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N° 2884

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 22 février 2006

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA MISSION D'INFORMATION (1)

SUR LES RISQUES ET LES CONSÉQUENCES
DE L'EXPOSITION À L'AMIANTE

Président

M. Jean LE GARREC,

Rapporteur

M. Jean LEMIÈRE,

Députés.

--

TOME I

RAPPORT

(1) La composition de cette commission figure au verso de la présente page.

La mission d'information sur les risques et les conséquences de l'exposition à l'amiante, est composée de :

M. Jean LE GARREC, Président ; MM. Jean-Marie GEVEAUX, Francis VERCAMER, Vice-présidents ; MM. Daniel PAUL, Patrick ROY, Secrétaires ; M. Jean LEMIÈRE, Rapporteur ; M. Gérard BAPT, Mme Sylvia BASSOT, MM. Ghislain BRAY, Antoine CARRÉ, Gérard CHARASSE, Roland CHASSAIN, Dino CINIERI, Alain CLAEYS, Louis COSYNS, Jean-Yves COUSIN, Mme Martine DAVID, M. Jean-Pierre DECOOL, Mme Catherine GÉNISSON, MM. Maurice GIRO, Maxime GREMETZ, Mme Marguerite LAMOUR, MM. Jean-Marie LE GUEN, Michel LIEBGOTT, Pascal MÉNAGE, Frédéric REISS, André SANTINI, Alfred TRASSY-PAILLOGUES, Philippe VITEL, Gérard WEBER et Michel ZUMKELLER.

S O M M A I R E

_____

Pages

AVANT-PROPOS DU PRÉSIDENT 15

INTRODUCTION 19

REGARD SUR L'HISTOIRE DE L'AMIANTE EN FRANCE 23

A.-  Une chronologie désormais bien établie 24

B.-  Les grandes leçons de l'histoire de l'amiante 44

1.- Les dangers de l'amiante étaient connus de longue date 44

2.- L'amiante n'a fait l'objet d'une réglementation spécifique que très tardivement 45

3.- Les lacunes du contrôle de la réglementation relative à l'amiante étaient patentes 47

4.- Malgré la connaissance de la nocivité de l'amiante, la politique d'« usage contrôlé » n'était pas à l'époque une pratique anormale 48

5.- Le dossier de l'amiante a mis en évidence les faiblesses de l'épidémiologie en France 50

6.- L'amiante a démontré la nécessité d'une structure institutionnelle indépendante de veille et d'expertise 51

7.- La catastrophe de l'amiante a été trop souvent abordée en France sous le seul angle de la réparation 55

8.- L'interdiction de l'amiante a été tardive dans l'ensemble des États européens 56

9.- L'exemplarité de la gestion pragmatique du dossier de l'amiante par les pays anglo-saxons doit être relativisée 58

10.- L'amiante est un révélateur des difficultés de notre système judiciaire à examiner les responsabilités pénales lorsqu'il s'agit de problèmes de santé publique 60

11.- L'interdiction de l'amiante en France n'a pas réglé tous les problèmes 60

12.- L'interdiction de l'amiante au niveau international reste un enjeu pour le futur 61

PREMIÈRE PARTIE - L'HÉRITAGE DE L'AMIANTE EN FRANCE 63

I.- L'amiante en place dans les bâtiments doit être mieux traité 63

A.- Le cadre réglementaire du traitement de l'amiante en place : une organisation complexe mettant en jeu des acteurs nombreux et diversifiés 65

1.- Les règles de protection des populations 65

a) La diversité des diagnostics prévus par la réglementation 65

b) Les acteurs du diagnostic 70

2.- Les règles de protection des travailleurs 72

a) Toutes les interventions sur l'amiante sont réglementées 72

b) La protection des travailleurs varie selon la nature des travaux exécutés 73

B.- Un système de diagnostic coûteux, mal encadré, et sous-contrôlé 79

1.- Le diagnostic fait l'objet de nombreuses critiques 79

a) Les critiques tenant à l'absence de diagnostics 79

b) Les critiques tenant à la qualité des diagnostics 81

c) Le cas du repérage avant démolition d'immeuble 82

2.- La réglementation présente des faiblesses préoccupantes 84

a) La formation des opérateurs de repérage est insuffisante 84

b) Les modalités de réalisation des différents types de diagnostics présentent des lacunes. 88

3.- L'application de la réglementation est source de difficultés 95

a) L'application de la réglementation est mal contrôlée 96

b) L'évaluation de l'application de la réglementation a été trop tardive 98

C.- Le secteur du désamiantage est bien encadré, mais subit des coûts qui fragilisent le respect des contraintes réglementaires 100

1.- Une distinction discutable entre amiante friable et non friable 100

a) La distinction a des répercussions regrettables sur le marché du traitement de l'amiante en place 100

b) Une distinction à revoir 104

2.- Une prise en compte aléatoire et insuffisante des risques 108

a) La compétence et la qualification du maître d'ouvrage ou de son maître d'œuvre 109

b) La qualité des mesures d'empoussièrement 111

3.- La relative inefficacité des contrôles publics sur le secteur du traitement de l'amiante en place 113

a) Le contrôle par l'inspection du travail. 114

b) Le contrôle par la médecine du travail. 115

c) Le contrôle par la CNAMTS et les CRAM. 115

d) Les enquêtes de la Direction des relations du travail menées en 2004 et 2005 116

D.- LE secteur du bâtiment et de la maintenance est insuffisamment formé et en danger de contamination « inopinée » 119

1.- Une rencontre inopinée qui laisse peu de chance à la sécurité du travailleur : les différentes hypothèses 120

a) L'absence de diagnostic ou le diagnostic de mauvaise qualité 120

b) Le diagnostic de qualité standard 121

c) Le diagnostic de bonne qualité 123

2.- Une zone « grise » où les contrôles sont impossibles 125

a) Les obligations sont nombreuses 125

b) Mais le contrôle est impossible 126

E.- Les grandes difficultés des propriétaires publics à respecter leurs obligations réglementaires appellent un dispositif de soutien spécifique de la part de l'état. 129

1.- L'absence de vision d'ensemble du respect par les propriétaires publics de leurs obligations règlementaires. 129

2.- Le patrimoine géré par les collectivités territoriales appelle un dispositif national de soutien 132

F.- Une gestion des déchets défectueuse 137

1.- Le cadre règlementaire 137

a) Les différentes catégories de déchets 137

b) Le sort des déchets amiantés 138

c) Le transport des déchets amiantés 139

2.- Une situation qui n'est pas satisfaisante 140

a) Une réglementation qui n'est pas correctement appliquée 140

b) Une inadéquation entre la structure actuelle des centres de stockage et les besoins manifestés par les particuliers et les entreprises 141

c) Une innovation insuffisamment encouragée 147

d) Des élus locaux insuffisamment informés 148

e) Des maîtres d'ouvrage et des maîtres d'œuvre à sensibiliser 149

G.- L'amiante à l'état naturel dans l'environnement : le cas de la nouvelle-calédonie 150

II.- La France doit agir au niveau international pour que cessent la production, la transformation et le commerce de l'amiante dans le monde 155

A.- L'amiante en Europe : un produit interdit 155

1.- La difficile interdiction de toutes les formes d'amiante en Europe 155

a) Les mesures nationales d'interdiction 155

b) La prudence des institutions communautaires 159

2.- Une législation communautaire globalement satisfaisante malgré certaines lacunes 161

a) La directive de 1999 sur l'interdiction de la mise sur le marché et de l'emploi de l'amiante et des produits en contenant 161

b) La directive de 2003 sur la protection des travailleurs face aux dangers de l'amiante 163

c) Un éparpillement administratif du traitement communautaire de l'amiante 167

B.- L'amiante dans le monde : des transferts massifs de risques vers les pays en voie de développement 169

1.- L'amiante est encore utilisé dans de nombreux pays 169

a) Aucun instrument juridique n'interdit l'amiante au plan mondial 169

b) Le marché mondial de l'amiante 174

2.- L'approche inquiétante du Canada et du Québec 177

a) L'amiante au Canada : un poids économique très faible... 177

b) ... mais un poids symbolique majeur 178

c) La promotion de l'usage sécuritaire de l'amiante 179

d) Une situation encore figée malgré certaines études préoccupantes sur la santé des Québécois 181

e) Un comportement critiquable 182

3.- Interdire l'amiante au niveau international 183

a) L'amiante dans le monde : une « bombe à retardement » 183

b) Les risques liés au démantèlement des navires : l'exemple du Clemenceau 185

b) Comment interdire l'amiante dans le monde ? 194

III.- La prise en charge des victimes de l'amiante 201

A.- Les maladies causées par l'inhalation de l'amiante sont aujourd'hui mieux connues et les malades médicalement mieux suivis. 201

1.-  Les pathologies de l'amiante 202

a) Les pathologies bénignes 202

b) Les pathologies malignes 206

c) Mortalité associée à ces pathologies 211

2.- Le suivi médical des victimes 212

a) La surveillance médicale des salariés exposés 212

b) Le suivi médical post-professionnel 214

B.- Les mécanismes traditionnels de prise en charge des victimes ont montré leurs insuffisances dans le cas de l'amiante 220

1.- La réparation forfaitaire de droit commun des maladies professionnelles était trop faible 220

2.- Les recours juridictionnels vers lesquels se sont tournées les victimes les exposaient à des délais de procédure très longs 221

C.- Les dispositifs de préretraite destinés aux travailleurs de l'amiante 223

1.- Le dispositif du FCAATA 223

a) La vocation du FCAATA 224

b) Le montant de l'ACAATA 224

c) Le financement du FCAATA 225

d) L'organisation du FCAATA 225

e) L'expansion continue du FCAATA 227

2.- Les dispositifs spéciaux de préretraite liés à l'amiante 229

3.- Soumis à des exigences contradictoires, les mécanismes de préretraites liés à l'amiante suscitent de nombreuses critiques qui appellent des réformes substantielles 231

a) Le système du FCAATA souffre d'une organisation institutionnelle complexe 231

b) Le montant de l'ACAATA est faible 232

c) Le FCAATA a été souvent détourné de son objet et utilisé comme un instrument de gestion de l'emploi 233

d) Les dispositifs de préretraite sont mal coordonnés 233

e) Les dispositifs de préretraites sont particulièrement inégalitaires 234

f) Le coût global du FCAATA est exponentiel 237

g) La mission refuse de réserver le bénéfice de la cessation anticipée d'activité aux seules personnes malades 237

h) Les négociations autour de la pénibilité au travail ne sont pas le cadre approprié pour examiner la situation des personnes ayant été professionnellement exposées à l'amiante 238

i) Le système actuel des listes est une procédure lourde qui a montré ses limites 239

D.- L'indemnisation des victimes par le Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (FIVA) 243

1.- Le législateur a fait le choix d'un dispositif spécifique et autonome 243

a) L'organisation du FIVA 243

b) La mise en place du FIVA 246

c) Modalités de fonctionnement 247

d) Les ressources du FIVA 250

2.- Le FIVA est chargé de la réparation intégrale des préjudices subis par les victimes de l'amiante 251

a) Le principe de la réparation intégrale 251

b) Les procédures d'indemnisation 253

3.- Le FIVA connaît une réussite indéniable 255

a) Il indemnise de façon équitable l'ensemble des victimes de l'amiante et leurs ayants droits 255

b) La procédure est simple, rapide et peu coûteuse 259

c) Les risques de double indemnisation par le FIVA et la sécurité sociale sont aujourd'hui limités 260

d) Les dotations ont permis jusqu'ici de faire face aux dépenses d'indemnisation 260

4.- Le FIVA n'échappe pas à certaines critiques 261

a) Le FIVA n'a pas tari les recours contentieux 261

b) Les disparités d'indemnisation entre le FIVA et les tribunaux sont trop importantes 262

c) Le FIVA ne remplit pas ses obligations concernant les recours subrogatoires 269

d) Les dépenses du FIVA croissent à un rythme rapide et les réserves seront bientôt épuisées 272

DEUXIÈME PARTIE - LES LEÇONS À TIRER DE l'AMIANTE 275

I.- Le système de réparation des at-mp n'est plus adapté 276

A.- L'indemnisation des victimes de l'amiante affecte l'équilibre Financier de la branche at-mp 279

1.- La contamination par l'amiante s'inscrit dans un contexte général d'augmentation du nombre des maladies professionnelles 279

a) Le nombre d'accidents du travail diminue globalement 280

b) Le nombre des maladies professionnelles reconnues augmente rapidement 280

2.- Les fonds destinés à la prise en charge des victimes de l'amiante contribuent pour une part importante au déficit de la branche. 281

3.- La charge assurée par la branche AT-MP doit être révisée 282

a) Une partie du financement du FCAATA apparaît comme une charge indue 282

b) La part de l'Etat devrait être réévaluée et mieux définie 283

B.- La catastrophe sanitaire de l'amiante a été l'occasion d'une remise en cause des grands principes qui structurent la branche at-mp 285

1.- Le drame de l'amiante est à l'origine d'une remise en cause jurisprudentielle de l'immunité civile de l'employeur 287

2.- L'indemnisation des victimes de l'amiante a renforcé la contestation des modalités de réparation forfaitaire des AT-MP 287

a) Les modalités législatives et jurisprudentielles de l'indemnisation de l'amiante remettent en cause le principe de la réparation forfaitaire des AT-MP 287

b) La remise en question du compromis de 1898 à l'occasion du drame de l'amiante s'inscrit dans un contexte plus général 289

c) Au regard de ces évolutions, l'indemnisation des AT-MP apparaît de plus en plus injuste 290

C.- un constat unanime se dégage sur la nécessité de faire évoluer la réparation des at-mp vers une réparation intégrale 291

1.- Un accord de principe sur la nécessité d'évoluer vers la réparation intégrale malgré l'ambiguïté de la notion 291

a) Un accord unanime sur le principe de la réparation intégrale 292

b) Une notion ambiguë 292

c) L'évolution vers la réparation intégrale peut se faire selon des modalités variables 293

2.- Les limites de la réparation intégrale ne doivent pas être négligées 297

a) La réparation intégrale est susceptible de générer des inégalités 297

b) La réparation intégrale ne prend qu'imparfaitement en compte l'objectif de réinsertion 298

c) Il est nécessaire de maintenir une « pression » avec la faute inexcusable 298

e) Aucun pays en Europe n'accorde la réparation intégrale 300

f) Le coût de la réparation intégrale serait très élevé 300

3.- Un accord pourrait se faire sur une réparation forfaitaire améliorée au sein de la branche AT-MP et qui préserve les grandes lignes du compromis social de 1898 300

D.- Le système de la branche at-mp paraît excessivement mutualisé 301

a) Le financement de la branche AT-MP par la tarification est fortement mutualisé. 302

b) Les mécanismes de mise en œuvre de la faute inexcusable nuisent à la prévention et à la responsabilisation. 307

II.- l'affaire de l'amiante a soulevé le problème du droit de la responsabilité en matière de risques professionnels 309

A.- La question des « responsables de l'amiante » devant la justice 309

1.- Le procès de l'amiante a été porté devant tous les ordres de juridictions 309

a) L'indemnisation des victimes devant la justice sociale et civile. 309

b) La question de la responsabilité pénale des employeurs 310

c) La condamnation de l'Etat par la justice administrative. 313

2.- Les procès de l'amiante ont soulevé plusieurs questions juridiques de portée générale 315

B.- Une définition jurisprudentielle pragmatique mais déséquilibrée de la faute inexcusable 317

1.- Le régime légal de réparation des accidents du travail et des maladies professionnelles : un régime juridique dérogatoire aux principes généraux de la responsabilité civile 317

a) Un régime non contentieux 317

b) La définition de la faute inexcusable par le juge 318

c) La portée de la faute inexcusable. 319

2.- La redéfinition jurisprudentielle de la faute inexcusable : le manquement à « l'obligation de sécurité de résultat » de l'employeur 321

a) Un objectif de meilleure indemnisation des préjudices liés à l'amiante 321

b) L'obligation de sécurité de résultat de l'employeur. 322

3.- Le rééquilibrage de la faute inexcusable et de l'immunité civile de l'employeur : une intervention souhaitable du législateur 325

a) Une jurisprudence d'opportunité dont les justifications indemnitaires devraient disparaître. 325

b) Distinguer le manquement à l'obligation de sécurité de résultat de la faute inexcusable de l'employeur 326

c) Requalifier la faute inexcusable de l'employeur : un impératif d'équité 327

d) La responsabilisation des acteurs par la sanction 330

C.- La place des parties civiles dans la recherche des responsabilités pénales en matière de risques professionnels 333

1.- La recherche croissante de la responsabilité pénale : une démarche compréhensible et nécessaire 334

a) Les régimes modernes de réparation incitent les victimes à rechercher la responsabilité pénale 334

b) Une action pénale nécessaire et fondée 336

c) Le droit à un recours juridictionnel effectif des victimes 338

2.- La recherche de responsabilités pénales se heurte aux règles et aux acteurs de la procédure pénale 340

a) L'incompréhension des victimes de l'amiante face à l'absence de jugement au fond tient en partie aux règles de la procédure pénale 340

b) L'action insuffisante des parquets, peu soucieux de santé publique 342

3.- Accroître le rôle des parquets et les moyens d'action des parties civiles 344

a) Une réponse de portée générale : la révision de l'article 575 du code de procédure pénale 344

b) Une réponse pragmatique et immédiate : un meilleur investissement des parquets dans les dossiers de santé publique, en général, et dans ceux de l'amiante, en particulier 350

D.- L'amiante pose la question du droit pénal applicable aux risques professionnels 357

1.- Les poursuites et les instructions en matière de risques professionnels s'inscrivent dans le cadre général issu de la « loi Fauchon » 358

a) La problématique générale des poursuites pénales dans les affaires concernant les risques professionnels 358

b) La difficile gestation du régime de responsabilité pénale issu de la loi Fauchon 362

c) Les difficultés d'application de la loi Fauchon 368

2.- La loi du 10 juillet 2000 doit être révisée 375

a) La révision ne doit pas remettre en cause le principe selon lequel la loi pénale est la même pour tous 376

b) La révision doit affirmer l'obligation de respecter les règles fixées par la loi ou le règlement 380

c) Une proposition équilibrée : sanctionner les manquements aux obligations particulières de prudence ou de sécurité 382

III.- La prévention des risques professionnels doit devenir une priorité de santé publique 389

A.- La fin d'un système de prévention depuis longtemps obsolète 390

1.- L'affaire de l'amiante : une sanction lourde du système français de prévention 390

a) Le drame de l'amiante traduit l'insuffisance des moyens classiques de prévention 390

b) La condamnation de l'Etat a confirmé le diagnostic connu d'une carence de la politique de santé au travail 395

2.- La faillite d'un système gouverné par l'objectif de réparation 400

a) Une logique de réparation qui a montré ses limites 401

b) Des acteurs, aux missions limitées, qui n'ont pas pu prévenir les risques 405

B.- Les principes modernes de prévention des risques professionnels exigent une responsabilisation de l'Etat 411

1.- Le passage d'une logique de réparation à une logique de la prévention du risque impose une nouvelle répartition des responsabilités 412

a) Éviter que le risque professionnel ne se réalise : une démarche nouvelle 412

b) Les décisions de justice tracent un nouveau partage des responsabilités de l'Etat et des acteurs privés 416

2.- L'Etat doit être responsable de l'expertise des risques et garant de leur gestion 419

a) Séparer l'expertise et la gestion des risques 419

b) Consacrer la santé au travail comme une responsabilité de santé publique 423

C.- Quels outils pour améliorer la prévention des risques professionnels ? 428

1.- La construction européenne d'une doctrine de la prévention oblige l'Etat à se doter d'outils performants 428

a) Des principes aux modalités : le dispositif REACH 428

b) La priorité : être au rendez-vous des enjeux sanitaires fixés par l'Europe 432

2.- Le Plan santé au travail : une réponse adaptée mais encore incomplète 438

a) Une évaluation des risques indépendante mais atrophiée 438

b) Une articulation trop théorique entre acteurs public et privés dans la gestion des risques professionnels 451

CONCLUSIONS ET PROPOSITIONS 461

CONTRIBUTIONS 483

GLOSSAIRE 497

ANNEXES 505

« Aux victimes de l'amiante et des autres maladies professionnelles

qui ont perdu leur vie à la gagner 
»

AVANT-PROPOS DU PRÉSIDENT

Tout au long de ses travaux, la mission a gardé en tête les termes de M. Sargos, président de la chambre sociale de la Cour de Cassation qui a parlé de « crime sociétal » pour désigner le drame de l'amiante.

Pour comprendre et tirer les leçons de ce drame, la mission a eu le souci de regarder l'histoire de l'amiante, non pas avec les connaissances d'aujourd'hui, mais avec le regard « hésitant » qui a été celui de toute l'Europe, y compris de la France.

Il a fallu beaucoup de temps - même si les dangers de l'amiante étaient déjà connus - pour mettre en place un « usage contrôlé » de l'amiante. Partout, cet usage contrôlé a été la première réponse des autorités aux dangers du « produit miracle » et c'est aujourd'hui encore la seule réponse dans beaucoup de pays, y compris dans certains États développés, comme le Canada.

Dans des pays comme l'Angleterre ou les États-Unis qui ont installé l'usage contrôlé de l'amiante avant la France, la courbe des malades tend maintenant à descendre. Dans notre pays, cette politique n'a été mise en place qu'en 1977 et il nous est encore impossible aujourd'hui d'en mesurer les conséquences. Au contraire, la courbe croissante des cas de contamination correspond actuellement, en France, à l'utilisation massive qui a précédé les premières mesures de protection.

On sait maintenant que l'arme absolue est bien l'interdiction. Mais ce n'est que face au développement du nombre des malades que les pays ont pris la mesure de la catastrophe et se sont dirigés, en ordre dispersé, vers des mesures d'interdiction.

Dans ce « crime sociétal », la dimension psychologique n'a pas été suffisamment prise en compte.

Le mésothéliome, dont le lien exclusif avec l'amiante est établi, est une maladie terrible. Une fois que le cancer s'est déclaré, la durée de vie est courte
- moins de deux ans - et les conditions de vie des malades sont épouvantables. Cela a d'autant plus marqué les esprits que la maladie frappe brusquement, sans aucun signe clinique préalable.

À travers ses travaux, la mission a pu mesurer la pression psychologique qui en résulte chez les salariés exposés. Ils voient tomber leurs compagnons et parfois même leur famille et ceux qui sont atteints de plaques pleurales, dont on sait pourtant qu'elles ne conduisent pas nécessairement à un cancer, vivent cette affection comme une épée de Damoclès.

C'est en partant de ce regard sur l'histoire et sur les victimes que notre mission a voulu examiner tous les aspects du drame de l'amiante, tels qu'ils résultent de l'utilisation massive du produit après la deuxième Guerre mondiale, au moment de la reconstruction et du développement du pays.

Premier souci : éviter de nouvelles victimes. La mission s'est donc d'abord intéressée à l'amiante en place - environ 80 kilos par personne, si l'on tient compte des importations jusqu'en 1997 - qu'il faut repérer et gérer, car c'est un risque de santé au travail et de santé publique.

La mission a également fait le point des connaissances scientifiques sur les maladies liées à l'amiante et a évalué le dispositif de prise en charge des victimes, tant du point de vue de la réparation des dommages que du point de vue du suivi médical pour les victimes potentielles.

Elle a aussi voulu savoir comment l'amiante est géré au niveau international car l'usage intensif qui se poursuit ailleurs est une « bombe à retardement ». À cet égard, les péripéties du Clemenceau, qui ont marqué la fin des travaux de notre mission, se sont inscrites à double titre dans la logique de notre démarche : gérer l'amiante qu'on a utilisé et agir au niveau international pour éviter de nouvelles victimes.

Au-delà du problème de l'amiante, et pour le nécessaire hommage à la mémoire des victimes, la mission a voulu prendre en compte ce qui a été fait et ce qui n'a pas été fait pour se projeter dans un avenir qui est caractérisé par l'accélération des rythmes technologiques et où la dominante est désormais la multiplication des maladies professionnelles.

De ce point de vue, le drame de l'amiante a révélé que le système de réparation des accidents du travail et des maladies professionnelles est inadapté car injuste et qu'il doit évoluer vers une meilleure indemnisation.

De même, il est évident qu'à l'analyse, les besoins de la recherche, de la prévention, de la médecine du travail - structure fondamentale et particulière à la France -, ne sont pas à la hauteur des besoins. Le constat de la mission est qu'il faut placer la santé au travail au cœur de la santé publique. C'est dans ce sens que la mission a travaillé et c'est aussi l'objectif de ses propositions.

Il était aussi indispensable d'aborder le problème difficile de la dimension pénale du dossier de l'amiante. Beaucoup de ceux que la mission a entendus ont clairement déclaré qu'ils ne voulaient pas « que les têtes tombent », mais qu'ils voulaient comprendre pour éviter que d'autres drames ne se produisent. C'est à cette attente que doivent répondre les propositions de la mission sur l'amélioration et la simplification des procédures pénales. Cette recherche a moins pour objet de désigner des coupables que de mieux cerner les difficultés auxquelles se heurtent les victimes et les juges : temps de latence des maladies, manque de traçabilité, irrégularité des carrières. Cette dimension est très importante pour ceux qui souffrent mais aussi pour faire face au problème du développement des maladies professionnelles.

La mission aurait pu continuer à travailler beaucoup plus longtemps, et ses travaux devront être relayés par ceux du groupe d'études de l'Assemblée nationale sur l'amiante.

De même, il existe une multitude de textes, de rapports, d'ouvrages divers sur l'histoire de l'amiante et la mission a la modestie de penser que ses travaux ne suffiront pas à résoudre tous les problèmes. Mais si, grâce à la rigueur et à la volonté de tous ses membres, elle a réussi à cerner l'ensemble des problèmes, à développer un regard le plus objectif possible sur ce dossier, et à mieux préparer l'avenir, elle aura répondu à la nature de sa mission.

« Nous ne connaissons pas le vrai
si nous ignorons les causes
 »
Aristote

INTRODUCTION

Le champ d'investigation de la mission a été défini à l'unanimité par le Bureau de la mission autour de six thèmes :

- la gestion de l'amiante en place,

- l'état des connaissances scientifiques sur les risques et les maladies liés à l'amiante,

- la prise en charge des victimes,

- la prévention des risques,

- la question de la responsabilité civile et pénale

- et la gestion internationale du dossier.

Les travaux de la mission ont été organisés sur cette base mais ils ont très rapidement permis de constater que le drame de l'amiante avait été le révélateur d'un certain nombre de problèmes dépassant la seule problématique de l'amiante.

Dans la logique de sa démarche, davantage axée sur l'avenir que sur le passé, l'objectif de la mission a été non seulement d'éviter que l'amiante ne fasse d'autres victimes mais aussi d'en tirer des leçons, principalement dans le domaine de la santé au travail.

Après un regard préliminaire sur l'histoire de l'amiante, le plan du présent rapport répond à cette logique en développant dans une première partie ce que la mission a appelé « l'héritage de l'amiante » et dans une seconde partie les leçons à tirer de ce drame.

Par « héritage », il faut en premier lieu entendre la gestion de l'amiante en place : celui qui résulte de l'utilisation massive du produit « miracle » avant son interdiction en 1997. Dans ce chapitre, la mission a souhaité évaluer l'ensemble de la réglementation mise en place dans notre pays pour encadrer toute la chaîne de gestion de l'amiante - repérage, traitement de l'amiante et gestion des déchets - aussi bien dans le privé que dans le public, notamment, pour ce dernier, à partir de deux tables rondes et d'un questionnaire adressé aux collectivités locales (I).

L'« héritage », c'est aussi l'analyse de la situation au niveau international. Si l'amiante est désormais interdit au sein de l'Union européenne
- avec toutefois des améliorations à apporter, notamment pour les règles de protection des travailleurs contre les risques liés à l'amiante en place -, il est encore largement extrait, importé, exporté, utilisé, dans de nombreux pays, parmi lesquels des pays développés comme le Canada. La mission a souhaité connaître la façon dont le problème a été géré à l'étranger, notamment à partir des contributions de nos missions économiques dans dix-huit pays européens qui ont été collectées, à la demande de la mission, par la Direction générale du trésor et de la politique économique (II).

L'héritage de l'amiante, c'est enfin, bien entendu, la prise en charge des victimes de l'amiante. La connaissance des risques liés à l'amiante a-t-elle évolué depuis le rapport de l'INSERM de 1996 ? Les caractéristiques des maladies de l'amiante sont-elles parfaitement connues ? Les populations exposées sont-elles bien identifiées et bien suivies sur le plan médical ? Le fonctionnement des dispositifs spécifiques de prise en charge des victimes - FIVA et FCAATA -
est-il satisfaisant ? Telles sont les questions auxquelles la mission a cherché à répondre dans un troisième chapitre.

La seconde partie du rapport a été consacrée aux leçons à tirer du drame de l'amiante.

L'affaire de l'amiante semble avoir remis en cause le compromis social de 1898 sur lequel repose le dispositif de réparation des dommages liés au travail. D'abord en créant des fonds d'indemnisation spécifiques pour sortir du principe de la réparation forfaitaire et améliorer la prise en charge des victimes. Ensuite en remettant en cause le principe de l'immunité civile des employeurs par l'élargissant du champ de la « faute inexcusable » de l'employeur avec les arrêts de la Cour de cassation de 2002. Désormais, l'indemnisation forfaitaire de la branche AT-MP se révèle beaucoup moins intéressante que les indemnisations susceptibles d'être obtenues par la voie judiciaire. Elle parait également injuste par rapport au mode d'indemnisation de tous les autres dommages. D'où le risque d'une multiplication des recours judiciaires et l'idée qu'il faudrait peut-être réviser le mode d'indemnisation des maladies professionnelles. En même temps, une généralisation de la réparation intégrale des risques professionnels dans un cadre mutualisé aurait un coût considérable et pourrait déresponsabiliser à outrance les employeurs, surtout dans un contexte marqué par le développement des maladies professionnelles.

À partir de ce constat, la mission s'est posée la double question de savoir comment faire évoluer la branche AT-MP et le régime de responsabilité civile des employeurs.

Par ailleurs, la mission a très vite constaté que les procédures pénales engagées par les victimes de l'amiante posaient problème. Elle a cherché à savoir pourquoi les parquets avaient tant de mal à instruire le dossier, pourquoi toutes les procédures débouchaient sur des non lieux. Ces travaux l'ont conduite à examiner les difficultés d'application de la loi « Fauchon » sur les délits non intentionnels, la place des victimes dans les procédures pénales.

Les chapitres I - relatif à l'avenir du système de réparation des accidents du travail et des maladies professionnelles - et II - relatif au régime de responsabilité en matière de risques professionnels - de la seconde partie du rapport retracent les travaux de la mission sur ces différents points.

Enfin, l'histoire de l'amiante pose bien entendu le problème de la prévention des risques professionnels dans notre pays. La mission s'est appuyée sur les enseignements de l'affaire de l'amiante pour analyser la capacité du dispositif actuel à éviter qu'un tel drame ne se reproduise. Ces travaux qui sont intervenus dans un contexte de changement marqué, notamment, par la mise en place du « Plan santé au travail 2005-2009 » et par le programme européen REACH, font l'objet du chapitre III de la seconde partie du présent rapport.

REGARD SUR L'HISTOIRE DE L'AMIANTE EN FRANCE

L'historique précis des différentes étapes de ce drame en France est désormais bien connu, notamment grâce aux nombreux rapports et publications qui lui ont été consacrés1 et qui se sont penchés avec force de détails sur le passé et l'examen rétrospectif des erreurs dans ce dossier de santé publique.

Chacun sait désormais qu'à une utilisation croissante de l'amiante dès le début du vingtième siècle en raison de ses qualités exceptionnelles - qui culmine en 1973 - succède, à partir de 1977, une phase « d'usage contrôlé » qui marque une prise de conscience de ses conséquences en matière de santé publique mais dont on ne tire pourtant toutes les conséquences qu'avec la décision d'interdiction totale à partir du 1er janvier 1997.

L'histoire de l'amiante n'est donc plus une zone d'ombre.

C'est la raison pour laquelle la mission, dès le début de ses travaux, n'a pas souhaité concentrer prioritairement ses travaux sur l'aspect historique du dossier, sans, bien entendu, l'ignorer car l'histoire est ici, comme toujours, riche d'enseignements.

Habitée par le souci de resituer de la façon la plus objective possible les faits dans toute leur complexité, sans occulter pour autant la réalité des souffrances liées aux conséquences de l'exposition à l'amiante, ni atténuer les multiples responsabilités, la mission a souhaité mettre en relief ce que doivent être, selon elle, les grandes leçons de l'histoire de l'amiante.

L'examen du passé doit s'efforcer d'éviter tout anachronisme - « le péché des péchés »  selon Lucien Febvre - qui consisterait, par exemple, à considérer que la prise en compte de la maladie au travail n'a pas évolué au cours des siècles, que la perception des risques environnementaux a de tout temps été celle, particulièrement aiguë, qui nous habite aujourd'hui ou que le principe de précaution, qui n'a pourtant été introduit dans notre Constitution qu'en 2005, a toujours imprégné la conscience des décideurs publics.

L'examen du passé doit également écarter toute vision simplificatrice du dossier selon laquelle tous les acteurs - publics comme privés - seraient mystérieusement restés des décennies durant silencieux et sans réponse face à un danger mortel pourtant avéré de longue date, ou selon laquelle l'amiante serait l'« idéal-type » d'une manipulation industrielle particulièrement bien orchestrée par un lobby efficace.

À s'en tenir à de tels raccourcis, on risquerait en définitive de faire de ce drame un précédent tellement extraordinaire et hors norme qu'on pourrait le croire unique et qu'on oublierait d'en tirer des leçons pour l'avenir.

Il est donc essentiel de ne pas se fonder sur un diagnostic erroné ou réducteur qui pourrait compromettre l'objectif que s'est fixé la mission de contribuer à éviter la reproduction d'un tel drame. Or, comme l'a souligné avec force M. Marcel Goldberg2 « le scénario de l'amiante peut parfaitement se reproduire demain avec un autre produit ».

C'est sur la base d'une analyse objective du passé que l'on pourra utilement en tirer les leçons pour l'avenir mais c'est également ainsi que l'on rendra le meilleur hommage aux victimes3.

A.-  UNE CHRONOLOGIE DÉSORMAIS BIEN ÉTABLIE

Les graves conséquences de la contamination par l'amiante en matière de santé publique ne s'appréhendent qu'imparfaitement au travers d'une chronologie, aussi complète soit-elle, car l'enchaînement des dates ne peut, à lui seul, rendre compte de la somme de souffrances personnelles, familiales et collectives qui scandent l'histoire des victimes de l'amiante, qu'il s'agisse des milliers de victimes passées ou des 50 000 à 100 000 morts4 annoncés pour les vingt-cinq ans à venir.

Pourtant, l'utilité de la chronologie est évidente, ne serait-ce que pour mettre les évènements en perspective dans un dossier où le temps joue un rôle tout particulier.

L'amiante s'inscrit dans le temps « long », en raison de l'ancienneté des connaissances concernant sa dangerosité mais aussi en raison de la spécificité des temps de latence, extrêmement élevés, de certaines des pathologies qui y sont associées : de 30 à 40 ans entre l'exposition aux fibres et l'apparition des premiers signes cliniques.

Temps « long », mais aussi temps « court », car l'amiante est dramatiquement associé à l'extrême brièveté de l'espérance de vie de certaines de ses victimes, souvent limitée à quelques mois lorsqu'une maladie comme le mésothéliome est diagnostiquée.

C'est pourquoi la mission a souhaité joindre à ses travaux un tableau synoptique présentant à la fois les principaux événements de l'histoire de l'amiante, l'évolution de la connaissance du risque et les principales mesures de prévention et d'indemnisation du risque amiante, tant en France qu'à l'étranger. L'objectif est d'en tirer un enseignement aussi objectif que possible pour l'avenir.

Dates

Connaissance du risque amiante

Événements

Prévention et indemnisation du risque amiante en France

Prévention et indemnisation du risque amiante à l'étranger

1893

Loi du 12 juin relative au traitement des poussières industrielles (loi non spécifique à l'amiante)

1894

Décret du 11 mars prévoyant l'évacuation des poussières industrielles en dehors des ateliers

1898

Loi du 9 avril sur « les responsabilités des accidents dont les ouvriers sont victimes dans leur travail »

26  -

1899

Le Dr Henri Montagne Murray diagnostique à Londres une fibrose pulmonaire d'origine mystérieuse chez un ouvrier ayant travaillé dans une filature d'amiante

1906

Publication dans le Bulletin de l'inspection du travail, (pages 120 à 132) d'un article de Denis Auribault, inspecteur du travail, sur la surmortalité des ouvriers d'une usine de textile de Condé-sur-Noireau, dans le Calvados, utilisant de l'amiante.

1919

Loi du 25 octobre 1919 sur les maladies professionnelles

1927

Le filon d'amiante de Canari (Cap Corse) est mis en exploitation.

1930

Un médecin lyonnais, le Docteur Dhers, publie dans la revue Médecine du travail, une étude statistique sur la nocivité de l'amiante

1931

Découverte par deux Britanniques, Klemperer et Rabin, du mésothéliome ou cancer de la plèvre.

27  -

Première réglementation en Grande-Bretagne pour la protection des travailleurs contre l'amiante, prévoyant des mesures de limitation de l'empoussièrement et un suivi médical. Ces mesures ne sont guère appliquées sauf dans les usines traitant de l'amiante brut.

1934

La Grande-Bretagne fait entrer l'asbestose dans le champ des maladies professionnelles indemnisables.

1935

Aux Etats-Unis, une étude (Lynch et Smith) met en évidence le lien entre asbestose et risque de cancer du poumon

1945

L'ordonnance n° 45-2453 du 19 octobre intègre les accidents du travail et les maladies professionnelles dans le régime général de la Sécurité sociale en leur conférant le caractère de "risque social".

Les silicoses et leurs complications causées par les manipulations de l'amiante sont indemnisées au titre du tableau n° 25 des maladies professionnelles par l'ordonnance n° 45-1724 du 3 août.

1946

Recommandations faites aux Etats-Unis par « l'American Collège of Gouvernemental Industrial Hygienists » (ACGIH) visant à limiter l'inhalation d'amiante en recommandant une valeur limite de 15 fibres /ml.

1950

Le décret n° 50-1082 du 31 août crée le tableau n° 30 des maladies professionnelles reconnaissant l'asbestose comme maladie professionnelle

28  -

1951

Les entrepreneurs spécialisés dans le flocage, Michel et Philippe Blandin, abandonnent l'amiante, trop dangereux à leurs yeux, pour d'autres fibres minérales à base de laitier de hauts-fourneaux

1955

L'épidémiologiste britannique Richard Doll évoque dans le « British Journal of Industrial Medecine » une action cancérigène de l'amiante pour les travailleurs du textile à partir de l'observation de plusieurs dizaines de cas.

1960

Un article de J.C. Wagner, C.A. Sleggs et P. Marchand met en évidence les relations causales entre les mésothéliomes et l'exposition au crocidolite chez sur les mineurs en Afrique du Sud.

1961

Le décret n° 61-235 prévoit que des appareils de protection individuels appropriés seront mis à disposition des travailleurs pour toute manipulation à l'air libre si l'exécution des mesures de protection collective est impossible.

1964

Conférence internationale de New York sur les risques liés à l'amiante.

29  -

1965

Le premier cas français de mésothéliome pleural, diagnostiqué par le français Jean Turiaf, est décrit dans le bulletin de l'Académie de médecine

Fin de l'exploitation du gisement d'amiante de Canari en Corse

1969

Aux Etats-Unis, l'ACGIH propose d'abaisser la valeur limite de 15 à 6 fibres/ml.

1970

Etude du pneumologue Irving Sélikoff (USA) sur 18 000 individus : le risque de cancer du poumon est 4,6 fois plus élevé chez les travailleurs de l'amiante


1971

Des syndicalistes déclenchent un conflit social en dénonçant les conditions de travail chez Ferodo (Condé-sur-Noireau) et réclamant des mesures de protection contre les dangers de l'amiante

Réunion à Londres des industriels de l'amiante anglo-saxons et européens afin de bâtir une stratégie qui leur permette de continuer à utiliser le minéral.

1972

30  -

Aux Etats-Unis, l'ACGIH propose d'abaisser la valeur limite de 6 à 5 fibres/ml.

1973

Le Bureau international du travail (BIT) annonce que le chrisotyle est moins fibrosant que les autres variétés d'amiante, qu'il est nécessaire de se protéger lorsqu'on applique l'amiante par flocage, qu'il faut encoffrer les machines de productions et que des valeurs limites d'exposition professionnelles vont être étudiées

Le Centre International de Recherche sur le Cancer (CIRC) déclare que les variétés amphiboles d'amiante (crocidolite, amosite et trémolite) sont des cancérogènes ; la cancérogénicité du chrisotyle est déclarée « incertaine ».

L'utilisation d'amiante en France atteint son maximum avec 170 000 tonnes par an pour la seule année 1973

2  -

20 personnes dont 16 enfants périssent dans l'incendie du collège Pailleron, à Paris

1975

Les chercheurs de la faculté de Jussieu à Paris découvrent que leur faculté est en grande partie isolée à l'amiante

Loi n° 75-625 du 11 juillet interdisant d'occuper les travailleurs de moins de 18 ans aux travaux de cardage, de filature et de tissage de l'amiante

1976

Une conférence du CIRC reconnaît, en décembre, toutes les variétés d'amiante comme cancérogènes avérés pour l'homme

Le cancer broncho-pulmonaire (s'il est associé à une asbestose) et le mésothéliome sont pris en charge au titre du tableau n° 30 (décret n° 76-34 du 5 janvier)

31  -

Aux Etats-Unis, l'ACGIH propose d'abaisser la valeur limite de 5 à 2 fibres/ml.

1977

Le professeur Jean Bignon adresse le 5 avril une lettre au Premier ministre Raymond Barre pour l'alerter des dangers de l'amiante.

L'arrêté du 29 juin interdit le flocage dans les locaux d'habitation

Première réglementation française relative à la protection des travailleurs contre l'amiante : des valeurs limites d'exposition (VLE) : le décret n° 77-949 du 17 août réduit la concentration d'amiante à laquelle les salariés peuvent être exposés dans les entreprises (celle-ci est limitée à 2 fibres par millilitre pendant une journée de travail) et met en place un suivi médical pour les travailleurs exposés

Arrêté du 17 octobre 1977 relatif au transport de l'amiante (consigne de sécurité pour ce type de transport)

1978

Résolution du Parlement européen (9 janvier) sur les risques sanitaires de l'amiante (JOCE n° C6/138) : « l'amiante est un produit cancérigène et toutes les variétés utilisées dans le marché commun présentent un danger pour la santé humaine »

Décret n° 78-394 du 20 mars interdisant les flocages contenant plus de 1 % d'amiante pour l'ensemble des bâtiments

Interdiction de la crocidolite aux Pays-bas

1980

32  -

La directive 80/1107/CEE du 27 novembre stipule que la protection des travailleurs pendant le travail « doit être assurée dans toute la mesure du possible par des mesures visant à éviter l'exposition ou à la maintenir à des niveaux aussi bas qu'il est raisonnablement praticable ( ...) A cette fin, il y a lieu que les Etats membres (...) se conforment à un ensemble de prescriptions comportant notamment la fixation de valeurs limites ».

Interdiction totale de la crocidolite et, avec des dérogations, du chrysotyle au Danemark

1982

Conférence de Montréal : les valeurs limites d'exposition ne protègent pas du risque cancer

Fondation en France du Comité permanent amiante (CPA) regroupant des représentants des industriels de l'amiante, une société de relations publiques Communications économiques et sociales (CES), l'Institut de la consommation, le ministère du travail, le ministère de la santé, le ministère de l'environnement, la CFDT, la CGT, la CGC et l'INSERM. Officiellement, la paternité en revient à Dominique Moyen, directeur général de l'Institut national de recherche et de

33  -

sécurité. Sa composition évoluera par cooptation

Interdiction de la crocidolite en Suède

1983

Le Conseil des Communautés Européennes reconnaît « que les connaissances scientifiques actuellement disponibles ne permettent pas d'établir un niveau en dessous duquel les risques pour la santé n'existent plus, mais qu'en réduisant l'exposition à l'amiante, on diminuera le risque de produire des maladies liées à l'amiante » (directive n° 83/477/CEE)

La directive européenne n° 83/477/CEE du 19 septembre demande aux Etats membres d'abaisser les valeurs limites et de mettre en place un « registre national du mésothéliome » avant le 1er janvier 1987

Aux Etats-Unis, une valeur limite de 0,5 fibres/ml est adoptée.

1985

Arrêté du 19 février 1985  fixant la liste des travaux pour lesquels il ne peut être fait appel aux salariés des entreprises de travail temporaire (travaux de déflocage et démolition exposant aux poussières d'amiante)

Le cancer broncho-pulmonaire primitif, même s'il n'est pas associé à une asbestose, ainsi que les plaques pleurales, sont pris en charge au titre du tableau 30 (décret n° 85-630 du 19 juin)

1986

34  -

Le BIT (convention 162) demande aux pays de chercher à substituer l'amiante par des matériaux moins nocifs

1987

Le décret n° 87-232 du 27 mars transpose, avec trois mois de retard, la directive n° 83/477/CEE en abaissant les VLE à 1f par millilitre (0,5 f/ml en moyenne sur 8 heures pour le crocidolite et 0,8f/ml pour les mélanges)

1988 

Le décret n° 88-466 du 28 avril 1988 interdit totalement l'usage, la vente et l'utilisation de la crocidolite, hormis certains produits qui doivent être spécifiquement étiquetés.

1989

Le CPA attire le 6 février l'attention du Premier ministre sur les risques liés à la présence de flocages dans de nombreux bâtiments

Les États-unis interdisent l'amiante (mais la loi d'interdiction sera annulée en 1991)

1991

La directive européenne n° 91/382/CEE du 25 juin 1991 demande d'abaisser encore les VLE (0,6f/ml en moyenne sur 8 heures pour le chrysotile et 0,3 f/ml pour les autres variétés d'amiante)

35  -

Les USA perdent un procès contre les producteurs d'amiante et doivent annuler leur loi d'interdiction de 1989

1992

Le décret n° 92-634 du 6 juillet 1992 transpose la directive européenne n° 91/382/CEE en abaissant les VLE à 0,6 fibres/ml en moyenne sur 8 heures pour le chrysotile et 0,3 f/ml pour les autres variétés d'amiante 

Interdiction le 1er juillet de l'amiante en Suède (avec des dérogations)

1993

Interdiction totale de l'amiante en Italie (le 13 avril) et au Pays-bas (en juillet)

1994

Les veuves de six professeurs d'un lycée professionnel de Gérardmer (Vosges), morts de cancers, portent plainte en juin.

Création en octobre du Comité anti-amiante à Jussieu.

Juillet 1994 : interdiction de tous les produits contenant des amphiboles ainsi que de nombreux usages du chrysotile

Interdiction le 1er janvier de l'amiante en Finlande et Autriche et le 31 décembre en Allemagne (avec des dérogations).

1995

Publication en mars dans The Lancet de l'étude réalisée par Julian Peto, épidémiologiste britannique. Elle révèle que le nombre de mésothéliomes est très élevé en Grande-Bretagne (« 3000 morts par an au Royaume Uni et probablement autant en France ») mais aussi qu'il s'est répandu bien au-delà des seuls ouvriers des usines de transformation. Il touche des dizaines d'autres professions, notamment les ouvriers du bâtiment.

Fin 95 : Disparition du CPA

Le ministère du Travail demande à l'INSERM de mener une expertise collective.

36  -

1996

1996 (suite)

Rapport de l'Académie de médecine du 30 avril

La synthèse du rapport de l'INSERM « Effets sur la santé des principaux types d'exposition à l'amiante » est rendue publique lors d'une conférence de presse (2 juillet 1996).

L'expertise collective extrapole le risque pour les faibles doses et confirme l'absence de seuil pour le risque. Le nombre estimé de victimes pour 1996 en France est de 1950 morts (750 mésothéliomes et 1200 cancers broncho-pulmonaires)

Le 14 juillet, le président de la République annonce que Jussieu sera désamiantée à la fin de l'année 1996

En France, création en février de l'Andeva, Association nationale des victimes de l'amiante.

25 juin : Cinq malades, membres de l'Andeva (Association nationale des victimes de l'amiante) déposent une plainte contre X et se portent partie civile.

Un décret du 7 février oblige les propriétaires de bâtiments à réaliser un diagnostic sur la présence d'amiante (les niveaux de concentration inférieurs à 0,005f/ml ne traduisent pas une pollution élevée, ceux supérieurs à 0,025f/ml exigent des travaux immédiats et ceux intermédiaires nécessitent une surveillance périodique).

3 juillet : Jacques Barrot, ministre du Travail et des Affaires sociales, et Hervé Gaymard, secrétaire d'Etat à la santé, annoncent l'interdiction de « la fabrication, l'importation et la mise en vente de produits contenant de l'amiante » à partir du 1er janvier 1997.

37  -

Publication des décrets n° 96-97 (santé-logement) sur le repérage des flocages et calorifugeages dans les bâtiments, n°  96-98 (travail-agriculture) sur la protection des travailleurs (valeur limite 0,1 fibre/cm3 sur 1 heure) et n° 96-1133 sur l'interdiction de l'amiante au 1er janvier 1997 avec des exceptions pendant 4 ans.

La France devient le huitième pays des 15 de l'Union européenne à bannir totalement l'amiante.

Aux États-unis, la valeur limite est fixée à 0,1 fibres/ml.

1997 

Rapport en octobre de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques : « L'amiante dans l'environnement de l'homme : ses conséquences et son avenir », rédigé par M.  Christian Daniel, député des Côtes d'Armor, repris et présenté par M.  Jean-Yves Le Déaut, député, et M.  Henri Revol, sénateur.

Rapport de Claude Got sur « la gestion du risque et des problèmes de santé publique posés par l'amiante en France »

La chambre sociale de la cour d'appel de Dijon condamne le 18 décembre la société Eternit pour « faute inexcusable », à la suite d'une plainte d'un employé de l'usine du groupe située à Vitry-en-Charollais (Saône-et-Loire). C'est la première de centaines de condamnations d'entreprises.

Mise en place de la certification de qualification pour les entreprises de désamiantage

38  -

La Belgique interdit l'amiante

1998

1998 (suite)

L'OMS confirme que le risque de mésothéliome est associé au chrysotile


Le premier registre du mésothéliome, mis en place sur 17 départements français, confirme les hypothèses de l'INSERM sur le nombre de victimes de l'amiante

Remise en avril des 36 propositions du rapport de Claude Got

En mai, le Canada saisit l'organe de règlements des différends de l'OMC d'une plainte contre l'Union européenne pour avoir laissé la France prendre un décret d'interdiction

Les travaux de désamiantage de Jussieu commencent

Création de l'Institut national de veille sanitaire (IVS) par la loi du 1er juillet 1998 relative au renforcement de la veille sanitaire et du contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à l'homme

39  -

Création du Programme national de surveillance du mésothéliome (PNSM)

Loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 n°  98-1194 du 23 décembre créant le Fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (FCAATA)

La Nouvelle Zélande interdit l'amiante

1999

Mars : mise en place de l'Institut de veille sanitaire

La cour d'appel de Caen confirme une décision de la commission d'indemnisation des victimes d'infractions pénales de faire indemniser un ancien mécanicien de la marine nationale

En juillet, l'Union européenne interdit l'amiante pour 2005.

En novembre, le Royaume Uni interdit l'amiante

2000

2000 (suite)

Loi du 10 juillet 2000 (dite « loi Fauchon ») tendant à préciser la notion de délits non intentionnels.

Le 16 août, des familles de victimes françaises déposent plainte devant la Cour de Justice de la République (CJR) contre 13 anciens ministres de l'industrie ou du logement

Le 18 septembre, l'Organisation mondiale du commerce (OMC) rend public son rapport : la France avait le droit d'interdire l'amiante pour des raisons de santé publique ; le ministère canadien du commerce fait savoir que le Canada porte l'affaire en appel

40  -

Le 7 décembre, la commission des requêtes de la Cour de Justice de la République (CJR) classe sans suite les plaintes car la requête « ne comportait pas d'éléments de nature à caractériser un crime ou un délit commis, au titre de l'exposition à l'amiante, par les ministres qu'elle vise ».

Le 30 mai, l'Etat est jugé « responsable des conséquences dommageables du décès » de quatre personnes par l'amiante par le Tribunal administratif de Marseille. C'est la première fois que l'Etat est mis directement en cause.

2001

Le 12 mars, l'Union européenne gagne définitivement son procès contre le Canada

Création par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 du 23 décembre du Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (FIVA).

2002

2002 (suite)

Création par la loi, dite « loi Kouchner », du 4 mars 2002 de deux pôles de santé publique constitués au sein des tribunaux de grande instance de Paris et de Marseille.

1er janvier : fin des dernières exceptions à l'interdiction de l'amiante (sauf pour la vente des véhicules d'occasion, repoussée à fin 2003)

28 février : 7 arrêts de la Cour de cassation reconnaissent la «faute inexcusable» de l'employeur pour les cas de maladie professionnelle. L'employeur a désormais, en matière de prévention et de maladie, une obligation de sécurité de résultat dans le cas des risques qu'il fait courir à ses employés.

37  -

2003

25 juin : 1ère réunion du Groupe d'études sur l'amiante créé par M. Jean Lemière, député de la Manche et M. Jean-Yves Cousin, député du Calvados

Le barème du FIVA est mis en place en janvier

41  -

2004

Par 4 arrêts rendus le 3 mars, le Conseil d'État reconnaît la responsabilité de l'Etat du fait de « carences (fautives) dans la prévention des risques liés à l'exposition des travailleurs aux poussières d'amiante ».

1ère campagne de contrôle des chantiers de désamiantage

2005

2005 (suite)

Le Sénat crée une « Mission commune d'information sur le bilan et les conséquences de la contamination par l'amiante »

La conférence des Présidents de l'Assemblée nationale créé une « Mission d'information sur les risques et les conséquences de l'exposition à l'amiante »

Le parquet de Paris ouvre, lundi 12 décembre, trois informations judiciaires après des dépôts de plaintes par des victimes ou des proches de victimes décédées à la suite d'une exposition à l'amiante dans trois entreprises de Dunkerque et d'Albi

Les 25 pays de l'Union européenne parviennent à un accord sur le règlement REACH relatif au contrôle des substances chimiques

Arrêt du 15 novembre 2005 de la chambre criminelle de la Cour de Cassation rejetant le pourvoi formé par différentes parties civiles contre un arrêt de la chambre de l'instruction de la cour d'appel de Douai ayant confirmé une ordonnance de non lieu rendue le 16 décembre 2003 par le juge d'instruction de Dunkerque, au terme d'une information ouverte en 1997 des chefs d'homicides et blessures involontaires

Campagne nationale de contrôle des chantiers de désamiantage conduite en juin et juillet par l'inspection du travail, conjointement avec la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) et l'Institut national de recherche et de sécurité (INRS) : le bilan de cette campagne fait état

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d'irrégularités persistantes

L'interdiction de l'amiante dans l'Union européenne est effective le 1er janvier.

2006

Rapport de la mission d'information de l'Assemblée nationale sur les risques et les conséquences de l'exposition à l'amiante

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B.-  LES GRANDES LEÇONS DE L'HISTOIRE DE L'AMIANTE

Sur la base d'une analyse aussi objective que possible du passé, la mission a souhaité dégager pour l'avenir les grandes leçons de l'amiante.

1.- Les dangers de l'amiante étaient connus de longue date

La chronologie met en lumière avec une force particulière l'ancienneté de la connaissance scientifique relative aux risques afférents à l'inhalation des poussières d'amiante. Pour s'en tenir à la France, on fait généralement remonter la prise de conscience des dangers de l'amiante à la note publiée en 1906 dans le Bulletin de l'Inspection du travail par M. Denis Auribault, inspecteur départemental du travail à Caen, sur l'hygiène et la sécurité des ouvriers dans les filages et tissages d'amiante.

Dès cette époque, les dangers de l'amiante étaient donc connus.

Toutefois, la lecture attentive de ce rapport précurseur permet de relativiser quelque peu le caractère alarmiste qu'on lui prête habituellement puisqu'il se termine par l'affirmation, presque rassurante, selon laquelle « ce rapide exposé a montré le danger des poussières d'amiante et la possibilité de les évacuer totalement dans les filatures et tissages » et se limite à prescrire que « cette catégorie d'industrie devrait être inscrite au tableau C annexé au décret du 13 mai 18935 ; les enfants au dessous de 18 ans ne pourraient être employés dans lesdits ateliers que sous la condition expresse d'une captation des poussières ».

Il n'en demeure pas moins, comme l'a rappelé6 Mme Emmanuelle Prada-Bordenave, que l'amiante est un produit « dont les caractéristiques et les dangers étaient connus de longue date » [...] « d'une façon assez certaine dès le début du vingtième siècle ». En effet, médicalement, le lien entre amiante et cancer est scientifiquement connu depuis 1935, et le lien entre amiante et mésothéliome depuis 1960.

Toutes ces dates montrent que les risques sanitaires associés à l'amiante étaient connus depuis longtemps et qu'il aurait certainement été possible d'agir plus rapidement afin d'en prévenir les désastreuses conséquences.

2.- L'amiante n'a fait l'objet d'une réglementation spécifique que très tardivement

Jusqu'à la publication du décret du 17 août 1977 relatif aux mesures particulières d'hygiène applicables dans les établissements où le personnel est exposé à l'action des poussières d'amiante, la France a tardé à mettre en œuvre des mesures réglementaires de prévention propres aux dangers de l'amiante.

Ainsi, Mme Emmanuelle Prada-Bordenave a bien mis en évidence7 le fait que « l'État n'a pris aucune réglementation des usines d'amiante, alors même - et c'est le fait le plus troublant - qu'il en prenait beaucoup d'autres dans nombre d'autres secteurs ! Les anciennes éditions du code du travail fourmillent de réglementations, anciennes et très précises, applicables à certains métiers réputés dangereux. On connaît la réglementation des mines, établie par le service des Mines chargé depuis une loi de 1810 de protéger les mineurs, mais il en existe également une, particulièrement détaillée, sur le travail des ouvriers de la porcelaine de Limoges, qui remonte à un arrêté ancien, ou encore celle, à peine plus récente, applicable aux ateliers utilisant de l'arsenic et susceptibles de diffuser des poussières d'arsénieux... Dans tous ces cas extrêmement particuliers, l'État a su prendre une réglementation précise, peu volumineuse du reste, affichée dans les locaux et obligatoirement communiquée au travailleur dont la vigilance est donc attirée sur le fait qu'il travaille dans un milieu présentant un risque et qu'il doit se plier à des mesures de prévention simples ».

Pourtant, les premières règles limitant l'empoussièrement étaient intervenues en Grande-Bretagne dès 1931 et aux États-unis dès 1946.

Ce retard apparaît d'autant plus étonnant que les modifications successives du tableau n° 30 des maladies professionnelles en 19458 (apparition d'une nouvelle forme de silicose : « la fibrose pulmonaire consécutive à l'inhalation de poussières renfermant (...) de l'amiante »), en 19509 (cette nouvelle forme de silicose reçoit le nom d'asbestose) et en 197610 (le tableau s'enrichit de deux nouvelles maladies liées à l'amiante, le mésothéliome et le cancer broncho-pulmonaire) montraient qu'il y avait bien un danger particulier de l'amiante que l'Etat, lui-même, mettait en relief.

Il serait toutefois erroné d'en conclure qu'aucune réglementation n'existait avant 1977 pour prévenir les dangers des poussières d'amiante. Dès 189311, une loi fut en effet votée pour protéger les travailleurs contre les poussières industrielles. Ces dispositions n'étaient pas, il est vrai, spécifiques à l'amiante mais il n'en demeure pas moins qu'elles avaient vocation à s'appliquer à ses poussières.

Le fameux rapport Auribault de 1906 sur l'usine de filature et de tissage d'amiante établie dans le voisinage de Condé-sur-Noireau (Calvados) observe que les nombreux décès - une cinquantaine d'ouvriers et d'ouvrières de l'ouverture de l'usine en 1890 à 1895 - imputables à l'amiante ont eu lieu au cours des cinq premières années de marche où « aucune ventilation artificielle n'assurait l'évacuation directe des poussières siliceuses produites par les divers métiers » et impute ces décès à une « inobservation totale des règles d'hygiène », règles que la loi de 1893 avait justement pour objet de mettre en oeuvre.

À ce sujet, le président de la Chambre sociale de la Cour de cassation, M. Pierre Sargos, a d'ailleurs déclaré12 que l'« on peut penser que la tragédie de l'amiante aurait fait moins de victimes si ces textes avaient été scrupuleusement appliqués par les industriels », mettant ainsi en lumière l'ancienneté du problème de l'application des réglementations relatives à l'amiante.

3.- Les lacunes du contrôle de la réglementation relative à l'amiante étaient patentes

Il est évident que tant la réglementation du 12 juin 1893 sur l'évacuation des poussières industrielles que celle de 1977 sur les mesures particulières d'hygiène applicables aux personnels exposés aux poussières d'amiante n'ont pas fait l'objet d'un contrôle efficace de la part de l'Etat.

C'est ce qu'a encore rappelé Mme Prada-Bordenave13 « non seulement l'État a une obligation de réglementation des conditions de travail, mais il est également tenu de vérifier l'application de sa réglementation. Cette deuxième obligation avait déjà été explicitée par la loi de 1874 qui a créé un corps d'inspecteurs du travail, bras armé doté par les textes de pouvoirs considérables - ils peuvent entrer dans les usines de jour comme de nuit -, afin que l'État puisse surveiller l'application de sa réglementation de protection des travailleurs » pour immédiatement constater que « l'État n'a jamais utilisé les moyens dont il disposait pour vérifier que la réglementation qu'il avait prise garantissait une protection suffisante des travailleurs ».

Cette « culture » d'absence de contrôles, soit par excès de confiance dans la capacité de la loi ou du règlement à prohiber, à eux seuls, certains comportements, soit par manque des moyens de contrôle, n'a peut-être pas totalement disparu. Il suffit de constater qu'il a fallu attendre 200414 et 2005 pour que soient lancées des campagnes nationales de contrôle des chantiers de désamiantage. Ces enquêtes ont d'ailleurs mis en évidence de graves lacunes dans le respect des règles de sécurité sur les chantiers de désamiantage.

Lors de son audition du 24 janvier 2006, M. Gérard Larcher, ministre délégué à l'emploi, au travail et à l'insertion professionnelle des jeunes, a d'ailleurs confirmé qu'il importait de « mener une réflexion en profondeur sur les moyens de contrôle que l'État peut engager pour s'assurer du respect des règles de sécurité dans les entreprises ».

4.- Malgré la connaissance de la nocivité de l'amiante, la politique d'« usage contrôlé » n'était pas à l'époque une pratique anormale

Il est peut-être un peu simpliste ou réducteur d'aborder le dossier de l'amiante sous le seul angle de la question de savoir « si on connaissait ou non » de longue date la nocivité de l'amiante ou de condamner l'usage contrôlé à partir du moment où les dangers du produit étaient connus.

En effet, l'usage contrôlé, accompagné de mesures de fixation de seuils limites appropriés aux risques, est un principe couramment appliqué aux produits et substances dangereux.

Au cours de son audition, M. Jean-Luc Pasquier, ancien ingénieur de sécurité de la Direction des relations du travail (DRT) dont il a dirigé le bureau santé au travail de 1984 à 1994, représentant de la DRT au Comité permanent amiante et actuellement directeur délégué à la formation à l'Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN), a interpellé15 les membres de la mission en ces termes : « nous sommes tous, et vous êtes tous, mesdames, messieurs les députés, des défenseurs de l'usage contrôlé : vous tolérez que l'on continue d'utiliser le chlorure de vinyle monomère pour fabriquer vos bouteilles d'eau minérale ; vous tolérez que l'on mette du benzène dans l'essence, alors que ce produit est hautement cancérogène ; vous êtes pour l'usage contrôlé des hydrocarbures insaturés, qui constituent l'essentiel des produits chimiques que nous utilisons. De même, personne ne remet en cause l'utilisation du nucléaire pour produire de l'électricité. Certains s'y opposent certes, mais globalement, l'utilisation des rayonnements ionisants a l'assentiment de notre corps social. Nous sommes donc tous favorables à l'usage contrôlé d'un certain nombre de produits qui sont des cancérogènes avérés ».

De la même façon, M. Patrick Brochard16, pneumologue, professeur de médecine du travail et responsable de l'unité de pathologie professionnelle du CHU de Bordeaux, a souligné que « la question posée était d'accompagner l'utilisation de ces matériaux - dont on savait, depuis 1977 au moins, qu'ils étaient classés comme cancérogènes certains - dans une logique de développement de l'industrie au sens large, de la même façon que l'on continue aujourd'hui à utiliser du benzène ou des radiations ionisantes, eux aussi cancérogènes certains, la société ayant décidé qu'elle acceptait de les utiliser en s'entourant des précautions ad hoc ».

La question est donc moins celle de la connaissance de la nocivité que celle des conséquences qu'on en tire.

Force est de constater que les alertes d'experts français n'ont pas été si nombreuses avant l'expertise collective de l'INSERM de 1996 sur les « effets sur la santé des principaux types d'exposition à l'amiante » et que les recommandations d'interdiction de l'amiante n'ont vu le jour en France que très tardivement, peu de temps en définitive avant l'interdiction totale de janvier 1997.

Le professeur Jean Bignon par exemple, qui a pourtant été le premier à alerter le Premier ministre de l'époque, Raymond Barre, par lettre en date du 5 avril 1977 pour appeler son attention sur le fait qu'« actuellement, la France est le seul pays du monde occidental à ne pas avoir de réglementation pour l'utilisation industrielle de l'amiante » et pour souligner que « l'amiante est un cancérigène physique dont l'étendue des méfaits chez l'homme est actuellement bien connue », n'en a pas pour autant tiré la conséquence qu'il fallait interdire l'amiante. Il s'est limité à recommander dans la même lettre que « seule, une prévention efficace, contrôlant toutes les sources d'émission des fibres d'amiante, devrait permettre de réduire cette pollution et d'éviter des conséquences plus graves sur la santé publique pour les trente années à venir ».

Dans son audition du 27 septembre 2005, M. Jean-Luc Pasquier a également fait valoir que « c'est récrire l'histoire que d'affirmer que les scientifiques ont alerté les pouvoirs publics et demandé l'interdiction de l'amiante ».

Il a encore indiqué que, lorsqu'il a pris connaissance en novembre 1994 d'un article signé sur l'amiante d'un expert britannique17, il a demandé au directeur des relations du travail de réunir les meilleurs spécialistes, ce qui a été fait le 20 décembre 1994 : des membres de l'Institut national de recherche et de sécurité pour la prévention des accidents du travail et des maladies professionnelles (INRS), M. Pézerat, M. Ameille, M. Fournier, M. Goldberg. Or, « les conclusions de cette réunion n'étaient pas la recommandation d'interdire l'amiante, mais celle de renforcer la réglementation et de demander à l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM) de procéder à une évaluation collective ».

C'est dire que si la nocivité de l'amiante était effectivement bien connue, et de longue date, les conséquences à en tirer ne s'imposaient peut-être pas à l'époque avec une évidence aussi flagrante que certains l'affirment aujourd'hui.

Ce n'est que lorsque l'épidémiologie a mis en évidence la gravité et le nombre des pathologies liées à l'amiante que l'idée de l'interdiction de l'amiante a pu s'imposer avec force.

