N° 3529

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 19 décembre 2006.

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l'article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES,

FAMILIALES ET SOCIALES

sur

les moyens de contrôle de l'Unédic et des Assédic

ET PRÉSENTÉ

par M. Dominique TIAN,

Député.

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INTRODUCTION 9

I.- L'ASSURANCE CHÔMAGE CONFRONTÉE À DES FRAUDES ORGANISÉES 11

A. FRAUDES : L'IMPOSSIBLE CHIFFRAGE 11

1. L'évaluation du montant des fraudes organisées 11

a) Les chiffres disponibles : les cas de fraude recensés par l'Unédic 11

b) La partie émergée de l'iceberg 12

2. De la fraude individuelle à l'escroquerie organisée 12

a) Des réseaux à l'origine de fraudes d'importance considérable 13

c) Des fraudes en liaison avec le grand banditisme ? 14

3. Un phénomène qui a pris un caractère industriel  15

a) Une dimension industrielle récente qui n'exclut pas l'existence d'affaires plus anciennes 15

b) Des fraudeurs qui gagnent sur tous les tableaux 16

B. DES TECHNIQUES RODÉES EXPLOITANT LES FAILLES DE LA RÉGLEMENTATION 18

1. La création de sociétés « fictives » générant de faux chômeurs 18

2. L'utilisation frauduleuse de sociétés existantes 19

a) Les vrais et les faux salariés 19

b) L'usurpation de l'identité d'une entreprise existante 19

3. La multi-gérance comme technique de fraude organisée 19

II.- LA PRISE EN COMPTE TARDIVE DES IMPÉRATIFS DE LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE 20

A. LA RÉACTION DE L'ASSURANCE CHÔMAGE 21

1. La création d'un service anti-fraude et l'adoption d'un plan d'action 21

2. L'installation de détecteurs de faux papiers 22

3. La mise en œuvre de la déclaration nominative des assurés (DNA) 22

B. DES INITIATIVES RÉCENTES POUR MIEUX LUTTER CONTRE LA FRAUDE 24

1. Vers la coordination de la lutte contre la fraude sociale 24

a) La création du comité national de lutte contre la fraude en matière de protection sociale 24

b) La signature de la convention inter-organismes de protection sociale 26

2. Des initiatives législatives pour se doter de nouveaux outils 27

a) La mise en place d'un contrôle des contributions des employeurs à l'assurance chômage 27

b) La création d'un répertoire commun aux organismes sociaux utilisant le numéro d'inscription au répertoire (NIR) comme identifiant 27

c) Le renforcement des pouvoirs d'investigation pour les délits commis en bande organisée 28

III.- DES MESURES À PRENDRE D'URGENCE 29

A. SOUTENIR UNE MOBILISATION SANS FAILLE DE L'ASSURANCE CHÔMAGE 29

1. Encourager le développement d'une culture du contrôle 29

a) Renforcer la formation et la sensibilisation des agents 29

b) Doter l'assurance chômage d'agents assermentés 30

2. Renforcer les sécurités 31

a) Valider l'identité des allocataires 31

b) Développer des processus d'alerte et des contrôles en cas de situation suspecte 32

B. RENDRE ACCESSIBLES LES INFORMATIONS INDISPENSABLES AU CONTRÔLE 33

1. Développer les échanges d'information pour lutter contre la fraude 33

a) Une nécessaire clarification des modalités d'échange des informations 33

b) Donner toute leur portée aux échanges entre les organismes sociaux dans la lutte contre la fraude 35

2. Mieux coopérer pour mieux contrôler 36

a) Systématiser la participation des Assédic aux Comités opérationnels de lutte contre le travail illégal (COLTI) 36

b) Mieux impliquer les services de l'État dans la lutte contre la fraude 37

c) Élaborer un protocole entre l'assurance chômage et les services de police et de gendarmerie 38

