N° 2932

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 mars 2006.

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l'article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION
ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE

sur la situation de l'immigration à Mayotte,

ET PRÉSENTÉ

PAR M. Didier QUENTIN

Député

en conclusion des travaux d'une mission d'information présidée par

M.  René DOSIÈRE

et composée en outre de :

M. Jacques Floch, M.  Guy Geoffroy, M. Philippe Houillon,
M. Mansour Kamardine, M. Jean-Christophe Lagarde, M. Jean-Claude Lefort,
M. Victorin Lurel, M. Thierry Mariani et M. Xavier de Roux

Députés.

AVANT-PROPOS 7

INTRODUCTION 11

I. -  MAYOTTE EST SOUMISE À UNE PRESSION MIGRATOIRE INQUIÉTANTE DU FAIT D'UN ÉCART DE DÉVELOPPEMENT CROISSANT AVEC LES ÉTATS VOISINS ET DE MOYENS DE CONTRÔLE INSUFFISANTS 13

A. UNE IMMIGRATION PRINCIPALEMENT CLANDESTINE QUI DÉSTABILISE LA SOCIÉTÉ MAHORAISE 13

1. Une immigration très majoritairement clandestine 13

2. Une immigration provenant essentiellement des Comores par voie maritime 15

3. Une immigration que les services publics peinent à prendre en charge malgré des efforts notables 16

a) La prise en charge sanitaire 16

b) La prise en charge éducative 18

4. Une immigration source de tensions sociales à Mayotte, ainsi qu'à La Réunion 19

a) L'augmentation de la délinquance 19

b) La généralisation du travail clandestin 20

c) L'apparition de réactions de rejet à Mayotte, mais aussi à la Réunion 21

B. UNE IMMIGRATION QUI S'EXPLIQUE PRINCIPALEMENT PAR UN DIFFÉRENTIEL ÉCONOMIQUE ET SOCIAL CROISSANT 22

1. La recherche de sécurité sanitaire 22

2. Le souhait d'une éducation de qualité 23

3. L'objectif de l'emploi rémunéré 24

4. La volonté de rejoindre un système politique et juridique plus avancé 25

5. L'espoir d'acquérir la nationalité française 27

C. LES FORCES DE L'ORDRE DISPOSENT DE MOYENS ENCORE INSUFFISANTS POUR CONTRÔLER LES FLUX D'IMMIGRATION CLANDESTINE VERS MAYOTTE 28

1. Des moyens humains et matériels longtemps dérisoires 28

a) Des effectifs nettement insuffisants et parfois mal formés 29

b) Des équipements peu nombreux et dépassés 30

2. Une mobilisation encore très récente et incomplète 31

a) L'augmentation sensible des effectifs des forces de l'ordre 31

b) L'installation de radars 32

c) La mise à disposition de vedettes adaptées 32

II. -  LA RÉDUCTION DES FLUX MIGRATOIRES VERS MAYOTTE SUPPOSE UNE DIMINUTION DE SON ATTRACTIVITÉ POUR LES CLANDESTINS 34

A. LE NÉCESSAIRE DÉVELOPPEMENT DE LA COOPÉRATION AVEC L'UNION DES COMORES 34

1. Une aide régionale longtemps restée insuffisante 34

2. Les perspectives offertes par la mobilisation récente de la France et le processus politique en cours 36

3. Une aide qui doit être liée aux efforts accomplis pour maîtriser les flux migratoires 38

4. L'intérêt d'une coopération ciblée et contrôlable 39

5. Les débouchés à fournir à l'économie comorienne 42

B. LES MODALITÉS DE CONTRÔLE DES FLUX MIGRATOIRES POURRAIENT ÊTRE ENCORE AMÉLIORÉES 43

1. Grâce à une organisation plus adaptée des forces de l'ordre 43

2. Grâce à de nouveaux moyens de détection et d'interception des embarcations clandestines 44

3. Grâce à une nouvelle politique de visas 45

C. L'ATTRACTIVITÉ DE MAYOTTE POUR LES CLANDESTINS DOIT ÉGALEMENT ÊTRE RÉDUITE PAR DES AMÉNAGEMENTS JURIDIQUES CIBLÉS 48

1. L'attractivité économique et sociale de Mayotte est difficilement réductible pour les clandestins du fait du développement en cours 48

a) La récente limitation des abus en matière sanitaire 48

b) La régulation des dysfonctionnements du système éducatif 50

c) Les difficultés de la lutte contre le travail clandestin 51

d) La fixation du niveau des prestations sociales à Mayotte 53

2. Les conditions d'acquisition et de reconnaissance de la nationalité française appellent une vigilance particulière à Mayotte 54

a) L'augmentation sensible des reconnaissances de paternité abusives appelle des contrôles accrus à Mayotte 55

b) Les moyens de lutter contre les mariages de complaisance doivent être renforcés 56

c) Les modalités d'acquisition de la nationalité française par naissance sur le sol français doivent être clarifiées 57

3. L'aménagement des conditions d'entrée et de séjour des étrangers à Mayotte 59

a) Les règles applicables à Mayotte 59

b) Les adaptations envisageables 61

4. Le nécessaire respect des règles d'urbanisme à Mayotte 63

III. -  L'ÉLOIGNEMENT DES IMMIGRÉS CLANDESTINS DÉJÀ PRÉSENTS À MAYOTTE APPELLE UNE CLARIFICATION JURIDIQUE ET DES MOYENS COMPLÉMENTAIRES 64

A. UNE CLARIFICATION JURIDIQUE DEVENUE INDISPENSABLE À MAYOTTE 64

1. L'urgence de la remise en ordre de l'état civil à Mayotte 64

a) Une condition nécessaire pour identifier les clandestins 65

b) L'indispensable effort pour améliorer le fonctionnement de la Commission de révision de l'état civil (crec) 68

2. L'extinction progressive du statut personnel de droit local et la transformation du rôle des cadis 71

B. LA MISE EN œUVRE DE MOYENS COMPLÉMENTAIRES PERMETTRAIT D'ÉLOIGNER DAVANTAGE D'ÉTRANGERS EN SITUATION IRRÉGULIÈRE 75

1. Le renforcement de l'efficacité des contrôles terrestres 75

2. L'amélioration des modalités pratiques des reconduites à la frontière 77

EXAMEN EN COMMISSION 87

CONTRIBUTION DE M. MANSOUR KAMARDINE, MEMBRE DU GROUPE UMP 90

CONTRIBUTION DE M. JEAN-CLAUDE LEFORT, MEMBRE DU GROUPE DES DÉPUTÉ(E)S COMMUNISTES ET RÉPUBLICAINS 97

ANNEXES 103

PROGRAMME DU DÉPLACEMENT DE LA MISSION D'INFORMATION À LA RÉUNION, À MAYOTTE ET AUX COMORES DU 10 AU 17 DÉCEMBRE 2005 148

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR LA MISSION D'INFORMATION À L'ASSEMBLÉE NATIONALE 154

COMPTES RENDUS DES AUDITIONS DE LA MISSION :

Audition de M. François Baroin, ministre de l'Outre-mer 158

Audition conjointe de Mme Jacqueline Costa-Lascoux, directrice de l'Observatoire des statistiques de l'immigration et de l'intégration et de M. Rémy Maréchaux, sous-directeur d'Afrique australe et de l'Océan indien au ministère des Affaires étrangères 172

Audition de M. Henry Jean-Baptiste, ancien député de Mayotte 186

Audition de M. Richard Samuel, directeur des affaires politiques, administratives et financières (ministère de l'Outre-mer), de M. Jean-Pierre Guardiola, sous-directeur des étrangers et de la circulation transfrontalière à la direction des libertés publiques et des affaires juridiques (ministère de l'Intérieur), et de M. François Barry-Delongchamps, directeur des français à l'étranger et des étrangers en France (ministère des Affaires étrangères) 201

Audition de M. Jean-Jacques Brot, préfet des Deux-Sèvres et ancien préfet de Mayotte et de M. Alain Chateauneuf, président du tribunal de grande instance d'Albertville et ancien président du tribunal de première instance de Mamoudzou 214

Table ronde réunissant : M. Bruno Genevois, président de la section du contentieux du Conseil d'État et ancien secrétaire général du Conseil constitutionnel, Mme Edwige Belliard, directrice des affaires juridiques du ministère des Affaires étrangères, Mme Marie-Noëlle Teiller, sous-directrice du droit civil à la direction des affaires civiles et du Sceau du ministère de la Justice, et M. Olivier Gohin, professeur à l'Université Paris II 223

Audition de M. Pascal Clément, Garde des Sceaux, ministre de la Justice 239

Audition de Mme Brigitte Girardin, ministre déléguée à la Coopération, au développement et à la francophonie 257

Audition de M. Nicolas Sarkozy, ministre d'État, ministre de l'Intérieur et de l'aménagement du territoire 265

AVANT-PROPOS

L'ampleur de l'immigration clandestine à Mayotte, qui ne cesse de s'accentuer au fil des années au point de concerner un tiers de la population, met en danger la cohésion sociale de l'île et constitue une menace pour la métropole, dans la mesure où elle constitue un terrain favorable à l'arrivée du fondamentalisme musulman.

Il est donc important de prendre les mesures susceptibles de la maîtriser : tel est l'objet des travaux de la mission mise en place par l'Assemblée nationale et qui sont fidèlement exposés dans le présent rapport.

L'immigration clandestine à Mayotte constitue une nouvelle forme d'esclavage dont les intéressés n'ont pas toujours conscience puisqu'ils fuient un pays qui ne leur offre aucune perspective d'avenir, pour gagner ce qu'ils considèrent comme un « Eldorado ». Pour y parvenir, ils doivent se soumettre à des conditions de transport dangereuses et coûteuses ; une fois à Mayotte, ceux qui trouvent un emploi sont exploités de manière éhontée. Enfin, la plupart de ces immigrés vivent dans des conditions de logement semblables aux « favellas » d'Amérique latine et qui ne sont pas gratuites. Bien évidemment, ces conditions de vie et la précarité ambiante constituent autant de sources de délinquance, voire de prostitution.

Devant cette situation, on ne peut s'empêcher de penser à la formule employée en 1989 par M. Michel Rocard, alors Premier ministre : « La France [Mayotte] ne peut pas accueillir toute la misère du monde, raison de plus pour qu'elle traite bien la part qu'elle se doit d'en accueillir ».

À cet effet, le recours généralisé au « travail dissimulé » (pour reprendre l'expression de M. François Baroin, ministre de l'Outre-mer) dans les divers secteurs économiques de l'île doit faire l'objet d'une répression déterminée qui ne saurait exclure personne, en particulier tous ceux qui doivent être exemplaires. Les propositions de la mission dans ce domaine peuvent être rapidement mises en œuvre.

Au-delà de ce premier pas, les nombreuses propositions formulées par la mission constituent un ensemble cohérent de réponses susceptibles de maîtriser cette immigration et d'en réduire l'ampleur.

Leur mise en œuvre implique un regard nouveau de la métropole sur Mayotte. L'attachement affectif à la France de ce territoire et de sa population dépasse le seul désir d'un bien-être matériel. Mais l'éloignement de la métropole a, trop longtemps, favorisé un désintérêt certain pour Mayotte. Nous avons constaté l'ampleur et la qualité des investissements entrepris ces dernières années pour rattraper ce retard. Le développement qui en résulte a accentué l'attractivité de Mayotte pour ses voisins, en particulier les Comoriens de l'île d'Anjouan.

Il est évident que la maîtrise de cette immigration passe par un renforcement et un développement de la coopération avec l'Union des Comores, et plus particulièrement avec l'île d'Anjouan. Ses diverses modalités, exposées dans le rapport, doivent être déterminées avec le souci majeur d'éviter le détournement de l'aide à des fins personnelles. Cette coopération, indispensable, demande un peu de temps pour faire sentir ses effets.

Dans cette attente, les mesures de prévention et de répression de l'immigration clandestine sont nécessaires. Les efforts non négligeables, entrepris ces dernières années, de renforcement des effectifs et des moyens des forces de sécurité ne sont cependant pas à la hauteur des problèmes rencontrés. Le rapport de la mission souligne ainsi la nécessité d'une meilleure cohérence dans la mise en œuvre de ces moyens.

Enfin - et ce fut une découverte pour la mission - il convient de (re)mettre en ordre l'état civil, sans lequel tous les efforts précédents seraient vains. Cette dimension est fondamentale dans la lutte contre l'immigration clandestine. Comment agir contre les détournements concernant l'acquisition de la nationalité française sans un état civil crédible ? Or, dans ce domaine, le plus grand désordre règne, non seulement par manque de moyens, mais surtout par une absence manifeste de volonté politique. De ce fait, les efforts entrepris - par exemple en matière d'informatisation de l'état civil des mairies - apparaissent dérisoires, quand ils ne sont pas réduits à néant par l'absence de coordination entre les administrations concernées.

La spécificité des difficultés à résoudre est encore compliquée par la coexistence de deux types d'état civil : celui de droit commun d'une part, et un état civil musulman, peu conciliable avec le précédent d'autre part. Disons le clairement : la République ne peut pas vivre sans un état civil crédible et fiable. Et Mayotte n'est pas seule concernée, car la situation de confusion extrême qui y règne n'est pas sans lien avec l'immigration clandestine en métropole de musulmans originaires de divers pays africains.

La mission a pu constater le gouffre existant entre la réalité du terrain et la vision des administrations centrales. Seule une décision politique de traiter tous les aspects de cette question permettra que les moyens mis en œuvre soient, enfin, efficaces. Cela passe également par une remise en cause de pratiques liées au droit local, ce qui permettra de faire la démonstration que l'Islam peut s'épanouir dans le cadre de la laïcité de la République. Pour éviter toute interprétation erronée, on rappellera que la loi de 1905 proclame, dès son article premier, que la liberté religieuse est la règle dans la République française. Remettre en cause certaines dispositions du droit local en matière d'état civil ne saurait donc être perçu comme une attaque contre la religion musulmane.

Pour Mayotte, il s'agit d'un enjeu majeur, inséparable de la mise en place de la départementalisation. Si le rapport de notre mission permet que ce débat s'engage dans le cadre d'un consensus entre les responsables politiques mahorais, alors ce sera une avancée considérable concernant la place de Mayotte dans la République française.

René DOSIÈRE
Président de la mission

MESDAMES, MESSIEURS,

Depuis l'accession des Comores à l'indépendance en 1975, les électeurs de Mayotte, maintes fois consultés, n'ont cessé de confirmer leur souhait de demeurer français. Ce souhait indiscutable d'un avenir républicain pour Mayotte s'est accompagné d'un développement accéléré de l'île, qu'il s'agisse du rattrapage de ses retards économiques ou sociaux, ou encore de sa modernisation politique et juridique.

La société mahoraise est pourtant confrontée, depuis plusieurs années, à des tensions croissantes, du fait de l'installation sur l'île d'une population toujours plus nombreuse d'étrangers en situation irrégulière. Ainsi, malgré des reconduites à la frontière en augmentation - qui représentaient en 2004 environ le quart de celles de la France dans son ensemble -, les étrangers clandestins représentent désormais près d'un tiers de la population mahoraise ! L'inquiétude et le sentiment d'abandon de nombreux Mahorais face à un phénomène d'une ampleur exceptionnelle ont provoqué, au début de l'automne dernier, des troubles à l'ordre public qui ont conduit la représentation nationale à se saisir de ce problème. Conformément au souhait exprimé par la Conférence des Présidents de l'Assemblée nationale le 11 octobre dernier, la commission des Lois a ainsi décidé, le 26 octobre 2005, la création d'une mission d'information sur la situation de l'immigration à Mayotte.

Cette mission, comprenant 11 députés de toutes sensibilités parlementaires, a été constituée le 8 novembre dernier et a procédé, du 17 novembre 2005 au 25 janvier 2006, à l'audition des principaux responsables politiques et administratifs concernés. En outre, une délégation de six de ses membres, représentative de l'ensemble des groupes politiques, s'est rendue sur place la semaine du 12 décembre 2005, afin de constater les difficultés rencontrées sur le terrain et de dialoguer avec l'ensemble des acteurs intéressés. Elle s'est attachée à étudier, avec objectivité et sérénité, tant la nature et les conséquences de l'immigration vers Mayotte que ses causes et les moyens d'y remédier, par l'adaptation des pratiques administratives et, si nécessaire, du cadre juridique.

Il apparaît que Mayotte fait face actuellement à une immigration clandestine massive, qui freine son développement et déstabilise sa société. Cette immigration, essentiellement composée de Comoriens qui cherchent à Mayotte une vie meilleure, s'explique principalement par le différentiel croissant de niveau de vie entre Mayotte et son environnement régional, ainsi que par l'insuffisance des moyens dont disposent les forces de l'ordre pour contrôler les flux d'immigration clandestine.

La mission estime possible de prévenir une aggravation de la situation de l'immigration à Mayotte en réduisant son attractivité pour les candidats au départ, afin d'obtenir une diminution des flux d'immigration clandestine. Cette stratégie doit nécessairement conduire à développer une coopération plus efficace avec les Comores, malgré leur instabilité politique. Elle implique également des aménagements juridiques limités, s'agissant en particulier de la lutte contre le travail clandestin et des conditions d'acquisition de la nationalité française.

Cette approche préventive doit s'accompagner d'une démarche réparatrice visant à corriger les dysfonctionnements juridiques et administratifs qui profitent aujourd'hui à l'immigration clandestine déjà présente à Mayotte. La mission a ainsi constaté qu'un éloignement effectif et durable des immigrés clandestins déjà présents à Mayotte appelait un double effort : d'une part, une clarification juridique, en matière notamment d'état civil et de droit local, sans laquelle l'identification des clandestins est impossible, et, d'autre part, une amélioration des conditions dans lesquelles les contrôles et les reconduites à la frontière sont effectués.

I. -  MAYOTTE EST SOUMISE À UNE PRESSION MIGRATOIRE INQUIÉTANTE DU FAIT D'UN ÉCART DE DÉVELOPPEMENT CROISSANT AVEC LES ÉTATS VOISINS ET DE MOYENS DE CONTRÔLE INSUFFISANTS

A. UNE IMMIGRATION PRINCIPALEMENT CLANDESTINE QUI DESTABILISE LA SOCIÉTÉ MAHORAISE

La mission a d'emblée constaté que l'immigration légale vers Mayotte était de faible importance comparée à la place prise par l'immigration clandestine, qui provient principalement de l'Union des Comores. Cette immigration, mal acceptée des Mahorais qui la ressentent comme une menace, conduit en outre à une saturation des services publics éducatifs et sanitaires, malgré des efforts constants d'adaptation des infrastructures d'accueil.

1. Une immigration très majoritairement clandestine

La comparaison du nombre de titres de séjour délivrés à Mayotte et de celui des reconduites à la frontière met en évidence la nette prédominance de l'immigration clandestine :

ÉVOLUTION COMPARÉE DES TITRES DE SÉJOUR DÉLIVRÉS

ET DES RECONDUITES À LA FRONTIÈRE EFFECTUÉES

DE 2001 À 2005 À MAYOTTE

Années	Titres de séjour délivrés	Reconduites effectuées
2001	2 172	3 733
2002	3 420	3 998
2003	3 624	6 241
2004	1 824	8 591
2005 (au 30 novembre 2005)	4 122	4 378

Source : Préfecture de Mayotte, direction de la réglementation et des libertés publiques

Bien sûr, la différence entre le nombre de titres de séjour délivrés et le nombre de reconduites effectuées pourrait témoigner d'une réduction progressive du nombre d'immigrés clandestins présents sur l'île, grâce à des éloignements plus nombreux que les arrivées. Toutefois, les recensements successifs de l'ensemble de la population présente à Mayotte font apparaître une réalité bien différente : alors que les étrangers en situation irrégulière représentaient 14 % de la population insulaire en 1991, cette proportion s'élevait à 21,5 % en 1997 et 34,5 % en 2002. Sur la base du dernier recensement de l'Institut national des statistiques et des études économiques (INSEE), la collectivité départementale de Mayotte comptait en 2002 160 265 habitants, dont 52 851 Comoriens, ces derniers étant pour 80 % d'entre eux en situation illégale. Selon les projections effectuées par la préfecture de Mayotte à partir de ces statistiques, les esi pourraient représenter près de 60 % de la population de Mayotte en 2012 !

Toutefois, faute de recensement plus récent, la mission a été confrontée à des estimations variables du nombre d'étrangers en situation irrégulière à Mayotte : il ressort de l'ensemble de ces estimations qu'ils représenteraient actuellement de 45 000 à 60 000 personnes, sur une population totale comprise entre 165 000 et 200 000 personnes. Le ministère de l'Outre-mer estime quant à lui la population actuelle de Mayotte à 176 000 habitants, dont 46 000 étrangers en situation irrégulière et 12 000 étrangers en situation régulière  ⁽¹⁾.

L'afflux de nouveaux immigrés clandestins à Mayotte, dont la population a déjà été multipliée par cinq en 35 ans  ⁽²⁾, risque fort de conduire bientôt à une situation démographique explosive. Reçu le 17 novembre par la mission, M. François Baroin, ministre de l'Outre-mer, indiquait que « le nombre des naissances à Mayotte a augmenté de 50 % en dix ans »  ⁽³⁾. Or, les jeunes de moins de vingt ans représentent déjà 56 % de la population mahoraise ; leur prise en charge par les infrastructures publiques de l'île constitue donc assurément un défi. Nombre d'interlocuteurs rencontrés sur place par la mission ont, en outre, fait état de leurs craintes en matière de gestion de l'espace : la superficie de l'île est limitée à 374 kilomètres carrés et la densité de population y atteignait déjà 429 habitants par kilomètre carré en 2002.

La population clandestine, dont la mission a pu constater les conditions d'hébergement particulièrement difficiles, est désormais majoritaire dans les grandes villes mahoraises. M. Rémy Maréchaux, sous-directeur chargé de l'Afrique australe et de l'Océan indien au ministère des Affaires étrangères précise ainsi que, « dans les grandes villes, comme Mamoudzou ou Koungou, la proportion (des Comoriens dans la population totale) est supérieure à la moitié » ⁽⁴⁾. La mission a d'ailleurs remarqué sur place, en accompagnant la gendarmerie le 13 décembre dernier notamment à Koungou, l'existence de véritables bidonvilles  ⁽⁵⁾, entièrement clandestins et peuplés d'une majorité d'enfants - dont la première réaction consiste souvent à prendre la fuite à l'arrivée des forces de l'ordre...

Ces chiffres montrent avec clarté que les éloignements effectués par les forces de l'ordre, bien que nombreux - ils représentaient en 2004, selon les indications fournies par M. François Baroin, ministre de l'Outre-mer, lors de son audition par la mission le 17 novembre dernier, plus de la moitié des éloignements effectués outre-mer et le quart de ceux de la France dans son ensemble -, restent quantitativement insuffisants au regard de l'importance des flux de nouveaux clandestins arrivant à Mayotte chaque année.

2. Une immigration provenant essentiellement des Comores par voie maritime

Selon les informations communiquées à la mission par M. Richard Samuel, directeur des affaires politiques, administratives et financières du ministère de l'Outre-mer, les Comoriens représentent environ 90 % des étrangers présents à Mayotte, les autres étrangers provenant de Madagascar (7 % de l'ensemble des étrangers) ou d'autres États de la région (principalement situés sur la côte Est du continent africain  ⁽⁶⁾).

Cette prédominance d'une immigration originaire des Comores, en particulier de l'île d'Anjouan, découle naturellement de la proximité géographique de cet État. Ainsi, la distance qui sépare les côtes mahoraises des côtes anjouanaises ne s'élève qu'à 70 kilomètres (voir cartes en Annexe 1). Elle est sans cesse parcourue, surtout la nuit, par des « kwasa-kwasa », petites embarcations en plastique moulées aux Comores, dotées d'un moteur ⁽⁷⁾ et comprenant en règle générale une trentaine de personnes ⁽⁸⁾ qui payent à leur passeur un prix compris entre 100 et 150 euros par traversée.

Ce transport s'effectue dans des conditions particulièrement dangereuses, donnant lieu à de nombreux accidents : selon les estimations communiquées à la mission par M. Rémy Maréchaux, sous-directeur chargé de l'Afrique australe et de l'Océan indien au ministère des Affaires étrangères ⁽⁹⁾, les naufrages, volontaires ou non  ⁽¹⁰⁾, seraient à l'origine de 100 à 200 morts par an ⁽¹¹⁾. Votre rapporteur rejoint pleinement l'analyse faite à ce sujet par M. François Baroin, ministre de l'Outre-mer, devant la mission : la nécessité de porter « d'abord un regard humain » sur cette situation inacceptable doit conduire les responsables politiques à une action rapide ⁽¹²⁾.

La sur-représentation des Comoriens, au sein de l'ensemble de l'immigration présente à Mayotte, trouve également son origine dans les liens historiques, culturels et familiaux existant entre Mayotte et les Comores.

Ainsi, même si Mayotte a beaucoup lutté contre la domination comorienne et s'est, dans cet esprit, placée sous la protection de la France dès 1841 ⁽¹³⁾ - soit près d'un demi-siècle avant que le protectorat français ne soit étendu à l'ensemble de l'archipel des Comores - il existe entre les différentes îles de l'archipel une communauté linguistique et religieuse : environ 95 % des Mahorais sont des musulmans sunnites, à l'instar des Comoriens ⁽¹⁴⁾. Ce constat a ainsi conduit la sociologue Jacqueline Costa-Lascoux à affirmer devant la mission qu'« entre les différentes îles de cet archipel, il y a, du point de vue anthropologique, des liens de parenté qui conduisent nombre de Comoriens et de Mahorais à affirmer : « nous sommes cousins ». »  ⁽¹⁵⁾.

Cette proximité naturelle se double pour de nombreux Mahorais de liens familiaux, dont l'origine remonte fréquemment à la période coloniale française, de nombreux fonctionnaires mahorais étant, jusqu'en 1975, contraints d'occuper un poste situé en Grande-Comore. La mission a d'ailleurs constaté sur place que les Mahorais placés dans une telle situation ne souhaitaient pas tourner le dos à cette réalité, et jugeaient donc naturel de célébrer diverses fêtes familiales ou religieuses aux côtés de leurs parents ou cousins comoriens.

3. Une immigration que les services publics peinent à prendre en charge malgré des efforts notables

La présence massive d'immigrés clandestins à Mayotte constitue un défi majeur pour les services de l'État, dont les infrastructures sanitaires et éducatives doivent sans cesse être renforcées pour accueillir les nouveaux arrivants.

a) La prise en charge sanitaire

Les soins prodigués aux étrangers en situation irrégulière par les services médicaux publics à Mayotte représentent, selon la préfecture de Mayotte, environ le tiers de l'ensemble des soins médicaux de l'île.

L'effort médical requis en leur faveur concerne en premier lieu les accouchements. Ainsi, de nombreuses femmes, en particulier comoriennes, viennent accoucher à Mayotte, y donnant naissance à plusieurs milliers d'enfants chaque année. Le nombre total de naissances à Mayotte, qui ne s'élevait qu'à 4 160 en 1992, a crû presque chaque année depuis cette date, atteignant 6 619 en 2001 et 7 676 en 2004 (6 938 pour l'année 2005 selon les chiffres au 29 novembre 2005) (voir tableau ci-après).

ÉVOLUTION DU NOMBRE TOTAL DE NAISSANCES À MAYOTTE DEPUIS 1992

Année	1992	1997	2001	2002	2003	2004
Nombre de naissances	4 160	5 326	6 619	6 897	6 968	7 676 (dont 5 249 de femmes clandestines)

Source : Préfecture de Mayotte

Cette évolution a conduit à faire de l'hôpital de Mamoudzou, visité par la mission le 13 décembre dernier, la première maternité de France en nombre annuel de naissances. M. François Baroin, ministre de l'Outre-mer, rappelle ainsi que « le nombre de naissances à Mayotte a augmenté de 50 % en dix ans (...), près de 70 % concern(ant) des Comoriennes en situation irrégulière » ⁽¹⁶⁾.

Ainsi, selon les chiffres communiqués à la mission par M. Richard Samuel, directeur des affaires politiques, administratives et financières du ministère de l'Outre-mer, le nombre de ces naissances attribuables à des femmes en situation irrégulière s'élevait à 5 249 en 2004 et 4 373 au 1^er novembre 2005. La mission a obtenu sur place confirmation du chiffre communiqué par la préfecture de Mayotte, selon lequel, en 2005, 70 % des femmes hospitalisées en service obstétrique à Mamoudzou et Dzaoudzi n'étaient pas affiliées au régime de sécurité sociale de Mayotte (proportion qui s'élève à plus de 55 % pour les simples consultations).

D'après les informations recueillies sur place par la mission, ces femmes en situation irrégulière se présentent à la maternité le plus souvent seules, notamment la nuit, sur le point d'accoucher, et repartent moins de 24 heures plus tard pour être hébergées dans des familles. Il ne s'agit généralement pas pour ces femmes d'un hébergement provisoire, puisque, selon M. Henry Jean-Baptiste, ancien député de Mayotte, « seulement 15 % d'entre elles reviennent aux Comores après la naissance de leur enfant »  ⁽¹⁷⁾ (cette proportion étant toutefois estimée, pour l'ensemble des femmes en situation irrégulière, à 50 % par les praticiens de l'hôpital de Mamoudzou rencontrés le 13 décembre dernier par la mission).

L'hôpital de Mayotte doit également faire face à de nombreux cas d'étrangers en situation irrégulière présentant des maladies graves (diabète, paludisme et infections notamment) et nécessitant des soins urgents - certains d'entre eux étant amenés en kwasa-kwasa depuis Anjouan dans un état dramatique, d'autres effectuant des allers-retours réguliers pour prendre un traitement mensuel, afin de soigner une maladie chronique. La mission a pu constater que nombre d'entre eux sont accueillis dans l'un des 19 dispensaires implantés sur l'île, où ils doivent, depuis 2004, acquitter un forfait de 10 euros ⁽¹⁸⁾ leur donnant droit à 10 jours de soins, dans des conditions certes rudimentaires, mais infiniment meilleures que celles proposées aux Comores.

Votre rapporteur constate que la charge sanitaire représentée par l'immigration clandestine est donc lourde pour les infrastructures médicales de Mayotte. Malgré le dévouement des personnels médicaux, il est probable que cette situation conduit à réduire la disponibilité des équipements pour le reste de la population, augmentant de ce fait le ressentiment des Mahorais envers les étrangers et en particulier les Comoriens.

b) La prise en charge éducative

La mission a également constaté que l'intégration des enfants en situation irrégulière au sein du système éducatif s'accompagnait de nombreuses difficultés.

Selon les données communiquées par la préfecture de Mayotte, le nombre d'enfants en situation irrégulière pris en charge par l'éducation nationale s'élève à 10 000 dans l'enseignement du premier degré et 5 000 dans l'enseignement du second degré.

Les difficultés posées par la scolarisation des enfants en situation irrégulière, obligatoire entre 6 et 16 ans, sont d'abord quantitatives : si les effectifs des enseignants peuvent être adaptés ⁽¹⁹⁾, la construction de nouveaux bâtiments scolaires (en moyenne 1,5 nouvel établissement par an ⁽²⁰⁾) se heurte à un problème de disponibilité des terrains. Cette situation a bien souvent conduit à mettre en place un système singulier de « partage » des bâtiments scolaires, une série d'élèves ayant cours seulement le matin, l'autre seulement l'après-midi, dans les mêmes locaux. Il en résulte évidemment des tensions sociales, certaines femmes mahoraises s'efforçant parfois d'interdire l'accès des écoles aux enfants comoriens, tandis que les inscriptions scolaires de jeunes comoriens sont, d'après certains interlocuteurs rencontrés sur place par la mission, fréquemment « découragées » par les maires ⁽²¹⁾.

Les difficultés scolaires sont également aggravées par des problèmes d'identité : la mission a été informée de façon concordante de la présence dans les classes mahoraises d'enfants comoriens dont les papiers d'identité, généralement faux, mentionnent une date de naissance visiblement sans rapport avec la réalité. L'impossibilité de procéder aux vérifications nécessaires (sauf à effectuer une radiographie de l'enfant pour déterminer son âge osseux), du fait de la déliquescence de l'état civil comorien, conduirait donc à intégrer dans des classes des élèves beaucoup trop âgés (par exemple un enfant âgé de 15 ans au sein d'une classe composée d'enfants de 10 ans en moyenne). À cette difficulté s'ajoutent des problèmes linguistiques et « culturels », certains enseignants n'incitant pas systématiquement les élèves à s'exprimer en français parce qu'eux-mêmes comprennent le shimahorais ou le shiboushi ⁽²²⁾. Enfin, selon plusieurs responsables du vice-rectorat de Mayotte, certains enseignants locaux dispenseraient également des cours en école coranique (fréquentée par les élèves en début de journée) - où la langue, les techniques d'apprentissage et le contenu de l'enseignement sont évidemment bien différents de ceux de l'école publique - sans établir une parfaite distinction entre ces deux activités.

Malgré ce contexte particulier et l'ampleur de la tâche que constitue la bonne scolarisation de Mahorais dont le français n'est pas la langue maternelle, votre rapporteur tient à souligner l'existence de signes très encourageants pour l'avenir. Selon les données recueillies par la mission le 12 décembre dernier, auprès du vice-rectorat de Mayotte, alors que l'île ne comptait que 2 800 élèves en 1975, elle en recense désormais 63 000 (dont les deux tiers sont inscrits dans l'un des 190 établissements du premier degré). De même, le nombre de candidats au baccalauréat est passé, à Mayotte, de 14 en 1984 à 140 en 1994, avant d'atteindre 700 en 2001 et 1 400 en 2004. L'effort de rattrapage doit se poursuivre, car la mission a également constaté en visitant le collège de M'tsangamouji, le 16 décembre dernier, que les collégiens accusent en règle générale un retard compris entre 1 et 3 ans (certains élèves ayant même accumulé un retard de six années !) et que les cas de grossesses pouvaient s'élever à plusieurs dizaines au sein d'un même établissement ⁽²³⁾.

4. Une immigration source de tensions sociales à Mayotte, ainsi qu'à La Réunion

La mission a noté une exaspération croissante de la population mahoraise face à l'augmentation de la délinquance provoquée par la présence de clandestins toujours plus nombreux, ainsi qu'un développement de grande ampleur du travail clandestin. Elle a également pu constater, lors de son passage à La Réunion les 10 et 11 décembre, que la population réunionnaise n'était pas épargnée par des tensions similaires, indirectement provoquées par la situation de l'immigration à Mayotte.

a) L'augmentation de la délinquance

Les Mahorais, comme les fonctionnaires métropolitains présents à Mayotte, ressentent indéniablement une augmentation de la délinquance qu'ils lient directement à la présence des Comoriens en situation irrégulière sur l'île.

L'étude des crimes et délits recensés sur place confirme d'ailleurs largement cette réalité. Ainsi, les gendarmes et les policiers de la sécurité publique rencontrés à Mayotte le 14 décembre dernier ont fait état d'une augmentation de 40 % en 2005 de la délinquance de voie publique et affirmé que 70 % des délinquants étaient clandestins. Selon la préfecture de Mayotte, 78 % de la délinquance à Mamoudzou était, en 2004, le fait d'étrangers. De même, la maison d'arrêt de Majicavo, visitée par la mission le 13 décembre dernier, accueille environ 70 % d'étrangers en situation irrégulière.

Ces derniers semblent essentiellement impliqués dans la délinquance d'appropriation, qu'il s'agisse de « petits vols » (portefeuilles ou autoradios, par exemple) ou du vol d'objets de valeur, dérobés à domicile et parfois revendus sur place. Si les cas d'agressions sexuelles ou de coups et blessures, souvent liés à l'alcoolisme, connaissent également une progression, les assassinats restent en revanche très rares. La situation de misère des étrangers en situation irrégulière explique évidemment leur plus grande implication dans des délits à caractère économique.

b) La généralisation du travail clandestin

Le recours au travail clandestin a pris à Mayotte des proportions très importantes, conduisant à la banalisation de situations qui sont, pourtant, non seulement illégales et coûteuses pour la collectivité, mais aussi moralement et humainement choquantes.

La direction du travail et de l'emploi de Mayotte, dont la mission tient à saluer l'action énergique et courageuse, estime à environ 10 000 personnes le nombre d'étrangers en situation irrégulière employés clandestinement sur l'île - l'évaluation effectuée par le ministère de l'Outre-mer atteignant 15 000 personnes. Le travail clandestin s'est progressivement généralisé dans des secteurs entiers de l'économie : l'agriculture (qui emploierait au moins 95 % de clandestins ⁽²⁴⁾), la pêche, le bâtiment et les travaux publics, les taxis et surtout l'emploi à domicile concentrent l'essentiel de ces travailleurs. Ceux-ci sont en règle générale employés à des prix défiant toute concurrence (au mieux 250 euros par mois, alors que le smic mahorais atteint 647 euros par mois) par la frange la plus aisée de la population, qui met souvent à leur disposition des logements insalubres.

