N^° 3255

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 5 juillet 2006.

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l'article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

en conclusion des travaux de la Mission d'évaluation et de contrôle (MEC) (1)
sur les services de l'État à l'étranger

ET PRÉSENTÉ

par M. Éric Woerth, Rapporteur,
et M. JÉrÔme Chartier, Rapporteur spécial,

Députés.

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MM. Yves Deniaud et Augustin Bonrepaux,

Présidents.

(1) La composition de cette mission figure au verso de la présente page.

La mission d'évaluation et de contrôle est composée de : MM. Augustin Bonrepaux, Yves Deniaud, Présidents ; M. Pierre Méhaignerie, Président de la commission des Finances, de l'économie générale et du Plan, M. Gilles Carrez, Rapporteur général ; MM. Pierre Albertini, Pierre Bourguignon, Jean-Pierre Brard, Alain Claeys, Charles de Courson, Jean-Yves Cousin, Jean-Louis Dumont, Jean-Michel Fourgous, Paul Giacobbi, Louis Giscard d'Estaing, Marc Laffineur, Didier Migaud, Mme Béatrice Pavy, MM. Nicolas Perruchot, Jean-Claude Sandrier.

INTRODUCTION 5

PROPOSITIONS DE LA MISSION 7

I.- LES SERVICES DE L'ÉTAT À L'ÉTRANGER : UNE ARCHITECTURE À REMODELER 11

A.- UNE PRÉSENCE DE LA FRANCE ENCORE FOISONNANTE 11

1.- La multiplicité des porte-parole de la voix de la France 11

2.- Des réseaux hétérogènes à l'évolution contrastée 12

a) Des réseaux traditionnels en contraction 12

b) De nouveaux réseaux en expansion 13

3.- Un effort financier important dont les priorités géographiques doivent être revues 15

B.- LA CONCENTRATION DES ENJEUX HUMAINS ET FINANCIERS ENTRE TROIS GRANDS RÉSEAUX 19

1.- Les réseaux du ministère des Affaires étrangères 19

a) Le réseau diplomatique 19

b) Le réseau consulaire 21

c) Le réseau culturel et de coopération 27

2.- Le réseau du ministère de l'Économie, des finances et de l'industrie 35

a) La rationalisation du réseau 36

b) Le développement de partenariats 38

3.- Le réseau du ministère de la Défense 45

II.- UN IMPÉRATIF : GAGNER EN COHÉRENCE ET EN EFFICACITÉ 49

A.- L'EXIGENCE DE COHÉRENCE 49

1.- Renforcer la coordination interministérielle 49

2.- Coordonner notre présence sur le terrain 52

3.- Une présence plus visible pour une action plus claire 56

B.- L'EXIGENCE D'EFFICACITÉ 61

1.- Affirmer le rôle de l'État comme stratège et autorité de tutelle 61

a) La définition d'une stratégie 61

b) L'exercice de la tutelle 65

2.- Assurer la diffusion d'une culture de gestion 69

3.- Dynamiser la gestion des ressources humaines 71

a) La diversification des profils de recrutement et des fonctions exercées par les diplomates 72

b) Le développement des postes mixtes 73

c) La modernisation et l'harmonisation de la politique salariale 74

4.- Mutualiser les moyens humains et matériels 75

a) La fusion des structures administratives et financières 75

b) Le rapprochement des moyens matériels 79

EXAMEN EN COMMISSION 81

AUDITIONS 87

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 87

COMPTES RENDUS DES AUDITIONS 89

LISTE DES ENTRETIENS DES RAPPORTEURS 211

INTRODUCTION

Le dispositif de représentation de la France à l'étranger figure parmi les plus denses au monde : notre pays est présent dans 161 pays, alors que les Nations Unies comptent 191 États membres.

D'un coût estimé à 8 milliards d'euros, l'action extérieure de la France prend de multiples formes (présence physique, subventions, prêts, dons...) et se caractérise par la diversité de ses champs d'action (diplomatie ; activité consulaire ; action culturelle, scientifique et technique ; coopération pour le développement ; promotion des intérêts économiques ; défense ; sécurité ; justice...). À ces différents domaines d'influence correspondent autant de réseaux, plus ou moins structurés.

Afin de prendre pleinement la mesure des enjeux politiques, humains et financiers associés à l'action extérieure de la France, votre Rapporteur a retenu une acception large des services de l'État, incluant les opérateurs (associations, établissements publics...) qui agissent dans le cadre de la politique étrangère de notre pays et bénéficient de subventions publiques.

Après avoir éprouvé, dans un premier temps, un sentiment de vertige face au foisonnement des réseaux de l'État et à la diversité des acteurs publics à l'étranger, votre Rapporteur estime que la plupart des responsables publics ont pris conscience de la nécessité de rationaliser l'organisation de la présence française à l'étranger. Les réseaux évoluent, géographiquement et fonctionnellement. Ils font l'objet de nombreuses expérimentations (postes à compétences multiples, collaborations avec nos partenaires européens, regroupement de certaines fonctions...).

Mais la tâche est immense. Notre présence à l'étranger correspond davantage à un héritage qu'à une vision d'avenir. Elle ne résulte pas d'une stratégie clairement définie et son évolution n'apparaît pas véritablement maîtrisée. Le caractère large et diffus de notre influence à l'étranger constitue, en outre, un facteur de dispersion des moyens financiers et nuit à la clarté du message de politique extérieure que souhaite délivrer notre pays. L'administration française doit, enfin, se garder de reproduire à l'étranger les rivalités et les dysfonctionnements qui l'affectent sur le territoire national.

La recherche d'une plus grande efficience dans l'action extérieure de la France rend aujourd'hui indispensable un effort de réflexion stratégique et de coordination, entre les ministères et sur le terrain. Il s'agit ainsi d'assurer la cohérence, la visibilité et l'efficacité de notre présence à l'étranger.

C'est le sens des propositions formulées par la Mission d'évaluation et de contrôle, qui feront l'objet d'un suivi particulier de la part de votre Rapporteur spécial.

PROPOSITIONS DE LA MISSION

I.- rationaliser l'organisation des réseaux

A.- Orientations générales

- Accélérer la restructuration du dispositif de représentation de la France à l'étranger : recentrer son action en Europe sur le domaine diplomatique ; mettre l'accent sur l'influence politique et culturelle dans les pays soumis à des régimes politiques durs, sur la présence économique dans les pays émergents et sur le développement dans les pays très pauvres et les pays de la zone de solidarité prioritaire (proposition n° 2).

- Développer, approfondir et encadrer les partenariats entre les structures de représentation française (ambassades, consulats, établissements culturels à autonomie financière et Alliances françaises) et leurs homologues de l'Union européenne. En particulier, mettre en place, à titre expérimental, des équipes diplomatiques franco-allemandes (propositions n° 3, 12 et 21).

- Encourager le développement des postes mixtes (proposition n° 64).

- Supprimer les « doublonnements » de postes parmi les services de l'État à l'étranger (proposition n° 1).

B.- Réseau consulaire

- Limiter, au sein de l'Union européenne, la présence consulaire aux sections consulaires des ambassades. Accélérer le redéploiement des moyens humains et financiers vers les pays soumis à une forte pression migratoire et vers les pays émergents (propositions n° 6 et 7).

- Supprimer les consulats d'influence (proposition n° 4).

- Développer et valoriser le réseau des agences consulaires (proposition n° 5).

- Centraliser, par zone géographique, l'élaboration des passeports et visas (proposition n° 8).

- Favoriser un rapprochement entre le ministère des Affaires étrangères et le ministère de l'Intérieur dans le domaine de la délivrance des visas (proposition n° 9).

- Investir massivement dans les téléprocédures et installer des bornes électroniques dans des lieux stratégiques fréquentés par les Français à l'étranger. Mettre en place, au sein des postes consulaires, un numéro de téléphone unique « SOS France », réservé aux Français (propositions n° 10 et 11).

C.- Réseau culturel

- Recentrer l'action des établissements culturels et des Alliances françaises sur l'enseignement de la langue française et l'offre d'équipements culturels (proposition n° 15).

- Réduire le réseau des établissements culturels en Europe et favoriser les partenariats avec les institutions locales. Redéployer le réseau culturel vers les zones les plus dynamiques économiquement, comme l'Asie, les pays d'Europe centrale et orientale, la Russie et le Moyen Orient. Maintenir une présence culturelle physique dans les pays dominés par un régime autoritaire ou caractérisés par une grande pauvreté (propositions n° 14, 16, 17 et 18).

- Fonder le redéploiement de notre réseau culturel sur les Alliances françaises et attribuer le label « Alliance française » selon des critères plus stricts (propositions n° 19 et 20).

- Mettre fin, d'ici à 2007, à la coexistence au sein d'une même ville, d'un centre ou institut culturel et d'une Alliance française (proposition n° 13).

D.- Réseau économique

- Rattacher les missions économiques au ministère des Affaires étrangères (proposition n° 23).

- Accentuer le mouvement de réduction des effectifs, en particulier dans les pays européens, et leur redéploiement vers les zones les plus dynamiques économiquement (proposition n° 22).

- Mener une stratégie d'ensemble pour que chaque institution du réseau économique concentre son action sur les domaines où elle dispose d'un avantage comparatif. Donner aux missions économiques un rôle plus stratégique d'animation, d'arbitrage et de contrôle de la politique de soutien aux entreprises et confier les missions d'expertise et de prospectives économiques à des pôles régionaux, voire à des organismes d'études extérieurs. Associer de manière plus étroite les chambres de commerce et d'industrie au dispositif de soutien aux exportations : en particulier, accentuer les synergies entre le réseau public et les chambres de commerce franco-étrangères dans le domaine de l'accompagnement des entreprises et renforcer leurs moyens financiers (propositions n° 24, 25, 26, 27 et 30).

- Mieux intégrer les conseillers du commerce extérieur français au dispositif public d'appui (proposition n° 28).

- Développer et renforcer les partenariats avec les fédérations professionnelles (proposition n° 29).

E.- Réseau de la défense

- Rattacher les missions de coopération militaire et de défense au ministère de la Défense (proposition n° 31).

- Adapter le dispositif du ministère de la Défense à l'étranger en fonction d'objectifs recentrés et renforcer l'interdisciplinarité des compétences des attachés de défense et des attachés d'armement (proposition n° 32).

- Lancer une concertation entre les pays européens, afin de rationaliser nos représentations militaires réciproques (proposition n° 33).

II.- coordonner l'action de la France à l'étranger

A .- Renforcer la coordination interministérielle

- Mettre en place, auprès du Premier ministre, une structure de pilotage de l'action extérieure de l'État, qui associe les ministères et opérateurs publics intervenant à l'étranger. Les ambassadeurs, qui seraient rattachés à cette structure, en seraient les représentants sur le terrain (proposition n° 36).

- Créer, au sein du budget de l'État, une mission interministérielle regroupant l'ensemble des moyens consacrés par la France à son action extérieure. À court terme, enrichir le document de politique transversale, notamment à partir des données figurant dans le « jaune » budgétaire, qui devrait alors être supprimé (proposition n° 37).

- Inclure les opérateurs publics (établissements publics, groupements d'intérêt public...) intervenant à l'étranger dans le champ de compétence du CIMEE (proposition n° 34).

- Clarifier et uniformiser les instructions relatives aux nominations des chefs de services extérieurs (proposition n° 35).

B.- Animer la présence française sur le terrain

- Étendre les dispositions du décret n° 79-433 du 1^er juin 1979 aux antennes des établissements publics à l'étranger et développer des conventions de partenariat avec ces établissements (proposition n° 43).

- Faire de la conférence d'orientation budgétaire une enceinte de pilotage des moyens financiers consacrés à l'action extérieure de la France dans un pays considéré. Soumettre à l'avis de l'ambassadeur les projets de budget des services de l'État à l'étranger (propositions n° 41 et 42).

- Élaborer un plan d'action de l'ambassade de manière concertée avec les représentants des différents ministères et les principaux opérateurs représentés dans le pays. Définir de manière concertée le plan de communication de l'ambassade et adopter une charte graphique commune (propositions n° 44 et 45).

- Favoriser les rapprochements entre les services de l'État (regroupement sur un même site, rapprochement des réseaux de communication, harmonisation des systèmes comptables et informatiques et prise en compte de la dimension interministérielle dans le système d'information Chorus) (propositions n° 39, 40 et 69).

- Rendre obligatoire la communication aux ambassadeurs des lettres de mission des attachés spécialisés et des directeurs d'établissement à autonomie financière (proposition n° 38).

C.- Accroître la visibilité de l'action française

- Pour le réseau culturel : intégrer au sein de l'opérateur CulturesFrance, dans un premier temps à titre expérimental, les centres et instituts culturels ainsi que les Alliances françaises et réduire à une seule dénomination le nombre d'appellations des établissements à autonomie financière. Créer, à partir du nom « CulturesFrance », une « marque » de référence de l'action culturelle française à l'étranger (propositions n° 46 et 47).

- Pour le réseau d'enseignement français : hiérarchiser les missions du réseau de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger. Améliorer l'attractivité de l'enseignement supérieur français en généralisant les centres pour les études en France et en facilitant l'accueil en France des anciens élèves étrangers du réseau (propositions n° 48, 49 et 50).

III.- renforcer l'efficience de l'action de la France à l'étranger

A.- Redéfinir le rôle de l'État

- Transformer la DGCID en une direction chargée de la réflexion stratégique et du contrôle de la mise en œuvre des volets culture, éducation et développement de la politique étrangère de la France. Organiser cette nouvelle direction, composée d'une cinquantaine de personnes, en deux pôles, l'un chargé du rayonnement culturel, l'autre consacré aux politiques de développement. Renforcer la capacité de la DGCID à exercer sa mission de tutelle par la formation de ses personnels et la mise en place d'outils de gestion performants. Confier la mise en œuvre de la politique définie par la DGCID à deux opérateurs, l'AFD dans le champ de la coopération et de l'aide au développement et CulturesFrance dans le domaine culturel (propositions n° 52 et 55).

- Clarifier le partage des compétences entre la DGCID et l'AFD. Revoir l'organisation des services de coopération et d'action culturelle, afin de tirer les conséquences des transferts de compétences intervenus dans le secteur de la coopération (propositions n° 53 et 54).

- Conclure avec chaque opérateur de la politique culturelle et de coopération un contrat de performance comportant des objectifs précis et mesurables, dont la mise en œuvre devra faire l'objet d'un compte rendu détaillé auprès des services du ministère (proposition n° 56).

- Ouvrir la direction collégiale du ministère des Affaires étrangères à deux personnes issues du secteur privé (proposition n° 51).

B.- Assurer la diffusion d'une culture de gestion

- Fixer à chaque établissement à autonomie financière un objectif précis en matière d'autofinancement, défini en fonction des particularités de son environnement ; sanctionner son absence de respect par une diminution de la subvention du ministère (proposition n° 59).

-  Améliorer la formation des directeurs de centres et d'instituts culturels en matière de gestion et doter ces établissements d'outils de gestion adaptés (proposition n° 60).

C.- Dynamiser la gestion des ressources humaines

- Diversifier le recrutement des ambassadeurs et organiser leur affectation en fonction des priorités de la politique de la France dans chaque pays (proposition n° 62).

- Créer, au sein de la Direction des ressources humaines du ministère des Affaires étrangères, une cellule chargée du placement des personnels d'encadrement supérieur auprès de structures publiques et privées (proposition n° 61).

- Mettre en place une politique de recrutement des responsables de centres et instituts culturels fondée sur la diffusion de fiches de postes précises, une sélection objective des candidats à partir de la présentation de leur projet de développement de l'établissement, et un niveau minimum de compétences en matière de gestion et de langues. Accorder des mandats, renouvelables, d'une durée de quatre ans aux directeurs de centres et instituts culturels (propositions n° 57 et 58).

- Exiger des conseillers culturels d'avoir eu une expérience de directeur d'établissement à autonomie financière ou d'Alliance française (proposition n° 63).

- Harmoniser les rémunérations et les avantages matériels des agents expatriés en poste à l'étranger, ainsi que les niveaux de primes des agents en administration centrale. Harmoniser les conditions d'emploi et de rémunération des recrutés locaux au sein d'un même poste (propositions n° 65 et 66).

- Développer la rémunération au mérite des agents en poste à l'étranger (proposition n° 67).

D.- Mutualiser les moyens humains et financiers

- Généraliser les SAFU ministériels d'ici à 2007 et étendre le dispositif à tous les services de l'État à l'étranger d'ici à 2008 (proposition n° 68).

- Mutualiser les achats des différents services de l'État à l'étranger présents dans un même pays et regrouper les achats des établissements culturels à autonomie financière au niveau d'un pays ou d'une zone géographique (propositions n° 70 et 71).

- Harmoniser le niveau des moyens mis à la disposition des services de l'État à l'étranger (proposition n° 72).

I.- LES SERVICES DE L'ÉTAT À L'ÉTRANGER :
UNE ARCHITECTURE À REMODELER

Le réseau de la France à l'étranger est le deuxième au monde, après celui des États-Unis. Animé par une multitude d'intervenants publics, il traduit la diversité des champs d'influence de notre pays. Toutefois, le foisonnement des réseaux de l'État à l'étranger, source d'une dispersion des moyens, peut être préjudiciable à l'expression de la politique extérieure de la France. Une plus grande rigueur doit donc présider à l'évolution de notre représentation à l'étranger.

A.- UNE PRÉSENCE DE LA FRANCE ENCORE FOISONNANTE

La présence française à l'étranger est assurée par une multiplicité d'intervenants publics. Parmi eux, les services de l'État connaissent un développement inégal, qui ne répond pas à une stratégie clairement définie.

1.- La multiplicité des porte-parole de la voix de la France

L'action extérieure de la France prend de multiples formes (représentation physique, subventions, prêts, dons...) et fait intervenir de très nombreux acteurs.

Parmi les intervenants publics à l'étranger, on trouve, en premier lieu, les services du ministère des Affaires étrangères et ceux des autres départements. Très diversifié, le réseau administratif recouvre 18 catégories d'implantations avec un total de 785 services répartis dans 161 pays. Disposent ainsi d'un ou de plusieurs réseaux, plus ou moins importants, le ministère des Affaires étrangères, le ministère de l'Économie, des finances et de l'industrie, le ministère de la Défense, le ministère de l'Intérieur, le ministère de la Justice, les ministères en charge des affaires sociales, le ministère de l'Équipement, des transports, du tourisme et de la mer et, enfin, le ministère de l'Agriculture et de la pêche.

Ce réseau administratif est relayé par d'autres réseaux institutionnels français ou associant des Français et des nationaux, comme ceux de l'Agence française de développement, de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger, des centres culturels et de recherche, des Alliances françaises, d'EDUFRANCE, de l'Agence pour le développement international des entreprises (UBIFRANCE), de l'Agence française pour les investissements internationaux (AFII), de la Société pour l'expansion des ventes de produits agricoles et alimentaires (SOPEXA), des chambres de commerce et d'industrie ou, encore, de l'Agence nationale d'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM). Le cas des écoles françaises de l'étranger (écoles françaises d'Athènes, de Madrid et de Rome, École française d'Extrême-Orient et Institut français d'archéologie orientale) est particulier : établissements publics administratifs, ils ne constituent pas, à proprement parler, un réseau.

De nombreuses associations œuvrent aussi en faveur de la présence française à l'étranger, parmi lesquelles l'Association française pour l'action culturelle (AFAA), l'Association française pour la diffusion de la pensée française (ADPF), Unifrance, chargée de la promotion du cinéma dans le monde ou, encore, Egide, qui gère les programmes de mobilité internationale de l'État.

Plusieurs grands établissements publics français, comme le Centre national de la recherche scientifique (CNRS), l'Institut national de la recherche agronomique (INRA) ou encore le Commissariat à l'énergie atomique (CEA) ont par ailleurs développé de manière autonome leurs propres structures de coopération à l'étranger, organisées le plus souvent sous forme de délégations.

S'ajoutent à cet inventaire les collectivités territoriales qui, dans le cadre de la coopération décentralisée, interviennent sous des formes diverses, les plus audacieuses créant des antennes permanentes chargées de promouvoir leurs intérêts.

Ainsi, la France bénéficie d'une présence large mais diffuse, dont l'efficacité suppose une coordination forte.

2.- Des réseaux hétérogènes à l'évolution contrastée

Le réseau administratif français comprend 785 services ou structures administratives en 2004 contre 748 en 1999. Cette hausse globale de 5 % recouvre des évolutions contrastées selon les réseaux considérés.

évolution du réseau administratif français à l'étranger

Structures administratives	1^er janvier 1999	1^er janvier 2004	Variation (en %)
Ambassades	149	156	+ 4,7 %
Postes consulaires	104	98	- 5,8 %
Missions et services économiques	167	169	+ 1,2 %
Autres implantations du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie	61	62	+ 1,6 %
Bureaux de la DATAR (Invest in France Agencies)	17	16	- 5,9 %
Autres ministères	247	284	+ 15,0 %
Total	748	785	+ 4,9 %

Source : ministère des Affaires étrangères.

Alors que les ministères possédant les réseaux les plus anciens et les plus importants ont cherché à contenir l'évolution de leurs dispositifs depuis la fin des années 1990, plusieurs ministères ont récemment développé leur présence à l'étranger de manière soutenue.

a) Des réseaux traditionnels en contraction

Tout d'abord, les réseaux les plus importants, relevant des ministères des Affaires étrangères (47 % des implantations de l'État à l'étranger), de l'Économie, des finances et de l'industrie (23 %) et de la Défense (14 %), se sont globalement stabilisés.

Le ministère des Affaires étrangères a procédé à une forte diminution de ses effectifs expatriés à l'étranger : - 18 % depuis 1993. Toutefois, ses différents réseaux ont connu des évolutions contrastées : le nombre d'implantations des réseaux diplomatique et culturel a très légèrement progressé tandis que le réseau consulaire s'est réduit.

Les effectifs globaux du réseau du ministère de l'Économie, des finances et de l'industrie à l'étranger ont diminué de 12 % entre 1995 et 2005. Si le nombre d'implantations du réseau a été maintenu sur la période 1999-2004, son organisation a été profondément modifiée depuis 2002. Cette évolution s'est traduite, d'une part, par la création de services économiques à compétence régionale et de missions économiques regroupant l'ensemble des services du ministère et, d'autre part, par une externalisation de ses activités vers des opérateurs comme UBIFRANCE et l'AFII.

Si le ministère de la Défense a peu modifié son réseau d'action extérieure, il en a réduit les effectifs.

Compte tenu de leur taille, largement supérieure à celle des réseaux des autres départements ministériels, et des enjeux budgétaires qui y sont associés, votre Rapporteur reviendra plus en détail sur l'évolution de ces réseaux.

b) De nouveaux réseaux en expansion

En sens inverse, plusieurs ministères, traditionnellement peu représentés à l'étranger, développent depuis quelques années leur présence à l'étranger de façon soutenue. Leurs réseaux demeurent encore de taille modeste, à l'exception toutefois de celui du ministère de l'Intérieur, qui connaît une croissance forte depuis le début des années 1990.

Le réseau du ministère de l'Intérieur (Service de coopération technique internationale de police - SCTIP), chargé de la coopération policière, est ainsi passé de 48 implantations en 1993 à 100 implantations, animées par 237 agents (fonctionnaires de police ou militaires de la gendarmerie) en 2005. Selon le ministère de l'Intérieur, ce réseau représente un coût de près de 25 millions d'euros (incluant les rémunérations des personnels expatriés et recrutés locaux et les dépenses de fonctionnement en administration centrale et dans les postes).

La répartition géographique du réseau montre que l'Europe et l'Afrique sont actuellement les deux zones prioritaires de l'action du SCTIP.

		RÉPARTITION GÉOGRAPHIQUE DU RÉSEAU DU MINISTÈRE DE L'INTÉRIEUR
Zone			Représentations	Effectifs
Afrique du Nord et Moyen Orient			11	27
Afrique			23	65
Amérique			18	30
Asie			17	33
Europe			31	82
Total			100	237
	Source : ministère de l'Intérieur.

Le réseau du ministère de la Justice, plus récent, est de taille modeste. La présence du ministère à l'étranger est assurée par 82 agents (27 experts nationaux détachés auprès d'institutions internationales, 19 magistrats ou greffiers en chef placés auprès des ministères de la justice locaux, 18 magistrats dans les juridictions internationales, 5 conseillers auprès des représentations permanentes et 13 magistrats de liaison et conseillers en ambassade). Présents dans les ambassades, ce sont ces derniers qui constituent véritablement le « réseau » du ministère à l'étranger. Si votre Rapporteur a obtenu une description détaillée des postes, il n'a en revanche pas eu d'estimation du coût de la représentation du ministère de la Justice à l'étranger.

L'action internationale du ministère de l'Agriculture et de la pêche mobilise directement et indirectement 336 agents et représenterait un coût estimé à 51 millions d'euros (correspondant aux rémunérations des personnels et au financement direct des réseaux UBIFRANCE et Sopexa). Parmi ces 336 agents, certains ont des activités plus économiques (15 attachés agricoles et 9 adjoints sont intégrés dans les missions économiques), d'autres une action s'insérant davantage dans le cadre de la coopération et de l'aide publique au développement (18 assistants techniques au sein des services de coopération et d'action culturelle, 8 dans les agences extérieures du CIRAD et 5 dans des agences de l'AFD).

Les ministères chargés des affaires sociales (Emploi, cohésion sociale et logement, Santé et solidarité) développent également un réseau constitué de « conseillers aux affaires sociales », qui serait au nombre de 20 selon les informations fournies par le ministère des Affaires étrangères, les ministères concernés n'ayant pas répondu au questionnaire envoyé par votre Rapporteur.

Pour sa part, le ministère des Transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer assure une représentation à l'étranger très diversifiée, qui correspond aux nombreuses missions dont il a la charge. Cette présence est animée par des « conseillers transport » placés auprès des représentations permanentes (3 « conseillers transport » et un adjoint ingénieur) et des ambassadeurs (3 « conseillers équipement transport » à Washington, Madrid et Berlin) ainsi que des « conseillers maritimes » (3 à Londres, Dakar et Malte). Par ailleurs, en vertu d'une convention signée avec la DGTPE, le ministère dispose de 15 postes d'« attachés équipement transport » dans le réseau des missions économiques, parmi lesquels 13 ⁽¹⁾ sont actuellement pourvus. Enfin, le ministère dispose de 20 experts nationaux détachés auprès de l'Union européenne et de 13 fonctionnaires placés en échange. Maison de la France, en charge de la promotion du tourisme en France, ne constitue pas un service de l'État au sens strict mais bénéficie d'agents mis à disposition par le ministère, dont le nombre n'a pas été communiqué.

Ainsi, si le ministère estime ses effectifs présents à l'étranger à une cinquantaine (représentant un coût de 5 millions d'euros), seuls les conseillers placés auprès des ambassades et les attachés situés au sein des missions économiques constituent un réseau au sens strict (1,7 million d'euros). Votre Rapporteur s'interroge sur l'intérêt de ce double réseau, qui aboutit, dans certains cas, à des doublons. C'est notamment le cas à Madrid et Berlin, où l'on trouve un conseiller « équipement transport » auprès de l'ambassadeur et un attaché « équipement transport » au sein de la mission économique. Cette situation pourrait bientôt être reproduite à Rome. Bien que Dominique Bureau, Directeur des affaires économiques et internationales au ministère des Transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer, ait justifié cette double présence par la charge de travail et la spécificité des dossiers à traiter, votre Rapporteur est d'avis de mettre fin à ce dispositif.

Votre Rapporteur a d'ailleurs constaté une situation proche lors de son déplacement au Maroc : un magistrat de liaison et un conseiller juridique auprès de l'ambassadeur cohabitent à l'ambassade de France à Rabat. Si la présence du magistrat de liaison, avec lequel il s'est longuement entretenu, lui semble justifiée, celle du conseiller juridique lui est apparue plus contestable.

Aussi, votre Rapporteur souhaite que chaque ministère veille à ne pas développer de doublons au sein des réseaux au travers de la mise en place de conseillers auprès des ambassadeurs alors que ses services font déjà l'objet d'une représentation. Il apparaît plus cohérent d'augmenter les effectifs de l'équipe en place, si les besoins le justifient effectivement.

Proposition n° 1 : supprimer les « doublonnements » de postes parmi les services de l'État à l'étranger.

3.- Un effort financier important dont les priorités géographiques doivent être revues

Hors sa quote-part à l'action extérieure de l'Union européenne (865 millions d'euros), la France consacre 7,94 milliards d'euros à son action extérieure en 2006. La part des dépenses d'intervention est prépondérante (6,43 milliards d'euros, soit 81 %). Elles se répartissent entre l'action bilatérale (3,13 milliards d'euros) et l'action multilatérale (3,30 milliards d'euros). Le solde (1,51 milliard d'euros, soit 19 %) correspond au coût d'animation des services, incluant les services d'administration centrale.

Le budget consacré à l'action extérieure, retracé dans le « jaune » budgétaire récapitulant les crédits de toute nature qui concourent à l'action extérieure de la France, est dispersé entre 32 programmes relevant de la responsabilité de 14 ministères différents ainsi que des services du Premier ministre.

		BUDGET CONSACRÉ À L'ACTION EXTÉRIEURE DE LA FRANCE (en millions d'euros)
Ministère			Montant
Affaires étrangères			4.406,7
Agriculture et pêche			48,2
Écologie et développement durable			3,7
Culture et communication			22,6
Défense			221,0
Économie, finances et industrie			1.357,1
Éducation nationale, enseignement supérieur et recherche			1.121,6
Emploi, cohésion sociale et logement			3,1
Santé et solidarités			10,0
Équipement, transport, tourisme et mer			1,8
Intérieur et aménagement du territoire			71,5
Jeunesse et sports			14,9
Justice			7,9
Outre-mer			4,0
Premier ministre			9,7
	Source : ministère des Affaires étrangères.

Les ministères consacrant le plus de moyens à l'étranger sont ainsi le ministère des Affaires étrangères (4,41 milliards d'euros, soit près de 50 % des crédits de l'action extérieure de l'État), le ministère de l'Économie, des finances et de l'industrie (1,36 milliard d'euros), le ministère de l'Éducation nationale (1,12 milliard d'euros) et, enfin, loin derrière, le ministère de la Défense (221 millions d'euros).

Ce classement diffère légèrement si l'on étudie le coût des réseaux. Ainsi, le ministère des Affaires étrangères en assure 50 %, le ministère de l'Économie, des finances et de l'industrie 33 % et le ministère de la Défense 10 %. Si l'on rapporte ces chiffres à la répartition des implantations entre ces mêmes ministères (respectivement 47 %, 23 % et 14 %), le réseau du ministère de l'Économie et des finances apparaît comme étant le plus coûteux.

Au problème de la diversité des intervenants et, par conséquent de la dispersion des responsabilités, s'ajoute celui de la répartition géographique des moyens consacrés par les ministères à leur représentation à l'étranger.

Si l'on considère les quatre principaux réseaux (ministère des Affaires étrangères, ministère de l'Économie, des finances et de l'industrie, ministère de la Défense et ministère de l'Intérieur), force est de constater une certaine polarisation sur l'Afrique et l'Europe. Ainsi que l'a souligné M. Raymond-François Le Bris dans son rapport au Premier ministre ⁽²⁾, 22 % des effectifs expatriés de ces réseaux sont présents en Europe, 25,5 % en Afrique et dans l'Océan indien et 15 % en Afrique du Nord et au Moyen-Orient, tandis que 13 % sont en Asie et en Océanie. Bien que ces données ne concernent que les effectifs expatriés et non l'ensemble des moyens consacrés à la présence française dans ces zones géographiques, elles constituent un reflet intéressant des priorités de la présence française à l'étranger.

Le déséquilibre dans la répartition des moyens apparaît de manière encore plus frappante, si l'on compare le coût du dispositif français dans les pays de l'Union européenne et dans plusieurs pays émergents aux taux de croissance économique de ces pays, qui constitue un indicateur important de leur dynamisme.

MOYENS CONSACRÉS PAR LA FRANCE À SA REPRÉSENTATION DANS LES PAYS DE L'UNION EUROPÉENNE ET DANS LES PRINCIPAUX PAYS ÉMERGENTS

	Effectifs totaux (1)	Dépenses de personnel et de fonctionnement (en millions d'euros)	Taux de croissance du PIB
14 anciens pays de l'Union européenne	4.436	177,8	1,5 %	(3)
24 pays de l'Union européenne	5.458	219,3	1,6 %	(3)
Afrique du Sud	123	8,9	3,7 %	(2)
Argentine	115	9,2	9,0 %	(2)
Brésil	275	18,8	5,2 %	(2)
Chili	103	4,8	6,1 %	(2)
Chine	233	19,2	9,9 %	(3)
Corée du Sud	106	9,0	4,0 %	(3)
Inde	273	15,0	6,9 %	(2)
Indonésie	224	6,6	- 20,9 %	(3)
Mexique	193	14,1	3,0 %	(3)
Philippines	64	4,8	6,1 %	(2)
Russie	197	25,7	6,4 %	(3)
Total 11 pays émergents	1.906	136,1

(1) Expatriés, recrutés locaux et volontaires internationaux.

(2) Chiffres de l'année 2004.

(3) Chiffres de l'année 2005.

Source : ministère des Affaires étrangères et FMI.

Ainsi, la France engage, pour les dépenses de personnel et de fonctionnement de ses réseaux à l'étranger, 220 millions d'euros dans les 24 pays de l'Union européenne, dont le taux de croissance moyen est de 1,6 %, et 136 millions d'euros dans onze pays émergents représentant 50 % de la population mondiale et dont les taux de croissance oscillent entre 3 et 10 % ⁽³⁾.

Même si cette comparaison présente des limites (seuls sont pris en compte les crédits de personnels et de fonctionnement et le coût des recrutés locaux varie fortement selon le niveau de vie des pays), elle est éclairante : la France consacre ainsi à sa représentation dans l'Union européenne près du double des moyens qu'elle engage dans les principaux pays émergents.

Le déséquilibre est encore plus profond si l'on considère les effectifs mobilisés : plus de 4.400 agents sont présents dans les 14 anciens États membres de l'Union européenne, contre seulement 1.906 dans les 11 pays émergents retenus ! Le rapport est ainsi de plus du double, alors que les 14 anciens États membres de l'Union européenne constituent un espace politique, économique et culturel bien intégré, qui devrait, par conséquent, requérir une présence moins forte.

La répartition de nos forces est une question fondamentale pour le rayonnement et le dynamisme de notre pays. À cet égard, votre Rapporteur salue les efforts menés par les principaux ministères présents à l'étranger afin de redéployer leurs réseaux vers les régions qui apparaissent comme étant les plus porteuses. Il constate toutefois que la réactivité du dispositif français se situe en deçà de celle d'autres grands pays comme le Royaume-Uni, l'Allemagne ou encore les États-Unis. La vaste réforme du dispositif d'action extérieure du département d'État américain dans le cadre de la « transformational diplomacy » présentée par le Secrétaire d'État Condoleezza Rice le 18 janvier dernier, constitue un modèle en la matière. Est notamment prévu le transfert d'un tiers des postes de diplomates, principalement d'Europe, vers le Proche Orient, l'Asie et l'Afrique. Compte tenu de l'évolution accélérée des enjeux politiques et économiques dans le monde et des redéploiements déjà engagés par les pays ayant une forte représentation diplomatique, votre Rapporteur estime que le rythme d'adaptation du réseau de représentation française devrait être multiplié au moins par trois.

La nécessaire accélération de l'adaptation des réseaux français doit répondre à des orientations à la fois géographiques et fonctionnelles. L'idée d'un seul modèle de représentation uniformément réplicable dans chaque pays est dépassée. Il convient de faire varier la nature des organisations, qui ne sont que l'incarnation d'une politique, en fonction des priorités définies par la France en termes d'influence, et de mobiliser les moyens humains et financiers en conséquence.