5.- Le dossier de l'amiante a mis en évidence les faiblesses de l'épidémiologie en France

Le professeur Goldberg a souligné18 les faiblesses de l'épidémiologie des risques professionnels en France, en rappelant que le constat est accablant : « Rapportée à la population, la production scientifique française dans le domaine de l'épidémiologie est quinze fois plus faible que celle des Pays-Bas... Autrement dit, les Hollandais publient quinze fois plus que les Français en épidémiologie dans les journaux internationaux. Nous sommes très en retard d'une façon générale ; et dans le domaine plus particulier de l'épidémiologie des risques professionnels, nous avons été très mauvais, en tout cas pendant très longtemps. Lorsque l'expertise collective concernant l'amiante a été réalisée par l'INSERM en 1996, nous avons relu l'ensemble de la littérature consacrée à l'épidémiologie ; sur les centaines d'études analysées, nous n'avons trouvé qu'une seule étude française publiée sur l'exposition aux risques professionnels... ».

De son côté, Mme Emmanuelle Prada-Bordenave a fait le même constat19 : « notre pays est coupable de n'avoir pas suffisamment honoré les personnes qui s'occupaient de santé publique, pourtant considérée comme un problème majeur pendant toute la première moitié du XXe siècle - du temps où sévissait la tuberculose ».

Pourtant, l'épidémiologie est fondamentale pour détecter l'émergence d'un problème de santé publique.

C'est, par exemple, l'étude de l'épidémiologiste britannique Julian Peto, publiée en mars 1995 dans The Lancet qui a permis de mettre en évidence l'importance du nombre de mésothéliomes en Grande-Bretagne (« 3000 morts par an au Royaume Uni ») et l'extension du phénomène, bien au-delà des seuls ouvriers des usines de transformation, à des dizaines d'autres professions, notamment les ouvriers du bâtiment.

Il a pourtant fallu attendre 1998 pour que soit mis en place le Programme national de surveillance du mésothéliome (PNSM), alors qu'un registre spécial des mésothéliomes existait depuis 1968. Ce PNSM constitue le premier véritable programme de surveillance épidémiologique d'un risque professionnel à l'échelle du pays.

De même, l'Institut national de veille sanitaire (IVS), chargé de renforcer la veille sanitaire et le contrôle de la sécurité sanitaire des produits destinés à l'homme, n'a été créé qu'en 1998.

6.- L'amiante a démontré la nécessité d'une structure institutionnelle indépendante de veille et d'expertise

Le Comité permanent amiante (CPA), officiellement créé en 1982 à l'initiative de M. Dominique Moyen, directeur général de l'Institut national de recherche et de sécurité, a longtemps été la seule structure informelle d'expertise au sein de laquelle étaient examinées les diverses thématiques relatives à l'amiante.

Il a souvent été présenté comme le « lobby des industriels de l'amiante ». Pourtant, s'il n'est pas douteux que les industriels de l'amiante ont bien essayé d'utiliser le CPA pour faire valoir leurs intérêts et tout aussi vraisemblable qu'« il y a bien eu, au début, des personnes de mauvaise foi qui ont sciemment manipulé le Comité permanent amiante20 », il faut rappeler que le CPA était loin d'être composé uniquement d'industriels de l'amiante.

Il regroupait également des représentants de l'Institut de la consommation, du ministère du travail, du ministère de la santé, du ministère de l'environnement, de la CFDT, de la CGT, de la CGC et de l'INSERM. Tant le professeur Got que Mme Emmanuelle Prada-Bordenave ont d'ailleurs souligné la présence, parmi ses membres, de personnes de « bonne foi ».

S'agissant du syndicat FO, qui est souvent présenté comme le seul syndicat à n'avoir jamais souhaité participer au CPA, on peut noter que le procès-verbal de la réunion du CPA en date du 15 mars 85 compte M. Olivier au nombre des présents et mentionne que « le Comité se déclare très heureux de la demande formulée par la CGT-FO de prendre part à ses travaux et accueille M.  Roger Olivier de la Fédération de la céramique qui représentera FO ». Il est vrai en revanche que le procès-verbal du 9 décembre 1986 indique que « depuis de nombreux mois, M.  Olivier n'a pas participé aux réunions et ne s'est manifesté d'aucune façon ».

Par ailleurs, on notera que lors du retrait de la CGT du CPA (le 25 septembre 1995), ses deux représentants ont souligné « la qualité du travail accompli depuis 1987 et souhaitent que ce qui a été fait ne soit pas perdu ».

En prenant connaissance des comptes-rendus du CPA21, la mission a effectivement été surprise de constater que le bilan de ses travaux était objectivement plus mitigé que la présentation qui en est faite habituellement.

Le CPA a en effet contribué d'une certaine manière à l'information et à la mise en œuvre de mesures concrètes destinées à minimiser les conséquences dramatiques de l'amiante. Certaines de ses prises de position en matière de prévention des risques étaient même assez novatrices, anticipant parfois la future réglementation officielle, voire préconisant des recommandations qui sont apparues, des années après, au cours des auditions de la mission, comme particulièrement indispensables pour régler des problématiques qui ne sont toujours pas prises en compte aujourd'hui.

On citera à titre d'exemples :

- les recommandations en matière de formation des médecins du travail et des radiologues pour le diagnostic précoce dans un but de prévention ;

- la réalisation d'analyses des contrôles d'empoussièrement dans les entreprises - par exemple en liaison avec les chantiers navals - dès 1985. Dans le même souci de l'application de la réglementation de 1977, le groupe de travail « perspectives » se fixait comme objectif « d'analyser les moyens de faire progresser la prévention au-delà des critères réglementaires. Il a été décidé avant toute chose d'examiner la situation actuelle dans les entreprises françaises concernées, de comprendre la politique de mesure de l'empoussièrement et les moyens mis en place pour la contrôler » ;

- le souci, dès 1988, d'une procédure de qualification des entreprises qui traitent et enlèvent les flocages, ainsi que la nécessité pour elles de solliciter un agrément administratif ;

- l'idée de « faire intégrer dans les appels d'offre et les adjudications les éléments de maîtrise du risque nécessaire » (1989) ;

- la mise en évidence du problème de la maintenance et du bricolage ;

- l'attention portée au danger de l'utilisation non contrôlée de fibres de substitution ;

- le problème des démolitions sans contrôle adapté qui présentent des risques pour les personnels et l'environnement (1989) ;

- la nécessité d'obtenir « l'établissement obligatoire d'un diagnostic » (1989) ;

- la réalisation, en 1989, d'une campagne de sensibilisation des directeurs d'établissement scolaires (1989), l'envoi en janvier 1992 d'un mailing aux 1600 maires des villes de plus de 3000 habitants sur les flocages et un courrier aux collectivités locales responsables de l'entretien des établissements d'enseignements en 1994 ;

- la préconisation d'une opération de recensement/diagnostic des locaux floqués en France, idée que reprendra le professeur Got dans son rapport22 de 1998;

- le souci de la surveillance post-professionnelle, puisque le CPA déclare dès 1994 que : « le décret de mars 1993 prévoit que cette surveillance est à l'initiative du retraité, cependant, il est nécessaire de l'organiser afin que les anciens salariés connaissent la possibilité qui leur est offerte et que ceux qui souhaite en profiter puisse le faire dans les meilleures conditions » ;

- le souci que la non ratification par la France de la convention amiante du BIT ne serve de prétexte aux nations du tiers monde pour poursuivre l'utilisation sans contrôle de l'amiante et ne nuise à la prévention au niveau international.

Il n'en demeure pas moins que le CPA a toujours inscrit ses travaux dans le cadre de l'usage contrôlé de l'amiante, qu'il ne s'est donc jamais prononcé en faveur de son interdiction et qu'à ce titre il a été accusé d'avoir contribué à retarder la date de l'interdiction de l'amiante en France.

Sur le point de savoir qu'elle a été l'influence exacte du CPA sur l'interdiction de l'amiante, la mission a constaté que les opinions étaient variées. Si Mme Emmanuelle Prada-Bordenave, maître des requêtes au Conseil d'État, a estimé que le CPA avait joué comme23 « un phénomène d'anesthésie », Mme Martine Aubry a au contraire déclaré, s'agissant précisément de l'influence du CPA sur le ministère du travail24 « je n'ai jamais, de près ni de loin, senti une pression des entreprises en la matière et ce qui pouvait se dire au CPA n'avait aucun effet sur nos décisions. Le CPA n'était qu'une commission d'experts, parmi une centaine d'autres. Imaginer qu'en le supprimant on aurait supprimé le problème montre que l'on n'a rien compris. Il faut chercher ailleurs d'éventuelles responsabilités ».

Il est tout à fait légitime de s'interroger sur le fait de savoir si l'existence du CPA a pu freiner l'interdiction de l'amiante. Mais le retard mis par la France à interdire l'amiante ne saurait être imputable au seul rôle joué par le CPA.

En premier lieu, la création du CPA ne date que de 1982 et l'on voit donc mal comment lui attribuer un rôle déterminant dans le retard de l'interdiction de l'amiante avant cette date, alors qu'on insiste souvent, et à juste titre, sur l'ancienneté de la connaissance des effets nocifs de l'amiante. Il convient d'ailleurs de remarquer que la condamnation de l'Etat pour « carences (fautives) dans la prévention des risques liés à l'exposition des travailleurs aux poussières d'amiante » par les 4 arrêts du Conseil d'État du 3 mars 2004, couvre une période longue et en très grande partie bien antérieure à la création du CPA, puisque la carence à réglementer concerne en particulier la période antérieure à 1977.

Par ailleurs, l'usage contrôlé de l'amiante n'est pas défendu à cette époque par le seul CPA mais par la majorité des pays voisins et même par l'Union européenne.

Enfin, on a parfois attribué le manque de lucidité du CPA sur la nécessité d'une interdiction au fait qu'il ne comptait parmi ses scientifiques que de jeunes chercheurs abusés et tenus dans l'ignorance des produits de substitution. Mme Prada-Bordenave a pourtant confirmé qu'il comptait parmi ses membres « des savants de renom », comme le professeur Bignon, et il apparaît au contraire que le problème des produits de substitution y a été abordé à plusieurs reprises comme en témoignent les procès-verbaux du CPA25. L'une des raisons principales invoquée par le CPA pour ne pas interdire l'amiante était, en effet, l'incertitude de l'époque sur la dangerosité des produits de substitution. Cet argument répondait peut-être aux intérêts des industriels de l'amiante mais on ne peut aujourd'hui manquer de se demander si cette prudence n'était pas fondée, puisque par exemple la dangerosité des fibres céramiques est aujourd'hui avérée.

En revanche, ce qui est certain, c'est que le CPA a répondu à l'absence de structure institutionnelle indépendante de veille, d'expertise et d'alerte. Mme Emmanuelle Prada-Bordenave a confirmé26 qu'« au début des années 80, (...) la veille scientifique n'existait plus ». Le CPA a donc, dans des conditions discutables, occupé une place laissée vacante, à tort.

La nécessité d'une structure institutionnelle indépendante de veille et d'expertise apparaît ainsi comme l'une des grandes leçons de l'amiante. Lors de son audition du 24 janvier 2006, M. Gérard Larcher, ministre délégué à l'emploi, au travail et à l'insertion professionnelle des jeunes, en a même fait la « première leçon à tirer du drame de l'amiante : l'État doit disposer d'une expertise publique forte et indépendante pour évaluer scientifiquement et rigoureusement les risques et organiser la veille scientifique ».

7.- La catastrophe de l'amiante a été trop souvent abordée en France sous le seul angle de la réparation

Comme l'a déclaré maître Teissonnière, avocat des victimes de l'amiante27, « paradoxalement, les victimes de l'amiante en France, tous systèmes d'indemnisation confondus, sont probablement celles qui, dans le monde, bénéficient des meilleurs conditions d'indemnisation, alors même que nous sommes le pays dans lequel la catastrophe de l'amiante a coûté le moins cher à ses responsables, la sécurité sociale ayant finalement servi d'amortisseur ».

Si la réparation due aux victimes est en effet une priorité indiscutable, la responsabilisation des acteurs, tant par la prévention que par la sanction, ne doit pas être négligée.

M. François Martin, président de l'ALDEVA de Condé-sur-Noireau a même appelé de ses vœux28 « que le principe « empoisonneur/payeur » entre dans les faits ».

C'est pourquoi les questions liées à la prévention et à l'examen des responsabilités ont été placées au cœur des réflexions de la mission. C'est dans ce domaine que les plus grandes leçons doivent être tirées.

8.- L'interdiction de l'amiante a été tardive dans l'ensemble des États européens

Jusqu'au 1er janvier 1997, date de l'entrée en vigueur de l'interdiction totale de l'amiante, la France, à la différence d'autres pays qui ont pris cette mesure plus tôt, a préféré recourir à une politique dite d'« usage contrôlé ».

Si la date de 1997 apparaît extrêmement tardive au regard de l'ancienneté de la connaissance du risque, il faut noter que la France fait partie des 8 premiers pays parmi les 15 de l'Union européenne à avoir banni totalement l'amiante.

Le professeur Claude Got a ainsi indiqué29 que « la France a certes réagi tardivement pour interdire l'amiante par rapport à certains pays européens, mais n'oublions pas qu'une majorité de pays dans le monde continue à l'utiliser».

M. Dominique Moyen, ingénieur général du corps national des Mines, ancien directeur général de l'Institut national de recherche et de sécurité pour la prévention des accidents du travail et des maladies professionnelles (INRS), a indiqué30, en évoquant les divers pays qui ont interdit l'amiante avant la France (le Danemark dès 1980 mais avec des exceptions, la Suède en 1992, l'Italie et les Pays-Bas en 1993, la Finlande, l'Autriche et l'Allemagne en 1994) : « oui, il est vrai que nous avons perdu cinq ans. Il eût été préférable de ne pas perdre cinq ans. Mais il reste que cela n'aurait pas changé l'ampleur du scandale ».

L'Union européenne est souvent citée en exemple pour la précocité de son combat contre l'amiante, notamment à cause de la résolution du Parlement européen de janvier 1978 sur les risques sanitaires de l'amiante qui rappelait qu'« il existe suffisamment de preuves permettant de démontrer que l'amiante présente un danger tant pour les travailleurs de l'industrie de l'amiante que pour les personnes mises en contact avec l'amiante dans d'autres situations et qu'il est temps d'en tirer les conclusions qui s'imposent » et demandait « l'interdiction de la crocidolite dans tous les États-membres ».

Pourtant, il ne faut pas oublier que le Conseil des Communautés européennes reconnaissait encore en 198331 « que les connaissances scientifiques actuellement disponibles ne permettent pas d'établir un niveau au dessous duquel les risques pour la santé n'existent plus, mais qu'en réduisant l'exposition à l'amiante, on diminuera le risque de produire des maladies liées à l'amiante ».

S'agissant de la transposition des directives relatives à l'amiante, le retard de la France n'est pas non plus si important.

Le retard principal de la France concerne la directive n° 83/477/CEE du Conseil du 19 septembre 1983. La directive fixait au 1er janvier 1987 le terme du délai de transposition laissé aux Etats membres. La directive n'a, il est vrai, été transposée que quelques semaines seulement après la date prévue, par le décret n° 87-232 du 27 mars 1987 publié au Journal officiel du 3 avril 1987.

S'agissant de la directive n° 91-382 du 25 juin 1991 modifiant la directive n° 83-477 du 19 septembre 1983 en abaissant les limites d'exposition, le délai de transposition, fixé au 1er janvier 1993, a été respecté, puisque la transposition a été assurée dans les délais par le décret n° 92-634 du 6 juillet 1992 modifiant le décret de 1977.

Principalement, l'Union européenne n'a décidé l'interdiction de l'amiante à compter du 1er janvier 2006 que par une directive 1999/77/CE du 26 juillet 1999.

Il est important de noter, comme l'a rappelé M. Laurent Vogel32, chargé de recherche à l'Observatoire sur l'application des directives européennes, Institut syndical européen pour la recherche, la formation, la santé et la sécurité, qu'« au niveau communautaire, la décision française d'interdiction, en 1996-97, a joué un rôle moteur dans le processus conduisant à interdire toutes les formes d'amiante. Auparavant, la Commission européenne ne voulait pas froisser certains Etats et adoptait une position prudente : elle semblait attendre qu'une majorité nette se dessine au sein des Etats. Dans un rapport de 1996, sur la mise en œuvre de la directive de 1983 sur la protection des travailleurs, la Commission avait d'ailleurs encore une position prudente vis-à-vis du chrysotile ! Il est du reste significatif que la Commission a intenté un recours contre l'Italie en 1994 lorsque celle-ci a interdit l'amiante (voir l'arrêt de la Cour de Justice du 16 septembre 1997) ».

Il convient enfin de ne pas oublier que, sans parler des nombreux pays en voie de développement qui utilisent encore l'amiante, certains pays développés n'ont interdit celui-ci que postérieurement à la décision française : la Belgique en 1997, la Nouvelle-Zélande en 1998 et la Grande Bretagne en 1999. Le BIT n'a, pour sa part, recommandé de bannir l'amiante qu'en juillet 2005, tandis que le Japon a décidé de ne le bannir qu'à partir de janvier 2006. Les États-unis et le Canada n'ont, quant à eux, toujours pas interdit l'amiante.

9.- L'exemplarité de la gestion pragmatique du dossier de l'amiante par les pays anglo-saxons doit être relativisée

Les pays anglo-saxons sont souvent cités en exemple pour leur gestion plus pragmatique et, en définitive, plus efficace des problèmes de l'amiante.

Comme déjà indiqué, la première réglementation en Grande-Bretagne pour la protection des travailleurs contre l'amiante, prévoyant des mesures de limitation de l'empoussièrement et un suivi médical, date de 1931 et les premières recommandations faites aux États-unis par « l'American College of Gouvernemental Industrial Hygienists » (ACGIH) visant à limiter l'inhalation d'amiante datent de 1946.

De la même façon, si les États-unis n'ont toujours pas officiellement interdit l'amiante, le rôle des assurances et les procès qui s'y sont déroulés ont abouti à une efficacité paradoxalement supérieure à celle de l'interdiction, puisque le nombre des victimes de l'amiante a déjà commencé à diminuer aux Etats-Unis.

Certaines personnalités auditionnées ont également pu33, comme M. Marcel Royez, secrétaire général de la FNATH, accréditer l'idée d'une supériorité des modèles anglo-saxons en remarquant, par exemple, que « le système français de tarification est beaucoup moins efficace que le système américain, lequel repose sur les compagnies d'assurance. Celles-ci ont le souci de tarifer leurs entreprises en fonction du risque réel. Le système est beaucoup plus pertinent en ceci qu'il impute à l'entreprise la réalité des coûts qu'elle représente pour la compagnie d'assurance ».

Il convient toutefois de relativiser ces appréciations.

En premier lieu, les mesures de 1931 sur la protection des travailleurs contre l'amiante, prévoyant des mesures de limitation de l'empoussièrement et un suivi médical, n'ont guère été appliquées, sauf dans les usines traitant de l'amiante brut. L'étude publiée en mars 1937 dans The Lancet et réalisée par l'épidémiologiste britannique Julian Peto révélait d'ailleurs que le mésothéliome provoquait 3 000 morts par an au Royaume Uni et « probablement autant en France ».

L'avance des États-unis en matière d'inflexion du nombre des victimes liées à l'amiante tient également au fait que son utilisation industrielle, et donc la découverte de ses méfaits, ont été plus précoces.

Surtout que, comme il a déjà été rappelé, la Nouvelle-Zélande n'a interdit l'amiante qu'en 1998, le Royaume uni qu'en 1999 et que les États-unis et le Canada ne l'ont toujours pas fait.

10.- L'amiante est un révélateur des difficultés de notre système judiciaire à examiner les responsabilités pénales lorsqu'il s'agit de problèmes de santé publique

Alors que la responsabilité civile des entrepreneurs est désormais largement reconnue par les tribunaux, au travers de la « faute inexcusable », depuis les arrêts de la Cour de cassation du 28 février 2002 et que la responsabilité administrative de l'Etat a été admise par les quatre décisions du Conseil d'Etat du 4 mars 2004, le drame de l'amiante reste toujours en attente d'un procès pénal au fond, dont nombre de personnes auditionnées ont pourtant souligné l'effet de « catharsis » qui pourrait en résulter.

Il est en particulier regrettable que l'arrêt du 15 novembre 2005 de la chambre criminelle de la Cour de cassation ait rejeté, pour des motifs de procédure, le pourvoi formé par différentes parties civiles contre un arrêt de la chambre de l'instruction de la cour d'appel de Douai qui confirmait une ordonnance de non-lieu du juge d'instruction de Dunkerque34. La Cour de cassation n'a ainsi pas pu se prononcer sur le fond de l'affaire.

À cet égard, la création par la loi dite « Kouchner » du 4 mars 200235 de deux pôles de santé publique constitués au sein des tribunaux de grande instance de Paris et de Marseille, encore dotés de faibles moyens, ne semble pas avoir répondu, pour l'instant, à l'attente que les victimes placent dans la justice pénale.

11.- L'interdiction de l'amiante en France n'a pas réglé tous les problèmes

Le drame que représente l'amiante pour des milliers de salariés contaminés ne s'est pas clos avec l'interdiction générale de ce produit le 1er janvier 1997.

Il s'inscrit au contraire dans la durée ne serait-ce que parce qu'il est désormais clair, comme l'a notamment montré en 2003 le Rapport du gouvernement au Parlement présentant l'impact financier de l'indemnisation des victimes de l'amiante pour l'année en cours et pour les vingt années suivantes, que ses conséquences dommageables en terme de santé publique vont largement déborder la date de son interdiction en France.

C'est pourquoi le problème de l'amiante dit « amiante résiduel » et celui de l'indemnisation des victimes a tout particulièrement retenu l'attention des travaux de la mission.

12.- L'interdiction de l'amiante au niveau international reste un enjeu pour le futur

Il est de la plus haute importance pour la mission que la France s'engage désormais dans une action diplomatique d'envergure pour interdire l'amiante au niveau international.

Si la France a tardé à réagir efficacement aux dommages causés par l'amiante, sa décision de l'interdire sous toutes ses formes à compter du 1er janvier 1997 a accéléré l'adoption d'une mesure analogue au niveau communautaire.

De la même façon, c'est également la France qui a été à l'origine de la plainte du Canada devant l'Organisation mondiale du commerce, laquelle a finalement donné raison à notre pays et, dès lors, renforcé la position de tous ceux qui, dans le monde, militent pour une interdiction de l'amiante.

PREMIÈRE PARTIE - L'HÉRITAGE DE L'AMIANTE EN FRANCE

L'usage massif de l'amiante dans de nombreux secteurs industriels ou du bâtiment pendant près d'un siècle a laissé des séquelles sanitaires que l'interdiction du produit n'a pas suffi à gommer.

En premier lieu, l'amiante « en place » représente un risque de pollution environnementale pour les habitants, et un risque d'exposition professionnelle dangereuse pour les travailleurs spécialisés ou non du bâtiment. En second lieu, l'amiante est toujours commercialisé et transformé dans la plupart des pays, et représente un enjeu de santé publique à l'échelle mondiale. Enfin, les personnes exposées aux fibres d'amiante par le passé constituent aujourd'hui des victimes avérées ou potentielles, dont la prise en charge doit être améliorée.

Cette situation fait de l'amiante une question sensible pour la population, laquelle s'interroge légitimement sur les risques qui subsistent dix ans après l'interdiction totale du produit. C'est pourquoi il convient d'être parfaitement transparent sur ce point.

Proposition : Organiser une campagne nationale d'information de la population sur l'amiante, les risques qui y sont liés et les moyens de les éviter.

I.- L'AMIANTE EN PLACE DANS LES BÂTIMENTS DOIT ÊTRE MIEUX TRAITÉ

Les propriétés exceptionnelles de l'amiante ont naturellement conduit à en faire une utilisation massive, notamment dans les domaines où la résistance au feu ou aux très hautes températures était capitale : bâtiments à architecture métallique, fonderies et entreprises sidérurgiques, industrie automobile, industries navales, etc. Dans sa forme « liée » à d'autres matériaux36, et donc moins friable, l'amiante a également été fortement utilisé (canalisations, plaques de toitures, dalles en vinyle, tressages de combinaisons, etc.), en particulier grâce à la présence sur le sol français d'industries de transformation de l'amiante.

Lors de l'interdiction de l'amiante en 1997, sa présence considérable dans l'environnement représentait donc un enjeu majeur pour le Gouvernement :

- dans sa forme friable, la dégradation de la fibre dans le temps en fait un danger atmosphérique réel ;

- dans sa forme liée, l'amiante impose une grande prudence pour éviter que lors de travaux (maintenance, destruction, etc.) la fibre ne soit à nouveau libérée dans l'air.

Cet enjeu n'est pas moins fort aujourd'hui, et les travaux de la mission ont clairement montré que les dangers liés à la fibre d'amiante se sont reportés depuis l'interdiction sur le secteur du bâtiment, où sont concentrés les risques de nouvelles victimes pour l'avenir.

En 1996, l'interdiction de l'amiante a été assortie d'une réponse des pouvoirs publics au problème de l'amiante dit « résiduel » (terme impropre au regard des tonnages de fibres présents en France, auquel on préfèrera l'expression d'amiante « en place »37). Cette réponse s'est effectuée à travers deux dispositifs réglementaires : l'obligation de diagnostic de l'amiante par les propriétaires et les professionnels (réglementation du ministère de la santé tendant à protéger les populations) et les mesures de protection des travailleurs de l'amiante en place (réglementation du ministère du travail).

La réponse des pouvoirs publics a été rapide, puisque les prescriptions de l'Etat sur le traitement de l'amiante en place se sont appliquées dès 1997, tout comme l'interdiction de la fibre elle-même. Mais pour être pragmatique, cette réglementation n'en révèle pas moins des schémas d'organisation complexes faisant intervenir des acteurs nombreux et diversifiés. En effet, depuis l'interdiction de l'amiante en 1997, la dangerosité de la fibre a suscité la mise en place d'une protection très sévère, dont résultent de nombreuses contraintes pesant tour à tour sur les propriétaires, les diagnostiqueurs, les laboratoires, les professionnels du désamiantage, les ouvriers du bâtiment et les filières d'élimination des déchets. Ces contraintes posent une double question, qui traverse l'ensemble de la filière :

- un délicat contrôle de l'application de la réglementation, qui requiert des moyens importants et une technicité particulière ;

- une difficulté générale de diffusion et d'application des règles, dans un secteur où les petites et très petites entreprises représentent une grande part des acteurs concernés.

A.- LE CADRE RÉGLEMENTAIRE DU TRAITEMENT DE L'AMIANTE EN PLACE : UNE ORGANISATION COMPLEXE METTANT EN JEU DES ACTEURS NOMBREUX ET DIVERSIFIÉS

1.- Les règles de protection des populations

Le décret n°96-97 du 7 février 1996, relatif à la protection de la population contre les risques sanitaires liés à une exposition à l'amiante dans les immeubles bâtis, complété par plusieurs textes ultérieurs, a imposé une obligation de repérage de la présence d'amiante dans les immeubles bâtis. Cette obligation est cruciale, car elle conditionne tout traitement de l'amiante en place : du diagnostic dépend la nécessité ou non d'effectuer des travaux sur l'amiante, le degré de sécurité nécessaire aux travaux réalisés, et l'évaluation du risque encouru si l'amiante n'est pas retiré.

Cette réglementation complexe prévoit plusieurs types de diagnostics, assortis de délais variables et elle concerne plusieurs catégories d'acteurs, aux contraintes différentes.

a) La diversité des diagnostics prévus par la réglementation

Il existe quatre obligations de repérage et de diagnostic des matériaux susceptibles de contenir de l'amiante dans les bâtiments.

●  Le diagnostic des flocages, calorifugeages et faux plafonds

Les pouvoirs publics ont initialement souhaité repérer et traiter les situations les plus dangereuses en obligeant les propriétaires, publics ou privés, de la plupart des immeubles bâtis - seules les maisons individuelles ne sont pas concernées - à rechercher la présence d'amiante dans les flocages et calorifugeages (décret n° 96-97 du 7 février 1996) puis dans les faux plafonds (décret n° 97-855 du 12 septembre 1997). Les règles de gestion des flocages, calorifugeages et faux plafonds ont été renforcées par le décret n° 2001-840 du 13 septembre 2001.

Les flocages, calorifugeages et faux plafonds sont en effet des procédés susceptibles, sous l'effet du vieillissement naturel ou en cas de travaux, de libérer des fibres d'amiante dans l'atmosphère et d'exposer de manière passive les occupants de l'immeuble à l'inhalation de poussières d'amiante. Il s'agissait donc d'assurer la protection de la population qui réside, circule ou travaille dans des immeubles bâtis comportant de tels matériaux.

Si le repérage a fait apparaître de l'amiante38, l'opérateur de repérage vérifie l'état de conservation des matériaux en fonction d'une grille d'évaluation définie par arrêté ministériel :

- N=1 : bon état de conservation ne nécessitant pas de nouveau contrôle avant 3 ans ;

- N=2 : état intermédiaire de conservation nécessitant des mesures d'empoussièrement (analyse de l'air)39 ;

- N=3 matériaux dégradés entraînant des mesures conservatoires avant travaux obligatoires40.

Les propriétaires publics ou privés disposent, en principe, d'un délai de 36 mois à compter de la date à laquelle leur sont remis les résultats du contrôle pour achever les travaux de confinement ou de retrait de l'amiante. Ceux-ci sont obligatoires lorsque - selon la grille d'évaluation - soit l'état de conservation est jugé intermédiaire (N=2) et le niveau d'empoussièrement relevé est supérieur à 5 fibres/litre, soit les matériaux sont clairement dégradés (N=3).

Par dérogation et à la demande du propriétaire, le délai d'achèvement des travaux peut être prorogé pour les travaux concernant les immeubles de grande hauteur (IGH) et les établissements recevant du public classés de la première à la troisième catégorie (capacité supérieure à 300 personnes), lorsque les flocages, calorifugeages et faux plafonds contenant de l'amiante ont été utilisés à des fins de traitement généralisé dans ces immeubles ou établissements41. La prorogation est accordée pour une durée maximale de trente-six mois, renouvelable une fois lorsque, du fait de la complexité des opérations ou de circonstances exceptionnelles, les travaux ne peuvent être achevés dans les délais ainsi prorogés. À ce jour, seuls l'établissement universitaire de Jussieu et le musée des sciences de l'homme ont demandé une telle dérogation.

Si des travaux ont dû être exécutés, le propriétaire doit faire procéder, par un opérateur de repérage, à un examen visuel de l'état des surfaces traitées et à une mesure du niveau d'empoussièrement après travaux. Le niveau d'empoussièrement après travaux doit être inférieur ou égal à 5 fibres/litre. Si les travaux ne conduisent pas au retrait total des flocages, calorifugeages et faux plafonds, le propriétaire doit faire procéder à un nouveau contrôle périodique de l'état de conservation dans un délai de 3 ans ou à l'occasion de toute modification substantielle de l'ouvrage ou de son usage.

La recherche d'amiante dans les flocages, calorifugeages et faux plafonds devait être effectuée avant le 31 décembre 1999, mais des diagnostics continuent à être faits dans le cadre du contrôle périodique de l'état de conservation. Les résultats des diagnostics relatifs aux flocages, calorifugeages et faux plafonds sont consignés dans un dossier technique qui est désormais intégré au « dossier technique amiante ». Bien entendu, les propriétaires n'ayant pas réalisé leur diagnostic sont toujours tenus de le faire.

En cas de manquement à ces obligations, le propriétaire peut se voir appliquer des sanctions pénales. Pour une personne physique, l'amende est une contravention relevant de la cinquième classe (1 500 euros au plus). Pour une personne morale, le taux maximum de l'amende applicable est égal au quintuple de celui prévu pour une personne physique.

●  Repérage étendu pour la constitution du dossier technique amiante

Le décret du 13 septembre 200142 a introduit une nouvelle obligation de repérage élargi à d'autres produits susceptibles de contenir de l'amiante. Le programme de repérage énumère les produits à rechercher, mais l'opérateur de repérage doit signaler tous les autres produits, ou matériaux, réputés contenir de l'amiante, dont il a connaissance.

Normalement, ces autres matériaux ne libèrent pas spontanément des fibres car l'amiante y est plus fortement lié, mais ils sont susceptibles de générer des expositions à l'amiante lors des opérations d'entretien et de maintenance des bâtiments. Il s'agit donc surtout de renforcer la protection des travailleurs appelés à y intervenir, en développant une démarche d'identification et de gestion des matériaux contenant de l'amiante. Ce repérage étendu sert de base à la constitution d'un « dossier technique amiante » (DTA) regroupant l'ensemble des informations relatives aux matériaux contenant de l'amiante (localisation, signalisation, état de conservation) et décrivant les consignes générales de sécurité (procédures d'intervention, y compris les procédures de gestion et d'élimination des déchets).

Ce DTA doit être tenu à disposition d'un large public, parmi lesquels les agents des services sanitaires, de l'inspection du travail ou encore toute entreprise réalisant des travaux dans l'immeuble.

Pour réaliser ce repérage étendu, les propriétaires doivent faire appel à un opérateur de repérage. Celui-ci consulte les archives, inspecte les locaux et procède en tant que de besoin, à des prélèvements de matériaux afin d'identifier la présence d'amiante. Les analyses de matériaux sont confiées à un organisme accrédité.

En cas de repérage d'un matériau ou produit dégradé contenant de l'amiante autre que les flocages, calorifugeages et faux plafonds, il n'y a pas de grille d'évaluation de l'état de conservation et pas d'obligation de retrait, contrairement aux dispositions instaurées pour ces derniers. L'opérateur de repérage qui détecte des matériaux dégradés doit simplement conseiller le propriétaire en lui préconisant des mesures générales, sans qu'il s'agisse pour autant de prescription de travaux. Ces mesures de précaution consistent essentiellement à limiter tout risque d'émission de fibres en évitant, par exemple, toute sollicitation des matériaux, mais il peut s'agir également de restreindre l'accès à un local ou de procéder au remplacement d'un élément dégradé.

Le DTA devait être établi avant le 31 décembre 2003 pour les immeubles de grandes hauteurs (IGH) et les établissements recevant du public de capacité supérieure à 300 personnes et avant le 31 décembre 2005 pour les autres immeubles bâtis. Les appartements et les maisons individuelles ne sont pas concernés. Des sanctions pénales sont également prévues en cas de carence des propriétaires.

●  Recherche d'amiante préalable à la démolition d'un immeuble

Le décret du 13 septembre 2001 impose, à compter du 1er janvier 2002 pour les propriétaires de tous types d'immeubles bâtis construits avant le 1er juillet 1997, y compris les maisons individuelles et les appartements, de procéder à une recherche encore plus complète d'amiante avant toute opération de démolition de leur immeuble.

Les catégories de matériaux à rechercher sont en effet plus importantes que pour la constitution du DTA et les modalités du repérage sont différentes puisque l'on peut procéder à des sondages « destructifs » (par exemple, casser une cloison de protection pour identifier le matériau isolant de canalisations dissimulées derrière). Il s'agit ici de protéger l'environnement et les riverains des chantiers de démolition contre l'émission inopinée de fibres dans l'air, mais également de permettre une meilleure gestion des déchets. Cette mesure vise aussi à prendre en compte la présence d'amiante dès la conception d'une opération, afin de limiter les modifications, avenants et surcoûts. Des sanctions pénales sont, également, prévues en cas de carence des propriétaires.

●  Constat établi à l'occasion de la vente d'un immeuble bâti

Un repérage mentionnant la présence, ou le cas échéant l'absence, de matériaux ou produits de construction contenant de l'amiante, doit être annexé à toute promesse de vente ou d'achat et à tout contrat réalisant ou constatant la vente des immeubles bâtis dont le permis de construire a été délivré avant le 1er juillet 1997 - y compris les maisons individuelles -, qu'ils appartiennent à des personnes privées ou publiques. Cette disposition43 est applicable depuis le 1er septembre 2002.

Le constat doit indiquer la localisation et l'état de conservation des matériaux et produits. Les matériaux et produits à repérer sont les mêmes que ceux concernés par le DTA. Cette disposition n'est pas assortie de sanctions pénales. Le défaut de production de l'état relatif à l'amiante est seulement sanctionné par l'impossibilité pour le vendeur de s'exonérer de la garantie des vices cachés.

b) Les acteurs du diagnostic

La réglementation identifie deux catégories d'intervenants dans le processus de diagnostic : l'opérateur de repérage, qui constitue la véritable « cheville ouvrière » du diagnostic, et les laboratoires accrédités qui procèdent aux mesures de l'empoussièrement de l'air et qui interviennent de façon indirecte.

●  Les opérateurs de repérage

Pour satisfaire à leurs obligations de repérage, les propriétaires doivent systématiquement faire appel à un opérateur de repérage, c'est-à-dire soit à un contrôleur technique (au sens du Code de la construction et de l'habitation44), soit à un technicien de la construction ayant contracté une assurance professionnelle pour ce type de mission.

Depuis le 1er janvier 2003, seuls les opérateurs de repérage titulaires d'une attestation de compétence peuvent exercer leurs missions de diagnostic. Cette attestation est délivrée, à l'issue d'une formation et d'un contrôle de capacité, par des organismes dispensant une formation certifiée45. Les organismes de formation adressent la liste des personnes ayant obtenu une attestation de compétence au ministre chargé de la construction. Outre cette obligation, le Conseil supérieur du notariat a mis en place une démarche de certification des opérateurs de repérage pour leur intervention dans le cadre des ventes. De plus, d'autres organismes peuvent développer des labels volontaires pour les diagnostiqueurs (par exemple le CEBTP46 a instauré le label APTE pour les diagnostiqueurs « amiante »), mais ces démarches n'ont pas la valeur réglementaire de l'attestation de compétence. Enfin, le technicien de la construction ne doit avoir aucun lien de quelque nature que ce soit avec les propriétaires ou avec toute entreprise chargée d'organiser ou d'effectuer les travaux de retrait ou de confinement des matériaux.

Les techniciens effectuant les diagnostics doivent transmettre un rapport annuel d'activités au préfet du département du siège du prestataire. Une enquête a été menée en 2005 par le Gouvernement sur la base de ces rapports, mais les résultats n'en sont pas encore disponibles. La mission a regretté que le délai initial d'achèvement de cette enquête, prévu en novembre 2005, n'ait pu être respecté.

●  Les laboratoires

La réglementation distingue deux types de laboratoires pouvant intervenir pour affiner l'opération de diagnostic.

L'identification de la présence d'amiante dans un matériau prélevé doit être réalisée par un laboratoire accrédité pour cette prestation par le Comité français d'accréditation - le COFRAC47 - (ou par tout autre organisme d'accréditation européen). Ce type de laboratoire ne requiert pas d'agrément ministériel.

En revanche, si des mesures du taux de fibres d'amiante dans l'atmosphère sont réalisées, les opérations de prélèvement d'air et les opérations de comptage doivent être effectués par des organismes qui doivent avoir obtenu une accréditation par le COFRAC, c'est-à-dire répondre à des normes de qualité, et un agrément par arrêté du ministre chargé de la santé, après avoir satisfait aux campagnes d'intercomparaisons organisées tous les ans par l'Institut national de recherche et de sécurité (INRS). L'arrêté peut limiter l'agrément aux seules opérations de prélèvement ou de comptage. Les organismes agréés adressent au ministre chargé de la santé un rapport d'activité sur l'année écoulée.

2.- Les règles de protection des travailleurs

Le décret n°96-98 du 7 février 1996, relatif à la protection des travailleurs contre les risques liés à l'inhalation des poussières d'amiante, prévoit plusieurs dispositifs de protection couvrant les deux hypothèses où des travailleurs sont amenés à intervenir au contact de l'amiante en place : une intervention délibérée sur l'amiante, résultant de la demande d'un propriétaire ou d'une obligation consécutive au diagnostic et une intervention inopinée sur de l'amiante, à l'occasion de travaux de maintenance.

Cette réglementation prévoit deux types d'obligations :

- un tronc commun relatif à la gestion des déchets, à la formation et au suivi médical des travailleurs,

- des obligations variables pesant sur les entreprises exécutant les travaux.

a) Toutes les interventions sur l'amiante sont réglementées

Le décret n° 96-98 a prévu trois mesures s'appliquant à toute intervention sur des matériaux amiantés.

En premier lieu, il impose une formation spécifique des travailleurs, incluant une démarche de prévention sur les risques liés à l'amiante. On notera que cette disposition s'applique aux travailleurs du secteur du bâtiment amenés à intervenir de façon inopinée ou occasionnelle sur des matériaux contenant des fibres d'amiante.

En second lieu, tout travailleur susceptible d'intervenir sur de l'amiante doit faire l'objet d'un suivi médical minimal, incluant notamment une traçabilité de ses expositions aux fibres, de leurs durées et de leurs contextes. Ce suivi incombe à la médecine du travail, sur la base des informations que l'employeur est tenu de fournir.

Enfin, le décret impose un traitement spécifique des déchets susceptibles de libérer des fibres d'amiante. Ces dispositions sont distinctes de la réglementation propre à l'élimination de ces déchets48, et concernent surtout leur transport et la garantie de leur innocuité : « Les déchets de toute nature et les emballages vides susceptibles de libérer des fibres d'amiante doivent être conditionnés et traités de manière à ne pas provoquer d'émission de poussière pendant leur manutention, leur transport, leur entreposage et leur stockage. Ils doivent être transportés hors du lieu de travail aussitôt que possible dans des emballages appropriés et fermés, avec apposition de l'étiquetage prévu par la réglementation relative aux produits contenant de l'amiante. »

b) La protection des travailleurs varie selon la nature des travaux exécutés

Le décret n° 96-98 opère deux distinctions. La première sépare les mesures protégeant les travailleurs dont l'intervention sur l'amiante résulte d'une activité de maintenance classique, de celles protégeant les travailleurs des établissement dont l'activité est « le retrait ou le confinement » de l'amiante en place, c'est-à-dire ceux dont le « métier » est le désamiantage. Au sein de cette dernière catégorie, la réglementation distingue également selon que les travailleurs interviennent sur de l'amiante dit « friable », ou de l'amiante dit « lié ».

●  Les règles applicables aux acteurs spécifiques du désamiantage

Pour tous les travaux de traitement de l'amiante résiduel, il convient de faire appel à une société spécialisée. Le degré de spécialisation correspond essentiellement aux mesures de protection des travailleurs, lesquelles dépendent de la nature de l'amiante traité.

On notera que la réglementation n'impose aucune forme de travaux. Cette question est laissée à l'appréciation de la maîtrise d'ouvrage. L'entreprise peut procéder au retrait des matériaux amiantés, à leur encoffrement, ou encore à leur fixation par des produits isolants et résistants, la seule contrainte réglementaire étant le respect des valeurs maximales d'empoussièrement à l'issue des travaux.

La réglementation prévoit en premier lieu un socle commun de mesures pour l'ensemble des activités de traitement de matériaux amiantés. Il s'agit notamment :

- de l'interdiction d'employer des mineurs,

- de l'intensification du dispositif de suivi médical des salariés,

- d'une procédure d'urgence en cas d'incident conduisant à une exposition anormale,

- de l'utilisation de mesures de protection collectives adaptées.

Ce socle applicable à toutes les activités de traitement de l'amiante prévoit surtout l'établissement d'un plan de retrait ou de confinement. Ce document, qui est la mesure phare du décret, doit préciser :

- la nature et la durée probable des travaux ;

- le lieu où les travaux sont effectués ;

- les méthodes mises en oeuvre lorsque les travaux impliquent la manipulation d'amiante ou de matériaux en contenant ;

- les caractéristiques des équipements qui doivent être utilisés pour la protection et la décontamination des travailleurs ainsi que celles des moyens de protection des autres personnes qui se trouvent sur le lieu des travaux ou à proximité ;

- la fréquence et les modalités des contrôles effectués sur le chantier.

Le plan est soumis à l'avis du médecin du travail, du comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail ou, à défaut, des délégués du personnel. Il est transmis un mois avant le démarrage des travaux à l'inspecteur du travail, aux agents des services de prévention des organismes de sécurité sociale et, le cas échéant, à l'organisme professionnel de prévention dans le bâtiment et les travaux publics.

L'obligation faite aux entreprises revêt donc deux aspects : une obligation d'établissement et de transmission, et une obligation de contenu. Il convient également de préciser que ces deux obligations s'appliquent aux travaux de démolition d'immeubles, lorsque le diagnostic réglementaire fait état de présence d'amiante.

La réglementation prévoit en second lieu un durcissement des obligations pesant sur les entreprises faisant intervenir des travailleurs sur de l'amiante friable. En effet, le Gouvernement, soucieux de prévenir prioritairement les expositions qu'il jugeait les plus dangereuses, a estimé devoir distinguer les matériaux contenant de l'amiante en fonction de leur « dégradabilité » dans le temps. L'amiante friable est défini par l'arrêté d'application du décret, comme49 : « tout matériau susceptible d'émettre des fibres sous l'effet de chocs, de vibrations ou de mouvements d'air. »

Le « durcissement » de la réglementation repose sur deux éléments :

- les sociétés concernées doivent obtenir une certification de la part d'organisme de qualification (Qualibat ou Afaq-Ascert) sur la base d'un référentiel validé par le ministère de la santé et le COFRAC. Cette certification garantit la capacité de l'entreprise à respecter la réglementation en matière de sécurité et de protection des travailleurs et de l'environnement. Elle représente à la fois un coût durable pour ces entreprises, d'abord pour obtenir puis pour conserver leur certification, mais aussi une solide garantie en matière d'application des règles sanitaires, les organismes certificateurs étant tenus d'exercer un contrôle quasi permanent sur les entreprises qualifiées ;

- les entreprises intervenant sur de l'amiante friable doivent également respecter des règles techniques spécifiques, détaillées par l'arrêté du 14 mai 1996 précité. On peut en mesurer la rigueur par comparaison avec les règles applicables aux entreprises intervenant sur de l'amiante lié :

Amiante non friable

Amiante friable

Préparation du chantier :

- confinement en fonction de l'évaluation des risques

Préparation du chantier :

- confinement obligatoire

- installation d'un sas de décontamination en cinq compartiments, incluant une douche en combinaison, et une douche à nu.

Procédé :

- libre, mais aspiration recommandée

Procédé :

- travail à l'humide obligatoire

Protections :

- en fonction de l'évaluation des risques : vêtements étanches et masque respiratoire recommandés

Protections :

- mise en dépression du chantier

- vêtements étanches obligatoires

- masque respiratoire, avec adduction d'air ou ventilation assistée et filtrée, obligatoire

Pas de contrôle en cours de chantier

En cours de chantier :

- contrôle permanent de la dépression, de l'étanchéité, et du rejet potentiel de fibres ;

- tenue d'un registre d'entrées/sorties en zone contaminée

●  Les règles applicables aux travailleurs intervenant sur des matériaux susceptibles de libérer des fibres d'amiante

Il convient enfin de relever que la réglementation traite différemment les sociétés qui sont confrontées à l'amiante à l'occasion de chantiers n'ayant pas pour objet son retrait ou son traitement. Celles-ci sont normalement tenues informées du risque par le DTA de l'immeuble, mais, en tout état de cause, l'employeur a l'obligation de s'en informer. Ces sociétés, qui ne relèvent pas du secteur de l'amiante, sont soumises à des obligations qui peuvent être considérées comme « allégées » et distinguent deux types de travaux :

- les travaux de maintenance portant sur les flocages, calorifugeages et faux plafonds font l'objet de dispositions spécifiques, dès lors que la présence d'amiante dans ces matériaux, si elle est avérée, ne peut être ignorée ni du propriétaire des lieux, ni de l'entreprise. Le port de vêtements de protection et d'un masque est obligatoire, mais la mise en place de mesures de protection collective n'est pas imposée « si c'est techniquement impossible ». L'emploi de mineurs est également interdit pour ces travaux ;

- à l'occasion des autres travaux, la présence d'amiante peut ne pas avoir été révélée par les diagnostics obligatoires. Si elle est découverte à l'occasion du chantier, le chef d'entreprise est tenu d'en informer le propriétaire. Si la présence d'amiante est connue, la réglementation prévoit le signalement de la zone de chantier, la mise à disposition de vêtements et masques « appropriés », ainsi que le nettoyage du chantier.

Les travaux de la mission de l'Assemblée nationale consacrés au traitement de l'amiante en place ont fait apparaître un double constat d'insatisfaction :

- si la réglementation paraît globalement satisfaisante pour prévenir les risques, certains de ses pans laissent manifestement à désirer, au point de remettre en cause l'efficacité de l'ensemble du dispositif lorsque les lacunes affectent le début de la chaîne - avec le problème de la compétence des diagnostiqueurs - ou son extrémité - avec le problème de la maintenance ;

- plus généralement, les acteurs de l'amiante résiduel sont presque unanimes à considérer que cette réglementation, si bonne ou perfectible soit-elle, n'est pas convenablement ou suffisamment appliquée, notamment parce que les modes de contrôle de son application ne sont pas satisfaisants.

Propriétaires

DIAGNOSTICS DE L'AMIANTE RÉSIDUEL

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B.- UN SYSTÈME DE DIAGNOSTIC COÛTEUX, MAL ENCADRÉ, ET SOUS-CONTRÔLÉ

De façon générale, la mission a constaté le paradoxe suivant : les exigences réglementaires de la filière sont assez fortes et satisfaisantes en amont de l'activité de diagnostic (accréditation des laboratoires d'analyse de prélèvements, accréditation et agrément ministériel des laboratoires de mesures de l'empoussièrement) et en aval de celle-ci (certification des sociétés de désamiantage en matière d'amiante friable) mais elles sont finalement assez restreintes - bien que complexes - pour le diagnostic lui-même, alors que ce dernier conditionne la bonne qualité de l'ensemble de la chaîne.

1.- Le diagnostic fait l'objet de nombreuses critiques

L'ensemble des témoins entendus par la mission a jugé que le diagnostic constituait le maillon le plus faible de la chaîne du traitement de l'amiante en place. La mauvaise qualité des diagnostics, et parfois leur absence, obèrent considérablement l'efficacité de la réglementation tendant à protéger les travailleurs.

a) Les critiques tenant à l'absence de diagnostics

Si les décrets de 1996 et 1997 qui posent l'obligation de repérer les matériaux présentant le plus de risques (flocages, calorifugeages et faux plafonds) semblent avoir été appliqués correctement, la mission s'inquiète du retard manifeste dans la phase de réalisation du DTA, alors que ce document est une référence indispensable. Malgré l'échéance du 31 décembre 2005, les propriétaires ne semblent toujours pas avoir pris la mesure de leur responsabilité à l'égard du traitement de l'amiante, une fois accompli - quand il l'est - le diagnostic réglementaire sur les flocages, calorifugeages et faux plafonds.

En tout état de cause, l'absence de contrôle de l'application des obligations réglementaires empêche quiconque de disposer d'informations fiables sur leur respect50. L'enquête diligentée par le ministère de la santé en 2005 sur la base des rapports d'activité des opérateurs du repérage n'est pas achevée à ce jour et les professionnels du diagnostic immobilier contactés n'ont finalement pas souhaité être entendus. Si l'on s'en tient aux commentaires unanimes effectués devant la mission, il y aurait un problème général de respect des obligations de diagnostic, ce qui met en cause la qualité de l'ensemble de la chaîne de traitement de l'amiante en place. Ce problème a notamment été souligné par M. Bernard Peyrat, président du Syndicat de retrait et de traitement de l'amiante et des autres polluants (SYRTA)51 : « (...) les propriétaires immobiliers étaient censés effectuer, avant fin 1999, un diagnostic amiante des matériaux considérés comme les plus dangereux, à savoir les flocages, les calorifugeages et les faux plafonds. Or nous constatons qu'un grand nombre de ces diagnostics n'ont pas été faits. »

La mission préconise donc une action de sensibilisation des propriétaires d'immeubles bâtis sur leurs obligations, étant donné l'expiration du dernier délai de réalisation des DTA le 31 décembre 2005.

Pour favoriser le respect de la réglementation relative aux diverses obligations de repérage de l'amiante, des communiqués de presse52 ou des campagnes d'information à destination du public, des copropriétés et des élus pourraient utilement être organisées pour rappeler les propriétaires à leurs obligations en matière de diagnostic. Ainsi, les usagers des immeubles bâtis seraient en mesure de demander des comptes aux propriétaires et de les obliger à respecter leurs obligations de diagnostic.

Dans le même esprit, pourrait être entreprise la rédaction de documents de vulgarisation sur l'ensemble de la réglementation relative à l'amiante.

Propositions : Concevoir et diffuser rapidement un document simple rappelant aux propriétaires leurs obligations de diagnostics et organiser une campagne d'information, par l'intermédiaire des organismes de gestion de l'habitat collectif, comme les syndics de copropriété.

b) Les critiques tenant à la qualité des diagnostics

Selon l'ensemble des témoins, la qualité des diagnostics est souvent préoccupante. Ainsi, M. Alain Leseigneur, directeur général de la société de désamiantage SOBATEN, a souligné53 : « Lorsque nous prenons en compte un chantier, nous nous apercevons trop souvent que le diagnostic est incomplet ou ancien et nous découvrons des matériaux auxquels nous ne nous attendions pas. Récemment, dans une grande institution, on a découvert que tous les planchers étaient revêtus de matériaux amiantés, alors que le diagnostic ne relevait que quelques traces d'amiante. »

Deux facteurs semblent expliquer la mauvaise qualité des diagnostics :

- les faiblesses du dispositif réglementaire, qui font l'objet de développements approfondis plus loin.

- l'insuffisante sensibilisation des professionnels chargés de prévoir, planifier et coordonner les travaux dans les immeubles bâtis.

Cela concerne d'abord les maîtres d'œuvre, chargés d'élaborer le cahier des charges des travaux, pour lesquels le diagnostic est un préalable. Peu soucieux de la sécurité des travailleurs, ils exercent des pressions économiques pour limiter les investigations nécessaires au diagnostic. Plusieurs exemples ont été portés à la connaissance de la mission, notamment par M. Philippe Dubuc, contrôleur du travail dans le Var, et M. Michel Gaul, inspecteur du travail dans la Manche, qui ont fait état de véritables négociations entre certains maîtres d'œuvre et les diagnostiqueurs sur le temps nécessaire au repérage, voire sur le nombre de prélèvements et d'analyse autorisés. La mauvaise formation des maîtres d'œuvre sur les risques liés à l'amiante a également été soulignée54.

Cela concerne ensuite les coordonnateurs SPS55, dont la nomination est impérative lorsqu'un chantier doit faire intervenir plusieurs entreprises. Ces coordonnateurs peuvent le cas échéant assurer les fonctions de diagnostiqueurs, mais, en tout état de cause, il paraît anormal que de grands chantiers soient conduits avec une société de désamiantage qui découvre en cours de travaux que le diagnostic initial est à refaire. Dans sa contribution aux travaux de la mission, M. Michel Gaul essaie d'expliquer cet état de fait : « La logique économique de la coordination SPS, où la concurrence est féroce, est l'une des explications. Elle n'est pas la seule. La difficulté pour les coordonnateurs SPS, finalement peu formés aux risques liés à l'amiante et d'une manière générale aux risques à effets différés, d'être sensibilisés à ces risques et de les prendre en compte dans le cadre de leur mission, est également une raison. »

Sur ce point, la mission recommande :

- d'une part, une révision du Code de la santé publique, afin de faire peser une responsabilité civile et pénale plus dissuasive, et plus claire sur la maîtrise d'œuvre, la maîtrise d'œuvre déléguée et l'assistance à maîtrise d'ouvrage, en matière d'insuffisance de diagnostic amiante ;

- d'autre part, d'envisager une obligation de qualification ou de certification pour ces mêmes acteurs, car ils ont une mission générale de conseil. Le rapport reviendra sur cette proposition qui concerne également le rôle des maîtres d'œuvre dans la définition des conditions d'intervention des entreprises.

Proposition : Renforcer les sanctions pesant sur les propriétaires ou leurs maîtres d'œuvre, pour les contraindre à respecter les impératifs de sécurité dans la planification et la commande de leurs travaux immobiliers.

c) Le cas du repérage avant démolition d'immeuble

La mission s'est intéressée à la question des diagnostics obligatoires avant toute opération de démolition d'immeubles. En effet, la politique de la ville menée depuis l'entrée en vigueur de la loi SRU56 suscite de plus en plus de destructions ou de réhabilitations de grands ensembles immobiliers construits pendant les périodes d'utilisation massive de l'amiante. Le diagnostic prévu par la réglementation en cas de démolition est plus complet que les autres ; il prévoit, notamment, la possibilité de sondages « destructifs ».

Dans ce cas, le respect des obligations paraît encore plus problématique que pour les autres obligations de repérage. La mission a eu connaissance de plusieurs exemples démontrant que la prise de conscience des propriétaires publics57 et privés laisse beaucoup à désirer.

Ainsi, la contribution que M. Gaul a remise à la mission fait état de statistiques inquiétantes sur les chantiers de réhabilitation et de démolition, conduits durant le premier semestre 2005, dans la Manche :

- dans 29 % des cas, aucun repérage amiante n'a été effectué avant le contrôle de l'inspection du travail. Les diagnostics opérés ultérieurement ont fait apparaître une présence d'amiante dans 78 % des bâtiments concernés ;

- dans les autres cas, 58 % des repérages amiante effectués avant contrôle se sont révélés insuffisants.

La démolition d'immeuble génère évidemment un risque atmosphérique important. Aussi est-elle subordonnée à l'obtention d'un permis de démolir. Cette procédure a donné lieu à des expérimentations intéressantes, dont les résultats sont assez préoccupants. M. Jacques Le Marc, inspecteur du travail, a relaté une de ces expériences58 : « Notre direction départementale a demandé aux mairies de la Loire-Atlantique de bien vouloir l'informer des permis de démolir portant, selon toute vraisemblance, sur des toitures en fibrociment ou aux autres matériaux contenant de l'amiante, afin que nous puissions adresser systématiquement au propriétaire un courrier lui rappelant ses obligations, en termes de repérage, de diagnostic et de remise de ces informations à l'entreprise intervenante. Par la suite, nous devrions logiquement recevoir les plans de retrait. Le problème est que nous constatons un écart énorme entre le nombre de permis de démolir et le nombre de plans de retrait. »

La mission préconise donc d'instaurer un mécanisme de contrôle du respect de l'obligation de diagnostic avant démolition. Il pourrait prendre la forme d'une transmission par les mairies des permis de démolir aux services déconcentrés du ministère du travail, lorsqu'il y a lieu de penser qu'ils concernent des immeubles bâtis contenant de l'amiante (toitures en fibrociments par exemple). Un courrier rappelant aux propriétaires leurs obligations en termes de repérage, de diagnostic et de remise de ces informations à l'entreprise intervenante, serait systématiquement adressé aux propriétaires. Les services déconcentrés du ministère du travail pourraient s'assurer du respect des obligations réglementaires à l'occasion de l'examen des plans de retrait.

Propositions : Organiser la transmission aux Directions départementales de l'emploi, du travail et de la formation professionnelle des permis de démolir, et y inclure l'obligation de repérage de l'amiante. Les DDTEFP devront contrôler l'établissement des plans de retrait correspondant aux repérages attestant la présence d'amiante.

2.- La réglementation présente des faiblesses préoccupantes

La critique de la réglementation par les témoins s'est portée sur deux points : le contrôle de la qualité des opérateurs de repérage, premier maillon, fondamental, de la chaîne de traitement de l'amiante en place et le degré d'exigence réglementaire pesant sur la qualité des diagnostics.

a) La formation des opérateurs de repérage est insuffisante

Il convient d'abord de retracer l'évolution de la réglementation. De 1997 à 2003, le décret n° 96-97 prévoyait que l'opérateur devait être un « contrôleur technique ou un technicien de la construction ayant contracté une assurance professionnelle pour ce type de mission ». Cette obligation faisait largement peser le contrôle de la qualité de l'opérateur sur les compagnies d'assurance, comme l'ont fait remarquer certains témoins59. La qualité très inégale des opérateurs qui se sont positionnés sur le marché du diagnostic amiante dès 199760 a d'ailleurs rapidement conduit les compagnies d'assurance à se retirer du marché. M. Stéphane Penet, directeur adjoint de la direction des assurances de biens et des responsabilités à la Fédération française des sociétés d'assurance (FFSA), a ainsi décrit le risque que les assureurs devaient couvrir61 : « Prenons l'exemple d'un diagnostiqueur qui intervient sur un chantier. Il remet un rapport selon lequel il n'y a pas d'amiante, mais au cours des travaux, on découvre qu'il y en a. Cela entraîne l'arrêt du chantier, ainsi que des surcoûts. Dans ce cas, la responsabilité civile du diagnostiqueur est en jeu. Son assurance peut couvrir les surcoûts. Voilà les risques que nous couvrons, liés à une erreur professionnelle du spécialiste. » M. Penet a également indiqué que si le refus de plusieurs compagnies d'assurance de continuer à assurer ce risque pouvait venir de consignes expresses des réassureurs, en tout état de cause il traduisait de réelles incertitudes sur les moyens d'évaluation de la compétence des personnes à assurer62.

Depuis le 1er janvier 2003, les diagnostiqueurs doivent être titulaires d'une attestation de compétence, spécifique au repérage de l'amiante, obtenue à l'issue d'une formation obligatoire de 2 à 4 jours. Cette formation, très courte, a été jugée insuffisante par la plupart des témoins, ainsi que par les assureurs qui sont restés très prudent vis-à-vis du marché du diagnostic amiante. Comme l'a souligné M. Roger Piotto, la durée de la formation n'est en rien une garantie de qualité en elle-même, car elle est « calibrée » pour des opérateurs déjà compétents63. Or les prérequis demandés par les organismes formateurs ne sont pas toujours les mêmes et certains opérateurs peuvent ne disposer d'aucune connaissance effective du monde du bâtiment. Par ailleurs, une fois acquise, la qualité d'opérateur de repérage n'est plus jamais remise en cause.

L'évaluation et le contrôle de la compétence des opérateurs de repérages - dont le nombre est évalué à 6 000 - sont donc des sujets de réflexion déjà anciens, qui n'ont pas encore reçu de réponse satisfaisante. Toutefois, l'ordonnance n° 2005-655 du 8 juin 2005 relative au logement et à la construction réformant le dispositif général des diagnostics au moment des ventes d'immeubles devrait être l'occasion de rehausser le niveau d'exigence dans ce domaine. Un décret d'application est d'ailleurs en préparation sur ce point et le conseil général des Ponts et chaussées a rendu un rapport proposant des critères élevés de diplôme. La mission a cependant estimé qu'il conviendrait de ne pas limiter cette réforme aux diagnostics avant vente, mais d'étendre le renforcement de la formation à l'ensemble des opérations de repérage de matériaux amiantés.

La mission s'est même interrogée sur la possibilité d'élargir aux opérateurs de repérage l'obligation de certification, afin de mieux garantir la qualité des intervenants sur le terrain. Système plus lourd que la simple formation, la certification - à l'image de celle qui est requise pour les entreprises traitant l'amiante friable - est un système à trois étages :

- le premier relève de l'Etat, il s'agit d'un référentiel retraçant les exigences de qualité souhaitées, qui peuvent relever de la formation, de l'expérience, de la compétence, voire de tout critère jugé utile par l'administration. Ce référentiel peut s'appuyer sur des normes européennes ou internationales reconnues ;

- le deuxième étage relève d'organismes privés souhaitant organiser une certification réglementaire et qui, dans ce but, requièrent l'accréditation du COFRAC. Celui-ci évalue les projets concrets des organismes par rapport au référentiel public ;

- le dernier étage est constitué des opérateurs qui, souhaitant acquérir une certification, montent un dossier auprès d'un des organismes accrédités : l'ensemble des critères du référentiel sont vérifiés. En cas de succès, une certification est délivrée à titre probatoire, qui doit être confirmée et attribuée pour une durée limitée. Elle fait l'objet de contrôles réguliers et inopinés durant toute sa durée de validité.

Un tel dispositif, certes lourd et contraignant, peut produire des effets vertueux dans les pratiques professionnelles, et il offre des garanties très importantes aux compagnies d'assurance64. En outre, il présente l'avantage de remettre en cause régulièrement le statut de l'opérateur. La menace de sanction offre, aussi, de meilleures garanties que la seule exigence de formation, quelle que soit la qualité de cette dernière. En effet, l'opérateur, même bien formé, agit dans un réseau de contraintes, notamment financières et concurrentielles, qui n'incitent pas toujours à prendre toutes les mesures de précaution nécessaires, compte tenu de leur coût pour le propriétaire65.

La mission recommande donc que le projet de décret d'application de l'ordonnance du 8 juin 2005, en cours de préparation, prévoie une certification des opérateurs de repérage de l'amiante. La réglementation doit fixer un référentiel et une accréditation par le COFRAC, dont l'intérêt serait que les compétences soient évaluées de la même manière par les organismes certificateurs. Le référentiel devrait prévoir soit une formation initiale, soit une expérience dans le bâtiment, et une formation spécifique aux risques. Le décret devrait également définir la fréquence de la surveillance et du renouvellement de la certification. Ce système génèrerait certainement un surcoût pour les propriétaires. Mais il comporterait aussi un gain manifeste en termes de santé des travailleurs et en termes de prévisibilité et de continuité des travaux pour les maîtres d'œuvre de grands chantiers.

Proposition : Créer une certification obligatoire : « opérateurs de repérage de l'amiante », exigeant une formation améliorée, une expérience obligatoire dans les métiers du bâtiment ou du diagnostic, et le respect de pratiques professionnelles rigoureuses.

b) Les modalités de réalisation des différents types de diagnostics présentent des lacunes.

La mission a constaté que le relatif échec de la réglementation sur la protection des populations tenait à certaines faiblesses du dispositif lui-même. Il convient à cet égard de distinguer le diagnostic des flocages, calorifugeages et faux plafonds et la constitution des DTA.

●  Pour le diagnostic des flocages, calorifugeages et faux plafonds

Les auditions de la mission ont fait apparaître trois difficultés :

La grille d'évaluation des flocages, calorifugeages et faux plafonds n'est pas un outil suffisamment rigoureux. La grille d'évaluation de l'état de conservation des matériaux contenant de l'amiante (MCA) ne comporte que quatre critères qui sont définis de façon très succincte. Par exemple, la grille d'évaluation ne tient pas compte du critère d'activité et d'occupation du local. Par ailleurs, pour chacun de ces critères les trois niveaux de cotation - faible, moyen, fort - sont jugés rudimentaires, de sorte que la subjectivité de l'opérateur peut être lourde de conséquences sur les obligations du propriétaire.

Cette grille a d'ailleurs fait l'objet de critiques très vives de la part des témoins qui ont généralement considéré qu'elle n'était pas à la hauteur des enjeux liés aux diagnostics. Mme Marie-Annick Billond-Galland, chef du laboratoire d'étude des particules inhalées (LEPI) de la Ville de Paris a notamment fortement critiqué son absence de rigueur scientifique, en la comparant avec celle du système américain d'évaluation du risque. Elle a notamment estimé que ces critères avaient été choisis pour leur facilité de mise en œuvre, plutôt que pour leur pertinence en termes d'évaluation des risques encourus par les populations66.

La mission préconise par conséquent que les modalités d'évaluation de l'état de dégradation des flocages, calorifugeages et faux plafonds soient révisées, au profit de critères plus pertinents, comme l'occupation des locaux ou la friabilité potentielle du matériau, dont la difficulté ne devrait plus freiner des opérateurs certifiés et compétents. Au contraire, la mission considère que de tels critères seraient de nature à structurer le marché du diagnostic, qui ne fait pas état d'une pénurie d'opérateurs : il y en a au moins 6000.

La mission recommande également que le ministère de la santé mette en place des campagnes d'intercomparaisons de diagnostics, analogues à celles réalisées tous les ans par l'INRS pour les laboratoires d'analyse des mesures d'empoussièrement. Ces comparaisons permettraient de s'assurer statistiquement de la bonne qualité des pratiques des opérateurs de repérage.

Propositions :

- Réviser la grille d'évaluation de l'état de conservation de l'amiante en place, en ajoutant des critères plus précis d'estimation du risque.

