N^° 3160

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 14 juin 2006.

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l'article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

en conclusion des travaux de la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC) (1)
sur la gouvernance des universités dans le contexte de la LOLF

ET PRÉSENTÉ

PAR MM. Michel Bouvard et Alain Claeys,

Députés.

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MM. Augustin Bonrepaux et Yves Deniaud,

Présidents.

(1) La composition de cette mission figure au verso de la présente page.

La mission d'évaluation et de contrôle est composée de : MM. Augustin Bonrepaux, Yves Deniaud, Présidents ; M. Pierre Méhaignerie, Président de la commission des Finances, de l'économie générale et du Plan, M. Gilles Carrez, Rapporteur général ; MM. Pierre Albertini, Pierre Bourguignon, Jean-Pierre Brard, Alain Claeys, Charles de Courson, Jean-Yves Cousin, Jean-Louis Dumont, Jean-Michel Fourgous, Paul Giacobbi, Louis Giscard d'Estaing, Marc Laffineur, Didier Migaud, Mme Béatrice Pavy, MM. Nicolas Perruchot, Jean-Claude Sandrier.

INTRODUCTION 5

I.- BIEN QU'ELLES AIENT CONNU DE RÉELLES ÉVOLUTIONS CES DERNIÈRES ANNÉES, LES UNIVERSITÉS FONT DIFFICILEMENT FACE AUX ENJEUX ACTUELS 13

A.- LE SYSTÈME UNIVERSITAIRE A SURMONTÉ D'IMPORTANTS CHANGEMENTS CES DERNIÈRES ANNÉES 13

1.- Le passage à un enseignement supérieur de masse 13

2.- La modernisation de la gouvernance et le développement des contrats 14

3.- Le LMD : une réforme réussie bien qu'inachevée 15

B.- L'ÉCHEC DE CERTAINES CATÉGORIES D'ÉTUDIANTS TRAHIT LES FAIBLESSES DU PILOTAGE DE L'ÉTAT ET DES ÉTABLISSEMENTS 16

1.- L'échec aux diplômes : un gâchis humain et financier 16

2.- Les carences du pilotage par l'État 19

3.- Les faiblesses de la gouvernance des universités 20

II.- AGIR SUR QUELQUES LEVIERS PERMETTRAIT D'AMÉLIORER LA GOUVERNANCE DES UNIVERSITÉS 25

A.- RENFORCER LA CAPACITÉ DE PILOTAGE DES ÉTABLISSEMENTS 25

1.- Les structures de gouvernance doivent permettre l'émergence d'un intérêt commun 25

2.- Améliorer la gestion administrative, budgétaire, comptable et financière 30

3.- Donner aux universités davantage de leviers de gestion 36

B.- FONDER LES RELATIONS DES UNIVERSITÉS AVEC L'ÉTAT SUR UNE VISION STRATÉGIQUE 39

1.- Les contrats doivent traduire une stratégie ; l'évaluation doit en contrôler l'efficacité 39

2.- Donner la priorité à l'orientation des étudiants 44

EXAMEN EN COMMISSION 49

AUDITIONS 57

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 59

COMPTES-RENDUS DES AUDITIONS 61

LISTE DES ENTRETIENS DES RAPPORTEURS 231

ANNEXE : RAPPORT REMIS À LA COMMISSION DES FINANCES PAR LA COUR DES COMPTES EN APPLICATION DE L'ARTICLE 58, ALINÉA 2, DE LA LOLF 233

INTRODUCTION

Le service public de l'enseignement supérieur doit garantir l'accès de tous les bacheliers à la formation et aux diplômes et développer la recherche sur l'ensemble du territoire national. Cependant, la question de la performance des universités ne peut pas être posée de façon uniforme, car les objectifs du système universitaire sont multiples (transmission des savoirs, recherche de haut niveau, insertion professionnelle) et les établissements très hétérogènes. La grande diversité qui caractérise le paysage universitaire français doit être prise en compte dans l'organisation du système.

Les universités ont réussi, avec peu de moyens, à assurer le passage à un enseignement supérieur de masse. Toutefois, les résultats des étudiants ne sont pas satisfaisants. Les chances de réussite des étudiants aux diplômes sont très inégales selon le type de baccalauréat qu'ils ont obtenu : ainsi, en 2003, après un parcours de 2 à 5 ans en premier cycle, 82,8 % des bacheliers généraux ont obtenu un DEUG ⁽¹⁾, contre 40 % des bacheliers technologiques et seulement 15,4 % des bacheliers professionnels ⁽²⁾. Du point de vue de l'accès à l'emploi, la situation est également perfectible.

En application de l'article 58, alinéa 2, de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), la commission des Finances a demandé à la Cour des comptes de réaliser une enquête sur « L'efficience et l'efficacité des universités ». Dans le cadre de l'examen de la performance, on distingue l'efficience, c'est-à-dire le rapport entre les moyens et les résultats, de l'efficacité qui mesure les résultats au regard des objectifs. Le rapport remis par la Cour en décembre 2005, annexé au présent rapport, montre que la gestion des universités n'est pas suffisamment efficace et efficiente, mais que d'importants progrès sont possibles.

Vos Rapporteurs tiennent à rappeler, à l'instar de la Cour des comptes, que l'étude de la performance du système universitaire français doit toutefois tenir compte du niveau de financement consacré par notre pays à l'enseignement supérieur, qui, avec 6.965 dollars dépensés par étudiant pour un an ⁽³⁾, est insuffisant comparé aux universités étrangères. Par ailleurs, l'objectif de démocratisation ne pourra être atteint sans une amélioration globale des conditions de la vie étudiante, ce qui pose notamment la question de l'attribution des bourses et du développement du logement étudiant.

Les lacunes de la gouvernance du système universitaire s'observent à deux niveaux : l'État, d'une part, manque de vision stratégique et exerce une tutelle que l'on a pu qualifier à la fois de molle et de « tatillonne » ; les universités, d'autre part, n'ont souvent pas de projet commun d'établissement et réalisent une gestion comptable et financière au jour le jour pas assez rigoureuse. Cependant, le constat est évidemment très variable selon les établissements. La mise en œuvre de la LOLF constitue une chance pour les universités. En instaurant la culture de l'efficacité de la dépense publique, elle constitue l'opportunité d'une modernisation que les universités doivent saisir.

L'autonomie est une notion ambiguë. L'autonomie des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP), introduite par la loi dite Edgar Faure du 12 novembre 1968, reprise par la loi dite Savary du 26 janvier 1984, et consacrée à cette occasion par le Conseil constitutionnel ⁽⁴⁾, est une autonomie pédagogique et scientifique, administrative et financière (article L. 711-1 du code de l'éducation). Comparée à celle dont bénéficient la plupart des universités étrangères, cette autonomie est toute relative. En outre, c'est une notion à géométrie variable. Définie comme la capacité d'une université à mener une politique d'établissement, l'autonomie est dotée d'une portée différente par chacune. Par ailleurs, elle s'applique différemment selon les domaines : ainsi, l'autonomie pédagogique, renforcée par la mise en œuvre de la réforme LMD, est relativement large dans le cadre de la réglementation nationale des diplômes et des programmes, tandis que l'autonomie financière et administrative est très limitée.

Le présent rapport se concentre principalement sur la gouvernance des établissements universitaires, tant dans leur organisation interne que dans leurs relations avec l'État. Il ne traite pas de la recherche, ni de la question de l'ouverture internationale des universités (accueil des étudiants et enseignants étrangers en France, situation des post-doctorants français qui étudient à l'étranger, etc.).

Il faut donner aux universités la capacité de faire face aux enjeux actuels, que ce soient la mise en place du LMD, l'internationalisation croissante de l'enseignement supérieur et de la recherche ou la nécessité de préparer les étudiants à une vie professionnelle variée dans une économie fondée sur l'innovation et la connaissance. Pour remplir leurs missions, les universités ont besoin d'autonomie, afin d'être en mesure de mener une stratégie claire et de nouer des partenariats. La relation contractuelle entre l'État et les universités n'a de sens que si ces dernières sont capables de définir une politique propre dans le cadre d'objectifs nationaux. En contrepartie, l'État doit renforcer l'évaluation a posteriori. Actuellement, les établissements n'utilisent pas toutes les marges de manœuvre que leur offre la loi. L'amélioration de la gouvernance des universités dans le sens d'une capacité de pilotage renforcée passe avant tout par la modernisation de pratiques. C'est pourquoi ce rapport, fruit de nombreuses auditions qui ont permis de recueillir les suggestions de l'ensemble de la communauté universitaire ainsi que du monde de l'enseignement supérieur et de la recherche, comporte autant de recommandations que de pistes de réformes.

Bien qu'elles aient surmonté d'importants changements ces dernières années, les universités peinent à faire face aux enjeux actuels. La mise en œuvre de certaines propositions pourrait, sans bouleversement, permettre de renforcer leur gouvernance.

PROPOSITIONS DE LA MISSION

A.- Renforcer la capacité de pilotage des établissements

1.- Les structures de gouvernance doivent permettre l'émergence d'un intérêt commun

Proposition n° 1 :

Offrir aux conseils d'administration le choix de prévoir dans les statuts le renouvellement possible du mandat du président.

Proposition n° 2 :

Aucune affectation ne peut être prononcée si le président de l'université émet un avis défavorable expressément motivé.

Proposition n° 3 :

Renforcer le conseil d'administration comme lieu du débat sur les questions stratégiques ; chaque année, le président de l'université présente un rapport d'activité qui comprend notamment les rapports d'activité de chaque composante ainsi que l'évaluation des enseignements et de la formation ; la présentation de ce rapport donne lieu à un débat.

Proposition n° 4 :

En vue de constituer des équipes cohérentes, supprimer la possibilité de panachage des listes aux élections aux conseils.

Proposition n° 5 :

Offrir une formation administrative, comptable et financière à tous les membres des conseils, au président, et aux directeurs d'UFR, dans le cadre de l'École supérieure de l'éducation nationale (ESEN).

Proposition n° 6 :

Doter la Conférence des présidents d'université (CPU) d'une autonomie juridique et budgétaire en en faisant un groupement d'intérêt public (GIP), qui reprendrait les missions de l'Agence de mutualisation des universités (AMUE).

2.- Améliorer la gestion administrative, budgétaire, comptable et financière

- Renforcer les compétences au sein des universités

Proposition n° 7 :

Valoriser davantage la fonction de secrétaire général, en prenant mieux en compte le niveau des responsabilités assumées par celui-ci dans le déroulement de sa carrière.

Proposition n° 8 :

Augmenter le nombre de cadres administratifs A et A+ dans les universités, pour exercer des fonctions de direction (finances, contrôle de gestion, ressources humaines, bibliothèques, etc.).

Proposition n° 9 :

Offrir une formation continue obligatoire à tous les cadres administratifs en renforçant l'ESEN.

- Moderniser les outils de gestion

Proposition n° 10 :

Afin de donner aux universités la capacité d'assumer leur autonomie, mobiliser les moyens nécessaires pour mettre en place des systèmes d'information permettant la comptabilité analytique et le contrôle de gestion ; ces systèmes doivent être tous compatibles entre universités et avec ceux de l'État qui doit obtenir des données consolidées pour l'application de la LOLF et pour fixer les grandes orientations stratégiques.

Proposition n° 11 :

Instaurer un service de contrôle de gestion dans toutes les universités.

- Assurer le contrôle de légalité

Proposition n° 12 :

Les recteurs remettront chaque année un rapport au ministre justifiant de leur action en matière de contrôle de légalité et de contrôle budgétaire en tant que chanceliers des universités.

3.- Donner aux universités davantage de leviers de gestion

Proposition n° 13 :

Introduire un contrat de service pluriannuel entre l'université et chaque enseignant-chercheur, prévoyant la répartition de son temps de travail entre enseignement, recherche et autres tâches (administratives, suivi des stages, diffusion de la culture scientifique et technique, recherche de partenariats, etc.).

Proposition n° 14 :

Rapprocher le régime des primes de recherche et d'encadrement doctoral de celui des autres primes, en intégrant l'ensemble des primes (IATOSS et enseignants-chercheurs) dans le budget des universités.

Proposition n° 15 :

Le patrimoine peut être dévolu aux universités, sur la base du volontariat, sous réserve d'une « dotation globale de transfert » accordée à l'université, tenant compte de l'état du patrimoine après expertise contradictoire.

Proposition n° 16 :

Inciter au regroupement des compétences dans le cadre des PRES, sous la responsabilité des conseils d'administration des universités concernées, moyennant une majoration du contrat des universités participantes.

B.- Fonder les relations des universités avec l'État sur une vision stratégique

1.- Les contrats doivent traduire une stratégie ; l'évaluation doit en contrôler l'efficacité

Proposition n° 17 :

Remettre à plat le système de calcul de la dotation globale de fonctionnement (DGF), en prenant en compte les contraintes et les coûts réels supportés.

Proposition n° 18 :

Augmenter la part du contrat dans le budget des établissements.

Proposition n° 19 :

Porter la durée du contrat de quatre à six ans.

Proposition n° 20 :

Un nouveau contrat ne peut être signé sans que le précédent ait été évalué par l'Agence de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur. Les contrats fixent des indicateurs de performance spécifiques pour chaque université et pour chaque discipline, ainsi que le niveau qui doit être atteint. Le contrat doit apporter la garantie que les évaluations des enseignements sont réalisées.

Proposition n° 21 :

Le découpage de l'établissement en composantes doit être justifié dans chaque contrat ; les UFR doivent être incitées à se regrouper de façon transdisciplinaire ; les arrêtés ministériels fixant d'éventuels redécoupages doivent être signés en même temps que le contrat qui les prévoit.

2.- Donner la priorité à l'orientation des étudiants

Proposition n° 22 :

Les universités doivent toutes publier des statistiques précises sur la réussite aux diplômes et l'insertion professionnelle des diplômés. Encourager la création d'observatoires de la formation et de l'insertion professionnelle dans les pôles de recherche et d'enseignement supérieur (PRES).

Proposition n° 23 :

Tout bachelier issu d'une filière technologique ou professionnelle doit être admis dans une formation supérieure courte s'il en fait la demande.

I.- BIEN QU'ELLES AIENT CONNU DE RÉELLES ÉVOLUTIONS
CES DERNIÈRES ANNÉES, LES UNIVERSITÉS FONT DIFFICILEMENT
FACE AUX ENJEUX ACTUELS

A.- LE SYSTÈME UNIVERSITAIRE A SURMONTÉ D'IMPORTANTS CHANGEMENTS CES DERNIÈRES ANNÉES

En l'espace de vingt ans, les universités ont connu trois évolutions majeures : la massification de l'enseignement supérieur, l'instauration de relations contractuelles entre chaque établissement et l'État au début des années quatre-vingt-dix, et dernièrement la mise en place du système LMD (licence-master-doctorat) dans le cadre du processus européen de Bologne.

1.- Le passage à un enseignement supérieur de masse

L'enseignement supérieur français a dû faire face à l'augmentation massive du nombre d'étudiants en deux grandes vagues : la première dans les années soixante ; la seconde de la fin des années quatre-vingt au début des années quatre-vingt-dix, les effectifs ayant augmenté de 82 % entre 1980 et 1995 ⁽⁵⁾. Depuis 1995, les effectifs des universités tournent autour de 1,4 million d'étudiants (sur environ 2,3 millions d'étudiants inscrits dans l'enseignement supérieur).

Le passage à une université de masse s'est accompagné d'une diversification des formations. L'évolution la plus marquante est le développement des filières professionnalisées. Ainsi, les instituts universitaires de technologie (IUT), créés dans les années soixante, et les diplômes d'études supérieures spécialisées (DESS), créés dans les années soixante-dix, se sont multipliés dans les années quatre-vingt. Ce processus s'est poursuivi, avec l'accroissement continu du nombre de DESS et le développement récent des licences professionnelles.

La régulation de l'offre de formation n'est pas toujours bien maîtrisée. Il n'en demeure pas moins que les universités françaises ont su faire face, avec peu de moyens, à un afflux considérable d'étudiants et qu'elles ont dû adapter les formations offertes à un public plus hétérogène.

Il en résulte un paysage universitaire très varié. La diversification de l'offre a entraîné une augmentation importante du nombre de maquettes nationales définissant les conditions minimales à remplir pour que les diplômes délivrés puissent être habilités. Dans certains cas, à l'inverse, la tutelle a choisi de réduire le nombre de maquettes en les assouplissant, permettant davantage de variations locales. La diversité croissante du contenu des diplômes rend de plus en plus difficile la garantie de leur homogénéité.

En outre, les établissements n'ont pas tous les mêmes contours. Ainsi, le premier vice-président de la conférence des présidents d'universités (CPU), évoquait la diversité des universités lors de son audition par la MEC : « toutes les universités ne sont pas les mêmes, parce qu'elles ont des fonctions diverses, certaines étant spécialisées et d'autres pluridisciplinaires, mais aussi parce que leurs capacités de recherche sont différentes ». ⁽⁶⁾

Il est nécessaire, pour traiter de la gouvernance des universités, de tenir compte de cette diversité.

2.- La modernisation de la gouvernance et le développement des contrats

Ces quinze dernières années ont vu émerger des universités plus fortes, certaines étant capables de mettre en œuvre une stratégie d'établissement. La mise en place des contrats quadriennaux a été l'occasion - pas toujours saisie - pour chaque université d'affirmer sa propre politique.

À partir de 1989 se mettent en place des relations contractuelles entre l'État et chaque EPSCP. L'introduction des contrats quadriennaux a été progressive : ceux-ci ne portent au début que sur 5 à 10 % du budget de fonctionnement hors salaires. Elle a permis de faire évoluer les relations entre les établissements et la tutelle. La spécificité de chaque établissement a été peu à peu reconnue par le ministère.

Des résultats tangibles ont été obtenus grâce à la contractualisation : une meilleure structuration de la recherche universitaire et l'élaboration de politiques scientifiques d'établissement, le développement des formations professionnelles, l'amélioration de la situation des bibliothèques, de l'orientation, de la vie étudiante, de l'action culturelle, le développement des relations internationales, ces actions étant directement soutenues par les contrats.

En amenant les universités à décider en commun des orientations à prendre, les contrats ont aussi permis le renforcement des structures de gouvernance des universités, à des degrés divers selon les établissements. Même si les divisions facultaires sont encore fortes dans de nombreuses universités, on a pu constater une diffusion de la culture de projet d'établissement.

Les contrats ont ainsi servi au développement de l'autonomie des universités sans pour autant diminuer le rôle de l'État dans ses fonctions de régulateur entre les établissements et dans la définition des grandes orientations nationales en matière d'enseignement et de recherche.

3.- Le LMD : une réforme réussie bien qu'inachevée

L'introduction du système LMD dans l'enseignement universitaire a été rapide, et la nouvelle organisation des études va bien au-delà d'un habillage superficiel des anciennes formations en « 3-5-8 ». D'après le rapport de juin 2005 de l'inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche (IGAENR) sur la mise en place du LMD, « l'adhésion des établissements au LMD est d'ores et déjà un pari gagné ; elle se traduit par un grand volontarisme des établissements qui a été rendu possible grâce à la pertinence de la méthode choisie, et les premiers résultats sont prometteurs ». Les conséquences du LMD se répercutent à deux niveaux : l'offre de formation bien sûr, mais aussi les rapports de force à l'intérieur des établissements et avec la tutelle.

Beaucoup d'enseignants-chercheurs ont saisi l'occasion qui leur était offerte pour concevoir de nouvelles formations. Cela a suscité un regain d'intérêt pour l'enseignement. L'offre de formation est devenue l'expression d'une politique d'établissement, lui permettant de mettre en valeur ses spécificités. La réforme a également permis l'émergence d'offres de formation par site. Ainsi, les universités d'Aix-Marseille ont signé un volet interuniversitaire de leurs contrats quadriennaux ; l'offre de formation des trois établissements fait l'objet d'une présentation commune et les formations scientifiques sont co-habilitées. Il y a bien d'autres exemples de rapprochements.

L'obligation de classer les formations par domaine et mention a conduit les universités à faire le tri dans une offre de formation parfois redondante. Toutefois, certaines n'y sont pas parvenues. On ne dispose pas encore de statistiques précises, mais il est probable que le nombre de spécialités de master est supérieur au nombre de DEA-DESS qui préexistaient. Seules les universités qui ont imposé un domaine unique et un nombre de mentions pré-établies ont évité ces mécanismes inflationnistes. D'après la même étude, le nombre d'heures d'enseignement a augmenté. En licence, la diversification des enseignements et l'introduction de parcours plus ouverts pour les étudiants ont entraîné un alourdissement de la charge d'enseignement et des budgets d'heures complémentaires. Le constat est identique en master. En définitive, les nouvelles formations sont restées plus pilotées par l'offre que par la demande.

En effet, la contrepartie de ce dynamisme est l'inflation des projets. Les équipes présidentielles ont parfois été incapables de filtrer les projets proposés par les composantes et de leur donner une cohérence. L'autre reproche que l'on puisse adresser à la mise en place de la réforme est d'avoir négligé le niveau licence. Selon C. Musselin et S. Mignot-Gérard ⁽⁷⁾, les universitaires ont tout fait pour protéger leurs frontières disciplinaires, singulièrement en masters. Tous ou presque reconnaissent avoir passé beaucoup plus de temps à réfléchir à l'organisation des masters qu'à celle des licences.

La mise en place du LMD a mis ainsi en évidence l'absence, dans l'organisation des établissements, d'intermédiaires efficaces entre les équipes présidentielles et les enseignants-chercheurs pour conduire des projets. Cela a laissé les logiques disciplinaires conduire la réforme. Il est bien sûr souhaitable que les initiatives viennent des enseignants-chercheurs et il faut créer les conditions leur permettant d'être créatifs. Mais il faut des instances capables de hiérarchiser les projets en fonction des stratégies de développement de l'établissement, de son budget, du marché du travail, etc. Avec le développement de formations plus transversales, communes parfois à plusieurs UFR, se pose dans certains cas la question de la pertinence de la structure des composantes et de son adéquation avec l'organisation des enseignements.

B.- L'ÉCHEC DE CERTAINES CATÉGORIES D'ÉTUDIANTS TRAHIT LES FAIBLESSES DU PILOTAGE DE L'ÉTAT ET DES ÉTABLISSEMENTS

1.- L'échec aux diplômes : un gâchis humain et financier

Les chances de réussite au cours des premières années de l'enseignement supérieur universitaire sont inégales selon le baccalauréat obtenu. Les taux d'échec des bacheliers technologiques et professionnels sont élevés dans les filières universitaires générales. Pourtant, les filières courtes, avant tout conçues pour les bacheliers technologiques et professionnels, accueillent aujourd'hui davantage de bacheliers généraux. Or, l'encadrement des étudiants dans les premiers cycles universitaires est notoirement insuffisant.

· Des taux d'échec très variables selon les filières

D'après les résultats de 2003, le taux global de réussite au DEUG ⁽⁸⁾ n'est que de 76,4 % ⁽⁹⁾ après un parcours de deux à cinq ans en premier cycle. Seuls 49,6 % des inscrits l'obtiennent en deux ans. Les bacheliers généraux ont des résultats nettement supérieurs aux autres : leur taux de réussite est de 82,8 % en cinq ans, alors qu'il est seulement de 40 % pour les bacheliers technologiques et de 15,4 % pour les bacheliers professionnels. L'accès en troisième année universitaire dépend aussi fortement de la série du baccalauréat. Pour un bachelier s'inscrivant à l'université, la probabilité d'accéder en troisième année universitaire (hors santé et IUT), après un parcours qui peut atteindre cinq ans, est de 61 % à la rentrée 2004. Les bacheliers généraux y parviennent bien plus souvent (70,6 %) que les bacheliers technologiques (27,4 %). L'accès des bacheliers professionnels est de l'ordre de 10 %.

Les titulaires d'un baccalauréat technologique ou professionnel ont de meilleures chances de réussite dans les formations courtes, notamment en IUT et STS. À la session 2003, plus de quatre étudiants sur cinq ont obtenu le diplôme universitaire de technologie (DUT) après trois années d'études et deux sur trois y sont parvenus en deux ans. La réussite au DUT en deux ans reste plus importante pour les bacheliers généraux (plus de 75 %) que pour les bacheliers technologiques (55 %) ou professionnels (40 %).

Le taux de réussite au BTS est de 77,4 % pour les bacheliers généraux, 66,7 % pour les technologiques et 45,1 % pour les professionnels.

RÉUSSITE AU BTS SELON LE DIPLÔME INITIAL - SESSION 2005

France métropolitaine + DOM

Diplôme initial	Présents	% des présents	Admis	Taux de réussite
Baccalauréat général	40.500	25,7	31.342	77,4
Baccalauréat technologique	84.687	53,7	56.480	66,7
Baccalauréat professionnel	24.844	15,7	11.206	45,1
Brevet de technicien (BT) et BMA*	2.271	1,4	1.245	54,8
Autres diplômes (étrangers)	5.502	3,5	2.271	41,3
TOTAL BTS	157.804	100	102.544	65

* Brevet de métiers d'art

Source : Ministère de l'éducation nationale - OCEAN.

Les étudiants inscrits en IUT et STS représentent 15 % de l'ensemble des effectifs de l'enseignement supérieur et les trois quarts de l'enseignement supérieur court professionnalisant. Les autres formations courtes sont dispensées par les écoles paramédicales ou préparant aux fonctions sociales (122 500 étudiants). À la rentrée 2004, 334 200 étudiants étaient inscrits en IUT ou STS (les deux années de formation confondues). Parmi eux, 104 000 sont inscrits dans un institut universitaire de technologie (IUT) et 230 300 dans une section de techniciens supérieurs (STS) ou assimilé. En 2003, 48 000 DUT et 103 000 BTS et assimilés ont été délivrés.

Les bacheliers généraux constituent le principal vivier de recrutement des IUT. Ils sont 65 % parmi les entrants en IUT, contre 33,5 % de bacheliers technologiques ; les bacheliers professionnels y sont très rares (1,5 %). Les STS sont particulièrement fréquentées par les bacheliers technologiques : en première année, ils représentent 54,7 % des effectifs entrant en STS ⁽¹⁰⁾ en 2004. Les bacheliers généraux représentent 17,4 % des entrants et les bacheliers professionnels 11,4 % ⁽¹¹⁾.

Ces proportions sont à mettre en rapport avec le poids relatif de chaque baccalauréat : les bacheliers généraux représentent 54 % des bacheliers en 2005 (272 512 élèves), les bacheliers technologiques 28 % (140 828 élèves) et les bacheliers professionnels 18 % (93 268) ⁽¹²⁾. La proportion de bacheliers généraux entrant en IUT est plus importante que la proportion d'élèves obtenant le baccalauréat général une année. Cela provoque un effet d'éviction à l'entrée, au détriment des autres baccalauréats. Ainsi, le taux d'accueil des bacheliers technologiques en IUT est seulement de 9,9 %, alors que ce type de formation devrait être prioritairement destiné à ces bacheliers.

TAUX D'ACCUEIL EN IUT ET EN STS DES BACHELIERS SELON LA SÉRIE DU BACCALAURÉAT Formation initiale uniquement France métropolitaine + DOM
Séries du Baccalauréat	Bacheliers 2004 entrant en IUT en 2004-05 ^(1)	Taux d'accueil (%) *	Bacheliers 2004 entrant en STS en 2004-05	Taux d'accueil (%) *	Taux d'inscription dans le supérieur (%) ^(2)
Bac général	27.324	10,5	20.262	7,8	105
Bac technologique	14.127	9,9	63.030	44,0	78,2
Bac professionnel	609	0,6	14.216	15,1	22,9
Total	42.060	8,4	97.508	19,6	81,8
Source : MEN-DEP B2 * Le taux d'accueil est le rapport entre le nombre de nouveaux bacheliers accueillis en IUT et le nombre de bacheliers ayant obtenu leur baccalauréat. (1) Y compris STS sous tutelle du ministère de l'Agriculture. (2) Un bachelier peut s'inscrire en même temps dans plusieurs formations, par exemple en CPGE et à l'université, ce qui explique que le total pour les baccalauréats généraux soit supérieur au nombre des bacheliers 2004.

Les IUT, qui offrent une formation professionnalisante en deux ans, tendent à devenir une première étape pour des études longues. En 2001, après le DUT, près de deux diplômés sur trois ont poursuivi leurs études. En 2003, soit deux ans après l'obtention de leur DUT, quatre personnes sur dix dans cette cohorte poursuivent encore leurs études.

· Un gâchis humain et financier

Près de 90.000 jeunes par an sortent de l'enseignement supérieur sans diplôme, soit le quart des sortants de l'enseignement supérieur. Le taux de chômage de cette catégorie est de 19 % en 2004 au bout de trois ans de vie active. Le CEREQ ⁽¹³⁾ constate que les sortants sans diplôme de l'enseignement supérieur constituent la population dont la situation s'est le plus dégradée face à l'évolution de la conjoncture.

Ce phénomène de « sélection par l'échec » touche surtout les bacheliers professionnels et technologiques qui se retrouvent en formation universitaire générale par défaut, parce qu'ils n'ont pas été admis dans les filières courtes sélectives. Ainsi, la Cour des comptes relève dans le rapport annexé que « près de la moitié des bacheliers technologiques qui s'inscrivent à l'université le font par défaut, faute d'avoir été admis en filière professionnelle courte conformément à leurs souhaits, ce qui explique que la moitié d'entre eux abandonne la première année, (...) et que 60 % de ceux qui poursuivent n'obtiennent pas le DEUG ».

Cette situation est dramatique pour ces étudiants à qui l'on a promis l'accès à l'enseignement supérieur sans leur donner les moyens de réussir. En leur fermant les portes des formations courtes, on les laisse partir dans les filières générales universitaires où ils ne sont pas suffisamment encadrés.

Par ailleurs, l'échec est coûteux pour le système universitaire. Puisque le taux global de réussite à l'ancien DEUG en deux ans est de 49,6 %, cela signifie que la moitié d'une cohorte d'étudiants va passer au moins une année supplémentaire sur les bancs de l'université avant d'obtenir ce premier diplôme. Cela implique des dépenses d'encadrement supplémentaires (enseignants, personnels administratifs) ainsi que des coûts de fonctionnement. Cela suppose également que les locaux de l'université aient une capacité d'accueil suffisante.

En matière d'orientation, l'État n'a pas joué son rôle de pilote. La politique d'habilitation des formations est menée en fonction des inscriptions, au lieu d'être conduite par une stratégie. La tutelle a laissé les universités assumer seules l'accès de tous les bacheliers à l'enseignement supérieur, sans leur en donner les moyens.

2.- Les carences du pilotage par l'État

La relation contractuelle doit permettre à l'État de fixer les grandes orientations d'une politique nationale de l'enseignement supérieur, tout en respectant l'autonomie des universités. Or, les auditions menées par la Mission ont montré que bien souvent, la tutelle est perçue à la fois comme trop tatillonne et trop molle, ne sachant pas fixer de grandes orientations.

Le ministère ne suit pas de manière efficace la politique contractuelle. Les contrats quadriennaux sont souvent signés avec un an et demi de retard, car la direction de l'enseignement supérieur n'arrive pas à suivre. Par ailleurs, les contrats successifs d'un même établissement ne sont parfois pas cohérents entre eux : un projet est lancé pour quatre ans, et le contrat suivant n'apporte pas les moyens nécessaires pour que le projet perdure. Ainsi résume Mme Lise Dumasy, ancienne présidente de l'Université de Grenoble III et membre du bureau national du SNESup : « L'idée de contrat est presque toujours liée à celle d'innovation. Quand les nouveaux projets réussissent, on préfère, alors qu'il faudrait les pérenniser, en faire de nouveaux. On est ainsi conduit, soit à déguiser l'ancien projet en nouveau, ce qui est absurde, soit à mettre fin à une expérience intéressante » ⁽¹⁴⁾. La tutelle abandonne son rôle stratégique au profit de mesures ponctuelles et mal suivies dans le temps.

La gestion des ressources humaines, qui constitue un levier capital de la politique scientifique, est dépourvue de stratégie. Les directions du ministère appréhendent la gestion du personnel chacune isolément. La direction des affaires financières traite les informations sur la masse salariale par académie. La direction générale de l'enseignement supérieur, qui seule négocie avec les universités une à une, raisonne par nombre d'emplois. La LOLF oblige chaque établissement à intégrer sa masse salariale dans la présentation de son budget par actions. La direction générale de l'enseignement supérieur devrait mettre en œuvre une stratégie de gestion des ressources humaines par université.

Dans le domaine de la recherche, l'État n'associe pas les universités à une réflexion stratégique. Trop souvent, le ministère et la direction de la recherche dialoguent directement avec les directeurs de laboratoires, sans associer les présidents. Ces derniers devraient être les interlocuteurs du ministère, afin de faire valoir les politiques scientifiques des établissements dans les choix opérés en matière de recherche. Cela est conciliable avec des orientations nationales en matière de recherche, qui sont nécessaires. Par ailleurs, le processus de création d'une filiale de valorisation peut durer deux ans, ralenti par la complexité des procédures administratives et financières. Si la rigueur des contrôles est nécessaire s'agissant de l'investissement de fonds publics, elle peut néanmoins constituer un handicap par rapport à d'autres universités européennes plus efficaces.

L'État doit être plus réactif dans le domaine des relations internationales. Le ministère suit mal les accords que signent les laboratoires, et les universités avec leurs homologues étrangers. Il n'a pas non plus de tableau précis des étudiants français en échange à l'étranger. À l'inverse, le ministère met parfois des mois à donner son accord à la création d'un diplôme commun entre une université française et une université étrangère, ce qui pénalise les établissements français. L'État doit renforcer son rôle d'appui stratégique tout en rendant plus souple et plus efficace son contrôle a priori.

3.- Les faiblesses de la gouvernance des universités

L'autonomie qu'ont acquise les universités par la loi reste très limitée dans les faits. Les équipes présidentielles et les conseils d'administration n'utilisent pas tous dans les faits les marges de manœuvre que leur offre la législation, ce qui se traduit souvent par une gouvernance trop faible. D'autre part, la gestion budgétaire, comptable et financière connaît des carences importantes.

Avant 1968, seules les facultés comptaient. La loi du 7 novembre 1968 les a supprimées, créant des universités constituées d'unités d'enseignement et de recherche (UER). En réalité, les universités se sont davantage organisées sur des logiques politiques que sur des principes pédagogiques, aboutissant parfois à l'émergence de plusieurs universités par ville, tendant à reconstituer les anciennes facultés.

La forte identité des UFR n'est pas mauvaise en soi, à condition qu'elle ne soit pas excessive et ne freine pas l'interdisciplinarité. Quand ils existent, les clivages au sein des établissements empêchent l'émergence d'un projet commun dans l'université. Cela explique souvent la faiblesse stratégique des contrats, qui sont alors la simple traduction des objectifs fixés par la direction de l'enseignement supérieur. Ainsi, les stratégies se ressemblent trop d'une université à l'autre. Là où il pourrait y avoir une politique commune qui renforce chaque composante, par exemple en matière de relations internationales, les UFR, les laboratoires, voire les enseignants-chercheurs eux-mêmes entretiennent des contacts chacun de leur côté de façon dispersée.

Il y a bien entendu de grandes différences dans la gouvernance d'un établissement à l'autre. Quand les équipes présidentielles savent préparer les décisions et convaincre de leur projet, elles trouvent une majorité au conseil d'administration. Certains exemples montrent qu'une université qui a un projet peut faire beaucoup dans le cadre légal.

· Les carences de la gestion budgétaire, comptable et financière

Le budget de l'université ne représente qu'une petite partie de l'ensemble des moyens mis en œuvre dans l'établissement, puisqu'il ne comprend ni la masse salariale des personnels rémunérés par l'État (enseignants-chercheurs et IATOS), ni les dépenses relatives au patrimoine dont l'État est propriétaire, ni les moyens apportés par les organismes de recherche aux laboratoires.

La gouvernance des universités pâtit également d'insuffisances notables en matière de gestion budgétaire et comptable, relevées dans le rapport de la Cour des comptes annexé au présent rapport.

L'application du décret du 14 janvier 1994 relatif au budget et au régime financier des EPSCP a pris énormément de retard. Il avait quatre objectifs : définir des principes communs de gestion, rendre au budget son rôle central, simplifier la réglementation et construire un système d'information et de gestion adapté. Il était complété d'un nouvel outil informatique, Nabuco (nouvelle approche budgétaire et comptable). Ce texte instaure une double présentation du budget : le budget par nature récapitule les recettes et les dépenses conformément au plan comptable des EPSCP ; le budget de gestion présente les dépenses par destination, traduisant les orientations décidées par les conseils. L'instruction M 9-3 ⁽¹⁵⁾, entrée en vigueur en 2000, précise le nouveau cadre comptable. Les établissements doivent inscrire leur patrimoine à l'actif du bilan et appliquer l'amortissement de ces biens.

Encore aujourd'hui, tous les établissements ne sont pas totalement en règle avec les principes posés, ce qui va poser des problèmes pour la mise en œuvre de la LOLF (cf. encadré), d'autant que le logiciel Nabuco ne permet pas de réaliser une comptabilité analytique.