C. NE PLUS TOLÉRER QUE DES SOCIÉTÉS SOIENT CRÉÉES À DES FINS D'ESCROQUERIE 39

1. La simplification administrative pour le meilleur et pour le pire 40

2. Les greffes des tribunaux de commerce : un système insuffisamment responsabilisé 41

3. Rétablir une véritable sécurité juridique lors de l'immatriculation des sociétés 43

a) S'assurer de l'identité du créateur d'entreprise 43

b) Appliquer l'interdiction de gérer 45

c) Sécuriser l'immatriculation au registre du commerce 46

4. Réviser le régime des sociétés de domiciliation 47

a) Un régime source d'abus 47

b) Des obligations à renforcer et à rendre effectives 48

5. Impliquer les services fiscaux dans la recherche des sociétés créées à des fins de fraude 49

IV.- TROUVER LES MOYENS D'UN TRAITEMENT PÉNAL DISSUASIF DE LA FRAUDE ORGANISÉE 50

1. La nécessité d'une sanction suffisamment dissuasive 50

2. Les difficultés liées à la masse des dossiers 51

CONCLUSION 53

PROPOSITIONS DE LA MISSION 55

TRAVAUX DE LA COMMISSION 57

ANNEXES 59

COMPOSITION DE LA MISSION 61

COMPTES-RENDUS DES AUDITIONS (par ordre chronologique) 63

Audition de Mme Annie Thomas, présidente de l'Unédic, de MM. Jean-Pierre Revoil, directeur général, et André Marin, directeur de la prévention des fraudes (27 septembre 2006) 63

Audition de M. Didier Duval, responsable du pôle lutte contre la délinquance financière à la Direction centrale de la police judiciaire (4 octobre 2006) 73

Audition de M. Charles-Emmanuel Haquet, journaliste à L'Expansion. (4 octobre 2006) 79

Audition de M. Vincent Ravoux, Directeur général de l'URSSAF de Paris, M. Jean Hue, Directeur-adjoint, et M. Lucien Contou, responsable de la lutte contre le travail illégal (11 octobre 2006) 84

Audition de M. Michel Coquillion, secrétaire général adjoint de la confédération française des travailleurs chrétiens - CFTC, et de M. Frédéric Berdeaux, secrétaire général (11 octobre 2006) 93

Audition de Mme Carola Arrighi de Casanova, sous-directrice du droit économique à la direction des affaires civiles et du sceau au ministère de la justice (11 octobre 2006) 98

Audition de M. Jean-François Veysset, vice-président de la CGPME chargé des affaires sociales, et de M. Georges Tissié, directeur des affaires sociales (18 octobre 2006) 104

Audition de M. Jean-Claude Quentin, secrétaire confédéral de Force Ouvrière (18 octobre 2006) 109

Audition de M. Maurad Rabhi, secrétaire confédéral de la Confédération générale du travail (CGT) et de M. Éric Aubin, responsable de la fédération construction de la CGT (18 octobre 2006) 114

Audition de M. Christian Kalck, chef de la brigade de répression de la délinquance astucieuse (BRDA) à la préfecture de police de Paris (18 octobre 2006) 118

Audition de Mme Sylvia Caillard, premier juge d'instruction au TGI de Paris et membre du pôle financier (25 octobre 2006) 125

Audition de Mme Sophie Nerbonne chef de la division des affaires économiques à la CNIL, et de M. Laurent Lim, attaché au pôle social et travail (25 octobre 2006) et annexe : tableau des autorisations délivrées par la CNIL à l'Unédic 133

Audition de M. Christian Bravard, président du Conseil national des greffiers des tribunaux de commerce, et de MM. Michel Jalenques et Frédéric Laisné, respectivement vice-président et secrétaire général (8 novembre 2006) et annexe : propositions transmises à la mission 145

Audition de Mmes Marie-Françoise Leflon et Mathilde Frago, de la Confédération générale de l'encadrement-Confédération générale des cadres (CFE-CGC) (8 novembre 2006) 160

Audition de M. Patrick Liebus, membre du conseil national de l'Union professionnelle artisanale (UPA) (8 novembre 2006) 164

Audition de Mme Corinne Michel, sous-directrice du service public de l'emploi, de Mmes Shanti Bobin et Laetitia Tailliez et de M. Jean-Michel Labouz, de la mission indemnisation du chômage de la Direction Générale à l'Emploi et à la Formation Professionnelle (8 novembre 2006) 169