- Mettre en place des campagnes d'intercomparaison des diagnostics
- analyses comparées des méthodes des opérateurs de repérage - afin de s'assurer de la qualité et de l'homogénéité des repérages.

Le seuil de déclenchement des travaux peut paraître élevé. Le seuil de 5 fibres par litre a été défini en référence à la présence d'amiante dans l'air ambiant à Paris dans les années 70. Or, une étude du Laboratoire des particules inhalées de Paris (LEPI) de 1994 montre que ce taux serait aujourd'hui de 0,5 fibre par litre d'air. On peut dès lors se demander si le seuil de 5 fibres par litre est encore pertinent. Au vu des moyens dont disposent les laboratoires actuels, la difficulté d'établir des mesures fiables au fur et à mesure que l'on se rapproche de la valeur limite zéro ne devrait pas empêcher de revoir ce seuil à un niveau plus protecteur des populations. La mission a relevé, en outre, qu'une modification du seuil déclencheur peut ne remettre en cause aucun diagnostic déjà réalisé, ni créer de nouvelle obligation à l'encontre des propriétaires, contrairement aux ajouts successifs de nouveaux diagnostics dans la réglementation depuis 1996.

La mission suggère que le ministère de la santé étudie la possibilité de fixer un nouveau seuil déclencheur de travaux obligatoires, au regard notamment du degré de pollution atmosphérique moyen constaté à l'air libre. Devraient également être prise en compte la possibilité d'établir un double critère, qui tiendrait compte de la fréquentation du local empoussiéré.

Toutefois, si un nouveau seuil, unique ou complémentaire, était établi, il conviendrait de ne le rendre applicable qu'aux nouvelles mesures réalisées à compter de la révision de la réglementation, qu'elles soient le fait d'un repérage nouveau, ou nouvellement justifiées par la dégradation des matériaux, ou encore organisées dans le cadre de la surveillance régulière des matériaux moyennement dégradés.

Proposition : Abaisser, pour les mesures d'empoussièrement effectuées à l'avenir, le seuil réglementaire de déclenchement des travaux à 0,0005 f/ml, ce qui correspond au niveau actuel de pollution environnementale ambiante.

- Le choix des travaux à réaliser en cas de dégradation est libre. Comme cela a été dit, le choix des méthodes de travail propres à réduire les risques (confinement / retrait) est laissé à la libre appréciation du propriétaire. Pourtant, en cas de confinement, le risque de dégradation demeure et, surtout, le risque d'exposition à l'amiante est élevé lors des travaux de maintenance. Plus grave encore, il semblerait, selon certains témoins, que le choix soit souvent opéré en fonction de critères financiers.

Il ressort des auditions que les démarches précipitées de retrait systématique, effectuées pendant la période consécutive à l'interdiction, souvent mal encadrées, ont constitué les pires solutions. Mais en définitive, le choix du confinement, par encoffrement ou fixation, ne serait par le meilleur, comme l'a expliqué M. Bruno Chevallier, vice-président du SYRTA67 : « Le problème, est que l'enlèvement est considéré plus cher que l'encoffrement avec du placoplâtre ou un faux plafond étanche, ou que l'imprégnation avec une colle ou une résine. En réalité, les frais fixes du chantier sont identiques dans les deux cas, car la réglementation impose un confinement statique de la zone pour travailler l'amiante. Le coût du traitement par imprégnation ou coffrage revient par conséquent aux deux tiers ou à 70 % d'un enlèvement pur et simple. Et l'économie est d'autant plus maigre que dans ce cas s'ajoutent des contrôles nécessaires de l'empoussièrement dans le temps : sur dix ans, les 30 % gagnés seront largement perdus. » Selon le SYRTA, le confinement ne serait avantageux que comme mesure conservatoire, permettant de repousser en toute sécurité des travaux de retraits, qui sont plus coûteux sur le court terme68.

La mission a cependant eu du mal à apprécier l'exacte portée du raisonnement financier, car le raisonnement de M. Chevallier ne semble pas inclure le coût du traitement des déchets, qui peut s'avérer sensiblement plus élevé dans l'hypothèse du retrait que dans celle du confinement, ainsi que le coût du remplacement de l'amiante là où il est retiré. En l'absence de certitude sur le comparatif financier, la mission a considéré que la préoccupation sanitaire devait être privilégiée.

Deux facteurs liés à la protection des populations militent pour la solution du retrait :

- le confinement pose un problème de garantie de sécurité, notamment vis-à-vis des règles de protection contre l'incendie69 ;

- le confinement pose surtout un problème de gestion de l'amiante en place dans le temps. En effet, outre la surveillance de la dégradation du nouveau revêtement imposée par la réglementation, la persistance d'un matériau amianté dans le bâtiment déplace le risque vers les travailleurs chargés de la maintenance, de l'entretien, ou de la réhabilitation, qui devront l'intégrer dans leurs préoccupations de sécurité.

La mission propose en conséquence que soit envisagée une action d'encouragement en faveur du retrait de l'amiante, plutôt que du confinement, tout en laissant une souplesse permettant de gérer des bâtiments aux contraintes spécifiques. Afin de pallier les problèmes de trésorerie liés au surcoût de cette solution sur le court terme, l'Etat pourrait envisager, avec l'ANAH70, un système d'avance, remboursable.

Propositions :

- Encourager le retrait de l'amiante en place lorsque son traitement est nécessaire plutôt que son confinement, qui multiplie les mesures de l'état de conservation et accroît donc les coûts à long terme.

- Envisager une avance de fonds remboursable pour inciter les propriétaires à choisir le retrait plutôt que le confinement. Cette avance pourrait être versée par l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, qui octroie déjà des aides financières pour les diagnostics.

●  Pour la constitution du dossier technique amiante (DTA)

Trois limites à l'efficacité du dossier technique amiante ont été relevées par la mission : il est peu contraignant, incomplet et insuffisamment exploité.

Aucun critère d'évaluation et aucune obligation de travaux n'existe pour les autres matériaux contenant de l'amiante

En cas de repérage d'un matériau ou d'un produit dégradé contenant de l'amiante, il n'y a ni grille d'évaluation de l'état de conservation, ni d'obligation de mesure de l'empoussièrement de l'air et pas d'obligation de travaux, contrairement aux dispositions applicables aux flocages, calorifugeages et faux plafonds. L'opérateur de repérage doit simplement conseiller le propriétaire en lui préconisant des mesures générales, sans qu'il s'agisse pour autant de prescription de travaux. Une norme NFX 46 020 a, certes, été publiée en novembre 2002 pour encadrer ces activités, mais cette norme n'est imposée par aucun texte réglementaire. Le DTA reste donc aujourd'hui un document obligatoire, mais dont le contenu ne crée aucune obligation à l'encontre du propriétaire. Pourtant, le risque de contamination des populations ne réside pas uniquement dans les flocages, calorifugeages et faux plafonds, qui sont les matériaux les plus friables et les plus amiantés. Cette limite du DTA est particulièrement critiquable dans les ensembles immobiliers professionnels, publics ou privés, dans lesquels des équipes de maintenance ou d'entretien peuvent intervenir sur, ou à proximité, d'autres matériaux libérant des fibres d'amiante s'ils sont dégradés (colles, joints, etc.). Enfin, l'absence d'évaluation de l'état de dégradation pose la question de la sécurité des travailleurs qui pourront intervenir dans des locaux amiantés, sans information tangible sur le risque encouru du fait de la dégradation des matériaux contenant de l'amiante.

Le repérage réglementaire du DTA est insuffisant car limité à ce qui est directement accessible

La constitution d'un DTA complet, obligatoire depuis 2001, est une garantie pour l'information et la protection ultérieure des travailleurs amenés à réaliser des travaux d'entretien ou de maintenance dans les immeubles bâtis. Pourtant, le repérage imposé pour la constitution du DTA se limite à ce qui est directement accessible et n'est donc pas toujours à même de remplir son rôle de prévention pour les travailleurs de la maintenance, qui par définition peuvent être amenés à déstructurer l'existant.

Ce risque est, en théorie, limité par les dispositions obligeant un opérateur de travaux à s'informer de tous les risques liés à son chantier. Ainsi, les maîtres d'ouvrage ou donneurs d'ordre ont l'obligation de procéder à un diagnostic complet, non limité aux matériaux accessibles, en application des règles de sécurité des travailleurs71. Toutefois, l'application de cette obligation est loin d'être certaine. En tout état de cause, le but du DTA étant de fournir une information aux intervenants72, il semble contestable que cette information soit tronquée et oblige les opérateurs de travaux ultérieurs à conduire de nouveaux diagnostics, dont le prix sera de toute façon répercuté sur le propriétaire.

Les informations issues des DTA ne sont pas centralisées dans un registre facilement accessible

On ne dispose toujours pas aujourd'hui d'une cartographie de l'amiante résiduel ou d'un registre des bâtiments amiantés. Le principe même du DTA est d'être un support d'information communiqué le plus largement possible, dans une perspective de prévention des expositions des populations et des travailleurs. Or il ressort de certains témoignages que cette communication fait problème, dans les cas mêmes où elle est la plus indispensable, c'est-à-dire à l'occasion de travaux conduits dans l'immeuble par une société extérieure73.

Des propositions pourtant anciennes avaient été faites dans le sens d'une meilleure communication des diagnostics par le Professeur Claude Got, dans son rapport de 1997 sur « la gestion du risque et des problèmes de santé publique posés par l'amiante en France ». Il les a rappelées au cours de son audition : « Enfin, mon grand regret est de ne pas avoir convaincu les décideurs administratifs et politiques de la nécessité de mettre les diagnostics à disposition de tous, des habitants comme des entreprises qui sont amenées à intervenir. Car quand un client demande un devis pour des travaux, il est difficile pour l'entreprise de demander le diagnostic amiante. Si elle est trop curieuse, elle n'aura pas le marché. Il faudrait donc qu'elle ait accès aux renseignements sans avoir besoin de les demander. Il eût été très simple d'utiliser l'outil informatique existant, celui qui est utilisé par l'administration fiscale pour la taxe foncière et la taxe d'habitation. Il suffisait d'intégrer aux fichiers les données relatives au diagnostic amiante. Cela ne s'est pas fait. Certains prétendent que la CNIL s'y serait opposée et il est vrai qu'elle n'aime pas que les fichiers soient affectés à d'autres usages que ceux pour lesquels ils ont été autorisés. Il me semble pourtant que l'argument est bien léger car la CNIL a été créée par le Parlement et il appartient à celui-ci d'apprécier ce qui relève de la sécurité sanitaire pour en tirer les conséquences sur l'extension de l'usage d'un fichier.74 »

La mission préconise donc, comme pour les diagnostics des flocages, calorifugeages et faux plafonds, qu'une réforme du DTA soit conduite pour améliorer le repérage et centraliser les informations.

Propositions :

- Compléter les obligations de repérage de matériaux contenant de l'amiante lors d'interventions de travaux et de réhabilitation, en prévoyant, par exemple, une obligation de recherche plus approfondie d'amiante (avec sondage) avant tous travaux conduits par une société extérieure. Le propriétaire serait bien sûr libre de procéder dès le DTA initial à un repérage approfondi.

- Compléter le repérage visuel figurant dans le DTA par une évaluation plus précise de la dangerosité des matériaux, comme c'est le cas pour les diagnostics portant sur les flocages, calorifugeages et faux plafonds. Une meilleure formation des opérateurs de repérage leur permettra d'apprécier ce risque en fonction des situations (travaux, déplacements, nettoyages, entretien, etc.).

- Créer un outil de centralisation et de consultation des diagnostics effectués. Ce registre centralisé des DTA, facilement accessible, serait un élément central de prévention. Une réflexion doit être engagée sur la possibilité d'exploiter à cette fin les bases de données fiscales, ou du cadastre75.

3.- L'application de la réglementation est source de difficultés

Une des principales sources des difficultés concernant le diagnostic de l'amiante dans les immeubles bâtis tient à l'absence de contrôle de l'application de la réglementation. Cette réglementation relevant du ministère de la santé, le contrôle de son application incombe logiquement aux services déconcentrés de ce ministère : Directions départementales de l'action sanitaire et sociale (DDASS) et Directions régionales de l'action sanitaire et sociale (DRASS). La mission a dressé un double constat : d'une part, les contrôles menés par le ministère de la santé n'ont touché que les établissements de santé ; d'autre part, l'application de la réglementation n'a été évaluée que tardivement et de façon incomplète.

a) L'application de la réglementation est mal contrôlée

Il n'existe aucun mécanisme efficace de contrôle de l'application de la réglementation par le ministère de la santé et ses services déconcentrés, DDASS et DRASS. A la suite du rapport du professeur Claude Got, en 1998, l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) avait pourtant préconisé la mise en place de moyens importants pour assurer un contrôle aléatoire du respect des obligations par les propriétaires, les infractions devant être assorties de sanctions sévères. Mais il ne semble pas que ces préconisations aient été suivies d'effet.

Il convient toutefois de noter que ce contrôle de la réglementation est délicat. Celle-ci concerne en effet tous les propriétaires publics ou privés, et impose plusieurs types de diagnostics, à l'encontre desquels des délais différents s'appliquent. Les services sanitaires ne peuvent consacrer leur action au contrôle de l'ensemble du patrimoine immobilier bâti. La mission a cependant relevé que la réglementation elle-même n'avait pas organisé de moyen de contrôle pertinent. Au contraire, l'absence de centralisation des informations contenues dans les DTA, déjà critiquée, ne créée pas les conditions nécessaires d'un contrôle déconcentré.

Le Gouvernement a bien cherché à vérifier le respect des obligations incombant au propriétaire, par exemple en imposant aux opérateurs de repérage la remise d'un rapport annuel d'activité76. Mais ces informations agrégées ne permettent qu'une évaluation imparfaite de la réglementation, comme on le verra plus loin.

Dans une circulaire du 10 décembre 200377, le ministre de la santé a également demandé à ses services de contrôler l'application de la réglementation, mais la portée de ce contrôle doit être relativisée, dans la mesure où seuls les établissements recevant du public sont véritablement concernés78. Par ailleurs, les modalités du contrôle proposées aux services sanitaires sont discutables. Écartant l'hypothèse d'un contrôle exhaustif, la circulaire propose d'effectuer par sondages, ou encore de contrôler les DTA à l'occasion de visites portant sur un tout autre objet79.

En définitive, le bilan de ce contrôle est conforme à ce qui pouvait en être attendu. La priorité donnée aux établissements sanitaires et sociaux s'est traduite par des enquêtes approfondies et itératives, permettant, en 2005, de disposer d'informations précises sur le diagnostic amiante de ces établissements, et même sur la part des travaux effectifs de traitement de l'amiante en place. En revanche, sans préjuger des éventuelles actions menées par les services déconcentrées sur les autres types d'établissements, la mission a constaté qu'aucune information n'était disponible sur les contrôles des obligations incombant aux propriétaires. Comme le présageait déjà M. Bernard Peyrat, au cours de son audition du 22 juin 2005 : « Nous nous retrouverons donc au 1er janvier prochain avec des obligations réglementaires dont il sera impossible de vérifier le respect. Ce document devient pourtant la référence en matière d'analyse du risque encouru par les populations habitant les immeubles et les entreprises de travaux. » La mission ne peut malheureusement que donner raison au président du SYRTA.

La mission recommande par conséquent au ministère de la santé de mettre en place une politique ambitieuse de contrôle des obligations relatives aux diagnostics amiante. Ce contrôle doit emprunter un double canal :

- Premièrement, une action en direction des syndics de copropriété, qui gèrent une grande part de l'immobilier privé français soumis aux obligations de diagnostic (les maisons individuelles étant exclues du dispositif, sauf en cas de vente). Il conviendrait de demander communication des fiches récapitulatives obligatoires des DTA des immeubles gérés par les syndics. Par ailleurs, une action visant les principales sociétés de gestion immobilière aurait déjà un impact significatif en termes de contrôle. Cette communication ne peut être refusée aux fonctionnaires et agents du ministère de la santé, en application de l'article R. 1334-28 du code de la santé publique80. Un tel dispositif ne permettrait sans doute pas de contrôler complètement la qualité des DTA, mais au moins d'en vérifier l'existence, les délais de réalisation étant clos.

- Deuxièmement, le ministère de la santé doit imposer un échantillonnage de contrôles qualitatifs aléatoires aux services déconcentrés. Ces contrôles pourraient être établis en fonction de la transmission des fiches récapitulatives, rappelée ci-dessus. Une telle campagne de contrôle doit surtout faire l'objet d'une communication importante à destination des propriétaires privés et des gestionnaires de copropriétés afin de les sensibiliser au risque de sanction encouru. Ces sanctions, prévues par l'article R 1336-3 du code de la santé publique, peuvent en effet être prononcées par la justice sur procès verbal établi par les services sanitaires (article L. 1312-1 du même code).

Propositions :

- Demander aux syndics de copropriété de transmettre aux directions départementales des affaires sanitaires et sociales les fiches récapitulatives des DTA, pour que celles-ci puissent vérifier que les obligations sont respectées.

- Établir un plan de contrôle sélectif de la qualité des DTA en fonction des données transmises dans les fiches.

- Sensibiliser les propriétaires sur les risques de sanction encourus si les DTA ne sont pas, ou mal, réalisés.

b) L'évaluation de l'application de la réglementation a été trop tardive

La transmission des rapports d'activité annuels des opérateurs de repérage à l'administration, en application de l'arrêté du 2 décembre 2002, devait permettre une évaluation de l'application de la réglementation de protection des populations contre l'exposition à l'amiante. Jusqu'en 2005, ces informations sont restées inutilisées.

En 2005, le Centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB) a lancé, à la demande et grâce aux financements du ministère de la santé, une évaluation de l'application de la réglementation relative à la protection de la population contre l'exposition à l'amiante dans les immeubles bâtis. Menée en coordination avec son ministère de tutelle (ministère du logement), cette enquête se fonde non seulement sur les rapports annuels des opérateurs de repérages transmis en 2003 mais aussi sur les données du bilan réalisé sur les établissements sanitaires et sociaux et les informations en cours de constitution sur les établissements scolaires. Il était prévu que les conclusions de l'étude soient rendues fin 2005, mais ce délai n'a pu - semble-t-il - être respecté, la mission n'ayant obtenu communication d'aucun résultat.

Cette étude approfondie doit déterminer la proportion de bâtiments contenant de l'amiante, le taux de réalisation des dossiers techniques amiante (DTA) pour chaque catégorie de bâtiments, les types de matériaux contenant de l'amiante dans les bâtiments, la proportion de travaux réalisés, la qualité des opérateurs de repérages et le comportement des acteurs du dispositif. Mais, comme l'a indiqué M. Christian Cochet du CSTB, l'intérêt de cette étude risque d'être affaibli par le fait que les rapports d'activité des diagnostiqueurs traitent de données qui sont déjà agrégées : par exemple, elles n'indiquent pas la quantité d'amiante contenue dans les bâtiments. Par ailleurs, sur environ 6 000 diagnostiqueurs recensés, seuls 1 000 auraient fait parvenir leur rapport d'activité (Source DGUHC81). Enfin, cette enquête ne permettra pas de mesurer l'exposition de la population car elle ne comporte aucune indication sur les populations fréquentant les locaux concernés.82

Alors que l'interdiction de l'amiante et les obligations de diagnostic datent de 1997, la mission a regretté que ces évaluations soient si tardives et si proches des échéances des obligations réglementaires.

C.- LE SECTEUR DU DÉSAMIANTAGE EST BIEN ENCADRÉ, MAIS SUBIT DES COÛTS QUI FRAGILISENT LE RESPECT DES CONTRAINTES RÉGLEMENTAIRES

L'objectif de la règlementation du traitement de l'amiante en place est aussi de protéger les travailleurs chargés des opérations de retrait ou de confinement. Trois constats se sont imposés à la mission : ces travailleurs ne sont pas bien identifiés et leur protection est variable en raison d'une distinction réglementaire discutable entre amiante friable et non friable. Par ailleurs, la réglementation ne permet pas une appréciation satisfaisante du risque. Enfin, les contrôles indispensables sur ce secteur se révèlent inefficaces.

1.- Une distinction discutable entre amiante friable et non friable

La réglementation a organisé le secteur du traitement de l'amiante en place autour d'une distinction fondamentale entre le traitement de l'amiante friable (de type flocage au plâtre) et celui de l'amiante lié à un produit inerte, dit « non friable » (amiante-ciment, ou dalles en vinyle/amiante, par exemple). Il faut ici rappeler les propos de M. Goldberg au sujet de l'amiante lié : « Le simple fait de côtoyer ce matériau n'est pas en soi dangereux. Le risque apparaît quand les fibres d'amiante se répandent dans l'atmosphère 83 ». L'amiante lié appelle donc une application du principe de précaution, mais n'impose pas en lui-même de traitement particulier, contrairement à l'amiante friable. Pourtant, la distinction a été remise en cause par de nombreux témoignages en raison des risques sanitaires qu'elle comporte.

a) La distinction a des répercussions regrettables sur le marché du traitement de l'amiante en place

L'article 26 du décret n° 96-98 distingue le traitement de l'amiante friable de celui de l'amiante lié sur deux points : la qualification des intervenants et les « règles de l'art »84. Les travaux de la mission ont fait apparaître que cette distinction a sans doute contribué à ce que les obligations réglementaires de traitement de l'amiante lié soient moins bien respectées.

●  Des acteurs inégalement qualifiés, dont les métiers diffèrent

La distinction a pour effet de limiter aux seules entreprises traitant l'amiante friable l'obligation d'obtenir une qualification.

Cette qualification est obtenue auprès d'organismes certificateurs et se fonde sur des critères et des contrôles très rigoureux, notamment la vérification du respect des nombreuses contraintes réglementaires (recrutement et formation des personnels, suivi médical, équipements de protection, analyse des risques, gestion des déchets, méthodes de travail, etc.).

Pour les entreprises du secteur de l'amiante friable, cette obligation engendre des coûts particuliers, auxquels s'ajoutent les contraintes matérielles inhérentes à la pratique d'un métier dangereux.

La mission a d'ailleurs pu vérifier la difficulté du métier de « désamianteur » à l'occasion d'une visite d'un chantier à Paris et M. Guy Jean, président de la société Sobaten, a présenté certaines particularités du métier85 : « Sur un chantier type, un agent entre trois fois deux heures ou deux heures et demie en zone, selon la nature et la pénibilité des travaux. Au-delà de vingt-quatre degrés, la durée d'intervention est réduite graduellement en fonction de la température. L'agent est équipé d'un « panoramasque » alimenté en adduction d'air ou en ventilation assistée. Chaque cartouche coûte un peu plus de 18 euros, une cartouche par entrée en zone étant nécessaire pour l'adduction d'air et deux pour la ventilation assistée. Tous les vêtements - la combinaison, mais aussi les chaussettes, le slip et le maillot de corps, plus deux paires de gants - ne servant qu'une fois, soit plus d'une centaine d'euros par opérateur et par jour, rien qu'en équipement jetable. C'est le seul moyen de se protéger efficacement. C'est pourquoi une entreprise qui propose d'intervenir pour 250 à 300 euros la journée n'est pas crédible : dans certaines d'entre elles, on travaille toute la semaine avec la même cartouche. Pour couronner le tout, après chaque intervention, l'opérateur doit prendre deux douches : la première avec son équipement, pour se dépoussiérer - l'ensemble du matériel et de vêtements étant ensuite envoyé vers une décharge de classe 1 ou le centre d'inertage -, et la seconde sans aucun vêtement. En fin de journée, celui qui est entré trois fois en zone sera donc passé six fois sous la douche ! »

Les témoins ont unanimement salué l'efficacité du système de qualification applicable au traitement de l'amiante friable. Si des contraventions subsistent dans ce secteur, tous considèrent que le contrôle exercé par les organismes est suffisamment rigoureux86.

À l'inverse, les interventions sur l'amiante lié sont soumises à des obligations de qualification beaucoup moins fortes - et donc moins coûteuses. Il en résulte un partage du marché entre deux catégories d'acteurs dont l'activité n'est pas encadrée et contrôlée de la même façon et qui sont soumis à des contraintes financières différentes, alors même que la réglementation relative à la protection des travailleurs leur impose des obligations identiques.

Ces différences se traduisent par un moindre respect de la réglementation dans le traitement de l'amiante lié.

●  Des obligations réglementaires communes, mais moins bien respectées dans les secteur de l'amiante lié

À l'exception de celles inscrites à l'article 26 précité, les obligations de la section 2 (traitement de l'amiante) du décret du 7 février 1996 relatif à la protection des travailleurs valent quelle que soit la nature du matériau encoffré ou retiré, et donc quel que soit l'acteur. Il s'agit notamment de la production de plans de retrait ou de confinement destinés à l'inspection du travail, mais également de la formation des personnels, de la mise à disposition d'équipements de protection, ou encore des suivis médicaux par la production de fiches d'exposition à l'amiante.

L'inobservation de la réglementation constatée dans le secteur de l'amiante lié concerne notamment la réalisation elle-même des plans de retrait ou de confinement, alors que ces documents constituent le socle du contrôle des obligations réglementaires. C'est le constat établi par M. Jacques Le Marc, inspecteur du travail qui a parlé de « chantiers inconnus »87. Plus encore, il a contesté la qualité des plans de traitement quand ils existent : « Le plan de retrait est obligatoire pour le retrait des matériaux friables comme non friables. Mais, si pour les matériaux friables la réglementation est globalement respectée, pour les non friables, nous recevons des plans de retrait qui sont bien souvent formels et pas vraiment adaptés au chantier : le copier/coller a fonctionné, seules changent les références du chantier. En pratique, la procédure et les techniques à respecter seront ignorées. »

Cette critique n'est pas isolée. Elle a été confirmée par un autre inspecteur du travail, M. Éric Jany88, et par le bilan de la campagne nationale de contrôles menée par l'inspection du travail en 2005. La mission a d'ailleurs constaté que l'obligation du plan de retrait dans le cas de matériaux non friables était appréciée diversement par les spécialistes89.

Au-delà des plans de retrait, il ressort des résultats de la campagne de 2005 que les infractions à la réglementation sont globalement plus nombreuses dans le secteur de l'amiante lié. Comme M. Alain Fraisse, secrétaire régional Sud-est de l'Organisme professionnel de prévention du bâtiment et des travaux publics (OPPBTP), l'a indiqué à la mission90 : « Le traitement des matériaux non friables est effectué correctement à 50 % et, pour le reste, de façon anarchique, sans plan de retrait ni évacuation des déchets en décharge. »

La distinction entre amiante friable et amiante lié conduit donc à un partage regrettable des acteurs du traitement de l'amiante résiduel en deux catégories :

- les acteurs très bien identifiés de l'amiante friable, qui assument le coût de leur qualification, qui sont facilement contrôlables et qui sont globalement respectueux de la réglementation ;

- les acteurs moins identifiés de l'amiante non friable, qui ne sont pas certifiés - ce qui réduit le coût des interventions -, alors qu'ils sont soumis à des obligations réglementaires très importantes, dont le respect est très difficile à contrôler - surtout en l'absence de plan de retrait.

b) Une distinction à revoir

La mission a pu constater que, sur le plan technique, la distinction entre amiante friable et amiante lié pouvait se justifier mais que son maintien est source de dangers pour les travailleurs et les populations.

 Une distinction pragmatique dont la pertinence est aujourd'hui discutable

La distinction a une origine purement pragmatique : il s'agissait de répondre convenablement, et dans l'urgence, aux préconisations nées de l'interdiction de l'amiante en 1997. Tout comme pour le diagnostic, la réglementation a hiérarchisé le traitement des produits et matériaux en fonction de critères de dangerosité établis in abstracto. Les matériaux que l'expertise de l'INSERM de 1996 avait classés comme les plus risqués pour les populations et les personnels ont tout simplement fait l'objet d'une réglementation plus stricte que les autres.

C'est ce que M. Michel Ricochon, chef de la mission d'animation des services déconcentrés au ministère du travail, a expliqué à la mission91 : « Pour revenir à la distinction entre amiante friable et non friable, il convient de rappeler la réalité à laquelle nous avons été confrontés en 1996-1997, lorsque nous avons commencé à travailler sous le régime de la nouvelle réglementation.

Premièrement, si la même exigence avait été posée pour l'amiante friable et non friable, il aurait été impossible de répondre à la demande, eu égard au faible nombre d'entreprises dotées de personnel qualifié. Face à un risque difficile à appréhender dans sa globalité, une montée en charge des entreprises qualifiées a été nécessaire.

Deuxièmement, la mise en œuvre de tout l'arsenal de protection, très contraignante, génère des surcoûts importants. Dès lors, une question se pose : le risque peut-il être jugulé sans que tous ces moyens soient mobilisés ?

Troisièmement - mais cet argument peut paraître spécieux -, si, en toutes circonstances, des contraintes individuelles trop lourdes sont imposées aux salariés au regard du risque qu'ils perçoivent, ils prendront eux-mêmes des libertés avec la sécurité et perdront leurs réflexes face au friable. »

Mais ces exigences de sécurité ont évolué en même temps que le rapport au risque. Dans un contexte marqué par l'amélioration technique des diagnostics et par l'émergence d'un marché volumineux et lucratif du traitement de l'amiante en place, la distinction entre amiante friable et amiante non friable pose problème. Conséquence de l'absence de qualification rigoureuse, c'est sur les chantiers des entreprises non certifiées que les services de contrôles ont détecté le plus grand nombre d'irrégularités. Or si des différences entre le traitement de l'amiante friable et de l'amiante non friable peuvent se justifier dans les méthodes employées sur le chantier (par exemple : un moindre confinement de la zone)92, le risque sanitaire ne doit en aucun cas être sous-estimé.

Questionnées sur ce point, les personnes auditionnées ont unanimement confirmé que le matériau d'amiante lié ne libère pas de fibres spontanément, mais que toutes les opérations de retrait ou de transformation qu'il subit sont de nature à en libérer en très grand nombre, de sorte qu'il peut être aussi dangereux que l'amiante friable. C'est ce que M. Bruno Chevallier, vice-président du SYRTA, a rappelé93. Ce constat a été repris par plusieurs témoins, par exemple M. Guy Jean de la société Sobaten94 ou encore l'inspecteur du travail M. Jacques Le Marc95 : « Avec mes collègues, nous nous demandons s'il ne faudrait pas exiger que toutes les entreprises soient certifiées, qu'elles retirent de l'amiante friable ou non friable, car de l'amiante non friable peut devenir friable : quand une toiture est retirée, des plaques usées et dégradées tombent au sol et sont sciées. Le chef d'entreprise du bâtiment est-il en mesure, tout seul, d'évaluer convenablement les risques ? Je m'interroge. »

 Réduire la distinction en harmonisant les critères de qualité des intervenants sur l'amiante

La mission s'est donc interrogée sur la valeur réelle d'une distinction qui n'a pas de sens sur le plan sanitaire, qui fait peser des exigences de qualité très différentes sur les intervenants et qui engendre des coûts très inégaux pour le propriétaire. Cette situation nuit assurément à la lisibilité du secteur professionnel pour les clients, dans un contexte où l'action publique devrait au contraire décourager tout désamiantage opéré hors des règles de l'art.

Pourtant, plusieurs témoins ont insisté sur la nécessité de conserver une proportionnalité entre les risques sanitaires réels et les contraintes pesant sur les acteurs pour éviter que ne se développent des comportements illicites. Comme l'ont rappelé M. Michel Héry de l'INRS96, mais également M. Michel Parigot (ANDEVA), président du Comité anti-amiante de Jussieu97 : « Est-il préférable d'élaborer une réglementation théoriquement parfaite mais qui ne sera pas appliquée, ou bien une réglementation moins parfaite mais applicable ? Certaines interventions sur les matériaux non friables doivent relever de la même réglementation que les opérations sur les friables mais il serait injustifié et inefficace d'imposer les mêmes exigences pour n'importe quel travail au contact de l'amiante. »

La mission s'est finalement ralliée à la proposition équilibrée de M. Guy Jean, président de SOBATEN98 : « Il serait souhaitable d'aller vers une qualification par catégories car le retrait de matériaux friables entraîne incontestablement un risque potentiel plus élevé que le retrait de fibrociment ou de dalles de sol, même si ces prestations provoquent aussi une pollution. Les couvreurs ou les sociétés de revêtement de sol, par exemple, seraient qualifiés uniquement pour le retrait de matériaux les concernant. Une qualification unique, sans distinction entre catégories, découragerait tout le monde. Même si le nombre de désamianteurs de friables n'augmentera jamais, il faut encourager les entreprises du bâtiment à suivre une formation spécifique. C'est essentiel pour la régulation du secteur et le suivi des déchets. ».

La mission préconise donc de renforcer les exigences de qualification des entreprises intervenant sur l'amiante non friable en leur imposant l'obtention d'une qualification auprès d'organismes certificateurs, sur la base d'un référentiel validé par le COFRAC, pour leurs activités de désamiantage. Ce référentiel devrait cependant différer de celui concernant l'amiante friable, notamment en fonction des différences méthodologiques répertoriées dans la circulaire DRT de 1998, qui pourraient être réévaluées à cette occasion.

Ce nouveau dispositif doterait le secteur de véritables outils pour le contrôle que les services de l'Etat ne peuvent actuellement effectuer. Il serait équitable puisque la majorité des contraintes réglementaires s'applique à l'amiante friable comme à l'amiante non friable. Enfin, cette qualification « non friable » éviterait que des entreprises, dont la qualification « friable » a été retirée en raison d'un comportement fautif, ne « fuient » vers le secteur lucratif, actuellement moins encadré, du non friable.

Proposition : Prévoir une qualification obligatoire des entreprises traitant l'amiante lié. Le référentiel choisi doit être distinct de celui s'appliquant au traitement de l'amiante friable, car le risque est différent. Ce référentiel doit donc tenir compte d'une réelle capacité à évaluer et à prévenir les risques.

2.- Une prise en compte aléatoire et insuffisante des risques

Les auditions et tables rondes de la mission ont permis de constater que de nombreux acteurs placent l'analyse des risques au centre de la sécurité sanitaire et de la protection des travailleurs99. Cette analyse procède de deux idées convergentes :

- une appréciation intelligente du risque permet de proportionner la protection et donc les coûts d'intervention ;

-  une prise en compte plus rigoureuse du risque permet aux travailleurs d'adopter les équipements et les procédures qui leur assurent une garantie durable de protection sur le chantier, sans « mauvaise surprise » susceptible de mettre en cause leur santé.

Mais l'analyse du risque ne relève pas exclusivement des professionnels du traitement de l'amiante. En effet, ceux-ci interviennent en aval d'un processus où tous les acteurs portent une part de responsabilité dans l'évaluation des travaux à réaliser et des risques qu'ils engendrent : maîtres d'ouvrage, maîtres d'œuvre, diagnostiqueurs, laboratoires... L'analyse des risques repose donc sur plusieurs dispositifs, que la mission a déjà présentés, et qui concernent - outre la qualité du diagnostic, et particulièrement du DTA100 -, la compétence et la qualification du maître d'ouvrage - ou de son maître d'œuvre -, et la qualité des mesures d'empoussièrement.

a) La compétence et la qualification du maître d'ouvrage ou de son maître d'œuvre

La compétence des donneurs d'ordres a, bien entendu, une conséquence directe sur la qualité du cahier des charges établi en vue de la passation du marché, puisque les « désamianteurs » sont dépendants des appels d'offre auxquels ils répondent. Ainsi, la passation d'un marché exclusivement fondée sur le critère financier du « moins disant », sans prise en compte des critères qualitatifs liés à la sécurité ou à la protection, conduit inévitablement à retenir des offres peu soucieuses du respect - contraignant et coûteux - de la réglementation. Elle incite également les entreprises à rogner abusivement sur leurs coûts101.

Ce point a été soulevé à de multiples reprises au cours des auditions de la mission, notamment par M. Jean102, de la société SOBATEN, M. Piotto103, de l'école supérieure des travaux publics, ou encore M. Héry104 de l'INRS : « des entreprises sont retenues parce qu'elles sont les moins-disantes, alors qu'elles sont loin d'être les mieux-disantes. Le fait de recevoir un devis à 70 % de la moyenne des autres entreprises devrait faire prendre conscience au donneur d'ordre qu'on ne peut pas faire n'importe quoi à n'importe quel prix, ou plutôt qu'à n'importe quel prix on risque de faire n'importe quoi. »

Plusieurs témoins ont donc soulevé la question de la formation des maîtres d'œuvre, voire de leur qualification. C'est le cas notamment de M. Cochet105, et de M. Piotto106 : « Je pense que dans la formation des maîtres d'œuvre, des ingénieurs ou des techniciens supérieurs, on pourrait imaginer que soit créée une option amiante. Aujourd'hui, lorsqu'un étudiant sort de l'école, tout juste connaît-il l'existence de l'amiante. ».

M. Michel Parigot, président du « Comité anti-amiante de Jussieu », a, quant à lui, posé la question de la cohérence globale de la chaîne de traitement de l'amiante en place2 : « Alors que l'entreprise qui mène le chantier a une obligation de compétence et de qualification, celui qui conçoit le chantier n'y est aucunement soumis. Dès lors, pour un certain nombre de chantiers complexes, les maîtres d'oeuvre mettent les entreprises en grande difficulté. Il faudrait imposer une qualification. ».

La mission a en effet considéré que le payeur, public ou privé, qui passe commande auprès des entreprises de désamiantage ou de maintenance a un rôle à jouer dans le bon fonctionnement du marché. Il semble donc indispensable d'obliger les commanditaires à être plus vigilants sur le respect des principes de sécurité : qualité du diagnostic, communication des documents aux entreprises, analyse préalable et sérieuse du risque, établissement de cahiers des charges réalistes tenant compte des risques analysés.

Pour atteindre cet objectif, la mission recommande un certain nombre de mesures relatives à la passation des marchés de désamiantage :

- responsabiliser par la loi ou le règlement le commanditaire de travaux mettant en jeu l'amiante de façon explicite, ou - surtout - lorsque de l'amiante est rencontré en cours de chantier ;

- réformer les procédures de passation des marchés, afin que le traitement de l'amiante fasse systématiquement l'objet d'un lot spécifique, dès lors que sa présence est avérée. S'agissant de la commande publique, l'Etat et les collectivités territoriales pourraient se voir adjoindre le conseil obligatoire des services de la Direction des relations du travail pour l'attribution de marchés liés à l'amiante ;

- introduire expressément des préoccupations de sécurité, en particulier liées à l'amiante, dans la formation ou la qualification des acteurs jouant un rôle dans la définition de la commande de travaux, ou dans la coordination des entreprises intervenantes (coordonnateurs SPS notamment) ;

- organiser la certification des maîtres d'œuvre. Cette proposition, déjà évoquée pour améliorer l'exigence de diagnostic, s'impose également pour le marché du traitement de l'amiante afin de mieux prendre en compte la sécurité des travailleurs et des populations. Les maîtres d'œuvre remplissent en effet un rôle essentiel - au premier rang duquel l'élaboration du cahier des charges107. Le système de la certification - extrêmement précis - faciliterait également les contrôles systématiques.

Propositions :

- Réformer les procédures de passation des marchés, afin que le traitement de l'amiante fasse systématiquement l'objet d'un lot spécifique.

- Prévoir pour les coordinateurs Sécurité et protection de la santé une formation sur les risques liés à l'amiante.

- Créer une certification des maîtres d'œuvre, sur la base de référentiels incluant les obligations de repérage, mais aussi la capacité à évaluer les chantiers de traitement de l'amiante, friable ou non, et à éliminer convenablement les déchets.

b) La qualité des mesures d'empoussièrement

Des mesures d'empoussièrement doivent obligatoirement être réalisées sur le chantier afin de garantir l'efficacité des mesures de protection collective de la population et des travailleurs. Toutefois, l'absence de prescriptions réglementaires précises sur ces mesures a été présentée lors des auditions comme une source de confusion, et donc de coûts ou de risques. Si sur le chantier, sans doute exemplaire, que la mission a visité, l'air était mesuré en continu, au travers des analyses effectuées 5 fois par jour dans un laboratoire agréé, la réglementation ne prévoit ni la fréquence de ces contrôles, ni la qualification du laboratoire qui procède à la métrologie.

Ce point a été en particulier critiqué par M. Laurent Martinon, chef adjoint du laboratoire d'étude des particules inhalées (LEPI) de la ville de Paris108 : « En 2002, nous avons fait une étude pour le ministère de la recherche et constaté sur deux chantiers de désamiantage un grand déficit de métrologie. À ce jour, les seuls contrôles obligatoires sont le contrôle libératoire de fin de chantier en microscopie électronique et, parfois, des mesures dans le sas où les ouvriers enlèvent leurs protections respiratoires, ici en microscopie optique. Mais ces derniers contrôles sont des mesures d'hygiène du travail qui peuvent être réalisées sans qu'il soit besoin d'agrément. Pendant deux ans, nous avons voulu multiplier les mesures avant, pendant et après le chantier - y compris après le contrôle obligatoire de restitution - et nous avons constaté que dans de nombreuses situations des salariés étaient exposés, alors qu'ils pensaient ne pas l'être. »

Cette grande latitude d'action paraît décalée par rapport aux normes de protection en vigueur sur les chantiers de désamiantage. Ainsi M. Florio a-t-il indiqué avoir régulièrement reçu des propositions de gratification en nature de la part de laboratoires, partenaires indispensables de son entreprise, mais dont l'indépendance devrait être une ligne de conduite irréprochable109 .

La mission recommande donc de préciser la réglementation sur les mesures d'empoussièrement effectuées pendant et après un chantier. L'absence de préconisation claire nuit aujourd'hui à l'homogénéité des coûts obligatoires supportés par les entreprises, et autorise un certain laxisme. Les laboratoires procédant à ces contrôles ne sont pas non plus contrôlés, et cela parait contraire au système d'agréments qui prévaut tout au long de la chaîne de traitement de l'amiante.

Propositions :

- Préciser la réglementation sur les mesures d'empoussièrement effectuées pendant et après un chantier, notamment leurs modalités et leur fréquence, afin de réguler des pratiques actuellement très hétérogènes.

- Soumettre les laboratoires effectuant des mesures d'empoussièrement sur les chantiers à une procédure d'agrément similaire à celle des laboratoires intervenant pour les diagnostics.

3.- La relative inefficacité des contrôles publics sur le secteur du traitement de l'amiante en place

Au cours de ses auditions, la mission a pu recueillir un grand nombre de propos, souvent très libres, laissant entendre que le secteur du traitement de l'amiante résiduel fait intervenir une très grande diversité d'acteurs dont le souci de respecter les contraintes réglementaires est très inégal. Les comportements sont souvent peu rigoureux ou parfois même clairement illicites. La réglementation qui encadre ce marché pourrait même, comme la mission a pu le constater, créer des discriminations entre les entreprises : les plus soucieuses de sécurité sont en effet les plus chères. Alors que le respect des règles de protection des travailleurs devrait être un critère de choix pour l'acheteur ou le maître d'œuvre, ce dernier
- faute souvent d'avoir la compétence nécessaire pour en juger convenablement - peut être tenté de s'en remettre au strict critère du coût, lequel est inversement proportionnel aux mesures réglementaires de protection qui sont prises. Le respect des règles devient alors, et particulièrement dans le traitement de l'amiante non friable (exempt de qualification110), une sorte de variable d'ajustement des profits réalisés par les acteurs, au travers des économies réalisées sur la sécurité.

Dans un tel contexte, où le marché « favorise », dans une certaine mesure, les manquements à la réglementation, et où le contrôle des prescriptions règlementaires devrait jouer un rôle capital, les auditions n'ont pas rassuré la mission sur l'efficacité de ce contrôle. Plusieurs constats d'insuffisance ont ainsi pu être dressés.

a) Le contrôle par l'inspection du travail.

Le contrôle exercé par l'inspection du travail repose sur une procédure essentielle : l'établissement par l'entreprise d'un plan de retrait ou de confinement de l'amiante détaillant les méthodes, procédures et contrôles qui seront mis en œuvre par l'entreprise, à l'exception - et la mission n'a pu que le regretter - de la gestion des déchets qui échappe ainsi au contrôle de l'Etat. Les auditions ont permis de constater que ces plans ne sont pas systématiquement établis ou transmis aux services de l'Etat ou de la sécurité sociale, privant ainsi l'Inspection du travail de l'outil indispensable à l'accomplissement de son travail de contrôle.

Les représentants de l'Organisme professionnel de prévention du bâtiment et des travaux publics (OPPBTP) et du Syndicat de retrait et de traitement de l'amiante et des autres polluants (SYRTA) ont fourni un premier élément d'explication à cette situation : l'entreprise qui transmet un plan de retrait s'expose à un contrôle - certain sur le plan lui-même, potentiel sur le chantier ultérieur -, et n'est donc pas toujours incitée à la plus grande transparence111.

Une autre insuffisance du processus de contrôle tient au fait que l'inspection du travail souffre structurellement de deux faiblesses, reconnues par ses représentants à tous ses échelons jusqu'à celui du ministère de tutelle lui-même112 :

- il s'agit d'un corps qui manque de personnel au regard des effectifs constatés dans les autres pays de l'Union européenne ;

- il s'agit d'un corps à vocation généraliste, qui ne peut se spécialiser sur des métiers aussi techniques que ceux du traitement de l'amiante résiduel.

Ces faiblesses empêchent l'inspection du travail de déployer un contrôle d'une qualité équivalente à celle des organismes certificateurs, par exemple. Dans ce contexte, une meilleure transmission des plans de retrait offrirait à l'inspection du travail la possibilité de travailler en amont en collaboration avec les entreprises de l'amiante, ce qui réduirait les risques sanitaires par des moyens moins coûteux que les contrôles sur place nécessaires à des arrêts de chantier. La mission a été convaincue de la nécessité d'encourager la transmission de ces documents.

b) Le contrôle par la médecine du travail.

Tout comme l'inspection du travail, la médecine du travail exerce son action de contrôle sur la base des informations qui lui sont transmises par les entreprises. Destinataire pour avis des plans de retrait ou de confinement, le médecin du travail peut conseiller l'entreprise sur la protection de ses personnels, ou émettre des réserves allant jusqu'au refus du plan. La médecine du travail est également dépositaire des documents retraçant l'exposition avérée ou potentielle des travailleurs de l'amiante113.

Les auditions de la mission, notamment celle du médecin conseil de l'OPPBTP (organisme également destinataire des plans et fiches d'exposition) ont permis de constater, comme pour l'inspection du travail, un problème de transmission des documents réglementaires à la médecine du travail. Il en résulte pour celle-ci une réelle difficulté d'exercice de sa mission : tant celle de suivi médical des salariés exposés à l'amiante, que celle de prévention et d'information à destination des personnels et des établissements travaillant sur l'amiante résiduel.

Le problème du rôle et des moyens de la médecine du travail fera l'objet d'un développement dans la seconde partie du présent rapport.

c) Le contrôle par la CNAMTS et les CRAM.

Associés à l'inspection du travail et à la médecine du travail lors des campagnes de contrôles réalisées en 2004 et 2005 (voir ci-après), les organismes de la sécurité sociale ont également un rôle à jouer dans le contrôle du secteur du traitement de l'amiante résiduel. En effet, le défaut de protection des travailleurs - c'est-à-dire les manquements aux prescriptions du décret n° 96-98 - peut engendrer une multiplication de pathologies liées à l'amiante (plaques pleurales, asbestose, cancer), comme a pu le vérifier l'OPPBTP114.

Ces pathologies professionnelles sont prises en charge par la branche « accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP) » de la CNAMTS, elle-même financée par les cotisations patronales. Au-delà des aspects strictement sanitaires, la sécurité sociale a donc un intérêt économique immédiat à l'amélioration du contrôle de la réglementation du travail en matière d'amiante résiduel. Destinataire, elle aussi, des plans établis par les entreprises, son pouvoir se limite toutefois à la possibilité d'infliger une surcotisation à une entreprise contrôlée dont le chantier ne respecterait pas la réglementation. Dans ce cas, la CRAM peut bien entendu également saisir l'inspection du travail pour tenter de faire cesser l'irrégularité.

d) Les enquêtes de la Direction des relations du travail menées en 2004 et 2005

Ces campagnes ont été organisées par la Direction des relations du travail autour de cellules opérationnelles interrégionales regroupant notamment l'inspection et la médecine du travail, les organismes de sécurité sociale, l'INRS et l'OPPBTP. Un bilan mitigé des « opérations coup de poing » menées en 2004 et 2005 sur les chantiers de retrait ou confinement de l'amiante résiduel a été dressé devant la mission, en particulier par M. Gérard Larcher, ministre délégué au travail115.

S'agissant de la seule enquête 2004, les personnes interrogées par la mission ont considéré que les chiffres avancés, selon lesquels 75 % environ des chantiers seraient en infraction, devaient être relativisés : d'abord cette enquête n'a concerné que 72 chantiers, ensuite, même si dans un certain nombre de cas des manquements graves, voire très graves, ont été constatés, les infractions touchent davantage le traitement de l'amiante non friable. Enfin, les infractions sont d'inégales importances.

Les chiffres issus de la campagne 2005 sont plus significatifs. 67% des chantiers visités - qui incluaient ceux de l'amiante lié ainsi que les chantiers de démolition - présentaient des infractions à la réglementation concernant :

- des manquements à l'obligation de signalisation des chantiers ;

- des absences répétées et injustifiées de confinement de la zone de chantier en matière d'amiante lié ;

- des manquements aux règles de formation du personnel116.

Certains témoins ont considéré que ces campagnes apportaient une solution intéressante aux problèmes soulevés par les lacunes du contrôle117, mais d'autres ont également souligné la difficulté concrète à focaliser tout au long de l'année l'attention des services sur la question de l'amiante118.

Sur l'ensemble de la problématique du contrôle de la réglementation relative à la protection des travailleurs du traitement de l'amiante résiduel, la mission souhaite que l'action de l'Etat soit plus efficace.

En effet, les organismes certificateurs qui délivrent ou retirent les qualifications « amiante friable » exercent aujourd'hui un contrôle sévère mais difficile, faute d'obtenir communication des plans de retrait ou de confinement. Par ailleurs, une plus grande implication de l'Etat permettrait d'orienter le travail de contrôle. Il convient donc de faciliter ce travail de contrôle par une collaboration approfondie avec les services de l'Etat.

Les effectifs de contrôles de la Direction des relations du travail, et en particulier de l'inspection du travail, sont la première cause de la faiblesse du contrôle et doivent impérativement être augmentés. La deuxième faiblesse a trait à la technicité du traitement de l'amiante. Pour pallier le manque de compétence technique des corps de contrôles - Etat et sécurité sociale -, il conviendrait de généraliser le système des cellules opérationnelles régionales d'appui permettant d'associer les compétences des acteurs - notamment l'INRS - sur le terrain. Ces propositions doivent être rapprochées de celles de la mission concernant la prévention des risques professionnels119.

Les contrôles publics doivent également être pérennisés dans l'année. L'efficacité des campagnes menées en 2004 et 2005 devrait encourager les pouvoirs publics à maintenir une plus grande attention au fil de l'année.

La transmission incomplète, ou l'absence de transmission des plans de retrait ou de confinement de l'amiante constitue un véritable problème. D'une part, elle conduit l'inspection du travail à orienter ses contrôles vers les « bons élèves » bien identifiés et, d'autre part, elle empêche une bonne collaboration entre les services publics et les entreprises. Il conviendrait donc de sanctionner beaucoup plus sévèrement le manquement à l'obligation de transmission des plans de retrait ou de confinement, tant du côté de la sécurité sociale - par des cotisations à la branche AT-MP - que sous la forme d'amendes, afin de dissuader plus franchement des comportements frauduleux, qui peuvent parfois se révéler économiquement rentables pour le contrevenant mais qui sont toujours désastreux sur le plan sanitaire.

Une démarche similaire doit être entreprise pour les fiches d'exposition à l'amiante des travailleurs qui ne sont pas - ou trop peu - transmises à la médecine du travail. Ce dispositif, qui date de 1977, a échoué dans le cas des entreprises de production ou de transformation d'amiante, ce qui empêche de bien identifier les victimes actuelles120. Étant donné le risque d'une augmentation des maladies liées à l'exposition à l'amiante dans le BTP, un meilleur suivi est indispensable.

Propositions :

- Renforcer les effectifs de contrôle de l'inspection du travail.

- Généraliser le réseau des cellules régionales opérationnelles capables d'assister techniquement les services de contrôle (CRAM et inspection du travail).

- Instaurer dans le cadre du contrôle des chantiers de désamiantage une collaboration entre les organismes certificateurs et les services de l'Etat.

- Sanctionner plus lourdement le défaut d'établissement de plan de retrait ou de fiche d'exposition des travailleurs, car ces manquements empêchent en pratique tout contrôle de l'application de la réglementation.

D.- LE SECTEUR DU BÂTIMENT ET DE LA MAINTENANCE EST INSUFFISAMMENT FORMÉ ET EN DANGER DE CONTAMINATION « INOPINÉE »

Tout au long du cycle d'auditions sur l'amiante résiduel, les témoignages ont systématiquement désigné le secteur de la maintenance comme celui d'où proviendrait l'essentiel des infractions, et où les risques seraient les plus importants. Il n'a pas été possible, bien sûr, d'approcher les innombrables acteurs de ce secteur qui peuvent appartenir à tous les corps de métiers du bâtiment, et même se compter parmi les nombreux bricoleurs occasionnels. Néanmoins, la teneur globale des témoignages révèle une situation pour le moins préoccupante.

Le risque occasionné par les activités de maintenance ou d'entretien provient principalement de l' empoussièrement né de la manipulation ou de l'altération de matériaux amiantés, à l'occasion de travaux dont le but n'est pas le traitement de l'amiante résiduel en tant que tel (par exemple : menuiserie, électricité, pose de chauffage, plomberie, etc.). Cet empoussièrement, généralement inévitable121, provoque une pollution atmosphérique accidentelle très importante, dont la première victime est souvent le travailleur.

Dans ce domaine, le pouvoir réglementaire n'a pas prévu d'encadrement aussi rigoureux que pour les activités de retrait ou de confinement, et de nombreux témoins ont expliqué à la mission que ce secteur constitue une zone « grise », où n'importe quel professionnel peut agir à sa guise. Pourtant, les activités décrites à la section 3 du décret 96-98 sont justiciables d'obligations particulières, notamment en termes de protection individuelle ou collective des travailleurs, mais également de suivi médical approprié.

La teneur globale des discours tenus devant la mission sur ce secteur, dit de la maintenance, a donc été globalement inquiétante, et dessine un paysage fortement décalé par rapport aux exigences de la réglementation. Plusieurs facteurs de décalage ont pu être identifiés, qui tiennent, on l'a vu, à la mauvaise qualité ou à l'absence de communication des DTA, mais également à une certaine culture des entreprises et des travailleurs intervenant sur les bâtiments. Afin de se faire une idée concrète des dangers nés d'une maintenance effectuée en contravention avec la réglementation, on peut détailler - tels qu'ils sont apparus au fil des auditions - les scenarii possibles de « rencontre inopinée » entre un ouvrier et l'amiante résiduel.

1.- Une rencontre inopinée qui laisse peu de chance à la sécurité du travailleur : les différentes hypothèses

La prise en compte des risques liés à l'amiante par les intervenants de la maintenance ou de l'entretien dépend en grande partie de la qualité du diagnostic effectué dans le bâtiment, et de sa communication. Mais la qualité du diagnostic ne doit pas masquer l'ignorance générale des entreprises du BTP relative aux risques liés à l'amiante, ni la propension des ouvriers à travailler sans vraiment tenir compte des risques encourus pour leur santé. Les hypothèses suivantes ont toutes été évoquées par des témoins entendus par la mission.

a) L'absence de diagnostic ou le diagnostic de mauvaise qualité

L'absence ou la mauvaise qualité du diagnostic ne permet ni au propriétaire, ni au professionnel de la maintenance d'évaluer correctement le risque amiante. En l'absence d'une compétence d'évaluation sur le chantier (et pourquoi y en aurait-il une puisque la présence d'amiante n'est pas identifiée par le diagnostic ?), les ouvriers interviendront dans les conditions habituelles de leur travail, alors qu'ils subiront une pollution dangereuse pour leur santé122. M. Philippe Bourges, ingénieur conseil à la direction des risques professionnels de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés, a souligné l'impossibilité pour les professionnels de se substituer aux responsables du repérage123 : « Le cœur du problème est une méconnaissance du risque, de la part des propriétaires comme des entreprises, en particulier de petite taille. Une entreprise de trois ou quatre salariés n'a même pas, bien souvent, les compétences nécessaires pour évaluer les risques ».

b) Le diagnostic de qualité standard

●  Même si le diagnostic fait état d'un risque potentiel lié à l'amiante, il arrive que le professionnel n'en tienne pas compte :

- Soit parce qu'il n'est pas formé ou informé de l'obligation qui lui est faite d'évaluer le risque auquel il exposera ses travailleurs. M. Jean-François Boulat, médecin-conseil de l'OPPBTP a rappelé le contenu de cette obligation124 : « Le chef d'entreprise doit obligatoirement s'informer de la présence d'amiante dans les bâtiments auprès de leur propriétaire. En l'absence de diagnostic, plusieurs obligations lui incombent : il doit évaluer lui-même le risque de présence, ce qui lui est assez difficile. Il doit fournir les équipements de protection individuelle appropriés, ce qui est rarement le cas. Il doit aussi établir une fiche d'exposition et la transmettre au médecin du travail, ce qu'il fait exceptionnellement. L'an dernier, 98 % des médecins n'avaient jamais reçu de fiche d'exposition de la part de la moindre entreprise de maintenance. »

- Soit parce que ce diagnostic ne lui est pas communiqué par un propriétaire, qui estime que son seul devoir est de l'avoir fait réaliser. Comme l'a souligné M. Alain Fraisse125, secrétaire régional Sud-est pour l'OPPBTP : «  Le maître d'ouvrage, dès lors qu'il a commandé un diagnostic, a l'impression de répondre à toutes ses obligations. Or, s'il entreprend des travaux, il a aussi pour devoir d'informer les entreprises, et cet aspect reste très parcellaire. »

- Soit parce que le professionnel ne croit pas, de bonne foi, à la dangerosité de l'inhalation de fibres d'amiante, ou bien ne voit pas en quoi cette fibre concernerait son corps de métier126.

●  Le diagnostic standard fait état d'un risque lié à l'amiante dans certaines parties de la construction, ou dans certains matériaux, qui ne sont pas directement concernés par l'opération de maintenance.

Le professionnel compétent peut avoir pris connaissance du diagnostic, mais estimer :

- soit, que ce repérage est exhaustif, ce qui n'est pas le cas en général, comme l'a rappelé M. Alain Fraisse127 : « Les études étant non destructives, les diagnostiqueurs n'identifient que ce qui est apparent. Ils négligent généralement de gratter les murs et d'effectuer des prélèvements d'enduits, d'autant qu'ils ne sont pas invités à le faire », et comme en témoignent les « découvertes » de matériaux amiantés en cours de chantier128 ;

- soit que ses ouvriers n'auront pas à intervenir sur ces zones ou matériaux, ce qui n'est pas toujours prévisible malheureusement.

Il peut également décider de protéger ses ouvriers contre le risque amiante pour leurs activités les plus exposées au risque apparu dans le DTA. Mais, les travailleurs peuvent être amenés, par exemple, à abattre des cloisons contenant de l'amiante non repéré et ne pas prendre conscience de la présence d'amiante ainsi libéré, celui-ci ne se distinguant pas de la poussière de plâtre auquel il est lié.

c) Le diagnostic de bonne qualité

●  Le diagnostic fait état d'un risque amiante indéniable : soit des travaux de traitement sont prévus, soit ils ont été réalisés, soit l'état de conservation des matériaux est correct et ne justifie pas encore de travaux.

L'intervention - par exemple sur une canalisation de chauffage calorifugée à l'amiante - représente alors un danger évaluable pour le professionnel. Mais cette évaluation et ses conséquences en termes de protection des travailleurs ont un coût pour son entreprise, qui ne sera peut-être pas accepté par le client. M. Éric Jany, inspecteur du travail, a rappelé l'impact de ces aspects financiers sur la prise en compte des règles sanitaires129 : « Quant aux petites entreprises, qui sont très nombreuses, elles n'ont souvent aucune conscience du danger. Il y a un réel déficit de formation et l'inspection du travail a le plus grand mal à les contacter. On peut évidemment leur envoyer une lettre, mais le mieux est de se déplacer pour leur expliquer le problème de vive voix. Elles aussi, du reste, sont soumises à la concurrence, de sorte que celles qui respectent la réglementation se trouvent finalement pénalisées. »

●  Le diagnostic fait état d'un risque amiante que le professionnel ne peut contourner.

Le professionnel doit alors prévenir son client et :

- soit prendre des mesures de protection individuelle et collective afin de poursuivre son chantier dans le respect de la réglementation (article 28 à 30 du décret n°96-98) ;

- soit interrompre son chantier dans le cas où celui-ci ne peut se poursuivre sans le retrait ou le traitement préalable de l'amiante repéré. Dans ce dernier cas, l'entreprise va procéder elle-même au retrait (scénario plus que vraisemblable, comme cela a été confirmé à de nombreuses reprises par les personnes auditionnées130) : il devrait alors obéir aux prescriptions de la section 2 du décret n° 96-98 concernant le retrait ou le traitement de l'amiante (voir précédemment).

La mission a tenu à souligner que ces hypothèses, dans lesquelles l'exacte prise en considération du risque reste peu probable, s'appliquent également aux agents de maintenance employés dans de grandes structures privées ou dans les administrations publiques, ainsi que l'ont confirmé certaines personnes auditionnées131.

Il est possible de résumer le descriptif des risques du secteur de la maintenance en constatant que :

- les professionnels ne peuvent parfois pas éviter le contact de l'amiante : ils ne le voient pas, et ne le reconnaissent pas. La présence est parfois diagnostiquée après coup ;

- les professionnels n'ont pas toujours le réflexe de fuir l'amiante, qui est une composante historique de leurs métiers, dont les travailleurs eux-mêmes relativisent depuis toujours la gravité ;

- les professionnels ne savent pas faire face à la présence d'amiante : ils ne se protègent pas, ils ne s'interrompent pas, ils ne se forment pas ;

- d'une manière plus générale, les professionnels ne font pas de l'amiante une question à soulever sur leur chantier : ils ne mettent pas en place de procédure particulière et n'informent pas la médecine du travail.

2.- Une zone « grise » où les contrôles sont impossibles

Le secteur de la maintenance ou de l'entretien est un vaste ensemble d'activités, dont la liste est impossible à tenir. La souplesse d'exercice retenue pour ces activités dans le décret n° 96-98, relatif à la protection des travailleurs, repose essentiellement sur un motif de bon sens : aucun dispositif ne peut encadrer strictement autant d'activités qui reposent par ailleurs sur un nombre importants d'acteurs, en majorité des petites structures. Pourtant la réglementation sanitaire est stricte. C'est pourquoi la mission a considéré que l'extension des obligations de diagnostics proposées précédemment se justifiait tout particulièrement, dès lors que la santé des nombreux travailleurs de la maintenance dépend de la qualité du repérage initial.

a) Les obligations sont nombreuses

Les dangers mis en évidence dans les hypothèses précédemment évoquées résultent exclusivement du non respect des obligations particulières faites aux professionnels de la maintenance. Or certaines obligations générales prévues par le décret n°96-98 pèsent également sur les professionnels de la maintenance, et revêtent une importance comparable :

- Obligation d'évaluation des risques : ce qui pose la question de la qualification des acteurs.

- Obligation de formation et d'information des personnels : la mission s'est interrogée sur la place qui pouvait être réservée à l'amiante dans le cursus de formation initiale ou continue des métiers du bâtiment. En effet, le coût qu'une entreprise peut supporter, par exemple, pour former un plombier au risque amiante lui a paru susceptible de décourager de toute initiative privée de formation.

- Obligations liées à la gestion sécurisée des déchets (voir ci-après).

- Obligation liée au suivi médical des expositions à l'amiante des personnels, qui suppose au préalable que l'exposition soit connue, et assumée par les professionnels intervenus.

Le respect de ces prescriptions, ainsi que des dispositions relatives à l'évaluation du confinement nécessaire au chantier et aux équipements de protection individuels ou collectifs à mettre en place, sont de nature à protéger en grande partie les travailleurs de la maintenance, mais son contrôle est difficile, voire impossible.

b) Mais le contrôle est impossible

Dans le domaine de la maintenance, les infractions sont d'autant plus nombreuses que les contrôles sont impossibles.

Ainsi que l'ont notamment signalé les représentants de l'inspection du travail, en l'absence de plans de retraits ou de confinement, ou de tout autre signalement qui serait prévu par la réglementation, l'inspection n'a aucune chance de contrôler officiellement ces activités de maintenance. Si elle le fait, c'est par hasard. De fait, les rares informations recueillies par la mission sur la réalité du risque lié à la maintenance ont été données non pas par les organismes de contrôle, mais par les entreprises du traitement de l'amiante - c'est-à-dire d'une certaine manière par la concurrence -, ou par l'OPPBTP, pour lequel l'application de la section 3 du décret représente un véritable « casse-tête ».

Ainsi, malgré la mise à disposition d'une base d'évaluation des risques (EVALUTIL) à destination des métiers du bâtiment et la conduite de formations et de campagnes de prévention, les représentants de l'organisme ont reconnu l'absence de maîtrise du secteur de la maintenance, et l'existence de risques très fort de maladies professionnelles liées à l'amiante dans le BTP pour les vingt prochaines années132.

De même, M. Michel Héry a relaté la difficulté posée à l'INRS par les risques amiante dans les activités de maintenance en dépit de la publication de brochures, plaquettes, affiches et autres supports, qui se comptent par dizaines133 : « Il est très difficile de former et d'informer les TPE et les artisans. L'INRS mène des actions préliminaires en procédant à des interviews pour essayer de déterminer les médias par lesquels l'information passerait le mieux et quelle doit être sa teneur. »

Pourtant, la mission a considéré, comme beaucoup de témoins134, que la problématique posée par la maintenance ne pouvait être résolue, outre l'amélioration des DTA, que par la voie de la formation et de l'information.

Dans un tout autre domaine, la mission a été séduite par l'expérience conduite par la CNAMTS en matière de conduite d'engins dangereux (grues, chariots autoporteurs, etc.) : mobilisée par la parution d'obligations réglementaires en la matière, la CNAMTS a mis en place un certificat d'aptitude à la conduite en sécurité (CACES). Ce dispositif a été décrit à la mission par M. Philippe Bourges, ingénieur conseil à la direction des risques professionnels de la CNAMTS, en ces termes135 : « Le CACES a pour but de répondre à l'obligation de formation des salariés sur les équipements de travail, en application du décret de 1998. Nous avons émis des recommandations relatives à la définition du CACES, en collaboration avec le COFRAC, le Comité français d'accréditation, qui délivre une certification aux organismes qui font passer les tests. L'intérêt du CACES est qu'il répond à la fois aux obligations réglementaires des entreprises et à nos obligations de prévention. Pour mémoire, plus d'un million de salariés ont subi ces tests en moins de trois ans. »

Le succès de cette initiative (850 000 CACES délivrés entre 2002 et 2004), et son indéniable apport en termes de sécurité ont ouvert à la mission des perspectives concernant la formation des travailleurs de la maintenance intervenants sur des matériaux amiantés. La mécanique simple du CACES (des recommandations, un référentiel bâti par le COFRAC, une formation souple dont les entreprises ont la maîtrise, des organismes « testeurs » de l'aptitude du travailleur) a paru pouvoir se transposer aux préoccupations des professionnels du bâtiment relatives au risque amiante, d'autant que ces professionnels ont déjà été concernés par un tel dispositif.