Les reports sont souvent pratiqués de façon abusive. Interdits par le décret du 10 décembre 1953, ils sont autorisés depuis le décret de 1994, mais seulement pour les crédits relatifs aux tranches annuelles non exécutées des programmes pluriannuels d'investissement et à des opérations identifiées ayant fait l'objet d'un commencement d'exécution, dans la limite de 10 % de la dotation des chapitres correspondants du budget de l'exercice précédent. La pratique courante des reports s'explique par la sous-consommation des crédits gérés de façon décentralisée dans les différentes unités. Presque toutes les universités reportent de façon automatique les crédits d'une année sur l'autre.

Les pratiques des composantes ne sont pas toujours contrôlées par les services centraux des universités. Il appartient au conseil d'administration de l'université de décider de la mise en réserve de tout ou partie du résultat du compte financier. Il n'existe donc normalement pas de réserve dans un institut ou une école interne (encore moins dans une UFR). Dans la pratique, comme le relève l'IGAENR ⁽¹⁶⁾ : « Les différentes entités budgétaires de l'université se reconnaissent comme propriétaires de leurs ressources. [...] Les reliquats budgétaires restent acquis aux centres de responsabilité et aux composantes et sont maintenus en réserves propres, organisant ainsi le saupoudrage des ressources de financement de l'établissement ».

La mise en œuvre de la LOLF dans les universités

La mise en œuvre de la LOLF pour le programme « Formations supérieures et recherche universitaire » a été expérimentée par quatre établissements (les universités de Rennes I, Aix-Marseille III, Orléans et l'Institut national polytechnique de Grenoble, l'INPG), dans le cadre de la loi de finances pour 2005. Du fait de son lancement tardif, l'expérimentation a chevauché la mise en œuvre de la LOLF dans tous les établissements au 1^er janvier 2006.

L'audition par la MEC des quatre présidents a montré que l'expérience était une réussite, qu'il y avait eu une bonne collaboration entre les établissements et le ministère, et que, grâce à un effort de pédagogie important, elle avait été bien acceptée dans les universités. Globalement, la prise de conscience et la mobilisation ont été assez fortes. Le surcroît de travail occasionné a été vécu comme un investissement de long terme permettant de progresser dans la capacité de gestion comptable et financière - ou simplement de rattraper les retards, puisque certains présidents ont avoué que leur université n'appliquait pas encore le décret de 1994 ; l'expérimentation leur a permis de progresser sur ce plan. La certification des comptes a permis de mettre fin à certaines pratiques illégales, comme les dettes entre UFR. La mise en œuvre de la LOLF est surtout l'occasion d'organiser un budget en fonction d'une stratégie. Ainsi, M. Jacques Bourdon, ancien président de l'Université Paul Cézanne d'Aix-Marseille III a expliqué au cours de son audition du 23 février : « Alors que le budget de l'université, jusque-là, était dépourvu de stratégie et se limitait à une agrégation des budgets des treize UFR, pour [l'exercice 2005], le conseil d'administration a enfin eu une discussion de fond, non pas sur les moyens consentis par l'État mais sur les objectifs de l'université ».

La LOLF est l'occasion de moderniser les pratiques. La mesure de la performance va obliger les établissements à réaliser un vrai calcul des coûts et mettre en place une comptabilité analytique, afin d'affecter les dépenses par action et de remplir les indicateurs de performance. Le rapport de l'IGAENR sur la mise en œuvre de la LOLF constate un progrès important en matière de relation entre les activités, les coûts et les moyens et en matière de fiabilité de l'information financière.

C'est en matière de dépenses de personnel que la mise en œuvre de la LOLF est la plus délicate. Les universités sont des opérateurs au sens de la LOLF : l'État leur attribue une dotation de titre 3, libre d'affectation. Cependant, la particularité des universités en tant qu'opérateurs est qu'elles n'ont pas la maîtrise de la totalité de leurs dépenses de personnel : les fonctionnaires employés par les universités (personnels enseignants-chercheurs, chercheurs, administratifs et techniques) sont affectés par l'État et rémunérés sur le budget du ministère (dépenses de titre 2). La masse salariale relevant du budget de l'État demeure donc sous la responsabilité de l'administration centrale. En revanche, la masse salariale relevant du budget des établissements est placée sous la responsabilité des opérateurs. Elle comporte notamment les personnels non titulaires précédemment rémunérés sur le budget de l'État (chapitre 31-96 - 4.100 EPTP pour 200 millions d'euros) et une partie des régimes indemnitaires, notamment les indemnités pour charges administratives.

C'est le responsable du budget opérationnel de programme (BOP), le directeur de l'enseignement supérieur, qui peut, sur proposition de l'établissement, mettre en œuvre la fongibilité entre les différentes composantes des rémunérations des personnels d'État après avis du contrôleur financier central - ce qui signifie que la fongibilité asymétrique ne s'applique pas dans les établissements. Certaines universités regrettent de ne pas pouvoir bénéficier de la fongibilité asymétrique à l'intérieur de leur établissement. Ainsi, l'Université de Rennes I a voulu récupérer 60.000 euros qui n'avaient pas été utilisés en fin d'année, mais le ministère les lui a refusés au motif que la fongibilité asymétrique joue au niveau ministériel et non par établissement. Quant au Conservatoire national des arts et métiers, qui bénéficiait, depuis 1953, d'une dérogation pour rémunérer l'ensemble de ses personnels, fonctionnaires compris, il a perdu cette possibilité avec la mise en œuvre de la LOLF ! Le CNAM constate que sa comptabilité analytique a reculé et qu'il a perdu des éléments de connaissance de l'établissement. Quoi qu'il en soit, comme les universités n'ont pas la maîtrise de la gestion de leur personnel, la fongibilité asymétrique appliquée par établissement n'aurait pas de sens.

Pour alimenter le budget de gestion ⁽¹⁷⁾, les établissements doivent ventiler les charges de personnel payées par l'État et payées sur leur budget propre. Pour cela, il est nécessaire de connaître l'activité des personnels, afin de rattacher les salaires à telle ou telle destination du budget de gestion. Les universités doivent donc mener des enquêtes, soit auprès des personnels par questionnaires, soit par des fiches de postes s'appuyant sur le principe d'une répartition égale du temps de travail des enseignants-chercheurs entre enseignement et recherche (ce qui ne correspond pas en général à la réalité). Il faut connaître la répartition de l'activité entre les niveaux L, M et D pour la formation. Cette analyse a révélé à certains établissements que la répartition de l'activité de leurs personnels n'était pas optimale.

Quoi qu'il en soit, la mise en œuvre de la LOLF dans les universités demandera du temps. Les universités ne sont pas prêtes en matière de gestion comptable et budgétaire. La comptabilité analytique est encore rudimentaire. L'autre obstacle réside dans les systèmes d'information, ceux de l'État comme ceux des établissements. Les systèmes de l'État et des universités ne s'articulent pas : par exemple, le logiciel Harpège ne dialogue pas avec le logiciel de paye de l'État. L'application de la LOLF ne sera possible que lorsque les universités et le ministère auront mis en place des systèmes d'informations adaptés et compatibles entre eux.

Les carences de la gestion budgétaire, comptable et financière affaiblissent la gouvernance des universités, dans la mesure où celles-ci ne disposent pas des données et des outils de pilotage nécessaires. La mise en œuvre de la LOLF constitue l'occasion de moderniser les pratiques.

Le système universitaire, qui a donc connu des évolutions profondes ces dernières années, peut être amélioré par quelques leviers clés qui devraient permettre de renforcer la gouvernance des universités.

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II.- AGIR SUR QUELQUES LEVIERS PERMETTRAIT D'AMÉLIORER
LA GOUVERNANCE DES UNIVERSITÉS

L'État doit recentrer ses relations avec les universités sur les orientations stratégiques, tout en renforçant leur capacité à assumer l'autonomie.

A.- RENFORCER LA CAPACITÉ DE PILOTAGE DES ÉTABLISSEMENTS

1.- Les structures de gouvernance doivent permettre l'émergence d'un intérêt commun

Pour que l'université puisse se déterminer en tant qu'établissement dont les composantes participent à un même projet, il est nécessaire de renforcer son gouvernement, et en premier lieu son président et son conseil d'administration ⁽¹⁸⁾.

L'autonomie des établissements peut se heurter à l'autonomie reconnue aux composantes (UFR, instituts et écoles, départements, laboratoires et centres de recherche). La double légitimité du président et des conseils de l'établissement d'une part, des directeurs de composantes d'autre part, ne permet pas de définir des priorités pour l'université ou de mettre en œuvre des mesures non totalement consensuelles. Or, comme l'explique la Cour des comptes dans sa communication à la commission des Finances, « la possibilité pour chaque université de mener à bien son projet d'établissement, de rendre compte devant toutes les parties prenantes de son exécution et d'en être pleinement responsable suppose que ceux qui en ont la charge aient les moyens de l'établir et d'en conduire les développements en transcendant les intérêts particuliers des diverses unités universitaires ».

Aux termes de l'article L. 712-2 du code de l'éducation, le président est élu par l'ensemble des membres des trois conseils à la majorité absolue de ceux-ci, pour un mandat de cinq ans. Le président n'est pas rééligible pour le mandat suivant. Cette non-rééligibilité, instaurée par la loi de 1968 afin de garantir l'indépendance du président pendant son mandat, n'est toutefois pas sans inconvénients : elle prive l'université de la compétence acquise par son président dans la gestion de l'établissement, elle affaiblit celui-ci par rapport aux directeurs d'UFR et d'instituts dont le mandat est renouvelable, et, surtout, elle empêche de concevoir une politique d'établissement dans la durée. Ainsi, le président qui négocie le contrat quadriennal avec la tutelle ne suivra pas sa mise en œuvre complète et ne rendra pas compte de ses résultats. Enfin, l'instabilité des équipes dirigeantes nuit à la stabilité des relations qu'entretient l'université avec les universités étrangères.

Offrir la possibilité d'un renouvellement du mandat du président permettrait de concilier le renforcement de la gouvernance de l'université avec celui de la démocratie interne, puisque le président aurait à rendre compte de son action à la fin de son premier mandat, s'il en brigue un second. Cette possibilité de renouvellement devrait être laissée au choix du conseil d'administration, par délibération statutaire. Cela permettrait une adaptation à la situation propre de chaque établissement.

Proposition n° 1 : offrir aux conseils d'administration le choix de prévoir dans les statuts le renouvellement possible du mandat du président.

Le recrutement des enseignants-chercheurs est déterminant pour la politique scientifique de l'établissement. Il doit être en cohérence avec les priorités scientifiques de l'université.

Or, les commissions de spécialistes sont organisées par discipline. Il ressort des auditions des syndicats de personnels et d'étudiants que ces commissions sont considérées comme ayant une vision trop étroite de la politique de recrutement. D'après une enquête ⁽¹⁹⁾ menée dans 37 universités à partir d'un questionnaire auprès des personnels (enseignants-chercheurs, administratifs et techniques), il ressort de manière écrasante des 1.660 réponses que les commissions de spécialistes sont considérées comme l'acteur déterminant pour le choix des candidats recrutés, qu'il est reconnu une certaine influence aux UFR, mais que celle de l'université est considérée comme faible ou nulle.

Par ailleurs, les considérations locales prennent parfois trop d'importance par rapport aux choix scientifiques. Les recrutements internes dans les universités concerneraient environ 40 % des maîtres de conférence et 55 % des professeurs ; il s'agit d'une moyenne, ces proportions étant extrêmement variables selon les endroits. Parmi les indicateurs prévus dans les contrats d'objectifs conformément à la LOLF, figure le bilan des recrutements internes et externes des professeurs et maîtres de conférence. Il sera donc possible de connaître précisément l'ampleur du phénomène. Le « localisme » est une tendance naturelle : les commissions de spécialistes ayant peu de temps pour examiner les candidatures, elles tendent à choisir des personnes qu'elles connaissent et qu'elles savent fiables. Mais cette habitude ne va pas toujours dans le sens du recrutement des meilleurs dans la spécialité recherchée. Dans de nombreux pays s'applique le principe selon lequel le doctorant ne peut pas être recruté par son université. Ce principe est sain, mais il serait difficile à appliquer, notamment dans les universités les moins attractives.

Le conseil d'administration restreint use très rarement de sa faculté de rejeter la liste proposée par la commission de spécialistes ⁽²⁰⁾. Afin d'affirmer la politique scientifique de l'établissement et de garantir que les recrutements soient en cohérence avec les priorités fixées par le conseil d'administration, vos Rapporteurs estiment que le président devrait pouvoir s'opposer à un recrutement lorsqu'il n'est pas dans l'intérêt de la politique scientifique de l'établissement. Cela ne ferait d'ailleurs qu'aligner les prérogatives du président avec celles des directeurs d'instituts et d'écoles ⁽²¹⁾.

Proposition n° 2 : aucune affectation ne peut être prononcée si le président de l'université émet un avis défavorable expressément motivé.

L'affirmation de l'autorité du président va de pair avec le renforcement de la démocratie dans l'université : le président doit rendre compte de son action au conseil d'administration.

Le fonctionnement des conseils d'administration a été amélioré par l'assouplissement de la condition de majorité pour les délibérations statutaires. L'article 40 de loi de programme du 18 avril 2006 pour la recherche a remplacé la majorité absolue des membres en exercice requise pour modifier les statuts par « la majorité des deux tiers des membres présents ou représentés, celle-ci représentant au moins la moitié des membres en exercice ». Il y a donc désormais deux critères cumulatifs : la majorité des deux tiers des présents, ces deux tiers devant représenter au moins la moitié des membres du conseil ⁽²²⁾. Cela devrait empêcher le blocage des réformes par une minorité de membres.

Le conseil d'administration doit s'affirmer comme pilote de la politique de l'établissement. L'article L. 712-3 du code de l'éducation dispose que « le conseil d'administration détermine la politique de l'établissement, notamment en délibérant sur le contenu du contrat d'établissement. Il vote le budget et approuve les comptes. Il fixe, dans le respect des priorités nationales, la répartition des emplois qui lui sont alloués par les ministres compétents. Il autorise le président à engager toute action en justice. Il approuve les accords et les conventions signés par le président, et, sous réserve des conditions particulières fixées par décret, les emprunts, les prises de participation, les créations de filiales, l'acceptation de dons et legs et les acquisitions immobilières ». Or, trop souvent, les conseils d'administration délibèrent rapidement sur ces questions qui sont pourtant au cœur de leur compétence, pour s'attacher à des problèmes qui relèvent du fonctionnement quotidien de l'établissement. Le premier vice-président de la CPU résume ainsi la situation : « Certains conseils d'administration fonctionnent bien. La difficulté tient au fait qu'il s'agit à la fois de conseils d'administration et de comités d'entreprise, ce qui est particulièrement ennuyeux pour les personnalités extérieures » ⁽²³⁾.

Les délibérations du conseil d'administration doivent être recentrées sur les questions stratégiques. À cet effet, le président de l'université devrait présenter au conseil chaque année un rapport retraçant l'activité de l'université. Ce rapport comprendrait un bilan de l'activité de chaque composante, ainsi que l'évaluation des enseignements et de la formation telle qu'elle est prévue par l'article 23 de l'arrêté du 9 avril 1997 relatif au DEUG, à la licence et à la maîtrise.

Proposition n° 3 : renforcer le conseil d'administration comme lieu du débat sur les questions stratégiques ; chaque année, le président de l'université présente un rapport d'activité qui comprend notamment les rapports d'activité de chaque composante ainsi que l'évaluation des enseignements et de la formation ; la présentation de ce rapport donne lieu à un débat.

Il est apparu à vos Rapporteurs, lors des auditions qu'ils ont menées, que le mode de scrutin prévu pour les élections aux conseils était critiqué par la plupart des représentants de la communauté universitaire comme nuisible à l'intérêt général des établissements. Ainsi, Mme Lise Dumasy, membre du bureau du SNESup, expliquait : « Du fait de notre mode d'élection, nous sommes souvent élus pour représenter notre UFR, et il arrive que les questions d'ordre général ou stratégique passent au second plan » ⁽²⁴⁾. Le mode de scrutin prévu par l'article L. 719-1 pour tous les membres des conseils, en dehors des personnalités extérieures, est un scrutin de liste à un tour avec représentation proportionnelle au plus fort reste, panachage et possibilité de listes incomplètes - les représentants des étudiants sont élus selon les mêmes modalités mais sans panachage. Cette possibilité de panachage est très critiquée, car elle favorise les logiques de personnes par rapport aux logiques de projets, comme le regrette Mlle Sophie Binet, représentante de l'UNEF, lors de l'audition du syndicat : « le fait de pouvoir modifier l'ordre des candidats fait sortir d'une logique politique pour aller vers des logiques individuelle ou corporatiste ». De même, un membre du SGEN estime que le panachage « encourage à [leurs] yeux la dérive facultaire, car il suffit, dans les différents collèges, qu'un petit groupe de personnes s'entende pour bloquer toute réforme. Une proportionnelle sans panachage serait préférable » ⁽²⁵⁾. Ce large consensus conduit vos Rapporteurs à la proposition suivante.

Proposition n° 4 : en vue de constituer des équipes cohérentes, supprimer la possibilité de panachage des listes aux élections aux conseils.

L'amélioration de la gouvernance des universités passe aussi par le renforcement des compétences des instances dirigeantes en la matière. Les auditions de la Mission ont révélé le manque de formation administrative, financière et comptable des personnes qui exercent des fonctions électives au sein des établissements. Ainsi, lors de son audition, M. Yannick Vallée, premier vice-président de la CPU, a avoué : « un président d'université « débarque » un peu quand il se fait élire. Pour ma part, je suis chimiste et, quand je suis arrivé, mes compétences en gestion financière étaient nulles, comme celles de nombreux collègues ». Or la formation des directeurs d'UFR, comme celle des présidents d'université, est indispensable au bon fonctionnement d'un établissement. Il est nécessaire également que les membres des conseils soient formés aux bases de la gestion administrative, comptable et financière.

Des progrès ont été accomplis ces dernières années. Ainsi, l'École supérieure de l'éducation nationale (ESEN) propose une formation aux directeurs d'UFR, en partenariat avec la CPU et l'AMUE. Même si les universités disposent de services techniques compétents, il est nécessaire que les dirigeants aient quelques notions dans ces domaines.

Proposition n° 5 : offrir une formation administrative, comptable et financière à tous les membres des conseils, au président, et aux directeurs d'UFR, dans le cadre de l'ESEN.

Enfin, il conviendrait de doter la Conférence des présidents d'universités (CPU) d'un statut. Actuellement, cette conférence qui n'a pas d'autonomie juridique est un service de l'État, présidé par le ministre chargé de l'enseignement supérieur. Son budget est géré par l'Agence de mutualisation des universités (AMUE), groupement d'intérêt public (GIP) chargé d'organiser la coopération entre les établissements membres en vue d'améliorer la qualité de leur gestion. Parallèlement, les statuts de l'AMUE prévoient sa dépendance de fait de la CPU qui détient la majorité à son conseil d'administration : outre le premier vice-président de la CPU qui est membre de droit, cinq membres sur dix sont proposés par la CPU. Cette situation juridique n'est pas cohérente.

Afin que la CPU constitue un interlocuteur indépendant vis-à-vis du ministère, des universités étrangères ou d'autres institutions, vos Rapporteurs suggèrent de créer un GIP entre les universités. À cette occasion, il faudrait intégrer (AMUE) dans le même GIP. Cela permettrait de clarifier et de simplifier le dispositif. En tant que GIP, la CPU jouirait à la fois de l'autonomie budgétaire et d'une personnalité juridique.

Proposition n° 6 : doter la Conférence des présidents d'université (CPU) d'une autonomie juridique et budgétaire en un faisant un groupement d'intérêt public (GIP), qui reprendrait les missions de l'AMUE.

2.- Améliorer la gestion administrative, budgétaire, comptable et financière

· Renforcer les compétences au sein des universités

Dans le rapport qu'elle a remis à la commission des Finances, la Cour des comptes recommande une amélioration significative de la compétence de gestion des universités. « Seule la réunion de compétences reconnues permettrait de remédier aux insuffisances les plus notables : faible signification des comptes, procédures budgétaires peu efficaces, maîtrise insuffisante de la gestion financière, contrôles internes défaillants, patrimoine immobilier dispersé et trop souvent en mauvais état, absence de gestion prévisionnelle des personnels enseignants et non-enseignants ».

Le secrétaire général, nommé par le ministre de l'éducation nationale sur proposition du président, est, sous l'autorité de celui-ci, chargé de la gestion de l'établissement ⁽²⁶⁾. Il n'exerce de pouvoirs que par délégation du président. Il intervient dans tous les domaines de la gestion de l'université. Il participe à l'élaboration et à la mise en œuvre de la politique d'établissement et exerce une fonction de conseil auprès du président. Il est responsable de l'ensemble des services administratifs et techniques. Il anime et participe à de nombreuses instances (conseils, commissions) et entretient des relations externes à l'établissement. Il exerce ses fonctions en lien étroit avec les vice-présidents, les directeurs adjoints, les chargés de missions et autres élus.

Pourtant, les secrétaires généraux ne bénéficient pas d'un déroulement de carrière à la hauteur des responsabilités dont ils sont chargés. Le décret n° 2001-283 du 29 mars 2001 fixant les conditions de nomination et d'avancement des secrétaires généraux d'université a permis de revaloriser cette fonction, élargissant le vivier de recrutement des secrétaires généraux : l'article 4 dispose que peuvent être nommés secrétaires généraux les fonctionnaires des corps recrutés par la voie de l'École nationale d'administration. Actuellement, environ 15 à 20 % des secrétaires généraux n'appartiennent pas à l'administration de l'éducation nationale. Outre des administrateurs civils, on trouve quelques administrateurs territoriaux. Les conditions de rémunération ont également été améliorées.

Cependant, les auditions de la Mission ont montré que la situation des secrétaires généraux n'était toujours pas satisfaisante. Il s'agit surtout d'un problème culturel, la fonction n'étant pas suffisamment valorisée pour la suite de la carrière.

Proposition n° 7 : valoriser davantage la fonction de secrétaire général, en prenant mieux en compte le niveau des responsabilités assumées par celui-ci dans le déroulement de sa carrière.

La gestion de l'université ne repose pas tout entière sur le secrétaire général. Celui-ci doit pouvoir s'appuyer sur des services administratifs solides et compétents, ce qui n'est pas toujours le cas. Lors de son audition, M. François Paquis, président de l'Association des secrétaires généraux d'universités, a déploré l'insuffisance de l'encadrement administratif des universités, « notamment parce que les emplois fonctionnels autour du secrétaire général sont en nombre trop restreint voire inexistants : les universités du groupe 1 - les plus grandes - ont un poste de secrétaire général adjoint ; les plus petites ne disposent que de postes de conseillers administratifs, ce qui limite le choix. Pour structurer de façon satisfaisante l'équipe administrative centrale, il faudrait créer deux emplois de secrétaires généraux adjoints sur des postes fonctionnels, un pour les finances et un pour la gestion des ressources humaines » ⁽²⁷⁾.

Faute d'un encadrement administratif suffisant, les enseignants s'investissent trop dans la gestion de l'établissement. Certains regrettent que les vice-présidents jouent trop le rôle de directeurs de service, ce qui empêche les cadres administratifs de s'épanouir dans leurs fonctions. Dans la plupart des pays développés comparables à la France, le rapport entre personnels académiques (enseignants-chercheurs et chercheurs) et personnels d'appui à la recherche et à l'administration (IATOS et ITA) est de 1 pour 2 alors qu'il est de 2 pour 1 en France, comme le faisait remarquer M. Gilbert Béréziat, ancien président de l'Université Pierre et Marie Curie, lors de son audition devant la Mission ⁽²⁸⁾. En outre, parmi les personnels administratifs et techniques, il y a seulement 25 % de cadres A.

Le fait que l'agent comptable exerce souvent la fonction de chef des services financiers ⁽²⁹⁾ - dans 60 à 70 % des établissements, selon M. Pierre Dumaz, président de l'Association des agents comptables d'universités - est révélateur du manque de cadres aptes à exercer des fonctions de direction. Il arrive également que le ministère affecte dans un établissement une personne qui ne correspond pas au profil demandé par l'université. C'est ainsi qu'une université qui avait demandé un directeur des ressources humaines a vu arriver un agent comptable de collège.

Proposition n° 8 : augmenter le nombre de cadres administratifs A et A+ dans les universités, pour exercer des fonctions de direction (finances, contrôle de gestion, ressources humaines, bibliothèques, etc.).

Enfin, au-delà des cadres dirigeants des universités, il est nécessaire de renforcer les compétences de l'ensemble des cadres administratifs en matière de comptabilité et de finance, en offrant une formation continue à tous.

L'École supérieure de l'éducation nationale (ESEN) a déjà beaucoup élargi le champ des formations proposées ces dernières années, proposant notamment des formations aux directeurs d'UFR, ou aux secrétaires généraux prenant leurs fonctions. Elle propose également des formations thématiques pour les cadres administratifs. Cependant, elle n'a pas les moyens d'assurer l'accès de tous les cadres administratifs à ses modules de formation.

Pour cela, il faudra augmenter les moyens de l'ESEN. Cette école n'a pas vocation à accueillir tous les cadres administratifs dans ses locaux, ce qui serait trop lourd et trop coûteux. Mais il est important que certaines formations soient données à son siège de Poitiers, afin de créer un brassage et une culture commune. Parallèlement, l'ESEN doit devenir un animateur de réseau, organisant des formations dans les universités. L'école est d'ailleurs déjà sur cette voie, puisqu'elle a créé trois masters de management de l'enseignement supérieur (à Poitiers, Lille I et Marne-la-Vallée) et qu'elle met à disposition des formations en ligne.

Proposition n° 9 : offrir une formation continue obligatoire à tous les cadres administratifs en renforçant l'ESEN.

· Moderniser les outils de gestion

L'application de la LOLF dans les universités, opérateurs, exige l'établissement d'un budget global, c'est-à-dire qui prenne en compte l'ensemble des moyens mis en œuvre pour l'établissement. La présentation de l'ensemble de ces moyens est donc un préalable impératif.

L'article L. 719-5 du code de l'éducation dispose qu'une annexe au budget doit présenter l'ensemble des emplois budgétaires et des moyens hors budget dont bénéficie l'établissement. Selon l'IGAENR, cette disposition est très rarement appliquée. Or, ce document qui permet la présentation d'un budget consolidé est indispensable à la comptabilisation des coûts complets. Pourtant, ni l'instruction comptable M 9-3, ni aucune circulaire ne précise le périmètre et la méthodologie de calcul de ces emplois hors budget. La tutelle doit indiquer aux établissements comment respecter cette obligation.

Si les établissements connaissent en général les emplois budgétaires et la masse salariale des personnels rémunérés par l'État, ils n'intègrent dans les moyens hors budget ni les opérations immobilières à maîtrise d'ouvrage autre que l'établissement, ni les moyens apportés par les grands organismes de recherche aux unités mixtes, ni les contrats de recherche des unités gérés par les organismes. C'est d'autant plus dommageable que le décret modifiant le régime financier et comptable des EPST impose symétriquement à ceux-ci de dresser un bilan des moyens apportés par leurs partenaires dans les unités mixtes.

Cette absence de budget consolidé présente de nombreux inconvénients. Elle rend difficile le calcul des coûts complets nécessaires pour les contrats européens, mais aussi au regard du droit de la concurrence ou du droit fiscal. Elle ne permet pas aisément aux universitaires locaux de percevoir le poids réel de l'université, ce qui affaiblit leur capacité de négociation vis-à-vis de leurs interlocuteurs. Aucun budget ne devrait pouvoir être adopté sans l'annexe présentant l'ensemble des emplois budgétaires et des moyens hors budget dont bénéficie l'établissement.

Tant que les universités ne disposeront pas d'un logiciel informatique adapté, elles ne pourront pas produire une comptabilité analytique fiable. Or, celle-ci est indispensable à la mise en œuvre de la LOLF. La Cour des comptes rappelle qu'en raison de la carence des comptabilités analytiques, les universités ne sont pas en état de présenter de façon fiable leurs budgets et leurs comptes au format requis par la LOLF, ni de justifier leurs demandes de crédits au premier euro.

Il n'existe aucun obstacle technique à l'élaboration ou l'acquisition d'un tel système d'information. Il ressort de nos auditions que les blocages viennent plutôt d'une mauvaise volonté partagée entre le ministère et les établissements.

L'Agence de mutualisation des EPSCP (AMUE) ⁽³⁰⁾ est chargée de développer un logiciel remplaçant l'actuel logiciel comptable, Nabuco. Ce groupement d'intérêt public créé en 1992, s'est doté d'une fonction d'éditeur pour créer des logiciels « maison », comme Nabuco, Apogée et Harpège. Toutes les universités ne les ont pas adoptés. Nabuco met en place une comptabilité par destination, mais n'est pas assez performant pour produire une comptabilité analytique fiable. L'AMUE travaille à un logiciel de remplacement qui sera prêt en 2008, et dont elle ne sera pas l'éditeur. Vos Rapporteurs souhaitent que dans un cadre juridique rénové, la CPU et l'agence (cf. proposition n° 6) mobilisent rapidement les moyens nécessaires pour mettre en place des systèmes d'information permettant la comptabilité analytique et le contrôle de gestion, tous compatibles entre universités, pour permettre l'application de la LOLF.

Proposition n° 10 : mobiliser les moyens nécessaires pour mettre en place des systèmes d'information permettant la comptabilité analytique et le contrôle de gestion ; ils doivent être tous compatibles entre universités pour permettre l'application de la LOLF.

La comptabilité analytique est un outil de pilotage ; elle permet notamment de réaliser un contrôle de gestion. Certaines universités disposent d'un tel service. Toutes les universités d'une certaine taille devraient s'en doter. Il doit s'agir d'un service particulier, car le contrôle de gestion ne se résume pas aux finances mais couvre aussi les ressources humaines.

Puisque les universités ne sont pas soumises à un contrôle a priori de leurs décisions, en vertu du principe d'autonomie, il est indispensable que les établissements mettent en place des services de contrôle internes.

Proposition n° 11 : instaurer un service de contrôle de gestion dans toutes les universités.

· Assurer le contrôle de légalité

Les recteurs doivent s'assurer du respect de la légalité par les universités. La plupart des actes et décisions des universités sont exécutoires sans approbation a priori de l'autorité de tutelle. Seules les délibérations des conseils d'administration relatives aux emprunts, prises de participation et créations de filiales y sont soumises ⁽³¹⁾. Le contrôle exercé par les recteurs, chanceliers des universités, est un contrôle de légalité qui s'apparente à celui exercé par les préfets sur les collectivités territoriales : c'est un contrôle a posteriori qui ne porte pas sur l'opportunité des décisions, mais seulement sur leur légalité. Il n'a pas la faculté d'annuler les actes des organes des EPSCP, mais de les déférer au tribunal administratif.

En matière de contrôle budgétaire, la tutelle garde une capacité d'intervention importante. Les projets de budget et de budget de gestion sont communiqués au recteur au moins 15 jours avant leur présentation devant le conseil d'administration. Le recteur peut décider que le budget est soumis à son approbation dans trois hypothèses : s'il n'est pas en équilibre réel, s'il ne respecte pas l'affectation des moyens alloués ou s'il n'ouvre pas les crédits nécessaires au respect des obligations et engagements de l'établissement. En cas de refus d'approbation, le conseil d'administration est à nouveau saisi. Si les difficultés persistent, ou si le budget n'est pas exécutoire le 1^er mars, celui-ci est arrêté par le recteur ⁽³²⁾. Lorsque l'ordonnateur ne procède pas à l'engagement des dépenses obligatoires, le chancelier peut, après mise en demeure restée sans effet, se substituer à lui pour y procéder d'office.

Dans les faits, le contrôle budgétaire du recteur est peu exercé. Le rapport de l'IGAENR de juin 2001 sur le contrôle de légalité des EPSCP montre que le contrôle de légalité et le contrôle budgétaire est exercé de manière très inégale et très insuffisante. Les illégalités relevées sont nombreuses, dans le fonctionnement institutionnel, dans le domaine de la scolarité, dans la gestion des personnels non enseignants, et dans la gestion budgétaire, comptable et financière.

Le principe d'autonomie a introduit un mode de relations diplomatiques entre la tutelle et les universités. Le ministère a beaucoup moins valorisé la surveillance réglementaire que le partenariat. Mais l'autonomie des établissements doit s'exercer dans le cadre du service public national de l'enseignement supérieur et de la recherche, sous le contrôle du législateur et du pouvoir réglementaire. Le contrôle de légalité doit s'exercer de façon homogène sur le territoire national.

En outre, les universités réclament davantage d'aide en matière juridique. Ainsi, les agents comptables se sont plaints de l'absence de soutien du côté des rectorats et de la direction générale de la comptabilité publique. Les recteurs ont un rôle de conseil à jouer auprès des universités. Bien souvent il suffit qu'une lettre d'observation soit envoyée à l'établissement pour mettre un terme à une illégalité.

À la suite du rapport de l'inspection générale sur le contrôle de légalité, une circulaire a été adressée le 5 mars 2002 à tous les recteurs pour leur rappeler leur rôle en tant que chanceliers des universités. La circulaire relève certains domaines sur lesquels les recteurs doivent être particulièrement vigilants (en matière budgétaire, les amortissements, provisions et réserves ; les statuts ; la régularité des délégations de signature ; la passation des marchés publics ; les contributions complémentaires aux droits d'inscription ; les concessions de logement ; le recrutement des personnels contractuels). Par ailleurs, elle insiste sur l'application du contrôle de légalité. Une nouvelle délibération du conseil d'administration doit être demandée dès que nécessaire. Les recteurs sont invités à s'inspirer du contrôle de légalité exercé par les préfets sur les collectivités locales, en adressant une lettre d'observation au président de l'établissement en cas d'illégalité relevée. Enfin, en cas d'échec du recours gracieux, les recteurs doivent déférer devant le tribunal administratif tout acte entaché d'illégalité.

Toutefois, il semble que la situation n'ait pas fondamentalement changé depuis 2002. L'exercice du contrôle de légalité est toujours insuffisant. Le ministère devrait contrôler davantage son application par les recteurs, qui pourraient en rendre compte dans un rapport annuel d'activité.

Proposition n° 12 : les recteurs remettront chaque année un rapport au ministre justifiant de leur action en matière de contrôle de légalité et de contrôle budgétaire en tant que chanceliers des universités.

3.- Donner aux universités davantage de leviers de gestion

Le renforcement de la gouvernance des universités passe par une meilleure prise en compte de la gestion des ressources humaines au sein des établissements.

Les établissements et l'État employeur ne connaissent pas la répartition du temps de travail de chaque enseignant-chercheur. La norme fixée, celle d'une répartition égale entre-temps de recherche et temps d'enseignement, ne tient pas compte des autres tâches effectuées par les enseignants-chercheurs : tâches administratives, encadrement d'une équipe, suivi des stages et des formations en alternance, diffusion de la culture scientifique et technique, valorisation de la recherche, recherche de partenariats pour les laboratoires, relations internationales, etc. En outre, tous les enseignants ne répartissent pas leur temps de travail de manière égale entre enseignement et recherche, loin s'en faut ; certains se consacrent à l'enseignement. Le rapport remis par la Cour des comptes à la commission des Finances relève qu'en moyenne un enseignant-chercheur sur quatre ne publie jamais dans une revue scientifique, d'après les enquêtes de la mission scientifique, technique et pédagogique (MSTP). À l'inverse, certains jeunes enseignants-chercheurs peuvent souhaiter donner la priorité à leurs travaux de recherche.

La diversification des formations universitaires a entraîné une diversification du métier d'enseignant-chercheur et l'apparition de tâches pédagogiques qui n'étaient pas prévues dans la définition réglementaire des heures de service (par exemple le suivi des stages). Du coup, la notion de charge d'enseignement ne correspond plus à une norme nationale et la prise en compte des nouvelles activités pédagogiques donne lieu à des traitements différents ⁽³³⁾ : intégration dans les charges d'enseignement, ou décharges, ou encore heures complémentaires, etc.

La connaissance du partage du temps de travail permettrait une gestion plus active des ressources humaines de l'université, et une meilleure répartition des emplois entre les composantes et entre les différents niveaux de formation - les premiers cycles manquent d'encadrement pédagogique. C'est pourquoi vos Rapporteurs souhaitent voir mise en œuvre la proposition du rapport rédigé en 2001 par M. Éric Espéret sur une nouvelle définition des tâches des enseignants et enseignants-chercheurs, et reprise par la Cour des comptes : chaque enseignant passerait avec l'établissement dans lequel il est affecté un contrat pluriannuel définissant les charges de différentes natures qu'il assumerait dans son service (charges au service de la recherche, de la formation, sous ses différentes formes, de l'animation et de la gestion de l'établissement). Le total statutaire des charges à assurer, dans tous les cas, correspondrait à une référence (volume horaire), mais permettrait une compensation entre les années du contrat sur les différents types de charges, voire entre les personnes dans certaines situations choisies.

Proposition n° 13 : introduire un contrat de service pluriannuel entre l'université et chaque enseignant-chercheur, prévoyant la répartition de son temps de travail entre enseignement, recherche et autres tâches (administratives, suivi des stages, diffusion de la culture scientifique et technique, recherche de partenariats, etc.).

