablement au contact de la faune sauvage et que l'on n'a aucune certitude sur ce qu'ils deviennent lorsqu'ils retournent chez leurs propriétaires. Les vacciner ? Certainement pas. Je ne pourrais que conseiller d'éviter de les utiliser sous peine de cumuler les facteurs de risque dans ces zones humides ».

Après que la Commission européenne ait décidé, le 21 octobre, d'interdire l'usage des appelants, un arrêté du ministère français de l'écologie et du développement durable en date du 24 octobre 2005 a interdit le transport et l'emploi d'appelants vivants sur tout le territoire national jusqu'au 1^er décembre 2005. Un arrêté du 29 novembre a prorogé cette interdiction jusqu'à la fermeture de la chasse.

4.-2. Les réserves des chasseurs

Devant la mission d'information, les responsables des organisations représentatives de chasseurs ont regretté la mesure d'interdiction prise par le Gouvernement, observant qu'elle n'avait été assortie d'aucune dérogation alors que les premières décisions de confinement des élevages prises concomitamment prévoyaient des aménagements possibles. Mme Charlotte Dunoyer⁸⁹ a ainsi déclaré : « L'interdiction des appelants dans la chasse aux oiseaux d'eau, prise pour toute la saison cynégétique, revient à interdire purement et simplement ce mode de chasse pendant un an. On comprend d'autant plus le désarroi des chasseurs que cette mesure, parmi toutes celles prises à titre de précaution, est la seule à n'être assortie d'aucun aménagement ni d'aucune dérogation, à la différence de celles prises pour les élevages en plein air ou les rassemblements d'oiseaux, lesquels peuvent faire l'objet d'exceptions dès lors que l'analyse de risque est favorable, ou des oiseaux de zoo, qui peuvent être vaccinés. Pour les appelants : aucune dérogation, aucun aménagement, aucune concertation, alors que plusieurs experts avaient montré qu'il aurait pu y avoir des aménagements tout en maîtrisant le risque de contamination ».

Les chasseurs ont deux reproches principaux à adresser à la décision ministérielle en cause.

D'une part, elle prive les autorités responsables de la lutte contre la grippe aviaire d'un outil d'observation de la progression du virus H5N1 dans l'avifaune sauvage car les appelants auraient pu être utilisés comme oiseaux-sentinelles. Ainsi, Mme Charlotte Dunoyer a-t-elle indiqué à la mission : « Nous avons ainsi été sollicités par le ministère de l'agriculture pour mettre en place un système de surveillance sur les canards appelants à raison de 600 appelants dans dix départements. Les fédérations s'étaient préparées à cette opération fin septembre, mais aucune suite n'a été donnée du fait de l'interdiction des appelants. Je trouve dommage de s'être ainsi privé d'un système de détection précoce de la grippe aviaire ». M. Gilles Deplanque⁹⁰ , pour sa part, a noté : « Nos oiseaux appelants pourraient être des sentinelles très utiles pour détecter le virus : ils sont pour la plupart en permanence sur les plans d'eau, dans les marais (...), à charge pour la Direction des services vétérinaires d'assurer (leur) suivi épidémiologique et sanitaire (...) ».

D'autre part, les chasseurs de gibier d'eau ne peuvent concevoir la pratique de leur loisir sans appelants. M. Éric Kraemer⁹¹  a ainsi expliqué à la mission sa conception de la chasse : « Mais chasser sans mes appelants, c'est vivre sans ma femme... C'est aussi profond que cela ! Sans appelants, l'oiseau sauvage passe au-dessus de la mare sans s'arrêter, car il n'est pas attiré par ses congénères. Il faut l'attirer pour qu'il s'y pose. Sinon, il passe son chemin. Et c'est triste à mourir... ». Mme Charlotte Dunoyer a insisté sur le fait que la chasse « représente le deuxième loisir des Français. Or, sur le terrain, les mesures décidées sont ressenties comme un signe d'opprobre, une mise au ban de la société, au mépris des acquis culturels, économiques et sociaux. La chasse est une fête ; ne la tuons pas, utilisons-la plutôt intelligemment ».