Plusieurs types d'organisation peuvent ainsi être définis en fonction des enjeux que représentent les différents pays pour la France :

- une représentation principalement politique et culturelle dans les pays caractérisés par des régimes politiques durs ;

- une présence à dominante économique et commerciale dans les pays émergents ;

- un soutien au développement dans les pays très pauvres, en particulier ceux de la zone de solidarité prioritaire ;

- une représentation allégée et essentiellement politique en Europe : l'action française doit surtout avoir pour objet de comprendre les positions de nos partenaires européens et de défendre notre point de vue.

Proposition n° 2 : accélérer la restructuration du dispositif de représentation de la France à l'étranger : recentrer son action en Europe sur le domaine diplomatique ; mettre l'accent sur l'influence politique et culturelle dans les pays soumis à des régimes politiques durs, sur la présence économique dans les pays émergents et sur le développement dans les pays très pauvres et les pays de la zone de solidarité prioritaire.

B.- LA CONCENTRATION DES ENJEUX HUMAINS ET FINANCIERS ENTRE TROIS GRANDS RÉSEAUX

Les réseaux du ministère des Affaires étrangères, du ministère de l'Économie, des finances et de l'industrie et du ministère de la Défense représentent 85 % des implantations de l'État à l'étranger et 93 % de leur coût. Si ces réseaux sont en évolution constante depuis une dizaine d'années, leur redéploiement doit désormais être accéléré.

1.- Les réseaux du ministère des Affaires étrangères

Le ministère des Affaires étrangères ne dispose pas d'un, mais de plusieurs réseaux (diplomatique, consulaire, culturel et de coopération), qui reflètent une segmentation assez forte des métiers, au prix d'un certain cloisonnement.

a) Le réseau diplomatique

La France possède le deuxième réseau diplomatique et consulaire du monde, derrière les États-Unis, avec une présence assurée dans 161 pays.

En 2006, ce réseau diplomatique est constitué de :

- 157 ambassades ;

- 3 bureaux de liaison (Pristina, Banja-Luka et Podgorica) ;

- 2 antennes diplomatiques, l'une partageant les locaux de l'ambassade d'Allemagne à Lilongwe et l'autre dans les locaux de la Haute commission britannique à Freetown ;

- 17 représentations permanentes ;

- 4 délégations auprès d'organismes internationaux.

Des ambassadeurs, non-résidents, sont accrédités dans 34 pays et onze ambassadeurs sont en mission sur des questions multilatérales ou globales.

Le réseau des ambassades n'a pas connu d'évolution marquée depuis la chute du mur de Berlin. Deux nouvelles ambassades devraient toutefois être bientôt créées, au Liberia et au Montenegro. La décision de fermer ou d'ouvrir une ambassade est avant tout un choix politique, qui relève de la responsabilité du Président de la République.

En tout état de cause, l'idée d'un modèle universel dans lequel chaque ambassade proposerait l'ensemble des services possibles, apparaît aujourd'hui dépassée. Il convient au contraire d'adapter les structures aux besoins et d'en tirer les conséquences en termes de répartition des moyens financiers et humains. Est-il normal, ainsi que l'a souligné M. Laurent Garnier, Sous-directeur à la Direction du budget, que les effectifs de l'ambassade de France à Madagascar soient équivalents à ceux de l'ambassade de France à Pékin ?

Aussi, votre Rapporteur se félicite de l'adoption prochaine d'une directive nationale d'orientation des ambassades, qui a notamment pour objectif d'établir une typologie des postes diplomatiques en fonction des priorités de la France dans un pays donné. Cette typologie sera un instrument utile pour décider de l'allocation des moyens humains et financiers. La mise en place du comité stratégique de suivi des réseaux témoigne également des efforts du ministère pour rationaliser sa représentation à l'étranger.

Une autre voie d'évolution du réseau diplomatique réside dans le développement des collaborations avec nos partenaires européens. Ces projets se limitent pour l'instant à des partages de locaux. Sont ainsi envisagés une implantation commune regroupant Français, Allemands et Britanniques à Almaty (Kazakhstan), un campus diplomatique franco-allemand à Dacca (Bangladesh), une co-localisation abritant Français, Allemands et Britanniques à Tbilissi (Géorgie) et une implantation franco-allemande à Maputo (Mozambique). Si ces collaborations sont souvent guidées par des considérations d'opportunité, elles pourraient toutefois trouver un prolongement intéressant dans une représentation commune.

Compte tenu de l'intensité de la collaboration franco-allemande et des négociations en cours entre les deux pays pour élaborer un accord-cadre sur les co-localisations franco-allemandes, cette expérience pourrait être menée dans un premier temps avec l'Allemagne, puis, éventuellement, être étendue à d'autres pays. Certains postes diplomatiques pourraient ainsi être composés d'un ambassadeur français et d'un premier conseiller allemand, et inversement.

Proposition n° 3 : mettre en place, à titre expérimental, des équipes diplomatiques franco-allemandes.

b) Le réseau consulaire

En 2006, le réseau consulaire est composé de :

- 103 postes consulaires (85 consulats généraux et 18 consulats), parmi lesquels 8 sont des consulats ou des consulats généraux d'influence ;

- 120 sections consulaires près une ambassade ;

- 4 chancelleries détachées ;

- 4 antennes consulaires ;

- 525 agences consulaires (consuls honoraires défrayés mais non rémunérés).

Le réseau consulaire représente un double enjeu en termes de maîtrise des flux migratoires et de qualité des services rendus aux Français présents à l'étranger. Ce sont ainsi deux métiers très différents que les consuls sont amenés à exercer. À cet égard, il n'apparaît plus justifié d'avoir des postes consulaires uniformément chargés de missions identiques. Il convient d'adapter les structures aux besoins.

Le réseau consulaire connaît depuis plusieurs années des évolutions profondes tant en termes d'implantations que de méthodes de travail.

En termes d'implantations et de redéploiement des moyens, l'effort a principalement porté sur les consulats situés dans les pays de l'Union européenne, en particulier l'Allemagne, et bénéficié aux pays où la pression migratoire est forte et aux pays émergents particulièrement dynamiques sur le plan économique.

		ÉVOLUTION DU RÉSEAU CONSULAIRE DEPUIS 2000
	Réalisation		2000	2001	2002	2003	2004	2005
	Fermeture		Melbourne (consulat)		Athènes (consulat général)		Gênes (antenne consulaire)	Berne (consulat général)
	Ouverture		Annaba (consulat général, réouverture)	Lagos (consulat général)		Lomé (section consulaire) Annaba (consulat général, réouverture)		Chengdu (consulat général)
	Transformation				Alicante (chancellerie en antenne consulaire) Agadir (consulat en consulat général) Dubaï (poste mixte en consulat général)	Sfax (chancellerie détachée en consulat)	Lomé (consulat général en section consulaire) Diégo-Suarez (consulat général en chancellerie détachée)	Lisbonne (consulat général en section consulaire) Hambourg, Düsseldorf, Sarrebrück, Anvers, Liège, Porto (consulats généraux en consulats d'influence) Sfax (consulat en maison de France)
Source : ministère des Affaires étrangères.

Votre Rapporteur se félicite de l'évolution suivie par le réseau, mais regrette que le ministère n'aille pas jusqu'au bout de la logique retenue. La France réplique à l'étranger un modèle de service public très généreux, qui se traduit notamment par un nombre excessif de consulats, tandis que les postes confrontés à une pression migratoire forte ne disposent pas toujours des moyens humains nécessaires.

Votre Rapporteur s'interroge, en outre, sur la portée réelle de certaines mesures prises. Quel est l'intérêt des transformations de consulats en consulats d'influence ? Ces consulats d'influence sont déchargés des tâches consulaires mais conservent une compétence en matière de protection consulaire des ressortissants français et jouent un rôle principalement politique, culturel ou économique. Cette formule suppose le maintien d'un poste de consul général ou de consul. La création de ces consulats d'influence résulte le plus souvent d'un arbitrage politique qui, à la suite d'une intervention des autorités locales, a décidé le maintien d'une présence, alors que la fermeture du consulat était initialement envisagée. Votre Rapporteur n'est pas convaincu par cette formule, qui lui semble correspondre à un constat d'échec plutôt qu'à une démarche constructive. Il ne croit pas au consulat d'influence à vocation politique, économique ou culturelle, en particulier en Europe, où les consulats d'influence se développent le plus rapidement. L'influence politique, économique ou culturelle est déjà assurée par d'autres acteurs spécialisés. Votre Rapporteur a enfin pu constater que cette formule ne permettait pas de réaliser de véritables économies.

Proposition n° 4 : supprimer les consulats d'influence.

En revanche, votre Rapporteur est convaincu de l'intérêt de la formule des agences consulaires, qui renforcent la présence française à l'étranger pour un coût modique, de l'ordre de 1,3 million d'euros. Composé de vice-consuls ou de consuls honoraires, qui sont le plus souvent des personnalités dévouées jouissant d'un rayonnement local important, ce réseau est insuffisamment valorisé. Il convient en particulier de définir plus précisément la mission des agents consulaires, de les associer davantage à la vie de l'ambassade et, surtout, d'améliorer leur rémunération.

Proposition n° 5 : développer et valoriser le réseau des agences consulaires.

S'agissant plus particulièrement des consulats présents dans les pays européens, votre Rapporteur s'étonne tout d'abord du maintien de consulats dans des villes proches des frontières françaises. Il propose de les supprimer et de permettre aux Français établis dans ces régions d'accéder aux services offerts par les préfectures ou sous-préfectures des villes françaises proches. Ainsi, les services consulaires présents à Monaco ou à Sarrebrück pourraient être supprimés.

D'une manière plus générale, votre Rapporteur préconise d'achever le mouvement de restructuration du réseau consulaire dans les pays de l'Union européenne ou, au moins, dans ceux de l'espace Schengen, en supprimant tous les consulats qui ne sont pas situés dans les capitales (19 consulats ou consulats généraux). En effet, leur présence est peu justifiée pour la délivrance de visas (les consulats et sections consulaires situés dans les capitales pouvant s'occuper des cas particuliers) et les services qu'ils offrent aux Français établis à l'étranger pourraient être principalement pris en charge par le développement de l'administration électronique. Les cas particuliers ou les activités nécessitant absolument une présence physique seraient alors assurés par les consulats des capitales. Une représentation physique est en effet loin d'être toujours nécessaire. Ainsi, M. Klaus Neubert, Ambassadeur de la République fédérale d'Allemagne en France, a signalé à votre Rapporteur que les Allemands établis en France entretenaient des relations avec les autorités par courrier. Les tâches consulaires seraient ainsi centralisées dans les capitales et pourraient même, à terme, être réalisées en France.

Enfin, votre Rapporteur souhaite que le mouvement de transformation des consulats en sections consulaires dans les capitales des pays de l'Union soit mené à son terme.

Proposition n° 6 : supprimer les services et postes consulaires situés dans les villes proches des frontières françaises et limiter, au sein de l'Union européenne, la présence consulaire aux sections consulaires des ambassades.

La rationalisation du réseau consulaire en Europe permettrait de dégager des moyens financiers et humains, au bénéfice de nouveaux postes consulaires dans les pays émergents mais également de postes consulaires existants mais qui doivent assumer une charge croissante de travail. Ainsi, la France s'inscrirait de manière résolue dans la même logique que celle engagée depuis longtemps déjà par nos partenaires britanniques et allemands. L'Ambassadeur de la République fédérale d'Allemagne en France a indiqué à votre Rapporteur que l'Allemagne, après avoir réduit de manière drastique sa représentation consulaire depuis 20 ans, compte désormais, outre les divisions des affaires légales et consulaires des ambassades, 52 consulats généraux, 8 consulats et 6 dépendances d'ambassades ou de consulats. L'Allemagne a également redéployé ses moyens vers la Chine, l'Inde et la Russie. De même, M. John Holmes, Ambassadeur de Grande-Bretagne en France, a indiqué que le Royaume-Uni avait fortement réduit le nombre de ses consulats dans les pays de l'OCDE.

Proposition n° 7 : accélérer le redéploiement des moyens humains et financiers du réseau consulaire vers les pays soumis à une forte pression migratoire et les pays émergents.

Par ailleurs, dans une logique de rationalisation du réseau consulaire, votre Rapporteur propose de mettre en place, par pays ou par grande région, des « consulats de production », qui assureraient l'élaboration de documents administratifs, comme les passeports et les visas. Il s'agirait ainsi de centraliser certaines tâches sur des pôles régionaux.

Proposition n° 8 : centraliser, par zone géographique, l'élaboration des passeports et des visas.

S'agissant plus particulièrement de la délivrance des visas, votre Rapporteur s'interroge sur l'opportunité d'un rapprochement entre le ministère des Affaires étrangères et le ministère de l'Intérieur. Ainsi, en Grande-Bretagne, les compétences du Foreign and Commonwealth Office et du ministère de l'Intérieur ont été regroupées et confiées à une agence, opérateur privé. Sans aller jusqu'à une externalisation de la délivrance des visas, une plus grande synergie, pouvant aller jusqu'au transfert des compétences au ministère de l'Intérieur, doit être soumise à réflexion.

Proposition n° 9 : favoriser un rapprochement entre le ministère des Affaires étrangères et le ministère de l'Intérieur dans le domaine de la délivrance des visas.

La restructuration et le redéploiement des moyens du réseau consulaire ne peuvent avoir lieu sans une modernisation des méthodes de travail. Le ministère s'est engagé dans cette voie de manière résolue, avec comme objectif de simplifier les procédures et de développer la téléadministration.

Ainsi, certaines tâches ont été simplifiées (fusion des listes électorales) voire supprimées lorsqu'elles n'apparaissaient plus utiles (comme le notariat en Europe). Autre exemple, la réforme de l'immatriculation consulaire s'est traduite par un allégement des formalités et la création d'un registre mondial unique.

Ces évolutions ont notamment été permises par le développement de la téléadministration, qui permet de simplifier la vie du public, d'alléger les tâches des consulats et de renforcer la sécurité des procédures. La transmission directe des actes d'état civil établis par les consulats au service central de l'état civil de Nantes est désormais possible et un projet de saisie et de transmission en ligne des demandes de visas de tourisme est en cours de test. Le développement de la téléadministration permet en outre de mieux répartir les tâches entre les consulats et de rationaliser l'organisation du réseau. Ainsi, les attributions d'état civil ont été regroupées à Bruxelles pour la Belgique et à Berlin pour l'Allemagne - à terme, c'est une centralisation à Nantes qui est envisagée pour l'ensemble des postes dans l'Union européenne. Les passeports sécurisés sont fabriqués à Nantes et dans des pôles régionaux de fabrication à Bruxelles, Genève, Londres, Hong Kong, Montréal, Washington et New York. Néanmoins, par rapport à ses principaux partenaires, la France a pris un retard évalué à dix ans par le ministère des Affaires étrangères dans la modernisation de ses systèmes d'information.

Conscient de ce retard et des nombreux intérêts que présente la téléadministration, votre Rapporteur insiste sur la nécessité de moderniser le dispositif informatique du réseau consulaire et de développer davantage les téléprocédures. Ainsi, M. John Holmes, Ambassadeur de Grande-Bretagne en France, a indiqué à votre Rapporteur que les demandeurs de passeports biométriques et de visas devaient prendre un rendez-vous préalable par Internet, ce qui permettait d'éviter les files d'attente devant ou dans le consulat. Les salles d'attente bondées des consulats généraux de Casablanca et de Rabat témoignent, a contrario, du retard français. La mise en place des visas biométriques accentue l'urgence de la modernisation des procédures : alors que seulement 40 % des demandeurs de visas se rendent actuellement dans les locaux consulaires, ce seront bientôt 100 % d'entre eux qui devront y venir.

La diminution de la présence physique consulaire dans les pays de l'Union européenne suppose également d'être compensée par le développement des téléprocédures, afin que soit garantie la qualité des services offerts aux Français établis à l'étranger. La France pourrait notamment s'inspirer de l'exemple américain des Virtual presence posts, dont M. Thomas White, ministre conseiller auprès de l'ambassade des États-Unis en France, a souligné les avantages. Il s'agirait d'installer, dans des lieux stratégiques comme des universités ou des bibliothèques, des bornes électroniques à partir desquelles il serait possible de converser avec un agent du ministère des Affaires étrangères et de prendre rendez-vous si besoin.

Proposition n° 10 : investir massivement dans les téléprocédures et installer des bornes électroniques dans des lieux stratégiques fréquentés par les Français à l'étranger.

Toujours dans le souci d'offrir un soutien aux Français alors que la présence consulaire doit être repensée, votre Rapporteur propose de mettre en place un numéro unique dans les postes consulaires, qui serait réservé aux Français, en particulier aux touristes qui connaîtraient des difficultés, et constituerait une sorte de numéro « SOS France ».

Proposition n° 11 : mettre en place, au sein des postes consulaires, un numéro de téléphone unique « SOS France », réservé aux Français.

Une dernière piste explorée dans le cadre de l'évolution du réseau consulaire concerne la collaboration avec les pays de l'Union européenne, parmi lesquels plus particulièrement ceux de l'espace Schengen.

Plusieurs options sont possibles : une co-localisation immobilière (bureaux communs de visas), des actions communes spécifiques et la représentation d'un pays par un autre. La mise en place d'un consulat commun serait l'aboutissement de la logique européenne. Elle supposerait l'adoption d'un traité constitutionnel européen et une révision de la Constitution française.

Actuellement, les expériences de collaboration se caractérisent par leur caractère informel. Ainsi, plusieurs projets de co-localisations sont en cours, par exemple à Melbourne (avec l'Allemagne) et à Yaoundé (avec l'Allemagne et la Belgique). Ils devraient permettre une réduction des coûts grâce à la mutualisation de certains moyens et une meilleure utilisation des espaces disponibles. Par ailleurs, dans le cadre des accords de Schengen, la France assure parfois la représentation de ses partenaires. Selon M. François Barry-Delongchamps, Directeur des Français de l'étranger et des étrangers en France, la France, qui attribue 20 % des visas pour la zone Schengen, représenterait ses partenaires dans plus de 200 cas. Enfin, il arrive que la mission de protection consulaire soit assurée par un État pour le compte d'un autre.

Le Directeur des Français de l'étranger et des étrangers en France a souligné les nombreuses difficultés techniques qui freinaient le développement de ces collaborations (largeur des guichets, spécifications administratives...). Par ailleurs, il semble que le caractère par trop informel de ces collaborations ait parfois pour conséquence un report de la charge de travail sans réelle compensation financière. Aussi, conviendrait-il de davantage formaliser ces collaborations, en particulier en instaurant des clés de répartition des charges financières. Le projet de convention entre la France et l'Allemagne fixant les principes généraux relatifs aux co-localisations franco-allemandes constitue une première étape vers la nécessaire formalisation des relations. Ce texte, concernant une expérience particulière de collaboration, devra être complété par des textes plus ambitieux, encadrant, notamment dans le domaine financier, les différentes formes de collaboration possibles entre plusieurs pays.

Proposition n° 12 : développer et encadrer les collaborations avec les pays de l'Union européenne, en particulier ceux de la zone Schengen.

Le travail en réseau des consuls honoraires français et allemands est enfin expérimenté dans l'ensemble du réseau. Il s'avère être particulièrement utile dans les pays au territoire étendu. La collaboration peut prendre plusieurs formes : désignation de consuls honoraires communs aux deux pays, instauration de services de « boîtes aux lettres » (qui est toutefois limitée au dépôt et au retrait de documents) ou de première assistance aux citoyens du pays partenaire non représentés sur place et, enfin, délivrance de certains documents.

c) Le réseau culturel et de coopération

En dépit des efforts déployés par le ministère, le réseau culturel et de coopération demeure caractérisé par sa complexité et son foisonnement. Ce réseau regroupe tout d'abord, au sein des ambassades, 154 services de coopération et d'action culturelle (SCAC) ⁽⁴⁾ et une vingtaine de conseillers autonomes et d'attachés pour la science et la technologie présents au Canada, aux États-Unis, au Japon, en Chine, en Russie, en Inde et dans les principaux pays européens. Le réseau comprend aussi 153 centres et instituts culturels, 27 instituts français de recherche en sciences sociales et humaines et 220 Alliances françaises soutenues par le ministère des Affaires étrangères.

Il convient également de citer les 429 établissements scolaires français à l'étranger homologués par le ministère de l'Éducation nationale, parmi lesquels figurent les 251 établissements relevant de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE), dont le réseau comprend 73 établissements gérés directement par l'Agence et 178 établissements qui ont conclu une convention avec l'agence. S'ajoutent au réseau de l'AEFE les 72 établissements relevant de la mission laïque.

Deux associations, situées à Paris, interviennent par ailleurs dans le domaine culturel : l'Association française d'action artistique (AFAA), chargée de promouvoir la culture française contemporaine à l'étranger et de favoriser le développement de productions culturelles autonomes dans les pays de la zone de solidarité prioritaire, et l'Association pour la diffusion de la pensée française (ADPF), qui a pour mission de soutenir la langue française et les cultures francophones grâce à l'édition et à la diffusion d'ouvrages. EGIDE, association placée sous la responsabilité du ministère des Affaires étrangères, joue un rôle actif dans l'accueil des étudiants étrangers en France.

Au-delà de ce vaste réseau sur lequel le ministère des Affaires étrangères exerce sa tutelle, on trouve de nombreux autres acteurs qui œuvrent en faveur de la culture, de la recherche et de l'enseignement français à l'étranger. Il s'agit notamment des écoles françaises à l'étranger (écoles françaises d'Athènes, de Madrid et de Rome, École française d'Extrême-Orient et Institut français d'archéologie orientale), d'établissements publics de recherche comme le CNRS ou l'IRD, de l'agence EDUFRANCE, placés sous la tutelle du ministère en charge de l'enseignement supérieur et de la recherche ; mais également d'associations, comme Unifrance, ou d'établissements, comme l'Académie française de Rome (Villa Médicis), placés sous la responsabilité du ministère de la Culture et de la communication.

Conscient du sentiment de confusion que l'on peut éprouver à l'examen de son réseau culturel, le ministère des Affaires étrangères a engagé, depuis la fin des années 1990, un mouvement de restructuration, ce dont votre Rapporteur se félicite.

Cette évolution suit trois lignes directrices :

- réduire les cas de « doublons », c'est-à-dire les situations où coexistent dans une même ville une Alliance française bénéficiant de personnels détachés et un établissement à autonomie financière. La restructuration a été réalisée aussi bien au profit d'un établissement à autonomie financière (Dakar, Rome) que d'une Alliance française (Gênes, Nairobi). Toutefois, ainsi que l'a indiqué M. Philippe Étienne, Directeur général de coopération internationale et du développement, à la MEC, le rapprochement se fait de préférence « au profit des Alliances, sauf quand il est plus intéressant juridiquement ou financièrement de conserver l'institut culturel » ;

- rationaliser le réseau culturel en Europe, en fermant les implantations dans des villes de taille moyenne où le niveau modeste des activités de l'établissement à autonomie financière ne justifie pas sa présence (Graz, Porto, Sarrebruck) ;

- renforcer les moyens consacrés à la présence culturelle de la France dans les pays émergents ou à forte demande, comme la Chine ou la Russie.

Le tableau suivant présente les évolutions du réseau des centres et instituts culturels depuis 1999.

ÉVOLUTION DU RÉSEAU DES ÉTABLISSEMENTS À AUTONOMIE FINANCIÈRE DEPUIS 1999

Années	Ouverture	Fermeture	Transformation
1999		Instituts français de Stavanger, Essen, Erfurt, Aix la Chapelle et Tübingen	- Regroupement des instituts français de Tétouan et de Tanger - Transformation des instituts et centres culturels de Londres, Mexico, Belgrade, Timisoara, Lagos, Sanaa et Pékin en CCCL - Transformation de l'institut français d'Amérique latine à Mexico et du centre culturel de Hanoi en centres culturels et de coopération - Rattachement du CCCL d'Alexandrie au CCCL du Caire - Regroupement de l'Institut français et du consulat de Cracovie - Transformation de 4 centres culturels ou instituts en CCCL (Budapest, Jakarta, Madrid, Varsovie) - Création du centre culturel et de coopération régional de San Jose - Costa Rica
2000	Centre culturel Romain Gary de Jérusalem	- C.E.D.U.S.T. de Bagdad, CCF de Beersheva et Neguev - Chiraz, Ispahan et Tabriz
2001	Centre culturel de Rangoun	Instituts français de Kiel, Heidelberg, Karlsruhe, Erlangen et Bonn
2002	Centres culturels de Tachkent et de Tbilissi	Instituts français de Hanovre, Salzbourg et Fribourg
2003	- Centre culturel français (CCF) de Kaboul - Institut français de Bosnie-Herzégovine de Sarajevo - Centre culturel français de Bakou	Instituts français de Bissau (devenu centre franco-national)
2004		Instituts français de Porto, Sarrebruck et Graz
2005	Centre culturel français d'Abuja	Centre culturel et de coopération linguistique (CCCL) de Gand et CCF de Gênes (création d'une Alliance française)	Transformation du CCF de Gênes en Alliance française
2006	Institut français de Saragosse (autonomie financière donnée à une annexe de l'Institut français de Madrid)	- CCCL de Cologne, Dresde et Lagos - CCF de Francfort ^(*) - Instituts français de Bilbao et Séville ^(*)	- Transformation du CCF de Lagos en Alliance française - Transformation du CCF de Nairobi en Alliance française

^(*) Prévision

Source : ministère des Affaires étrangères.

Selon le ministère des Affaires étrangères, plus d'un tiers des centres et instituts culturels ont été fermés en Europe occidentale entre 1999 et 2006, leur nombre passant de 52 à 35. L'effort budgétaire a principalement profité à la Russie, à l'Ukraine et, surtout, à la Chine, où le développement des Alliances françaises a été encouragé. Ainsi, dix Alliances françaises ont été créées en Chine depuis dix ans.

Les efforts doivent être poursuivis et accentués, malgré les obstacles politiques auxquels peuvent se heurter les décisions de fermetures ou de transformations.

En effet, en dépit des efforts déployés pour réduire les doublons, il en demeure encore 13 ⁽⁵⁾. Dans le cadre d'une rationalisation du réseau culturel français, il apparaît urgent de mettre fin à ces situations où coexistent au sein d'une même ville un établissement culturel à autonomie financière et une Alliance française.

Proposition n° 13 : mettre fin, d'ici à 2007, à la coexistence au sein d'une même ville d'un centre ou institut culturel et d'une Alliance française.

Notre réseau apparaît, en outre, hypertrophié dans certains pays. C'est notamment le cas dans plusieurs pays européens : en Allemagne, où demeurent 11 établissements culturels, en Italie, avec 5 établissements, en Espagne, avec 6 établissements, mais également dans des pays comme le Maroc (6 établissements et 2 antennes) ou l'Algérie (6 établissements). Le foisonnement des implantations dans certains pays, qui est souvent un héritage de l'histoire, ne semble plus justifié.

Proposition n° 14: réduire le nombre de centres et instituts culturels dans les pays où le réseau est hypertrophié.

Pour leur part, nos partenaires européens ont déjà engagé un vaste processus de redéploiement, ce qui appelle la France à accélérer la restructuration de son réseau. Ainsi, l'agence culturelle britannique, le British Council, présente dans 110 pays, a lancé un vaste mouvement de réduction de sa présence en Europe au profit de l'Asie, de la Russie et du Moyen-Orient il y a cinq ans déjà. De même, alors que le Goethe Institut, qui assure la représentation culturelle de l'Allemagne dans 79 pays au travers de 128 implantations, était traditionnellement bien représenté en Europe, ce dernier s'est engagé dans une politique de redéploiement au profit de la Chine, de l'Inde et du Moyen-Orient. Cette volonté répond au constat que l'Allemagne consacre bien moins de moyens à sa représentation culturelle dans les zones les plus dynamiques d'un point de vue économique que dans les pays de l'Union européenne. Ainsi, selon le secrétaire général du Goethe Institut, M. Knopp, les activités de l'Institut en Inde ne reçoivent que 1,5 % de l'enveloppe financière, contre 42 % vers l'Union européenne.

La France ne peut rester à l'écart de ce mouvement. Le redéploiement de ses moyens doit être accéléré. En effet, les subventions versées par le ministère des Affaires étrangères aux établissements à autonomie financière sont dirigées très largement vers les établissements situés dans l'Union européenne (38 %), tandis qu'elles ne concernent la zone Asie-Océanie qu'à hauteur de 12 %.

RÉPARTITION GÉOGRAPHIQUE DES SUBVENTIONS VERSÉES PAR LE MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES AUX ÉTABLISSEMENTS À AUTONOMIE FINANCIÈRE

Source : ministère des Affaires étrangères

Certes, il ne s'agit que d'un reflet partiel des moyens consacrés à la présence culturelle française à l'étranger. Il n'en demeure pas moins que le déséquilibre est frappant.

Aussi, votre Rapporteur propose d'accélérer l'évolution du réseau culturel, qui doit refléter les priorités de notre politique culturelle à l'étranger. Les métiers destinés à assurer le rayonnement culturel de notre pays sont l'enseignement de la langue française, l'offre d'équipements culturels et l'organisation de manifestations culturelles. Votre Rapporteur estime que l'action des centres et instituts culturels et des Alliances françaises doit se concentrer sur les deux premiers.

Proposition n° 15 : recentrer l'action des établissements culturels et des Alliances françaises sur l'enseignement de la langue française et l'offre d'équipements culturels.

Par ailleurs, on ne peut concevoir de la même manière le réseau culturel français dans les grands États développés, dans les pays en voie de développement et dans les pays où la liberté d'expression est restreinte.

Il est tout d'abord urgent de parachever l'évolution de notre présence en Europe. Ainsi que l'a souligné M. Daniel Lequertier, Inspecteur général des affaires étrangères, devant la Mission « la principale anomalie de notre implantation, dans les quatorze anciens pays membres de l'Union européenne, réside dans le décalage entre la densité du réseau des centres et instituts culturels et les besoins à satisfaire ». Compte tenu des liens unissant ces États, du rôle joué par l'AFAA, et bientôt par CulturesFrance, en matière de promotion de la culture française, de l'influence des réseaux télévisés et du développement de l'Internet, le maintien des instituts et centres culturels dans leurs fonctions classiques semble de moins en moins justifié. Le rôle de l'État français n'est pas d'entretenir des salles de spectacles dans les quatorze anciens États membres. Il convient plutôt de mettre l'accent sur le développement des partenariats et des échanges avec les institutions locales, ce qui relève davantage de la compétence du conseiller culturel que d'un directeur de centre ou d'institut culturel. À cet égard votre Rapporteur partage l'avis du préfet Raymond-François Le Bris, selon lequel, plutôt que « de continuer à financer aussi lourdement des instituts culturels en Europe, [il convient] de privilégier l'action bilatérale ou multilatérale, les services culturels et scientifiques de l'ambassade ayant pour tâche d'animer ce dispositif ».

D'une manière plus générale, il faut d'encourager l'action bilatérale et multilatérale dans tous les pays développés.

Proposition n° 16 : réduire le réseau des établissements culturels en Europe et favoriser les partenariats avec les institutions locales.

Plutôt que d'avoir une représentation physique trop importante en Europe occidentale, il apparaît plus utile de disposer d'une présence bien identifiée dans des pays où dominent des régimes autoritaires ainsi que dans les pays en développement. Il s'agit ainsi de favoriser une expression libre et de diffuser nos idées de démocratie, de tolérance et de citoyenneté, mais également, dans les pays les plus pauvres, de fournir un accès à la culture. Il est plus intéressant de faire vivre une bibliothèque dans les pays à forte croissance économique ou en développement d'Asie et d'Afrique, où l'accès aux livres en langue française est infiniment moins aisé qu'en Europe.

Proposition n° 17 : maintenir physiquement une présence culturelle dans les pays dominés par un régime autoritaire ou caractérisés par une grande pauvreté.

Enfin, le développement de notre présence culturelle ne peut être conçu sans qu'il soit tenu compte des enjeux économiques qui y sont liés. À cet égard, le fait, pour un étranger, d'avoir pu suivre des cours de français dans des centres culturels ou dans des Alliances françaises, peut favoriser l'établissement de liens scientifiques, économiques ou culturels avec des représentants français ; de même, l'organisation de manifestations comme « l'année de la France en Chine » a des retombées économiques précieuses. Par ailleurs, le centre culturel ou l'Alliance française constituent des soutiens indéniables pour les entreprises françaises qui s'implantent à l'étranger, que ce soit en dispensant des cours de français à leurs salariés recrutés sur place ou en les associant à des manifestations culturelles qui s'inscrivent dans leur politique de communication. Faisant part de son expérience en tant qu'ambassadeur de France en Roumanie, M. Philippe Étienne a ainsi expliqué à la Mission que « Renault, qui était un gros investisseur, faisait donner des cours de français à ses cadres roumains dans les Alliances françaises et les instituts. C'est un lien très fort. Les entreprises françaises sont bien contentes de trouver des centres sérieux et de qualité, tandis que nos centres culturels en tirent des ressources ».

Par conséquent, votre Rapporteur souligne la nécessité de redéployer notre réseau vers les pays qui connaissent ou vont connaître une forte croissance économique, comme les pays d'Asie, les pays d'Europe centrale et occidentale, la Russie ou encore le Moyen Orient.

Proposition n° 18 : redéployer le réseau culturel vers les zones les plus dynamiques économiquement, comme l'Asie, les pays d'Europe centrale et orientale, la Russie et le Moyen Orient.

Votre Rapporteur insiste, par ailleurs, sur la nécessité que la réorganisation de notre présence à l'étranger se fasse au bénéfice des Alliances françaises, dont l'action se révèle être particulièrement efficace. Présents dans 136 pays, les 1075 Alliances et centres associés, établissements de droit local, constituent un réseau unique en son genre, qui tire sa force de l'initiative privée et de la coopération entre des partenaires locaux et français. En croissance constante (les effectifs d'étudiants progressent d'environ 5 % par an), le réseau se développe actuellement dans des régions considérées comme prioritaires par nos principaux partenaires européens (Royaume Uni, Allemagne) : la Russie, la Chine, etc.

Tandis que la majorité des Alliances assurent des missions identiques à celles des centres et instituts culturels (enseignement du français, diffusion de la culture, médiathèque et informations sur les études), elles présentent plusieurs atouts, au premier rang desquels leur mode de fonctionnement, qui repose sur une collaboration étroite entre des partenaires locaux et français. M. Philippe Étienne, Directeur général de la coopération internationale et du développement, a ainsi indiqué à la Mission que « dans les pays où le système fonctionne bien, les Alliances françaises ont en général un rayonnement plus grand que les centres culturels, car elles sont entourées de comités de personnalités locales ». Les Alliances françaises présentent, en outre, l'avantage de disposer d'équipes dirigeantes stables, dont l'action s'inscrit dans la durée, au contraire des établissements à autonomie financière, dont les directeurs connaissent un rythme de rotation rapide.

Le recours à une Alliance s'avère par ailleurs moins onéreux que la création d'un établissement à autonomie financière. En effet, le soutien du ministère des Affaires étrangères prend simplement la forme de détachements de personnels et de subventions sur projets ⁽⁶⁾, alors que, souvent, les crédits versés par le ministère aux établissements à autonomie financière couvrent des coûts de structure. Ainsi tandis que 106 millions d'euros ont été versés, en 2005, aux centres et instituts culturels (65 millions d'euros de subventions et 41 millions d'euros destinés à la rémunération de leurs 542 agents expatriés), les crédits consacrés aux Alliances françaises se sont élevés à 41 millions d'euros (12 millions d'euros de subventions et 29 millions d'euros de rémunération des 328 agents expatriés). D'autre part, là où les établissements à autonomie financière s'autofinancent à hauteur de 51 % (42 % si l'on tient compte du coût des expatriés), les Alliances assurent leur financement par les cours de langue, les donations ou encore le mécénat à hauteur d'au moins 60 % ⁽⁷⁾.