À défaut de pouvoir exiger de tous les métiers du bâtiment une qualification « amiante », la mission préconise que les pouvoirs publics « disciplinent » l'intervention inopinée sur l'amiante, pour éviter de nouveaux foyers de victimes dans ces corps de métiers. Deux pistes peuvent être explorées :

- une démarche de label «qualité » facultatif. L'Etat et le COFRAC pourraient proposer aux entreprises une démarche de qualification « sécurité amiante », légère et peu coûteuse, permettant de former employés et cadres aux « attitudes préventives » du risque. En contrepartie, ces entreprises pourraient valoriser cette démarche sur le marché du bâtiment en promouvant leur label (comme par exemple les professionnels du gaz). Un propriétaire dont le DTA fait état de risques pourrait ainsi choisir - notamment sous la pression d'habitants informés des risques - un professionnel sécurisant, même pour une intervention de maintenance.

- une étape obligatoire de formation continue ou initiale sur le risque amiante peut être mise en place par les partenaires sociaux, la sécurité sociale et l'Etat à destination des travailleurs, ou futurs travailleurs, du secteur du bâtiment. S'agissant de la formation continue, la mission recommande d'envisager la réplique du dispositif mis en place pour le CACES, afin de toucher, rapidement mais efficacement, un maximum de travailleurs exposés.

Propositions :

- Créer, avec l'appui du COFRAC, un label public de qualité sur la prise en compte des risques liés à l'amiante dans les interventions du secteur du bâtiment. Ce label serait facultatif, mais sécurisant pour les propriétaires soucieux de tels risques.

- - Inclure, à tous les échelons de la formation initiale, dans la filière technologique, un enseignement de sensibilisation aux risques de l'amiante.

- Organiser une formation de sensibilisation, simple mais de grande envergure, à destination des travailleurs du bâtiment, sur les risques liés à l'amiante et les gestes de prévention. Le dispositif de cette formation pourrait être calqué sur celui mis en place par la CNAMTS pour le Certificat d'aptitude à la conduite en sécurité, afin de prendre en compte les spécificités des TPE et des PME.

E.- LES GRANDES DIFFICULTÉS DES PROPRIÉTAIRES PUBLICS À RESPECTER LEURS OBLIGATIONS RÉGLEMENTAIRES APPELLENT UN DISPOSITIF DE SOUTIEN SPÉCIFIQUE DE LA PART DE L'ÉTAT.

La réglementation applicable au traitement de l'amiante en place ne réserve pas un sort spécifique aux propriétaires publics, s'agissant des obligations de diagnostics et de travaux. Toutefois, la mission a relevé deux problématiques spécifiques aux propriétaires publics dans le traitement de l'amiante résiduel : l'inventaire et le repérage de l'amiante dans le patrimoine immobilier public, et la questions de la répartition des coûts induits par la présence d'amiante dans les bâtiments.

1.- L'absence de vision d'ensemble du respect par les propriétaires publics de leurs obligations règlementaires.

La mission s'est préoccupée du respect par l'Etat, les établissements publics et les collectivités territoriales des obligations qui leur incombent en vertu de la réglementation de protection des populations, des travailleurs et de l'environnement. Le patrimoine immobilier public est en effet considérable. Il est soumis à un regard particulièrement attentif et critique de l'opinion publique, surtout depuis l'apparition de maladies liées à l'exposition à l'amiante chez des fonctionnaires, du fait de leurs activités professionnelles dans des locaux amiantés. Le décès par mésothéliome de plusieurs enseignants du lycée professionnel de Gérardmer est d'ailleurs une des causes indirectes, par l'émotion qu'il a suscitée dans l'opinion publique, de l'interdiction de l'amiante136.

La mission a éprouvé les plus grandes difficultés à réunir des informations sur le diagnostic du patrimoine public. S'agissant du patrimoine de l'Etat, la vision qui ressort des auditions menées par la mission est assez « impressionniste ». Dans certains secteurs, comme les établissements médicaux ou médico-sociaux, une mobilisation du ministère a permis de collecter des données de synthèse à l'échelle nationale. L'expérience du ministère de la santé a déjà été évoquée. En revanche, aucune vision d'ensemble n'a été dégagée jusqu'à présent : les représentants de la direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction ont en effet expliqué à la mission que la réglementation du diagnostic relevait du ministère de la santé.

Toutefois, depuis 2005, la centralisation et l'archivage de l'inventaire sont en cours d'exécution à l'initiative du ministère de la fonction publique, par les différents départements ministériels. M. Jean-Pierre Jourdain, sous-directeur de la gestion des ressources humaines au ministère de la fonction publique a exposé les conditions de cette enquête : « Nous sommes partis du constat qu'il appartenait à chaque ministère d'appliquer la réglementation. Néanmoins il est apparu indispensable d'avoir une vision interministérielle, panoramique, de cette application, afin que le Premier ministre connaisse les difficultés ponctuelles et puisse prendre les mesures correctives nécessaires. Pour cela, nous avons décidé de réaliser, dès le début de 2005, auprès de tous les ministères une enquête portant à la fois sur le bâtiment et sur le personnel. Pour les bâtiments, l'objectif était de recenser le parc immobilier concerné en distinguant les niveaux de risque établis par le décret et d'identifier les mesures de protection mises en œuvre. Pour le personnel, il s'agissait d'identifier les agents selon les risques d'exposition, active comme passive. Une évaluation grossière permettait de dire qu'entre 100 000 et 200 000 agents de la fonction publique d'État pouvaient être concernés. (...) Vous le voyez, il s'agit d'un travail extrêmement ambitieux, élaboré avec les directions de la santé et du travail. Pour le mener à bien, nous avons mis en place un réseau, avec un correspondant amiante dans chaque ministère. Nous nous sommes également appuyés sur un comité d'experts qui s'est réuni périodiquement pour guider la direction générale de la fonction publique sur le plan méthodologique. Nous comptons aussi beaucoup sur lui pour interpréter les résultats que nous obtiendrons.

Nous avions fixé la date de réponse des ministères au 15 mars 2005 pour les bâtiments et au 16 mai 2005 pour les personnels. Nous les avons collectées, mais je ne suis pas en mesure de vous communiquer les résultats car le travail d'analyse et d'expertise est en cours. Notre objectif est de publier un rapport à la fin de l'année. Nous souhaitons prendre toutes les précautions méthodologiques et bien interpréter ce que disent les ministères, avant de livrer les résultats. (...) Le cabinet du Premier ministre a demandé que l'enquête soit étendue aux collectivités locales et à la fonction publique hospitalière. Pour les premières, un contact a été pris entre la Direction générale de la fonction publique et la Direction générale des collectivités locales, qui vient de lancer, par l'intermédiaire des préfets, une enquête identique auprès de toutes les collectivités locales. L'enquête n'est pas encore lancée, en revanche, dans la fonction publique hospitalière. Une concertation est en cours entre nos services pour bien en adapter le cadre à la spécificité de ce secteur.137 »

Les résultats de cette enquête menée par le ministère de la fonction publique ne sont pas connus à ce jour.

Toutefois, au cours d'une table ronde organisée le 6 juillet 2005, la mission a pu prendre connaissance de plusieurs exemples de gestion du dossier de l'amiante par certains propriétaires publics. C'est le cas notamment d'établissements comme l'AP-HP et la RATP, qui ont été placés devant leurs obligations par des personnels138 inquiets ou victimes des conséquences de l'exposition à l'amiante. La mission souhaite souligner la qualité des démarches entreprises dans ces deux établissements, qui pourraient guider d'autres grands établissements recevant du public dans leur gestion du dossier amiante.

La mission a particulièrement retenu :

- la planification des diagnostics et travaux menée au sein de l'AP-HP, compte tenu de la nécessité de vider certains bâtiments, ou de les isoler, tout en maintenant un accès suffisant aux soins ;

- le travail de communication et de concertation entrepris par la direction de l'AP-HP avec le comité central d'hygiène et de sécurité, mais également des CHSCT de chaque établissement, en partenariats avec des personnalités qualifiées ;

- la qualité des investigations et des repérages conduits par la RATP sur un patrimoine malaisé à diagnostiquer ;

- la mise en place d'une base de données très approfondie par la RATP, incluant une cartographie circonstanciée de l'ensemble du patrimoine, à destination des équipes de maintenance et d'entretien.

Plus globalement, les témoignages recueillis lors de cette table ronde montrent que le souci de transparence, qui a animé les propriétaires publics les plus vertueux, a contribué à « désamorcer » les angoisses parfois excessives qui entourent la question de l'amiante139.

2.- Le patrimoine géré par les collectivités territoriales appelle un dispositif national de soutien

S'agissant du patrimoine des collectivités territoriales, l'exposé de M. Jourdain, sous-directeur de la gestion des ressources humaines au ministère de la fonction publique, montre que le Gouvernement a mesuré le risque de non respect de la réglementation que fait courir l'éclatement territorial des propriétaires et des immeubles. Cette question a été soulevée avec force à l'occasion de la présentation de l'expérience de l'Observatoire national de la sécurité des établissements scolaires et d'enseignement supérieur, qui a été décrite par M. Jean-Marie Schléret, son président : « Dès la création de l'Observatoire, en 1995, nous avons été confrontés aux retombées de l'affaire du lycée professionnel de Gérardmer, dans les Vosges, où des enseignants ont été victimes de mésothéliome. Cela a été très douloureusement ressenti dans la communauté scolaire. Nos premières enquêtes ont porté sur les collèges et les lycées, en lien avec les collectivités. Elles ont fait apparaître que 5 % des collèges déclaraient avoir des surfaces amiantées. Mais seuls les flocages et les calorifugeages étaient concernés, en vertu des textes de février 1996. Pour ce qui est des lycées, 13 % des établissements déclaraient des surfaces amiantées. S'agissant des universités, mis à part Jussieu et Censier, les chiffres étaient d'un tout autre ordre. Sur environ 13 millions de mètres carrés, le flocage concernait 126 000 mètres carrés, et le calorifugeage 47 000 mètres carrés, soit un total inférieur aux surfaces floquées de Jussieu, alors estimées à 200 000 mètres carrés.140 »

M. Schléret a également insisté sur la difficulté des collectivités territoriales à s'adapter aux changements successifs intervenus en matière de diagnostics, s'agissant d'un patrimoine très important1 : « Les collectivités ont déploré, à juste titre, que les règles du jeu changent. Elles se sont engagées dans un diagnostic des collèges et lycées. Un an après, la règle avait changé : il fallait contrôler les faux plafonds. C'est ce qu'elles ont fait. Puis, on leur a dit qu'il fallait vérifier les revêtements de sols. J'attends de voir comment elles vont réagir à l'enquête détaillée que préconise aujourd'hui le ministère de la fonction publique. »

  Les initiatives de la mission

Soucieuse d'améliorer son information sur la situation des collectivités territoriales face à l'amiante en place dans leurs bâtiments, la mission a, dans un premier temps, cherché à rencontrer les associations regroupant les structures ou les exécutifs locaux au cours d'une table ronde organisée le 28 septembre 2005. Celle-ci n'a rencontré que peu de succès auprès des associations, qui se sont globalement déclarées incompétentes sur la question et se sont abstenues d'y participer en tant que telles. À la demande de la mission, elles ont quand même fait connaître l'organisation de la table ronde à leurs adhérents. C'est ainsi que la mission a pu entendre plusieurs élus locaux, ou fonctionnaires territoriaux, qui ont exposé les situations et difficultés de leur propre collectivité.

Dans un deuxième temps, la mission a donc cherché à connaître la situation des collectivités territoriales en leur adressant, par l'intermédiaire de leurs associations, un questionnaire sur le respect de leurs obligations en matière de diagnostic amiante, de travaux et de traitement des déchets. Le taux de réponse a été assez décevant, et le contenu des réponses est préoccupant.

La mission a recueilli 269 réponses au questionnaire adressé aux collectivités141, parmi lesquelles :

- 7 concernent des régions jugées représentatives par l'Association des régions de France, qui a établi, elle-même, une synthèse ;

- 260 concernent des communes142.

Étant donné le caractère tout à fait « artisanal » de cette démarche, la mission n'accorde aucune valeur statistique aux résultats obtenus. Pourtant, les réponses sont riches d'enseignements :

  Un manque d'information

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La mission constate que les collectivités interrogées font état d'un manque fréquent d'information sur les obligations en matière de repérage de l'amiante et de travaux. Au-delà des chiffres, de nombreux commentaires indiquent que le problème est mal connu. Plusieurs se félicitent ouvertement d'avoir rempli leurs devoirs dès 1997... soit deux ans avant l'obligation de repérage des flocages, calorifugeages et faux plafonds et quatre ans avant l'instauration du DTA obligatoire.

  Des difficultés dans le respect des obligations de diagnostic

36 % des collectivités ayant répondu affirment n'avoir pas réalisé les diagnostics réglementaires, ou ne pas les avoir achevés, ou encore n'avoir réalisé que les diagnostics de flocages, calorifugeages et faux plafonds.

La mission est préoccupée par ces chiffres, qui peuvent paraître choquants, au regard non seulement des sanctions encourues par les propriétaires privés en cas de manquement, mais surtout du risque sanitaire que fait courir l'ampleur du patrimoine concerné.

La complexité de la réglementation, et le coût des opérations sont les deux facteurs invoqués le plus souvent par les responsables locaux, y compris lorsque les diagnostics ont été correctement réalisés. Parmi les propos recueillis, on relève une certaine aigreur de la part des exécutifs locaux à l'encontre d'un dossier n'ayant fait l'objet d'aucun démarche de soutien ou de communication : « S'il existe une réglementation claire, me la faire parvenir » ou encore « Comme si l'on voulait nous faire payer des décennies de silence et de laxisme sur la question de l'amiante ! Et dans le même temps on envoie le Clemenceau se faire désamianter en Inde ! ».

L'examen des réponses au questionnaire montre également que beaucoup de responsables locaux confondent clairement les diagnostic des flocages, calorifugeages et faux plafonds et la réalisation du dossier technique amiante. La mission s'en est bien sûr tenue aux propos des maires eux-mêmes pour établir les chiffres ci-dessus, mais elle craint que de nombreux responsables croient avoir respecté la réglementation, alors que seul le diagnostic des flocages, calorifugeages et faux plafonds a été réalisé.

Une appréciation difficile de la proportion de bâtiments publics contenant de l'amiante.

L'exploitation des réponses des collectivités est sur ce point difficile. La plupart des réponses établissent une liste des constructions contenant de l'amiante. La mission n'a pas souhaité essayer de quantifier grossièrement les situations décrites. Pour s'en tenir aux résultats certains et rigoureux, deux chiffres peuvent être retenus.

- 40 % des réponses indiquent que les diagnostics montrent qu'aucun bâtiment de la collectivité ne contient de matériau amianté ;

- 35 % des collectivités indiquent ne pas pouvoir estimer la proportion de leur patrimoine concernée par l'amiante, faute de diagnostic.

S'agissant des régions, une distinction doit être faite selon l'Association des régions de France entre les lycées et le reste des bâtiments régionaux. Deux régions relèvent que plus de 90 % des lycées contiennent des matériaux amiantés. Toutefois, ce taux doit être rapproché de l'enquête de l'Observatoire national de la sécurité des établissements scolaires et d'enseignement supérieur, qui faisait apparaître que seulement 13 % des lycées contenaient de l'amiante friable (flocages, calorifugeages et faux plafonds). Deux conclusions peuvent être tirées de ces chiffres : d'une part, les régions ont réalisé des dossiers techniques amiante approfondis ; d'autre part, l'amiante contenu dans les lycées est majoritairement non-friable, c'est-à-dire inoffensif en l'état, mais appelant à une certaine vigilance en cas de travaux.

L'importance du problème du coût de la gestion des déchets

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Beaucoup de collectivités ne peuvent se prononcer sur le traitement d'éventuels déchets d'amiante, faute de diagnostic et de travaux. Le nombre important de réponses indiquant une absence de déchets est sans doute lié au fait que les bâtiments contenant de l'amiante sont peu nombreux (voir ci-dessus), et que lorsqu'ils en contiennent des travaux ne sont, le plus souvent, pas nécessaires.

La mission a toutefois relevé dans les propos des responsables locaux une préoccupation réelle concernant le coût du traitement des déchets d'amiante. Certains ont d'ailleurs eu le courage d'indiquer que face à ce coût, qualifié de « prohibitif », leur commune a choisi de stocker ces déchets sous une bâche ou encore dans un garage communal...

Bien entendu, l'objet de la mission n'a pas été, au travers de ce questionnaire, de chercher à stigmatiser la gestion du dossier par telle ou telle collectivité territoriale, mais de confirmer - ou d'infirmer - les doutes sérieux exprimés par de nombreux témoins sur le respect de la réglementation par les propriétaires publics. Au regard des réponses exposées ci-dessus, et dans l'attente des conclusions de l'enquête du ministère de la fonction publique, la mission n'a pu que confirmer ces doutes. Mais elle propose d'en tirer de façon urgente les leçons.

Ainsi, il ressort des réponses au questionnaire, comme des auditions menées par la mission, que les charges occasionnées par les diagnostics et travaux concernant l'amiante sont décourageantes pour les gestionnaires locaux, et parfois hors de la portée de leur budget. Ce problème n'est pas nouveau. Dans le cas particuliers des établissements scolaires, M. Schléret, déjà cité, a rappelé les difficultés financières auxquelles s'est heurté l'Observatoire national de la sécurité des établissements scolaires et d'enseignement supérieur : « Les collectivités se sont prêtées au jeu dans un premier temps. L'État leur a apporté son aide, puisqu'une partie du plan quinquennal de 1994 pour la mise en sécurité des écoles - 2,5 milliards de francs - a été détournée de sa destination pour financer les diagnostics des collèges et des lycées. Cela n'a pas été suffisant. Nous avons tenté de lancer une enquête systématique pour les écoles. Nous n'y sommes pas parvenus.143 »

Ce cas particulier appelle une interrogation plus générale sur le patrimoine des collectivités territoriales. Celui-ci résulte pour une grande part de transferts de compétences de l'Etat liées aux réformes successives de la décentralisation depuis 1982. Les collectivités territoriales, et dorénavant les établissements publics de coopération, sont donc placés dans la situation de devoir gérer les choix d'une maîtrise d'ouvrage antérieure : celle de l'Etat.

Devant la difficulté des collectivités territoriales à respecter leurs obligations réglementaires, et compte tenu de la responsabilité importante de l'Etat dans l'acquisition et la construction de ce patrimoine, il a semblé à la mission qu'un dispositif national de soutien s'imposait pour le repérage de l'amiante résiduel, et, le cas échéant, des travaux qui en découlent. En tout état de cause, la situation actuelle d'opacité relative au diagnostic et au traitement de l'amiante en place par les collectivités territoriales a paru totalement insatisfaisante.

Propositions :

- Instaurer une aide financière et technique de l'Etat à destination des collectivités territoriales pour la prise en charge des repérages et travaux liés à l'amiante, notamment dans des bâtiments construits par l'Etat.

- Lancer une campagne de sensibilisation des collectivités territoriales à leurs obligations réglementaires en matière de repérage, de travaux et de gestion des déchets, comparable à celle proposée par la mission à destination des propriétaires privés.

- Fixer aux collectivités territoriales un nouveau délai maximal d'accomplissement des obligations réglementaires, assorti d'une sanction.

- Organiser la transmission et la centralisation des diagnostics de flocages, calorifugeages et faux plafonds et des fiches récapitulatives des DTA des collectivités territoriales, afin de contrôler le respect des obligations en la matière.

F.- UNE GESTION DES DÉCHETS DÉFECTUEUSE

1.- Le cadre règlementaire

a) Les différentes catégories de déchets

La loi définit précisément la notion de déchets : est considéré comme un déchet « tout résidu d'un processus de production, de transformation ou d'utilisation, toute substance, matériau, produit ou, plus généralement, tout bien meuble abandonné ou que son détenteur destine à l'abandon » (art. L. 541-1 du Code de l'environnement).

S'agissant plus spécifiquement des déchets amiantés, on distingue traditionnellement deux grandes catégories : les déchets d'amiante dit « libre » et les déchets d'amiante dit « lié ».

- L'amiante libre (ou friable), susceptible d'émettre des fibres, se retrouve dans tous les déchets de flocages enlevés dans le cadre d'un chantier de retrait, mais également dans le matériel et les vêtements des personnels.

- L'amiante lié (ou non friable) correspond essentiellement à l'amiante-ciment où l'amiante est noyé dans un support et dont l'usage est très diversifié.

Le décret 2002-540 du 18 avril 2002 classe l'ensemble des déchets de matériaux de construction contenant de l'amiante dans la catégorie des déchets dangereux.

b) Le sort des déchets amiantés

●  Les déchets d'amiante libre

Ils peuvent être éliminés de différentes façons.

La plus courante est l'admission en centres de stockage pour déchets dangereux (centres de classe 1). Ils y sont enfermés dans des big bags (grands sacs) et entreposés dans des alvéoles spécifiques. Les centres de classe 1 sont des sites très bien suivis, dont l'exploitation est très différente de celle des décharges pour déchets ménagers.

Une deuxième solution consiste à vitrifier les déchets. Une seule installation en France est capable de réaliser ce traitement, située à Morcenx dans les Landes. L'opération consiste à porter les déchets à très haute température afin de produire un vitrifiat qui ne présente plus aucun risque d'émission de fibres d'amiante.

Les auditions auxquelles la mission a procédé ont permis d'obtenir des précisions sur ces deux modes de traitement des déchets d'amiante libre et de dresser les avantages et les inconvénients de chacun d'eux.

La vitrification est obtenue par le biais d'une torche à plasma, outil industriel de conception française permettant de produire de très hautes températures, jusqu'à 4 000 degrés. Cette température est nécessaire car les divers types de fibre d'amiante ne fondent qu'entre 1 380 et 1 760 degrés. L'installation de Morcenx peut traiter jusqu'à 8 000 tonnes de déchets d'amiante par an mais n'en reçoit que 4 000 à 5 000 tonnes, dont plus de 60 % d'amiante libre. Le produit obtenu - le vitrifiat - est sans danger pour la santé. Toutefois, le coût d'un tel procédé est élevé, puisqu'il faut compter 1 200 euros par tonne de déchets traités. De même, cette technique nécessite d'ouvrir les bigs bags pour trier leur contenu. Cette opération délicate d'ouverture des sacs est menée par des professionnels, ce qui accroît bien sûr le prix final.

Les alvéoles de stockage des big bags fonctionnent sur le mode du sarcophage : sur une dalle en béton, avec des voiles de béton sur les côtés, les big bags sont disposés les uns à côté des autres. Chaque soir, on les recouvre de terre afin de les bloquer dans une matrice de matériaux inertes. À la fin de l'exploitation de l'alvéole, une dalle de béton est à nouveau installée par-dessus, empêchant les fibres d'amiante de revenir à l'air libre. Le coût est inférieur au procédé de vitrification, puisque le stockage en centre de classe 1 coûte de 400 à 450 euros la tonne (flocages) ou entre 100 et 110 euros (amiante-ciment). Il est prévu un suivi dans le temps de ces centres de stockage : comme l'ont déclaré les représentants de SITA France Déchets à propos de leur site de Villeparisis, une fois ce dernier « fermé et réaménagé, nous devons un suivi post-exploitation d'un minimum de trente ans. Autrement dit, nous suivrons l'évolution du site et des déchets que nous y avons enfouis au moins jusqu'en 2050. Dès l'instant où nous réceptionnons un déchet, nous en assumons la pleine responsabilité »144.

●  Les déchets d'amiante lié

Les déchets ne contenant pas d'amiante libérable peuvent être dirigés, comme l'indique une circulaire du 22 février 2005145, en décharges de classe 2 (centres de stockage pour les déchets banals, les déchets ménagers et assimilés) ou en décharges de classe 3 (centres de stockage pour les déchets inertes), dans un casier dédié.

c) Le transport des déchets amiantés

S'agissant des déchets dangereux, il importe de prendre des mesures particulières pour assurer la traçabilité des déchets amiantés. Le producteur des déchets doit être en mesure de savoir à quel endroit ils ont été éliminés. Cela se traduit concrètement par l'émission d'un bordereau de suivi de déchets amiantés
- BSDA - qui identifie tous les acteurs concernés (maître d'ouvrage, entreprise, transporteur, installation de traitement). Cette réglementation s'est d'abord mise en place dans les années 1996-1997, en même temps que tout le cadre réglementaire relatif à l'interdiction de l'amiante, mais par simple circulaire. Par la suite, un décret du 30 mai 2005 a instauré le bordereau de suivi pour tous les déchets dangereux, dont les déchets amiantés, et a prévu des sanctions pénales en cas de défaut de bordereau. Il est entré en application le 1er décembre 2005.

Les travaux de la mission ont permis de constater que le transport des déchets amiantés ne s'effectue pas toujours dans des conditions de sécurité suffisantes. Il convient donc d'engager une réflexion sur la sécurisation du transport de ces déchets.

Proposition : Engager une réflexion sur la sécurisation du transport des déchets amiantés.

2.- Une situation qui n'est pas satisfaisante

a) Une réglementation qui n'est pas correctement appliquée

Les moyens du ministère de l'écologie et du développement durable pour contrôler l'application de la réglementation relative aux déchets amiantés sont ceux de l'inspection des installations classées qui est assurée principalement par les directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement. Ils sont jugés globalement insuffisants par les services du ministère, lesquels ont précisé à la mission qu'un programme pluriannuel de renforcement des effectifs est en cours. En effet, à la suite de l'accident d'AZF, le Gouvernement a lancé un plan de renforcement de 400 agents sur la période 2004-2007 pour accroître les moyens relatifs aux risques industriels. Toutefois, ces derniers mois, outre la mise en œuvre de la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages, deux nouveaux plans sont venus accroître la charge de l'inspection : le plan « légionellose » et le plan national « santé-environnement ». Dans ce contexte, selon le ministère de l'écologie et du développement durable, l'élimination des déchets amiantés ne peut faire l'objet d'un contrôle renforcé, même si dans le cadre des priorités 2006 de l'inspection des installations classées, figure la traçabilité des déchets dangereux, parmi lesquels ceux comprenant de l'amiante.

Ce manque de moyens a une conséquence concrète : la réglementation n'est pas correctement appliquée. Par exemple, s'agissant de l'amiante-ciment, les chiffres donnés par le ministère de l'écologie sont significatifs : en 1997, alors que les pouvoirs publics prévoyaient que 400 000 tonnes d'amiante-ciment seraient enlevées chaque année, ce ne sont que 100 000 à 150 000 tonnes qui sont admises en décharge chaque année !

L'efficacité des contrôles est donc clairement remise en question. Eu égard à la « déperdition » constatée, ces contrôles sont indéniablement insuffisants. De plus, ils relèvent de tutelles différentes : les centres de stockage de classe 1 sont régis par le code de l'environnement et, dans les faits, c'est l'inspection des installations classées qui y assure la « police ». Par contre, les centres de classe 3 relèvent du code de l'urbanisme.

La mission a interrogé le ministère de l'écologie et du développement durable sur les conditions dans lesquelles sont effectués les contrôles des centres de stockage : « Il est (...) fréquent de prendre rendez-vous avec l'exploitant, ne serait-ce que pour s'assurer qu'il sera là. Cela dit, le but du contrôle n'est pas seulement de prendre en flagrant délit ; c'est également l'occasion de mettre les procédures à plat, de voir comment les choses se passent. Mais les contrôles inopinés sont parfaitement possibles et se pratiquent couramment, surtout lorsqu'une exploitation pose problème »146.

Il paraît donc nécessaire de renforcer les moyens dont dispose le ministère de l'écologie et du développement durable pour assurer le contrôle de l'application de la réglementation relative aux déchets amiantés.

Proposition : Inscrire la question de l'amiante résiduel comme une des priorités du ministère de l'écologie et du développement durable.

b) Une inadéquation entre la structure actuelle des centres de stockage et les besoins manifestés par les particuliers et les entreprises

●  Favoriser la proximité au détriment du respect du droit communautaire ? 

L'objectif premier de la réglementation relative aux déchets amiantés est la sécurité. Tous les déchets amiantés, y compris ceux d'amiante lié, étant des déchets dangereux, ils doivent être traités comme tels. Toutefois, les exemples recueillis par la mission laissent entendre que des règles trop strictes risquent d'être contreproductives parce qu'elles peuvent favoriser des comportements peu vertueux. La mission a entendu beaucoup de témoignages faisant état de dépôts « sauvages », dans la nature, de plaques de fibrociment dont l'envoi en centre de stockage avait sans doute été jugé trop coûteux ou mal aisé par leurs propriétaires.

Un des soucis majeurs du ministère de l'écologie et du développement durable lors de l'élaboration de la circulaire de 2005 précitée a donc été de mettre en place des filières relativement simples d'élimination des déchets amiantés. Il n'est pas toutefois certain que cette solution soit pleinement compatible avec nos engagements européens.

Au niveau communautaire, une directive-cadre, prise en 1975 et modifiée en dernier lieu en 1996147, fixe les principes généraux s'appliquant au traitement des déchets en exigeant, par exemple, que leur élimination soit sans danger sur l'environnement. Mais il n'y a pas de réglementation spécifique aux déchets amiantés. Le traitement des déchets amiantés relève, en fait, d'une directive spécifique aux traitements des déchets dangereux148 qui établit la liste des déchets classés dangereux, parmi lesquels les déchets d'amiante.

Aujourd'hui, tous les déchets d'amiante entrent dans cette catégorie alors qu'avant 2001, les déchets d'amiante-ciment n'étaient pas classés déchets dangereux. Cette « unification » a été le fait d'une décision de la Commission européenne du 3 mai 2000 qui n'a pas été prise sans difficultés, puisque treize États membres sur quinze l'avaient jugée non justifiée.

En 1999, une directive est venue préciser les conditions de mise en décharge des déchets149 en définissant les trois catégories de décharges : pour déchets dangereux, pour déchets non dangereux et pour déchets inertes, c'est-à-dire, s'agissant des derniers, ceux « qui ne subissent aucune modification physique, chimique ou biologique importante ». Elle impose, par ailleurs, des règles strictes de fonctionnement, notamment l'obligation de demander une autorisation avant toute mise en exploitation. Aux termes de ce texte, tous les déchets amiantés devaient donc partir en décharge pour déchets dangereux. Une décision du Conseil, prise le 19 décembre 2002, apporte néanmoins une certaine flexibilité en permettant que « les matériaux de construction contenant de l'amiante et les autres déchets d'amiante appropriés », c'est-à-dire les déchets d'amiante lié, puissent être admis en décharges pour déchets non dangereux, à condition de respecter des conditions strictes comme le recouvrement quotidien de la zone de stockage ou l'arrosage régulier des déchets.

Parmi les trois classes réglementaires de décharges en France, seules les décharges de classe 1 et 2 s'inscrivent dans le cadre de la transposition de la directive de 1999. Celles de classe 3 n'étant pas soumises à autorisation préfectorale, elles ne peuvent en aucun cas, au sens de la législation communautaire, accueillir les déchets amiantés. Malgré l'assouplissement des contraintes entourant le traitement des déchets d'amiante lié par la décision du Conseil européen du 19 décembre 2002, ils ne peuvent tout au plus être dirigés qu'en décharge de classe 2.

La circulaire du 22 février 2005 n'est donc pas compatible avec le droit communautaire lorsqu'elle interprète la définition des déchets inertes, au sens de la directive de 1999, comme permettant « de considérer que les déchets de construction contenant de l'amiante présentent les caractéristiques des déchets inertes dès lors que les fibres d'amiante sont contenues dans un support inerte qui n'a pas perdu son intégrité et que les déchets sont manipulés et stockés dans [certaines] conditions » et lorsqu'elle autorise le stockage de ces déchets dans des alvéoles spécifiques situées à l'intérieur de décharges pour déchets inertes (décharges de classe 3).

Aussi, la Commission européenne a-t-elle indiqué à la mission qu'elle est sur le point d'entamer une procédure d'infraction contre la France pour transposition incomplète de la directive 1999/31/CE en ce qui concerne les déchets inertes.

Dans un premier temps, la possibilité offerte par le droit français, tel qu'il résulte de la circulaire, a heurté les membres de la mission. En effet, si le qualificatif « inerte » peut se concevoir lorsque le produit est neuf, il devient de moins en moins approprié au fur et à mesure que celui-ci vieillit. Surtout, le choix opéré par la circulaire crée un réel décalage entre la classification de tous les déchets amiantés comme produit dangereux et la banalisation du traitement des déchets d'amiante lié dans des sites librement ouverts à tous publics.

Pourtant, le ministère de l'écologie et du développement a ainsi justifié sa position : « l'esprit de la circulaire de février 2005 était de bien rappeler, à la suite du classement de l'amiante-ciment en déchet dangereux, l'existence de possibilités relativement simples d'élimination de ces déchets. Trop d'exigences, entraînant des coûts trop élevés, n'auraient fait qu'accentuer davantage encore le phénomène de pertes. Les dispositions préconisées en concertation avec les autres administrations nous ont paru suffisantes car un durcissement de la réglementation se serait traduit par une augmentation des quantités non contrôlables, sachant que l'amiante-ciment était un produit très largement diffusé. Un inventaire, déjà peu aisé pour l'amiante-flocage, deviendrait particulièrement complexe à réaliser dans le cas de l'amiante-ciment »150.

La mission, après réflexion, a jugé que les arguments de proximité et de facilité qui fondent la position française n'étaient pas infondés et que cette solution, en tout état de cause, était préférable à un traitement sauvage des déchets. Néanmoins, l'éventuelle incompatibilité du dispositif français avec la législation communautaire pose problème. Il semble, à vrai dire, qu'il y ait un réel déficit de dialogue entre le ministère français de l'écologie et du développement durable et la Direction générale environnement de la Commission européenne. En effet, les auditions menées à Bruxelles ont montré que les services de la Commission ne sont pas insensibles aux arguments français. Mais elles ont aussi montré que des initiatives sont parfois prises de part et d'autres, sans réelle concertation ni information réciproque. Une telle situation est regrettable, car non seulement elle place notre pays dans une position délicate par rapport aux exigences du droit communautaire - comme en témoigne la procédure sur le point d'être engagée contre la France -, mais elle empêche également toute réflexion constructive sur les améliorations qui pourraient être apportées à la situation.

Proposition : Engager un dialogue constructif avec la Commission européenne pour mettre en place une réglementation facilitant l'envoi en toute sécurité des déchets amiantés vers leur lieu d'élimination.

●  Améliorer le réseau actuel de centres de stockage 

Parallèlement à ce nécessaire effort de coordination avec les autorités communautaires, la mission d'information considère que les pouvoirs publics doivent engager une réflexion sur la répartition, sur le territoire français, des centres de stockage susceptibles d'accueillir des déchets amiantés.

Tout d'abord, les auditions de la mission ont permis de constater l'inégale répartition des centres de stockage de classe 1 sur le territoire national. Ceux-ci sont, en effet, essentiellement concentrés au nord de la Loire.

Répartition des centres de stockage de classe 1

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(Source : SITA France Déchets)

Cette inégale répartition géographique peut poser de sérieux problèmes, comme l'a indiqué un témoin qui a donné l'exemple d'une opération de désamiantage ayant lieu à Nice, pour laquelle le centre de classe 1 le plus proche se trouve dans le Gard. Une telle distance implique des coûts élevés de traitement des déchets dans des conditions conformes à la réglementation et peut expliquer - sans le justifier - que cette dernière ne soit pas toujours respectée. Par ailleurs, même dans la moitié nord de la France, il a été précisé que « l'identification des sites de classe 1 dans le cadre des différents plans régionaux d'élimination des déchets dangereux - celui de l'Île-de-France est en cours de révision - a permis d'établir que le parc existant était suffisant au regard de la demande »151. Il en va de même pour les sites de classe 2 qui sont également clairement en déficit.

Selon le ministère de l'écologie et du développement durable, sur les 200 sites les plus significatifs, c'est-à-dire ceux qui accueillent plus de 20 000 tonnes par an, seuls trente-sept acceptent l'amiante-ciment152 ! Il faut donc beaucoup de chance ou une très grande motivation pour se mettre en totale conformité avec la réglementation !

Le véritable enjeu consiste alors à trouver un compromis satisfaisant entre sécurité et proximité. La mission considère que le très grand nombre de déchetteries réparties sur l'ensemble du territoire constitue un atout. Ce ne sont pas des endroits de stockage mais de transit. Aujourd'hui, dans la plupart des cas, comme cela a été indiqué, « un particulier qui se présente dans une déchetterie avec des déchets d'amiante - fibrociment ou amiante libre - trouvera différentes bennes à sa disposition. Sans se poser de questions, il mettra le fibrociment avec les matériaux inertes et son four comportant un joint amiantifère avec la ferraille... Du fait de ces mélanges, la traçabilité n'est évidemment pas assurée. En revanche, la déchetterie sait exactement où elle envoie ses bennes et tout cela sera notifié sur des bordereaux de suivi »1. Certaines déchetteries ont donc mis en place des bennes spécifiques à l'amiante, vers lesquelles le gardien guide les déposants de fibrociment (...). Ces bennes dédiées sont prééquipées d'un grand « big bag » identifié amiante, refermé par le collecteur qui le transporte vers des sites de stockage de classe 1.

Malgré l'intérêt de ces initiatives, il a été indiqué à la mission qu'elles étaient encore peu nombreuses. C'est pour cette raison que la mission invite le ministère de l'écologie et du développement durable - en coordination avec la Commission européenne - à étudier la possibilité de généraliser ces plateformes de regroupements sécurisées, les seules à même d'assurer l'efficacité de la réglementation en vigueur.

Proposition : Utiliser le réseau des déchetteries existantes pour mettre en place des plateformes de regroupements de déchets amiantés préalablement à leur élimination.

Bien évidemment, une telle opération aura un coût important lié, notamment, à l'entretien des plateformes de regroupement et au paiement du transport vers les sites d'accueil des déchets. Une réflexion doit donc s'engager pour définir les modalités de prise en charge de ces dépenses dont l'intérêt environnemental ne saurait être nié.

c) Une innovation insuffisamment encouragée

Aujourd'hui, deux voies sont possibles pour traiter les déchets amiantés : l'envoi en centre de stockage de classe 1 ou la vitrification. Une des conditions fondamentales à la bonne gestion de ces déchets est d'éviter l'exposition des populations actuelles et futures à l'amiante. Dans cette optique, et comme l'a précisé le rapport du professeur Got de 1998, le stockage en centre d'enfouissement est parfaitement acceptable eu égard à l'insolubilité et à la stabilité de l'amiante.

Chacune de ces solutions a ses propres avantages et inconvénients, en termes de coûts ou d'intérêt pratique. S'agissant de la vitrification, par exemple, il a été indiqué que cette filière consomme une énergie considérable mais qu'elle permet « de résoudre totalement la question des fibres d'amiante ». De même, comme la mission l'a constaté, le placement en centre de stockage revient nettement moins cher que l'inertage mais il nécessite un suivi coûteux sur plusieurs décennies.

Aussi, la mission d'information n'a pas souhaité privilégier, dans l'immédiat, une de ces deux voies. Toutefois, sur le long terme, l'inertage présente l'avantage, pour une entreprise qui veut se débarrasser de ses déchets, d'être « libérée totalement et définitivement, sans contestation possible, de sa responsabilité »153. En effet, « il n'est pas certain que le concept de réversibilité ne s'applique pas un jour. Confier à une décharge ses déchets d'amiante non traités, c'est prendre le risque que dix, vingt ou trente ans plus tard, ils ne soient plus considérés comme des déchets ultimes, et que l'entreprise se voie priée de procéder à leur traitement ».

La mission d'information recommande donc que la recherche, dans le domaine du traitement des déchets amiantés, soit soutenue. Les pouvoirs publics doivent encourager l'innovation dans ce domaine. L'exemple de la société Inertam-Europlasma est, à cet égard significatif. Les auditions que nous avons menées ont montré que cette société a parfois manqué de soutien, notamment de la part du ministère de l'écologie et du développement durable. M. Didier Pineau, président-directeur général d'Europlasma, a ainsi déclaré154 que la société « a eu des subventions de la région Aquitaine. C'est la seule région européenne qui vitrifie ses déchets, qu'il s'agisse des cendres d'incinération ou de l'amiante. La DRIRE d'Aquitaine connaît très bien notre technologie. Mais à Paris, au ministère de l'environnement, nous sommes perçus comme des empêcheurs de mettre en décharge en rond ».

La mission a été informée des succès rencontrés au cours des derniers mois par Inertam : à l'automne dernier, cette société a réalisé une levée de fonds de plus de 25 millions d'euros et envisage la création d'une nouvelle unité de production, en France ou à l'étranger. Bien entendu, l'implantation de ce futur centre d'inertage en France a les faveurs de la mission, puisqu'il réduirait en partie le déséquilibre géographique actuel. De même, Inertam a obtenu de la préfecture des Landes, l'autorisation de réutiliser le vitrifiat produit à l'issue du processus d'inertage dans des ouvrages publics tels que les routes. Ce recyclage s'était jusqu'à présent heurté à des difficultés liées aux risques environnementaux d'une telle réutilisation.

Cet exemple montre qu'il peut être intéressant d'accompagner les efforts de recherche et de développement dans le domaine des déchets amiantés. Si des investisseurs privés peuvent y trouver leur compte155, il en va de même pour les pouvoirs publics car cela peut être l'occasion de voir apparaître, à terme, de nouvelles filières de traitement, moins onéreuses et encore plus protectrices pour l'environnement.

Proposition : Encourager la recherche et le développement dans le domaine des déchets amiantés, notamment pour rendre plus accessible la vitrification et demander aux pouvoirs publics qu'ils facilitent l'installation en France d'un deuxième centre d'inertage.

d) Des élus locaux insuffisamment informés

Les travaux de la mission ont montré que les élus locaux sont rarement correctement informés des enjeux liés au traitement des déchets amiantés. Le ministère de l'écologie a cependant indiqué que la circulaire du 22 février 2005 relative aux conditions d'élimination des déchets d'amiante lié et prise conjointement avec le ministère délégué au logement et à la ville, a été envoyée à tous les préfets, lesquels ont été invités à faire une large communication de cette circulaire dans leur département. Par ailleurs, l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) a publié, dans sa lettre mensuelle d'octobre 2005, un dossier sur les conditions d'élimination des déchets d'amiante lié, reprenant les points principaux de la circulaire précitée.

La mission d'information tient cependant à rappeler que la compatibilité de cette circulaire avec le droit communautaire n'est pas assurée et qu'il lui paraît étrange de se prévaloir d'un texte qui est sur le point de faire l'objet d'une procédure contentieuse à l'initiative de la Commission européenne. En tout état de cause, l'enquête menée par la mission auprès de plus de 200 collectivités locales a montré qu'il existe un réel déficit d'information de celles-ci, en particulier les plus petites d'entre elles, quant à la question du devenir des déchets issus des travaux de désamiantage opérés sur leurs bâtiments.

Proposition : Sensibiliser les élus locaux au problème de la gestion des déchets amiantés, en particulier par le biais de leurs associations.

e) Des maîtres d'ouvrage et des maîtres d'œuvre à sensibiliser

Enfin, le problème des déchets doit être mieux pris en compte par le client. Les auditions de la mission ont montré que, bien souvent, le traitement des déchets - qui représente en moyenne 3 % d'un budget de désamiantage156 - est davantage perçu comme un surcoût gênant que comme une opération nécessaire et sensible. Plusieurs solutions ont été suggérées à la mission comme celle d'imposer directement la prise en charge des déchets par le maître d'ouvrage avec, éventuellement, l'assistance opérationnelle de l'entreprise de désamiantage ou d'instaurer des aides financières à leur élimination dans de bonnes conditions. Ces propositions constituent des pistes de réflexion intéressantes qu'il convient d'examiner.

L'attitude des pouvoirs publics lors de la passation de marchés publics a également été parfois critiquée. Ainsi, le cas a été cité d'un organisme d'État qui avait attribué un marché dans lequel la quantité de déchets d'amiante à diriger vers l'inertage avait été sous-estimée à hauteur de 80 tonnes. Toutefois, les auditions ont montré que les grandes administrations et entreprises publiques ont pleinement intégré la problématique des déchets dans leurs opérations de désamiantage. Elles n'hésitent pas à recourir à l'inertage même si, comme a pu le déclarer la RATP, elles privilégient souvent le prix157.

Surtout, la mission a eu l'occasion de constater que - faute d'obligation réglementaire sur ce point - les plans de retrait rédigés par les entreprises de désamiantage ne mentionnent pas le sort des déchets. Pourtant, le décret n° 96-98 relatif à la protection des travailleurs contre les risques liés à l'inhalation de poussières d'amiante, qui prévoit ces plans, est très strict. Ils doivent indiquer la nature et la durée probable des travaux, le lieu où ces derniers seront effectués, les méthodes mises en oeuvre lorsque les travaux impliquent la manipulation d'amiante ou de produits amiantés, les caractéristiques des équipements de protection et, enfin, la fréquence et les modalités des contrôles effectués sur le chantier. Par ailleurs, les plans de retrait sont soumis à l'avis du médecin du travail, du comité d'hygiène et de sécurité (ou, à défaut, des délégués du personnel) et transmis à l'inspecteur du travail et aux agents des services de prévention de la sécurité sociale. Il serait donc logique que cette réglementation, très rigoureuse, s'étende au traitement des déchets. Cette mesure permettrait d'organiser un suivi efficace des déchets par l'utilisation d'un « bordereau de suivi des déchets amiantés » jusqu'à l'installation finale de traitement.

Proposition : Compléter la réglementation pour rendre obligatoire la mention du sort des déchets dans les plans de retrait préalables aux travaux de désamiantage.

G.- L'AMIANTE À L'ÉTAT NATUREL DANS L'ENVIRONNEMENT : LE CAS DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE

La nocivité de la fibre d'amiante n'est pas le fait des seules activités humaines. Les gisements d'amiante sont présents à l'état naturel dans de nombreuses régions du monde, et si les activités d'extraction de la roche ont évidemment suscité des pollutions importantes et dangereuses - comme à Canari en Haute-Corse, ou dans les mines québécoises d'Asbestos ou de Thetford Mines - les sites amiantifères peuvent également se révéler dangereux sans aucune manipulation géologique. Tel est le problème particulier auquel est confrontée, par exemple, la France sur l'île de la Nouvelle-Calédonie.

Dans son rapport publié en octobre 2005158, la mission d'information du Sénat a consacré un chapitre très documenté aux problèmes posés par les gisements amiantifères de Haute-Corse, en particulier le suivi du traitement du site de Canari qu'elle a visité. La mission de l'Assemblée nationale partage ses analyses et conclusions, notamment les mesures de prudence dont doivent faire preuve les professionnels du bâtiment vis-à-vis des poussières des chantiers et des déblais, dans les zones que le BRGM159 a repérées comme amiantifères.

La mission du Sénat a également décrit la situation problématique et spécifique de la Nouvelle-Calédonie et les travaux de notre mission permettent aujourd'hui de compléter sur certains points l'étude menée par le Sénat.

De nombreux gisements amiantifères sont présents dans le sous-sol de la Nouvelle-Calédonie. Deux types de fibres ont été retrouvées dans l'île : du chrysotile (variété de serpentine), et de la trémolite (variété d'amphibole). La présence de ces fibres à l'état naturel a déjà provoqué l'apparition de maladies typiques de l'amiante, et le problème est ici posé sous un angle environnemental. En effet, il n'y a pas eu en Nouvelle-Calédonie d'industrie de production, de transformation, ni même d'utilisation de l'amiante en tant que tel.

Trois problèmes ont été évoqués devant la mission par l'ANDEVA160, qui ont été confirmés par un échange avec M. André Fabre, géologue et membre de l'association des victimes de l'amiante de Nouvelle-Calédonie.

Premièrement, la prise en charge des victimes néo-calédoniennes de l'amiante pose problème. En effet, des incertitudes pèsent sur l'applicabilité du système du FIVA à ces victimes, étant donné le régime juridique particulier lié au statut d'autonomie du territoire néo-calédonien. Cette question est traitée dans la partie consacrée à la prise en charge des victimes161.

Deuxièmement, l'amiante a été utilisé de longue date par les habitants mélanésiens pour isoler les constructions de l'habitat local, au moyen d'un enduit artisanal appelé «  », contenant une forte proportion de fibres de trémolite. La pollution importante qui résulte de ces constructions a été relevée dès 1994 par des chercheurs de l'INSERM. Elle a fait l'objet d'une campagne importante de reconstruction de l'habitat mélanésien, dans le but d'éradiquer la trémolite des logements. Ce programme, auquel 17 millions d'euros ont été consacrés, s'est achevé à la fin de l'année 2005. Il a suscité de la part de M. Fabre une appréciation mitigée. Il semblerait que le programme soit un succès incontestable sur le plan de l'habitat lui-même et de la pollution liée au « Pö ». En revanche, M. Fabre a critiqué le fait que le programme se soit limité aux constructions. En effet, hormis le problème de l'habitat, les mesures effectuées en 1994 par l'INSERM faisaient état d'un taux de poussières d'amiante sur les pistes proche des 2 fibres/ml d'air. Cette source de pollution semble toujours d'actualité.

Enfin, la question du rôle joué par l'industrie du nickel a été évoquée devant la mission, mais elle reste pour l'heure sans réponse. En effet, nickel et amiante sont étroitement liés au plan géologique, car les serpentines proviennent de l'altération de la roche mère du nickel : la péridotite. La présence conjuguée sur le sol néo-calédonien d'importants gisements amiantifères et de 30 % de la réserve mondiale en nickel ne doit donc rien au hasard. À l'instar de M. André Fabre, certaines personnes s'interrogent sur la pollution à l'amiante qui pourrait être générée accidentellement par l'activité de production de nickel dans l'île, et sur ses conséquences notamment sur la santé des travailleurs. Le constat est cependant difficile à établir sans une véritable analyse métrologique de l'île. Selon les informations publiées par la mission du Sénat, le ministère de l'Outre-mer aurait engagé 15 000 euros pour diligenter une expertise de l'Institut Pasteur et du BRGM en ce sens.

Une telle expertise ne semble pas suffisante, notamment en comparaison avec les expertises menées en Haute-Corse pour évaluer la pollution issue des gisements amiantifères. Aucun argument ne justifie que la situation néo-calédonienne ne fasse pas l'objet d'une attention similaire des pouvoirs publics. Les incertitudes pesant sur la pollution en fibres d'amiante dans l'ensemble de l'île - tant sur les pistes empoussiérées qu'à proximité des mines de nickel - appellent une expertise de grande ampleur que les moyens dégagés par le seul ministère de l'Outre-mer ne suffiront pas à mener. Cette expertise est particulièrement importante pour la Nouvelle-Calédonie, compte tenu de l'enjeu capital que représente la production de nickel162 pour les populations.

Pour la mission, il ne serait pas acceptable que le schéma bien connu consistant à occulter les risques pour satisfaire les besoins économiques de tous se reproduise aujourd'hui, alors qu'une expertise précise pourrait conduire à des mesures de prévention simples garantissant à la fois le maintien de l'activité et la santé des travailleurs et des populations. C'est une des principales leçons que le présent rapport entend d'ailleurs tirer de l'histoire de l'amiante163 : que cela ne se reproduise pas.

Proposition : Engager une expertise environnementale et métrologique de grande ampleur sur la pollution aux fibres d'amiante en Nouvelle-Calédonie, pour mettre en place, le cas échéant, des mesures de protection appropriées.

II.- LA FRANCE DOIT AGIR AU NIVEAU INTERNATIONAL POUR QUE CESSENT LA PRODUCTION, LA TRANSFORMATION ET LE COMMERCE DE L'AMIANTE DANS LE MONDE

A.- L'AMIANTE EN EUROPE : UN PRODUIT INTERDIT

1.- La difficile interdiction de toutes les formes d'amiante en Europe

a) Les mesures nationales d'interdiction

Avant d'aborder la législation communautaire qui interdit, depuis le 1er janvier 2005, la mise sur le marché et l'emploi de tous les types de fibres d'amiante, la mission d'information a souhaité connaître l'attitude de nos partenaires européens dans les années précédant cette interdiction. En effet, cette comparaison peut permettre de mieux appréhender les questions soulevées par l'amiante dans notre propre pays. Que s'est il passé ailleurs ? Comment nos voisins ont-ils procédé ? Quand ont-ils agi ?

Pour répondre à ces interrogations, le Président et le Rapporteur de la mission ont demandé au ministère des affaires étrangères une étude sollicitant nos postes diplomatiques dans tous les États-membres de l'Union européenne. Ce travail a été réalisé au mois de novembre 2005 par le biais de contributions de nos missions économiques dans dix-huit pays européens164 qui ont été collectées par la Direction générale du trésor et de la politique économique. Ces nombreuses et très intéressantes données ont pu être recoupées avec celles fournies par le réseau international Ban Asbestos et M. Alain Destexhe, sénateur fédéral de Belgique, au cours d'un entretien avec les membres de la mission, le 2 décembre dernier, à Bruxelles.

Deux constats doivent être faits. D'une part, les interdictions nationales ne sont pas toutes intervenues au même moment, certains pays s'avérant plus réactifs que les autres face aux dangers de l'amiante. D'autre part, ces interdictions se sont bien souvent heurtées à des obstacles qui ont pu en limiter la portée, voire retarder la mise en œuvre.

  La lente et progressive diffusion de l'interdiction :

Il n'est pas évident de déterminer avec précision la date à laquelle un pays a interdit l'amiante. Tout d'abord, dans chaque Etat, les mesures prises ont été très étalées dans le temps : l'emploi des fibres les plus dangereuses a toujours été prohibé en premier et l'interdiction du chrysotile n'est, en général, intervenue qu'ultérieurement pour parachever le processus d'interdiction. Ensuite, il ressort de l'étude fournie à la mission que tous les dispositifs nationaux ont systématiquement prévu des dérogations. Par exemple, en Allemagne, où la production de toutes les formes d'amiante a été interdite à compter du 1er janvier 1991 et leur utilisation à partir du 1er janvier 1992, plusieurs produits comportant de l'amiante ont bénéficié d'un délai supplémentaire jusqu'au 31 décembre 1993 pour leur production et jusqu'au 31 décembre 1994 pour leur utilisation, voire jusqu'à la fin 2010 pour les diaphragmes utilisés pour l'électrolyse alcaline au chlore. Malgré cette difficulté méthodologique, la mission a considéré que les décisions nationales concernant le chrysotile, puisqu'elles viennent clore le processus d'interdiction propre à chaque pays, peuvent servir de repère pour déterminer la date d'interdiction.

Sur cette base, on distingue trois groupes d'États parmi les vingt-cinq membres de l'Union européenne :

Les pays scandinaves, précurseurs. Un premier groupe, essentiellement les pays nordiques, a réagi dès les années 80. Deux pays n'ayant pas adhéré à l'Union européenne, l'Islande et la Norvège, ont interdit toutes les formes d'amiante dès 1983 et 1984 (avec quelques exceptions revues dans les années 90). Parmi les États-membres, le Danemark a décidé, dès 1986, de prononcer l'interdiction de produire, d'utiliser et de travailler l'amiante ou tout produit contenant de l'amiante. Ce pays avait déjà été précurseur puisqu'il avait, en 1972, proscrit l'amiante en tant que matériel isolant. La Suède, elle aussi, a très tôt pris conscience de la nécessité d'agir puisque la première réglementation relative à l'utilisation de l'amiante y remonte à 1964. Elle avait pour but de réduire la poussière générée et à remplacer l'amiante par d'autres substances lorsque cela était possible.

L'Europe continentale où s'est produite la vague d'interdiction des années 90. Après l'Europe du Nord, une « vague » d'interdiction atteint plusieurs pays de l'Union européenne au cours des années 90 : l'Autriche (1990), les Pays-Bas (1992), l'Italie (1992), l'Allemagne (1992), la France (1996), la Belgique (1998). Le Royaume-Uni et l'Irlande font de même en 1999 et en 2000. Comme indiqué précédemment, ces interdictions suivaient d'autres mesures préalables et venaient, en fait, clore un processus plus long. Le Royaume-Uni, par exemple, avait interdit l'amosite et la crocidolite dès 1985. Toutefois, ces décisions ont parfois été assorties, comme cela a été souligné, de dérogations temporaires. Ainsi, aux Pays-Bas, l'application professionnelle et la commercialisation de tous types d'amiante ont été prohibées à partir du 1er juillet 1993 mais il a fallu attendre 1998 pour que soit supprimée la possibilité d'employer de l'amiante à des fins d'entretien ou de réparation de matériaux contenant eux-mêmes de l'amiante et présents dans des bâtiments.

L'Europe du Sud et les nouveaux États-membres de l'Union qui ont connu un grand retard. La « vague » d'interdiction n'atteint que tardivement l'Europe du Sud, en tout cas après que le législateur communautaire ait adopté, en 1999, la directive n° 1999/77/CE du 26 mars 1999 qui prohibe, au sein de l'Union européenne, la mise sur le marché et l'emploi des fibres d'amiante chrysotile et de l'ensemble des produits qui en contiennent. En Espagne, l'interdiction intervient en 2002. Au Portugal, à Malte, à Chypre et en Grèce, elle n'a lieu qu'en 2005, à l'expiration du délai de transposition de la directive n° 1999/77/CE. Le cas de cette dernière est d'ailleurs intéressant : alors que peu de pays européens ont été de grands producteurs d'amiante, en 1995, la Grèce en était le 7ème producteur dans le monde avec une production d'environ 100 000 tonnes par an. L'exploitation de la principale mine de chrysolite, à Kozani, n'a commencé qu'en 1981 et a produit, jusqu'en 2000, 905 388 tonnes d'amiante. La majeure partie (97 %) de cette production était destinée à l'exportation et le solde était destiné aux quatre usines grecques fabriquant des produits d'amiante-ciment. Ce n'est qu'en mars 2000 que l'extraction et l'exploitation de la mine ont cessé définitivement.

S'agissant de l'Europe centrale et orientale, la directive de 1999 a, elle aussi, permis d'imposer la mise « hors-la-loi » de l'amiante dans ces États. La question est d'autant plus sensible que bon nombre d'entre eux ont longtemps été des débouchés obligés de la production des mines kazakhs et russes, à l'époque où l'Union soviétique dominait la région. En Lettonie, par exemple, le chrysotile, a été particulièrement utilisé à partir de 1940. Aujourd'hui, compte tenu de l'utilisation très fréquente de ce produit, le volume des matériaux contenant de l'amiante y est évalué à 2,24 millions de tonnes et le stock d'amiante pur à 235 000 tonnes. En Lituanie, pays qui n'a jamais été producteur, l'étude fournie à la mission indique que les importations ont été relativement significatives jusqu'en 2001. En Pologne, le programme gouvernemental d'élimination de l'amiante estime qu'il y a, dans ce pays, 15,5 millions de tonnes de produits contenant de l'amiante et que ce produit est présent dans plus d'un million et demi de bâtiments soit 24 % des constructions polonaises. On estime qu'environ 6,65 millions de tonnes de déchets amiantés seront produits, d'ici 2014, dans ce pays.

Bien entendu, cette répartition des États comporte des exceptions qui montrent une diffusion de l'interdiction « en tâche d'huile » à partir de la Scandinavie. La Finlande, par exemple, sans doute parce qu'elle a été un pays producteur, n'a interdit l'amiante qu'en 1992, bien plus tard que ses voisins nordiques. À l'inverse, il faut souligner que tous les pays d'Europe centrale et orientale ayant adhéré à l'Union en 2004 n'ont pas attendu le dernier moment pour prendre des mesures d'interdiction. En Pologne, par exemple, le premier texte portant sur l'amiante - quoique de portée très limitée - date de 1981. Après plusieurs années de silence du législateur, protégeant de fait les fabricants de panneaux en amiante-ciment, le changement de régime politique a conduit à la diffusion d'analyses démontrant l'effet cancérigène de l'amiante et celles-ci ont contraint les autorités polonaises à légiférer à nouveau. Après un arrêté ministériel de 1994 posant plusieurs interdictions, une loi, votée le 19 juin 1997 est venue interdire, par étapes successives, la production, l'importation et l'utilisation des produits contenant de l'amiante.

En dépit de ces cas particuliers, on peut dire que l'Europe du Nord a clairement initié cette « vague » d'interdiction. Le reste du continent a, peu à peu, adopté des décisions similaires et, à cet égard, la France ne se démarque pas excessivement de ses voisins. Elle a même agi avant certains d'entre eux, comme la Belgique ou le Royaume-Uni et a joué un rôle important dans l'adoption d'une mesure d'interdiction générale au niveau communautaire. Par ailleurs, ce processus d'interdiction, quelque peu hétérogène en ce qu'il s'est étendu sur deux décennies, s'est heurté, dans la plupart des pays, à de nombreuses difficultés.

  Des interdictions nationales contestées :

La mission d'information a relevé que très peu de nos partenaires européens ont réussi à interdire l'amiante sans se heurter à certains obstacles ou susciter de vives polémiques. C'est pourtant le cas du Luxembourg où l'utilisation de l'amiante n'a pas semblé constituer un sujet de préoccupation prioritaire : selon les responsables interrogés dans le cadre de l'étude fournie à la mission, son impact n'a jamais causé de préjudice majeur au sein de la population. Ailleurs, plusieurs difficultés ont, au contraire, pu être constatées.

Le lobbying des industriels n'a pas été l'apanage de la France. Au-delà du cas d'Eternit, qui sera examiné plus loin, les entreprises qui participaient à l'extraction ou employaient de l'amiante dans leur production ont parfois cherché à freiner le processus d'interdiction de ce matériau. Par exemple, en Suède, les industriels du secteur ont tenté, au cours des années 70, de faire admettre qu'il n'était pas possible de remplacer l'amiante mais ce discours a été abandonné au fur et à mesure qu'étaient démontrées les possibilités de substitution.

Au nom de la protection de l'emploi, les syndicats ont également été un obstacle à une interdiction rapide de l'amiante dans certains pays. Cela fut le cas dans des États comme la France, l'Espagne ou la Grèce, mais aussi aux Pays-Bas où, lors de l'interdiction officielle de l'application professionnelle et la commercialisation de tous types d'amiante, en 1993, le syndicat des salariés FNV a tenté, en vain, de prolonger les processus de fabrication d'amiante en cours. Cependant, l'attitude des syndicats fut parfois diamétralement opposée comme en Italie où l'objectif d'interdiction de l'extraction et de l'utilisation de l'amiante a fait l'objet de nombreuses revendications syndicales, dès les années 70.

Paradoxalement, chez certains membres de l'Union européenne, l'opposition à la réglementation a pu être le fait de la population elle-même. Ainsi, en Lettonie, un règlement édicté en avril 2001 imposait le retrait, à l'échéance 2010, de l'amiante dans tous les bâtiments mis en exploitation avant 2001, aux frais des propriétaires. Face à la pression publique et à la vive polémique causée par cette disposition, l'obligation a été annulée en août 2005 pas les autorités lettonnes.

b) La prudence des institutions communautaires

Progressif et sur certains points dérogatoire, le processus communautaire d'interdiction de l'amiante ressemble à ceux des États-membres.

Dans le domaine de la vie professionnelle, la nécessaire protection des travailleurs contre les dangers de l'amiante a été prise en compte par la Communauté économique européenne en 1983, avec la directive 83/477/CEE du Conseil du 19 septembre 1983. Outre l'interdiction du flocage, ce texte imposait, entre autres, des valeurs-limites d'exposition et un système de notification aux autorités publiques en cas d'exposition des travailleurs. Comme il sera précisé plus loin, la directive 2003/18/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 mars 2003 est venue renforcer ce dispositif en élargissant les mesures de précaution obligatoires et en réduisant les possibilités de contact avec l'amiante.

S'agissant de la commercialisation et de l'utilisation de l'amiante ou de produits amiantés, la directive servant de base à la règlementation dans ce domaine est la directive 76/769/CEE du 27 juillet 1976 destinée à rapprocher les législations des États-membres « relatives à la mise sur le marché et à l'emploi de certaines substances dangereuses ». Ce sont, en fait, les adaptations successives de ce texte au « progrès technique », elles-mêmes intervenues par voie de directive, qui ont progressivement pris en compte le risque lié à l'amiante. Ainsi, le crocidolite (amiante bleu) et les amiantes amphiboles ont respectivement été interdits en 1983 et 1991 par la directive 83/478/CEE du Conseil du 19 septembre 1983 et la directive 91/659/CEE de la Commission du 3 décembre 1991. De même, la directive 85/610/CEE du Conseil du 20 décembre 1985, prise elle aussi dans le cadre de la directive de 1976, a spécifié que les fibres d'amiante ne pouvaient plus être mises sur le marché ni utilisées dans les jouets et pour divers autres produits comme les articles pour fumeurs, les peintures...

Cependant, au milieu des années 90, alors que la question d'interdire toutes les formes d'amiante se posait dans de nombreux États et avait donné lieu à plusieurs décisions en ce sens, la Communauté européenne n'avait toujours pas agi. Selon M. Laurent Vogel165 de la CES166, la décision française prise en 1996 a joué un rôle moteur dans le processus conduisant à l'interdiction communautaire. En effet, pendant longtemps, la Commission européenne a paru ne pas vouloir froisser certains États en adoptant des positions prudentes et en semblant attendre qu'une majorité nette se dessine en faveur de l'interdiction. Par exemple, dans une communication du 5 septembre 1996 concernant l'application de la directive du 19 septembre 1983 sur la protection des travailleurs contre les risques liés à l'amiante, la Commission indiquait qu'elle avait organisé deux réunions avec les représentants des États-membres, en 1993 et 1994, au cours de laquelle la question d'une éventuelle interdiction communautaire avait été posée. Les États ne s'étant pas mis d'accord sur une telle mesure, elle n'envisageait aucun changement avant la fin du siècle. Il est, par ailleurs, significatif que la Commission ait intenté un recours contre l'Italie, en 1994, lorsque celle-ci a interdit l'amiante. Ce recours était fondé sur l'argument, purement formel167, de l'absence de notification du projet de loi dans le cadre de la procédure d'information sur les normes et réglementations techniques, mais, dans le contexte politique de l'époque, cette action devant la CJCE168 constituait un appui indirect au lobby pro-amiante, lequel avait mené une campagne très active contre l'interdiction italienne.

La décision française a donc permis de lever les blocages en donnant un signal fort en faveur de l'interdiction totale de l'amiante qui a permis l'adoption de la directive 1999/77/CE. D'ailleurs, le type d'instrument juridique choisi par la Commission est, lui-même, révélateur du souci d'aller vite, puisque ce texte est une directive « de la Commission » et non une directive du Conseil ou du Parlement, pour laquelle la procédure aurait été beaucoup plus longue. La « bataille » fut donc rapidement gagnée, en dépit de la résistance de certains États, en particulier ceux de l'Europe du Sud qui étaient encore loin d'avoir été touchés par la « vague » d'interdiction née quinze ans plus tôt.

2.- Une législation communautaire globalement satisfaisante malgré certaines lacunes

La législation communautaire relative à l'amiante concerne trois domaines : outre le sort des déchets amiantés examiné précédemment, elle vise la protection des travailleurs et interdit sa mise sur le marché.

a) La directive de 1999 sur l'interdiction de la mise sur le marché et de l'emploi de l'amiante et des produits en contenant

Cette interdiction résulte de la directive 1999/77/CE qui interdit « la mise sur le marché et l'emploi » de toutes les fibres d'amiante « et des produits auxquels elles ont été délibérément ajoutées », même si l'utilisation de ces derniers, lorsqu'ils étaient installés ou en service avant le 1er janvier 2005, est « autorisée jusqu'à leur élimination ou leur fin de vie utile » à moins que « pour des raisons de protection de la santé », les États n'en décident autrement.

Surtout, sont exemptés de l'interdiction « les diaphragmes des cellules d'électrolyse existantes » qui servent à la production du chlore et peuvent, dans certains cas, contenir des fibres de chrysotile. Il ressort des auditions menées par la mission que cette technique est désormais très peu utilisée et qu'il existe des procédés de substitution. En fait, cette dérogation a été demandée par l'Allemagne dont l'industrie nationale tenait fermement au maintien de cette technique. Cependant, la directive 1999/77/CE prévoit expressément que cette dérogation devra être réexaminée par la Commission avant le 1er janvier 2008, celle-ci devant se prononcer après avoir recueilli l'avis du Comité scientifique des risques sanitaires et environnementaux. Celui-ci devrait rendre ses conclusions vers la fin 2006 ou au début de l'année 2007. La mission d'information souhaite vivement que cette exception ne soit pas prolongée car les motifs de sécurité invoqués lors de la négociation de la directive paraissent beaucoup moins déterminants que les considérations financières qui ont pu la motiver.