Les primes constituent un autre levier de la gestion des ressources humaines. Les primes pour charges administratives et les primes pédagogiques sont globalisées et, depuis 2002, inscrites aux budgets des établissements. La liste des bénéficiaires est arrêtée par le conseil d'administration. En revanche, la prime de recherche et d'encadrement doctoral est centralisée. Cela empêche la politique scientifique de l'établissement de s'exprimer dans leur allocation. Afin de rapprocher la gestion des ressources humaines de l'université, il conviendrait d'intégrer l'ensemble des primes dans le budget des universités, comme le propose l'IGAENR.

Proposition n° 14 : rapprocher le régime des primes de recherche et d'encadrement doctoral de celui des autres primes, en intégrant l'ensemble des primes (IATOSS et enseignants-chercheurs) dans le budget des universités.

La maîtrise du patrimoine constitue un autre levier important de gestion. L'instruction M 9-3 impose que le patrimoine soit inscrit à l'actif du bilan de l'université. Cela suppose qu'il soit connu, évalué et amorti. Mais la propriété du patrimoine des universités est dispersée : majoritairement détenus par l'État, les bâtiments appartiennent parfois aux collectivités territoriales, ou aux universités elles-mêmes.

Or, les présidents d'universités sont pénalement responsables de ce qui se passe dans leurs établissements, en terme d'hygiène et sécurité ; autrement dit, ils ont les obligations d'un propriétaire, sans en avoir les moyens, ni les avantages.

Avoir la propriété du patrimoine inciterait les universités à mieux le gérer, notamment en terme d'utilisation des locaux. Cela leur offrirait également la possibilité de le valoriser.

Proposition n° 15 : le patrimoine peut être dévolu aux universités, sur la base du volontariat, sous réserve d'une « dotation globale de transfert » accordée à l'université, tenant compte de l'état du patrimoine après expertise contradictoire.

L'attractivité des universités passe par une concentration de leurs forces. Le classement réalisé par l'Université de Shanghai, même s'il s'appuie sur des critères contestables, n'en a pas moins révélé que les universités françaises n'étaient pas suffisamment lisibles au plan mondial, et que le potentiel de recherche de chacune prise isolément était trop faible. Les universités multiplient les initiatives de rapprochement entre elles, au point d'évoquer ouvertement des fusions dans certains cas. Il faut soutenir le mouvement, bien amorcé, de coopération entre les établissements d'enseignement supérieur, en particulier autour de sites géographiques.

L'article 5 de la loi de programme du 18 avril 2006 pour la recherche a fixé un cadre pour ces rapprochements, à travers les pôles de recherche et d'enseignement supérieur (PRES). Les établissements de recherche et d'enseignement supérieur « peuvent décider de regrouper tout ou partie de leurs activités et de leurs moyens, notamment en matière de recherche, dans un pôle de recherche et d'enseignement supérieur afin de conduire ensemble des projets d'intérêt commun. Ces établissements ou organismes peuvent être français ou européens ».

« Les PRES sont créés par convention entre les établissements et organismes fondateurs. D'autres partenaires, en particulier des entreprises et des collectivités territoriales ou des associations, peuvent y être associés. Ces pôles peuvent être dotés de la personnalité morale, notamment sous la forme d'un groupement d'intérêt public, d'un établissement public de coopération scientifique (...) ou d'une fondation de coopération scientifique ».

La formation de ces PRES doit être encouragée. De nombreux facteurs incitent à une mutualisation des compétences. Le développement des collaborations contractuelles avec les collectivités territoriales, la préparation des exercices de programmation liés à l'aménagement du territoire (contrats de plan État-régions, pôle de compétitivité, schémas régionaux de recherche et d'enseignement supérieur) incitent les universités à définir une stratégie commune face à leurs partenaires.

Par ailleurs, la multiplication des activités de valorisation et de transfert et la participation à des programmes européens leur impose d'avoir des compétences techniques de plus en plus pointues, notamment en matière de fiscalité, de propriété industrielle ou de négociation de contrats. Compte tenu de la rareté de ces compétences, il peut être intéressant de les mutualiser, soit entre universités d'un même site, soit avec les organismes de recherche comme c'est le cas à Poitiers avec une cellule de valorisation unique sur le site. De même, les incubateurs existant en région associent souvent l'ensemble des établissements d'enseignement supérieur, les organismes de recherche et les collectivités territoriales. Les services des relations internationales pourraient également être mutualisés dans les PRES. Chacune des universités du PRES bénéficierait ainsi de la notoriété collective au plan international.

Enfin, les universités gagnent à être pluridisciplinaires, pour attirer les meilleurs élèves, qui souhaitent bénéficier d'une formation générale. Les échanges intellectuels sont propres à enrichir à la fois les disciplines scientifiques et les sciences humaines. Ainsi, les PRES doivent conduire au minimum à une présentation coordonnée de l'offre de formation et de recherche des universités d'un même site. Dans le meilleur des cas, les PRES pourraient aboutir à des fusions entre universités d'un même territoire.

Toutefois, il est important que les PRES ne constituent pas une structure administrative supplémentaire, qui complexifierait le système. Les PRES doivent être gérés par les conseils d'administration des établissements membres. La mutualisation des compétences au sein des PRES doit être encouragée, notamment financièrement. Les contrats doivent prévoir des dotations supplémentaires en échange du regroupement de compétences.

Proposition n° 16 : inciter au regroupement des compétences dans le cadre des PRES, sous la responsabilité des conseils d'administration des universités concernées, moyennant une majoration du contrat des universités participantes.

B.- FONDER LES RELATIONS DES UNIVERSITÉS AVEC L'ÉTAT SUR UNE VISION STRATÉGIQUE

1.- Les contrats doivent traduire une stratégie ; l'évaluation doit en contrôler l'efficacité

L'amélioration des performances de l'enseignement supérieur universitaire passe d'abord par l'augmentation globale des moyens. Les ressources consacrées à l'université sont insuffisantes, au regard des dépenses des autres pays occidentaux.

Une fois ce préalable établi, une utilisation plus efficace des ressources est possible, moyennant une meilleure allocation des moyens. Le contrat qui lie l'État et chaque université doit être le socle du projet de l'établissement. Les dépenses doivent être liées à des objectifs, et leur exécution évaluée.

La dotation globale de fonctionnement (DGF) doit prendre en compte les contraintes auxquelles sont soumis les établissements. Trop complexe, et critiqué par tous, le système analytique de répartition des moyens entre les établissements (SAN REMO) doit être remplacé. Le rapport de la Cour des comptes annexé au présent rapport détaille les effets pervers de ce système. Elle souhaite que les modes de calcul actuels, qui reposent sur des critères forfaitaires, soient remplacés par une répartition fondée sur des coûts réels.

Les principales contraintes à prendre en compte sont le nombre d'étudiants en inscriptions pédagogiques, le nombre de boursiers, ainsi que la nature de l'offre (le type de diplômes préparés). SAN REMO prend bien entendu en compte le nombre d'étudiants, mais en fonction des inscriptions administratives de l'année précédente, et non des inscriptions pédagogiques. Ces dernières traduisent pourtant plus justement les étudiants qui suivent effectivement les formations. Cela conduit à des pratiques généralisées d'inscriptions administratives sans intention de suivre une formation (l'inscription à l'université permet de bénéficier de la sécurité sociale étudiante, de conventions de stage ou encore des diverses réductions étudiantes ; la plupart des élèves inscrits en classe préparatoire sont inscrits parallèlement à l'université afin d'obtenir une équivalence). Les universités n'ont aucun intérêt à limiter cette pratique, puisque leur dotation est fonction du nombre d'inscrits. Comme la pratique est variable selon les filières et selon les établissements, elle crée des distorsions très importantes entre universités, qu'il convient de supprimer. La notion d'inscription pédagogique ne recouvre pas forcément les mêmes réalités d'une université à l'autre, mais il serait utile de la normaliser afin de prendre en compte le nombre d'étudiants qui nécessitent un encadrement dans la DGF.

Proposition n° 17 : remettre à plat le système de calcul de la DGF, en prenant en compte les contraintes et les coûts réels supportés.

L'État, qui fixe les grandes orientations de la politique d'enseignement supérieur et de recherche, doit avoir moyen de peser à travers l'affectation des dotations. De leur côté, les universités doivent se retrouver autour d'un projet commun, fondé sur une stratégie claire, avec des priorités hiérarchisées qui structurent le contrat. La portée des contrats est aujourd'hui encore trop faible pour être le socle de la politique de l'établissement. En moyenne, ils ne dépassent pas 20 % du budget, si bien qu'ils ne peuvent être l'élément central de la stratégie de l'université. Pour que le contrat constitue un levier efficace dans la gestion de l'université, sa part devrait être augmentée.

Proposition n° 18 : augmenter la part du contrat dans le budget des établissements.

La durée des contrats, fixée à quatre ans, constitue aujourd'hui une autre faiblesse. D'une part, ils sont très souvent signés avec plus d'un an de retard, si bien qu'ils s'appliquent finalement pendant moins de trois ans. D'autre part, cette période très courte ne permet pas de voir des projets mis en œuvre et se traduire par des résultats. Dans une organisation complexe comme une université, un projet stratégique ne peut être limité à quatre ans. Ainsi, vos Rapporteurs proposent que la durée des contrats soit de six ans.

Proposition n° 19 : porter la durée du contrat de quatre à six ans.

La politique contractuelle vise à responsabiliser les équipes présidentielles. Les moyens sont accordés par l'État sur projet ; la contrepartie de l'attribution des moyens doit être l'évaluation. Or, actuellement, les contrats ne sont pas évalués avant d'être renouvelés. Non que les universités ne soient jamais contrôlées, au contraire. Mais les évaluations ne sont pas directement liées à l'exécution des contrats. Le Comité national d'évaluation (CNE) n'a pas les moyens d'évaluer tous les contrats au moment de leur renouvellement. Les indicateurs prévus dans les contrats ne sont pas reliés à des indicateurs cibles nationaux, et les résultats atteints n'exposent l'université à aucun risque. Or, s'il n'y a pas d'engagement réciproque, il ne s'agit plus d'un contrat mais d'une simple programmation budgétaire pluriannuelle. C'est pourquoi vos Rapporteurs souhaitent qu'un contrat ne puisse pas être signé sans que le précédent n'ait été évalué.

L'évaluation doit être externe, indépendante des évalués et des décideurs. Elle devra donc être réalisée par le CNE au sein de la nouvelle Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AERES) ⁽³⁴⁾, puisque l'un comme l'autre sont des autorités administratives indépendantes. On pourra ajouter cette disposition à l'article L. 711-1 issu de la loi de programme du 18 avril 2006 pour la recherche, qui dispose que l'État tient compte des évaluations de l'agence pour déterminer les engagements financiers qu'il prend dans le cadre du contrat. Par ailleurs, l'évaluation de tous les contrats suppose une augmentation des moyens du CNE, qui n'évalue actuellement que douze à quinze établissements par an.

Les contrats doivent fixer des indicateurs de performance spécifiques pour chaque université et pour chaque discipline, ainsi que le niveau qui doit être atteint. En effet, l'État ne peut pas exiger de tous les établissements les mêmes objectifs et résultats.

Enfin, le contrat doit apporter la garantie que les évaluations des enseignements sont réalisées, selon les principes fixés par l'article 23 de l'arrêté du 9 avril 1997 relatif au DEUG, à la licence et à la maîtrise, qui dispose : « Pour chaque cursus, est organisée une procédure d'évaluation des enseignements et de la formation. Cette évaluation, qui prend en compte l'appréciation des étudiants, se réfère aux objectifs de la formation et des enseignements. Cette procédure, garantie par une instruction ministérielle, a deux objectifs. Elle permet, d'une part, à chaque enseignant de prendre connaissance de l'appréciation des étudiants sur les éléments pédagogiques de son enseignement. Cette partie de l'évaluation est destinée à l'intéressé. La procédure permet, d'autre part, une évaluation de l'organisation des études dans la formation concernée, suivie pour chaque formation par une commission selon des modalités définies par le conseil d'administration de l'établissement, après avis du conseil des études et de la vie universitaire. Cette commission, composée par le président de l'université après avis du conseil des études et de la vie universitaire, comprend un nombre égal de représentants élus des étudiants et d'enseignants-chercheurs ou d'enseignants. Ces procédures d'évaluation sont organisées dans le respect des dispositions de la loi du 26 janvier 1984 et des statuts des personnels concernés ». Actuellement, l'évaluation des enseignements se fait au travers de questionnaires principalement à destination des étudiants, et qui portent sur l'organisation de la formation plus que sur les enseignements proprement dits. Ils concernent aussi, dans une moindre mesure, le fonctionnement de l'université. Cependant, la pratique en matière d'évaluation est encore très inégale bien que des progrès importants soient notés chaque année.

L'évaluation des formations fait partie de la revalorisation de la fonction enseignement. Aujourd'hui, les enseignants-chercheurs sont souvent évalués sur leurs travaux de recherche, mais très peu sur leur activité d'enseignants. Du coup, celle-ci est très mal prise en compte dans l'évolution de leur carrière. Ainsi le résumait lors de son audition le président de la Fédération des associations générales étudiantes (FAGE), M. Jean-François Martins : « Nous avons rencontré des enseignants-chercheurs qui ont passé cinq à dix ans de leur vie à diriger une UFR, à monter des masters de qualité et des processus pédagogiques, mais qui ont du coup moins publié que leurs collègues et dont la carrière a moins progressé. Or je ne crois pas que ces enseignants soient moins utiles à l'université que ceux qui font de la recherche » ⁽³⁵⁾. Une partie de l'évaluation des enseignements peut être fondée sur l'autoévaluation, comme cela se pratique dans de nombreuses universités étrangères, comme celle de Lausanne.

Proposition n° 20 : un nouveau contrat ne peut être signé sans que le précédent ait été évalué par l'Agence de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur. Les contrats fixent des indicateurs de performance spécifiques pour chaque université et pour chaque discipline, ainsi que le niveau qui doit être atteint. Le contrat doit apporter la garantie que les évaluations des enseignements sont réalisées.

Les UFR sont essentielles pour le fonctionnement de l'université, comme structure intermédiaire de gestion. Mais aujourd'hui, leurs contours ne correspondent souvent plus ni à un domaine de recherche ni à un domaine de formation. Une partie de leurs compétences en matière de recherche a déjà été transférée aux écoles doctorales. La mise en place du système LMD a transféré certaines de leurs compétences en matière d'enseignement à des responsables de formation (licences ou masters) pouvant couvrir plusieurs UFR. Par ailleurs, de moins en moins de professeurs acceptent la charge de directeur d'UFR, lourde et mal reconnue. Or, l'université a besoin de managers intermédiaires, tout en évitant les logiques féodales. Ils doivent participer à une réflexion commune avec la présidence.

La mise en place du LMD constitue l'occasion pour chaque université de réfléchir à son organisation. Le nouveau système favorise en effet les échanges entre les filières. Ainsi, la conférence des doyens et directeurs des UFR scientifiques (CDUS) appelle de ses vœux la création de facultés aux contours plus larges, se prononçant « pour que la structure des établissements laisse une large place à l'expression des disciplines au sein de composantes de taille suffisante pour être en mesure d'assumer valablement leurs missions de formation et de recherche, et dont les compétences sont clairement définies. Osons appeler ces grands secteurs « Facultés », qui en sciences et technologies, regrouperaient l'ensemble des disciplines scientifiques » ⁽³⁶⁾. Les représentants de l'UNEF que vos Rapporteurs ont entendus estiment qu'« il serait intéressant, à l'occasion de la réforme LMD, de créer des sous-structures pluridisciplinaires qui permettraient de rompre avec le corporatisme » ⁽³⁷⁾.

Une réflexion sur les composantes, leurs fonctions et leur périmètre doit être conduite d'abord au sein des universités. La discussion du contrat et des orientations stratégiques de l'université doit être l'occasion d'une remise en cause constructive de l'organisation de l'établissement. Les UFR sont créées par arrêté du ministre chargé de l'enseignement supérieur ⁽³⁸⁾. La tutelle devra tirer les conséquences d'éventuelles réorganisations prévues dans le contrat en prenant rapidement les arrêtés nécessaires.

Proposition n° 21 : le découpage de l'établissement en composantes doit être justifié dans chaque contrat ; les UFR doivent être incitées à se regrouper de façon transdisciplinaire ; les arrêtés ministériels fixant d'éventuels redécoupages doivent être signés en même temps que le contrat qui les prévoit.

2.- Donner la priorité à l'orientation des étudiants

Le principe de l'accès de tous les bacheliers à l'enseignement supérieur est louable, mais si on n'offre pas une chance à chacun de réussir une formation supérieure, c'est une hypocrisie. Avant tout, il est nécessaire de s'en donner les moyens : la France ne dépense pas assez pour l'enseignement supérieur, et les conditions d'encadrement des premiers cycles sont très insuffisantes à l'université.

Parallèlement, il est nécessaire de mieux orienter les bacheliers vers les différentes filières. Alors que les disciplines scientifiques, qui offrent les meilleures perspectives d'emploi, ont vu leurs effectifs diminuer très rapidement, certaines filières sont encombrées, dans des proportions sans rapport avec les débouchés directs offerts. Le système LMD devrait faciliter les réorientations, en permettant à des étudiants de se réorienter dès la fin du premier semestre. D'autre part, l'information sur le contenu des enseignements et sur les débouchés professionnels doit être renforcée à destination des lycéens. L'IGAENR, dans son rapport de juin 2005 sur la mise en œuvre du LMD, préconise « une véritable carte académique des formations supérieures, incluant les formations non universitaires, mise à jour chaque année et servant de cadre aux actions d'information et d'orientation des bacheliers, coordonnées par le recteur et associant tous les établissements de formation. Elle doit être élaborée partout ».

À cet égard, le suivi des diplômés et la diffusion des statistiques de l'insertion professionnelle sont indispensables. En vertu du décret n° 86-195 du 6 février 1986, les universités peuvent constituer des services communs universitaires et interuniversitaires d'accueil, d'orientation et d'insertion professionnelle des étudiants (SCUIO), ces services pouvant être communs à plusieurs universités. Les SCUIO doivent notamment élaborer chaque année un rapport sur l'insertion professionnelle des anciens étudiants, rapport qui est adressé au CNE. Or, le CNE ne reçoit jamais aucun rapport de ce type !

Les statistiques de l'insertion professionnelle sont très inégales selon les établissements. Certaines universités ont des SCIUO efficaces. L'Université de Marne-la-Vallée est exemplaire en la matière ; son observatoire des formations et des insertions professionnelles étudie de façon précise la réussite des étudiants aux diplômes dans les différentes filières et suit leur parcours professionnel plusieurs années après, recueillant des données sur les types d'emplois, la poursuite des études, le taux de chômage, le salaire moyen, etc. Les statistiques sont fondées sur des enquêtes auprès des diplômés (80 % d'entre eux sont suivis). L'UTC de Compiègne constitue un autre exemple pour le suivi des diplômés, qui font l'objet de trois enquêtes, à la fin du stage de fin d'études, deux ans et cinq ans après.

Certaines universités ont créé des observatoires communs. Il existe également des observatoires régionaux. Vos Rapporteurs souhaitent que la création de tels observatoires soit encouragée dans le cadre des PRES, au moyen d'une incitation financière prévue dans le contrat.

Proposition n° 22 : les universités doivent toutes publier des statistiques précises sur la réussite aux diplômes et l'insertion professionnelle des diplômés. Encourager la création d'observatoires de la formation et de l'insertion professionnelle dans les PRES.

Par ailleurs, trop d'étudiants se retrouvent par défaut à l'université dans des formations générales auxquelles ils ne sont pas préparés, et dans lesquelles ils sont très peu encadrés. Les IUT ont été créés pour accueillir les élèves venant de baccalauréats technologiques, et on les a dotés de moyens importants pour qu'ils puissent leur assurer un encadrement renforcé et les amener à la réussite par une pédagogie fondée sur la technologie. Or, ces filières sélectives ont attiré de plus en plus d'élèves des filières générales, si bien qu'un certain nombre de bacheliers technologiques se retrouvent par défaut dans des cursus généralistes, dépourvus de moyens adaptés pour les former.

Tous les bacheliers issus des filières technologique et professionnelle devraient pouvoir trouver une place dans une formation supérieure courte professionnalisante.

Cela implique tout d'abord que les recteurs s'assurent que les classes de STS soient bien remplies. En effet, il semble que les effectifs des STS ne soient souvent pas complets. Ces sections sont financées par classe et non en fonction du nombre d'élèves. Les listes complémentaires sont parfois trop courtes, si bien qu'à la rentrée, les places disponibles ne sont pas toutes attribuées.

Néanmoins, l'accès de tous les bacheliers technologiques et professionnels à des formations courtes n'est pas possible sans une augmentation significative du nombre de places offertes dans les IUT, les STS. Cela implique des moyens supplémentaires. Cependant, cet investissement sera source d'économies, étant rappelé que l'échec dans les filières générales de l'université coûte extrêmement cher à la Nation, puisqu'il faut assurer l'accueil et l'encadrement des étudiants qui redoublent - ceux qui obtiennent leur licence en trois ans sont minoritaires.

Enfin, il faudra que les recteurs s'assurent de l'admission et de la répartition des élèves issus des bacs technologiques dans les STS et IUT de leur académie ou dans d'autres académies, en cohérence avec schémas régionaux de formation, et en concertation avec les autres recteurs.

Proposition n° 23 : tout bachelier issu d'une filière technologique ou professionnelle doit être admis dans une formation supérieure courte s'il en fait la demande.

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En définitive, ce rapport présente quelques leviers simples qui doivent permettre aux universités de mieux assumer leur autonomie. Les auditions ont montré que de nombreuses dispositions législatives et réglementaires ne sont pas appliquées, notamment celles relatives au contrôle de légalité exercé par les recteurs, à la consolidation des moyens hors budget (article L. 719-5 du code de l'éducation), au suivi de l'insertion professionnelle des diplômés par les universités (décret n° 86-195 du 6 février 1986), etc.

L'amélioration de la gouvernance des universités passe d'abord, avant une éventuelle réforme qui ne fait pas partie des propositions de vos Rapporteurs, par une meilleure utilisation du cadre juridique existant, ainsi que par quelques modifications législatives qui permettront de renforcer la gouvernance des universités tout en fondant leurs relations avec l'État sur les orientations stratégiques de la politique nationale de l'enseignement supérieur. Ces propositions peuvent paraître techniques, mais si elles étaient toutes appliquées, le système fonctionnerait beaucoup mieux. Toutefois, elles ne préjugent pas de la question des moyens accordés aux universités françaises, dont une augmentation est nécessaire.

EXAMEN EN COMMISSION

Lors de sa réunion du mercredi 14 juin 2006, votre Commission a procédé à l'examen des propositions de la Mission d'évaluation et de contrôle sur la gouvernance des universités dans le contexte de la LOLF.

M. Michel Bouvard, Rapporteur de la MEC, a rappelé que la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC) a adopté ce rapport à l'unanimité. Il s'est félicité de la collaboration fructueuse avec M. Alain Claeys. Ce dernier avait déjà remis un rapport sur ce sujet en 2000 dans le cadre de la MEC. La MEC a bénéficié du travail de la Cour des comptes, laquelle a remis un rapport sur « L'efficience et l'efficacité des universités » en décembre 2005, à la demande de la commission des Finances, en application de l'article 58, alinéa 2, de la LOLF.

Les Rapporteurs partagent trois constats. Tout d'abord, en l'espace de vingt ans, les universités ont su faire face à trois défis majeurs : la massification de l'enseignement supérieur, l'instauration de relations contractuelles entre chaque établissement et l'État au début des années quatre-vingt-dix, et dernièrement la mise en place du système LMD. Le deuxième constat est que les universités ont dû assumer ces changements avec peu de moyens. Le niveau de financement consacré par notre pays à l'enseignement supérieur est insuffisant, comparé à celui des universités étrangères. Le troisième constat a trait aux résultats des étudiants à l'université, qui ne sont pas satisfaisants. Les chances de réussite des étudiants aux diplômes sont très inégales selon le type de baccalauréat qu'ils ont obtenu. Les bacheliers technologiques, avec un taux de réussite à l'ancien DEUG de seulement 40 %, et les bacs pro, avec seulement 15 %, sont les grands perdants du système universitaire français, qui prétend assurer un accès égal de tous à l'enseignement supérieur.

Les lacunes de la gouvernance du système universitaire s'observent à deux niveaux :

- l'État manque d'une vision stratégique et exerce une tutelle que l'on a pu qualifier à la fois de molle et de « tatillonne » ;

- les universités n'ont souvent pas de projet commun d'établissement et opèrent une gestion comptable et financière qui pourrait être plus rigoureuse. La mise en œuvre de la LOLF constitue l'opportunité d'une modernisation qu'elles doivent saisir.

Actuellement, les établissements n'utilisent pas toutes les marges de manœuvre que leur offre la loi. L'amélioration de la gouvernance des universités, dans le sens d'une capacité de pilotage renforcée, passe avant tout par la modernisation de pratiques. Le rapport comporte des propositions concrètes, qui ne constituent pas un bouleversement du système, mais visent à utiliser toutes les marges de manœuvre existant dans le cadre législatif actuel, et à agir sur quelques leviers qui permettront de renforcer la gouvernance des universités.

Six propositions tendent à renforcer les structures de gouvernance, afin de permettre l'émergence d'un intérêt commun, tout en approfondissant la démocratie dans l'université :

- offrir aux conseils d'administration le choix de prévoir dans les statuts le renouvellement possible du mandat du président ; cette solution a été préférée à celle qui consisterait à allonger la durée du mandat ;

- aucune affectation ne pourrait être prononcée si le président émet un avis défavorable expressément motivé ; il aurait ainsi, en matière de ressources humaines, un pouvoir comparable à celui des directeurs d'instituts et de laboratoires ; cela lui permettrait d'assurer la cohérence des recrutements avec la politique scientifique de l'établissement ;

- renforcer le conseil d'administration comme lieu du débat sur les questions stratégiques ; chaque année, le président de l'université présenterait un rapport d'activités qui comprend notamment les rapports d'activités de chaque composante ainsi que l'évaluation des enseignements et de la formation ; la présentation de ce rapport donnerait lieu à un débat ;

- en vue de constituer des équipes cohérentes, supprimer la possibilité de panachage des listes aux élections aux conseils ;

- offrir une formation administrative, comptable et financière à tous les membres des conseils, au président et aux directeurs d'unités de formation et de recherche (UFR), dans le cadre de l'École supérieure de l'éducation nationale (ESEN) ;

- doter la Conférence des présidents d'université (CPU) d'une autonomie juridique et budgétaire en en faisant un groupement d'intérêt public (GIP), qui reprendrait les missions de l'Agence de mutualisation des universités (AMUE) ; aujourd'hui, la CPU est un service ministériel sans réelle autonomie qui entretient des rapports croisés avec l'AMUE ; il faut instaurer un vrai dialogue entre elle et le ministère.

Ensuite, il convient de renforcer les compétences au sein des universités en matière de gestion administrative, comptable et financière. Cela passe par la valorisation de la fonction de secrétaire général, moins en termes de rémunération que de prise en compte du niveau des responsabilités assumées. En deuxième lieu, il faudrait augmenter le nombre de cadres administratifs A et A+ dans les universités, pour exercer des fonctions de direction. Enfin, il faudra offrir une formation continue obligatoire à tous les cadres administratifs en renforçant l'ESEN.

Moderniser les outils de gestion est indispensable, afin de donner aux universités la capacité d'assumer leur autonomie. À cet effet, les moyens nécessaires pour mettre en place des systèmes d'information permettant une comptabilité analytique et un contrôle de gestion devront être mobilisés ; ces systèmes doivent être compatibles entre universités et avec ceux de l'État, lequel doit obtenir des données consolidées pour l'application de la LOLF et pour fixer les grandes orientations stratégiques. Les universités, autonomes, n'étant pas soumises à un contrôle a priori, il est indispensable que chacune instaure un service interne de contrôle de gestion. Enfin, le contrôle de légalité doit être assuré : actuellement, le contrôle exercé par les recteurs est lacunaire ; les recteurs devront remettre chaque année un rapport au ministre justifiant de leur action en matière de contrôle de légalité et de contrôle budgétaire en tant que chanceliers des universités.

Tout en renforçant la gouvernance et la gestion comptable et financière des universités, il importe d'accorder à celles-ci davantage de leviers de gestion. La Mission en propose quatre :

-  introduire un contrat de service pluriannuel entre l'université et chaque enseignant-chercheur, prévoyant la répartition de son temps de travail entre enseignement, recherche et autres tâches. Cela permettra de moduler le travail des enseignants-chercheurs selon les moments de leur carrière - par exemple, un jeune enseignant peut légitimement souhaiter s'investir davantage dans ses travaux de recherche ;

- rapprocher le régime des primes de recherche et d'encadrement doctoral de celui des autres primes, en intégrant l'ensemble des primes (IATOSS et enseignants-chercheurs) dans le budget des universités ;

- prévoir la possibilité de transférer la propriété du patrimoine aux universités, sur la base du volontariat, et sous réserve d'une « dotation globale de transfert » accordée à l'université, tenant compte de l'état du patrimoine après expertise contradictoire ;

- inciter au regroupement des compétences dans le cadre des pôles de recherche et d'enseignement supérieur (PRES), sous la responsabilité des conseils d'administration des universités concernées, moyennant une majoration du contrat des universités participantes.

M. Alain Claeys, Rapporteur de la MEC, a tenu à rappeler que la Mission avait essayé de rencontrer l'ensemble des acteurs de l'université, qu'ils en soient membre ou qu'ils interviennent plus largement dans l'encadrement de la politique universitaire, soit dans le cadre des auditions publiques de la MEC, soit lors d'entretiens avec les Rapporteurs. Il a souligné que l'université française manque de moyens, et qu'il n'est pas souhaitable de lui donner pour seule perspective de gérer la pénurie.

L'autonomie des universités est prévue par la loi, mais son application est très inégale. Il y a en fait deux sujets à traiter dans la gestion du système universitaire :

- la gouvernance des établissements eux-mêmes ; les universités sont récentes en France, et elles fonctionnent encore largement sur des logiques facultaires ;

- les relations des universités avec l'État, qui devraient être fondées sur les contrats et l'évaluation ; ce second point fait l'objet de cinq propositions.

Les dotations financières de l'État aux universités, en ce qui concerne l'enseignement se répartissent entre la partie contractuelle et la dotation globale de fonctionnement (DGF). Le calcul de la DGF repose sur un système complexe qu'il convient de rénover pour qu'il corresponde mieux aux contraintes auxquelles les établissements sont soumis. Les critères pertinents à prendre en compte sont : les inscriptions pédagogiques, le nombre de boursiers et la structure de l'offre de formation.

Parallèlement, les objectifs de l'université font l'objet du contrat. La portée des contrats est aujourd'hui encore trop faible pour être le socle de la politique de l'établissement. En moyenne, ils ne dépassent pas 20 % du budget, si bien qu'ils ne peuvent être l'élément central de la stratégie de l'université. Ces propositions ne préjugent pas du périmètre global du budget.

La durée des contrats, fixée à quatre ans, constitue aujourd'hui une autre faiblesse : ils sont très souvent signés avec plus d'un an de retard, et la période d'exécution, très courte, ne permet pas d'apprécier leur mise en œuvre. Il faudrait donc porter la durée du contrat de quatre à six ans.

L'État stratège doit remplir son rôle d'évaluateur. Tel n'est pas le cas aujourd'hui. L'évaluation devra être réalisée par le Comité national d'évaluation (CNE) au sein de la nouvelle Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur (AERES), créée par la loi de programme du 18 avril 2006 pour la recherche. Un nouveau contrat ne pourra être signé sans que le précédent ait été évalué par l'AERES.

Enfin, la mise en place de la réforme LMD constitue l'occasion pour chaque université de réfléchir à son organisation propre. Le nouveau système favorise en effet les échanges entre les filières. Une réflexion sur les composantes, notamment les unités de formation et de recherche (UFR), et leur adéquation avec les objectifs de l'établissement, doit être menée dans chaque université. La Mission recommande donc que le découpage de l'établissement en composantes soit justifié dans chaque contrat ; les UFR doivent être incitées à se regrouper de façon transdisciplinaire ; les arrêtés ministériels fixant d'éventuels redécoupages doivent être signés en même temps que le contrat qui les prévoit.

Le dernier sujet traité par le rapport, mais pas le moindre, est l'orientation des étudiants. Le principe est l'accès libre à l'enseignement supérieur de tous les bacheliers. Il ne correspond pas à la réalité : beaucoup de bacheliers issus des filières technologiques et professionnelles restent au bord de la route et n'obtiennent jamais de diplôme universitaire. De surcroît, ce sont eux qui connaissent les taux de chômage les plus élevés.

L'orientation passe d'abord par l'information. Comme un décret de 1986 leur en fait, en principe, obligation, les universités doivent toutes publier des statistiques précises sur la réussite aux diplômes et l'insertion professionnelle des diplômés, et créer des observatoires de la formation et de l'insertion professionnelle dans le cadre des PRES.

Alors que les bacheliers technologiques et professionnels ont des taux d'échec importants dans les filières générales de l'université, les filières courtes, dotées d'un encadrement renforcé, qui ont été créées pour eux, recrutent paradoxalement une majorité de bacheliers généraux. La dernière proposition du rapport est donc que tout bachelier issu d'une filière technologique ou professionnelle doit être admis dans une formation supérieure courte s'il en fait la demande. Cela implique que les recteurs s'assurent de l'admission et de la répartition des élèves issus des bacs technologiques dans les STS et IUT de leur académie ou dans d'autres académies, en cohérence avec les schémas régionaux de formation. Il faudra augmenter les places ouvertes dans ces filières, ce qui implique des moyens supplémentaires. Cependant, cet investissement sera en partie compensé, car l'échec dans les filières générales de l'université est extrêmement coûteux pour la Nation, puisqu'il faut assurer l'accueil et l'encadrement des étudiants qui redoublent.

En définitive, l'université a assumé seule le passage à un enseignement supérieur de masse, l'État n'ayant pas toujours été à la hauteur de l'enjeu. Ses carences ont été en partie compensées par les collectivités territoriales. Aujourd'hui, l'État doit prendre ses responsabilités en consacrant des moyens supplémentaires aux universités. L'augmentation des moyens ne doit pour autant pas être accordée sans une amélioration de la gouvernance des universités, l'instauration de relations contractuelles plus stratégiques et le renforcement de l'évaluation.

M. Jean-Pierre Gorges s'est étonné de l'absence de propositions permettant d'obtenir des résultats tangibles face aux problèmes d'organisation de l'université et aux difficultés liées à l'orientation des jeunes. Nos universités deviennent en quelque sorte des classes préparatoires pour le plus grand « entrepreneur » de France, qui serait l'État. Or, l'acquisition de véritables compétences pratiques ne commence, souvent, qu'une fois un concours administratif réussi et non pas au cours des études universitaires. Certes, la qualité croissante des candidats aux concours administratifs est un facteur positif. Mais n'est-il pas paradoxal de constater qu'il est aujourd'hui, statistiquement, plus difficile de devenir professeur d'éducation physique et sportive que polytechnicien ? On ne peut que déplorer la situation des étudiants qui se sont engagés dans des formations diplômantes qui ne leur offriront aucun travail. L'annonce d'une diminution du nombre de fonctionnaires l'an prochain est une bonne chose, mais elle pose d'autant plus la question de l'employabilité des étudiants inscrits à l'université, lesquels ne peuvent souvent s'orienter que vers le secteur public. Les recommandations des Rapporteurs ne proposent aucune orientation structurante pour limiter les inscriptions dans des filières sans issue. Il est regrettable que le système universitaire oriente si mal des dizaines de milliers de jeunes ayant pourtant un excellent niveau intellectuel.

M. Yves Deniaud a tenu à nuancer ces propos. L'université est une palette de filières où coexistent des voies de sorties tant publiques que privées. Le droit, la médecine, la pharmacie sont des filières d'excellence et n'ont pas d'équivalent dans les grandes écoles. Par exemple, si l'engorgement des sciences et techniques des activités physiques et sportives (STAPS) constitue une préoccupation véritable, il semble qu'émergent de nouveaux métiers, notamment en matière de gestion d'équipements privés, qui peuvent correspondre aux compétences des étudiants en STAPS. L'élévation du niveau des candidats aux concours de la fonction publique est un constat banal que l'on observe dans tous les métiers. Elle peut d'ailleurs constituer une source d'enrichissement des métiers du secteur public, créatrice de gains de productivité. Il est crucial de bien informer les jeunes s'engageant dans des filières universitaires sur les métiers qu'ils pourront véritablement être en mesure d'exercer.

M. Michel Bouvard, Rapporteur de la MEC, a estimé exagéré de dire que l'université était seulement une sorte de classe préparatoire pour la fonction publique. Il est essentiel de s'attaquer en premier lieu à la question des bacheliers des filières technologiques et professionnelles qui ont du mal à être accueillis au sein de l'université, alors que les filières supérieures étaient initialement conçues pour leur offrir des débouchés. Partageant l'opinion de M. Yves Deniaud constatant une dérive des formations technologiques vers l'hyper sélectivité, M. Michel Bouvard, Rapporteur de la MEC a souligné l'utilité de la diffusion des statistiques relatives au taux d'insertion professionnelle de ces jeunes. Au sein de l'université, beaucoup de filières sont tournées vers le privé et, même si les effectifs du public sont amenés à diminuer dans les prochaines années, il sera toujours nécessaire de disposer de filières universitaires formant aux métiers de la fonction publique.