Audition de MM. Gérard Galpin et Jean-Louis Darmon, du Groupement des Assédic de la région parisienne (GARP) (15 novembre 2006) 177

Audition du Colonel Michel Pattin, Direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN) (15 novembre 2006) 185

Audition de M. Hubert Bouchet, commissaire de la CNIL, Mme Sophie Nerbonne et M. Laurent Lim (15 novembre 2006) 191

Audition de M. Gérard Larcher, ministre délégué à l'emploi, au travail et à l'insertion professionnelle des jeunes (15 novembre 2006) 199

Audition de M. Denis Gautier-Sauvagnac (MEDEF) (22 novembre 2006) 206

Audition de M. Thierry Priestley, secrétaire général de la Délégation interministérielle de lutte contre le travail illégal (DILTI), et de M. Raymond Poincet (22 novembre 2006) 211

Audition de M. Vincent Roux-Trescases, président du directoire de la plate-forme FAST, de Mme Véronique Etienne-Martin, de MM. Christophe Vattier et Benjamin Pommeraud (22 novembre 2006) 218

Audition de Mme Dominique Fontaine, présidente du Syndicat national des centres d'affaires et entreprises de domiciliation (SNCAED), et de M. Frédéric Dathy, conseiller technique (29 novembre 2006) 223

Auditions de MM. Gaby Bonnand et Michel Mersenne (CFDT) (29 novembre 2006) 231

Audition de Maître Claude Benoit, avocat. (6 décembre 2006) 236

Audition de M. Jean-Pierre Revoil, directeur général de l'Unédic, de M. André Marin, directeur de la maîtrise des risques à l'Unédic et de maître Benoit, avocat de l'Unédic (6 décembre 2006) 246

Audition de M. Jean-Louis Gautier, sous-directeur du contrôle fiscal, et de Mme Maxime Gauthier, sous-directrice du service de l'application à la Direction générale des impôts (6 décembre 2006) 255

Audition de M. Bernard Cieutat, président du Comité national de lutte contre la fraude en matière de protection sociale, accompagné de M. Olivier Selmati, administrateur civil, chargé de mission à la direction de la sécurité sociale du ministère de la santé et des solidarités (13 décembre 2006) 264

DÉPLACEMENTS DE LA MISSION 271

GLOSSAIRE 273

INTRODUCTION

L'évasion sociale s'élèverait à 4 milliards d'euros, voire à 8 milliards selon l'évaluation de l'URSSAF ⁽¹⁾, qui estime par ailleurs à 10 000 le nombre de personnes vivant à Paris de la fraude sociale.

Les fraudes de toutes sortes, dont on a du mal à évaluer l'ampleur exacte, mais qui produisent assurément des résultats rapides et substantiels au profit de ceux qui s'y adonnent, peuvent prendre la dimension de véritables escroqueries montées par des réseaux structurés, comme en témoignent les affaires dont l'assurance chômage est la victime.

Le montant des fraudes organisées à l'assurance chômage, s'élève selon la dernière estimation de l'Unédic, en date du 13 décembre 2006, à 140 millions d'euros.

Ces escroqueries ont mis en évidence la facilité avec laquelle il est possible de percevoir plusieurs mois d'indemnisation chômage, à l'aide d'un dossier entièrement composé de faux documents, grâce au « kit Assédic », élaboré et vendu par les organisateurs de ces réseaux.

À l'heure où le déficit cumulé de l'assurance chômage avoisine les 13 milliards d'euros, on ne peut admettre que des prestations puissent être versées sans que les Pouvoirs publics et les cotisants aient la certitude qu'elles sont pleinement justifiées.

La représentation nationale ne pouvait rester sans réagir. C'est pourquoi, dans le cadre de ses pouvoirs de contrôle, la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale a décidé la création d'une mission d'information sur les moyens de contrôle de l'Unédic et des Assédic.