Compte tenu de ces atouts, votre Rapporteur insiste sur la nécessité de fonder le redéploiement de notre présence culturelle à l'étranger sur les Alliances françaises, ce qui suppose de renforcer leurs moyens. À cet égard, le constat dressé par les personnalités rencontrées par votre Rapporteur est unanime : il faut accentuer l'effort financier en faveur des Alliances françaises. M. Raymond-François Le Bris a notamment souligné devant la Mission que « dans plusieurs pays, en particulier en Chine, [...] de nombreux jeunes voulaient apprendre notre langue mais se heurtaient à un coût d'accès trop élevé ». Il serait par conséquent souhaitable de consacrer davantage de moyens aux Alliances françaises, notamment pour leur permettre de réduire les tarifs des cours de langue dans les pays où la population est pauvre.

Proposition n° 19 : fonder le redéploiement de notre réseau culturel sur les Alliances françaises.

La priorité accordée aux Alliances françaises doit par ailleurs se traduire par une amélioration de la visibilité des celles-ci, qui suppose que la dénomination « Alliance française » soit attribuée selon des critères plus stricts. En effet, les 1075 Alliances et centres associés sont de taille très variables, allant du simple cercle d'amitié à des Alliances, très influentes, menant une action culturelle et linguistique particulièrement dynamique. Les cercles d'amitié, s'ils sont nécessaires, peuvent toutefois contribuer à brouiller l'image des Alliances. L'obtention du label « Alliance française » doit donc répondre à des critères rigoureux, allant au-delà de l'exigence de viabilité du projet.

Proposition n° 20 : attribuer le label « Alliance française » selon des critères plus stricts.

Enfin, la réorganisation du réseau doit s'accompagner du développement des partenariats avec les autres pays européens. Actuellement, les expériences en la matière sont encore limitées : menées avec l'Allemagne, elles prennent principalement pour forme un partage des locaux, autrement dénommé « colocalisation », mais peuvent parfois aller jusqu'à une programmation commune. Ainsi, le Goethe Institut collabore avec des centres culturels à Ramallah (Palestine), Palerme (Italie) et Luxembourg, et avec des Alliances françaises à Lahore (Pakistan), Santa-Cruz (Bolivie), Glasgow (Écosse) et, depuis peu, à Niteroi (Brésil). Un projet franco-allemand de colocalisation culturelle à Moscou est par ailleurs en cours d'étude. Si ces « colocalisations » permettent de générer des économies en termes de charges de location ou de personnels (personnels d'entretien...), celles-ci demeurent limitées, ainsi que l'a indiqué à la Mission M. Étienne Philippe, Directeur général de la coopération internationale et du développement, qui n'a toutefois pas fourni d'évaluation précise. Par ailleurs, un fonds franco-allemand, doté de 600.000 euros, permet de financer des projets culturels communs à l'étranger.

Alors que, jusqu'à présent, les partenariats ont surtout résulté de concours de circonstances (expulsions, loyers trop élevés...), ils devraient faire l'objet d'une véritable réflexion stratégique, car ils sont à la fois sources d'économies et vecteurs d'une image européenne forte. Votre Rapporteur souligne donc la nécessité de développer les collaborations avec d'autres pays européens et d'en approfondir le champ.

Proposition n° 21 : développer et approfondir les partenariats entre les établissements culturels français et leurs homologues de l'Union européenne.

2.- Le réseau du ministère de l'Économie, des finances et de l'industrie

La multiplicité des promoteurs des intérêts français à l'étranger se retrouve également dans le domaine économique : outre le réseau de la Direction générale du Trésor et de la politique économique (DGTPE) interviennent UBIFRANCE, l'AFII, le réseau consulaire, les fédérations professionnelles, les collectivités territoriales et les conseillers du commerce extérieur mais également, dans le domaine financier, la Coface et Natexis.

Le réseau du ministère de l'Économie et des finances est très développé puisqu'il représente, avec 23 % des implantations de l'État à l'étranger, le deuxième réseau après celui du ministère des Affaires étrangères.

Pour autant, les résultats décevants de la France en matière de commerce extérieur, que traduisent la dégradation de notre balance commerciale et la baisse de la part de marché mondial de notre pays, ne semblent pas refléter l'ampleur des moyens consacrés à l'appui des entreprises à l'export.

Compte tenu de la pluralité des acteurs et de la dégradation de la situation commerciale française, votre Rapporteur souhaite que le développement des partenariats entre les différents intervenants en matière de commerce extérieur soit renforcé, afin de favoriser les synergies et d'accroître la lisibilité du système actuel.

a) La rationalisation du réseau

Le rôle et l'organisation du réseau du ministère de l'Économie et des finances à l'étranger ont profondément évolué depuis dix ans.

Chronologiquement, le premier objectif poursuivi a été de rationaliser l'organisation des services économiques à l'étranger. Elle s'est traduite par le regroupement des implantations de l'ex-direction du Trésor et de l'ex-DREE, c'est-à-dire des agences financières et des postes d'expansion économique, au sein des missions économiques. Cette restructuration doit prendre fin cette année. Elle a également eu pour conséquence la création de circonscriptions régionales, destinées à permettre un meilleur suivi des enjeux régionaux et à assurer un « management intermédiaire » du réseau. 25 chefs de mission économique sont ainsi chefs des services économiques d'une aire géographique dont ils assurent l'animation.

Cette rationalisation de l'organisation des services s'accompagne d'une réflexion stratégique sur la définition des priorités de l'action française en matière économique, en particulier en faveur des exportations, et d'une réallocation des moyens en fonction des objectifs retenus. Ainsi, le ministère a décidé de redéployer ses moyens vers des zones identifiées comme prioritaires : les zones de forte croissance, comme les pays émergents, et les zones où les gains de parts de marché peuvent avoir l'impact le plus fort sur le solde du commerce extérieur, comme les grands pays développés non situés dans l'Union européenne. Le plan Capexport de 2005, qui définit 25 pays prioritaires (dont les cinq pays pilotes que sont les États-Unis, la Chine, l'Inde, la Russie et le Japon) ⁽⁸⁾, se traduit par une réorganisation du réseau sur la période 2006-2008, qui devrait aboutir à une réduction de 154 à 148 du nombre total des implantations ainsi qu'à un redéploiement et à une diminution des effectifs, notamment expatriés.

ÉVOLUTION DU RÉSEAU DU MINISTÈRE DE L'ÉCONOMIE ET DES FINANCES DEPUIS 2003
	Ouverture	Fermeture
2003		Stuttgart Francfort Hambourg
2004		Conakry Kampala Edimbourg Bilbao Al Khobar
2005		Montévideo Asuncion La Paz Munich
2006-2008 ^(*)	Chengdu Wuhan (installation d'un correspondant)	Harare Accra Quito Monterrey Casablanca (fusion avec celle de Rabat) Skopje Luxembourg Miami Los Angeles (fusion avec celle de San Francisco)

(*) Prévision.

Source : ministère de l'Économie, des finances et de l'industrie.

Ainsi, l'évolution du réseau se caractérise par une baisse des implantations dans les pays d'Afrique, d'Amérique du Sud et d'Europe occidentale, exclusivement au profit de la Chine.

Pour leur part, les effectifs, qui sont passés de 2.254 à 1.987 agents entre 1995 et 2005, devraient être redéployés à partir de l'Afrique (baisse de 12 % des effectifs en Afrique sub-saharienne entre 2006 et 2008), de l'Asie du Sud-est (- 8 %), de l'Amérique latine (- 8 %), du Proche-Orient (- 6 %), de l'Europe de l'Ouest (- 6 %) et de l'Amérique du Nord (- 5 %) vers la Russie et la Communauté des États indépendants (+ 4 %), le sous-continent indien (+ 9 %) et la Chine (+ 12 %).

Si votre Rapporteur se félicite de la rationalisation du dispositif, il s'interroge toutefois sur l'importance des effectifs présents à l'étranger, notamment au regard des effectifs mobilisés par nos principaux partenaires. Avec 1.987 agents mobilisés, la France détient une part de marché mondial de 4,9 %, réalise des exportations de biens et services à hauteur de 558 milliards de dollars et dégage un déficit commercial de 3,7 milliards de dollars, là où l'Allemagne, avec 1.500 agents, réalise des performances commerciales bien supérieures (part de marché de 9,3 %, exportations de 1.046 milliards de dollars et, surtout, excédent commercial de 136 milliards de dollars).

La France réalise des exportations de biens et services d'un montant égal au double de celui de l'Espagne, mais avec des effectifs six fois plus importants.

	Exportations de biens et services (en milliards de dollars)	Part de marché dans le commerce mondial	Solde commercial (en milliards de dollars)	Effectifs présents à l'étranger
Allemagne	1.046	9,3 %	136,3	1.625
France	558	4,9 %	-3,7	1.987
Royaume-Uni	519	4,6 %	-80,9	1.500
Italie	431	3,8 %	-0,4	770
Espagne	263	2,3 %	-39,9	310

Source : ministère de l'Économie, des finances et de l'industrie et OCDE.

Au regard des performances de nos principaux partenaires et des moyens humains mobilisés, votre Rapporteur estime que le réseau économique, même s'il a déjà fait l'objet d'une réduction de ses moyens, dispose d'effectifs encore trop nombreux. Leur répartition demeure, en outre, critiquable : 29 % des effectifs du réseau sont présents en Europe tandis que 18 % des effectifs sont situés dans les pays asiatiques émergents. L'importance des effectifs en Europe n'est plus justifiée. Il s'agit en effet de pays, en particulier au sein du marché unique, où la présence économique ne nécessite pas l'intervention des services publics : l'accès à une information détaillée et utile sur Internet et l'intervention croissante, sous forme de partenariats, avec d'autres structures, notamment consulaires, devraient suffire.

Proposition n° 22 : accentuer le mouvement de réduction des effectifs, en particulier dans les pays européens, et leur redéploiement vers les zones les plus dynamiques économiquement.

Enfin, compte tenu de l'évolution du métier de diplomate - les ambassadeurs jouent un rôle croissant dans le domaine économique et commercial et nombreux sont ceux qui y consacrent plus de 50 % de leur activité - et du rôle renouvelé de nos représentations économiques à l'étranger, votre Rapporteur suggère de rattacher les missions économiques au ministère des Affaires étrangères. Cette proposition va dans le sens d'une mobilité accrue entre les agents des différents ministères, que votre Rapporteur souhaite par ailleurs encourager.

Proposition n° 23 : rattacher les missions économiques au ministère des Affaires étrangères.

b) Le développement de partenariats

Le développement de partenariats avec les acteurs du dispositif de soutien aux entreprises françaises à l'étranger doit s'accompagner d'une redéfinition du rôle des missions économiques.

À cet égard, une première étape a été franchie en 2003 avec la mise en place d'une nouvelle répartition des tâches entre les missions économiques et UBIFRANCE. L'établissement public, qui résulte de la fusion du Centre français du commerce extérieur et de l'association UBIFRANCE, est désormais en charge de la définition et de la poursuite de la politique commerciale du réseau. Censée être un guichet unique pour l'internationalisation des entreprises, l'agence a trois missions principales :

- mieux diffuser et commercialiser l'information et les prestations d'accompagnement du réseau des missions économiques à l'étranger ;

- favoriser le développement du volontariat international en entreprise ;

- encourager la participation des entreprises françaises aux foires commerciales et salons professionnels à l'étranger.

UBIFRANCE est également chargée de développer les partenariats avec les principaux intervenants en matière de soutien au commerce extérieur : les collectivités territoriales, en particulier les régions, les organisations socio-professionnelles et les chambres consulaires.

Pour leur part, les missions économiques conservent leurs activités régaliennes d'analyse et de prospective économiques et mettent en œuvre la politique d'accompagnement commercial définie par UBIFRANCE. M. Christophe Lecourtier, chef de service à la Direction générale du Trésor et de la politique économique (DGTPE), a indiqué à la Mission qu'environ 80 % des effectifs s'occupent du commercial, 15 % du régalien et 5 % de la promotion de l'attractivité de la France.

Selon M. Pierre Moraillon, Directeur des relations économiques internationales à la DGTPE, « il existe une parfaite complémentarité entre Ubifrance et le réseau des missions économiques. Ubifrance a en charge une gestion déléguée du réseau des missions économiques et, dans le cadre des conventions d'objectifs et de moyens, elle suit une feuille de route agréée par le ministre. [...]. Sa responsabilité principale est d'identifier les attentes des entreprises. Ensuite, elle est chargée, avec les missions économiques, de la mise en œuvre et de la conception même de ces opérations. Bien évidemment, les missions économiques restent les leaders dans la mesure où elles sont sur le terrain et connaissent mieux que quiconque le contexte local, les acteurs, les intermédiaires, les importateurs, les distributeurs, etc. Une fois que ces opérations ont été réalisées et produites, il s'agit de mettre au point une stratégie commerciale en France pour promouvoir ces opérations et prospecter les entreprises. Cela relève davantage de la responsabilité d'Ubifrance ».

Ainsi, des binômes ont été constitués, pour chacun des 25 pays prioritaires, entre l'équipe de direction d'Ubifrance et les missions économiques, qui élaborent des programmes et assurent le suivi des opérations.

Toutefois, il ressort des entretiens que votre Rapporteur a menés avec plusieurs acteurs économiques que la répartition des compétences entre les missions économiques et UBIFRANCE n'est pas toujours perçue de manière claire par les entreprises, en particulier par les plus petites d'entre elles. En outre, UBIFRANCE et le réseau public d'appui aux exportations semblent souffrir encore d'un manque de notoriété. Ainsi, selon une étude ⁽⁹⁾ communiquée par M. Jean-François Bernardin, président de l'Assemblée des chambres de commerce et d'industrie, la notoriété spontanée des acteurs soutenant les PME à l'export s'élevait à 43 % pour les Chambres de commerce et d'industrie (CCI), 10 % pour les banques, 9 % pour les conseils régionaux et généraux, 8 % pour la Coface et 8 % pour le réseau public (dont 5 % pour le CFCE, 1 % pour l'ancienne UBIFRANCE et 2 % pour les missions économiques). Certes, cette étude a été menée en novembre 2004, soit peu de temps après la création du nouvel établissement public UBIFRANCE. Il n'en demeure pas moins que la notoriété du dispositif public d'appui aux PME à l'export est particulièrement faible au regard de celle des CCI.

Au-delà d'un défaut de notoriété, le dispositif souffre d'un certain nombre de faiblesses : il ne s'adresse que de manière restreinte aux grandes entreprises, qui disposent, à l'instar de Veolia Environnement, de leurs propres bureaux à l'étranger, et ne semble pourtant pas suffisamment adapté aux besoins des PME. Ainsi que l'a souligné M. Philippe de Brauer, Président de la Commission internationale de la CGPME, les dispositifs de soutien aux exportations sont largement méconnus des PME, qui n'accèdent pas de manière satisfaisante aux informations sur les opportunités de développement existantes et qui ne bénéficient pas d'un accompagnement suffisamment personnalisé. Les PME reprochent également à UBIFRANCE de ne pas mener de politique différenciée selon qu'elle s'adresse à des PME déjà exportatrices ou à des primo-exportateurs.

En conséquence, votre Rapporteur suggère que le rôle des missions économiques soit clairement défini et modulé en fonction des priorités de la politique commerciale et que les partenariats avec les autres acteurs du dispositif de soutien à l'export des entreprises soient encouragés. Dans un souci d'efficacité, une réflexion d'ensemble doit être menée pour que chaque institution concentre son action sur les domaines où elle dispose d'un avantage comparatif.

Proposition n° 24 : mener une stratégie d'ensemble pour que chaque institution du réseau économique concentre son action sur les domaines où elle dispose d'un avantage comparatif.

Il existe ainsi trois métiers principaux s'agissant de la promotion des intérêts économiques français : l'analyse et la prospective économiques, l'accompagnement commercial et la promotion de l'attractivité de la France. Cette dernière mission est assurée de manière efficace par l'AFII. En revanche, la répartition des compétences s'agissant des deux premiers métiers est encore appelée à évoluer. Votre Rapporteur souhaiterait que, selon les zones géographiques concernées, ces métiers soient assurés par des acteurs différents et que les moyens soient réalloués en conséquence.

La mission régalienne actuellement dévolue aux missions économiques pourrait ainsi être assurée par des pôles d'expertise régionaux, voire, dans certains cas, être confiée à des organismes d'études extérieurs.

Proposition n° 25 : confier les missions d'expertise et de prospectives économiques à des pôles régionaux, voire à des organismes d'études extérieurs.

La mission d'accompagnement commercial pourrait, quant à elle, être davantage assurée par le réseau des chambres de commerce et d'industrie. Aujourd'hui, la faible diversification sectorielle et géographique de nos échanges extérieurs (une entreprise exportatrice sur deux ne vend qu'à un seul pays) et la stagnation autour de 100.000 (contre 300.000 en Allemagne) du nombre de nos exportateurs, prouve que l'exportation n'est pas toujours le résultat d'une véritable stratégie d'internationalisation. Une action plus soutenue et davantage coordonnée des réseaux consulaires devrait permettre de remédier à ces défauts, compte tenu de la proximité de ces structures avec les entreprises. Le réseau consulaire, qui regroupe 157 chambres de commerce et d'industrie, 21 chambres régionales en France et 110 chambres à l'étranger, représente ainsi un partenaire de premier ordre pour le commerce extérieur. Il est en effet, souvent, le premier guichet des PME désireuses de se lancer dans l'exportation. Par conséquent, toute initiative ayant pour objectif de renforcer la collaboration entre réseaux publics et consulaires est souhaitable, car elle permet de renforcer l'efficacité du dispositif de soutien à l'internationalisation des entreprises.

Compte tenu de la notoriété des CCI auprès des entreprises, en particulier des PME, il serait souhaitable de confier un rôle plus important aux CCI, qui devraient se doter de manière systématique de départements internationaux performants travaillant de manière étroite avec UBIFRANCE et les chambres de commerce franco-étrangères.

Proposition n° 26 : associer de manière plus étroite les chambres de commerce et d'industrie au dispositif de soutien aux exportations.

Il serait en outre utile que les activités d'accompagnement commercial soient davantage assurées par les chambres françaises du commerce et de l'industrie à l'étranger (CCIFE), lorsque celles-ci sont dotées de structures suffisamment fortes. La convention cadre conclue le 12 mai 2005 entre la DGTPE, UBIFRANCE et l'UCCIFE invite les chefs de missions économiques et les présidents des CCIFE à rechercher, dans chaque pays, des synergies opérationnelles et à conclure des conventions afin d'améliorer la coordination et la complémentarité des services d'information et d'appui proposés aux entreprises par ces deux réseaux. Une cinquantaine de conventions de partenariats ont ainsi été signées. Votre Rapporteur salue cette initiative, mais souhaiterait que la collaboration aboutisse à un transfert de compétences dans les pays où les chambres de commerce sont suffisamment armées.

L'évolution actuellement en cours au Maroc, qui se traduit par une nouvelle répartition des rôles entre la mission économique et la chambre française de commerce et d'industrie du Maroc (CFCIM) et une rationalisation du réseau économique français est, à cet égard, exemplaire.

La réorganisation du dispositif d'appui aux entreprises françaises à l'étranger : l'exemple marocain

Une convention a été signée le 23 mai dernier entre la mission économique, Ubifrance et la chambre française de commerce et d'industrie du Maroc, afin de mettre fin à la situation de concurrence dans laquelle se trouvaient les deux institutions. La chambre de commerce et d'industrie était en effet amenée à fournir de nombreuses prestations que proposait également la mission économique.

En vertu de cet accord, la mission économique conservera un rôle important dans la gestion des volontaires internationaux en entreprises et dans la production d'information sur les secteurs économiques avec la fourniture de prestations éditoriales de base (lettres d'information, fiches de synthèse...), de prestations multisites pour le compte d'Ubifrance, et de campagnes d'images (avec Ubifrance et la Sopexa). Pour sa part, la CFCIM aura la charge de l'accompagnement des entreprises dans les domaines logistique (domiciliation, recrutement), commercial (études de marché, missions de prospection) et collectif (organisation de séminaires au Maroc, de journées de présentation du Maroc dans les régions françaises, rédaction de guides généraux et sectoriels).

Ainsi, la mission économique concentrera son activité sur les tâches pour lesquelles elle dispose d'un grand savoir-faire tandis que la CFCIM, particulièrement dynamique et dotée de moyens importants, verra son rôle en matière d'accompagnement commercial consacré. Cette nouvelle organisation va, en outre, permettre de générer des économies et une plus grande synergie entre les équipes de la DGTPE, puisqu'elle doit se traduire par la fermeture du poste de Casablanca et le regroupement des agents à Rabat. En conséquence, trois bâtiments abritant les bureaux et les logements du chef de poste et de son adjoint seront vendus, devant rapporter au minimum deux millions d'euros. Si, parmi les 17 employés du poste, certains iront à Casablanca, d'autres iront occuper des postes dans des pays jugés prioritaires et les derniers feront l'objet d'une procédure de licenciement.

Toutefois, la mission économique maintiendra une présence à Casablanca :

* les agents du service commercial « entreprises » et l'agent du service financier en charge du suivi du secteur bancaire, se relaieront pour assurer une permanence à Casablanca ;

* le chef de la mission économique et le chef du service commercial « entreprises » se rendront environ deux fois par semaine à Casablanca, ce qui est déjà le cas du chef de la mission économique ;

* deux bureaux de passage seront conservés.

Enfin, la CFCIM créera une commission spécifique en charge des activités qui lui sont confiées, dont la présidence sera assurée par la mission économique.

Associations indépendantes de doit local qui regroupent des entreprises françaises et étrangères dans 75 pays, les CCIFE disposent de nombreux atouts :

- elles constituent le premier réseau privé d'entreprises dans le monde (25.000 entreprises sont membres, dont 50 % sont étrangères) ;

- elles ont une dimension biculturelle qui garantit la qualité des relations avec les communautés d'affaires et les autorités nationales ;

- nombre d'entre elles sont des structures très anciennement implantées (20 chambres sont plus que centenaires) ;

- elles bénéficient d'une grande souplesse opérationnelle permettant d'assurer des services sur mesure aux entreprises ;

- elles peuvent héberger des représentants d'entreprises ou d'institutions ;

- elles tirent l'essentiel de leurs ressources de l'autofinancement (91 %), à partir des cotisations de leurs membres (28 %) et de leurs prestations d'appui aux entreprises (63 %). Les autres ressources (9 %) sont constituées de subventions en provenance des organisations consulaires - Assemblée des chambres françaises de commerce et d'industrie (ACFCI) et chambre de commerce et d'industrie de Paris (CCIP) - et de subventions en provenance des pouvoirs publics : ministère de l'Économie et des finances, ministère délégué à l'Industrie et ministère des Affaires étrangères.

Investies d'une mission de promotion de l'image de la France à l'étranger, elles offrent une large palette de services aux entreprises, allant des relations publiques à la communication, en passant par l'observation du marché, l'information, l'action commerciale et l'assistance juridique et fiscale. Toutefois, leurs activités et leurs moyens varient fortement selon les pays. Selon Serge Bellanger, Président de l'UCCIFE, les CCIFE proposent des services de plus en plus diversifiés dans près de 48 pays, et 24 d'entre elles offrent une gamme complète de services d'appui. Aussi, votre Rapporteur suggère que dans les pays où les chambres de commerce sont suffisamment armées, la compétence d'accompagnement commercial leur soit dévolue.

Cette évolution s'inspirerait du dispositif adopté par Allemagne, dont les résultats en matière d'exportations sont particulièrement positifs. Ainsi que l'a exposé M. Joachim Bitterlich, Directeur des affaires internationales du groupe Veolia Environnement, ancien ambassadeur d'Allemagne et collaborateur d'Helmut Kohl, le soutien des entreprises allemandes est principalement assuré par les chambres de commerce, les services économiques intervenant dans certains cas spécifiques et jouant avant tout un rôle en matière d'analyse de la situation économique et sociale du pays. Toutefois, il faut souligner que, si des écarts importants existent entre les chambres, une vingtaine d'entre elles étant suffisamment armées, les ressources des CCIFE sont, en l'état actuel, insuffisantes pour leur permettre de développer efficacement les partenariats. Il conviendrait par conséquent de donner aux CCIFE les moyens financiers nécessaires au développement de leur action.

Proposition n° 27 : accentuer les synergies entre le réseau public et les chambres de commerce franco-étrangères dans le domaine de l'accompagnement des entreprises et renforcer leurs moyens financiers.

Votre Rapporteur tient également à souligner le rôle joué par les conseillers du commerce extérieur de la France, dont le réseau devrait être davantage associé au dispositif d'aide aux exportations françaises. Ces conseillers constituent en effet un maillon important du dispositif de soutien au commerce extérieur. Fort de près de 3.600 membres, dont la moitié à l'étranger, ce réseau modernise son fonctionnement, avec une ouverture plus large vers les représentants de la société civile français et étrangers, et réoriente ses missions. Ainsi, les conseillers du commerce extérieur concentrent leur activité sur la veille économique, en appui de l'action des missions économiques, sur l'accompagnement des jeunes à l'international et sur le soutien au développement international des PME.

Proposition n° 28 : mieux intégrer les conseillers du commerce extérieur français au dispositif public d'appui.

Dans le souci d'une plus grande efficacité du dispositif de soutien français aux exportations, votre Rapporteur souhaiterait également que les partenariats avec les fédérations professionnelles soient accentués. La DGTPE entretient des relations suivies avec les principales fédérations professionnelles. Le groupement des fédérations industrielles bénéficie ainsi d'un réseau de sept correspondants, agents de missions économiques, en Europe, en Asie et en Amérique. Ce réseau sert par ailleurs de point d'appui pour des volontaires internationaux en entreprise recrutés par la fédération des industries mécaniques. Les réseaux réalisent également des prestations de veille ou d'études pour le compte de plusieurs fédérations. Les efforts pour consolider le partenariat avec les fédérations professionnelles ont, jusqu'à présent, plus particulièrement porté sur la veille concurrentielle et sur la définition des plans d'action sectoriels. Il convient désormais d'aller plus loin.

Proposition n° 29 : développer et renforcer les partenariats avec les fédérations professionnelles.

Le développement de ces partenariats amène à repenser le rôle des missions économiques. Il leur revient, en effet, désormais, de jouer un rôle plus stratégique et moins opérationnel, qui repose sur l'animation, l'arbitrage et le contrôle.

Proposition n° 30 : confier aux missions économiques un rôle plus stratégique d'animation, d'arbitrage et de contrôle de la politique de soutien aux entreprises.

3.- Le réseau du ministère de la Défense

Le réseau du ministère de la Défense représente moins de 10 % des crédits d'action extérieure, mais 14 % des implantations de l'État à l'étranger. Sa présence est ainsi assurée dans 96 pays par 1.102 agents (602 officiers, 293 sous-officiers, 78 personnels civils titulaires et contractuels et 129 personnels de recrutement local) pour un coût estimé à 143 millions d'euros en 2005. Les postes se répartissent de la manière suivante : 95 attachés de défense, 19 attachés d'armement, 26 attachés de sécurité intérieure et 32 représentations auprès des commandements de l'OTAN et au sein de l'Union européenne ⁽¹⁰⁾.

Grâce à ce réseau, le ministère de la Défense poursuit plusieurs objectifs :

- contribuer à la diplomatie de défense ; cette mission relève des attachés de défense ;

- participer au fonctionnement des organisations internationales de sécurité (OTAN, UE, OSCE et ONU) ;

- aider au développement de l'interopérabilité des forces avec les pays alliés ; c'est le rôle des officiers de liaison, des officiers d'échange et des stagiaires ;

- promouvoir l'industrie française de défense et animer la coopération en matière d'armement ; cette mission est assurée par les attachés d'armement, les officiers de programme et des experts.

Parallèlement à ce réseau, qui dépend du ministère de la Défense, il existe un réseau en charge de la coopération militaire et de défense, qui relève de la Direction de la coopération militaire et de défense du ministère des Affaires étrangères. Constitué de 352 coopérants militaires techniques permanents, qui devraient bénéficier du renfort de 488 coopérants militaires techniques temporaires qui assureront 288 missions de courte durée (6 mois maximum), pour un coût total de 60 millions d'euros en 2006, le réseau de la coopération militaire et de défense poursuit les objectifs suivants :

- animer et coordonner le dispositif et les projets de coopération militaire et de défense ;

- assurer l'ingénierie de sécurité et de défense (conseil, audit) ;

- former les élites et les cadres militaires des pays partenaires ;

- veiller au respect des accords bilatéraux relatifs à la coopération militaire ;

- développer l'enseignement du français en milieu militaire.

Les actions conduites par le ministère des Affaires étrangères au titre de la coopération militaire et de défense sont conçues et exécutées en liaison étroite avec le ministère de la Défense, qui jouit, par ailleurs, d'une pleine compétence en matière de coopération militaire opérationnelle. Si, sur le terrain, les coopérants ont leurs propres missions, ils sont placés sous l'autorité fonctionnelle de l'attaché de défense. Votre Rapporteur s'interroge sur cette organisation : ne vaudrait-il pas mieux, dans un souci de cohérence et de lisibilité, transférer les compétences du ministère des Affaires étrangères en matière de coopération militaire au ministère de la Défense ? C'est le dispositif qui prévaut généralement dans les pays étrangers.

Proposition n° 31 : rattacher les missions de coopération militaire et de défense au ministère de la Défense.

S'agissant plus particulièrement du réseau du ministère de la Défense, celui-ci poursuit des objectifs très variés, allant de la coopération avec les autres armées à la vente d'armes, au risque d'apparaître parfois surdimensionné. La présence conjointe d'un attaché de défense et d'un attaché d'armement n'est ainsi pas toujours justifiée. Aussi, une rationalisation de ce réseau en fonction d'objectifs clairement définis est-elle souhaitable.

Comme l'ont indiqué à la Mission le Général Christian-Charles Falzone, Sous-chef d'État-major, et M. Jean-Paul Panié, Directeur du développement international à la Délégation générale pour l'armement (DGA), une première étape allant dans le sens d'une rationalisation et d'une coordination plus grandes va être franchie à partir de cet été. Si, jusqu'à présent, l'attaché de défense pouvait être amené, en l'absence d'un attaché d'armement, à exercer des fonctions en matière de promotion de l'industrie française de défense, la réciproque n'était pas vraie et le dispositif n'était pas formalisé. Désormais, dans les pays importants sur le plan opérationnel mais dépourvus d'intérêt pour la DGA, des responsabilités relatives à l'armement pourront être confiées au représentant de l'état-major des armées dans sa lettre de mission, la DGA procédant à l'évaluation de ses résultats. À l'inverse, dans des pays présentant un intérêt pour les exportations d'armement mais où la France n'est pas appelée à employer des forces, un attaché d'armement pourra occuper des fonctions d'attaché de défense. Ainsi, à partir de cet été, l'attaché de défense présent au Koweït aura également la fonction d'attaché d'armement et sera rémunéré à partir du programme 144 de la LOLF ; ce poste pourra par la suite être occupé par un membre issu de la DGA.

Votre Rapporteur suggère que le mouvement de rationalisation soit accentué de telle sorte que les effectifs présents à l'étranger soient modulés en fonction d'objectifs précisément définis. Il ne semble en effet pas nécessaire que toutes les régions soient couvertes.

Proposition n° 32 : adapter le dispositif du ministère de la Défense à l'étranger en fonction d'objectifs recentrés et renforcer l'interdisciplinarité des compétences des attachés de défense et des attachés d'armement.

Il apparaît notamment souhaitable d'alléger le dispositif de représentation en Europe. Pourquoi envoyer des attachés de défense dans la plupart des pays européens, alors que l'effort pourrait être concentré à Bruxelles ? Le Général Christian-Charles Falzone a toutefois souligné devant la Mission les difficultés politiques soulevées par une telle évolution : « Tous les États européens ont un attaché de défense à Paris. Une telle décision ne saurait donc être prise unilatéralement, compte tenu du coût politique qui y est attaché ». Aussi, votre Rapporteur propose de lancer une concertation au niveau européen, afin de rationaliser notre représentation militaire en Europe. Cette réorganisation pourrait ainsi permettre de redéployer les moyens vers de nouvelles priorités, voire de dégager des économies.

Proposition n° 33 : lancer une concertation entre les pays européens, afin de rationaliser nos représentations militaires réciproques.

II.- UN IMPÉRATIF : GAGNER EN COHÉRENCE ET EN EFFICACITÉ

Au-delà des considérations relatives à la dimension et à la répartition géographique et fonctionnelle de la présence française à l'étranger se trouve posée la question de la pertinence de l'action de notre pays à l'étranger. Compte tenu de la priorité accordée par la France à sa politique étrangère, de la multiplicité des intervenants publics et des impératifs de rigueur budgétaire, cette action doit gagner en cohérence, en visibilité et en efficacité.

A.- L'EXIGENCE DE COHÉRENCE

Notre présence à l'étranger doit obéir à des exigences d'unité, de coordination et de clarté. Ces objectifs doivent être poursuivis au niveau de l'administration centrale et relayés avec force sur le terrain. Il convient en particulier d'éviter à tout prix que les rivalités et les dysfonctionnements qui apparaissent entre les ministères se retrouvent au niveau local. À l'étranger, la France doit parler d'une seule voix.

1.- Renforcer la coordination interministérielle

Les grandes orientations de politique étrangère sont exprimées en termes stratégiques dans les discours du Président de la République, du Premier ministre ou du ministre des Affaires étrangères.

Mais, il n'existe pas d'instance en charge de la définition des priorités politiques et de l'allocation des moyens, ni de la coordination de l'action extérieure de la France. C'est la grande faiblesse de notre dispositif de représentation à l'étranger.

Deux comités interministériels, présidés par le Premier ministre, ont certes été créés : le Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) et le Comité interministériel des moyens de l'État à l'étranger (CIMEE). Mais, ils n'ont qu'une compétence limitée. Ainsi, le CICID, qui a fait preuve de son efficacité depuis sa création en 1998, a un champ d'action limité à l'aide publique au développement. Le CIMEE dispose également d'un mandat restreint dans la mesure où il est simplement chargé d'« élaborer la politique gouvernementale concernant les moyens de l'État à l'étranger, veiller à l'adéquation de ces moyens aux priorités de l'action extérieure de la France et en assurer l'évaluation ». Les opérateurs publics (établissements publics, groupements d'intérêt public...) intervenant à l'étranger sont donc exclus de son champ de compétence, alors que leur action à l'étranger s'avère essentielle dans la promotion des intérêts français.

En outre, si le CICID a fait preuve de son efficacité depuis sa création en 1998, le CIMEE a été mis en sommeil dès 1997, soit à peine trois ans après sa création. Pourtant, il revient au CIMEE d'exercer deux missions fondamentales : établir un rapport annuel sur l'état des moyens de l'action extérieure de la France et déterminer les orientations relatives à l'implantation des services de l'État à l'étranger.

La mise en sommeil de ce comité résulte d'un manque manifeste de volonté politique. Son utilité est pourtant évidente : la définition de notre stratégie de représentation à l'étranger ne peut être déterminée qu'au niveau interministériel, à partir d'un état des lieux exhaustif et actualisé. Or, la France ne connaît pas, actuellement, le montant et la répartition des moyens qu'elle consacre à sa représentation à l'étranger. La dernière enquête annuelle du CIMEE disponible décrit la situation de 2001, faute de données suffisantes fournies depuis lors par les ministères.