Si les membres de la mission ont été attentifs aux objections des chasseurs, ils n'en sont pas moins restés convaincus de la nécessité de prendre, vis-à-vis des appelants, toutes les précautions qui s'imposent pour limiter le risque de contamination de ces oiseaux. La décision prise par le Gouvernement d'interdire l'usage des appelants leur semble donc tout à fait justifiée.

5. La vaccination de certains élevages

Il sera ici traité exclusivement de la vaccination préventive de certains élevages, dont la mise en œuvre a été décidée par la France en février 2006. Il y a lieu, pour des développements sur les avantages et les inconvénients de la vaccination sur un plan plus général, de se reporter au chapitre premier du rapport (« la vaccination : ni facilité, ni panacée »).

5.-1. La vaccination n'a pas été d'actualité au début de la crise

Dès l'automne 2005, l'AFSSA estimait, dans un avis rendu le 3 novembre, que le recours à la vaccination préventive pouvait se justifier, compte tenu des nouvelles données relatives au rôle des oiseaux migrateurs. Cependant, elle préconisait de la limiter à certaines espèces (les canards) et à certains départements (Vendée, Landes et Loire-Atlantique). Cet avis n'avait été suivi d'aucune décision immédiate des pouvoirs publics.

Lors de son audition devant la mission, le 25 janvier 2006, le Ministre de l'agriculture, M. Dominique Bussereau, n'envisageait toujours pas de recours à la vaccination préventive : « Pour l'instant, il n'est prévu de faire appel à la vaccination que si la situation sanitaire venait à déraper et que l'on rentrait dans une situation endémique. Tel n'est pas le cas en France et l'AFSSA ne la recommande donc pas. Nous ne pourrions le faire qu'en cas de menace grave ou si la situation devenait réellement épizootique. Mais si la vaccination a l'avantage de protéger les animaux, elle a l'inconvénient de masquer la diffusion du virus ; ce sont autant de paramètres qu'il faut intégrer dans la réflexion, tout comme la question de savoir s'il faut une ou deux injections. Les Chinois ont, par exemple, engagé une campagne de vaccination massive. Pour l'instant, gardons-la comme arme immédiate en cas de problème ; dans le cadre de la réflexion à terme, je serai très preneur d'un travail en commun avec l'INRA, les services sanitaires et autres partenaires afin de savoir s'il est possible d'envisager un jour une vaccination préventive à l'image de la vaccination humaine. Mais ce que l'on nous dit de l'état actuel de la science, c'est que cela n'est ni souhaitable ni possible. »

On retrouve, posés dans ces propos, les termes du débat sur la vaccination, que votre Rapporteur a présentés dans le chapitre premier du présent rapport. Jusqu'à ce que des oiseaux migrateurs porteurs du virus H5N1 soient détectés dans les pays de l'Union européenne et en France, les autorités publiques ont préféré garder en réserve l'arme de la vaccination, dont l'usage n'est pas sans inconvénients.

Toutefois, le Gouvernement s'était préparé à l'éventualité d'un recours à la vaccination. Ainsi que l'a rappelé M. Louis Egron⁹² , des contacts ont été pris dès le mois de novembre avec les fabricants de vaccins : « En tant que laboratoire fabricant, nous n'avons clairement aucun pouvoir de décision en matière de stratégie de vaccination. Nous ne pouvons qu'apporter notre savoir-faire en fonction des caractéristiques particulières de nos produits. En revanche, nous avons été depuis quelques mois amenés à fournir et à assumer une responsabilité de moyens. Nous avons d'abord été contactés en novembre dernier par les autorités pour fournir des dossiers sur les vaccins que nous commercialisons communément de par le monde et qui, jusqu'à ce jour, n'étaient pas autorisés en Europe. Ces dossiers ont été examinés par la commission d'autorisation de mise sur le marché en décembre et nous avons obtenu une ATVAP, c'est-à-dire une autorisation temporaire de vente aux professionnels ».