M. Alain Claeys, Rapporteur de la MEC, a fait observer que la place des classes préparatoires dans le système de formation de notre pays sera amenée à évoluer, probablement vers une forme d'intégration de ces filières au sein du système universitaire. Le discours de M. Jean-Pierre Gorges est exagérément simplificateur. Il n'y a pas de relation mécanique entre la formation universitaire et les métiers de demain : le raisonnement n'est malheureusement pas aussi simple ! La vocation de l'université doit demeurer la recherche et il est important de ne pas en négliger l'importance. La difficulté vient justement du fait qu'il y a trop peu de docteurs dans le secteur marchand.

M. Jean-Pierre Brard, Président, a fait observer que l'annonce de la suppression de 15.000 postes de fonctionnaires en 2007 - représentant 1/400 ^ème de l'effectif - s'assimile davantage à de la propagande qu'à une mesure de réforme de l'État.

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a félicité les Rapporteurs pour la qualité de leurs propositions précises et concrètes. Il a cependant regretté que ne soit pas prévu d'ouvrir davantage les conseils des universités à des personnalités extérieures.

M. Michel Bouvard, Rapporteur de la MEC, a expliqué que la MEC a considéré que le conseil scientifique et le conseil des études et de la vie universitaire accomplissent en général leurs missions de façon satisfaisante. Le conseil d'administration consacre une grande partie de ses réunions à des questions d'importance relative internes à l'université, qui relèveraient, dans le secteur privé, du comité d'entreprise. Les rapporteurs ont préféré, en imposant un rapport obligatoire du président au conseil d'administration, créer l'obligation d'aborder chaque année les enjeux stratégiques auxquels doit répondre l'université, ainsi que l'évaluation des formations et des enseignants. Plutôt que d'espérer une grande réforme de l'université se heurtant à de multiples oppositions et pesanteurs, les rapporteurs ont voulu proposer une solution consensuelle, qui permet d'ouvrir les conseils aux questions stratégiques qu'ils ne peuvent plus éluder.

M. Alain Claeys, Rapporteur de la MEC, a souligné qu'il n'avait pas d'idée arrêtée sur la composition des conseils. Cependant, la solution choisie permet déjà de responsabiliser le conseil d'administration, ce à quoi contribue l'abandon du panachage, afin qu'il se sente engagé par les choix qu'il fera, de même que l'État s'engage à travers le contrat pluriannuel.

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a demandé si, pour les propositions appelant des mesures législatives, l'on pouvait escompter le dépôt d'un projet de loi.

M. Michel Bouvard, Rapporteur de la MEC, a précisé que les Rapporteurs n'ont volontairement pas consulté le ministère, afin de réserver la primeur de leurs propositions à la Commission. Cependant, il serait envisageable de regrouper les mesures législatives dans une proposition de loi, surtout dans la mesure où ces propositions reflètent un consensus.

M. Alain Claeys, Rapporteur de la MEC, a souligné que l'on ne peut faire progresser la gouvernance dans une situation de pénurie financière, la France étant en retard sur ses partenaires européens en ce qui concerne les moyens accordés à l'université. Un rattrapage doit être programmé, accompagné de la mise en place d'une plus grande transparence pour contrôler l'utilisation des crédits. L'évaluation doit se mettre en place de façon systématique, afin qu'il n'y ait plus, comme c'est le cas aujourd'hui, de contrats qui peuvent se dérouler sans qu'aucune évaluation ne soit effectuée.

M. Michel Bouvard, Rapporteur de la MEC, a confirmé que, partant d'une situation de sous-financement et de sous-évaluation, tout doit évoluer de pair ; il n'est plus concevable de se contenter d'une évaluation globale effectuée tous les neuf ans.

Le Président Pierre Méhaignerie a interrogé les Rapporteurs sur les mesures leur paraissant essentielles au sein de leurs propositions.

M. Alain Claeys, Rapporteur de la MEC, a estimé que plusieurs éléments vont de pair : ainsi l'accroissement des capacités de gouvernance et la progression de l'évaluation vont de pair avec l'accroissement des moyens. Les derniers sans les premières ne seraient que de la démagogie.

M. Michel Bouvard, Rapporteur de la MEC, a précisé que le renforcement de la gouvernance répond à un problème majeur qui est le manque d'autonomie des universités, alors que des capacités existent et ne sont pas mises en œuvre. En outre, le rôle de l'État stratège doit s'accroître : la mission de contrôler et d'évaluer lui incombe et il doit la remplir, dans l'esprit de la LOLF.

La Commission a adopté les propositions de la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC) et a autorisé, en application de l'article 145 du Règlement, la publication du rapport.

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AUDITIONS

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

Pages

9 février 2006 :

a) 9 h 30 : M. Jean-Loup Jolivet, délégué général du Comité national d'évaluation des établissements à caractère scientifique, culturel et professionnel. 53

b) 10 h 30 : M. Yannick Vallée, premier vice-président, et M. Éric Esperet, délégué général, Bureau de la Conférence des présidents d'universités

63

23 février 2006 :

a) 9 h 30 : M. Bertrand Fortin, président de l'université de Rennes I, Mme Annie Julien, secrétaire générale de l'université de Rennes I, MM. Paul Jacquet, président de l'Institut national polytechnique de Grenoble, l'INPG, Philippe Tchamitchian, président de l'université Paul Cézanne d'Aix-Marseille III, et Jacques Bourdon, ancien président de l'université d'Aix-Marseille III, représentants des universités expérimentatrices de la LOLF. 77

b) 11 heures : MM. François Paquis, secrétaire général de l'université Blaise-Pascal de Clermont-Ferrand, et Damien Verhaegue, secrétaire général de l'université d'Aix-Marseille II, respectivement président et secrétaire de l'Association des secrétaires généraux d'université 91

9 mars 2006

a) 9 heures : M. Jean Fabbri, secrétaire général du syndicat national de l'enseignement supérieur (SNESUP), accompagné de Mme Lise Dumasy et M. Michel Fortuné. 99

b) 9 h 45 : M. Roger Pietrini, secrétaire général du Syndicat national du personnel technique de l'enseignement supérieur et de la recherche (SNPTES), accompagné de MM. Jacques Drouet, Alain Halère et Alain Favennec 107

c) 10 h 15 : Mme  Mylène Jacquot, secrétaire fédérale du SGEN-CFDT et MM. Patrick Fridenson, Grégory Colcanap et Gilbert Heitz 113

d) 11 heures : M. Benjamin Vételé, vice-président de l'Union nationale des étudiants de France (UNEF), accompagné de Mme Sophie Binet et de M. Jean-Baptiste Prevost 121

e) 11 h 30 : M. Jean-François Martins, président de la Fédération des associations générales étudiantes (FAGE) 129

f) 12 heures : M. Olivier Vial, Délégué national de l'Union nationale inter-universitaire (UNI) 135

30 mars 2006

a) 9 h 30 : M. Gilles Raby, directeur de l'UFR de sciences fondamentales et appliquées de l'Université de Poitiers et président de la Conférence des doyens et directeurs des UFR scientifiques (CDUS), accompagné de MM. Jean-Claude Roynette, vice-président de la CDUS et doyen honoraire de la Faculté des sciences de Paris XI-Orsay et Pascal Olivard, secrétaire de la CDUS et directeur de l'UFR de sciences de l'Université de Bretagne occidentale-Brest, et MM. Philippe Cocatre-Zilgien, directeur de l'UFR de deuxième cycle de droit et de science politique de l'Université Paris-II Panthéon Assas et Philippe Masson, directeur de l'UFR de sciences de l'Université Paris-XI Orsay 139

b) 11 heures : Auditions de présidents d'universités : Mmes Simone Bonnafous, Université Paris XII Val-de-Marne, Nicole Le Querler, Université de Caen - Basse-Normandie, MM. Pierre-Yves Henin, Université Paris I - Panthéon Sorbonne, et Bernard de Montmorillon, Université Paris Dauphine 155

6 avril 2006

a) 9 heures : M. Pierre Dumaz, Président de l'Association des agents comptables d'université 169

b) 10 heures : M. Gilbert Béréziat, ancien Président de l'Université Pierre et Marie Curie - Paris VI 177

c) 11 heures : M. Jacques Singer, Président de l'Union nationale des présidents d'IUT et Président de l'IUT de Poitiers et M. Philippe Pierrot, Directeur de l'IUT de Longwy 185

13 avril 2006

a) 9 h 30 : M. François Goulard, Ministre délégué à l'Enseignement supérieur et à la Recherche 193

b) 11 heures : Mme Elisabeth Giacobino, Directrice de la Recherche et M. Jean-Marc Monteil, Directeur général de l'enseignement supérieur au ministère délégué à l'Enseignement supérieur et à la Recherche 209

COMPTES-RENDUS DES AUDITIONS

Auditions du 9 février 2006

a) 9 h 30 : M. Jean-Loup Jolivet, délégué général du Comité national d'évaluation des établissements à caractère scientifique, culturel et professionnel.

Présidence de M. Augustin Bonrepaux

M. Augustin Bonrepaux, Président : Je remercie les membres de la Cour des comptes qui nous assistent dans nos travaux et je souhaite la bienvenue à M. Jean-Loup Jolivet, délégué général du Comité national d'évaluation. Je laisse sans plus tarder la parole à nos deux Rapporteurs sur ce sujet : M. Michel Bouvard et M. Alain Claeys.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : M. Alain Claeys a déjà travaillé sur le thème de la gestion des universités en 2000 dans le cadre de la MEC, dont il était déjà Rapporteur. Nous avons le souci d'aboutir à un constat qui puisse être partagé par l'ensemble des membres de notre mission et qui permette si possible d'évaluer les solutions qui pourraient être apportées aux problèmes récurrents de la gouvernance des universités. Je vous rappelle que, dans le cadre de l'application de l'article 58 de la loi organique relative aux lois de finances du 1^er août 2001, la Cour des comptes nous a remis un rapport à ce propos en décembre dernier.

C'est un problème constant, qui n'a pas encore trouvé de solution et qui devient d'actualité compte tenu de l'importance que l'on attache en ce moment à la formation et à la recherche et la mise en œuvre de la loi organique, laquelle a pour but de responsabiliser les acteurs locaux, les responsables des programmes et les responsables des opérateurs publics.

Les travaux du Comité national d'évaluation portent sur des sujets divers. Avez-vous le sentiment qu'un président d'université dispose des moyens de piloter son établissement, aussi bien dans la définition des programmes de recherche et de formation que dans la gestion quotidienne ?

Pensez-vous que la diversité des situations entre les établissements - qui sont évalués au moins tous les huit ou neuf ans, à l'exception de l'université de Corte, qui n'a pas été inspectée depuis très, très longtemps - peut permettre d'aboutir à un mode de gouvernance qui s'applique à tous ?

M. Jean-Loup Jolivet : Le président a-t-il les moyens de gouverner ? Non. A-t-il des moyens importants ? Oui.

Si l'on compare avec ce qui se fait à l'étranger, on voit que les universités françaises ont moins que d'autres - en Grande-Bretagne, aux États-Unis, en Allemagne, en Italie, en Espagne - les moyens de ce que la loi appelle autonomie, notion sur laquelle il y aurait beaucoup à dire.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Précisément, quelles possibilités d'autonomie la loi donne-t-elle exactement aujourd'hui aux universités ?

M. Jean-Loup Jolivet : Je répondrai à la fois au titre des fonctions que j'exerce actuellement et en tant qu'ancien président d'université et ancien président de la commission des moyens et des personnels de la Conférence des présidents d'université, les choses n'ayant pas beaucoup changé depuis quinze ans.

Je précise à cette occasion que je ne suis pas président du CNE, mais délégué général. En effet, depuis juin 2004, date à laquelle le président et d'autres membres ont achevé leur mandat, aucune nomination n'est intervenue. Le cabinet du ministre délégué à l'enseignement supérieur et à la recherche a annoncé en décembre qu'elles allaient intervenir, car il fallait quand même que le travail se fasse en attendant l'installation de la nouvelle Agence prévue par le projet de loi sur la recherche. Mais nous attendons toujours et le rythme de notre travail en pâtit.

Je reviens à l'autonomie, tout d'abord intellectuelle et pédagogique. De ce point de vue, les programmes nationaux ne sont pas totalement contraignants et le président et les conseils ont la liberté assez large d'infléchir les directions de recherche. C'est fondamental dans la mesure où l'université est d'abord destinée à la production et la diffusion de savoirs.

Mais l'autonomie concerne également les modes d'organisation interne d'un établissement. Là aussi, les présidents disposent d'une assez large marge de manœuvre pour créer, supprimer ou regrouper des services.

Néanmoins, les trois universitaires étrangers qui siègent au sein du comité sont très étonnés que tout passe par le ministère et que, par exemple, quand un poste de professeur de chimie se libère dans un établissement, le conseil d'administration n'ait pas la liberté de décider qu'il a plutôt besoin d'un technicien en physique et d'une secrétaire pour le département d'allemand. Ils ne comprennent pas davantage qu'on pilote au niveau national le recrutement d'un maître de conférences. Bien sûr, une coordination nationale est nécessaire, mais nos collègues étrangers s'étonnent qu'une université ne puisse pas décider toute seule de ce qui concerne ses ressources humaines.

Enfin, en matière financière, il y a eu des améliorations depuis quelques années, mais je mets au premier rang de l'autonomie le pilotage des ressources humaines et la détermination des programmes de recherche.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Si 80 % de la recherche se déroule dans les universités, ce n'est pas en leur sein que sont déterminés les programmes de recherche : ce sont les organismes de recherche, via les laboratoires associés, qui imposent leurs priorités. Nous verrons ce qui changera avec la loi, mais pour l'instant, bien souvent, les universités ne savent pas ce qui se passe dans les laboratoires associés.

Nous souhaitons, pour reprendre une expression d'un récent rapport de la Cour des Comptes, rendre nos universités plus performantes, c'est-à-dire plus efficientes et plus efficaces. En supposant qu'on parvienne à démocratiser le recrutement, ce qui pose la question des bourses, et que les moyens soient à la hauteur des besoins, on sait qu'on dispose d'un certain nombre de leviers - gouvernance, encadrement administratif, budget, relations entre l'État et les universités -, sur lesquels pensez-vous qu'on puisse agir ?

M. Jean-Loup Jolivet : La question du contrat est centrale. Il s'agit indéniablement d'un grand progrès, mais on pourrait aller plus loin en y faisant entrer des choses qui n'y sont pas explicitement. En particulier, on peut regretter que la règle de l'annualité budgétaire empêche d'y intégrer une vision à moyen terme des moyens et des ressources humaines. Il faut donc chercher à donner plus de visibilité aux présidents d'université. D'ailleurs, les budgets consolidés, conséquence de la LOLF, vont bien montrer qu'en fait le contrat ne porte que sur une toute petite partie.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Pour que les choses fonctionnent mieux, que faut-il mettre dans le contrat et quelle doit en être la durée ?

M. Jean-Loup Jolivet : Quatre ans, cela paraît un peu court. En 2002, dans son rapport au Président de la République, le CNE montrait qu'une durée de six ans serait plus en phase avec le rythme des universités, qui ont par exemple besoin de périodes plus longues pour se faire une idée de la performance d'une nouvelle filière de recherche et d'enseignement.

Il conviendrait par ailleurs d'aller plus loin dans la réflexion sur la stratégie en ressources humaines et en recrutement.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Pourquoi ce rapport n'a-t-il pas été suivi d'effet ?

M. Jean-Loup Jolivet : Parce que les avis sont partagés au sein du ministère.

Une durée de six ans permettrait peut-être aussi aux services du ministère de mieux respecter les délais de signature des contrats, alors qu'ils ont actuellement six mois de retard. Pourtant, il y a beaucoup de bonne volonté et de compétences à la direction de l'enseignement supérieur, qui a fait ces dernières années d'énormes progrès en la matière.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Les contrats sont signés souvent avec retard, mais ensuite sont-ils exécutés tels qu'ils avaient été prévus ? Sont-ils respectés par les universités en termes de résultats et par l'État en termes de moyens ?

M. Jean-Loup Jolivet : C'est variable. Quand nous évaluons les universités, les IUFM, les écoles d'ingénieurs, nous constatons que globalement l'établissement a avancé dans la direction du contrat, mais souvent pas aussi loin qu'il le dit. Nous trouvons aussi, mais plus rarement, des choses « bizarres », par exemple des crédits demandés pour un objectif précis qui a été ensuite abandonné.

M. Pierre Méhaignerie : Peut-on, à propos de l'autonomie, parler d'une bulle artificielle ? A-t-on tiré les leçons de l'expérience qui avait été lancée par le président Georges Pompidou à Compiègne, Troyes et Belfort ?

Par ailleurs, j'observe que les élus et les personnalités extérieures, très minoritaires au sein de conseils d'administration largement composés de représentants des syndicats, se fatiguent au bout d'un moment. Est-il possible de faire changer les choses ?

Pourrait-on aussi progresser dans le recrutement des contractuels car on sait que l'apport des enseignants extérieur fait la richesse des grandes écoles ?

Il conviendrait également de parler de la gestion des promotions et des primes : on a bien besoin d'incitations pour insuffler un dynamisme à l'université.

Vous l'aurez compris, je souhaite qu'on aille au bout de la question d'Alain Claeys pour savoir s'il faut renoncer à l'idée d'autonomie ou si elle peut être féconde, quitte à donner une liberté totale à ceux qui le souhaiteraient. Or, certains disent qu'au contraire on a essayé de rogner les ailes de l'autonomie. S'agissant par exemple de Compiègne, savez-vous qui a freiné l'expérience d'autonomie telle qu'elle avait été prévue dans le plan des universités technologiques ?

M. Jean-Loup Jolivet : L'ouverture des conseils à des personnalités extérieures permet d'éviter de rester entre universitaires du même microcosme. Le problème est qu'on y débat de sujets touchant à la pédagogie mais assez techniques, de mesures financières mais pas les plus importantes, et que les personnalités extérieures se lassent. Même dans le cadre actuel, il y a des recettes assez simples pour améliorer les choses, par exemple en disjoignant dans les ordres du jour d'une part les mesures stratégiques et d'ensemble, d'autre part ce qui intéresse moins les personnes extérieures et qui relève de la gestion courante, du contrôle des connaissances, des diplômes. Si on organise bien les réunions, on évite de leur infliger cinq heures de discussions techniques. À défaut, l'expérience montre que ces personnes ne viennent plus.

Vous avez souligné à juste titre la diversité des universités. J'étais auparavant président de l'université du Mans et je suis maintenant professeur à Paris V, ce sont des établissements bons chacun dans son domaine, mais pas à la même échelle, pas avec la même dimension scientifique et il n'est pas dit que des règles uniformes doivent s'appliquer de la même manière partout en France. Ce sujet devrait être au centre du débat. Ne pourrait-on imaginer, pour respecter cette diversité, qu'une palette de possibilités soit proposée aux établissements ?

M. Alain Claeys, Rapporteur : L'accroissement de l'autonomie des universités ne peut se concevoir qu'au sein d'une politique nationale, et personne ici ne pense que l'on doive régionaliser ou départementaliser l'enseignement supérieur et la recherche. La Cour des Comptes a fait des remarques pertinentes à ce sujet : quand on voit déjà l'aspect « localier » de la nomination d'un certain nombre de maîtres de conférences, on se dit qu'il ne faut pas aggraver le problème.

Mais restons sur le contrat, car je crois que cela va nous ramener à l'autonomie. Vous dites qu'il faut en augmenter la durée et nous partageons cette idée. Actuellement, il y a trois types de contrats : les contrats quadriennaux, dans lesquels les universités sont directement impliquées ; les contrats de plan État-région, dans lesquels les universités sont impliquées de façon variable, en fonction du bon vouloir de l'État et du président de la région ; les contrats de recherche. Il faut donc non seulement allonger la durée mais aussi permettre à l'université d'avoir son mot à dire sur les trois.

Un conseil d'administration sera intéressant si ses membres ont le sentiment le pouvoir peser sur quelque chose. Cette densification du contrat vous paraît-elle possible ? Peut-on mener des expérimentations ? Quelles conséquences faut-il en tirer au niveau institutionnel ? Faut-il allonger le mandat du président ? Comment l'harmoniser avec celui des membres du conseil d'administration ? Peut-on proposer d'autoriser le renouvellement du mandat du président, afin qu'il puisse se présenter sur un projet et qu'il y ait une vraie évaluation ?

M. Jean-Loup Jolivet : Quelle que soit sa durée, l'actuel contrat quadriennal est l'acte central. Signé entre le ministre de l'enseignement supérieur et le président de l'université, après débat du conseil d'administration sur ses grandes orientations, il est à l'origine de toutes les autres démarches au sein de l'établissement. Par exemple, si le contrat quadriennal prévoit le développement de telles filières et de tels axes de recherche, c'est cela que le président d'université mettra en avant dans le dialogue avec le préfet et le président de région en vue de l'établissement du contrat de plan, même s'il y a un problème d'alignement de la durée des deux documents, les contrats quadriennaux étant renouvelés par quart tous les ans. Mais ce qui pilote un établissement, c'est bien son projet et le contrat qu'il passe tous les quatre ans avec sa tutelle. C'est aussi dans ce cadre que s'inscrivent les contrats particuliers de recherche.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Jusqu'où pensez-vous que les universités soient prêtes à aller, entre la sécurité de la dotation globale, d'une part, et la part contractuelle liée à l'évaluation et la performance, d'autre part ?

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Sachant que, pour l'instant, le contrat est moins important que la dotation globale...

M. Jean-Loup Jolivet : Il faut les pousser à avancer vers le contrat, même si les étudiants d'une université où la gouvernance est faible et où le pilotage cafouille ont quand même le droit d'avoir une bibliothèque qui fonctionne et un certain nombre de moyens. On ne peut donc pas lier 80 % des moyens attribués à la réalisation du contrat. Mais on est encore loin de cela et il est donc possible d'inciter les établissements à progresser.

M. Alain Claeys, Rapporteur : S'agissant de la dotation de fonctionnement, êtes-vous un admirateur du modèle SAN REMO ou le jugez-vous dépassé ?

M. Jean-Loup Jolivet : Je n'en suis pas un « admirateur », mais je pense qu'il est facile de le critiquer alors qu'il s'agit d'un sujet extrêmement compliqué.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Pensez-vous qu'on puisse le réformer ? La direction des enseignements supérieurs a-t-elle raison d'essayer de le faire ? Ou faut-il construire autre chose pour une dotation globale réévaluée en fonction de la part qu'on souhaite donner au contrat à l'avenir ?

M. Jean-Loup Jolivet : Ce n'est pas parfait, mais si on demande à des présidents d'université de travailler à un nouveau modèle, il en sortira quelque chose qui ne sera plus SAN REMO, mais qui partira de l'idée qu'un étudiant en chimie expérimentale coûte plus cher qu'en anglais ou que le matériel de TP est plus simple en premier cycle qu'en troisième. On fera donc des cases avec des spécificités, et on appliquera un coefficient en fonction du coût des formations. Si on veut prévoir une dotation à l'étudiant et à l'activité globale de l'université, on retombe toujours sur une affectation des moyens en fonction du cycle d'études et de la spécialité. C'est aussi à peu près comme cela qu'on fonctionne à l'étranger.

À partir de là, toutes les modulations sont possibles et SAN REMO peut être réformé, il en a d'ailleurs besoin et il doit s'adapter en permanence à la vie des établissements. Mais il est vrai aussi qu'on y a ajouté, au fil des années, un certain nombre de choses destinées à répondre à des besoins particuliers, voire à des lobbies, et qu'on arrive à un modèle bien compliqué.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Ou met-on un peu de performance et d'intéressement pour qu'une université qui progresse, qui remplit ses objectifs, ait le sentiment qu'on l'accompagne et se sente confortée dans sa démarche ? Peut-on intégrer cela dans SAN REMO ? Car, si on allonge la durée du contrat, le retour va être un peu long.

M. Jean-Loup Jolivet : Le contrat lui-même assigne des objectifs de performance, qui, avec la mise en œuvre de la LOLF, sont au centre des débats dans les universités. Le fait que la durée du contrat soit de quatre ans ne signifie pas que l'université n'a de comptes à rendre que tous les quatre ans. Si la direction de l'enseignement supérieur poursuit la mise en œuvre de procédures de suivi de la réalisation des contrats, il est logique que chaque université indique quels sont ses indicateurs, qu'elle montre chaque année comment elle suit son contrat et que, en cas de dérive, il y ait un dialogue de gestion avec le responsable du programme et ses services. On pourrait imaginer que le contrat ne fixe pas des sommes, mais une direction, et qu'un quart ou un tiers de la dotation de fonctionnement soit attribué année après année, sur la base du compte rendu fait par l'université de l'évolution des indicateurs.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Comment voyez-vous la question de la recherche dans le cadre des contrats, surtout avec le nouveau dispositif qui va être mis en place par l'État ? Actuellement, la recherche passe par les universités, mais elles ont peu de poids et peu de moyens pour contrôler ce qui se fait dans leurs unités.

Le Pôle de recherche et d'enseignement supérieur, ou PRES, envisagé dans le projet de loi sur la recherche, disposition que je soutiens à titre personnel, vous paraît-il pouvoir être un outil pour mettre en cohérence les organismes de recherche et l'université ?

M. Jean-Loup Jolivet : Si elle aboutit, la démarche des PRES, qui consiste en particulier à développer les synergies sur un même site, devrait amener à cela et avoir un impact sur les activités d'un établissement et au premier chef sur la recherche. Mais c'est une mécanique assez lourde et nous allons voir dans les deux années qui viennent comment elle se met en place.

Il est vrai qu'il est difficile pour les universités de piloter la recherche, mais n'oublions pas que ce qui fait d'abord la recherche, c'est la matière grise. Ce sont les universités qui recrutent les enseignants-chercheurs, en fonction de profils bien définis et cela a un impact direct sur la recherche pour plusieurs années. Si les universités se saisissent du volet recrutement et ressources humaines, elles disposent bien du plus important en matière de recherche.

Prenons un laboratoire universitaire qui a l'agrément du CNRS ou de l'INSERM, si un poste de professeur de physique se libère, l'université peut décider de recruter un acousticien ou quelqu'un qui travaille sur les lasers ou sur la physique des cristaux. C'est elle seule qui décide, et c'est bien plus important que de recevoir du matériel car l'enseignant va recruter des thésards et développer un laboratoire et c'est bien cela qui compte pour la recherche. L'université est donc bien à même de prendre une décision de politique scientifique au sens fort, même s'il est vrai que nos présidents d'université ont moins de moyens que leurs homologues étrangers.

M. Pierre Méhaignerie : Je reviens à la gouvernance. En dehors des conseils d'administration, un autre problème tient aux hommes. Nous connaissons l'importance de l'indépendance dans le statut de l'enseignant-chercheur. Mais la motivation et la récompense en fonction des efforts et du travail sont aussi des éléments clés. Or, aujourd'hui, à la différence d'un président d'IUT, un président d'université n'a pas la possibilité de refuser telle ou telle nomination. On peut aussi s'interroger sur la composition des commissions qui assurent la promotion des enseignants-chercheurs. Certains sont partis en raison, ont-ils dit, de l'étouffement lié au monopole exercé par certaines commissions nationales.

M. Jean-Loup Jolivet : C'est une question difficile mais intéressante.

Je reviens auparavant un instant sur le mandat des présidents, car il y a vraiment quelque chose à faire en ce domaine. Sur cinq ans de mandat, il leur faut souvent deux ans pour prendre connaissance des dossiers et ils ne sont donc opérationnels que trois ans. Ouvrir la possibilité de renouveler leur mandat marquerait un progrès.

Vous m'avez aussi interrogé sur le localisme du recrutement. Autoriser le recrutement des maîtres de conférences là où ils ont été formés, biberonnés, où ils ont fait leurs recherches, est une véritable plaie. S'il fallait prendre une seule mesure pour améliorer l'enseignement supérieur, ce serait d'interdire que l'on soit recruté dans l'université où l'on a fait sa thèse. C'est ainsi que cela se passe presque partout à l'étranger. Les choses sont différentes quand on passe de maître de conférences à professeur : on est plus âgé et on a une implantation locale, comme sa famille. Certains de mes collègues trouveraient sans doute quelques inconvénients à ma proposition, mais les avantages l'emporteraient largement et ce serait un grand progrès.

Sur les primes et les promotions, on a fait des progrès par rapport à ce qui se faisait il y a vingt ans. Dans les corps de maître de conférences et de professeurs, les avancements de classes sont examinés pour moitié localement. Mais les établissements utilisent cette possibilité de façon variable. Certains, y compris parmi les plus petits, pour bien montrer qu'ils sont au standard national, voire international en matière de recherche, vont tenir compte, comme les commissions nationales, uniquement de ce qui est fait en matière de recherche et donc promouvoir les bons chercheurs. D'autres, plus sages, s'intéressent à l'ensemble de l'implication de la personne concernée, en matière de direction, d'administration, de recherche de stage, de contacts avec l'industrie, de pédagogie, ainsi que de recherche.

Parmi les missions de la future Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur, il est prévu une harmonisation des modes d'évaluation des personnes et une réflexion sur la déontologie de l'évaluation dans les grands organismes comme dans les universités. Un travail pourrait être fait sur la façon dont les promotions locales sont données dans les établissements et sur les critères qui les fondent. L'Agence pourrait faire des recommandations, diffuser les bonnes pratiques, ce serait très intéressant. Personnellement, je vois désormais bien la différence entre la marge de manœuvre dont dispose une autorité indépendante sur la question des primes et la situation des présidents d'université, qui sont pieds et poings liés, face aux syndicats et aux traditions, notamment en matière d'ancienneté. Dans ces conditions, la gestion des ressources humaines est vraiment difficile.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Le schéma d'évaluation que prévoit la loi ne vous paraît-il pas trop complexe ?

M. Jean-Loup Jolivet : Disposer d'une instance d'évaluation me semble une bonne idée, mais la mise en œuvre concrète sera sans doute difficile. La rédaction du décret en Conseil d'État est un vrai défi pour ceux qui vont y travailler. Il est prévu un conseil d'administration de 24 membres, avec un président, qui sera l'instance de validation de l'ensemble des décisions des sections qui constitueront l'Agence. C'est là que sera mené le travail politique et décisionnel. Une des sections s'occupera de tout ce qui est fait actuellement par le Comité national d'évaluation, c'est-à-dire de toutes les universités, tous les IUFM, toutes les écoles d'ingénieurs ; mais aussi de tout ce que fait le Comité national d'évaluation de la recherche, c'est-à-dire les grands programmes des organismes de recherche, les organismes eux-mêmes en tant qu'institutions, la nouvelle Agence d'évaluation de la recherche, les PRES, etc. L'autre section s'intéressera à l'évaluation de la qualité de la recherche et du travail des 3 500 à 4 000 équipes de recherche. Enfin, il s'agira de tout ce qui concerne l'évaluation des personnes, c'est-à-dire non pas de mener directement les évaluations, mais de donner un avis sur les procédures et de les valider, pour l'ensemble des corps de l'enseignement supérieur et de la recherche : personnels, enseignants, chercheurs. Je mesure déjà quelle est la tâche du CNE et j'ai un peu de mal à imaginer comment ces 24 personnes, qui ne seront pas des permanents, parviendront à faire tout cela.

M. Didier Migaud : Que pensez-vous des classements des universités qui sont faits en Europe et dans le monde ? À quel rang se situe la première université française et comment expliquez-vous ce mauvais classement ?

M. Jean-Loup Jolivet : Le classement le plus connu est celui de l'université de Shanghai, mais il y en a d'autres. Nous nous sommes pour notre part demandé s'il ne vaudrait pas mieux qu'une instance publique, avec une déontologie et des méthodes de travail claires, fasse elle-même ce travail.

Mais autant il paraît possible de dire, par exemple pour la formation des étudiants en mathématiques, que telle université est dans les trois ou quatre meilleures, autant classer globalement une université numéro un, une autre numéro deux, etc. est bien plus difficile. Par exemple le classement de Shanghai prend en compte le nombre d'anciens étudiants qui ont obtenu le prix Nobel, le nombre de prix Nobel qui enseignent dans l'établissement. Cela peut être pertinent pour le troisième cycle, mais pour les étudiants en première année, entassés à 400 dans un amphithéâtre, savoir qu'il y a trois prix Nobel qui travaillent dans un laboratoire à cinquante mètres de là n'a guère d'importance. Il y aurait beaucoup à dire sur la méthodologie des classements et sur l'importance donnée au sensationnel.

Je pense qu'on pourrait établir un classement multicritères, avec une douzaine de rubriques, comme la vie culturelle dans l'établissement, le sport pour les étudiants, la qualité des bibliothèques. Là on verrait des universités bonnes dans certains domaines et moins bonnes dans d'autres.

Cela étant, il y a des universités étrangères bien meilleures que les nôtres, qui ne sont pas dans les vingt premières mondiales, quel que soit le mode de classement. Mais nous revenons de loin : quand on parle de Cambridge ou de Bologne, on parle en siècles ; les universités françaises ont été reconstituées après 1968, à partir d'anciennes facultés ou de morceaux d'anciennes facultés. Or, il faut de nombreuses années pour que naisse une culture d'établissement.

M. Didier Migaud : Vous pensez qu'on est maintenant dans un mouvement ascendant ?

M. Jean-Loup Jolivet : Oui, pour un certain nombre de choses, mais la pente est faible ( !).

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Vous semble-t-il que le mode de recrutement, la formation, les capacités des secrétaires généraux leur permettent d'assurer pleinement les fonctions de pilotage administratif des universités ?

Par ailleurs, quelle appréciation portez-vous sur les progrès qui ont été faits ou non en matière de comptabilité analytique ?

M. Jean-Loup Jolivet : Les situations des secrétaires généraux sont très diverses et il y a encore des progrès à faire, mais d'énormes progrès ont déjà été accomplis depuis le début de ma carrière : il y a désormais un réel professionnalisme, des gens qui prennent vraiment leur métier à cœur et qui ont des compétences.

Mais les choses pourraient encore beaucoup évoluer en matière de comptabilité. Lorsque j'ai reçu, il y a longtemps en tant que président d'université, un magistrat de la Cour des comptes, il m'a dit qu'il faudrait quand même que j'essaie d'avoir au moins une idée de l'amortissement du matériel, en particulier pour un excellent laboratoire, avec des chercheurs éminents, qui recevait d'importantes dotations. Je lui ai répondu que la comptabilité de ce laboratoire était effectuée par un TUC, qui avait au mieux un BTS. Comment demander, dans ces conditions, qu'on mette en place une comptabilité analytique performante ?

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Mais est-ce désormais le cas, dans les dernières universités que vous avez évaluées ?

M. Jean-Loup Jolivet : Non. Il y a des choses qui se font bien ; une réelle volonté des responsables d'aller dans cette direction ; mais les universités ne disposent toujours pas des moyens humains pour profiter pleinement de la LOLF.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Nous n'avons pas encore abordé l'important sujet du patrimoine. Si on veut responsabiliser une organisation, quelle qu'elle soit, il faut sans doute lui confier la responsabilité de son patrimoine. Mais cela paraît bien compliqué. Quel est votre sentiment à ce propos ?

M. Jean-Loup Jolivet : Il faut aller dans ce sens, mais toutes les universités ne sont pas prêtes et n'ont pas les moyens humains d'assumer complètement la charge du suivi du patrimoine. Il me semble donc que cela pourrait être proposé à titre expérimental à des universités volontaires et éventuellement étendu après évaluation.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Le préalable est de mettre les compteurs financiers à zéro.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : La dévolution du patrimoine n'irait-elle pas à l'encontre de la logique de site qu'on veut développer par ailleurs ?

M. Jean-Loup Jolivet : Si on rêve un peu et qu'on imagine, une fois que les mentalités auront évolué, que la logique de site aille à terme jusqu'à des regroupements institutionnels et aboutisse à ce qu'il y ait une grande université de Bordeaux comme il y a une grande université de Bologne, on peut se dire que c'est ensuite, dans ce cadre, qu'il faudrait penser à une dévolution du patrimoine.

À l'inverse, on peut peut-être s'en servir comme d'une carotte pour inciter plusieurs établissements d'une même ville à se regrouper.

M. Pierre Méhaignerie : S'il fallait hiérarchiser les améliorations nécessaires, lesquelles mettriez-vous en tête ?

M. Jean-Loup Jolivet : Il faudrait absolument aller à l'encontre du localisme, ce qui ne coûte rien. Il conviendrait aussi d'ouvrir la possibilité de renouveler le mandat des présidents, d'allonger un peu la durée du contrat et d'y intégrer une vision à plus long terme des ressources humaines.