La mission a été avertie par des sources concordantes de la participation de la grande majorité des élus mahorais et des fonctionnaires présents sur l'île à cette économie souterraine, en particulier pour l'emploi de personnel de maison. L'argument, souvent invoqué, selon lequel il n'existerait pas de Mahorais prêts à occuper ce type d'emplois, n'est sans doute pas dénué de fondement en pratique, mais il est évidemment irrecevable, car aucun Mahorais ne pourrait légalement être employé dans des conditions économiques comparables : la présence d'une offre de travail clandestine à bas prix a sapé toute offre concurrente légale. Surtout, votre rapporteur juge ces situations inacceptables sur un plan déontologique, les représentants de la population et les agents de l'État devant faire preuve d'exemplarité dans le respect de la loi.

c) L'apparition de réactions de rejet à Mayotte, mais aussi à la Réunion

La surcharge des écoles et des hôpitaux, l'augmentation des délits et en particulier des vols, ajoutées à la crainte d'une déstabilisation politique de l'île, ont conduit au cours des derniers mois nombre de Mahorais à exprimer publiquement leur exaspération et leur refus de l'immigration clandestine. De leur côté, certains Comoriens présents à Mayotte s'y considèrent « chez eux », conformément à la position officielle traditionnellement affichée par l'État comorien depuis 1975 ⁽²⁵⁾, et mettent en place des mouvements anti-français. Les tensions liées à l'immigration clandestine s'accroissent, comme en attestent l'incendie de bangas à Hamouro en 2003, la destruction de la permanence parlementaire du député de Mayotte en septembre dernier, ou encore les termes très violents employés par certains interlocuteurs rencontrés par la mission à propos des immigrés clandestins.

Les associations de femmes mahoraises, avec lesquelles la mission a pu dialoguer le 17 décembre dernier, vont jusqu'à évoquer un risque de « guerre civile » ou de « tueries », hypothèses qui, bien qu'improbables, ne pourraient malheureusement pas être totalement écartées si le nombre de clandestins devait encore s'accroître fortement au cours des prochaines années.

De même, la mission a constaté, au cours de son passage à La Réunion, l'apparition de sentiments de racisme à l'encontre d'une population abusivement qualifiée de « comorienne » et en fait essentiellement constituée de Mahorais.

Le nombre d'étrangers présents à la Réunion reste en réalité très limité : l'île compterait environ 9 000 étrangers détenteurs d'un titre de séjour (soit 1,2 % de la population réunionnaise) et, d'après les estimations de la préfecture de la Réunion, quelque 600 étrangers en situation irrégulière ⁽²⁶⁾, principalement malgaches (pour 40 % d'entre eux), mauriciens et comoriens.

En revanche, de 20 000 à 40 000 Mahorais (dont certains, pour des raisons juridiques sur lesquelles votre rapporteur reviendra, sont dépourvus de titres d'identité valables) sont présents à La Réunion. Ces derniers, attirés par la qualité des infrastructures publiques réunionnaises, un niveau de vie supérieur de 33 % à celui de Mayotte et surtout des garanties sociales supérieures (existence d'un revenu minimum d'insertion, d'un système d'indemnisation du chômage, ainsi que d'un salaire minimum et de prestations familiales de même niveau qu'en métropole ⁽²⁷⁾), peinent à s'intégrer dans la société réunionnaise, malgré la tradition d'accueil de cette dernière. Concentrée dans des quartiers défavorisés, à l'habitat insalubre, et des logements sociaux surchargés, notamment à Saint-Denis ⁽²⁸⁾, cette population, dont la natalité est beaucoup plus dynamique que celle de la Réunion (où le taux de fécondité ne dépasse pas 2,5 enfants par femme) (voir Annexe 2), maîtrise souvent mal la langue française et souffre d'un niveau d'instruction insuffisant ⁽²⁹⁾. Ces spécificités, ajoutées à un mode de vie et des tenues vestimentaires qui diffèrent de celles des Réunionnais, créent quelquefois dans les couches populaires de la population réunionnaise, elles-mêmes en situation de précarité ⁽³⁰⁾, un sentiment de malaise, voire de rejet.

Votre rapporteur juge inquiétant ce début d'exclusion, ainsi que le développement de sentiments de racisme au sein de la population réunionnaise : le refus de l'aggravation de cette situation doit conduire à s'interroger sur ses causes. Là encore, celles-ci sont à rechercher principalement dans le différentiel de niveau de vie entre la Réunion, perçu comme un modèle régional, et Mayotte, dont le développement est ralenti par le poids de l'immigration clandestine.

B. UNE IMMIGRATION QUI S'EXPLIQUE PRINCIPALEMENT PAR UN DIFFÉRENTIEL ÉCONOMIQUE ET SOCIAL CROISSANT

Mayotte rattrape progressivement, depuis le milieu des années 1980 et grâce aux transferts publics ⁽³¹⁾, son retard sur la métropole dans tous les domaines, même si de nombreux efforts restent à accomplir, notamment sur le plan économique ⁽³²⁾. Toutefois, ces progrès accroissent du même coup l'écart de développement entre Mayotte et sa région, qui est la cause fondamentale de l'immigration clandestine. À cet égard, comme l'indiquait à la mission M. Richard Samuel, directeur des affaires politiques, administratives et financières au ministère de l'Outre-mer, lors de son audition le 8 décembre dernier, il convient de rappeler que l'indice de développement humain (idh) place l'Union des Comores au 136^ème rang mondial.

1. La recherche de sécurité sanitaire

L'existence d'infrastructures médicales modernes et performantes à Mayotte constitue une singularité pour l'ensemble de cette région du monde, des États aussi pauvres que les Comores, Madagascar, le Mozambique ou la Tanzanie n'ayant évidemment pas les moyens de financer des soins hospitaliers de qualité. M. Rémy Maréchaux, sous-directeur d'Afrique australe et de l'Océan indien au ministère des Affaires étrangères, souligne sans détours la gravité de la situation sanitaire des Comores : « les équipements sanitaires des Comores ne fonctionnent pas. Il est très difficile de s'y faire prodiguer des soins dans la journée, car le personnel est mal payé et ne fait guère de zèle ; si l'on revient le soir, en revanche, on peut s'y faire soigner, à la bougie et moyennant finances... » ⁽³³⁾. Au manque de disponibilité des personnels hospitaliers et au coût réel des interventions s'ajoute, aux Comores, un manque de matériel : comme le souligne M. Jean-Jacques Brot, préfet des Deux-Sèvres et ancien préfet de Mayotte, « à Moroni, il faut payer (...) et venir avec ses médicaments et ses pansements » ⁽³⁴⁾. Les statistiques communiquées à la mission par le ministère des Affaires étrangères reflètent d'ailleurs les piètres résultats obtenus par les Comores en matière sanitaire : plus d'un enfant comorien sur cinq né entre 1995 et 2000 décèdera avant l'âge de 40 ans.

Ce contraste avec la situation mahoraise conduit naturellement les populations des États de la zone, et notamment celles du plus proche géographiquement et historiquement - les Comores - à essayer de rejoindre Mayotte pour les interventions ou pathologies les plus graves, en particulier les accouchements. Jusqu'à la fin de l'année 2004, l'incitation était d'autant plus forte que, malgré les demandes répétées de la préfecture de Mayotte en faveur d'un changement, les étrangers en situation irrégulière n'étaient pas tenus d'acquitter un ticket modérateur pour accéder aux soins à Mayotte. Dès lors, comme le remarque M. Jean-Jacques Brot, « la gratuité des soins à Mayotte (...) cré(ait) un appel d'air terrible » ⁽³⁵⁾.

2. Le souhait d'une éducation de qualité

Les efforts exceptionnels accomplis par l'État, depuis le milieu des années 1980 et surtout au cours des cinq dernières années, pour « mettre à niveau » les infrastructures publiques à Mayotte et ainsi préparer la transformation de son statut en département d'outre-mer (dom) ont notamment porté sur l'éducation. À l'inverse, le système éducatif ne fonctionne pas de manière satisfaisante dans un État tel que l'Union des Comores, où environ un adulte sur deux est analphabète.

La volonté de nombreuses familles des États voisins d'assurer un avenir meilleur à leurs enfants en leur garantissant l'accès à l'instruction, conduit non seulement des femmes à gagner Mayotte pour y donner naissance à leur bébé, mais aussi de nombreux enfants à rejoindre l'île par kwasa-kwasa sans leur famille, comme l'a souligné devant la mission M. Mansour Kamardine, député de Mayotte, le 24 novembre dernier ⁽³⁶⁾. La mission a d'ailleurs remarqué sur place, en visitant divers établissements scolaires le 16 décembre dernier, que ces enfants, lorsqu'ils fréquentent l'école à Mayotte, maîtrisent le français et ne réussissent pas plus mal que les Mahorais - qui y voient donc une concurrence illégitime. Cette rivalité, qui s'explique par la domination comorienne dont les Mahorais ont longtemps souffert, conduit les mères mahoraises à s'impliquer fortement dans les mouvements et manifestations hostiles à l'immigration.

La jeunesse de la population comorienne implique naturellement, dans le flux d'immigrés clandestins, que soient amenés vers Mayotte une proportion importante d'enfants en âge d'être scolarisés : le colonel Assoumani Azali, président de l'Union des Comores, a ainsi fait observer aux membres de la mission, le 15 décembre dernier, que 65 % de la population comorienne avait moins de 33 ans.

Sans sous-estimer l'importance des objectifs d'ordre juridique des étrangers en situation irrégulière (voir infra), votre rapporteur partage largement l'analyse effectuée par M. Richard Samuel, directeur des affaires politiques, administratives et financières du ministère de l'Outre-mer, devant la mission : « la stratégie (des) familles (d'immigrés clandestins) reste l'obtention de prestations de services. Mayotte a été dotée d'infrastructures scolaires, sanitaires ou sportives qui sont inconnues aux Comores. Parvenir à faire scolariser son enfant à Mayotte, à le faire soigner dans de bonnes conditions, est un objectif qui passe avant même l'acquisition de la nationalité française » ⁽³⁷⁾.

3. L'objectif de l'emploi rémunéré

Les causes économiques de l'immigration clandestine vers Mayotte sont peut-être les plus faciles à déterminer. Les chiffres communiqués à la mission lors de son déplacement à Mayotte, ainsi que par M. Richard Samuel, directeur des affaires politiques, administratives et financières du ministère de l'Outre-mer ⁽³⁸⁾, sont à cet égard éloquents : le produit intérieur brut (pib) par habitant est neuf fois plus élevé à Mayotte qu'aux Comores, et le smic mahorais (pourtant inférieur d'un tiers à celui de la métropole) est onze fois plus élevé que son équivalent comorien (voir tableau ci-après).

DIFFÉRENTIEL ÉCONOMIQUE

ENTRE MAYOTTE ET L'UNION DES COMORES EN 2005

État ou collectivité	SMIC (ou équivalent) (en euros)	Richesse par habitant (en euros)
Union des Comores	60	431
Mayotte	647	3 900

Sources : Préfecture de Mayotte et ministère de l'Outre-mer

La perspective de trouver à Mayotte un emploi, même si ce dernier est payé bien en deçà du smic mahorais - M. Jean-Paul Kihl, préfet de Mayotte, entendu par la mission sur place le 14 décembre dernier, estime le salaire moyen des travailleurs clandestins à Mayotte à environ 250 euros par mois ⁽³⁹⁾ - suffit donc à faire affluer les populations des États et surtout des îles voisines. La mission a noté lors de son déplacement à Mayotte que les emplois agricoles de l'île étaient presque exclusivement occupés par des Comoriens originaires de l'île autonome d'Anjouan, plus pauvre encore que la Grande-Comore.

Les indications fournies à la mission, le 15 décembre dernier par M. Christian Job, Ambassadeur de France aux Comores, attestent de la misère qui prévaut actuellement dans l'Union des Comores : 60 % de la population comorienne vit en dessous du seuil de pauvreté ⁽⁴⁰⁾ et 40 % de la population active comorienne est sans emploi. Ces données expliquent aisément que l'immigration clandestine vers Mayotte, « presque exclusivement comorienne et très largement anjouanaise, (soit) motivée par des raisons économiques ou par la recherche de droits sociaux », Mayotte apparaissant comme « un Eldorado pour les Comoriens », selon les termes de M. Jean-Pierre Guardiola, sous-directeur des étrangers et de la circulation transfrontalière à la direction des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère de l'Intérieur ⁽⁴¹⁾.

Devant l'importance de ces mouvements de population et la passivité, voire la complicité, des autorités comoriennes et en particulier anjouanaises, certains interlocuteurs rencontrés par la mission se sont parfois interrogés sur l'existence d'une politique organisée et planifiée visant à « coloniser » Mayotte et à lui ôter ses richesses. Les membres de la mission ne souscrivent pas à cette analyse mais plutôt, en raison des écarts économiques et sociaux devenus si grands entre ces îles voisines, à celle de M. François Barry-Delongchamps, directeur des Français à l'étranger et des étrangers en France au ministère des Affaires étrangères : « Il n'y a pas d'état-major clandestin derrière tout cela, seulement une addition de stratégies individuelles pour échapper à la misère » ⁽⁴²⁾. M. Rémy Maréchaux, sous-directeur d'Afrique australe et de l'océan indien au ministère des Affaires étrangères attribue d'ailleurs le doublement du nombre d'étrangers en situation irrégulière à Mayotte entre 1997 et 2002 à la faiblesse de la croissance économique comorienne (souvent inférieure à la croissance démographique) et « aux difficultés économiques de l'archipel, tributaire des exportations de ses rares ressources (vanille, ylang-ylang, girofle), dont les cours sont actuellement bas » ⁽⁴³⁾.

4. La volonté de rejoindre un système politique et juridique plus avancé

Rejoindre Mayotte permet aussi aux étrangers en situation irrégulière originaires d'États politiquement peu stables ou n'offrant pas encore aux individus les garanties d'un État de droit, au premier rang desquels les Comores, d'espérer se placer durablement sous la protection des lois et institutions françaises.

Il convient en effet de rappeler que l'Union des Comores, qui a connu en moyenne un coup d'État tous les dix-huit mois depuis son indépendance en 1975, souffre d'une instabilité chronique (le dernier coup d'État remontant à la tentative de sécession, en 1997, de l'île d'Anjouan). La tenue en 2006 d'élections présidentielles, à l'issue desquelles la présidence de l'Union des Comores devrait être confiée à un Anjouanais, n'est d'ailleurs pas assurée, même si le colonel Assoumani Azali, président de l'Union des Comores, a assuré à la mission, le 15 décembre dernier, qu'il se retirerait en 2006, afin de respecter la constitution comorienne. Si de nouveaux troubles politiques graves devaient survenir aux Comores, à compter de 2006, du fait d'une impossibilité d'organiser le premier tour de l'élection présidentielle à Anjouan, un afflux renforcé d'étrangers en situation irrégulière vers Mayotte pourrait survenir.

Votre rapporteur estime donc que le contexte politique comorien n'est pas sans impact sur l'importance à Mayotte de l'immigration clandestine, provenant notamment d'Anjouan. En sens inverse, la mise à niveau juridique en cours à Mayotte depuis la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte, dans la perspective d'une départementalisation des institutions de l'île à l'horizon 2010, peut créer des espoirs plus grands encore chez les candidats au départ du côté comorien. Comme le souligne à juste titre Mme Jacqueline Costa-Lascoux, directrice de l'Observatoire des statistiques de l'immigration et de l'intégration, « Mayotte (...) commence à entrer dans la modernité juridique et politique, tandis que les Comores, de ce point de vue, régressent. La mise à niveau législative, le renforcement de la représentation démocratique, des institutions, de la justice, ou encore le rôle de la gendarmerie, ont fait entrer Mayotte dans la modernité. Pour les jeunes Comoriens, regarder vers Mayotte, c'est regarder vers l'emploi et vers l'Europe » ⁽⁴⁴⁾.

Le poids de la religion musulmane pour les femmes comoriennes, soumises à la charia, comparé à la tradition modérée de l'islam mahorais et à la récente abolition de la polygamie et de la répudiation unilatérale à Mayotte (à l'initiative du député Mansour Kamardine), crée également un différentiel social et juridique à l'origine de flux de femmes clandestines vers Mayotte. Aussi Mme Jacqueline Costa-Lascoux souligne-t-elle que se tourner vers Mayotte, « pour les jeunes Comoriennes, c'est aussi regarder vers un monde plus égalitaire, où un enfant conçu hors mariage aura une existence juridique, contrairement à ce qui se passe dans la tradition musulmane fondamentaliste. » ⁽⁴⁵⁾.

5. L'espoir d'acquérir la nationalité française

Le bureau de l'association des maires de Mayotte et diverses associations de femmes mahoraises rencontrées sur place par la mission estiment que les accouchements de femmes en situation irrégulière sur le sol mahorais correspondent à une stratégie visant prioritairement à permettre aux enfants concernés d'acquérir ultérieurement la nationalité française. Votre rapporteur observe d'ailleurs que cette espérance repose le plus souvent sur une conception erronée du « droit du sol », qui n'est pas le moyen le plus rapide et le plus sûr pour devenir français (voir II B 2).

À l'inverse, le recours aux mariages de complaisance et surtout à la technique de la reconnaissance de paternité fictive, consistant pour une femme à « acheter » à son enfant un père mahorais, permet l'obtention certaine et immédiate de la nationalité française. Peut-être pour cette raison, le nombre de reconnaissances de paternité, selon les données communiquées à la mission par la préfecture de Mayotte, y connaît depuis cinq ans une progression bien plus dynamique que celle des naissances (voir tableau ci-après) : alors que seules 882 reconnaissances avaient été effectuées en 2001, leur nombre a presque quintuplé pour atteindre 4 146 en 2004 (4 051 au 29 novembre 2005) !

ÉVOLUTION DU NOMBRE D'ACTES DE RECONNAISSANCE DE PATERNITÉ

À MAYOTTE DEPUIS 2001

Année	2001	2002	2003	2004
Nombre de reconnaissances	882	2 981	4 081	4 146

Source : Préfecture de Mayotte

Certains élus mahorais estiment que ces démarches visant à acquérir la nationalité française résultent de stratégies collectives et reflètent une politique organisée des autorités comoriennes, dont l'objectif serait de modifier le corps électoral de Mayotte - dans l'espoir que l'île choisisse lors de consultations ultérieures de quitter la République française. Toutefois, votre rapporteur ne juge pas crédible cette dernière hypothèse, car les immigrés clandestins savent que la prospérité relative de Mayotte s'explique par son choix de demeurer française : c'est précisément parce qu'ils regrettent de ne pouvoir être français aux Comores qu'ils s'installent à Mayotte, avec l'espoir de le devenir ⁽⁴⁶⁾. Illustration de cet état d'esprit, M. Mohammed Bacar, président de l'île autonome d'Anjouan, a indiqué lors de sa rencontre avec la mission, le 15 décembre dernier, que l'opinion « rattachiste » (c'est-à-dire favorable au retour d'Anjouan au sein de la République française) concernait 80 % de la population de l'île.

Cette analyse centrée sur les calculs individuels des mères comoriennes est partagée par M. Jean-Pierre Guardiola, sous-directeur des étrangers et de la circulation transfrontalière à la direction des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère de l'Intérieur. Celui-ci qui note qu'« une bonne part des stratégies développées par ces immigrants vise l'acquisition de la nationalité française pour les enfants » ⁽⁴⁷⁾. Il s'agirait donc pour les mères, le plus souvent comoriennes, non seulement de tenter elles-mêmes de profiter d'une vie moins difficile à Mayotte, même dans la clandestinité, mais aussi d'essayer de donner à leurs enfants la certitude de pouvoir profiter d'une vie meilleure à Mayotte, lorsqu'ils auront acquis la nationalité française.

Si la venue des femmes comoriennes correspond plus vraisemblablement à des stratégies individuelles destinées offrir des perspectives d'avenir à leurs enfants, en revanche la passivité des autorités comoriennes face à ces phénomènes n'est pas seulement un signe d'impuissance ; elle pourrait aussi résulter de la volonté d'exercer sur la France une forme de « chantage à l'aide au développement » (voir II A).

C. LES FORCES DE L'ORDRE DISPOSENT DE MOYENS ENCORE INSUFFISANTS POUR CONTRÔLER LES FLUX D'IMMIGRATION CLANDESTINE VERS MAYOTTE

Indépendamment des causes profondes de l'immigration clandestine subie par Mayotte, qui ne pourront être traitées qu'à long terme, la situation de l'immigration à Mayotte a été aggravée, pendant de nombreuses années, par l'insuffisance des contrôles exercés, notamment en mer. La mission a constaté sur place, et a noté au cours de diverses auditions, que des efforts importants ont été réalisés récemment, dans ce domaine, pour aider les forces de l'ordre à limiter les flux d'immigration clandestine vers Mayotte. Toutefois, cette mobilisation reste incomplète et doit être poursuivie.

1. Des moyens humains et matériels longtemps dérisoires

La mission a été frappée par le sentiment d'abandon exprimé non seulement par les Mahorais, mais aussi, jusqu'à une période récente, par les représentants de l'État et les forces de l'ordre face à l'afflux d'immigrés clandestins : selon M. Jean-Paul Kihl, préfet de Mayotte, entendu sur place par la mission le 14 décembre dernier, le problème de l'immigration clandestine n'était, jusqu'aux dernières années, pas apparu comme crucial à Mayotte. Cette perception erronée a conduit à d'importants retards, s'agissant des effectifs comme du matériel de la gendarmerie et de la police nationale.

a) Des effectifs nettement insuffisants et parfois mal formés

Les représentants de la gendarmerie nationale et, surtout, de la police aux frontières (paf) rencontrés sur place par la mission le 14 décembre dernier ont fait état de l'augmentation très sensible, depuis 2002, des effectifs, soulignant par là même leur insuffisance antérieure. Ainsi, les effectifs de la paf, ont presque triplé depuis 2000 à Mayotte et s'élèvent aujourd'hui à 102 policiers. Par ailleurs, les effectifs de la gendarmerie ont augmenté de près de 33 % entre 2000 et 2005 (voir tableau ci-après).

M. Henry Jean-Baptiste, ancien député de Mayotte, a indiqué à la mission que « la surveillance des côtes et du lagon (était) essentiellement un problème de moyens » et rappelé les difficultés qui avaient longtemps été les siennes, lorsqu'il avait « demandé aux différents ministres la création d'une brigade de gendarmerie maritime (qui a) finalement été créée, mais sans les moyens adéquats » ⁽⁴⁸⁾. Il est certain que des effectifs trop limités ne permettent pas, compte tenu des temps de repos requis, d'effectuer les rotations d'équipes nécessaires, notamment la nuit, pour contrôler les déplacements de clandestins autour de Mayotte.

ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DES FORCES DE L'ORDRE

À MAYOTTE ENTRE 2000 ET 2005

Année	2000	2001	2002	2003	2004	2005
Policiers de la direction de la sécurité publique	93	124	131	140	138	135
Policiers de la paf	41	51	51	70	99	102
Gendarmes	81	90	90	100	101	107

Source : Préfecture de Mayotte

Les personnels présents à Mayotte étaient non seulement peu nombreux, mais aussi mal formés aux tâches qui les attendaient. Ainsi, aucune formation maritime (à la navigation et au secours en mer) n'était - et n'est encore - dispensée pour préparer les policiers aux interceptions de kwasa-kwasa en mer, ce qui a parfois conduit à des détériorations accidentelles de matériel. Or, il est avéré que les passeurs font preuve de ruse et d'agilité pour contourner les zones de patrouille, et ont recours à des manœuvres agressives ou dangereuses pour retarder les forces de l'ordre les poursuivant (kwasa-kwasa percutant les vedettes de la paf ou effectuant des embardées volontaires pour créer des situations de noyade).

Par ailleurs, les fonctionnaires métropolitains présents à Mayotte doivent souvent quitter l'île, alors même qu'ils commencent à disposer d'une expérience intéressante. Ainsi, les fonctionnaires de la paf rencontrés par la mission ont souligné qu'ils ne disposaient que d'un contrat de deux ans non renouvelable à Mayotte, une prolongation d'un an maximum entraînant pour eux la suppression de toutes les primes ou indemnités habituellement versées outre-mer. Enfin, les policiers et gendarmes d'origine mahoraise restent peu nombreux au sein des forces de l'ordre, alors qu'ils jouent un rôle essentiel pour l'identification des clandestins et le dialogue avec les habitants, grâce à leur maîtrise de la langue locale (les fonctionnaires métropolitains ont nécessairement recours à leur aide pour les traductions).

b) Des équipements peu nombreux et dépassés

À l'insuffisance des effectifs s'est ajoutée celle, très marquée, des moyens matériels. Les équipements utilisés par la gendarmerie et la paf étaient ainsi peu nombreux et souvent dépassés.

L'insuffisance des moyens mis à la disposition des forces de l'ordre par le ministère de la Défense a été soulignée à plusieurs reprises. M. Jean-Jacques Brot, ancien préfet de Mayotte, a ainsi indiqué qu'« il n'y a plus de patrouilleur P400 à Mayotte depuis 1992 » et s'être heurté en 2003, lorsqu'il avait demandé des moyens maritimes complémentaires, au manque de réactivité des responsables compétents, pour n'obtenir finalement « que quelques escales de patrouilleurs en plus » ⁽⁴⁹⁾. Par ailleurs, M. Henry Jean-Baptiste, ancien député élu à Mayotte, a rappelé que, dans le cadre du « plan lagon » ayant précédé l'installation des radars à Mayotte (voir infra), les gendarmes de l'île avaient certes été « dotés d'une vedette, mais si archaïque que même les kwasa-kwasa parvenaient à la larguer... Les gendarmes arrivaient donc trop tard » ⁽⁵⁰⁾. Selon les informations communiquées à votre rapporteur par la préfecture de Mayotte, les moyens maritimes de la paf étaient quasiment inexistants jusqu'en 2005, la présence en mer étant seulement assurée par une poussive « vedette de plaisance transformée », fréquemment en réparation...

Par ailleurs, selon les indications communiquées à la mission par M. Richard Samuel, directeur des affaires politiques, administratives et financières du ministère de l'Outre-mer, Mayotte reste la seule collectivité d'outre-mer (com) à ne disposer d'aucun hélicoptère, alors que ceux-ci permettent un survol rapide de vastes étendues et ne requièrent pas d'installations lourdes au sol. De même, la mission a été surprise d'apprendre non seulement l'absence de tout moyen aérien permanent basé à Mayotte, mais aussi le recours, selon les informations obtenues par la mission le 10 décembre dernier à la préfecture de la Réunion, à un avion militaire de type Falcon 50 venant de métropole trois fois par an à Mayotte, pour quelques jours seulement ⁽⁵¹⁾. Une telle solution apparaît particulièrement coûteuse ⁽⁵²⁾ et peu rationnelle, pour une utilisation aussi limitée...

2. Une mobilisation encore très récente et incomplète

Les statistiques témoignent assurément, depuis 2002, d'une amélioration du contrôle des flux d'immigration clandestine vers Mayotte. Ainsi, le nombre de kwasa-kwasa interceptés s'est élevé à 59 en 2005 contre seulement 7 en 2002, tandis que le nombre de passeurs arrêtés a, lui aussi, constamment progressé, passant de 16 en 2002 à 64 en 2005 (voir tableau ci-après).

ÉVOLUTION DU NOMBRE D'EMBARCATIONS INTERCEPTÉES ET DE PASSEURS CLANDESTINS ARRÊTÉS À MAYOTTE DE 2002 À 2005

Année	2002	2003	2004	2005
Nombre d'embarcations interceptées	7	21	37	59
Nombre de passeurs arrêtés	16	40	55	64

Sources : Ministères de l'Intérieur et de l'Outre-mer

a) L'augmentation sensible des effectifs des forces de l'ordre

M. François Baroin, ministre de l'Outre-mer, a indiqué à la mission ⁽⁵³⁾ que, depuis 2002, les effectifs de la gendarmerie avaient augmenté de 10 % à Mayotte et ceux de la police aux frontières (paf) de 30 personnes, c'est-à-dire de 50 %.

Selon les informations communiquées le 14 décembre dernier à la mission par la gendarmerie de Mayotte, l'île compte actuellement 5 brigades de gendarmerie et une brigade maritime. Par ailleurs, un peloton de gendarmerie mobile, comptant 45 gendarmes, était présent sur l'île jusqu'en novembre 2005, date à laquelle ce dispositif a été complété. Ainsi, M. Nicolas Sarkozy, ministre d'État, ministre de l'Intérieur et de l'aménagement du territoire, a indiqué à la mission ⁽⁵⁴⁾ avoir affecté à Mayotte, en novembre 2005, un deuxième peloton de gendarmerie mobile, ce qui permet de disposer en permanence d'un effectif de 90 gendarmes mobiles, correspondant à un escadron complet, pour les tâches de maintien de l'ordre.

Par ailleurs, M. Nicolas Sarkozy, ministre d'État, ministre de l'Intérieur et de l'aménagement du territoire, a indiqué à la mission avoir « annoncé le 31 octobre (dernier) au préfet de Mayotte l'affectation de 14 fonctionnaires supplémentaires à la direction de la sécurité publique et un nouveau renforcement de la paf, avec 10 fonctionnaires supplémentaires, au premier semestre 2006 » ⁽⁵⁵⁾. Votre rapporteur remarque toutefois que, s'agissant des policiers de la direction de la sécurité publique, l'augmentation annoncée des effectifs ne suffira pas à rattraper leur diminution au cours de l'année 2005 ⁽⁵⁶⁾. Enfin, la paf s'efforce, pour les raisons précédemment exposées, d'intégrer en son sein un nombre croissant de policiers d'origine mahoraise : selon les informations recueillies par la mission le 14 décembre dernier auprès de la paf de Mayotte, ceux-ci représentent actuellement 40 à 45 % de l'ensemble des effectifs (mais seulement 10 à 15 % des gradés).

Votre rapporteur tient à saluer les efforts déjà entrepris, notamment depuis deux ans, pour renforcer ces effectifs. La prise de conscience de la gravité de la situation de l'immigration à Mayotte impose, à présent, de concrétiser rapidement les engagements pris.

b) L'installation de radars

Le recours à des moyens modernes de détection des embarcations clandestines devrait permettre d'améliorer l'efficacité des patrouilles maritimes des forces de l'ordre, en diminuant leur caractère aléatoire. Ainsi, la mission a pu juger sur place de l'utilité du premier radar fixe installé au nord de Mayotte, qui est opérationnel depuis le 18 novembre dernier et permet de détecter 90 % des embarcations jusqu'à 10 miles nautiques. Celui-ci s'ajoute à un radar mobile de portée plus limitée, et devrait être prochainement complété par un second radar fixe, lui aussi très performant ⁽⁵⁷⁾ - M. François Baroin, ministre de l'Outre-mer, a indiqué à la mission que ce deuxième moyen de détection serait « mis en place au premier semestre 2006 » ⁽⁵⁸⁾. La mise en service du premier radar semble avoir déjà conduit à renchérir de moitié le coût de la traversée d'Anjouan à Mayotte pour les immigrés clandestins, ce qui constitue un signe positif ...

Toutefois, les policiers de la paf ont souligné que, la zone de détection des radars ne couvrant pas l'ensemble des eaux entourant l'île, les passeurs, souvent bien renseignés par des complices à Mayotte, tendaient déjà à contourner l'espace maritime ainsi surveillé (voir Annexe 4). Par ailleurs, la mission a été avertie des difficultés rencontrées pour assurer la surveillance des radars eux-mêmes, les militaires de la Légion étrangère semblant refuser d'accomplir durablement cette tâche. Votre rapporteur considère qu'il serait inexcusable qu'une absence de protection de ces installations permette à des immigrés clandestins de les détériorer, privant ainsi de son efficacité l'ensemble du dispositif de surveillance des côtes.

c) La mise à disposition de vedettes adaptées

Bien qu'indispensable, le signalement radar des embarcations clandestines perd une grande part de son intérêt s'il ne s'accompagne pas de moyens maritimes adaptés pour procéder aux contrôles ou aux poursuites. La mission a mesuré l'importance de ce complément en participant, le 15 décembre 2005, à une mission de surveillance maritime de la paf : nombre d'embarcations détectées par le radar sont en réalité des bateaux de pêche... À cet égard, la prochaine mise à disposition des policiers mahorais de jumelles thermiques permettant la vision nocturne, annoncée à la mission par M. Nicolas Sarkozy, ministre d'État, ministre de l'Intérieur et de l'aménagement du territoire, paraît tout à fait opportune.

Outre une vedette ancienne et peu performante, la paf de Mayotte dispose depuis le mois de juillet 2005 d'une nouvelle vedette de 12 mètres pouvant accueillir 6 personnes (construite sur place pour un coût de 600 000 euros). La mission a toutefois noté, lors de son déplacement à Mayotte, que des erreurs de navigation avaient conduit à endommager et immobiliser plusieurs jours la nouvelle vedette, dont le projecteur était également hors d'état de fonctionner. Deux vedettes rapides de 7 mètres, actuellement en construction, devraient aussi être livrées à la paf en mai et décembre 2006. Par ailleurs, la paf, qui s'efforce, sous l'autorité directe du préfet de Mayotte, d'assurer la coordination des opérations d'interception en mer, peut en principe disposer du renfort de deux vedettes de la gendarmerie nationale (dont l'une n'a été reçue qu'en mai 2005) et, depuis novembre 2004, d'une vedette des douanes. Enfin, selon les informations communiquées à la mission par M. Richard Samuel, directeur des affaires politiques, administratives et financières du ministère de l'Outre-mer, les unités de la marine nationale basées à La Réunion séjournent par intermittence dans les eaux mahoraises (90 jours de présence en 2005, 120 jours demandés pour 2006).

Le nombre total de vedettes pouvant actuellement surveiller les côtes mahoraises, tout au long de l'année s'élève donc à 5 et devrait atteindre 7 au cours de l'année 2006. La paf a cependant indiqué à la mission que la vérification des échos indiqués par le radar déjà installé impliquerait des patrouilles de 10 à 15 vedettes autour de Mayotte. Par ailleurs, des rotations permanentes de ces bateaux sont actuellement impossibles, car il n'existe pas de moyens de les ravitailler en mer. Malgré les réels progrès effectués depuis peu ou annoncés à brève échéance, les moyens maritimes restent donc nettement insuffisants pour assurer un contrôle efficace des flux migratoires à Mayotte.

II. -  LA RÉDUCTION DES FLUX MIGRATOIRES VERS MAYOTTE SUPPOSE UNE DIMINUTION DE SON ATTRACTIVITÉ POUR LES CLANDESTINS

L'ampleur prise par les flux migratoires, essentiellement d'origine comorienne, en direction de Mayotte, et les difficultés rencontrées pour les contrôler faute de moyens suffisants, doivent conduire à s'interroger sur les moyens de dissuader ces mouvements de population à l'avenir. En effet, un effort public portant uniquement sur la recherche et l'éloignement des étrangers en situation irrégulière déjà présents sur le sol mahorais serait, à terme, voué à l'échec face à des arrivées clandestines toujours plus nombreuses.

La mission juge donc primordial d'apporter une réponse préventive durable à l'immigration clandestine qui frappe Mayotte, en favorisant plus efficacement le développement des Comores, en améliorant les modalités de contrôle et de gestion des flux migratoires, et en aménageant ou en faisant mieux respecter certaines règles en matière de droit du travail, de droit des étrangers et de droit de la nationalité.

A. LE NÉCESSAIRE DÉVELOPPEMENT DE LA COOPÉRATION AVEC L'UNION DES COMORES

L'accroissement de l'appui fourni par la France au développement des Comores, notamment dans les domaines de la santé, de l'éducation et de l'état civil, est ressenti comme indispensable par l'ensemble des membres de la mission. La réduction de la misère des populations comoriennes, si proches géographiquement et « culturellement » de la population mahoraise, apparaît comme la seule solution de long terme à la crise de l'immigration à Mayotte, car elle permet d'en traiter les causes véritables.

1. Une aide régionale longtemps restée insuffisante

Comme cela a été précédemment exposé, l'économie comorienne connaît une situation particulièrement difficile, qui s'est encore dégradée au cours des dernières années. Cette économie est d'autant plus fragile qu'elle dépend étroitement des cours de la vanille (qui se sont effondrés en 2005, alors que cette ressource représente 80 % des exportations des Comores ⁽⁵⁹⁾). Selon les données transmises à votre rapporteur par le ministère délégué à la Coopération, les recettes publiques annuelles des Comores, composées pour presque 60 % de droits de douanes, ne s'élèvent qu'à environ 50 millions d'euros, presque entièrement absorbés par le paiement, souvent retardé, de la masse salariale de la fonction publique comorienne.