Il ne faut pas bien entendu négliger l'importance de la fraude individuelle. Mais la mission s'est fixé comme priorité de faire la lumière sur des pratiques de fraudes organisées qui, par leur ampleur et la logique criminelle qui les guide, ont mis en cause des dizaines ou des centaines de sociétés créées à des fins de fraude ainsi que des centaines et des milliers de fraudeurs, et ont suscité incompréhension et sentiment d'injustice.

À travers les auditions qu'elle a conduites et les déplacements qu'elle a effectués sur le terrain, la mission a cherché à analyser les failles et les blocages qui font le jeu des fraudeurs pour étudier les moyens d'y mettre fin.

Le débat sur les affaires de fraude touchant les organismes sociaux a contribué à la nécessaire prise de conscience des pouvoirs publics et a suscité l'adoption de différentes mesures dont la création du Comité national de lutte contre la fraude en matière de protection sociale.

D'ores et déjà, les travaux de la mission et les initiatives législatives qu'ils ont suscités se sont révélés utiles car ils ont débouché sur des mesures concrètes concernant les vérifications d'identité exigées lors de l'inscription comme demandeur d'emploi et l'instauration d'un véritable contrôle des contributions d'assurance chômage effectué par l'URSSAF.

En conclusion de ses travaux, la mission a retenu une série de mesures qui devront être mises en œuvre de façon urgente.

I.- L'ASSURANCE CHÔMAGE CONFRONTÉE À DES FRAUDES ORGANISÉES

À partir de 2004, la justice a eu à connaître des premières affaires de fraudes organisées à l'assurance chômage.

L'organisation en réseaux de ces activités frauduleuses ne peut que faire naître des inquiétudes quant à leur dimension véritable car il extrêmement difficile d'appréhender l'ampleur réelle de phénomènes, occultes par nature.

A. FRAUDES : L'IMPOSSIBLE CHIFFRAGE

1. L'évaluation du montant des fraudes organisées

a) Les chiffres disponibles : les cas de fraude recensés par l'Unédic

En matière de fraude à l'assurance chômage les seuls chiffres disponibles sont ceux fournis par l'Unédic.

Un premier communiqué en date du 28 octobre 2005, fait état d'une fraude « n'atteignant pas le centième du préjudice prétendument évoqué dans la presse ». ⁽²⁾

Le deuxième communiqué de l'Unédic relatif à cette question, date du 21 février 2006 : « Les cas de fraude constatés s'élèvent à ce jour à 19 affaires concernant 6 400 personnes pour environ 80 millions d'euros ».

Au 13 décembre, l'estimation du montant des fraudes constatées par l'Unédic et communiquée à la mission est de 140 millions d'euros.

Les services de l'emploi n'ont pas sur ce sujet de capacité de contre-expertise.

En outre, des difficultés de recensement résultent du fait que la police, la gendarmerie et la justice n'identifient pas au sein des affaires d'escroquerie dont elles sont saisies les fraudes aux organismes sociaux et encore moins à l'assurance chômage. De même, dans la mesure où ces fraudes relèvent de la qualification de l'escroquerie, elles échappent au dispositif statistique concernant le travail illégal.

Comme le fait valoir l'Unédic, ces montants, tels qu'ils sont aujourd'hui évalués, sont à rapporter à l'importance des indemnisations versées annuellement par l'assurance chômage (28 milliards d'euros). Mais il reste que de telles pratiques, qui relèvent de l'escroquerie et s'ajoutent à la fraude résultant de pratiques individuelles ne font qu'accroître le risque de discrédit qui pèse sur l'ensemble du système.

b) La partie émergée de l'iceberg

Comme l'a reconnu devant la mission le secrétaire général de l'Unédic, M. Jean-Pierre Revoil, le 27 septembre dernier ⁽³⁾ : « Le montant total des fraudes est, à ce jour de 85 à 90 millions d'euros, mais ce n'est sans doute que la partie visible de l'iceberg ; plus nous contrôlons, plus nous en trouvons ! ».

C'est en 2005 que l'assurance chômage a commencé à se doter d'un service de lutte contre la fraude. En son absence, la mise en évidence de ce type de pratique ne pouvait être que largement aléatoire, comme le montrent d'ailleurs les modalités de mise au jour des affaires qui ont pu être repérées.