La phase d'appel d'offres ayant été finalisée le 10 février 2006, toutes les dispositions ont été prises pour que le vaccin soit disponible et qu'un stock de sécurité soit constitué, comme l'a confirmé M. Louis Egron : « Nous avons été en mesure de mettre très rapidement à disposition des autorités un stock, conformément aux clauses de l'appel d'offres - ce qui n'était pas sans poser des difficultés, sachant qu'il faut compter quatre mois entre la décision de lancer la mise en production d'un lot et son arrivée sur le terrain. Il faut d'abord, en effet, produire les antigènes et les contrôler, et dans un second temps, fabriquer le produit fini et en contrôler l'efficacité. Ceci explique que les autorités françaises aient souhaité constituer un stock de sécurité, aujourd'hui en voie de constitution : dès le 21 février, l'équivalent de trois millions de doses-poule (0,5 ml par volaille) était mis à disposition ». Le dispositif était donc prêt à être mis en œuvre : « Concomitamment a été décidée la vaccination des canards non confinés dans certaines zones humides de trois départements français. Dès réception des vaccins arrivant de notre usine de production, nous les avons expédiés, après les contrôles d'usage, pratiquement le jour même, dans trois centres de grossistes répartiteurs situés à proximité des sites d'utilisation, en l'occurrence les Landes, la Loire-Atlantique et la Vendée».

5.-2. La décision de vaccination a été prise au regard de certaines particularités

A partir du mois de janvier 2006, des oiseaux migrateurs touchés par le virus H5N1, quittant les zones froides de Sibérie, ont été découverts dans quasiment tous les pays d'Europe confirmant ainsi l'hypothèse selon laquelle ils pouvaient être un des facteurs de contamination des élevages, et créant ainsi de nouvelles conditions épidémiologiques. Dans ce contexte, le principe de la vaccination préventive en France a été posé le 15 février, peu après la détection du premier cas de grippe aviaire sur un canard sauvage et juste avant l'infection d'un élevage dans le département de l'Ain.

La France a été l'un des deux seuls pays européens à prendre cette décision, avec les Pays-Bas, dont il faut rappeler qu'ils avaient été traumatisés par la crise de grippe aviaire à H7N7 de 2003 qui avait été à l'origine d'un décès humain.

Notre pays présente, par rapport à ses partenaires européens, des particularités tenant, d'une part, à sa production, d'autre part, à la configuration géographique de certaines zones humides qui crée une situation épidémiologique complexe. Ainsi que l'a souligné M. Philippe Vannier devant la mission : « Tous ces éléments sont liés et doivent être intégrés dans une stratégie à court et à long terme ». Ils ont vraisemblablement lourdement pesé dans la décision des pouvoirs publics.

a) Les spécificités de la production française

M. Philippe Vannier⁹³ a insisté sur « les spécificités de l'élevage français pour certaines espèces ». Le secteur des volailles de qualité sous label, pour lequel le confinement pourrait poser problème à terme, représente une part importante de la production (10% des volailles produites, 20% de la consommation intérieure et 40% des ventes en grandes surfaces). S'agissant plus spécifiquement des canards, la France est le deuxième producteur mondial (derrière la Chine) et, très largement, le premier producteur européen. Elle produit ainsi près de 12 millions de canards prêts à gaver élevés, pour la moitié, dans des départements incluant des zones identifiées comme exposées au risque de contamination par les oiseaux migrateurs ; ces zones se caractérisent, par ailleurs, par la densité d'autres élevages de volailles. Ces canards appartiennent, en outre, à des lignées génétiques de haute valeur marchande. Enfin, les anatidés ont une réceptivité particulière au virus H5N1 : des signes cliniques peu manifestes après l'infection.