Malgré les demandes adressées à l'ensemble des ministères et au Premier ministre, la Mission n'a d'ailleurs pu dresser un état des lieux des services de l'État présents à l'étranger et de leur coût. Certains ministères, comme ceux en charge des affaires sociales et de la culture, n'ont, en effet, pas répondu au questionnaire envoyé, témoignant ainsi d'une certaine réticence ou d'une incapacité à transmettre des informations pourtant essentielles à l'établissement d'un diagnostic préalable à la définition d'une stratégie.

Aussi, votre Rapporteur est-il impatient de connaître les résultats de la nouvelle enquête sur les moyens de l'État à l'étranger lancée par le Premier ministre en mars dernier. Par ailleurs, votre Rapporteur s'interroge sur la réactivation du comité : si son comité permanent, chargé de préparer ses délibérations, s'est réuni à deux reprises, la date de convocation du CIMEE est sans cesse repoussée. Elle devrait avoir lieu le 12 juillet prochain.

Souhaitant que le CIMEE joue enfin le rôle stratégique qui lui est assigné, votre Rapporteur propose que, au-delà de sa revitalisation, qui dépend surtout de l'existence d'une volonté politique forte, son champ de compétence soit étendu aux opérateurs publics intervenant à l'étranger.

Proposition n° 34 : inclure les opérateurs publics (établissements publics, groupements d'intérêt public...) intervenant à l'étranger dans le champ de compétence du CIMEE.

Alors que la rationalisation du réseau d'action extérieure doit engager l'ensemble des ministères, les procédures de concertation prévues préalablement à l'ouverture ou à la fermeture d'une implantation et celles relatives à la nomination des chefs de service extérieurs à l'étranger ne sont, par ailleurs, pas toujours respectées.

Seul le ministère de l'Intérieur se concerte régulièrement avec le ministère des Affaires étrangères sur l'évolution de son réseau, à l'occasion de réunions de programmation conjointe. La réforme du réseau du ministère de l'Économie et des finances a eu pour conséquence de remplacer l'obligation réglementaire de concertation avec le ministère des Affaires étrangères par une simple consultation.

La procédure relative à la nomination des chefs de service fait l'objet d'instructions précises qui prévoient la consultation du ministère des Affaires étrangères, lui-même interrogeant les ambassadeurs. Elle n'est toutefois pas toujours suivie de manière satisfaisante : les délais de consultation sont souvent très courts (moins d'une semaine) ; les administrations centrales saisissent parfois directement les ambassadeurs, qui sont généralement demandeurs d'effectifs supplémentaires et, enfin, les lettres de mission des attachés spécialisés ne sont pas systématiquement transmises au Département.

Proposition n° 35 : clarifier et uniformiser les instructions relatives aux nominations des chefs de services extérieurs.

Afin de renforcer la cohérence du dispositif actuel, où les orientations politiques sont fixées par le Président de la République, le Premier ministre et le ministre des Affaires étrangères et où il revient au CIMEE de définir l'évolution des réseaux de l'État à l'étranger, votre Rapporteur propose de mettre en place, auprès du Premier ministre, une structure de pilotage de l'action extérieure de l'État. Pour être efficace, cette structure doit associer les ministères et les opérateurs publics intervenant à l'étranger. Les ambassadeurs, qui ne seraient pas systématiquement issus du ministère des Affaires étrangères mais pourraient provenir d'autres ministères voire du secteur privé en fonction des besoins de la présence française, seraient rattachés à cette structure et en seraient les représentants sur le terrain.

Proposition n° 36 : mettre en place, auprès du Premier ministre, une structure de pilotage de l'action extérieure de l'État, qui associe les ministères et opérateurs publics intervenant à l'étranger. Les ambassadeurs, qui seraient rattachés à cette structure, en seraient les représentants sur le terrain.

La recherche d'une cohérence et d'une coordination accrues suppose enfin que l'ensemble des moyens consacrés à l'action extérieure de l'État soit regroupé, au sein du budget de l'État, dans une seule mission interministérielle, à l'instar de la mission « Recherche et enseignement supérieur ». Les crédits destinés à l'action extérieure de l'État sont en effet éparpillés entre 32 programmes rattachés à 19 missions et relevant de la responsabilité de 14 ministères différents ainsi que des services du Premier ministre. La création d'une mission interministérielle regroupant les crédits consacrés à l'action extérieure de l'État, défendue par la mission d'information sur la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances ⁽¹¹⁾ ainsi que par votre Rapporteur spécial ⁽¹²⁾, devrait permettre de renforcer la cohérence de notre action à l'étranger.

Les réticences des ministères ont été si fortes que l'effort de consolidation s'est limité à la production d'un document de politique transversale. Ce document, dont l'objectif est de présenter une vision consolidée et interministérielle de l'action extérieure française, n'ouvre pas une alternative acceptable, dans la mesure où il n'a aucune force politique et juridique. En outre, il s'ajoute au « jaune » budgétaire qui récapitule les crédits de toute nature qui concourent à l'action extérieure de la France. Pourquoi conserver ces deux documents ? Le premier se contente d'exposer les programmes qui participent à la politique transversale assortis de leurs objectifs et indicateurs sans apporter d'éléments chiffrés. Le second présente les crédits selon l'ancienne logique, par ministère et par titre, mais précise à quel programme les crédits sont rattachés. Il apparaît indispensable de fusionner ces documents, ce qui permettrait une mise en cohérence indispensable. Ainsi, selon le document de politique transversale, 30 programmes participent à l'action extérieure de l'État, là où le « jaune » budgétaire en recense 32...

Propositions n° 37 : créer, au sein du budget de l'État, une mission interministérielle regroupant l'ensemble des moyens consacrés par la France à son action extérieure. À court terme, enrichir le document de politique transversale, notamment à partir des données figurant dans le « jaune » budgétaire, qui devrait alors être supprimé.

2.- Coordonner notre présence sur le terrain

Compte tenu de la multiplicité des intervenants dans le cadre de l'action extérieure de la France, il apparaît indispensable de donner à l'ambassadeur les moyens d'assurer la cohérence de la présence française et d'en accroître la visibilité.

Il appartient à l'ambassadeur d'assurer la coordination et l'animation des services de l'État français présents dans un pays donné. Le décret n 79-433 du 1^er juin 1979 relatif aux pouvoirs des ambassadeurs et à l'organisation des services de l'État à l'étranger donne ainsi à l'ambassadeur autorité sur l'ensemble des représentants français en poste dans un pays considéré. Ces derniers doivent, par conséquent, suivre ses directives, l'informer de leurs actions, lui présenter, à sa demande, leur correspondance et participer aux réunions de coordination. Lors de leur prise de fonction, les représentants des ministères autres que celui du ministère des Affaires étrangères présentent leurs lettres de mission à l'ambassadeur. Ils participent à la production du poste diplomatique en rédigeant des notes et des télégrammes diplomatiques qu'ils soumettent à l'ambassadeur.

En dépit de ces règles bien établies, la coordination dans les postes est inégale. Elle dépend des instructions données aux attachés spécialisés par leur service de tutelle et, surtout, des personnalités des agents. Trop souvent, les attachés spécialisés privilégient les relations verticales avec leur administration d'origine. Le statut de certains attachés, comme celui des fonctionnaires de liaison, ne facilite d'ailleurs pas la coordination. L'ambassadeur n'a ainsi pas systématiquement accès aux plans d'action et aux travaux des attachés, qui disposent de leur propre système de communication avec leur ministère de tutelle. Alors que la conférence d'orientation budgétaire devrait être le lieu de programmation des moyens consacrés à l'action extérieure de la France et de coordination de l'action des services de l'État à l'étranger, elle apparaît comme un simulacre, chaque participant ne fournissant que les informations qu'il veut bien communiquer.

Aussi, si le statut de l'ambassadeur est toujours respecté, son autorité ne s'exerce effectivement qu'à la condition qu'il dispose d'une autorité naturelle.

Au-delà des dysfonctionnements qui peuvent apparaître dans certains postes, la mission de coordination confiée à l'ambassadeur par le décret du 1^er juin 1979 se heurte à deux limites :

- l'ambassadeur n'a pas autorité sur les opérateurs de l'État et les établissements publics qui interviennent à l'étranger, comme l'Agence française de développement, l'AEFE ou le CNRS ;

- les chefs de services économiques à compétence régionale ne sont pas placés sous l'autorité de l'ambassadeur, à la différence des chefs de mission économique.

Pourtant, le renforcement de la cohérence de l'action de la France à l'étranger apparaît indispensable. Aucun réseau ne peut et ne doit être considéré comme autonome. Les liens entre les champs d'action des différents réseaux sont ténus : les synergies sont nombreuses entre les domaines politique et économique, mais également entre le politique et le culturel, l'économique et le culturel, l'économique et la défense, la sécurité et la justice... À cet égard, le service diplomatique qui a été unanimement cité en exemple à la Mission est celui de Grande-Bretagne, qui apparaît comme le plus efficace. Or, dans le dispositif britannique, l'ambassadeur est considéré comme le représentant d'un gouvernement, et non d'un ministère. Il est le chef d'une véritable équipe composée des représentants des autres ministères. L'organisation des services traduit ce schéma : tout agent en poste à l'étranger est placé sur emploi du Foreign and Commonwealth Office.

Aussi, votre Rapporteur propose de renforcer et d'étendre l'autorité de l'ambassadeur, qui doit pouvoir jouer, au sein d'un poste diplomatique, le même rôle que celui assuré par le préfet au niveau local. En effet, l'ambassadeur représente le chef de l'État et les membres du Gouvernement auprès des autorités de son pays de résidence et l'ambassade, qui se définit comme l'ensemble des services soumis à l'autorité de l'ambassadeur, constitue la représentation de l'État à l'étranger. L'ambassadeur doit, en outre, être davantage informé de la mission dévolue aux directeurs d'établissements culturels, qui disposent d'une grande liberté dans leurs activités de programmation et de gestion.

Proposition n° 38 : rendre obligatoire la communication aux ambassadeurs des lettres de mission des attachés spécialisés et des directeurs d'établissement à autonomie financière.

Une meilleure intégration des représentants des différents ministères suppose également que tous soient informés des conditions dans lesquelles doit s'organiser leur collaboration avec l'ambassadeur. Le décret du 1^er juin 1979 doit donc être systématiquement remis aux attachés spécialisés.

Une collaboration accrue entre les chefs de service, en particulier ceux issus des ministères autres que celui en charge des affaires étrangères, et l'ambassadeur doit en outre reposer sur une meilleure communication. La messagerie utilisée au ministère des Affaires étrangères permet déjà un échange d'informations avec les autres messageries ministérielles. Le système de communication protégé « Schuman », en cours de développement, autorisera l'échange d'informations classifiées. La base documentaire dont le ministère des Affaires étrangères doit se doter sera accessible par les autres administrations grâce à une autorisation des droits de connexion. Réciproquement, comme c'est déjà le cas pour certains services du ministère des Affaires étrangères qui ont accès à l'application de la DGTPE, les postes à l'étranger devront pouvoir consulter les bases documentaires des autres ministères. Le rapprochement, voire, in fine, l'uniformisation des systèmes d'information devrait ainsi permettre un meilleur échange des informations.

Proposition n° 39 : rapprocher les réseaux de communication des différents ministères, en particulier les intranets et les bases documentaires.

Au-delà d'un accroissement des échanges de données, une meilleure collaboration est facilitée par le regroupement, dans un même lieu, de l'ensemble des services de l'État à l'étranger. Leur intégration au sein d'un même bâtiment ou d'un campus diplomatique contribue également à la réduction des coûts et au renforcement la visibilité de notre représentation.

Proposition n° 40 : favoriser le regroupement sur un même site de l'ensemble des services de l'ambassade.

La recherche d'une plus grande cohérence dans l'action extérieure de la France suppose enfin de donner tout son sens à la conférence d'orientation budgétaire. D'exercice purement formel, la conférence d'orientation budgétaire doit devenir une véritable instance de pilotage de l'allocation des moyens par pays.

Proposition n° 41 : faire de la conférence d'orientation budgétaire une enceinte de pilotage des moyens financiers consacrés à l'action extérieure de la France dans un pays considéré.

Cet objectif suppose d'accroître les responsabilités de l'ambassadeur en matière budgétaire, ainsi que l'a très bien exposé M. Raymond-François Le Bris dans son rapport au Premier ministre ⁽¹³⁾. Si l'ambassadeur est informé des délégations de crédits faites aux services présents dans le pays de résidence, il n'intervient pas dans le processus de demande et de négociation des crédits des différents ministères. Votre Rapporteur souscrit donc pleinement à la proposition du préfet Raymond-François Le Bris de permettre à l'ambassadeur de s'exprimer dès les demandes de crédits, à l'instar du préfet vis-à-vis des services ministériels placés sous son autorité. Deux options sont possibles : prévoir, dans une instruction du Premier ministre, que les demandes de crédits des différents services ministériels doivent être faites à l'administration centrale concernée sous couvert de l'ambassadeur ou modifier le décret du 1^er juin 1979 afin de préciser que les projets de budget des services à l'étranger sont soumis pour avis à l'ambassadeur.

Proposition n° 42 : soumettre à l'avis de l'ambassadeur les projets de budget des services de l'État à l'étranger.

Si l'ambassadeur doit être le chef d'une équipe composée des représentants des différents ministères, il doit également veiller à ce que la France parle d'une seule voix. Cela suppose d'assurer la cohérence globale des réseaux de l'État à l'étranger, y compris ceux des établissements publics présents sur place.

Proposition n° 43 : étendre les dispositions du décret n° 79-433 du 1^er juin 1979 aux antennes des établissements publics à l'étranger et développer des conventions de partenariat avec ces établissements.

Dans ce cadre, le plan d'action de l'ambassade, qui doit assurer la cohérence entre les objectifs et les actions des différents ministères et services présents sur place, doit être élaboré et mis en œuvre de manière concertée. Il doit également être articulé avec de manière cohérente avec le document cadre de partenariat dans les pays de la zone de solidarité prioritaire, ainsi qu'avec les différentes conventions conclues avec les établissements publics.

Proposition n° 44 : élaborer un plan d'action de l'ambassade de manière concertée avec les représentants des différents ministères et les principaux opérateurs représentés dans le pays.

3.- Une présence plus visible pour une action plus claire

Pour que la France parle d'une même voix et que sa parole soit entendue, il apparaît nécessaire d'harmoniser la politique de communication des ambassades, ce qui suppose la définition d'un plan commun de communication ainsi que l'établissement d'une charte graphique commune.

Proposition n° 45 : définir de manière concertée le plan de communication de l'ambassade et adopter une charte graphique commune.

Au-delà de ces aspects généraux, l'effort en faveur d'une lisibilité accrue de l'action de la France doit plus particulièrement être mené dans le domaine culturel. En effet, le constat des nombreux interlocuteurs de la Mission a été unanime : la présence culturelle française à l'étranger souffre d'un manque de lisibilité.

Ce défaut résulte notamment de la multiplicité des intervenants au nom de la France (centres et instituts culturels, Alliances françaises, UniFrance, l'AFAA, l'ADPF...), alors que des pays comme l'Allemagne ou le Royaume-Uni sont représentés par un ou deux organismes, ce qui confère une grande visibilité à leur action. Ainsi, l'Allemagne s'appuie simplement sur le Goethe Institut et l'Office allemand pour les échanges universitaires (DAAD). Pour le Royaume-Uni, c'est le British Council qui assure l'ensemble des missions en matière de culture, d'échanges universitaires, d'aide au développement... M. Olivier Poivre d'Arvor, directeur de l'AFAA et futur directeur de CulturesFrance, a ainsi indiqué à votre Rapporteur que l'action culturelle de la France à l'étranger est assurée par 23 types d'intervenants différents, auxquels correspondent autant de logiques et d'images. Au contraire, l'action du Royaume-Uni est très visible et, au sein même du pays, le British Council bénéficie d'une très forte notoriété (70 % des Britanniques en connaîtraient l'existence, selon M. Olivier Poivre d'Arvor). M. Philippe Étienne, Directeur général de la coopération internationale et du développement, a d'ailleurs souligné devant la Mission que « le British Council est un exemple intéressant de très grande lisibilité, et nous voudrions nous en inspirer ».

La création de CulturesFrance constitue un premier pas dans le sens d'un accroissement de la lisibilité et de l'efficacité du dispositif de promotion de la culture française dans le monde. En effet, selon le projet présenté par le ministre des Affaires étrangères le 15 mai dernier, cette agence, qui devrait être constituée sous la forme d'un établissement public à caractère industriel et commercial, regroupera l'AFAA et l'ADPF ; la Maison des cultures du monde, association liée au ministère de la Culture et de la communication étant invitée à les rejoindre.

Permettant de fédérer les moyens du ministère des Affaires étrangères et du ministère de la Culture et de la communication, CulturesFrance aura pour mission de :

- valoriser l'action culturelle française à l'étranger (promotion de la création contemporaine française, organisation des saisons culturelles en France et à l'étranger, conception et diffusion de produits culturels) ;

- promouvoir les coopérations en faveur de la diversité culturelle (actions de formation dans le secteur de l'ingénierie culturelle et échanges entre artistes) ;

- contribuer à l'émergence d'une Europe de la culture.

Cet établissement devrait être doté d'un budget de 30 millions d'euros. Selon M. Olivier Poivre d'Arvor, le simple rapprochement de l'AFAA et de l'ADPF devrait permettre de réduire de 25 à 30 % les frais de fonctionnement.

Votre Rapporteur se félicite de cette initiative mais regrette que le projet ne soit pas plus ambitieux. Si le nouvel opérateur ne devait apparaître que comme le regroupement de quelques associations existantes, sa création ne présenterait pas grand intérêt. Aussi est-il important que l'appellation de cet opérateur soit largement diffusée, notamment comme label pour les opérations culturelles importantes menées à l'étranger à partir d'un financement public.

Plus globalement, ne vaudrait-il pas mieux créer une agence intégrant le réseau des centres et instituts culturels et celui des Alliances françaises, ce qui permettrait d'assurer une vraie cohérence et une notoriété accrue à l'action culturelle de la France à l'étranger ? Selon M. Jacques Blot, auteur du rapport relatif à la création d'une agence culturelle, plusieurs conditions devraient être remplies avant l'intégration du réseau des établissements à autonomie financière, parmi lesquelles l'insertion du secteur linguistique dans le périmètre de l'agence, la redéfinition des rôles respectifs des services culturels et des établissements culturels et la précision des relations entre les Alliances françaises et les ambassades. La question du statut juridique de l'opérateur serait également posée. Toutefois, votre Rapporteur est d'avis que ces sujets ne devraient pas constituer un obstacle à un véritable regroupement des moyens du rayonnement culturel français.

L'intégration du réseau des centres et instituts culturels, concomitante ou suivie de celle des Alliances françaises, pourrait ainsi être menée, dans un premier temps, à titre expérimental. Une dizaine d'établissements pourraient être retenus, soit dans des zones géographiques différentes, soit dans une même région.

Proposition n° 46 : intégrer au sein de l'opérateur CulturesFrance, dans un premier temps à titre expérimental, les centres et instituts culturels ainsi que les Alliances françaises. Créer, à partir du nom « CulturesFrance », une « marque » de référence de l'action culturelle française à l'étranger.

À la multiplicité des types d'acteurs s'ajoute la diversité des appellations au sein d'une même catégorie d'intervenants. Ainsi, les établissements à autonomie financière peuvent recevoir au moins une quinzaine d'appellations : centre culturel et de coopération, centre culturel et de coopération linguistique, centre culturel français, centre culturel franco-national, institut français, maison de France, etc. Cette multiplicité des dénominations ajoute au sentiment de confusion qui ressort de l'examen du réseau culturel.

Ces établissements peuvent, en outre, exercer des activités dans un plusieurs des domaines suivants : culturel et artistique, linguistique, scientifique et technique, développement et coopération technique et, enfin, audiovisuel. Selon M. Jacques Blot, auteur du rapport précité, 23 établissements couvriraient les cinq domaines, 23 auraient compétence dans quatre secteurs, 38 dans trois secteurs, 43 dans deux secteurs et 26 dans un seul secteur. À défaut d'une harmonisation des champs d'intervention, qui n'apparaît pas nécessairement opportune, votre Rapporteur juge indispensable de mettre fin à la multiplicité des appellations, qui nuit à la visibilité de la présence et de l'action françaises à l'étranger.

Proposition n° 47 : réduire à une seule dénomination le nombre d'appellations des établissements à autonomie financière.

Actuellement, les efforts de rationalisation du ministère concernent plus particulièrement l'accueil des étudiants étrangers. Votre Rapporteur se félicite ainsi du développement des Centres pour les études en France et de la prochaine création de Campus France, qui devraient permettre de remédier à la complexité de la procédure de sélection des étudiants étrangers et contribuer au renforcement de l'attractivité de la France.

La procédure d'inscription et d'accueil des étudiants étrangers est à la fois lourde, complexe et décourageante. Faisant intervenir une multitude d'acteurs placés sous une simple, une double voire une triple tutelle ministérielle, elle est difficilement compréhensible. Ainsi, pour obtenir des informations, les candidats peuvent s'adresser directement aux établissements d'enseignement supérieur mais également aux représentants d'EDUFRANCE ⁽¹⁴⁾, aux services culturels des ambassades, aux établissements culturels et aux Alliances françaises. Ils doivent formuler leur demande d'inscription auprès des établissements et leur demande de visa auprès des consulats, qui requièrent l'avis des services culturels. Il revient également aux services culturels d'organiser des tests de langue. Enfin, deux organismes interviennent dans la gestion des bourses et l'accueil des étudiants : EGIDE ⁽¹⁵⁾ et le CNOUS ⁽¹⁶⁾. Ainsi que l'a souligné M. Raymond-François Le Bris devant la Mission, « l'inorganisation de l'accueil des étudiants en France [...] est coûteuse en termes financiers mais également en termes d'image», et la multitude des intervenants « complique l'identification des responsabilités ».

Afin de remédier à cette complexité, le ministère a mis en place, à titre expérimental, des centres pour les études en France (CEF) en Chine, dans les pays du Maghreb, au Sénégal et au Vietnam. Constituant un guichet unique pour les étudiants étrangers qui souhaitent poursuivre leurs études supérieures en France, ils ont pour mission de les accompagner dans leurs démarches d'identification de l'établissement d'accueil, d'inscription et d'obtention des documents consulaires. Placés sous la responsabilité des services culturels, ils sont rattachés aux centres et instituts culturels, afin de bénéficier de leur autonomie financière. Lors de son déplacement au Maroc, votre Rapporteur a pu constater les avantages offerts par ce guichet unique en termes financiers (autofinancement), de sélection des étudiants (réduction des demandes émanant de « faux étudiants ») et de simplification des démarches (inscription et paiement en ligne, interlocuteur unique). Selon le ministère des Affaires étrangères, des CEF devraient être créés dans quatorze nouveaux pays ⁽¹⁷⁾ en 2006 et 2007. Compte tenu des résultats positifs de ce dispositif, votre Rapporteur propose de généraliser les CEF.

Proposition n° 48 : généraliser les centres pour les études en France.

Le ministère entend également simplifier le dispositif d'accueil des étudiants et des chercheurs avec la création, annoncée le 15 mai dernier par le ministre des Affaires étrangères, d'une « agence pour la mobilité universitaire et scientifique », Campus France. Cet établissement public devrait reprendre les missions exercées actuellement par Egide et EDUFRANCE. Campus France devrait ainsi se voir confier les missions suivantes : promouvoir à l'étranger les formations supérieures françaises ; attirer les étudiants étrangers et mettre en œuvre des partenariats avec des universités étrangères ; instaurer un guichet unique pour l'accueil des étudiants étrangers en France, depuis leur orientation jusqu'à la gestion de leur bourse, et, enfin, soutenir la mobilité internationale des chercheurs. Cet établissement devrait travailler en étroite coordination avec les CEF et le CNOUS.

Votre Rapporteur se félicite de ces différentes initiatives. Elles devraient désormais être complétées par la mise en place d'un véritable relais entre les lycées français à l'étranger et les établissements d'enseignement supérieur.

Il convient en effet de tirer le meilleur parti de notre réseau d'établissements d'enseignement à l'étranger qui, avec 429 établissements accueillant 260.000 élèves dans 130 pays, est unique au monde. Parmi ces établissements, 251 relèvent de l'AEFE et scolarisent 160.000 élèves.

Ce réseau constitue, avec les Alliances françaises, le principal vecteur de l'image de la France à l'étranger : 55 % élèves des établissements de l'AEFE sont étrangers. À cet égard, l'AEFE assure trois missions (la scolarisation des enfants français à l'étranger, la diffusion de la langue et de la culture françaises auprès des enfants étrangers et la coopération éducative), qu'elle remplit sans distinction, ainsi que l'a indiqué Mme Maryse Bossière, Directrice de l'Agence. Votre Rapporteur estime que, s'il revient effectivement au réseau de remplir ces trois missions, il convient de hiérarchiser les priorités de son action et de déterminer si le réseau a pour vocation principale d'accueillir des élèves français ou des élèves étrangers. Cette hiérarchisation des priorités apparaît d'autant plus nécessaire que la plupart des établissements de l'AEFE sont confrontés à une demande largement supérieure au nombre de places proposées.

Proposition n° 49 : hiérarchiser les missions du réseau de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger.

Si le réseau d'enseignement français à l'étranger constitue un formidable outil de formation d'élites locales ouvertes à la culture française et susceptibles de contribuer à l'expansion économique et au rayonnement politique et culturel de la France, son action se limite à l'enseignement primaire et secondaire et, faute d'un lien suffisant assuré avec les établissements d'enseignement supérieur, force est de constater une rupture dans l'orientation des anciens élèves des lycées français, qui préfèrent se tourner vers des universités américaines plutôt que françaises. Ainsi, seuls 40 % des élèves étrangers du réseau de l'AEFE choisissent de poursuivre leurs études supérieures dans des établissements métropolitains et certains d'entre eux, faute de pouvoir s'adresser à des établissements d'enseignement supérieur français sur place, se tournent vers des universités américaines installées dans leurs pays. Notre dispositif souffre ainsi d'un double défaut : un manque d'attractivité des établissements d'enseignement supérieur français et une absence de représentation sur place.

Les établissements d'enseignement supérieur n'ont généralement qu'une approche partielle des relations internationales, au travers des contacts entre enseignants-chercheurs. Il est grand temps qu'ils adoptent une politique de communication et d'accueil plus offensive, à l'image des universités américaines, et que les liens entre le réseau de l'AEFE et les écoles à l'étranger et les établissements d'enseignement supérieur soient renforcés. En dépit de la création récente d'un service d'orientation au sein de l'Agence, le système de placement des élèves dans les universités françaises repose principalement sur les chefs d'établissement, dont les autres activités s'avèrent très prenantes. En outre, l'accueil des étudiants étrangers nécessite un traitement particulier, que les structures françaises ne sont pas en mesure d'offrir actuellement. Ainsi que l'a indiqué Mme Maryse Bossière, « nous avons [...] souvent des difficultés à trouver un point d'accueil, en particulier en raison de l'inadaptation des lycées à classes préparatoires, dont les internats ferment souvent aux petites vacances, ou des universités à l'accueil des jeunes de 17 ou 18 ans venus de pays lointains ».

Proposition n° 50 : renforcer les liens entre les lycées français et les établissements d'enseignement supérieur afin de mieux faire connaître l'offre d'enseignement supérieur français et de faciliter les inscriptions des bacheliers étrangers du réseau. Améliorer l'accueil en France des anciens élèves étrangers du réseau.

B.- L'EXIGENCE D'EFFICACITÉ

L'exigence d'efficacité de l'action extérieure de la France doit se traduire dans l'évolution du rôle de l'État vers des fonctions de stratège et d'autorité de tutelle, la diffusion d'une culture de gestion, le développement d'une politique des ressources humaines plus dynamique et, enfin, la mutualisation des moyens humains et matériels.

Les questions relatives à l'efficacité de la gestion du patrimoine immobilier de l'État à l'étranger ne sont pas abordées dans le présent rapport, car elles font l'objet d'un travail approfondi mené depuis deux ans par votre Rapporteur spécial, dont il est rendu compte chaque année dans le rapport spécial consacré aux crédits de la mission « Action extérieure de l'État ».

1.- Affirmer le rôle de l'État comme stratège et autorité de tutelle

La volonté d'offrir une plus grande qualité de service à un moindre coût doit aujourd'hui guider la modernisation de l'État. La réforme doit avoir pour objet de redéfinir le rôle de l'État, à la fois stratège et autorité de tutelle. Chaque ministère est concerné, au premier rang desquels le ministère des Affaires étrangères.

a) La définition d'une stratégie

Afin de s'inscrire pleinement dans la nouvelle logique d'organisation de l'État, le ministère des Affaires étrangères s'est doté d'un organe d'orientation et de décision, une direction collégiale, appelée à devenir un véritable comité de pilotage du ministère. Cette direction collégiale a vocation à connaître des questions portant sur l'organisation du ministère, ses missions, ses structures, ses moyens, ses règles de fonctionnement, mais également de sujets de politique étrangère. Il s'agit d'une enceinte d'échanges, destinée à donner les orientations et à prendre les décisions.

La fréquence de ses réunions a été fixée à deux mois et sa composition vient d'être modifiée afin de renforcer sa représentativité et d'asseoir son autorité ⁽¹⁸⁾.

Votre Rapporteur salue cette initiative qui devrait notamment permettre d'éviter que les orientations de l'action du ministère ne soient pas nécessairement prisonnières des influences politiques. Dans le souci d'une plus grande efficacité et d'une ouverture sur l'extérieur, il serait utile d'adjoindre à la direction collégiale une ou deux personnes issues du secteur privé, qui pourraient apporter leur expérience de la gestion de structures privées.

Proposition n° 51 : ouvrir la direction collégiale du ministère des Affaires étrangères à deux personnes issues du secteur privé.

La question de la redéfinition du rôle du ministère et de ses composantes se pose tout particulièrement dans le cas de la Direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID). La nature même de ses interventions ⁽¹⁹⁾ est appelée à évoluer. Comme l'a indiqué son Directeur général, M. Philippe Étienne, à la Mission, « nous sommes de moins en moins organisateurs de projets de coopération et nous travaillons de plus en plus avec des opérateurs ».

Dans un souci d'efficacité, il convient de revoir l'organisation d'ensemble de l'intervention française à l'étranger dans les secteurs de la culture et de l'aide au développement. Ces deux volets de l'action extérieure de l'État doivent être mis en œuvre par des opérateurs distincts. L'AFD s'est déjà affirmée comme l'opérateur responsable de la coopération et du développement et CulturesFrance pourrait le devenir dans le domaine culturel. Pour sa part, la DGCID doit se concentrer sur ses missions de définition de la politique extérieure de l'État et de contrôle de sa mise en œuvre.

Actuellement, avec des effectifs pléthoriques de 500 agents en administration centrale et de 8.476 agents dans le réseau, la DGCID n'assure ni sa mission de définition de la politique culturelle et de coopération, ni son rôle de tutelle.

La DGCID souffre ainsi cruellement d'un manque de structures de réflexion stratégique, qui se traduit dans le sentiment d'éparpillement et de confusion que l'on éprouve à l'examen des systèmes de décision, des structures d'intervention et de la répartition des moyens financiers qui relèvent de sa compétence. Ce défaut se fait sentir de manière aiguë dans le domaine culturel mais également dans celui de la coopération et du développement.

Tandis que la réforme engagée depuis 2004 dans le domaine de la coopération a pour objet de renforcer le rôle du ministère et des ambassadeurs en matière de pilotage stratégique et d'accroître les missions de coopération de l'AFD, l'équipe en charge du pilotage de l'aide publique au développement au ministère, composée de cinq à six personnes selon M. Philippe Étienne, apparaît bien faible au regard de la direction de la stratégie dont s'est dotée l'AFD, qui exerce une mission d'évaluation et d'élaboration des axes stratégiques. Aussi, alors que c'est au sein de l'État que la politique devrait être conçue et la stratégie d'influence définie, l'AFD mène la stratégie d'influence. Le constat des interlocuteurs de votre Rapporteur sur ce glissement de compétences régaliennes vers une agence a été unanime, certains regrettant vivement que, dans le domaine de l'aide publique au développement, « la tête suive les jambes ».

L'évolution du rôle de la DGCID suppose également que son organisation soit revue selon deux directions. Il faut distinguer nettement ses deux principaux champs de compétence et mettre fin au trop grand cloisonnement qui la caractérise. Au regard de ces deux objectifs, la réorganisation récente ⁽²⁰⁾ de la DGCID est loin d'être satisfaisante.

Ainsi, par exemple, pourquoi distinguer la sous-direction de la coopération universitaire et de la formation professionnelle, rattachée à la direction de la coopération scientifique et universitaire, de la direction de la coopération culturelle et du français, dont dépendent les établissements culturels, qui interviennent pourtant auprès des étudiants ? Il conviendrait de développer, au niveau de l'administration centrale, une plus grande intégration, sur le modèle, par exemple, de ce qui est réalisé dans certains postes, avec le regroupement des cours de langue, de la gestion des étudiants étrangers et de la promotion des études en France au sein d'un même lieu ⁽²¹⁾, regroupement qui constitue un premier pas vers une plus grande intégration. Suivant cette logique, il serait souhaitable de simplifier l'organigramme actuel, en instituant seulement deux directions au sein de la DGCID, l'une en charge des politiques de développement, et l'autre consacrée au rayonnement culturel de la France et à l'éducation, qui regrouperait les actuelles direction de la coopération culturelle et du français, direction de l'audiovisuel extérieur et direction de la coopération scientifique et universitaire.

Votre Rapporteur estime donc que la DGCID doit être transformée en une direction politique, chargée de la réflexion stratégique et du contrôle de la mise en œuvre de la politique étrangère en matière de culture, d'éducation et de développement. Compte tenu de l'évolution de ses missions, la nouvelle direction doit être une structure légère, qui mobilise une cinquantaine de personnes, au lieu des 500 actuellement en poste en administration centrale. Son organisation doit correspondre à ses deux champs d'intervention, le rayonnement culturel et l'aide au développement.

Proposition n° 52 : Transformer la DGCID en une structure plus légère, chargée de la réflexion stratégique et du contrôle de la mise en œuvre des volets culture, éducation et développement de la politique étrangère de la France. Organiser cette nouvelle direction, composée d'une cinquantaine de personnes, en deux pôles, l'un chargé du rayonnement culturel, l'autre consacré aux politiques de développement. Confier la mise en œuvre de la politique définie par la DGCID à deux opérateurs, l'AFD dans le champ de la coopération et de l'aide au développement et CulturesFrance dans le domaine culturel.

b) L'exercice de la tutelle

L'évolution du rôle de l'État, en particulier en matière d'action culturelle et de coopération internationales, suppose que les autorités s'approprient une nouvelle culture et disposent des instruments nécessaires à la définition d'une stratégie et à l'exercice de la tutelle.

Or, ainsi que l'a souligné M. Jean-Pierre Lafon, Secrétaire général du ministère des Affaires étrangères, devant la Mission, « le ministère n'a pas la culture de la tutelle - et cela vaut pour la DGCID au premier chef ». Plusieurs interlocuteurs rencontrés par votre Rapporteur ont ainsi regretté un manque d'autorité au sein du réseau relevant de la DGCID. Est-il normal que ce soit le directeur de l'AFAA qui rédige sa propre lettre de cadrage et qu'aucune mesure ne soit prise après sa décision de ne plus élaborer ce document ?