La faiblesse de ces ressources internes rend d'autant plus cruciale l'aide financière extérieure, que la Banque mondiale évaluait en 2004 à 35 millions d'euros pour les Comores, dont environ 25 millions d'euros d'aide publique au développement. Si la France, du fait de ses liens historiques avec les Comores, reste le premier pays contributeur pour l'aide au développement, elle a néanmoins réduit l'importance de ses soutiens au cours des dernières années : alors que son aide globale s'élevait à 18 millions d'euros en 1997, celle-ci a fortement chuté au cours des années suivantes et n'atteignait plus, en 2003 comme en 2004, que 10 millions d'euros ⁽⁶⁰⁾. Selon les informations communiquées à la mission par le ministère des Affaires étrangères, l'aide au développement accordée aux Comores par ce seul ministère s'élevait en moyenne à 7 millions d'euros par an jusqu'en 1997, avant de s'effondrer et de demeurer inférieure à 3 millions d'euros par an de 2000 à 2004 - le nombre d'assistants techniques connaissant une diminution encore plus drastique (voir Annexe 3).

Mme Brigitte Girardin, ministre déléguée à la Coopération, au développement et à la francophonie, a considéré devant la mission que, « pendant de nombreuses années, la coopération avec les Comores est restée pratiquement inexistante » ⁽⁶¹⁾, pour des raisons essentiellement politiques. Ainsi, la faiblesse durable de l'aide apportée par la France aux Comores s'explique principalement par la situation politique très dégradée de ce pays, qui a connu 19 coups d'État en 30 ans d'indépendance. M. Rémy Maréchaux, sous-directeur d'Afrique australe et de l'Océan indien au ministère des Affaires étrangères, estime ainsi que « l'instabilité politique (des Comores) est chronique » et rappelle qu'« en 1997, l'île d'Anjouan a tenté de faire sécession », conduisant à des désordres suivis, en 1999, du coup d'État portant au pouvoir l'actuel président de l'Union des Comores, le colonel Assoumani Azali ⁽⁶²⁾. Or, selon M. Rémy Maréchaux, « la condition de base du développement est une stabilisation politique minimum » ⁽⁶³⁾.

Le lien entre la faiblesse de l'aide française aux Comores et l'instabilité politique de ce pays est également souligné, de façon encore plus nette, par M. Jean-Jacques Brot, préfet des Deux-Sèvres et ancien préfet de Mayotte, celui-ci regrettant que, de 2002 jusqu'au début de l'année 2005, il n'y ait eu « aucune clarification diplomatique avec les Comores » et indiquant que le ministère des Affaires étrangères lui « a laissé entendre qu'il convenait de « punir » les Comores de leurs coups d'État successifs » ⁽⁶⁴⁾...

Il faut également se souvenir que l'existence, depuis trente ans, d'une revendication territoriale comorienne sur l'île de Mayotte, qui est aujourd'hui moins pressante sans être officiellement abandonnée, a traditionnellement « pollué » les relations entre les deux États. Mme Brigitte Girardin, ministre déléguée à la Coopération, au développement et à la francophonie, a d'ailleurs rappelé qu'elle ne pouvait faire abstraction, encore aujourd'hui, de ce différend, en indiquant : « Je livre toujours le même message à nos interlocuteurs (comoriens) : réglons la question de Mayotte et nous reprendrons une coopération normale » ⁽⁶⁵⁾.

2. Les perspectives offertes par la mobilisation récente de la France et le processus politique en cours

La mission a noté, lors de son déplacement aux Comores le 15 décembre dernier, que le processus de stabilisation politique en cours conduisait à des relations bilatérales plus détendues ⁽⁶⁶⁾.

Sur le plan politique, il convient de souligner qu'à la suite des accords dits de Fomboni II, conclus le 17 février 2001 grâce à une large médiation internationale, la nouvelle Constitution comorienne, adoptée le 23 décembre 2001 par référendum, a mis en place un système fédéral reposant sur une présidence tournante (la présidence de l'Union des Comores doit revenir à chaque île successivement) et des autonomies insulaires. Cette nouvelle architecture a conduit en 2002 et 2003 à des conflits de compétences, suivis d'une nouvelle médiation internationale et d'élections législatives qui, en mars et avril 2004, ont mis en minorité le président Assoumani Azali à l'Assemblée de l'Union des Comores.

Certes, les difficultés d'intégration politique de l'île d'Anjouan dans l'ensemble comorien restent une source d'incertitudes et de tensions - dont la mission a pu prendre la mesure, lorsque le président de l'île autonome d'Anjouan, M. Mohammed Bacar, lui a affirmé que 80 % de la population se prononcerait en faveur du rattachement à la France, si elle était consultée sur cette question... Toutefois, les élections présidentielles prévues en avril et mai 2006 semblent se préparer correctement ⁽⁶⁷⁾ et pourraient parachever la stabilisation politique du pays. Le président Assoumani Azali a confirmé à la mission, le 15 décembre dernier, son engagement de respecter ce processus électoral qui, aux termes de la Constitution, doit attribuer la présidence de l'Union des Comores à un président issu de l'île autonome d'Anjouan - ce qui conduit Mme Brigitte Girardin, ministre déléguée à la Coopération, au développement et à la francophonie, à estimer qu'il devrait être, « à l'avenir, d'autant plus facile d'agir à Anjouan » ⁽⁶⁸⁾.

Le président Assoumani Azali, comme le ministère des relations extérieures des Comores, ont par ailleurs proposé à la mission, le 15 décembre dernier, de « laisser de côté » provisoirement le contentieux territorial qui les oppose à la France au sujet de Mayotte, afin d'approfondir sans délai la coopération bilatérale. Les indications fournies à la mission par M. Rémy Maréchaux, sous-directeur d'Afrique australe et de l'Océan indien au ministère des Affaires étrangères, confirment l'existence d'une évolution sur cette question : « Il n'y a plus de résolution de l'ONU sur Mayotte depuis 1994. Il y a même eu, ces dernières semaines, une évolution diplomatique très importante. Le président de l'Union des Comores, le colonel Assoumani Azali, a écrit au président de la République française pour lui dire qu'il ne souhaitait plus, faute de résultat, que la question soit soulevée au niveau international » ⁽⁶⁹⁾.

Toutefois, la position officielle de l'Union des Comores demeure inchangée : comme le remarque M. Jean-Jacques Brot, « la Constitution de l'Union des Comores fait explicitement référence à Mayotte et le drapeau comorien comporte non pas trois étoiles, mais quatre, une pour chaque île » ⁽⁷⁰⁾. Votre rapporteur, après avoir rencontré diverses organisations politiques comoriennes le 8 février dernier, doit également souligner que tout assouplissement diplomatique sur cette question semble considéré comme fautif par une partie du personnel politique comorien.

Par ailleurs, le président Assoumani Azali a fait part de sa satisfaction face aux engagements financiers souscrits en 2005 par la France en faveur des Comores et a semblé d'autant plus disposé à contribuer de manière effective à une meilleure régulation de l'immigration clandestine en direction de Mayotte. En effet, selon les informations transmises à votre rapporteur par le ministère délégué à la Coopération, au cours de la conférence des bailleurs de fonds qui s'est tenue à Maurice le 8 décembre dernier, la France a annoncé une aide globale aux Comores dont le montant s'élèverait, pour la période 2006-2009, à 65 millions d'euros (dont 40 millions d'euros apportés par l'Agence française du développement, premier partenaire de l'Union des Comores), sur une aide extérieure totale d'environ 140 millions d'euros.

Cette nouvelle mobilisation de la France a été facilitée par le bon déroulement d'une commission mixte franco-comorienne, qui s'est tenue à Paris les 4 et 5 avril 2005 en présence, pour la première fois, d'élus mahorais. Il convient également de rappeler que la participation, pour la première fois, au mois d'août 2003, de sportifs mahorais aux Jeux des Îles de l'Océan indien (au sein d'une équipe « France de l'Océan indien » comprenant aussi des sportifs réunionnais) avait été un signe positif. Cette évolution révélatrice a d'ailleurs été confirmée et amplifiée par la décision prise, le 14 décembre dernier, par la Commission de la jeunesse et des sports de l'Océan indien, d'accepter la participation aux Jeux d'une délégation spécifiquement mahoraise, ainsi que l'adhésion de Mayotte à cette commission, avec voix consultative ⁽⁷¹⁾.

3. Une aide qui doit être liée aux efforts accomplis pour maîtriser les flux migratoires

La mission a retiré de ses entretiens avec les présidents de l'Union des Comores, M. Assoumani Azali, et de l'île autonome d'Anjouan, M. Mohammed Bacar, le 15 décembre dernier, le sentiment d'une connaissance précise des départs réguliers d'embarcations clandestines de l'île d'Anjouan en direction de Mayotte. Les responsables politiques comoriens semblent pleinement conscients de la gravité des problèmes posés à Mayotte par l'importance de ces flux migratoires, qu'ils jugent d'ailleurs préjudiciables à l'économie comorienne. Mme Brigitte Girardin, ministre déléguée à la Coopération, au développement et à la francophonie, a rejoint ce constat en déclarant à la mission : « le président Assoumani Azali s'est toujours montré conscient que les flux de population vers Mayotte (...) provenaient principalement d'Anjouan. Il m'a dit lui-même que l'effort devait porter sur cette île » ⁽⁷²⁾.

Un consensus s'est dégagé au sein de la mission pour estimer que l'aide au développement fournie par la France aux Comores devait être proportionnée aux efforts réellement accomplis par les autorités comoriennes pour réguler les flux migratoires actuellement subis par Mayotte. L'idée que l'assistance française ne peut aller sans contreparties comoriennes dans ce domaine ne rencontre d'ailleurs aucune hostilité de principe de M. Aboudou Soefo, ministre des relations extérieures de l'Union des Comores, rencontré par la mission le 15 décembre dernier à Moroni. Ce dernier a en effet indiqué que le gouvernement comorien était disposé à trouver les moyens d'atténuer la perturbation créée à Mayotte par les flux de population entre les différentes îles. Il a également estimé qu'il convenait de promouvoir le développement des Comores dans tous les domaines afin d'y fixer la population.

Le président de l'île autonome d'Anjouan a confirmé son désir de coopérer avec les services policiers et judiciaires français pour procéder aux interceptions et arrestations des passeurs et des clandestins, comme pour lancer des poursuites judiciaires à leur encontre. Votre rapporteur se félicite de cet état d'esprit constructif et préconise donc de lier plus directement l'importance de l'aide fournie par la France aux Comores à la mise en place d'une coopération effective des autorités comoriennes en matière de contrôle des flux.

Proposition : Lier directement l'évolution de l'aide au développement fournie par la France à la qualité de la coopération des autorités comoriennes, notamment à Anjouan, en matière policière et judiciaire, pour réduire les flux d'immigration clandestine.

Certes, « l'idéal serait de poster des policiers français sur les côtes d'Anjouan pour lutter contre les passeurs et empêcher les fameux kwasa-kwasa de quitter les côtes » comoriennes, comme le remarque Mme Brigitte Girardin, ministre déléguée à la Coopération, au développement et à la francophonie ⁽⁷³⁾. Toutefois, le respect de la souveraineté comorienne complique la mise en œuvre de cette idée. De même, l'existence d'un contentieux territorial rend encore lointaine la perspective de conclusion d'un accord de réadmission des étrangers en situation irrégulière entre la France et les Comores.

Malgré ces obstacles, l'envoi prévu à Anjouan d'un policier chargé d'y mettre en place une antenne du service de coopération technique internationale de police (sctip) pour contrôler les filières d'immigration constituerait une première avancée. Selon les informations transmises par le ministère des Affaires étrangères et recueillies à Anjouan par la mission le 15 décembre dernier, M. Mohammed Bacar, président de l'île autonome d'Anjouan, souhaiterait disposer d'un assistant technique auprès de la gendarmerie anjouanaise et mettre en place un système d'échange d'informations entre celle-ci et la paf de Mayotte, portant notamment sur le signalement des départs d'embarcations de clandestins.

Votre rapporteur se félicite également de la décision, annoncée devant la mission par M. Pascal Clément, Garde des Sceaux, de détacher auprès des autorités comoriennes, en septembre 2006, un magistrat français qui devrait y être chargé du « suivi des dossiers de coopération judiciaire, mais pourra(it) également former les officiers de police judiciaire, dans le domaine de la lutte contre l'immigration clandestine et de la falsification de documents d'identités » ⁽⁷⁴⁾. Par ailleurs, votre rapporteur suggère de mettre en œuvre aux Comores une nouvelle politique de délivrance des visas (voir II B).

4. L'intérêt d'une coopération ciblée et contrôlable

Tous les membres de la mission s'accordent pour estimer que les modalités selon lesquelles l'aide au développement est accordée aux Comores appellent une attention particulière, compte tenu du risque de détournement de celle-ci dans un État où le niveau de corruption reste très élevé. Votre rapporteur suggère donc de préférer, dans la mesure du possible, une aide en nature (envoi d'équipes et de matériel) à des versements financiers, dont l'utilisation réelle est plus difficile à contrôler sur place.

Par ailleurs, les lourdeurs administratives et la lenteur de la coopération régionale conduisent parfois à douter de son efficacité dans tous les domaines. Aussi M. Jean-Jacques Brot, préfet des Deux-Sèvres et ancien préfet de Mayotte, préconise-t-il un recours accru à la coopération bilatérale, plus légère et plus efficace ⁽⁷⁵⁾. Votre rapporteur souscrit globalement à cette analyse, d'autant que la coopération décentralisée se heurte aux réticences d'importants élus mahorais, qui y voient une remise en cause implicite de leur pleine appartenance à la République française. Pour autant, il ne serait pas opportun de renoncer à toute coopération décentralisée : la mission a constaté, le 10 décembre dernier, que la région Réunion était prête à participer à des actions en matière sanitaire, et il reste nécessaire de maintenir une articulation avec l'aide apportée, au niveau communautaire, dans le cadre du 9^ème Fonds européen de développement (fed) en matière éducative ⁽⁷⁶⁾.

Proposition : Recourir, autant que possible, à une coopération bilatérale en nature, en mettant rapidement à la disposition des autorités comoriennes les personnels et les équipements nécessaires à la réalisation de projets de développement ciblés et contrôlables.

Mme Brigitte Girardin, ministre déléguée à la Coopération, au développement et à la francophonie, a indiqué à la mission que la France, pour définir la nature de son aide au développement, signerait prochainement avec l'Union des Comores un document cadre de partenariat prévoyant que soient concentrés « 80 % de l'effort financier sur trois grands secteurs correspondant aux priorités locales » ⁽⁷⁷⁾. Si ces secteurs n'ont pas encore été officiellement choisis, la commission mixte franco-comorienne qui s'est tenue à Paris au mois d'avril 2005 a néanmoins jugé prioritaires les actions éducatives et sanitaires.

La mission estime que le principal critère de choix de ces secteurs devrait être l'impact direct des projets soutenus sur la prévention de l'immigration comorienne vers Mayotte. Le « ciblage » géographique des projets sur les îles les plus pauvres et les plus proches de Mayotte, c'est-à-dire Mohéli et surtout Anjouan, est à cet égard déterminant et ne devrait pas susciter de difficultés particulières pour les autorités comoriennes, comme cela a été exposé précédemment.

La mission juge également essentiel, compte tenu des principales motivations des candidats à l'immigration clandestine vers Mayotte, de poursuivre et d'amplifier l'aide dans les domaines éducatif et sanitaire ⁽⁷⁸⁾, en particulier en assurant la construction et le fonctionnement d'une maternité moderne sur l'île d'Anjouan. La mission a noté, au cours de son déplacement à Mayotte, que le vice-rectorat comme le centre hospitalier de Mayotte étaient pleinement disposés à s'impliquer dans une telle coopération et jugeaient tout à fait opportun un éventuel envoi d'équipes d'enseignants et de médecins à Anjouan. L'envoi provisoire, en 2004, de médecins mahorais sur l'île de Mohéli pour y effectuer des consultations a d'ailleurs donné pleine satisfaction ; cette expérience pourrait donc avantageusement être étendue à l'île d'Anjouan.

L'absence d'infrastructures et de personnels compétents dans cette île, plus nettement encore que dans le reste des Comores ⁽⁷⁹⁾, conduit en réalité, par le biais de l'immigration, à augmenter les capacités éducatives et sanitaires à Mayotte. Il n'est donc pas plus coûteux, pour un résultat socialement bien préférable, de proposer ces prestations éducatives et sanitaires directement sur l'île d'origine.

Proposition : Concentrer l'aide sanitaire sur l'île d'Anjouan, en y construisant notamment une maternité dotée d'équipements modernes ; affecter à celle-ci une équipe permanente de médecins français et permettre à des médecins résidant à Mayotte d'effectuer, plusieurs fois par an, des consultations sur l'île d'Anjouan.

Proposition : Mettre à la disposition des écoles anjouanaises plusieurs dizaines d'instituteurs français au titre de la coopération, ainsi que le matériel élémentaire requis dans l'enseignement du premier degré.

Enfin, la très grande désorganisation de l'état civil comorien complique fortement l'identification des immigrés clandestins à Mayotte (voir III A) et conduit à de nombreuses fraudes et usurpations d'identité, tant en métropole qu'outre-mer. Selon le rapport de la mission « Circulation des personnes entre les Comores et Mayotte » du 27 décembre 2004 ⁽⁸⁰⁾, « en 2002, 53 % des dossiers d'usurpation d'identité ouverts par la sous-direction de l'état civil ⁽⁸¹⁾ concernaient des ressortissants français d'origine comorienne », et ce pour la France dans son ensemble. M. François Barry-Delongchamps, directeur des Français à l'étranger et des étrangers en France du ministère des Affaires étrangères, indique en outre que « 96 % des actes produits par les Comoriens sont apocryphes, mais constituent des « vrais-faux », puisque généralement délivrés par les autorités compétentes... » ⁽⁸²⁾.

Votre rapporteur préconise donc d'affecter une équipe de fonctionnaires français spécialisés, composée notamment de magistrats et de policiers, aux services comoriens chargés d'établir et de gérer l'état civil. Cette équipe aurait pour mission de faciliter l'instauration d'un véritable état civil aux Comores, ainsi que la mise en place de passeports biométriques - ce qui impliquerait un financement adéquat des équipements requis pour l'utilisation de la technologie numérique. Le recours à cette forme de passeports permettrait en effet de limiter les trafics de pièces d'identité, de garantir l'authenticité des actes présentés par les Comoriens à l'Ambassade de France, et de clarifier la situation des Comoriens présents à Mayotte, à la Réunion ou en métropole (en fixant notamment leur âge de manière indiscutable).

Les autorités comoriennes ont d'ailleurs élaboré depuis plusieurs années, en liaison avec l'Imprimerie nationale, un projet de cette nature, dont le coût est évalué à 172 200 euros. Le passeport sécurisé comprendrait une photographie numérisée et une zone de lecture optique, tandis que l'état civil de son titulaire serait enregistré dans une base de données, comportant l'empreinte digitale. Cette dernière pourrait être numérisée et incluse dans le passeport sous forme de code barre, permettant ainsi aux autorités françaises de vérifier l'identité réelle du porteur du passeport - ce qui supposerait que le double de la base de données comorienne leur ait été transmis.

Proposition : Détacher auprès des services comoriens chargés de l'état civil une équipe de fonctionnaires français spécialisés, ayant pour mission d'instaurer un véritable état civil aux Comores, de former les officiers d'état civil comoriens à sa gestion, et de faciliter, par une informatisation adéquate, la mise en place de passeports biométriques aux Comores.

5. Les débouchés à fournir à l'économie comorienne

Si votre rapporteur suggère de faire porter l'aide au développement apportée par la France aux Comores en priorité sur les secteurs de la santé, de l'éducation et de l'état civil, il n'en demeure pas moins persuadé qu'il est essentiel de favoriser les activités économiques privées dans ce pays, notamment sur l'île d'Anjouan. La recherche d'emplois mieux rémunérés (bien que clandestins) constitue en effet, dans l'esprit de nombreux Anjouanais, une motivation importante pour rejoindre l'île de Mayotte (voir I B). Or, l'agriculture reste la principale activité économique à Anjouan.

M. Mohammed Bacar, président de l'île autonome d'Anjouan, qui a reçu sur place la mission le 15 décembre dernier, a souligné les difficultés rencontrées par les agriculteurs anjouanais pour offrir des débouchés à leurs produits. La présence de trois conseillers agricoles français à Anjouan est jugée utile, de même que le soutien apporté par l'Agence française de développement.

Toutefois, les difficultés actuelles de l'agriculture anjouanaise sont principalement attribuées à l'instauration, depuis 1999, de règles phytosanitaires plus contraignantes, interdisant l'accès de ces produits au marché mahorais. Votre rapporteur estime donc qu'il serait opportun de lever certaines de ces contraintes administratives, pour permettre aux agriculteurs anjouanais de vendre à Mayotte les denrées produites à Anjouan - tout en maintenant un contrôle suffisant pour prévenir l'apparition à Mayotte de nouvelles maladies végétales ou animales. La possibilité juridique de mettre en place un tarif douanier dérogatoire, plus avantageux pour les produits agricoles comoriens que pour ceux des autres États de la région, pourrait également être étudiée.

Proposition : Assouplir les règles phytosanitaires auxquelles sont soumis les produits agricoles comoriens pour l'accès au marché mahorais et étudier la mise en place d'un tarif douanier dérogatoire pour ces produits.

B. LES MODALITÉS DE CONTRÔLE DES FLUX MIGRATOIRES POURRAIENT ÊTRE ENCORE AMÉLIORÉES

Une coopération accrue, plus ciblée et mieux contrôlée entre la France et les Comores devrait permettre de traiter les causes même de l'immigration clandestine vers Mayotte, mais la réduction de l'écart de développement entre les différentes îles de l'archipel prendra du temps : il ne peut s'agir que d'une solution de long terme au problème de l'immigration clandestine. La mission juge donc indispensable, pour limiter les flux d'immigration clandestine à plus brève échéance, d'améliorer les modalités de contrôle de ceux-ci, en assurant une surveillance plus complète des eaux entourant Mayotte et en encourageant les séjours légaux grâce à une politique de visas mieux adaptée.

1. Grâce à une organisation plus adaptée des forces de l'ordre

L'organisation des forces de l'ordre à Mayotte devrait être adaptée aux spécificités de l'immigration clandestine, en particulier pour disposer d'un commandement unifié dans les opérations de recherche en mer d'embarcations clandestines. Or, les services impliqués (paf, gendarmerie, douanes et marine nationale) restent dispersés, même s'ils sont placés sous l'autorité du préfet de Mayotte - dont la mission a pu constater la parfaite implication sur cette question. Votre rapporteur suggère de conforter le rôle moteur déjà joué par la paf dans ces opérations en lui confiant explicitement la direction et la coordination des moyens engagés dans ces opérations.

Proposition : Confier à la seule police aux frontières (paf) de Mayotte la direction et la coordination des opérations maritimes de recherche et d'interception des clandestins.

Votre rapporteur tient également, compte tenu du défaut actuel de formation maritime des policiers de la paf, qu'il a déjà évoqué (voir I C 1), à préciser qu'il lui semble urgent d'offrir une formation de base à la navigation et au secours en mer à tous les personnels impliqués dans ces missions maritimes.

Proposition : Assurer le suivi, par tous les fonctionnaires participant aux opérations de recherche et d'interception en mer des embarcations clandestines, d'une formation de base à la navigation et au secours en mer.

Par ailleurs, M. Guy Adami, directeur de la paf de Mayotte, a indiqué à la mission, le 14 décembre dernier, que ses effectifs ne permettraient pas, malgré les augmentations décidées au cours des dernières années, d'assurer des patrouilles maritimes permanentes. Or, les divers témoignages recueillis sur place font valoir l'importance d'une surveillance continue des côtes mahoraises, les passeurs privilégiant des traversées nocturnes et adaptant leurs horaires en fonction des indications, reçues de Mayotte, sur les sorties en mer des forces de l'ordre. La mission juge donc nécessaire un renforcement plus marqué des effectifs de la paf de Mayotte au cours de l'année en cours, afin que celle-ci soit en mesure, en respectant les temps de repos requis, d'effectuer une rotation permanente des équipes et, dans ces conditions, d'assurer des patrouilles ininterrompues en mer.

Proposition : Porter les effectifs de la paf de 102 à 200 policiers avant le 31 décembre 2006 pour permettre une rotation permanente des équipes engagées dans les opérations maritimes de recherche et d'interception d'embarcations clandestines.

2. Grâce à de nouveaux moyens de détection et d'interception des embarcations clandestines

En dépit des progrès récemment accomplis ou annoncés (voir I C 2), les forces de l'ordre ne disposent pas encore de l'ensemble des moyens nécessaires pour repérer et intercepter les embarcations clandestines autour de Mayotte.

Ainsi, comme cela a été précédemment exposé par votre rapporteur, les deux radars fixes, dont l'installation sera terminée au cours des prochains mois, ne permettront de couvrir qu'une portion encore limitée des eaux entourant Mayotte (voir cartes en Annexes 1 et 4). Or, la paf de Mayotte a indiqué que le nouveau radar mis en place était déjà contourné par les kwasa-kwasa - ce qui aurait conduit à une augmentation de moitié du prix des traversées pour les candidats au départ, évolution déjà positive... La mission juge donc nécessaire, pour assurer la crédibilité de ce dispositif de détection, de mettre en place une couverture radar complète de l'île, en implantant des radars fixes complémentaires - l'implantation d'un troisième radar fixe au sud-est de l'île devrait être prioritaire - ou, à défaut, en dotant les forces de l'ordre de radars mobiles plus performants et régulièrement déplacés.

Il conviendrait en outre, pour éviter toute détérioration des installations fixes, de trouver une solution durable pour protéger celles-ci contre d'éventuelles dégradations volontaires. Ce résultat pourrait être obtenu soit en pérennisant l'actuelle contribution de la Légion étrangère, soit en ayant recours à une société de sécurité privée.

Proposition : Compléter, par de nouvelles installations fixes ou mobiles, la couverture radar des eaux entourant Mayotte, de façon à disposer d'une surveillance à 360 degrés, et assurer la protection continue de ces installations, en confiant durablement cette responsabilité à la Légion étrangère ou, à défaut, à une société privée de sécurité.

Par ailleurs, les policiers de la paf, rencontrés par la mission le 14 décembre dernier, souhaitent disposer de moyens matériels suffisants pour vérifier et exploiter l'information théorique fournie par ces nouveaux équipements sophistiqués.

Comme votre rapporteur l'a fait remarquer, le nombre de vedettes à leur disposition ou annoncées est jugé nettement insuffisant pour aller à la rencontre des diverses embarcations dont la présence est signalée - et dont l'activité est parfois sans lien avec l'immigration clandestine. Il semble certes difficile, compte tenu des délais de construction, de livrer à la paf, avant plusieurs années, la dizaine ou la quinzaine de vedettes qu'elle appelle de ses vœux. La mission juge en revanche indispensable la mise à disposition permanente d'un appareil permettant de survoler les eaux territoriales autour de Mayotte, qu'il s'agisse d'un petit avion de reconnaissance ou de l'hélicoptère ⁽⁸³⁾ évoqué devant la mission par M. Nicolas Sarkozy, ministre d'État, ministre de l'Intérieur et de l'aménagement du territoire ⁽⁸⁴⁾. Cet appareil, dont l'utilisation pourrait être confiée à la gendarmerie nationale en liaison étroite avec la paf de Mayotte, permettrait de contrôler visuellement de vastes étendues maritimes. Il devrait évidemment être basé à Mayotte, afin d'éviter que soient parcourues, comme c'est le cas actuellement, des distances importantes pour un coût exorbitant ...

Proposition : Doter la paf de Mayotte de cinq nouvelles vedettes rapides avant le 31 décembre 2007 et mettre immédiatement à disposition des forces de l'ordre des moyens permanents de surveillance aérienne basés à Mayotte (au moins un hélicoptère ou un avion de reconnaissance).

3. Grâce à une nouvelle politique de visas

L'appartenance de Mayotte à la République française implique à l'évidence un contrôle des déplacements de personnes entre les Comores et Mayotte, comme pour toute immigration extra-communautaire. À cet égard, l'institution, en 1995, d'un visa obligatoire pour les Comoriens souhaitant se rendre à Mayotte, apparaît pleinement légitime et la mission n'accepte pas l'amalgame établi entre cette décision et les noyades survenues lors des traversées clandestines vers Mayotte.

Toutefois, selon les informations communiquées à la mission par M. François Barry-Delongchamps, directeur des Français à l'étranger et des étrangers en France au ministère des Affaires étrangères ⁽⁸⁵⁾, et confirmées le 15 décembre dernier, à Moroni, par M. Christian Job, Ambassadeur de France aux Comores, la France a mené au cours des dernières années une politique très restrictive pour les visas demandés par les Comoriens souhaitant rejoindre Mayotte, ce qui a pu décourager les candidats à une immigration légale. Ainsi, la délivrance, en moyenne, de 3 000 visas par an apparaît faible au regard de l'importance des flux d'immigration clandestine en direction de Mayotte.

Cette orientation, certes compréhensible compte tenu de la désorganisation de l'état civil comorien, est toutefois contre-productive. En effet, votre rapporteur estime qu'il sera plus aisé de contrôler les flux migratoires actuellement subis par Mayotte en orientant les candidats au départ vers des formes d'immigration légales. À cet égard, de nombreux interlocuteurs rencontrés par la mission, à Mayotte comme aux Comores, ont fait valoir les conséquences négatives de l'absence d'antenne consulaire française sur les îles comoriennes de Mohéli et, surtout, d'Anjouan, d'où proviennent l'essentiel des immigrés clandestins. Le rapport de la mission conjointe des ministères des Affaires étrangères et de l'Outre-mer du 27 décembre 2004, tout en plaidant pour le maintien de l'obligation de visa, dressait le constat suivant : « Les demandeurs résidant sur les îles de Mohéli et d'Anjouan sont obligés de se déplacer à Moroni pour déposer un dossier de demande de visa et d'y revenir pour retirer leur visa. Eu égard aux difficultés de transport entre les îles, ils préfèrent s'affranchir de ces formalités et partir illégalement vers Mayotte. »

Pour mettre fin à la situation absurde contraignant les Comoriens de ces îles à devoir se rendre en Grande-Comore pour y demander un visa (qui leur est souvent refusé) à l'Ambassade de France, ainsi que pour le retirer, la mission préconise l'ouverture, à court terme, d'une antenne consulaire permanente de la France sur les îles d'Anjouan et de Mohéli ⁽⁸⁶⁾.

Proposition : Mettre en place, avant le 31 décembre 2006, une antenne consulaire française sur les îles comoriennes d'Anjouan et de Mohéli pour y permettre la délivrance de visas.

Par ailleurs, il pourrait être utile d'assouplir les critères de délivrance de ces visas pour les séjours les plus courts, en permettant par exemple aux Comoriens d'assister à des événements familiaux à Mayotte (à condition que ces personnes disposent d'une source de revenus aux Comores) ou d'y exercer temporairement une activité professionnelle déclarée, dans les secteurs où cela peut être utile à l'économie mahoraise. M. Jean-Jacques Brot, préfet des Deux-Sèvres et ancien préfet de Mayotte, a, ainsi, souligné l'intérêt de l'expérience menée au cours des dernières années, consistant à « délivrer des visas de court séjour à des saisonniers » ⁽⁸⁷⁾. La mise en place d'éventuels « visas obstétricaux », permettant à une femme comorienne de venir accoucher à Mayotte en s'engageant à regagner ensuite son pays d'origine, a également été évoquée au sein de la mission. Celle-ci est en revanche défavorable à tout assouplissement des conditions de délivrance des visas de long séjour, compte tenu du risque très élevé que ceux-ci favorisent une installation irréversible de leurs titulaires à Mayotte.

Votre rapporteur estime toutefois qu'en contrepartie de cet assouplissement, il est indispensable que l'administration française dispose des moyens de contrôler précisément la nature de ces flux (identité des personnes, lieux et durée d'hébergement), ainsi que la réalité de ces engagements au retour. Pour ce faire, il pourrait être exigé des demandeurs qu'ils indiquent le lieu de leur hébergement (en particulier l'identité des Français chargés de cet hébergement), les hébergeurs devant s'engager, au même titre que les demandeurs eux-mêmes, à veiller à leur retour dans le pays d'origine. Il serait en outre nécessaire que l'administration puisse contrôler le retour effectif des intéressés aux Comores, en les contraignant à se présenter au consulat de leur île d'origine, dès leur retour - la délivrance ultérieure de nouveaux visas à leur profit étant évidemment subordonnée au respect de cette obligation de présentation (avant l'expiration du délai pour lequel le visa a été accordé).

Par ailleurs, une telle politique ne peut efficacement fonctionner que si les forces de l'ordre de Mayotte et l'Ambassade de France aux Comores disposent de moyens techniques adéquats pour contrôler ces flux d'immigration légale. Des documents fiables, liés à des bases de données précises, devraient donc être établis lors de la délivrance des visas : là encore, il semblerait particulièrement opportun de recourir à la biométrie, compte tenu du risque élevé de fraudes et d'usurpations d'identité aux Comores. M. Nicolas Sarkozy, ministre d'État, ministre de l'Intérieur et de l'aménagement du territoire, a précisé à la mission que la mise en place du dispositif de visas biométriques avait déjà commencé dans le réseau diplomatique et consulaire français et serait « prochainement généralisée » ⁽⁸⁸⁾. Mme Brigitte Girardin, ministre déléguée à la Coopération, au développement et à la francophonie, estime d'ailleurs, s'agissant du réseau diplomatique et consulaire français, que « nous pourrons dès 2006 étendre aux Comores la prise de données biométriques » ⁽⁸⁹⁾.

Proposition : Favoriser la délivrance aux Comores de visas biométriques de court séjour (notamment pour les événements familiaux), comprenant des informations précises sur l'hébergement du titulaire. Assortir leur délivrance de la signature d'un engagement au retour de l'intéressé dans son pays d'origine et soumettre celui-ci à une obligation de présentation au consulat concerné, dès son retour (la délivrance ultérieure d'un nouveau visa étant subordonnée au respect de cette obligation).

Enfin, votre rapporteur estime que la proposition de Mme Jacqueline Costa-Lascoux, Directrice de l'Observatoire des statistiques de l'immigration et de l'intégration, d'étendre à Mayotte l'application du système de « contrat d'accueil et d'intégration (comportant) pour les étrangers en situation régulière un cahier des charges qu'ils doivent signer, impliquant notamment le respect des lois de la République » ⁽⁹⁰⁾, mérite d'être étudiée. Ce type d'engagement solennel pourrait en effet s'avérer utile face aux risques de déstabilisation de la société mahoraise liés au développement d'un fondamentalisme musulman venu des Comores.

C. L'ATTRACTIVITÉ DE MAYOTTE POUR LES CLANDESTINS DOIT ÉGALEMENT ÊTRE RÉDUITE PAR DES AMÉNAGEMENTS JURIDIQUES CIBLÉS

La prévention de l'immigration clandestine vers Mayotte ne peut reposer sur le seul renforcement de la coopération avec les Comores et des contrôles maritimes effectués autour de Mayotte. En effet, un réel développement de l'Union des Comores, notamment en matière sanitaire, éducative ou agricole, ne peut être espéré qu'à long terme, tandis que la surveillance des flux migratoires demeurera imparfaite. La mission juge donc nécessaire d'envisager les mesures juridiques qui permettraient de dissuader les séjours illégaux à Mayotte, en matière notamment de droit social, de droit de la nationalité et de droit des étrangers.

1. L'attractivité économique et sociale de Mayotte est difficilement réductible pour les clandestins du fait du développement en cours

Même si l'idée de limiter l'attractivité de Mayotte pour les immigrés clandestins en matière de santé, d'éducation, d'emploi ou de prestations sociales peut paraître pertinente, cette démarche se heurte rapidement aux impératifs liés au développement économique et social de Mayotte. La mission considère que ce développement, qui a été accéléré depuis plusieurs années par la perspective de la future départementalisation de cette collectivité, reste évidemment prioritaire.

a) La récente limitation des abus en matière sanitaire

L'existence à Mayotte d'une offre de soins de qualité et gratuits, pour tous les patients, français ou étrangers, a constitué, jusqu'à une période récente, une exception dans cette région de l'Océan indien et une cause majeure de l'immigration clandestine vers Mayotte (voir I B 1).

Toutefois, depuis l'ordonnance n° 2004-688 du 12 juillet 2004 relative à l'adaptation du droit de la santé publique et de la sécurité sociale à Mayotte, cette gratuité a pris fin pour les étrangers ⁽⁹¹⁾. En effet, en vertu du nouvel article L. 6416-5 du code de la santé publique, « les frais d'hospitalisation, de consultation et d'actes externes sont acquittés (...) directement par les personnes qui ne sont pas affiliées au régime d'assurance maladie-maternité de Mayotte », la tarification de ces prestations étant arrêtée par le directeur de l'Agence régionale d'hospitalisation (arh) de la Réunion et de Mayotte. En vertu d'un arrêté de cette arh daté du 9 août 2005 ⁽⁹²⁾(voir Annexe 5), les tarifs appliqués, à Mayotte, aux étrangers non affiliés sont les suivants :

-  10 euros par semaine pour une consultation (médicaments prescrits compris) ;

-  50 euros par jour d'hospitalisation ;

-  100 euros pour un acte de chirurgie ambulatoire ;

-  120 euros par jour pour un séjour en chirurgie hospitalière ;

-  300 euros pour une hospitalisation en gynécologie obstétrique.