L'élément qui a fait pencher la balance en faveur de la vaccination est la difficulté de réaliser le confinement, destiné à éviter le contact avec l'avifaune sauvage. Comme le souligne l'AFSSA dans son avis du 3 novembre : « [une mise en claustration] ne semblerait pas applicable pour les élevages de canards prêts à gaver, d'oies, de gibiers (faisans, perdrix et colvert) et d'autruches qui ne disposent pas actuellement d'équipements en bâtiments adaptés ». Ceci a d'ailleurs été confirmé à la mission par M. Philippe Vannier qui a, toutefois, modulé son propos selon les départements : « les structures de bâtiments en Loire-Atlantique et en Vendée autorisent davantage le confinement que dans les Landes où la chose est impossible ».

b) La complexité de la situation épidémiologique dans certaines zones humides

M. Philippe Vannier a confirmé à la mission combien sont grandes les incertitudes devant l'évolution épidémiologique de certaines zones humides françaises : « nous aurons beaucoup à apprendre, au jour le jour, au fur et à mesure des événements épidémiologiques, notamment dans la faune sauvage. Nous ne savons pas tout, nous ne pouvons pas tout deviner et surtout nous devrons nous adapter à la complexité de la situation épidémiologique, dans les Dombes et ailleurs. Il m'est toutefois possible de m'appuyer dans mes explications sur deux situations précises, celle des Landes et celle, beaucoup plus préoccupante, des Dombes. On peut malheureusement craindre que la situation épidémiologique ne se complique davantage au cours des semaines à venir et que le virus soit identifié dans d'autres régions de France et d'Europe, comme cela vient d'être le cas dans les Bouches-du-Rhône. La probabilité en tout cas en est assez élevée ».

Compte tenu de l'ensemble de ces éléments, il a posé très clairement les termes de l'enjeu : « Si l'on n'arrête pas la production, les éleveurs seront obligés de sortir leurs volailles dès avril-mai, parce qu'elles auront pris du poids : là encore, deux scénarios sont possibles. Ou bien l'on prend délibérément le risque, en les exposant à des contacts avec la faune sauvage, de voir apparaître de temps en temps des foyers. Cette option politique, au demeurant parfaitement envisageable, peut toutefois être lourde de conséquences commerciales pour tout le pays ...Ou alors, on refuse de s'en remettre au hasard...et l'on décide de vacciner pour essayer de maîtriser, durant une période limitée et sur une population elle aussi limitée, la circulation du virus ».

Les pouvoirs publics français ont choisi le deuxième scénario, conformément à l'avis formulé par l'AFSSA le 14 février 2006, qui ne fait que confirmer celui rendu le 3 novembre. L'Agence a recommandé « une vaccination préventive faite par un vétérinaire sanitaire, lorsque le confinement n'est pas possible dans les zones humides des trois départements à très haute densité d'anatidés, assortie d'une surveillance post-vaccinale ».

5.-3. Le plan français : une vaccination ciblée

a) Le contexte juridique européen

La grippe aviaire frappant au cœur de l'Union européenne, les autorités communautaires ont pris de nouvelles mesures, dont celle, controversée, de la vaccination. La directive 2005 /94 /CE du 20 décembre 2005 concernant des mesures communautaires contre l'influenza aviaire a étendu la possibilité de recourir à la vaccination à titre de prévention, alors qu'elle n'était autorisée jusque là qu'en cas d'urgence⁹⁴. Pour que les autorités nationales puissent pratiquer cette vaccination, elles doivent y être autorisées, à une majorité qualifiée, par la commission européenne, après avis favorable du comité permanent de la chaîne alimentaire et de la santé animale (CP-CASA).