Le Comité scientifique des risques sanitaires et environnementaux
(Comité SCHER)

Le Comité SCHER (« Scientific Committee on Health and Environment Risks ») a succédé, en 2004, au Comité scientifique de la toxicité, de l'écotoxicité et de l'environnement, créé sept ans plus tôt. Il fait partie d'un ensemble de trois comités chargés de fournir des avis scientifiques à la Commission dans leurs domaines respectifs. Ils interviennent soit en cas de consultation par la Commission, soit en attirant son attention sur un problème spécifique et leurs membres sont désignés sur la base de leurs compétences et de leur expérience et, dans le respect de ce critère, d' « une répartition géographique qui reflète la diversité des problèmes et approches scientifiques dans l'Union européenne ». Le Comité SCHER se compose de 18 membres nommés pour trois ans renouvelables au maximum trois fois consécutivement.

Proposition : Veiller au non renouvellement, en 2008, de la dérogation en faveur des « diaphragmes des cellules d'électrolyse existantes » servant à la production du chlore. Cette dérogation est contenue dans la directive 1999/77/CE qui interdit la mise sur le marché et l'emploi de toutes les fibres d'amiante et des produits en contenant.

Par ailleurs, la mission a interrogé la Commission européenne sur la mise en œuvre de la directive 1999/77/CE, dont le délai de transposition était le 1er janvier 2005. Responsable du suivi de ce texte, la Direction générale entreprises et industrie a indiqué que tous les États-membres ont pris les dispositions nécessaires et qu'aucun recours en manquement n'est pendant devant la CJCE. Toutefois, si les législations nationales ont toutes intégré les exigences de la directive, les autorités nationales rencontrent encore parfois des difficultés pour assurer leur respect, en particulier dans les nouveaux États-membres169. En tout état de cause, si un produit contenant de l'amiante est mis sur le marché, il peut se voir appliquer la procédure prévue par le système d'alerte rapide pour les produits à risque grave mise en place par l'Union européenne (Système RAPEX), pour coordonner et faciliter le retrait du marché des produits susceptibles de menacer la santé et la sécurité des consommateurs.

b) La directive de 2003 sur la protection des travailleurs face aux dangers de l'amiante

  Un dispositif adopté à l'unanimité

Celle-ci résulte de la directive du Parlement européen et du Conseil du 27 mars 2003 (directive 2003/18/CE) modifiant celle du Conseil du 19 septembre 1983 (directive 83/477/CEE). Dès la fin des années 90, dans la perspective d'une interdiction communautaire de l'utilisation de l'amiante chrysotile à partir de 2005, la Commission a considéré qu'il était nécessaire de perfectionner les mesures en vigueur. En effet, la prohibition de toutes les formes d'amiante ne signifiait pas, pour autant, la fin des problèmes. La Commission était consciente du risque encouru par les travailleurs opérant dans le secteur du désamiantage ou dans la maintenance de constructions amiantées. À l'invitation du Conseil des ministres170, et encouragée en ce sens par un avis du Comité économique et social de l'Union européenne171, elle a donc proposé un dispositif qui a été adopté à l'unanimité des États-membres.

Ce dernier, tout d'abord, abaisse la valeur-limite d'exposition professionnelle à 0,1 fibre/ml par rapport à une moyenne pondérée dans le temps sur 8 heures (auparavant, les normes allaient de 0,3 fibres/ml pour le crocidolite et les autres formes d'amiante à 0,6 fibres/ml pour le chrysotile). Ensuite, la directive 2003/18/CE prohibe l'exposition des travailleurs aux fibres d'amiante lors de l'extraction, la fabrication et la transformation de produits qui en contiennent, à l'exception des activités de désamiantage et de la mise en décharge des déchets qui en résultent. Le texte introduit, par ailleurs, l'obligation pour l'employeur de constater, avant la mise en œuvre d'un projet de désamiantage, la présence ou la présomption de la présence d'amiante dans les bâtiments et d'adopter les mesures de protection appropriées. Il prévoit également qu'avant de réaliser des travaux de démolition ou de désamiantage, les entreprises doivent fournir les preuves de leurs capacités dans ce domaine (ces preuves doivent être établies en conformité avec les législations nationales). Enfin, la directive entend mettre à jour les recommandations pratiques pour la surveillance clinique des travailleurs exposés, à la lumière des connaissances médicales les plus récentes, en vue d'un dépistage précoce des pathologies liées à l'amiante.

  Des lacunes et des oublis

Toutefois, le contenu de certaines dispositions de même que certains oublis sont regrettables.

- Les « expositions sporadiques »

En premier lieu, son article 1.3 assouplit les obligations de l'employeur en cas d'« expositions sporadiques » et de faible intensité sans dépassement de la valeur limite d'exposition. Il s'agit de certaines activités considérées à bas risques, comme de courtes activités d'entretien sur des matériaux non friables ou le prélèvement d'échantillons destiné à déceler la présence d'amiante. Dans ce cas, l'employeur peut être exempté des obligations systématiques de notification, d'enregistrement et d'évaluation préalable et régulière de la santé des travailleurs. Il ne s'agit pas d'une véritable dérogation mais de la simplification d'une procédure jugée trop bureaucratique. La Direction générale emploi et protection sociale a indiqué que lors de l'adoption du texte, tous les États ont considéré que le dispositif retenu constituait « un bon point d'équilibre entre les strictes mesures de protection nécessaires dans la matière et la simplification administrative des procédures sans une grande valeur ajoutée en termes de protection en cas d'expositions très faibles et sporadiques ne constituant pas un risque significatif ». Toutefois, si l'objectif de l'assouplissement est compréhensible, celui-ci peut se révéler dangereux a posteriori. En effet, les aléas d'une intervention peuvent rapidement transformer une exposition sporadique en une exposition prolongée. De même, rien n'assure que le non dépassement de la valeur limite d'exposition puisse être garanti ab initio. Cela illustre clairement le dilemme auquel doivent faire face les pouvoirs publics lorsqu'ils tentent de concilier santé publique et activité économique : une réglementation trop dense nuit à son efficacité mais l'assouplissement des normes n'est pas, pour autant, pleinement satisfaisant au regard des objectifs de protection sanitaire.

- La qualité des entreprises

En deuxième lieu, la directive n'impose pas que les travaux de démolition de bâtiments ou installations contenant de l'amiante ou que les travaux de désamiantage soient effectués par des entreprises agréées sur la base de critères adéquats comme la formation des travailleurs, les équipements de protection de qualité, l'expérience de ce type de chantier... Les dispositions de la directive sont trop vagues sur ce point et se situent en retrait par rapport à la Convention n° 162 de l'Organisation internationale du travail de 1986 qui prévoit que ces travaux ne doivent être entrepris que par des employeurs ou entrepreneurs reconnus par l'autorité compétente comme étant qualifiés pour exécuter de tels travaux et ayant été habilités à cet effet (article 17 de la Convention).

- Les travailleurs indépendants

Enfin, la directive 2003/18/CE ne s'applique qu'aux seuls travailleurs salariés et non aux travailleurs indépendants, alors que les risques sont tout aussi importants dans ce domaine. Un employeur voulant s'affranchir des précautions prévues par la directive pourra donc faire réaliser des travaux par un indépendant, sans avoir adopté les mesures prescrites. La Direction générale emploi et protection sociale a expliqué qu'il manquait une base juridique spécifique permettant d'étendre le champ d'application de la directive aux travailleurs indépendants. En effet, selon la Commission, l'article 137 du Traité CEE visé par la directive de 2003, n'autorise pas cette extension. Interrogé par la délégation de la mission d'information qui s'est rendue à Bruxelles, les 1er et 2 décembre 2005, M. Laurent Vogel, de la Confédération européenne des syndicats, a pourtant contesté cette interprétation restrictive en soulignant que certains textes comme la directive sur les chantiers mobiles172 visent expressément les travailleurs indépendants, alors qu'ils ont la même base juridique173. Il convient toutefois de noter que le Conseil a adopté, début 2003, une recommandation spécifiquement consacrée aux travailleurs indépendants174. Ce texte, entre autres dispositions, invite les États membres à prendre toute une série de mesures tenant compte des risques particuliers de certains secteurs et de la nature spécifique de la relation entre les entreprises contractantes et les travailleurs indépendants.

Proposition : Inclure, comme le souhaitent les organisations syndicales européennes, les travailleurs indépendants dans le champ de la directive 2003/18/CE sur la protection des travailleurs face aux dangers de l'amiante.

On rappellera que les États-membres de l'Union européenne ont jusqu'au 14 avril 2006 pour transposer la directive 2003/18/CE. Ce délai n'étant pas arrivé à échéance, aucune procédure d'infraction n'est en cours. En outre, en réponse à une question de la mission, la Commission a indiqué qu'elle n'a pas connaissance de difficultés particulières dans les dix nouveaux adhérents pour la mise en œuvre des dispositions de cette directive. S'agissant de la France, la réglementation, telle qu'elle résulte, notamment, du décret n° 96-98 du 7 février 1996, est plus protectrice que le dispositif de la directive 2003/18/CE et la question de sa transposition en droit interne ne devrait pas se poser.

* * *

En dépit des lacunes précédemment relevées, la législation communautaire relative à l'amiante et aux produits en contenant est, sur plusieurs points, pleinement satisfaisante.

D'une part, en étendant à l'ensemble du territoire de l'Union l'interdiction de produire et d'utiliser toutes les formes d'amiante, elle a obligé certains États à abandonner une attitude attentiste et figée. La mission d'information est convaincue que sans l'Europe, le chrysotile serait encore produit et en circulation dans certains pays et pas uniquement ceux ayant adhéré à l'Union européenne en 2004. Si la réaction des institutions communautaires peut, sous certains aspects, être jugée quelque peu tardive, il n'en demeure pas moins que l'intégration communautaire a pleinement démontré, ici, son utilité et la « valeur ajoutée » qu'elle apporte à tous les citoyens européens. De même, cette législation donne un signal fort à la communauté internationale, au sein de laquelle - la mission d'information aura l'occasion de le déplorer - très peu d'États ont adopté des normes comparables. Concrètement, il est désormais interdit de continuer à fabriquer, en Europe, des matériaux ou produits contenant de l'amiante qui seraient destinés à l'exportation et la mission ne peut que se féliciter du comportement très responsable de l'Union européenne dans ce domaine.

D'autre part, la mission d'information se félicite du lancement prochain d'une « campagne d'inspection amiante » dans l'ensemble des États-membres à l'initiative du Comité des hauts responsables de l'inspection du travail.

Le Comité des hauts responsables de l'inspection du travail

Fonctionnant, de manière informelle depuis 1982, le Comité des hauts responsables de l'inspection du travail a été officiellement créé par une décision de la commission européenne du 12 juillet 1995.

Ce comité est composé de représentants des services de l'inspection du travail des États-membres, à hauteur de deux membres par État. Leur mandat est de trois ans renouvelables.

S'agissant de ses missions, le Comité des hauts responsables de l'inspection du travail fournit des avis à la Commission, soit à la demande de celle-ci, soit de sa propre initiative, sur tout problème lié à l'application par les États-membres du droit communautaire en matière de santé et de sécurité sur le lieu de travail. Il arrête un programme triennal dans le cadre duquel les différentes activités à entreprendre sont définies chaque année en tenant compte de l'évaluation des actions de l'année précédente.

Dans la perspective de cette enquête, le Comité des hauts responsables de l'inspection du travail a mis au point des protocoles d'inspection spécifiques pour les différentes activités comportant un risque (maintenance, désamiantage, démolition...) et un guide de bonnes pratiques est en cours d'élaboration. Préparé à l'attention des travailleurs, des employeurs et des inspecteurs du travail, ce document sera diffusé dans vingt langues avant le démarrage de la campagne qui devrait commencer en septembre 2006 dans l'ensemble des États-membres. Les inspecteurs du travail disposeront des mêmes documents ; ils poseront les mêmes questions et vérifieront les mêmes aspects partout en Europe. La Direction générale emploi et protection sociale a, en outre, indiqué que la campagne tiendra compte de la filière d'évacuation des déchets amiantés afin, là aussi, d'œuvrer à la diminution des risques d'exposition.

c) Un éparpillement administratif du traitement communautaire de l'amiante

La mission s'est étonnée de l'approche qui semble parfois prévaloir au sein de la Commission européenne concernant les problèmes soulevés par l'amiante voire l'ensemble des risques professionnels.

Ainsi, la délégation de la mission qui s'est rendue à Bruxelles les 1er et 2 décembre 2005 a dû constater que le traitement du dossier de l'amiante était éparpillé entre quatre directions générales. Ses interlocuteurs l'ont assuré que les méthodes de travail de la « gardienne des traités » assurent une réelle collégialité et permettent d'apporter des réponses efficaces aux questions auxquelles elle doit faire face. Mais il semble que chaque service ait tendance à adopter une approche centrée sur son propre secteur sans faire preuve d'une réflexion plus générale, qu'impose pourtant, aujourd'hui encore, le problème de l'amiante175. Surtout, la mission a eu parfois le désagréable sentiment qu'aux yeux de certains, l'adoption de deux textes importants, en 1999 et 2003, ne faisait plus de l'amiante un sujet d'actualité et qu'il y avait, désormais, d'autres difficultés plus importantes à traiter.

Bien évidemment, la mission ne nie pas l'intérêt et l'urgence d'autres questions. Tel est le cas, par exemple, du système REACH qui a mobilisé d'importants moyens humains au cours des dernières années et dont on ne peut qu'accueillir favorablement l'adoption, en novembre et décembre dernier, par le Parlement européen et le Conseil des ministres. Pour autant, le dossier de l'amiante ne doit pas être négligé. Face aux risques encourus aujourd'hui par la population et les travailleurs, la mise en œuvre des normes existantes doit être une préoccupation constante. À ce titre, le prochain lancement de la « campagne d'inspection du travail » est une initiative qui dément, fort heureusement, le sentiment de certains que l'amiante serait une affaire réglée.

Proposition : Inviter les institutions communautaires à adopter une approche plus transversale des questions soulevées par l'amiante en Europe.

La réflexion doit également être engagée sur les lacunes de la législation actuelle. Par exemple, le droit communautaire n'impose pas des obligations de diagnostics semblables à celles en vigueur, en France, pour les bâtiments à usage public ou privé lors des transactions. La mission n'a pas manqué d'interroger ses interlocuteurs bruxellois sur les raisons de cet « oubli ». La plupart du temps, il lui a été répondu de s'adresser à une autre direction générale ou bien il lui a été expliqué que le principe de subsidiarité pouvait empêcher d'agir en ce sens176. La mission estime qu'une telle interprétation est restrictive et considère, au contraire, que face à un problème grave et commun à tous les États membres, une action plus poussée de l'Union européenne ne serait pas injustifiée.

Proposition : Créer, dans le droit communautaire, une obligation de repérage de l'amiante pour les bâtiments.

B.- L'AMIANTE DANS LE MONDE : DES TRANSFERTS MASSIFS DE RISQUES VERS LES PAYS EN VOIE DE DÉVELOPPEMENT

1.- L'amiante est encore utilisé dans de nombreux pays

a) Aucun instrument juridique n'interdit l'amiante au plan mondial

  Les conventions internationales et l'amiante :

Trois conventions internationales sont susceptibles de concerner le problème de l'amiante au niveau mondial :

- La Convention de Bâle (1989)

La « Convention de Bâle sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets dangereux et leur élimination » impose des restrictions aux mouvements internationaux de déchets dangereux. Ainsi, aux termes de cette convention, est prohibée l'exportation de déchets dangereux vers un État qui en a interdit l'importation sur son territoire ou bien qui n'a pas les moyens de les gérer « selon des méthodes écologiquement rationnelles ». L'exportation ne peut être autorisée, pour l'essentiel, que lorsque l'État d'exportation ne dispose pas des moyens d'éliminer les déchets ou lorsque l'État d'importation envisage de les recycler. Tout mouvement de déchets dangereux doit alors donner lieu à une procédure de notification et à l'établissement d'un document accompagnant les matières transportées depuis le lieu d'origine jusqu'au lieu d'élimination. La Convention de Bâle inclut l'« amiante (poussières et fibres) » dans son champ d'application. Par ailleurs, elle interdit tout mouvement de déchets dangereux des pays membres de l'OCDE vers des pays ne faisant pas partie de cette organisation.

Le suivi de la mise en œuvre du traité est assuré par un secrétariat, notamment chargé d'organiser les réunions d'une Conférence des parties et d'assurer une assistance technique. Dans ce cadre, le secrétariat de la Convention de Bâle a contribué à la réalisation de deux documents relatifs aux déchets amiantés : un « code de bonne pratique pour la gestion écologiquement rationnelle des déchets de matériaux de construction contenant de l'amiante dans la zone Caraïbes » (1999) et une étude sur la problématique de l'importation de déchets amiantés dans les véhicules d'occasion en Afrique de l'Ouest, en particulier au Bénin et au Sénégal (2004). Au sein de l'Union européenne, la Convention de Bâle a été mise en œuvre par le règlement (CEE) n° 259/93 du 1er février 1993, qui est l'application directe pour les États-membres.

- La Convention de Rotterdam (1998)

Adoptée en 1998 et entrée en vigueur en 2004, la « Convention sur la procédure de consentement préalable en connaissance de cause applicable à certains produits chimiques et pesticides dangereux qui font l'objet d'un commerce international » rend la « procédure d'information et de consentement préalable » (PIC) juridiquement contraignante. En vertu de cette procédure, les exportateurs faisant commerce de certains produits chimiques inscrits sur une liste spéciale sont tenus d'obtenir le consentement préalable - en « connaissance de cause » - de l'importateur avant de procéder à l'expédition.

Au moment de son entrée en vigueur, la Convention de Rotterdam concernait 27 produits chimiques. Très rapidement, des négociations ont débuté pour élargir cette liste, en particulier en y incluant 5 formes supplémentaires d'amiante dont le chrysotile qui représente 90 % de l'amiante commercialisé. Cependant le lobby de l'amiante, dirigé par le Canada, est parvenu à bloquer l'inclusion du chrysotile dans la liste des produits soumis à la Convention. L'opposition du Canada a reçu l'appui de la Russie, du Kazakhstan, du Zimbabwe, du Mexique, de la Chine et de l'Inde. Au contraire, une majorité d'États a appuyé l'inclusion du chrysotile dans la liste, en particulier les membres de l'Union européenne, l'Australie, les États-Unis, le Brésil, l'Argentine et le Chili. Il est intéressant de relever que la Tanzanie, l'Egypte, la Gambie, le Congo et la Guinée ont eux aussi émis le souhait que la procédure PIC s'applique au chrysotile en insistant sur le besoin urgent des pays en développement d'obtenir plus d'informations sur les dangers de l'amiante.

La Convention sur l'amiante de l'Organisation Internationale du Travail (1986)

La Convention n° 162 de l'OIT est le seul instrument international traitant spécifiquement de l'amiante. Elle a été adoptée le 24 juin 1986 et concerne la sécurité dans l'utilisation de l'amiante. Elle est entrée en vigueur en juin 1989 et a été ratifiée à ce jour par 27 États, dont 9 appartenant à l'Union européenne. La convention oblige les États parties à adopter des législations adéquates pour la prévention et le contrôle liés à l'exposition professionnelle à l'amiante. Elle interdit le flocage de l'amiante, ainsi que l'usage de la crocidolite. La convention limite également l'usage du chrysotile, et stipule que lorsque cela est nécessaire à la protection de la santé des travailleurs et techniquement possible, les États parties doivent adopter des normes visant à remplacer l'amiante par des produits de substitution inoffensifs et interdire partiellement ou totalement l'usage d'amiante ou de certains types de produits à base d'amiante dans certaines circonstances. C'est en se fondant sur ce texte que le Chili a, en 2001, décidé d'interdire à son tour l'usage de toutes les formes d'amiante sur son territoire.

L'amiante n'est donc pas absent du droit international. Cependant, les instruments de portée mondiale qui viennent d'être rappelés ne s'appliquent qu'à son utilisation ou à son élimination. En aucun cas ils ne visent sa mise « hors-la-loi ». Il n'est donc pas surprenant de constater qu'aujourd'hui encore, très peu d'États ont interdit toutes les formes d'amiante.

  Très peu d'États ont interdit l'amiante

Selon les informations fournies à la mission par le sénateur belge Alain Destexhe et les données recueillies sur le site internet de l'organisation non gouvernementale International Ban Asbestos Secretariat177, 37 États seulement ont, aujourd'hui, interdit la production et l'utilisation de toutes les formes d'amiante sur leur territoire. Outre les membres de l'Union européenne, ce sont l'Argentine, l'Australie, le Chili, le Gabon, le Honduras, l'Islande, le Koweït, la Norvège, l'Arabie Saoudite, les Seychelles, la Suisse et l'Uruguay.

À cette liste s'ajouteront prochainement la Roumanie et la Bulgarie, du fait de leur adhésion prochaine à l'Union européenne, mais aussi l'Afrique du Sud et le Japon, puisque ce dernier devrait avoir prononcé l'interdiction d'ici 2008. Par ailleurs, si certains États fédéraux ne l'ont pas fait, quelques unes de leurs entités fédérées ont, elles aussi, déclaré « hors-la-loi » toutes les formes d'amiante. C'est le cas, au Brésil, des États de Rio de Janeiro et du Rio Grande do Sul.

  Une interdiction prochaine aux États-unis ?

Le cas des États-Unis est particulier. À notre demande, la mission économique de notre ambassade à Washington a précisé l'état de la législation et de la gestion de l'amiante dans ce pays.

Il apparaît, tout d'abord, que les États-Unis n'ont pas encore totalement interdit ce produit. Une tentative a été faite en 1989 lorsque l'EPA (US Environmental Protection Agency) a adopté une réglementation prohibant l'utilisation de l'amiante à l'exception de quelques rares usages. Toutefois, cette réglementation a été annulée, en appel, par la « Fifth court of appeal » de la Nouvelle-Orléans. Par conséquent, il est encore possible d'employer de l'amiante aux États-Unis, en particulier sous la forme de plaques d'amiante-ciment, de dalles de revêtement de sols, de cartons, d'éléments de transmission ou de freinage mais aussi pour assurer l'étanchéité des toits ou le revêtement de tuyauteries.

Cependant, la consommation américaine a considérablement baissé au cours des trente dernières années. En 1973, année record, la consommation d'amiante s'est élevée à 719 000 tonnes. En 2000, elle n'était plus que de 15 000 tonnes et avait même atteint 2 880 tonnes en 2004. Désormais, et depuis 2003, il n'y a plus d'extraction d'amiante aux États-Unis : la totalité de l'amiante consommé est importée, quasi-exclusivement (98 %) du voisin canadien.

Pourquoi une telle désaffection en l'absence d'interdiction formelle ? Comme en Europe, des études scientifiques - et notamment celle du Professeur Irving Selikoff, en 1964, qui a eu un grand retentissement - ont révélé les dangers de l'amiante. Surtout, la peur des poursuites judiciaires a incité de nombreux utilisateurs à se tourner vers les produits de substitution. Sur ce point, les informations de notre mission économique à Washington sont très intéressantes :

« Depuis la fin des années 90, un nombre croissant de victimes de l'amiante ont attaqué devant les tribunaux des sociétés potentiellement responsables (par exemple, anciens employeurs). Des montants record d'indemnisation des victimes de l'amiante ont été atteints et plus d'une vingtaine de sociétés américaines ont fait faillite. Un nombre bien plus important de sociétés (notamment françaises) s'est vu sanctionné par les marchés boursiers. Actuellement, 85 % de l'industrie américaine (par le jeu des filiales détenues même momentanément) pourrait être concerné, peu ou prou, par des demandes d'indemnisations.

Bien qu'il n'existe pas de données centralisées sur le sujet, on estime le nombre de demandes d'indemnisations concernant l'amiante à environ 600 000 depuis la prise de conscience des dangers liés à l'amiante dans les années 70. La plupart concerne des montants modestes (entre 2 000 et 10  000 dollars), mais les coûts administratifs et légaux peuvent multiplier la facture pour les entreprises par dix. De plus, des jurys ont attribué des indemnisations record (jusqu'à 25 millions de dollars) et, dans certains cas, les plaignants n'ont même pas apporté la preuve d'une atteinte à la santé.

En réalité, près de 90 % des demandes d'indemnisations concernent des personnes qui ont été exposées à l'amiante mais qui ne présentent aucun signe malin (asbestose, cancer des poumons, mésothéliome). C'est ce type de demande qui est à l'origine de l'explosion récente des indemnisations, les cas de maladies déclarées n'ayant pas dépassé les prévisions depuis plus de 20 ans.

Récemment, la Cour Suprême a toutefois décidé de réagir en révisant un jugement d'un tribunal du comté de Kanawha, en Virginie occidentale. Ce dernier, connu pour sa bienveillance à l'égard des plaignants de l'amiante, avait accordé plusieurs millions de dollars à des plaignants exposés à l'amiante mais qui n'avaient développé consécutivement aucune maladie (Norfolk & Western v. Ayers).

Mais seule une réforme de la législation semble pouvoir éloigner durablement la menace de nouveaux procès. Les sociétés, mais aussi les malades de l'amiante, souhaiteraient donc que le législateur intervienne pour limiter les possibilités d'indemnisations aux « vraies » victimes (maladies déclarées) et non plus aux simples expositions à l'amiante. Ce faisant, plus de 80 % des demandes deviendraient irrecevables. Le débat entre fabricants, assureurs, avocats et syndicats dure depuis des années mais aucun compromis n'a encore pu être trouvé ».

Ce sont donc les conséquences financières de l'utilisation passée de l'amiante qui, aujourd'hui, conduisent, de facto, à un abandon progressif de ce matériau par l'industrie américaine.

Le Congrès des États-Unis a tenté de réagir à la « dérive » des contentieux, en essayant de mettre en place un fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante qui, administré au niveau fédéral, serait doté de près de 140 milliards de dollars financés principalement par les entreprises à l'origine de la contamination et par les compagnies d'assurances. Pour le moment, la discussion du projet semble enlisée car, au-delà des débats sur son montant et ses modalités de fonctionnement, il est évident que pour certains avocats, l'adoption d'un tel fonds pourrait signifier la disparition de contentieux très rémunérateurs...

La seconde crise de l'amiante que traverse actuellement les États-Unis pourrait très bien déboucher, à terme, sur une interdiction totale de ce minerai dans ce pays. Au cours de la législature actuelle, des parlementaires fédéraux se sont déjà engagés dans cette voie en déposant des propositions de loi visant à bannir l'amiante du territoire américain.

b) Le marché mondial de l'amiante

  Les pays producteurs

Le tableau suivant présente une estimation de la production mondiale d'amiante (en tonnes), répartie, entre les principaux pays producteurs, entre 1999 et 2003178.

Pays

1999

2000

2001

2002

2003

Russie

675,000

750,000

750,000

775,000

878,000

Kazakhstan

139,300

233,200

271,300

291,100

353,000

Chine

329,000

315,000

310,000

270,000

260,000

Canada

337,000

307,000

277,000

241,000

241,000

Brésil

188,386

209,332

132,695

194,732

195,000

Zimbabwe

115,000

152,000

136,327

168,000

130,000

Colombie

61,125

59,249

96,140

62,785

60,000

Inde

20,000

21,000

21,000

18,000

19,000

Japon

18,000

18,000

18,000

18,000

15,000

Egypte

1,000

2,000

2,000

2,000

2,000

Iran

2,000

2,000

2,000

1,500

1,500

Bulgarie

350

350

350

300

300

Argentine

259

254

210

178

170

Serbie et Mont.

361

563

194

372

--

Afrique du Sud

18,386

18,782

13,395

--

--

Swaziland

22,912

12,690

--

--

--

États-Unis

7,190

5,260

5,260

2,720

--

Total

1,940,000

2,110,000

2,040,000

2,050,000

2,150,000

La concentration des pays producteurs est frappante : six d'entre eux, à peine, contribuent à plus de 95 % de la production mondiale ! Il est logique de retrouver dans ce groupe deux anciennes républiques soviétiques et le Canada puisque la production mondiale d'amiante, tout au long du XXème siècle, provient pour plus des deux tiers de ces deux républiques179. Les positions se sont cependant inversées car, dans les années 60, le Canada assurait à lui seul la moitié de la production mondiale. La Chine est elle aussi devenue un important producteur du minerai, alors que les conditions de travail sur les sites d'extraction sont particulièrement dramatiques. Quant au Brésil et au Zimbabwe, ils sont légèrement en retrait par rapport au quatuor de tête. Néanmoins, leur situation est très différente. Au Brésil, l'interdiction de l'amiante est réclamée depuis plus de dix ans par les organisations syndicales mais le lobby des industriels est parvenu jusqu'à présent à empêcher toute prise de décision. Au Zimbabwe, la production se maintient à un niveau relativement stable en dépit d'un contexte politique chaotique, peu favorable à un débat sur l'interdiction.

  Les pays importateurs

Les méfaits mondiaux de l'amiante seraient moins dramatiques si la consommation de ce minerai restait cantonnée aux seuls pays producteurs. Malheureusement, l'amiante est une marchandise... presque comme les autres : aujourd'hui encore, elle fait l'objet d'un véritable commerce international. En 2003, la répartition du marché mondial des importations d'amiante se présentait ainsi180 :

Rang

Pays de destination

%

Rang

(suite)

Pays de destination

(suite)

%

(suite)

1

Japon

18.31

16

Turquie

1.73

2

Inde

13.19

17

Colombie

1.63

3

Thaïlande

8.21

18

Sri Lanka

1.23

4

Russie

6.27

19

Afrique du Sud

1.10

5

Iran

6.15

20

Roumanie

1.04

6

Mexique

5.34

21

États-Unis

0.94

7

Chine

3.62

22

Portugal

0.89

8

Indonésie

3.07

23

Cuba

0.87

9

Nigeria

3.01

24

Algérie

0.70

10

Corée du Sud

3.00

25

Equateur

0.49

11

Espagne

2.91

26

Egypte

0.47

12

E.A.U.

2.55

27

Argentine

0.46

13

Brésil

2.20

28

Taïwan

0.40

14

Vietnam

2.16

29

Philippines

0.39

15

Malaisie

2.06

30

Serbie et Montenegro

0.38

Alors que la consommation d'amiante a longtemps été fortement concentrée dans les pays industrialisés, ce n'est qu'au cours du dernier quart du XXème siècle que la donne s'est inversée. Désormais, et comme le prouvent ces données, les principaux importateurs, hormis le Japon, sont des pays en voie de développement, en particulier en Asie. Ce continent constitue aujourd'hui le marché privilégié par les industriels de l'amiante, alors qu'il y a à peine quinze ans, il n'atteignait même pas le quart de la consommation mondiale.

Rappelons que le Japon, seul pays développé, avec la Corée du Sud, parmi les dix premiers importateurs mondiaux, devrait bientôt sortir du tableau en raison de l'interdiction de l'amiante édictée par cet Etat à l'horizon de 2008. De même, la lecture de ce tableau vient confirmer l'urgence qu'il y avait à prohiber toutes les formes d'amiante au sein de l'Union européenne : l'Espagne et le Portugal figuraient aux 11ème et 22ème rangs mondiaux en 2003.

  Les pays exportateurs

S'agissant des pays exportateurs, on retrouve, en tête, les mêmes États que dans le tableau des pays importateurs avec, cependant, cette différence que le Canada représente, à lui seul, plus de 40 % des exportations dans le monde. Les dix premiers exportateurs mondiaux se présentaient comme suit en 2003181 :

Pays exportateurs

Rang

%

Canada

1

41.66

Russie

2

21.70

Zimbabwe

3

17.28

Brésil

4

7.54

Afrique du Sud

5

4.49

États-Unis

6

3.06

Grèce

7

2.49

Chine

8

0.82

Zambie

9

0.27

Sierra Leone

10

0.22

La première place du Canada s'explique par le fait que la consommation d'amiante est très réduite dans ce pays. En fait, plus de 95 % de la production canadienne est exportée et la mission a rapidement appris que ce pays fait, aujourd'hui encore, la promotion active d'un usage contrôlé de l'amiante. Cette situation, qui témoigne d'un écart étonnant entre une « doctrine » prônée pour les autres et la pratique intérieure du pays, justifiait que la mission s'informe plus avant sur l'approche canadienne de l'amiante.

2.- L'approche inquiétante du Canada et du Québec

La mission a officiellement émis le souhait d'entendre, à Paris, des représentants de l'ambassade du Canada et de la délégation générale du Québec pour obtenir des précisions sur les positions des deux gouvernements vis-à-vis de l'amiante. Dans ce but, un questionnaire a été adressé et la mission a même proposé d'organiser une visioconférence pour permettre un échange avec les personnalités compétentes outre-Atlantique.

Dans un premier temps, le Gouvernement fédéral, invoquant la dissolution de la Chambre des communes du Canada, le 29 novembre dernier et la tenue d'une campagne électorale jusqu'aux élections du 23 janvier 2006, n'a pas souhaité donner suite à l'invitation de la mission d'information. Dans un second temps, il a envoyé à la mission une note expliquant brièvement les fondements de la politique canadienne sur le chrysotile (annexe n° 4).

Le Gouvernement du Québec, quant à lui, a fait parvenir quelques documents généraux sur sa ligne officielle mais n'a pas non plus souhaité approfondir ses échanges avec les membres de la mission d'information.

a) L'amiante au Canada : un poids économique très faible...

C'est en 1876 qu'est découverte la présence de gisements d'amiante au Québec. Très vite, l'économie de zones jusqu'alors essentiellement agricoles est transformée et va faire de l'amiante le principal employeur de plusieurs régions de la province. Des gisements sont également mis en exploitation ailleurs au Canada et on estime que les mines du Québec, de Terre-Neuve, de Colombie-Britannique et du Yukon ont produit près de 1 million de tonnes de chrysotile entre 1900 et 2000182. Aujourd'hui, deux mines canadiennes sont encore en activité, à Asbestos183 et à Black Lake, au Québec. Elles travaillent en moyenne deux à trois mois par an, en été, quand le coût de l'électricité est au plus bas. La mine Jeffrey (à ciel ouvert) emploie encore 280 personnes et celle de Black Lake (extraction souterraine) environ 500. Elles génèrent également 1 000 emplois indirects. Les employés travaillent environ trois mois et peuvent ensuite bénéficier de l'assurance chômage le reste de l'année.

Dans les années 80, plus de 7 000 personnes travaillaient dans les mines d'amiante. En 1978, le Gouvernement du Québec a racheté les mines d'amiante de la province et a créé la Société nationale de l'amiante (SNA) dont le but était, entre autres, de rechercher, de développer et d'exploiter des gisements de ce minerai - y compris pour la mise sur le marché de la production - mais aussi de travailler sur de nouveaux usages ou procédés de transformation de l'amiante. L'ensemble des actifs de la SNA a été privatisé au cours des dernières années, de telle sorte que son rôle actuel, alors qu'elle ne compte plus que trois employés, se limite à assurer le suivi des transactions des ventes de ses filiales, à gérer le règlement des engagements contractés directement par la Société.

Comme l'indiquent ces quelques informations fournies par notre mission économique d'Ottawa, le poids de l'amiante est maintenant très réduit dans l'économie canadienne, même s'il est encore très important dans les deux régions encore concernées, zones sinistrées qui ont longtemps vécu de la seule exploitation du « magic mineral ».

b) ... mais un poids symbolique majeur

La mission a été surprise par la très forte dimension symbolique de l'amiante au Canada, en particulier au Québec. Des liens étroits unissent cette province au minerai. Outre son poids économique passé, l'amiante est un symbole fort de la culture québécoise. Par exemple, la zone où se sont longtemps concentrées les exploitations minières s'appelle officiellement « Région de l'Amiante ». De même, au cours de l'hiver 1949, Asbestos et Thetford Mines, les deux centres de cette région, furent les foyers d'un des plus sérieux conflits ouvriers d'après-guerre au Québec, une crise qui a duré quatre mois et demi et qui a eu des conséquences importantes sur les plans social, politique et religieux et qui est encore connue sous le nom de « grève de l'amiante ». Au-delà de ces aspects historiques et culturels, l'amiante est aussi un enjeu du débat sur l'avenir du Québec, entre souverainistes et fédéralistes : le camp qui, le premier, prendra position pour fermer les mines d'amiante se verra immédiatement accusé par le camp adverse de porter atteinte aux intérêts du Québec.

c) La promotion de l'usage sécuritaire de l'amiante

Les gouvernements du Canada et du Québec sont tous les deux partisans d'un usage sécuritaire et accru de l'amiante. S'agissant du Gouvernement fédéral, sa plus récente prise de position sur le sujet est consultable dans les réponses qu'il a apportées, le 17 octobre 2005, au 13ème rapport du Comité permanent des affaires étrangères et du commerce international de la Chambre des Communes184. On peut y lire que « le Principe d'utilisation sécuritaire est un des piliers de la politique sur les minéraux et les métaux du Canada » et que ce dernier « reconnaît la valeur du chrysotile en tant que produit industriel utile pouvant être utilisé de façon sécuritaire lorsqu'il est bien contrôlé. Par ailleurs, cette même position réfléchie du gouvernement à l'égard de cette substance s'étend à la réputation du Canada en tant qu'exportateur responsable de chrysotile ». Il en va de même au Québec où la ligne officielle du Gouvernement provincial et des organisations syndicales est axée sur un accroissement de l'utilisation de l'amiante chrysotile185 au motif que cette fibre, la seule produite au Québec, quand elle est correctement utilisée, est moins dangereuse et moins chère que les produits de substitution186 .

Un organisme, l'« Institut du Chrysotile », financé à parts égales par l'industrie et les gouvernements du Canada et du Québec, assure la promotion de ce minerai, en particulier au niveau international. Pour l'année 2004-2005, il a mené une quinzaine de missions dans dix pays et accueilli plusieurs délégations pour les informer sur l'utilisation sécuritaire du chrysotile. Les 23 et 24 mai 2006, cet institut organisera, à Montréal, une conférence internationale sur « les recherches récentes, les données solides et la réalité actuelle sur le chrysotile ». L'annonce de cette manifestation, sur le site internet www.chrysotile.com, précise qu'« avec les techniques industrielles d'aujourd'hui, l'usage du chrysotile dans des produits à haute densité ne représente pas de risque significatif pour la santé humaine. Cette fibre rend des services considérables dans les pays émergents, notamment dans la construction d'infrastructures sanitaires et dans la rénovation ».

Bien évidemment, l'attitude de l'Union européenne est inadmissible pour les pouvoirs publics et les industriels québécois. L'interdiction prononcée par la France en 1996 a, d'ailleurs, été très mal vécue et a conduit au dépôt d'une plainte devant l'OMC, laquelle, en 2001, a donné raison à l'Union européenne, qui représentait les intérêts de notre pays.

L'Union européenne et le Canada devant l'OMC

Après la décision prise par la France, en 1996, d'interdire toutes les formes d'amiante, le Canada a introduit une plainte auprès des instances juridictionnelles de l'OMC au motif que le décret d'interdiction contrevenait à un certain nombre d'accords commerciaux internationaux.

Le 18 septembre 2000, un jugement de l'organe de règlement des différends de l'OMC déboute le Canada sur la base de l'inapplicabilité, au cas d'espèce des différentes conventions visées par la plainte.

Le 12 mars 2001, l'organe d'appel se prononce également en faveur de la l'Union européenne. Il estime, en effet, que les conventions s'appliquent mais que l'amiante ne peut être comparé aux produits de substitution en raison du danger qu'il représente pour la santé. Selon l'organe d'appel, la mesure prise par la France est donc en accord avec les stipulations du GATT. Il est même allé plus loin en estimant qu'une telle mesure peut être considérée comme « nécessaire à la protection de la santé et de la vie des personnes ».

Cette décision a été interprétée par certains, et notamment par l'Union Européenne, comme une reconnaissance du principe de précaution qui commande que des mesures soient prises s'il ressort d'évaluations scientifiques objectives qu'il est raisonnable de craindre que les effets dangereux du produit ne soient pas compatibles avec le niveau de protection souhaité.

Aujourd'hui encore, l'argument principal avancé par le lobby pro-amiante est que les pays « prohibitionnistes » sont en fait parmi les principaux producteurs de matières de substitution. Leur attitude ne serait pas motivée par un impératif de santé publique mais par des raisons purement commerciales faisant du « dénigrement du chrysotile » une « entreprise très fructueuse » qui, « en plus de donner un coup de pouce aux fabricants de matériaux de remplacement », alimenterait « efficacement la lucrative industrie du désamiantage »187.

Le sujet est donc sensible : les termes employés au Québec sont parfois très durs et trahissent une forte incompréhension vis-à-vis de la position européenne188.

d) Une situation encore figée malgré certaines études préoccupantes sur la santé des Québécois

Si l'amiante n'était pas si « vital » aux yeux de bon nombre de Québécois, le Canada n'aurait sans doute pas la position qu'on lui connaît. Il y a d'ailleurs un hiatus entre la politique environnementale du Canada et sa position officielle concernant l'amiante. Il semble que le Canada anglais soit prêt à arrêter la production d'amiante mais ne le fait pas pour éviter la colère de l'opinion publique québécoise et, in fine, le soutien de l'idée souverainiste.

Il est d'ailleurs intéressant de relever que dans ses récentes réponses au 13ème rapport du Comité permanent des affaires étrangères et du commerce international de la Chambre des Communes, lorsqu'on lui demande d'entreprendre « une campagne de sensibilisation auprès du public, faisant ainsi la promotion de l'usage sécuritaire du chrysotile sur le plan national et international » et de privilégier « l'utilisation du chrysotile dans sa propre infrastructure », le gouvernement fédéral ne s'engage pas pleinement. Il souligne que, si « tous les gouvernements, à tous les niveaux, ont clairement la responsabilité de protéger la sécurité des travailleurs et des consommateurs, c'est à l'industrie elle même qu'il appartient de faire connaître l'utilité du produit et ses applications ».

Les partis politiques qui agissent sur la scène politique québécoise, tels le Parti québécois - souverainiste - et le Parti libéral du Québec - fédéraliste -, soutiennent tous fermement la position officielle d'une utilisation accrue et sécuritaire de l'amiante. Et la situation au niveau fédéral est à peu près semblable d'autant que les électeurs québécois sont majoritairement représentés, à Ottawa, au sein d'une formation souverainiste, le Bloc Québécois, dont le seul but est de défendre les intérêts du Québec à travers le soutien de la politique d'usage sécuritaire et accru de l'amiante. Seul un petit parti, le NPD (Nouveau parti démocratique - centre gauche) souhaite remettre en cause cette ligne officielle. Le 21 octobre dernier, un député de cette formation ayant travaillé dans une mine d'amiante au cours des années 70 a officiellement demandé l'ouverture d'un débat à la Chambre des communes en insistant, notamment, sur la responsabilité du Canada vis-à-vis des pays en voie de développement vers lesquels est exporté l'amiante canadien. Cette prise de conscience est cependant limitée ; elle demeure, pour l'instant, le fait de parlementaires isolés ou de formations politiques mineures.

Les mouvements opposés à la poursuite de l'extraction et de l'utilisation du chrysotile, tels Ban Asbestos Canada/Bannir l'amiante au Canada et l'AVAQ (Association des victimes de l'amiante du Québec) sont peu nombreux et souvent décriés par le lobby pro-amiante. Le réseau international Ban Asbestos a organisé une conférence à Ottawa, en septembre 2003, sur le thème « l'amiante canadien : une préoccupation mondiale ». Cette manifestation a suscité des réactions parmi la population locale qui se sont traduites par la création et la première réunion de l'AVAQ. Par ailleurs, et malgré les pressions, des familles de malades sont venues y témoigner de leur expérience. Les participants se sont toutefois plaints du boycott des médias qui n'ont communiqué que sur une manifestation de mineurs hostiles à la réunion. Des parlementaires québécois ont également émis des doutes sur l'indépendance des organisateurs vis-à-vis de « l'industrie des fibres alternatives en Europe ». Pourtant, au cours de cette conférence a été présentée une étude épidémiologique indépendante de l'industrie réalisée par l'Institut national de santé publique du Québec dont les conclusions sont très préoccupantes. Par exemple, les Québécois et les Québécoises montrent des taux significativement plus élevés de mésothéliome de la plèvre que les hommes et les femmes du reste du Canada et que ceux d'autres pays. Plus récemment, en juin 2005, ce même institut a émis un avis sur « L'utilisation de l'amiante chrysotile au Québec » dans lequel on peut lire que « l'utilisation accrue de l'amiante chrysotile dans ses formes traditionnelles ne devrait pas être soutenue par le ministère de la santé et les services sociaux » et que « l'utilisation sécuritaire de l'amiante est difficile, voire impossible, dans les secteurs tels que la construction, la rénovation et la transformation de l'amiante ».

e) Un comportement critiquable

La mission n'entend pas donner de leçons aux autorités canadiennes. Notre pays, comme tant d'autres, n'a d'ailleurs pas toujours eu un comportement satisfaisant face aux dangers de l'amiante et a certainement tardé à prendre les mesures nécessaires au moment opportun. Cependant, il est de notre devoir, alors que la France a vécu des moments identiques, de mettre en garde le Canada contre les risques que comporte son refus de modifier sa politique officielle vis-à-vis du chrysotile. Cela est d'autant plus indispensable que, comme la mission d'information l'a noté, le Canada exporte la quasi-totalité de sa production.

Par ailleurs, il faut savoir que l'amiante canadien est essentiellement exporté sous forme brute : des sacs de fibres sont exportés - le Mexique est un des principaux destinataires en Amérique latine - et une partie revient au Canada sous forme de produits finis. Cette pratique contredit la politique définie par les autorités fédérales concernant les ressources minières qui consiste à promouvoir la transformation, sur place, de la production et l'exportation de produits avec une haute valeur ajoutée. Mais, la valeur ajoutée impliquerait l'exposition à l'amiante de travailleurs canadiens dans les industries de transformation. C'est certainement l'aspect le plus choquant de la position canadienne : l'essentiel des exportations se font vers des pays beaucoup plus pauvres où toute idée d'usage contrôlé est illusoire.

De même, la mission déplore le combat que mène le Canada contre l'inclusion du chrysotile dans la liste des produits soumis à information préalable avant leur exportation en vertu de la Convention de Rotterdam de 1998. Il y a là un vrai paradoxe : l'objet de ce traité n'est pas l'interdiction de substances mais la mise en place d'une procédure d'information et de consentement préalables aux exportations. Si les autorités canadiennes et québécoises et le lobby pro-amiante croyaient sérieusement à la possibilité d'un usage contrôlé, elles devraient logiquement soutenir toute mesure d'information permettant de mettre en œuvre des mesures de contrôle.

3.- Interdire l'amiante au niveau international

a) L'amiante dans le monde : une « bombe à retardement »

  La délocalisation des risques vers les pays émergents

L'interdiction de l'amiante dans de nombreux pays industrialisés a provoqué une réorientation globale du marché mondial de l'amiante : les pays industrialisés sont parvenus à se passer de la totalité des utilisations de ce produit et ce sont désormais les pays en voie de développement qui sont les plus gros consommateurs de ce minerai. Le graphique suivant est, à cet égard, révélateur.

Estimation de la répartition, par pays,
de la consommation mondiale d'amiante (2003)

graphique
Source : Les données de ce tableau ont été fournies à la mission par le sénateur belge Alain Destexhe

Il ressort de ces données que les pays les plus utilisateurs d'amiante sont principalement des pays de l'ex-Union soviétique, qui représentent plus de 50 % de la consommation mondiale, mais aussi des pays d'Asie, qui en représentent plus de 25 %, ainsi que d'Amérique du Sud pour près de 16 %.

Les conditions de travail dans ces pays sont évidemment très éloignées de celles d'Europe ou d'Amérique du Nord. En Chine, par exemple189, « la situation est catastrophique, notamment dans l'industrie des matériaux de friction et dans l'industrie textile. Cette dernière continue d'utiliser des matériaux incluant de l'amiante pour fabriquer des équipements de sécurité. En Europe, on utilise pour cela des fibres synthétiques, plus chères, mais ce n'est pas le cas dans d'autres pays, en Inde par exemple ».

En outre, il est parfois difficile de déterminer précisément les conséquences sanitaires de ces expositions démesurées à l'amiante, les autorités de ces pays n'engageant aucune étude épidémiologique ni aucun suivi sérieux des maladies professionnelles. Pourtant, dans un pays comme l'Inde, on peut observer globalement une corrélation entre l'utilisation croissante de l'amiante et l'aggravation de problèmes de santé respiratoire dans la population. De même, « au Pakistan, une chercheuse de l'Université de Peshawar, Noor Jehan, a entrepris un travail systématique pour relever les cas de mésothéliome dans la province frontalière du Nord-Ouest. Son enquête a permis d'observer 601 cas survenus entre 1995 et 2003. Une des caractéristiques de la situation est la très forte prévalence du mésothéliome parmi les ménagères (autour de 200 cas) et les fermiers (autour de 100 cas). Ce phénomène est lié à l'organisation artisanale du travail dans la fabrication de l'amiante-ciment. Les sacs d'amiante, généralement en provenance du Canada, sont ouverts, sans la moindre précaution, dans des lieux publics ou dans les fermes. Les fibres sont parfois utilisées dans les mêmes moulins qui servent à la préparation de la farine. Elles sont mélangées au ciment et à l'eau par l'ensemble de la famille ». 190

Ces quelques exemples devraient faire réfléchir ceux qui, aujourd'hui encore, prônent un usage sécuritaire de l'amiante. Cette méthode a échoué dans les pays développés, lesquels, outre le fait d'être confrontés à une crise sanitaire importante, doivent désormais gérer une énorme quantité d'amiante résiduel, source d'inquiétudes et de contaminations supplémentaires dans les années à venir. Comment demander à des populations moins privilégiées de faire mieux dans un domaine où la plupart des pays industrialisés ont échoué ? La mission considère que la poursuite de la promotion, auprès des pays émergents, de l'usage de l'amiante, même sous sa forme la « moins » dangereuse, est pour le moins cynique191.

b) Les risques liés au démantèlement des navires : l'exemple du Clemenceau

L'amiante, on l'a vu, n'est pas seulement dangereux lors de son extraction ou lorsqu'il est employé dans un processus de fabrication ou utilisé dans une construction. Dans certains pays, en Asie principalement, la démolition de navires en provenance d'Europe du Nord ou d'Europe constitue une source de pollution croissante. « S'agissant des navires en fin de vie, qui sont très contaminés, on a choisi de transférer le risque vers des pays qui n'ont ni les mêmes réglementations ni les mêmes systèmes de protection sociale que la France. Une telle stratégie n'est pas propre à la France. Un grand nombre de navires sont envoyés sur des chantiers en Inde, au Bangladesh, en Chine, au Pakistan ou en Turquie. Il faut savoir que l'Inde et le Bangladesh sont les premiers destinataires de ce marché du démantèlement des navires »192.

Un récent rapport élaboré conjointement par la Fédération internationale des droits de l'homme et Greenpeace International décrit précisément les conditions déplorables dans lesquelles ont lieu l'accueil et le traitement des navires ainsi que les conséquences sanitaires actuelles et prévisibles de l'exposition des travailleurs à toutes sortes de polluants193, en Inde et au Bengladesh. Nombreux sont ceux qui meurent ou deviennent handicapés du fait d'accidents sur les chantiers. D'autres sont victimes des fumées toxiques des nuages de poussières diverses et à plus long terme, de l'amiante contenu dans les bateaux. Il faut dire que les ouvriers qui participent au démantèlement des bateaux ne sont pas protégés. La destruction se fait au chalumeau et les tenues de désamiantage ne sont pas utilisées - d'ailleurs, la chaleur ambiante rendrait leur utilisation insupportable -, alors que l'amiante est partout, dans l'air comme dans l'eau. Au cours de son audition par la mission, Mme Annie Thébaud-Mony, de l'association Ban Asbestos France, a indiqué194 qu' « entre mai 2001 et mai 2002, 264 bâtiments ont été vendus aux ferrailleurs indiens » et qu' « il y a actuellement 300 ferries scandinaves qui attendent de partir vers les chantiers de désamiantage asiatiques. Il y a 44 bâtiments en Angleterre, qui est sur le point d'adopter une autre politique. La plage d'Alang est divisée en 184 parcelles d'à peu près 30 mètres de large. Il y a entre 25 000 et 40 000 travailleurs ».

Consulté par la mission, le ministère de l'écologie et du développement durable a indiqué que la Convention de Bâle est, jusqu'à présent, et sur le plan international, le seul instrument juridique susceptible de s'appliquer à l'envoi de navires vers des chantiers de démantèlement situés dans des pays émergents. Comme indiqué précédemment, la « Convention de Bâle sur le contrôle des mouvements transfrontières de déchets dangereux et leur élimination » s'applique aux déchets amiantés et en interdit l'exportation vers un État qui en a interdit l'importation sur son territoire, ou bien s'il n'a pas les moyens de les gérer « selon des méthodes écologiquement rationnelles ».

Ainsi qu'en a décidé la 7ème Conférence des parties à la Convention de Bâle, organisée en octobre 2004, les navires ne sont pas exclus du champ d'application de ce traité quand bien même ils peuvent être encore définis comme « navires » par d'autres règles internationales. En effet, le droit international de la mer applicable aux navires est élaboré et adopté dans le cadre de l'Organisation maritime internationale (OMI). Cette organisation peut, dans certains cas, privilégier ses propres qualifications juridiques sur celles de la Convention de Bâle. Pour cette dernière, par exemple, l'autorité compétente d'exportation - dans le cas des navires - est l'État du port de départ alors que le droit maritime fait appel à des notions telles que « l'État du pavillon » ou « l'État du port », difficilement assimilables à la notion d'« État exportateur ».

Face à cette difficulté, le secrétariat de la Convention de Bâle et l'OMI, rejoints par l'OIT, ont constitué un groupe de travail mixte chargé d'identifier les compétences et les responsabilités de chacun et de remédier aux lacunes, aux chevauchements et aux ambiguïtés éventuelles. La première réunion de ce groupe, à laquelle la France a participé en tant qu'observatrice, s'est tenue à Londres en février 2005. À la suite, la 24ème session de l'assemblée de l'OMI a voté une résolution favorable à l'adoption d'un nouvel instrument juridique contraignant encadrant le démantèlement des navires. La seconde réunion du groupe de travail conjoint OMI-OIT-Convention de Bâle, qui s'est tenue en décembre 2005, a permis d'esquisser le contenu du futur texte qui devrait prévoir, par exemple, une procédure d'information et de consentement préalables avant tout mouvement de navire et aborder la répartition des rôles entre l'État du pavillon, l'État du Port et l'État où a lieu le démantèlement.

En attendant que soit mis en place un instrument juridique plus pertinent, plusieurs actions judiciaires sont en cours, ou ont été menées, pour empêcher le transfert de navires vétustes et amiantés des pays industrialisés vers des pays émergents.

L'affaire la plus célèbre concerne le Clemenceau dont les péripéties ont été suivies par la mission tout au long de ses travaux.

●  La chronologie

- 1997 : Le Clemenceau est désarmé.

- 2003 : Le 16 juin, le porte-avions est vendu à la société espagnole Gijonesda. Il quitte la France le 13 octobre mais, contrairement à ce que prévoit le contrat de vente, il ne se dirige pas vers l'Espagne mais vers la Turquie. Le 23 octobre, la France résilie le contrat et récupère le navire.

- 2004 : Le 23 juin, l'État (par l'intermédiaire du ministère de l'économie et des finances - Direction nationale d'interventions domaniales) passe un contrat de désamiantage et de démantèlement de la coque du navire avec un consortium étranger, SDI (Ship Decomissionning Industries), filiale du groupe allemand Thyssen. Ce contrat prévoit une première phase de désamiantage en France, puis l'acheminement du bateau en Inde afin d'enlever le reliquat d'amiante et de démanteler définitivement le navire. Les travaux débutent le 22 novembre.

- 2005 : Constatant, à la suite d'un échange de courriers avec le directeur de cabinet de la ministre de la défense, qu'il restait au moins 22 tonnes d'amiante dans le navire, l'association Ban Abestos France et l'ANDEVA saisissent, le 10 mars, le tribunal de grande instance de Paris (TGI) afin d'interdire le départ vers l'Inde du porte-avions. Le TGI rend son jugement le 5 juillet et déclare le juge judiciaire incompétent car le litige concerne un contrat administratif (il contient des « clauses exorbitantes du droit commun »). La Cour d'appel de Paris confirme ce jugement le 11 octobre.

Les associations requérantes saisissent alors le juge administratif pour faire annuler la décision de l'État de transférer le Clemenceau en Inde pour le démanteler. Dans deux ordonnances du 30 décembre 2005, le juge des référés rejette les demandes de suspension de l'exécution de la décision au motif qu'« aucun des moyens présentés par les associations requérantes n'est propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ».

- 2006 : Au niveau international, les organisations de défense de l'environnement s'emploient à freiner la progression du navire, comme le montre l'action de deux membres de Greenpeace qui, le 12 janvier dernier, parviennent, en pleine mer, à monter sur le porte-avions. Le 6 janvier, la « Commission de contrôle des déchets toxiques de la Cour suprême de l'Inde » rend un avis négatif à propos du désamiantage et du démantèlement du porte-avions Clemenceau sur le sol indien. La Commission européenne, dès le 11 janvier, exige du Gouvernement français qu'il fournisse des explications sur la situation du Clemenceau et décide l'ouverture d'une enquête sur la légalité du démantèlement en Inde du porte-avions, notamment vis-à-vis du règlement (CEE) n° 259/93 du 1er février 1993 qui applique, dans l'ordre juridique communautaire, les stipulations de la Convention de Bâle. Il convient également de souligner que l'Egypte a, dans un premier temps, refusé l'accès du Clemenceau au canal de Suez et que plusieurs contacts diplomatiques de haut niveau ont été nécessaires pour parvenir à ce que les autorités égyptiennes abandonnent leur position initiale. Le 13 février, la Cour Suprême de l'Inde confirme l'interdiction faite un mois plus tôt au navire de pénétrer dans les eaux territoriales indiennes et demande des expertises supplémentaires à effectuer sur l'ancien porte-avions.

Parallèlement à ces développements « internationaux », le 11 janvier, le juge des référés du TGI de Versailles ordonne une expertise indépendante sur la quantité d'amiante effectivement présente à bord du Clemenceau et cette décision est confirmée en appel le 2 février, en dépit d'un recours de l'Etat exigeant que la Cour Suprême de l'Inde se prononce d'abord sur la question. Surtout, le Conseil d'Etat, saisi en appel de l'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Paris du 30 décembre 2005, suspend, le 15 février 2006, l'exécution de la décision d'envoyer le Clemenceau dans la Baie d'Alang. Le Président de la République ordonne alors le retour, en France, du porte-avions, lequel devrait atteindre Brest via le cap de Bonne-Espérance.

La mission d'information a souhaité entendre les arguments des opposants au transfert du porte-avions en Inde et du Gouvernement.

●  Un projet critiqué

Dans un premier temps, la mission a auditionné Mme Annie Thébaud-Mony, membre de Ban Asbestos France, l'une des associations qui contestent le traitement du Clemenceau en Inde. Mme Thébaud-Mony a indiqué195 que le départ du bateau violait quatre textes : le décret français sur l'interdiction de l'amiante
- qui proscrit « la vente et la cession à quelque titre que ce soit de toutes variétés de fibres d'amiante et de tout produit en contenant » -, la Convention de Bâle sur les mouvements transfrontaliers de déchets, le Code français de l'environnement qui interdit l'exportation de déchets lorsque le destinataire n'a pas les compétences de les traiter sans porter atteinte à la santé humaine, et aussi la réglementation européenne : « Le juge des référés s'est déclaré incompétent. La cour d'appel a considéré que le TGI était compétent. Le TGI s'est déclaré incompétent. Enfin la cour d'appel a considéré que les cours civiles n'étaient pas compétentes et qu'une telle affaire devait être plaidée devant le tribunal administratif. C'est ainsi qu'il a été impossible de plaider sur le fond. On ne sait donc toujours pas comment l'État français se prononce par rapport à l'application de textes qu'il a ratifiés au niveau international et européen ».

●  Un projet présenté comme novateur

Dans un second temps, le Président et le Rapporteur de la mission ont écrit au Premier ministre, le 10 janvier 2006, pour lui faire part de leurs préoccupations concernant les difficultés rencontrées par notre ancien porte-avions et les conséquences à en tirer (annexe n° 5). La réponse du Premier ministre ayant renvoyé la mission vers le ministre de la défense pour obtenir des précisions sur les modalités du démantèlement du Clemenceau en Inde, la mission a entendu, le 8 février 2006, l'Amiral Alain Oudot de Dainville, chef d'État-major de la Marine.

Ce dernier a pu exposer, en détail, les arguments du Gouvernement196 qui reposent sur le fait qu'aucun chantier en Europe n'est, aujourd'hui, capable d'accueillir un bâtiment de la taille de l'ex-Clemenceau et sur le caractère « exemplaire » de l'attitude des pouvoirs publics français197. En effet, le chef d'État-major de la Marine a insisté sur le souci de l'Etat français de veiller à ce que le site indien choisi pour procéder à la « déconstruction » du bateau applique les normes en vigueur dans notre pays198. À cet égard, il a apporté des précisions intéressantes sur la teneur du contrat passé entre l'Etat et le consortium SDI. En fait, ce contrat n'avait pas opéré un transfert de propriété : celui-ci ne devait intervenir qu'une fois la démolition du navire établie par procès verbal de l'ambassade de France en Inde. Jusque là, le porte-avions devait demeurer la propriété de l'État français bien que le risque de la vente de l'acier à récupérer soit supporté par la société contractante. Celle-ci avait acquis le Clemenceau pour 100 000 euros et devait assumer tous les frais199. En contrepartie, la société devait se rémunérer en procédant à la vente des 25 000 tonnes d'acier de la coque (estimées, au cours actuel de l'acier, à 8 millions d'euros).

La mission a pris connaissance avec intérêt des explications très précises du chef d'État-major de la Marine. Il lui a néanmoins semblé qu'elles auraient été de nature à éclairer le débat national si elles avaient été présentées plus tôt et en toute transparence. En effet, il apparaît que le Gouvernement s'était entouré de toutes les précautions et que les conditions de l'envoi du porte-avions en Inde étaient novatrices : « jamais, jusqu'à cette opération, autant de précautions n'avaient été prises par aucun Etat, par aucun armateur »200.

●  Un cadre juridique incertain

Le projet du Gouvernement a cependant échoué pour des motifs juridiques qui pouvaient être en partie anticipés. En effet, le problème de la nature juridique de la coque du Clemenceau est complexe et n'a pas encore été définitivement tranché par la justice201.

Pour le ministère de la défense, notre ancien porte-avions est un matériel de guerre202 : « il peut être remorqué et il conserve son blindage, son pont d'envol, dont le blindage, renforcé, lui permet d'accueillir des aéronefs de toute nature et des hélicoptères militaires. Il peut ainsi être utilisé comme plateforme pour recevoir des aéronefs, avec possibilité de maintenance, dans les entre-ponts ou comme plateforme pouvant servir de base de soutien pour une opération militaire d'envergure, avec la possibilité d'installer des batteries de missiles ». Dès lors, le ministère considère que la Convention de Bâle ne s'applique pas au Clemenceau, et soutient par ailleurs que celle-ci ne peut être invoquée par les associations requérantes en raison de son absence d'effet direct en droit interne.

Cette analyse est cependant contestée car le navire a perdu toute autonomie, est destiné à être démantelé, et pourrait, à ce titre, être considéré comme un déchet. Le Conseil d'Etat ne l'a d'ailleurs pas exclu dans sa décision du 15 février dernier. Le démantèlement du Clemenceau pourrait donc entrer dans le champ d'application de la réglementation internationale relative aux mouvements de déchets et, notamment, le règlement (CEE) n° 259/93 du 1er février 1993 qui applique la Convention de Bâle dans l'ordre juridique communautaire et qui a un effet direct dans tous les États-membres de l'Union européenne.

Dans ce cadre incertain, l'envoi du Clemenceau en Inde représentait manifestement un risque juridique d'autant plus regrettable que le problème des navires en fin de vie fait actuellement l'objet d'une réflexion au niveau de la Convention de Bâle, de l'OMI et de l'OIT. La mission d'information ne peut donc que déplorer les péripéties auxquelles a donné lieu le transfert du Clemenceau en Inde au détriment de l'image de notre pays.

●  L'affaire du Clemenceau pose la question du démantèlement des navires en fin de vie

Au-delà du sort de notre ancien porte-avions et quelle que soit l'issue des procédures en cours, il apparaît donc urgent d'examiner le problème de la « déconstruction » des bateaux civils et militaires en fin de vie.

La France n'est pas le seul pays concerné par ce problème. Les Etats-Unis, par exemple, stockent plusieurs de leurs navires désarmés dans leurs eaux territoriales et, en 2005, ils ont coulé le porte-avions géant USS America dans le golfe du Mexique. De telles solutions ne sont pas satisfaisantes et doivent laisser place à des filières « propres » de démantèlement. Suite à la décision de rapatrier le Clemenceau en France, le Premier ministre a annoncé la création d'une  mission interministérielle autour des ministères de l'écologie et du développement durable, de la défense, des transports, du travail, de l'économie et des finances, de l'industrie, des affaires étrangères et des affaires européennes. Cette mission « devra établir une coordination étroite avec nos partenaires européens, ainsi qu'avec des pays comme l'Inde, avec qui un partenariat a été noué sur ces sujets. Elle devra étudier des conditions technologiques acceptables et industrielles viables pour procéder dès que possible au démantèlement de ces épaves, dans le respect absolu des règles de sécurité des personnes et de l'environnement »203.

Selon l'Amiral Oudot de Dainville « actuellement plus de 700 navires de commerce sont détruits dans le monde tous les ans, en Asie pour la majorité d'entre eux. Ce chiffre devrait doubler d'ici 2008, sous l'effet de l'interdiction des pétroliers à simple coque »204 . Le marché du démantèlement est donc potentiellement très important. Par ailleurs, sur le plan sanitaire, l'envoi de ces bateaux et des anciens matériels de guerre dans le sud-est asiatique n'est pas non plus satisfaisant. Si le chantier retenu pour le Clemenceau semblait présenter des garanties quant au bon déroulement de son démantèlement, il n'en demeure pas moins que la majorité des lieux de « déconstruction » de la Baie d'Alang et de zones comparables ne répondent pas aux exigences sanitaires les plus élémentaires. Si des progrès peuvent être faits, en particulier par le biais de transferts de technologies, ils seront trop lents et insuffisants face aux besoins qui seront de plus en plus importants.

La mission souhaite donc que la France se dote d'une capacité de démantèlement des navires en fin de vie, y compris les plus grands205. Ce qui a été possible pour le traitement des déchets nucléaires à l'usine COGEMA de La Hague doit pouvoir l'être également pour les bateaux ! Il convient donc que la mission interministérielle qu'entend mettre en place le Premier ministre considère avec attention cette solution dont l'urgence est désormais évidente.

Proposition : Développer une filière technologique française de démantèlement des navires en fin de vie.

En tout état de cause, une discussion doit rapidement s'engager, au niveau communautaire, pour que l'Union européenne puisse trouver une solution respectueuse de l'environnement et porteuse en matière d'emplois. Nos partenaires sont confrontés aux mêmes difficultés et ont eux aussi intérêt à ce qu'une réponse soit rapidement apportée à la question des navires civils et militaires en fin de vie206.

b) Comment interdire l'amiante dans le monde ?