Selon les informations recueillies sur place par la mission, les étrangers parviennent en règle générale, par le jeu de solidarités familiales ou communautaires, à réunir ces sommes. La mission a constaté que ce système semblait fonctionner - dans des conditions certes rudimentaires - au sein des dispensaires de Mayotte et approuve la création de cette tarification pour l'accès aux soins à Mayotte, car celle-ci ne peut que contribuer à réguler les flux migratoires en direction de l'île.

Selon une note d'étape établie le 30 juillet 2005 par l'arh de la Réunion et de Mayotte, cette réforme des modalités d'accès aux soins à Mayotte a réellement permis de désengorger les infrastructures sanitaires : entre le premier semestre 2004 et le premier semestre 2005, le nombre d'hospitalisations a ainsi diminué de 11 %, celui des consultations hospitalières de 19 % et celui des consultations en dispensaires de 19 % (en revanche, l'activité de la maternité a encore progressé de 15 %).

En revanche, votre rapporteur ne préconise pas, à court terme, une nouvelle hausse sensible de ces forfaits, bien que cette idée ait parfois été évoquée. En effet, un accès trop difficile de la population clandestine de Mayotte au réseau de soins pourrait conduire à une dégradation générale des conditions sanitaires dans cette île, et en particulier à la propagation de maladies contagieuses. M. Jean-Claude Cargnelutti, directeur des affaires sanitaires et sociales de Mayotte, rencontré par la mission le 14 décembre dernier, souligne à cet égard l'existence d'un véritable danger sanitaire pour l'ensemble des habitants de l'île.

En outre, une telle hausse deviendrait inopérante, dès lors que les médecins du Centre hospitalier de Mayotte, en vertu de leur déontologie professionnelle, et plus précisément du « serment d'Hyppocrate », ne peuvent refuser l'accès aux soins aux personnes dont la vie est menacée, ou dans des situations d'urgence telles qu'un accouchement imminent. Le nouvel article L. 6416-5 du code de la santé publique prévoit d'ailleurs une prise en charge (partielle ou totale) par l'État des frais médicaux « pour les personnes pour lesquelles le défaut de soins peut entraîner une altération grave et durable de l'état de santé et pour celles recevant des soins dans le cadre de la lutte contre des maladies transmissibles graves ». Le devoir d'humanité et les exigences de la santé publique doivent donc conduire à écarter toute nouvelle augmentation excessive de ces forfaits.

b) La régulation des dysfonctionnements du système éducatif

Il est certain que la présence de nombreux enfants clandestins au sein des écoles de Mayotte peut être un facteur de désorganisation du service public et provoque, en tout état de cause, des tensions sociales du fait de l'hostilité de nombreuses mères mahoraises.

Il convient toutefois de rappeler que la scolarisation de tous les enfants âgés de 6 à 16 ans est obligatoire sur l'ensemble du territoire national, que ceux-ci soient français ou étrangers, en situation régulière ou irrégulière. Or, divers interlocuteurs rencontrés par la mission, notamment au collège de M'tsangamouji qu'elle a visité le 16 décembre dernier, ont fait état des difficultés d'inscription de ces enfants dans les établissements scolaires. Un certain nombre d'entre eux semblent se tenir volontairement à l'écart du système éducatif, par crainte que tout contact avec un service public administratif ne conduise à leur signalement aux forces de l'ordre et, de ce fait, à leur reconduite à la frontière. Par ailleurs, certains maires tenteraient parfois de s'opposer à l'inscription scolaire d'enfants en situation irrégulière, compte tenu du manque de disponibilité des bâtiments (voir I A 3). La mission appelle l'ensemble des élus mahorais à faire respecter l'obligation scolaire à Mayotte, pour tous les enfants en situation irrégulière, à condition que ceux-ci soient réellement âgés de moins de 16 ans - leur reconduite à la frontière restant en tout état de cause possible et souhaitable.

Par ailleurs, il apparaît essentiel de mieux contrôler la qualité des enseignements à Mayotte, même si de réels efforts sont accomplis par un personnel souvent très motivé. En effet, comme le reconnaît M. Philippe Couturaud, vice-recteur de Mayotte dont l'action est tout à fait remarquable, le niveau de recrutement des personnels locaux est longtemps resté insuffisant. La mission préconise donc de valoriser l'expérience acquise par les fonctionnaires de l'éducation nationale, en validant les compétences acquises et en pérennisant l'emploi de certains enseignants locaux, ainsi qu'en allongeant les périodes de présence des fonctionnaires métropolitains - celles-ci sont actuellement limitées à deux fois deux ans, alors que les conditions d'échange entre un enseignant et ses élèves s'améliorent souvent après plusieurs années de présence.

Enfin, votre rapporteur préconise une vigilance accrue du vice-rectorat de Mayotte face aux éventuels manquements de certains enseignants locaux à l'obligation de dispenser leurs cours en langue française, ou aux confusions qu'ils pourraient parfois entretenir entre leur enseignement dans le cadre du service public de l'éducation nationale et une activité parallèle au sein d'écoles coraniques fréquentées par les mêmes élèves (voir I A 3). La mission préconise donc de valider les acquis professionnels et de consolider l'emploi des enseignants locaux ayant atteint un niveau suffisant, dès lors qu'ils respectent effectivement leurs obligations professionnelles (emploi de la seule langue française, absence d'enseignement parallèle en école confessionnelle), ainsi que de permettre aux fonctionnaires métropolitains de l'éducation nationale de prolonger, pour deux années supplémentaires, leur présence à Mayotte.

c) Les difficultés de la lutte contre le travail clandestin

Comme votre rapporteur l'a précédemment souligné, la perspective de trouver un emploi mieux rémunéré à Mayotte est l'une des principales causes de l'immigration illégale dans cette île, où le travail clandestin a pris des proportions considérables dans de nombreux secteurs économiques, profitant de la complaisance d'une partie de la population. Les pouvoirs publics sont aujourd'hui déterminés à faire preuve d'une plus grande fermeté face à cette dérive inacceptable. Comme le rappelle M. Pascal Clément, Garde des Sceaux, ministre de la Justice, « cinq opérations d'envergure ont ainsi été diligentées à Mayotte entre le mois d'août 2005 et le mois d'octobre 2005. Quinze employés en situation irrégulière ont été appréhendés et ont fait l'objet d'arrêtés de reconduite à la frontière, tandis que six employeurs ont été poursuivis devant le tribunal correctionnel de Mamoudzou. » ⁽⁹³⁾ La mission se félicite également de la détermination des services de la direction du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (dtefp) de Mayotte à mettre fin à toute impunité des employeurs de travailleurs clandestins, quelle que soit leur position sociale.

Toutefois, la mission estime que le droit du travail applicable à Mayotte, qui n'est pas le droit métropolitain et peut donc aisément être adapté ⁽⁹⁴⁾, reste lacunaire et ne permet pas de combattre efficacement l'emploi illégal. Ainsi, comme le remarque M. Didier Périno, directeur du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle de Mayotte, rencontré sur place par la mission le 12 décembre dernier, ces employeurs encourent actuellement des sanctions peu dissuasives, telles que des amendes administratives limitées à quelques centaines d'euros. La mission suggère donc d'alourdir fortement ces amendes, en les portant par exemple à 3 000 euros, et de procéder plus fréquemment à la confiscation du matériel utilisé pour le travail clandestin (par exemple la voiture utilisée par un taxi clandestin). La complicité des personnes louant leurs terrains à des travailleurs clandestins, sans déclarer les revenus correspondants, appelle également des sanctions.

Proposition : Porter à 3 000 euros minimum le montant des amendes administratives encourues par les employeurs de travailleurs clandestins à Mayotte ; confisquer plus fréquemment le matériel utilisé pour ces activités, et sanctionner systématiquement les personnes louant, sans déclaration, leurs terrains à ces clandestins.

Les modalités des inspections devraient également être améliorées. La dtefp de Mayotte fait ainsi état d'un manque d'effectifs pour mener les inspections (le nombre d'officiers de police judiciaire est actuellement limité à 5 fonctionnaires au commissariat de Mamoudzou), ce qui la contraint à limiter actuellement ses contrôles à des actions certes spectaculaires - les employeurs étant menottés et la presse locale convoquée sur les lieux - mais quantitativement insuffisantes. Pour mener une lutte globale, qui ne peut se résumer à quelques « exemples » plus ou moins bien choisis, la mission suggère donc d'affecter spécialement à ces missions de la dtefp de Mayotte une équipe d'une dizaine d'officiers et adjoints de police judiciaire, ainsi que deux inspecteurs du travail spécialisés ⁽⁹⁵⁾. Par ailleurs, les contrôles supposent une coopération complète et régulière entre les différents services compétents (dtefp, mais aussi douanes, police et gendarmerie nationale) ; votre rapporteur estime que, pour plus de simplicité, seule la dtefp devrait être chargée de « piloter » ces opérations, sous le contrôle du préfet et du procureur de la République de Mayotte.

Proposition : Confier à la direction du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle de Mayotte le « pilotage » des opérations d'inspection des lieux de travail clandestins présumés et mettre à sa disposition une équipe de dix officiers et adjoints de police judiciaire, ainsi que deux inspecteurs du travail spécialisés venus de métropole.

La mission est, en revanche, beaucoup plus sceptique sur l'intérêt, lorsque des poursuites pénales sont engagées à l'encontre d'un employeur, de lui proposer, dans le cadre d'une médiation judiciaire, de faire cesser les poursuites en contrepartie de l'embauche d'un nombre de salariés déclarés équivalent à celui des travailleurs clandestins : cette « solution » semble bien théorique, compte tenu du fonctionnement actuel de l'économie mahoraise et des écarts de salaires (un restaurant employant cinq serveurs clandestins ne pourra pas, par exemple, les remplacer du jour au lendemain par cinq serveurs déclarés).

Enfin, les conditions d'accès au lieu des infractions restent difficiles à Mayotte : en particulier, l'article L. 610-4 du code du travail applicable à Mayotte prévoit que le droit du travail ne s'applique pas aux employés de maison ; par ailleurs, comme en métropole, l'accès au lieu de travail reste subordonné, lorsqu'il s'agit d'un local habité, à l'autorisation de la personne qui y habite, ce qui, en pratique, rend les contrôles presque impossibles. La mission propose de mettre fin à cette dérogation et d'autoriser l'accès des équipes d'inspection au domicile des employeurs, sous le contrôle de l'autorité judiciaire et uniquement en journée.

Proposition : Étendre aux employés de maison les dispositions du code du travail applicable à Mayotte en matière de contrôle du droit du travail et permettre aux équipes d'inspection d'accéder, entre 7 et 19 heures et sous le contrôle du juge des libertés, au domicile des employeurs présumés de travailleurs clandestins.

Votre rapporteur considère que, compte tenu de la gravité de la situation de l'immigration clandestine et de l'emploi illégal à Mayotte, la collectivité nationale est en droit d'attendre sur ces questions une attitude irréprochable des fonctionnaires et des responsables politiques à Mayotte. Or, cet objectif est loin d'être atteint aujourd'hui, l'emploi clandestin s'étant progressivement banalisé chez ces personnes et, d'une manière générale, dans les milieux sociaux les plus favorisés à Mayotte. Il serait donc souhaitable de contrôler en priorité le respect du droit du travail par ces responsables, en prenant à l'encontre des auteurs d'infractions des sanctions spécifiques : indépendamment des amendes administratives et éventuelles poursuites pénales susceptibles de leur être infligées, les fonctionnaires métropolitains mis en cause devraient au minimum être contraints de regagner la métropole, tandis que les élus de l'île convaincus d'emploi clandestin devraient être déclarés inéligibles.

Proposition : Exiger des élus et des fonctionnaires une attitude irréprochable à Mayotte en matière d'emploi clandestin et contrôler en priorité le respect de la légalité par ces personnes, les fonctionnaires métropolitains en infraction devant être rapatriés en métropole et les élus déclarés inéligibles.

d) La fixation du niveau des prestations sociales à Mayotte

Il est certain que l'existence de prestations sociales de qualité à Mayotte peut constituer une cause supplémentaire d'attractivité de l'île pour l'immigration clandestine venue des Comores. Il convient toutefois de rappeler que nombre de prestations existant en métropole ou dans les départements d'outre-mer ne sont pas encore disponibles à Mayotte : il n'y existe pas, par exemple, de revenu minimum d'insertion (RMI), d'allocation pour parent isolé (API) et, jusqu'au 1^er janvier 2006, aucune majoration des allocations familiales n'était accordée au-delà du troisième enfant, aucune indemnisation du chômage n'étant, en outre, versée (voir I A 4). L'extension de la protection sociale et l'amélioration des infrastructures publiques à Mayotte connaissent, depuis plusieurs années, une accélération, dans la perspective de la départementalisation annoncée de l'île à l'horizon 2010.

Votre rapporteur considère que, malgré ses inconvénients migratoires du fait de l'« appel d'air » ainsi créé à Mayotte pour les populations misérables de la région, cette orientation doit être résolument maintenue pour l'avenir. Cet effort public sans précédent doit, en effet, permettre à cette collectivité de rattraper son retard de développement et de s'intégrer pleinement au sein de la République, conformément au souhait de sa population.

Tant que le statut de Mayotte restera celui d'une collectivité d'outre-mer (com) soumise au principe de « spécialité législative » ⁽⁹⁶⁾, la détermination du juste niveau des prestations sociales à Mayotte devra prendre en compte l'impact de celui-ci sur les flux de population entre Mayotte et la Réunion : comme votre rapporteur l'a déjà exposé, un trop fort écart entre les prestations servies sur les deux îles incite de nombreuses familles mahoraises à gagner la Réunion, où leur intégration sociale est aujourd'hui difficile.

2. Les conditions d'acquisition et de reconnaissance de la nationalité française appellent une vigilance particulière à Mayotte

La mission a pris note du grand intérêt et des passions suscités par les interrogations formulées par M. François Baroin, ministre de l'Outre-mer, concernant les conditions d'accès à la nationalité française à Mayotte, qui avaient pour objet d'ouvrir un débat plus large sur les moyens de mieux maîtriser l'immigration à Mayotte. Elle regrette toutefois que la focalisation médiatique sur ce seul sujet ait trop souvent conduit à une approche réductrice des questions migratoires dans cette collectivité, suscitant par là même des inquiétudes irrationnelles. La mission estime qu'il convient de faire preuve d'une grande prudence juridique sur ce sujet ; elle préconise de privilégier l'application du droit existant, souvent mal connu et mal compris, et de ne modifier celui-ci que marginalement, pour limiter certaines exploitations abusives.

Il convient, en premier lieu, de rappeler que toute évolution du droit de la nationalité applicable à Mayotte doit s'effectuer dans le respect des normes à valeur constitutionnelle. Certes, Mayotte est une collectivité d'outre-mer (com) ⁽⁹⁷⁾ et cette catégorie est soumise au principe dit de « spécialité législative » : les lois et règlements métropolitains ne s'y appliquent pas de plein droit (contrairement au principe dit d'« identité législative » retenu pour les dom ⁽⁹⁸⁾). Aux termes de l'article 74 de la Constitution, le statut de chaque com fixe « les conditions dans lesquelles les lois et règlements y sont applicables », ce qui permet en réalité de moduler le champ des matières législatives sur lesquelles la spécialité législative sera mise en oeuvre. Or, le droit de la nationalité fait partie des domaines législatifs pour lesquels le législateur a, par l'article 3 de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte, opté pour l'alignement sur le droit commun : en vertu de cet article, les lois, ordonnances et décrets portant sur la nationalité « sont applicables de plein droit à Mayotte ».

Par ailleurs, depuis la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, le statut précisant les conditions d'application des lois et règlements dans une com ne peut être fixé que par une loi organique et non par une loi ordinaire - le statut de Mayotte, régi par la loi ordinaire précitée du 11 juillet 2001, devra à terme être réécrit pour tirer les conséquences de cette révision constitutionnelle. Dès lors, toute modification du régime, en vertu duquel les règles métropolitaines relatives à la nationalité s'appliquent de plein droit à Mayotte, nécessiterait une loi organique et serait, de ce fait, automatiquement soumise à la décision du Conseil constitutionnel.

a) L'augmentation sensible des reconnaissances de paternité abusives appelle des contrôles accrus à Mayotte

Le nombre d'actes de reconnaissances de paternité connaît, depuis cinq ans, une très forte progression à Mayotte : alors qu'il n'atteignait que 882 en 2001, il s'élève à 4 146 en 2004, ce qui signifie qu'il a presque quintuplé (sur la même période, le nombre d'actes de naissance établis à Mayotte ne passait « que » de 6 619 à 7 676). Par ailleurs, comme votre rapporteur l'a déjà exposé, la première préoccupation des femmes comoriennes venant accoucher à Mayotte, sitôt l'enfant né, est la recherche d'un Mahorais prêt à accepter, contre rémunération, de reconnaître la paternité de l'enfant, permettant ainsi immédiatement à celui-ci de devenir français. En effet, l'article 18 du Code civil dispose qu'« est français l'enfant (...) dont l'un des parents au moins est français ». Or, comme le rappelle Mme Brigitte Girardin, ministre déléguée à la Coopération, au développement et à la francophonie et précédemment ministre de l'Outre-mer, « si les enfants nés d'Anjouanaises deviennent français et accèdent à tous nos dispositifs sociaux, c'est parce qu'ils sont reconnus par un père français. À Mayotte comme en Guyane, c'est le trafic de fausses reconnaissances en paternité qui pose problème (...) C'est davantage le « droit du sang » que le « droit du sol » qui est en cause. » ⁽⁹⁹⁾.

Pour mieux lutter contre les reconnaissances abusives de paternité, qui sont à Mayotte le principal vecteur d'acquisition de la nationalité française, la mission suggère, en premier lieu, de mettre fin à certaines spécificités applicables à Mayotte au titre du statut personnel de droit local, qui suscitent des abus. Ainsi, alors que le droit commun prévoit que la déclaration de naissance d'un enfant doit être effectuée dans les trois jours suivant l'événement, ce délai s'élève à quinze jours à Mayotte. Or, une durée excessive facilite assurément le « montage » de déclarations de complaisance.

Proposition : Remplacer l'actuel délai de 15 jours par le délai de droit commun de 3 jours pour la déclaration de toute naissance d'enfant sur le sol français à Mayotte.

D'autres spécificités issues du droit local, ayant trait notamment à l'établissement de la filiation paternelle, contribuent à l'attractivité de Mayotte en matière de reconnaissance de la nationalité française par filiation. Ainsi, l'article 3 de l'ordonnance n° 2000-218 du 8 mars 2000 fixant les règles de détermination des noms et prénoms des personnes de statut civil de droit local applicable à Mayotte prévoit qu'« avec l'accord de la mère, celui qui se présente comme le père peut, par une déclaration devant l'officier d'état civil, conférer à l'enfant, par substitution, son propre nom ; cette substitution emporte reconnaissance et établissement de la filiation paternelle ». Là encore, cette règle n'est en principe applicable que pour les enfants dont les deux parents relèvent du statut personnel de droit local, ce qui suppose qu'ils soient français, « musulmans de droit local » et descendent de parents nés à Mayotte ⁽¹⁰⁰⁾. Toutefois, en pratique, ces exigences sont loin d'être respectées, et cette disposition permet ainsi à des femmes comoriennes d'obtenir pour leur enfant né à Mayotte la reconnaissance immédiate de la nationalité française, dès lors qu'elles ont convaincu un Mahorais de « se présenter comme le père »... La mission propose donc de substituer à cette procédure l'application des règles de droit commun en matière de filiation.

Proposition : Substituer à la procédure de l'article 3 de l'ordonnance n° 2000-218, régissant à Mayotte l'établissement de la filiation paternelle, en principe réservée aux Mahorais soumis au statut personnel de droit local, les règles de droit commun applicables en matière de filiation.

b) Les moyens de lutter contre les mariages de complaisance doivent être renforcés

Il convient en effet de rappeler que la nationalité française peut être acquise, en France comme dans la plupart des pays occidentaux, non seulement par filiation ou naissance sur le territoire national, mais aussi par mariage avec une personne disposant de la nationalité du pays. En France, le mariage n'a toutefois pas d'effet immédiat et automatique en matière d'acquisition de la nationalité. En effet, l'article 21-2 du Code civil impose au conjoint d'un(e) Français(e) d'effectuer une déclaration, au plus tôt deux ans après son mariage, pour obtenir la nationalité française, qui n'est accordée qu'à deux conditions cumulatives :

-  que la « communauté de vie » n'ait pas cessé entre les époux à la date de la déclaration ;

-  que le conjoint étranger dispose d'une « connaissance suffisante, selon sa condition, de la langue française ».

Toutefois, l'application de ces dispositions n'empêche apparemment pas, à Mayotte, les mariages de complaisance - d'autant que, bien souvent, les Mahorais eux-mêmes, bénéficiant de la nationalité française, ne maîtrisent pas correctement la langue française. Aussi la mission s'interroge-t-elle sur le caractère dissuasif des règles auxquelles sont soumis les mariages de droit commun entre Français et étrangers. À cet égard, la réflexion engagée par le Gouvernement pour assurer, sur l'ensemble du territoire national, un contrôle plus effectif de la réalité des intentions matrimoniales des deux époux, peut apparaître opportune ; toutefois, une éventuelle modification de ce droit, qui ne peut être effectuée que sur l'ensemble du territoire national ⁽¹⁰¹⁾ (voir c), dépasse le champ d'investigation de la mission.

En revanche, la mission souhaite que soient mieux combattus, à Mayotte, les abus dont elle a été avertie, s'agissant des mariages de droit local. En effet, elle a eu confirmation, lors de ses auditions à Paris comme à Mayotte, que ces mariages sont, encore aujourd'hui, fréquemment célébrés par les cadis ⁽¹⁰²⁾ ou leurs représentants en l'absence d'officiers d'état civil, ce qui est contraire aux prescriptions de l'ordonnance n° 2000-218 du 8 mars 2000 fixant les règles de détermination des noms et prénoms des personnes de statut civil de droit local applicable à Mayotte. Il convient de souligner que ce texte impose également la présence de deux témoins, ainsi que la comparution personnelle des époux, afin de mettre fin à la pratique des mariages par procuration, établis sans l'accord des intéressés. De même, l'exigence que les futurs époux soient tous deux mahorais, condition nécessaire pour qu'ils relèvent du statut personnel de droit local et de la juridiction des cadis, est loin d'être toujours respectée, puisque de nombreux mariages de droit local sont célébrés clandestinement entre Mahorais et étrangers.

Bien que dépourvus de valeur aux yeux de la loi française, ces mariages engendrent une confusion, notamment en matière d'état civil en cas de naissances ultérieures, qui complique fortement la résorption de l'immigration clandestine à Mayotte (voir III A).

Proposition : Exiger une coopération plus effective des cadis, ainsi qu'une vigilance accrue des officiers d'état civil et, le cas échéant, adapter les dispositions de l'ordonnance n° 2000-218 du 8 mars 2000, pour mieux contrôler les conditions de célébration et d'enregistrement des mariages de droit local entre Mahorais, ainsi que le respect de l'interdiction de procéder à des mariages de droit local entre Mahorais et étrangers.

c) Les modalités d'acquisition de la nationalité française par naissance sur le sol français doivent être clarifiées

La mission constate que le droit de la nationalité relatif au lieu de naissance (« droit du sol ») est mal compris des immigrés clandestins comme des Mahorais, qui ont tendance à croire que le seul fait de naître sur le sol français garantit l'obtention de la nationalité française et interdit toute reconduite à la frontière. La mission estime que cet aspect du droit de la nationalité, qui n'est pas une originalité française (voir Annexe 6), appelle des explications complémentaires. Afin de lutter contre l'attraction exercée par les conditions d'acquisition de la nationalité française sur le fondement du lieu de naissance, les services de l'État et les élus de Mayotte doivent faire comprendre à la population de l'île :

-  que cette acquisition est subordonnée au respect d'une condition de résidence de cinq ans sur le territoire national ⁽¹⁰³⁾ (voir Annexe 7) ;

-  que la reconduite de l'enfant né sur le sol français et de sa famille en situation irrégulière reste possible tant que la nationalité française n'a pas été acquise par celui-ci.

Certes, l'introduction de nouvelles conditions pour l'acquisition de la nationalité française sur le fondement du lieu de naissance (« droit du sol »), telles que la régularité du séjour des parents à la date de naissance de l'enfant (ou au moment où celui-ci serait susceptible d'acquérir la nationalité française), aurait l'avantage de dissuader d'éventuels abus.

Toutefois, M. Bruno Genevois, président de la section du contentieux du Conseil d'État et ancien secrétaire général du Conseil constitutionnel, fait état de forts risques de censure constitutionnelle de dispositions qui reviendraient sur l'application du droit commun de la nationalité, pour une com comme pour un dom : « les lois sur la nationalité (...) sont assimilables à des lois de souveraineté », et « au regard du principe d'égalité, (on) conçoi(t) mal la création de dérogations territorialement limitées en matière d'octroi de la nationalité » ⁽¹⁰⁴⁾.

Il convient également de rappeler que l'article 74 de la Constitution, qui régit les com, érige en impératif absolu « le respect des garanties accordées sur l'ensemble du territoire national pour l'exercice des libertés publiques » ⁽¹⁰⁵⁾ et interdit expressément de transférer à ces collectivités certaines compétences fondamentales de l'État, visées au quatrième alinéa de l'article 73, parmi lesquelles figure le droit de la nationalité. Les réserves de M. Bruno Genevois, qui se fondent également sur « le principe d'indivisibilité de la République, sous-jacent à la décision du Conseil constitutionnel du 20 juillet 1993 concernant la réforme du code de la nationalité », sont aussi partagées par M. Olivier Gohin, professeur de droit public à l'Université Paris II (voir Annexe 8), qui se réfère aux mêmes principes constitutionnels pour conclure que « les conditions d'application du « droit du sol » peuvent bien être revues, mais uniformément sur l'ensemble du territoire de la République » ⁽¹⁰⁶⁾. Enfin, M. Pascal Clément, garde des Sceaux, consulté sur un éventuel aménagement législatif limité à Mayotte dans ce domaine, s'est inquiété de « la compatibilité d'une telle proposition avec nos exigences constitutionnelles » ⁽¹⁰⁷⁾.

Par ailleurs, Mme Marie-Noëlle Teiller, sous-directrice du droit civil à la direction des Affaires civiles et des grâces du ministère de la Justice, a indiqué que l'adaptation envisagée de cet aspect du droit de la nationalité pourrait contrevenir aux stipulations de la Convention relative aux droits de l'enfant, adoptée par l'Assemblée générale de l'Organisation des Nations Unies le 20 novembre 1989 et entrée en vigueur le 2 septembre 1990. Ce texte impose en effet « aux parties de prendre toutes les mesures appropriées, pour protéger l'enfant contre toutes les formes de discriminations ou de sanctions motivées par la situation juridique de ses parents » ⁽¹⁰⁸⁾. Il est vrai que cette exigence résulte de l'article 2-2 de cette convention, ratifiée par la France le 7 août 1990. Toutefois, votre rapporteur remarque que, si cette convention a, en principe, en vertu de l'article 55 de la Constitution, une autorité supérieure à celle des lois, la jurisprudence du Conseil d'État considère que toutes ses dispositions ne sont pas auto-exécutoires et qu'elle a, en particulier, refusé, dans un arrêt du 30 juin 1999, toute application directe des articles 2-1 et 2-2 de ladite convention ⁽¹⁰⁹⁾.

Une telle modification, pour éviter toute censure constitutionnelle, devrait donc nécessairement concerner l'ensemble du territoire national, ce qui pose une question d'opportunité politique dépassant le champ d'investigation de la mission, géographiquement limité.

Certes, la naissance d'un grand nombre d'enfants issus d'étrangers en situation irrégulière constitue une spécificité inquiétante de l'immigration à Mayotte et pourrait en principe permettre, dans une quinzaine d'années, un grand nombre d'acquisitions de la nationalité française, sur le fondement de l'article 21-7 du Code civil. Toutefois, la mission estime que cette hypothèse reste seconde par rapport à l'utilisation avérée des reconnaissances de paternité abusives, cette stratégie étant beaucoup plus attrayante pour les femmes en situation irrégulière, puisqu'elle permet d'obtenir pour l'enfant la reconnaissance immédiate de la nationalité française par filiation, sur le fondement de l'article 18 du Code civil (voir supra).

3. L'aménagement des conditions d'entrée et de séjour des étrangers à Mayotte

La mission juge juridiquement plus aisé d'apporter des modifications substantielles au droit des étrangers applicable à Mayotte et de déroger, en cette matière, au droit commun métropolitain, dont la loi de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte n'a pas prévu l'application de principe, contrairement au droit de la nationalité.

a) Les règles applicables à Mayotte

Il convient, en premier lieu, de rappeler que, si Mayotte n'est pas exclue du champ d'application de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme du 4 novembre 1950, le nécessaire respect de celle-ci y présente un caractère moins absolu qu'en métropole. Ainsi, Mme Edwige Belliard, directrice des affaires juridiques au ministère des Affaires étrangères, indique que l'article 56 de la Convention précise que, pour les territoires d'outre-mer (catégorie juridique dans laquelle entrait alors l'archipel des Comores, dont l'île de Mayotte, et à laquelle a succédé la catégorie des « collectivités d'outre-mer »), les dispositions de celle-ci « seront appliquées en tenant compte des nécessités locales » ⁽¹¹⁰⁾. La situation particulièrement grave de l'immigration à Mayotte permet donc en principe de justifier actuellement :

-  le caractère non suspensif des recours dirigés contre les arrêtés préfectoraux de reconduite à la frontière ou d'expulsion (d'autant que le « droit à un procès équitable » prévu à l'article 6 de la Convention ne vaut que pour les contestations de nature civile ou pénale, ce qui n'est pas le cas de telles décisions administratives). L'article 35 de l'ordonnance n° 2000-373 du 26 avril 2000 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers à Mayotte prévoit ainsi que « l'arrêté prononçant la reconduite à la frontière ou l'expulsion d'un étranger peut être exécuté d'office par l'administration ». Toutefois, la Cour européenne des droits de l'homme se fonde sur l'article 13 de la Convention pour exiger le respect du droit à un recours effectif en cas d'expulsion ou d'extradition, ce qui implique un examen de la légalité formelle et du bien-fondé des arrêtés d'expulsion ;

-  les fortes limitations au droit au regroupement familial ⁽¹¹¹⁾, même si, en vertu de l'article 8 de la Convention, l'étranger a en principe droit au respect de sa vie privée et familiale. Selon les indications fournies à la mission par Mme Edwige Belliard, directrice des affaires juridiques au ministère des Affaires étrangères, la Cour européenne des droits de l'homme exerce, du fait de cet article, un « contrôle de proportionnalité » sur les mesures d'éloignement décidées, en prenant en compte « la gravité de l'infraction (...), l'ancienneté du séjour dans le pays, les liens établis avec le pays d'accueil et ceux demeurant avec le pays d'origine, la réalité de la vie familiale ». Cette juridiction admet en outre des dérogations à l'article 8 « en particulier pour des raisons de sécurité nationale ou de sûreté publique » ⁽¹¹²⁾, motifs qui pourraient être retenus à Mayotte compte tenu de l'augmentation de la délinquance et de l'apparition de réactions violentes d'une partie de la population face à l'immigration clandestine.

La mission souhaite, en raison de l'importance des flux migratoires illégaux et de leurs conséquences déstabilisatrices à Mayotte, que soient maintenues sur le territoire de cette collectivité les restrictions au regroupement familial, tant que la transformation du statut de celle-ci en département d'outre-mer (dom) n'aura pas été effectuée. Il lui semble également souhaitable de maintenir durablement le caractère non suspensif des recours introduits contre les arrêtés de reconduite à la frontière ou d'expulsion, car la situation particulière de Mayotte en matière d'immigration requiert qu'un grand nombre d'éloignements soient effectués rapidement - un contexte similaire a d'ailleurs conduit à l'application d'une telle mesure en Guyane, bien que cette collectivité ait le statut de dom ⁽¹¹³⁾.

Votre rapporteur appelle toutefois les autorités administratives à rester vigilantes face aux impératifs juridiques issus de la Convention européenne des droits de l'Homme et à prendre en compte les situations individuelles, lorsqu'elles procèdent à un grand nombre de reconduites à la frontière ⁽¹¹⁴⁾. En effet, Mme Edwige Belliard souligne que « la Cour européenne interprète (la) notion (de nécessités locales) de façon extrêmement restrictive, à telle enseigne que trois de ses quatre arrêts sur ce sujet n'ont pas reconnu les nécessités locales » ⁽¹¹⁵⁾. Il convient en particulier de rappeler que l'article 4 du protocole numéro 4 de la Convention européenne des droits de l'Homme interdit les expulsions collectives ⁽¹¹⁶⁾ et que l'article 3 de ladite convention interdit l'éloignement vers un pays où la personne est passible de la peine de mort ⁽¹¹⁷⁾.

b) Les adaptations envisageables

La mission juge nécessaire, pour mieux prévenir l'arrivée de nouveaux immigrés clandestins à Mayotte, d'adapter ponctuellement le droit relatif aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers sur cette île. En complément de la révision de la politique de délivrance des visas (voir II B 3), il lui semble souhaitable de faciliter le contrôle de l'identité des personnes à Mayotte - pour autant que celle-ci soit fiable - ce qui suppose une clarification de l'état civil à Mayotte, sur laquelle votre rapporteur vous propose de revenir ultérieurement.

Pour ce faire, la mission suggère de s'inspirer de certaines mesures déjà appliquées en Guyane en matière de visite des véhicules et de contrôle de l'identité des personnes. Il pourrait ainsi être utile de permettre aux forces de l'ordre de procéder à la visite sommaire des véhicules le long des côtes mahoraises (à moins d'un kilomètre du rivage, ce qui, d'après les informations communiquées par M. Patrick Stéfanini, secrétaire général du Comité interministériel de contrôle de l'immigration (cici), comprend la quasi-totalité des routes de l'île), afin d'y rechercher les infractions au droit des étrangers. La police et la gendarmerie nationale devraient également être autorisées à procéder, sans justification spécifique, à tout contrôle d'identité sur l'ensemble du territoire mahorais - une éventuelle limitation de la zone de contrôle le long des côtes risquant de conduire à un regroupement des immigrés en situation irrégulière sur le territoire des communes du centre de l'île, ce qui n'est évidemment pas souhaitable.

Proposition : Autoriser les forces de l'ordre à procéder, sur l'ensemble du territoire de Mayotte, à tout contrôle de l'identité des personnes et, dans une bande de terre située à moins d'un kilomètre du rivage, à la visite des véhicules afin d'y constater d'éventuelles infractions aux règles d'entrée et de séjour des étrangers.

L'article 28 de l'ordonnance n° 2000-373 du 26 avril 2000 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers à Mayotte permet actuellement de condamner les passeurs dirigeant les embarcations clandestines vers Mayotte à 5 ans d'emprisonnement et 30 000 euros d'amende ⁽¹¹⁸⁾, ainsi que de confisquer « la chose qui a servi ou était destinée à commettre l'infraction ». Votre rapporteur, qui a constaté que de nombreux kwasa-kwasa ainsi saisis par les forces de l'ordre au large de Mayotte étaient entreposés sur le site du centre de rétention administrative de Mayotte, vous propose de prolonger cette logique en permettant leur destruction. De même, il pourrait être opportun d'autoriser les forces de l'ordre à immobiliser les véhicules utilisés à terre pour le transport des immigrés clandestins. Selon les informations transmises à votre rapporteur le 12 janvier dernier par M. Patrick Stéfanini, secrétaire général du Comité interministériel de contrôle de l'immigration (cici), cette mesure repose en règle générale sur le simple retrait d'une pièce du moteur des véhicules concernés.

Proposition : Permettre, avec l'accord préalable du procureur de la République de Mayotte, la destruction des embarcations clandestines saisies en mer par les forces de l'ordre, ainsi que l'immobilisation définitive des véhicules de transport terrestre utilisés pour le transport d'étrangers en situation irrégulière.

Par ailleurs, la mission a été informée par la gendarmerie nationale, entendue sur place le 14 décembre dernier, des difficultés pratiques rencontrées à Mayotte lors des interpellations d'étrangers en situation irrégulière. En effet, le placement en centre de rétention administrative de ces personnes doit intervenir dans un délai qui ne peut excéder quatre heures à compter de l'interpellation. Or, celle-ci a parfois lieu dans des communes mahoraises éloignées de Mamoudzou, ce qui nécessite un transport plus long des personnes, compte tenu de la géographie de l'île et de ses infrastructures routières (les routes mineures ne sont pas goudronnées et s'apparentent à de simples pistes, souvent sinueuses). Votre rapporteur propose donc de prolonger ce délai pour tenir compte de la réalité locale.