Le 21 février 2006, la France et les Pays-Bas ont présenté à leurs partenaires européens des plans de vaccination ciblée de certaines volailles, afin de prévenir la contamination par le virus H5N1. Le plan néerlandais prévoit la vaccination des volailles élevées en plein air et concerne l'ensemble du pays. Le plan français consiste à vacciner seulement les oies et les canards dans trois départements à zones humides. Il reprend strictement les préconisations de l'AFSSA.

Ces plans n'ont pas fait l'unanimité au sein de l'Union européenne et ont suscité des discussions, notamment au sein du CP-CASA. Malgré tout, et même si, au moment de la décision finale, quatre pays (Allemagne, Danemark Autriche et Portugal), ainsi que la Commission européenne, ont émis des réserves scientifiques et économiques à une telle campagne de vaccination, le feu vert a été donné à la France et aux Pays-Bas par la Commission européenne (décision 2006 /148 du 24 février 2006).

b) La vaccination contrôlée et obligatoire de certaines espèces et dans certaines zones, à défaut de confinement,

A la suite de cette décision, deux arrêtés ont été publiés le 24 février 2006 relatifs, l'un à la vaccination contre l'influenza aviaire des volailles domestiques, l'autre à la vaccination contre l'influenza aviaire des oiseaux détenus dans les établissements zoologiques.

S'agissant des volailles domestiques, l'arrêté prévoit un champ d'application de la vaccination très limité, en fonction des facteurs de risque. Elle ne s'applique qu'aux oies et aux canards et ne concerne que trois départements : Landes, Loire-Atlantique et Vendée. De surcroît, le choix est laissé aux éleveurs d'organiser le maintien des volailles à l'intérieur des bâtiments plutôt que de recourir à la vaccination.

Des mesures minimisant les risques liés à la vaccination sont prévues. Tout d'abord, un examen pré-vaccinal des troupeaux vise à assurer l'adéquation des normes de santé et de biosécurité, conformément aux préconisations de l'OIE, rappelées par M. Bernard Vallat devant la mission : « On ne vaccine que des animaux dont on est certain qu'ils n'ont jamais été au contact du foyer primaire, jamais un animal infecté ou en incubation : c'est une règle d'or ».

Afin de répondre à l'une des principales critiques faites à la vaccination qui est, on l'a vu, de ne pas protéger à 100% contre la grippe aviaire et de ne pas permettre de suivre la propagation éventuelle du virus, un suivi postvaccinal rigoureux des oiseaux vaccinés est obligatoirement mis en place. Afin de ne pas passer à côté de signes cliniques atténués chez les espèces vaccinées, des oiseaux-sentinelles (une volaille non vaccinée par groupe) permettra de s'assurer que le virus n'est pas présent dans l'élevage vacciné et feront l'objet de tests réguliers. Au surplus, une surveillance épidémiologique est rendue possible par l'utilisation, non pas d'une souche vaccinale H5N1 mais de souches vaccinales voisines du H5N1, comme l'a expliqué M. Louis Egron à la mission : « la seule valence retenue aujourd'hui pour la vaccination en France est la souche H5N2 pour les raisons évoquées précédemment - proximité antigénique du H5N1 permettant une immunité croisée et la différenciation entre un animal vacciné et un animal contaminé ». L'autre société retenue dans l'appel d'offres français, Fort Dodge, fournit, pour sa part, un vaccin H5N3 qui a les mêmes propriétés sérologiques.

c) L'application du plan de vaccination

Le plan de vaccination concerne à priori 900 000 animaux sur les trois départements. La vaccination a débuté dès le 25 février, l'AFSSA ayant préconisé qu'elle soit initiée le plus tôt possible, compte tenu des délais d'administration vaccinale et de développement d'une immunité protectrice par les oiseaux vaccinés. Dix-huit vétérinaires ont encadré le travail des techniciens chargés d'inoculer le vaccin. L'opération a duré deux semaines, mais une deuxième injection sera nécessaire, quatre semaines après la première. Le coût global est évalué à 1,6 million d'euros, entièrement pris en charge par l'État.