Ce manque d'autorité se traduit également dans les relations entre les services du ministère en charge de la coopération et l'Agence française de développement. Les services du ministère n'exercent pas leur fonction de tutelle, qui apparaît pourtant comme le corollaire du renforcement de leur mission de pilotage. À cet égard, la réforme lancée par les Comités interministériels de la coopération internationale et du développement du 20 juillet 2004 et du 18 mai 2005, apparaît inaboutie.

La réforme du dispositif français de coopération internationale et d'aide au développement

Après la fusion du ministère de la Coopération avec le ministère des Affaires étrangères en 1998, qui s'est traduite par la création de la DGCID, une réforme de vaste ampleur du dispositif français de coopération et d'aide au développement a été lancée avec la mise en place d'un Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID). L'objectif de cette réforme est d'améliorer l'efficacité et la lisibilité du dispositif français de coopération.

Les CICID du 20 juillet 2004 et du 18 mai 2005 ont ainsi redéfini le partage des compétences entre les services du ministère en charge de la coopération (DGCID, ambassadeurs et responsables des services de coopération et d'action culturelle) et l'Agence française de développement. Le rôle du ministère et des ambassadeurs dans le pilotage stratégique de l'aide française se trouve renforcé tandis qu'une partie de la mise en œuvre de la coopération française est transférée à l'AFD, personnels d'assistance technique compris (320 postes). L'AFD devient ainsi l'opérateur-pivot de la coopération française dans la zone de solidarité prioritaire.

L'État détermine les orientations stratégiques de l'AFD, autorise les nouvelles opérations et fait procéder à leur évaluation. Le rôle de l'ambassadeur en matière de pilotage est ainsi renforcé :

* l'ambassadeur est chargé de l'élaboration du document-cadre de partenariat et émet un avis conforme sur le cadre d'intervention de l'AFD ;

* pour les projets financés sur dons, l'ambassadeur émet un avis à trois étapes de la réalisation des projets (identification d'un nouveau projet, engagement de l'opération, évaluation a posteriori) ;

* l'ambassadeur est tenu informé des activités opérationnelles de l'AFD, des contacts entre l'agence locale et les autorités de l'État étranger ainsi que des missions effectuées sur place par les agents du siège de l'AFD. Il reçoit copie, à sa demande, des documents transmis par l'AFD aux autorités étrangères ;

* l'ambassadeur est consulté sur les nominations des directeurs d'agence et émet un avis conforme sur leurs lettres de mission. Il transmet au directeur général de l'AFD un rapport annuel sur la manière de servir du chef d'agence. Le chef de l'agence participe aux réunions de coordination tenues par l'ambassadeur et contribue aux réflexions de l'ambassade sur les questions de coopération et de développement ;

* l'ambassadeur cosigne avec le directeur général de l'AFD les conventions avec les États étrangers relatives aux opérations de dons et est tenu informé de l'état d'avancement des opérations relevant de la loi bancaire.

L'AFD est responsable des secteurs de coopération relevant des « objectifs du millénaire », ce qui correspond à l'essentiel de la coopération économique et sociale avec les pays en développement. L'AFD s'est en effet vue transférer les compétences en matière d'opérations de dons et d'assistance technique dans les secteurs de l'agriculture et du développement rural ; de la santé et de l'éducation de base ; de la formation professionnelle ; de l'environnement ; du secteur privé ; des infrastructures et du développement urbain. Ses compétences s'étendent de l'élaboration d'une politique sectorielle dans un pays donné à la réalisation des projets et des programmes qui en découlent. L'agence dispose désormais, dans la ZSP, de la totalité des instruments de l'aide française au développement bilatérale, qu'il s'agisse des prêts, des dons, des activités projets, des activités d'assistance technique et de soutien institutionnel dans ces secteurs.

Le ministère des Affaires étrangères demeure compétent, pour les opérations de dons et l'assistance technique, dans les domaines de la gouvernance (soutien à l'État de droit, réforme de l'État, gouvernance institutionnelle et financière et définition des politiques publiques) ; de la coopération décentralisée et non gouvernementale ; de l'appui à la francophonie et à l'enseignement du français ; de la coopération culturelle et scientifique ; de la formation, de l'enseignement supérieur et de la recherche.

Alors que la réforme voulue par le CICID a pour objectif de renforcer le rôle de l'ambassadeur, qui est désormais chargé d'élaborer le document cadre de partenariat, de donner son avis à trois étapes du montage d'une opération et de transmettre un rapport annuel au directeur général de l'AFD sur la manière de servir du chef d'agence, sa mise en œuvre se heurte aux réalités du terrain.

L'AFD a parfois tendance à s'identifier davantage à une grande organisation internationale qu'au bras armé de la France en matière d'aide publique au développement. Si M. Jean-Michel Severino, Directeur général de l'AFD, a affirmé devant la Mission, que depuis qu'il était en poste, les avis des ambassadeurs avaient toujours été suivis, cela n'a pas toujours été le cas par le passé et il arrive que ces avis soient assortis de réserves. Par ailleurs, la collaboration entre les services de l'ambassade et ceux de l'AFD est parfois difficile, la participation, purement formelle, aux réunions hebdomadaires de service masquant l'absence de contact régulier. Il a par ailleurs été indiqué à plusieurs reprises à votre Rapporteur que les ambassadeurs n'étaient pas toujours tenus informés des contacts menés entre l'agence locale et les autorités de l'État étranger, ni des missions effectuées sur place par les agents du siège de l'AFD.

Si le partage des compétences entre les services du ministère et l'Agence française de développement semble suivre une logique allant dans le sens de la rationalité et de l'efficacité, il apparaît contestable sur certains points. Pourquoi transférer la totalité de la compétence en matière d'éducation à l'AFD sans inclure l'enseignement supérieur, qui nécessite souvent des investissements importants ? Par ailleurs, si l'on pousse la logique jusqu'au bout, on peut s'interroger sur le maintien de deux guichets, qui nuit à la clarté de l'action française. A-t-on intérêt à maintenir deux réseaux ? Aux États-Unis, l'agence en charge de l'aide au développement est responsable de l'ensemble des compétences en la matière.

Mais, surtout, ce partage n'est pas toujours bien compris par les services, ainsi que votre Rapporteur a pu le constater. Les interprétations divergentes fournies par les différents acteurs de la coopération sur leurs compétences respectives dans les domaines de l'assistance témoignent qu'il s'agit d'« un sujet opérationnellement complexe et parfois sensible institutionnellement et politiquement », ainsi que l'a reconnu M. Jean-Michel Severino, Directeur général de l'AFD. Est notamment posée la question de la rémunération de gestion versée par l'État à l'AFD. Son niveau actuel, fixé à 10 % du coût des projets, a pour conséquence que l'agence perd de l'argent dès lors qu'elle conduit des opérations d'un montant inférieur à 6 millions d'euros. Aussi, M. Jean-Michel Severino a indiqué à la Mission : si le ministère des Affaires étrangères souhaite que « nous réalisions des opérations de petite taille, qu'elles soient de bonne qualité et bien exécutées, il faut accroître notre commission de gestion ». Celle-ci devrait passer à 15 voire 20 %.

Proposition n° 53 : clarifier le partage des compétences entre les services du ministère et l'AFD.

Enfin, il semble qu'on n'ait pas tiré toutes les conséquences du nouveau partage de compétences entre la DGCID et l'AFD en termes d'organisation. Alors que des transferts de compétences et de crédits importants sont intervenus depuis 2004, faisant de l'AFD l'opérateur central de la coopération, les effectifs de la DGCID n'ont, en effet, pas été réduits en conséquence. M. Philippe Étienne a indiqué à la Mission qu'environ 10 % des postes avaient été supprimés dans les services de la coopération, ce qui semble faible au regard des compétences transférées. La mise en place de la nouvelle organisation constitue pourtant l'occasion de revoir en profondeur l'organisation des services de coopération et d'action culturelle et de supprimer les postes qui n'apparaissent plus justifiés.

Proposition n° 54 : revoir l'organisation des services de coopération et d'action culturelle, afin de tirer les conséquences des transferts de compétences intervenus dans le secteur de la coopération.

Alors que la réforme de la coopération française a pour conséquence de renforcer la mission de tutelle du ministère, celui-ci ne dispose pas véritablement des moyens de l'exercer. Le constat est identique dans le domaine culturel.

Ainsi, tandis que la mise en place d'une véritable stratégie et le suivi de sa mise en œuvre nécessitent de disposer des éléments d'information adéquats, le ministère est loin de disposer des données nécessaires à la prise de décision, ce qui le place dans une position d'infériorité vis-à-vis des structures placées sous sa tutelle. M. Jean-Michel Severino a ainsi souligné devant la Mission que les lacunes de la DGCID dans la connaissance de ses coûts de gestion alimentaient le débat sur le transfert des compétences : « L'État a énormément de mal à mesurer ses coûts. C'est ainsi que la DGCID ne connaît pas ses coûts de gestion, ni ses coûts de personnels sur ses opérations, ni ses coûts fixes. [...]. L'État est incapable de répartir les charges de fonctionnement du ministère des Affaires étrangères et encore moins ses charges structurelles. Il y a une opacité totale sur ce sujet. Et si nous avons ce débat avec le ministère des Affaires étrangères, c'est justement parce qu'il n'y a pas de comparaison possible. Sans instrument de mesure de l'autre côté, on ne peut pas avoir de discussion comparative ».

La Mission a dressé un constat identique en matière d'action culturelle. Ainsi, alors qu'elle avait demandé à la DGCID de lui communiquer la programmation de chaque établissement culturel sur les douze derniers mois ainsi que des informations relatives à la fréquentation des manifestations organisées (nombre et, si possible, typologie des spectateurs, coûts et recettes des manifestations), il lui a été répondu que, si un outil informatique répertoriant l'ensemble des manifestations culturelles organisées par les établissements culturels avait été construit, celui-ci était en « cours d'amélioration »... Cette application devrait notamment permettre de fournir des informations sur la discipline, le public, le financement et les retombées médiatiques des différents événements. Le ministère a ajouté : « en attendant que cette application soit pleinement exploitable, le département dispose d'informations pour chaque pays où s'exerce sa coopération culturelle, mais n'est pas en mesure de fournir une liste exhaustive des 25 à 30.000 programmations réalisées à l'échelle mondiale, ni le profil de leur public type ». Actuellement, votre Rapporteur ne peut que dresser ce constat surprenant : le ministère ne connaît pas la programmation culturelle de ses établissements culturels, qui fonctionnent, en pratique, de manière parfaitement autonome !

De même, si la Mission a eu communication de la liste des ouvertures et fermetures de centres et instituts culturels intervenues depuis dix ans, elle n'a pas obtenu d'évaluation des économies réalisées à la suite des fermetures.

Or, il est indispensable qu'une direction administrative dispose d'un suivi des actions menées par les services qui mettent en œuvre la politique qu'elle a définie. La connaissance d'informations élémentaires comme la programmation, les moyens consacrés et le profil du public constituent en effet autant d'éléments permettant de juger de la pertinence de la politique culturelle menée par un directeur d'établissement culturel. Une connaissance précise des politiques mises en œuvre, de leurs résultats, des coûts qui leur sont associés apparaît comme une condition indispensable à une bonne gestion. Une gestion efficace suppose également de disposer des personnels capables d'analyser et de négocier les contrats d'objectifs et de moyens liant la Direction générale aux différents opérateurs.

Proposition n° 55 : renforcer la capacité de la DGCID à exercer sa mission de tutelle, en formant ses personnels à cette mission spécifique et en la dotant d'outils de gestion performants.

Compte tenu de l'évolution du rôle du ministère des Affaires étrangères vers une fonction de stratège et de tutelle, il apparaît nécessaire de conclure avec l'ensemble des opérateurs intervenant dans le cadre de la politique définie par le ministère, des contrats de performance détaillés, comportant des objectifs impérieux, chiffrés et mesurables, à l'instar du contrat de performance conclu entre la DGTPE et UBIFRANCE. Ce contrat comporte ainsi des objectifs précis (comme l'accroissement de 10 % par an du nombre d'entreprises utilisatrices ainsi que du niveau d'autofinancement), dont le directeur d'UBIFRANCE doit rendre compte auprès de la DGTPE.

Proposition n° 56 : conclure avec chaque opérateur de la politique culturelle et de coopération un contrat de performance comportant des objectifs précis et mesurables, dont la mise en œuvre devra faire l'objet d'un compte rendu détaillé auprès des services du ministère.

2.- Assurer la diffusion d'une culture de gestion

Dans un souci d'efficacité et d'efficience, l'évolution du rôle de l'État doit s'accompagner de la diffusion d'une culture de gestion.

À cet égard, force est de constater que la gestion des centres et instituts culturels souffre encore trop souvent d'un manque d'efficacité, dû à l'absence d'une culture de gestion et à une politique de recrutement parfois contestable.

Il apparaît ainsi nécessaire de rationaliser la politique de recrutement des directeurs de centres et instituts culturels. À cet égard, Mme Monique Cerisier-Ben Guiga et M. Christian Cointat, sénateurs représentant les Français à l'étranger, ont regretté au cours d'un entretien avec votre Rapporteur que les nominations à la tête des centres culturels soient encore trop souvent davantage guidées par des considérations personnelles plutôt que professionnelles. Ce constat a été confirmé par différents acteurs de la sphère culturelle internationale. Une procédure de recrutement plus efficace et objective doit donc être mise en œuvre. Elle devrait notamment s'appuyer, d'une part, sur l'élaboration, pour chaque établissement, d'une fiche de poste précise et largement diffusée et, d'autre part, sur la présentation à un jury, par chaque postulant, d'une note présentant son projet pour l'établissement. Enfin, des compétences minimales en matière de gestion et de maîtrise des langues étrangères devraient être requises. Votre Rapporteur a en effet constaté, lors de son déplacement au Maroc, que le niveau des compétences de gestion des responsables de centres et instituts culturels était très inégal. Il lui a par ailleurs été rapporté que certains directeurs d'établissements culturels ne parlaient pas la langue du pays. Si une telle situation peut être tolérée dans les pays dont la langue est qualifiée de « rare », elle n'est pas acceptable dans des pays anglo-saxons ou hispanisants. Peut-on imaginer que le directeur de l'institut de Madrid ne parle pas l'espagnol ?

Proposition n° 57 : mettre en place une politique de recrutement des responsables de centres et instituts culturels fondée sur la diffusion de fiches de postes précises, une sélection objective des candidats à partir de la présentation de leur projet de développement de l'établissement, et un niveau minimum de compétences en matière de gestion et de langues.

Par ailleurs, ainsi que l'ont indiqué les sénateurs représentant les Français à l'étranger à votre Rapporteur, le rythme de rotation des responsables de centres et instituts culturels est trop rapide. Alors que les responsables du Goethe Institut ou du British Council peuvent occuper un même poste pendant dix ans, les directeurs des établissements culturels français reçoivent un mandat de deux ans, qui peut être renouvelé pour une voire deux années. Or, c'est essentiellement sur la durée qu'il est possible d'établir des relations de confiance avec les autorités locales. Par conséquent, votre Rapporteur suggère de privilégier la mise en place de contrats, renouvelables, de quatre ans.

Proposition n° 58 : accorder des mandats, renouvelables, d'une durée de quatre ans aux directeurs de centres et instituts culturels.

Au-delà d'une politique de recrutement privilégiant des compétences en matière de gestion, c'est une véritable culture de gestion qui doit être développée au sein des centres et instituts culturels. Ainsi que l'a souligné M. Jean-Pierre Lafon, Secrétaire général du ministère des Affaires étrangères, devant la Mission, « le réseau des centres culturels, souvent subventionné, n'a pas forcément une culture de l'autofinancement et de la recette : le ministère commence seulement à calculer, non sans difficulté, à partir de quel pourcentage un centre culturel est autofinancé ou pas, et à déterminer où sont les centres de profit et de déficit... ». Dans un souci d'efficience, il apparaît nécessaire que les établissements à autonomie financière mettent en place de véritables outils de gestion et privilégient l'autofinancement. Ainsi, alors que le taux d'autofinancement moyen au niveau mondial des Alliances françaises est compris entre 60 et 75 %, celui des centres et instituts culturels s'élève à 51 % (hors coût expatriés) et 42 % en incluant le coût des agents expatriés. Afin d'améliorer l'efficacité de leur gestion, votre Rapporteur souhaite que des objectifs précis soient fixés à chaque centre et institut culturel en matière d'autofinancement. Le non-respect de l'objectif pourrait être sanctionné par une diminution de la subvention versée à l'établissement. Chaque objectif devrait être défini en tenant compte des particularités de l'environnement de l'établissement. Actuellement, la part d'autofinancement des établissements, incluant le coût des expatriés, est très variable selon les zones géographiques (17 % en Afrique, 48 % dans l'Union européenne et 56 % en Asie, selon les données figurant dans le rapport de Jacques Blot) et selon les pays au sein d'une même zone voire d'un même pays (82 % à Barcelone, 52 % à Munich et 29 % à Stuttgart).

Proposition n° 59 : fixer à chaque établissement à autonomie financière un objectif précis en matière d'autofinancement, défini en fonction des particularités de son environnement ; sanctionner son absence de respect par une diminution de la subvention du ministère.

Compte tenu de la forte corrélation existant entre l'autofinancement et la part des ressources provenant des cours de langues (ainsi, les chiffres sont respectivement de 82 % et 76 % à Barcelone, 21 % et 0 % à Luxembourg), les établissements à autonomie financière devraient être conduits à développer ces cours. Ils devraient également être incités à avoir davantage recours au mécénat.

L'atteinte des objectifs fixés en matière d'autofinancement suppose que la formation en matière de gestion des responsables de centres et instituts culturels soit améliorée et que ces établissements soient dotés d'outils de gestion adaptés.

Proposition n° 60 : améliorer la formation des directeurs de centres et d'instituts culturels en matière de gestion et doter ces établissements d'outils de gestion adaptés.

3.- Dynamiser la gestion des ressources humaines

La gestion des ressources humaines au sein des administrations de l'État demeure caractérisée par une rigidité et un cloisonnement excessifs.

Sa modernisation suppose que les profils de recrutement soient diversifiés et les postes à compétences multiples développés, mais également que la politique salariale soit harmonisée et intègre davantage les résultats obtenus par les agents.

a) La diversification des profils de recrutement et des fonctions exercées par les diplomates

La politique de recrutement et de placement des personnels doit être revue, afin d'accroître la mobilité des agents et la qualité des embauches.

Malgré une volonté réelle du ministère des Affaires étrangères de dynamiser la gestion de ses ressources humaines, le dispositif demeure marqué par une certaine inertie, dont le principal reflet est la disproportion existant entre les 300 postes à responsabilité offerts aux 500 personnels d'encadrement supérieur. Une telle situation est inadmissible : quelle entreprise accepterait de voir 40 % de ses cadres de direction inoccupés ou sous-occupés ?

Cet excédent démographique, qui résulte d'une politique qui n'a plus cours actuellement, ne devrait pouvoir être résorbé que d'ici à cinq ans, à la condition de mener une politique extrêmement volontariste. M. Antoine Pouillieute, Secrétaire général adjoint et Directeur général de l'administration, a estimé en effet devant la Mission qu'« avec une politique volontariste sur cinq ou six ans et compte tenu du décroît démographique - moins évident qu'il n'y paraît, nombre de collègues présentant des demandes de prolongations légales d'activité qui sont de droit -, un dégonflement de l'excédent est envisageable. Nous avons également engagé un effort important d'outplacement : des grandes entreprises recrutent un général, un commissaire de police ou un préfet, pourquoi pas un diplomate ? Encore faut-il démarcher, proposer, chercher les synergies. [...] Une chambre de commerce, une région, un groupe industriel ou un syndicat professionnel apprendraient bien des choses grâce à un diplomate. ». Votre Rapporteur encourage vivement les efforts du ministère et propose de mettre en place, au sein de la direction des ressources humaines, une cellule spécialisée dans le placement de diplomates auprès de structures autres que ministérielles.

Proposition n° 61 : créer, au sein de la Direction des ressources humaines du ministère des Affaires étrangères, une cellule chargée du placement des personnels d'encadrement supérieur auprès de structures publiques et privées.

Par ailleurs, compte tenu de la diversité croissante des missions qui leur sont confiées (certains ambassadeurs consacrent plus de 50 % de leur activité au domaine économique), votre Rapporteur suggère de diversifier le recrutement des ambassadeurs. Le vivier des ambassadeurs pourrait ainsi être enrichi par des personnes ayant un profil davantage économique ou commercial ainsi que par des spécialistes du développement, qui pourraient être recrutés au sein d'autres ministères que celui des Affaires étrangères mais également auprès de la société civile. Ces ambassadeurs aux profils variés, qui seraient tous rattachés à la structure de pilotage précédemment décrite, seraient affectés en fonction des priorités de la politique menée par la France dans un pays considéré. La diversification des sources de recrutement devrait ainsi permettre une meilleure adéquation entre les dominantes requises par les fonctions à exercer et les compétences des agents.

Proposition n° 62 : diversifier le recrutement des ambassadeurs et organiser leur affectation en fonction des priorités de la politique de la France dans chaque pays.

Par ailleurs, s'agissant plus particulièrement des conseillers culturels, leur mode de recrutement pourrait être plus exigeant. Il est trop souvent fait appel à des professionnels, comme des universitaires, qui ne sont pas toujours les plus qualifiés pour exercer ce type de fonctions, ce qui nécessite de leur part un temps d'adaptation et d'apprentissage, difficilement conciliable avec la rapidité de rotation dans les postes. Au contraire, ainsi que l'a exposé M. Jean-Claude Jacq, secrétaire général de l'Alliance française à votre Rapporteur, les conseillers culturels allemands sont des personnes qui, ayant reçu une solide formation à leur métier et aux langues étrangères pendant plus d'un an, mènent toute leur carrière au sein du Goethe Institut. Il serait par conséquent souhaitable de privilégier un mode de recrutement des conseillers culturels plus rigoureux, exigeant en particulier qu'ils aient été directeurs d'un centre ou d'un institut culturel ou responsable d'une Alliance française.

Proposition n° 63 : exiger des conseillers culturels d'avoir eu une expérience de directeur d'établissement à autonomie financière ou d'Alliance française.

b) Le développement des postes mixtes

La diversification des profils de recrutement s'inscrit dans la logique des postes à compétences multiples.

Dans un souci de rationalisation de leurs réseaux, le ministère de l'Économie, des finances et de l'industrie et celui des Affaires étrangères ont ainsi mis en place des postes à vocation consulaire et commerciale. Le premier poste mixte a été ouvert en 1985 à Miami. Six autres ont ensuite été créés, à Atlanta (1985), Houston et Osaka (1997), Vancouver et Dubaï (1998) et, enfin, Bombay (1999).

Chaque poste a à sa tête un chef unique, soit un diplomate, soit un fonctionnaire de la DGTPE. Les services sont regroupés dans un même immeuble, mais, à l'exception du chef de poste, deux équipes distinctes sont maintenues, les métiers consulaires et économiques étant très différents. La mixité favorise néanmoins une meilleure coordination dans l'accomplissement de certaines tâches, pour des demandes de visas présentées par des entreprises françaises par exemple.

L'expérience est positive en matière de visibilité. Des synergies résultent du rapprochement de ces activités complémentaires, qui profitent à la fois aux usagers et à notre pays. Des économies sont par ailleurs dégagées grâce à l'unicité du poste de chef, à la mutualisation des charges relatives à la sécurité, à l'entretien, au standard et à l'accueil et à l'achat groupé du mobilier et des équipements reprographiques et informatiques. Certains postes ont des services administratifs et financiers unifiés mais les services comptables et informatiques demeurent séparés en raison de la dualité des procédures et des logiciels.

Si deux postes ont été fermés, à l'initiative de la DGTPE, à Vancouver et Osaka en 2005, un poste mixte vient d'être ouvert à Chengdu (Chine). Les responsables du ministère des Affaires étrangères et du ministère de l'Économie, des finances et de l'industrie s'accordent sur l'intérêt de cette formule. Son développement se heurte toutefois souvent à des contraintes de carrière, attestant de la nécessité de rapprocher les perspectives de carrière et de rémunération des agents de même niveau en poste à l'étranger.

Des postes mixtes entre le ministère des Affaires étrangères et le ministère de la Culture et de la communication ont également été mis en place à Alexandrie, Cracovie, La Nouvelle-Orléans et Vancouver. Si les rapprochements sont limités - ils ne concernent que deux services, ils permettent néanmoins une meilleure circulation de l'information et l'établissement plus rapide de contacts de meilleur niveau avec la population locale.

Proposition n° 64 : encourager le développement des postes mixtes.

c) La modernisation et l'harmonisation de la politique salariale

La diversification des profils de recrutement ne peut réussir sans harmonisation de la politique salariale.

Les écarts de rémunérations entre les corps de même niveau mais issus de ministères différents constituent actuellement un frein important à la mobilité. Ainsi, les rémunérations proposées par le ministère des Affaires étrangères n'apparaissent pas particulièrement attractives pour les agents du ministère de l'Économie, des finances et de l'industrie, en particulier en administration centrale. Les écarts de primes seraient en effet d'au moins 10 à 15 %. La situation est légèrement différente dans les postes à l'étranger : si la rémunération totale d'un ambassadeur ministre plénipotentiaire de première classe à Pretoria s'élève à environ 15.500 euros et celle du chef de la mission économique est de l'ordre de 18.400 euros, ce qui représente un écart de près de 3.000 euros, l'ambassadeur est logé, tandis que la rémunération du chef de la mission économique tient compte du coût du logement, qui est à sa charge. Au-delà de ces différences de traitement, les agents du ministère de l'Économie et des finances semblent bénéficier d'une progression de carrière plus rapide et d'avantages matériels supérieurs, comme des retours en France plus fréquents.

Proposition n° 65 : harmoniser les rémunérations et les avantages matériels des agents expatriés en poste à l'étranger, ainsi que les niveaux de primes des agents en administration centrale.

Dans le souci d'une meilleure coordination entre les différents ministères et d'égalité de traitement, il apparaît également souhaitable d'harmoniser les rémunérations et les conditions d'emploi des recrutés locaux dans un même poste.

Proposition n° 66 : harmoniser les conditions d'emploi et de rémunération des recrutés locaux au sein d'un même poste.

Enfin, dans une logique de recherche d'efficacité et conformément à l'esprit de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances, il conviendrait de développer la rémunération au mérite des agents en poste à l'étranger. Le Foreign and Commonwealth Office s'est engagé avec succès dans cette voie. Il a ainsi été décidé, d'une part, de diminuer l'indemnité de résidence à l'étranger tout en attribuant un bonus et des conditions privilégiées d'affectation future aux diplomates acceptant un poste dans un pays à risque et, d'autre part, d'accroître la part de rémunération au mérite. Selon M. John Holmes, Ambassadeur du Royaume-Uni en France, cette part représente actuellement jusqu'à 10 % de la rémunération totale. L'objectif d'ici à 2008 est que la part de rémunération attribuée en fonction des performances d'un agent corresponde à 10 % de la rémunération d'un diplomate débutant et à 20 % de celle d'un diplomate confirmé. Ainsi, la rémunération des ambassadeurs pourrait tenir compte de la pertinence du contenu du plan d'action de l'ambassade et de l'atteinte des objectifs qui y sont définis.

Proposition n° 67 : développer la rémunération au mérite des agents en poste à l'étranger.

4.- Mutualiser les moyens humains et matériels

La recherche de l'efficience dans l'action de la France à l'étranger passe par le regroupement d'un certain nombre de fonctions et de moyens.

a) La fusion des structures administratives et financières

La gestion des crédits dans les postes à l'étranger se caractérise par un fort cloisonnement et une grande complexité, ainsi que le montre le schéma suivant :

BDF

CIRCUITS FINANCIERS ENTRE SERVICES DE L'ÉTAT À L'ÉTRANGER : L'EXEMPLE DU MAROC

Source : Ambassade de France au Maroc

Signification des sigles

BDF : Banque de France

ACCT : Agence comptable centrale du Trésor

PGT : Paierie générale du Trésor

TGE : Trésorerie générale pour l'étranger

SAF : Service administratif et financier

AC : Agent comptable

CP : Comptable principal

OP : Ordonnateur principal

CS : Comptable secondaire

OS : Ordonnateur secondaire

OSD : Ordonnateur secondaire délégué

ME : Mission économique

ANAEM : Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations

AFD : Agence française de développement

IRD : Institut de recherche pour le développement

ACVG : Service des anciens combattants et victimes de guerre

SCTIP : Service de coopération technique internationale de police

MCMD : Mission de coopération militaire et de défense

CAS : Conseiller pour l'action sociale

CG : Consulat général de France

CCPAS : Comité consulaire pour l'action sociale

CCEFP : Comité consulaire pour l'emploi et la formation professionnelle

Le cloisonnement de la gestion administrative et financière à l'étranger est source d'inefficacité. Certaines procédures, comme la saisie des dépenses, les comptes rendus de consommation ou les rapprochements comptables, sont inutilement lourdes et mobilisent du personnel qui pourrait être affecté à d'autres tâches. Selon l'audit de modernisation sur les services administratifs et financiers unifiés à l'étranger, lancé à la suite de la mise en place des stratégies ministérielles de réforme et dont les conclusions ont été rendues en avril dernier, 10 à 14 % des effectifs à l'étranger se consacreraient à des tâches administratives et financières.

La recherche de l'efficience ainsi que l'esprit de la LOLF incitent également au regroupement des structures de gestion. Pour asseoir son autorité et remplir sa mission de coordination des moyens concourant à l'action extérieure de l'État, l'ambassadeur doit par ailleurs avoir connaissance des orientations et des budgets des entités et de tous les services placés sous son autorité.

Un pas important vient d'être accompli avec la réaffirmation de la qualité d'ordonnateur secondaire de l'ambassadeur parallèlement à la disparition de la qualité d'ordonnateur secondaire délégué.

Par ailleurs, une première étape dans la rationalisation des fonctions administratives et financières a été franchie avec la création des services administratifs et financiers uniques (SAFU), qui ont pour objectif de rationaliser les moyens humains et matériels de gestion et d'en harmoniser les règles de fonctionnement. Les structures de gestion des différents services du ministère des Affaires étrangères ont ainsi été regroupées à Bruxelles, Rome et Vienne, le système devant désormais être généralisé d'ici à 2008, selon les objectifs fixés dans le contrat de modernisation. Toutefois, les SAFU actuels ne concernent que les services du ministère des Affaires étrangères. Aussi, conviendrait-il désormais d'étendre le dispositif à tous les services de l'État représentés à l'étranger.

Selon les conclusions de l'audit de modernisation, les gains en emplois attendus à moyen terme s'élèvent à 71 équivalents temps plein, dont 48 pour le ministère des Affaires étrangères, 13 pour le ministère de l'Économie, des finances et de l'industrie et 10 pour le ministère de la Défense.

Alors que le ministère n'a fixé aucun objectif en la matière dans son contrat de modernisation, il serait possible de commencer à étendre le dispositif des SAFU à l'ensemble des services de l'État à l'étranger dès cette année, pour une application généralisée dès 2008. Ce calendrier suppose que les SAFU ministériels soient tous en place dès 2007. Se souvenant que le CIMEE a été mis en sommeil alors qu'il souhaitait aborder la question des SAFU, votre Rapporteur entend peser de tout son poids dans cette réforme, qu'il estime devoir être menée très rapidement.

Proposition n° 68 : généraliser les SAFU ministériels d'ici à 2007 et étendre le dispositif à tous les services de l'État à l'étranger d'ici à 2008.

L'extension des SAFU doit s'accompagner d'une harmonisation des systèmes comptables et informatiques. L'exemple des postes mixtes précédemment cité par votre Rapporteur est révélateur de certains dysfonctionnements de l'administration française : leurs services comptables et informatiques demeurent séparés à cause de la dualité des procédures et des logiciels. Aussi, apparaît-il indispensable d'harmoniser les systèmes comptables et informatiques et de mieux prendre en compte la dimension interministérielle dans le cadre de l'élaboration du nouveau système d'information Chorus.

Proposition n° 69 : harmoniser les systèmes comptables et informatiques et intégrer pleinement la dimension interministérielle dans le système d'information Chorus.

b) Le rapprochement des moyens matériels

Dans un souci de bonne gestion, il apparaît également nécessaire de regrouper, dans la mesure du possible, les achats des services de l'État présents au sein d'un même pays. Cette mutualisation permettra de réaliser des économies, les effets volume permettant d'obtenir des prix plus intéressants.

Proposition n° 70 : mutualiser les achats des différents services de l'État à l'étranger présents dans un même pays.

Ce souci de mutualisation des achats doit également concerner les établissements à autonomie financière, soit au niveau d'un pays, lorsque plusieurs établissements sont présents, soit au niveau d'une zone géographique.

Proposition n° 71 : regrouper les achats des établissements culturels à autonomie financière au niveau d'un pays ou d'une zone géographique.

Enfin, la mutualisation des moyens humains et matériels doit s'accompagner d'un rapprochement du niveau des moyens mis à la disposition des différents services de l'État à l'étranger.

Proposition n° 72 : harmoniser le niveau des moyens mis à la disposition des services de l'État à l'étranger.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa séance du mercredi 5 juillet 2006, votre Commission a procédé à l'examen des conclusions du présent rapport.

Votre Rapporteur a indiqué que le réseau français des services de l'État à l'étranger est le deuxième réseau au monde après celui des États-Unis, lui-même en pleine restructuration. La France est représentée dans 161 pays sur les 191 membres de l'ONU. Au total, on dénombre, au niveau administratif pur, 785 services à l'Étranger, sans compter les différents établissements publics, culturels ou de recherche. Le ministère des Affaires étrangères représente à peu près 50 % de ce réseau en terme de coût, le deuxième réseau étant celui du MINEFI, et le troisième celui du ministère de la Défense ; le réseau du ministère de l'Intérieur est en forte progression.

Au global, l'évolution de la présence française à l'Étranger ne répond pas à une stratégie claire et maîtrisée. On constate d'abord une multiplicité des acteurs : services de l'État, réseaux institutionnels comme ceux de l'AFD, de l'AEFE, des alliances françaises ou encore des chambres de commerce ou d'industrie, associations, établissements publics ayant leurs propres structures de coopération à l'étranger comme le CNRS, et enfin, collectivités territoriales. Ceci aboutit à un foisonnement de structures, chaque ministère disposant de son propre réseau au risque de provoquer des doublons. Ces réseaux sont en outre trop importants, notamment au regard des résultats enregistrés. Le réseau du MINEFI, si on le compare à celui de l'Allemagne, par exemple, réussit faiblement au regard de nos performances commerciales. Enfin, la répartition géographique de ces réseaux est sous-optimale, car elle correspond davantage à un héritage qu'à une vision d'avenir comme l'a très justement souligné le rapport Le Bris. La France engage ainsi, pour les dépenses de personnel et de fonctionnement, 220 millions d'euros dans les 24 pays de l'Union européenne contre 136 millions d'euros dans onze pays émergents représentant 50 % de la population mondiale. S'agissant du réseau économique, 29 % des personnels sont présents en Europe contre 18 % dans les pays asiatiques émergents.

L'action de la France à l'Étranger n'est en fait pas coordonnée. Au niveau central, on ne peut que regretter l'éparpillement budgétaire des crédits destinés à l'action extérieure de l'État entre 32 programmes. Seuls deux instruments de coordination existent et leur action est limitée : le CICID est limité aux actions de coopération et d'aide publique au développement et le CIMEE, créé par le gouvernement Juppé en 1997, a depuis lors été mis en sommeil, sa relance est régulièrement annoncée et sans cesse repoussée. Une réunion est néanmoins programmée pour le 12 juillet prochain. Par ailleurs, les procédures de concertation prévues préalablement à l'ouverture ou à la fermeture d'une implantation et celle relative à la nomination des chefs de service extérieurs ne sont pas toujours respectées. On constate également de graves carences dans l'exercice de la tutelle, en particulier dans le domaine culturel : la DGCID ne connaît, par exemple, pas la programmation des établissements culturels placés sous sa tutelle. Enfin, la gestion des ressources humaines est particulièrement déficiente, il n'existe que 300 postes à responsabilité pour 500 personnels d'encadrement supérieur, ce qui est très mauvais d'un point de vue organisationnel, budgétaire et de motivation des ressources humaines : quelle entreprise accepterait de voir 40 % de ses cadres inoccupés ou sous-occupés ?