M. Pierre Méhaignerie : Et la possibilité d'un veto du président sur un recrutement ?

M. Jean-Loup Jolivet : Il est en effet choquant qu'un président ne puisse pas demander qu'on réexamine un recrutement. Il est certes possible qu'un conseil restreint d'université, emmené par le président, refuse de pourvoir un poste, mais c'est un processus lourd et, surtout, le réexamen n'a lieu que l'année suivante ce qui pénalise l'université et un président hésite donc beaucoup à faire cela. Mais il me semble qu'il est le garant de la bonne marche de l'établissement et que s'il considère qu'un recrutement proposé par une commission spécialisée n'est pas bon pour l'enseignement, il a le devoir de le faire savoir. Or, un directeur d'IUT peut s'opposer à une nomination, pas un président d'université. Ce n'est d'ailleurs pas bon non plus en termes de hiérarchie au sein de l'université.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Cette réforme marquerait une petite révolution dans la gestion du personnel de l'enseignement supérieur.

M. Pierre Méhaignerie : Vous-même la souhaitez-vous, mon cher collègue ?

M. Alain Claeys, Rapporteur : Il est difficile de dire qu'on refuse le localisme et en fait d'y inciter pour le personnel.

M. Jean-Loup Jolivet : Il ne s'agit pas de cela ! Je dis simplement que, quand une procédure de nomination par une commission de spécialistes de la discipline aboutit à nommer par exemple un mathématicien, parce qu'il est très bon dans un domaine, et que cela ne colle pas du tout avec la politique générale de l'université, on peut se demander s'il ne serait pas bon que le président puisse intervenir, non pas en tant que défenseur des intérêts locaux, mais en tant que responsable d'une politique cohérente des ressources humaines dans son université.

M. Augustin Bonrepaux, Président : Alain Claeys a déjà fait un rapport sur la gestion des universités. A-t-il servi à quelque chose ? En a-t-on tenu compte ? La gestion des universités s'est-elle améliorée ?

M. Jean-Loup Jolivet : Je dirai de ce rapport comme de ceux de la Cour des Comptes et, plus modestement, du CNE, qu'ils participent à l'évolution des mentalités, mais qu'il est très difficile de dire que c'est cela qui a fait bouger les choses.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Mais, au-delà des mentalités, les choses se sont-elles améliorées ?

M. Jean-Loup Jolivet : Les actes suivent l'évolution des mentalités. Ne nous montrons pas trop pessimistes : bien des choses peuvent maintenant se dire au sein d'un conseil d'université et de la Conférence des présidents d'université : des sujets comme les relations avec le secteur industriel ou les brevets sont désormais abordés avec une franchise et un vocabulaire qui auraient été impossibles il y a quinze ans.

M. Pierre Méhaignerie : Où est le pouvoir ?

M. Jean-Loup Jolivet : Comme pour toute organisation, cela varie en fonction de l'histoire et de la culture de l'établissement. En général, le pouvoir est exercé par le président et l'équipe qui l'entoure, mais il y a encore des universités où deux ou trois grosses UFR ont une grande partie du pouvoir concret.

M. Augustin Bonrepaux, Président : Merci beaucoup.

b) 10 h 30 : M. Yannick Vallée, premier vice-président, et M. Éric Esperet, délégué général, Bureau de la Conférence des présidents d'universités.

Présidence de M. Augustin Bonrepaux

M. Augustin Bonrepaux, Président : Je suis heureux d'accueillir les représentants du bureau de la Conférence des présidents d'université. Après le rapport précédent de notre collègue Alain Claeys et celui de la Cour des comptes, nous recommençons aujourd'hui notre travail afin de faire évoluer les choses.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Je vous remercie d'avoir répondu à notre invitation. La MEC a souhaité aborder à nouveau les sujets de la modernisation, de l'autonomie et de la meilleure performance de nos universités. Beaucoup a été fait à ce propos, vous-même avez organisé un colloque et la Cour des Comptes y a consacré un rapport.

Je pense que nous pouvons chercher aujourd'hui à voir ensemble, de façon pragmatique, ce qui a évolué ces dernières années, ainsi que les sujets qui vous paraissent devoir être prioritairement traités, soit par expérimentation, soit dans le cadre d'une éventuelle démarche législative.

Nous connaissons la toile de fond : une grande diversité de nos universités, la recherche d'une plus grande démocratisation, ainsi, même s'il ne s'agit pas de notre sujet ce matin, que de moyens financiers.

Quand on parle de modernisation et d'autonomie, on sait qu'il faut travailler sur la gouvernance, sur les budgets, sur l'encadrement du management, sur la notion de contrat, sur la notion de site, sur l'évaluation. Vous-même avez à gérer à la fois cette diversité et à avancer un certain nombre de propositions. Pouvez-vous nous indiquer les pistes qui vous paraissent essentielles et sur lesquelles le législateur pourrait vous aider à avancer ?

M. Yannick Vallée : Tout ce que vous venez de dire reflète une situation relativement nouvelle pour l'université par rapport à 2000. On en était alors à la fin de l'augmentation brutale du nombre des étudiants, de 30 % en quelques années, qu'avait entraînée la démocratisation de l'enseignement supérieur. Désormais, les universités sont stabilisées et l'accueil des nouveaux étudiants n'est plus aujourd'hui la principale question. C'est important car cela nous donne des marges de manœuvre, politiques et budgétaires.

Jusqu'en 2000, il n'était pas facile de prononcer le mot « diversité » devant des présidents d'université. Même si le mythe des universités toutes équivalentes existe encore un peu, il est indéniablement en train de s'estomper : la diversité est maintenant acceptée par la communauté, qui est prête à dire que toutes les universités ne sont pas les mêmes, parce qu'elles ont des fonctions diverses, certaines étant spécialisées et d'autres pluridisciplinaires, mais aussi parce que leurs capacités de recherche sont différentes.

Ces évolutions nous mettent en bonne position pour revoir un certain nombre de concepts et pour faire évoluer le système.

Dès qu'on parle de changement, on parle d'autonomie. Ce mot n'est pas facile à manier : si les présidents d'université le font, la communauté universitaire, en particulier une partie de la communauté étudiante, ne l'accepte que difficilement, en particulier parce qu'elle vit encore sur un principe extrêmement centralisateur et jacobin, et parce qu'elle craint que l'officialisation, à travers l'autonomie, des différences entre les universités ne conduise à une inégalité entre les étudiants. Nous devrons donc leur prouver qu'au contraire, plus les universités disposeront de marges de manœuvre dans leur gouvernance, plus elles amélioreront leur formation et leur mode de fonctionnement, plus les étudiants y auront, globalement, un bon service. Plus on acceptera l'idée que certaines sont meilleures que d'autres, plus les universités dans leur ensemble seront tirées vers le haut.

L'autonomie, ce n'est pas l'indépendance : nous sommes des éléments du service public de l'enseignement en France ; nous faisons partie de l'école française ; contrairement à ce que l'on a pu entendre, nous ne demandons pas notre privatisation. Mais nous souhaitons continuer à faire partie du service public avec le plus de liberté possible, en particulier pour définir nos parcours de formation et nos programmes de recherche. Nous sommes prêts à le faire dans un cadre où le contrôle de l'État ne doit pas disparaître : il y aura toujours un ministre en charge de l'enseignement supérieur. Je pense qu'aucun universitaire n'est prêt à renoncer à sa tutelle.

Ce qui est pesant, c'est que ce ministre ou son administration s'implique trop dans les décisions de terrain et ne les laisse donc pas assez aux acteurs locaux. Pour notre part, nous souhaitons une déconcentration de la prise de décision, qui mettrait en valeur toute la réalité territoriale de l'université. Car l'université est dans une ville et dans une région, et elle souhaite pouvoir utiliser ce qu'elle a de mieux au service de la population.

Cette autonomie doit s'accompagner d'une amélioration de l'évaluation. Je plaide pour ma part pour un État stratège, mais aussi pour une évaluation qui demeure au niveau central. Car si je demande un budget global et la possibilité de faire moi-même des choix sur son utilisation, il est normal que la Nation puisse juger de ce que j'en fais. Or le système actuel ne le permet pas : sans réforme de l'évaluation on ne pourra pas aller vers davantage d'autonomie.

La loi sur la recherche nous en donne l'occasion car elle va modifier le paysage de l'évaluation, avec la création de l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur. En matière d'autonomie, la loi prévoit aussi la globalisation du budget recherche.

Derrière la question de l'autonomie, on en vient très vite à celle du pouvoir personnel du président. Pour ma part, je ne suis pas persuadé que l'autonomie signifie la prise de pouvoir par le président. Renforcer le management, comme c'est souhaitable, n'interdit pas une forme de démocratie participative. Les universitaires sont d'ailleurs très attachés à un système assez proche de l'autogestion, avec ses avantages démocratiques et ses inconvénients « surdémocratiques ».

Je crois par ailleurs que parce que les universités ont accepté leur diversité, elles sont désormais prêtes à accepter l'expérimentation, même si pour ma part, je continue à réclamer une belle loi sur l'université.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : S'agissant de la gouvernance, quelles évolutions vous paraissent souhaitables, d'une part pour remédier à la faiblesse des moyens en logistique humaine dont dispose le président, en particulier en ce qui concerne le secrétaire général et la comptabilité analytique, d'autre part pour lui permettre de s'affirmer face à la tradition facultaire et aux véritables féodalités que constituent certaines UFR ? Car souvent, l'université n'est pas une île mais un archipel, et il faut savoir qui commande.

M. Yannick Vallée : Certaines universités sont critiquées pour leur gestion, notamment financière. Une des conditions de l'autonomie est le renforcement de l'encadrement. En dehors des professeurs, la seule personne de haut niveau dans une université est très souvent le secrétaire général. C'est une grande différence avec les organismes de recherche, qui explique sans doute qu'ils gèrent mieux la recherche que nous. Il faut aujourd'hui modifier la pyramide des emplois. Dans une université comme la mienne, qui n'est pas la plus défavorisée, nous avons 50 % de personnels de catégorie C, 30 % de catégorie B et 20 % de catégorie A, alors que nous avons un fort besoin en A+, qui nous sont indispensables pour la gestion de nos finances et de nos ressources humaines.

Un président d'université « débarque » un peu quand il se fait élire. Pour ma part, je suis chimiste et, quand je suis arrivé, mes compétences en gestion financière étaient nulles, comme celles de nombreux collègues. Si le président ne peut pas appuyer sa politique sur un staff gestionnaire de bon niveau, cela pose vraiment problème, car c'est le conseil d'administration, qui n'a pas plus de compétences que lui, qui devient de fait gestionnaire. C'est ainsi qu'on voit des conseils qui votent des budgets importants, délégués par la Nation à l'université, sans véritable réflexion sur ses priorités.

Savoir de combien d'emplois A+ nous devons être dotés amènera peut-être indirectement à s'interroger sur le nombre des universités en France et à se demander si des regroupements ne faciliteraient pas la gestion des universités.

En ce qui concerne l'archipel facultaire, les choses sont très différentes d'une université à l'autre. Les facultés sont plus vieilles que les universités. Le premier texte de recréation des universités date de 1896 et on a dit alors qu'elles étaient constituées de la somme des facultés. Et cela a duré jusqu'en 1968. Les universités qui ont laissé perdurer le système facultaire ont commis une erreur car, avec le renouvellement des générations, il ne devrait plus y avoir, trente ans plus tard, grand monde qui ait connu le système des facultés indépendantes. Il est donc important que les choses changent désormais rapidement.

Cela ne signifie pas que tous les échelons intermédiaires doivent disparaître : des logiques de discipline et de projets doivent pouvoir perdurer. Pour autant, nos facultés et nos UFR sont sans doute trop petites, et nous devons réfléchir à ce propos.

Pour ma part, je suis président d'une université de sciences « dures », et nous n'avons pas de système facultaire. En dehors de la médecine, les facultés les plus indépendantes sont souvent celles de droit. Ce sont d'ailleurs celles qui ont le plus de mal à passer au LMD. Là où les traditions sont les plus fortes, je crains que le changement de génération n'ait pas été utilisé pour en finir avec ce système.

M. Pierre Méhaignerie : Nous sommes ici de sensibilités politiques différentes, mais je crois que nous partageons le souhait d'une évolution prudente car nous connaissons le pouvoir magique des mots dans l'université et nous voulons avancer sans être caricaturés, surtout par les étudiants.

Vous avez évoqué, à propos de la gouvernance, la nécessité de renforcer le staff de gestion. Nous nous demandons aussi si la composition des conseils d'administration ne fait pas obstacle à l'intégration de l'université dans son environnement, les personnalités extérieures se décourageant quand elles doivent subir à chaque fois pendant deux heures le même discours des mêmes organisations.

Il est par ailleurs difficile de trouver un équilibre entre l'indépendance nécessaire des enseignants-chercheurs d'une part, et la récompense et la motivation des hommes d'autre part. Parmi les pistes qui ont été tracées tout à l'heure figuraient notamment le renouvellement du mandat du président pour lui donner une certaine autorité, la possibilité d'un veto sur la nomination d'un enseignant chercheur, le refus du localisme. Comment éviter que certains bons éléments ne partent parce qu'ils ont le sentiment d'être dans un moule syndicalo-corporatiste ?

Enfin, si on allait avec prudence vers l'expérimentation, en cherchant le soutien du monde universitaire et des présidents d'université, faudrait-il que le Parlement fixe un cadre, en laissant chacun libre de s'y inscrire, afin de ne pas donner le sentiment de l'imposer de l'extérieur ?

M. Yannick Vallée : Certains conseils d'administration fonctionnent bien. La difficulté tient au fait qu'il s'agit à la fois de conseils d'administration et de comités d'entreprise, ce qui est particulièrement ennuyeux pour les personnalités extérieures. Et c'est bien pour cela que, sur la douzaine de personnalités extérieures que comptent nos conseils d'administration sur une soixantaine de membres, une ou deux seulement participent aux réunions. Il faut donc aller vers des conseils d'administration stratégiques, peut-être moins fréquents mais définissant la politique de l'établissement, et ouverts : je pense que nous avons intérêt à avoir plus de personnalités extérieures, qui pèsent davantage dans les votes. Cela doit amener à s'interroger sur ce qu'il convient de déléguer aux autres conseils. Pour l'instant, ceux qui fonctionnent le mieux sont les conseils scientifiques. On aurait sans doute intérêt à faire du conseil des études et de la vie universitaire le comité d'entreprise apte à traiter toutes les questions de la vie quotidienne. Ainsi, ne seraient abordés dans les conseils d'administration que les points importants : budget, emplois, stratégie de recherche. Et cela devrait être fait dans un conseil ou les personnalités extérieures seraient plus nombreuses. Car cette politique doit être menée avec notre environnement, en particulier avec les collectivités territoriales, qui devraient être représentées au plus haut niveau, afin que le vote du représentant du maire implique un certain pouvoir de décision.

La Conférence des présidents d'université est favorable au renouvellement du mandat des présidents d'université, même si nous y avions renoncé dans le projet de loi Ferry. Je ne comprends pas bien pourquoi les universitaires y sont opposés : il y aura une élection entre les deux mandats, et s'ils ne veulent plus d'un président, il leur suffira de ne pas voter pour lui. Au moins auront-ils ainsi l'occasion de juger son action. Car à l'heure actuelle, trop peu de présidents quittent leurs fonctions en faisant un bilan.

S'agissant du recrutement du personnel, il y a des choses un peu étonnantes : alors que le directeur d'un IUT ou d'une école d'ingénieurs peut opposer son veto au recrutement d'un maître de conférences, un président d'université n'en a pas la capacité.

C'est pour ce genre de choses que l'expérimentation paraît souhaitable, la plus importante devant être menée sur le budget car c'est là que les choix que fera le Parlement pour nos universités auront le plus d'implications.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Les présidents d'universités étaient partagés sur le renouvellement du mandat, ils semblent avoir évolué. Offrir cette possibilité sera sans doute la meilleure solution.

Vous dites que le budget est le domaine par excellence où il faut expérimenter. Mais cela amène à poser la question du périmètre de cette expérimentation et à parler du patrimoine, de l'application annuelle des contrats et des problèmes de personnels. Où en est votre réflexion à ce propos ?

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Pouvez-vous aussi donner votre sentiment sur la répartition entre dotation annuelle automatique et contrat annualisé ?

M. Yannick Vallée : La question la plus difficile est celle du personnel : je ne vous conseille pas de permettre une expérimentation totale, en particulier sur les salaires, car elle risque de s'arrêter rapidement. Les syndicats ne pourraient pas l'accepter dans le contexte actuel et nous ne demandons pas pour demain un budget global qui inclurait l'ensemble des salaires de nos personnels fonctionnaires, sachant que nos budgets couvrent déjà les salaires des contractuels, dont le poids n'est pas négligeable dans les universités.

Certaines universités, comme celle de Strasbourg, ont déjà accepté la dévolution du patrimoine, mais les choses ne sont pas allées bien vite. Je crois que c'est une expérimentation qui peut être lancée, avec toutefois, dans les villes où il y a plusieurs universités, la question de la dévolution université par université ou au PRES.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Vous pensez que le PRES peut favoriser la politique de site, y compris en ce qui concerne le patrimoine ?

M. Yannick Vallée : A titre personnel, car la Conférence n'a pas pris position, je pense que là où il y a plusieurs universités le patrimoine doit être dévolu au PRES, c'est-à-dire à l'union des universités d'un même site. À défaut, cela ne peut pas fonctionner, ne serait-ce que parce que les universités ont des budgets d'importance variable et qu'une mutualisation est indispensable.

Sur la part qui doit être liée aux contrats, nous avons des discussions avec les directions de l'enseignement supérieur et de la recherche. Le budget recherche est déjà très largement contractualisé, presque de façon progressive, laboratoire par laboratoire. Une part importante, en général plus de la moitié, du budget de l'enseignement supérieur est normée.

La logique de l'autonomie est une logique de projet, qui suppose donc que la part du financement sur projet soit plus importante. Cela ne signifie pas qu'il faut abandonner tous les crédits par étudiant, les universités de taille moyenne ayant peur d'une répartition qui ne se ferait que sur les projets, qui aboutirait à ce que les grosses universités scientifiques récupèrent le pactole. Mais on peut aussi voir dans cette évolution une incitation à s'engager dans la logique de projet, pour avoir non seulement plus d'argent mais aussi plus d'autonomie. On peut imaginer une part du financement par projet entre 60 et 70 %, avec des variations d'une université à l'autre.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Où en est le débat parmi les présidents d'université ?

M. Yannick Vallée : Il vient d'être lancé, la commission des moyens y travaille et il fera l'objet d'une prochaine réunion de la Conférence. Mais il semble que l'idée que la part liée au projet soit plus importante soit assez bien acceptée.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Le contrat quadriennal ne recouvre qu'une faible partie de vos moyens. Comment le faire évoluer ? Sa durée est-elle suffisante ? Quel doit être son périmètre ?

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Comment l'harmoniser avec les autres contrats, qu'ils portent sur la recherche ou sur l'immobilier ?

M. Didier Migaud : Vous avez dit qu'il serait souhaitable d'aller vers 60 ou 70 %, mais quelle est, pour l'instant, la part du contrat ?

M. Yannick Vallée : En moyenne 40 %, mais dans certaines universités, comme la mienne, le contrat est déjà dominant.

Quatre ans, c'est trop court, mais il n'est pas facile de modifier cette durée, qui est aussi celle du contrat du CNRS, dont il paraît difficile de se dissocier. Il conviendrait donc de revoir simultanément la durée des contrats des universités, des écoles et des organismes de recherche. Sans doute serait-il souhaitable d'aller vers une durée de six années, qui permettrait de mener une véritable politique, en prévoyant peut-être une évaluation à mi-parcours. Cela nous ramène d'ailleurs à la question de la durée du mandat du président : comment serait-il responsable d'un projet s'il ne le portait pas jusqu'au bout ?

M. Éric Esperet : Dans toute organisation humaine, l'autonomie suppose qu'on gère soi-même son capital, son personnel et son budget. Sur le personnel, sans aller jusqu'à une gestion de la masse salariale, on peut rester dans le statut de la fonction publique tout en autorisant un fonctionnement différent. Il n'est plus possible que les présidents d'université soient privés de la possibilité de recruter eux-mêmes les personnels IATOSS, c'est-à-dire les personnels ingénieurs, administratifs, techniques, ouvriers, sociaux, de santé, des bibliothèques et des musées de catégorie A. Comment une université peut-elle fonctionner quand elle se voit affecter le 2 septembre par le rectorat des attachés principaux d'administration dont elle ignore s'ils correspondent aux profils des postes ? Il faut donc que le président ait au moins la possibilité de participer à la désignation, et même qu'il puisse recruter lui-même : il n'existe pas d'organisation autonome qui ne recrute pas son personnel d'encadrement. Il faut rompre avec le mythe qui voudrait que le travail soit le même de la maternelle à l'université. Il y a désormais des spécificités professionnelles telles qu'il faut des personnels d'encadrement spécialisés et de haut niveau. Nous essayons depuis quelques années de développer des formations pour les personnels qui se situent juste en dessous du secrétaire général, mais il faut aller plus loin sur le recrutement et l'affectation.

S'agissant des enseignants, il va bien falloir s'attaquer à la question de la définition des services. Comment un président mènerait-il une véritable politique s'il n'a pas la possibilité de moduler les services des enseignants ?

M. Pierre Méhaignerie : C'est vital !

Vous avez dit qu'on ne pouvait pas toucher à la masse salariale, mais ce raisonnement vaut-il aussi pour les primes ?

M. Yannick Vallée : Le recrutement selon les modalités strictes de la fonction publique ne correspond pas bien à ce qui est fait dans nos universités. Le concours national ne nous permet pas de répondre à notre besoin d'un ingénieur de recherche spécialisé dans un domaine particulier. Les concours d'enseignants-chercheurs dérogent déjà largement aux règles de la fonction publique, sans doute pourrait-on étendre ces modalités en y ajoutant un droit de veto du président.

Nous avons un certain droit de regard sur les personnels administratifs de recherche et de formation, mais certains personnels viennent directement du rectorat, sans que nous ayons notre mot à dire. Par exemple, si je mets au concours un poste de chef de service adjoint au secrétaire général, si le rectorat décide de faire venir un spécialiste des bibliothèques, il faudra que je me débrouille.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Il faut absolument sortir de tels archaïsmes !

M. Yannick Vallée : J'en viens aux primes. Elles existent déjà et peuvent représenter une part non négligeable du salaire des enseignants-chercheurs, en particulier au titre de l'encadrement doctoral. Mais le pouvoir du président en la matière est extrêmement faible, dans la mesure où ces primes sont allouées directement par le ministère, à travers ses commissions spécialisées, alors qu'on voit bien que ce ne sont pas elles qui sont les mieux à même de le faire. L'évaluation des enseignants-chercheurs doit être nationale, mais le choix d'attribuer les primes doit être décentralisé : il faut distinguer clairement ceux qui évaluent de ceux qui prennent les décisions.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Peut-on dire qu'il y a des primes à vie ? Arrive-t-il que des primes ne soient plus données ?

M. Yannick Vallée : Il y a peut-être des enseignants-chercheurs exceptionnels à vie... Plus sérieusement, les primes d'encadrement doctoral sont versées pendant quatre ans.

Je plaide pour que le président ait plus de possibilités en ce qui concerne les primes des personnels administratifs. Cette question avait été discutée au moment de la mise en place des universités et l'on avait alors décidé d'un mode de répartition assez égalitaire. Je le sais pour m'y être essayé, dès que le président essaie de toucher à cela, les syndicats exigent qu'on ne change rien. On a un mal fou à récompenser les personnels qui s'impliquent plus que d'autres, certains ayant ainsi travaillé 50 ou 60 heures par semaine pour la mise en place du LMD.

M. Alain Claeys, Rapporteur : On parle souvent de localisme à propos du recrutement.

M. Yannick Vallée : Ce n'est pas si vrai que cela. Selon les statistiques du ministère, deux tiers des maîtres de conférences et la moitié des professeurs sont recrutés à l'extérieur de l'université. Nous faisons donc beaucoup mieux pour le passage entre les deux que le CNRS, 90 % des chargés de recherche étant nommés directeurs dans le laboratoire où ils travaillaient déjà.

Mais le problème existe. Si le recrutement est effectué, in fine, par le président, il passe par des commissions de spécialistes, qui ne sont pas forcément les plus experts dans le domaine concerné. Il existe encore des universités où un directeur de laboratoire n'a pas son mot à dire sur le choix d'un maître de conférences qui va venir travailler dans son laboratoire. Le conseil d'administration peut refuser un recrutement, mais il hésite souvent à le faire. Peut-être un usage plus fréquent du droit de veto du président montrerait-il aux commissions qu'il convient qu'elles travaillent dans d'autres conditions. Mais je crois qu'il va bien falloir, à un moment ou à un autre, se pencher sur la question de la composition de ces commissions, avec sans doute une plus grande part pour les évaluations extérieures.

M. Didier Migaud : Vous avez qualifié de très mauvais le système d'évaluation, quelles propositions feriez-vous pour l'améliorer ?

Par ailleurs, comment situez-vous les universités françaises par rapport aux autres universités en Europe et dans le monde ?

Enfin, pouvez-vous dire un mot de la LOLF et de son application sur le terrain ?

M. Yannick Vallée : À l'évidence, nos universités ne se situent pas au premier rang dans les classements parus dans la presse. Le degré d'autonomie des universités européennes est assez variable, or les universités qui disposent du plus d'autonomie, en particulier les universités britanniques, sont aussi les mieux placées dans le classement de Shanghai. Cela doit nous faire réfléchir, même s'il s'agit aussi d'établissements qui, comme Cambridge ou Oxford, datent du Moyen Âge et ont ainsi une plus grande légitimité à être autonomes. Mais je crois que nous avons intérêt à faire du benchmarking en Europe, à voir et à copier ce qui fonctionne mieux ailleurs, sans renoncer bien sûr à nos spécificités.

Les enseignants-chercheurs ne sont pas suffisamment évalués : il faut qu'ils demandent une promotion pour qu'ils le soient. Celui qui décide de finir sa carrière comme maître de conférences ne sera donc évalué qu'à l'occasion de son passage à la hors classe. L'évaluation des enseignants-chercheurs doit être mise au même niveau que celle des chercheurs, même si cette dernière n'est pas parfaite. La difficulté tient au fait que les enseignants-chercheurs ont deux métiers. Pour l'évaluation de la recherche, le CNE doit se mettre au niveau du CONRS, le comité national de la recherche scientifique.

L'évaluation de l'enseignement est plus difficile. Elle n'était même pas envisageable il y a une dizaine d'années. Quand on postule pour un poste en Belgique, on nous demande nos notes d'enseignement. Les étudiants y donnent des notes aux enseignants. Cela peut paraître démagogique, mais on a bien besoin d'évaluer les enseignants. Une réflexion doit être menée à ce propos ; je crois que l'idée est en train de passer, ne serait-ce que parce que les enseignants-chercheurs veulent être promus à la fois sur la qualité de leur recherche et de leur enseignement.

Je l'ai dit, la recherche doit être évaluée au niveau national, mais la qualité des enseignements ne peut l'être qu'au niveau local et il faut mettre rapidement en place un système d'auto-évaluation par les universités.

Quatre universités ont expérimenté la LOLF, mais nous y venons tous, ainsi mon projet d'établissement a été rédigé dans ce cadre. C'est indiscutablement l'occasion d'une nouvelle réflexion : on ne peut pas parler de LOLF si on ne parle pas de projet. Il devient impératif de dire si ce qui est prioritaire dans une université, ce sont les licences ou les masters, la chimie ou la biologie. Si on n'a pas fait ces choix, on est incapable d'écrire un projet annuel de performance. Tout ceci relève pour une bonne part des discussions en conseil scientifique et en conseil d'administration. Et on revient sur le problème précédemment évoqué : disposons-nous de conseils d'administration, aptes à faire ces choix, de présidents auxquels leur formation en donne la capacité ? Je n'en suis pas entièrement persuadé. La LOLF amène à s'interroger à ce propos, comme sur notre potentiel en cadres A+, sur la responsabilisation du président et des membres du conseil d'administration. Le membre du conseil qui vote pour ou contre un budget doit comprendre qu'il va en sentir les conséquences dans sa vie quotidienne à l'université. Or, ce n'est pas le cas actuellement. Souvent, il vote pour ou contre le budget en fonction du Gouvernement ou de son entente avec le président de l'Université. La LOLF est donc une grande chance pour nos universités et elle arrive au bon moment pour d'éventuelles expérimentations.

M. Alain Claeys, Rapporteur : La mise en place du LMD a-t-elle favorisé cette réflexion au sein des universités ?

M. Yannick Vallée : Oui et non. Oui, parce que c'est une bonne réforme, parce qu'elle a remis en cause nos parcours de formation, parce qu'elle a créé une vraie licence en tant qu'échelon terminal. Non, parce qu'il y a encore du travail, parce que trop d'universités ont plaqué le LMD sur ce qui se faisait avant. Il va falloir deux ou trois contrats quadriennaux pour que le LMD fasse vraiment partie de notre fonctionnement.

M. Éric Esperet : Je voudrais apporter une note plus optimiste sur la question des présidents. Si l'on part de l'idée qu'ils ne sont pas capables de faire des choix, alors il ne faut pas réformer l'université. Or c'est indispensable car, en matière de fonctionnement, nous sommes en train de prendre du retard sur tous les pays d'Europe.

Le problème politique du président est le même que celui de tous les élus : celui qui arrive à la présidence d'un conseil général n'est pas forcément un financier extraordinaire, mais ce n'est pas à ce titre qu'il a été élu : c'est sur un projet politique, pour lequel on lui fait confiance pour s'entourer des gens qui lui permettront de le mener à bien. Pour les présidents d'université, s'il ne faut pas élire celui qui n'a pas de projet, en revanche il faut faire aussi ce pari de la confiance, et accompagner celui qui est porteur d'un véritable projet. C'est ce que nous essayons de faire en développant des formations, afin que les présidents soient capables de discuter de tous les dossiers avec les secrétaires généraux.

M. Yannick Vallée : Je suis tout à fait d'accord. Cela doit amener à s'interroger sur la façon dont on choisit le président.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Mais, pour faire un peu de jacobinisme, comment harmoniser les projets des universités avec les obligations d'un cadre national ?

M. Yannick Vallée : J'ai parlé tout à l'heure de l'État stratège et on pourrait parler aussi de l'Europe. L'État doit jouer pleinement son rôle. Il y a vingt-cinq ans que l'on dit qu'il faut faire des biotechnologies, et l'on continue à ne pas en faire. De ce point de vue l'État, qui doit définir les grands axes et qui a su en son temps imposer le nucléaire, est aujourd'hui défaillant. La vision stratégique de la politique de recherche est aujourd'hui trop faible. Elle devrait s'appuyer davantage sur l'expertise, par exemple grâce au futur Haut Conseil de la recherche, qui pourrait aider à faire des choix. S'il est capable de définir les grands axes, il doit laisser le détail de leur mise en œuvre au niveau local ou aux opérateurs comme le CNRS. Or, aujourd'hui, l'État est peu stratège et laisse peu de marges de manœuvre.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Vous demandez en fait à l'État de déterminer une stratégie et de renforcer l'évaluation. En contrepartie, vous souhaitez qu'il soit moins tatillon sur le terrain. On ne peut que souscrire à ces idées, mais il y a un risque. Vous avez parlé tout à l'heure de déconcentration, il faut qu'on se comprenne bien : autonomie ne veut pas dire décentralisation, sauf à faire courir un risque important à l'enseignement supérieur et à la recherche. On sait que, dans certains territoires, comme en ce qui concerne les hôpitaux de proximité, les élus veulent pouvoir peser sur un certain nombre de choix. Avez-vous réfléchi aux risques de la régionalisation ?

M. Pierre Méhaignerie : Compte tenu des moyens qu'exige la recherche sur les biotechnologies, ne faut-il pas nécessairement passer par des grandes alliances entre privé et public ? Cela parait-il possible dans le climat idéologique actuel vis-à-vis des OGM ?

M. Yannick Vallée : Eh bien, on continuera à acheter du maïs OGM breveté aux États-Unis et qui ne rapporte de l'argent qu'aux Américains. Je reconnais que le choix est difficile, mais sans riz OGM, des millions de gens mourraient de faim. C'est une question proprement politique.

Pour revenir à la question de M. Claeys, il y a peut-être en effet un risque d'explosion du système. Mais nous faisons partie de la fonction publique : je suis un serviteur de l'État et je considère que le rôle de l'État stratège est particulièrement important et qu'il doit le rester. L'université a d'autres partenaires, le privé, les collectivités territoriales, l'Europe, dont le rôle n'est pas d'être des tutelles : la région Rhône-Alpes n'est pas ma tutelle, elle est mon partenaire. Elle me donne de l'argent et il est donc légitime que je lui explique ce que j'en fais. Mais mon vrai supérieur hiérarchique est le ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Je suis d'accord, mais dans les faits, pouvez-vous affirmer que dans toutes les négociations sur les contrats de plan, les collectivités territoriales n'ont pas parfois joué le rôle d'une tutelle ?

M. Yannick Vallée : La question des contrats de plan, dans lesquels il y a beaucoup d'argent, est très compliquée.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Comment les rendre cohérents avec le projet élaboré par l'université dans le cadre du contrat quadriennal et avec les contrats de recherche ? Comment harmoniser ces trois contrats, dont les signataires et les objectifs sont différents ? Tout ceci fonctionne-t-il de manière satisfaisante aujourd'hui ou faut-il faire évoluer les choses ?

M. Yannick Vallée : Le rôle des collectivités territoriales se renforce. Les pôles de compétitivité vont être une nouvelle occasion de nous interroger à ce propos. Un président qui ne tiendrait pas compte de cette logique territoriale serait un mauvais président. Un de ses rôles est de rendre cohérentes la stratégie nationale et les déclinaisons locales. Il n'y a là aucune incompatibilité.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Il y en a quand même eu pas mal dans le passé : les implantations locales et les antennes, ce qu'on appelle la diversité, en sont l'illustration.

M. Yannick Vallée : Tout le monde sait qu'il y a trop d'antennes en France, mais qu'on n'en fermera aucune.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Ce qui n'empêche pas de proposer d'en créer de nouvelles...

M. Yannick Vallée : Et même une nouvelle université... Il faut arrêter ! L'État s'est laissé faire jusqu'ici, il doit jouer son rôle et le président d'université doit pouvoir exercer vraiment la possibilité, que lui offrent les textes, de refuser la création d'un IUT et même de proposer des fermetures. Mais il faut pour cela qu'il soit reconnu comme une personnalité incontournable, c'est-à-dire qu'il soit perçu comme le représentant unique et relativement pérenne de son université. S'il y a eu des créations, c'est parce que les collectivités les ont demandées, parce que l'État les a acceptées et parce que cela arrangeait certains collègues.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Comment une université peut-elle résister à la pression des élus locaux si la création n'est pas cohérente avec le projet d'établissement ?

M. Yannick Vallée : Si elle dispose d'un projet LOLF clair, elle peut démontrer que la création peut coûter cinq fois plus cher par étudiant qu'une formation dans la ville-mère. Il peut parfois être légitime de dépenser plus, mais c'est souvent ubuesque.

M. Didier Migaud : D'autant que cela ne va pas toujours dans l'intérêt des étudiants !

M. Yannick Vallée : En effet, bien que ce soit présenté comme tel. Plus le président sera reconnu comme incontournable, moins nous aurons ce genre de problèmes.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Le recteur est-il un interlocuteur fréquent d'un président d'université ? Le service des universités est le plus petit au rectorat. Conviendrait-il de renforcer le pouvoir du recteur dans le cadre de la déconcentration ?

M. Yannick Vallée : C'est le rôle de chancelier des universités du recteur qui m'intéresse. Son rôle n'est pas honorifique. Il est le représentant de l'État, pour lequel nous travaillons.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Mais négociez-vous le contrat de plan avec le recteur ou avec le préfet ?

M. Yannick Vallée : Le recteur n'a actuellement aucun poids dans les décisions des universités. Il peut en théorie valider ou invalider le budget mais je doute qu'on ait beaucoup d'exemples de refus. Mais le seul moment où il influence la politique des universités, où on sent le poids de la tutelle, c'est sur les choix des contrats de plan lorsqu'il y a plusieurs universités, car c'est lui qui propose le classement. Certains pensent que le recteur ne devrait plus être chancelier des universités. Moi, cela ne me choque pas qu'il le demeure, mais je ne suis pas favorable à ce qu'on sente plus ce poids, car ce ne serait pas cohérent avec ma volonté d'une plus grande autonomie. Il est le représentant local de l'État, mais nos partenaires locaux sont les collectivités territoriales. Dans de nombreux pays, c'est le président d'université qui porte le titre de recteur.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Dans la maquette de la LOLF, l'enseignement supérieur et la recherche sont confondus. En êtes-vous satisfait ?

M. Yannick Vallée : Je suis satisfait qu'ils soient ensemble car c'est la logique de l'université. Il faut qu'il y ait une vision globale, quitte à ce qu'elle soit ensuite déclinée en programmes plus ou moins séparés. Couper les universités en deux aurait été une grave erreur.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Les PRES, pôles de recherche et d'enseignement supérieur, peuvent-ils être une incitation financière à des politiques de site ou de regroupement ?