Proposition : Porter de 4 à 8 heures les délais dont disposent à Mayotte les forces de l'ordre, à compter de l'interpellation des étrangers en situation irrégulière, pour procéder à leur placement en centre de rétention administrative.

4. Le nécessaire respect des règles d'urbanisme à Mayotte

La mission a été avertie, notamment par le bureau de l'association des maires de Mayotte, rencontré sur place le 14 décembre dernier, des problèmes sociaux, environnementaux et sanitaires engendrés par la construction rapide, en divers points du territoire mahorais, de bâtiments illégaux utilisés pour l'hébergement des immigrés clandestins. Ces lieux d'habitation, souvent insalubres, tendent à se regrouper, sur des terrains publics comme privés, et conduisent à l'apparition soudaine de véritables bidonvilles, auxquels de nombreux maires ne pourraient plus avoir accès sans mettre en danger leur propre vie.

La demande, formulée par ces interlocuteurs de la mission, de « libérer » ces terrains par un arrêté préfectoral permettant de procéder immédiatement à la démolition des constructions illégales sans avoir préalablement recours au juge, traduit une légitime préoccupation face à la lenteur des pouvoirs publics pour juguler ce phénomène. Il convient toutefois de rappeler que la France est un État de droit, ce qui suppose le respect des règles et procédures légales, notamment lorsqu'il s'agit de procéder à la démolition de locaux habités. Par ailleurs, la mission, qui a pu visiter des villages d'habitat clandestin à Mayotte et y constater les conditions de vie très rudimentaires des étrangers en situation irrégulière, tient à souligner qu'il est essentiel que la lutte contre l'immigration clandestine soit toujours menée, à Mayotte comme ailleurs, avec mesure et humanité, en veillant aux conséquences concrètes des décisions administratives pour la vie des individus.

Pour autant, votre rapporteur estime qu'il serait utile d'engager dès maintenant une réflexion sur une éventuelle extension des pouvoirs des maires en matière de démolition de bâtiments construits sans permis et mettant en danger l'hygiène publique, ou sur l'instauration d'une nouvelle procédure d'urgence. Surtout, il est indispensable d'éviter toute passivité de l'État face à de telles dérives, en engageant immédiatement toutes les procédures prévues par la loi pour faire cesser ces situations : la mission préconise donc une mobilisation effective et rapide des services de l'État pour faire respecter le droit de l'urbanisme à Mayotte.

Proposition : Mobiliser les services de l'État placés sous l'autorité du préfet de Mayotte pour que, dans les conditions fixées par la loi, les procédures de démolition des bâtiments illégaux et insalubres soient, dès leur apparition, systématiquement engagées et la destruction de ceux-ci aussitôt effectuée sous le contrôle du juge.

III. -  L'ÉLOIGNEMENT DES IMMIGRÉS CLANDESTINS DÉJÀ PRÉSENTS À MAYOTTE APPELLE UNE CLARIFICATION JURIDIQUE ET DES MOYENS COMPLÉMENTAIRES

Une nouvelle croissance de l'immigration clandestine à Mayotte pourrait certainement être évitée, si l'ensemble des mesures préventives précédemment exposées (redéfinition de la coopération avec l'Union des Comores, amélioration des modalités de contrôle et adaptations juridiques ciblées) était rapidement mis en œuvre. Toutefois, l'amélioration de la situation de l'immigration à Mayotte suppose non seulement que les flux d'immigration clandestine soient régulés, mais aussi que les étrangers en situation irrégulière déjà présents à Mayotte soient éloignés, avec humanité mais fermeté.

Cet objectif ne pourra être atteint que si la situation juridique des immigrés clandestins et des Mahorais est mieux différenciée, ce qui suppose une remise en ordre urgente de l'état civil et, plus largement, une clarification du statut des personnes sur l'île. Si cette identification des immigrés clandestins est, à l'avenir, effectuée rigoureusement à Mayotte, ceux-ci devraient pouvoir être éloignés en plus grand nombre, grâce à un renforcement de l'efficacité des contrôles terrestres et à une amélioration des modalités pratiques selon lesquelles les reconduites à la frontière sont actuellement effectuées.

A. UNE CLARIFICATION JURIDIQUE DEVENUE INDISPENSABLE À MAYOTTE

La mission remarque, au vu des informations réunies sur place lors de son déplacement à Mayotte du 12 au 17 décembre dernier, qu'il est illusoire d'espérer une amélioration durable de la situation de l'immigration à Mayotte, tant que la situation juridique des personnes sur cette île n'aura pas été clarifiée. La mission considère unanimement qu'il est donc urgent d'amplifier l'effort entrepris pour aboutir rapidement à un état civil fiable à Mayotte. Elle estime, en outre, que la perspective de la prochaine départementalisation de cette collectivité devrait faciliter l'extinction progressive du statut personnel de droit local et la transformation du rôle des cadis, car la confusion juridique engendrée par ces spécificités conforte actuellement l'immigration clandestine sur l'île.

1. L'urgence de la remise en ordre de l'état civil à Mayotte

L'identification juridique des immigrés clandestins présents à Mayotte, qui conditionne la possibilité de les éloigner légalement, est actuellement perturbée par les nombreuses lacunes et défaillances de l'état civil insulaire. La mission note qu'il est urgent de remédier à cette situation, ce qui ne pourra pas être obtenu sans amélioration du fonctionnement de la Commission de révision de l'état civil (crec) mise en place depuis plus de cinq ans.

a) Une condition nécessaire pour identifier les clandestins

De nombreux interlocuteurs rencontrés à Mayotte par la mission ont souligné l'importance de la confusion existant sur l'île dans la tenue des registres d'état civil, situation qui crée un contexte favorable à de nombreuses fraudes. Les responsables du bureau de l'état civil de la mairie de Mamoudzou, rencontrés à Mayotte le 13 décembre dernier, rappellent les conditions particulièrement difficiles dans lesquelles cette tâche est remplie : dans les déclarations de naissances effectuées par les mères ⁽¹¹⁹⁾, ces dernières ne sont bien souvent désignées que par un « vocable », les employés du bureau de l'état civil devant s'efforcer de trouver eux-mêmes une identité à l'enfant (dont ils choisissent le prénom parmi les prénoms musulmans traditionnels). Les femmes présentant pour leur enfant de faux actes de reconnaissances de paternité obtiennent pourtant l'enregistrement de la filiation fictive, seuls les faux les plus évidents (une vingtaine par an environ) étant transmis par le bureau d'état civil au Procureur de la République de Mayotte, sans qu'aucune suite ne soit, apparemment, donnée par le parquet à cette transmission - ce que la mission juge tout à fait anormal.

La mission a noté que, bien souvent, le rôle de l'administration, à Mayotte, ne consistait plus à distinguer les actes d'état civil faux des actes vrais, mais les actes « vraisemblables » des actes « invraisemblables » - une personne présentant à l'administration un acte invraisemblable pouvant, bien souvent, présenter un acte plus vraisemblable le lendemain... Divers interlocuteurs rencontrés à Mayotte par la mission ont ainsi signalé certaines situations absurdes, tels que le cas d'un enfant plus âgé que sa mère, ou encore la présentation, lors des inscriptions scolaires, de plusieurs actes de naissance différents pour un même enfant (dont on ne connaît donc pas l'âge). Ces situations peuvent, certes, s'expliquer largement par la désorganisation de l'état civil comorien, mais témoignent également du désarroi des autorités administratives chargées de la tenue de l'état civil à Mayotte.

M. Pascal Clément, Garde des Sceaux, admet également qu'en matière juridique et judiciaire, et notamment s'agissant de l'état civil, un « retard très important » a été pris pour parvenir à un fonctionnement satisfaisant à Mayotte, car « on s'est accommodé par le passé de pratiques irrégulières. (...) Jusqu'en 2000, la dualité de statut personnel à Mayotte induisait une dualité de l'état civil. Les deux états civils - droit commun et droit local - obéissaient à des règles différentes (et) la tenue de l'état civil était particulièrement défectueuse, voire inexistante » ⁽¹²⁰⁾.

M. Chiaboudine Ben Youssouf, vice président du conseil général de Mayotte, entendu sur place par la mission le 13 décembre dernier, souligne que les officiers d'état civil n'ont reçu aucune formation à Mayotte et ont, en général, un niveau d'étude qui ne dépasse pas l'enseignement du premier degré (même si, depuis 2000, certains d'entre eux disposent du baccalauréat). Ce responsable politique établit un lien direct entre cette faiblesse de formation et les nombreuses irrégularités dans la tenue de l'état civil, la difficulté de distinguer prénom et nom patronymique chez les Mahorais entraînant, en outre, de nombreux blocages lors du renouvellement des titres d'identité.

La mission estime nécessaire de tirer très rapidement les conséquences de ces dysfonctionnements majeurs et de l'incapacité des officiers d'état civil mahorais d'y remédier actuellement, en l'absence d'une formation adéquate. Tant que tous les maires, conseillers municipaux et fonctionnaires territoriaux chargés de la tenue de l'état civil à Mayotte n'auront pas reçu une formation publique adéquate, la mission estime qu'il serait préférable de confier provisoirement cette tâche à des fonctionnaires de l'État.

Proposition : Confier provisoirement à des fonctionnaires de l'État la gestion quotidienne de l'état civil mahorais, dans chaque commune où le maire et les conseillers municipaux, ainsi que tous les fonctionnaires territoriaux concernés, n'ont pas reçu de formation publique adéquate.

En outre, un meilleur équipement informatique des mairies de Mayotte contribuerait certainement à une tenue plus rigoureuse de l'état civil, en facilitant l'enregistrement, la conservation et la consultation des données. Il serait, en particulier, utile que les informations relatives à l'état civil puissent circuler entre les bureaux d'état civil de chaque commune (plusieurs communes pouvant être saisies de demandes différentes par une même personne) et être immédiatement transmises, pour les demandes suspectes, au procureur de la République de Mayotte. Votre rapporteur suggère donc que l'État apporte à toutes les communes mahoraises une aide exceptionnelle à l'équipement informatique, leur permettant notamment d'acquérir un micro-ordinateur, une connexion à Internet, un scanner et un logiciel adapté à la gestion de l'état civil ⁽¹²¹⁾. Compte tenu de la grande sensibilité de ces informations et du risque avéré de vol ⁽¹²²⁾, il conviendrait évidemment de prendre toutes les dispositions pratiques nécessaires pour sécuriser l'accès à ces matériels et à ces données.

Proposition : Verser une dotation exceptionnelle de l'État à toutes les communes mahoraises pour financer l'achat d'équipements informatiques modernes et sécurisés pour leurs bureaux d'état civil, leur permettant notamment d'échanger aisément des informations numériques et, au besoin, de les transmettre en temps réel au procureur de la République de Mayotte.

Par ailleurs, la mission constate, plus généralement, qu'il est difficile d'estimer précisément, aujourd'hui, la population totale et la population clandestine de Mayotte, les différents interlocuteurs qu'elle a rencontrés fournissant des chiffres variables, permettant seulement de proposer de larges fourchettes d'évaluation. Or, elle estime qu'une meilleure connaissance statistique du nombre et de la situation matérielle des étrangers en situation irrégulière serait utile pour mieux analyser l'évolution de ce phénomène à Mayotte.

Proposition : Renforcer les outils statistiques à la disposition de l'Institut national de la statistique et des études économiques (insee) à Mayotte, afin de disposer de données plus fines et plus fiables sur la population de l'île, compte tenu de sa spécificité en matière d'immigration clandestine.

La mission a également été alertée, notamment par l'association La maison de Mayotte, dont elle a rencontré des représentants le 10 décembre dernier à La Réunion, de l'existence, à Mayotte comme à La Réunion, de nombreux « Français sans papiers » d'origine mahoraise. Ainsi, le renouvellement de leurs titres d'identité aurait été fréquemment refusé à des Français d'origine mahoraise, nés à Mayotte, parce qu'ils étaient incapables de fournir les justificatifs prouvant la nationalité de leurs parents et grands-parents (parfois nés aux Comores). M. Bruno Genevois, président de la section du contentieux du Conseil d'État, indique d'ailleurs avoir été amené (voir Annexe 9) « à statuer en 2005 sur des problèmes de renouvellement de passeports et de cartes nationales d'identité de Français d'origine mahoraise, auxquels on réclamait des justificatifs d'état civil qu'ils étaient bien en peine d'obtenir ! J'ai dû, invoquant la liberté personnelle, prescrire à une préfecture de la région Ile-de-France de réexaminer le cas inextricable de l'une de ces personnes et j'ai fait référence à la possession d'état de Français » ⁽¹²³⁾.

En effet, depuis la loi n° 93-933 du 22 juillet 1993 réformant le droit de la nationalité, le dernier alinéa de l'article 30-2 du Code civil précise que « la nationalité française des personnes nées à Mayotte, majeures au 1^er janvier 1994, sera subsidiairement tenue pour établir si ces personnes ont joui de façon constante de la possession d'état de Français » ⁽¹²⁴⁾. Selon les informations communiquées à votre rapporteur par le ministère de la Justice, la justification de cette possession sur une seule génération est donc suffisante pour permettre à ces Mahorais d'établir leur nationalité française.

Il convient de rappeler que la possession d'état de Français est définie par un ensemble de faits, dont l'appréciation est objective : selon le ministère de la Justice, cette appréciation est ainsi tirée à la fois du comportement de l'intéressé, qui s'est toujours conduit comme un Français, et de la réaction du milieu extérieur, en particulier de l'État, qui l'a toujours tenu pour français. En pratique, la possession d'état de Français se justifie par la production de tous documents officiels susceptibles de l'établir (carte nationale d'identité ou passeports français, carte professionnelle attestant d'un emploi dans la fonction publique, lorsque cet emploi est réservé à des personnes de nationalité française, carte d'électeur ou livret militaire).

La mission estime donc que le principe de la possession d'état de Français doit être correctement appliqué pour les Français d'origine mahoraise bénéficiant de l'assouplissement introduit en 1993 à l'article 30-2 du Code civil. Toute interprétation excessivement restrictive, par l'administration chargée du renouvellement des titres d'identité des Français d'origine mahoraise, est, par nature, contre-productive, car elle renvoie à une forme de clandestinité des Français, ajoutant du même coup à la confusion juridique sur la situation des personnes à Mayotte. Cette situation crée sur place un ressentiment d'autant plus important que l'application des règles du Code civil permet, plus facilement, aux étrangers en situation irrégulière d'accéder à la nationalité française. En outre, il n'est pas acceptable, dans un État de droit, que des citoyens soient ainsi maintenus dans une situation de non-droit et dans l'incapacité de justifier de leur nationalité.

Proposition : Assouplir la politique mise en œuvre par les préfectures, notamment à Mayotte et à La Réunion, pour les demandes de renouvellement de titres d'identité de personnes d'origine mahoraise, en appliquant, sans interprétation restrictive, le principe de la possession d'état de Français mentionné à l'article 30-2 du code civil.

À l'inverse, il serait souhaitable, pour limiter le trafic de pièces d'identité au sein de la population clandestine à Mayotte, d'y rendre plus difficile la falsification des passeports et cartes nationales d'identité. À cet effet, votre rapporteur suggère d'anticiper, à Mayotte, sur le processus général de mise en place, en France, de titres d'identité biométriques, ce qui suppose, là encore, un effort d'équipement informatique des services administratifs concernés.

Proposition : Mettre en place, dans un délai de 5 ans, des passeports et cartes nationales d'identité biométriques pour toute la population à Mayotte.

b) L'indispensable effort pour améliorer le fonctionnement de la Commission de révision de l'état civil (crec)

L'ordonnance n° 2000-218 du 8 mars 2000 fixant les règles de détermination des nom et prénoms des personnes de statut civil de droit local applicable à Mayotte a institué une Commission de révision de l'état civil (crec) qui, aux termes de l'article 18 de ce texte, est « chargée d'établir les actes de naissance, de mariage ou de décès qui auraient dû être portés sur les registres de l'état civil de droit commun ou de droit local à Mayotte ». Cette commission, présidée par un magistrat du siège et dans laquelle sont représentés le préfet, le président du conseil général et le grand cadi de Mayotte, est donc investie de la mission cruciale de remettre en ordre l'état civil mahorais.

Selon les informations communiquées à la mission par les magistrats du siège et du parquet de Mayotte rencontrés sur place le 13 décembre dernier, 35 000 personnes ont saisi la crec depuis sa création, sur un total d'environ 55 000 personnes susceptibles de le faire. Selon les informations recueillies sur place par mission, à la fin de l'année 2004, 25 000 décisions avaient été signées ⁽¹²⁵⁾ - ce qui correspond à une moyenne d'un peu plus de 6 000 décisions par an. Or, M. Pascal Clément a précisé que, « depuis 2003, la crec est saisie d'environ 8 000 demandes annuelles » ⁽¹²⁶⁾. Cela signifie qu'à ce rythme, le dossier de toutes les personnes dont l'état civil a vocation à être régularisé, n'aura pas encore été traité en 2010... Par ailleurs, la crec n'est pas compétente pour réviser l'état civil des personnes dont les actes ont été établis après la publication de l'ordonnance précitée, ce qui, selon Mme Françoise Perron, vice-présidente du tribunal de grande instance de Gap et ancienne présidente de la crec, entendue par votre rapporteur le 28 février dernier, pourrait conduire à un dangereux vide juridique, compte tenu de la mauvaise transcription de nombreux mariages célébrés à Mayotte au cours des cinq dernières années.

Or, en vertu de l'article 25 de l'ordonnance précitée n° 2000-218 du 8 mars 2000, la mission de la crec devait s'achever le 5 avril 2006. Compte tenu de l'ampleur de la tâche restant à accomplir, le mandat de celle-ci a donc été « prorogé pour une durée de cinq ans », c'est-à-dire jusqu'au 5 avril 2011, par un décret du 22 décembre 2005 ⁽¹²⁷⁾. La mission regrette que le délai initialement fixé n'ait pu être tenu, ce qui s'explique par l'insuffisance des moyens de cette commission et par des conditions de travail particulièrement difficiles.

M. Said Omar Oili, président du conseil général de Mayotte, estime ainsi que la longueur des démarches administratives à entreprendre devant la crec décourage de nombreux Mahorais, dont l'état civil nécessiterait pourtant d'être consolidé. Il souligne l'existence de nombreuses erreurs de transcriptions dans les actes de naissance, conduisant par exemple à la délivrance de titres d'identité mentionnant un même nom avec une orthographe différente au sein d'une même famille, et suggère la création d'un poste de fonctionnaire spécialisé chargé de la seule fixation des nom et prénoms des personnes. Les personnels de la crec, rencontrés par la mission le 13 décembre 2005, soulignent également que les actes de naissance, à Mayotte, sont longtemps demeurés non écrits - la fiabilité des listes électorales étant, du même coup, incertaine.

Votre rapporteur estime que cette situation témoigne d'une administration négligente de l'île dans le passé et considère que la République a le devoir d'honorer pleinement le choix des Mahorais de demeurer français, en tournant cette page rapidement et définitivement.

Il convient de rappeler qu'outre le magistrat qui la préside et les représentants institutionnels déjà cités, les moyens de la crec, essentiellement fournis par le ministère de la Justice, se résument à :

-  une quarantaine de rapporteurs répartis sur tout le territoire mahorais, ces personnes qualifiées en matière d'état civil (et titulaires, au minimum, du baccalauréat) étant chargées d'instruire les dossiers dans les diverses communes ;

-  un secrétariat, assuré par le greffe du tribunal supérieur d'appel de Mayotte, qui comprend cinq agents.

Par ailleurs, la crec ne dispose pas de tous les équipements requis pour le bon accomplissement de la mission qui lui a été confiée, puisqu'elle est confrontée à des problèmes informatiques récurrents. Ainsi, M. Pascal Clément, Garde des Sceaux, indique qu'« une première mission, effectuée par (le ministère de la Justice) en juillet 2003 avait souligné des difficultés d'ordre informatique », une seconde mission ayant quant à elle, en 2004, « conclu à la mise en place d'une structure d'aide et d'accompagnement à l'informatisation des services d'état civil des mairies » ⁽¹²⁸⁾.

La mission se félicite que le ministère de la Justice, alerté de la gravité de la situation créée par la lenteur des travaux de la crec, ait procédé au recrutement d'un informaticien, chargé de mettre au point un logiciel adapté au traitement des dossiers (toutes les informations relatives à l'état civil devraient être centralisées à la crec), mais cet effort apparaît encore insuffisant. M. Jean-Jacques Gilland, président de la crec, entendu sur place le 13 décembre dernier par la mission, a ainsi souligné l'existence d'une accumulation de dossiers, du fait du temps requis pour la frappe, puis la relecture des actes. La mission suggère donc de renforcer plus largement les moyens informatiques et surtout humains de la crec, en adjoignant à son président un second magistrat et en doublant l'effectif de son secrétariat. Il pourrait également être utile, comme le remarque Mme Françoise Perron, vice-présidente du tribunal de grande instance de Gap et ancienne présidente de la crec, entendue par votre rapporteur le 28 février dernier, de mettre à la disposition de la crec 4 ou 5 fonctionnaires de l'État, spécialisés dans les questions d'état civil, qui pourraient être chargés d'assister les rapporteurs de la crec dans leurs recherches.

Par ailleurs, il n'est pas certain que l'actuelle soumission de la crec à une double tutelle financière du ministère de la Justice et du ministère de l'Outre-mer constitue une solution optimale...

Proposition : Doubler les effectifs de magistrats et de secrétaires affectés à la Commission de révision de l'état civil (crec) et mettre à la disposition de ses rapporteurs une équipe de 4 ou 5 fonctionnaires de l'État spécialisés dans les questions d'état civil, afin que cette commission puisse traiter, dans un délai de 5 ans, toutes les demandes qui lui sont adressées.

Enfin, certaines méthodes de travail de la crec devraient être réexaminées, du fait de leur manque de fiabilité - même s'il est vrai que, comme le souligne Mme Marie-Noëlle Teiller, sous-directrice du droit civil à la direction des Affaires civiles et du Sceau, « cette commission travaille en toute indépendance, sous le seul contrôle du juge judiciaire, c'est-à-dire du tribunal de première instance de Mamoudzou, et ne peut recevoir d'instruction générale » ⁽¹²⁹⁾. Ainsi, les magistrats du siège et du parquet de Mayotte ont indiqué à la mission que la crec était contrainte de prendre en compte, pour l'instruction des dossiers, des attestations délivrées, au nom de la République française, par les cadis pour environ 15 euros, celles-ci ne pouvant être contestées par un magistrat de droit commun. Or, la fiabilité de ces attestations est loin d'être avérée et la crec semble bien souvent fonctionner comme une « machine à régulariser », dont le contrôle ne semble pas aujourd'hui assuré.

2. L'extinction progressive du statut personnel de droit local et la transformation du rôle des cadis

La très grande majorité de la population de Mayotte reste soumise à un statut personnel de droit local, inspiré du droit coranique, ce qui constitue une source de confusion juridique à Mayotte, notamment en ce qui concerne la tenue de l'état civil - et complique, par conséquent, la lutte contre l'immigration clandestine.

Il convient de rappeler que le statut personnel de droit local régit traditionnellement, à Mayotte, l'état et la capacité des personnes, les régimes matrimoniaux, ainsi que les successions et libéralités. Rien n'interdit au législateur d'en moderniser le contenu, ce qui a été fait au cours des dernières années pour interdire certaines discriminations successorales ⁽¹³⁰⁾, ainsi que pour relever l'âge minimum du mariage et supprimer progressivement, pour l'avenir, la polygamie et la répudiation unilatérale ⁽¹³¹⁾.

L'existence de ce statut personnel de droit local a conduit à Mayotte à la mise en place de deux régimes distincts d'état civil :

-  un état civil de droit commun régi par les dispositions du code civil ;

-  un état civil de droit personnel organisé par la délibération du 17 mai 1961 de l'assemblée territoriale des Comores.

Certes, chaque commune dispose, depuis l'ordonnance n° 2000-219 du 8 mars 2000 relative à l'état civil à Mayotte, d'un service de l'état civil tenant, d'une part, les registres de l'état civil des personnes ayant le statut civil de droit commun et, d'autre part, les registres des personnes ayant le statut civil de droit local. Toutefois, cette unification de la gestion des deux types de registres est encore récente : M. Alain Chateauneuf, président du tribunal de grande instance d'Albertville et ancien président du tribunal de première instance de Mamoudzou, rappelle que « ce sont les cadis qui tenaient les registres jusqu'en 2001 ». Or, du fait notamment de la formation juridique insuffisante des cadis, la transcription des actes qui en résultait n'était pas particulièrement rigoureuse ou fiable (voir exemples de jugements rendus par les cadis en Annexe 10). En outre, selon le même magistrat, « jusqu'en 1995 (...), les cadis célébraient, au vu et au su de tous, des mariages entre des Mahorais de statut civil coutumier et des Comoriens, pourtant censés, en tant qu'étrangers, ne pas relever de leur juridiction » ⁽¹³²⁾.

Par ailleurs, l'obligation, résultant de l'article 16 de l'ordonnance précitée du 8 mars 2000, que soit présent au mariage célébré par le cadi « l'officier d'état civil de la commune de résidence de l'un des futurs époux » ⁽¹³³⁾, n'est, bien souvent, pas respectée. Ainsi, M. Alain Chateauneuf, président du tribunal de grande instance d'Albertville et ancien président du tribunal de première instance de Mamoudzou, précise que « des unions coutumières, sans valeur juridique, continuent à être célébrées par les cadis » ⁽¹³⁴⁾, notamment pour des raisons financières et en raison du poids que les cadis ont acquis au sein de la population clandestine de l'île (dont les pratiques religieuses sont souvent plus rigoristes et qui est plus réticente à s'adresser à l'administration) ⁽¹³⁵⁾. Divers interlocuteurs rencontrés sur place par la mission, dont les représentants du bureau de l'état civil de la mairie de Mamoudzou, entendu le 13 décembre dernier, ont confirmé la poursuite de ces pratiques, débouchant sur des unions non transcrites, dont les enfants ont, en droit français, le statut d'enfants naturels.

Les situations de non droit ainsi créées sont d'autant plus déstabilisatrices pour l'immigration à Mayotte que les cadis continuent d'influer à Mayotte sur les actes d'état civil, au-delà du cas des seuls mariages. Les informations recueillies sur place, à Mayotte, par la mission, confirment l'analyse effectuée par M. Alain Chateauneuf, président du tribunal de grande instance d'Albertville et ancien président du tribunal de première instance de Mamoudzou, sur cette question : « Théoriquement, l'immigration et la justice cadiale sont deux questions différentes. En réalité, le fait que les cadis fassent des actes dépourvus de garanties juridiques crée une sorte d'appel d'air favorable à diverses manœuvres. (...) Vous êtes né, par exemple, en telle année, et dix ans plus tard on veut vous inscrire à l'école, mais vous êtes trop âgé. Le cadi vous fait donc un acte supplétif, attestant, grâce au témoignage de deux anciens du village, qu'en réalité vous avez cinq ans de moins... Ou, inversement, vous êtes censé avoir soixante ans, et vous faites valoir qu'on vous avait « rajeuni » de cinq ans dans votre enfance et qu'en fait vous en avez soixante-cinq. L'état civil est à l'origine de nombreuses régularisations... » ⁽¹³⁶⁾.

Certes, le principe même de l'existence d'un tel statut personnel, pour ceux des Mahorais qui souhaiteraient le conserver, ne peut pas être contesté dans le cadre constitutionnel actuel. En effet, l'article 75 de la Constitution, qui est applicable dans un dom comme dans une com ⁽¹³⁷⁾, précise que « les citoyens de la République qui n'ont pas le statut civil de droit commun (...) conservent leur statut personnel tant qu'ils n'y ont pas renoncé ». Toutefois, ce principe ne permet nullement de justifier l'actuelle désorganisation de l'état civil mahorais, résultant de certaines pratiques cadiales ou des règles particulières appliquées aux personnes relevant du droit local. En effet, comme le rappelle M. Bruno Genevois, président de la section du contentieux du Conseil d'État et ancien secrétaire général du Conseil constitutionnel, « l'article 75 de la Constitution (...) reconnaît les statuts personnels de droit local à condition que l'ordre public soit respecté » ⁽¹³⁸⁾.

La mission, convaincue qu'il existe un lien entre les détournements du statut personnel de droit local, certaines activités des cadis et la difficulté à distinguer les personnes en situation régulière des immigrés clandestins à Mayotte, appelle donc de ses voeux, dans la perspective de la future départementalisation du statut de cette collectivité, une clarification juridique. Celle-ci pourrait, à terme, être obtenue grâce à l'extinction progressive du statut personnel de droit local, au moins en matière d'état et de capacité des personnes.

Votre rapporteur ne préconise évidemment pas de supprimer d'un coup à Mayotte tout statut personnel de droit local, pour des raisons tant constitutionnelles que d'opportunité politique. Il suggère en revanche, parallèlement à la modernisation des règles résultant de ce statut, d'encourager les Mahorais à renoncer individuellement à celui-ci. Cela devrait être possible, compte tenu de la nouvelle mentalité des plus jeunes générations, plus instruites et plus critiques envers les règles coutumières ou religieuses - comme la mission a pu le constater, le 17 décembre dernier à Mayotte, en rencontrant notamment les nombreuses représentantes de diverses associations de femmes mahoraises.

Parallèlement, les cadis devraient voir leur rôle évoluer vers celui de « médiateurs de proximité », se recentrant ainsi sur les rapports humains et la vie religieuse au sein des villages. Ils ne devraient être autorisés à procéder au mariage religieux des personnes qu'à condition que le mariage ait été civilement enregistré au préalable (une attestation pourrait être fournie au cadi à cet effet, comme c'est le cas en métropole où le clergé ne célèbre pas de mariage religieux s'il n'est pas prouvé que le mariage civil a d'abord eu lieu). L'abandon progressif des activités juridictionnelles des cadis devrait s'accompagner de la consolidation de leur statut, votre rapporteur suggérant de mettre leur rémunération à la charge du conseil général de Mayotte - la mission a pu évoquer cette approche équilibrée avec M. Mohamed Hachim, grand cadi de Mayotte, et une délégation de cadis, rencontrés le 17 décembre dernier à Mayotte.

Votre rapporteur n'en demeure pas moins troublé par l'opposition des cadis à la transmission du nom patronymique, jugée contraire à l'Islam, ainsi que par les positions officielles parfois outrancières adoptées par les cadis à Mayotte (voir Annexe 11). L'idée, avancée par les cadis de Mayotte, que l'application du droit religieux à Mayotte pourrait être justifiée par un « précédent » alsacien-mosellan, n'est pas recevable : en effet, si le régime des cultes déroge effectivement, en Alsace-Moselle, pour des raisons historiques, aux règles de laïcité applicables sur l'ensemble du territoire national, il n'y existe ni juridictions religieuses, ni application d'un droit religieux en matière d'état et capacité des personnes.

La mission reste convaincue que la religion musulmane peut et doit trouver une place originale à Mayotte, dans le respect des règles du droit civil et du principe de laïcité.

Proposition : Dans la perspective de la future départementalisation de Mayotte, préparer l'extinction progressive du statut personnel de droit local et la transformation du rôle des cadis en médiateurs de proximité, rémunérés par le conseil général.

De manière plus générale, la mission juge nécessaire une prise de conscience à Mayotte, en ce qui concerne les implications juridiques de la future départementalisation de l'île - qui devrait intervenir à compter des années 2010 ou 2012.

Il convient de rappeler que la perspective d'une nouvelle transformation du statut de Mayotte a été dessinée par l'article 2 de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001, qui précise notamment qu'« à compter de la première réunion qui suivra son renouvellement en 2010, le conseil général de Mayotte peut, à la majorité des deux tiers de ses membres, adopter une résolution portant sur la modification du statut de Mayotte », ce texte devant ensuite conduire au dépôt d'un projet de loi en ce sens ⁽¹³⁹⁾. La mission a constaté sur place l'adhésion unanime des élus et de la population au projet de transformer, à terme, Mayotte en dom, le débat portant seulement sur le calendrier de ce processus.

Or, si l'impact de la départementalisation sur le niveau des prestations sociales est bien perçu à Mayotte (l'île de la Réunion, qui a le statut de dom, apparaît à cet égard comme un modèle aux yeux de la population mahoraise), ses implications juridiques restent en revanche méconnues. La mission regrette que les principaux responsables politiques de l'île ne s'efforcent pas d'expliquer les conséquences de cette démarche, qui impliquera notamment la soumission de principe au droit commun ⁽¹⁴⁰⁾ et non plus au droit coranique.

B. LA MISE EN œUVRE DE MOYENS COMPLÉMENTAIRES PERMETTRAIT D'ÉLOIGNER DAVANTAGE D'ÉTRANGERS EN SITUATION IRRÉGULIÈRE

Dès lors que les conditions permettant de distinguer clairement, au sein de la population mahoraise, la situation juridique des Français ou immigrés en situation régulière de celle des immigrés clandestins, seront réunies à Mayotte, la maîtrise complète de la situation de l'immigration à Mayotte deviendra envisageable. Compte tenu de l'importance excessive de la population clandestine déjà présente à Mayotte, il apparaît nécessaire, pour faire respecter la loi et rétablir la paix sociale dans l'île, de procéder à l'éloignement d'un nombre accru d'étrangers en situation irrégulière. Cet objectif, qui est le pendant du nécessaire encadrement des flux d'immigration actuellement dirigés vers Mayotte, pourra être atteint si l'efficacité des contrôles menés sur l'île par les forces de l'ordre est renforcée, et les conditions des reconduites à la frontière améliorées.

1. Le renforcement de l'efficacité des contrôles terrestres

Une organisation différente des moyens matériels et humains dont disposent les forces de l'ordre à Mayotte devrait leur permettre d'identifier plus aisément les étrangers en situation irrégulière à Mayotte.

La mission a noté, au cours de ses entretiens avec la gendarmerie nationale et surtout les policiers de la direction de la sécurité publique de Mayotte, le 14 décembre dernier, que la participation aux opérations de recherche d'immigrés clandestins en vue de procéder à leur éloignement était considérée comme une charge supplémentaire et non comme une mission centrale. À cet égard, l'idée de confier cette responsabilité à des policiers spécialisés dans la lutte contre l'immigration clandestine, tels que ceux de la police aux frontières (paf), serait perçue comme une avancée - permettant aux autres policiers et gendarmes, de se consacrer à la lutte contre les autres crimes et délits, c'est-à-dire à la sécurité des citoyens. Votre rapporteur note, en outre, que les personnels de la paf semblent faire preuve de motivation et de détermination pour accomplir cette tâche, bien que celle-ci ne soit pas toujours valorisante.

La mission, qui a rencontré à La Réunion, le 11 décembre dernier, le Comité de soutien aux expulsés de Mayotte et, à Mayotte, le 17 décembre dernier, l'association Le rassemblement citoyen, a été alertée de l'existence de certains abus policiers au cours de ces opérations. Certes, quelques incidents isolés ou des comportements individuels déplacés (le terme de « chasse » a parfois été employé) semblent avoir eu lieu et sont évidemment inacceptables. Toutefois, votre rapporteur estime que la description très négative effectuée de ces « coups de filet », présentés comme inutilement violents, ne correspond pas du tout à la réalité du travail quotidien des forces de l'ordre sur l'île. Ces dernières font, en règle générale, preuve de maîtrise et d'un grand professionnalisme et, malgré le caractère massif de l'immigration clandestine sur l'île et sa dimension collective (des villages ou bidonvilles entiers sont exclusivement peuplés de clandestins), s'efforcent de prendre en compte la diversité des situations individuelles - en n'éloignant pas, par exemple, un enfant en situation irrégulière pendant l'année scolaire. La mission tient toutefois à souligner que la poursuite et l'amplification des opérations de recherche et d'éloignement des immigrés clandestins à Mayotte doivent s'effectuer avec retenue et humanité, tout manquement à la déontologie des forces de l'ordre devant être sanctionné sans délai.

Proposition : Confier à la paf la direction des opérations de recherche et d'interpellation des étrangers en situation irrégulière menées sur le sol mahorais.

Par ailleurs, les policiers de la paf ont indiqué à la mission que la présence, au sein des équipes chargées de procéder aux contrôles, de policiers métropolitains expérimentés, ainsi que de policiers d'origine mahoraise, capables de distinguer un Comorien d'un Mahorais et maîtrisant les langues locales, constituait un atout précieux. À cet égard, accroître la proportion de policiers d'origine mahoraise impliqués dans les « coups de filet » visant l'immigration clandestine sur le sol mahorais, prolongerait utilement la logique d'une plus grande spécialisation policière pour mener ces opérations. Dans le même esprit, la mission estime souhaitable de permettre aux policiers métropolitains de prolonger leur présence, actuellement limitée à deux ans, par une nouvelle période complémentaire de deux ans, assortie du maintien des primes habituellement perçues outre-mer.