Sur le terrain on ne peut que constater les limites du décret du 1^er juin 1979, texte censé donner à l'ambassadeur autorité sur l'ensemble des représentants français en poste dans un pays considéré. En réalité, les attachés spécialisés privilégient souvent les relations verticales avec leur administration d'origine et la conférence d'orientation budgétaire apparaît davantage comme une formalité que comme un lieu de programmation et de coordination de l'action de l'État. Tout dépend en fait de la qualité des relations humaines entre l'ambassadeur et les chefs de service.

L'action française à l'étranger manque également de visibilité. À l'inverse de nos partenaires qui s'appuient sur un ou deux organismes comme le Goethe Institut ou le British Council, l'action culturelle de la France est assurée par 23 types d'intervenants différents. Il lui manque incontestablement une « marque » unique et identifiée.

En outre, certaines entités fonctionnent de manière excessivement autonome. C'est le cas des centres et instituts culturels auxquels il est rarement demandé des comptes. C'est également le cas des agences de l'AFD : celle-ci constitue un excellent outil opérationnel qui monte actuellement en puissance. Il est néanmoins regrettable que les ambassadeurs ne soient pas toujours informés de ses activités.

La MEC formule donc des propositions afin de rationaliser les services de l'État à l'étranger. Il est nécessaire d'adapter les structures au type de pays et au type d'influence souhaitée : il faut recentrer l'action de la France en Europe sur le domaine diplomatique, mettre l'accent sur l'influence politique et culturelle dans les pays caractérisés par des régimes politiques durs, renforcer la présence économique dans les pays émergents et favoriser le développement dans les pays très pauvres. Il faut par ailleurs développer, approfondir et encadrer les partenariats avec nos homologues de l'Union européenne. On retrouve aujourd'hui quelques exemples, ici ou là, d'expérimentations ou de colocations : celles-ci doivent être développées.

S'agissant du réseau consulaire, il existe aujourd'hui 103 consulats et 120 sections consulaires dans les ambassades. Leur premier métier est d'assurer des services administratifs aux Français présents à l'étranger. Ce métier, aujourd'hui surdimensionné, doit être rationalisé en centralisant et en industrialisant, par exemple l'élaboration des passeports et des visas. Doivent également être supprimés les consulats d'influence. En contrepartie d'une diminution de la présence physique, il est nécessaire d'investir massivement dans les téléprocédures pour répondre aux attentes de nos concitoyens. Le second métier est la délivrance d'autorisations de séjour pour les personnes souhaitant se rendre en France : il doit être développé pour que le gouvernement puisse, quelle que soit son orientation politique, mener la politique d'immigration qu'il souhaite. Pour cela, il est nécessaire d'accélérer le redéploiement des moyens humains et financiers, vers les pays soumis à une forte pression migratoire.

S'agissant du réseau culturel, le sentiment qui domine est celui d'un certain désordre. Le réseau organise des spectacles et fait venir des artistes français, anime les équipements existants, comme les bibliothèques, qui sont parfois la spécificité de notre action culturelle et doivent être préservés, et assure l'enseignement du Français. Il est nécessaire de rationaliser le réseau des centres culturels, de réduire le nombre d'appellation de ces établissements et de confier à l'opérateur « Cultures France » la tutelle de ces centres et instituts, ainsi que celle des Alliances françaises.

S'agissant du réseau économique, on ne peut que constater aujourd'hui l'enchevêtrement entre le diplomatique et l'économique, l'ambassadeur jouant un rôle fondamental dans le domaine économique. Il serait donc logique de rattacher les missions économiques au ministère des Affaires étrangères, cela permettrait en outre d'offrir de nouvelles perspectives de carrière aux chefs de ces missions. Ce réseau a trois métiers : le premier est d'accompagner notre commerce extérieur et en particulier les PME ; celui-ci pourrait utilement être externalisé vers les chambres de commerce franco-étrangères. S'agissant du métier régalien des études et de l'intelligence économique, si une partie peut être externalisée vers les cabinets de consultants, l'essentiel doit rester au sein de l'administration. Le troisième métier est celui d'attirer les investissements étrangers et l'on dispose pour cela d'un excellent outil avec l'AFII. Il est donc nécessaire d'accentuer le mouvement de réduction des effectifs, en particulier dans les pays européens, et leur redéploiement vers les zones plus dynamiques économiquement.

Enfin, s'agissant du réseau de la défense, il est indispensable de rattacher les missions de coopération militaire et de défense au ministère de la Défense et non plus au MAE.

Afin de mieux coordonner l'action de la France à l'étranger, il serait utile, au niveau central, de créer au sein du budget une mission interministérielle regroupant l'ensemble des moyens consacrés par la France à son action extérieure. Il faudrait également mettre en place auprès du Premier ministre une structure de pilotage de l'action extérieure de l'État à laquelle seraient rattachés les ambassadeurs. Il est enfin nécessaire d'inclure les opérateurs publics intervenant à l'étranger dans le champ du CIMEE. Sur le terrain, il faut donner à l'ambassadeur les moyens d'exercer son autorité, en étendant les dispositions du décret du 1^er juin 1979 aux antennes des établissements publics à l'étranger, en élaborant un plan d'action de l'ambassade et en faisant de la conférence d'orientation budgétaire une véritable enceinte de pilotage des moyens financiers de l'État. Il est également nécessaire de mieux partager les moyens humains et matériels, par exemple, en généralisant les SAFU.

Il s'agit de faire évoluer le rôle de l'État vers une fonction de stratège et d'autorité de tutelle : c'est particulièrement vrai de la DGCID, qui, avec des effectifs pléthoriques, n'assure ni sa fonction de définition de la politique culturelle et de coopération, ni son rôle de tutelle. Il faut donc transformer la DGCID en une structure plus légère à vocation stratégique, l'AFD se chargeant de la mise en œuvre opérationnelle du volet développement, et « Cultures France » de celle du volet culturel. Cela suppose de conclure avec chaque opérateur un contrat de performance comportant des objectifs précis et quantifiables. Enfin, une dynamisation de la gestion des ressources humaines sera indispensable.

M. Michel Bouvard, Président, a souligné la qualité du travail accompli par les Rapporteurs et s'est réjoui de ce que l'on y retrouve certaines préconisations de la MILOLF. En particulier, il est indispensable que l'AFD soit considéré comme un opérateur et que les contrats d'objectifs et de moyens se généralisent. Trois observations peuvent être faites :

- s'agissant de la dispersion des moyens, et dans la perspective d'une vision globale des finances publiques, on peut s'interroger sur la multiplication à l'étranger d'antennes de collectivités locales sur lesquelles l'ambassadeur ne dispose d'aucune visibilité ;

- le rôle de l'ambassadeur peut effectivement être mis parallèle avec la problématique des préfets. Le préfet a un rôle de coordination horizontale, alors que les différents budgets suivent une logique verticale. Il faudrait un BOP unique par ambassadeur, mais cette solution se heurte aux compétences des différents ministères ;

- il est heureux de constater que l'enseignement du français à l'étranger n'est pas très coûteux. Mais il y a un réel déficit de la demande, alors que les principaux autres pays partenaires de la France développent leurs propres langues.

M. Pierre Albertini a estimé que les lycées français à l'étranger et les alliances françaises font plus pour notre rayonnement culturel que tous les autres organismes réunis. Il faut nuancer le parallélisme entre la pénétration économique et le rayonnement culturel, comme on peut le voir en Asie. La proposition de la mission de rattacher les missions économiques au ministère des Affaires étrangères est juste. Il faut cependant que ce ministère diversifie sa culture et ses recrutements, afin de remplir dans de bonnes conditions ces tâches économiques.

Votre Rapporteur a rappelé l'existence de la direction de la coopération décentralisée au ministère des Affaires étrangères. Un travail en commun est mené, notamment en région Rhône-Alpes, où un organisme travaille en liaison constante avec la mission économique. Les initiatives transfrontalières de coopération locale sont utiles, et il faut simplement surveiller les éventuels dérapages.

Il faut effectivement mettre plus de moyens dans les lycées et alliances françaises et poursuivre leurs activités. Une priorité devra être plus particulièrement marquée en faveur des jeunes français et des élites locales. En raison de blocages administratifs, la France est moins bien organisée que d'autres pays comme les États-Unis, notamment pour l'enseignement supérieur : l'accueil des étudiants étrangers n'est pas assez coordonné et aucun établissement universitaire français n'enseigne à l'étranger.

À une question de M. Michel Bouvard, Président, sur l'existence d'une coordination avec les autres pays francophones, votre Rapporteur a répondu qu'il n'y a pas de politique francophone de l'enseignement du français. Seules les alliances françaises et les centres culturels sont en voie de coordination.

Enfin, la diversité des recrutements du ministère des Affaires étrangères doit effectivement être favorisée.

Votre Commission a ensuite adopté les propositions de la MEC et a autorisé, en application de l'article 145 du Règlement, la publication du présent rapport.

AUDITIONS

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

2 février 2006  Pages

a) 9 h 30 : M. le Préfet Raymond-François le bris, ancien Président de la mission de réflexion et de proposition sur l'organisation et le fonctionnement des services de l'État à l'étranger 89

b) 11 heures : M. Daniel Lequertier, inspecteur général des Affaires étrangères 97

2 mars 2006 :

a) 9 h 30 : MM. Jean-Pierre Lafon, secrétaire général du ministère des affaires étrangères et Antoine Pouillieute, directeur général de l'administration, ministère des affaires étrangères. 105

b) 11 heures : M. Jean-François Desmazières, directeur des affaires financières, ministère des affaires étrangères 121

c) 12 heures : M. Bruno Sturlèse, chef du service des affaires européennes et internationales, ministère de la Justice 129

16 mars 2006 :

a) 9 h 30 : Mme Maryse Bossière, directrice de l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger 133

b) 10 h 30 : M. Philippe Étienne, directeur général de la coopération internationale et du développement, ministère des affaires étrangères. 143

c) 12 heures : M. Jean-Christian Cady, préfet, chef du service de coopération technique internationale de police, ministère de l'intérieur. 155

23 mars 2006 :

a) 9 h 30 : MM. Pierre Moraillon, directeur des relations économiques internationales, et Christophe Lecourtier, chef de service, direction générale du Trésor et de la politique économique, ministère de l'économie, des finances et de l'industrie... 161

b) 10 h 30 : M. Louis-Michel Morris, directeur général d'UBIFRANCE (Agence française pour le développement des entreprises) 171

c) 11 h 30 : M. Dominique Bureau, directeur des affaires économiques et internationales, ministère des Transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer, accompagné de M. Philippe Gratadour, chargé de la sous-direction des actions internationales 181

11 mai 2006 :

a) 9 h 30 : Audition de M. Jean-Michel Severino, Directeur général de l'Agence française de développement (AFD). 189

b) 10 h 30 : Audition de M. Jean-Paul Panié, Directeur du développement international de la délégation générale pour l'armement, ministère de la Défense 199

c) 11 h 30 : M. le Général Christian-Jacques Falzone, Sous-chef d'état-major au ministère de la Défense. 205

COMPTES RENDUS DES AUDITIONS

Auditions du 2 février 2006

a) 9 h 30 : M. le Préfet Raymond-François le bris, ancien Président de la mission de réflexion et de proposition sur l'organisation et le fonctionnement des services de l'État à l'étranger.

Présidence de M. Yves Deniaud

M. Yves Deniaud, Président : La première série d'auditions de l'année sera consacrée à l'organisation et au fonctionnement des services de l'État, vaste sujet, qui va au-delà de la représentation diplomatique. Le rapporteur sera M. Éric Woerth, suppléé à l'occasion par M. Jérôme Chartier, rapporteur spécial. Je souhaite la bienvenue à M. le préfet Raymond-François Le Bris, ancien président de la mission de réflexion et de proposition sur l'organisation et le fonctionnement des services de l'État à l'étranger.

M. Éric Woerth, Rapporteur : Nous avons pensé qu'il serait utile de commencer par vous auditionner, votre connaissance du sujet étant de nature à éclairer la Mission. Quel est votre sentiment sur l'état de la présence française à l'étranger ? Notre réseau est-il efficace ? Son déploiement est-il optimal au regard de la stratégie relative à la présence française à l'étranger, d'une part, et par comparaison avec la stratégie menée par d'autres pays, d'autre part ? Avez-vous remarqué des incohérences ou des doublons ?

M. Raymond-François Le Bris : La mission que m'avait confiée le Premier ministre a duré de mars 2004 à janvier 2005, dix mois pendant lesquels nous avons observé l'ensemble du dispositif français dans le monde - diplomatique, consulaire, culturel, scientifique, économique, commercial, touristique - avec pour objectif de formuler des propositions. La durée de la mission était courte au regard des objectifs formulés dans la lettre de mission du Premier ministre qui étaient les suivants : indiquer par ordre de grandeur ce que doit être la représentation de la France dans le monde par grandes régions, la comparer à celle d'autres pays et préciser quelles orientations l'organisation du réseau doit suivre pour gagner en cohérence.

La France est l'héritière d'une tradition diplomatique parmi les plus grandes de l'Europe, qui inspire largement l'étendue et le maillage de son réseau. Celui-ci est par ailleurs très développé en Afrique et en Asie du Sud-Est, où se situait l'essentiel de notre empire colonial. Enfin, un peu plus de 2 millions de Français sont expatriés, dont 1,2 million de personnes inscrites dans les consulats, représentées par douze sénateurs élus par un collège de 150 membres - chez nos voisins, seuls les Italiens et les Portugais disposent d'un système analogue. Ces trois raisons expliquent que notre réseau soit l'un des plus denses du monde.

Son maillage est-il optimal ? Je réponds par la négative.

Dans les vingt-quatre autres pays de l'Union européenne, les crédits de paiement des personnels et ceux de fonctionnement de nos représentations atteignent 240 millions d'euros par an pour 4 000 agents expatriés et recrutés locaux ; dans les onze pays émergents définis par le Président de la République comme devant faire l'objet d'une attention particulière - parmi lesquels la Chine, l'Inde, le Brésil, l'Afrique du Sud et l'Argentine -, ces chiffres sont de 136 millions d'euros pour 2 000 agents, soit presque moitié moins. Un tel déséquilibre trouve évidemment des explications mais il ne faut pas s'interdire de s'interroger sur la pertinence de la répartition actuelle.

Par ailleurs, il convient de s'interroger sur la capacité de nos représentations à remplir les objectifs qui leur sont fixés. Les missions économiques et financières, par exemple, atteignent-elles leurs objectifs ? Notre commerce extérieur est très largement déficitaire depuis deux ans - de 8 milliards d'euros en 2004, de près de 25 milliards d'euros en 2005. La France possède 169 missions économiques dans le monde, dans lesquelles travaillent 2 350 agents. Notre solde commercial est excédentaire avec deux pays émergents, le Mexique et l'Afrique du Sud, mais largement déficitaire avec neuf autres, alors que nous y disposons de représentations commerciales. Notre action commerciale est probablement insuffisante dans ces pays. De même, nos déficits commerciaux avec l'Allemagne et la Russie, en 2005, ont été respectivement de 10 milliards et de 3 milliards d'euros. Pourtant, la France rétribue en Allemagne 82 agents publics chargés du développement commercial.

M. Éric Woerth, Rapporteur : On peut dire que sans eux, ce serait encore pire...

M. Raymond-François Le Bris : On peut également dire qu'en dépit de leur présence, les résultats ne sont pas très satisfaisants. Un autre exemple intéressant est celui de notre action culturelle dans les pays de l'Union européenne. Notre réseau d'action culturelle dans le monde est fondé sur 148 instituts culturels, 238 établissements de l'Alliance française et 174 services de coopération et d'action culturelle, SCAC. Les SCAC sont les services d'animation de l'action culturelle placés auprès des ambassadeurs. Les instituts culturels sont ces lieux de rencontre qui proposent un service de documentation et abritent diverses manifestations relatives à la culture française. Dans les instituts culturels situés en Union européenne, le taux de couverture des dépenses par rapport aux ressources provenant des usagers est inférieur à 35 % alors qu'il est beaucoup plus élevé, par exemple, aux États-Unis. Au lieu de continuer à financer aussi lourdement des instituts culturels en Europe, je suggère de privilégier l'action bilatérale ou multilatérale, les services culturels et scientifiques de l'ambassade ayant pour tâche d'animer ce dispositif.

J'ajoute que les Français de l'étranger, en particulier les Français présents dans les pays de l'Union européenne, souhaitent toujours avoir près de chez eux un consulat, qui fait office de préfecture et de mairie. La remise en cause du maillage consulaire, à laquelle le Quai d'Orsay a commencé de procéder dans les pays de l'Union européenne, doit se poursuivre partout, le même service pouvant être rendu par des moyens moins coûteux.

Enfin, aucune réflexion anticipatrice n'est menée en vue d'adapter notre réseau à la politique étrangère de la France. Notre action extérieure, qui est assurée par une multitude d'acteurs, n'est pas focalisée autour d'objectifs précis, contrairement à celle d'autres pays.

M. Éric Woerth, Rapporteur : Qu'entendez-vous par « action bilatérale ou multilatérale » en matière culturelle ?

Pouvez-vous nous éclairer sur les réseaux de représentation d'autres pays ?

M. Raymond-François Le Bris : L'action bilatérale est menée en partenariat avec les services locaux. Quant à l'action multilatérale, il s'agit, par exemple, de ce qui concourt à la promotion de la francophonie.

S'agissant de la comparaison avec l'étranger, notre mission avait pour tâche d'observer les dispositifs mis en œuvre par sept pays : la Grande-Bretagne, l'Allemagne, l'Italie, l'Espagne, les États-Unis, le Canada et le Maroc. Les éléments d'information ont été durs à obtenir, sauf évidemment pour ce qui concerne le nombre de représentations diplomatiques et consulaires.

La Grande-Bretagne compte 11 millions d'expatriés, l'Italie 30 millions, l'Allemagne 3,3 millions et l'Espagne 1,5 million. Mis à part le cas particulier de l'Italie qui a davantage de consulats que la France, les expatriés constituent pour ces pays un élément de présence et de puissance mais non d'identification par rapport à la métropole, contrairement à ce qui se passe pour la France, qui entretient des liens juridiques et institutionnels spécifiques avec ses ressortissants présents à l'étranger.

Notre action culturelle est formidablement éclatée en une multitude d'établissements, animés par les services de coopération et d'action culturelle. Il arrive d'ailleurs que le chef du SCAC soit également le directeur de l'institut culturel. Parmi les autres acteurs, il faut citer l'Alliance française, qui dispose de 238 localisations dans le monde, et reçoit une subvention relativement modeste de 36 millions d'euros, soit à peine trois fois plus que celle perçue par l'Agence française pour l'action artistique, l'AFAA, association qui intervient également à l'étranger.

Notre action culturelle est donc multiple et assurée par de nombreuses institutions, tandis que les Britanniques mènent leur action grâce à un seul organisme, le British Council, et les Allemands interviennent par le biais du Goethe Institut. Par ailleurs, tous les pays dépensent de l'argent public pour leur développement commercial dans le monde. Mais 70 % des 400 millions d'euros investis par les Britanniques vont au soutien d'actions commerciales et 30 % aux dépenses de personnel, alors que, pour ce qui concerne les 200 millions dépensés par la France, les trois quarts sont consacrés aux dépenses de personnel et un quart seulement aux actions commerciales.

M. Éric Woerth, Rapporteur : Et les autres réseaux ?

M. Raymond-François Le Bris : L'extension du réseau du ministère de l'intérieur est justifiée par les tensions internationales et l'essor des coopérations policières mais sa dispersion est assez contestable. L'expérience de regroupement menée autour d'un spécialiste dans les Balkans est positive.

S'agissant du réseau du ministère de la défense, lorsque, après plusieurs années de présence conjointe d'un attaché de défense et d'un attaché d'armement dans un pays, les exportations françaises ne sont pas au rendez-vous ou le niveau de collaboration est insuffisant, il convient de réduire notre dispositif. De manière générale, aucune action ne doit échapper à une évaluation systématique.

M. Éric Woerth, Rapporteur : Pouvez-vous faire un point sur notre réseau économique ainsi que sur notre réseau culturel ? Les choix de renforcement, de fermeture ou d'ouverture de postes à l'étranger répondent-ils à une logique ? Quel est le processus de décision ?

M. Raymond-François Le Bris : Notre représentation résulte plus souvent de l'importance que la France accorde au partenariat avec un pays déterminé plus que de la poursuite d'objectifs de développement en matière culturelle ou économique. J'ai été très frappé par le très grand professionnalisme que requiert l'action diplomatique et je ne crois pas, en particulier, que nous soyons surreprésentés dans les dix nouveaux pays de l'Union européenne, ni en matière diplomatique ni en matière culturelle. En matière diplomatique, il est en effet essentiel de consulter les gouvernements des dix nouveaux États membres de l'Union européenne, de mieux faire comprendre les positions de la France et de créer des coalitions gagnantes avec certains d'entre eux, afin de faire avancer les dossiers auxquels la France est particulièrement attachée. Corrélativement, il m'est apparu nécessaire que notre représentation permanente à Bruxelles travaille mieux avec nos ambassades bilatérales, en particulier celles présentes dans ces dix pays, notamment pour préparer les changements de présidence semestriels. J'ai dressé un constat très proche en ce qui concerne la représentation permanente à New York. Notre action diplomatique mérite donc d'être renforcée, en particulier dans les dix nouveaux pays de l'Union européenne, ce qui suppose de nouveaux moyens. Ceci vaut également pour l'action culturelle dans des pays très spécifiques.

Nous ne pouvons concevoir de la même manière le réseau culturel français dans les grands États développés, dans les pays en voie de développement et dans ceux où la liberté d'expression est restreinte. Dans ces derniers, la présence d'une ou plusieurs antennes culturelles constitue un point d'appui pour diffuser nos idées de démocratie, de tolérance et de citoyenneté. Dans les pays pauvres, la présence culturelle s'impose aussi à l'évidence, mais elle doit être adaptée à la nature des missions : à cet égard, j'ai suivi avec beaucoup d'attention les travaux lancés par le Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) afin de réaménager la relation entre, d'une part, les postes culturels et scientifiques situés dans les pays de la zone de solidarité prioritaire et, d'autre part, l'Agence française de développement, l'AFD. Cet établissement public se charge ainsi désormais de toutes les questions techniques tandis que les postes culturels et scientifiques sont chargés de l'aide à une bonne gouvernance et du développement de la francophonie. S'agissant des pays riches, notre effort culturel doit viser à animer un réseau, à fabriquer des accords bilatéraux ou multilatéraux entre nos grands organismes et ceux du pays concerné.

L'inorganisation de l'accueil en France des étudiants étrangers, par exemple, est coûteuse en termes financiers et d'image. En effet, cette action n'est pas déléguée à un même ensemble mais fondée sur des démarches administratives réparties entre les services culturels et trois catégories d'établissements publics Egide, EDUFRANCE et les CROUS, ce qui complique l'identification des responsabilités. Je suggère que se constituent des groupes d'universités et d'établissements d'enseignement supérieur qui assureraient leur propre promotion et s'engageraient ensemble pour un accueil convenable des étudiants en France. Ce serait une manière différente de concevoir l'action éducative, plus directe et moins centralisée.

M. Éric Woerth, Rapporteur : L'action culturelle est extrêmement foisonnante et il existe des doublons, notamment s'agissant de l'enseignement de la langue française. Il est évident qu'une réforme doit être envisagée dans ce domaine.

En matière économique, nombre d'organismes interviennent également. Quels sont-ils et comment sont-ils mis en cohérence ?

M. Yves Deniaud, Président : Comment évaluez-vous le réseau d'enseignement du français à l'étranger ? Son rattachement au ministère des affaires étrangères est-il pertinent ? Les locaux sont souvent vétustes et le nombre de places limité. Comment se situe notre effort par rapport à celui d'autres pays, comme l'Allemagne ? C'est d'autant plus important que l'apprentissage du français semble reculer dans bien des parties du monde non francophones et qu'il existe souvent une corrélation entre la diffusion de notre langue et notre influence dans le domaine économique.

M. Raymond-François Le Bris : Le principal réseau de l'enseignement du français et de la préparation des diplômes français à l'étranger relève de l'Agence pour l'enseignement du français à l'étranger, l'AEFE, dont la dotation, rattachée au programme « Français à l'étranger et étrangers en France » du ministère des affaires étrangères, s'élève à 350 ou 360 millions d'euros. Elle scolarise quelque 280 000 personnes et distribue les bourses de scolarité versées aux Français de l'étranger. L'AEFE fait partout l'objet d'une très grande considération et, très souvent, le nombre de candidats dans les établissements français à l'étranger est bien supérieur aux capacités d'accueil des établissements. Mais ses crédits sont-ils suffisants ? Ne faudrait-il pas lui reverser ceux qui sont aujourd'hui affectés à d'autres organismes, quitte à lui conférer de nouvelles obligations ? Au-delà de l'action de l'AEFE, l'enseignement du français à l'étranger est le fait des instituts culturels et des SCAC, mais surtout des Alliances françaises. J'ai constaté dans plusieurs pays, en particulier en Chine, que de nombreux jeunes voulaient apprendre notre langue mais se heurtaient à un coût d'accès trop élevé. Je préconise par conséquent que l'Alliance française, qui présente l'avantage d'être fondée sur un partenariat entre des responsables locaux et français, reçoive davantage de moyens pour réduire ses tarifs dans les pays où la population est pauvre. La Mission laïque, qui intervient principalement dans les pays du Maghreb, assure également la préparation aux diplômes français. En conclusion, l'AEFE devrait pouvoir étendre son réseau et l'Alliance française développer son action à un tarif moindre dans les pays les plus pauvres.

En matière économique et commerciale, les principaux représentants de la France dans le monde sont les missions économiques et financières, ces deux compétences étant regroupées dans la plupart des pays, à l'exception des États-Unis et de quelques autres. Le réseau de l'ex-direction des relations économiques extérieures, l'ex-DREE, emploie 2 350 agents dans le monde. S'y ajoute UBIFRANCE, établissement public à caractère industriel et commercial spécialisé dans le développement international des entreprises. Placé sous la tutelle du ministère de l'économie et des finances, UBIFRANCE s'appuie sur le réseau des agents de ce ministère à l'étranger. Cet établissement, qui constitue une interface entre les entreprises françaises et les missions économiques, a pour objectif de favoriser l'essor des exportations françaises. Quant aux chambres de commerce et d'industrie françaises à l'étranger, les CCIFE, qui adoptent le statut local des 80 pays où elles sont présentes, leur fonctionnement est assuré grâce à la facturation de leurs prestations, à des dotations de la Chambre de commerce et d'industrie de Paris et à la collaboration de volontaires internationaux. Par ailleurs, le MEDEF a mis sur pied une structure baptisée MEDEF-International, qui organise des missions à l'étranger et l'appuie pour partie sur les missions économiques et financières à l'étranger. Enfin, plusieurs régions disposent de délégations dans certains pays. Par exemple, la région Rhône-Alpes dispose d'une implantation à Shanghai. Sans empiéter sur la souveraineté des régions, une meilleure coordination pourrait être envisagée.

M. Éric Woerth, Rapporteur : Pourquoi les fonctions économiques et financières sont-elles disjointes aux États-Unis ?

M. Raymond-François Le Bris : Je l'ignore.

M. Éric Woerth, Rapporteur : Comment s'articulent les relations entre UBIFRANCE et les missions économiques ? L'existence d'UBIFRANCE, dont les bureaux sont souvent situés dans les locaux des missions économiques et financières, a-t-elle un sens ? Les effectifs des anciens postes d'expansion économique ont-ils diminué ?

M. Raymond-François Le Bris : Les effectifs de la DREE, en cinq ou six ans, ont chuté de façon significative, probablement de 300 ou 400 personnes. Nous sommes à la croisée des chemins puisque UBIFRANCE prend son rythme de croisière depuis deux ans. Le grand changement, réside dans l'établissement d'un lien quasi institutionnel entre UBIFRANCE et l'ensemble du réseau des missions économiques et financières. Celles-ci récupèrent d'ailleurs 10 % des montants facturés par UBIFRANCE pour les opérations commerciales qu'elles organisent. Mais ces sommes ne dépassent pas 5 % du coût total du fonctionnement de notre réseau à l'étranger. L'approche de la France en matière commerciale doit être différente selon qu'il s'agit de pays appartenant au marché intérieur ou de pays tiers. J'ai personnellement préconisé que, dans les quatorze anciens États membres de l'Union européenne, les agents des missions économiques et financières qui mènent une action commerciale soient placés sous l'autorité directe d'UBIFRANCE et que les effectifs soient ensuite fixés en fonction des résultats obtenus.

M. Éric Woerth, Rapporteur : L'action d'UBIFRANCE ne chevauche-t-elle pas celle des missions économiques et financières ?

M. Raymond-François Le Bris : Je propose justement de supprimer ce chevauchement. UBIFRANCE, dont les effectifs sont limités, s'appuie principalement sur les missions économiques et financières ainsi que sur les chambres de commerce et d'industrie française à l'étranger. Pour avancer, il convient de distinguer les pays avec lesquels nous avons une vieille tradition commerciale de ceux dans lesquels nous devons investir pour y soutenir les exportations.

M. Éric Woerth, Rapporteur : La formation des personnels des missions économiques et financières est-elle à la hauteur des enjeux ?

M. Raymond-François Le Bris : La plupart de ces agents sont issus de l'École nationale d'administration. Il faut distinguer leur mission régalienne de leur mission commerciale. La première, l'analyse de la situation économique, financière et sociale du pays ainsi que de son positionnement par rapport aux institutions multilatérales, nécessite une connaissance parfaite de l'architecture de l'État, des procédures interétatiques et des dispositifs financiers mondiaux ; elle requiert donc une culture administrative. La seconde, le développement des échanges, nécessite plutôt une culture commerciale.

M. Éric Woerth, Rapporteur : Le rôle de l'ambassadeur a-t-il évolué ? Des stratégies de pays ont été élaborées et un effort a été réalisé en matière de transparence budgétaire. Toutefois, l'ambassadeur occupe-t-il la place qui lui revient ? La cohérence de l'action sur le terrain vous semble-t-elle assurée ?

M. Raymond-François Le Bris : L'organisation politique française doit accomplir des efforts pour définir des objectifs stratégiques et pour mettre en adéquation la nature des missions et les moyens des réseaux. C'est de cela dont l'ambassadeur est à la fois l'héritier et le comptable.

Les décisions de politique extérieure incombent au Président de la République. La stratégie internationale de la France transparaît en janvier, lorsque le Président de la République présente ses vœux au corps diplomatique, en août, lorsqu'il reçoit tous les ambassadeurs de France dans le monde, complémentairement à l'occasion d'une intervention sur un thème régional. Nous sommes cependant les seuls à rester dépourvus d'un conseil de l'action extérieure ou d'un livre blanc qui décrirait notre stratégie en matière diplomatique mais aussi culturelle, environnementale, scientifique ou universitaire. Il existe ainsi un livre blanc en Grande-Bretagne, en Allemagne fédérale, au Canada et en Australie, tandis qu'un conseil de l'action extérieure intervient aux États-Unis.

En 1994, le ministre des affaires étrangères, Alain Juppé, avait eu l'excellente idée de créer le comité interministériel des moyens de l'État à l'étranger, le CIMEE, chargé de mettre les moyens en adéquation avec les objectifs. Mais l'initiative a tourné court puisque le CIMEE a cessé de se réunir en 1997, alors que l'action de la France à l'étranger se développait, notamment à travers les grands établissements publics de recherche comme le Centre national de la recherche scientifique (CNRS), le Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD) et l'Institut de recherche pour le développement (IRD). Cette situation favorise la persistance de plusieurs structures intervenant à l'étranger - les conseils d'administration de chacune d'entre elles définissent une politique propre -. Je préconise donc la création d'un conseil de l'action extérieure de la France, qui fixe les orientations de la politique étrangère de la France, la remise à l'ambassadeur d'une lettre de mission précisant les objectifs à atteindre et, enfin, la revitalisation du CIMEE et l'extension de son champ de compétences à l'ensemble des établissements publics qui participent à l'action de la France dans le monde. Il faudrait par ailleurs diversifier l'origine des chefs de poste à l'étranger.

M. Éric Woerth, Rapporteur : Comment votre proposition de création d'un conseil de l'action extérieure de la France a-t-elle été reçue ? Et pourquoi le CIMEE a-t-il échoué ?

M. Raymond-François Le Bris : Mon rapport n'ayant été remis qu'il y a six mois, j'ignore si ma proposition sera retenue. En tout cas, le Premier ministre, en août dernier, a indiqué aux ambassadeurs qu'il entendait revitaliser le CIMEE et élargir son champ d'intervention. Mais, si j'en crois les anciens ministres des affaires étrangères, certains grands départements ministériels, en particulier le ministère de l'économie et des finances, n'étaient pas favorables à rendre des comptes au Quai d'Orsay - pardonnez-moi de schématiser quelque peu.

M. Yves Deniaud, Président : Nous nous en doutions un peu...

M. Éric Woerth, Rapporteur : Un CIMEE est-il en préparation ?

M. Raymond-François Le Bris : Le conseiller diplomatique du Premier ministre m'a confié qu'un comité interministériel serait convoqué dans quelque temps afin de tirer les conclusions de mon rapport.

M. Éric Woerth, Rapporteur : Quel regard portez-vous sur l'application de la loi d'orientation sur les lois de finances, la LOLF, dans les ambassades ?

M. Raymond-François Le Bris : Je ne puis répondre précisément, car la LOLF n'est entrée pleinement en vigueur qu'un an ou un an et demi après mes visites dans les ambassades. Les chefs de poste avaient compris qu'ils devraient cadrer leur action sur des objectifs mais ils demandaient de recevoir des prérogatives analogues à celles des préfets en matière de coordination. Les jeunes diplomates sont formés à la culture de l'évaluation - en janvier 1996, alors directeur de l'École nationale d'administration, j'ai introduit un premier enseignement sur l'évaluation des politiques publiques, que j'ai rendu obligatoire dès 1997, à la faveur d'une modification du règlement intérieur. Je me souviens de ma surprise lorsque je me suis aperçu que le coût de l'École française de Rome ne figurait pas dans le budget de notre action en Italie. Les jeunes fonctionnaires ne se satisfont pas de ces insuffisances et les chefs de poste sont eux-mêmes désireux de s'investir dans la recherche de critères pour évaluer l'efficacité de l'action diplomatique.

M. Éric Woerth, Rapporteur : Au cours de votre mission, auriez-vous aimé creuser d'autres points ? Reste-t-il des zones d'ombre importantes ?

M. Raymond-François Le Bris : La plus importante est probablement la comparaison avec les autres pays ; nous avons manqué de chiffres et de temps pour apprécier les organisations étrangères.

Par ailleurs, je me suis interdit d'examiner l'organisation interne du Quai d'Orsay mais une réforme de l'action extérieure de la France ne saurait être affichée et inscrite dans des missions et des programmes sans que l'administration elle-même en prenne la mesure, s'agissant notamment de la répartition géographique de notre dispositif dans le monde.

M. Yves Deniaud, Président : Je vous remercie beaucoup pour la clarté de vos réponses et la pertinence de vos propositions.

b) 11 heures : M. Daniel Lequertier, inspecteur général des Affaires étrangères.