M. Yannick Vallée : Oui. Un PRES, c'est d'abord la volonté de travailler ensemble, qui doit se matérialiser par une mutualisation, en particulier budgétaire. Nous espérons que si nous travaillons bien ensemble, l'État en tiendra compte en termes budgétaires.

Les PRES sont donc des outils pour cela, pour aller vers des universités « fédérales » car le paysage universitaire français est actuellement trop éclaté. Dans certaines grandes villes, aller vers des structures fédératives uniques est incontestablement un objectif. À l'inverse, si le PRES n'est qu'une structure de plus au lieu de servir à la simplification, il ne sera d'aucune utilité.

Un des problèmes de la loi sur la recherche est précisément que pour faire évoluer les choses, on est obligé de créer de nouvelles structures sans jamais en supprimer. Or il est indispensable de parvenir à en supprimer quelques-unes d'ici cinq ou dix ans, sinon le coût pour la Nation sera excessif.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Excellent !

On a parlé de l'Europe. Pensez-vous, en tant que responsables universitaires, avoir les moyens de passer les alliances qui conviennent, en dehors des tutelles trop pesantes de l'État, pour construire des réseaux de recherche et d'échanges universitaires ? Des évolutions paraissent-elles nécessaires pour cela ?

Considérez-vous par ailleurs que les universités françaises bénéficient d'un ensemble des moyens mis en œuvre dans le cadre des PCRD et qu'elles les utilisent pleinement ?

M. Yannick Vallée : Nos universités s'en sortent mieux que ce que l'on dit parfois, et elles sont assez efficaces. Le problème est que leur visibilité à l'étranger est faible, notamment parce que notre système est complexe et parce que nous avons d'autres structures, comme le CNRS, le CEA ou l'INSERM, qui comptent au niveau européen et qui préemptent une partie des programmes. Cette difficulté risque d'être de plus en plus forte car on va vers des gros programmes, qu'une université seule aura du mal à porter. Il conviendrait donc qu'elles se mettent à plusieurs, et on en revient au PRES. Peut-être aurait-on besoin d'un porte-parole de l'ensemble de nos universités, ce que la Conférence des présidents ne peut pas être, car elle n'a pas de statut et ne peut donc recueillir de l'argent. Or on refuse d'accéder à notre demande qu'un statut de la CPU soit inscrit dans la loi sur la recherche au motif que ce serait inutile. Ce n'est pas vrai. Si l'on n'est pas capable, au niveau européen, de porter la voix de l'ensemble des universités françaises, de gérer ensemble certains gros programmes, nous allons tout simplement disparaître du paysage. Peut-être cela se fera-t-il au bénéfice des organismes et la France ne sera pas totalement perdante, mais je crois qu'on peut quand même avoir pour ambition que les universités françaises soient plus visibles à l'extérieur, ce qui passe bien par la reconnaissance de la CPU.

M. Alain Claeys, Rapporteur : On a beaucoup parlé de gestion et de gouvernance, mais arrêtons-nous aussi quelques instants sur la réussite et l'échec aux diplômes, en particulier en premier cycle, pour lequel le constat n'est pas très positif. Vous avez rappelé que l'université a eu jusqu'en 2000 cette lourde tâche d'absorber la massification des effectifs. Mais quel regard portez-vous sur la situation en premier cycle et quelles mesures préconisez-vous ? Quelle est par ailleurs votre réflexion sur l'articulation entre le premier cycle et les classes préparatoires ?

M. Yannick Vallée : Le rapport Attali de 1998 marque la naissance du LMD, qu'on appelait alors « 3-5-8 ». Mais il comportait aussi d'autres propositions : rapprocher l'université des grandes écoles - un peu ce qu'on veut faire avec les PRES -, investir dans les premiers cycles universitaires autant que dans les classes préparatoires. Cette dernière idée est la seule que l'on n'a pas prise en compte. On peut le comprendre car cela coûterait cher, mais c'est totalement indispensable.

Il ne faut pas surestimer l'échec, même s'il y en a toujours trop. On ne parviendra pas à y remédier si l'on n'a pas les moyens de le faire en termes d'orientation, d'encadrement, de tutorat, d'enseignants-chercheurs et d'enseignants. Le LMD, qui a été mis en place rapidement et qui doit encore évoluer, doit inciter l'État à réfléchir aux moyens qu'il convient de mettre dans les licences et à la façon de les valider, de les mettre en valeur, de les rendre aussi dignes que les classes préparatoires.

On propose de faire entrer les classes préparatoires dans le système des LMD, c'est-à-dire d'accorder à tous les jeunes qui auront fait une classe préparatoire 120 ECTS, soit autant qu'à ceux qui auront fait les deux premières années de licence, L1 et L2. Méfions-nous, car le LMD avait commencé à donner un certain intérêt à l'université, qu'on va perdre très vite si on étend ses avantages au système des grandes écoles.

Je reste convaincu que l'échec en premier cycle est inacceptable, que c'est un véritable gâchis pour la Nation et que, si l'on a quelques euros à dépenser, c'est là qu'il faut les mettre, d'autant que cet échec a un coût, notamment en termes de chômage. N'oublions pas qu'on dépense deux fois plus pour un étudiant en classe préparatoire, qui a le plus souvent obtenu une mention très bien au bac, que pour un étudiant en première année d'université, qui l'a obtenu avec 10,1 de moyenne. Je ne comprends pas cette logique : à l'évidence, c'est le second qui a le plus besoin d'être encadré.

M. Augustin Bonrepaux, Président : Je vous remercie pour toutes ces réponses précises, qui aideront nos rapporteurs dans leur travail.

Auditions du 23 février 2006

a) 9 heures 30 : M. Bertrand Fortin, président de président de l'université de Rennes I, Mme Annie Julien, secrétaire générale de l'université de Rennes I, MM. Paul Jacquet, président de l'Institut national polytechnique de Grenoble, l'INPG, Philippe Tchamitchian, président de l'université Paul Cézanne d'Aix-Marseille III, et Jacques Bourdon, ancien président de l'université d'Aix-Marseille III, représentants des universités expérimentatrices de la LOLF.

Présidence de M. Augustin Bonrepaux

M. Augustin Bonrepaux, Président : M. Jean-Louis Dumont souhaite faire une remarque liminaire.

M. Jean-Louis Dumont : Je m'étonne que le rapport de la Cour des comptes, qui nous a été présenté hier après-midi par son premier président, ne soit pas disponible à la distribution. Je relève par ailleurs que nos recommandations de l'an dernier sur les indicateurs de performance n'ont manifestement pas été jugées convenables par les hauts magistrats de la Cour...

M. Augustin Bonrepaux, Président : C'est moi qui ai pris le dernier exemplaire du petit contingent qui avait été déposé à la distribution !

M. Pierre Méhaignerie, Président de la Commission des finances, de l'économie générale et du Plan : Chaque parlementaire recevra le rapport par la poste et trente exemplaires ont été remis à la Commission.

M. Augustin Bonrepaux, Président : Je salue d'ailleurs la présence de la Cour des comptes, qui nous assiste depuis plusieurs années et dont le concours est précieux.

Je souhaite la bienvenue aux représentants des universités expérimentatrices de la loi organique relative aux lois de finances, la LOLF : M. Bertrand Fortin, président de l'université de Rennes I, Mme Annie Julien, secrétaire générale de l'université de Rennes I, MM. Paul Jacquet, président de l'Institut national polytechnique de Grenoble, l'INPG, Philippe Tchamitchian, président de l'université d'Aix-Marseille III, et Jacques Bourdon, ancien président de l'université d'Aix-Marseille III.

M. Alain Claeys, Rapporteur : La Mission d'évaluation et de contrôle a bien choisi le moment pour s'intéresser à la gestion des universités et à leur autonomie, pour plusieurs raisons : l'Assemblée nationale débattra du projet de loi de programme pour la recherche à partir de la semaine prochaine ; la communauté universitaire, notamment la conférence des présidents d'universités, réfléchit actuellement à la modernisation de la gestion des établissements ; la Cour des comptes a effectué un état des lieux très complet, qui tient parfaitement compte de la diversité des situations ; des expérimentations ont été menées, dont vous pourrez témoigner.

Pouvez-vous définir la notion d'autonomie ? Dans quel cadre, sur quels thèmes et avec quels résultats vos expérimentations ont-elles été conduites ? La LOLF vous paraît-elle constituer un levier utile ? Quel est votre sentiment sur l'architecture de la mission « Recherche et enseignement supérieur » ? Que pensez-vous des indicateurs ? Où en sont les relations entre les universités et leurs unités de formation et de recherche, leurs UFR ? Comment la LOLF est-elle susceptible d'impliquer les UFR dans la modernisation des universités ?

M. Bertrand Fortin : Lorsqu'une expérimentation est menée, il est toujours intéressant de mesurer les avancées obtenues et de faire le point.

L'expérience dans laquelle nous nous sommes lancés n'était guère cadrée, ce qui a pu constituer un handicap mais aussi un avantage car la coopération avec les services du ministère a été très riche.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Quand cela s'est-il passé ? Comment votre université a-t-elle dialogué avec la direction de l'enseignement supérieur, la DES ?

M. Bertrand Fortin : Nous étions volontaires car nous étions déjà engagés dans une démarche de création d'un service d'activité industrielle et commerciale, un SAIC, et nous avions besoin de nouveaux outils de gestion en coûts complets pour la partie recherche de notre activité. Je précise que les SAIC, qui ont une comptabilité particulière, permettent aux universités, par le biais de leurs conseils scientifiques, de mieux piloter les actes de valorisation de la recherche que les filiales, tout en se mettant en conformité parfaite avec les règles fiscales relatives aux opérations lucratives.

Les activités de recherche et d'enseignement forment un tout, notamment à travers le travail des enseignants-chercheurs ; c'est pourquoi les présidents d'université ont milité pour l'intégration de l'enseignement supérieur et de la recherche au sein d'une seule et même mission de la LOLF.

Avant de nous porter volontaires, nous avons sensibilisé tous les directeurs de composante et tous les responsables de service à la démarche, et nous avons démarré en mars 2004. Une première mission de l'inspection générale des finances nous a permis de vérifier que nous étions à peu près en mesure de fournir les documents financiers et comptables requis et nous avons commencé à préparer le budget 2005 en mai. Ce premier budget, intermédiaire, a été « semi-lolfé » ; nous avons basculé complètement pour l'exercice 2006.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Quelles avancées avaient déjà été enregistrées sur le budget 2005 ?

M. Bertrand Fortin : Nous avons surtout travaillé sur la rémunération du personnel en prenant notamment en compte le coût salarial dans l'ensemble des activités universitaires, qu'il s'agisse de recherche ou d'enseignement.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Les UFR ont-elles joué le jeu ?

M. Bertrand Fortin : Les universités sont très diverses et la mienne présente la particularité de chapeauter quatre instituts universitaires technologiques, IUT, plus des UFR médicales. Les UFR ont très bien joué le jeu. Mais il faut faire montre de beaucoup de pédagogie, le passage à la LOLF et l'idée d'autonomie suscitant parfois de grandes peurs quant au maintien du statut d'opérateur d'État dont jouissent les universités.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Pour 2005, votre effort a donc principalement porté sur l'agrégation des coûts de personnel.

M. Bertrand Fortin. Nous avons essayé de montrer que ces coûts pouvaient être ventilés sur les différentes missions de l'université.

M. Alain Claeys, Rapporteur. Tenez-vous une comptabilité analytique ?

M. Bertrand Fortin : Non. Il s'agit plutôt d'un système de coûts complets. Nous ne disposons pas des outils nécessaires, nos systèmes d'information n'étant pas suffisamment performants et fiables pour que nous puissions nous en servir pour gérer l'établissement et rendre compte au ministère.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Au cours de cette première phase, le ministère vous a-t-il apporté une assistance administrative et technique ? Quelles difficultés avez-vous rencontré, Madame la secrétaire générale ?

Mme Annie Julien : Oui, le ministère nous a aidés. Étant collectivement volontaires, nous avons immédiatement mis en œuvre une démarche projet et créé un comité de pilotage, composé du président, du secrétaire général et de ses chefs de projet, du directeur des ressources humaines, de l'agent comptable chef du service financier, sans oublier les responsables des composantes qui posaient au départ des problèmes particuliers, comme les IUT ; cette équipe projet s'est réunie toutes les semaines.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Le statut particulier des IUT pose parfois des problèmes aux présidents d'université.

Mme Annie Julien : En l'occurrence, cela s'est finalement bien passé, grâce au dialogue permanent. Les IUT bénéficient d'une dotation budgétaire et de moyens en personnel distincts.

M. Bertrand Fortin : Je précise que je suis ancien directeur d'IUT !

M. Alain Claeys, Rapporteur : Quelles difficultés administratives avez-vous rencontré ?

Mme Annie Julien : Au début, l'expérimentation n'a pas été aisée ; le ministère nous a apporté une aide technique déterminante mais le projet n'était pas finalisé et nous avons accompli des pas en avant et en arrière. Par exemple, on nous a attribué la dotation de l'ancien chapitre 31-96, qui correspond aux personnels contractuels, et on nous a demandé en décembre de les payer en janvier ! Cela impliquait le paramétrage d'un outil informatique pour les 250 contractuels de notre université. Nous avons réussi, avec l'aide de l'agence de mutualisation des universités (AMUE), à mettre en place cet outil très rapidement. Avec les sites expérimentateurs, nous avons dû construire notre budget de gestion 2005 par action LOLF et répartir la masse salariale de nos 2 435 équivalents temps plein travaillé, ETPT, tant pour le personnel sur ressources propres que pour le personnel sur ressources d'État. Il a fallu définir le périmètre de chaque action.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Ce travail a-t-il abouti à des découvertes étonnantes ?

Mme Annie Julien : Nous avons beaucoup appris, notamment au sujet des activités très fines des enseignants-chercheurs et des personnels de bibliothèque, ingénieurs, administratifs, techniques, ouvriers, de service et de santé, BIATOSS. Et, au final, nous avons tout fait valider par les directeurs de composantes.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Ceux-ci vous ont-ils accompagné de manière positive ?

Mme Annie Julien : Absolument.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Et le conseil d'administration ?

M. Bertrand Fortin : Il nous a suivis sans difficulté, grâce au dialogue préalable.

La répartition entre types d'activités a provoqué quelques débats, la recherche apparaissant plus noble que l'enseignement aux yeux des enseignants-chercheurs. La recherche est un domaine très évalué, alors que l'enseignement ne l'est pas. Le problème s'est également posé pour les formations médicales, qui ne sont pas soumises au régime licence-master-doctorat, LMD.

M. Paul Jacquet : L'autonomie des établissements d'enseignement supérieur passe par deux préalables : ils doivent d'une part être maîtres de leur stratégie - fixée évidemment dans le cadre du paysage national - et d'autre part, être maîtres de leurs moyens car ils interviennent de plus en plus en tant que partenaires socio-économiques, surtout depuis le développement des pôles de compétitivité. Dans l'état actuel de la situation, nous ne sommes pas suffisamment crédibles parce que ces deux préalables ne sont pas réunis.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Pour quelles raisons ? Où se situent les blocages ?

M. Paul Jacquet : La maîtrise de la stratégie implique une évolution de la gouvernance des établissements ; la maîtrise des moyens passe par une globalisation du budget et des outils adaptés. J'ai demandé dès 2003 que le budget consolidé de l'établissement fasse apparaître les parts affectées aux trois missions qui nous sont conférées par la loi de 1984 : la formation, la recherche et la valorisation. Avec les outils de comptabilité classiques dont nous disposions, nous n'étions pas en mesure de le savoir.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Vous avez donc créé vos propres outils ?

M. Paul Jacquet : Nous avons modifié les outils existants. Le logiciel NABUCO, par exemple, ne permet pas de dresser une comptabilité analytique, mais simplement d'affecter chaque opération comptable d'une destination, sans aucune validation. Nous avons donc naturellement demandé à expérimenter la LOLF car il nous a semblé que l'initiative s'inscrivait dans le sens de la globalisation budgétaire.

Notre budget 2004 était déjà « pré-lolfé » et le rapport annuel de performance de l'exercice 2004 nous a bien servi pour préparer le budget 2006. Nous disposons maintenant de ratios d'évolution sur deux ans. Ce qui nous permet de constater que le taux de croissance de l'INP Grenoble est de 2,3 % par an, l'Etat étant responsable de 1,1 % de cette évolution.

En outre, dorénavant, avant de lancer un nouveau projet, nous effectuons systématiquement une analyse d'opportunité stratégique et une analyse financière en coûts consolidés.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Après cette phase initiale, que vous manque-t-il pour aller plus loin ? Une évolution des dispositifs juridiques ? Des moyens humains d'expertise ? Des moyens informatiques ?

M. Paul Jacquet : Nous ne disposons pas de systèmes d'information adaptés et fiables pour l'aide à la décision. Nous manquons également de fonctions comme le contrôle de gestion. Nous ne maîtrisons pas complètement nos moyens dans la mesure où nous ne gérons pas nous-mêmes les salaires des fonctionnaires - seule la masse salariale des contractuels de l'État, gérée selon le principe de la fongibilité asymétrique, nous a été confiée.

M. Alain Claeys, Rapporteur : La DES est-elle préparée à cette expérimentation ?

M. Paul Jacquet : Nous avons expérimenté de concert avec elle : le groupe de pilotage, à la tête duquel j'avais nommé un des directeurs d'école de l'INPG, a associé la responsable de l'expérimentation LOLF de la DES à ses travaux.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : L'expérimentation vous a-t-elle offert des marges de manœuvre supplémentaires dans la gestion des personnels contractuels ? Par ailleurs, pour les postes continuant à être gérés par l'État, avez-vous ressenti un assouplissement ?

M. Didier Migaud : J'ai cru ressentir une certaine déception dans vos propos. Regrettez-vous d'avoir conduit cette expérimentation ?

M. Paul Jacquet : Je n'ai aucun regret car cette expérimentation a constitué un formidable outil pour changer les méthodes de pilotage de l'établissement et je me suis beaucoup appuyé dessus pour faire passer des idées nouvelles de management. Cependant, nous avons senti que, du côté de l'État, la marche vers le budget global n'allait pas de soi. Pendant un temps, nous avons envisagé une expérimentation sur la totalité de la masse salariale, mais nous nous sommes finalement concentrés sur les salaires des contractuels de l'État.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Pour le reste de la masse salariale, comment avez-vous procédé ?

M. Bertrand Fortin : Les deux catégories ont fait l'objet de comptabilités séparées, sans aucune fongibilité.

Mme Annie Julien : La fongibilité asymétrique ne concerne pas les personnels d'État : lorsque, en fin d'année, nous avons demandé à récupérer 60 000 euros qui n'avaient pas été utilisés, il nous a été répondu que la fongibilité asymétrique jouait au niveau ministériel et non établissement par établissement ...

M. Michel Bouvard, Rapporteur : La gestion globalisée des crédits et des personnels au niveau local est-elle compatible avec la gestion des carrières au niveau national ?

Mme Annie Julien : Tout dépend de la qualité du dialogue de gestion avec le ministère, qui doit avoir connaissance de nos demandes suffisamment tôt.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Faut-il s'appuyer sur la contractualisation ?

M. Bertrand Fortin : Exactement. Mais la part prise par la politique contractuelle doit se développer.

M. Pierre Méhaignerie, Président de la Commission des finances. Quelles critiques avez-vous reçu de la part de vos conseils ?

M. Paul Jacquet : De tels changements sont générateurs d'anxiété. Cependant, je n'ai pas rencontré de problèmes particuliers dans cette expérimentation, que nous avons accompagnée par de la pédagogie adaptée. Nous avons organisé des journées de formation LOLF pour les cadres A, avec travaux pratiques, ainsi que des actions au profit des personnels qui engagent les dépenses. Nous avons également demandé à nos enseignants-chercheurs et à nos personnels IATOS de répartir leur action par destination, entre enseignement, recherche et pilotage, avec double validation par le directeur d'école et par le directeur de laboratoire.

M. Philippe Tchamitchian : Pour tout ce qui concerne l'expérimentation à l'université Paul-Cézanne, je vous suggérerai de laisser la parole à mon prédécesseur, M. Jacques Bourdon, car je suis entré en fonction il y a moins de six mois.

Je partage les propos qui viennent d'être tenus mais j'ajouterai que l'autonomie, pour une université, se mesure aussi à l'aune de sa capacité à nouer des collaborations avec les autres universités, les écoles, les organismes de recherche, les collectivités territoriales et les acteurs socio-économiques - cette problématique rejoint celle des pôles de compétitivité. Elle doit être en mesure de se positionner comme interlocutrice et de s'engager sur des projets, ce qui suppose effectivement une maîtrise de sa stratégie et de ses moyens.

La recherche se prête bien à une démarche par projets mais plus difficilement à une démarche par objectifs car cette activité est marquée par une imprévisibilité de contenu, les bonnes surprises, comme les moins bonnes, pouvant survenir dans toutes les disciplines. Autrement dit, à l'intérieur d'un même projet, il est essentiel de pouvoir moduler les objectifs avec une grande souplesse. Le caractère toujours incomplètement prévisible de l'activité de recherche est l'une des justifications de la nécessité d'une évaluation par les pairs, qui sont les seuls à pouvoir juger de la pertinence des réorientations éventuelles.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Comment l'expérimentation s'est-elle passée à l'université Aix-Marseille III ? Plus généralement, quelles nouveautés majeures la LOLF apporte-t-elle pour les universités ?

M. Jacques Bourdon : L'université Aix-Marseille III, au départ, ne s'était pas portée volontaire car l'équipe de direction était consciente de ne pas avoir les moyens d'accomplir ce pas en avant. Mais, quoique volontaires forcés, nous avons répondu à la sollicitation de la DES et nous avons pleinement joué le jeu, ce dont je me suis par la suite félicité.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Pourquoi l'expérimentation vous paraissait-elle impossible ?

M. Jacques Bourdon : Notre université vient de loin. D'abord, elle est très facultaire et s'appuie sur deux piliers, spécialisés en sciences et en droit, éloignés de cinquante kilomètres l'un de l'autre, avec une très forte autonomie des UFR. Ensuite, elle est très décentralisée et la structure transversale de services centraux était insuffisante. Enfin, nous venions juste de nous doter d'un nouveau logiciel de gestion financière et comptable.

L'université n'était pas « dans les clous » du point de vue du respect des règles comptables et budgétaires puisqu'elle n'appliquait pas encore le décret de 1994 ; l'expérimentation, de ce point de vue, nous a permis de progresser.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Le recteur, chancelier des universités, ne vous avait-il jamais fait de remarque ?

M. Jacques Bourdon : Avant de répondre, permettez-moi d'attirer votre attention sur un point particulier de la LOLF. Le rapport annuel de performance est présenté par le directeur de l'enseignement supérieur, lequel ne maîtrise pas du tout les opérateurs que sont les établissements universitaires.

La réponse est non, aucune intervention du recteur chancelier n'a eu lieu depuis 1994 en ce domaine.

Toujours d'un point de vue technique, à l'occasion de la certification des comptes, nous avons pu mettre fin à une pratique que nous avons découverte : les UFR traînaient des dettes entre elles ou vis-à-vis des services de l'université.

Surtout, sur un plan plus politique, alors que l'université est très éclatée et composée de facultés très puissantes, j'ai pu rassembler tous les dirigeants de composante pour des journées de brainstorming afin de les associer étroitement à la démarche LOLF et de les faire réfléchir ensemble à la définition d'objectifs. Alors que le budget de l'université, jusque-là, était dépourvu de stratégie et se limitait à une agrégation des budgets des treize UFR, pour mon cinquième et dernier exercice, celui de 2005, le conseil d'administration a enfin eu une discussion de fond, non pas sur les moyens consentis par l'État mais sur les objectifs de l'université. J'ai donc pu à la fois améliorer le management, reconstruire l'unité de l'établissement et organiser des débats sérieux sur sa stratégie.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Les directeurs d'UFR ont-ils joué le jeu ?

M. Jacques Bourdon : Oui. Il faut dire que notre université était engagée depuis plusieurs années dans une réforme structurelle et que, durant mon mandat, avec l'appui de la secrétaire générale, j'ai fait implanter des systèmes d'information.

M. Philippe Tchamitchian : Et ce n'était pas un feu de paille : le phénomène s'est amplifié à l'occasion de la préparation du budget 2006.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Êtes-vous prêts à gérer vous-mêmes votre patrimoine ?

M. Philippe Tchamitchian : L'évaluation vient de s'achever et nous commençons à le connaître assez précisément. Nous sommes prêts à le gérer directement mais une grande difficulté demeure que l'exemple suivant permettra de saisir : les opérations de maintenance et de sécurité à accomplir en 2006 ont été chiffrées à 12 millions d'euros alors que je ne dispose que de 4 millions à cet effet.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Au regard des objectifs de la LOLF, quels outils d'évaluation des universités vous paraissent inadaptés ?

M. Jacques Bourdon : Si le système de la fonction publique n'est pas modifié profondément, la LOLF ne produira jamais ses effets car nous ne pourrons aller jusqu'au bout. Comment un établissement pourrait-il maîtriser ses moyens alors que, par exemple, les personnels IATOS de la filière administration scolaire et universitaire sont affectés par la direction des personnels, de la modernisation et de l'administration, la DPMA ? L'université d'Aix-Marseille III étant située dans le Sud, le phénomène d'héliotropisme se combine avec celui du barème de la fonction publique : les personnels - enseignants-chercheurs ou BIATOSS - qui arrivent sont en fin de carrière et viennent parfois pour préparer leur retraite, ce qui nous pose des problèmes de gestion et « plombe » notre masse salariale.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Lors de précédentes auditions, certains de vos collègues ont préconisé que les présidents d'université disposent d'un droit de veto. Êtes-vous favorables à cette proposition ?

M. Jacques Bourdon : Très favorable ! Il est anormal que les directeurs d'école d'ingénieurs et d'IUT disposent de ce droit et pas le président de l'université. Pour la campagne 2005, j'ai écrit à tous les présidents de commission de spécialistes en attirant leur attention sur les conséquences des recrutements par mutation mais je n'avais aucun pouvoir sur leurs décisions et certains ont estimé que j'outrepassais mes droits.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Sur quel pourcentage du budget cela joue-t-il ?

M. Jacques Bourdon : Je l'ignore mais l'effet des niveaux indiciaires des personnels en fin de carrière est évident.

Par ailleurs, sur le plan des moyens financiers, le budget global suscite un espoir : il conviendrait de mettre au point un système d'évaluation des besoins, qui seraient négociés entre l'établissement et l'administration centrale dans un cadre contractuel ; les établissements deviendraient alors pleinement autonomes.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Il existe une contrepartie.

M. Jacques Bourdon : Deux contreparties : la responsabilité et l'évaluation.

M. Alain Claeys, Rapporteur : L'État a-t-il les moyens de procéder à cette évaluation ?

M. Jacques Bourdon : Si la loi sur la recherche voit le jour et si l'Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur, l'AERES, est mise sur pied, l'évaluation sera réelle. Elle doit intervenir à deux niveaux. Il faut d'abord faire passer une culture d'auto-évaluation et mentionner cet aspect dans les contrats quadriennaux signés avec l'État.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Les universités en ont-elles les moyens ?

M. Jacques Bourdon : Si elles le veulent, oui.

Il faut aussi créer un système d'évaluation national car les évaluations locales sont parfois sujettes à caution.

M. Bertrand Fortin : La transparence est indispensable : nous devons périodiquement rendre compte de l'ensemble de nos activités, les faire évaluer et nous engager par contrat ; nous y sommes prêts.

M. Paul Jacquet : Cela va de soi : si nous devenons autonomes, il faudra rendre compte. Du reste, la LOLF prévoit ce principe puisque la représentation nationale votera les crédits sur la base des rapports qui lui seront remis ; cette logique doit descendre en pluie fine dans toute la structure.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Les indicateurs sont-ils pertinents ?

M. Jacques Bourdon : Ils ne sont pas parfaits mais le ministère cherche à les affiner. Il y en a 77 dans le programme « Formation supérieure et recherche universitaire » alors que la direction de l'évaluation et de la prospective, la DEP, en prévoit 137 dans le cadre des contrats.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Se recoupent-ils ?

M. Jacques Bourdon : Partiellement.

M. Paul Jacquet : La notion d'indicateurs est extrêmement complexe. Les écoles d'ingénieurs de l'INP Grenoble sont évaluées par la Commission des titres d'ingénieurs, qui a ses propres indicateurs. Il est compréhensible que nous traversions une phase de foisonnement ; cela se décantera dans un deuxième temps et nous reviendrons à un nombre réaliste d'indicateurs pertinents.

M. Jacques Bourdon : Les indicateurs sont de diverses natures : indicateurs d'efficacité, de résultat et d'efficience ; indicateurs quantitatifs, qui ne parlent qu'en évolution, et qualitatifs, très difficiles à déterminer. Dans le cadre des contrats quadriennaux en cours de préparation, les indicateurs seront choisis de concert par l'administration centrale et l'établissement.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Lors d'un colloque organisé par la conférence des présidents d'université, la CPU, sur la LOLF, vous avez déclaré que la justification au premier euro imposera un réexamen des modèles d'allocation de ressources et qu'il sera sans doute nécessaire de réadapter le dispositif SAN REMO, système analytique de répartition des moyens. Pourquoi ?

M. Jacques Bourdon : SAN REMO présente l'avantage d'être normé : les établissements, et mêmes leurs composantes, peuvent calculer approximativement leur dotation. Ce système repose néanmoins sur des critères curieux, comme le nombre de mètres carrés, et il est purement déclaratif, ce qui explique les variations enregistrées d'une année sur l'autre - mais cela va changer car la plupart des universités se dotent d'un logiciel calculant la surface de leurs établissements au centimètre carré près.

SAN REMO est fondé sur des classifications heures/étudiant qui ne correspondent plus à l'organisation LMD. Un groupe de travail commun à la CPU et à la DES a émis l'idée que la part des crédits d'État provenant des contrats quadriennaux augmente et que celle provenant de la dotation normée diminue d'autant.

M. Alain Claeys, Rapporteur : La communauté des présidents d'université est-elle acquise à cette idée ?

M. Jacques Bourdon : Oui, si l'on considère que l'avis de la majorité est celui de la communauté !

M. Alain Claeys, Rapporteur : En moyenne, quelles sont actuellement les parts respectives des ressources provenant de la dotation et du contrat ?

M. Jacques Bourdon : Les contrats représentent 15 % et les dotations 85 %.

M. Alain Claeys, Rapporteur : À l'horizon de cinq ans, quel serait le bon objectif à atteindre ?

M. Jacques Bourdon : Un partage cinquante-cinquante.

M. Bertrand Fortin : Les activités de recherche contractualisées, par le biais des appels d'offres et maintenant de l'Agence nationale de la recherche, occupent une part de plus en plus importante, avec des crédits que nous ne maîtrisons pas puisqu'ils sont ciblés sur des actions. Quand un gros projet européen, national ou régional démarre, nous touchons de l'argent mais les collègues me demandent du personnel, des locaux et du chauffage, qui ne sont pas fléchés et sur lesquels nous n'avons pas de préciput. L'importance du phénomène varie énormément d'une université à l'autre. Mais le mode contractuel présente l'avantage d'être fondé sur la typologie de chaque établissement.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : SAN REMO est-il réformable ?

Comment harmoniser les contrats de plan, les contrats quadriennaux et les contrats de recherche, pour lesquels les calendriers et les interlocuteurs diffèrent ?

M. Bertrand Fortin : Là est la difficulté de l'exercice : le président maîtrise bien peu de choses dans ce schéma de contractualisations décalées.

Dans la phase d'évolution actuelle, la subsistance d'une part normée est rassurante, même si le poids de SAN REMO tend à diminuer un peu.

M. Paul Jacquet : Je tiens à souligner un problème de cohérence globale : il est aberrant de demander aux établissements d'enseignement supérieur et de recherche « d'entrer » dans le cadre de la LOLF alors que leurs financements extérieurs obéissent à une logique différente. L'ANR est une source de financement importante, mais qui ne tient pas compte de cette réalité. La recherche est majoritairement hébergée dans les établissements d'enseignement supérieur, par le biais des unités mixtes de recherche, qui n'ont pas adopté le système de la LOLF du fait des partenariats avec les organismes de recherche qui n'ont pas, pour le moment, opté pour ce système. Il est nécessaire de faire entrer très rapidement dans la même logique tous les opérateurs qui dépendent de l'État, y compris les agences.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Tous les opérateurs publics ont vocation à entrer dans le périmètre de la LOLF.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Les crédits récurrents sont indispensables pour rendre opérationnels les appels d'offres sur projets retenus par l'ANR car ceux-ci n'incorporent pas tous les coûts.

M. Paul Jacquet : Quand un de nos laboratoires négocie un contrat avec un industriel, nous parlons en coûts consolidés, nous lui faisons payer une partie des frais d'infrastructures, de salaires, de fonctionnement, et l'industriel nous comprend. Au contraire, les financements des agences ne prévoient pas la partie logistique, ce qui est regrettable car les coûts d'environnement sont liés à l'activité.

M. Philippe Tchamitchian : Il est positif que les dotations sur projets se développent mais la qualité du dialogue avec le ministère est importante : tous les établissements doivent être traités selon les mêmes critères et de façon transparente.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Estimez-vous qu'il existe des rentes de situation ?

M. Philippe Tchamitchian : En tout cas des points obscurs ; les dotations sur projets seront d'autant mieux acceptées que les critères seront connus.

M. Bertrand Fortin : Il ne faudrait pas revenir à la politique de guichet qui avait cours à une certaine époque. Si les financements récurrents servaient exclusivement aux charges de structure, nous deviendrions des agences de moyens, de locaux et de personnel.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Vous avez raison.

M. Bertrand Fortin : Les charges de structure devraient être financées sur l'ensemble de l'activité et non pas morcelées.

M. Philippe Tchamitchian : Le budget de mon université dégage une marge excédentaire dans la partie fonctionnement mais est « plombé » par le volet investissement. Cela renvoie à la problématique du manque d'investissement de la nation dans les universités mais aussi à celle des modalités de gestion : il n'est pas raisonnable de demander aux universités de supporter dans des exercices annualisés des dépenses d'investissement représentant le quart de leur budget ; il faudrait nous donner les moyens de lisser ces dépenses, notamment par l'emprunt.

M. Pierre Méhaignerie, Président de la Commission des finances : Quelles mesures relatives à la gouvernance permettraient de franchir une deuxième étape dans l'amélioration de la gestion de l'argent public ? Le temps est-il venu de se pencher sur la composition du conseil d'administration ? Le rôle du président ? La motivation des personnes ?

M. Jacques Bourdon : La question est importante et dépasse la loi organique. La gouvernance d'une université dépend d'abord de ses structures ; pour ma part, dans le cadre de l'application de la LOLF, j'aurais préféré une affectation globale des moyens à des dotations fléchées pour les IUT. D'autre part, les universités ne sont pas dotées de véritables conseils d'administration, en ce sens que les administrateurs sont en fait des représentants d'intérêts catégoriels. Une proposition de loi de M. Christian Blanc tendait à réduire les effectifs des conseils d'administration à douze membres.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : L'existence d'un vrai conseil d'administration réglerait-elle les conflits entre l'université et les UFR, voire les entités comme les IUT ?

M. Jacques Bourdon : Comment fonctionnerait une entreprise où les directeurs de service seraient élus par leur service ? L'université française, depuis 1968, est une stratification de couches de légitimité : celles des enseignants-chercheurs, des conseils d'UFR, des directeurs d'UFR - certains d'entre eux se faisant appeler « doyens » -, des trois conseils et du président, lequel ne dispose d'aucun pouvoir sur les autres couches. Il faudrait commencer par tirer son chapeau aux universités, qui supportent tout cela et assurent leurs missions.

M. Paul Jacquet : Les modes de fonctionnement sont extrêmement divers mais cela tient à la tradition locale.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Il arrive même que le droit coutumier s'impose à la loi !

M. Paul Jacquet : Les instituts nationaux polytechniques ont les mêmes statuts que les universités : le directeur d'une école d'ingénieur de mon établissement peut s'opposer à la nomination d'un enseignant-chercheur alors que je n'ai pas ce pouvoir. Le conseil d'administration ressemble effectivement plus à un comité d'entreprise. Ce système ne peut pas fonctionner correctement. À l'INP Grenoble, cela se passe relativement bien, mais un directeur d'école quelque peu caractériel peut tout mettre par terre. Je souhaiterai un conseil d'administration plus restreint, qui se réunirait deux fois par an et auquel nous présenterions un projet annuel de performance, puis un rapport annuel de performance ; nous aurions alors un vrai dialogue sur la stratégie des projets et l'évaluation.

M. Bertrand Fortin : Pour garantir la transparence, il faut que le conseil d'administration se réunisse souvent mais alors, les personnalités extérieures ne se déplacent pas. Il faut dire que nous y examinons des questions stratégiques mais aussi d'autres de moindre importance, concernant par exemple les conventions de coopération.

Les projets ne peuvent pas être imposés par l'équipe de direction. En matière de recherche, on ne peut pas tout gouverner ; les grandes découvertes ont été faites par hasard et il faut accepter cette zone non normée. Cela dit, une fois les décisions prises, il faut les faire accepter dans toute la capillarité de l'université. Or c'est la même entité qui propose les projets et qui les fait appliquer. Aux universités qui sont prêtes, il faudra proposer des expériences sur la gouvernance.