Proposition : Permettre aux policiers métropolitains de la paf ayant acquis à Mayotte une expérience particulière en matière de lutte contre l'immigration clandestine de prolonger de deux ans, sans perte de rémunération, leur période de présence à Mayotte.

Par ailleurs, ces opérations de lutte contre l'immigration clandestine devraient être facilitées par l'adaptation des règles de droit, précédemment évoquée par votre rapporteur (voir II C 3), destinée à permettre aux policiers de procéder à tout contrôle d'identité sur l'île, de visiter les véhicules circulant sur les routes situées à moins d'un kilomètre du rivage et d'immobiliser ceux qui transportent des immigrés clandestins.

La mission juge souhaitable non seulement de prolonger le délai laissé aux forces de l'ordre pour acheminer les immigrés clandestins interpellés vers le centre de rétention administrative de Mamoudzou, mais aussi d'améliorer les modalités de détermination de l'identité réelle de ces personnes.

Il s'agit évidemment d'une tâche difficile, les simples déclarations des individus ne pouvant valablement remplacer les papiers d'identité manquants. Toutefois, la mission a été frappée par l'archaïsme et la lenteur de certaines techniques d'échange d'informations encore utilisées par la gendarmerie nationale pour procéder à l'identification des personnes interpellées. Les gendarmes mahorais ont en effet indiqué à la mission, le 14 décembre dernier, qu'ils n'étaient pas autorisés à disposer sur place d'un fichier des personnes interpellées pour infraction aux règles d'entrée et de séjour des étrangers. Ce fichier, qui comporte notamment les empreintes digitales, étant centralisé en banlieue parisienne, les données relatives à l'identité des personnes interpellées sont donc échangées avec la métropole par voie postale, ce qui n'est pas un gage de rapidité... De même, la paf de Mayotte, qui devrait, en principe, avoir bientôt accès à un fichier automatisé d'identification (qu'elle serait disposée à partager avec la gendarmerie nationale), a indiqué à la mission, le 14 décembre dernier, qu'elle pourrait se voir finalement refuser cette autorisation, faute de locaux et de matériels adaptés à la gestion d'un tel fichier.

La mission estime qu'il est urgent de mettre en place des modalités de consultation plus rapide, que cela soit obtenu par le partage entre gendarmes et policiers de Mayotte d'un fichier accessible sur place, ou par l'échange de données en temps réel par voie électronique. Dans tous les cas, les moyens matériels des forces de l'ordre de Mayotte, notamment en ce qui concerne l'équipement informatique, semblent aujourd'hui nettement insuffisants.

Proposition : Autoriser les forces de l'ordre de Mayotte à partager un accès local au fichier automatisé d'identification des étrangers en situation irrégulière ou, à défaut, mettre rapidement en place un système d'échange d'informations, moderne et rapide, entre les policiers et gendarmes de métropole et de Mayotte pour la gestion de ce fichier.

2. L'amélioration des modalités pratiques des reconduites à la frontière

La mission estime également que les modalités pratiques selon lesquelles les reconduites à la frontière sont actuellement effectuées à Mayotte devraient être améliorées.

Cet effort devrait, en premier lieu, concerner la destination de ces reconduites. En effet, si la grande majorité des immigrés clandestins présents à Mayotte provient des Comores et notamment de l'île d'Anjouan, ce n'est pas le cas de la totalité d'entre eux. Dès lors, des erreurs d'identification des étrangers en situation irrégulière et la commodité obligent fréquemment les forces de l'ordre à reconduire sur l'île d'Anjouan des Comoriens originaires de l'île plus éloignée de Grande-Comore, voire d'autres pays. De telles erreurs, signalées à la mission par les intéressés lors de la visite du centre de rétention administrative de Mamoudzou, le 16 décembre dernier, créent, contrairement à l'objectif même des éloignements, une situation propice pour de nouvelles entrées irrégulières de ces personnes à Mayotte (la reconduite ne les rapprochant pas de leur famille d'origine ou lieu de vie habituel et les laissant en revanche à une distance réduite de Mayotte, sur l'île où agissent les passeurs et d'où partent les kwasa-kwasa) ⁽¹⁴¹⁾.

Par ailleurs, des moyens complémentaires devraient également permettre d'augmenter le nombre d'éloignements.

Cet effort devrait, en premier lieu, porter sur les infrastructures disponibles à terre pour l'accueil des personnes interpellées. Certes, les centres de rétention administrative de Mamoudzou et, surtout, la maison d'arrêt de Majicavo (où deux tiers des prisonniers sont des étrangers en situation irrégulière) n'étaient pas surpeuplés lorsque la mission les a visités ⁽¹⁴²⁾. Toutefois, le nombre d'immigrés clandestins interpellés à Mayotte pour être reconduits dans leur pays d'origine devrait connaître au cours des prochaines années une progression sensible - M. Nicolas Sarkozy, ministre d'État, ministre de l'Intérieur et de l'aménagement du territoire, a confirmé, lors de son audition par la mission, le 25 janvier 2006, qu'il avait fixé pour l'année 2006 un objectif de 12 000 reconduites à la frontière à Mayotte, ce qui représenterait une augmentation de moitié par rapport aux années 2004 et 2005. De même, la poursuite de l'augmentation du nombre d'embarcations clandestines interceptées (voir I C 2) devrait conduire au placement en maison d'arrêt et à la condamnation à des peines d'emprisonnement d'un plus grand nombre de passeurs.

Le risque que ces évolutions hautement souhaitables ne se heurtent, dans les prochaines années, aux capacités limitées de ces infrastructures ne peut donc être écarté. Afin de prendre en compte, de manière anticipée, ces probables difficultés, la mission juge nécessaire d'entamer rapidement des travaux d'agrandissement et de réaménagement du centre de rétention administrative et de la prison de Mayotte.

Proposition : Agrandir et réaménager rapidement le centre de rétention administrative de Mamoudzou et la maison d'arrêt de Majicavo pour en augmenter les capacités d'accueil d'étrangers en situation irrégulière et de passeurs, afin d'anticiper les futures difficultés liées au renforcement de la lutte contre l'immigration clandestine.

La mobilisation pour améliorer les modalités pratiques des reconduites à la frontière devrait, en second lieu, concerner les moyens de transport utilisés pour procéder à ces éloignements.

En effet, l'actuelle utilisation d'une compagnie aérienne comorienne ⁽¹⁴³⁾ pour effectuer quotidiennement, dans un avion d'une vingtaine de places seulement, les reconduites à la frontière vers Anjouan n'est évidemment pas la solution la plus économique. Certes, le recours à cette liaison aérienne s'expliquait principalement, en 2005, par l'interruption de la liaison maritime régulière entre Mayotte et Anjouan ⁽¹⁴⁴⁾. Toutefois, l'idée même que l'État recoure à des compagnies commerciales privées pour effectuer ces reconduites paraît contestable, dans le cas des liaisons entre Mayotte et les Comores, compte tenu de l'importance quantitative des reconduites à effectuer entre les îles de cet archipel. En effet, la population clandestine de Mayotte étant supérieure à 45 000 personnes, dont plus de 90 % ont la nationalité comorienne, ce transport devrait en principe concerner environ 40 000 personnes au cours des prochaines années (indépendamment de l'arrivée de nouveaux étrangers en situation irrégulière à Mayotte).

Il semblerait plus rationnel de mettre à la disposition de la paf, chargée d'effectuer ces reconduites, des équipements appartenant à l'État et permettant de transporter un plus grand nombre de personnes, tant par voie aérienne que par voie maritime.

Une telle solution, si elle n'est pas impossible en droit international, appellerait toutefois la mise en place d'un cadre juridique spécifique. En effet, en vertu de la Convention des Nations Unies sur le droit de la mer, conclue à Montego Bay en 1982, les eaux intérieures relèvent de la souveraineté de l'État côtier, tout comme les eaux territoriales et, comme l'a indiqué à la mission, le 12 janvier dernier, Mme Edwige Belliard, directrice des Affaires juridiques du ministère des Affaires étrangères, cet État est en principe libre de refuser l'accès de ses ports aux navires d'un autre État. Par ailleurs, l'article 13 de la Convention sur le régime international des ports maritimes, adoptée à Genève le 9 décembre 1923, exclut de l'application du principe de liberté d'accès aux ports les « navires de guerre, (...) les navires de police ou de contrôle, (...) et, en général, les navires exerçant à un titre quelconque la puissance publique ». Toutefois, l'État riverain peut permettre l'admission de tels navires pour certains État et la refuser pour d'autres États, sa réglementation interne pouvant également subordonner l'accès des bâtiments de guerre étrangers dans ses eaux intérieures à certaines conditions (ayant trait notamment au lieu d'accès, à la durée du séjour, au nombre de navires admis simultanément, ainsi qu'à la notification diplomatique ou aux autorisations administratives reçues).

La mission estime que le contexte actuel de réchauffement des relations diplomatiques et de développement de la coopération entre la France et les Comores permet d'envisager la conclusion d'accords bilatéraux en ce sens - ce climat propice devrait, tout au moins, conduire la diplomatie française à tenter de négocier de tels accords.

Proposition : Mettre à la disposition de la paf un navire et un avion de grande capacité appartenant à l'État pour augmenter le nombre de reconduites à la frontière effectuées au meilleur coût et négocier avec le gouvernement comorien l'accueil de ces bâtiments et aéronefs dans les ports et aéroports comoriens.

*

* *

Confrontée à une immigration clandestine d'une ampleur exceptionnelle, susceptible de retarder son développement, l'île de Mayotte est en droit d'attendre des pouvoirs publics un soutien accru pour retrouver la maîtrise de l'immigration. La mission estime que doit être rapidement accentué l'effort récemment entrepris, en moyens humains et matériels, pour mieux contrôler les flux migratoires subis par cette collectivité et pour procéder à l'éloignement des immigrés déjà présents. Parallèlement, l'État doit intervenir plus fermement et directement pour lutter contre le travail clandestin, limiter les détournements du droit de la nationalité et remettre en ordre l'état civil à Mayotte. À plus long terme, le développement d'une coopération plus ciblée avec l'Union des Comores et, en particulier, l'île d'Anjouan, devrait permettre de traiter la cause structurelle de cette immigration.

Cette mobilisation pour améliorer la situation de l'immigration à Mayotte devrait être l'occasion de s'interroger, plus largement, sur l'évolution de la société mahoraise. Le choix de la population d'approfondir l'intégration de Mayotte au sein de la République, résolument affirmé dans la perspective d'une future départementalisation, doit l'amener à dépasser certaines de ses contradictions ou ambiguïtés - qu'il s'agisse du « cousinage » entretenu avec les Comores, de l'acceptation implicite du travail clandestin ou de certaines pratiques coutumières, peu en phase avec la laïcité ou le droit civil français.

La mission retire de son déplacement à Mayotte le sentiment que la progression remarquable du niveau d'instruction et l'évolution des mentalités permettent maintenant de relever ce défi et, ainsi, de conforter le développement spectaculaire que connaît enfin cette collectivité.

36 propositions pour retrouver la maîtrise de l'immigration à Mayotte

· Aboutir rapidement à un état civil fiable à Mayotte

Proposition n° 1 : Renforcer les outils statistiques à la disposition de l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) à Mayotte, afin de disposer de données plus fines et plus fiables sur la population de l'île, compte tenu de sa spécificité en matière d'immigration clandestine.

Proposition n° 2 : Confier provisoirement à des fonctionnaires de l'État la gestion quotidienne de l'état civil mahorais, dans chaque commune où le maire et les conseillers municipaux, ainsi que tous les fonctionnaires territoriaux concernés, n'ont pas reçu de formation publique adéquate.

Proposition n° 3 : Verser une dotation exceptionnelle de l'État à toutes les communes mahoraises pour financer l'achat d'équipements informatiques modernes et sécurisés pour leurs bureaux d'état civil, leur permettant notamment d'échanger aisément des informations numériques et, au besoin, de les transmettre en temps réel au procureur de la République de Mayotte.

Proposition n° 4 : Assouplir la politique mise en œuvre par les préfectures, notamment à Mayotte et à La Réunion, pour les demandes de renouvellement de titres d'identité de personnes d'origine mahoraise, en appliquant, sans interprétation restrictive, le principe de la possession d'état de Français mentionné à l'article 30-2 du code civil.

Proposition n° 5 : Mettre en place, dans un délai de 5 ans, des passeports et cartes nationales d'identité biométriques pour toute la population à Mayotte.

Proposition n° 6 : Doubler les effectifs de magistrats et de secrétaires affectés à la Commission de révision de l'état civil (crec) et mettre à la disposition de ses rapporteurs une équipe de 4 ou 5 fonctionnaires de l'État spécialisés dans les questions d'état civil, afin que cette commission puisse traiter, dans un délai de 5 ans, toutes les demandes qui lui sont adressées.

Proposition n° 7 : Dans la perspective de la future départementalisation de Mayotte, préparer l'extinction progressive du statut personnel de droit local et la transformation du rôle des cadis en médiateurs de proximité, rémunérés par le conseil général.

· Accroître la coopération avec les Comores :

Proposition n° 8 : Lier directement l'évolution de l'aide au développement fournie par la France à la qualité de la coopération des autorités comoriennes, notamment à Anjouan, en matière policière et judiciaire, pour réduire les flux d'immigration clandestine.

Proposition n° 9 : Recourir, autant que possible, à une coopération bilatérale en nature, en mettant rapidement à la disposition des autorités comoriennes les personnels et les équipements nécessaires à la réalisation de projets de développement ciblés et contrôlables.

Proposition n° 10 : Concentrer l'aide sanitaire sur l'île d'Anjouan, en y construisant notamment une maternité dotée d'équipements modernes, affecter à celle-ci une équipe permanente de médecins français et permettre à des médecins résidant à Mayotte d'effectuer, plusieurs fois par an, des consultations sur l'île d'Anjouan.

Proposition n° 11 : Mettre à la disposition des écoles anjouanaises plusieurs dizaines d'instituteurs français au titre de la coopération, ainsi que le matériel élémentaire requis dans l'enseignement du premier degré.

Proposition n° 12 : Détacher auprès des services comoriens chargés de l'état civil une équipe de fonctionnaires français spécialisés, chargée d'instaurer un véritable état civil aux Comores, de former les officiers d'état civil comoriens à sa gestion, et de faciliter, par une informatisation adéquate, la mise en place de passeports biométriques aux Comores.

Proposition n° 13 : Assouplir les règles phytosanitaires auxquelles sont soumis les produits agricoles comoriens pour l'accès au marché mahorais et étudier la mise en place d'un tarif douanier dérogatoire pour ces produits.

· Doter les forces de l'ordre de moyens d'interception, de contrôle et d'éloignement renforcés et plus efficaces :

* Mieux maîtriser les flux migratoires vers Mayotte :

Proposition n° 14 : Confier à la seule police aux frontières (paf) de Mayotte la direction et la coordination des opérations maritimes de recherche et d'interception des clandestins.

Proposition n° 15 : Assurer le suivi, par tous les fonctionnaires participant aux opérations de recherche et d'interception en mer des embarcations clandestines, d'une formation de base à la navigation et au secours en mer.

Proposition n° 16 : Porter les effectifs de la paf de 102 à 200 policiers avant le 31 décembre 2006 pour permettre une rotation permanente des équipes engagées dans les opérations maritimes de recherche et d'interception d'embarcations clandestines.

Proposition n° 17 : Compléter, par de nouvelles installations fixes ou mobiles, la couverture radar des eaux entourant Mayotte, de façon à disposer d'une surveillance à 360 degrés, et assurer la protection continue de ces installations, en confiant durablement cette responsabilité à la Légion étrangère ou, à défaut, à une société privée de sécurité.

Proposition n° 18 : Doter la paf de Mayotte de cinq nouvelles vedettes rapides avant le 31 décembre 2007 et mettre immédiatement à disposition des forces de l'ordre des moyens permanents de surveillance aérienne basés à Mayotte (au moins un hélicoptère ou un avion de reconnaissance).

Proposition n° 19 : Mettre en place, avant le 31 décembre 2006, une antenne consulaire française sur les îles comoriennes d'Anjouan et de Mohéli pour y permettre la délivrance de visas.

Proposition n° 20 : Favoriser la délivrance aux Comores de visas biométriques de court séjour (notamment pour les événements familiaux), comprenant des informations précises sur l'hébergement du titulaire. Assortir leur délivrance de la signature d'un engagement au retour de l'intéressé dans son pays d'origine et soumettre celui-ci à une obligation de présentation au consulat concerné dès son retour (la délivrance ultérieure d'un nouveau visa étant subordonnée au respect de cette obligation).

* Faciliter les contrôles terrestres et les éloignements :

Proposition n° 21 : Confier à la paf la direction des opérations de recherche et d'interpellation des étrangers en situation irrégulière menées sur le sol mahorais.

Proposition n° 22 : Permettre aux policiers métropolitains de la paf ayant acquis à Mayotte une expérience particulière en matière de lutte contre l'immigration clandestine de prolonger de deux ans, sans perte de rémunération, leur période de présence à Mayotte.

Proposition n° 23 : Autoriser les forces de l'ordre de Mayotte à partager un accès local au fichier automatisé d'identification des étrangers en situation irrégulière ou, à défaut, mettre rapidement en place un système d'échange d'informations, moderne et rapide, entre les policiers et gendarmes de métropole et de Mayotte pour la gestion de ce fichier.

Proposition n° 24 : Agrandir et réaménager rapidement le centre de rétention administrative de Mamoudzou et la maison d'arrêt de Majicavo pour en augmenter les capacités d'accueil d'étrangers en situation irrégulière et de passeurs, afin d'anticiper les futures difficultés liées au renforcement de la lutte contre l'immigration clandestine.

Proposition n° 25 : Mettre à la disposition de la paf un navire et un avion de grande capacité appartenant à l'État pour augmenter le nombre de reconduites à la frontière effectuées au meilleur coût et négocier avec le gouvernement comorien l'accueil de ces bâtiments et aéronefs dans les ports et aéroports comoriens.

· Procéder à des aménagements juridiques limités pour dissuader les candidats au départ :

* Contrôler plus strictement le travail clandestin :

Proposition n° 26 : Porter à 3 000 euros minimum le montant des amendes administratives encourues par les employeurs de travailleurs clandestins à Mayotte, confisquer plus fréquemment le matériel utilisé pour ces activités, et sanctionner systématiquement les personnes louant, sans déclaration, leurs terrains à ces clandestins.

Proposition n° 27 : Confier à la direction du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle de Mayotte le « pilotage » des opérations d'inspection des lieux de travail clandestins présumés et mettre à sa disposition une équipe de 10 officiers et adjoints de police judiciaire, ainsi que deux inspecteurs du travail spécialisés venus de métropole.

Proposition n° 28 : Étendre aux employés de maison les dispositions du code du travail applicable à Mayotte en matière de contrôle du droit du travail et permettre aux équipes d'inspection d'accéder, entre 7 et 19 heures et sous le contrôle du juge des libertés, au domicile des employeurs présumés de travailleurs clandestins.

Proposition n° 29 : Exiger des élus et des fonctionnaires une attitude irréprochable à Mayotte en matière d'emploi clandestin et contrôler en priorité le respect de la légalité par ces personnes, les fonctionnaires métropolitains en infraction devant être rapatriés en métropole et les élus déclarés inéligibles.

* Faire respecter le droit de la nationalité en luttant contre son détournement :

Proposition n° 30 : Remplacer l'actuel délai de 15 jours par le délai de droit commun de 3 jours pour la déclaration de toute naissance d'enfant sur le sol français à Mayotte.

Proposition n° 31 : Substituer à la procédure de l'article 3 de l'ordonnance n° 2000-218, régissant à Mayotte la dation de nom, en principe réservée aux Mahorais soumis au statut personnel de droit local, les règles de droit commun applicables en matière de filiation.

Proposition n° 32 : Exiger une coopération plus effective des cadis ainsi qu'une vigilance accrue des officiers d'état civil et, le cas échéant, adapter les dispositions de l'ordonnance n° 2000-218 du 8 mars 2000, pour mieux contrôler les conditions de célébration et d'enregistrement des mariages de droit local entre Mahorais, ainsi que le respect de l'interdiction de procéder à des mariages de droit local entre Mahorais et étrangers.

* Procéder à des aménagements limités du droit des étrangers :

Proposition n° 33 : Autoriser les forces de l'ordre à procéder, sur l'ensemble du territoire de Mayotte, à tout contrôle de l'identité des personnes et, dans une bande de terre située à moins d'un kilomètre du rivage, à la visite des véhicules afin d'y constater d'éventuelles infractions aux règles d'entrée et de séjour des étrangers.

Proposition n° 34 : Permettre, avec l'accord préalable du procureur de la République de Mayotte, la destruction des embarcations clandestines saisies en mer par les forces de l'ordre, ainsi que l'immobilisation définitive des véhicules de transport terrestre utilisés pour le transport d'étrangers en situation irrégulière.

Proposition n° 35 : Porter de 4 à 8 heures les délais dont disposent à Mayotte les forces de l'ordre, à compter de l'interpellation des étrangers en situation irrégulière, pour procéder à leur placement en centre de rétention administrative.

* Assurer un respect effectif des règles d'urbanisme :

Proposition n° 36: Mobiliser les services de l'État placés sous l'autorité du préfet de Mayotte pour que, dans les conditions fixées par la loi, les procédures de démolition des bâtiments illégaux et insalubres soient, dès leur apparition, systématiquement engagées et la destruction de ceux-ci aussitôt effectuée sous le contrôle du juge.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa réunion du mercredi 8 mars 2006, la Commission a examiné les conclusions de la mission d'information sur la situation de l'immigration à Mayotte.

Après l'exposé du rapporteur, plusieurs commissaires sont intervenus.

M. René Dosière, président de la mission d'information, s'est félicité du climat excellent qui a prévalu au sein de la mission d'information et de la convergence des points de vue face à un sujet difficile que le rapporteur a très bien exposé.

Il a considéré que la situation des clandestins à Mayotte s'apparentait à une forme d'esclavage moderne, ceux-ci étant victimes à la fois des passeurs, des employeurs et de ceux qui leurs fournissent des logements dans de véritables favelas. Certes, « la France ne peut pas accueillir toute la misère du monde », mais il ne faut pas oublier la seconde partie de cette phrase, prononcée en 1989 par M. Michel Rocard, alors Premier ministre, à savoir que la France se doit d'accueillir dignement ceux qu'elle ne peut pas refuser.

M. René Dosière a ensuite insisté sur le problème majeur selon lui constitué par l'état civil à Mayotte, qui nécessite encore des efforts considérables sans lesquels tous les autres efforts seront vains. En effet, la tradition islamique ne considère pas qu'un état civil écrit soit indispensable, mais l'appartenance de Mayotte à la République l'exige. A cet égard il y a manifestement un gouffre entre la réalité observée sur le terrain et la perception du ministère de la Justice.

L'inaction face à la situation à Mayotte serait catastrophique, elle pourrait y favoriser la pénétration d'un Islam fondamentaliste et conduire également à un afflux de migrants en provenance du continent africain. A l'inverse, la mise en œuvre de solutions adéquates sera la preuve que l'Islam peut vivre en s'intégrant pleinement dans la République.

Le président Philippe Houillon a précisé que le rapport avait été adopté à l'unanimité des membres de la mission d'information, à l'exception de M. Jean-Claude Lefort, qui a qualifié son abstention de « positive ».

M. Jacques Floch a souligné que, depuis plusieurs années, la commission des Lois s'intéressait de près à Mayotte, notamment au fil des évolutions statutaires de l'île, qui va entrer dans un « tournant » de son histoire, avec la préparation d'une consultation décisive sur son avenir. Ce contexte rend d'autant plus nécessaire la mise en œuvre de solutions aux problèmes de l'état civil à Mayotte, qui pourraient avoir des conséquences fâcheuses sur l'établissement des listes électorales.

Il a par ailleurs indiqué que l'immigration clandestine à Mayotte n'était pas uniquement d'origine comorienne, mais que se développaient des réseaux en provenance d'Afrique de l'Est et de la région des grands lacs, qui posent des problèmes spécifiques. Il a conclu que les deux priorités étaient d'améliorer les moyens de l'administration sur l'île, et d'accentuer la coopération avec l'Union des Comores, car le différentiel considérable de développement de l'archipel avec Mayotte explique l'importance de la pression migratoire.

M. Mansour Kamardine a estimé que les conclusions du rapport étaient excellentes et a remercié ses collègues de la mission de s'être intéressés avec conviction et émotion aux problèmes de Mayotte. Il s'est donc déclaré heureux qu'un certain consensus se dessine sur ce problème, dont l'absence de solution pourrait remettre en cause l'appartenance de l'île à la République.

Il a ensuite souligné que Mayotte constituait une singularité car il s'agit du seul territoire français habité faisant l'objet d'une revendication territoriale de la part d'un État étranger. A cet égard, il est assez irritant que les Comoriens, qui ont fait le choix respectable de l'indépendance, insistent à Paris sur leur revendication territoriale sur l'île, et, au contraire, se revendiquent Français à Mayotte.

L'immigration clandestine est une véritable « plaie » pour le développement de Mayotte qui ne peut, compte tenue de sa taille, accueillir les 700 000 Comoriens qui veulent s'y installer, sans compter les nouvelles filières en provenance d'Afrique continentale et de Madagascar.

M. Mansour Kamardine a espéré que la quasi-unanimité de la Représentation nationale incitera le Gouvernement à agir rapidement sur l'état civil et sur le développement des moyens de détection et de contrôle de l'immigration clandestine. Il est également nécessaire d'émettre un signal fort à l'encontre des employeurs de clandestins, même si le Garde des Sceaux a donné des instructions au parquet de Mayotte pour mener une action publique plus ferme en la matière. En effet, c'est un problème considérable, auquel des fonctionnaires de l'État ont malheureusement été mêlés.

Après avoir précisé que l'abstention positive de son groupe, qu'il a confirmée, s'expliquait notamment par la place insuffisante donnée par la mission à l'aide au développement en direction des Comores, M. Jacques Brunhes a rappelé qu'une précédente mission à laquelle il avait participée avec Mme Catherine Tasca sous la précédente législature avait formulé des propositions comparables qui n'avaient pas été mises en œuvre. Il a regretté que les conclusions des rapports parlementaires soient si peu prises en compte par le Gouvernement.

M. Jean-Luc Warsmann a suggéré que le rapporteur revienne devant la Commission dans quelques mois pour faire le point sur la mise en œuvre des propositions de la mission, sur le modèle de ce qui se pratique en matière de suivi de l'application des lois.

Le président Philippe Houillon a jugé cette proposition intéressante et a indiqué que la Commission veillerait, en tout état de cause, à ce que le rapport de la mission d'information ne demeure pas sans suite.

Puis, conformément à l'article 145 du Règlement, la Commission a autorisé le dépôt du rapport de la mission d'information en vue de sa publication.

CONTRIBUTION DE M. MANSOUR KAMARDINE,
MEMBRE DU GROUPE UMP

La mission d'information sur l'immigration clandestine à Mayotte touche à sa fin. Qu'il me soit très simplement permis d'exprimer ici et à travers son Président et son rapporteur ma gratitude mahoraise à l'ensemble des missionnaires pour l'intérêt qu'ils ont manifesté à l'égard de Mayotte, pour la qualité et la densité des propositions que la mission formule pour mieux canaliser le phénomène.

En même temps que je suis d'accord avec les orientations prises, je formulerais deux séries d'observations :

-  D'abord un sentiment de regret que par principe, la mission n'ait pas cru devoir retenir nos propositions de mieux encadrer le droit du sol au profit des seuls enfants dont un des parents au moins serait en situation régulière à Mayotte, En effet, il est admis que, parmi les motivations de nombreux accouchements d'étrangères irrégulières à l'hôpital de Mamoudzou, il y a la croyance, à tort ou à raison, que cet événement permettra de conférer à l'enfant la qualité de Français et, partant, de rendre impossible toute reconduite de la mère à la frontière, afin de prétendre à terme à une régularisation suivie d'un regroupement familial. II est regrettable que « le parisianisme » ait pris le pas sur une situation particulière intéressant un territoire qui reste encore marqué par un régime à la fois constitutionnellement et juridiquement dérogatoire au droit commun de La République.

-  Ensuite, je voudrais formuler quelques propositions supplémentaires de nature à compléter efficacement encore le dispositif envisagé. II s'agit de :

A) Améliorer la situation des Français originaires de Mayotte dans l'attente de la fin des travaux de la crec

1) Améliorer le fonctionnement de la Commission de révision de l'état civil (crec), dont l'objectif, dans l'esprit des auteurs de ce projet, est de doter tous les citoyens nés à Mayotte, dont l'immense majorité détient un acte d'état civil à la suite de la commission « Closset ⁽¹⁴⁵⁾ » même si les conditions de conservation et gestion sont aléatoires, d'un nom patronymique inconnu jusqu'ici en droit local. Pour toutes ces personnes, une simple ordonnance du Président de la crec permettrait de créer l'acte de naissance ; la crec dans sa formation collégiale conservant la compétence relative à la constitution ab-initio des actes.

2) Doter de titres d'identité les Français sans papier, que le dispositif crec a créés contra legem, de façon urgente et sans attendre. En effet, de nombreux français d'origine mahoraise installés à la Réunion ou en métropole se voient refuser la délivrance de titres d'identités dans l'attente d'une création et d'une attribution par la crec d'un nom patronymique. Or, aucun texte ne permet à l'administration de refuser cette délivrance, les actes actuels d'état civil produits à l'appui des demandes n'ayant jamais fait l'objet de la moindre contestation par les autorités de l'État. D'ailleurs, force est de rappeler que ces personnes se sont vues par le passé délivrer par le préfet de Mayotte un titre d'identité (carte nationale d'identité, passeport) depuis plus de 10 ans. Elles ont donc la possession d'état de Français (voir l'arrêt du Conseil d'État du 26 avril 2005 Ministre de l'Intérieur/MLAMAI.J, requête n° 2798).

Dans 1'attente de la régularisation des actes d'état civil par la crec, il est demandé que des instructions précises soient données aux préfectures aux fins de continuer à délivrer des titres d'identité sur la base des actes d'état civil actuels.

3) Régulariser la situation d'un millier de personnes, nées à Mayotte avant l'indépendance des Comores, au regard de la nationalité française.

Sous le territoire des Comores, la France a favorisé les mouvements des populations à l'intérieur de l'archipel entre Mayotte et les autres et les autres et Mayotte ⁽¹⁴⁶⁾

Au lendemain de l'indépendance des Comores, le législateur de juillet et décembre 1975 avait autorisé les ressortissants du nouvel État demeurés sur le territoire français à souscrire auprès du juge d'instance de leur domicile la déclaration recognitive de conservation de la nationalité. Si une immense majorité des personnes nées aux Comores mais domiciliées à Mayotte ont usé de cette faculté, il en est allé différemment de celles nées à Mayotte de parents nés aux Comores. En effet, elles ont, dans leur fausse croyance, considéré que ces dispositions ne les concernaient pas, pour avoir associé leur destin à celui des Mahorais pour le maintien n de l'île dans la France. D'ailleurs, toutes ces personnes sont électrices de la collectivité départementale bien avant l'indépendance des Comores et bien avant l'établissement de leurs actes de naissance par la commission « Closset ».

Enfin, l'absence de tenue fiable de la liste électorale relevant de la compétence du Préfet de Mayotte, n'a pas permis de corriger les erreurs d'état civil apparues sur l'état civil postérieurement à l'inscription sur ces listes électorales.

Le deuxième alinéa de l'article 30-2 du code civil, introduit par amendement d'origine parlementaire, n'a pas permis de résoudre le problème, en raison d'une interprétation très restrictive et rigide par la Chancellerie de ladite disposition, de sorte qu'aujourd'hui environ un millier de personnes sont exclues de tout dispositif social en vigueur â Mayotte, alors qu'elles sont dans la commune renommées comme étant des Français originaires de Mayotte, d'autant que leur filiation n'a jamais été établie au regard de la loi française et en tout cas pas avant leur majorité.

Une réécriture de la disposition légale sus invoquée s'impose donc afin de leur reconnaître la nationalité française.

4) Cas des enfants nés aux Comores avant 1978 : le transfert de la capitale de Dzaoudzi à Moroni au début des années 60 a entraîné l'émigration de l'ensemble des fonctionnaires d'origine mahoraise vers la Grande Comore et les autres îles.

De nombreux enfants, dont l'un des parents au moins est originaire de Mayotte et donc français, y sont nés.

Néanmoins, à la suite de la destruction volontaire de l'état-civil dans ce jeune pays par le régime révolutionnaire de M. Ali Soilihi, ces personnes se trouvent dans l'impossibilité de faire la preuve de leur état civil et, par contre-coup, de leur nationalité.

Elles sont dans leur quasi- unanimité revenues à Mayotte où elles exercent souvent dans les administrations françaises locales, Elles ont, elles aussi, du mal à prouver leur état civil.

Il est proposé, à titre exceptionnel, de ressusciter le dispositif du certificat de notoriété afin de favoriser l'établissement de leur titre d'état-civil avant la transcription à Nantes (voir délibération du conseil général de Mayotte du 27 février 2006 figurant en annexe à la présente contribution).

B) Respecter strictement l'obligation scolaire

A l'instar des autres collectivités françaises, l'obligation scolaire s'impose à Mayotte pour les enfants âgés de 6 à 16 ans présents sur le territoire de Mayotte, quelle que soit leur situation n au regard de la législation sur l'entrée et le séjour des étrangers en France.

Les populations d'origine étrangère connaissent mieux cette règle que les Mahorais et cherchent par tout moyen à en tirer le meilleur profit; ce qui se conçoit parfaitement compte tenu de l'état d'indigence du système scolaire aux Comores.

Sur cette base, ce sont 12 000 enfants d'origine clandestine que l'Éducation Nationale scolarise à Mayotte sur une population scolaire globale d'environ 60 000. On y trouve des jeunes adolescents inéligibles à l'obligation scolaire que de faux actes d'état civil ont rajeunis de quelques années pour invoquer l'obligation scolaire. Cette situation ne va pas sans pose de problèmes dans la mesure où la fiabilité des actes d'état civil en provenance des Comores est plus qu'aléatoire.

Conformément à la législation en vigueur sur la validité des actes d'état-civil étrangers, il sera précisé que l'obligation scolaire ne peut être invoquée avec succès que sur la base d'un acte d'état civil délivré en conformité avec la législation française.

CONTRIBUTION DE M. JEAN-CLAUDE LEFORT
MEMBRE DU GROUPE DES DÉPUTÉ-E-S COMMUNISTES
ET RÉPUBLICAINS

La pression migratoire que connaît Mayotte a donné lieu à la mise en place et à la constitution d'une mission d'information, suite aux propos tenus concernant une remise en cause publique des droits à la nationalité française, spécialement le droit du sol, avancée comme une hypothèse par le ministre de l'Outre-mer et relayée sur place de manière plus nette et de manière plus impérative. Cette hypothèse soulevée était assortie d'une autre catégorie de raisonnement que celle liée à l'immigration, à savoir que d'aucuns voyaient dans la volonté d'acquisition de la nationalité française rien de moins qu'une volonté politique comorienne de faire basculer à terme la société mahoraise vers l'Union des Comores.

Cette dernière approche a été vite démentie par les réalités constatées sur place, qui mettent en cause à la fois un certain nombre de Mahorais qui encouragent cette immigration, mais aussi et principalement, comme le note le rapport, par la situation vécue par les Comoriens qui voient dans ce départ vers Mayotte l'occasion de sortir d'une endémique misère sociale (au sens large) qui place leur pays en queue du classement réalisé par le pnud de l'onu sur le développement humain.

On assiste dans cette région, du fait d'un niveau très asymétrique de développement entre pays, à un vaste problème de migrations. Ainsi, des dizaines de milliers de Mahorais vont à l'île de la Réunion pour bénéficier d'avantages supérieurs à ceux auxquels ils ont droit à Mayotte, tandis des dizaines de milliers de Comoriens, principalement des Anjouanais, cherchent à aller à Mayotte pour des raisons identiques. Que dans un cas on soit français et que dans l'autre on soit comorien, ne change rien à cette réalité humaine. Ce mouvement n'est pas spécialement voulu mais bien subi par les populations concernées, mahoraises et comoriennes.

À ces données incontestables vient s'ajouter un autre facteur humain : l'histoire des relations entre les populations des quatre îles qui, avant 1974, composaient les Comores. Si on fait remonter au 19^e siècle la volonté des Mahorais de s'affranchir de la tutelle des « Grands comoriens », ces relations n'ont pas cessé, malgré la volonté exprimée à plusieurs reprises par les mahorais, de rester dans la République française. Les liens familiaux et culturels entre les uns et les autres sont multiples, tissés par l'histoire. Cette réalité encore marquante n'est contredite par personne, quand bien même elle complique objectivement les choses qui étaient au cœur de l'objet de la mission : l'immigration clandestine.