Face aux risques sanitaires liés au maintien de l'extraction et de l'utilisation de l'amiante, la mission est favorable à l'interdiction pure et simple de ce produit au niveau mondial, sur le modèle de ce qui a été décidé en Europe. Les auditions et les données que la mission a pu recueillir convergent toutes vers un constat irréfutable : la voie de l'usage sécuritaire ne peut être, aujourd'hui, sérieusement défendue lorsqu'on sait que les principaux utilisateurs sont des pays émergents qui n'ont pas les moyens de protéger efficacement leurs populations.

Plusieurs mesures pourraient être prises afin de tendre vers une mesure internationale d'interdiction de l'amiante.

  Accompagner financièrement et matériellement le processus d'interdiction

Si l'amiante est aujourd'hui encore massivement utilisé, c'est avant tout parce qu'il est toujours perçu comme un matériau efficace, peu cher et incontournable. Exiger des consommateurs actuels que, du jour au lendemain, ils se passent de ce « magic mineral » serait inutile. La transition vers une interdiction mondiale ne pourra se faire que progressivement et avec l'aide financière et technique des pays industrialisés, qui ont la connaissance du risque et savent comment substituer à ce produit des substances non nocives. Par exemple, la mission estime que, pour favoriser l'interdiction de l'amiante par le plus grand nombre de pays, il serait très utile de traduire en langues locales - ou tout au moins en anglais - les législations nationales les plus favorables. Certaines organisations syndicales, en Egypte notamment, sont particulièrement intéressées par cette forme d'appui technique destiné à étayer leurs revendications pour des normes plus strictes.

  Exercer des pressions sur les pays producteurs

Comme le sénateur belge Alain Destexhe l'a souligné lors de son audition à Bruxelles, le fait que l'essentiel de la production mondiale soit concentré sur une dizaine de pays est un atout. En effet, le travail de « lobbying » n'en est que plus réduit puisqu'il suffirait de convaincre quelques uns de ces pays de mettre fin à l'extraction d'amiante sur leur sol pour que la production mondiale soit sérieusement réduite. Selon la mission, deux pays, parmi les plus gros producteurs, devraient faire l'objet d'une attention toute particulière.

En premier lieu, le Canada, de par la proximité culturelle qu'il peut entretenir avec les États qui ont déjà interdit toutes les formes d'amiante, doit être une « cible » prioritaire. Le Parlement a un rôle important à jouer car il existe de nombreuses occasions où députés et sénateurs français sont amenés à rencontrer leurs homologues canadiens comme, par exemple, les groupes d'amitiés France-Canada et France-Québec ou l'Assemblée parlementaire de la francophonie. Les réunions de ces organes pourraient être le lieu de débats sur les positions respectives des deux pays. Le Canada et le Québec, souvent exemplaires en matière de défense de l'environnement et des droits de la personne, ne pourront pas rester éternellement insensibles aux conséquences désastreuses de leur politique et devraient pouvoir entendre les arguments avancés par la communauté internationale.

La Russie doit également faire l'objet d'un travail de persuasion pour convaincre ce pays du danger qu'il fait courir, en tant que premier producteur mondial d'amiante, à sa population mais aussi aux populations des pays vers lesquels il exporte le produit207. On rappellera que la Russie est membre du Conseil de l'Europe et que celui-ci s'est prononcé en faveur d'une interdiction complète de l'amiante à l'occasion d'une résolution d'octobre 2000 du Comité des ministres208. « La Cour européenne des droits de l'homme pourrait également se révéler un instrument utile dans une lutte mondiale contre l'amiante. Il ressort en effet de la jurisprudence de la Cour relative à l'article 2 (le droit à la vie) et à l'article 8 (le droit à la vie privée et familiale) que l'inaction des États en ce qui concerne la protection contre l'exposition à l'amiante pourrait être considérée comme une violation de l'un ou l'autre des droits fondamentaux ci-dessus »209. Il faudrait sensibiliser les États parties à la Convention européenne des droits de l'homme qui, comme la Russie, tardent à réagir aux dommages sanitaires causés par l'amiante. Un précédent existe concernant l'exposition d'un village italien à des fertilisants et à d'autres produits toxiques (CEDH, 19 février 1998, Guerra c/ Italie).

Proposition : Promouvoir l'interdiction totale de l'amiante lors des rencontres avec les parlementaires d'Etats producteurs ou importateurs.

  Empêcher les comportements « duaux »

Par comportement « dual », la mission vise l'attitude de certaines entreprises qui, aujourd'hui encore, respectent la réglementation communautaire en Europe mais profitent des lacunes des législations étrangères pour continuer à produire ou utiliser de l'amiante dans des pays tiers.

En effet, « la réduction drastique de l'utilisation de l'amiante dans les pays industrialisés a provoqué une réorientation globale de l'industrie sur la base d'un « double standard ». Dans les pays industrialisés, des procédés de substitution ont permis de se passer d'amiante pour la totalité de ses utilisations (...) Par contre, dans les pays « en voie de développement », l'amiante continue à être présenté comme une ressource naturelle irremplaçable et dont l'utilisation pourrait se faire dans des conditions satisfaisantes de sécurité. Il arrive souvent qu'un même groupe industriel, comme par exemple le groupe Eternit, diversifie sa production en fonction des pays et se range sous la bannière du lobby pro-amiante dans certaines parties du monde tout en développant des alternatives moins dangereuses dans les pays les plus développés »210.

Le nom d'« Eternit » est revenu plusieurs fois au cours des auditions de la mission. L'origine de cette entreprise remonte à 1900, année où un industriel autrichien, Ludwig Hatschek, mit au point un procédé nouveau pour renforcer le ciment avec des fibres d'amiante. Baptisée « Eternit », du latin « aeternus » (éternel ou immortel), la technique fit l'objet d'un brevet et fut rapidement diffusée dans le monde entier. Eternit est aujourd'hui une sorte de nébuleuse constituée de participations croisées ou de filialisations qui rendent difficile la compréhension du fonctionnement de la société au cours du XXème siècle211.

Toutefois, les branches belge et suisse se distinguent par leur taille et leur importance au sein d'Eternit, rebaptisé Etex Group en 1995. Ces « deux entités distinctes du groupe Etex (...) continuent d'exploiter l'amiante dans différents pays, en Amérique latine par exemple, et en particulier au Pérou. Dans ce pays, les autorités, qui commencent à envisager l'interdiction, se heurtent à une campagne très offensive du groupe. Etex poursuit aussi ses activités en Inde par le biais de filialisation, de restructuration ou de sous-traitance (...). Le groupe Etex continue de produire du fibrociment en Inde et dans le Sud-est asiatique. Le Japon a tout récemment interdit l'amiante mais, cette année encore, des accords avaient été passés entre des sociétés japonaises et Eternit Belgique. Quant à Eternit Suisse, elle opère au Nicaragua et elle opérait au Brésil. Il existe une étanchéité parfaite entre Erternit Belgique et Eternit Suisse, mais l'hypothèse est forte qu'Eternit Suisse continue des activités d'extractions et de commercialisation d'amiante au travers de sociétés écran »212.

De tels comportements sont inacceptables et contribuent à accroître massivement le transfert des risques des pays développés vers les pays émergents. La mission considère que l'Union européenne est le niveau le plus pertinent pour agir afin de supprimer de telles pratiques et que les standards en vigueur dans l'espace communautaire soient étendus ailleurs lorsqu'ils sont plus protecteurs.

Ne pourrait-on pas envisager, par exemple, que, sur la base de sa directive de 1999/77/CE, la Commission exige des États-membres qu'ils fournissent des informations sur les entreprises qui continuent à produire ou à utiliser de l'amiante dans les pays tiers ? Ce moyen de pression permettrait d'attendre l'adoption éventuelle de normes plus contraignantes en la matière.

Proposition : Empêcher les entreprises européennes d'exporter vers les pays tiers des pratiques désormais interdites dans l'Union européenne.

Par ailleurs, l'abandon de l'amiante est techniquement faisable et les exemples abondent en ce sens213. « De façon spectaculaire, la filiale brésilienne de la société Saint-Gobain, Brasilit, s'est entièrement reconvertie à une production sans amiante. Elle a investi 100 millions de reais dans une usine fabriquant un substitut de l'amiante, du polypropylène, à Jacareí dans l'Etat de São Paulo. Cette entreprise compte 850 travailleurs et réalise un chiffre d'affaires de l'ordre de 200 millions de reais par an, un peu moins de la moitié du chiffre d'affaires d'Eternit pour la production d'amiante-ciment. Des chercheurs brésiliens ont mis au point de nouveaux procédés permettant notamment l'utilisation de fibres végétales pour la production de matériaux de construction. Eternit, pour sa part, maintient une attitude très agressive de défense à outrance de l'amiante. Mais, de façon plus discrète, elle n'exclut pas une reconversion. Tandis que la presse générale contient ses vibrantes proclamations de fidélité à l'amiante, la presse économique spécialisée informe qu'Eternit envisage de se séparer de sa filiale, la société SAMA qui exploite la mine de Minaçu, et qu'elle se prépare à une diversification de sa production. En somme, les conditions d'une sortie rapide de l'amiante existent ».

  Organiser un colloque international

Comme il a été indiqué précédemment, les organes de coopération parlementaire, en particulier les groupes d'amitié France-Canada et France-Québec, pourraient être les lieux d'un débat constructif sur les positions officielles des deux côtés de l'Atlantique et, si possible, permettre un changement d'attitude des gouvernements canadien et québécois.

Mais l'Assemblée nationale peut faire plus en donnant une impulsion à un processus d'interdiction mondial de l'amiante. À l'étranger, les parlementaires ont parfois la possibilité de voter des résolutions invitant expressément l'exécutif à agir dans une direction donnée ou exprimant un vœu de l'ensemble de l'assemblée. C'est le cas en Belgique où le Sénat fédéral a récemment adopté une résolution « visant à une interdiction mondiale de la production mondiale et de l'utilisation de l'amiante ». Notre droit parlementaire ne permet pas une telle initiative, puisque les résolutions des assemblées ne peuvent porter sur « un objet différent de celui qui leur est propre, à savoir la formulation de mesures et décisions relevant de [leur] compétence exclusive »214 ou qui ne sont pas expressément prévues par une disposition constitutionnelle, par exemple, les résolutions sur les actes communautaires prévues par l'article 88-4 de la Constitution.

La mission propose donc que soit organisé prochainement, à l'Assemblée nationale, un colloque international sur la question de l'interdiction mondiale de l'amiante. Cette manifestation pourrait permettre l'adoption d'une déclaration appelant les États à prendre conscience des problèmes posés par l'amiante au plan mondial et donner un signal fort en faveur de l'interdiction du « magic mineral » sur tous les continents. Surtout, elle pourrait être le point de départ d'un processus conduisant à la conclusion d'une convention internationale entièrement consacrée à l'amiante.

Proposition : Organiser, à l'Assemblée nationale, un colloque sur l'interdiction mondiale de l'amiante.

  Adopter une convention internationale sur l'amiante

Aucun instrument international ne traitant spécifiquement de l'ensemble des questions liées à l'amiante, la mission d'information considère qu'il serait opportun que soit adopté un traité posant, en priorité, l'interdiction, dans les États parties, de la production, de la commercialisation et de l'utilisation de toutes les formes d'amiante. Cette convention pourrait également aborder d'autres problématiques comme l'exportation des déchets ou la protection des travailleurs même si, dans ces deux derniers cas, des cadres juridiques existent déjà avec, notamment, l'OMI, la convention de Bâle et l'OIT.

Comme l'a fait remarquer le sénateur belge Alain Destexhe lors de son audition le 2 décembre dernier à Bruxelles, la France - ou tout autre État déjà « prohibitionniste » - pourrait prendre la responsabilité d'organiser une conférence diplomatique internationale sur le modèle de celles qui ont abouti à la signature du traité de Rome sur la Cour pénale internationale (CPI) ou de la convention d'Ottawa de 1997 sur les mines anti-personnel. De la même façon, l'accord qui naîtrait d'une telle conférence ne rencontrerait sans doute pas l'unanimité mais il servirait de fondation solide au processus d'interdiction de l'amiante dans le monde. Ce n'est pas parce que certains États comme les États-Unis, la Russie, la République populaire de Chine ou Israël n'ont pas signé et ratifié le traité instituant la CPI que la notion de justice internationale est aujourd'hui caduque. Au contraire, l'adoption de ce texte a donné lieu à de nombreux débats et a permis de diffuser l'idée que la communauté internationale n'est plus disposée à accepter l'impunité dont ont pu se prévaloir, pendant longtemps, de nombreux criminels. Il pourrait en être de même avec l'amiante et l'adhésion à un traité mondial d'interdiction apparaîtrait comme un signe de modernité, voire comme un « label de bonne gouvernance ».

La mission propose que le Gouvernement, par l'intermédiaire des services du ministère des affaires étrangères, réfléchisse au rôle moteur que pourrait jouer la France dans l'élaboration d'une convention internationale interdisant l'amiante.

Proposition : Adopter une convention internationale d'interdiction mondiale de l'amiante.

III.- LA PRISE EN CHARGE DES VICTIMES DE L'AMIANTE

Le nombre des victimes, leur souffrance, qui s'est exprimée avec force au travers de leurs associations, et l'attente d'une réparation rapide à la mesure des préjudices subis, ont conduit les pouvoirs publics à mettre en place des mécanismes originaux de prise en charge des victimes de l'amiante.

Dans un contexte pourtant marqué par la restriction de l'accès aux préretraites et par le principe du caractère forfaitaire de la réparation des maladies professionnelles, la prise en charge des victimes de l'amiante s'est principalement traduite par la création de deux fonds spécifiques, le Fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (FCAATA), en 1999215, pour financer les départs en préretraite des travailleurs de l'amiante et le Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (FIVA), en 2001216, pour réparer intégralement les préjudices subis par les victimes de l'amiante.

Afin de mieux identifier les victimes de l'amiante qui souffrent de pathologies diverses et plus ou moins malignes, des procédures de suivi médical ont également été mises en place, tant pour chercher à soigner les malades que pour faciliter l'accès des victimes aux dispositifs d'indemnisation.

A.- LES MALADIES CAUSÉES PAR L'INHALATION DE L'AMIANTE SONT AUJOURD'HUI MIEUX CONNUES ET LES MALADES MÉDICALEMENT MIEUX SUIVIS.

Les connaissances scientifiques et médicales relatives aux pathologies de l'amiante continuent de progresser depuis l'étude collective de l'INSERM217 sur les effets de l'amiante en 1996, même si le professeur Claude Got a tenu à souligner218 que le compte rendu de 700 pages de la réunion de l'Académie des sciences de New York, rédigé il y a quarante ans, contenait déjà toutes les connaissances nécessaires à la gestion du problème. Selon lui, l'amiante posait moins un problème de connaissances qu'un problème de gestion des connaissances par les décideurs, comme c'est souvent le cas en matière de santé publique.

Les questions relatives aux aspects scientifiques et médicaux ont été évoquées et étudiées tout au long des travaux de la mission et surtout à l'occasion de la table ronde scientifique qu'elle a organisée le 14 septembre 2005.

1.-  Les pathologies de l'amiante

Les maladies de l'amiante ont souvent pour caractéristiques communes de ne se développer qu'après un temps de latence important - qui peut se chiffrer en dizaines d'années entre l'exposition et les premières manifestations cliniques - et de ne pas comporter de traitement curatif efficace.

Elles présentent également des degrés de dangerosité très variables. Si certaines, comme le mésothéliome, sont souvent mortelles dans l'année qui suit la découverte des premiers symptômes et s'accompagnent de souffrances extrêmes, d'autres, comme les plaques pleurales, ne mettent généralement pas en cause le pronostic vital.

a) Les pathologies bénignes

●  Les plaques pleurales et épaississements pleuraux

Les plaques pleurales sont de loin les pathologies les plus fréquentes, puisqu'elles représentent environ 70 % des maladies professionnelles liées à l'amiante reconnues en France.

Une plaque pleurale est une sorte de tissu cicatriciel situé au niveau du collier externe de la plèvre que les progrès des techniques d'imagerie médicale permettent d'identifier de façon de plus en plus précoce, dès les premiers petits épaississements.

Les plaques pleurales ne résultent pas toujours d'une exposition professionnelle. Comme Mme Marie-Annick Billon-Galland, responsable du LEPI219, l'a indiqué à la mission lors de son audition220, le LEPI a constaté en 1982 la prévalence élevée de plaques pleurales dans le Nord-est de la Corse, zone géologique amiantifère, au sein d'une population qui n'avait jamais été exposée professionnellement à l'amiante. Par ailleurs, le professeur Christophe Paris a souligné qu'elles pouvaient avoir d'autres causes que l'amiante221 : « l'étiologie principale est maintenant l'amiante mais d'autres causes existent (...) lorsque leur présence est unilatérale, le diagnostic, assez facile, est celui d'une séquelle de traumatisme ou de pleurésie. Lorsque les plaques sont bilatérales et dispersées, l'étiologie est celle de l'amiante ».

C'est également ce qu'indique une communication du professeur D. Choudat du service de pathologie professionnelle de l'hôpital Cochin222 qui précise que les plaques pleurales « ne sont absolument pas spécifiques de l'amiante et [que] l'on peut observer des plaques pleurales en dehors de toute exposition à l'amiante ».

Par ailleurs, la mission a été surprise de constater que la question du retentissement des plaques pleurales sur la fonction respiratoire, et plus globalement sur la santé, est encore assez controversée. Elle a, en effet, recueilli des informations très divergentes sur ce point.

Certaines victimes auditionnées ou rencontrées ont parlé des difficultés respiratoires que leur occasionnent les plaques pleurales223, confirmant ainsi les témoignages restitués dans différents ouvrages.

Au contraire, l'étude déjà citée du professeur Choudat souligne que « ces pathologies, d'apparition tardive, sont asymptomatiques. Elles n'entraînent pas d'altération fonctionnelle respiratoire significative. Elles ne nécessitent aucun traitement. Elles ne justifient aucune restriction d'aptitude. Elles ne se cancérisent pas. Elles ne sont pas à l'origine de mésothéliomes. Elles ne témoignent pas d'un sur-risque de cancer bronchique : le risque relatif de cancer bronchique est fonction de l'intensité de l'exposition à l'amiante mais pas de l'existence ou non de plaques pleurales» et précise que « au total, la découverte de plaques pleurales n'entraîne aucune conséquence médicale ».

Étant donné les incertitudes sur le lien exclusif entre plaques pleurales et l'exposition à l'amiante, les divergences d'appréciation sur leurs conséquences médicales réelles et compte tenu de l'enjeu qu'elles représentent par leur nombre dans l'ensemble des pathologies de l'amiante, la mission recommande l'organisation rapide d'une conférence de consensus médical sur les plaques pleurales afin d'obtenir un état scientifique objectif de la question.

Proposition : Organiser une conférence de consensus médical sur les plaques pleurales afin d'obtenir un état scientifique objectif des connaissances sur cette pathologie.

En outre, la mission a eu l'occasion de constater à travers ses auditions que les plaques pleurales sont à l'origine de grandes angoisses chez ceux qui en sont victimes, souvent en raison « d'idées fausses largement répandues » comme l'a souligné le professeur Jacques Ameille, lors de la table ronde scientifique du 14 septembre 2005. C'est pourquoi, et sans attendre les résultats de la conférence de consensus préconisée par la mission, il apparaît indispensable de dissiper un certain nombre de ces idées fausses.

Les personnes qui ont été exposées à l'amiante s'interrogent en premier lieu sur le fait de savoir si leurs plaques pleurales sont une première étape vers le cancer. Il est possible de les rassurer sur ce point en répondant, sans la moindre hésitation, que plaques pleurales et cancer sont deux maladies complètement distinctes.

Elles craignent également souvent que la présence de plaques pleurales n'augmente le risque d'un cancer du poumon ou de la plèvre. Si la littérature scientifique comporte assez peu de données sur ce point, le professeur Jacques Ameille a néanmoins estimé224 qu'« au stade actuel des connaissances, on n'a pas de raison de penser que, à exposition identique, le fait d'avoir des plaques pleurales augmente le risque de cancer ». Le professeur Claude Got a confirmé ce point en indiquant que lorsque des ouvriers ont travaillé dans la même usine et ont été exposés de la même façon à l'amiante, le risque de voir survenir un cancer bronchique ou un mésothéliome n'est pas très différent entre ceux qui ont des plaques pleurales et ceux qui n'en ont pas.

Le rapport d'information de la Cour des comptes sur la gestion des fonds de l'amiante225, réalisé à la demande de la commission des affaires sociales du Sénat, constate également que la présence de plaques pleurales « ne semble pas indiquer un niveau d'exposition particulier, ni constituer un facteur de risque supplémentaire d'asbestose, de cancer broncho-pulmonaire ou de mésothéliome. L'existence de plaques pleurales calcifiées ne correspond pas à un risque accru de dégénérescence maligne si on compare ce risque à celui que court une personne exposée dans les mêmes conditions et qui ne présente pas de plaques pleurales ».

Enfin, dans un article publié par l'Encyclopédie médicale et chirurgicale, il est indiqué qu'il n'existe aucune démonstration d'une quelconque filiation entre plaques pleurales et mésothéliomes226.

Les plaques pleurales ne sont mentionnées que depuis le décret n° 85-630 du 19 juin 1985 dans le tableau n° 30 des maladies professionnelles indemnisables dans le cadre du régime général de sécurité sociale. On notera également que la prise en charge des plaques pleurales est une exception française, la quasi-totalité des autres pays de l'Union européenne - à l'exception de l'Irlande - ne la considérant pas comme une pathologie indemnisable.

●  L'asbestose

L'asbestose est une fibrose du poumon qui apparaît chez des sujets ayant été soumis à des expositions massives à l'amiante, notamment autour des chantiers navals. Le nombre de cas est aujourd'hui relativement restreint et devrait très probablement décroître dans les prochaines années.

Selon Mme Ellen Imbernon, responsable du département « santé-travail » de l'Institut de veille sanitaire (IVS)227  « On peut dire que, pour l'essentiel, l'asbestose est derrière nous parce qu'elle est associée à des niveaux d'empoussièrement très importants. On a relevé, en 2000 ou 2001, environ 200 asbestoses. Il me semble donc que les risques d'asbestose sont aujourd'hui relativement limités. Cela dit, il faut être vigilants, notamment en ce qui concerne les personnes les plus exposées, c'est-à-dire celles qui procèdent au retrait ou au confinement de l'amiante ».

Le professeur Michel Fournier a, quant à lui, précisé, lors de la table ronde scientifique du 14 septembre 2005, que dans un tiers des cas, cette maladie évolue vers une insuffisance respiratoire grave et une espérance de vie réduite, tandis que dans deux tiers des cas, elle reste à peu près stable.

b) Les pathologies malignes

S'agissant des seuils de nocivité, le professeur Goldberg a rappelé à la mission que, selon le consensus scientifique, le risque de développer un cancer du fait de l'exposition à l'amiante correspond à un « modèle linéaire sans seuil », ce qui signifie que le risque augmente de façon strictement proportionnelle à la dose totale d'amiante inhalée, sans qu'il soit possible de définir un seuil inférieur au-dessous duquel il n'y aurait aucun effet toxique. En théorie, l'inhalation d'une seule fibre d'amiante peut donc déclencher un cancer. Mais le risque est bien entendu proportionnel : l'augmentation du risque du fait d'avoir été exposé à de très faibles doses d'amiante est donc elle-même très faible et, selon les experts, on ne pourra sans doute jamais l'observer par aucune méthode.

●  Les cancers broncho-pulmonaires

D'après les évaluations épidémiologiques réalisées par l'INSERM et l'IVS, les cancers représentent la première cause de mortalité des sujets ayant été exposés à l'amiante.

Le professeur Goldberg a indiqué que228 « les cancers du poumon provoqués par l'amiante n'ont aucune caractéristique particulière permettant de les distinguer de ceux provoqués par d'autres causes », comme le tabac par exemple. C'est la raison pour laquelle certains pays ont mis en œuvre une recherche systématique des fibres dans toutes les tumeurs primitives du poumon, et n'imputent le cancer bronchique à l'amiante qu'à partir d'un certain seuil. Le professeur Jean-Claude Pairon a fait savoir qu'en Belgique, par exemple, le fait d'avoir plus de 5 000 corps asbestosiques par gramme de poumon est associé à une reconnaissance automatique du lien entre l'exposition à l'amiante et le cancer du poumon. Il convient toutefois de souligner qu'une telle disposition est susceptible d'entraîner des injustices, puisque certaines fibres d'amiante, comme les chrysotiles, disparaissent plus vite que d'autres et ne peuvent donc plus être mises en évidence lorsque le cancer survient longtemps après l'exposition du sujet à l'amiante.

Sur ce point, Mme Marie-Annick Billon-Galland a indiqué229 que le Laboratoire des particules inhalées (LEPI) avait mis au point en 1979 des méthodes analytiques d'identification par microscopie optique de traceurs de l'exposition à l'amiante dans les échantillons biologiques pulmonaires. À partir de prélèvements biologiques de trois sources - parenchyme pulmonaire, liquide de lavage broncho-alvéolaire, expectorations - le LEPI est capable de mettre en évidence - plus de trente ans après l'exposition - les traceurs d'exposition à l'amiante que sont les corps asbestosiques (par microscopie optique) et les fibres d'amiante (par microscopie électronique à transmission analytique). Toutefois, elle a considéré que l'amiante chrysotile - qui a été de très loin le plus utilisé en France - est moins bio-persistant que l'amiante amphibole. Ainsi, le FIVA et les CRRMP230  peuvent s'appuyer sur un résultat positif de la recherche pour reconnaître l'exposition à l'amiante, mais pour autant un résultat négatif ne signifie pas qu'il n'y a pas eu exposition. L'analyse du LEPI n'est donc qu'une simple aide au diagnostic.

S'agissant des facteurs aggravants, le rapport de l'INSERM de 1996 a montré que si le risque d'avoir un cancer bronchique est de 1 dans la population générale, il est de 11 si l'on fume, de 5,6 si l'on est exposé à l'amiante et qu'on ne fume pas, et de 56 si l'on est exposé à l'amiante et que l'on fume. Il y a donc un réel effet multiplicateur de l'exposition à l'amiante cumulée avec la consommation de tabac.

La plus faible bio-persistance dans les tissus pulmonaires des fibres d'amiante chrysotile par rapport aux fibres amphiboles a parfois pu être invoquée pour « innocenter » le chrysotile. C'est d'ailleurs sur cet argument que se fondent certains Etats, comme le Canada, pour promouvoir un usage contrôlé de l'amiante. Mais il est désormais tranché que le chrysotile est tout aussi cancérigène, même s'il est attesté que les fibres sont d'autant plus toxiques qu'elles sont longues.

Selon le professeur Jacques Ameille, il existe un traitement efficace pour le cancer broncho-pulmonaire, à condition que la tumeur ait été identifiée suffisamment tôt : la chirurgie. Il a toutefois été extrêmement prudent en faisant valoir qu'« on n'a pas encore la preuve - ce n'est pour le moment qu'un espoir - qu'un dépistage systématique par scanner apportera un bénéfice en termes de survie ». M. Jean Pierre Grignet a confirmé cette analyse en faisant remarquer qu'en matière de cancer bronchique « seule la chirurgie rend possible la survie. Plus le dépistage est précoce, plus il est possible de proposer un traitement chirurgical, plus les chances de survie sont élevées ».

●  Les cancers du larynx et du colon

Mme Ellen Imbernon a indiqué que le lien entre l'exposition à l'amiante et la survenue d'un cancer du larynx a été très longtemps discuté par la communauté scientifique. On peut considérer que ce lien existe, le risque étant environ 1,2 fois plus élevé chez les personnes qui ont été exposées à l'amiante que chez celles qui ne l'ont pas été. D'ailleurs, l'Allemagne a déjà inscrit le cancer du larynx dans la liste des maladies indemnisables, sous certaines réserves liées au niveau d'exposition.

Par ailleurs, on s'interroge encore, au sein de la communauté scientifique, sur le rôle de l'amiante dans le cancer du côlon.

●  Les mésothéliomes

Le mésothéliome est, selon le professeur Marcel Goldberg, une pathologie presque exclusivement liée à l'amiante, puisque dans une population qui n'a pas été exposée à l'amiante, il y a moins d'un cas annuel par million d'habitants.

Le professeur Claude Got a confirmé ce propos en soulignant231 qu'« il n'y a pratiquement pas de mésothéliome sans amiante et donc que la quasi-totalité des tumeurs primitives de la plèvre doivent être imputées à l'amiante. Quand on diagnostique un cancer de la plèvre et qu'il n'y a pas d'autre tumeur ailleurs, il faut l'imputer à l'amiante et les risques d'erreur sont très faibles ».

D'après Mme Ellen Imbernon232, « cette maladie est due à 90  % à une exposition professionnelle à l'amiante ».

Une des particularités de ce cancer est que le temps de latence, c'est-à-dire le temps qui s'écoule entre le moment où un sujet est exposé à l'amiante et celui où le mésothéliome survient, est extrêmement long, entre trente et quarante ans en moyenne.

Lors du symposium « Amiante et risque professionnelles : études épidémiologiques récentes » (17 novembre 2003), il a été indiqué que « le diagnostic anatomopathologique est réputé pour être extrêmement difficile car cette tumeur est une grande simulatrice d'autres lésions. Le diagnostic du mésothéliome peut se poser aussi bien avec celui d'une pathologie inflammatoire bénigne réactionnelle qu'avec celui d'une métastase d'un cancer, cause de loin la plus fréquente de la pathologie pleurale tumorale. Cette difficulté diagnostique représente une cause d'erreur potentielle fréquente ». De son côté, Mme Ellen Imbernon a souligné que233 « le mésothéliome est une tumeur tellement rare que si le pneumologue, ou même l'anatomo-pathologiste, n'a pas l'habitude d'en voir, il peut se tromper, par excès ou par défaut ».

Ces risques d'erreurs de diagnostics ont été mis en avant avec force par le docteur Michel Diss et par M. Jean-Claude Muller, directeur Santé et sécurité chez Arcelor234, pour estimer que les cas de mésothéliomes étaient surestimés en France. Mais ces propos n'ont pas convaincu la mission, d'autant plus que le professeur Michel Fournier a indiqué235 qu'un consensus s'est désormais fait sur le diagnostic anatomopathologique du mésothéliome. S'il a certes reconnu que des erreurs de diagnostic ont pu être faites par le passé parce qu'il s'agit d'un problème difficile, il a souligné que des progrès ont été réalisés dans la précision des critères de diagnostic du mésothéliome.

D'après le professeur Michel Fournier, la connaissance des étapes du mésothéliome a également bien progressé. Le rôle, par exemple, des espèces réactives de l'oxygène a été beaucoup mieux précisé, ce qui a débouché sur de nouveaux moyens pour orienter les recherches thérapeutiques. Le profil cytogénétique tumoral du mésothéliome est désormais mieux connu, ce qui ouvre la voie à des avancées thérapeutiques expérimentales.

De même, il est désormais établi que la transformation des cellules mésothéliales aboutit à la libération dans l'organisme et dans le sang d'une protéine - la mésothéline - qu'il est possible de doser. Cette protéine est plus élevée chez les sujets porteurs d'un mésothéliome que chez ceux qui, tout en ayant été exposés à l'amiante, n'en sont pas porteurs, et plus encore que chez ceux qui n'ont pas du tout été exposés à l'amiante. La question est donc posée de savoir si la mésothéline est un marqueur du mésothéliome, ce qui permettrait peut être de repérer l'apparition d'un mésothéliome et de prévoir un traitement, mais cela reste encore en débat. En tout état de cause, le professeur Michel Fournier a indiqué que la relation entre mésothéline et la présence de la maladie est loin d'être aussi simple que celle existant, par exemple, entre le taux de PSA236 et le cancer de la prostate.

S'agissant des avancées thérapeutiques, le professeur Fournier a indiqué que l'association du Pemetrexed, molécule mise au point par le laboratoire Lilly, à un sel de platine est devenu l'association de référence pour le traitement du mésothéliome en chimiothérapie, même si elle ne modifie que très faiblement l'espérance de vie du sujet, puisque le gain est de l'ordre d'un mois par rapport à la médiane de survie.

Le professeur Jacques Ameille a estimé que s'agissant du mésothéliome, les progrès thérapeutiques existent mais qu'ils sont faibles et qu'en conséquence, une généralisation du dépistage n'apporterait pas nécessairement un bénéfice pour les patients.

M. Jean-Pierre Grignet, chef du service de pneumologie de l'hôpital de Denain (Nord) et expert auprès des caisses d'assurance maladie, a indiqué que, parmi les malades qu'il a eu à soigner atteints de mésothéliome pleural, seuls ont pu survivre plus de cinq ans ceux qui étaient jeunes et avaient pu subir une pleuro-pneumonectomie. Mais il s'agit d'une opération chirurgicale très lourde qui n'est possible que dans un petit nombre de cas et qui suppose un diagnostic précoce. Par ailleurs, il a reconnu que la cohorte n'était pas suffisamment importante pour en tirer des conclusions valables.

L'attention de la mission a été appelée par le professeur Marcel Goldberg sur les mésothéliomes liés aux expositions « environnementales ». Ce dernier a informé la mission qu'un article va prochainement paraître dans une grande revue internationale démontrant qu'on observe encore, à plusieurs dizaines de kilomètres des sources industrielles d'amiante, une augmentation des risques de mésothéliomes. Des doses faibles peuvent donc, au niveau collectif, générer un certain nombre de cas de cancer. Il a aussi confirmé qu'il y a également en France des sources géologiques naturelles d'amiante, en Corse et en Nouvelle-Calédonie où l'on observe « des augmentations énormes de risques de développement du mésothéliome ».

c) Mortalité associée à ces pathologies

Dans le cadre de l'expertise collective qu'il a conduite en 1996, l'INSERM a estimé à 750 le nombre de décès annuels dus à un mésothéliome et à 1 200 le nombre de décès par cancer du poumon imputables à l'amiante, soit 1 950 décès annuels résultant, en France, d'une exposition à l'amiante.

S'agissant des chiffres de mortalité associés à ces pathologies, le professeur Goldberg a, de son côté, indiqué que jusqu'en 2030, on sait qu'entre 30 000 et 40 000 mésothéliomes surviendront dans la population française, et qu'« ils continueront à augmenter pendant au moins vingt ou trente ans ».

Le chiffre d'environ 750 mésothéliomes annuels est fondé sur l'observation directe de la survenue de ces cancers, comme l'a indiqué Mme Ellen Imbernon de l'IVS237. Toutefois, il faut noter que le PNSM238 surveille l'évolution de l'incidence nationale mais n'enregistre pas tous les cas survenant sur le territoire français. Il ne le fait que dans 21 départements, qui seront prochainement portés à 24. À partir de ces données, une projection est réalisée pour la France entière en comparant les nouveaux cas enregistrés avec la mortalité.

Les cartographies de la mortalité par mésothéliome montrent une surmortalité dans le nord de la France et dans les régions industrielles.

Au chiffre des mésothéliomes, il faut ajouter le nombre des cancers du poumon provoqués par l'exposition à l'amiante. Celui-ci n'est pas connu avec précision car ces cancers sont beaucoup plus difficiles à identifier étant donné la possibilité d'une origine multifactorielle. Mais il est supérieur à celui des mésothéliomes. Mme Ellen Imbernon a ainsi indiqué à la mission que1 « le nombre attendu de cancers du poumon associés à l'exposition à l'amiante est de 2 000 à 3 000 par an chez les hommes, sur un total de 25 000 [cancers du poumon], soit environ 10 %. Pour l'exposition féminine, les estimations sont encore difficiles car on connaît très mal l'exposition à l'amiante des populations féminines ».

Une modélisation mathématique à partir des données concernant le mésothéliome dans les décennies passées aboutit à un nombre annuel de 50 000 à 100 000 morts jusqu'en 2030. C'est ce chiffre haut de la fourchette qui a été retenu par les médias et notamment par le journaliste François Malye dans son livre Amiante : 100 000 morts à venir.

De son côté, M. Michel Cretin, président de la sixième chambre de la Cour des comptes, a indiqué au cours de son audition du 9 novembre 2005 qu'« on estime que 2 500 décès professionnels par an sont associés à l'amiante » même s'il a reconnu que « ce chiffre est susceptible d'évoluer ».

Pour compléter ces données relatives à la mortalité, recueillies principalement au cours de la table ronde du 14 septembre 2005, la mission de l'Assemblée nationale a souhaité demander à l'IVS un état statistique complet et récent de la mortalité associée à chaque pathologie de l'amiante. La réponse circonstanciée de l'IVS, qui met en évidence la difficulté de décrire de manière exhaustive l'impact de l'amiante dans la santé publique, figure en annexe n° 6 de ce rapport.

2.- Le suivi médical des victimes

Le suivi médical a pour objectif de repérer efficacement les pathologies dues à l'amiante pendant et après l'activité professionnelle.

a) La surveillance médicale des salariés exposés

Les salariés exposés aux poussières d'amiante font l'objet d'une surveillance médicale spéciale (SMS) prévue par la réglementation. Outre l'initiation de traitements lorsque ceux-ci existent, le dépistage prévu par ce suivi favorise les démarches de reconnaissance des maladies professionnelles et l'accès aux mesures de réparation (indemnisation, retraite anticipée ...).

Le régime juridique relatif à la protection des travailleurs contre les risques liés à l'inhalation des poussières d'amiante, déterminant les recommandations et fixant les instructions techniques que doivent respecter les médecins du travail, a été fixé par l'arrêté du 13 décembre 1996 portant application du décret n° 96-98 du 7 février 1996.

Les salariés exposés à l'inhalation des poussières d'amiante au titre des sections II (activités de confinement et de retrait de l'amiante) et III239 (activités et interventions sur des matériaux ou appareils susceptibles de libérer des fibres d'amiante) sont en surveillance médicale spéciale au sens de l'article R. 241-32 du code du travail et de l'article 32 du décret n° 82-397 du 11 mai 1982 modifié. Le temps réglementaire minimum dont doit disposer le médecin du travail pour effectuer le suivi de ces salariés est de une heure par mois pour dix salariés.

Cette surveillance a pour objet :

- de sensibiliser le salarié au risque amiante ;

- de dépister précocement une maladie professionnelle liée à l'amiante ;

- d'évaluer le port des équipements de protection individuelle.

De plus, la surveillance médicale des salariés exposés diffère selon les périodes.

  Avant l'exposition à l'amiante :

Le médecin du travail doit établir une attestation de non contre-indication médicale aux travaux de la section II du décret n° 96-98 du 7 février 1996, avant affectation au poste exposé. Un bilan médical initial doit comporter au moins une radio pulmonaire standard de face datant de moins d'un an et des épreuves fonctionnelles respiratoires. Ce bilan sert de référence pour le suivi ultérieur du salarié.

  En cours d'exposition :

Le médecin du travail doit effectuer un examen clinique au minimum annuel (destiné à dépister des douleurs thoraciques par exemple), une radiographie standard de face, tous les deux ans, et des explorations fonctionnelles (évaluation de la capacité respiratoire) au minimum à la même fréquence que les radiographies pulmonaires.

Le médecin du travail peut aussi prescrire des examens complémentaires à une fréquence accrue et orienter le salarié vers un spécialiste quand il a connaissance d'un risque d'exposition, actuel ou ancien, pouvant entraîner une asbestose ou quand une symptomatologie spécifique apparaît.

  Lors du départ du salarié de l'entreprise :

L'employeur doit remplir une attestation d'exposition précisant les conditions et la durée de l'exposition, ainsi que les résultats de ses examens complémentaires. Il adresse le salarié, muni de cette attestation, au médecin du travail qui la complète et fournit, après accord de celui-ci, au médecin de son choix, les éléments médicaux en sa possession.

●  Après l'exposition :

Les pathologies liées à l'amiante pouvant survenir tardivement après le début de l'exposition, la surveillance médicale doit être poursuivie après l'exposition.

Deux situations peuvent se présenter : soit le salarié demeure en activité mais n'est plus exposé et le médecin du travail du salarié doit alors lui prescrire les mêmes examens que ceux précédemment décrits, soit il n'est plus en activité et il entre alors dans le champ du suivi post-professionnel.

b) Le suivi médical post-professionnel

●  La réglementation

Lorsque le salarié n'est plus en activité (chômage, retraite ou cessation d'activité), l'article D. 461-25 du code de la sécurité sociale240, qui concerne le suivi post-professionnel des salariés ayant été exposés à des agents cancérogènes, lui est applicable.

Les modalités de ce dernier ont été précisées dans l'arrêté du 28 février 1995 pris en application de l'article D. 461-25 du code de la sécurité sociale et complété par le décret n° 96-98 du 7 février 1996. Elles reposent sur un examen clinique médical effectué tous les deux ans, complété par un examen radiologique du thorax et éventuellement par une épreuve fonctionnelle respiratoire.

En fait, il est vite apparu que peu de personnes bénéficiaient du suivi médical post-professionnel parce que la majorité des retraités ignore l'existence de ce suivi et n'est pas toujours consciente d'avoir été exposée professionnellement. M.  Alain Bobbio de l'ANDEVA a estimé que le suivi n'était pas satisfaisant en signalant que241 « 1 700 examens ont été budgétisés en 2002 pour l'ensemble du territoire national, ce qui représente une goutte d'eau par rapport à ce qu'il faudrait faire ».

C'est pourquoi plusieurs démarches de recherche active des retraités ayant été exposés à l'amiante ont récemment été expérimentées pour les informer de leur droit à un suivi médical post-professionnel et à la prise en charge de leur éventuelle pathologie.

●  Les expériences pilotes

Une expérience pilote242 nommée « Espaces243 » a été menée en 1998 par le département santé-travail de l'Institut de veille sanitaire (IVS) et les centres d'examen de santé des Caisses primaires d'assurance maladie de six départements (Côtes-d'Armor, Haut-Rhin, Loiret, Nord, Paris, Vienne). Cette expérimentation concernant 6 000 nouveaux retraités du régime général a permis de retracer chaque parcours professionnel - au moyen d'entretiens et de matrice emplois/exposition - afin de déterminer la probabilité d'une exposition à l'amiante. Au sein de ce groupe, le nombre de prises en charge médicale a pu être multiplié par 17 par rapport à un groupe témoin, ce qui témoigne de l'intérêt de l'opération. De plus, l'échantillon Espaces étant suffisamment proche de la population de référence, il a permis d'estimer l'exposition à l'amiante dans la population des hommes français du même âge.

On a ainsi pu évaluer que 27,7  % des retraités de 1994, 1995 et 1996 avaient été exposés au moins une fois à l'amiante au cours de leur carrière professionnelle.

En 2003, la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) a décidé la généralisation de l'enquête Espaces auprès des retraités du régime général de la sécurité sociale en lançant le projet Spirale244. Concernant, dans un premier temps, l'ensemble des nouveaux retraités masculins de 13 départements, la généralisation à l'ensemble du territoire devrait être effective en 2007 et viser désormais 250 000 nouveaux retraités chaque année.

Constatant que les professions indépendantes - et en particulier les artisans - ne bénéficiaient pas du suivi post-professionnel actuel applicable aux seuls anciens salariés du régime général et que l'absence de médecine du travail pour ces catégories de travailleurs empêchait un bon suivi de leurs maladies professionnelles, la Caisse nationale d'assurance maladie des professions indépendantes (CANAM) et l'IVS ont mis en place, à l'automne 2005, une surveillance médicale et épidémiologique des professions indépendantes ayant été exposées à des cancérigènes - en priorité l'amiante. Baptisé « Espri245 », ce programme reprend la méthodologie développée pour l'enquête Espaces et commence par une phase pilote dans trois régions (Aquitaine, Limousin et Poitou-Charentes). Elle concernera 1 200 artisans récemment retraités et aura pour objectifs, d'une part, d'identifier les artisans ayant été exposés à l'amiante au cours de leur carrière afin de les faire bénéficier d'un suivi médical et d'autre part de mieux décrire la prévalence des pathologies imputables à l'amiante au sein de cette population. Ses premiers résultats sont attendus pour le printemps 2006.

Parallèlement, un dispositif expérimental de suivi post-professionnel (SPP) des salariés de l'amiante a été mis en œuvre en Aquitaine, en Normandie et en Rhône-Alpes, à la demande conjointe de la direction des relations du travail du ministère de l'emploi et de la direction des risques professionnels de la CNAMTS. Cette expérimentation poursuivait deux objectifs principaux.

Il s'agissait en premier lieu d'expérimenter les moyens les plus efficaces d'informer les personnes ayant été exposées professionnellement à l'amiante de la possibilité de bénéficier d'un suivi médical spécifique gratuit. Plusieurs voies ont été explorées. En Aquitaine, les expérimentateurs ont choisi de s'appuyer sur les médecins libéraux, par le biais de leur union régionale (URLM). Cette première voie rejoint les actions menées par l'association des professions portuaires CGT du port de Dunkerque (APDACGT) qui envoie régulièrement des lettres aux médecins pour qu'ils orientent les patients vers les associations de défense de victimes246, en cas de suspicion.

En Normandie, ce sont les médias locaux qui ont été sollicités et en Rhône-Alpes, des courriers ciblés ont été adressés en fonction des établissements où les salariés avaient pu être exposés à l'amiante au cours de leurs carrières professionnelles.

L'expérimentation visait en second lieu à améliorer les conditions dans lesquelles se déroule le bilan médical gratuit sur la base des enseignements de la conférence de consensus du 15 janvier 1999. Selon cette conférence, l'examen « radiologique » du thorax prévu par la réglementation - qui est généralement entendu comme une simple radiographie -, et les explorations fonctionnelles respiratoires, prévues tous les deux ans, n'étaient plus adaptés à leur objet. Ils devaient être remplacés par un recours systématique au scanner thoracique, technique diagnostique de meilleure qualité scientifique que la radiographie pulmonaire simple, à condition que les conséquences sanitaires éventuelles de l'irradiation soient mieux surveillées. Les recommandations de cette conférence de consensus n'ont pas encore été intégrées dans la réglementation mais ont, d'ores et déjà, fait l'objet d'une phase expérimentale dans trois régions françaises.

Les professeurs Marc Letourneux et Christophe Paris, ainsi que Mme Evelyne Schorlé ont présenté à la mission247 les premiers résultats de cette expérimentation qui a déjà fait l'objet d'un rapport remis au gouvernement le 7 septembre 2005, en attendant un bilan complet qui devrait être achevé en juin 2006.

La mission a pris connaissance avec le plus grand intérêt des conclusions provisoires de cette expérimentation. Elles démontrent qu'en matière d'information sur les suivis post-professionnels, la meilleure méthode est le courrier individualisé adressé à une population ciblée, en particulier lorsqu'il s'agit de retraités présélectionnés en fonction d'une exposition estimée a priori, selon la carrière professionnelle et après un repérage effectué par les Caisses régionales d'assurance maladie (CRAM).

Les conclusions prouvent également l'intérêt incontestable du scanner thoracique dans le dépistage des pathologies liées à l'exposition à l'amiante car cet outil va bien au-delà de la radiographie pulmonaire, qu'il s'agisse de diagnostiquer la présence de plaques pleurales ou une asbestose. La généralisation du scanner thoracique pour le dépistage doit cependant toujours être réalisée dans le respect d'un protocole technique destiné à éviter toute irradiation excessive.

La mission a également pris acte du mauvais fonctionnement du dispositif d'entrée dans le suivi post-professionnel. L'accès est, en effet, actuellement subordonné à la fourniture d'une attestation d'exposition à l'amiante cosignée par l'employeur et par le médecin du travail. Il est fréquent que les employeurs se refusent à délivrer cette attestation, de peur notamment qu'elle puisse être utilisée dans le cadre d'un procès pénal. Un processus d'« entrée libre » dans le dispositif, indépendant de toute attestation d'exposition serait donc préférable. La sélection des salariés éligibles au SPP pourrait se faire, comme ce fut le cas lors de l'expérimentation, par des cellules d'hygiène industrielle spécialement constituées, qui s'appuieraient sur les enquêteurs des Caisses primaires d'assurance maladie (CPAM) et sur le personnel de la prévention des risques professionnels au sein des CRAM.

Enfin, il serait souhaitable que les actes médicaux réalisés dans le cadre du SPP fassent l'objet d'une « cotation traçante » au sein du système de la carte Vitale. Cela permettrait que les dépenses afférentes soient automatiquement imputées à la branche AT-MP et non à la branche maladie, comme c'est trop souvent le cas actuellement, du fait de la lourdeur actuelle des modalités de facturation du suivi pour les médecins (comptabilité séparée et paiement différé).

Malgré les résultats prometteurs de cette expérimentation de suivi post-professionnel, l'utilité de tels suivis médicaux et dépistages a plusieurs fois été mise en cause devant la mission, notamment parce que l'on ne dispose pas, une fois la pathologie diagnostiquée, de traitement réellement efficace.

Le professeur Got a ainsi déclaré lors de son audition du 27 septembre 2005 : « je pense que le dépistage systématique n'a aucun intérêt, aucune efficacité et même qu'il est pervers. (...) Les espoirs de guérison sont actuellement faibles. Ce n'est pas rendre service aux gens que de les exposer à l'anxiété du dépistage régulier. On compense les erreurs du passé en donnant l'impression qu'on s'intéresse aux victimes ».

Mme Evelyne Schorlé a également souligné que248 « les individus sont habituellement confrontés à des traumatismes, et se construisent des défenses pour y résister » mais que « ces défenses peuvent s'effondrer lorsqu'on apprend que l'on est confronté à un risque méconnu et l'on court, alors, le risque de développer certaines maladies ».

La mission ne sous-estime pas les effets pervers du suivi et l'inquiétude qu'il peut engendrer chez des personnes qui n'avaient pas le sentiment d'être en danger. Pourtant, elle n'estime pas que ce risque doive remettre en cause le principe du suivi médical. En effet, l'entrée dans le dispositif de suivi restera entièrement facultative et ne s'imposera en aucun cas aux personnes qui préfèrent ne pas subir un examen dont ils ne souhaitent pas nécessairement connaître les résultats.

Et l'on peut d'ailleurs les comprendre, dans la mesure où, comme l'avait déjà fait remarquer la conférence de consensus de 1999, le bénéfice médical actuel du suivi « se pose malheureusement davantage en termes de suivi et d'accompagnement qu'en termes de guérison »249. En réalité, comme l'a souligné notamment Mme Evelyne Schorlé250, il est clair « que tout l'intérêt de ce dépistage est d'ordre médico-social : c'est l'indemnisation ».

La mission recommande donc en définitive de conserver le principe du suivi médical mais en l'assortissant - pour ceux qui en ressentent le besoin - d'un accompagnement psychologique pour éviter un impact négatif sur le patient.

La mission recommande également que les épouses qui le souhaitent puissent bénéficier de modalités de suivi atténuées qui pourraient prendre la forme de visites médicales gratuites.

Propositions sur le suivi post-professionnel :

- Envoyer des courriers à des populations ciblées

- Instaurer une « entrée libre » dans le dispositif de suivi

- Généraliser, dans le respect d'un protocole médical, le recours au scanner thoracique

- Alléger les modalités de facturation du suivi par les médecins

- Prévoir un accompagnement psychologique

- Instaurer un suivi pour les épouses

La mission a pris acte de la déclaration de M. Xavier Bertrand, ministre de la santé et des solidarités, selon laquelle ses services travaillent à la rédaction du décret d'application de la disposition législative de la loi de financement pour la sécurité sociale pour 2006 introduite par amendement parlementaire et qui oblige les CPAM à informer les personnes anciennement exposées de leur droit à un suivi médical.

Toutefois, ce suivi médical ne se réalisera dans de bonnes conditions que si la conservation des données médicales est bien assurée. C'est pourquoi il importe que la chaîne de conservation des dossiers fonctionne correctement et garantisse une traçabilité suffisante en cas de pathologie différée.

Or, comme M. Xavier Bertrand l'a rappelé251, l'« archivage continue de se heurter à certaines difficultés : les directions régionales du travail et de l'emploi n'ont pas toujours les moyens d'en assurer le suivi. L'objectif pour 2006 est de parvenir à une certitude en matière de traçabilité tout au long des quarante années suivant la cessation de l'exposition ».

La mission appelle donc de ses vœux la réalisation de cet objectif indispensable au succès du suivi médical.

Proposition : Assurer une traçabilité fiable des dossiers médicaux après la cessation de l'exposition

Le bénéfice social des dispositifs de suivi est d'autant important qu'il permet le recours aux mécanismes de réparation.

B.- LES MÉCANISMES TRADITIONNELS DE PRISE EN CHARGE DES VICTIMES ONT MONTRÉ LEURS INSUFFISANCES DANS LE CAS DE L'AMIANTE

1.- La réparation forfaitaire de droit commun des maladies professionnelles était trop faible

Les premières victimes de l'amiante souffrant de pathologies contractées dans le milieu professionnel ont d'abord été indemnisées au titre de la réparation de droit commun des maladies professionnelles via les tableaux 30 et 30 bis de la sécurité sociale.

Celle-ci résulte des lois du 9 avril 1898 et du 25 octobre 1919 sur les accidents du travail et maladies professionnelles qui prévoient une indemnisation forfaitaire de plein droit du préjudice patrimonial - la perte de capacité en gains.

Or, comme M. Pierre Sargos, président de la chambre sociale de la Cour de Cassation, l'a indiqué252 « l'indemnité forfaitaire est beaucoup trop faible. La réparation de plein droit est satisfaisante pour les frais médicaux ou les frais de réadaptation. Mais elle est manifestement insuffisante au regard de tous les autres préjudices que peut causer un accident du travail ou une maladie professionnelle ».

Pour obtenir une meilleure indemnisation des préjudices subis, les victimes ont donc tenté d'utiliser des voies de recours juridictionnels.

2.- Les recours juridictionnels vers lesquels se sont tournées les victimes les exposaient à des délais de procédure très longs

Les victimes de l'amiante ont exploré plusieurs voies de recours de type juridictionnel pour compléter l'indemnisation forfaitaire de droit commun des maladies professionnelles du régime de sécurité sociale.

●  Les recours devant les tribunaux des affaires de sécurité sociale (TASS)

Certaines victimes ont décidé d'intenter au civil des actions en reconnaissance de la faute inexcusable de l'employeur pour obtenir une meilleure indemnisation.

La reconnaissance par un TASS de la faute inexcusable de l'employeur entraîne en effet le versement d'une réparation majorée par rapport à la rente ou au capital accordés dans le cadre du régime forfaitaire de droit commun. Mais elle étend aussi la réparation à d'autres préjudices patrimoniaux - par exemple, la perte d'une chance de promotion - et l'ouvre aux préjudices extrapatrimoniaux, tels les préjudices moraux de souffrances et d'agrément, y compris, le cas échéant, pour les ayants droits.

Par ailleurs, la reconnaissance de la faute inexcusable recouvre, aux yeux de nombreuses victimes, une dimension de sanction personnelle et morale à l'encontre de celui qui est à l'origine de leur maladie. C'est une dimension qui a souvent trouvé à s'exprimer au cours des auditions et qui sera développée dans la seconde partie du rapport (chapitre relatif au régime de responsabilité en matière de risques professionnels).

On notera toutefois que certaines catégories de victimes de l'amiante restaient privées de la possibilité d'engager une procédure en faute inexcusable : les victimes environnementales ou domestiques, les artisans non indemnisés sur le risque « accidents du travail », les épouses de victimes de l'amiante ou les fonctionnaires et militaires auxquels le principe du forfait de pension interdisait toute autre forme d'indemnisation. Il fallait donc trouver d'autres modes d'indemnisation.

●  Les recours devant les juridictions pénales

Certaines victimes de l'amiante ont souhaité déposer plainte au pénal contre leur ancien employeur tout en se portant partie civile pour obtenir une indemnité réparatrice. Cet aspect sera également développé plus loin.

●  Les recours devant les commissions d'indemnisation des victimes d'infractions (CIVI) près les TGI

Les avocats des victimes de l'amiante ont eu l'idée, en 1999, de saisir les commissions d'indemnisation des victimes d'infraction (CIVI) qui sont des tribunaux placés auprès des tribunaux de grande instance (TGI), présidés par un magistrat professionnel, chargé d'indemniser les victimes d'infractions lorsque l'auteur est inconnu ou insolvable et que le dommage résulte de faits présentant les éléments matériels d'une infraction pénale.

Ces actions ont débouché sur deux victoires importantes253 et, pourtant, le principe de la saisie des CIVI dans le cadre de maladies professionnelles n'était pas évident.

Il posait, en outre, un problème d'équité dans la mesure où l'indemnisation des victimes s'effectue, dans ce cadre, par le truchement du FGA (fonds de garantie automobile), organisme de droit privé qui indemnise les victimes au titre de la solidarité nationale quand aucune assurance ne peut intervenir. Or, le financement du FGA provient d'un prélèvement sur les contrats d'assurance, ce qui revenait en quelque sorte à faire cotiser les victimes de l'amiante pour financer leurs propres dommages et intérêts254 !

* * *

Surtout, ces trois types de recours juridictionnels présentaient l'inconvénient majeur d'exposer les victimes à des délais de procédures souvent très longs. C'est pourquoi les pouvoirs publics se sont orientés vers de nouvelles formes de prise en charge des victimes de l'amiante qui reposent sur deux piliers principaux : les dispositifs de préretraite pour les travailleurs de l'amiante - FCAATA et dispositifs spécifiques de certains régimes spéciaux de sécurité sociale - et la réparation intégrale des préjudices subis par l'ensemble des victimes de l'amiante par l'intermédiaire du FIVA.

C.- LES DISPOSITIFS DE PRÉRETRAITE DESTINÉS AUX TRAVAILLEURS DE L'AMIANTE

La mise en place du Fonds de cessation d'activité des travailleurs de l'amiante (FCAATA) a été la première réponse institutionnelle des pouvoirs publics à destination des victimes professionnelles de l'amiante.

Par ailleurs, d'autres dispositifs spécifiques de cessation anticipée d'activité ont été mis ultérieurement en place.

1.- Le dispositif du FCAATA

Le dispositif de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante a été instauré par l'article 41 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999255 et le décret d'application n° 99-247 du 29 mars 1999 en a permis une mise en œuvre très rapide.

a) La vocation du FCAATA

La vocation du FCAATA est d'accorder une période de retraite plus longue à certains salariés dont l'espérance de vie est potentiellement réduite par leur exposition à l'amiante. Il est destiné à financer, pour ses bénéficiaires :

- l'allocation de cessation anticipée d'activité (ACAATA).

L'ACAATA est une préretraite destinée, sous certaines conditions256, aux personnes qui ont été exposées professionnellement à l'amiante et qui sont âgées de plus de 50 ans. Pour bénéficier de l'ACAATA, les salariés doivent démissionner de leur poste. Le versement de l'allocation s'interrompt lorsque son bénéficiaire remplit les conditions pour percevoir une retraite à taux plein. Stricto sensu, l'ACAATA ne constitue donc pas une indemnisation mais un revenu de substitution. C'est une extension particulière des mécanismes de cessation anticipée d'activité, aujourd'hui largement en voie de disparition.

- les cotisations d'assurance vieillesse volontaire ;

- les cotisations de retraite complémentaire.

b) Le montant de l'ACAATA

Il est fixé par l'article 2 du décret n° 99-241 du 29 mars 1999 et correspond à :

- 65 % du salaire de référence dans la limite du plafond de la sécurité sociale ;

- 50 % de ce salaire pour la fraction comprise entre une et deux fois ce plafond.

Le salaire de référence est calculé en faisant la moyenne des rémunérations perçues au cours des douze derniers mois d'activité salariée. Ces rémunérations sont prises en compte dans la limite du double du plafond de la sécurité sociale en vigueur à la date d'ouverture du droit à l'allocation. Le montant de l'ACAATA ne peut être inférieur au montant journalier de l'allocation chômage, ni excéder 85 % du salaire de référence.

c) Le financement du FCAATA

L'ACAATA n'est pas une prestation du régime général. C'est néanmoins la branche accident du travail - maladie professionnelle (AT-MP) du régime général de la sécurité sociale qui en est le principal financeur, puisque le FCAATA est abondé par une contribution de cette branche dont le montant est fixé chaque année par la loi de financement de la sécurité sociale.

Le financement du FCAATA est également abondé par :

- une fraction du produit des droits de consommation sur les tabacs, dont le taux est fixé chaque année par la loi de financement de la sécurité sociale ;

- une contribution, depuis 2003, de la mutualité sociale agricole (MSA) au titre du régime AT-MP des salariés agricoles dont le montant est fixé par arrêté ;

- une contribution, depuis le 5 octobre 2004, à la charge des entreprises dont les salariés ont été exposés à l'amiante, définie à l'article 47 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005.

Évolution des recettes du Fonds de cessation anticipée d'activité
des travailleurs de l'amiante

(en millions d'euros)

Années

2002

2003

2004

2005

2006

Contribution de la branche AT- MP

300

450

500

600

700

Droits sur les tabacs

32

34

29

29

*

Contribution des entreprises

121

Total

332

484

479

750

* 0,31% de la fraction du produit des droits de consommation sur le tabac

d) L'organisation du FCAATA

Les modalités de fonctionnement du FCAATA, fonds sans personnalité juridique, sont fixées par le décret du 29 mars 1999 dont l'article 6 confie la gestion du fonds à la Caisse des dépôts et des consignations (CDC) tout en affectant aux caisses régionales d'assurance maladie (CRAM) l'attribution et le service de l'allocation.

Au terme d'une organisation que la Cour des comptes a jugé complexe257, on aboutit à une répartition des tâches entre la CDC et la branche AT-MP.

L'établissement de Bordeaux de la Caisse des dépôts et consignations assure les missions suivantes :

- il perçoit la rétrocession annuelle de droits sur les tabacs faite par l'Etat au FCAATA au titre de sa participation financière au fonctionnement du fonds ;

- il verse les cotisations dues par les bénéficiaires de l'ACAATA aux différents régimes de retraite complémentaire (ARRCO, AGIRC, IRCANTEC) ;

- il verse deux fois par an à la branche AT-MP de la CNAMTS son solde semestriel des opérations sur le FCAATA s'il est positif, ou procède le cas échéant à un appel de fonds auprès d'elle ;

- il centralise les comptes de la CNAMTS, de la CCMSA258  et de la CDC,

- il assure le secrétariat du conseil de surveillance dont le rôle est de veiller au respect des décisions prévues par la loi pour l'ACAATA, d'examiner les comptes au plus tard le 30 juin de l'année suivant celle de l'exercice concerné et de transmettre avant le 15 juillet au Parlement et au Gouvernement un rapport annuel retraçant l'activité du Fonds et formulant toutes observations relatives à son fonctionnement. Contrairement au conseil d'administration du FIVA, ce conseil de surveillance, composé de représentants de l'Etat, des organisations siégeant à la commission des AT-MP, du conseil central d'administration de la MSA, ainsi que de personnes qualifiées, n'a « aucun pouvoir de décision », comme l'a rappelé sa présidente, Mme Marianne Lévy-Rosenwald259.

De son côté, la branche AT- MP :

- gère, via les CRAM, les dossiers d'admission et verse l'ACAATA aux bénéficiaires après en avoir retranché les cotisations sociales (CSG et CRDS) ;

- verse à la CNAV les cotisations d'assurance volontaire vieillesse dues par les salariés non agricoles bénéficiaires de l'ACAATA ;

- avance au FCAATA le financement nécessaire dans la limite de la contribution prévue en loi de financement de la sécurité sociale.

e) L'expansion continue du FCAATA

Le champ du FCAATA était à l'origine essentiellement limité aux secteurs dans lesquels les salariés avaient été massivement exposés. Comme l'a rappelé M. Michel Parigot260, président du Comité anti-amiante de Jussieu, on a d'abord pensé que le dispositif du FCAATA serait limité à l'industrie de l'amiante. Mais, le législateur a souhaité étendre le bénéfice du FCAATA à des populations de plus en plus importantes. De moins de 3 800 en 1999, on a atteint près de 27 500 bénéficiaires fin 2004.

Le nombre d'allocataires présents dans le dispositif a évolué comme suit :

Allocataires en cours du FCAATA

Année

Nombre d'allocataires

Variation

2000

3 785

-

2001

9 152

+ 148 %

2002

16 681

+ 82 %

2003

22 516

+ 35 %

2004

27 409

+ 22 %

En dépit de sa décélération, le rythme de croissance du nombre d'allocataires reste donc élevé.

●  Les catégories de bénéficiaires de l'ACAATA sont en augmentation croissante.

Le dispositif de l'ACAATA avait été initialement conçu pour les salariés ou anciens salariés du régime général de la sécurité sociale reconnus atteints d'une maladie professionnelle liée à l'amiante ou ayant travaillé dans certains établissements reconnus par arrêté. Il a été progressivement étendu à de nouvelles catégories de bénéficiaires (dockers professionnels, personnels portuaires de manutention, salariés agricoles atteints de maladies professionnelles liées à l'amiante).

Lors de sa mise en place, le dispositif de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 concernait précisément :

- les salariés ou anciens salariés du régime général reconnus atteints d'une maladie professionnelle provoquée par l'amiante sur une liste établie par arrêté des ministres chargés du travail et de la sécurité sociale. Mais, l'arrêté initial ne comprenait pas les plaques pleurales ;

- les salariés ou anciens salariés d'établissements figurant sur une liste établie par arrêté des ministres chargés du travail, de la sécurité sociale et du budget et reconnus comme ayant fabriqué des matériaux contenant de l'amiante.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2000261 a étendu le champ des bénéficiaires en y ajoutant :

- les salariés ou anciens salariés d'établissements de flocage et de calorifugeage à l'amiante figurant sur une liste établie par arrêté des ministres chargés du travail, de la sécurité sociale et du budget ;

- les salariés ou anciens salariés ayant exercé certains métiers (déterminés par arrêté des ministres chargés du travail, de la sécurité sociale et du budget) d'établissements (déterminés par le même arrêté) de la réparation et construction navale et les ouvriers dockers professionnels de certains ports (déterminés par arrêté des ministres chargés du travail, de la sécurité sociale et du budget).

L'arrêté du 3 décembre 2001 a ouvert le bénéfice de l'ACAATA aux malades souffrant de plaques pleurales.

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2002262  a encore étendu le champ des bénéficiaires en y ajoutant :

- les personnels portuaires assurant la manutention,

- et en autorisant le cumul partiel de l'ACAATA avec une pension de réversion, un avantage d'invalidité ou un avantage personnel de vieillesse servi par un régime spécial sous forme d'une indemnité différentielle263.

Enfin, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003264 a étendu le bénéfice de l'ACAATA aux salariés ou anciens salariés du régime des accidents du travail et des maladies professionnelles des salariés agricoles reconnus atteints d'une maladie professionnelle provoquée par l'amiante sur une liste établie par arrêté des ministres chargés du travail et de la sécurité sociale.

●  Le nombre d'établissements concernés et les périodes prises en compte ont également augmenté

Le dispositif du FCAATA permet de modifier, à tout moment - par ajout, radiation, correction de raison sociale ou de période -, les listes ouvrant droit au bénéfice du FCAATA et d'inscrire de nouveaux établissements ou secteur d'activités. La liste des établissements ouvrant droit à l'ACAATA a ainsi connu un accroissement régulier. D'après le rapport de la Cour des comptes relatif à l'indemnisation des conséquences de l'utilisation de l'amiante de mars 2005, le nombre des établissements concernés atteint aujourd'hui le chiffre de 1442. La Cour des comptes souligne également que « les périodes d'activité ont été progressivement étendues sans qu'il soit toujours possible de distinguer les motifs ayant conduit à retenir telle période ou telle autre ».

2.- Les dispositifs spéciaux de préretraite liés à l'amiante

Des dispositifs spécifiques, financés par des mécanismes distincts de l'ACAATA, ont été créés par certains régimes spéciaux pour les personnes ne pouvant pas bénéficier du FCAATA, qui est réservé aux salariés du régime général ou du régime agricole.