Présidence de M. Yves Deniaud

M. Yves Deniaud, Président : Je suis heureux d'accueillir M. Daniel Lequertier, inspecteur général des affaires étrangères. Le dernier rapport de l'inspection générale des affaires étrangères, qui porte sur l'exercice 2004, est un précieux élément d'information.

M. Daniel Lequertier : Celui relatif à 2005 sera disponible dans quinze jours.

M. Éric Woerth, Rapporteur : La Mission souhaite se faire une idée du rapport coût/efficacité concernant les services de l'État à l'étranger. Que pensez-vous de l'implantation et de la coexistence des réseaux du ministère des affaires étrangères et des autres ministères ? Les décisions d'ouverture, de fermeture et de redéploiement de poste répondent-elles à des considérations stratégico-économiques ? Avez-vous décelé des incohérences dans le dispositif de l'État à l'étranger ? Des travaux communs sont-ils menés entre l'inspection des affaires étrangères et les inspections des autres ministères présents à l'étranger ?

M. Daniel Lequertier : Le réseau du ministère des affaires étrangères se compose d'abord de 156 ambassades bilatérales, 17 représentations permanentes auprès d'organisations internationales et quelques ambassadeurs en résidence à Paris, chargés de missions thématiques, ensuite d'un réseau consulaire comprenant 98 consulats et consulats généraux appuyés par 525 consuls honoraires, enfin, d'un réseau culturel regroupant 148 centres et instituts culturels, 238 alliances françaises et 251 établissements d'enseignement, lesquels accueillent quelque 160.000 élèves, régis par l'Agence pour l'enseignement français à l'étranger.

Ce réseau est en mouvement. Au tout début des années quatre-vingt, un effort très important avait été accompli pour contracter le réseau consulaire, notamment en Europe et au Maghreb. La dislocation de l'Union soviétique, à la fin des années quatre-vingt, suivie par l'éclatement de la Yougoslavie et la partition de la Tchécoslovaquie, nous ont conduits à créer dix-sept ambassades. Le solde net, pour la période 1981-1996, correspond à une réduction d'une vingtaine d'ambassades et consulats. Depuis lors, la transformation de notre réseau s'est poursuivie, mais de façon moins spectaculaire. Nous avons procédé à quelques ouvertures, avec par exemple la création de trois bureaux à Pristina, Banja-Luka et Podgorica, ainsi que d'une ambassade à Gaborone, au Botswana. Nous avons également rouvert deux centres culturels en Algérie, à Tlemcen et Constantine, et ouvert des centres culturels à Pékin et à Abuja - celui de Lagos sera fermé. Nous avons, par ailleurs, fermé les consulats de Leipzig, de Mayence, de Calcutta, de Bâle, de Belem, ainsi que quelques centres culturels. Enfin, nous avons transformé des consulats autonomes en sections consulaires, en particulier dans des capitales comme Tokyo, Rome, Athènes ou Lisbonne.

M. Éric Woerth, Rapporteur : J'imagine que ces évolutions intéressantes résultent d'arbitrages de politique étrangère. Répondent-elles aussi à des considérations économiques ? Au terme de quelles procédures ces choix sont-ils effectués ?

M. Daniel Lequertier : Des décisions politiques s'imposent à nous, mais nous avons aussi le souci d'utiliser au mieux l'argent public et, plus encore, de faire en sorte que les entités chargées de mettre en œuvre la politique de la France évoluent avec leurs missions. La transformation de consulats autonomes en sections consulaires n'est certes pas révolutionnaire, mais elle permet de procéder à des économies. Les consulats mixtes et les consulats d'influence permettent d'avoir un maillage aussi fin que possible, en particulier dans les grands pays à structure fédérale ou quasi fédérale. Dans nombre de ces pays, la représentation consulaire était « classique » et la mission générale de représentation ou d'influence était passée au deuxième plan, voire escamotée. La volonté de disposer d'une influence dans certaines métropoles nous a conduits à développer, avec nos collègues de l'ex-direction des relations économiques extérieures, la formule des consulats mixtes : nous en avons ouverts notamment aux États-Unis, au Japon, en Inde et à Dubaï. Mais l'idée a été mise en œuvre de façon relativement décevante et mériterait à mon sens d'être relancée.

Une autre forme de présence est celle des consulats d'influence ou, plutôt, des délégations d'ambassade. À titre d'exemple, nous avions, à Porto, un consulat de plein exercice « classique », qui se caractérisait par une certaine vétusté, dans ses installations comme dans ses modalités de travail, et un institut culturel qui menaçait ruine. J'ai suggéré de les regrouper en un seul et même lieu, ce qui a permis de réduire les effectifs d'une quinzaine de personnes. Un consul général a été placé à la tête de la délégation, avec les mêmes missions qu'un ambassadeur : observation et contacts politiques, action économique et culturelle et, enfin, activité consulaire. Le consul général agit en liaison très étroite avec l'ambassadeur. Cette formule mériterait d'être développée.

M. Éric Woerth, Rapporteur : L'expression « consulat mixte » est en elle-même étonnante. Et le fait que cette initiative soit considérée comme innovante montre à quel point il est nécessaire de mieux coordonner l'action sur le terrain.

M. Daniel Lequertier : Cette évolution forte mais pragmatique a été conduite en dépit de résistances non négligeables.

M. Éric Woerth, Rapporteur : Quelles sont les conditions pour qu'une innovation de ce type soit couronnée de succès ?

M. Daniel Lequertier : S'agissant de Porto, il est un peu tôt pour évaluer le dispositif car la décision a été prise il y a un peu plus d'un an seulement. Le succès de cette formule suppose un besoin avéré de présence et d'influence, qui se fait plus particulièrement sentir dans les grandes métropoles régionales, surtout celles des pays à structure fédérale ou quasi-fédérale comme l'Italie, l'Allemagne ou l'Espagne. La réussite de la formule est également subordonnée à une implication très forte de l'ensemble des décideurs, au sein de l'ambassade comme de l'administration centrale. Il faut que l'ambassadeur lui-même soit convaincu de la pertinence de la présence d'un « conseiller d'ambassade délocalisé ». Il faut également que l'ensemble des directions du ministère des affaires étrangères se sente impliqué. Or, des réticences demeurent, ce qui peut se comprendre. La direction générale de la coopération internationale et du développement a ainsi tendance à estimer qu'un consul ne peut être directeur d'institut ou qu'un consul général ne peut s'occuper efficacement de promotion culturelle, puisque ce sont deux métiers différents. Pour sa part, la direction générale de l'administration peut être tentée de suggérer des formules plus radicales, c'est-à-dire des fermetures pures et simples. Enfin, la direction géographique concernée, très prise par ailleurs, peut ne pas apporter toute l'attention requise. La réussite de cette formule suppose l'existence d'une tutelle forte, se traduisant par l'établissement d'une lettre de mission et l'obligation d'élaborer un plan d'action assorti d'objectifs chiffrés. L'expérience, relativement nouvelle, n'est pas encore suffisamment acceptée par les acteurs du ministère : elle mérite d'être poursuivie.

S'agissant des autres réseaux, celui du ministère de l'économie et des finances s'est assez sérieusement transformé, mais la mue demeure inachevée.

Le réseau du ministère de la défense a moins évolué, en termes d'implantations géographiques comme en termes d'effectifs. La compression des effectifs a uniquement affecté le personnel classique, à l'exception de celui relevant de la direction générale de la sécurité extérieure.

Sur le moyen terme, l'évolution majeure concerne le réseau du ministère de l'intérieur, représenté actuellement dans quatre-vingt-dix pays environ, contre quinze ou vingt au début des années quatre-vingt-dix. Ce réseau s'est considérablement développé, en bonne intelligence avec le ministère des affaires étrangères. Ainsi, depuis 1993 ou 1994, se tient chaque année une réunion coprésidée par le secrétaire général du ministère des affaires étrangères et par le directeur général de la police nationale, dont l'objet est de décider de l'évolution du réseau du ministère de l'intérieur, qui inclut également la direction générale de la gendarmerie. Cette réunion est préparée tout au long de l'année. Le ministère de la défense avait procédé, en 2001, à un exercice analogue, mais je ne suis pas certain qu'il ait été reconduit.

M. Éric Woerth, Rapporteur : Est-ce également le cas avec Bercy ?

M. Daniel Lequertier : Nous n'avons pas de réunion de ce type, mais nous sommes en contact tout au long de l'année. Je précise que la procédure de nomination des chefs de service extérieur prévoit la consultation préalable, pour avis, du ministère des affaires étrangères et de l'ambassadeur. Je trouve d'ailleurs que cette procédure pourrait être formalisée.

M. Yves Deniaud, Président : Si je comprends bien, ce sont de bonnes manières mais aucun texte ne les organise.

M. Daniel Lequertier : Le comité interministériel des moyens de l'État à l'étranger, le CIMEE, qui avait été créé sur la suggestion d'Alain Juppé, alors ministre des affaires étrangères, ne s'est malheureusement réuni qu'entre 1994 et 1996. Toutefois, il a fait œuvre utile, pendant cette brève période. Il a permis de développer une culture de travail en commun et, surtout, il a été à l'origine de la création de deux documents qui constituent des instruments d'aide à la décision majeurs pour les responsables politiques. Ainsi, le tableau annuel des réseaux de l'État à l'étranger fait apparaître, pays par pays, implantation par implantation, ministère par ministère et catégorie de personnel par catégorie de personnel, la présence de l'ensemble des départements ministériels à l'étranger. Un second tableau fournit les mêmes renseignements s'agissant des crédits de fonctionnement et d'intervention. Toutefois, ces documents sont incomplets car les établissements publics comme l'AEFE, l'IRD ou le CIRAD, qui possèdent parfois un réseau important, n'y figurent pas. Quoi qu'il en soit, ces deux tableaux sont fondamentaux parce qu'ils offrent des photographies très fines et soulèvent des questions importantes. Ainsi, pouvait-on constater en 1994-95 que les moyens consacrés au Togo et aux pays d'Europe centrale et orientale étaient très proches, de même que ceux consacrés au Cameroun et à l'Asie du Sud-Est !

M. Éric Woerth, Rapporteur : Ces tableaux continuent-ils à être actualisés ?

M. Daniel Lequertier : Faute d'impulsion du CIMEE, l'exercice a été pérennisé mais avec une ardeur moindre : le secrétaire général du Gouvernement doit relancer les administrations et le degré de précision tend à faiblir. D'ailleurs, si je ne me trompe, les derniers tableaux disponibles reproduisent la situation de 2002.

M. Éric Woerth, Rapporteur : Ils ne peuvent donc servir d'outils de gestion.

M. Daniel Lequertier : Ils pourraient constituer des outils de gestion décisifs.

M. Yves Deniaud, Président : Sous réserve qu'ils soient complétés avec les informations concernant les établissements publics, qui représentent une part importante des dépenses de l'État à l'étranger.

M. Éric Woerth, Rapporteur : Comment expliquez-vous que le CIMEE ait eu si peu de succès ?

M. Daniel Lequertier : Premier commentaire personnel : la Commission de réforme du ministère, mise en place par Alain Juppé et présidée par Jean Picq, avait suggéré la création d'un comité interministériel pour l'action extérieure de l'État. Cette proposition avait alors été perçue par la présidence de la République comme une menace d'intrusion dans un domaine où la responsabilité du Président de la République est éminente. C'est pourquoi le comité interministériel est devenu le comité interministériel des moyens de l'État à l'étranger, faisant ainsi référence à une compétence qui relève du Gouvernement. Si le CIMEE ne s'est pas réuni depuis 1997, M. de Villepin a annoncé, en septembre, devant les ambassadeurs, que ce comité se réunirait de nouveau rapidement. Par ailleurs, le CIMEE avait été perçu à l'origine comme une « machine de guerre » dirigée par le Quai d'Orsay contre les autres départements ministériels, à des fins hégémoniques.

M. Éric Woerth, Rapporteur : Des incohérences perdurent-elles, que ce soit sur le terrain ou en administration centrale ? Avez-vous noté l'existence de doublons ? Des audits conjoints marquants ont-ils été menés avec d'autres services d'inspection ?

M. Daniel Lequertier : La répartition géographique des forces du ministère des affaires étrangères n'est pas optimale. L'exigence d'universalité, c'est-à-dire de présence dans le monde entier, a été confirmée par les chefs de l'État successifs. Il n'en reste pas moins que nous constatons un certain déséquilibre, dû largement au poids du passé. La surreprésentation est sensible dans les quatorze anciens pays membres de l'Union européenne, en Afrique occidentale et au Maghreb pour des raisons historiques et politiques, mais aussi en Amérique centrale. Les pays émergents et des zones émergentes comme l'Asie du Sud et du Sud-Est ne bénéficient au contraire peut-être pas de toute l'attention nécessaire.

Ces faiblesses doivent cependant être nuancées par une approche par métier. Les services en charge des questions politiques et de presse, qui constituent le cœur de métier des ambassades, représentent un tout petit peu plus de 10 % des effectifs expatriés alors que les services chargés de la culture, de la science et de l'aide au développement en représentent 30 %. Dans la plupart des pays de l'Union européenne, l'ambassadeur est assisté par un service politique réduit parfois à un seul agent, mais le plus souvent composé de deux, plus rarement de trois, et, exceptionnellement, de quatre agents, tandis que les effectifs du réseau culturel et scientifique atteignent cinq à dix fois ceux de la section politique.

La principale anomalie de notre implantation, dans les quatorze anciens pays membres de l'Union européenne, réside dans le décalage entre la densité du réseau des centres et instituts culturels et les besoins à satisfaire. Il ne s'agit pas de tout fermer du jour au lendemain mais de nous recentrer sur des missions comme la promotion du français, la bataille des idées, l'accueil des étudiants étrangers en France. L'inspection générale s'est vu commander une étude à ce sujet et ses recommandations ont été adoptées. Le processus est donc engagé, avec des conséquences en termes économiques, immobiliers et d'effectifs. L'objectif est de « faire faire » plutôt que de « faire ». Il n'y a plus guère de place pour les centres et instituts culturels classiques. Il convient de développer par priorité le partenariat avec les institutions locales.

M. Éric Woerth, Rapporteur : Les manifestations culturelles attirent une toute petite partie de l'élite locale et les expatriés. Elles sont décalées par rapport à la faiblesse de nos moyens et au déficit en actions politiques plus transversales.

M. Daniel Lequertier : Les centres culturels restent totalement pertinents dans deux situations : dans les dictatures, où ils jouent le rôle de poumon d'acier ; dans les pays en très profond sous-développement, où ils apportent une aide appréciable. En revanche, dans les pays développés, il convient désormais de travailler très différemment, en partenariat avec des partenaires locaux.

Notre expérience du fonctionnement en réseau dans les postes est plutôt favorable. Les tensions entre administrations centrales ne se retrouvent fort heureusement pas sur le terrain et nous ne constatons que très peu de dysfonctionnements entre les différentes composantes d'une ambassade.

L'évolution progressive du rôle des missions économiques soulève toutefois des interrogations parmi les ambassadeurs. Dans la nouvelle architecture budgétaire, la direction générale du Trésor et de la politique économique, la DGTPE, n'est pas incluse dans une mission interministérielle consacrée à l'action extérieure de l'État mais dans un programme d'appui aux entreprises. Le curseur a tendance à glisser fâcheusement des responsabilités régaliennes - l'analyse économique et financière, les contacts avec la banque centrale, la rédaction de télégrammes - vers le seul appui aux entreprises. Par ailleurs, la réforme du réseau du ministère de l'économie et des finances engagée en 2002 n'est pas parfaitement claire, et elle est certainement inachevée. L'organisation matricielle des missions économiques, qui croisent les responsabilités géographiques et sectorielles, est compliquée et empêche de couvrir le terrain de manière optimale. L'empilement des missions régionales et nationales conduit à un sentiment de confusion. Quelle est la valeur ajoutée de l'activité d'un chef de mission économique régionale par rapport à l'action d'un chef de mission économique nationale ? Je prendrai l'exemple du Portugal : il existe une mission économique ibérique mais ses marges de manœuvre et sa plus-value sont réduites, dans la mesure où les autorités portugaises refusent toute forme d'allégeance à l'Espagne. Ainsi, les autorités portugaises refusent, depuis toujours, d'accréditer les ambassadeurs résidant à Madrid et les attachés spécialisés, douaniers ou fiscaux, en résidence à Madrid, ne peuvent figurer sur la liste diplomatique de l'ambassade à Lisbonne qu'à condition que leur résidence madrilène soit rayée. Il n'en reste pas moins que les ambassadeurs et les chefs de mission économique travaillent généralement en bonne intelligence.

D'autre part, il est nécessaire de faire évoluer les missions des attachés de défense vers des tâches un peu moins classiques et formelles, surtout dans les pays amis et alliés, pour qu'ils puissent se consacrer davantage aux sujets plus porteurs, comme la politique européenne de sécurité et de défense. Lorsqu'il n'existe pas d'attaché d'armement, les attachés de défense devraient porter un peu plus d'intérêt aux marchés d'armement, ce qui requiert une meilleure formation et une plus grande information.

Le réseau du ministère de l'intérieur est composite, ce qui n'a rien de péjoratif. Ses missions, centrées sur l'opérationnel, ne laissent pas suffisamment de place aux nouvelles priorités que sont les affaires JAI, c'est-à-dire la justice et les affaires intérieures.

Un ministre des affaires sociales récent a envisagé la disparition pure et simple du réseau des attachés sociaux. Je n'ai pas d'idée sur la question, mais j'observe que nombre de collègues ambassadeurs ont le sentiment de ne bénéficier que d'un très faible appui de la part des attachés sociaux. Je m'interroge franchement sur l'intérêt du mini-réseau des attachés transport. La montée en puissance des magistrats de liaison et conseillers juridiques me paraît en revanche correspondre à un besoin avéré.

Au chapitre de l'interministériel, nous avons récemment engagé des missions d'inspection communes à l'étranger : aux États-Unis, en 2004, avec l'inspection générale des finances et le contrôle général des armées, en Allemagne, en 2003, et en Espagne avec l'inspection générale des finances. L'addition des expertises est source d'efficacité. En outre, d'un point de vue pédagogique, il nous est utile de voir comment procèdent nos collègues, en particulier les inspecteurs des finances. Des exercices d'audit conjoint sont également conduits en administration centrale sur des fonctions ou des services. L'OFPRA a ainsi fait l'objet d'un audit conjoint de l'inspection générale des finances, de l'inspection générale de l'administration, de l'inspection générale des affaires sociales et de l'inspection générale des affaires étrangères. Par ailleurs, à travers le comité interministériel d'audit des programmes, le CIAP, nous auditons conjointement des programmes du MAE ou d'autres ministères. Enfin, il convient de citer les audits de modernisation de l'État, effectués en interministériel.

M. Éric Woerth, Rapporteur : Il serait intéressant que nous ayons copie de rapports élaborés en commun avec d'autres administrations.

M. Daniel Lequertier : Volontiers.

M. Éric Woerth, Rapporteur : Quelles sont vos premières appréciations concernant la loi organique relative aux lois de finances, la LOLF ?

M. Daniel Lequertier : Il est un peu tôt pour se prononcer car la LOLF n'est entrée en vigueur que le 1^er janvier 2005. L'exercice est assez lourd et compliqué pour l'administration centrale.

M. Éric Woerth, Rapporteur : Mais en ambassade ?

M. Daniel Lequertier : La LOLF a introduit, dans les ambassades, un élément de verticalité qui peut nuire à la coordination interministérielle. Les moyens financiers doivent en effet être répartis entre les trois programmes, infongibles, sans compter qu'une ambassade comporte des représentants d'autres programmes. La mise en commun des crédits de fonctionnement est rendue impossible par la LOLF. Dans les petits postes, en Amérique centrale ou au Sri Lanka, par exemple, répartir les agents et les moyens de fonctionnement entre les trois programmes est une gageure.

Cela dit, l'ambassadeur est contraint à mieux assumer ses responsabilités de coordinateur et d'ordonnateur secondaire unique pour le MAE. La grande vertu de la LOLF est d'obliger à remettre à plat le dispositif et à produire une justification au premier euro ou au premier équivalent temps plein. En octobre ou novembre, nous avons demandé à chaque ambassadeur d'évaluer l'évolution de leurs besoins en ETP et cela a nécessité beaucoup de pédagogie. Il est très difficile, par exemple, de faire comprendre à un ambassadeur que le remplacement d'un expatrié par un recruté local revient en réalité à créer un emploi, qui pèse sur le plafond d'autorisation des emplois du programme.

M. Éric Woerth, Rapporteur : Les conférences budgétaires ont-elles amélioré l'interministérialité ?

M. Daniel Lequertier : Les conférences d'orientation budgétaire offrent l'occasion, chaque année, de mettre cartes sur table, ce qui améliore la transparence et favorise la diffusion des bonnes idées et des bonnes pratiques. Mais elles ne peuvent avoir, dans l'état actuel du droit, que des résultats relativement limités. D'abord parce qu'elles ne portent pas sur les crédits d'intervention, mais uniquement sur les crédits de fonctionnement, qui sont « fléchés » à hauteur de 90 % et même au-delà. Ensuite à cause de la verticalisation que j'ai déjà évoquée. Pour résoudre ces difficultés et trouver de vraies synergies, une idée assez révolutionnaire consisterait à transférer pour ordre sur le budget des affaires étrangères l'ensemble des masses financières correspondant aux emplois ainsi que les crédits de fonctionnement nécessaires.

M. Yves Deniaud, Président : Je vous remercie pour la qualité et la sincérité de vos réponses, qui nous permettront indiscutablement d'avancer.

Auditions du 2 mars 2006

a) 9 h 30 : MM. Jean-Pierre Lafon, secrétaire général du ministère des affaires étrangères, et Antoine Pouillieute, directeur général de l'administration, ministère des affaires étrangères.

Présidence de M. Yves Deniaud

M. Yves Deniaud, Président : Messieurs, nous sommes heureux de vous accueillir pour cette séance consacrée aux services de l'État à l'étranger. J'ai plaisir à retrouver M. Lafon que j'ai connu dans deux ambassades différentes ; quant à M. Pouillieute, il est désormais un abonné de la mission d'évaluation et de contrôle, puisque nous l'avions entendu l'an dernier sur l'immobilier de l'État.

M. Éric Woerth, Rapporteur : Ma connaissance du ministère des affaires étrangères est très imparfaite, bien que j'aie été durant deux exercices rapporteur de son budget. Le sentiment général est que votre ministère poursuit de gros efforts de réorganisation, qu'il dispose de marges de manœuvre importantes, mais qu'il ne pilote pas la totalité de son dispositif, si bien qu'on le rend souvent responsable sur des sujets dont il ne détient pas nécessairement les clés ni les leviers. Au moment où de grands réseaux à l'étranger sont en pleine restructuration - États-Unis, Canada, Grande-Bretagne entre autres -, quels sont les principaux enjeux de la poursuite de la réorganisation du dispositif français, qu'il s'agisse du réseau du Quai d'Orsay proprement dit et de ceux des autres ministères ? Dans quelles directions doivent porter en priorité vos efforts de rationalisation ou de redéploiement ? Avez-vous constaté des doublons, voire des décalages entre les priorités politiques et la réalité de la présence française dans certains pays ? De nombreux rapports ont déjà été rédigés sur les affaires étrangères ; plutôt que d'en commettre un de plus, au risque d'encombrer les tiroirs, nous souhaiterions concentrer nos conclusions sur les points essentiels en termes de valeur ajoutée. Autrement dit, nous passerons rapidement la phase du diagnostic pour en venir au plus vite à la phase de propositions.

M. Jean-Pierre Lafon : Les cinq programmes dévolus par la LOLF au ministère des affaires étrangères ne recouvrent qu'une faible partie de l'action extérieure de l'État ; aussi avons-nous essayé de compenser cet état de fait en mettant au point, avec tous les ministères qui ont bien voulu coopérer, un document de politique transversale qui vous a été adressé dans les documents officiels.

Vous avez utilisé le terme de réseau ; nous venons précisément - j'ai signé moi-même le télégramme hier soir - de lancer un comité des réseaux au sein du ministère afin de mener une réflexion stratégique sur ce sujet. Vous avez à juste titre souligné que, outre le réseau du Quai d'Orsay, il fallait compter avec ceux de tous les autres ministères ; or notre premier problème est celui de la connaissance de ces réseaux. Il avait été prévu de mener chaque année une enquête à ce sujet par le biais du Comité interministériel sur les moyens de l'État à l'étranger, mais aucune enquête n'a été lancée depuis trois ans. Le Premier ministre a décidé de réunir à nouveau le CIMEE ; une réunion s'est tenue récemment au secrétariat général du Gouvernement pour arrêter un échéancier préparant la prochaine réunion du CIMEE. Le premier objectif du comité sera de relancer cette enquête sur les réseaux de l'État à l'étranger. Au demeurant, il serait bon de ne pas se limiter aux services de l'État proprement dits et de s'intéresser aux implantations d'autres opérateurs, à commencer par l'Agence française de développement. Cette première étape nous permettra d'abord de vérifier si nous n'avons pas de doublons. On constatera très probablement ensuite que les réseaux spécialisés se sont multipliés au cours des cinq ou dix dernières années - magistrats de liaison, attachés de sécurité intérieure, attachés des affaires sociales, etc. - et peut-être même que certains opérateurs ont développé leur implantation à l'étranger, au moment précisément où l'on demande au réseau diplomatique de se réduire.

À partir de cette connaissance, on tentera alors de dégager des synergies. Le Premier ministre lui-même a évoqué devant la conférence des ambassadeurs la création de services administratifs et financiers uniques. Pourquoi aurions-nous besoin de réseaux logistiques parallèles, chacun gardant son administration et ses fonctions de soutien propres ? Pour le ministère des affaires étrangères, il convenait en premier lieu de décider la mise en place d'un service administratif et financier unique. Un rapport de l'inspection des finances allait dans le même sens, à sa conclusion près, un peu étrange : le service administratif et financier unique, c'est très bien, mais pour le ministère des finances, on verra plus tard...

M. Éric Woerth, Rapporteur : Il voulait dire la semaine d'après...

M. Jean-Pierre Lafon : Sans doute... La question suivante était de savoir si l'ambassadeur pourrait regrouper les fonctions d'ordonnateur. Quoi qu'il en soit, avant de parler de transferts, cette deuxième phase doit avoir pour but de déterminer les synergies possibles, particulièrement pour ce qui touche aux fonctions logistiques, administratives et financières. L'idée d'un service financier unique avec des équipes interministérielles à l'étranger a même été évoquée.

M. Éric Woerth, Rapporteur : A-t-on d'ores et déjà engagé des expérimentations dans ce sens ?

M. Jean-Pierre Lafon : Nous avons commencé par installer des services administratifs et financiers uniques dans trois postes où nous avons plusieurs ambassades : à Bruxelles, où nous avons la représentation auprès de l'Alliance atlantique, la représentation permanente et l'ambassade bilatérale ; à Rome, où nous avons une représentation auprès du Saint-Siège, une autre au Quirinal et une autre auprès de la FAO ; à Vienne enfin, où nous avons une représentation auprès de l'Autriche, une autre auprès de l'OFCE et une autre auprès des Nations-unies. Mettons déjà de l'ordre dans notre maison...

M. Yves Deniaud, Président : Mais il n'y a encore aucun cas d'expérimentation interministérielle.

M. Jean-Pierre Lafon : À ma connaissance, non. Mais nous allons pousser les feux. L'idée a été avancée dans le cadre des travaux préparatoires à la prochaine tenue du CIMEE et la réflexion avait été lancée avec l'inspection des finances, qui est y est assez favorable - à cette réserve près sur le cas du ministère des finances...

M. Éric Woerth, Rapporteur : Un calendrier est-il d'ores et déjà prévu ?

M. Jean-Pierre Lafon : Le CIMEE devrait se réunir en juin.

M. Éric Woerth, Rapporteur : Ce devrait être une de ses conclusions.

M. Jean-Pierre Lafon : Tout à fait. Et d'ici à la fin mars sera lancée une enquête sur la connaissance des réseaux de l'État, à la fois dans les postes et au sein des administrations centrales. Mais cette décision relève du secrétariat général du Gouvernement.

Troisièmement, des redéploiements sont envisagés ; mais ceux des autres peuvent avoir une influence sur notre propre activité. Rien n'est arrêté pour l'instant, mais je sais que la direction générale du Trésor et de la Politique économique envisage de réduire très fortement son implantation en Afrique. Si la DGTPE réduisait son réseau en Afrique, à l'exception de deux ou trois postes, comme l'Afrique du Sud et le Nigeria, cela pourrait avoir des conséquences sur les missions économiques et financières des ambassadeurs ; autrement dit, une réduction peut se traduire par des charges accrues pour le ministère des affaires étrangères.

Nous avons bien vu ce qu'a fait Mme Condoleezza Rice dans son département d'État, mais nous nous trouvons, pour ce qui nous concerne, face à une problématique difficile. Le ministère des affaires étrangères doit faire face à des enjeux multiples, imposés par les plus hautes autorités de l'État.

Pour commencer, l'Afrique - au Nord comme au Sud du Sahara - demeure une priorité, pour ce qui touche tant à l'aide au développement qu'au contrôle de l'immigration.

S'agissant de l'Europe, à Bruxelles, l'efficacité de notre action repose sur un dialogue permanent entre la représentation permanente, le secrétariat général aux affaires européennes et les ambassades bilatérales, dont le rôle est primordial dans une Europe à 25, 27 et plus, où nous ne pourrons fonctionner que par des stratégies d'alliance avec les pays baltes, la Slovaquie, la Slovénie, etc., pour dégager des majorités qualifiées, et ce d'autant plus que le traité constitutionnel n'a pas été ratifié. Dans un dossier comme celui de la tarification des visas, que nous voudrions faire passer de 35 euros à 60 euros, il nous faut réussir à convaincre les nouveaux États membres qui se méfient des réactions de leurs voisins ukrainiens, biélorusses et autres ; ce serait une fausse bonne idée que de s'imaginer supprimer notre représentation diplomatique dans les pays de l'Union au motif que nous nous retrouvons en permanence à Bruxelles. Nous avons également tout intérêt à avoir une connaissance des forces réelles en Europe : l'épisode de la directive Bolkestein l'an dernier a montré qu'un projet pouvait recueillir un large accord dans les chancelleries tout en suscitant les plus vives résistances au niveau des sociétés civiles et des forces syndicales. Une bonne stratégie au niveau européen suppose d'y maintenir un ancrage, un système de connaissance, d'alerte et de veille sur le terrain. Plutôt que d'y réduire substantiellement les ambassades, il faut au contraire les organiser en pôles regroupant nos priorités.

M. Éric Woerth, Rapporteur : En pôles par pays ?

M. Jean-Pierre Lafon : Non, en pôles par matière, par sujet (JAI, économique et financier...), en fonction de nos priorités à Bruxelles.

M. Éric Woerth, Rapporteur : Je comprends que l'influence politique nécessite des représentations ici ou là pour constituer des majorités, mais force nous est de constater dans les pays européens un foisonnement d'implantations, instituts culturels et autres, qui alourdit singulièrement la barque là où deux diplomates aguerris suffiraient pour mener à bien une discussion bilatérale...

M. Gilles Carrez : Sans compter un réseau de consulats non négligeable...

M. Jean-Pierre Lafon : Je ne parlais pour l'instant que des réseaux diplomatiques et de certaines spécialités - attachés financiers et autres. Sur les consulats, vous avez tout à fait raison, même si l'Assemblée des Français à l'étranger est très hostile à la réduction des consulats dans l'Union européenne. Le plus grand nombre de Français à l'étranger se retrouvent en Europe, Suisse comprise, mais un Français en Suisse ou en Belgique a-t-il réellement besoin d'un soutien consulaire ? Même la Suisse est désormais entrée dans le cadre des accords de Schengen. Du reste, nous avons déjà considérablement réduit notre réseau consulaire dans l'Union européenne et nous continuons à le regrouper. En effet, les services consulaires aux Français peuvent être simplifiés en Union européenne. À l'inverse, les missions économiques y restent assez nombreuses ; nous reviendrons sur le cas des instituts et centres culturels.

Quant à l'Asie, c'est clairement une priorité pour la DGTPE - l'Inde et la Chine évidemment, mais également tout le marché de l'ASEAN. Un pays comme le Viêtnam a une croissance de 7 % par an, alors que nous n'en voyons pour l'instant guère de retombées. Nous avons tout intérêt à y renforcer notre présence économique en termes de réseau global.

Enfin, nous n'avons pas suffisamment fait vis-à-vis de l'Amérique latine alors que nous pourrions nous prévaloir d'une proximité intellectuelle et même d'une sympathie considérables, qui seraient un réel atout pour le rayonnement de la France. Or, nous accueillons trop peu d'étudiants sud-américains.

Au total, nos priorités sont multiples, et si nous pouvons être amenés à moduler telle ou telle implantation en fonction de nos priorités, nous ne pouvons pas faire comme les Américains qui réduisent considérablement leur présence en Europe. Il va falloir faire des choix. Nous avons déjà beaucoup réduit nos consulats dans les pays sûrs et notamment en Union européenne...

M. Éric Woerth, Rapporteur : Avez-vous des chiffres sur cette réduction du réseau consulaire ?

M. Jean-Pierre Lafon : Oui, mais il faut voir les réalités au-delà des chiffres et des apparences. Pour commencer, réduire un poste crée immédiatement un problème politique. On ne manque pas de nous mettre en avant la décentralisation croissante et les pouvoirs accrus des régions européennes : c'est ce qui nous a conduits, en Belgique, à maintenir un consul à Anvers et un autre à Liège, mais en regroupant toutes les fonctions consulaires à Bruxelles. Autrement dit, les consulats de Liège et d'Anvers se limitent désormais à un consul et une secrétaire. Nous faisons de même en Espagne et en Allemagne. Au total, les regroupements et les synergies qui s'en dégagent au niveau des catégories B et C sont bien supérieurs à ce que pourrait laisser penser la seule diminution des postes consulaires.

M. Éric Woerth, Rapporteur : Je ne raisonne pas uniquement en termes de postes. Je vois bien qu'à Séville, Porto ou ailleurs, la notion de consulat a évolué : on voit désormais des « consulats d'influence » qui s'apparentent davantage à des sous-ambassades ou à des filiales de l'ambassade. Mais pouvons-nous avoir une vision économique chiffrée de ce réseau consulaire et une comparaison, avant et après, de son poids financier et du nombre d'agents ?

M. Antoine Pouillieute : Je tiens à votre disposition la liste exacte des ouvertures et fermetures depuis dix ans. Le nombre de nos consulats généraux est légèrement supérieur à celui de nos voisins européens par le fait que, contrairement à ce que font les Anglais ou les Allemands, par exemple, la section consulaire de nos ambassades est érigée en consulat général afin de ne pas mobiliser l'ambassadeur sur des tâches qui ne relèvent pas spécifiquement de ses attributions. Si nous « dégradions » en sections consulaires les services consulaires installés dans nos ambassades en Europe, nous serions parfaitement dans la moyenne.

M. Éric Woerth, Rapporteur : Nous aimerions connaître l'évolution du poids financier réel du réseau consulaire ainsi que certains ratios comparatifs : par rapport au nombre de Français, aux autres pays ou encore au nombre de visas délivrés, autant d'éléments qui nous permettraient de mieux appréhender sa répartition géographique ainsi que, sur le plan global, son déploiement ou son rétrécissement. Si la France se doit de rester présente dans le monde entier, conformément à une politique constante, la vraie question désormais est de hiérarchiser ce déploiement et de combiner les impératifs de la présence et les nouvelles contraintes économiques. Or la réponse n'est pas si claire, à regarder l'évolution du réseau français...