En fait, dans les départements de Vendée et de Loire-Atlantique, la majorité des éleveurs ont renoncé à la vaccination, au profit du confinement. Les services vétérinaires départementaux de Loire-Atlantique ont indiqué que seuls cinq élevages sur les trente-huit initialement recensés ont été vaccinés, faute d'avoir trouvé une solution de confinement. En Vendée, aucune vaccination préventive n'a été appliquée. Par contre, la vaccination a été pratiquée dans les 148 élevages des Landes (600 000 animaux).

5.-4. Les réserves suscitées par la vaccination préventive en France

La vaccination préventive des animaux rares détenus par les parcs ornithologiques et zoologiques fait l'objet d'une unanimité et l'arrêté du 24 février 2006 les concernant est, en tous points, conforme aux préconisations de l'OIE. M. Bernard Vallat a rappelé que son organisation a spécifiquement traité de ces animaux : « Le problème s'est posé notamment des parcs zoologiques où il était hors de question d'abattre massivement des oiseaux rares et des espèces parfois en voie de disparition. Aussi avons-nous créé pour ce genre de situation la notion de « compartiment » définie au niveau international, un compartiment vacciné étant réservé aux espèces rares, oiseaux d'ornements, volières particulières, etc. : il est extrêmement difficile d'aller abattre en zone infectée les oiseaux d'ornements des particuliers ».

Par contre, la vaccination des animaux d'élevage suscite des réserves, d'autant plus qu'il n'y a pas, pour l'heure, de recul scientifique sur cette pratique. Elles ont été abordées au cours de table ronde que la mission a organisée le 8 mars dernier sur le sujet.

a) Les réserves économiques

La vaccination n'est pas neutre économiquement, comme l'a rappelé M. Bernard Vallat : « Plus nous vaccinerons, plus nous amoindrirons notre potentiel à l'exportation. Une certaine méfiance s'installera vis-à-vis de la France alors que la confiance est précisément un facteur essentiel dans les décisions d'importation ».

C'est pourquoi l'autorisation donnée par l'Union européenne à la France de procéder à la vaccination préventive est accompagnée de restrictions obligatoires à l'exportation. Ainsi, les volailles vivantes vaccinées, leurs œufs et poussins d'un jour ne pourront être exportées vers un autre pays de l'Union européenne ou vers un pays tiers, ni circuler hors de France. En France même, les volailles vaccinées ne pourront être transportées que vers des élevages eux-mêmes vaccinés, vers des lieux où est garantie une complète séparation entre volailles vaccinées et volailles non vaccinées ou vers des abattoirs pour abattage immédiat. La viande et autres produits dérivés des volailles vaccinées pourront être commercialisés dans l'Union européenne et vers les pays tiers à condition qu'ils soient garantis en provenance de structures ayant respecté les contrôles énoncés plus haut et que l'élevage d'origine ait été inspecté par un vétérinaire 48 heures avant l'abattage, certifiant sa conformité aux règles de santé animale.

A ces restrictions obligatoires s'ajouteront inévitablement les réticences des consommateurs, que la vaccination ne rassure pas vraiment. C'est, d'ailleurs, pourquoi les éleveurs des départements de Loire-Atlantique et de Vendée ont préféré trouver des solutions de confinement, par crainte de perdre des marchés alors que les ventes sont déjà en baisse. On relèvera le jugement plus optimiste porté par M. Yves de La Fouchardière devant la mission : « La vaccination des oiseaux domestiques me paraît le seul moyen de redonner durablement confiance aux consommateurs »

b) Les réserves scientifiques tenant à la maîtrise de l'épizootie

M. Bernard Vallat a rappelé la position de l'OIE relative à la vaccination préventive : la vaccination ne doit être utilisée que si la maladie est endémique et que les mesures