Cet ensemble fait ressortir clairement qu'une vision étroitement institutionnelle et juridique de la situation se trouve vite obérée par les réalités. Il faut aborder la question posée dans une vision globale de la situation, qui soit tout à la fois humaine et politique.

De ce point de vue, on notera que le rapport de la mission considère que ce n'est pas le droit du sol qui est en question ou qui serait la réponse à celle-ci. Il ne retient pas cette idée ou plus exactement il considère qu'une remise en cause du droit du sol pour Mayotte « dépasse le champ d'investigation de la mission. » Or c'est cette question qui a précisément motivé la mise en place de la mission suite aux propos du ministre. Pour l'heure, donc, le danger majeur qui courait visant à appliquer pour Mayotte des lois s'éloignant du droit commun en ce domaine est écarté par la mission. De ce fait, et tout en notant que le danger subsiste puisque le rapport estime que cela « serait sans doute utile », mon vote ne peut être strictement négatif.

Il ne peut pour autant être positif car le danger demeure et surtout une vision par trop administrative, juridique et répressive domine le raisonnement.

Cela rend inadaptées, incantatoires ou même injustes un certain nombre des propositions formulées qui, ne réglant pas sur le fond les questions réellement posées, peuvent au contraire tendre la situation sur place et dans la région, alors que les choses sont déjà source de conflits indiscutables.

L'immigration vers Mayotte résulte des trois principaux éléments socioculturels évoqués rapidement plus haut. Il résulte aussi d'une incapacité durable de l'État français de savoir clairement qui est mahorais et qui ne l'est pas.

La prise en compte de ces quatre questions, sans en négliger aucune et sans survaloriser une ou deux d'entre elles seulement, donnerait à voir des solutions adaptées et donc efficaces, parce que justes et humainement acceptables et tolérables. Cela nous conduit à nos remarques principales.

1. Modifier rapidement la situation socioéconomique de la région. C'est la cause première, sinon principale, des migrations qui touchent principalement les Anjouanais du fait de la proximité de leurs côtes avec Mayotte. Le rapport souligne ce fait à plusieurs reprises et propose des pistes qui ne sont certes pas à négliger (construction d'une maternité à Anjouan ; mise à disposition de plusieurs dizaines d'enseignants français ; assouplir les conditions permettant des relations économiques entre les deux îles, sorte de « visas obstétricaux » que l'on pourrait appeler plus justement eu égard la situation des « visas médicaux », mise en place de consulat français dans les trois îles comoriennes, etc.).

Mais ces propositions sont considérées dans le rapport comme ne pouvant avoir des effets que dans un temps lointain. De cette appréciation discutable découle le raisonnement et les propositions contenus dans le rapport : sur 36 propositions faites, 6 seulement concernent le développement de l'aide et la coopération bilatérale entre la France et les Comores. De plus, si par un certain souci de « réalisme », la seule île d'Anjouan est concernée par les propositions, il apparaît bien que c'est tout le dispositif des relations franco-comoriennes qui doit s'élever au niveau nécessaire et ceci sans conditionnalités telles que celles posées dans le rapport. Tarir la cause profonde de la situation ne peut être conditionnel mais impératif. Affirmer, comme il a été dit, que le développement actuellement en chute libre des relations franco-comoriennes est subordonné prioritairement au règlement de la question du statut de Mayotte aboutit à « punir » socialement et économiquement le peuple comorien, alors que cette question de droit - Mayotte est française - est aujourd'hui largement dépassée ou reléguée au second plan. Et retirer de la présence "France" aux Comores, c'est offrir à d'autres pays une entrée qui peut s'avérer dangereuse.

La situation socio-économique des Comores, outre l'instabilité politique, est le cœur de l'irruption du phénomène migratoire devenu massif.

Plusieurs indicateurs le démontrent. On notera par exemple que le budget de l'État comorien présente des caractéristiques qui sortent de l'ordinaire. Ainsi les recettes totales sont-elles quasiment équivalentes aux montant des importations. On notera aussi que les importations de ce pays concernent beaucoup les produits agricoles : le riz, la viande et le poisson qui pourraient être produits ou transformés sur place. Ces trois importations sont d'un montant supérieur au montant des importations des produits pétroliers. Globalement les exportations couvrent seulement 37% des importations. On ne peut manquer aussi de relever que le budget de l'État est « plombé » par le poste « salaires ».

Le budget comorien laisse également apparaître une autre et claire hypothèque : le montant de la dette représente 110 % du PIB. Ce montant écrasant obère toute action de l'État comorien, à supposer qu'elle soit voulue et transparente. La question de la dette ne peut être évacuée du raisonnement, dès lors que c'est un développement endogène qui doit être favorisé pour créer des emplois.

Il importe donc, outre la santé et l'enseignement, de permettre la création d'emplois aux Comores par la création de filières modernes, en accord avec les autorités pertinentes et les acteurs concernés, dans quatre secteurs qui grèvent le budget : riz, viandes, poissons et ciment.

La coopération doit y aider, la transparence et la « bonne gouvernance » devenant une clause des accords de coopération entre la France, l'Union européenne et les Comores.

Si les exportations sont à favoriser, notamment dans la région et spécialement vers Anjouan, il ne faut pas simplement « assouplir les conditions d'accès des produits anjouanais à Mayotte », il faut permettre une fluidité des biens et des personnes entre les deux espaces. À cet égard, - et cela recoupe aussi les conditions de « transport » des migrants auxquelles il faut mettre un terme - une ligne maritime adaptée à ces besoins doit être réalisée entre les îles, en accord avec les autorités comoriennes.

Ces propositions non exhaustives n'épuisent pas la question du développement des Comores, et d'Anjouan en leur sein, mais elles répondent à la question posée : tarir les motifs de ces migrations inhumaines, à défaut de quoi la question sera constante et conduira à une dérive « sécuritaire » dangereuse. Cela coûterait en outre bien moins cher que l'achat d'un avion - préconisé par le rapport - pour les reconduites, sans compter toutes les autres mesures proposées. Ajoutons que cette ligne maritime serait également propice au contrôle des migrations ou déplacements.

Ces mesures peuvent être réalisées dans un espace de cinq ans - et non pas « lointain » - ce qui assainirait la situation et éviterait de transformer Mayotte en une sorte de forteresse tout en faisant de la question de l'immigration un puit sans fond. Cinq ans est le temps estimé nécessaire par le rapport pour la mise en place des mesures principales en termes juridiques ou répressifs. Comme si on ne croyait pas à la forte affirmation du rapport « la cause fondamentale de l'immigration clandestine » réside dans le différentiel de développement qui s'accentue entre Mayotte et les Comores.

2. Mettre un terme au travail clandestin à Mayotte. La seconde cause qui s'ajoute aux précédentes pour expliquer ces migrations est incontestablement la possibilité « offerte » aux migrants d'obtenir un travail clandestin à Mayotte par des Mahorais ou des métropolitains. Au moins 30% des clandestins occupent un tel emploi. De même que des terrains leur sont proposés pour s'établir dans des conditions d'un autre âge. Sur ce dernier point la mission fait des propositions utiles. Mais la question du travail clandestin nuisible pour tous et moralement insupportable suppose des mesures à effets rapides. La seule répression montre vite ses limites puisque la chose perdure. La question pourrait être considérée autrement.

Dès lors qu'il y a des emplois qui s'avèreraient non souhaités par les Mahorais, il faut alors régulariser avec une « carte de séjour travail » tous ceux qui occupent ces travaux - dans tous les secteurs, inclus les services à domicile - depuis un temps établi (en tenant compte des travaux saisonniers). Cela permettrait aussi aux employeurs de se mettre sans crainte en conformité avec le droit commun. Cela serait bénéfique aussi pour les Mahorais dont les conditions de vie ne seraient pas, de ce fait, tirées vers le bas. Remettre et vite « les compteurs à zéro », soit par l'embauche de Mahorais, soit de Comoriens, est de bonne politique. De ce point de vue, une forte campagne vers la population mahoraise aurait un effet certain, étant entendu qu'en cas de refus manifeste de régularisation, des pénalités financières très lourdes et non sujettes à médiation seraient infligées.

Il faut assainir et ne pas se cacher derrière son petit doigt : des cartes de séjour ou visas avec droit au travail devraient être délivrés depuis les trois îles comoriennes pour permettre que des migrants puissent venir en toute régularité occuper des postes qui s'avéreraient non réalisables sur place, à Mayotte.

3. Ancrer Mayotte dans le droit commun. Le rapport évoque en substance que, sans un état-civil fiable à Mayotte, la question des migrations n'a pas grand sens. Si tel est bien la réalité, et c'est la réalité constatée, alors c'est une question nodale. Toutes les mesures administratives, judiciaires ou répressives proposées concernant la société mahoraise se heurteront à cette réalité et ne pourront, sans règlement de cette question, que conduire à une fuite en avant intenable. Notons au passage que le rapport se félicite de l'augmentation des tarifs appliqués aux étrangers en matière médicale. Si la gratuité ne peut être retenue désormais, fixer à 300 euros le montant d'une hospitalisation en gynécologie obstétrique, par exemple, revient en vérité à 3.000 euros (non remboursables en tout ou partie) pour un Comorien du fait d'un revenu 10 fois inférieur à celui des Mahorais. Ces tarifs sont excessifs et ne peuvent être liés, en leur principe, à la lutte contre l'immigration clandestine.

On ne peut plus, pour revenir au point évoqué, ni se dispenser d'un état-civil sincère ni perpétuer des traditions qui s'éloignent du droit commun - quand elles ne sont pas purement et simplement contraires à la loi.

Ces faits, indiscutables, freinent également l'accession souhaitable de Mayotte au statut de dom.

De ce point de vue, deux questions méritent une attention toute particulière.

Tout d'abord, les conditions de fonctionnement de la Commission de révision de l'état-civil, de même que la réalité de sa constitution actuelle, qui sont tout sauf sérieux et praticables. Contraindre, par exemple, une personne à fournir la preuve que, depuis trois générations, il a des descendants vivant sur l'île, pour établir qu'il est bien mahorais, provoque des impossibilités en termes d'accès à la nationalité, mais aussi de lourdes interrogations chargées de sens.

Cette disposition tend à faire comprendre qu'il y aurait des Mahorais « chimiquement purs » ?

Si les Mahorais ont décidé de rester français, et ceci sans contestation possible, établir une pareille « classification » revient à nier l'histoire de cette région et de ces quatre îles qui étaient toutes comoriennes à l'origine. L'institutionnel - « Mayotte a choisi de rester française » - n'a que peu d'intérêt pour aborder utilement ce cas tout à fait particulier. C'est l'humain et l'histoire qui comptent, ou plutôt qui devraient compter...

Cette remarque est d'autant plus consistante que, contre la loi, les Mahorais poursuivent des modes de mariage qui ne peuvent en aucun cas simplifier les choses.

L'histoire façonne encore et toujours le présent. La célébration actuelle, pourtant interdite, des mariages religieux sans présence d'un officier d'état-civil retire toute sincérité au registre d'état-civil. Il en va de même s'agissant des listes électorales.

Dans ces conditions, remettre dans le droit commun, et non dérogatoire, toutes les déclarations de naissance d'un enfant ou encore les reconnaissances de paternité est sans aucun doute nécessaire, en tenant compte du fait que les conséquences de la polygamie, aujourd'hui interdite, produisent encore leurs effets. C'est une question d'indivisibilité des libertés humaines. Mais il est vrai que cela n'en reste pas moins purement chimérique tant que les cadis joueront le rôle qu'ils continuent de jouer et que la Commission de révision de l'état-civil aux effectifs réduits sera cantonnée dans son statut actuel.

Les pratiques actuelles de la société mahoraise sont respectables. Elles n'en sont pas pour autant classables, en ces matières, dans nos critères de droit. Le rapport propose - et qui lui en fera reproche ? - de privilégier le droit commun sur le droit local. La question qui est posée pour que cela soit efficace est de mettre à plat le système et de décider d'une date précise pour une mise en application d'une mesure politique de règlement général pour tout l'existant prouvé avant 1975. Moins qu'une question de sang, c'est une question de sol qui doit ici prédominer. La Commission de révision de l'état-civil, dans ce cas, n'ayant plus qu'un rôle en cas de contestation possible.

Cet assainissement est nécessaire pour aller de l'avant sur des bases conformes au droit commun. Il en est un préalable. Il peut être très rapide. Dès lors, les autres mesures de vérification des flux migratoires auront une légitimité réelle si elles restent inscrites dans le respect du droit. Réduire toutes les zones d'ombres qu'il est possible de régler rapidement, c'est alors laisser apparaître le vrai problème à traiter, humainement et politiquement.

À ce sujet, le rapport se montre très inventif pour multiplier les moyens propres à multiplier les vérifications et autres arrestations. Il conviendrait qu'il précise en terme de propositions que le droit commun suppose que soit assurée la défense des personnes interpellées ou arrêtées. On ne peut vouloir d'un côté le droit commun et de l'autre un droit d'exception. Les libertés humaines ne se dispensent pas à la carte. On ne peut priver les personnes du droit à la défense pas plus que revenir sur le caractère suspensif des appels. On ne peut non plus ne prendre aucun égard, à l'endroit du respect et de la dignité des personnes qui sont reconduites, ainsi que nous en alerte le président de la Ligue des droits de l'homme des Comores. 

Sans mesures politiques d'effet immédiat, la situation relèvera durablement de la quadrature du cercle. C'est l'objet de ces remarques.

Celles-ci ne contredisent pas tous les points évoqués ou soulevés par le rapport. Ils ne négligent pas non plus l'effort accompli par les organes judiciaires ou de contrôles divers présents à Mayotte, dont les conditions d'exercice doivent effectivement s'améliorer. Non, ces remarques et propositions non exhaustives participent toutefois d'une autre démarche que celle du rapport. Elles pourraient être utilement complétées dans le même esprit.

Elles soulignent aussi pourquoi, prenant les choses sous un autre angle de vue, principalement politique, je ne peux, en tant que député du groupe communiste et républicain, souscrire à toutes les conclusions du rapport de la mission.

ANNEXES

ANNEXE 1

CARTES DE MAYOTTE ET DE L'UNION DES COMORES

ANNEXE 2

COMPARAISONS DÉMOGRAPHIQUES ENTRE MAYOTTE, LA RÉUNION ET LA MÉTROPOLE

	Mayotte	La Réunion	Métropole
Nombre d'habitants	160 265	753 813	52 625 919
Densité	428 habitant par km^2	301 habitants par km^2	110 habitants par km^2
Taux d'accroissement	4,1 % par an	16,9 % par an	4,8 % par an
Indice synthétique de fécondité	4,7 enfants par femme	2,5 enfants par femme	1,8 enfants par femme
Taux de natalité	40 pour 1 000	19,8 pour 1 000	12,8 pour 1 000
Taux de mortalité	5,6 pour 1 000	5,4 pour 1 000	9,1 pour 1 000
Pourcentage de la population âgée de moins de 20 ans	53	36,8	25,1
Pourcentage de la population âgée de plus de 60 ans	3,6	10,6	20,6

Source : Institut National de la statistique et des études économiques (INSEE)

ANNEXE 3

ÉVOLUTION DE L'AIDE AU DÉVELOPPEMENT ACCORDÉE
AUX COMORES PAR LE MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
DE 1996 À 2005

Année	Dépenses (en millions d'euros)	Nombre d'assistants techniques
1996	7	70
1997	6,6	59
1998	4,7	22
1999	3,4	13
2000	2,2	14
2001	2,7	15
2002	2,8	15
2003	2,8	16
2004	3,1	14
2005	3,6	10

Source : ministère des Affaires étrangères

ANNEXE 4

ESPACES MARITIMES COUVERTS PAR LES RADARS FIXES
DE MAYOTTE À LA FIN DU PREMIER SEMESTRE 2006

Zones couvertes par les radars

Parcours suivi par les kwasa-kwasa pour contourner cette surveillance

ANNEXE 5

AGENCE RÉGIONALE DE L'HOSPITALISATION
LA REUNION MAYOTTE
139 RUE JEAN- CHATEL - BP 2030
97488 ST-DENIS Cedex

ARRÉTÉ N° 2 /200SIARH

Relatif à la fixation de la provision financière à la charge des personnes non affiliées à un régime d'assurance maladie pour bénéficier des soins dispensés par le centre hospitalier de Mayotte.

LE DIRECTEUR DE L'AGENCE REGIONALE DE L'HOSPITALISATION
LA REUNION - MAYOTTE

VU le code de la santé publique, notamment l'article L 6416-5

VU le code de la sécurité sociale

VU l'ordonnance n° 96.1122 du 20 décembre 1996, ratifiée et modifiée par la loi n°98- 144 du 6 mars 1998, relative à l'amélioration de la santé publique à Mayotte VU l'ordonnance n° 2004-688 du 12 juillet 2004 relative à l'adaptation du droit de la santé publique et de la sécurité sociale à Mayotte

VU l'avenant à la convention constitutive de l'agence régionale de l'hospitalisation de la Réunion en date du 25février 1999

VU le décret du 22 janvier 2004 publié au Journal Officiel du 24 janvier 2004 portant nomination de Monsieur Antoine Perrin en qualité de directeur de l'Agence régionale de l'hospitalisation La Réunion- Mayotte

VU l'arrêté ministériel n° 00503 du 13 février 2004 nommant Monsieur Jean- Claude Cargnelutti directeur des affaires sanitaires et sociales de Mayotte

Considérant la concertation en date du 28 juillet 2004 avec les représentants politiques et institutionnels

ARRÊTE

Article 1

L'arrêté n°6/arh/ 2004 du 13 octobre 2004 portant fixation de la provision financière à la charge des personnes non affiliées à un régime d'assurance maladie est abrogé.

Article 2

Les personnes qui ne sont pas affiliées au régime de Mayotte ou à un régime d'assurance maladie de métropole ou des départements d'outre- mer sont tenues, pour bénéficier des soins du centre hospitalier de Mayotte, de déposer une provision financière dont le montant est à acquitter auprès de l'hôpital ou des dispensaires.

Article 3

Les provisions financières, par catégories de soins, sont établies comme suit, à compter du 1 septembre 2005 :

Prestations externes	Tarifs
Consultation plus médicaments prescrits (hors prestation plateau technique)	10 €/semaine
Consultation spécialisée	15 €
Consultation psychiatrique	10 €/semaine
Soins dentaires	15 €/soin
Kinésithérapie	10 €/semaine
Forfait urgence	30 €
Examens de laboratoire et radiologie	10 €/prestation
Scanner	30 €
Traitement au long cours	15 €/mois

Hospitalisation (par jour)	Tarifs
Hôpital de jour Médecine	50 €
Chirurgie ambulatoire	100 €
Médecine y compris pédiatrie	70 €
Chirurgie	120 €
Gynécologie obstétrique (forfait périnatal)	300 €
Réanimation	200 €

Article 4

Les recours éventuels contre le présent arrêté doivent être formés devant la Commission Interrégionale des Tarifications Sanitaires et Sociales de Paris, 58 à 62 rue de la Mouzaïa 75935 PARIS Cedex 19 dans le délai de 1 mois à dater de sa publication.

Article 5

Le directeur de l'agence régionale de l'hospitalisation, le directeur des affaires sanitaires et sociales et le receveur municipal des finances sont chargés, chacun en ce qui le concerne, de l'exécution du présent arrêté qui sera publié au recueil des actes administratifs de Mayotte.

Fait à Mamoudzou, le

Le directeur de l'agence régionale

de l'hospitalisation

NOTE EXPLICATIVE
SUR LA COMPOSITION DES PROVISIONS

Applicables au 1^er septembre 2005

1- CONSULTATIONS EXTERNES

1.1. Consultation

Le tarif de 10 € pour une consultation en médecine générale englobe la prise en charge des médicaments prescrits lors de la consultation ainsi que les consultations secondaires liées à la même affection intervenant dans un délai d'une semaine.

Ce tarif ne comprend pas les prestations liées à l'utilisation du plateau technique.

1.2. Consultation spécialisée

Le tarif de 15 € pour une consultation spécialisée recouvre la prise en charge de médicaments prescrits lors de la consultation ainsi que les consultations secondaires liées à la même affection intervenant dans un délai de deux semaines.

1.3. Consultation psychiatrique

Le tarif de 15 € pour une consultation psychiatrique comprend les consultations liées au suivi hebdomadaire du patient.

1.4. Soins dentaires

Le tarif de 15 € par soin recouvre le traitement complet de l'affection qui a motivé la demande de traitement.

1.5. Kinésithérapie

Le tarif de 10 € par semaine recouvre le nombre de séances nécessaires liées au motif d'intervention.

1.6. Forfait urgences

Le forfait urgences de 30 € comprend toutes les consultations et médicaments plus les examens complémentaires pratiqués dans le cadre de l'accueil aux urgences et, en dehors, de toute hospitalisation.

Sont incluses dans ce forfait les consultations secondaires liées à la même affection dans un délai jugé raisonnable suivant la pathologie.

1.7 Examens de laboratoire et de radiologie

Le tarif de 10 € par prestation comprend l'examen de laboratoire ou de radiologie ayant fait l'objet de la prescription médicale.

1.8 Scanner

Le forfait de 30 € s'applique à l'examen prescrit.

1.9 Traitement au long cours

Le tarif de 15 € par mois recouvre les consultations et médicaments liés au traitement de l'affection nécessitant des soins de longue durée.

2. HOSPITALISATION

2.1. Hospitalisation de jour en médecine

Le forfait de 50 € par jour d'hospitalisation comprend tous les actes et soins nécessités par le motif d'hospitalisation.

2.2. Chirurgie ambulatoire

Le forfait de 100 € comprend l'ensemble des actes et des soins liés au motif d'intervention ainsi que la prise en charge des suites éventuelles.

2.3. Médecine y compris pédiatrie

Le forfait de 80 € comprend l'ensemble des actes et soins nécessités par le motif d'hospitalisation ainsi que les consultations secondaires liées à la même affection dans un délai jugé raisonnable en fonction de la pathologie.

2.4. Chirurgie

Le forfait de 120 € comprend l'ensemble des actes et soins liés au motif d'intervention chirurgical ainsi que le suivi post- opératoire.

2.5. Forfait périnatal

Le forfait périnatal de 300 € comprend les consultations prénatales à partir de la déclaration de la grossesse jusqu'à la fin du suivi de la mère et de l'enfant dans le délai de 3 mois en dehors du domaine d'intervention de la PMI.

2.6. Réanimation

Le forfait de 200 € comprend les actes d'anesthésie et de soins pré et post opératoires liés aux activités de réanimation ainsi que les consultations secondaires éventuelles liées au motif d `hospitalisation.

3. ÉVALUATION

Une évaluation de la mise en oeuvre de ce dispositif sera mise en place afin d'en mesurer les conséquences sur la prise en charge de l'état de santé de la population de Mayotte.

ANNEXE 6

ATTRIBUTION DE LA  NATIONALITÉ PAR LA FILIATION (« DROIT DU SANG »)

Allemagne	En cas de naissance sur le territoire : un des parents au moins doit être allemand quel que soit son lieu de naissance.
Belgique	En cas de naissance sur le territoire : un des parents au moins doit être belge. En cas de naissance à l'étranger : pour que l'enfant soit belge, il faut soit que le parent belge soit né en Belgique,: soit que le parent belge fasse une déclaration dans les 5 ans pour réclamer la nationalité de l'enfant, soit que l'enfant n'ait pas d'autre nationalité.
Espagne	En cas de naissance sur le territoire : un des parents au moins doit être espagnol, quel que soit son lieu de naissance.
États-unis	En cas de naissance sur le territoire : le droit du sol simple s'applique. En cas de naissance à l'étranger : si les parents sont tous les deux citoyens américains, l'enfant est américain. Si un seul des parents est américain, il faut qu'il ait vécu au moins 5 ans sur le territoire avant la naissance, dont 2 ans après son 14^ème anniversaire.
France	En cas de naissance sur le territoire : un des parents au moins doit être français. En cas de naissance à l'étranger : si un seul des parents est français, possibilité de répudier la qualité de français dans certains délais.
Italie	En cas de naissance sur le territoire : un des parents au moins doit être italien.
Pays-Bas	En cas de naissance sur le territoire : un des parents au moins est néerlandais. En cas de reconnaissance d'un enfant étranger mineur, l'enfant peut acquérir (avant le 1^er avril 2006) la nationalité s'il a été élevé pendant 3 ans par la personne qui l'a reconnu. En cas de reconnaissance avant la naissance, il acquiert automatiquement la nationalité.
Portugal	En cas de naissance sur le territoire : un des parents au moins doit être portugais. En cas de naissance à l'étranger : un seul par parent portugais suffit s'il est au service de l'État portugais. Sinon déclaration des parents pour que leur enfant soit portugais. Acquisition de la nationalité du fait de l'adoption.
Royaume-Uni	En cas de naissance sur le territoire : un des parents d'un enfant légitime né au Royaume-Uni doit être britannique. Si l'enfant est illégitime, pas de transmission de la nationalité. En cas de naissance à l'étranger : les parents doivent demander la nationalité pour l'enfant dans les douze mois suivant sa naissance, à condition que l'un des parents ait résidé au moins 3 ans au Royaume-Uni avant la naissance.

Source : « Les clefs de la nationalité française » de M. Jean-Philippe Thiellay, 2^ème édition (Éditions Berger-Levrault).

ATTRIBUTION DE LA NATIONALITÉ DU FAIT DE LA NAISSANCE ET DE LA RÉSIDENCE
SUR LE TERRITOIRE DU PAYS (« DROIT DU SOL »)

Allemagne	L'enfant dont l'un des parents réside légalement en Allemagne depuis 8 ans et dispose d'un droit de séjour illimité acquiert la nationalité à sa naissance (depuis le 1^er janvier 2000). Possibilité d'option à la majorité. L'enfant trouvé sur le territoire est considéré comme allemand.
Belgique	Attribution de la nationalité en raison de la naissance en Belgique. Est belge l'enfant né en Belgique d'un parent né en Belgique qui y a résidé à titre principal durant 5 ans au cours des 10 années précédant la naissance de l'enfant. Déclaration d'attribution pour l'enfant avant ses 12 ans, ou par l'enfant de plus de 18 ans et de moins de 30 ans. Possibilité de refus du tribunal de première instance pour faits personnels ou manque de volonté d'intégration.
Espagne	Personnes nées en Espagne si leur père ou leur mère est né(e) en Espagne. Enfants nés en Espagne dont la filiation n'est pas établie. Enfants nés de parents dont la nationalité n'est pas transmise en vertu de la législation de l'État d'origine.
États-Unis	La naissance sur le territoire (ainsi qu'à Puerto Rico, à Guam et aux îles Vierges) vaut acquisition de la nationalité.
France	Droit du sol simple : - Enfants nés de parents inconnus, apatrides ou de parents étrangers lorsque les lois étrangères en question ne lui attribuent la nationalité d'aucun des deux parents. - Enfants nés en France et y ayant résidé 5 ans : acquisition automatique à la majorité, sauf volonté contraire de l'intéressé. Double droit du sol : est français l'enfant né en France de parents étrangers lorsque l'un de ses parents au moins est né en France.
Italie	Enfants nés en Italie de parents inconnus, apatrides ou de parents étrangers lorsque la loi nationale ne prévoit pas l'attribution automatique de la nationalité en cas de naissance à l'étranger. Étranger né en Italie qui y a résidé sans interruption jusqu'à la majorité, et qui déclare vouloir acquérir cette nationalité, dans l'année de la majorité. Étranger dont l'un des ascendants est italien à raison de la naissance et qui accomplit son service militaire en Italie (supprimé en 2004), qui occupe un emploi public ou qui déclare vouloir la nationalité au moment de sa majorité, s'il réside depuis au moins 2 ans en Italie.
Pays-Bas	Étranger majeur mais âgé de moins de 25 ans, né aux Pays-Bas et qui y a depuis sa naissance son domicile, ou son lieu de séjour. Apatride né aux Pays-Bas et qui y a eu son domicile pendant au moins 3 ans, à condition qu'il ait moins de 25 ans.
Portugal	Enfants nés de parents étrangers, s'ils ont leur résidence habituelle depuis au moins 6 ans pour les ressortissants des pays de langue officielle portugaise, ou 10 ans pour les autres. Enfants trouvés sur le territoire.
Royaume-Uni	La naissance sur le sol britannique d'un enfant qui, sinon, serait apatride lui donne la nationalité britannique. Enfants trouvés au Royaume-Uni ou dans un territoire britannique. Enfant mineur né au Royaume-Uni de parents étrangers et y résidant depuis plus de 10 ans. L'adoption confère la citoyenneté britannique à l'enfant lorsque l'adoption s'effectue sur le sol britannique, ou lorsque les deux adoptants résident habituellement au Royaume-Uni. Acquisition de la nationalité par déclaration pour les individus qui sont déjà citoyens des territoires britanniques d'outre-mer, après 5 ans de résidence au Royaume-Uni.

Source : « Les clefs de la nationalité française » de M. Jean-Philippe Thiellay, 2^ème édition (Éditions Berger-Levrault).

ACQUISITION DE LA NATIONALITÉ EN RAISON DU MARIAGE

Allemagne	La naturalisation constitue un droit pour le conjoint d'un ressortissant allemand. Conditions : Présence en Allemagne depuis au moins 3 ans et mariés depuis au moins 2 ans. Absence de condamnation sérieuse, régularité du séjour, adhésion aux valeurs de la loi fondamentale, logement correct et niveau de ressources suffisant, maîtrise de la langue. Procédure : Frais : 255 euros. Durée moyenne procédure : 4-24 mois. Compétence des « Länder » avec, dans la plupart des cas, cérémonie de « promesse de fidélité aux institutions de la République ». Faculté d'opposition : Oui. Décision négative susceptible de recours devant le juge administratif.
Belgique	Principe : Le mariage avec un ressortissant belge ne produit plus d'effet automatique, mais un acte volontaire de l'intéressé est nécessaire. Conditions : 3 ans de vie commune. Durée de 6 mois si l'étranger, au moment de la déclaration, est autorisé depuis au moins 3 ans à s'établir en Belgique. Faculté d'opposition : Possibilité pour le tribunal de première instance de surseoir (pour 2 ans maximum) pour apprécier la volonté d'intégration.
Espagne	Principe : le mariage ne produit aucun effet sur la nationalité. La naturalisation est facilitée en cas de mariage avec un Espagnol. Conditions : Bonne conduite civique. Renonciation à la nationalité d'origine, sauf pour quelques pays (Amérique latine, Andorre, Philippines, Guinée équatoriale, Portugal). Durée minimale de séjour d'un an, pour les personnes mariées à un Espagnol depuis au moins un an et qui ne sont pas séparées. Procédure : compétence du ministère de la Justice, dont un arrêté accorde la nationalité. Dans les 6 mois, l'intéressé doit, sous peine de caducité, renoncer à sa nationalité d'origine et jurer fidélité aux institutions. Faculté d'opposition : Refus peut être motivé pour raisons d'ordre public ou d'intérêt national. Contestation devant les tribunaux administratifs.
États-Unis	Principe : le mariage facilite la naturalisation. Conditions : 3 ans d'autorisation de séjour permanent, pas de séjour hors du pays supérieur à 6 mois, 18 mois de présence physique aux États-unis, bonne moralité, connaissance de la langue et de la civilisation, attachement à la Constitution.
France	Principe : Le mariage confère un droit à l'acquisition de la nationalité auquel le Gouvernement peut s'opposer pour indignité ou défaut d'assimilation. Conditions : 2 ans de mariage (3 en cas de résidence à l'étranger). Communauté de vie affective et matérielle. Faculté d'opposition : Refus d'enregistrement en cas de cessation de vie commune et défaut de conditions légales. Décret d'opposition, après avis du Conseil d'État, pour indignité ou défaut d'assimilation, dans l'année. Contestation de l'enregistrement dans les deux ans.

Italie	Principe : le mariage crée un droit à l'acquisition de la nationalité. Conditions : 6 mois de résidence dans le pays ou 3 ans de mariage. Absence de condamnation pénale pour atteinte à la sûreté de l'État ou pour quelques autres motifs. Pas de renonciation obligatoire à la nationalité d'origine. Procédure : la Préfecture puis le ministère de l'Intérieur instruisent la demande. Un décret du ministère de l'Intérieur accorde nationalité. L'intéressé doit prêter serment de fidélité à la République dans les 6 mois qui suivent la notification. Faculté d'opposition : Un décret, pris sur avis du Conseil d'État, peut rejeter la demande pour motifs prévus par la loi. Délai de 5 ans pour présenter une nouvelle demande.
Pays-Bas	Principe : Le mariage est de nature à faciliter la naturalisation. Conditions : 5 ans de résidence ou mariage/union libre avec un Néerlandais depuis au moins 3 ans (dans ce cas, pas de condition de stage). Titre de séjour permanent. Bonne intégration dans la société et connaissance « raisonnable » de la langue. Absence de condamnation à une peine privative de liberté ou à une amende supérieure à 450 euros. Pas de renonciation à la nationalité d'origine. Procédure : Service de l'état civil de la commune de résidence. Décision du ministère de la Justice, dans un délai de 6 à 12 mois. Faculté d'opposition : Possibilité de refus de la naturalisation (danger pour l'ordre public, la morale, la santé publique ou la sécurité).
Portugal	Principe : le mariage crée un droit à l'acquisition de la nationalité. Conditions : 3 ans de mariage. Attachement à la communauté nationale. Absence de condamnation grave. L'intéressé ne doit pas être fonctionnaire d'un autre pays et ne doit pas avoir accompli son service national à titre volontaire pour un autre pays. Pas de renonciation à la nationalité d'origine. Procédure : Déclaration enregistrée par les services municipaux de l'état civil. Faculté d'opposition : Le ministère public, saisi par les services de l'état civil, peut s'opposer à l'acquisition de la nationalité dans l'année qui suit l'enregistrement de la déclaration, en introduisant une requête devant la cour d'appel de Lisbonne
Royaume-Uni	Principe : Le mariage est de nature à faciliter la naturalisation. Un projet de loi en cours d'élaboration assimile au mariage un « partenariat civil » pour les couples homosexuels. Conditions : 3 ans de résidence au Royaume-Uni. Résidence régulière. En cas de condamnation pénale, la demande de naturalisation est reportée, de 6 mois à 10 ans. Une condamnation à une peine de plus de 2 ans et demi de prison interdit la naturalisation. Absence de condition relative à l'établissement de la résidence ou, jusqu'à la loi de 2002, à la maîtrise de l'anglais. Exigence d'un parrainage par deux autres ressortissants britanniques d'au moins 25 ans. Procédure : Compétence du ministère de l'Intérieur. Serment d'allégeance au souverain. Faculté d'opposition : La demande peut être rejetée et n'a pas à être motivée.

Source : « Les clefs de la nationalité française » de M. Jean-Philippe Thiellay, 2^ème édition (Éditions Berger-Levrault).

ANNEXE 7

Quelques rappels sur les conditions d'acquisition
de la nationalité française

Le droit de la nationalité applicable à Mayotte est, en vertu de l'article 3 de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte, celui de la métropole.

Cela signifie que la nationalité française résulte, à Mayotte comme ailleurs en France :

-  de la filiation ;

-  du mariage ;

-  du lieu de naissance.

I. -  Nationalité française par filiation

Il s'agit ici du « droit du sang » : la nationalité française est alors automatiquement et immédiatement acquise par le nouveau né dont l'un des parents est français. L'article 18 du code civil dispose ainsi qu'« est français l'enfant, légitime ou naturel, dont l'un des parents au moins est français ».

Il convient également de mentionner ce que l'on qualifie parfois de « double droit du sol » : l'article 19-3 du même code précise qu'« est français l'enfant, légitime ou naturel, né en France lorsque l'un de ses parents au moins y est lui-même né ».

S'agissant de Mayotte, l'article 3 de l'ordonnance n° 2000-218 du 8 mars 2000 fixant les règles de détermination des noms et prénoms des personnes de statut civil de droit local applicable à Mayotte prévoit qu'« avec l'accord de la mère, celui qui se présente comme le père peut, par une déclaration devant l'officier d'état civil, conférer à l'enfant, par substitution, son propre nom ; cette substitution emporte reconnaissance et établissement de la filiation paternelle ». L'application de cette disposition permet apparemment de nombreuses reconnaissances de paternité de complaisance (contre rémunération) à Mayotte, permettant l'obtention immédiate de la nationalité française pour l'enfant.

L'adoption plénière par un Français (qui doit mentionner le lieu de naissance réel de l'enfant) permet également, en vertu de l'article 20 du code civil, d'obtenir la nationalité française ⁽¹⁴⁷⁾.

Enfin, en vertu des articles 19 et 19-1 du code civil, sont français les enfants nés en France de parents inconnus, apatrides ou encore qui risqueraient eux-mêmes d'être apatrides (les lois étrangères ne leur permettant pas d'obtenir la nationalité de l'un de leurs parents).

Dans l'ensemble de ces cas, on considère que l'enfant est français dès l'origine (au besoin rétroactivement) : il n'y a donc pas à proprement parler d'acquisition de la nationalité française.