M. Jean-Pierre Lafon : La réponse n'est pas claire lorsque l'on fait des comparaisons avec les Anglais, entre autres, qui suppriment une à une leurs ambassades dans les pays francophones d'Afrique - la dernière en date est celle de Madagascar, à tel point que le président malgache a fait intervenir les autorités françaises pour dissuader les Anglais de la fermer... En vain : ils l'ont supprimée.

M. Éric Woerth, Rapporteur : Et remplacée par quoi ? Une ambassade régionale ? Je suppose qu'eux non plus ne veulent pas perdre leur influence.

M. Jean-Pierre Lafon : Ils l'ont probablement rattachée à Pretoria. Jusqu'ici, la doctrine française était de maintenir des ambassades dans la plupart des pays, y compris en Afrique anglophone.

M. Gilles Carrez : Ces évolutions, qui découlent directement des grands enjeux mondiaux, sont-elles traitées chez nous avec la même réactivité qu'aux États-Unis ou au Royaume-Uni ? Partageons-nous la même doctrine ou continuons-nous à privilégier une certaine pérennité de notre présence ? En termes de procédure également, allons-nous vers une plus grande flexibilité dans nos décisions de redéploiement ?

M. Jean-Pierre Lafon : Les Anglais sont certainement les plus systématiques dans ce domaine. Nous pouvons difficilement nous comparer avec les États-Unis, dont les effectifs sont beaucoup plus nombreux que les nôtres. Par ailleurs, il ne faut pas oublier que le Foreign Office a également la gestion des postes économiques et financiers, ce qui rend les comparaisons difficiles. Nous avons déjà opéré pas mal de regroupements dans le domaine consulaire, mais un redéploiement d'ensemble ne peut procéder que d'une approche globale associant également les grands opérateurs dans le domaine de l'aide au développement - le CIMEE nous sera à cet égard très utile. Enfin, bon nombre de nos partenaires font une croix sur les pays les moins importants en Afrique et particulièrement sur l'Afrique francophone, où nos consulats se retrouvent à traiter les visas pour toute l'Europe. Dans certains pays, il n'y aura bientôt plus que la France et le représentant de la Commission...

M. Éric Woerth, Rapporteur : Si le CIMEE ne s'est pas réuni depuis des années,...

M. Jean-Pierre Lafon : Depuis 1997.

M. Éric Woerth, Rapporteur : ...c'est sans doute que l'on considérait que cela ne servait à rien. Pourquoi est-ce soudain devenu si important ? Est-ce par un besoin d'interministérialité, jusqu'alors non exprimé ? Cette réunion poursuit-elle des objectifs précis ou considère-t-on finalement que le CIMEE n'a vocation qu'à être réuni tous les huit ou dix ans ?

M. Jean-Pierre Lafon : Le rapport du préfet Le Bris recommandait, entre autres priorités, de réunir à nouveau le CIMEE, pressentant la nécessité d'une vision globale. On ne peut traiter du redéploiement ou de l'examen du réseau de manière parcellaire. De surcroît, on s'est inquiété au plus haut niveau de l'État de la multiplication des réseaux spécialisés au moment même où le réseau diplomatique ne représente plus que la portion congrue de notre représentation extérieure dans certaines ambassades : moins du quart des effectifs de l'ambassade de France à Washington ! Enfin, si le CIMEE ne s'est pas réuni depuis 1997, c'est qu'il avait au départ suscité une très grande hostilité de certains ministères qui y voyaient une volonté du ministère des affaires étrangères de régenter l'implantation à l'étranger. Le rapport de l'inspection générale des finances, à propos des services administratifs et financiers uniques, les SAFU, insistait sur la nécessité, pour l'implantation de l'État à l'étranger, de séparer les enjeux de rationalité des enjeux de pouvoir.

M. Éric Woerth, Rapporteur : Ils s'interpénètrent tout de même un peu...

M. Antoine Pouillieute : Le CIMEE avait échoué en 1997 précisément sur les SAFU dont on reparle aujourd'hui : c'est donc bien une question de volonté politique, le but étant de disposer grosso modo d'un back office unique pour le service public à l'étranger.

Notre réseau diplomatique serait-il un peu plus lent à la détente que d'autres administrations françaises ou d'autres pays industrialisés ? On oublie que le plan annoncé par Mme Rice aux États-Unis est à l'étude depuis presque vingt mois - c'est tout à la fois rapide, mais en même temps assez approfondi - et surtout que ce redéploiement se traduit globalement par une augmentation du nombre de diplomates, ce qui ne correspond pas à l'épure sur laquelle nous travaillons.

Au-delà, un réseau fort est un élément de la puissance. Avec 156 ambassades, nous avons le deuxième réseau du monde : les États-Unis en ont 162 et le Royaume-Uni 153. Pourquoi nous adaptons-nous moins vite que d'autres administrations ? Un ministère technique qui s'occupe des exportations, de l'armement, de l'université, de la recherche agronomique, etc., choisit ses implantations et ses thématiques ; le Quai d'Orsay ne choisit pas ses pays, puisqu'il a vocation à représenter la France à l'étranger, ni ses sujets. Notons à ce propos que nous faisons beaucoup plus de métiers que les autres diplomaties européennes, puisque nous nous chargeons, en plus des métiers de chancellerie, des métiers consulaires, des métiers de coopération et des métiers culturels, et en plus de la coordination de ce que font les autres administrations à l'étranger... En d'autres termes, nous sommes le réseau de base du service public à l'étranger. Et pour ne pas ressembler à une structure « télécoms », nous voulons être aussi un réseau à valeur ajoutée.

Comment organiser notre fluidité, comment nous poser en diplomatie d'avenir et non en diplomatie d'héritage ? Les actions présentées par le secrétaire général se présentent en deux grandes masses. D'un côté, il y a les mesures de bon sens, de rationalisation dans les domaines de l'immobilier, du système d'information, du back office, et de mutualisation avec nos partenaires européens. Cela dit, le bon sens n'est pas toujours facile à mettre en œuvre sur le terrain : le CIMEE s'était cassé les dents sur le back office en 1997, et convaincre tel autre service de l'État d'abandonner le centre ville pour rejoindre un campus diplomatique, certes plus intelligent, plus sûr et plus efficace, n'a rien évident... D'un autre côté, il y a les mesures de fond qui s'exprimeront à travers une directive nationale d'orientation des ambassades. Quel est son but ? De se demander si le Vanuatu est exactement comme les États-Unis ou non, auquel cas il faut bien établir plusieurs catégories d'ambassades. On s'apercevra alors que, dans tel type de pays, il y a tels types de métiers à faire ; que dans tel autre type de pays, nous avons tels types de missions à remplir. Dès lors, l'allocation des moyens budgétaires ne sera pas déterminée par leur rareté, mais par la volonté d'assumer un certain nombre de missions. Reste à assurer la transition de l'héritage à l'avenir, ce à quoi nous essayons de travailler actuellement. On a effectivement beaucoup écrit sur notre diplomatie, mais force est de reconnaître - ce n'est pas faire injure à nos prédécesseurs - que les grands plans de redéploiement géographique n'ont pas tellement fonctionné. Ou bien nous recommençons, au risque de nous heurter aux mêmes problèmes, ou bien nous adoptons une approche plus fonctionnelle, en nous demandant ce que la France doit faire et ne doit plus faire dans tel ou tel type de pays - et en l'assumant, ce qui n'est pas toujours simple.

M. Jean-Pierre Lafon : Demandons-nous aussi ce qu'elle peut faire, et différemment, sans en rester au seul réseau stricto sensu des services de l'État. Ainsi, développer une influence culturelle dans un pays ne se résume pas aux seuls services du conseiller culturel. En Chine, par exemple, j'ai mis en place les « centres d'études en France », autrement dit un service universitaire qui n'en a pas le nom, totalement autofinancé par un droit acquitté par les étudiants souhaitant étudier en France et rattaché à un centre culturel pour bénéficier de l'autonomie financière. Nous avons étendu ce système, que la Cour des comptes avait remarqué, notamment à tous les pays du Maghreb. Ainsi, une vingtaine de pays devraient être concernés. Outre le fait qu'il est autofinancé, ce système a l'avantage de réduire le nombre de visas : l'introduction des centres autofinancés d'entretien et de tests en Algérie a fait chuter les demandes de visas étudiants de 30 % du jour au lendemain - ce qui prouve que les demandes en question émanaient de faux étudiants. Nous avons des formules innovantes à promouvoir ; l'Alliance française peut constituer à cet égard un vecteur d'influence considérable.

Autre exemple : une stratégie offensive exige de plus en plus de recourir aux experts détachés dans les instances internationales, et notamment à Bruxelles, qui n'entrent pas dans le cadre d'un réseau géographique mais qui seront des éléments déterminants de notre influence dans ces grandes organisations.

Nous avons également la capacité d'étendre notre réseau de lycées suivant de nouvelles procédures financières, avec des méthodes de leasing remboursé sur les frais de scolarité, d'avances, de partenariats public-privé, etc., qui permettent de s'autofinancer très largement. De même pour les centres culturels. L'innovation vaut aussi pour les méthodes. Ainsi, j'avais été scandalisé en voyant le lycée français à Tananarive il y a dix ans : nous venions de dépenser 92 millions de francs pour construire un superbe lycée, et tout autour, on voyait les luxueuses villas construites par des promoteurs malgaches qui s'étaient enrichis à cette occasion. Si les procédures budgétaires à l'époque nous l'avaient permis, il nous aurait suffi d'acheter quatre fois la surface du lycée pour financer totalement l'opération en revendant les terrains dont le prix avait décuplé...

M. Éric Woerth, Rapporteur : On en est loin...

M. Gilles Carrez : La dimension économique semble désormais au cœur du métier diplomatique, qu'il s'agisse d'exportations, d'investissements, des règles du commerce international, des questions de recherche ou de formation, etc., ce qui n'est pas sans poser des problèmes d'organisation. On a vu apparaître les consulats mixtes associant un poste d'expansion économique, comme on disait à l'époque. Mais surtout, j'ai été frappé de voir à quel point les ambassadeurs sont profondément investis sur ces questions, au point que l'on peut s'interroger sur l'utilité d'un réseau distinct - c'est en tout cas la conclusion à laquelle je suis personnellement arrivé.

M. Yves Deniaud, Président : Tous les parlementaires qui se sont rendus à l'étranger constatent ce phénomène : alors que les échanges économiques sont devenus l'activité primordiale de toute représentation française, la combinaison de plusieurs autorités nuit à la clarté et par le fait, on peut le craindre, à l'efficacité.

M. Gilles Carrez : Je n'ai pas noté de dysfonctionnements à proprement parler. Mais on en vient à se dire qu'il faut vraiment des gens de bonne volonté...

M. Yves Deniaud, Président : Pour que cela marche !

M. Éric Woerth, Rapporteur : Il nous faudra également parler de l'administration centrale - vous avez parlé d'une directive nationale sur les ambassades. J'aimerais avoir votre opinion sur votre réseau culturel, auquel personne ne comprend rien, et sur le fonctionnement de la DGCID, auquel on ne comprend pas davantage... Quid enfin de vos moyens en personnel ?

M. Jean-Pierre Lafon : Pour ce qui est de l'économique, monsieur le rapporteur général, vous avez raison : il faut une bonne entente. Lorsque j'étais à Pékin, le chef de la mission économique passait la moitié de son temps avec moi... Étrangement, on ne trouve presque rien sur l'économie dans la mission « Action extérieure de l'État » du Quai d'Orsay alors que notre ambassadeur y consacre 60 % de son temps, et celui à New Delhi probablement autant !

M. Gilles Carrez : C'est ce que nous constatons.

M. Jean-Pierre Lafon : Un ambassadeur doit d'abord être un chef d'équipe. Et lorsqu'il a des gens intelligents, cela se passe très bien.

M. Yves Deniaud, Président : Certes, mais nous préférerions que la réalité structurelle corresponde à la réalité vécue !

M. Jean-Pierre Lafon : La LOLF elle-même ne prend pas véritablement cette dimension en compte... Pour ce qui est des exportations, le problème ne tient pas tant aux réseaux qu'à une réalité typiquement française, encore décrite dans un récent rapport du Conseil économique et social : l'absence de grosses PME, en mesure développer des activités exportatrices. Même dans une mission qui fonctionnait très bien à Pékin, nous n'arrivions pas à la hauteur des Allemands.

M. Éric Woerth, Rapporteur : Dans quel lieu discutez-vous du poids de la représentation économique, des moyens à allouer ou éventuellement à redéployer dans tel ou tel pays, des spécialités à mettre en avant pour chaque métier, etc. ? Où traite-t-on des échanges entre la diplomatie proprement dite et le service d'action économique pour les questions touchant au dimensionnement, à l'organisation et à la nature même des compétences dont on a besoin ici ou là ?

M. Jean-Pierre Lafon : La DGTPE et l'administration du Quai d'Orsay entretiennent des contacts réguliers. Nous avons eu en décembre un déjeuner avec les trois chefs de services de la DGTPE, tous les directeurs géographiques, le secrétaire général et le directeur général de l'administration. Le directeur général, M. Xavier Musca, vient de m'écrire pour que nous accélérions la concertation, et je lui ai répondu tout à fait positivement, dans le domaine de l'immobilier et dans celui des demandes d'enquêtes émanant des ministères spécialisés et dont les postes sont submergés - le ministère des affaires sociales veut savoir comment fonctionne la sécurité sociale en Suède, puis en Slovénie, etc., et cela vaut dans tous les domaines... Les rapports entre nos deux administrations sont excellents.

M. Gilles Carrez : Avez-vous des instances de réflexion et d'analyse conjointes, dans le cadre des postes, mais également au niveau central, pour examiner nos forces et nos faiblesses, définir les secteurs prioritaires, etc. ? Y a-t-il une réflexion conduite en commun, et dans quel cadre ?

M. Jean-Pierre Lafon : Il n'y a rien d'institutionnalisé dans les textes.

M. Yves Deniaud, Président : Autrement dit, on s'en remet à la bonne volonté des uns et des autres et à leurs bons rapports personnels...

M. Antoine Pouillieute : À l'échelon national, les rapports entre ministères ne posent naturellement aucun problème. Ce que les entreprises attendent fondamentalement du Quai d'Orsay, c'est une évaluation du risque-pays. Cette analyse politique est-elle intégrée à d'autres analyses effectuées par ailleurs ? Je l'espère. Au niveau du pays, le décret de 1979 fait de l'ambassadeur le chef du dispositif ; mais cet argument d'autorité est notoirement insuffisant. Il doit d'abord être un animateur. À chaque fois qu'un chef de mission arrive dans un pays, il doit élaborer un document stratégique. C'est ainsi que je me suis retrouvé au Viêtnam avec onze documents stratégiques... Cela fait beaucoup. Ensuite, la maîtrise des dépenses se fait au niveau de l'ordonnateur secondaire unique qu'il faut conforter - en évitant surtout de multiplier les ordonnateurs secondaires délégués, la LOLF rajoutant de la verticalité à une structuration déjà extraordinairement verticale.

M. Jean-Pierre Lafon : C'est la conséquence logique du SAFU.

M. Antoine Pouillieute : Précisons enfin qu'il se tient de plus en plus de réunions régionales d'ambassadeurs. Dans le cadre de la mise en œuvre de la LOLF, nous aurons à rendre compte, dans les rapports annuels de performance, de notre système de contrôle de gestion. Il sera du reste intéressant de savoir comment on facture le temps d'un ambassadeur qui passe entre 40 et 60 % de son temps sur des programmes ne relevant pas du MAE...

M. Éric Woerth, Rapporteur : Ne le dites pas trop fort : ils vont être embauchés par Bercy !

Du côté de l'administration centrale, quels sont les enjeux et les redéploiements projetés ?

M. Jean-Pierre Lafon : Avec le directeur général de l'administration, nous avons axé notre action sur la modernisation du ministère, sur la base d'une lettre du chef de l'État au Premier ministre demandant la mise en place d'un contrat sur trois ans, dont nous sommes en train de finaliser la négociation avec Bercy. Il devrait être signé dans les jours à venir. Ce contrat introduira des modifications considérables ; aussi me suis-je focalisé sur la réévaluation du budget informatique du ministère afin que le Quai d'Orsay se dote d'un réseau d'information sécurisé, avec notamment un nouveau système de télégramme, baptisé Schumann, et se place en position centrale en termes d'information de toute l'administration française. Les nouvelles procédures nous permettront de financer l'essentiel de notre programme immobilier par des ventes au cours des trois prochaines années - mais pas au-delà, sauf à mettre nos ambassades en vente... En contrepartie, nous avons obtenu des assurances, notamment en termes de garanties de change.

Deuxièmement, nous allons disposer d'un classement des ambassades à travers la directive nationale d'orientation, qui nous permettra de moduler les moyens en fonction des types de missions.

Troisièmement, une réflexion a été lancée, sous le nom d'Agenda 2010, sur la modernisation du ministère et la dématérialisation des documents afin de tirer le meilleur parti des nouvelles technologies d'ici à quatre ans. Ainsi, une troisième version du réseau mondial « visas » est d'ores et déjà à l'étude afin de nous mettre en conformité avec les nouvelles données biométriques et les décisions à venir au niveau européen. Dans le même esprit, la mise en place de centres d'archives dématérialisées, avec le moins possible de documents papier, ne peut se concevoir sans réseaux sécurisés.

Cela dit, la modernisation ne se résume pas à une refonte des organigrammes. Je préfère un bon logiciel à la réforme de l'organigramme ; or, si l'on a revu celui de la direction générale de l'administration, on n'a pas progressé depuis 2003 sur la mise en place d'un service interministériel de traitement logiciel des ressources humaines. Le dossier du SIRH n'avance pas et j'en viens à me demander si nous allons nous maintenir dans cette affaire tant elle paraît encalminée. De même sur les centres culturels : j'ai découvert que celui de Tokyo ne disposait pas d'un logiciel performant permettant de gérer tant les coûts que les candidats, et d'intégrer le télé-enseignement comme ce devrait être la règle dans un centre culturel moderne. Derrière les apparences de la modernisation, il y a la réalité...

M. Éric Woerth, Rapporteur : Sur les organigrammes, je suis bien d'accord avec vous : la question est celle de la définition des tâches, de l'évaluation et de la juste affectation des moyens.

M. Antoine Pouillieute : Rappelons que le budget du ministère des affaires étrangères, avec 4,4 milliards d'euros, ne représente que 1,3 % du budget général de l'État, dont plus de 60 % correspondent à des dépenses obligatoires et des dépenses d'intervention... La masse salariale et les coûts administratifs représentent moins de 20 % de ce 1,3 % : autrement dit, l'épaisseur du trait.

N'oublions pas non plus que, contrairement à une opinion souvent répandue, ce ministère évolue. En dix ans, nos coûts de structure sont passés de 33 % à 25 % et nos effectifs, titulaires et contractuels, ont diminué de 11 %. Cela ne fait peut-être pas beaucoup en valeur absolue, mais peu de ministères en ont fait autant.

M. Yves Deniaud, Président : Si effectivement tout le monde faisait comme vous...

M. Antoine Pouillieute : La priorité a été donnée à l'opérationnel. Ainsi, la direction générale de l'administration a décidé de réduire ses effectifs de 13 % dans les trois ans en les réallouant aux directions opérationnelles : le back office doit trouver en lui-même les éléments de productivité nécessaires. Cela passe par la modernisation du système d'information, mais également par la simplification de la chaîne comptable : nous sommes les premiers, grâce à nos collègues de la direction générale de la comptabilité publique, à disposer d'un service facturier unique. Cela n'intéresse pas grand monde, mais c'est un sérieux progrès en termes de sécurité juridique et financière comme en termes de réduction des délais.

Le contrat de modernisation passé avec Bercy est effectivement un élément essentiel. Le Quai d'Orsay est le premier ministère à s'engager dans une logique triennale avec la direction du budget. On nous avait dit, y compris ici même, que la LOLF, c'était « effort avec retour sur effort » ; l'honnêteté oblige à dire que nous avons vu le premier, mais pas toujours le second...

M. Éric Woerth, Rapporteur : Je suis payé pour le savoir...

M. Antoine Pouillieute : L'objectif est précisément d'organiser, sur une durée de trois ans, ce retour sur effort, cessions immobilières et autres. Si, comme l'a indiqué le secrétaire général, nous allons accélérer nos cessions immobilières, c'est que nous avons fait le pari de baisser de plus de 40 %, excusez du peu, nos demandes de crédits du titre V !

M. Éric Woerth, Rapporteur : Pour ce qui est du SIRH et des ressources humaines, il doit exister des études sur le sujet, mais j'ai parfois le sentiment d'une proportion de cadres supérieurs inutilisés qui serait inimaginable dans le secteur privé. J'ai également l'impression que vous avez un réel problème de pyramide des âges. Comment le traitez-vous ? Combien de gens tournent dans la machine ? Combien sont réellement en poste ? Il n'y a pas que des rapports dans les tiroirs et les placards de l'administration ; on y trouve aussi des gens, et c'est beaucoup plus inquiétant.

M. Antoine Pouillieute : Avec le SIRH, le Quai d'Orsay avait fait le choix de l'interministériel, alors qu'il avait un projet ministériel ; très honnêtement, nous le regrettons un peu. Entrer dans la LOLF sans vision prospective de la gestion des ressources humaines, c'est pour le moins audacieux.

S'agissant de l'encadrement supérieur, aurions-nous un excédent démographique ? À l'évidence oui, en raison d'une politique très ancienne de promotion, d'avancement et de remplacement des départs en retraite. Sur ce dernier point, les choses ont bien changé : nos recrutements sont loin d'être en proportion des départs. Quant aux promotions, elles résultent, dans le système de la LOLF, de ratios promouvables/promus intégrant l'ensemble de la pyramide, du cadre C au cadre A. Et pour ce qui est plus précisément des cadres supérieurs, il est effectivement des tiroirs ou des placards où l'on ne trouve pas que des rapports...

Quelle est la tendance ? Nous avons estimé qu'avec une politique volontariste sur cinq ou six ans et compte tenu du décroît démographique - moins évident qu'il n'y paraît, nombre de collègues présentant des demandes de prolongations légales d'activité qui sont de droit -, un dégonflement de l'excédent est envisageable. Nous avons également engagé un effort important d'outplacement : des grandes entreprises recrutent un général, un commissaire de police ou un préfet, pourquoi pas un diplomate ? Encore faut-il démarcher, proposer, chercher les synergies. Votre rapporteur général parlait de nos relations avec le monde de l'entreprise : une chambre de commerce, une région, un groupe industriel ou un syndicat professionnel apprendraient bien des choses grâce à un diplomate.

M. Éric Woerth, Rapporteur : Combien de personnes pourraient être concernées ?

M. Antoine Pouillieute : Moins de deux cents conseillers hors classe et ministres plénipotentiaires. Nous avons à peu près cinq cents personnels d'encadrement supérieur pour un peu plus de trois cents postes à responsabilité. Il y a évidemment un effet de noria dont il faut tenir compte: aucune structure ne fonctionnerait avec trois cents cadres pour trois cents postes. Pour dégonfler l'excédent, nous pouvons compter sur la perspective démographique, l'outplacement, les départs en retraites anticipés auxquels il faut inciter certains collègues de plus de cinquante-cinq ans, comme le font déjà nombre de ministères. Enfin, et nous devons cette politique au ministre, nous devons appeler les gens en poste à tourner tous les trois ans, à enchaîner un ou deux postes avant de revenir à l'administration centrale qui n'est ni l'enfer ni le purgatoire, mais bel et bien le cadre d'exercice du même métier... La conjonction de l'effet de noria et d'une politique de promotions plus responsable devrait permettre de résoudre ce problème en cinq ou six ans.

M. Éric Woerth, Rapporteur : Je vous remercie d'en parler ouvertement, car le sous-emploi des cadres est un problème qui se pose ailleurs dans l'État. Mais que font ces deux cents cadres de leurs journées ? Et combien cela coûte-t-il ? Je ne mets pas ces gens en cause : eux-mêmes souhaiteraient probablement être mieux utilisés.

M. Antoine Pouillieute : Certainement, et celui qui les gère encore plus... Au demeurant, le coût est le même. L'administration souffrant d'un manque de transversalité, nous confions des missions qui permettent une coordination là où les services ne l'assurent pas suffisamment. D'autres portent sur des sujets particuliers : les pays émergents, les mines antipersonnel, les post-conflits, etc. Lorsqu'un tsunami arrive, on est bien content de pouvoir envoyer quelqu'un en renfort... Enfin, un effort important a été fait dans le domaine intellectuel et universitaire pour placer certains collègues : c'est d'autant plus utile que l'enseignement des relations internationales n'est pas toujours enrichi par l'expérience, que ce soit à Sciences-Po ou ailleurs. Cela dit, aurions-nous spontanément pensé à ces missions si nous étions en déficit démographique ? Honnêtement non. Mais dans la situation que nous connaissons, il n'est pas forcément inutile de demander à ces collègues d'assurer ce type de missions à titre temporaire.

M. Jean-Pierre Lafon : Reconnaissons qu'un certain nombre de personnes, au bout de tant d'années, ne sont plus guère utilisables,...

M. Yves Deniaud, Président : Cela a le mérite de la franchise !

M. Éric Woerth : Cela n'est pas vrai pour les parlementaires !

M. Jean-Pierre Lafon : ...parfois pour des raisons liées à leur caractère, parfois parce elles s'estiment plus haut qu'elles ne valent : une conception de la carrière uniquement fondée sur la hiérarchie formelle les empêche de comprendre que telle mission apparemment modeste peut s'avérer tout à fait intéressante et opérationnelle. Je trouve également - un audit a eu lieu sur la formation, mais qui mériterait d'être poussé plus loin, et il est bon que la LOLF l'ait mis en évidence - que nous manquons de cadres ayant une culture de gestion, y compris jusque dans l'inspection générale. Il règne encore une culture par trop littéraire. Le Quai d'Orsay peine encore à se mettre aux modes de gestion contemporains, qu'il s'agisse des nouvelles technologies ou des méthodes modernes d'audit.

M. Éric Woerth, Rapporteur : Venons-en au réseau culturel. Sans le remettre en cause, je ne comprends pas grand-chose à son foisonnement. Comment l'expliquer, sinon par l'histoire, comment le rationaliser, en taillant dans le vif si nécessaire, en développant ce qui mérite de l'être, comment mesurer son implication, comment lier plus fortement action culturelle et action économique ? Il ne semble pas toujours avoir été pensé d'une manière très rationnelle...

M. Jean-Pierre Lafon : Notre réseau culturel ne mérite pas tant d'opprobre, même s'il a de gros défauts... Il y a d'abord l'héritage de l'histoire : là où les Anglais ont le British Council, la France a d'un côté l'Alliance française et de l'autre le réseau des centres et instituts culturels. Un premier nettoyage doit consister à faire en sorte qu'il n'y ait pas l'un et l'autre dans la même ville.

À cela s'ajoute le fait que le réseau des centres culturels, souvent subventionné, n'a pas forcément une culture de l'autofinancement et de la recette : le ministère commence seulement à calculer, non sans difficulté, à partir de quel pourcentage un centre culturel est autofinancé ou pas, et à déterminer où sont les centres de profit et de déficit... Au demeurant, le ministère n'a pas la culture de la tutelle - et cela vaut pour la DGCID au premier chef. Le contrat d'objectifs et de moyens sur trois ans dans le domaine de la modernisation reste une exception ; encore faudrait-il que la DGCID ait des personnels capables d'expertiser au niveau financier des contrats d'objectifs et de moyens vis-à-vis des grands opérateurs. De surcroît, la DGCID reste à mon avis trop cloisonnée et manque de structures de réflexion stratégique. Pourquoi y distingue-t-on la direction universitaire de la direction des établissements culturels et du français ?

Enfin, de nouveaux besoins apparaissent, à commencer par ceux de la gestion des étudiants étrangers en France, devenue un élément essentiel dans le cadre d'une politique extérieure comme dans celui d'une présence économique. C'est pour y répondre qu'ont été développés les centres d'études en France et l'agence Edufrance, chargée depuis cinq ans de promouvoir les études à l'étranger - d'où manifestement un cloisonnement. À Pékin, nous avons loué un bâtiment et installé au rez-de-chaussée la librairie franco-chinoise d'un investisseur privé, au premier étage le centre d'études en France et l'agence Edufrance, au second l'Alliance française, et baptisé le tout « Centre culturel et Alliance française »... Il faut regrouper les cours de langue, la gestion des étudiants étrangers et la promotion des études en France. Un logiciel perfectionné a été mis au point pour les centres d'études en France alors que Edufrance continue à développer le sien ! Il faut unifier tout cela et favoriser les synergies sur le terrain. Lorsqu'un étudiant chinois veut venir en France, il passe d'abord un entretien - facturé : tout cela est donc autofinancé. Avant d'obtenir un visa, il doit suivre une préparation au français : on l'invite à monter au-dessus, à l'Alliance française... C'est ainsi que l'on développe une synergie.

Pour ce qui est de l'Europe, nous nous sommes livrés à une vraie réflexion, à un benchmarking avec ce que font les Anglais : il y a vraiment de quoi s'interroger sur les bibliothèques dans nos centres culturels en Europe. Mais osez toucher à la bibliothèque du centre de Londres, et vous verrez aussitôt les lobbies et les articles ! À Vienne, nous avions des professeurs payés 18 euros dans le privé, mais 34 euros au centre culturel. Nous avons donc entrepris une procédure de licenciement pour éventuellement les réembaucher, mais à 18 euros. Que n'a-t-on lu dans la presse française sur le retrait de la France et l'abandon du français ! Du coup, l'affaire est montée au niveau politique, et le ministre de s'inquiéter : mais que fait-on à Vienne ? Nous avons engagé la réflexion, mais ainsi que le disait le cardinal de Retz dans ses Mémoires, il y a loin de la vérité à la volonté, de la volonté à la résolution, de la résolution au choix des moyens et du choix des moyens à l'application... Cela a été écrit au xvii^e siècle et c'est toujours valable.

M. Éric Woerth, Rapporteur : Le ministère a été plus courageux sur Séville...

M. Jean-Pierre Lafon. Mais nous avons tout de même maintenu le consulat à la suite d'une intervention au plus haut niveau, M. Moratinos, ministre des affaires étrangères d'Espagne, ayant sa circonscription en Andalousie... Mais nous avons effectivement redéployé toute l'administration consulaire sur Bilbao. Nous avons également fait preuve de courage en supprimant Porto... Petit à petit, nous faisons le nettoyage. Nous avons déjà prévenu l'ambassadeur que nous ne maintiendrions pas l'institut de Valence avec un tel déficit. Nous allons vendre l'appartement du consulat de Barcelone et l'installer dans l'immeuble abritant l'institut : nous n'avons plus besoin de salle de spectacle à l'institut de Barcelone, ni dans la plupart des pays développés, et pas davantage besoin de bibliothèque.

M. Éric Woerth, Rapporteur : Je vous demanderai par écrit de nous faire le point sur les six derniers mois de programmation dans les centres et instituts culturels, et de nous indiquer les types de population déplacés.

Au-delà des contrôles relatifs au réseau diplomatique menés en Afrique, en Amérique et en Asie, la Cour des comptes s'est intéressée cette année à l'Agence française de développement, anciennement Caisse centrale de coopération économique.

M. Jean-Pierre Lafon : Je lis très attentivement les rapports de la Cour des comptes. Celle-ci nous avait épinglés très violemment l'année dernière sur notre politique immobilière des dix dernières années ; nous avons repris ses remarques à notre compte et considérablement modifié notre programme dans ce domaine.

M. Éric Woerth, Rapporteur : Selon nos informations, le ministère des affaires étrangères, a en effet pris en compte nombre des remarques de la Cour depuis dix ans, tantôt sur des points très particuliers - ainsi les indemnités de représentation des chefs de postes diplomatiques et consulaires, désormais intégrées dans le circuit comptable et budgétaire ordinaire -, tantôt sur des problèmes plus vastes, comme celui de l'immobilier. Le ministère a ainsi tiré une série de conclusions tant sur son organisation propre que sur les procédures à développer à l'étranger - encore que quelques doutes puissent encore être émis sur la capacité de rassembler suffisamment d'argent public pour réaliser une opération blanche, par exemple en Allemagne. La valeur marchande du patrimoine très abondant que détient la France dans l'ancienne capitale fédérale a considérablement décru depuis que Bonn a perdu son statut. Quoi qu'il en soit, l'avenir tranchera et nous dira si les intuitions du ministère des affaires étrangères étaient justifiées.

M. Jean-Pierre Lafon : Plusieurs opérations seront très largement autofinancées, que ce soit à Tokyo, où elle repose sur un partenariat public-privé, à Djakarta, actuellement au stade de la réflexion, ou au Koweït. Et nous avons vendu cette année la villa Trotty à Monaco à un prix qui a totalement stupéfié le ministère du budget : il était prêt à la céder à 30 millions d'euros et nous en avons obtenu 50 millions d'euros grâce à un mécène italien...

Notons à ce propos que le ministère des affaires étrangères procure des recettes, notamment sur les visas. C'est lui, et non le ministère des finances, qui a été à l'initiative, voilà six ou sept ans, de la procédure consistant à faire payer non plus les visas, mais les demandes, et qui a réussi à la faire passer dans le cadre d'une directive adoptée en Conseil « affaires générales ». Les recettes en ont été considérablement augmentées, d'autant que le traitement d'un visa refusé coûte souvent plus cher que celui d'un visa accepté... C'est encore le Quai qui mène aujourd'hui l'offensive pour faire relever le tarif des visas au niveau européen, et la chose n'est pas facile : bon nombre de nos partenaires sont très réticents. Autant de recettes qui reviennent à Bercy, et dont nous sommes fondés à demander d'en récupérer une partie.

M. Éric Woerth, Rapporteur : Nous vous remercions pour la qualité de vos réponses.

M. Yves Deniaud, Président : Conformément à l'article 57 de la loi organique relative aux lois de finances, je vous rappelle la liste des documents et informations dont nous souhaitons disposer, comme vous nous l'avez du reste vous-même suggéré : l'évolution chiffrée des effectifs de cadres A appelés à partir à la retraite dans les dix ans qui viennent ; la proportion estimée de ceux qui demanderont à bénéficier d'une prolongation d'activité ; l'évolution des effectifs en fonction des postes dans les différents réseaux et notamment le réseau consulaire. Le rapporteur vous posera enfin par écrit des questions complémentaires sur la programmation culturelle.

M. Éric Woerth, Rapporteur : Elles porteront sur le type et la nature des programmations, les publics et évidemment les recettes pour les six derniers mois en Europe.

M. Yves Deniaud, Président : Je vous remercie à mon tour de la qualité de vos réponses et surtout de leur grande franchise : vous avez fait mentir la réputation fallacieuse que l'on prête au Quai d'Orsay, souvent dépeint comme la maison de la litote, de l'euphémisme et de l'understatment. J'ai particulièrement apprécié l'honnêteté de vos propos sur vos cadres supérieurs, votre action économique et votre action culturelle.

M. Jean-Pierre Lafon : C'est nous qui vous remercions.

b) 11 heures : M. Jean-François Desmazières, directeur des affaires financières, ministère des affaires étrangères.

Présidence de M. Yves Deniaud

M. Yves Deniaud, Président : Après avoir entendu le secrétaire général et le directeur général du ministère des affaires étrangères, nous allons poursuivre en écoutant M. Desmazières, directeur des affaires financières.

M. Éric Woerth, Rapporteur : Nous allons poursuivre le dialogue engagé en essayant d'y ajouter un peu de chiffres, qu'il s'agisse de l'application de la LOLF, mais également du coût de votre r&eacu