La notion d'UFR tend à éclater car la partie recherche échappe aux unités de formation. Ce qui se passe dans les conseils d'UFR est parfois surréaliste ; une évolution est nécessaire mais pas une révolution.

M. Pierre Méhaignerie, Président de la Commission des finances : Si le législateur proposait un cadre expérimental sur la gouvernance, les conseils d'administration, tels qu'ils sont composés, prendraient-ils l'initiative de l'appliquer ?

M. Paul Jacquet : Certains d'entre eux l'accepteraient. L'autoriser à tous les établissements serait de mon point de vue une erreur. Mieux vaut le baliser et procéder sur une base contractuelle d'échanges avec la tutelle.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : L'expérimentation doit être progressive, ouverte aux établissements qui ont déjà un peu travaillé sur la question.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Une réforme de la composition du conseil d'administration ne réglerait pas forcément le problème mais je suis de plus en plus persuadé que l'enjeu consiste à organiser une vraie réflexion à propos des entités constitutives d'une université, c'est-à-dire des UFR. Nous aurons beau créer l'organisation la plus opérationnelle en haut de la pyramide, si elle n'irrigue pas le corps tout entier, ce sera un coup d'épée dans l'eau.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Il faut tuer les féodalités facultaires, qui s'opposent avec d'autant plus d'efficacité aux logiques globales et à la LOLF qu'elles sont anciennes.

M. Jacques Bourdon : Il faudrait commencer par mettre le texte en accord avec les faits en supprimant le « R » des UFR, dont le rôle doit être cantonné à la formation et à la pédagogie. Lorsque j'étais président de l'université, j'avais institué une unité budgétaire recherche qui couvrait toute l'échelle de l'université.

M. Bertrand Fortin : Pour optimiser le fonctionnement de nos établissements publics, il convient de les décloisonner. Les outils de gestion de la LOLF peuvent être employés en interne, dans une vision coopérative, au plus près des territoires ; c'est d'ailleurs pourquoi nous créons nos propres indicateurs : je ne vais pas demander à l'antenne de droit de Saint-Brieuc, qui recrute exclusivement dans les Côtes-d'Armor, de grignoter des parts de marché sur l'Ille-et-Vilaine, ce qui porterait préjudice à la maison mère de Rennes.

M. Paul Jacquet : Le problème ne tient pas uniquement à la structure des universités mais également à l'absence de hiérarchie verticale : à tous les niveaux, il faut des responsables ; ces responsables doivent rendre compte non seulement devant le conseil qui les a investis, mais également devant la hiérarchie de l'université, et il faudrait ainsi un patron à tous les niveaux. La loi crée des îlots d'autonomie dans une entité réputée elle-même autonome mais qui, en réalité, ne l'est pas.

M. Philippe Tchamitchian : J'insiste sur la nécessité de revoir les procédures de recrutement, concernant notamment les enseignants-chercheurs : il importe que le conseil scientifique et le président aient un droit de regard substantiel.

M. Pierre Méhaignerie, Président de la Commission des finances : Que proposez-vous en matière d'évaluation de la fonction d'enseignement ?

M. Bertrand Fortin : Il faut avancer à petits pas car le terrain est difficile. Tous les enseignants intervenant en formation continue se soumettent automatiquement à un régime d'évaluation mais celui-ci est parfois relativement « soft ». Chaque enseignant devrait accepter que ses documents pédagogiques soient publiés. Dans notre université, nous favorisons cette médiatisation des enseignements : certains acceptent de travailler en équipe, ils se voient reconnus comme des auteurs et leurs écrits sont référencés, au même titre que des documents scientifiques ; d'autres sont réfractaires. Il en va de même pour les mémoires des étudiants - je rappelle que nous avons pour mission de créer et de diffuser les savoirs. Il s'agit de valoriser notre richesse en entrant dans un système un peu compétitif.

M. Pierre Méhaignerie, Président de la Commission des finances : L'étudiant deviendra-t-il un jour évaluateur ?

M. Bertrand Fortin : Il n'y est pas préparé car il est souvent dans une posture consumériste, au moins dans ses premières années d'étude. Il faudrait le sensibiliser à la question dès le lycée.

M. Jacques Bourdon : Lorsque j'étais enseignant dans un institut d'études politiques, j'étais évalué chaque année par mes étudiants et, lorsque j'ai dirigé un institut d'études politiques, je me suis appuyé sur des évaluations pour écarter des enseignants ou des enseignants-chercheurs.

Un indicateur pourra servir infailliblement à évaluer les formations : les résultats en matière d'insertion professionnelle des étudiants.

M. Pierre Méhaignerie, Président de la Commission des finances : Ces résultats dépendent aussi de la localisation de l'établissement.

M. Jacques Bourdon : L'insertion professionnelle ne se limite pas à l'environnement géographique immédiat !

M. Alain Claeys, Rapporteur : Pourquoi les universités n'ont-elles pas utilisé au maximum la mise sur pied du système LMD pour améliorer la lisibilité des enseignements ?

M. Jacques Bourdon : Certaines universités ont joué le jeu et ont réduit le nombre de diplômes. Au niveau master, elles ont agi sur les spécialités à l'intérieur des mentions. Nous entrons de nouveau en phase A de contrats quadriennaux et il sera demandé aux universités de poursuivre dans ce sens.

M. Paul Jacquet : Bien que les écoles d'ingénieurs ne soient pas directement concernées par la réforme LMD, celle-ci nous a fourni un levier pour remettre à plat nos dix formations d'ingénieur - neuf écoles et un département et proposer une refondation de l'ensemble de l'établissement.

M. Bertrand Fortin : Dans certains secteurs, les équipes enseignantes performantes ont voulu être reconnues à travers une spécialité. La lisibilité est importante mais nous œuvrons tous pour favoriser ces regroupements.

M. Philippe Tchamitchian : Dans un deuxième temps, un mouvement de concentration se produira. L'organisation LMD sert aussi à définir des politiques de site.

M. Michel Bouvard : Selon les informations dont je dispose, quoique la Cour des comptes n'ait pas eu le temps d'examiner les comptes des universités expérimentatrices, elle est sensible à la question de l'identification des coûts. Le système est largement déclaratif et cela fait toute la différence entre une comptabilité analytique véritable et le système de coûts complets auquel vous vous référez ; il faudrait tendre vers une imputation des dépenses au réel et à l'instant de la dépense.

Par ailleurs, dès lors qu'ils emploient des méthodes différentes, se pose le problème de la comparabilité des coûts entre établissements d'enseignement supérieur. Sans doute la DES aura-t-elle un rôle à jouer pour rendre l'ensemble plus homogène.

M. Augustin Bonrepaux, Président : Je vous remercie pour ces contributions, qui seront très utiles aux rapporteurs.

b) 11 heures : MM. François Paquis, secrétaire général de l'université Blaise-Pascal de Clermont-Ferrand, et Damien Verhaeghe, secrétaire général de l'université de la Méditerranée (Aix-Marseille II), respectivement président et secrétaire de l'Association des secrétaires généraux d'université

Présidence de M. Augustin Bonrepaux

M. Augustin Bonrepaux, Président : J'accueille maintenant MM. François Paquis, secrétaire général de l'université Blaise-Pascal de Clermont-Ferrand, et Damien Verhaeghe, secrétaire général de l'université d'Aix-Marseille II, respectivement président et secrétaire de l'Association des secrétaires généraux d'université.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Est-il souhaitable de renforcer l'autonomie des universités ?

À la lumière de votre expérience, avez-vous le sentiment que les secrétaires généraux d'université ont été bien formés et bien préparés pour pouvoir exercer leur mission ? Sont-ils entourés des collaborateurs nécessaires pour assurer le pilotage administratif de leur établissement ?

M. François Paquis : Les universités se donnent généralement les moyens d'assumer la marge d'autonomie dont elles bénéficient. Ainsi, lorsque les universités ont reçu la responsabilité de la maintenance et de la sécurité des bâtiments et qu'elles ont eu la possibilité de se lancer dans des opérations immobilières en maîtrise d'ouvrage, elles n'y étaient pas forcément préparées mais elles se sont dotées des services techniques - humains et matériels - nécessaires : l'accroissement des opérations a été notable et les progrès très nets. Mais la situation n'est pas identique dans tous les établissements.

La préparation des secrétaires généraux s'est longtemps limitée à deux ou trois jours de formation, sur des sujets assez généraux, ce qui n'était guère performant. Mais elle s'est notablement améliorée depuis deux ans : l'École supérieure de l'éducation nationale propose un cycle de formation plus intéressant, avec un accueil très professionnel des nouveaux secrétaires généraux et agents comptables par des intervenants de bon niveau. Des stages sont également organisés sur des thèmes comme la LOLF ou le contrôle de gestion.

Quant à l'encadrement supérieur des universités, il est notoirement insuffisant, notamment parce que les emplois fonctionnels autour du secrétaire général sont en nombre trop restreint voire inexistants : les universités du groupe 1 - les plus grandes - ont un poste de secrétaire général adjoint ; les plus petites ne disposent que de postes de conseillers administratifs, ce qui limite le choix. Pour structurer de façon satisfaisante l'équipe administrative centrale, il faudrait créer deux emplois de secrétaires généraux adjoints sur des postes fonctionnels, un pour les finances et un pour la gestion des ressources humaines.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : En matière de GRH, quelle est la part d'autonomie du secrétaire général ? Comment travaillez-vous avec le président et les responsables des différentes entités de l'université, notamment les unités de formation et de recherche et les instituts universitaires technologiques ?

Quel jugement portez-vous sur les systèmes d'information et logiciels que vous avez à votre disposition ? Les universités sont-elles conduites à développer leurs propres outils ou entreprennent-elles des démarches communes pour définir leurs besoins ?

M. François Paquis : En matière de personnel, le rôle du secrétaire général porte essentiellement sur les personnels de bibliothèque, ingénieurs, administratifs, techniques, ouvriers, de service et de santé, les BIATOSS. En ce qui concerne les autres catégories, nous sommes en seconde ligne : nous veillons à la régularité des actes de recrutement mais aussi à la rationalité de la GRH, en fournissant notamment des éléments d'information sur le degré d'encadrement des disciplines, dans une perspective d'aide à la décision.

Le mode de gouvernance étant plus ou moins centralisé selon les établissements, les relations avec les directeurs de composante dépendent beaucoup de la situation locale.

M. Alain Claeys, Rapporteur : À Clermont-Ferrand, quelles relations entretenez-vous avec les responsables d'UFR ? Avez-vous des réunions régulières ? Comment l'information remonte-t-elle ?

M. François Paquis : Nous tenons des réunions régulières avec l'ensemble des responsables administratifs des services centraux et des UFR.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Toutes les universités en font-elles autant ?

M. François Paquis : Je crois que c'est assez courant.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Parvenez-vous facilement à obtenir une vision consolidée des comptes ? Quelles difficultés rencontrez-vous ?

M. François Paquis : Les difficultés sont liées à la mise en place du système d'information. Nous n'avons pas toujours une vision en temps réel des crédits nous parvenant des grands organismes de recherche et des autres voies, qui sont diverses et variées.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Est-ce que beaucoup d'universités dressent une comptabilité analytique ?

M. François Paquis : Très peu.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Sans comptabilité analytique, comment pouvez-vous prétendre connaître la réalité des coûts ?

M. François Paquis : Nous ne dressons pas une comptabilité analytique
- nos outils de gestion financière et comptable, de GFC, ne possèdent au demeurant pas de module de comptabilité analytique - mais nous disposons de clés pour répartir les salaires de fonctionnaires dans les différentes sections.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Développez-vous des outils de comptabilité analytique ?

M. François Paquis : Pour l'instant, non.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Des universités ont-elles une vision complète de leur budget ? À Clermont-Ferrand, par exemple, suivez-vous l'ensemble des flux financiers gérés par l'université, quelle que soit leur origine ? Et cette consolidation est-elle présentée au conseil d'administration à un moment ou l'autre de l'année ?

M. François Paquis : Notre connaissance est imparfaite. S'agissant de la recherche, notre logiciel de GFC ne nous permet de suivre que les flux financiers arrivant du ministère ; l'information sur les financements des grands organismes n'intervient qu'au moment de la contractualisation et fait l'objet d'une mise à jour manuelle. Nous travaillons sur le sujet puisque nous avons mutualisé nos forces avec deux autres établissements - Strasbourg I et Grenoble I - afin de bâtir une base recherche intégrant des modules d'échanges de données automatisés avec les grands organismes.

M. Damien Verhaeghe : Aujourd'hui, seul le directeur de laboratoire détient cette information. En collaboration avec la délégation régionale de l'INSERM, nous avons établi une fiche synthétique qui décrit l'ensemble des apports financiers respectifs.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Lorsque des contrats sont passés avec des partenaires privés, entreprises ou autres, en êtes-vous informés en amont ou a posteriori ? Dans quels délais les découvrez-vous ? Quand sont-ils intégrés dans une vision consolidée ?

M. François Paquis : À Clermont-Ferrand II, un service d'activité industrielle et commerciale, un SAIC, a été créé il y a quatre ans et la plupart des chercheurs ont pris l'habitude de venir le consulter, préalablement à la négociation de leurs contrats, pour faire réaliser une étude sur les coûts complets et pour prendre des conseils en matière de propriété intellectuelle. Le système est désormais bien rodé.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Est-ce le cas partout ou cela concerne-t-il une minorité d'universités ?

M. François Paquis : Une vingtaine d'universités ont mis en place un SAIC.

M. Damien Verhaeghe : Pour notre part, en 2002, nous avons opté non pas pour un SAIC mais pour une filiale. L'objectif était surtout de pouvoir être sous régime de gestion privée, même si le champ juridique autour des filiales reste opaque et incomplet.

Les contrats quadriennaux contiennent désormais une annexe recherche et des conventions-cadres spécifiques sont signées avec les établissements publics scientifiques et techniques. Auparavant, c'était la jungle : le directeur de laboratoire « faisait ses courses » ; il choisissait l'organisme gestionnaire le plus avantageux pour lui. Nous avons mis fin à ces pratiques, qui avantageaient surtout les EPST. Avec le CNRS, nous nous partageons la gestion des unités mixtes de recherche de manière équitable.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Selon quels critères ?

M. Damien Verhaeghe : Nous nous répartissons les UMR en fonction du volume financier des contrats des exercices précédents et un comité se réunit quatre fois par an pour faire le point. En ce qui concerne le volet infrastructure, la partie qui héberge se voit évidemment retourner les frais de gestion.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Signalons que si la Cour des comptes n'aborde pas ce sujet dans son rapport, il est abondamment développé dans le rapport public particulier sur la recherche universitaire publié il y a six mois environ. La Cour y soulignait le caractère inextricable des gestions croisées et invitait à une réflexion sur le thème du mandat unique : il convient à tout le moins de décider qui doit gérer l'UMR même s'il arrive qu'une gestion simultanée soit incontournable.

M. Damien Verhaeghe : Avec l'INSERM, nous ne sommes pas tombés d'accord sur la répartition de frais de gestion ; les directeurs de laboratoire continuent par conséquent à choisir leur gestionnaire.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : La filiale se soumet-elle à un compte rendu en fin d'année ?

M. Damien Verhaeghe : Oui : elle vient présenter son bilan une fois par an devant l'équipe de direction puis devant le conseil scientifique et le conseil d'administration.

M. François Paquis : À Clermont-Ferrand II, nous avons souscrit l'accord suivant avec le CNRS : les contrats sont répartis au prorata des apports de chacun.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : La méthode vous satisfait-elle ?

M. François Paquis : Une répartition arbitraire n'aboutit pas toujours à la gestion la plus performante.

M. Damien Verhaeghe : Je suis pour ma part très favorable à l'idée de mandat de gestion unique, à condition que les règles du jeu soient les mêmes pour tout le monde. Aujourd'hui, en matière de gestion, les EPST bénéficient de nombreux avantages par rapport à nous.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Quelles difficultés rencontrez-vous pour évaluer votre patrimoine et vos crédits de maintenance ?

M. François Paquis : Les difficultés que nous rencontrons en matière de maintenance et de sécurité sont imputables à l'insuffisance du financement, qui empêche une remise à niveau satisfaisante et donne le sentiment d'une course perpétuelle.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Les contrats de plan n'ont-ils pas apporté d'amélioration ?

M. François Paquis : En Auvergne, ils ont essentiellement porté sur des constructions nouvelles, la remise à niveau de l'ancien reposant sur les contrats quadriennaux et les crédits de sécurité. Le résultat est que nous n'arrivons pas à résorber le passif.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Avez-vous le sentiment que les contrats de plan ont privilégié au-delà du nécessaire des constructions neuves qui n'étaient pas toujours justifiées au regard de l'organisation interne de l'université ? N'aurait-il pas mieux valu, dans certains cas, donner la priorité aux remises à niveau ?

M. François Paquis : Dans mon université, des constructions neuves ont été lancées dans le domaine scientifique alors que les effectifs d'étudiants ont baissé ; il aurait mieux valu mettre l'accent sur la rénovation de bâtiments anciens, mais cela aurait été beaucoup plus difficile à négocier.

M. Damien Verhaeghe : Beaucoup de bâtiments ont été construits pour la recherche ; moins pour la pédagogie.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Les secrétaires généraux sont-ils mobiles ? Ont-ils l'occasion de rejoindre d'autres corps ?

Quelles compétences humaines et quels moyens matériels vous manquent pour élaborer une stratégie et exercer pleinement votre rôle ?

M. François Paquis : La mobilité, non négligeable, est néanmoins essentiellement tournée vers les autres fonctions de l'éducation nationale, même si quelques rares collègues ont réussi à trouver un poste dans une collectivité territoriale ou éventuellement une direction régionale des affaires culturelles. Avec le nouveau statut, qui fixe une limite de deux mandats de cinq ans, la mobilité va forcément s'accroître.

Il nous manque des emplois fonctionnels dans les domaines des finances et de la GRH, sans oublier la direction des systèmes d'information, les logiciels divers n'ayant pas toujours la propriété de dialoguer entre eux.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Le ministère réfléchit-il à ce problème ?

M. François Paquis : Une réflexion est menée par un comité de pilotage des systèmes d'information, instance informelle qui existe depuis deux ans et regroupe des directions ministérielles et notre association, sous la responsabilité de la Conférence des présidents d'universités. L'objectif est de créer un cadre de cohérence entre les différents systèmes d'information car il est impossible d'imposer aux établissements tel ou tel logiciel.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Comment cela s'accorde-t-il avec le système d'application coordonnée de comptabilisation, d'ordonnancement et de règlement de la dépense de l'État, dit ACCORD LOLF ?

M. Alain Claeys, Rapporteur : Au sein d'une même université, le système central est-il compatible avec ceux des UFR ?

M. François Paquis : Les logiciels de gestion nationaux sont homogènes et il existe des outils pour faire travailler ensemble des logiciels de GFC, de GRH et de scolarité, même s'ils ne fonctionnent pas encore idéalement. Nous préconisons l'acquisition ou le développement de nouvelles applications permettant la compatibilité de standards simples.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Un calendrier est-il fixé ?

M. François Paquis : Nous n'avons formulé que des préconisations.

Parallèlement, le renouvellement du logiciel NABUCO est en chantier. La commission d'appel d'offres s'est réunie il y a une quinzaine de jours mais n'a pu trancher, faute d'alternative valable.

M. Alain Claeys, Rapporteur : La MEC, il y a cinq ans, avait déjà obtenu ces réponses. Où se situent les blocages ?

M. François Paquis : Pour la GFC, le gouvernement autrichien a imposé à tous les établissements d'enseignement supérieur du pays un progiciel de gestion intégrée, avec une centralisation du serveur au niveau national, qui semble bien fonctionner. En France, chacun souhaitant garder le choix de son logiciel, c'est plus compliqué, d'autant que cela supposerait une mutualisation de postes au niveau national, impossible sans décision politique.

M. Alain Claeys, Rapporteur : C'est très préoccupant, y compris pour l'évaluation. L'administration centrale devrait tout de même favoriser l'harmonisation, sans laquelle le dispositif est inopérant.

M. François Paquis : Les différentes directions ministérielles travaillent très bien avec le comité de pilotage, ce qui a en particulier permis de produire un cadre de cohérence partiel sur la scolarité.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Dans quel délai cela aura-t-il des effets opérationnels ? Un échéancier est-il prévu ?

M. François Paquis : Cela devrait déboucher dans un an. De même, la direction de la recherche s'intéresse de près au travail mené conjointement par les universités de Clermont-Ferrand II, Strasbourg I et Grenoble I. Le ministère ne se désintéresse donc pas du problème.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Sur quoi le système analytique de répartition de moyens, le SAN REMO, a-t-il buté ? En matière de systèmes d'information, les progrès sont assez minces.

M. François Paquis : Ils sont réels puisque le croisement d'informations extraites de logiciels de scolarité, de finances et de ressources humaines permet de créer des bases de données.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Mais il faut recroiser les données.

M. François Paquis : Avec n'importe quel système d'information, pour obtenir un résultat, il est nécessaire de formuler des requêtes.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Les outils de pilotage suffisent-ils ?

M. François Paquis : Ils sont déjà très intéressants.

M. Damien Verhaeghe : Des établissements comme l'Université Louis-Pasteur de Strasbourg ont pris de l'avance, mais nos logiciels ont toujours une réforme de retard, ils ne sont pas forcément adaptés à la LOLF. Celle-ci a néanmoins le mérite de pousser les établissements qui n'avaient pas créé de cellule de pilotage à en mettre en place ; c'est essentiel pour la gouvernance.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Comment raccrochez-vous ces outils au logiciel ACCORD ?

M. Damien Verhaeghe : Pour l'aspect strictement financier et comptable, il n'y a pas de souci. C'est plus compliqué, par exemple, quand il s'agit de présenter au conseil d'administration l'éclatement de la masse salariale par action ; tous les établissements n'y parviennent pas facilement.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Les secrétaires généraux ont-ils une appréciation sur le degré d'exécution des contrats de plan État-région et préconisent-ils une réorientation pour la future génération ?

M. Augustin Bonrepaux, Président : Faut-il inclure les universités dans les futurs contrats ?

M. François Paquis : Il me semblerait utile de prévoir des crédits pour réhabiliter et rendre fonctionnels des bâtiments anciens qui ne sont plus aux normes.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Quels arguments développe un secrétaire général quand il veut expliquer à un conseil ou à un responsable d'UFR que les locaux supplémentaires qu'il réclame sont peut-être superflus ?

M. François Paquis : Nous lui présentons des ratios.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Avez-vous le sentiment que les universités auraient pu se dispenser de procéder à certaines constructions et auraient mieux fait de consacrer ces moyens à l'entretien de surfaces existantes ?

M. François Paquis : Bien sûr !

M. Damien Verhaegue : Les élus préfèrent inaugurer de nouveaux locaux mais les gestionnaires, demain, auront des difficultés à les faire fonctionner et à les maintenir en état.

M. Augustin Bonrepaux, Président : Messieurs, je vous remercie.

Auditions du 9 mars 2006

a) 9 heures : M. Jean Fabbri, secrétaire général du syndicat national de l'enseignement supérieur (SNESUP) accompagné de Mme Lise Dumasy, ancienne présidente de l'Université de Grenoble III et membre du bureau national du SNESUP et M. Michel Fortuné.

Présidence de M. Augustin Bonrepaux

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Nous avons déjà procédé à un certain nombre d'auditions, et nous souhaitons aujourd'hui écouter la vision que les personnels des universités et que les enseignants peuvent avoir des problématiques de l'évolution des universités françaises dans leur mode organisationnel.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Merci d'avoir répondu à notre invitation. La Cour des comptes a rendu un rapport à la commission des Finances sur la gestion des universités en décembre dernier. On connaît la situation des universités, marquée par une grande diversité, ainsi qu'une multitude de problèmes, tenant notamment à leur gouvernance.

L'autonomie des universités est inscrite dans la loi Edgar Faure du 12 novembre 1968. Aujourd'hui, quels sont, en termes de fonctionnement, dans les universités et les UFR, les principaux problèmes que vous rencontrez ?

Nous approfondirons dans un second temps quelques points, qu'il s'agisse des personnels, des contrats, ou d'autres problèmes de fond comme la sélection par l'échec dans le premier cycle et les inégalités qui subsistent dans l'accès aux universités.

M. Jean Fabbri : Pour nous, les questions principales ne sont pas des questions de financement, mais des questions d'objectifs, tel celui des 50 % d'une classe d'âge diplômée de l'enseignement supérieur : on en est très loin. L'atteindre supposerait des moyens financiers accrus pour les établissements d'enseignement supérieur, mais aussi des postes d'enseignants-chercheurs, d'administratifs, d'ingénieurs... Aujourd'hui, la dépense moyenne par étudiant est très inférieure, en France, aux standards européens.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : En supposant réglé ce problème de moyens, que faudrait-il améliorer en matière d'organisation et de fonctionnement ? Quels problèmes se posent aujourd'hui, notamment sur le rôle des conseils dans l'élaboration de la stratégie des universités, par rapport aux problèmes de contractualisation, au fonctionnement de l'université et de ses différentes composantes, à la capacité de nomination des enseignants par la présidence de l'université ? Quels sont les blocages ? Que peut-on améliorer ?

Mme Lise Dumasy : Engager des réformes quand les moyens ne sont pas là n'a pas du tout la même portée que lorsque les moyens sont là ! On n'améliorera pas les choses uniquement par des réformes organisationnelles.

S'agissant des inégalités ou des échecs en premier cycle, on a de beaux projets - notamment dans le cadre de la réflexion liée au LMD, par exemple avec l'encadrement personnalisé des étudiants - mais si l'on manque de moyens, ils ne se concrétisent pas !

M. Alain Claeys, Rapporteur : La réforme du LMD est-elle aboutie ?

Mme Lise Dumasy : Certainement pas. Nous sommes d'accord sur les objectifs, mais encore faudrait-il que les moyens suivent.

À propos de l'échec en premier cycle, certes, il y a une différence de niveau entre ce que l'on exige d'un étudiant et ce qu'il a acquis en fin de formation secondaire, mais le problème est aussi ailleurs. Les IUT ont été créés pour accueillir les élèves venant de baccalauréats technologiques, et on les a dotés de moyens importants pour qu'ils puissent leur assurer un encadrement renforcé. Or, les IUT ont fait une sorte de sélection, si bien qu'un certain nombre de titulaires de bac technologique se retrouvent par défaut dans des cursus généralistes, dépourvus de moyens adaptés pour les former ! Il aurait sans doute fallu créer davantage de sections de BTS et d'IUT, et surtout que ceux-ci restent fidèles à leur mission.

Concernant la gouvernance interne et le fonctionnement, il y a naturellement des améliorations à apporter, notamment en ce qui concerne l'élection des conseils. Il faut respecter l'équilibre entre la représentation des UFR et les préoccupations d'ordre général. Or, du fait de notre mode d'élection, nous sommes souvent élus pour représenter notre UFR, et il arrive que les questions d'ordre général ou stratégique passent au second plan.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Ce point revient souvent depuis le début de nos auditions. Il faut sans doute mener une réflexion sur les relations entre les UFR et l'université. Aujourd'hui, un conseil d'administration d'université pèse-t-il suffisamment sur les UFR pour mener une réflexion stratégique ?

M. Jean Fabbri : Vous posez deux questions, et d'abord celle de la démocratie, qui est pour nous constitutive de ce que sont les universités - on le voit d'ailleurs avec l'actualité de ces derniers jours... Les universités doivent être un lieu ouvert de débats et de confrontations : c'est une tradition historique forte, que nous devons préserver et enrichir avec tous les moyens de communication moderne. De ce point de vue, les modes d'élection ne sont pas simples. Les conseils sont nombreux - les conseils d'UFR, les trois conseils centraux avec des compétences diverses, un conseil d'administration - et sont élus suivant des logiques plus ou moins facultaires. Il y a un déficit de fonctionnement démocratique, que l'on traite par des propositions visant au renouvellement des présidents d'université, par exemple, alors que la question n'est pas d'accroître les pouvoirs du président d'université, mais de permettre une véritable réflexion stratégique à l'intérieur du monde universitaire, élargi à l'ensemble des partenaires des établissements d'enseignement supérieur - les étudiants, les partenaires sociaux, les collectivités locales - de façon à ce qu'il y ait des échanges entre les différents niveaux d'information. On le voit bien aujourd'hui sur la question du périmètre des PRES.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Cette absence de vision stratégique est un constat partagé. Le contrat qui lie les universités avec le ministère peut-il être, à l'avenir, un élément stratégique pour les universités s'il est reconsidéré, approfondi et développé ?

Mme Lise Dumasy : Je crois que le contrat a été, par certains aspects, une bonne chose. À condition que les universités s'en saisissent, il peut être l'occasion d'une discussion stratégique des objectifs de l'université, mais il présente au moins deux inconvénients. Le premier est que sa durée est trop courte - quatre ans - car à peine a-t-on fini de l'élaborer et de le mettre en œuvre, qu'il faut passer au suivant.

En second lieu, l'idée de contrat est presque toujours liée à celle d'innovation. Quand les nouveaux projets réussissent, on préfère, alors qu'il faudrait les pérenniser, en faire de nouveaux. On est ainsi conduit, soit à déguiser l'ancien projet en nouveau, ce qui est absurde, soit à mettre fin à une expérience intéressante. Prenons les délocalisations : nous créons une antenne universitaire, on nous donne les moyens de le faire, et au bout de quatre ans, alors que tout marche bien, on nous dit de nous débrouiller avec nos propres crédits pour assurer son fonctionnement.

Il faut allonger la durée du contrat, et assurer un lien entre les projets réalisés dans le contrat et leur éventuelle pérennisation par des éléments de DGF, dotation générale de fonctionnement, ou dans les contrats suivants.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Faudrait-il augmenter la part du contrat par rapport aux moyens de la DGF ? Un rééquilibrage serait-il souhaitable ?

Par ailleurs, vous dites qu'il faut allonger le contrat, ce qui me semble, à titre personnel, intéressant. Que pensez-vous des mécaniques d'évaluation des résultats ? Une fois le contrat terminé, est-il évalué ? Existe-t-il une auto-évaluation, au sein de l'université, pendant l'exécution du contrat ?

M. Jean Fabbri : On touche là à un problème du fonctionnement des universités. Les universitaires sont en permanence soumis à l'évaluation, que ce soit dans leur activité de recherche, quand ils publient, quand ils demandent une promotion, quand ils enseignent... En revanche, quand il s'agit d'évaluer des projets, les membres des instances, comme le conseil d'administration, sont démunis par rapport à l'équipe présidentielle et aux services centraux de l'université. On n'a pas le temps de procéder à un véritable examen et il se creuse donc un déséquilibre, malgré la bonne volonté, en général, des équipes présidentielles, entre ceux qui ont du temps à consacrer à ces activités et les autres.

De ce point de vue, donner aux conseils plus de responsabilité et des moyens effectifs de travail renforcerait l'efficacité de l'évaluation.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Vous dites que le conseil d'administration est trop démuni pour avoir une vision stratégique, et que les UFR pèsent lourd au sein des conseils d'administration. Quelles seraient les pistes de travail ?

Mme Lise Dumasy : Il faudrait un autre mode d'élection. Je serais assez favorable à des listes transversales, c'est-à-dire trans-UFR, pour contourner la tentation de rendre des comptes en priorité à l'UFR qui a vous a élu.

Par ailleurs, les présidents devraient soumettre à leurs conseils de véritables questions de stratégie, surtout dans le domaine de l'interuniversitaire.

M. Jean Fabbri : L'Université de Tours renouvelle en ce moment ses trois conseils centraux. Il y a sept secteurs électoraux rien que pour le conseil d'administration, sans parler des autres conseils ! Par ailleurs, le mode de scrutin et le panachage cassent toute cohérence.

M. Michel Fortuné : Je voudrais revenir sur ce système de sectorisation des élections, les secteurs n'étant pas forcément les mêmes selon les catégories de personnel, ce qui rend les résultats illisibles. Une des perversions de la sectorisation par UFR est la tendance vers la liste unique. Les listes qui surgissent chez les enseignants sont des listes d'UFR qui se considèrent suffisamment légitimes pour représenter tout le monde, et il faut vraiment se bagarrer, ne serait-ce que pour imposer l'idée d'une liste concurrentielle, du moins dans certains secteurs. Le panachage n'arrange rien.

M. Pierre Méhaignerie : Les personnalités extérieures sont utiles dans une université, mais on s'aperçoit qu'elles ne viennent plus au conseil d'administration, qui devient pratiquement un comité d'établissement. Y a-t-il un effort à faire en matière de recherche d'une coopération, comme dans tous les pays du monde, et d'une véritable stratégie définie par le conseil d'administration en relation avec toutes les forces qui composent la vie économique et sociale d'un pays ?

Mme Lise Dumasy : Les problèmes sont liés. Si les membres extérieurs viennent peu, c'est que les conseils d'administration sont souvent encombrés de questions ponctuelles, liées à la gestion de l'université, et ne jouent pas suffisamment leur rôle de réflexion politique et prospective au sens large. S'ils le jouaient, les personnalités extérieures seraient plus intéressées.

Deux solutions sont envisageables : rétablir un rôle plus politique du conseil d'administration, en faisant en sorte, par exemple, qu'au moins deux fois par an, il y ait une vraie discussion des orientations stratégiques de l'université, ou imaginer un conseil d'orientation stratégique, consultatif, qui se réunisse une fois par an, avec un panel assez large de membres extérieurs, et où l'on discuterait des orientations de l'université.

M. Pierre Méhaignerie : Un cadre de gouvernance nouveau vous paraît-il être une option à laisser à la liberté des conseils d'administration ?

M. Jean Fabbri : Nous sommes favorables à un cadre national.

M. Pierre Méhaignerie : Identique et uniforme ?

M. Jean Fabbri : La loi prévoit tout de même des adaptations en fonction de la taille de l'établissement. Mais que les établissements aillent vers des modes de renouvellement des mandats ou de prise de décision différents d'un endroit à l'autre, c'est grave pour l'équité de traitement des personnels et des étudiants.

Par ailleurs, nous ne sommes pas du tout favorables au renouvellement du mandat des présidents.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Seriez-vous en revanche favorables à son allongement ?

M. Jean Fabbri : Non plus.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Donc, vous voulez un cadre national, mais vous souhaitez que dans le cadre du conseil d'administration, on parle davantage de stratégie, quitte à ce qu'à côté, il y ait un conseil stratégique. C'est cela ?

M. Jean Fabbri : Un conseil qui serait consultatif.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Vous souhaitez dans le même temps que le contrat soit rallongé. Ne serait-ce pas compatible avec l'allongement du mandat du président ? Pourquoi cette opposition au renouvellement ou à l'allongement de son mandat ?

M. Jean Fabbri : Enseignant-chercheur, c'est une mission, et une conception du métier où l'on est auprès des étudiants. Parallèlement, les universités s'auto-organisent, aussi une part de notre temps doit-elle y être consacrée. C'est un moment de notre activité mais spécialiser certains de nos collègues serait dangereux et nuisible pour ce lieu de transmission des connaissances.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Cela ne vous pose-t-il pas de problème que le président n'ait pas à rendre compte du résultat de ses décisions ou de sa gestion ? Le renouvellement du mandat pourrait être une manière de l'obliger à rendre des comptes....

M. Jean Fabbri : Nous ne sommes pas dans cette logique de rendre des comptes, mais dans une logique d'efficacité.

Mme Lise Dumasy : Vous semblez penser qu'aujourd'hui, les mandats des présidents coïncident avec les contrats, mais ce n'est pas du tout le cas.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Non, en effet...

Mme Lise Dumasy : Et ce ne sera pas davantage le cas si vous allongez le mandat du président et la durée du contrat. Le président arrive souvent au milieu d'un contrat, un autre se prépare, et il n'en voit pas la suite.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : C'est pour cela qu'il aurait pu être intéressant qu'un président puisse suivre la totalité d'un contrat.

Mme Lise Dumasy : Cela arrive, puisque les présidents sont élus pour cinq ans, alors que le contrat dure quatre ans. Ou alors il faut changer les dates d'élections...

Cela étant, un président rend des comptes presque tout le temps. Il est élu, et le conseil d'administration a pratiquement les mêmes droits que lui, s'il veut les exercer. Par ailleurs, il peut être sanctionné, même s'il ne peut se représenter, au travers de la nouvelle équipe, selon qu'elle sera de sa mouvance, ou pas.

Je comprends la logique d'un renouvellement de mandat, ou d'une prolongation, car il y a une expérience qui s'acquiert et peut servir, mais d'un autre côté, je pense que c'est dangereux, car la fonction présidentielle pourrait devenir une fonction essentiellement gestionnaire, beaucoup plus que politique et stratégique.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Revenons au conseil d'administration. Les universités n'ont pas été suffisamment associées dans les contrats de plan État-régions. Il faut vraiment mener une réflexion sur la cohérence et la durée des contrats, et leurs conséquences sur le fonctionnement des universités. Quand on voit la bataille au sein des universités sur la maîtrise d'ouvrage, on se pose la question de l'affectation du patrimoine universitaire.