N. B : Pour mémoire, le nombre d'actes de reconnaissance établis à Mayotte est passé de 882 en 2001 à 4 146 en 2004.

II. -  Nationalité française par mariage avec un citoyen français

Le mariage n'a toutefois pas d'effet immédiat et automatique en matière d'acquisition de la nationalité française. L'article 21-2 du code civil impose en effet au conjoint du Français d'effectuer une déclaration, au plus tôt deux ans après son mariage, pour obtenir la nationalité française, qui n'est accordée qu'à deux conditions cumulatives :

-  que la « communauté de vie » n'ait pas cessé entre les époux à la date de la déclaration ;

-  que le conjoint étranger dispose d'une « connaissance suffisante, selon sa condition, de la langue française ».

La nationalité est alors acquise par le conjoint à la date de la déclaration. L'application de ces dispositions n'empêche apparemment pas les mariages de complaisance à Mayotte (où même les Français, bien souvent, ne maîtrisent pas la langue française).

III. -  Nationalité française par naissance sur le sol français

Il s'agit ici du « droit du sol », dont l'effet juridique est différé et subordonné à une condition de résidence. En effet, l'article 21-7 du code civil, issu de la loi n° 98-170 du 16 mars 1998, prévoit qu'un « enfant né en France de parents étrangers acquiert la nationalité française à sa majorité », à moins qu'il ne la décline, aux conditions cumulatives suivantes :

-  il réside en France à sa majorité ;

-  depuis l'âge de 11 ans, il a eu sa « résidence habituelle en France pendant une période continue ou discontinue d'au moins cinq ans » ¹⁴⁸.

Toutefois, l'enfant né en France de parents étrangers peut aussi obtenir la nationalité française de façon anticipée par une démarche active : en vertu de l'article 21-11 du code civil, la nationalité peut être obtenue dès 16 ans par déclaration (l'enfant devra alors avoir résidé en France de 11 à 16 ans), ou dès 13 ans si les parents le réclament, avec le consentement personnel de l'enfant (l'enfant devra alors avoir résidé en France de 8 à 13 ans).

N. B : Pour mémoire, le nombre d'actes de naissance établis à Mayotte est passé de 6 619 en 2001 à 7 676 en 2004 (dont 5 249 pour des enfants nés de femmes en situation irrégulière).

Enfin, s'agissant de Mayotte, il convient d'ajouter que des faux documents administratifs sont couramment utilisés par les clandestins pour obtenir la nationalité française par l'une ou l'autre des voies juridiques susmentionnées - ce procédé étant grandement facilité par un état civil encore très désordonné sur l'île.

ANNEXE 8

NOTE ADRESSÉE À LA MISSION PAR M. OLIVIER GOHIN,
PROFESSEUR AGRÉGÉ DES FACULTÉS DE DROIT,
UNIVERSITÉ DE PARIS II

-  à M. le Député René Dosière, président de la Mission d'information sur la situation de l'immigration à Mayotte .

-  à M. le Député Didier Quentin, rapporteur de la Mission d'information .

-  et à M. le Député Mansour Kamardine, membre de la Mission d'information.

1. Vous avez bien voulu m'auditionner Jeudi dernier dans le cadre de la Mission d'information sur la situation de l'immigration à Mayotte et je vous en remercie beaucoup. Dans son courrier du 22 décembre 2005, M. Cédric Jurgensen, Administrateur, me proposait de répondre par écrit dans les jours suivants aux questions constitutionnelles posées, et le 25 janvier au plus tard. Dans le délai imparti, je prends l'initiative de consigner et de préciser par écrit quelques-unes de mes réponses dont certaines se recoupent, comme les questions auxquelles il est ainsi répondu, en y ajoutant mes propres réflexions qui ne peuvent pas être seulement juridiques sur ce dossier de Mayotte.

Les questions constitutionnelles posées figurent fin p. 2 de la lettre du 22 décembre 2005 dont copie ci-jointe en annexe.

2. Le statut personnel résulte de l'article 75 de la Constitution qui dispose que « Les citoyens de la République qui n'ont pas le statut civil de droit commun, seul visé à l'article 34, conservent leur statut personnel tant qu'ils n'y ont pas renoncé ». Il s'agit donc d'un statut que l'on ne peut pas acquérir, sous réserve de la filiation, la renonciation étant définitive, sauf la révision constitutionnelle relative à la Nouvelle-Calédonie qui permet le retour au « statut civil coutumier ». Comme il s'agit d'un statut civil qui s'attache à la personne, les évolutions institutionnelles de Mayotte française ont été, sont et seront sans incidence sur son application, constitutionnellement garanti, dans la collectivité territoriale.

Cela signifie-t-il que soit indifférent le contenu de ce statut de droit coutumier qui n'est pas ou pas seulement un statut de droit musulman et, pour ce qui relève de ce droit musulman, qui n'est pas d'un seul droit musulman ? Non, il ne saurait être, en aucune façon, contraire à l'ordre public, lequel intègre les libertés fondamentales, constitutionnellement garanties, dans les termes de l'article 73 ou de l'article 74 :

-  il est mentionné, à l'article 73, al. 6, « les conditions essentielles d'exercice d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti », dans une hypothèse d'adaptation caractérisée du droit de l'État par les assemblées délibérantes des régions ou départements français d'Amérique qui pourrait être celle connue par Mayotte, en régime futur de l'article 73.

-  il est mentionné, à l'article 74, al. 11, « le respect des garanties accordées sur l'ensemble du territoire national pour l'exercice des libertés publiques », dans l'hypothèse du droit des collectivités d'outre-mer, solution qui vaut pour Mayotte en régime actuel de l'article 74 ;

Encore faut-il préciser que cette mention du « respect des garanties accordées sur l'ensemble du territoire national pour l'exercice des libertés publiques » est une prescription d'application générale dans le droit de la décentralisation territoriale invitant le législateur (ici organique) à veiller à ne pas méconnaître la jurisprudence du Conseil constitutionnel, au titre du contrôle exercé (ici obligatoire), par transcription de la solution posée notamment par CC., 18 janvier 1985, Dispositions diverses relatives aux rapports entre l'État et les collectivités territoriales, Rec. 36 : « si le principe de libre administration des collectivités territoriales (est) à valeur constitutionnelle, il ne saurait conduire à ce que les conditions essentielles d'application d'une loi organisant l'exercice d'une liberté publique dépendent de décisions des collectivités territoriales et, ainsi, puissent ne pas être les mêmes sur l'ensemble du territoire ; ».

En revanche, le droit coutumier peut et doit varier en fonction du degré d'assimilation de la collectivité territoriale considérée. L'article 74 nouveau de la Constitution qui régit Mayotte - sans que son statut soit encore rendu conforme à ce dispositif - n'est pas un article qui se substitue, tel quel, à l'ancien article 74 de sorte que les collectivités d'outre-mer de l'article 74 ne remplacent pas les anciens territoires d'outre-mer et qu'elles ne forment pas une catégorie juridique. Les com de l'article 74 sont des collectivités dont le statut « sur mesure », fixé par loi organique, peut être de spécialité, plus ou moins poussée, ou bien d'assimilation, plus ou moins étendue. Si Mayotte est, en effet, en régime de spécialité : loi du 11 juillet 2001, art. 3 avec de nombreuses d'exception d'assimilation, ce serait sans difficulté que cette collectivité basculerait en régime d'assimilation avec quelques exceptions de spécialité, dans le cadre même de l'article 74, comme le prévoit le projet de loi organique qui doit fixer son nouveau statut. Et ce sera également sans grande difficulté que, le moment venu, Mayotte basculera de ce nouveau statut, conçu comme transitoire, à celui de la départementalisation de l'article 73 qui ouvre des marges plus ou moins importantes, pour les quatre drom, aux al. 1^er et 2 et, pour les trois DRFA, aux al. 3 et 6.

Tel est bien l'effort entrepris par le législateur, sous l'impulsion de M. Mansour KAMARDINE, lorsqu'il écarte, pour l'avenir et en toute hypothèse, la polygamie, la répudiation ou l'inégalité successorale qui correspond à des prescriptions qui sont de l'ordre public français tel qu'il est constitutionnellement et conventionnellement affirmé. C'est à ces conditions que la coutume mahoraise peut survivre et c'est ainsi que, de façon remarquable, les Mahorais démontrent leur capacité à être et à vouloir rester Français, dans le respect de leurs traditions culturelles.

Au premier élément de la première question constitutionnelle posée : la transformation de Mayotte en dom de l'article 73 impliquerait-il la suppression de tout droit coutumier, la réponse est non pour autant que ce droit coutumier reste conforme à l'ordre public, la garantie constitutionnelle des libertés individuelles incluse, et que son contenu s'inscrive dans le contexte d'un droit d'assimilation adaptée, selon les marges d'adaptation constitutionnellement autorisées.

Au second élément de la première question constitutionnelle posée de la rémunération par l'État de responsables religieux, il est répondu que la laïcité signifie que les cultes ne sont plus ou ne sont pas un service public et que ce n'est pas en tant que responsables « religieux » que les cadis peuvent être rémunérés, ni aujourd'hui, ni demain. C'est en tant qu'ils sont utilement associés à tel ou tel service public de l'État, notamment à celui de la justice civile, liée à l'application du statut personnel. Ainsi la rémunération des cadis pourrait être maintenue dans le cadre envisagé de cadis qui deviendraient assesseurs à voix consultative en matière de justice dite « musulmane » qui pourrait être plutôt dénommée « justice du statut personnel ».

3. S'agissant du maintien de règles dérogatoires au droit commun en matière de nationalité ou de droit des étrangers, il est rappelé que le Conseil constitutionnel a admis, sous le régime de l'ancien article 74, que la nationalité peut relever d' « un régime juridique spécifique attaché à l'organisation particulière de ce territoire » : en l'espèce, celui de Wallis-et-Futuna (CC, 20 juillet 1993, Code de la nationalité, Rec. 196). Il résulte, par ailleurs, de l'alinéa 12 de l'article 74 nouveau ainsi rédigé : « Les autres modalités de l'organisation particulière des collectivités relevant du présent article sont définies et modifiées par la loi après consultation de leur assemblée délibérante. » que le statut de chaque com de l'article 74 fixant les modalités de l' « organisation particulière » de cette collectivité.

Toutefois, on estime, en doctrine, que ce particularisme d'organisation ne peut pas signifier une rupture du principe d'assimilation, dans le contenu du droit substantiel, notamment du droit civil, pour toute com qui serait soumise à ce principe. Il est de même, à notre avis, de l'application de la notion de « nécessités locales » (Convention EDH, art. 63 devenu 56), applicable aux anciens tom (CEDH, 27 avril 1995, Mme Piermont c/ France) et donc aux seules com de l'art. 74 en régime de spécialité, organiquement autonomes (en ce sens, Const. révisée, art. 74, al. 10) ainsi qu'à la Nouvelle-Calédonie, sous statut transitoire d'autonomie constitutionnelle (CEDH, 11 janvier 2005, M. Py c/ France).

Pour autant, le principe d'assimilation étant respecté, le droit commun des étrangers et de la nationalité peut-il être dérogatoire ? Il est entendu que des marges de variation existent, tant en régime de l'article 74 (pour les com assimilées : c'est le cas de Saint-Pierre-et-Miquelon ; ce devrait être le cas de Mayotte, mais aussi de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin) qu'en régime de l'article 73 que Mayotte souhaite rejoindre et devrait rejoindre dans les dix ans qui viennent, même si ces marges sont certainement plus faibles dans le dernier cas.

-  s'agissant du droit des étrangers, on peut être d'accord pour dire que ce droit n'a pas à être le même sur tout le territoire de la République, c'est-à-dire qu'il peut ne pas être le droit commun et varier selon la collectivité territoriale d'outre-mer considérée en fonction directe du régime juridique à laquelle elle est soumise dès lors qu'il ne s'agit pas du droit commun. Tel est déjà le cas, par exemple au sujet de la reconduite des étrangers à la frontière ;

-  s'agissant du droit de la nationalité, il en va tout autrement : on observera d'abord qu'en toute logique, la matière est au nombre des exceptions d'assimilation dans le statut actuel de Mayotte qui suit encore le principe de spécialité (loi du 11 juillet 2001, art. 3-I-1°) et que, dans le cadre de l'article 73, cette compétence d'État est insusceptible d'être adaptée par le conseil régional ou le conseil général de l'un des drom (al. 4), La Réunion étant de toute façon exclue (al. 5).

À la mi-septembre 2005, le ministre de l'Outre-mer a envisagé publiquement une réforme de la législation sur l'accès à la nationalité française qui est régie par le droit du sol comme réponse à l'immigration clandestine qui frappe principalement Mayotte (en provenance des Comores) et la Guyane en provenance du Surinam et du Brésil et qui est un facteur considérable de déstabilisation de sociétés locales déjà mal structurées. L'idée de base est donc de freiner l'accès à la nationalité française de ressortissants d'États à proximité de certains outre-mers français qui vise à permettre à leurs enfants d'accéder au plus tôt à la nationalité française, avec tous les avantages sociaux qui peuvent s'y attacher. Un tel objectif suppose de différencier l'accès à la nationalité française par remise en cause des conditions d'application du droit du sol entre la métropole et l'outre-mer et, le cas échéant, entre les différents outre-mers.

Il importe d'abord de rappeler que, depuis 1803, puis le Code civil de 1804, le droit du sol n'a aucune automaticité en France, de sorte que l'enfant né en France de parents étrangers n'est Français à la naissance que si l'un de ses parents est lui-même né en France. D'où des reconnaissances de paternités fictives, dûment rémunérées, qui constituent autant d'hypothèses de fraude au code civil que l'autorité judiciaire doit être mise en mesure d'établir par tous moyens afin que la nationalité ne soit pas attribuée ou, si elle est attribuée, que la déchéance de cette nationalité frauduleusement obtenue soit prononcée.

Dès lors que l'enfant est né de deux parents étrangers, l'acquisition de la nationalité est reportée à ses treize ans si, du moins, à cet âge, il vit encore en France, sur la base d'une demande formée par ses parents avec son accord. Encore faut-il que ses parents et lui-même n'aient pas fait l'objet, entre-temps, d'une reconduite à la frontière pour séjour illégal sur le territoire français, l'idée d'établir, de façon supplémentaire, la régularité de ce séjour des parents pendant treize ans comme condition pour l'accès ultérieur des enfants à la nationalité française méritant d'être approfondie.

En droit, le fond du débat n'est pas là. Il est dans l'impossibilité constitutionnelle de venir rompre l'unité de la République qui se déduit de son indivisibilité (par ex., CC 15 juin 1999, préc.) ainsi que de l'égalité des citoyens devant la loi (Déclaration de 1789, art . 6 et Const., art. 1^er). Or, ces principes postulent que les conditions d'accès à la nationalité française soient les mêmes sur l'ensemble du territoire français. Sans doute, en tant qu'elles relèvent de l'exercice de la souveraineté nationale, ces conditions d'accès peuvent être revues dans le sens d'un durcissement qui pourrait, avec bien d'autres mesures, contribuer efficacement, non pas à supprimer, mais du moins à réduire l'immigration clandestine dont on notera qu'elle concerne, non seulement l'outre-mer, mais aussi la métropole. Mais, en toute logique, un tel durcissement devrait être opéré de façon uniforme sur tout le territoire de la République.

Il a été pourtant soutenu par le ministre de l'Outre-mer que la modification envisagée, sans davantage de précisions, de la règle du droit du sol pourrait s'appuyer sur le droit constitutionnel d'outre-mer. Pour s'en tenir à la Guyane et à Mayotte, il faut observer que la première collectivité territoriale est un département d'outre-mer, régi par l'article 73 de la Constitution, lequel est bâti sur le principe d'assimilation, et que la seconde collectivité territoriale est, en droit positif, une collectivité à statut sui generis, fixé par la loi du 11 juillet 2001 et, à présent, obsolète. Si cette dernière collectivité territoriale dite « départementale » est bien encore régie par le principe de spécialité, son droit est de plus en plus aligné sur le droit commun des départements d'outre-mer qui reste l'objectif encore affiché au terme de la période d'évolution ouverte, sur une dizaine d'années, par l'accord de Paris du 27 janvier 2000. Devenue une collectivité d'outre-mer de l'article 74, elle est encore en attente de la loi organique qui doit la régir selon un principe qui pourrait, d'ailleurs, être d'assimilation.

Dès lors, on ne voit pas très bien comment il serait possible, à la fois, de traiter actuellement, de façon semblable, la Guyane et Mayotte qui relèvent de deux régimes juridiques encore différents, mais aussi de traiter ultérieurement, de façon distincte, la Guyane et Mayotte qui pourraient relever, à terme, de deux statuts guère différenciés : celui de dom pour la Guyane et celui d'une com assimilée pour Mayotte, voire du même statut de département d'outre-mer. On croit donc comprendre qu'il s'agirait, au bénéfice d'une dérogation constitutionnelle, de prévoir un droit de la nationalité qui soit, d'une part, différencié de celui de la métropole pour la Guyane et pour Mayotte et, d'autre part, d'abord différencié entre la Guyane et Mayotte, puis semblable ou proche pour ces deux collectivités territoriales.

Ces contorsions constitutionnelles s'inscrivent dans le cadre défini à l'article 73 pour la Guyane, en tant que département d'outre-mer, et dans celui de l'article 74 nouveau pour Mayotte, du moins tant qu'elle sera collectivité d'outre-mer.

-  s'agissant de la Guyane, département d'outre-mer, l'alinéa 1^er de l'article 73 de la Constitution révisée en 2003 permet, en effet, l'adaptation du droit de l'État par l'État pour tenir compte des « caractéristiques et contraintes particulières » de ce département d'outre-mer, sous le contrôle éventuel du juge constitutionnel dont la jurisprudence est particulièrement attentive au respect de la normativité constitutionnelle de référence et du principe d'assimilation législative et réglementaire. Par sa décision 04-503 DC du 12 août 2004, Libertés et responsabilités locales, Rec. 144, le Conseil constitutionnel a eu à connaître du report de la décentralisation de la gestion des personnels techniciens, ouvriers et de service des collèges et lycées des départements et régions d'outre-mer par l'article 203 de la loi déférée, en raison des écarts existant entre les besoins et les effectifs réels de ces personnels. Or, il a considéré que «  ces écarts ( ...) sont plus importants dans certaines académies de métropole qu'ils ne le sont dans certaines académies d'outre-mer ; que ces écarts ne constituent donc pas, au sens de l'article 73 de la Constitution, des `caractéristiques et contraintes particulières' de nature à différer l'entrée en vigueur de la loi dans les départements et régions d'outre-mer ; que, par suite, l'article 203 de la loi déférée doit être déclaré contraire à la Constitution ». On ne voit pas a fortiori comment le juge constitutionnel pourrait admettre une différenciation des règles d'accès à la nationalité française en métropole et en Guyane.

Quant au recours à l'adaptation du droit de l'État par la collectivité territoriale, « dans les conditions et sous les réserves prévues une loi organique » qui n'a pas été encore prise, il est exclu, de toute façon, dans le droit de la nationalité (Const., art. 73, al. 3, 4 et 6) de sorte que cette piste ne saurait être utilement parcourue.

-  s'agissant de Mayotte, collectivité d'outre-mer, le même raisonnement juridique est transposable pour la mise en œuvre à venir de l'article 74 de la Constitution. S'il est vrai que « les collectivités d'outre-mer régies par le présent article ont un statut qui tient compte des intérêts propres de chacune d'elles au sein de la République », la Constitution exclut que ce statut, défini par une loi organique constitutionnellement vérifiée (Const., art. 61, al. 1^er), puisse transférer à la collectivité d'outre-mer les compétences de l'État dans le droit de la nationalité (Const., art. 73, al. 4 et 74, al. 4 combinés).

La France étant un État-nation, il est donc politiquement et juridiquement de première importance que l'accès à la nationalité française ne soit pas différencié entre la métropole et l'outre-mer et, le cas échéant, entre les différents outre-mers même si les conditions d'acquisition de la nationalité française peuvent être uniformément revues, au nombre des moyens de la lutte qui doit être activement poursuivie contre l'immigration clandestine, en particulier en Guyane et à Mayotte, en régime d'assimilation, qui serait notamment celui de l'article 73.

À la seconde question constitutionnelle posée dans la première série, il est donc répondu que le maintien de règles dérogatoires au droit commun est compatible en matière de droit des étrangers, sous réserve de s'en tenir à des adaptations justifiées et proportionnées qui, dans l'hypothèse, d'un basculement de Mayotte dans le régime de l'article 73, seraient de faible intensité, sous le contrôle du juge compétent, compte tenu de la force et de l'étendue du principe d'assimilation. En revanche, il ne devrait plus être sérieusement envisagé qu'il existe à Mayotte ou pour Mayotte un droit de la nationalité dérogatoire.

4. Il est demandé comment le Conseil constitutionnel apprécie la disposition de l'art. 73 sur l'adaptation du droit assimilé des drom aux « caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités ». La reprise de l'expression de l'art. 299, §2 TCE visait à surmonter la jurisprudence restrictive du Conseil constitutionnel : par ex., CC, 2 décembre 1982, Adaptation de la loi n° 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions à la Guadeloupe, à la Guyane, à la Martinique et à la Réunion, Rec. 70. Or, il faut admettre que cette jurisprudence restrictive se maintient comme cela résulte de la récente décision CC, 12 août 2004, Libertés et responsabilités locales, Rec. 144 préc. La logique de la départementalisation, c'est, depuis la Constitution de 1946, l'assimilation faiblement adaptée même si, cette adaptation trouve à s'exprimer hors al. 1^er de l'art. 73 nouveau : à l'al. 2 : adaptation locale du droit dans les compétences des drom ; al. 3 et 6 : adaptation locale du droit de l'État, hors matières de souveraineté (al. 4) et hors Réunion (al. 5). De plus, s'agissant de l'intensité du Conseil constitutionnel qui est celui d'un contrôle restreint, incluant l'erreur manifeste d'appréciation, il est précisé qu'elle n'est pas fonction des matières législatives concernées.

À la seconde série de questions constitutionnelles posées, il est répondu dans le sens qui précède.

5. S'agissant des collectivités d'outre-mer de l'article 74 de la Constitution, la législation y est applicable selon le régime juridique fixé par la loi organique statutaire. Il peut s'agir d'un régime de spécialité  qui signifie que le droit applicable, en matière législative et réglementaire, n'est pas, sauf exceptions, le droit commun, défini comme le droit applicable en métropole. Par collectivités territoriales spécialisées, il faut donc entendre ici les collectivités territoriales d'outre-mer où l'application de plein droit des lois et des règlements se trouve, en principe, écartée, ce qui correspond nécessairement à des collectivités de l'outre-mer non départementalisé, non soumises au principe d'assimilation : tel est actuellement le cas de Mayotte : par exemple, l'article 2 de la loi Fillon du 15 mars 2004 encadrant, en application du principe de laïcité, le port de signes ou de tenues manifestant une appartenance religieuse dans les écoles, collèges et lycées publics rend le dispositif expressément applicable à Mayotte. Ainsi cette loi s'applique bien, sans exception ni difficulté, à Mayotte où la pratique vestimentaire liée, non à la confession musulmane, mais à une tradition culturelle, conduit, pourtant, les jeunes filles, scolarisées dans l'enseignement public, à pouvoir encore porter un voile sur la tête, au titre d'une simple tolérance administrative, raisonnable et bienvenue. On précise que, dès lors qu'un texte modifie un texte lui-même applicable à une ctom en régime de spécialité, ce texte modificatif est inapplicable en l'absence de dispositions qui prévoient expressément l'application du texte (C.E. Ass., 9 février 1990, Élections municipales de Lifou, Rec. 28). Autrement dit, le principe de spécialité s'étend du droit originaire au droit dérivé.

Le statut de chaque collectivité d'outre-mer de l'article 74 est défini par une loi organique (Const., art. 74, al. 2 nv), le législateur ordinaire ayant en charge, quant à lui, de définir et de modifier « les autres modalités de l'organisation particulière » de cette collectivité (ibid., al. 12). Au titre implicite de ces modalités de l'organisation particulière, l'article 74 nouveau reconnaît a fortiori la possibilité que les compétences des collectivités d'outre-mer concernées, notamment celles qui sont spécialisées comme Mayotte, portent sur des matières législatives, sous réserve des matières législatives intransférables qui sont de la souveraineté de l'État (Const., art. 74, al. 4) dont notamment la nationalité, les droits civiques, les garanties des libertés publiques, l'état et la capacité des personnes, l'organisation de la justice, la sécurité et l'ordre publics ou le droit électoral. En ces matières, la législation applicable, si elle est applicable, est nécessairement celle de l'État et elle ne peut pas alors déroger au droit commun si l'exercice des libertés publiques n'est pas garanti semblablement sur tout le territoire national, y compris à Mayotte, com de l'article 74, sous un statut qui est encore soumis au principe de spécialité, mais sans loi organique à ce jour.

À la troisième série de questions constitutionnelles posées, il est donc répondu que la législation de l'État applicable dans une com de l'art. 74 ne peut déroger au droit commun dans toutes les matières législatives que pour autant que, sous le contrôle du Conseil constitutionnel, est assurée la garantie de l'exercice des libertés publiques sur tout le territoire national, y compris dans les com.

6. À la question sur la nationalité, il a déjà été répondu. On précise qu'il ressort de la jurisprudence CC, 20 juillet 1993 précitée, antérieure à la révision de la Constitution en 2003, que, dans les tom, le droit de la nationalité pouvait être dérogatoire, solution qui ne valait pas dans une collectivité sui generis, soumise au principe de spécialité, (Mayotte) dans lequel le droit commun était rendu applicable alors surtout que cette collectivité ne bénéficiait d'aucune « organisation particulière ». Si, par entrée dans le champ de l'article 74, Mayotte peut bien bénéficier, à présent, d'une organisation particulière, cependant, cette com, toujours soumise au principe de spécialité, ne bénéficie plus, comme toutes les autres com, de la faculté d'adaptation du droit de l'État en matière de souveraineté intransférable telle que la nationalité (art. 74, al. 4 en tant qu'il renvoie à l'art. 73, al. 4), pas plus que l'État ne bénéficie, pour sa part, d'une faculté d'adaptation de son droit de la nationalité qui viendrait en méconnaissance de l'uniformité des garanties d'exercice des libertés publiques sur l'ensemble du territoire national (art. 74, al. 11).

À la quatrième série de questions constitutionnelles posées, sans qu'il soit besoin d'invoquer les principes d'égalité et d'indivisibilité de la République, il est répondu que le maintien de règles dérogatoires au droit commun en matière de nationalité est, depuis la révision de 2003, sans fondement constitutionnel sur toute partie du territoire français, qu'il s'agisse, en particulier, d'un drom assimilé, au droit plus ou moins adapté, ou d'une com assimilée ou spécialisée, au droit plus ou moins dérogatoire, et qu'a fortiori, toute nouvelle dérogation en matière de nationalité serait inconstitutionnelle. Il en va autrement du droit des étrangers qui peut varier entre métropole et outre-mer et d'un outre-mer à l'autre pour autant qu'il relève de la législation de l'État exclusivement (c'est un élément de la sécurité et de l'ordre publics) et que le droit uniforme des libertés publiques est préservé, dans les conditions de la jurisprudence constitutionnelle : égalité objective, intérêt général, proportionnalité, etc.

7. On est d'accord pour penser que l'aide au développement est un facteur efficace de lutte contre l'immigration clandestine. Construire, sur les fonds de la Coopération, une maternité performante et une ou plusieurs écoles à Anjouan serait une réponse adaptée. De même, former du personnel de santé ou d'éducation à l'Université de La Réunion serait une réponse. Cela suppose notamment une antenne de l'iufm à Mayotte et une Faculté de médecine à La Réunion.

N.B. Tout ou partie de la présente note peut être librement cité ou reproduit.

ANNEXE 9

CONSEIL D'ÉTAT

statuant

au contentieux

Cette décision sera

mentionnée dans les

tables du Recueil LEBON

N° 279842

MINISTRE DE L'INTÉRIEUR,

DE LA SÉCURITÉ INTÉRIEURE

ET DES LIBERTÉS LOCALES

s'appropriant la requête du PRÉFET

DE LA SEINE-SAINT-DENIS

c/ M. Said M'Lamali

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

Ordonnance du 26 avril 2005 LE JUGE DES RÉFÉRÉS

Vu la requête, enregistrée le 22 avril 2005 au secrétariat du contentieux du Conseil d'État, présentée par le PRÉFET DE LA SEINE-SAINT-DENIS ; le PREFET DE LA SEINE-SAINT-DENIS demande au juge des référés du Conseil d'État d'annuler l'ordonnance en date du 11 avril 2005 par laquelle le juge des référés du tribunal administratif de Cergy Pontoise, statuant sur le fondement de l'article L. 521-2 du code de justice administrative, lui a fait injonction d'accorder à M. Said M'Lamali, dans le délai de quinze jours à compter de la notification de l'ordonnance, le renouvellement de sa carte nationale d'identité et de son passeport, sous une astreinte de 50 euros par jour de retard et a condamné l'État à verser à M. Said M'Lamali la somme de 800 euros au titre de l'article L. 761-1 du code précité, ensemble de rejeter les conclusions présentées par M. Said M'Lamali devant le premier juge

Il expose qu'à la date du 10 juin 2003 M. Said M'Lamali a présenté, d'une part, une première demande de carte nationale d'identité sécurisée, d'autre part, une demande de renouvellement du passeport qui lui a été délivré le 22 septembre 1998 en produisant au soutien de ses demandes un extrait d'acte de naissance établi par la commune de Ouangani (Mayotte) le 26 septembre 1968 ainsi qu'une carte d'identité d'un ancien modèle établie par la sous- préfecture de Saint-Pierre de la Réunion le 23 décembre 1992 ; qu'il ressort d'une attestation du 14 avril 2005 émanant du maire de Ouangani que l'extrait d'acte de naissance du 26 septembre 1968 « représente une falsification » ; que les services de la sous-préfecture de Saint-Pierre de la Réunion ont déclaré le 13 avril 2005, ne pas être en possession du jugement n° 75/91 par lequel le « tribunal » de première instance de Mamoudzou aurait délivré à M. Said M'Lamali un certificat de nationalité française ; que, compte tenu de ces éléments, l'intéressé ne possède pas la nationalité française; qu'il ne saurait donc souffrir de la privation de la liberté de circulation qui est accordée aux citoyens français se trouvant en situation régulière sur le territoire national que la condition d'urgence posée par l'article L. 521-2 du code de justice administrative n'est pas remplie dès lors que M. Said M'Lamali a attendu le 22 novembre 2004 pour s'enquérir des causes de retard dans le traitement de son dossier; que M Said M'Lamali n'ayant pas la nationalité française, l'administration ne saurait être tenue de lui délivrer une carte nationale d'identité ainsi qu'un passeport, sauf à méconnaître les termes, dans le premier cas, du décret n° 55-1397 du 22 octobre 1955 et, dans le second, du décret n° 2001-185 du 26 février 2001 ;

Vu l'ordonnance attaquée ;

Vu, enregistré le 25 avril 2005, le mémoire par lequel le MINISTRE DE L'INTÉRIEUR, DE LA SÉCURITÉ INTÉRIEURE ET DES LIBERTÉS LOCALES déclare s'approprier les termes de l'appel formé par le PRÉFET DE LA SEINE-SAINT-DENIS à l'encontre de l'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif de Cergy-Pontoise ;

Vu, enregistré le 25 avril 2005, le mémoire en défense présenté par M. Said M'Lamali qui conclut au rejet du pourvoi et à ce que l'État soit condamné à lui payer la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; il fait valoir liminairement que l'appel repose exclusivement sur des documents datés des 13 et 14 avril 2005 établis postérieurement à la notification de l'ordonnance du premier juge ; qu'il y a lieu de les écarter du débat sauf à méconnaître les exigences du caractère contradictoire de la procédure garanti par l'article  de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales ; que la légalité de la décision préfectorale refusant le renouvellement du passeport et de la carte nationale d'identité doit être appréciée au vu de la situation de droit et de fait à la date de son intervention ; qu'elle ne saurait en tout état de cause dépendre d'éléments postérieurs non seulement au refus, mais plus encore à la décision du premier juge ; que, subsidiairement, l'authenticité de l'acte de naissance de l'exposant ne saurait être utilement contestée dès lors que, comme l'ont fait apparaître les débats parlementaires préalables à l'adoption de la loi du 11juillet 2001 relative au statut de Mayotte, il est matériellement difficile de délivrer l'acte de naissance d'une personne née à Mayotte avant la publication des ordonnances n° 2000-218 et n° 2000-219 du 8 mars 2000 ; que la qualité de Français de l'exposant ne saurait être niée dès lors qu'il a produit un certificat de nationalité française aux services de la sous-préfecture de Saint-Pierre de la Réunion lors de l'établissement tant de sa carte nationale d'identité que de son passeport en 1992 puis en 1993 ; qu'il a toujours été considéré comme Français ; qu'aucune procédure n'a été engagée à son encontre pour lui contester sa qualité de Français ; qu'il pourrait, en toute hypothèse, se prévaloir des dispositions de l'article 21-13 du code civil pour, le cas échéant, souscrire une déclaration de nationalité par possession d'État ;

Vu, enregistré le 25 avril 2005, le mémoire en réplique présenté par le MINISTRE DE L'INTÉRIEUR, DE LA SÉCURITÉ INTÉRIEURE ET DES LIBERTÉS LOCALES qui conclut aux mêmes fins que son recours par les mêmes moyens ;

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu la Constitution, notamment son Préambule ;

Vu le décret de la Convention nationale du 7 décembre 1792 ;

Vu la loi n° 73-1227 du 31 décembre 1973 autorisant la ratification de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'Homme et des libertés fondamentales et du protocole additionnel n° 4. ensemble le décret n° 74-360 du 3 mai 1974 portant publication de cette convention et de ce protocole ;

Vu le code civil, notamment le titre 1^er bis du livre I et le livre IV ;

Vu l'ordonnance n° 2000-218 du 8 mars 2000 fixant les règles de détermination des noms et prénoms des personnes de statut civil de droit local applicable à Mayotte, telle que modifiée et ratifiée par le 50 du I de l'article 65 de la loi n° 2003-660 du 21juillet 2003, de programmation pour l'Outre-mer ;

Vu l'ordonnance n° 2000-219 du 8 mars 2000, relative à l'état civil à Mayotte, ratifiée par le 6° du I de l'article 65 de la loi n° 2003-660 du 21juillet 2003 de programmation pour l'Outre-mer ;

Vu le décret n° 55-1397 du 22 octobre 1955 instituant la carte nationale d'identité modifié par le décret n° 99-973 du 25 novembre 1999 et le décret n° 2000-1277 du 26 décembre 2000 ;

Vu le décret n° 93-1362 du 30 décembre 1993 modifié par le décret n° 98-720 du 20 août 1998 relatif aux déclarations de nationalité, aux décisions de naturalisation, de réintégration, de perte, de déchéance et de retrait de la nationalité française, notamment ses articles 34, 52, 70 et 71 ;

Vu le décret n° 2001-185 du 26 février 2001 relatif aux conditions de délivrance et de renouvellement des passeports, ensemble la décision du Conseil d'État statuant au contentieux n° 232888 du 5 janvier 2005 ;

Vu le code de justice administrative, notamment ses articles L. 511-1, L. 511-2, L. 521-2, L. 521-4, L. 523-1 et L. 761-1 ;

Après avoir convoqué à une audience publique, d'une part, les représentants du MINISTRE DE L'INTÉRIEUR, DE LA SÉCURITÉ INTÉRIEURE ET DES LIBERTÉS LOCALES, d'autre part, M. Said M'Lamali :

Vu le procès-verbal de l'audience publique du 25 avril 2005 à 15 heures, au cours de laquelle ont été entendus, les représentants du MINISTRE DE L'INTÉRIEUR. DE LA SÉCURITÉ INTÉRIEURE ET DES LIBERTÉS LOCALES et Maître Garreau, avocat au Conseil d'État et à la Cour de cassation, avocat de M Said M'Lamali ;

Considérant que si le PREFET DE LA SEINE-SAINT-DENIS n'a pas qualité pour déférer en appel au Conseil d'État l'ordonnance par laquelle le juge des référés lui a fait injonction d'accorder à M Said M'Lamali le renouvellement de sa carte nationale d'identité et son passeport, le MINISTRE DE L'INTÉRIEUR, DE LA SÉCURITÉ INTÉRIEURE ET DES LIBERTÉS LOCALES a déclaré s'approprier les conclusions du pourvoi: que. dès lors, l'irrecevabilité dont il était entaché s'est trouvée couverte ;

Considérant qu'aux termes de l'article L. 521-2 du code de justice. administrative : « Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peur ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public (...) aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale » ;

Considérant qu'aussi bien la liberté personnelle que la liberté d'aller et venir constituent des libertés fondamentales ; que la première de ces libertés implique, s'agissant des personnes de nationalit&