La SNCF a ainsi instauré un dispositif spécifique de cessation anticipée d'activité au titre de l'amiante à la fin de l'année 2001.

Les ouvriers d'Etat relevant du ministère de la défense, dès lors qu'ils sont - ou ont été - employés dans des établissements de construction et de réparation navales dépendant de la direction des constructions navales (DCN) bénéficient d'un dispositif particulier de cessation anticipée en vertu du décret n° 2001-1269 du 21 décembre 2001.

L'établissement national des invalides de la marine (ENIM) a également mis en place par le décret n° 2002-1272 du 18 octobre 2002 un dispositif spécifique de cessation anticipée d'activité au bénéfice des marins dépendant du régime d'assurance géré par l'ENIM.

Enfin, l'article 96 de la loi de finances rectificative pour 2003265 disposait que « les fonctionnaires et les agents non titulaires exerçant ou ayant exercé certaines fonctions dans des établissements ou parties d'établissement de construction ou de réparation navales du ministère de la défense pendant les périodes au cours desquelles y étaient traités l'amiante ou des matériaux contenant de l'amiante, ainsi que les fonctionnaires et agents non titulaires relevant du ministère de la défense reconnus atteints de certaines maladies professionnelles provoquées par l'amiante, peuvent demander à bénéficier d'une cessation anticipée d'activité et percevoir à ce titre une allocation spécifique qui peut se cumuler avec une pension militaire de retraite et une allocation temporaire d'invalidité ».

Un décret en Conseil d'Etat devait fixer les conditions d'application de ces dernières dispositions, notamment les conditions d'âge, de cessation d'activité ainsi que les modalités d'affiliation au régime de sécurité sociale et de cessation du régime selon l'âge de l'intéressé et ses droits à pension. Mais ce décret d'application n'a toujours pas été publié.

Proposition : Publier le décret d'application prévu par la loi de finances rectificative pour 2003 et nécessaire à l'extension du FCAATA aux fonctionnaires et agents non titulaires exerçant, ou ayant exercé, certaines fonctions dans des établissements ou parties d'établissement de construction ou de réparation navales du ministère de la défense.

3.- Soumis à des exigences contradictoires, les mécanismes de préretraites liés à l'amiante suscitent de nombreuses critiques qui appellent des réformes substantielles

Les critiques concernent essentiellement le dispositif du FCAATA mais également les défauts de coordination et d'harmonisation entre les divers dispositifs de cessation anticipée d'activités pour les travailleurs de l'amiante.

L'ensemble de ces nombreuses critiques pose indéniablement la question du recentrage du FCAATA et les réflexions sur l'aménagement des dispositifs de préretraite liés à l'amiante ont constitué sans doute un des points les plus délicats des travaux de la mission.

En effet, d'un côté, et pour des raisons d'équité, il faudrait étendre le champ d'application des préretraites à des catégories de personnes actuellement injustement exclues de tout dispositif. De l'autre, l'énorme coût financier de la cessation anticipée d'activité et la volonté de centrer l'effort sur les victimes avérées justifierait, à l'inverse, un resserrement des dispositifs de préretraite.

Les recommandations de la mission s'organisent autour des constats et des propositions suivants.

a) Le système du FCAATA souffre d'une organisation institutionnelle complexe

Le service et la gestion de l'allocation sont assurés à la fois par la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et par les caisses régionales d'assurance maladie (CRAM).

Initialement, l'intermédiation de la Caisse des dépôts avait été introduite afin que l'allocation anticipée d'activité ne soit pas confondue avec une prestation sociale, mais l'organisation retenue entraîne une complexité qui ne répond pas à une exigence de meilleur service pour les victimes.

Mme Marianne Lévy-Rosenwald a ainsi indiqué266 à la mission qu'elle trouvait l'intermédiation de la Caisse des dépôts « parfaitement inutile (...) le service rendu par la Caisse des dépôts n'est pas en cause, mais n'apporte pas de réelle valeur ajoutée. Le législateur l'avait introduite dans le circuit pour que cette allocation ne soit pas confondue avec une prestation sociale, mais les régimes versent déjà des allocations qui ne sont pas des prestations sociales ».

C'est pourquoi il est apparu à la mission que l'intermédiation de la Caisse des dépôts et consignations devait être supprimée.

Proposition : Supprimer l'intermédiation de la Caisse des dépôts et consignations dans l'attribution de l'ACAATA qui pourrait être servie directement par les CRAM.

b) Le montant de l'ACAATA est faible

L'interdiction du cumul de l'ACAATA avec une pension de réversion, une pension d'invalidité ou un avantage personnel de vieillesse servi par un régime spécial a été levée par l'article 54 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003, qui autorise un cumul partiel sous forme de versement d'une indemnité différentielle. Il n'en demeure pas moins que son montant reste peu élevé.

Mme Lévy-Rosenwald a nuancé ce propos en faisant remarquer que, selon la CNAM, les entreprises augmentent souvent le salaire de référence des bénéficiaires pendant leurs dernières années d'activité, afin de réduire la perte de revenu supportée par ceux-ci une fois qu'ils toucheront la préretraite amiante.

L'ANDEVA a informé la mission que « si les dispositions relatives au montant de l'allocation issues de la circulaire DRP de la CNAMTS n° 81/2004 définissent un plancher de 1 196€ au 1er juillet 2004, de nombreux allocataires sont en dessous : c'est le cas des travailleurs ayant touché un salaire équivalent au SMIC soit 1 154,18€ qui se retrouvent avec une allocation de 981,05€. Ce sont souvent les personnes qui ont effectué les travaux les plus pénibles et les plus exposés, comme les calorifugeurs par exemple, qui ne peuvent pas opter pour l'allocation amiante car son montant ne leur permet pas de vivre décemment ».

Proposition : Relever le montant de l'ACAATA pour les bas salaires.

Maître Ledoux, avocat des victimes, a indiqué267 d'autre part que beaucoup de bénéficiaires de l'ACAATA, du fait qu'ils touchent un salaire réduit en attendant d'avoir l'âge de la retraite, se sont estimés victimes d'un préjudice économique et ont en conséquence réclamé une indemnisation au FIVA. Or le FIVA considère qu'un bénéficiaire de l'ACAATA a, par définition, demandé l'indemnité et qu'on ne peut pas s'imposer un préjudice à soi-même. Toutefois, la mission a été informée d'un précédent selon lequel, après négociation, le FIVA a admis qu'un malade gravement atteint et contraint, en raison de son état, de solliciter le bénéfice de l'ACAATA, était en droit d'obtenir une compensation de salaire.

c) Le FCAATA a été souvent détourné de son objet et utilisé comme un instrument de gestion de l'emploi

La mission a entendu à plusieurs reprises des propos elliptiques mais concordants selon lesquels le mécanisme de préretraite du FCAATA avait davantage été utilisé comme outil de reconversion industrielle destiné à accompagner des restructurations économiques que comme un dispositif de réparation.

Si Mme Marianne Lévy-Rosenwald, présidente du conseil de surveillance du FCAATA, a indiqué à la mission ne pas avoir eu directement connaissance dans le cadre de ses fonctions d'utilisation du FCAATA comme d'un outil de restructuration industrielle de certains bassins d'emploi, elle a indiqué268 que « cet outil de restructuration fonctionne grâce à l'extension des listes d'établissements dont les salariés et anciens salariés sont admis au bénéfice de l'allocation. D'une part, ces listes peuvent être complétées et, d'autre part, les dates d'activité ouvrant droit à l'allocation peuvent être élargies. Le système est dans la main du ministre du travail. Par exemple, quand on veut étendre les droits des salariés des Chantiers de l'Atlantique, on étend les dates à des périodes plus larges. Pour Moulinex, il suffit de considérer que les cables amiantés des fers à repasser sont des éléments de calorifugeage ».

Ce détournement a également été relevé par la Cour des Comptes dans sa communication à la commission des affaires sociales du Sénat.

d) Les dispositifs de préretraite sont mal coordonnés

Le Médiateur de la République a appelé l'attention de la mission sur « le défaut de coordination et d'harmonisation » entre le FCAATA et les autres dispositifs spécifiques de cessation anticipée d'activité liée à l'amiante.

Il a notamment cité l'exemple particulièrement éclairant d'un ancien ouvrier de l'Etat, ayant été exposé à l'amiante au titre de cette ancienne activité et travaillant aujourd'hui dans un établissement ouvrant droit au bénéfice de l'ACATAA. Cette personne ne peut prétendre ni à l'allocation spécifique réservée aux anciens ouvriers de l'Etat - car elle n'est versée qu'à ceux qui « relèvent encore de ce régime à la date de la demande » -, ni à l'ACATAA - parce que la caisse régionale d'assurance maladie qui gère les dossiers d'admission ne prend pas en compte la période d'exposition à l'amiante liée à l'ancienne activité à la DCN et que sa seconde activité n'a pas été exercée pendant une période au cours de laquelle l'amiante était encore traité.

C'est pourquoi il convient d'améliorer dans les meilleurs délais la coordination entre les différents dispositifs de cessation anticipée d'activité

Aujourd'hui, toute coordination n'est certes pas exclue. Les ouvriers de l'Etat relevant du ministère de la défense peuvent, par exemple, faire prendre en compte, pour l'attribution de l'allocation spécifique, la durée d'exercice de leur activité antérieure dans des établissements ouvrant droit au bénéfice de l'ACAATA.

En revanche, la réciproque n'est pas prévue pour les ouvriers de l'Etat qui exercent postérieurement une activité relevant d'un autre régime. Il conviendrait donc de permettre aux allocataires ayant travaillé dans les établissements classés au titre du régime général de tenir compte des périodes effectuées dans un des établissements - ou parties d'établissements - de construction et de réparation navale du ministère de la défense.

La mission appuie en conséquence la suggestion du Médiateur de la République d'instaurer des mesures de réciprocité entre les différents régimes

Proposition : Instaurer des mesures de réciprocité entre les différents régimes de façon à ce que chacun d'eux puisse opérer le cumul de toutes les périodes d'activité susceptibles d'ouvrir droit à une allocation de préretraite, sans considération du régime sous lequel ces périodes d'activité ont été exercées.

e) Les dispositifs de préretraites sont particulièrement inégalitaires

●  Certains régimes spéciaux ne prévoient aucun dispositif de cessation anticipée pour les personnes ayant été exposées à l'amiante

C'est le cas des fonctionnaires - hormis les ouvriers d'Etat employés par le ministère de la défense -, des salariés dépendant des régimes miniers et des professions indépendantes.

L'association de défense des fonctionnaires territoriaux du Languedoc Roussillon victimes de l'amiante (AFDT) a par exemple dénoncé, devant la mission269 : « la situation inique dans laquelle se trouvent les fonctionnaires face à la catastrophe de l'amiante ».

Le ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, Philippe Bas, au cours de la deuxième séance du vendredi 28 octobre 2005 consacrée à l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale, a lui-même indiqué qu'« il n'est pas acceptable que les victimes de l'amiante soient traitées différemment selon qu'elles travaillent dans le secteur privé ou dans le secteur public ».

La mission a considéré que le cas particulier des fonctionnaires devait être traité par un dispositif spécifique.

Pour résoudre l'exclusion des fonctionnaires de tout dispositif de cessation anticipée, qu'il s'agisse de fonctionnaires de l'Etat, de fonctionnaires territoriaux ou de fonctionnaires de la fonction publique hospitalières, la mission estime en effet qu'il n'est pas opportun de prévoir leur intégration dans le dispositif du FCAATA.

Pour les fonctionnaires actuellement exclus, la mission propose la création de systèmes spécifiques avec financement propre, comme cela a déjà été fait dans le cadre des régimes spéciaux d'EDF, de la SNCF ou de la marine marchande. Des mécanismes de réciprocité avec les autres dispositifs devront également mis en place.

Sur ce point, la mission a été particulièrement intéressée par le protocole d'accord proposé aux fonctionnaires territoriaux de la mairie de Montpellier qui pourrait servir d'exemple.

●  Les modalités d'attribution de la préretraite varient selon les dispositifs

Certains régimes limitent l'entrée dans le dispositif aux travailleurs reconnus atteints d'une maladie professionnelle causée par l'amiante - la Mutualité sociale agricole, par exemple - tandis que d'autres l'étendent à ceux qui ont simplement été exposés au risque, sans pour autant avoir développé une maladie. Certains régimes retiennent toutes les périodes d'activité ayant donné lieu à une exposition, sans tenir compte du régime d'affiliation - l'établissement national des invalides de la Marine, par exemple - alors que d'autres ne retiennent que les périodes d'activité relevant de leur régime - le régime général de la sécurité sociale, par exemple.

●  Les injustices entre les salariés sont nombreuses

Ce point a été évoqué à de nombreuses reprises et certains ont même parlé de « distorsion flagrante du traitement social »270.

En effet, certains salariés qui ont travaillé dans des entreprises traitant de l'amiante mais qui n'ont pas, eux-mêmes, été exposés peuvent bénéficier de ce dispositif, alors que d'autres qui ont travaillé dans des entreprises non inscrites sur la liste mais ont été exposés, ne bénéficient pas de la préretraite.

M. François Desriaux de l'ANDEVA a indiqué271 qu'il était nécessaire de compléter la liste « qui n'intègre pas certains secteurs où de nombreuses personnes ont pourtant été exposées, je pense en particulier aux fonderies ».

De plus, les salariés des grandes entreprises sont surreprésentés parmi les bénéficiaires des préretraites liées à l'amiante. Cette inégalité, renforcée par le poids des médias, a été soulignée par M. Marcel Royez, secrétaire général de la FNATH, qui distingue « les victimes individuelles, anonymes, que l'on ne connaît pas et que l'on n'informe pas et les victimes collectives »2 comme les grands bataillons de la construction navale. Un même constat avait été établi par la Cour des comptes.

Enfin, les travailleurs de l'amiante qui ont exercé une partie de leur activité dans des établissements figurant sur les listes définies par arrêtés ministériels mais qui étaient, alors, employés par des entreprises sous-traitantes se heurtent au refus de prendre en compte ces périodes, du fait que l'entreprise sous-traitante n'est pas, elle-même, inscrite sur les listes. M.  André Letouzé, de l'Andeva, a par exemple ainsi expliqué272 qu'« il y a des inégalités de traitement étonnantes entre deux salariés ayant travaillé au même poste de travail : celui qui appartient à l'établissement cité dans la liste peut avoir accès à l'allocation amiante, l'autre qui appartient à une entreprise sous-traitante n'a pas de droit et ne peut donc avoir accès à celle-ci ».

D'après les informations communiquées par Mme Lévy-Rosenwald, le conseil de surveillance réfléchirait déjà aux moyens de faire admettre les intérimaires aux mêmes droits que les titulaires d'un contrat à durée indéterminée.

Quelle que soit l'avancée de ces réflexions, la mission estime que les catégories des intérimaires ou des salariés employés en sous-traitance ne doivent pas être pénalisées.

Proposition : Ouvrir le bénéfice du FCAATA, sous les mêmes conditions, aux travailleurs de l'amiante employés en intérim ou en sous-traitance dans des établissements figurant déjà sur les listes.

f) Le coût global du FCAATA est exponentiel

Évolution des dépenses du FCAATA de 2001 à 2005

(en millions d'euros)

FCAATA

2001

%

2002

%

2003

%

2004

%

2005

%

CHARGES

166,4

206

324,6

95

515,7

59

660,3

28

752,8

14

Source : direction de la sécurité sociale

g) La mission refuse de réserver le bénéfice de la cessation anticipée d'activité aux seules personnes malades

La mission considère en premier lieu que le chiffre de 10% des bénéficiaires de l'ACAATA effectivement atteints d'une pathologie associée à l'amiante, qui figure dans le rapport précité de la Cour des comptes, doit être examiné avec prudence.

En effet, ce chiffre a été établi à partir des statistiques d'entrées dans le dispositif du FCAATA - indiquant que 10 % des bénéficiaires sont entrés au titre d'une maladie liée à l'amiante - alors que 90 % y sont entrés pour avoir travaillé dans un des établissements listés mais sans que l'on sache combien, parmi eux, ont effectivement développé une pathologie par la suite.

En second lieu, la mission estime que la proposition de la Cour des comptes de réserver le bénéfice de la cessation anticipée d'activité aux seules personnes malades n'a pas beaucoup de sens pour toutes les victimes de l'amiante qui souffrent d'un mésothéliome, puisque celui-ci entraîne normalement le décès à très brève échéance - dans un délai de l'ordre de dix-huit mois - et que, même si l'allocation de cessation anticipée d'activité est versée dans les meilleurs délais, la victime ne pourra pas, contrairement à la philosophie générale qui a présidé à la mise en place du FCAATA, bénéficier d'une période de retraite beaucoup plus longue.

Enfin, le critère de la maladie ne semble pas non plus très adapté à d'autres maladies de l'amiante qui ne réduisent pas, à elles seules, l'espérance de vie comme c'est, par exemple, le cas pour les plaques pleurales.

h) Les négociations autour de la pénibilité au travail ne sont pas le cadre approprié pour examiner la situation des personnes ayant été professionnellement exposées à l'amiante

La mission ne se rallie pas non plus à la proposition de la Cour des comptes d'intégrer le traitement des personnes ayant été professionnellement exposées à l'amiante dans les négociations prévues par l'article 12 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites qui prévoit que dans un délai de trois ans, les partenaires sociaux négocieront un dispositif de prise en charge de la pénibilité dans les conditions de départ à la retraite.

Elle estime en effet que l'exposition à l'amiante n'est pas forcément liée à la pénibilité du travail qui a donné lieu à l'exposition. La mission est également sensible à la remarque de Mme Lévy-Rosenwald selon laquelle273 « cet amalgame tendrait à nier le caractère exceptionnel de l'amiante ».

i) Le système actuel des listes est une procédure lourde qui a montré ses limites

Le système actuel des listes d'établissements ouvrant droit au bénéfice du FCAATA est une procédure relativement lourde. Les enquêtes destinées à l'établissement des listes sont d'abord réalisées par les directions régionales du travail274. La liste est ensuite transmise au ministère du travail. Les arrêtés d'inscription des établissements sur la liste sont alors transmis, pour consultation, à la Commission accidents du travail et maladies professionnelles de la CNAMTS (CATMP) dans laquelle siègent des représentants des partenaires sociaux. Cet avis de la CATMP n'est que consultatif.

Le dispositif actuel de listes d'établissements manque également de souplesse. En effet, il ne prévoit aucune possibilité d'inscrire sur les listes uniquement une zone géographique limitée au sein d'un établissement. Il ne permet pas plus, en dehors du cas des salariés ou anciens salariés reconnus atteints d'une maladie liée à l'amiante, d'accéder à titre individuel au bénéfice FCAATA.

Ces rigidités expliquent sans aucun doute le fait que les extensions des listes interviennent désormais de plus en plus rarement. Ce blocage (fort ralentissement des inscriptions nouvelles et accroissement du nombre des refus) génère automatiquement un fort sentiment d'injustice chez ceux qui se sentent exclus du dispositif mais s'explique facilement par les conséquences financières considérables attachées à son extension obligatoire à l'ensemble des salariés de l'établissement.

Ces éléments ont amenés la mission à faire le constat des limites du système des listes d'établissements pris dans leur ensemble.

Tout comme le professeur Marc Letourneux275, la mission est d'avis que « s'en tenir, comme c'est le cas actuellement, à une liste d'entreprises est un compromis qui n'est pas satisfaisant ».

D'un côté, le dispositif est susceptible de bénéficier à des personnes pour lesquels l'exposition à l'amiante n'est pas avérée et qui ne développeront pas de pathologies. Mme Martine Aubry a toutefois fait remarquer276 que « même si quelques uns ont pu profiter de la cessation anticipée d'activité et ne déclencheront pas la maladie, ils n'en ont pas moins été victimes », puisqu'ils vivent avec la crainte perpétuelle de la maladie.

D'un autre côté, et de façon encore plus contestable, ce système de listes laisse en dehors du dispositif de nombreuses personnes qui ont pourtant pu être exposées à l'amiante, en particulier certaines professions du bâtiment fortement concernées comme les tuyauteurs, les chaudronniers, les plombiers chauffagistes, les maçons fumistes, les ouvriers de l'isolation ou les électriciens.

M.  Gérard Larcher, ministre délégué à l'emploi, au travail et à l'insertion professionnelle des jeunes, a résumé les difficultés contradictoires du système des listes en déclarant277 « j'ai, je vous l'avoue, le sentiment d'être parfois injuste en prenant certaines décisions, lorsque je refuse par exemple l'accès au FCAATA au motif que l'entreprise ne figure pas sur la liste arrêtée par le Parlement, mais également lorsque je me vois l'accorder à des gens qui n'ont jamais été exposés ».

La mission a ainsi clairement pris conscience qu'au fur et à mesure de l'extension du nombre des établissements ouvrant droit au bénéfice du FCAATA, la détermination des sites éligibles se heurtait à la difficulté croissante de trouver un critère équitable pour l'ouverture du droit à bénéficier du FCAATA.

Elle estime que si l'ouverture du bénéfice du FCAATA à l'ensemble des salariés ayant travaillé dans un établissement inscrit sur une liste pouvait avoir un sens lors de la mise en place du dispositif - lorsque les établissements inscrits sur les listes étaient majoritairement ceux où l'exposition à l'amiante avait été massive -, la poursuite de l'extension de ces listes à des établissements pris dans leur globalité n'est désormais plus pertinente, dès lors que l'essentiel des établissements massivement exposés y ont déjà été intégrés au cours des années.

C'est pourquoi, la mission propose qu'après un délai, qui pourrait être d'un an, il ne soit plus possible de déposer une demande d'ajout d'établissements sur les listes ouvrant droit au bénéfice du FCAATA. Elle propose également que lors de l'instruction des dernières demandes, il soit possible de faire droit à une inscription limitée seulement à une ou plusieurs parties géographiques de l'établissement. Des établissements qui se seraient déjà vus refuser en globalité leur inscription pourraient ainsi, en pratique, voir leur cas réexaminé, le cas échéant dans un sens favorable, mais pour une partie seulement du site. Passé le délai d'un an, l'instruction des dossiers continuerait mais toute nouvelle demande d'inscription de site ne serait plus possible.

Afin de déconcentrer la gestion du système des listes, celle-ci pourrait être effectuée par des commissions locales dont l'échelon approprié pourrait être la région. Ces commissions devraient au minimum comporter un ingénieur de la CRAM, un médecin du travail, un inspecteur du travail et un représentant de la DRASS mais il est évident qu'elles pourraient être plus étoffées et s'entourer d'experts.

Proposition : Créer, au niveau régional, des commissions chargées de recevoir, pendant un délai limité à un an, puis d'instruire les demandes d'inscription sur les listes ouvrant droit au bénéfice du FCAATA de tout ou partie d'établissement

Parallèlement, la mission préconise l'ouverture d'une nouvelle voie d'accès, individualisée, au bénéfice du FCAATA.

Elle s'est inspirée du système français de réparation des AT-MP qui prévoit - à côté d'un ensemble de tableaux de maladies bien définies -, un système complémentaire permettant, sur examen individuel confié à des commissions régionales, de réparer des pathologies professionnelles non répertoriées dans les tableaux. Il s'agirait ainsi de créer, parallèlement au système de listes d'établissement désormais clos, un nouveau mode d'accès individualisé au FCAATA au profit des personnes non encore malades mais qui ont été particulièrement exposées à l'amiante, bien que ne travaillant pas dans un des établissements ou dans un des secteurs figurant sur les listes.

En effet, la mission considère que plus que le fait d'avoir travaillé au sein d'un établissement donné, c'est sans doute le critère de l'exposition à l'amiante qui apparaît le plus adapté. Le professeur Marc Letourneux a ainsi indiqué à la mission278 qu'« il serait légitime d'indemniser l'exposition, puisque le fait d'être porteur de plaques pleurales ne signifie pas un risque à long terme » et que l'idéal serait de pouvoir disposer d'une « cellule efficace d'authentification des niveaux d'exposition ».

L'examen des demandes individuelles serait effectué par les nouvelles commissions locales préconisées pour la gestion des listes.

Procéder à une telle authentification des niveaux d'exposition n'est certes pas facile, mais les moyens d'examiner pour chaque postulant individuel au FCAATA la réalité de son exposition passée à l'amiante ne sont toutefois pas inexistants. Les auditions réalisées par la mission, notamment celle de Mme Marie-Annick Billon-Galland279, chef du laboratoire d'étude des particules inhalées (LEPI) de la ville de Paris et M. Laurent Martinon, son adjoint, comme celle de Mme Annie Thébaud-Mony280, directrice de recherche à l'Institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM), coordinatrice du Réseau international Ban Asbestos et membre de Ban Asbestos France, ont montré la possibilité de retracer l'exposition individuelle à l'amiante, que ce soit aux moyens d'analyses par microscopie ou par des entretiens individuels et des matrices emplois/exposition.

Proposition : Créer un mode d'accès permanent individualisé au FCAATA au profit des personnes qui ont été exposées à l'amiante à l'occasion de leurs activités professionnelles et qui sont les plus susceptibles de développer des pathologies liées à l'amiante.

* * *

Tous les dispositifs de préretraites liées à l'amiante visent à compenser la diminution potentielle de l'espérance de vie des personnes qui ont été professionnellement exposées à l'amiante. Toutefois, les victimes professionnelles de l'amiante souffrent également d'autres préjudices importants qui ne sont pas pris en compte par les dispositifs de préretraite et qui ne le sont qu'imparfaitement par la réparation forfaitaire offerte par la branche accidents du travail et maladies professionnelles de la sécurité sociale. Par ailleurs, les victimes de l'amiante ne sont pas toutes des victimes professionnelles. C'est pourquoi il a été jugé nécessaire de créer un fonds spécifique d'indemnisation permettant d'assurer à toutes les victimes de l'amiante une réparation intégrale de leur préjudice, dans des délais rapides.

D.- L'INDEMNISATION DES VICTIMES PAR LE FONDS D'INDEMNISATION DES VICTIMES DE L'AMIANTE (FIVA)

1.- Le législateur a fait le choix d'un dispositif spécifique et autonome

L'article 53 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001281 a créé un établissement public administratif spécifique, le FIVA, pour gérer un dispositif d'indemnisation alternatif à la voie contentieuse visant la réparation intégrale des préjudices subis par l'ensemble des victimes de l'amiante.

Trois catégories de victimes peuvent désormais obtenir, aux termes de la loi, réparation intégrale de leur préjudice :

- les personnes qui ont obtenu la reconnaissance d'une maladie professionnelle occasionnée par l'amiante au titre de la législation française de sécurité sociale ou d'un régime assimilé ou de la législation applicable aux pensions civiles et militaires d'invalidité ;

- les personnes qui ont subi un préjudice résultant directement d'une exposition à l'amiante sur le territoire de la République française, ce qui englobe également les étrangers ;

- les ayants droits des deux premières catégories.

a) L'organisation du FIVA

La loi a opté pour la création d'un établissement public autonome spécifique, sous tutelle des ministres chargés de la sécurité sociale et du budget.

D'autres solutions auraient été possibles - comme le traitement de l'ensemble de l'indemnisation par les organismes de sécurité sociale - mais M. Roger Beauvois, président du conseil d'administration du FIVA, a fait remarquer que282 « les caisses éprouveraient des difficultés majeures à abandonner le système forfaitaire actuel pour passer à la réparation intégrale ».

Certains, comme le professeur Got, auraient préféré283 « un organisme unique dont la vocation aurait été, en général, de réparer les fautes commises par l'Etat » mais M. Marcel Royez, secrétaire général de la FNATH, a fait remarquer qu'« étant donné que la très grande majorité des victimes de l'amiante sont des victimes d'exposition professionnelles, il nous paraissait souhaitable de rester dans le cadre de la branche accidents du travail-maladies professionnelles (AT-MP) ».

Il aurait aussi pu être envisagé de confier au Fonds de garantie automobile (FGA284) l'indemnisation des victimes de l'amiante. En effet, ce fonds s'était déjà vu confier la gestion de nombreux fonds spécifiques, qu'il s'agisse du Fonds de garantie des victimes d'actes de terrorisme créé par la loi du 9 septembre 1986, du Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d'autres infractions mis en place par la loi du 6 juillet 1990 (FGTI) ou du Fonds des transfusés et hémophiles contaminés par le VIH (FITH) issu de la loi du 31 décembre 1991.

Toutefois, cette solution n'aurait pas recueilli l'approbation des associations de victimes. En effet, antérieurement à la mise en place du FIVA, les services du FGA, agissant pour le compte du FGTI, étaient déjà, comme on l'a vu, intervenus entre 1999 et 2001 pour gérer plusieurs centaines de dossiers que les victimes de l'amiante avaient présentés aux CIVI. Or le FGA, agissant pour le compte du FGTI, s'était doublement heurté à l'opposition des associations de victimes.

En premier lieu, M. Alain Bourdelat, directeur général du FGAO, a rappelé qu'étant donné les multiples possibilités d'indemnisation dont jouissaient les victimes de l'exposition à l'amiante, le fait de demander au FGA d'intervenir dans ce champ n'allait pas de soi. Le FGA avait donc cherché à connaître la position de la Cour de cassation à ce sujet et cette hésitation a pu choquer les associations285.

Par ailleurs, M. Alain Bourdelat a indiqué qu'en 1999, la commission d'indemnisation des victimes d'infraction de Cherbourg s'était montrée particulièrement bienveillante dans ses évaluations. La Cour d'appel de Caen les avaient revues à la baisse, mais les décisions de la Commission d'indemnisation des victimes d'infractions (CIVI) étant exécutoires, il avait fallu, par la suite, récupérer l'argent auprès des victimes, « ce qui est une situation terrifiante pour elles et désastreuse pour l'image du FGTI » 286.

Il ne fait pas de doute que ces deux éléments ont contribué à disqualifier le FGA aux yeux des associations de victimes et M.  Michel Cretin, président de la sixième chambre de la Cour des comptes, a effectivement confirmé, lors de son audition287, que « les associations étaient très hostiles à l'idée que l'indemnisation des conséquences de l'amiante soit prise en charge par un organisme auquel elles s'étaient heurtées à l'occasion de maintes procédures. C'est la principale raison qui a conduit à la création d'un fonds spécial ». M. Michel Parigot, président du Comité anti-amiante de Jussieu, a également affirmé288 que « si l'indemnisation avait été confiée au FGAO, des conflits majeurs seraient survenus ».

Si le choix d'un établissement public autonome a fait l'objet de critiques relatives au caractère spécifique du dispositif, il a également été critiqué sur le choix de la nature administrative de cet établissement public.

La Cour des comptes a estimé dans sa communication à la commission des affaires sociales du Sénat289 que ce « choix institutionnel s'explique mal » et que « les modalités de fonctionnement d'un établissement public administratif, relativement rigides, ne paraissent pas être le gage d'une efficacité maximale en matière d'indemnisation, alors que la souplesse et la réactivité sont des atouts ».

M.  Roger Beauvois, président du conseil d'administration du FIVA, a pourtant tenu à justifier auprès de la mission le choix d'un établissement autonome en déclarant que lorsqu'un phénomène est aussi important et généralisé que celui des victimes de l'amiante, l'existence d'un établissement public autonome chargé de l'indemnisation est justifiée. Il s'agissait d'une marque de reconnaissance particulière par la communauté nationale envers les victimes d'une catastrophe nationale. M.  Roger Beauvois a également défendu le recours à un établissement public administratif en faisant valoir que les relations avec la branche accidents du travail - maladies professionnelles auraient été moins familières pour une structure privée.

La mission remarque aussi que l'origine publique des fonds finançant le FIVA justifie également le statut d'établissement public administratif.

En matière d'organisation, la mission se félicite que la mutualisation des moyens avec l'ONIAM290 se poursuive, en matière de logistique, d'informatique et de comptabilité et qu'elle ait été étendue au service de l'accueil dans les locaux partagés à Bagnolet dans la tour Gallieni II. Les personnels des deux établissements sont désormais rattachés au statut des personnels des agences de santé, ce qui relativise les critiques de la Cour des comptes291 relatives aux « perspectives de carrières qui pourront être offertes au personnel ».

b) La mise en place du FIVA

La mise en place du FIVA a été lente, avec une phase de transition pendant laquelle le FGA est intervenu « en qualité de prestataires de services pour le FIVA »292.

Alors que le FIVA a été créé par la loi du 23 décembre 2000, les modalités d'application de la loi n'ont été définies que par décret d'octobre 2001, le conseil d'administration n'a pu se réunir pour la première fois qu'après la nomination de ses membres fin mars 2002, les formulaires d'instruction des demandes n'ont été disponibles qu'en juillet 2002, l'adoption par le conseil d'administration du barème indicatif n'a eu lieu que le 21 janvier 2003 et les premiers versements ne sont intervenus qu'en avril 2003.

La mission regrette, bien entendu, la lenteur de la mise en place d'un dispositif d'indemnisation dont la réactivité doit être le premier objectif parce qu'il concerne des personnes dont l'espérance de vie peut être comptée, mais elle remarque que des provisions ont pu être versées avant même l'adoption d'un barème définitif par le FIVA.

Dans une première étape, l'instruction des dossiers a été effectuée par le Fonds de garantie des assurances obligatoires (FGAO), en application d'une convention conclue avec le FGA, pour gérer pendant un an « l'instruction des dossiers de demandes, la préparation des offres et toute autre mission notamment d'assistance juridique au fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante ».

Cette convention organisant le partage des compétences entre le FGA et le FIVA a été signée pour un an le 7 juin 2002. L'instruction des dossiers, la préparation des décisions sur les provisions à verser et sur les offres et la préparation des règlements incombaient au Fonds de garantie. La décision sur l'offre appartenait au directeur du FIVA, le règlement des provisions et des offres à l'agent comptable du FIVA.

Cette convention a fait l'objet d'un avenant permettant sa prorogation au-delà du 7 juin 2003, mais le président du conseil d'administration du FIVA a fait savoir au FGA que la collaboration cesserait et qu'aucun nouveau dossier ne devait être ouvert à partir du 1er juin 2003. Le FGA a toutefois continué de suivre les dossiers ouverts jusqu'à leur règlement définitif, le 31 décembre 2004.

D'après les éléments communiqués à la mission293, le bilan de l'implication du Fonds de garantie dans l'indemnisation des victimes de l'amiante n'est pas négligeable :

- 6 623 dossiers ouverts ;

- 6 141 dossiers pour lesquels 10 500 offres environ ont été préparées ;

- 4 308 dossiers qui ont entraîné près de 6 000 provisions sur la période de juillet 2002 à décembre 2003, représentant 47 millions d'euros réglés.

La mission a pris acte de divergences d'appréciation entre le FGO et le FIVA sur le coût de gestion des dossiers traités respectivement par les deux organismes, le FIVA estimant que la gestion directe est plus efficace et moins coûteuse. D'après le FIVA, le coût de gestion par le fonds de garantie automobile était beaucoup plus élevé - de l'ordre d'environ 200 euros de plus par dossier - que le coût de fonctionnement du FIVA avec son organisation et ses propres équipes.

c) Modalités de fonctionnement

Elles sont décrites par le décret n° 2001-963 du 23 octobre 2001.

Le FIVA est administré par un conseil d'administration composé de cinq représentants de l'État, de huit partenaires sociaux, représentants des organisations siégeant à la commission des accidents du travail et maladies professionnelles de la CNAMTS (3 représentants des employeurs et 5 représentants des salariés), de quatre représentants des associations nationales d'aide aux victimes de l'amiante - deux de la Fédération nationale des accidentés du travail et des handicapés (FNATH), et deux de l'Association nationale de défense des victimes de l'amiante (ANDEVA) - ainsi que de quatre personnalités qualifiées, dont le directeur de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) et un inspecteur général des affaires sociales. Le conseil d'administration est présidé par un magistrat, qui appartient actuellement à la Cour de cassation.

Le conseil d'administration exerce des missions étendues puisqu'il a pour rôle, selon le décret du 23 octobre 2001, de « définir la politique d'indemnisation du fonds en fixant les orientations relatives aux procédures, aux conditions de reconnaissance de l'exposition à l'amiante, d'indemnisation et de versement des provisions aux victimes et aux conditions d'action en justice du fonds ».

M. Roger Beauvois a déclaré devant la mission que294 « Le conseil d'administration du FIVA ne ressemble ni à celui de la plupart des autres établissements publics nationaux, ni à celui des caisses de sécurité sociale, par sa composition comme par ses prérogatives. C'est une sorte de mini-parlement, en raison de ses effectifs - vingt-deux membres - et de l'absence de majorité de gestion, l'État y détenant moins de la moitié des sièges ».

Cette absence de majorité de gestion n'est pas sans poser problème, comme cela a été indiqué plusieurs fois au cours des auditions. Les débats peuvent être parfois difficiles et ce fut notamment le cas au moment de l'élaboration du barème d'indemnisation.

M.  Roger Beauvois, lui-même, a d'ailleurs souligné au cours de la même audition que « chacune des décisions mettant en jeu des intérêts contraires, il n'est pas facile de trouver un équilibre et nous nous sommes trouvés au bord du blocage à plusieurs reprises ».

Toutefois, M. François Romaneix, ancien directeur du FIVA, a tenu à faire remarquer qu'« en dépit du fonctionnement délicat de son conseil d'administration, le FIVA est quand même parvenu à trouver des équilibres, sous le contrôle des tutelles, qui peuvent toujours rejeter une décision si elles la jugent illégale ou porteuse de risques financiers ».

En fait, le refus d'approbation des délibérations du conseil d'administration par les tutelles est assez rare. On peut citer, à titre d'exemple, le refus d'approuver une délibération du 16 septembre 2003 qui permettait au FIVA d'engager des recours subrogatoires contre l'Etat employeur pour faire établir sa responsabilité dans le cadre de son pouvoir réglementaire. Il convient toutefois de souligner que les recours que le FIVA souhaitait engager sur ce fondement n'auraient de toute façon procuré aucun avantage supplémentaire aux victimes.

La mission estime que la composition du conseil d'administration, et l'absence de majorité de gestion qui en découle, ne sont pas forcément un inconvénient. Comme M.  Parigot l'a indiqué295 « ce n'est pas un handicap, car cela permet que toutes les questions soient effectivement débattues, chacun des acteurs essayant de convaincre les personnes qualifiées ». De même, M. Roger Beauvois a reconnu que296 « la confrontation des financeurs et des représentants des victimes aide à tendre vers un résultat acceptable par le plus grand nombre au regard de la sensibilité particulière du dossier ».

Pourtant, il serait peut-être utile de donner plus de poids aux personnalités qualifiées, qui ne sont que quatre actuellement, pour faciliter la prise de décision et éviter des situations proches du blocage, lorsque le bloc de l'Etat et celui des organisations syndicales et des associations de victimes s'opposent.

On rappellera que le conseil d'administration comprend cinq représentants de l'État - le directeur de la sécurité sociale, le directeur du budget, le directeur du Trésor, le directeur général de la santé et le directeur des relations du travail. En revanche, le ministère de la justice n'est pas représenté, ce qui est regrettable étant donné, notamment, l'obligation pour le FIVA d'intenter des procédures judiciaires dans le cadre des recours subrogatoires.

C'est pourquoi la mission reprend à son compte la suggestion de l'ANDEVA de remplacer le représentant du Trésor par un représentant du ministère de la justice, compte tenu des missions du Fonds.

Par ailleurs, le conseil d'administration du FIVA comprend, bien entendu, des représentants d'associations de victimes qui permettent, comme l'a souligné M. Roger Beauvois, d'enrichir la réflexion en apportant beaucoup d'informations et de « vécu». Mais la mission s'est étonnée de leur faible diversification. En effet, seules l'ANDEVA et la FNATH sont représentées. Pourtant, le Président et le Rapporteur ont eu l'occasion de rencontrer d'autres associations très actives, comme l'Association des professions portuaires CGT du Port de Dunkerque, présidée par M.  Marcel Suszwalak, qui compte plus de 2 382 adhérents.

C'est pourquoi la mission propose de diversifier la représentation des associations de victimes au sein du conseil d'administration du FIVA en introduisant d'autres associations représentatives des victimes de l'amiante.

Proposition : Remplacer, au sein du conseil d'administration du FIVA, le représentant du Trésor par un représentant du ministère de la justice, diversifier la représentation des associations de victimes de l'amiante et renforcer le poids du corps intermédiaire de personnalités qualifiées.

d) Les ressources du FIVA

Les ressources du FIVA proviennent essentiellement d'une dotation de la branche AT-MP dont le montant est fixé chaque année par la loi de financement pour la sécurité sociale (LFSS).

L'Etat contribue également - mais plus marginalement - au financement par le biais d'une dotation dont le montant est fixé par la loi de finances.

La troisième source de ressources provient du montant des sommes récupérées à l'occasion des recours subrogatoires effectués par le FIVA.

En effet, l'article 53 de la loi du 23 décembre 2000 prévoit que le fonds est subrogé, à due concurrence des sommes versées, dans les droits que possède le demandeur contre la personne responsable du dommage. Dans ce but, le fonds intervient devant les juridictions civiles - y compris celles du contentieux de la sécurité sociale - notamment pour y porter les actions en faute inexcusable mais aussi devant les juridictions de jugement en matière répressive, en cas de constitution de partie civile des victimes contre le ou les responsables des préjudices. Le FIVA est subrogé dans tous les droits des victimes et, à ce titre, il est précisé qu'il intervient à titre principal et qu'il peut user de toutes les voies de recours ouvertes par la loi.

L'intention du législateur était clairement de faire reposer le plus possible la charge de l'indemnisation sur les responsables quand ils peuvent être identifiés. Dans le cas des victimes d'une exposition environnementale, le recours subrogatoire peut être engagé dans les mêmes conditions contre le responsable, s'il est identifié.

Bien qu'en forte croissance, ces ressources demeurent très minoritaires, à l'image de ce qu'elles sont pour des fonds tels que le FGAO297.

Le FIVA n'ayant pas fait des recours subrogatoires une priorité, il n'existe pas encore de prévisions relatives aux recettes attendues pour les années à venir, comme l'indique le tableau récapitulatif des ressources.

Ressources du FIVA

(en millions d'euros)

Dotations au FIVA (années)

État

Branche AT/MP

Total ressources FIVA

2001

438

438

2002

38

180

218

2003

40

190

230

2004

0

100

100

2005

52

200

252

2006

50

315

365

Total

180

1 423

1 238

11%

89%

1 603

Source : FIVA

2.- Le FIVA est chargé de la réparation intégrale des préjudices subis par les victimes de l'amiante

a) Le principe de la réparation intégrale

L'objectif idéal de la réparation intégrale est de réparer l'ensemble des préjudices subis par la victime de façon à la replacer, dans toute la mesure du possible, dans la situation qui aurait été la sienne si aucun dommage ne s'était produit.

Deux grandes catégories de chefs de préjudices sont habituellement distinguées :

- les préjudices patrimoniaux, ou préjudices « économiques » qui peuvent être liés à une incapacité fonctionnelle - représentée par un taux d'incapacité établi en fonction d'un barème médical -, un préjudice professionnel - une perte de gains - ou un préjudice lié à diverses dépenses consécutives à la maladie et qui restent à la charge de la victime - aménagement du véhicule ou du logement par exemple ;

- les préjudices extrapatrimoniaux, ou préjudices « personnels », c'est-à-dire le préjudice moral, le préjudice physique, le préjudice d'agrément et le préjudice esthétique.

Le montant de l'indemnisation versée est calculé en fonction d'un barème qui a été adopté lors de la séance du conseil d'administration du FIVA du 21 janvier 2003 et qui a pour fonction de garantir l'équité des indemnisations versées. Conformément à la logique de la réparation intégrale qui est de prendre en compte la situation spécifique de chaque individu, ce barème n'a qu'une valeur indicative et le Conseil d'Etat a jugé298 qu'aucun recours pour excès de pouvoir n'était possible à son encontre.

Le montant de l'offre d'indemnisation dépend principalement de la maladie qui affecte la victime et de sa gravité. Celle-ci est mesurée en fonction d'un barème médical d'incapacité et de l'âge de la victime lors de la constatation de la maladie.

Le montant de l'indemnisation de l'incapacité fonctionnelle est calculé en multipliant le taux d'incapacité - déterminé en fonction d'un barème médical - par une valeur de point - qui est progressive par rapport au taux d'incapacité. Le principe de la progressivité consiste à majorer la valeur de l'indemnisation du point d'incapacité pour les maladies graves. Ce principe correspond, pour le FIVA, au souci d'assurer une meilleure indemnisation des situations les plus graves.

L'indemnisation est en règle générale versée sous forme de rente, dès que son montant annuel est supérieur à 500 euros.

Sont également indemnisés les préjudices extrapatrimoniaux, qu'il s'agisse du préjudice moral - impact psychologique de la maladie -, du préjudice physique - douleur -, du préjudice d'agrément - retentissement sur la vie courante - ou du préjudice esthétique.

En cas d'aggravation de la maladie de la victime, l'indemnisation peut toujours être revue à la hausse et en cas de décès, les ayants droits de la victime sont également indemnisés au titre du préjudice économique et du préjudice moral.

Les indemnisations versées tant aux victimes qu'à leurs héritiers font l'objet, depuis la loi de finances pour 2005, d'une exonération fiscale.

b) Les procédures d'indemnisation

L'indemnisation de la victime par le FIVA résulte du cumul de deux versements :

- un versement par la sécurité sociale correspondant aux frais de soins, à l'indemnisation de l'incapacité - permanente ou partielle - lorsque la maladie est reconnue d'origine professionnelle et, en cas de décès, à la rente d'ayant droit ;

- un versement complémentaire par le FIVA, lorsque ce complément est nécessaire pour réparer intégralement le préjudice subi.

Il convient, à cet égard, de faire une distinction entre les victimes couvertes pour le risque accidents du travail - maladies professionnelles par les différents régimes de sécurité sociale et celles qui ne le sont pas : artisans, professions libérales ou victimes de l'amiante environnemental.

  Pour les victimes couvertes par les différents régimes de sécurité sociale, l'intervention du FIVA ne se substitue pas aux prestations relatives aux maladies professionnelles mais intervient en complément de celles-ci.

Si la victime a déclaré sa maladie professionnelle et obtenu la reconnaissance de celle-ci par la Caisse primaire d'assurance maladie (CPAM), le régime de sécurité sociale lui alloue directement les prestations dues au titre de la législation sur les maladies professionnelles et le FIVA n'intervient alors qu'en complément pour verser le solde destiné à aboutir à l'indemnisation intégrale.

Si la victime n'a pas déclaré la maladie susceptible d'avoir une origine professionnelle, le FIVA se charge de transmettre le dossier à l'organisme concerné.

Une personne à qui a été refusée la reconnaissance du caractère professionnel de sa pathologie par la CPAM peut néanmoins déposer un dossier au FIVA. Dans ce cas « vaut justification de l'exposition à l'amiante (...) le fait d'être atteint d'une maladie provoquée par l'amiante et figurant sur une liste établie par arrêté des ministres chargés du travail et de la sécurité sociale ».

Enfin, si la pathologie de la victime n'a pas été reconnue comme maladie professionnelle occasionnée par l'amiante au titre de la législation de sécurité sociale ou si elle ne figure pas sur la liste mentionnée ci-dessus, l'indemnisation de la victime dépend de la décision d'une Commission d'examen des circonstances d'exposition à l'amiante (CECEA), institué par l'article 7 du décret du 23 octobre 2001. Celle-ci se prononce sur le lien entre la maladie et l'exposition à l'amiante.

  Pour les victimes non couvertes par les régimes de sécurité sociale, le FIVA verse l'intégralité des sommes nécessaires à la réparation intégrale des préjudices.

Dans ce cas, vaut également justification de l'exposition à l'amiante le fait d'être atteint d'une maladie provoquée par l'amiante et figurant sur la liste établie par arrêté des ministres chargés du travail et de la sécurité sociale ou la reconnaissance par une décision de la CECEA.

Quelle que soit la situation de la victime, l'acceptation de l'offre du FIVA vaut désistement des actions juridictionnelles en indemnisation en cours et rend irrecevable toute action juridictionnelle future en réparation du même préjudice. Le Conseil constitutionnel n'a validé la constitutionnalité de cette loi que par une interprétation constructive selon laquelle l'irrecevabilité de toute action juridictionnelle future ne s'étendait pas au recours pénal.

La victime conserve toutefois la possibilité de contester l'offre du FIVA dans les deux mois de sa réception devant la cour d'appel de son domicile.

Bien que l'article 31 du décret du 23 octobre 2001 mette à la charge du FIVA les dépenses de procédure, le taux d'acceptation des offres est très élevé (environ 95 % des offres) et témoigne de l'adhésion des demandeurs aux niveaux des indemnisations proposés, qu'ils soient accompagnés dans leur démarche par une association d'aide aux victimes (97 % d'acceptation), d'un avocat (92  % d'acceptation) ou qu'ils effectuent seuls la démarche (96  % d'acceptation).

3.- Le FIVA connaît une réussite indéniable

Le taux d'acceptation des offres d'indemnisation prouve que le FIVA a désormais consolidé son activité et qu'il répond dans de bonnes conditions à sa mission d'indemnisation.

a) Il indemnise de façon équitable l'ensemble des victimes de l'amiante et leurs ayants droits

Depuis le 31 décembre 2004, tous les dossiers qui avaient été ouverts par le FGAO sont réglés et désormais le FGAO n'intervient plus que par la mise à disposition du FIVA du responsable qui gérait auparavant l'ensemble du pôle « indemnisation des victimes de l'amiante » du FGAO.

Le critère d'indemnisation est celui de la maladie liée à l'amiante, quel que soit le statut de la victime. Comme on l'a vu, le FIVA indemnise à la fois les victimes pour qui la maladie a été contractée dans le cadre de leur profession et celles pour qui la maladie résulte d'une exposition à l'amiante en dehors du cadre professionnel - victimes dites « extra professionnelles » ou « environnementales ».

De plus, grâce au barème indicatif, toutes les victimes sont indemnisées selon les mêmes critères, ce qui est un gage d'équité.

La notion d'ayants droits est entendue de façon extrêmement large, puisqu'elle est étendue aux collatéraux et même aux petits enfants, selon certaines conditions.

Alors que la procédure contentieuse est aléatoire et que la reconnaissance de la faute inexcusable n'est pas automatique, malgré la nouvelle jurisprudence de 2002 de la Cour de cassation, les victimes de l'amiante sont toujours certaines d'être indemnisées par le FIVA.

C'est pourquoi le FIVA indemnise aujourd'hui beaucoup plus de victimes que les juridictions. En 2003, le FIVA indemnisait 84 % des victimes et il en a indemnisé 87 % en 2004. Cette même année, le FIVA a fait 8 500 offres d'indemnisation, alors que les juridictions n'ont indemnisé que 1348 victimes299.

Enregistrement des dossiers (FIVA et FGA)

Flux des dossiers de victimes enregistrés

Date

FGA*

FIVA

Enregistrements
FIVA et FGA

Juillet 2002

470

 

470

Août 2002

175

 

175

Septembre 2002

669

 

669

Octobre 2002

618

 

618

Novembre 2002

640

 

640

Décembre 2002

657

 

657

Janvier 2003

633

 

633

Février 2003

643

 

643

Mars 2003

614

 

614

Avril 2003

644

 

644

Mai 2003

660

 

660

Juin 2003

140

481

621

Juillet 2003

28

677

705

Août 2003

17

370

387

Septembre 2003

5

626

631

Octobre 2003

7

807

814

Novembre 2003

3

738

741

Décembre 2003

3

681

684

Date

FGA*

FIVA

Enregistrements
FIVA et FGA

Janvier 2004

0

594

594

Février 2004

0

701

701

Mars 2004

0

884

884

Avril 2004

0

761

761

Mai 2004

0

550

550

Juin 2004

0

734

734

Juillet 2004

0

676

676

Août 2004

0

481

481

Septembre 2004

0

581

581

Octobre 2004

0

653

653

Novembre 2004

0

728

728

Décembre 2004

0

697

697

Janvier 2005

0

603

603

Février 2005

0

695

695

Mars 2005

0

857

857

Avril 2005

0

592

592

Mai 2005

0

714

714

Juin 2005

0

699

699

Juillet 2005

0

708

708

Août 2005

0

498

498

 

 

 

 

Total

6 623

17 786

24 409

* Fonds de garantie des assurances

Source : FIVA

Enregistrement des dossiers (FIVA et FGA)

graphique

Source : FIVA

97 % des victimes indemnisées par le FIVA sont des victimes professionnelles dont plus de 80 % sont affiliées au régime général. La part des affections bénignes, déjà prépondérantes s'accroît. D'après M. Roger Beauvois, 80 % des victimes déposant un dossier devant le FIVA souffrent uniquement d'affections bénignes.

●  Le problème de la Nouvelle-Calédonie

M. Alain Bobbio de l'ANDEVA a évoqué le problème de la Nouvelle-Calédonie, lors de son audition du 25 octobre 2005 en rappelant que, selon le principe de spécialité législative consacré par la loi organique du 19 mars 1999, la législation métropolitaine, et notamment les textes de la sécurité sociale, ne sont pas applicables en Nouvelle-Calédonie, sauf mention expresse d'applicabilité. Or, aucune mention expresse ne figurant dans la loi du 23 décembre 2000 relative au fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante, il n'aurait pas, selon lui, été donné suite aux premiers dossiers déposés au FIVA pour les victimes de la Nouvelle Calédonie.

Interrogé par la mission sur le cas spécifique de la Nouvelle-Calédonie, M.  Eric Pardineille, directeur du FIVA, a de son côté affirmé que trois dossiers de victimes de l'amiante en Nouvelle Calédonie avaient déjà été jugés recevables mais que les victimes n'avaient pas encore été indemnisées. Il a toutefois confirmé qu'il existait bien une incertitude sur le champ d'application géographique du FIVA et indiqué qu'à la suite des demandes de précision de la mission de l'Assemblée, il avait saisi ses tutelles (directeur du budget et directeur de la sécurité sociale) par lettre en date du 3 février 2006, afin de disposer de leur analyse juridique avant d'en saisir, le cas échéant, le conseil d'administration du FIVA.

L'attention de la mission ayant, par ailleurs, été appelée sur l'importance du nombre potentiel de victimes environnementales en Nouvelle-Calédonie, il lui semble nécessaire de préciser, sans attendre, le champ d'application géographique du FIVA.

En conséquence, la mission préconise l'extension de l'application de l'ensemble des textes relatifs au FIVA à la Nouvelle-Calédonie.

Proposition : Modifier la loi du 23 décembre 2000 relative au fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante pour en prévoir expressément l'application en Nouvelle-Calédonie.

b) La procédure est simple, rapide et peu coûteuse

La demande d'indemnisation s'effectue par le simple dépôt d'un formulaire auquel doivent être joints les documents nécessaires de l'instruction et notamment les pièces médicales permettant d'attester la maladie.

Le FIVA assure également une indemnisation rapide. En principe, il est tenu de présenter une offre dans les 6 mois qui suivent la demande. En pratique, les délais de traitement des dossiers avant la proposition d'une offre seraient de mieux en mieux respectés malgré le nombre de dossiers nouveaux qui ne cesse d'augmenter - moyenne 2004 : 677 ; moyenne prévisible 2005 :718 -, et de l'accroissement important des demandes faites pour aggravation. Le nombre de dossiers en instance a diminué pour s'établir à moins de 4500 dossiers à la fin novembre 2005 et l'amélioration des délais de traitement des dossiers a permis une forte réduction des délais de décision - 5,5 mois en moyenne - et de paiement
- 1,5 mois en moyenne.

Enfin, la procédure est peu coûteuse. Elle est suffisamment simple pour pouvoir s'effectuer sans aide particulière et 60 % des demandeurs agissent seuls, sans recours à un avocat ou à l'aide d'une association. Dans ce cas, le coût se limite aux frais d'envoi du dossier. Mais 25 % des demandeurs passent quand même par une association de victimes et 15  % par un avocat.

c) Les risques de double indemnisation par le FIVA et la sécurité sociale sont aujourd'hui limités

L'indemnisation de la victime étant souvent composée du cumul d'une indemnisation par la sécurité sociale et de l'indemnisation servie par le FIVA, une mauvaise articulation entre les deux systèmes pourrait aboutir à une double indemnisation.

Ce dysfonctionnement a sans doute constitué un réel problème au moment du lancement du fond, mais il est maintenant en forte régression grâce aux mécanismes d'information systématique qui ont été mis en place. Pour chaque dossier, les services du FIVA envoient un courrier informant l'organisme de sécurité sociale concerné du versement des indemnités et le décret du 23 octobre 2001 fait obligation aux juridictions d'adresser copie des actes de procédure les saisissant de toute demande en réparation de préjudices résultant de l'exposition à l'amiante. Par ailleurs, des interlocuteurs ont été désignés au sein des caisses de sécurité sociale pour assurer la communication avec le FIVA.

d) Les dotations ont permis jusqu'ici de faire face aux dépenses d'indemnisation

Depuis sa mise en place, le FIVA a reçu des dotations importantes qui ont permis de couvrir les besoins en matière d'indemnisation des victimes et de fonctionnement du fonds. Les dotations au FIVA inscrites en loi de finances et loi de financement de la sécurité sociale représentent, en cumulé, plus de 1,2 milliards d'euros.

Il a même été possible, en 2004, de ne pas prévoir de dotation du budget de l'Etat.

* * *

Le FIVA répond donc à sa mission d'indemnisation dans des conditions qui semblent, dans l'ensemble, satisfaisantes. Il a même étendu son action en participant à l'évaluation des pathologies dues à l'amiante.

En effet, la mission a été particulièrement intéressée d'apprendre que, parallèlement à sa mission d'indemnisation, le FIVA avait signé une convention avec l'IVS pour étudier la faisabilité d'une enquête épidémiologique à partir des données recueillies par le FIVA à travers ses dossiers.

Elle encourage donc fortement la collaboration qui s'esquisse entre le FIVA et les services de l'IVS pour développer les enquêtes épidémiologiques.

Proposition : S'appuyer sur les données épidémiologiques recueillies par le FIVA pour développer la connaissance des maladies liées à l'exposition à l'amiante.

4.- Le FIVA n'échappe pas à certaines critiques

a) Le FIVA n'a pas tari les recours contentieux

L'intention initiale du législateur était de limiter les procédures contentieuses directes devant les juridictions, sans pour autant faire du recours au FIVA un recours obligatoire. Mais cet objectif n'a été qu'imparfaitement atteint.

Un contentieux non négligeable persiste qui tient, d'une part, au dispositif lui-même qui autorise la contestation en appel des décisions du FIVA, mais surtout aux actions portées par les victimes et leurs avocats devant les tribunaux administratifs pour responsabilité de l'Etat et devant les tribunaux civils pour faute inexcusable de l'employeur. Ces actions sont d'autant plus nombreuses qu'une évolution jurisprudentielle inattendue a rendu ces contentieux civils très attractifs, comme on le verra plus loin.

  Devant les cours d'appel

La loi n° 2000-1257 du 23 décembre 2000 créant le FIVA prévoit explicitement un droit d'action en justice contre le fonds pour la victime si sa demande d'indemnisation a été rejetée, si aucune offre ne lui a été présentée dans le délai de six mois ou si elle n'a pas accepté l'offre qui lui a été faite.

  Devant les tribunaux administratifs

La reconnaissance de la responsabilité de l'Etat par le Conseil d'Etat, dans ses arrêts du 3 mars 2004, a également ouvert une nouvelle voie contentieuse devant les tribunaux administratifs. Toutefois, les délais de la procédure administrative, comme les niveaux d'indemnisation nettement moins favorables que ceux des juridictions judiciaires, en diminuent largement l'intérêt.

  Devant les tribunaux des affaires de sécurité sociale

C'est surtout l'évolution de la jurisprudence de la Cour de cassation qui est à l'origine directe de la forte croissance des recours devant les tribunaux des affaires de sécurité sociale (TASS). En effet, ses arrêts du 28 février 2002 permettant aux victimes d'obtenir plus facilement la reconnaissance de la faute inexcusable de l'employeur, les victimes sont désormais plus nombreuses à préférer la voie contentieuse pour obtenir leur indemnisation.

Le nombre des contentieux en faute inexcusable300 connaît une forte croissance : environ 300 en 2002, 900 en 2003 et plus de 1500 en 2004. Cette progression est sans doute liée aux succès des contentieux : en moyenne, seuls 2 % de jugements ne reconnaissent pas la faute inexcusable de l'employeur.

Le maintien d'un important contentieux en reconnaissance de faute inexcusable peut également s'expliquer par le fait que les victimes sont très attachées à la condamnation, même symbolique, d'un responsable. Toutefois, la persistance d'un fort recours aux tribunaux s'explique principalement par le fait que les niveaux d'indemnisation restent très hétérogènes et que les victimes recherchent le meilleur niveau d'indemnisation possible.

b) Les disparités d'indemnisation entre le FIVA et les tribunaux sont trop importantes

Au regard de l'objectif du législateur qui était d'assurer une plus grande homogénéité de l'indemnisation des victimes de l'amiante, on constate encore de nombreuses inégalités entre les niveaux d'indemnisation.

●  Entre les cours d'appel

Les décisions des cours d'appel sur les indemnisations proposées par le FIVA sont encore très divergentes. Certaines victimes ont donc intérêt à contester les offres du FIVA lorsqu'elles sont situées dans le ressort d'une cour d'appel particulièrement généreuse qui accorde des indemnités supérieures à celles proposées par le FIVA.

D'après le 4ème rapport d'activité du FIVA au Parlement et au Gouvernement (juin 2004/mai 2005), une légère majorité des cours d'appel - 15 - serait plutôt favorable301 au barème du FIVA : Amiens, Angers, Besançon, Bourges, Chambéry, Colmar, Dijon, Grenoble, Lyon, Montpellier, Reims, Rennes, Riom, Rouen et Toulouse. Au contraire, 9 cours d'appel seraient plutôt défavorables au barème du FIVA : Aix-en-Provence, Bastia, Bordeaux, Douai, Nancy, Orléans, Paris, Pau et Versailles. La cour d'appel de Caen est favorable au barème du FIVA sur le montant des préjudices extrapatrimoniaux mais défavorable sur l'application du principe de « progressivité ».

Le principe de « progressivité » consiste à majorer la valeur de l'indemnisation du point d'incapacité pour les maladies graves ; il s'agit d'un principe de droit commun de la réparation intégrale (accidents de la route par exemple) qui correspond pour le FIVA au souci d'assurer une meilleure indemnisation des situations les plus graves. À ce principe est opposé celui de la « linéarité » de la valeur du point qui vise à ne privilégier aucune situation par rapport à une autre en dépit de la différence de gravité des maladies liées à l'amiante. Sur cette question, les cours apparaissent fortement divisées, même si une majorité est favorable au principe retenu par le FIVA :

- la « progressivité » de la valeur du point a été retenue par 11 cours : Aix-en-Provence, Amiens, Angers, Besançon, Bourges, Chambéry, Dijon, Grenoble, Montpellier, Rennes et Toulouse ;

- la « linéarité » a été adoptée par 7 cours : Bordeaux, Caen, Douai, Nancy, Paris, Pau et Versailles ;

- les autres cours d'appel ne se sont pas encore prononcées sur ce point.

Par ailleurs, la Cour de cassation n'entend pas jouer un rôle de régulation. En rejetant les pourvois déposés tant par le FIVA que par les victimes, elle considère que l'appréciation du quantum d'indemnisation est une compétence souveraine du juge du fond.

Ces divergences ont conduit la Cour des comptes à proposer de centraliser le contentieux d'appel des offres d'indemnisations auprès d'une Cour d'appel unique. Cette proposition se heurte néanmoins à l'objection des associations de victimes selon lesquelles cette mesure irait à l'encontre de l'objectif de proximité de la Justice avec les plaignants.

Par ailleurs, M. Roger Beauvois, président du conseil d'administration du FIVA, s'est également montré plutôt réservé302 en soulignant qu'une telle centralisation poserait un problème de principe, la cour d'appel devenant d'une certaine manière « une sorte d'ordonnateur des dépenses publiques », à moins que les critères d'évaluation soient encadrés par un texte normatif.

De plus, il est clair que le choix de la cour d'appel sera déterminant sur le niveau des indemnisations. En plaidant pour le choix de la 1ère chambre civile de la Cour d'appel de Paris, les associations et leurs avocats savent qu'elles font un choix très favorable aux victimes...

●  Entre les tribunaux des affaires de sécurité sociale

Les indemnisations proposées par les tribunaux des affaires de sécurité sociale (TASS) dans le cadre du contentieux de la faute inexcusable restent marquées par des écarts importants.

Pour expliquer ces divergences, M. Roger Beauvois a fait valoir1 que « ni les tribunaux des affaires de sécurité sociale ni les chambres sociales des cours d'appel ne sont des juridictions spécialisées dans la réparation intégrale des préjudices ». Il a donc estimé que « la meilleure voie pour garantir l'homogénéisation des indemnisations semble être celle du législateur et du pouvoir réglementaire, mais les associations de victimes - sans parler des magistrats - y seraient très hostiles ».

De même, la Cour des comptes a remarqué qu'« en l'absence de barème s'imposant aux tribunaux, les décisions divergent sans qu'il soit toujours possible de distinguer les raisons objectives de ces divergences » et que « les différences paraissent plus dépendantes des tribunaux que de la situation des victimes ».

●  Entre le FIVA et les tribunaux

Ce sont essentiellement les différences entre les indemnisations proposées par le FIVA et celles obtenues dans le cadre des indemnisations judiciaires sur le fondement de la faute inexcusable devant les TASS qui expliquent la persistance d'un nombre élevé de contentieux.

M. François Martin, président de l'ALDEVA a ainsi clairement indiqué303 que « si l'indemnisation consentie par le fonds était meilleure, nous encombrerions moins les prétoires ».

Il convient donc de comparer les niveaux d'indemnisations entre le FIVA et les TASS. Mais, comme le souligne la Cour des comptes304, « la réponse à cette question n'est pas simple car de multiples paramètres sont à prendre en compte, ce qui explique que tous les acteurs n'arrivent pas aux mêmes conclusions ».

À partir du moment où la faute inexcusable est de plus en plus facilement reconnue par les tribunaux, il apparaît nécessaire d'en tenir compte dans la comparaison des niveaux d'indemnisation entre le FIVA et les TASS.

En toute logique - et si l'on fait abstraction des différences d'appréciation entre les tribunaux et le FIVA sur l'évaluation du montant de chacun des préjudices en cause -, le doublement de la rente dans le cas de la reconnaissance de la faute inexcusable ne devrait pas aboutir à un niveau de réparation supérieur à celui issu de l'application du principe de la réparation intégrale.

En effet, la liste des préjudices indemnisables dans le cadre de la faute inexcusable de l'employeur - souffrances physiques et morales, préjudices esthétiques et d'agrément, perte ou limitation des possibilités de promotion professionnelle -, est limitative. Elle ne couvre pas, malgré l'interprétation extensive qu'en fait la jurisprudence, l'ensemble des préjudices indemnisables en droit commun de la réparation, qu'il s'agisse par exemple, comme le rappelle la Cour des comptes2 : « du préjudice professionnel au-delà de la seule diminution des possibilités de promotion personnelle, des frais d'aménagement du local d'habitation ou du véhicule, de l'assistance par une tierce personne, du préjudice par ricochet concernant des personnes qui ne sont pas des ayants droit au sens du code de la sécurité sociale mais qui le seraient au sens du droit commun ».

Pourtant, la comparaison entre les niveaux d'indemnisations du FIVA et des TASS fait apparaître des situations dans lesquelles l'indemnisation par les TASS est supérieure à celle obtenue auprès du FIVA.