M. Jean Fabbri : Pour nous, cette question du patrimoine universitaire n'est pas centrale. La question essentielle reste celle des moyens.

M. Pierre Méhaignerie : Pas uniquement des moyens ! Quand on regarde le fonctionnement, il faut aussi faire son examen de conscience !

M. Jean Fabbri : M. Claeys vient de nous parler de l'évolution des établissements, il s'agit donc bien d'une question de moyens !

M. Alain Claeys, Rapporteur : Je suis bien d'accord qu'il faudra des moyens. Mais si l'on regarde bien, on a fait du neuf aujourd'hui. Souvent les collectivités territoriales ont revendiqué les maîtrises d'ouvrage pour le neuf, et laissé à l'État le reste. Aujourd'hui on est confronté au problème de la réhabilitation de l'ancien, et il faut vraiment mener une réflexion sur le problème du patrimoine. Comment doit-on faire ? Les collectivités locales accepteront-elles aussi facilement demain de contractualiser avec l'État sur la réhabilitation, comme elles ont pu le faire pour la création d'une école d'ingénieurs ?

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Tous les problèmes de patrimoine sont-ils liés aux moyens, ou d'autres facteurs entrent-ils en jeu, comme les modes de responsabilité, les arbitrages qui doivent être rendus sur les investissements, etc. ?

M. Jean Fabbri : L'essentiel est de fournir aux établissements la possibilité d'être conformes aux règles de sécurité. On sait qu'aujourd'hui, ce n'est même pas le cas, sans parler de Jussieu ou de Censier ....

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Sachant que les normes de sécurité évoluent sans cesse, c'est une course permanente !

M. Jean Fabbri : Certes, mais c'est dans l'intérêt des usagers de l'établissement. On constate bien qu'un certain nombre de bâtiments construits au cours des vingt dernières années nécessitent plus d'investissement maintenant que ceux construits il y a cent ou 150 ans.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Les PRES ont été une revendication des universitaires, reprise par les États généraux de la recherche de Grenoble. Les PRES peuvent-ils être un outil de politique cohérente de site, ou de collaboration entre sites universitaires ?

M. Jean Fabbri : Les PRES, dans leur conception portée par les États généraux de Grenoble, auxquels le SNESUP, avec bien d'autres, a contribué, sont des lieux de coopération librement choisis, mutuellement avantageux, entre établissements d'enseignement supérieur, et d'autres organismes, comme le CEA ou l'INRA, et disposant de la possibilité de mettre en cohérence et en synergie l'offre de formation et les capacités de recherche, ainsi que d'offrir de bonnes conditions de recherche à l'ensemble des personnels. Il y a une dimension importante que l'on n'a pas assez soulignée, ce sont les difficultés actuelles des universités liées au manque de personnel enseignant qui font qu'un grand nombre d'enseignants-chercheurs, débordés par des tâches d'enseignement et des tâches administratives, sont de fait exclus d'une activité de recherche de pointe.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Sous réserve des moyens, êtes-vous favorables à la modulation des activités des enseignants-chercheurs entre enseignement, recherche et tâches administratives ?

M. Michel Fortuné : Nous sommes défavorables à l'introduction de cette clause dans le statut des enseignants-chercheurs.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Vous n'êtes donc pas favorables à ce qu'un enseignant-chercheur, en début de carrière, puisse disposer d'un temps de recherche plus important ?

M. Michel Fortuné : Bien sûr que si. Nous sommes favorables à un certain nombre de mesures statutaires de décharge, aussi larges que possibles, mais pour tous les enseignants-chercheurs.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Il serait trop rigide d'inscrire cette mesure dans les statuts. Certaines personnes, en début de carrière, peuvent vouloir passer beaucoup de temps sur la recherche, mais peut-être ensuite voudront-elles évoluer vers plus de temps d'enseignement. Comment gérer cette nécessaire souplesse par rapport au statut ? L'inscription dans le statut pourrait empêcher de tenir compte des aspirations des enseignants-chercheurs en fonction du moment de leur carrière et des opportunités qui leur sont offertes.

M. Jean Fabbri : Nous sommes très attentifs au début de la carrière de l'enseignant-chercheur, car on ignore trop souvent le parcours du combattant qu'il a dû suivre, entre les études « bac plus 8 » pour obtenir sa thèse et les stages post-doctoraux, souvent avec un statut précaire, tout en poursuivant une activité de recherche de haut niveau, la seule à même de lui ouvrir les portes d'un recrutement en université. Nos jeunes collègues arrivent ainsi dans un établissement nouveau, où ils découvrent une nouvelle charge d'enseignement et un environnement de recherche différent. Comment faire de la recherche quand on croule sous une charge de travail immense ? De ce point de vue, nous réclamons, et nous l'avons demandé au ministre la semaine dernière, une décharge systématique pour tous les enseignants-chercheurs qui débutent. C'est une mesure qui ne coûte rien et qui présente d'immenses d'avantages.

Mme Lise Dumasy : Quant au dispositif des PRES, il doit rester souple, et surtout il ne doit pas y avoir de délégation de pouvoir, c'est-à-dire que le contrôle doit toujours être possible par les conseils d'administration des différentes universités. À Grenoble, les choses fonctionnent d'autant mieux qu'elles concernent des services communs des universités. Mais dès qu'il s'agit de l'enseignement, il y a plus de difficultés, car les différentes universités n'ont pas forcément les mêmes moyens pour les mêmes formations.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Aujourd'hui, les directeurs d'UFR peuvent refuser une nomination. Le président d'université ne le peut pas, qu'en pensez-vous ?

M. Jean Fabbri : Pour nous, ce droit de veto est une mesure archaïque. Nous y sommes hostiles là où il existe, et ne souhaitons pas son instauration pour les présidents. En revanche, nous sommes favorables à l'instauration de mécanismes de dialogue.

Mme Lise Dumasy : Il est tout à fait possible pour un président de faire refuser un recrutement de façon motivée par le conseil d'administration, je l'ai vu et pratiqué.

M. Augustin Bonrepaux, Président : Nous vous remercions.

b) 9 heures 45 : M. Roger Pietrini, secrétaire général du syndicat national du personnel technique de l'enseignement supérieur et de la recherche ( SNPTES), accompagné de MM. Jacques Drouet, Alain Halere et Alain Favennec.

Présidence de M. Augustin Bonrepaux

M. Alain Claeys, Rapporteur : Je vous remercie d'avoir répondu à notre invitation, et de bien vouloir nous expliquer les problèmes de gestion de carrière des personnels technique auxquels vous êtes confrontés aujourd'hui.

M. Roger Pietrini : S'agissant de la gestion des universités, nous avons l'impression, malheureusement, que les personnels que nous représentons sont les parents pauvres de l'université. Leur représentativité au niveau des conseils est des plus modestes, et ils ne sont sans doute pas considérés comme ils le devraient.

Nous avons des personnels de catégorie C comme de catégorie A, et parmi eux il est des docteurs, qui ne sont pas considérés comme ils le devraient, ce que nous déplorons.

Nous regrettons d'être aussi peu représentés dans les conseils d'administration, lesquels sont d'ailleurs devenus des chambres d'enregistrement et ne jouent pas leur rôle.

Avant de parler d'amélioration, encore faudrait-il déjà s'attacher à faire fonctionner ce qui existe.

Par ailleurs, nous avons demandé des revalorisations de carrière, mais nous attendons toujours, alors que d'autres ministères les ont obtenues. Il règne un certain malaise chez les personnels que nous représentons, et sans qui la recherche, ne l'oublions pas, ne serait pas ce qu'elle est.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Vous dites qu'il faudrait déjà faire fonctionner ce qui existe. Comment ?

D'autre part, s'agissant de la gestion des personnels, vous dites que les personnels IATOSS ne sont pas assez entendus, et vous soulevez le problème des moyens. Une gestion globalisée des ressources humaines, plus près de l'université, permettrait-elle de rééquilibrer les affectations entre les moyens d'enseignement, et les moyens de fonctionnement ? Le conseil d'administration et le président, doivent-ils avoir plus de responsabilité dans la gestion des ressources humaines, et si oui, comment est-ce compatible avec le déroulement national des carrières ?

M. Roger Pietrini : Là est le vaste problème auquel nous sommes confrontés. La LOLF va permettre aux établissements d'avoir un budget global, et du fait de la fongibilité, beaucoup de mes collègues craignent que nous ne devenions la variable d'ajustement du budget de l'université.

Ainsi, en une vingtaine d'années, la catégorie C a pratiquement disparu au sein du CNRS, qui a un budget global. La recherche et l'enseignement supérieur ont évidemment besoin de cerveaux, de cadres, mais tout un savoir-faire est parallèlement en train de disparaître, et il est regrettable que ceux qui n'ont pas eu un cursus scolaire ou universitaire prolongé ne puissent plus faire carrière au CNRS ou dans la recherche française.

Nous défendons des statuts nationaux pour les personnels que nous représentons. On nous a dit que les commissions administratives judiciaires, CAP, n'entraient peut-être pas tout à fait dans le périmètre de la LOLF...

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Comment cela ?

M.  Roger Pietrini : C'est écrit dans le compte rendu du comité technique paritaire ministériel enseignement supérieur et recherche du 13 juillet 2005. Les universités peuvent vouloir gérer leur personnel, mais nous craignons que la LOLF ait des conséquences sur la gestion des ressources humaines. Certains nous disent que la LOLF est un premier pas vers la décentralisation.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Mais cela n'a rien à voir, la LOLF est un outil ! En revanche, elle a à voir avec la responsabilisation des acteurs.

M. Pierre Méhaignerie : Et avec les résultats.

M. Roger Pietrini : Absolument.... Lorsque la LOLF aura pris son régime de croisière, sans doute d'ici 2012, les universités auront plus d'autonomie, et nous craignons qu'il n'y ait des établissements à plusieurs vitesses.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Qu'est-ce qui serait souhaitable ? Vous avez conscience, sans doute, qu'il serait intéressant pour les universités de pouvoir gérer elles-mêmes leurs ressources humaines. Cela étant, je comprends que le déroulement national des carrières vous préoccupe. Comment éviter les inconvénients que vous dénoncez ?

M. Roger Pietrini : La commission paritaire d'établissement, CPE, organisme de discussion au sein de l'université, pourrait être saisie des problèmes de gestion de ressources humaines. C'est à ce niveau que doit se déterminer la politique de ressources humaines de l'établissement.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Ces commissions jouent-elles leur rôle aujourd'hui ?

M. Roger Pietrini : Elles le jouent assez bien, en général, dans leur mission de pré-CAP.

M. Jacques Drouet : La CPE a deux missions : un rôle de pré-CAP -commission administrative paritaire -, et un rôle de CTP - comité technique paritaire. C'est vrai que le volet CTP pose problème. On nous rétorque qu'il pourrait être traité au niveau du conseil d'administration. Honnêtement, aujourd'hui, quand on voit comment fonctionnent les conseils d'administration, on a le droit de se poser des questions ! Il faut vraiment un véritable CTP, qui soit l'émanation la plus exhaustive possible des personnels techniques et enseignants.

M. Roger Pietrini : Nous souhaitons que les personnels que nous représentons, qui siègent dans les CPE et les conseils d'administration, soient protégés par un statut d'élu. Alors qu'il y aura toujours quelqu'un pour remplacer un enseignant qui se rend au conseil d'administration, ce n'est pas le cas dans nos services, ce qui pose des problèmes de fonctionnement.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Quel jugement portez-vous sur le fonctionnement du conseil d'administration ?

M. Roger Pietrini : Je vais laisser la parole à Alain Favennec qui est vice-président du syndicat des IATOSS de Poitiers.

M. Alain Favennec : La gouvernance ne nous fait pas peur. Il est clair qu'aujourd'hui les conseils d'administration fonctionnent de manière particulière. Au XIX^e siècle, il y avait le vote censitaire. Il a beau avoir heureusement disparu aujourd'hui en France, la représentativité des personnels IATOSS n'est pas la même que celle des enseignants-chercheurs. J'évoque le vote censitaire parce que je n'ai pas voulu parler de « sous-homme » et de « sur-homme », mais la question centrale est là, et j'en profite pour souligner le taux de représentation ridicule des étudiants, qui sont des gens particulièrement sensibles, comme on le voit ces jours-ci ... Dans une université de 25 000 étudiants, ils sont peut-être 20 au conseil d'administration ! Comparé au poids des enseignants-chercheurs, c'est un peu surprenant.

Sans aller jusqu'à la parité parfaite - car je ne vous cache pas qu'on aura des difficultés à trouver des élus formés et efficaces -, améliorons tout de même la représentativité, et aussi celle des étudiants. C'est tout de même une extraordinaire école de démocratie ! Le fait, pour ces étudiants, d'être élus va peut-être les impliquer dans la vie syndicale ou politique, et leur donner l'amour de la gestion de la cité.

On parle beaucoup de la condition féminine, mais le fait qu'il n'y ait pas de statut de l'élu IATOSS est un obstacle à la représentativité des femmes. Les femmes sont les premières exposées. Elles ont une vie familiale parfois assez particulière - on a beaucoup de familles monoparentales. Aujourd'hui une femme peut difficilement s'impliquer dans la vie de l'université. Un statut de l'élu nous protégerait, et le fait qu'il y ait plus de représentativité serait peut-être un tremplin pour nos camarades femmes, particulièrement sous-représentées dans les conseils d'administration.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Le conseil d'administration a-t-il vraiment un rôle stratégique pour déterminer la politique universitaire, notamment par rapport aux UFR ?

M. Alain Favennec : Comme en politique, celui qui a la maîtrise de l'ordre du jour maîtrise le processus décisionnel.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Le fait que le mode d'élection privilégie les logiques d'UFR, ou que les directeurs d'UFR puissent se faire réélire, sont-ils des obstacles à une vision stratégique d'ensemble de l'université ? Par exemple les besoins en personnels IATOSS doivent souvent être appréciés sur l'ensemble de l'université, car il y a beaucoup de services transversaux. Que pensez-vous du mode de fonctionnement et d'élection actuel par rapport aux besoins des personnels techniques ?

M. Jacques Drouet : Il est clair que le conseil d'administration ne remplit pas totalement ses missions.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Quelles seraient ses missions ?

M. Jacques Drouet : La gouvernance de l'établissement, les choix politiques. Il est évident que des strates sont venues se superposer et ont affaibli le conseil d'administration. Je pense à certaines commissions qui sont créées, à un cabinet présidentiel qui peut être extrêmement fort, le tout au détriment du conseil d'administration.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Vous avez quelques exemples ?

M. Jacques Drouet : Je me souviens d'un conseil d'administration qui était pire qu'une chambre d'enregistrement, et bâclé en deux heures quasiment. Je trouve cela très court pour aborder les problèmes de gestion et de gouvernance d'une université ! Et les problèmes des personnels techniques étaient toujours abordés le dernier quart d'heure, lorsque l'appétit commençait à se faire sentir. La plupart des représentants étaient partis, il ne restait quasiment que des élus IATOSS.

À ce propos, on parlait de la reconnaissance des personnels IATOSS, mais ne serait-ce que pour mon établissement, il est clair que les IATOSS participent très largement aux élections, ce qui n'est pas le cas des autres partenaires au sein des universités. Les IATOSS veulent se reconnaître véritablement dans la communauté universitaire, mais malheureusement cette reconnaissance n'existe pas encore.

Concernant ces problèmes IATOSS, c'est le CTP qui doit les résoudre. Le conseil d'administration me semble une entité moins adaptée.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Les présidents nous disent qu'ils n'ont pas suffisamment de moyens humains pour exercer leurs fonctions. Est-ce vrai ? Vous dites que les présidents ont tous les pouvoirs, que les conseils d'administration ne sont qu'une chambre d'enregistrement, mais manque-t-il vraiment d'outils et de moyens humains pour gérer ces établissements de plus en plus complexes ?

M. Jacques Drouet : Dans la mesure où le système est de plus en plus complexe, il est évident qu'il manque les personnels, mais aussi les formations. On a un vrai souci en termes de formation des personnels et il serait bon qu'on donne beaucoup plus de possibilités aux collègues de se former, d'actualiser leurs connaissances. La LOLF est un système assez complexe à mettre en place ! Mais au-delà, il y a un réel manque de personnel dans tous les secteurs de l'université.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Avez-vous le sentiment que les secrétaires généraux remplissent leurs fonctions, notamment par rapport à la gestion des ressources humaines, à l'affectation des moyens, ou faut-il renforcer leur rôle ?

M. Jacques Drouet : Nous sommes souvent confrontés à des désaccords entre le cabinet présidentiel et le secrétariat général, et il y a parfois quelques confusions. S'agissant de la mission de gestion des ressources humaines, il y a un vrai problème, notamment au niveau de la formation des secrétaires généraux. Nous avons en face de nous des interlocuteurs de bonne foi, qui font correctement leur travail, mais à qui manque la culture universitaire.

M. Roger Pietrini : Certains secrétaires généraux ont vraiment une façon de pensée « administration scolaire et universitaire » - ASU -, alors que d'autres accomplissent un vrai travail de secrétaire général tel que nous le concevons dans les universités. Ce problème risque de s'aggraver encore si dans votre expérimentation, vous faites en sorte que tous les personnels de l'enseignement supérieur soient des personnels ITRF. Cela étant, cela ne nous pose pas de problème, car nous sommes favorables à un statut unique de l'enseignement supérieur.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Les conseils d'administrations sont-ils associés aux négociations ?

M. Alain Favennec : Il y a là aussi, pas forcément pour Poitiers, mais dans les autres universités, une confiscation du pouvoir, quand les sous-groupes de travail ne sont pas des émanations du conseil d'administration, mais de groupes informels. Là encore, le conseil d'administration va se transformer en véritable chambre d'enregistrement, et c'est particulièrement redoutable car les « extérieurs » finissent par partir....

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Quand ils viennent encore....

M. Roger Pietrini : Il serait peut-être intéressant que la CPE soit saisie....

M. Alain Claeys, Rapporteur : Quelle est l'articulation, au niveau des personnels techniques, entre ceux qui relèvent des organismes de recherche et ceux qui relèvent des universités ?

M. Roger Pietrini : En 2002, des modifications statutaires ont conduit à uniformiser les statuts des ingénieurs, techniciens et administratifs, ITA, de recherche, et des ITA de l'enseignement supérieur. Si à terme, il y avait un seul statut dans l'enseignement supérieur et la recherche, cela ne nous choquerait pas. Il faudra faire bouger le milieu, mais cela paraît possible.

M. Pierre Méhaignerie : Avez-vous regardé comment fonctionnent les autres universités en Europe ?

M. Alain Favennec : On a tendance à se tourner vers ce qui nous inquiète le plus, c'est-à-dire les universités anglo-saxonnes, où il y a beaucoup de contractuels, et où la notion de statut est absente. Il est vrai que certains systèmes fonctionnent mieux que le nôtre, mais il faudrait que nous fassions déjà fonctionner la machine comme elle le devrait, et que l'on nous écoute un peu plus, car nous avons des spécificités intéressantes qui pourraient faire école. Par exemple, en matière d'évolution de carrière, on n'avance pas à l'ancienneté, mais à l'évaluation. Chez les IATOSS, l'évaluation et la culture des résultats ne sont pas des gros mots.

M. Roger Pietrini : Nous sommes favorables à l'évaluation des structures, mais aussi à l'évaluation des personnels que nous représentons. Chaque fois que nous changeons de corps ou de grade, nous sommes évalués, et nous n'en avons pas peur. Nous y tenons, au contraire.

M. Jacques Drouet : Nous entretenons des rapports assez étroits avec nos collègues canadiens, et je peux vous assurer que si le modèle canadien nous fait peur, eux sont au contraire très intéressés par ce que nous faisons en France. Nous ne sommes donc pas si ringards que cela, et notre statut est tout de même relativement moderne par rapport à l'ensemble de la fonction publique. C'est vrai qu'il mérite d'être amélioré, mais prenons garde à ne pas casser quelque chose qui fonctionne tout de même assez bien.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : On a plutôt le sentiment que l'idée de renforcement de la gouvernance, et je ne parle pas là forcément du pouvoir personnel du président, va de pair avec un confortement de la place des IATOSS au sein de l'université. À la limite, vous auriez peut-être plus à gagner d'une affirmation de cette gouvernance au niveau central.

Par ailleurs, les recrutements de personnels contractuels que vous avez dit craindre, nous les avons surtout détectés au sein de certaines unités de recherche, où les patrons cherchent à maîtriser leurs propres recrutements au détriment peut-être de recrutements statutaires. Quelle est votre réaction par rapport à ces éléments ?

M. Jacques Drouet : Nous avons des craintes par rapport à ces propositions, d'autant plus que nous sortons progressivement d'un système où ces dualités statutaires posaient problème sur le terrain. Pour les mêmes fonctions, deux agents pouvaient avoir des statuts différents, et des rémunérations différentes aussi.

Nous craignons en effet que, dès lors que l'on entre dans un dispositif de recrutement de contractuels, sans doute très bien rémunérés, cela mène à l'éclatement de la cohésion de la collectivité universitaire. Les collègues sont très sensibles aux rémunérations et au régime indemnitaire. Dans le même temps, notre système est tout de même relativement moderne, et il permet de recruter sur profil. Au Canada, par exemple, on recrute des contractuels pour trois ou six mois, pour une mission précise, et dès que la mission est accomplie, l'agent s'en va. Nous ne voulons pas de ce système. Nous avons un gros souci avec les établissements, notamment récents, qui ont recruté beaucoup de contractuels, et nous avons des difficultés à les stabiliser. Et je ne parle pas du climat assez délétère qui peut régner au sein de ces établissements.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Nous vous remercions de votre contribution à nos travaux.

c) 10 h 15 : Mme  Mylène Jacquot, secrétaire fédérale du SGEN-CFDT et MM. Patrick Fridenson, professeur à l'École des Hautes Études en Sciences Sociales (EHESS), Grégory Colcanap, conservateur des bibliothèques, et Gilbert Heitz, technicien de recherche et de formation.

Présidence de M. Augustin Bonrepaux

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Nous sommes chargés de l'élaboration d'un rapport sur l'évolution de la gouvernance des universités au regard de la mise en œuvre de la LOLF. Chacun constate, au-delà de la diversité des universités, un certain nombre de blocages. Certains estiment qu'il faudrait aller vers plus d'autonomie. Qu'en pensez-vous ? Comment fonctionnent les conseils ? Comment les universités gèrent-elles leurs ressources humaines ? Comment affectent-elles les moyens ? Quelles sont leurs capacités de pilotage propre au-delà du déroulement national des carrières ?

M. Patrick Fridenson : S'agissant du problème de l'autonomie, nous défendons historiquement une autonomie forte, avec des pouvoirs de contrôle forts, dans un cadre national et dans un cadre européen. De ce point de vue, il n'est pas nécessaire de légiférer de nouveau sur le sujet. La loi de 1984 reconnaît toute une série de possibilités d'autonomie, les universités s'en servent ou non, et elles s'en servent inégalement.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Jusqu'où peut-on aller, et que faut-il faire pour améliorer le dispositif ?

M. Pierre Méhaignerie : Avez-vous de bons exemples en tête ?

M. Patrick Fridenson : Je peux vous citer l'Université Louis Pasteur à Strasbourg, ou l'Université Joseph-Fourier à Grenoble. Il y a des améliorations possibles de la propre liberté des universités, par exemple la réalité du fonctionnement du conseil d'administration. Ce conseil a toute une série de tâches stratégiques, liées à l'autonomie, le vote du budget, les délibérations sur des demandes de postes, la négociation du contrat avec la tutelle, les contrats de plan État-régions, etc. On ne peut pas dire que les universités n'aient pas l'occasion de faire de la stratégie, d'avoir une vision à long terme ; certaines ont même développé une politique internationale forte.

De ce point de vue, certaines choses relèvent de la responsabilité interne de l'université. Dans le cadre du conseil d'administration, rejeter toute une série de questions subsidiaires sous forme de brèves délibérations, et concentrer le débat sur des questions centrales relève ainsi de la responsabilité de l'université ; cela favoriserait la participation de membres extérieurs.

La loi sur la recherche a par ailleurs facilité les conditions de révision des statuts.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Vous dites que la loi de 1984 suffit, mais on se rend compte quand même, rapport de la Cour des comptes à l'appui, qu'il y a une très grande diversité d'utilisation des espaces de liberté, liée aussi à la diversité des universités. Nous essayons d'améliorer les choses. Vous avez parlé des contrats. Aujourd'hui, véritablement, quand une université négocie avec l'État, y a-t-il préalablement une réflexion stratégique ? La durée du contrat est-elle suffisante ? Sa place par rapport à la dotation globale est-elle suffisante ?

Vous parlez du rôle du conseil d'administration et du président. Y a-t-il aujourd'hui, autour du président et de ce conseil, les compétences nécessaires pour dégager une vision du budget global, une vision stratégique, etc. ? Quels sont les rapports entre les UFR et les universités ?

M. Patrick Fridenson : Ces questions sont si nombreuses et importantes, que nous ne pourrons vous répondre en 45 minutes...

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Nous en sommes conscients, mais vous pourrez nous déposer aussi des documents écrits.

M. Patrick Fridenson : On pourrait porter la durée du contrat à six ans.

Concernant les modèles, faut-il garder le modèle SAN REMO ? Il a été amélioré plusieurs fois, on peut encore l'améliorer. On peut considérer qu'il y a toute une série de critères de la répartition budgétaire. Cela étant, certains ne peuvent pas être abandonnés, comme celui du nombre d'étudiants, ou celui des espaces.

Dans une politique contractuelle souple, un barème est nécessaire, à condition de ne pas être un instrument d'uniformisation et de réduction.

Ce ne serait pas une mauvaise chose, par ailleurs, que d'accroître la place du contrat. N'oublions pas qu'il y a deux parties au contrat, l'État et l'université, et qu'on ne peut reprocher à l'université sa mauvaise gouvernance si, de son côté, l'État ne respecte pas ses obligations. Quand on voit le retard, ou l'amputation des contrats de plan État-régions, quand on voit les difficultés que vous avez eues pour obtenir de M. François Goulard, ministre de l'Enseignement supérieur et de la recherche, des engagements en euros constants dans la loi sur la recherche, nous ne pouvons qu'être sceptiques.

Quant à la capacité de réflexion stratégique, elle ne peut pas être concentrée sur le seul président et les vice-présidents, et le débat sur le contrat dans une université ne se limite pas au jour où chaque conseil, pour ce qui le concerne, examine le contrat.

En d'autres termes, il doit y avoir une responsabilité au sommet des universités, avec le président et le vice-président, les équipes d'enseignants, et d'autre part les conseils doivent prendre le temps de faire de la stratégie.

Vous avez évoqué les rapports entre les universités et leurs composantes. Il y a les UFR médicales, dotées par la loi de prérogatives et de budgets énormes par rapport aux autres, les IUT, etc. Nous défendons pour notre part une logique d'établissement. La stratégie doit être conduite par l'établissement et donc par la présidence et le contre pouvoir que sont les conseils.

Pour ce qui est du panachage dans le mode de scrutin, prévu par la loi de 1984, il encourage à nos yeux la dérive facultaire, car il suffit, dans les différents collèges, qu'un petit groupe de personnes s'entende pour bloquer toute réforme. Une proportionnelle sans panachage serait préférable.

M. Grégory Colcanap : Sur l'élaboration du contrat, il est vrai que les cas de figure sont assez différents d'une université à l'autre, et un projet d'établissement peut émaner de la réflexion de tous les services, voire de tous les individus. Pour qu'un contrat soit véritablement porté par une université et son personnel, qu'il s'agisse des enseignants ou des personnels IATOSS, il est important qu'il y ait un débat sur le contrat et ses objectifs.

Les outils de pilotage sont très différents selon les universités. Certaines ont un bilan social, pour connaître la répartition des personnels, leur niveau de compétence. D'autres ont un outil d'analyse des coûts, qui peut s'avérer très important en matière de choix stratégiques.

Un autre outil de pilotage consiste à associer davantage les instances existantes, notamment la commission paritaire d'établissement, la CPE. Certaines universités répartissent ainsi les primes des régimes indemnitaires dans l'opacité la plus totale, alors que d'autres, au sein de la commission paritaire, ont décidé de mettre carte sur table et de discuter véritablement des critères d'attribution.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Vous avez quelques exemples ?

M. Grégory Colcanap : L'université Paris XII, dans laquelle j'exerce, a une CPE qui véritablement travaille et est saisie de la majorité des dossiers, qu'il s'agisse d'élaborer des critères objectifs de répartition des primes, de discuter des conditions de travail, ou de la répartition des emplois.

Enfin, vous ne menez pas la même politique dans une université où la dotation réelle en personnels est la moitié de celle de sa voisine, que ce soit des personnels enseignants ou des personnels IATOSS. Une université qui manque de personnel utilisera une partie de ses crédits pour embaucher du personnel avec un statut précaire. C'est le rôle de l'État de remettre à niveau. Malheureusement, des universités sous-dotées depuis dix ou quinze ans le sont encore aujourd'hui, faute de politique de rattrapage.

Mme Mylène Jacquot : La LOLF a été expérimentée l'année dernière dans quatre établissements, et le comité technique paritaire ministériel a eu bien du mal à avoir quelques informations dignes de ce nom, car on s'est rendu compte que l'essentiel du travail fut d'aider les universités à construire leur budget. Quand on lit les comptes rendus des auditions que vous avez précédemment menées, on apprend qu'un ancien président d'université est content qu'une expérimentation ait été menée dans son établissement parce que cela lui a permis d'appliquer le décret de 1994 !

Nous, nous demandons un vrai bilan de cette expérimentation.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Et vous avez le sentiment de ne pas l'avoir eu.

Mme Mylène Jacquot : Nous ne l'avons pas eu, en effet, bien que nous l'ayons demandé en CTP ministériel. On peut difficilement dépasser le stade de l'expérimentation sans éléments supplémentaires.

Sur le budget global, l'exemple des régimes indemnitaires est intéressant. Tout d'abord, l'idée d'un budget global ne date pas de la LOLF, et les universités devraient peut-être faire la preuve de leurs capacités à gérer démocratiquement et dans la transparence.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : C'est une préoccupation partagée.

Mme Mylène Jacquot : Concernant les régimes indemnitaires, l'enveloppe est globalisée depuis plusieurs années. Dans la majorité des universités, c'est la plus totale opacité.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : C'est pourquoi j'ai demandé quelles universités étaient transparentes sur la question.

Mme Mylène Jacquot : Et encore, la transparence a du mal à aller jusqu'au bout quand elle existe. Malgré les demandes répétées des représentants des personnels dans les CPE, l'administration refuse.

M. Pierre Méhaignerie : Pourquoi ?

Mme Mylène Jacquot : Il y a des raisons....

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Lesquelles ?

M. Pierre Méhaignerie : Sont-elles valables ?

Mme Mylène Jacquot : Les critères de répartition et d'attribution ne relèvent pas forcément de la plus grande objectivité.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Donc, dans la plupart des cas, ils ne s'appuient pas sur une évaluation et sur des éléments objectifs ?

M. Pierre Méhaignerie : L'autre risque, c'est l'uniformisation pour tout le monde.

Mme Mylène Jacquot : Mais non ! La transparence ne veut pas dire la même chose pour tout le monde. De surcroît, nous défendons, pour notre part, une vraie évaluation des personnels. Qui a freiné la mise en œuvre du décret du 11 décembre 2001 sur l'évaluation des personnels ? Pas forcément les personnels. S'il n'y a pas assez de transparence, c'est qu'il n'y a pas de critères objectifs, alors qu'une véritable évaluation permettrait justement d'aller vers l'équité.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Les universités ont-elles les moyens aujourd'hui de faire des évaluations ?

Mme Mylène Jacquot : Sur l'évaluation des établissements et de leur politique, je pense qu'il y a un certain nombre d'outils, mais il y a un problème d'ordre culturel, car l'évaluation est trop souvent perçue comme un jugement, alors que c'est un outil de pilotage.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Que peut-on faire pour que l'évaluation devienne la règle ? Quel doit être le rôle du secrétaire général ?

M. Patrick Fridenson : Un des moyens de renforcer l'évaluation serait que les universités se dotent d'instances d'évaluation, qui comprennent des collègues extérieurs à l'établissement, et si possible européens.

Il est bon de s'auto-évaluer, mais il est bon aussi que d'autres jettent un regard sur vous. De ce point de vue-là, je ne peux pas dire que nous ayons accueilli la composition de l'AERES - Agence d'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur - telle qu'elle est dans la loi sur la recherche, avec un enthousiasme débordant. Nous considérons que le comité national d'évaluation fonctionne bien aujourd'hui.....

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Nettement mieux qu'il y a quelques années.

M. Patrick Fridenson : ...et que cet énorme magma qui est dans la loi sur la recherche n'est pas favorable à l'évaluation externe.

M. Alain Claeys, Rapporteur : C'est une usine à gaz. Le problème était de trouver un système d'homogénéisation de l'évaluation.

M. Patrick Fridenson : Nous sommes favorables à l'accueil, dans le dispositif d'auto-évaluation, de membres de l'enseignement supérieur et de la recherche d'autres pays de l'Union européenne.

Par ailleurs, il y a ce qu'on appelle la généralisation des bonnes conduites. Je ne suis pas convaincu qu'elle doive se faire sur ordre de l'État. Ce n'est pas notre conception de l'autonomie. De ce point de vue, on pourrait imaginer que, par exemple, l'agence pour la mutualisation des universités diffuse les pratiques de bonne évaluation.

Si le contrat stipule que nous devons renforcer notre dispositif d'évaluation, la tutelle publique a tous les moyens de demander à l'université que, pour le contrat qu'elle signe, elle ait un dispositif d'évaluation efficace.

La puissance publique dispose de leviers pour nous aider à avancer, et l'université dispose de moyens, comme l'agence de modernisation.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Les PRES peuvent-ils être des outils efficaces pour mieux organiser les sites universitaires, et à quelles conditions ?

M. Patrick Fridenson : Notre organisation est favorable depuis longtemps aux politiques de site, que ce soit sur des problèmes comme l'information, la documentation, les bibliothèques... Cela étant, les pôles de recherche et d'enseignement supérieur, tels qu'ils sortent du débat parlementaire, ne sont pas bons, comparés aux autres pays. Quel est le pays qui a une telle structure d'usine à gaz, avec les réseaux thématiques, les PRES, etc. ? Franchement, les universités ont toutes sortes de moyens pour passer des conventions avec des partenaires, avec les organismes publics de recherche, et plus on superpose des organismes sur les établissements, plus on rend l'autonomie difficile.

M. Alain Claeys, Rapporteur : Je vous entends bien, mais il faut reconnaître aujourd'hui que les politiques de site ne bougent pas beaucoup. Les élus ne veulent pas trop bouger, et les universitaires non plus. Il faut bien trouver un moyen de faire avancer les choses. Je le dis d'autant plus facilement que j'étais moi-même assez critique sur cette usine à gaz.

M. Michel Bouvard, Rapporteur : Il y a même des endroits où il a fallu ajouter des universités à celles qui existaient déjà, par exemple à Bordeaux.

M. Patrick Fridenson : La question de l'ajout des universités est assez vaste, et l'on pourrait s'interroger sur les conditions dans lesquelles on nous annonce la création d'un établissement d'enseignement supérieur, comme à Nîmes...

M. Alain Claeys, Rapporteur : Êtes-vous d'accord pour qu'on puisse, dans le cadre d'un PRES, intégrer cette dimension dans la négociation d'un plan quadriennal ?

M. Patrick Fridenson : Un mot sur les réseaux thématiques. S'agissant de l'École d'économie de Paris, il y a un problème quand c'est le Premier ministre qui annonce ce que les établissements d'enseignement supérieur doivent faire.

M. Alain Claeys, Rapporteur, et M. Pierre Méhaignerie : Nous sommes d'accord.

M. Patrick Fridenson : Par ailleurs, prenons un deuxième aspect de l'autonomie que sont les établissements autres que les universités. Il est de notoriété publique que le Premier ministre, ou le Président de la République, depuis maintenant un an et demi, substitue des nominations à celles qui résultent des procédures normales. S'agissant de l'École d'économie de Paris, on voit ainsi une directrice de l'École normale supérieure qui maintenant se prononce contre l'École d'économie de Paris, alors qu'elle est nommée par le Président de la République contre l'avis de la commission compétente.

En ce qui concerne les PRES, vous dites en gros  « il faut faire avec ». Tout d'abord, sur le fond, nous reconnaissons qu'il est nécessaire d'accroître les synergies de compétences, par des politiques de sites. Nous pensons également que les PRES peuvent entrer dans la négociation contractuelle.

Cela étant, on ne peut pas prétendre négocier sur cette base, et en même temps développer l'Agence nationale pour la recherche, car même avec les modifications que vous avez apportées et qui m'ont valu de connaître le délicieux terme de préciput, cette agence est contraire à l'autonomie, en ce qu'elle passe par-dessus la tête des présidents et du conseil scientifique.

Que pensez-vous du projet d'établissement public de sécurité universitaire et de construction universitaire ? Est-ce que ce sera une aide à l'autonomie ou un retour à la centralisation ?

M. Alain Claeys, Rapporteur : On ne va pas refaire le débat, m