Le premier cas concerne les plaques pleurales avec une incapacité permanente partielle (IPP) de 5 %. Dans ce cas, la comparaison est facilitée par le fait que le montant versé par le TASS au titre de la majoration s'effectue en capital et non en rente. L'indemnisation du FIVA est, alors, moins favorable que celle obtenue devant les TASS et cet écart non négligeable (de 40 % environ) s'expliquerait, en partie, par la possibilité d'obtenir ultérieurement devant le FIVA une indemnisation complémentaire en cas d'aggravation, ce qui n'est pas possible devant les tribunaux. Comme l'indique le FIVA305 « Les juridictions de sécurité sociale sont tenues dans un cadre juridique beaucoup plus strict que le FIVA dans leur approche indemnitaire. En effet, alors que les textes ayant créé le Fonds ont explicitement prévu la possibilité pour une victime présentant une aggravation de ses préjudices, de présenter un nouveau dossier (art. 53-IV de la loi du 23 décembre 2000), le juge ayant à apprécier les conséquences indemnitaires découlant de la caractérisation d'une faute inexcusable de l'employeur a parfois tendance à anticiper ce qu'on pourrait appeler une « aggravation statistique » des préjudices des victimes de l'amiante ».

Pour les IPP supérieures à 9 %, les comparaisons sont beaucoup plus délicates. Mais on trouve une deuxième possibilité de majoration de la rente accordée en cas de reconnaissance de la faute inexcusable lorsqu'une victime dont l'IPP est supérieure à 9 % décède. Dans ce cas, le conjoint survivant bénéficie normalement d'une rente égale à 40 % du salaire de la victime si ce conjoint a moins de 50 ans et de 60 % au-delà de cet âge. Mais la reconnaissance de la faute inexcusable de l'employeur permet de porter la rente à 100 % du salaire de la victime. Comme le soulignent la Cour des comptes et le FIVA, il s'agit alors « d'une disposition plus favorable que la réparation intégrale qui n'indemnise que le seul préjudice économique du conjoint survivant (en réparation intégrale, l'indemnisation vise à ce que le revenu après décès soit au moins égal au revenu avant décès moins la part de consommation de la victime décédée) ». On peut alors parler en quelque sorte d'une réparation « super intégrale ».

L'indemnisation issue de la majoration de rente étant supérieure à la réparation intégrale, il est dans l'intérêt des victimes que la faute inexcusable soit recherchée et reconnue dans ce cas. C'est pourquoi un amendement parlementaire a introduit dans la loi306 l'obligation pour le FIVA d'agir en justice dans le cadre d'un recours subrogatoire pour rechercher la faute inexcusable de l'employeur dans tous les cas où l'indemnisation par le FIVA, selon le principe de la réparation intégrale, est moins favorable que celle que la victime aurait obtenue si elle avait acquis la reconnaissance de la faute inexcusable de l'employeur directement devant un TASS.

Dans ce cadre, le recours subrogatoire du FIVA perd son caractère classique de récupération auprès de l'employeur responsable pour acquérir une dimension de complément indemnitaire. Pour les victimes, c'est une garantie que l'indemnisation du FIVA apportera une indemnisation au moins égale à celle résultant de la procédure en faute inexcusable.

Ce dispositif légal devrait logiquement limiter les recours juridictionnels directs devant les TASS. Il oblige toutefois le FIVA à multiplier les recours subrogatoires nécessaires au bénéfice des victimes, y compris dans des situations où le recours subrogatoire ne présente pas d'intérêt pour les finances publiques, par exemple quand le responsable de l'exposition à l'amiante ne peut pas être mis en cause directement (cf. ci-dessous). Il trouve surtout ses limites dans le fait que le FIVA n'est pas aujourd'hui en mesure d'exercer l'ensemble des recours au bénéfice des victimes. Comme M. Roger Beauvois l'a déclaré à la mission307 « le maintien du système actuel réserverait (...) à un nombre limité de victimes le bénéfice d'un complément d'indemnisation au titre de la faute inexcusable ». Dans ces conditions, les victimes conservent un intérêt à saisir les juridictions.

Pour remédier à cet inconvénient qui engendre un surcroît de recours contentieux, il faudrait bien sûr augmenter les moyens matériels et humains du FIVA pour exercer les recours subrogatoires dans l'intérêt des victimes. Mais serait-ce suffisant ?

La mission estime encore plus efficace d'introduire, comme le préconise la Cour des comptes, une présomption de faute inexcusable qui libère le FIVA de l'obligation d'intenter une action judiciaire dans le seul intérêt de la victime. Mais, alors que la Cour des comptes en fait une règle générale, la mission estime qu'il faut limiter la présomption aux seuls cas où la reconnaissance de la faute inexcusable représente un avantage supérieur à la réparation intégrale du préjudice servie par le FIVA.

En effet, la mission estime que la recommandation d'ordre général préconisée par la Cour des comptes308 d'aligner les offres du FIVA sur le niveau atteint en cas de faute inexcusable (complément indemnitaire automatique), justifié par le fait que la faute inexcusable est quasiment devenue la norme devant les tribunaux, n'a guère de sens étant donné l'hétérogénéité des indemnisations accordées par les TASS dans le cadre de la reconnaissance de la faute inexcusable. On ne voit pas en effet sur quelle base le FIVA pourrait s'aligner sur la jurisprudence extrêmement hétérogène des TASS. De plus, même à imaginer que le FIVA s'aligne sur les plus hautes indemnisations servies par les TASS, rien n'empêcherait qu'un effet de concurrence entre le FIVA et les juridictions continue de jouer.

La solution parfois proposée de mieux informer les TASS sur le barème d'indemnisation du FIVA pour harmoniser les indemnisations accordées par la justice ne répondrait vraisemblablement qu'imparfaitement à l'objectif d'harmonisation, non seulement parce que FIVA s'est déjà chargé - sans grand résultat - de diffuser ses rapports d'activité dans toutes les juridictions mais principalement et, comme le souligne M. Roger Beauvois, parce que « certains magistrats refusent de valider cette référence ».

Dans l'optique de limiter les recours contentieux devant les TASS pour faire reconnaître la faute inexcusable de l'employeur, la mission propose donc de compléter la présomption limitée de faute inexcusable par une amélioration du barème du FIVA.

Proposition :

- Supprimer pour le FIVA l'obligation de recours contentieux lorsqu'il y a lieu de verser aux victimes un complément à la réparation intégrale.

- Compléter cette mesure par une amélioration du barème du FIVA.

La mission tient enfin à souligner que les comparaisons entre les niveaux d'indemnisations du FIVA et des TASS doivent intégrer des facteurs annexes au seul niveau des indemnisations. En effet, il ne faut pas oublier les avantages considérables du recours au FIVA en termes de simplicité, de rapidité et de faible coût de procédure, même si M. François Martin de l'ALDEVA indique que309 « les honoraires des avocats ne peuvent dépasser 10 %. Et même en ce cas, la réparation obtenue du tribunal, déduction faite de ces honoraires, demeure supérieure à l'indemnisation accordée par le FIVA ».

c) Le FIVA ne remplit pas ses obligations concernant les recours subrogatoires

L'article 53 de la loi du 23 décembre 2000 confie au FIVA l'obligation d'exercer une action subrogatoire qui doit s'effectuer « dès l'acceptation de l'offre par le demandeur ». Pourtant, le nombre de recours subrogatoires demeure très faible. Et l'on peut d'autant plus le regretter que, comme l'a souligné M. Michel Parigot310, « deux actions subrogatoires permettraient le versement d'une somme correspondant au salaire annuel d'un juriste ». Cette situation s'explique largement par l'insuffisance des moyens humains du service juridique limités à cinq juristes et un responsable, et c'est pourquoi la mission préconise un renforcement des effectifs du service juridique du FIVA.

Proposition : Augmenter le nombre des juristes du FIVA pour lui permettre d'intenter le plus grand nombre de recours subrogatoires, dont l'objet est de faire reposer le plus possible la charge de l'indemnisation sur les responsables quand ils peuvent être identifiés.

Il convient de faire une distinction entre deux types de recours subrogatoires :

  Ceux qui ne présentent pas d'intérêt pour les finances publiques

Il s'agit en premier lieu des recours contre les employeurs publics ou les recours qui pourraient être envisagés contre l'Etat sur le fondement de sa responsabilité de puissance publique.

Il s'agit en second lieu de ceux qui opposent le FIVA à la branche AT-MP, son principal financeur. En effet, en raison des mécanismes de mutualisation du système d'indemnisation des AT-MP, beaucoup des recours envisageables n'emportent aucune conséquence financière pour les responsables.

La disparition de l'employeur ou son insolvabilité supprime, de fait, toute possibilité de rechercher la condamnation pour faute inexcusable de l'employeur.

Par ailleurs, l'article 40 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999311 lève les règles de la prescription de droit commun en permettant d'engager un recours pour faute inexcusable dès lors qu'une première constatation médicale a eu lieu entre le 1er janvier 1947 et le 29 décembre 1998. Pour éviter que les entreprises ne soient trop affectées dans leur activité par l'afflux massif de recours fondés sur ces dispositions, la loi prévoit que les dépenses afférentes aux condamnations sont, alors, supportées par la branche AT-MP, sauf pour les employeurs rattachés à un système spécial de sécurité sociale.

Le dernier cas où un recours en faute inexcusable n'emporte aucune conséquence financière pour les responsables est celui où la caisse n'a pas conduit l'action en reconnaissance du caractère professionnel de la pathologie dans le respect des règles de la procédure contradictoire vis-à-vis de l'employeur312. Quand ces règles ne sont pas respectées, la victime, et donc le FIVA qui est subrogé dans ses droits, sont privés de la possibilité de rechercher la faute inexcusable et l'employeur peut donc échapper à la condamnation.

Dans tous ces cas, les recours subrogatoires du FIVA sont en fait dirigés contre les seules CPAM financées par le compte spécial de la branche AT-MP qui finance, lui-même, le FIVA.

  Ceux qui sont dans l'intérêt du demandeur (complément indemnitaire)

Comme on l'a déjà vu, le FIVA peut accorder un complément d'indemnisation lorsque la faute inexcusable est reconnue à l'issue d'un contentieux subrogatoire. Le nombre de dossiers pour lesquels il faudrait engager un recours subrogatoire dans l'intérêt des victimes est considérable - de l'ordre de 2500 en flux annuel313 - et sans commune mesure avec les moyens du FIVA pour engager ces recours.

Lorsque les mécanismes de mutualisation du système d'assurance des maladies professionnelles et des accidents du travail font que le recours subrogatoire ne peut aboutir qu'à une condamnation morale sans conséquence financière pour le responsable, le recours subrogatoire n'a plus comme enjeu que l'attribution d'un complément d'indemnisation.

Les conséquences négatives d'une telle situation ont bien été mises en lumière par M. Roger Beauvois314 : « le FIVA est contraint d'engager des recours sans autre issue possible que le versement d'un complément d'indemnisation ; des frais de procédures pèsent sur le Fonds ainsi que sur les caisses de sécurité sociale, et les juridictions sont inutilement mobilisées ». De plus, le FIVA n'a « pas les moyens de mener à bien l'ensemble des recours nécessaires, le nombre de dossiers avoisinant les 2 500 par an ».

M. Roger Beauvois a informé la mission que le conseil d'administration du FIVA, dans une délibération du 16 septembre 2003, a déjà décidé que le FIVA n'engagerait pas d'action subrogatoire dans tous les cas où le recours ne présente assez d'intérêt ni pour la victime, ni vis à vis du responsable en raison de l'imputabilité au compte spécial du coût de la maladie. La mission estime donc nécessaire de mettre le droit en conformité avec les pratiques du FIVA.

Proposition : Simplifier les procédures relatives aux recours subrogatoires du FIVA en supprimant l'obligation légale d'intenter des recours subrogatoires dans tous les cas, pour la limiter aux cas où le recours présente un intérêt pour la victime ou pour les finances publiques.

d) Les dépenses du FIVA croissent à un rythme rapide et les réserves seront bientôt épuisées

Évolution des dépenses d'indemnisation

graphique

Source : FIVA

Fin 2006, les réserves seront pratiquement épuisée et ne couvriront plus qu'un mois d'activité

Le FIVA et le FCAATA posent donc un problème de financement et d'équité, vis-à-vis des victimes d'autres risques professionnels et, plus globalement, ces dispositifs spécifiques soulèvent la question de l'avenir de la réparation des AT/MP.

Éléments de comparaison avec les dispositifs étrangers
de prise en charge des victimes de l'amiante

La mission d'information a souhaité savoir si d'autres pays en Europe ont, comme la France, choisi d'extraire les pathologies liées à l'amiante du droit commun de la prise en charge des maladies professionnelles en créant des dispositifs semblables au FIVA ou au FCAATA.

Les données fournies par nos missions économiques dans dix-huit Etats européens membres de l'Union européenne montrent que la mise en place de dispositifs spécifiques est plutôt rare.

Aux Pays-Bas, par exemple, le Gouvernement a été à l'origine de la création, en 2000, de l'Institut pour les victimes de l'amiante (« Instituut Asbestslachtoffers - IAS ») dont une des missions est de servir de médiateur entre les victimes et leurs employeurs. Outre cette médiation, l'IAS est également chargé de conseiller la Banque de sécurité sociale (« Sociale Verzekeringsbank - SVB ») pour le versement d'indemnités aux victimes qui ne sont plus en mesure de recevoir une indemnisation de la part de leur ancien employeur. Depuis 2003 est également offerte la possibilité d'une indemnisation anticipée (« voorschotregeling »). Sous certaines conditions, les victimes peuvent bénéficier de deux types d'indemnisation : une avance à hauteur de 16.376 € et une prestation unique du même montant destinée aux proches parents de la victime décédée.

En Italie, la loi de 1992 interdisant l'utilisation de toutes les formes d'amiante a aussi prévu la possibilité de départs en préretraite pour les personnes exposées à l'amiante. Désormais, les bénéficiaires en sont les travailleurs ayant subi une exposition pendant au moins dix ans et supérieure à 100 fibres/litre. A cette fin, des certificats sont délivrés par l'INAIL (« Istituto Nazionele per l'Assicurazione contro gli Infortuni sul Lavoro ») et c'est ce même organisme qui assure le contrôle des lieux de travail et relève la présence et la concentration d'amiante. En octobre 2004, l'INAIL recensait 254.703 demandes de certificats d'exposition.

En Autriche, la loi reconnaît aux personnes ayant été exposées à l'amiante le droit de percevoir des pensions de retraite complémentaires au régime de droit commun.

Le cas de la Slovénie s'apparente à celui de notre pays puisque cet Etat permet aux personnes ayant travaillé dans l'industrie de l'amiante et ayant été exposées à ce produit de bénéficier de retraites anticipées et d'indemnités spécifiques.

Au-delà de ces quelques exemples, il semble que la plupart de nos voisins européens n'aient pas voulu traiter spécifiquement la prise en charge des maladies liées à l'amiante.

Cependant, des réflexions ont actuellement lieu, dans certains pays, pour quitter la voie du droit commun. C'est le cas, en particulier, en Belgique, où plusieurs parlementaires fédéraux ont pris des initiatives tendant à la création d'un Fonds d'indemnisation comparable au FIVA. Au cours de son déplacement à Bruxelles les 1er et 2 décembre dernier, une délégation de la mission d'information a eu l'occasion de rencontrer deux d'entre eux, Mme Muriel Gerkens, Députée et M. Alain Destexhe, Sénateur, et de débattre des avantages et des inconvénients d'un tel mécanisme.

DEUXIÈME PARTIE - LES LEÇONS À TIRER DE L'AMIANTE

L'usage intensif de l'amiante pendant des décennies lègue aujourd'hui à la collectivité nationale un héritage lourd à gérer. Il y a - on l'a vu - encore beaucoup à faire pour que les victimes de cette fibre soient correctement prises en charge et pour que l'amiante présent dans notre environnement n'occasionne pas de nouvelles maladies. Mais au-delà de ces préoccupations, la mission de l'Assemblée nationale a eu le souci constant de tirer de l'affaire de l'amiante toutes les leçons permettant d'éviter qu'un drame comparable ne se reproduise.

C'est une nécessité au regard des conséquences humaines et financières désastreuses. C'est aussi un devoir moral à l'égard des victimes.

L'affaire de l'amiante est un catalyseur de changements. Sous sa pression, des mutations jusqu'alors en gestation ont été accomplies dans un laps de temps très court : remise en cause de la réparation des AT-MP, mise en cause de la responsabilité de l'Etat dans les échecs de la prévention, revirement de jurisprudence sur la faute inexcusable de l'employeur. À cet égard, l'amiante peut être regardé comme le pendant, en matière de risques professionnels, des grandes crises sanitaires qui ont secoué la France depuis la fin des années 80 : sang contaminé, hormone de croissance, « vache folle », etc.

Le champ du travail, jusqu'ici écarté des préoccupations de santé publique, a été comme rattrapé par l'affaire de l'amiante. Celle-ci a été le révélateur des lacunes flagrantes qui persistaient dans ce domaine (pas de veille sanitaire, pas d'épidémiologie, pas d'expertise indépendante...). Face à une société toujours plus soucieuse de la protection des personnes, et qui s'interroge sur les risques auxquels elle est soumise, le dispositif actuel de prise en charge sanitaire des dangers nés des mutations industrielles ne devrait pas résister à l'ampleur de l'affaire de l'amiante.

En fait, c'est l'ensemble du rapport au travail qui est actuellement en mutation dans nos sociétés. La vision traditionnelle du « dur labeur » a cédé la place à la recherche de l'ergonomie. La construction de l'identité de l'homme autour des conditions de son travail est remplacée peu à peu par la théorie du « capital humain », que les conditions de travail doivent préserver. Cette évolution affecte logiquement le regard porté sur les risques professionnels.

Entièrement tournés, pendant des décennies, vers des préoccupations d'emploi, parfois au détriment de la santé des travailleurs, comme en témoignent non seulement les victimes de l'amiante mais également celles de tant d'autres maladies telles que la silicose et l'anthracose, les partenaires sociaux n'ignorent plus aujourd'hui l'importance de la santé au travail.

Comment la société française du XXIème siècle peut-elle encore comprendre qu'un même préjudice corporel, entièrement indemnisé, sans même de coupable, s'il résulte d'un accident de la route, soit deux fois moins indemnisé quand il est provoqué par le travail ? Comment justifier aujourd'hui qu'un système de prévention s'attache d'abord à réparer des dommages plutôt qu'à les éviter ?

Autant de décalages que l'affaire de l'amiante a révélés, qu'elle a déjà parfois contribué à combler et dont la mission a cherché à tirer les leçons :

- en préconisant une évolution du système de réparation des AT-MP,

- en étudiant le régime de la responsabilité dans le domaine de la santé au travail,

- et en proposant un renforcement de la prévention des risques professionnels.

I.- LE SYSTÈME DE RÉPARATION DES AT-MP N'EST PLUS ADAPTÉ

L'amiante est un révélateur de la nécessité de faire évoluer la branche accidents du travail - maladies professionnelles (AT-MP).

Il est en effet vite apparu à la mission que le système qui s'est mis en place pour prendre en charge les victimes de l'amiante, tant sur le plan légal - création du FCAATA et surtout du FIVA - que jurisprudentiel - évolution des critères de la faute inexcusable -, aura des conséquences déterminantes sur l'avenir de la branche accidents du travail - maladies professionnelles (AT-MP).

C'est un constat unanime des débats qui se sont déroulés au sein de la mission, notamment à l'occasion de la table ronde qu'elle a organisée le 23 novembre 2005. M. Pierre Sargos, président de la Chambre sociale de la Cour de cassation, a parfaitement résumé les enjeux en estimant que le drame de l'amiante « introduit dans le système de réparation des accidents du travail et des maladies professionnelles un effet de masse extraordinaire, sur le plan quantitatif comme sur le plan qualitatif».

En effet, l'amiante a :

- mis en évidence la tendance générale à l'augmentation des maladies professionnelles ;

- affecté l'équilibre financier de la branche AT-MP qui est en déficit depuis 2002 ;

- entraîné, dans le souci d'assurer une meilleure indemnisation des victimes professionnelles, une remise en cause jurisprudentielle de l'immunité civile de l'employeur par la redéfinition de la faute inexcusable ;

- renforcé la contestation des modalités de réparation forfaitaire des AT-MP, car les victimes de l'amiante sont les seules victimes professionnelles à bénéficier, grâce au FIVA, d'une réparation intégrale ;

- fait enfin apparaître que le système de la branche AT-MP était excessivement mutualisé.

De nombreux rapports administratifs ont déjà abordé les grandes problématiques de la révision des modalités de réparation des accidents du travail et des maladies professionnelles et préconisé des améliorations du dispositif en vigueur.

Parmi lesquels :

- le rapport de MM. Dorion et Lenoir315, membres de l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) en 1991, qui a conduit à la possibilité de reconnaître les maladies professionnelles, même en l'absence d'inscription sur un tableau ;

- le rapport du professeur Masse316, président de la commission spécialisée en matière de maladies professionnelles du Conseil supérieur de la prévention des risques professionnels, en 2001, qui s'est explicitement prononcé en faveur d'une réparation intégrale des accidents du travail et maladies professionnelles ;

- le rapport de Michel Yahiel317, inspecteur général des affaires sociales, de 2002, qui s'est montré plus nuancé sur le passage à la réparation intégrale des AT-MP ;

- le rapport de Michel Laroque318, inspecteur général des affaires sociales, en 2004, tout aussi nuancé, qui envisage trois principaux scenarii de réforme dont un « vise à assurer l'indemnisation qui, en droit commun dans le cas de la faute d'un employeur, pourrait être obtenue devant un juge et couvrirait tous les préjudices, y compris le pretium doloris ».

De plus, aux termes de l'article 54 de la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie, les partenaires sociaux sont invités « dans un délai d'un an après la publication de la présente loi, à soumettre au Gouvernement et au Parlement des propositions de réforme de la gouvernance de la branche accidents du travail et maladies professionnelles ainsi que, le cas échéant, d'évolution des conditions de prévention, de réparation et de tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles ».

La mission n'entend donc nullement se substituer aux partenaires sociaux. Mais, dans un contexte de réflexion sur l'avenir du régime de réparation des accidents du travail et des maladies professionnelles, elle ne pouvait se désintéresser de ce débat et elle a souhaité réfléchir aux conséquences à tirer, dans ce domaine, du dispositif spécifique de réparation mis en place pour les victimes de l'amiante.

Les développements qui suivent font état des pistes de réflexion et des points d'accord sur les modalités d'une amélioration de la réparation des AT-MP tels qu'ils se sont dégagés des nombreuses auditions auxquelles la mission a procédé. Celle-ci entend ainsi apporter sa contribution aux négociations qui viennent de s'ouvrir.

Il convient de resituer l'indemnisation des victimes de l'amiante dans la problématique d'ensemble des modalités de réparation des accidents du travail et, surtout, des maladies professionnelles. Cet exercice est particulièrement difficile car le souci d'améliorer et de moderniser le dispositif AT-MP se heurte inexorablement au problème du financement.

A.- L'INDEMNISATION DES VICTIMES DE L'AMIANTE AFFECTE L'ÉQUILIBRE FINANCIER DE LA BRANCHE AT-MP

Quel que soit le bien-fondé de leur mise en place, les mécanismes légaux d'indemnisation des victimes de l'amiante, qu'il s'agisse du FCAATA ou du FIVA, risquent indéniablement de compromettre, à terme, l'équilibre financier de la branche AT-MP. Comme M. Marcel Royez, secrétaire général de la FNATH, l'a reconnu, lors de son audition du 25 octobre 2005, « l'indemnisation des victimes de l'amiante pèse très lourdement sur la branche AT-MP ce qui obère ses perspectives d'évolution ».

1.- La contamination par l'amiante s'inscrit dans un contexte général d'augmentation du nombre des maladies professionnelles

Les risques relatifs d'un côté aux accidents du travail et de l'autre aux maladies professionnelles évoluent de façon de plus en plus divergente.

Comme l'a souligné M.  Franck Gambelli, président de la Commission des accidents du travail et des maladies professionnelles de la Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) lors de son audition du 15 novembre 2005, l'attention de la branche AT-MP a longtemps été concentrée sur « le risque dur », qui était une réalité forte de l'économie industrielle de la fin du XIXème siècle et qui a conduit à une action efficace afin de faire diminuer le nombre des accidents du travail, tandis que « le risque diffus », qui se manifeste par excellence au travers des maladies professionnelles, est longtemps passé au second plan.

La mission a effectivement constaté à de nombreuses occasions que la distinction entre les accidents du travail et les maladies professionnelles était de plus en plus nette.

Contrairement aux accidents du travail, qui sont facilement identifiables et dont le nombre est aujourd'hui en régression, la notion de maladie professionnelle, qui s'étend désormais aux affections psychologiques, autrefois non prises en compte, possède un dynamisme et un potentiel de développement très important, que confirme l'analyse statistique des deux phénomènes.

a) Le nombre d'accidents du travail diminue globalement

Sous l'effet d'importantes évolutions structurelles de la population active, qui comporte notamment de moins en moins de salariés et de personnes travaillant dans les industries lourdes ou l'agriculture, le nombre d'accidents du travail déclarés et reconnus a fortement décru au cours des trente dernières années.

Il a diminué de plus d'un tiers entre 1970 et 2000 et la baisse du nombre d'accidents du travail survenus en 2000 s'est constamment confirmée de 2001 à 2005.

b) Le nombre des maladies professionnelles reconnues augmente rapidement

Une maladie est dite professionnelle lorsqu'elle est la conséquence directe de l'exposition d'un travailleur à un risque physique, chimique, biologique ou si elle résulte des conditions dans lesquelles il exerce d'une façon habituelle son activité professionnelle.

Le nombre de maladies reconnues et indemnisées à ce titre augmente régulièrement (34 642 en 2003 - dont 15 713 ont entraîné une incapacité permanente et 485 le décès - contre 31 461 en 2002). La hausse est due en grande partie à une meilleure reconnaissance des droits du salarié qui s'est traduite par l'inscription de nouvelles pathologies au tableau des maladies professionnelles et par une plus grande sensibilisation du corps médical à l'origine, éventuellement professionnelle, de certaines pathologies.

Ainsi, les affections péri-articulaires causées par certains gestes et postures de travail (23 672 en 2003 contre 13 104 en 2000) et celles provoquées par les poussières d'amiante (4 366 en 2003 contre 2 564 en 2000) constituent désormais les deux premières causes de reconnaissance des maladies professionnelles.

Dans cette croissance globale des maladies professionnelles, celles qui sont dues à l'amiante représentent une part non négligeable, évaluée à environ 14 %, de toutes les maladies professionnelles, en deuxième place, juste après les troubles musculo-squelettiques (TMS).

Face à ce constat, M.  Franck Gambelli a fait valoir qu'« il est clair que l'explosion des tableaux va conduire à une évolution telle que la branche AT-MP ne pourra rester ce qu'elle est aujourd'hui ».

2.- Les fonds destinés à la prise en charge des victimes de l'amiante contribuent pour une part importante au déficit de la branche.

Equilibrée jusqu'en 2001, la branche accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP) dégage depuis 2002 un résultat déficitaire.

Évolution du résultat net de la cnamts / at-mp depuis 1995

(en millions d'euros)

 

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005319

Résultat net annuel

169

26

42

239

215

350

19,5

-45,4

-475,6

-505

-704

Le Rapport du Gouvernement au Parlement présentant l'impact financier de l'indemnisation des victimes de l'amiante pour l'année en cours et pour les vingt années suivantes (2003) a mis en évidence une explosion des coûts de la prise en charge des victimes.

Les allocations servies par le FCAATA et le FIVA n'entrent pas dans le champ des prestations du régime général mais la branche AT-MP en est le principal financeur et elles pèsent ainsi de plus en plus lourdement sur l'équilibre de celle-ci.

Comme l'indique le tableau ci-dessous, le poids du financement des deux fonds connaît une tendance persistante à la hausse, qui confirme les prévisions du rapport du Gouvernement de 2003 selon lesquelles les besoins de financement devraient continuer de croître au cours des prochaines années.

Les dotations de la cnamts / at-mp aux fonds liés à l'amiante

(en millions d'euros)

2002

2003

2004

2005

2006

au FCAATA

300

450

500

600

700

au FIVA

180

190

100

200

315

Total annuel

480

640

600

800

1 015

Total cumulé

1 227

1 867

2 467

3 267

4 282

Source : Rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale.

Les dotations de la branche AT-MP au FIVA et au FCAATA sont ainsi passées de 103 millions d'euros en 2000 à 600 millions d'euros en 2004, 800 millions d'euros en 2005 et 1015 millions d'euros en 2006.

Le poids du financement de ces deux fonds pèse globalement sur la branche AT-MP qui supporte environ 90 % des dépenses.

Les financements que la branche AT-MP a consacrés au FCAATA sont depuis 2002, année d'apparition du déficit, en cumulé, supérieurs au déficit de la branche.

3.- La charge assurée par la branche AT-MP doit être révisée

a) Une partie du financement du FCAATA apparaît comme une charge indue

Le dispositif du FCAATA, largement financé par la branche AT-MP, bénéficie à des salariés dont une fraction ne développera peut-être jamais de pathologie liée à l'amiante.

Il y a là un problème d'allocation des ressources, que la Cour des comptes a relevé dans son rapport320, et qui est une vraie question puisque la branche AT-MP dépense en définitive, pour les dispositifs de préretraites, près de deux fois plus que pour l'indemnisation des victimes.

Comme le rapport annuel de la Cour des comptes sur la sécurité sociale publié en septembre 2005 l'a indiqué, le financement du FCAATA « apparaît à bien des égards une charge indûment supportée par la branche AT-MP et contribuant pour une part importante à son déficit. »

Les propositions formulées par la mission sur l'avenir du FCAATA sont toutefois de nature à atténuer cette critique.

b) La part de l'Etat devrait être réévaluée et mieux définie

La répartition des financements des dispositifs de prise en charge des victimes de l'amiante montre que la participation de l'Etat au financement des deux fonds est très faible.

Dotations de l'État et de la branche at-mp au fiva et au fcaata

(en millions d'euros)

 

1999

2000

2001

2002

2003

2004 (prev)

Total FCAATA

6,6

133,4

237,3

334,3

482,3

530,9

Etat et tabac

6,6

30,5

31,5

34,3

32,3

30,9

CNAMTS

0

102,9

205,8

300

450

500

Total FIVA

 

 

438

218

230

100

Etat

 

 

 

38

40

 

CNAMTS

 

 

438

180

190

100

Total FCAATA+FIVA

6,6

133,4

677

552,3

712,3

630,9

Etat

6,6

30,5

33,2

72,3

72,3

30,9

CNAMTS

0

102,9

643,8

480

640

600

Source : Cour des comptes

M. Michel Cretin, président de la sixième chambre de la Cour des comptes a ainsi indiqué321  qu'« entre 1999, année de création du FCAATA, et 2004, dernière année complète connue, le financement des deux fonds aura été assuré à hauteur de 2,6 milliards d'euros par la branche « accidents du travail » et à hauteur de 294 millions d'euros par l'État. Autrement dit, la branche AT-MP aura supporté environ 90 % du financement et l'État les 10 % restants ».

Les 10 % de la charge de l'indemnisation des victimes jusqu'à présent supportés par l'Etat correspondent, certes, au poids de la fonction publique d'Etat dans la population active. Mais cette prise en charge par l'Etat n'intègre pas ce qui, dans le drame de l'amiante, est imputable à la responsabilité de l'Etat, en tant que puissance publique, alors que le Conseil d'Etat, par ses quatre arrêts en date du 3 mars 2004, a estimé que l'Etat avait failli à sa mission de prévention des risques professionnels et donc commis une faute de nature à engager sa responsabilité pour carence fautive.

Il conviendrait donc d'essayer de différencier la charge qui correspond à l'Etat employeur de celle qui incombe à la responsabilité générale des pouvoirs publics ainsi reconnue.

Comme M. Jean-Michel Belorgey, président de la section du rapport et des études du Conseil d'Etat, l'a souligné devant la mission322 « s'agissant de la répartition des coûts entre l'État et l'assurance maladie, je ne crois pas que la question de la répartition des financements dépende de critères objectifs. Elle dépend essentiellement de choix politiques et d'opportunités d'affichage ».

Le Sénat a proposé de doubler la participation de l'Etat et la mission d'information de l'Assemblée reprend cette proposition.

Proposition : Doubler, au minimum, la participation de l'Etat aux deux fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante.

En plus de son faible montant, la participation de l'Etat est souvent critiquée pour son instabilité.

Il est par exemple regrettable qu'une partie de la contribution de l'Etat au financement du FCAATA provienne de droits sur le tabac, alors que le contexte de diminution de la consommation renforce le caractère aléatoire de la recette.

M.  Franck Gambelli, président de la commission AT-MP de la CNAMTS a regretté cette instabilité des contributions de l'Etat, tant pour le FIVA que pour le FCAATA, en faisant valoir que la branche accidents du travail - maladies professionnelles avait besoin de visibilité à moyen terme sur la couverture de son risque.

La mission d'information de l'Assemblée recommande en conséquence une stabilité des contributions de l'Etat, qui pourrait passer par la fixation d'un pourcentage constant du financement des fonds.

Proposition : Stabiliser les contributions de l'Etat en fixant un pourcentage constant du financement des fonds.

En définitive, le poids financier de l'amiante sur la branche AT-MP risque d'hypothéquer toute amélioration de l'indemnisation des autres victimes d'accidents du travail et de maladies professionnelles qui ne bénéficient toujours pas de la réparation intégrale de leur préjudice. Or, un consensus semble pourtant se dégager pour faire évoluer le compromis social de 1898.

B.- LA CATASTROPHE SANITAIRE DE L'AMIANTE A ÉTÉ L'OCCASION D'UNE REMISE EN CAUSE DES GRANDS PRINCIPES QUI STRUCTURENT LA BRANCHE AT-MP

La loi du 9 avril 1898 sur « les responsabilités des accidents dont les ouvriers sont victimes dans leur travail » était le fruit de ce que Jean-Jacques Dupeyroux a appelé un « deal »323, intervenu au terme d'un long débat parlementaire engagé dès 1880 sur une proposition de loi déposée par M. Martin Nadaud, député de la Creuse.

Avant cette loi, les accidents du travail étaient appréhendés dans le cadre d'une responsabilité pour faute qui était individuellement appréciée par le juge. Face à un accident du travail, celui-ci examinait les responsabilités respectives de l'employeur et du travailleur, en fonction des éléments de preuves apportés par les deux parties et sur la base de l'article 1382 du code civil.

Ce système n'était pas sans présenter de graves inconvénients, tant pour les salariés - sur qui reposait la charge de la preuve et qui étaient confrontés aux délais et aux coûts d'un procès - que pour les employeurs qui étaient traînés par leurs salariés devant les tribunaux et exposés aux aléas de l'indemnisation.

La loi de 1898 marque le passage d'une approche individuelle à une approche plus collective, fondée sur la solidarité. L'idée était de substituer à l'incertitude du droit un dispositif qui assure à la fois la sécurité du patron et de l'ouvrier. L'ouvrier abandonnait certes son droit à obtenir la réparation intégrale du dommage subi dans les cas où la faute du patron pouvait être prouvée mais il obtenait en contrepartie la certitude d'être indemnisé dans tous les cas de figure. De son côté, le patron devenait juridiquement responsable de tout accident du travail mais sa responsabilité étant en revanche fortement limitée dans sa quotité.

Ainsi, dans la mesure où tout accident survenu par le fait ou à l'occasion du travail est présumé d'origine professionnelle, les victimes bénéficient d'une réparation automatique dont le montant est fixé par avance et sans que la victime n'ait à prouver une faute de l'employeur en saisissant un tribunal. En contrepartie, les préjudices subis par la victime sont réparés sur une base forfaitaire et les employeurs bénéficient d'une immunité civile, sauf en cas de faute inexcusable.

La loi de 1898 repose au final sur trois piliers :

- une présomption d'imputabilité pour l'employeur,

- une réparation forfaitaire, à demi tarif, fondée sur le principe d'un partage des responsabilités ;

- une immunité civile de l'employeur, sauf faute intentionnelle ou inexcusable.

La loi du 25 octobre 1919 a étendu ces principes aux maladies professionnelles inscrites dans un tableau et le système actuel de réparation reste très largement dans la logique du compromis social de 1898.

Lors de la table ronde du 23 novembre 2005 sur l'avenir de la branche AT-MP, M. Pierre Sargos, président de la Chambre sociale de la Cour de cassation a constaté que « le système issu de la loi de 1898, de la création de la sécurité sociale et des réformes successives de celle-ci ne permettait guère de gérer les conséquences de ce drame [celui de l'amiante] ».

Avec le drame de l'amiante, ont effectivement été remis en cause le principe d'immunité civile de l'employeur et celui de l'indemnisation forfaitaire des accidents du travail et des maladies professionnelles.

1.- Le drame de l'amiante est à l'origine d'une remise en cause jurisprudentielle de l'immunité civile de l'employeur

Par plusieurs arrêts rendus en 2002 dans des affaires concernant l'amiante, la Cour de cassation a été amenée à redéfinir la notion de faute inexcusable. Elle a estimé qu'en vertu du contrat de travail le liant à son salarié, l'employeur est tenu envers lui à une obligation de sécurité qui est une obligation de résultat tant pour les maladies professionnelles (arrêts du 28 février 2002324 ) que pour les accidents du travail (arrêts des 11 et 23 mai 2002).

Cette décision de principe, qui ne concerne donc pas que les victimes de l'amiante, a marqué un renversement de la situation des victimes d'accidents du travail et de maladies professionnelles, puisque la faute inexcusable, jusqu'alors exception assez rare, est devenue pratiquement la règle.

Elle a ainsi remis en cause le principe de l'immunité civile de l'employeur dans des conditions dont les conséquences seront examinées plus loin et qui imposeront sans doute un réinvestissement du champ normatif par le législateur.

2.- L'indemnisation des victimes de l'amiante a renforcé la contestation des modalités de réparation forfaitaire des AT-MP

Les difficultés rencontrées pour indemniser correctement les victimes de l'amiante ont révélé les insuffisances du système de réparation forfaitaire des maladies professionnelles et l'instauration, par le FIVA, d'un dispositif d'indemnisation spécifique n'a fait que les mettre davantage en évidence.

a) Les modalités législatives et jurisprudentielles de l'indemnisation de l'amiante remettent en cause le principe de la réparation forfaitaire des AT-MP

●  La création du FIVA a remis en cause l'indemnisation forfaitaire

L'ampleur du drame de l'amiante, la détresse des victimes de même que les circonstances politiques et médiatiques ne permettaient pas de se limiter au régime de droit commun de réparation des AT-MP pour dédommager les victimes de l'amiante.

Le FIVA a été créé pour compléter l'indemnisation versée par le régime des AT-MP aux victimes de l'amiante et cette législation est maintenant perçue comme l'exemple de ce que devrait être une véritable réparation des accidents du travail et des maladies professionnelles.

●  L'extension jurisprudentielle de la faute inexcusable a également fragilisé l'indemnisation forfaitaire

En consacrant le caractère quasi automatique de la faute inexcusable, la jurisprudence issue des arrêts du 28 février 2002 a ouvert une voie parallèle à celle du FIVA pour obtenir une réparation plus importante que la réparation forfaitaire versée au titre du régime des AT-MP, puisque la victime - ou ses ayants droit en cas de décès - bénéficie d'une indemnisation complémentaire lorsque la « faute inexcusable » de l'employeur est reconnue.

À défaut d'accord amiable entre la caisse d'assurance et la victime d'une part et l'employeur d'autre part, le montant de ce complément est fixé par les tribunaux des affaires de sécurité sociales (TASS).

La loi prévoit dans ce cas une majoration de la rente dont le montant est fonction de la gravité de la faute. Cette majoration est plafonnée à la fraction du salaire réel correspondant à la réduction de capacité, ou au montant de ce salaire en cas d'incapacité totale ou de décès de la victime.

Par ailleurs, si la victime est atteinte d'incapacité permanente totale, elle se voit attribuer, en plus de sa rente majorée, une indemnité forfaitaire versée en capital dont le montant est égal au salaire minimum légal annuel à la date de sa consolidation.

Enfin, la victime peut toujours demander à son employeur devant le TASS réparation des préjudices non pris en charge par le régime accident du travail de la sécurité sociale, c'est-à-dire des préjudices extrapatrimoniaux.

La majoration de la rente, ainsi que l'indemnité forfaitaire et l'indemnisation des préjudices extrapatrimoniaux sont versés par la caisse de sécurité sociale qui en récupère le montant auprès de l'employeur, sous la forme d'une cotisation supplémentaire et, pour la réparation des autres préjudices, sur le patrimoine de l'employeur.

Désormais, l'indemnisation forfaitaire de la branche AT-MP se révèle donc beaucoup moins intéressante que les indemnisations du FIVA ou celles susceptibles d'être obtenues par voie judiciaire dans le cadre d'un contentieux pour faute inexcusable.

L'inégalité de traitement qui en résulte pour toutes les autres victimes d'accidents du travail ou de maladies professionnelles a très naturellement conduit à penser que le principe de l'indemnisation forfaitaire, tel qu'il a été accepté dans le cadre du compromis de 1898, est dépassé et qu'il faudrait revoir l'entier dispositif afin que la « réparation intégrale » soit le principe de base pour l'ensemble des victimes. M. Marcel Royez, secrétaire général de la FNATH, a ainsi indiqué325 que « le principe de la réparation forfaitaire par les victimes d'accidents du travail et de maladies professionnelles était dépassé et que la réparation intégrale devait être le principe de base pour l'ensemble des victimes ».

b) La remise en question du compromis de 1898 à l'occasion du drame de l'amiante s'inscrit dans un contexte plus général

Il convient de souligner que, dès les années 80, le législateur a développé des systèmes d'indemnisation qui, dans certains cas, permettent aux victimes de bénéficier d'une réparation de droit commun, sans qu'elles aient à faire la preuve d'une faute. Ces régimes de réparation, fondés sur la présomption, ont mis en porte-à-faux la législation de l'assurance accident du travail.

La grande rupture législative résulte de la loi dite « Badinter » du 5 juillet 1985 tendant à l'amélioration de la situation des victimes d'accidents de la circulation et à l'accélération des procédures d'indemnisation, qui a développé un système de présomption, tout en maintenant, à la différence de la loi de 1898, les principes de réparation de droit commun qui permettent une réparation intégrale.

À la loi Badinter s'est ajoutée une série de textes visant des situations plus spécifiques : la loi du 3 janvier 1977, modifiée par la loi du 6 juillet 1990, mettant en place les commissions d'indemnisation des victimes d'infraction (CIVI), la loi du 9 septembre 1986 relative aux actes de terrorisme et la loi du 31 décembre 1991 relative aux victimes de transfusions sanguines.

Désormais, l'indemnisation n'est quasiment plus jamais subordonnée à la preuve d'une faute, et encore moins d'une faute inexcusable. Comme dans le cas du FIVA, ces textes utilisent parfois la notion de « réparation intégrale ».

M. Michel Laroque, inspecteur de l'IGAS, a indiqué lors de son audition du 15 novembre 2005 que « jusqu'à il y a quelques années, la réparation des accidents du travail était considérée comme un exemple. Aujourd'hui, elle apparaît insuffisante comparée à la réparation de droit commun, à laquelle elle est souvent inférieure. »

c) Au regard de ces évolutions, l'indemnisation des AT-MP apparaît de plus en plus injuste

L'unanimité a rassemblé les participants à la table ronde pour considérer que le système de réparation mis en place au sein du FIVA s'inscrivait dans une tendance lourde d'amélioration de la réparation des dommages corporels et que, dans ce contexte, le régime actuel d'indemnisation des accidents du travail et des maladies professionnelles était tout à fait obsolète, M. Marcel Royez, secrétaire général de la FNATH indiquant326, par exemple, que « le principe de réparation forfaitaire pour les victimes d'accidents du travail et de maladies professionnelles était dépassé ».

Dès février 2002, les conclusions générales du rapport de la Cour des comptes sur la gestion du risque accidents du travail et maladies professionnelles soulignaient que les dispositifs dérogatoires et exceptionnels de réparation des maladies de l'amiante n'allaient pas sans soulever des problèmes d'égalité de traitement à l'égard des victimes d'autres maladies professionnelles.

Ces problèmes d'égalité ont été mis en évidence à plusieurs reprises au cours des auditions de la mission.

M. Marcel Royez a par exemple déclaré327 : « nous déplorons une profonde inégalité dans le traitement des victimes, puisque les personnes atteintes d'accident du travail ou d'autres maladies professionnelles que l'amiante ne sont toujours pas indemnisées sur le principe de la réparation intégrale ».

Si le dispositif d'indemnisation des victimes de l'amiante est un système dérogatoire par rapport au système d'indemnisation des accidents du travail et des maladies professionnelles, parfois décrit comme une injustice, toutes les personnalités auditionnées par la mission, notamment lors de la table ronde du 23 novembre 2005 sur l'avenir du régime AT-MP, se sont accordées à reconnaître, à l'instar de M. Michel Parigot328, que « c'est exactement le contraire » et que « l'injustice réside dans le fait que les accidents du travail et les maladies professionnelles sont indemnisés dans le cadre d'un régime dérogatoire, dont l'effet est l'absence de réparation intégrale. La création du FIVA a permis de corriger cette injustice fondamentale, mais pour les seules victimes de l'amiante. Il s'agit donc d'étendre la correction de cette injustice à l'ensemble des victimes d'accidents du travail et de maladies professionnelles ».

À l'exception des victimes de l'amiante, les seules victimes à ne pas encore bénéficier aujourd'hui d'une réparation intégrale sont donc les victimes d'accidents du travail et de maladies professionnelles, ce qui est maintenant ressenti comme une injustice inacceptable, surtout dans un contexte où la notion de « partage de responsabilités » n'a plus sa raison d'être.

Le dossier de l'amiante a donc été un révélateur qui a permis de réfléchir à un aménagement de l'indemnisation de l'ensemble des victimes d'accidents du travail et de maladies professionnelles.

C.- UN CONSTAT UNANIME SE DÉGAGE SUR LA NÉCESSITÉ DE FAIRE ÉVOLUER LA RÉPARATION DES AT-MP VERS UNE RÉPARATION INTÉGRALE

1.- Un accord de principe sur la nécessité d'évoluer vers la réparation intégrale malgré l'ambiguïté de la notion

Le régime particulier d'indemnisation des victimes de l'amiante étant souvent cité en exemple, ne faut-il pas s'en inspirer pour introduire une réparation intégrale des préjudices causés par les accidents du travail ou des maladies professionnelles ?

a) Un accord unanime sur le principe de la réparation intégrale

La nécessité d'améliorer les conditions de réparation des accidents du travail et des maladies professionnelles fait l'objet d'un véritable consensus.

M. Marcel Royez, secrétaire général de la FNATH, a résumé le consensus général qui s'est dégagé de la table ronde du 23 novembre 2005 en déclarant que « la réparation intégrale devait être le principe de base pour l'ensemble des victimes ».

Pour beaucoup de personnes auditionnées, le dispositif d'indemnisation des victimes de l'amiante a été une réponse à un « crime sociétal »329, effectuée dans l'urgence, et qui avait vocation à être ultérieurement étendue. Mme Pascale Fromenteau, sous-directrice de l'accès aux soins, des prestations familiales et des accidents du travail à la Direction de la sécurité sociale, a admis330 que le caractère dérogatoire du dispositif « a été conçu en attendant que l'on puisse faire mieux pour les autres victimes d'autres maladies professionnelles » et a précisé que « lors de la mise en place du FIVA, ce système de réparation a été conçu comme un système exceptionnel. Mais c'est au cours de la même conférence de presse que furent annoncés la création du fonds et le lancement de la mission Masse. L'idée du ministère était que l'idéal était une réparation intégrale pour l'ensemble des victimes d'accidents du travail et de maladies professionnelles. Cela n'a pas pu se faire, pour différentes raisons ».

b) Une notion ambiguë

Pourtant, la notion de réparation intégrale est ambiguë. À plusieurs reprises, les personnalités invitées à la table ronde de la mission ont fait remarquer qu'au-delà de la problématique « réparation intégrale - réparation forfaitaire », l'essentiel pour la victime était le quantum de l'indemnisation et qu'une indemnisation dite « intégrale » pouvait être inférieure à une indemnisation forfaitaire.

M. Michel Laroque a aussi souligné que « la notion de réparation intégrale n'est pas claire ». En effet, si le terme de réparation intégrale signifie que tous les préjudices sont pris en compte, il ne fournit pas en lui-même d'indication sur la manière dont chacun des préjudices est pris en compte.

De plus, M. Michel Laroque a indiqué que « la réparation forfaitaire n'a jamais signifié que l'on écartait l'idée d'une réparation intégrale ». Pour lui, le principe de la réparation forfaitaire, qui visait à obtenir une réparation égalitaire entre les victimes sur la base d'un barème, n'est pas forcément à proscrire, dès lors que la réparation est juste, ce qui n'est toutefois pas le cas actuellement.

c) L'évolution vers la réparation intégrale peut se faire selon des modalités variables

●  La présomption d'imputabilité doit-elle être conservée ?

La réparation forfaitaire du préjudice de la victime étant, au niveau du principe, la contrepartie de la présomption d'imputabilité, c'est-à-dire l'existence d'un lien de causalité entre le travail et le préjudice sans qu'il soit nécessaire de le prouver, il serait logique que le passage à la réparation intégrale s'accompagne d'un durcissement de la charge de la preuve pour la victime.

Dans ces conditions, un des piliers du compromis de 1898 serait abandonné et l'introduction d'une réparation intégrale pourrait se révéler défavorable à la victime en supprimant la présomption d'imputabilité de l'accident à l'employeur.

Certains, comme M. Marcel Royez, ont pourtant défendu l'idée que « la réparation intégrale est tout à fait compatible avec la présomption d'imputabilité » comme le prouve déjà beaucoup de systèmes de réparation qui « associent à la réparation intégrale une responsabilité sans recherche de faute ». Tel est le cas de la loi de 1985 relative aux accidents de circulation.

Le principe de réparation intégrale n'est donc pas exclusif d'une présomption de causalité.

●  L'indemnisation doit-elle être accordée par les tribunaux ?

La notion même de réparation intégrale, réparation de droit commun, nécessairement individualisée, semble s'opposer à un système de nature réglementaire fixant les préjudices indemnisés et le montant des indemnisations. Elle laisserait supposer que le recours à une indemnisation par les tribunaux est nécessaire.

Une telle situation, qui supposerait un abandon total du dispositif actuel, présenterait beaucoup d'inconvénients. M. Pierre Sargos a notamment souligné les risques d'engorgement d'un tel transfert en déclarant331 qu'« il est délicat d'exiger la réparation intégrale en évoquant le recours aux tribunaux. Ceux-ci sont déjà victimes de l'effet de masse ». Mais à l'engorgement des tribunaux s'ajouteraient surtout les risques d'inéquité liés à la nature et au montant des indemnisations. Ce serait également une remise en cause de la paix sociale.

Une solution serait, alors, de réfléchir à l'instauration de barèmes indicatifs qui resteraient sous le contrôle des tribunaux.

M. Michel Parigot a fait remarquer1 qu'il fallait distinguer « l'indemnisation « par » les tribunaux de l'indemnisation « sous » le contrôle des tribunaux », cette dernière consistant à ouvrir la possibilité de faire appel d'une décision d'indemnisation de l'organisme qui en est chargé tandis que M. Marcel Royez a déclaré1 dans le même sens que « la garantie du droit au recours aux tribunaux existant dans le système actuel doit demeurer ».

Le maintien d'un système de barème a recueilli un fort consensus.

Comme l'a souligné M. Royez1, il s'agirait de mettre en place « une réparation intégrale mais pas intégriste ». Lors de la table ronde du 28 septembre 2005 regroupant des partenaires sociaux sur les risques professionnels liés à l'amiante, M. Dominique Olivier, secrétaire permanent de la CFDT, responsable des risques professionnels et de la santé au travail, a de la même façon insisté sur la nécessité de mettre « à l'écart la réparation « intégrale intégriste » : non seulement la sécurité sociale ne sait pas faire, mais le souci d'assurer une certaine rapidité au versement de la prestation à la victime pousse à privilégier des cotes mal taillées. Il devrait y avoir une base pour avancer ensemble sur cette question entre partenaires sociaux - avec sans doute un arbitrage des pouvoirs publics dans la mesure où le traitement équitable des victimes du travail est aussi un problème de société » et annoncé que la CFDT avait fait le choix « de défendre le principe d'une réparation intégrale sur la base de forfaits améliorés. On peut évidemment le dire autrement et parler d'une réparation forfaitaire optimisée... »

L'analyse des perspectives d'évolution de la branche pourra également s'enrichir des réflexions qui se développent, dans un autre cadre, autour de l'indemnisation du préjudice corporel, qu'il s'agisse du rapport, commandé par le précédent ministre de la justice à Mme le professeur Lambert-Faivre332, et qui préconise un référentiel revu chaque année et communiqué à tous les tribunaux de France pour essayer d'uniformiser l'indemnisation sur tout le territoire, du rapport de M. Dintilhac, président de la 2ème chambre civile de la Cour de Cassation, ou des travaux de la Chancellerie qui réfléchit actuellement aux formes que pourrait revêtir un effort d'homogénéisation de l'indemnisation du préjudice corporel.

Sur ce dernier point, le garde des sceaux, M. Pascal Clément a déclaré, lors de son audition du 18 janvier 2006, que « les magistrats, mais pas seulement eux, gagneront à avoir une liste indicative des chefs de préjudice, une grille de lecture commune leur permettant de fonder leur raisonnement sans entraver leur liberté d'appréciation. Jean-Pierre Dintilhac, président de la 2e chambre civile de la Cour de cassation, m'a remis au mois d'octobre dernier un rapport à cette fin. Il contient une nomenclature des chefs de préjudice à la fois plus claire et plus complète que celle qui est utilisée actuellement. Elle est désormais en ligne sur le site du ministère de la justice. Elle appelle au préalable une réforme législative pour mieux définir la nature des préjudices pour lesquels les caisses de sécurité sociale peuvent demander le remboursement des frais qu'elles ont avancés à la victime. Je m'emploie à faire examiner cette réforme dans des délais que je souhaite brefs ».

Maître Jean-Paul Teissonnière a remarqué333 que l'ensemble de ces rapports et les réflexions qui les accompagnaient constituaient « une pierre de plus sur le chemin d'un progrès substantiel dans l'appréciation de la réalité des préjudices. La réparation intégrale n'appartient donc plus à un domaine marqué par l'incertitude »

●  Le FIVA peut-il servir de « laboratoire » ?

De nombreuses personnes auditionnées ont fait valoir que « l'expérience du FIVA pourra être utile »334 pour servir de point de départ à une réforme d'ampleur de la réparation AT-MP, sachant que le FIVA est « un formidable laboratoire de la réparation intégrale »335.

En effet, le système mis en place avec le FIVA préserve une partie du compromis de 1898 - présomption d'imputabilité et immunité civile de l'employeur -, tout en procédant à une extension considérable des préjudices indemnisés, mais selon un système quasi-forfaitaire.

M. François Desriaux a toutefois nuancé le caractère exemplaire du FIVA336 : « il ne faudrait pas mesurer l'indemnisation de l'ensemble des accidents du travail et des maladies professionnelles à l'aune de l'indemnisation des victimes de l'amiante. Pour les faibles taux d'IPP337 - je pense en particulier aux plaques pleurales donnant lieu à un taux d'IPP de 5 % -, on voit apparaître des indemnisations liées au préjudice moral. Mais une personne victime d'un trouble musculo-squelettique (TMS) donnant lieu à un taux d'IPP de 5 % ne se verra pas reconnaître un préjudice moral comparable à celui qu'on reconnaît en cas de plaque pleurale ».

De même, M. François Romaneix, ancien directeur du FIVA, a indiqué338 que si le FIVA peut constituer une sorte de laboratoire de la réparation intégrale, « l'angle d'indemnisation qu'il a choisi est très spécifique aux maladies professionnelles et ne saurait être appliqué aux accidents du travail du bâtiment, par exemple ».

L'exemple du FIVA n'est donc pas entièrement transposable à toutes les autres victimes d'accidents du travail ou de maladies professionnelles.

Inversement, la mise en place de la réparation intégrale conduira à poser la question de l'intégration du système d'indemnisation des victimes de l'amiante dans le cadre plus général de l'indemnisation des accidents du travail et des maladies professionnelles. M. Roger Beauvois a reconnu3 qu'« il est certain qu'une réforme du système d'indemnisation des AT-MP dans le sens de la réparation intégrale ferait perdre leur raison d'être aux fonds d'indemnisation autonomes ».

Toutefois, une intégration du FIVA au régime général risquerait de heurter les associations de victimes qui sont attachées à leur dispositif particulier. Par ailleurs, il ne faut pas oublier que certaines victimes de l'amiante, comme les victimes environnementales, ne relèvent pas du système d'indemnisation des risques professionnels et ne pourraient donc pas être traitées dans ce nouveau cadre.

En conséquence, la mission estime que, même dans l'hypothèse d'une réforme du système d'indemnisation des AT-MP dans le sens de la réparation intégrale, la spécificité d'un fonds autonome pour les victimes de l'amiante garde toute sa justification.

Proposition : Maintenir l'autonomie du fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante, quels que soient les résultats de la négociation sur l'avenir de la réparation des accidents du travail et des maladies professionnelles, afin de prendre en compte les victimes environnementales.

2.- Les limites de la réparation intégrale ne doivent pas être négligées

Parallèlement au constat unanime sur la nécessité de faire évoluer la réparation des accidents du travail et des maladies professionnelles vers une réparation intégrale, les auditions ont progressivement fait apparaître des freins ou des correctifs à ce mouvement.

a) La réparation intégrale est susceptible de générer des inégalités

M. Michel Laroque a rappelé339 que si la réparation intégrale est souvent invoquée en référence à la réparation de droit commun, cette dernière résulte « d'une procédure au cours de laquelle interviennent des assurances, des avocats et des tribunaux. Or, le résultat n'est pas le même, on le sait, selon la compagnie d'assurance qui aura traité du dossier, selon l'avocat qui aura défendu les intérêts de la personne concernée et selon la juridiction qui aura tranché. Le système est inégalitaire et aléatoire ».

De plus, l'instauration d'un système de réparation intégrale créerait des perdants par rapport au système existant, ce qui serait notamment paradoxalement le cas des personnes qui ont été exposées à l'amiante, comme le souligne le rapport Laroque de 2004 selon lequel « pour ces victimes, l'application de la réparation intégrale serait significativement moins avantageuse. En effet la valeur du point d'IP en droit commun étant décroissante avec l'âge, l'indemnisation du préjudice physiologique dans cette hypothèse serait nettement inférieure à celle dont bénéficie la victime avec le barème actuel. Cette différence ne pourrait être compensée par l'indemnisation d'autres préjudices : la valorisation des préjudices personnels est relativement faible pour ces victimes et elles ne sont pas indemnisables au titre du préjudice professionnel puisqu'elles sont pour la plupart à la retraite ».

Une raison de plus, sans doute, de maintenir l'autonomie du système de réparation des victimes de l'amiante, parmi lesquelles il importe de ne pas créer d'inégalité de traitement.

b) La réparation intégrale ne prend qu'imparfaitement en compte l'objectif de réinsertion

La réparation intégrale de droit commun privilégiant l'indemnisation, ne prend peut-être pas suffisamment en compte l'objectif de réinsertion professionnelle et sociale.

M. Michel Laroque a insisté, à juste titre, sur le fait qu'il fallait absolument éviter qu'une réparation financière trop généreuse ou trop rapide s'effectue au détriment de l'objectif de réinsertion professionnelle des intéressés, qui demeure le principe essentiel de la réparation. D'après lui340, « il existe aujourd'hui un vrai problème de réinsertion des accidentés du travail et des personnes atteintes de maladies professionnelles. La sécurité sociale ne s'occupe plus suffisamment de cet aspect des choses ». Il ne faudrait donc pas que l'objectif louable de mieux indemniser les victimes d'accidents du travail ou de maladies professionnelles finisse par nuire à leur réinsertion dans le monde du travail.

c) Il est nécessaire de maintenir une « pression » avec la faute inexcusable

Une autre objection a été formulée contre la réparation intégrale : dès lors qu'une réparation intégrale des préjudices est assurée, il n'y a plus lieu de prévoir une indemnisation complémentaire en fonction de la gravité de la faute.

M. Pierre Sargos a indiqué ne pas très bien percevoir la possibilité d'un mécanisme pur de réparation intégrale en matière d'accidents du travail en soulignant que1 « si l'on veut maintenir une pression sur l'employeur au moyen de la notion de faute inexcusable, il faut bien que cette faute inexcusable, nouvellement définie, permette d'aboutir à un complément de réparation. Si la réparation est déjà intégrale, on ne peut pas ajouter une réparation supplémentaire, à moins d'avoir recours aux dommages punitifs, ce qui n'est pas dans la tradition du droit français ».

M. Marcel Royez, secrétaire général de la FNATH, estime pourtant de son côté qu'« on peut fort bien imaginer que la faute inexcusable ne donne pas lieu à un complément d'indemnisation mais à une sanction financière de l'entreprise, sanction qui pourrait alimenter le système ». Cette position est intéressante, surtout si elle a des répercussions en terme de prévention, comme on le verra.

d) La réparation intégrale comporte un risque de sortie du système de la sécurité sociale

M. Franck Gambelli, président de la commission AT-MP de la CNAMTS, a fait remarquer qu'« il y a une économie de la réparation intégrale qui, en renvoyant au droit commun, tend à faire sortir la branche de la sécurité sociale ».

Or, cette évolution n'est pas souhaitée par les personnes auditionnées. Au contraire, un très fort consensus s'est dégagé en faveur du maintien du dispositif de réparation des AT-MP au sein de la sécurité sociale. On peut même dire qu'aucun n'a envisagé qu'il puisse en être autrement. Comme M. Gambelli, M. Royez a indiqué341 que « le système doit rester intégré à la sécurité sociale » et a ajouté qu'on « n'imagine pas qu'il soit complètement transféré au droit commun, ou au champ de l'assurance privée. Cela nous ramènerait à la situation d'avant 1947, ce qu'il convient d'éviter, ne serait-ce que parce que l'un des avantages essentiels d'une gestion intégrée à la sécurité sociale est d'articuler prévention et réparation ».

De la même façon, M. Marcel Royez a rappelé1 que « la FNATH est très attachée à une gestion du système par la sécurité sociale, pas seulement parce que ce système a constitué un progrès considérable au lendemain de la Seconde Guerre Mondiale, mais aussi parce que le système de réparation touche aux relations sociales. On n'imagine pas un système dans lequel tous les salariés qui subiraient un accident du travail ou une maladie professionnelle devraient le régler devant les tribunaux ».

M. André Hoguet, vice-président de la Commission des accidents du travail et des maladies professionnelles de la CNAMTS, a même averti que « si demain, l'approche de la réforme de la branche AT-MP se plaçait sous le signe d'une sortie de cette branche de la sécurité sociale, il n'y aurait aucune organisation syndicale autour de la table ».

e) Aucun pays en Europe n'accorde la réparation intégrale

M. Franck Gambelli a fait remarquer en s'appuyant sur les conclusions de l'enquête d'Eurogip342 de juin 2005 qu'« il n'existe au sein de l'Union européenne aucun pays ayant un système légal de type AT-MP qui prévoie la réparation intégrale ».

Dans le même sens, le rapport Laroque sur la rénovation des accidents du travail fait également bien apparaître que les pays de l'Union européenne encadrent tous la réparation des AT-MP dans un régime légal.

f) Le coût de la réparation intégrale serait très élevé

Le groupe de travail présidé par M. Michel Laroque (mars 2004) a mis en évidence le surcoût annuel élevé d'une telle réforme globale, de l'ordre de 2,9 milliards d'euros pour le seul régime général. Il n'est pas certain que la collectivité soit prête à assumer un tel effort pour assurer une meilleure indemnisation des risques professionnels.

Mme Pascale Fromenteau, sous-directrice de l'accès aux soins, des prestations familiales et des accidents du travail à la Direction de la sécurité sociale, a d'ailleurs signalé343 qu'« aujourd'hui, la branche AT-MP étant déficitaire, il est clair qu'à financement constant, il n'est pas possible de généraliser la réparation intégrale dans le cadre de la sécurité sociale » et M. Pierre Sargos, président de la Chambre sociale de la Cour de cassation, a également douté de « la possibilité pour la collectivité nationale de faire exploser le coût de la réparation ».

3.- Un accord pourrait se faire sur une réparation forfaitaire améliorée au sein de la branche AT-MP et qui préserve les grandes lignes du compromis social de 1898

Face à ces nombreuses critiques, et à la constatation que « le compromis de 1898 avait tout de même ses mérites », car, comme l'a fait remarquer M. Franck Gambelli344 « la facilité d'accès à la réparation, l'absence de contentieux, l'automaticité, ce n'est tout de même pas rien », un consensus sur une réparation forfaitaire améliorée s'est dessiné.

Il s'agirait d'améliorer les modes de réparation existants en intégrant le cas échéant l'indemnisation de nouveaux chefs de préjudice - préjudice esthétique et d'agrément par exemple - sans pour autant opter pour une réparation intégrale dont les débats ont montré les limites et inconvénients.

Nul doute qu'une concertation et une négociation approfondies entre les partenaires sociaux devraient permettre d'aboutir à dégager, sur ces bases, les grandes lignes d'une réforme de la réparation des accidents du travail et des maladies professionnelles que tout le monde appelle de ses voeux.

Parallèlement à cette indispensable réforme de la branche AT-MP, M. Gambelli a appelé l'attention de la mission sur le fait qu'il « faudrait peut-être qu'une réflexion s'engage pour envisager aussi quelques changements dans un système qui concerne les quelques cinq millions de salariés de la fonction publique », même si M. Jean-Michel Belorgey, président de la section du rapport et des études du Conseil d'Etat, a souligné que dans le domaine de l'indemnisation des accidents du travail des agents publics, les choses avaient déjà un peu progressé grâce à l'arrêt Moya-Caville du 4 juillet 2003. Par cette décision, le Conseil d'Etat a, en effet, considéré que le forfait de pension n'indemnisait qu'une fraction des préjudices liés à un accident du travail et que la victime pouvait rechercher des compléments d'indemnisation.

D.- LE SYSTÈME DE LA BRANCHE AT-MP PARAÎT EXCESSIVEMENT MUTUALISÉ

Les conséquences des contaminations par l'amiante ont également mis en évidence que certaines formes de mutualisation dans le fonctionnement de la branche AT-MP n'encourageaient pas la prévention et la responsabilisation en matière de risques professionnels.

En premier lieu, le dispositif de prise en charge des victimes n'incite que faiblement à investir dans la prévention. La Cour des comptes souligne ainsi qu'« une prise en charge des dépenses résultant de l'exposition à des risques professionnels reposant principalement sur la collectivité n'est pas de nature à encourager les entreprises à mettre en œuvre des politiques ambitieuses de prévention ». Pourtant, la prévention était un souci majeur des pères fondateurs de la sécurité sociale.

Par ailleurs, les employeurs qui sont à l'origine de la contamination des victimes ne semblent pas contribuer à la hauteur de leur implication réelle. En effet, les mécanismes de mutualisation existant dans le cadre du contentieux de la faute inexcusable de l'employeur font que les conséquences de celle-ci sont rarement supportées par l'employeur responsable.

Il est vrai que certaines dépenses de la branche AT-MP doivent nécessairement être mutualisées et sont imputées au compte spécial de la branche AT-MP. Il s'agit par exemple des dépenses relatives à des maladies contractées dans une entreprise disparue ou à des pathologies susceptibles d'avoir été contractées dans plusieurs entreprises, sans qu'il soit possible d'en identifier une.

D'autres règles de mutualisation peuvent, au contraire, apparaître plus contestables. Maître Jean-Paul Teissonnière a ainsi indiqué345 que « paradoxalement, les victimes de l'amiante en France, tous systèmes d'indemnisation confondus, sont probablement celles qui, dans le monde, bénéficient des meilleurs conditions d'indemnisation, alors même que nous sommes le pays dans lequel la catast