Pour moitié, les fraudes ont été découvertes à l'occasion de contrôles policiers de routine ou d'enquêtes policières portant sur des faits d'une autre nature, au cours d'une perquisition informatique, par exemple.

Pour l'autre moitié, la découverte d'éléments de suspicion ou la détection d'anomalies (éléments identiques revenant de façon récurrente dans des dossiers d'inscription, salaires disproportionnés par rapport aux fonctions exercées...) ont davantage résulté de l'intuition ou de la curiosité particulière d'un agent - pour ne pas dire du hasard - que d'un mode de détection performant.

Dans ces conditions, des fraudes potentiellement importantes ne pouvaient à l'évidence être détectées.

2. De la fraude individuelle à l'escroquerie organisée

« La fraude est devenue un enjeu mercantile important pour des formes de délinquance de plus en plus organisées » confirment les services de police. ⁽⁴⁾

L'évolution vers la sophistication des montages est nette, comme le souligne Mme Sylvia Caillard, juge d'instruction au tribunal de grande instance de Paris ⁽⁵⁾ : « Il faut savoir que les fraudes aux Assédic ont considérablement évolué dans le temps. Les premières que j'ai eues à connaître, alors que j'étais juge à Créteil, étaient encore artisanales. Elles étaient facilitées par le fait que les Assédic étaient encore compartimentées : on pouvait s'inscrire dans plusieurs départements, les recoupements n'étant pas faits d'un département à l'autre. Ces fraudes étaient difficiles à évaluer, d'autant que la plupart n'étaient pas décelées ».

Ce type de fraude ne devrait plus être possible aujourd'hui, les fichiers des différentes Assédic constitués sur des bases régionales étant désormais connectés entre eux. Par contre des systèmes reposant sur des organisations très structurées se sont développés pour exploiter une faille majeure du système.

En effet, le régime d'inscription à l'assurance chômage étant déclaratif, le demandeur fournit les justificatifs de ses périodes d'emploi par la présentation d'une attestation d'employeur (qui se commande sur internet) et de bulletins de salaire. Or, les employeurs ne déclarant que des masses salariales globales, l'assurance chômage ne peut vérifier si l'employeur a bien cotisé pour le demandeur en question. ⁽⁶⁾

Il a été ainsi possible à plusieurs milliers de personnes d'obtenir une indemnisation au titre de l'assurance chômage, en présentant à l'inscription un dossier, dit « kit Assédic », grâce auquel ils se sont prétendus licenciés par des sociétés pour lesquelles ils n'avaient, en fait, pas travaillé et qui souvent n'avaient aucune activité.

Ces « kits » complets mais entièrement composés de faux documents établissant des périodes d'emploi fictives, étaient élaborés et vendus par les organisateurs de ces escroqueries.

a) Des réseaux à l'origine de fraudes d'importance considérable

Ces fraudes sont montées par des organisateurs qui, au moyen de fausses identités, de création de sociétés « fictives » censées avoir employé les fraudeurs et de fabrication de faux documents, ont vendu ces « kits Assédic » clefs en main à des personnes venant ensuite se faire ouvrir des droits à l'assurance chômage.

Le paiement du « kit » a lieu à l'achat ou par rétrocession d'une partie des indemnités chômage perçues.

Selon les informations communiquées par l'Unédic en septembre 2006, dans les affaires les plus importantes, les faux chômeurs se comptent par centaines et même par milliers :

- 800 personnes pour un préjudice estimé de 11 millions d'euros (Paris) ;

- 800 personnes pour un préjudice estimé de 7 millions d'euros (Créteil) ;

- 1 800 personnes (chiffre non exhaustif) pour un préjudice estimé d'environ 20 millions d'euros (Paris) ;

- 1 900 personnes (chiffre non exhaustif) pour un préjudice estimé de l'ordre de 30 millions d'euros (Marseille).

De surcroît, ces chiffres doivent être revus à la hausse compte tenu de la très récente réévaluation des affaires en cours qui a conduit à une nouvelle estimation du préjudice à 140 millions d'euros.

Par ailleurs, d'autres fraudes importantes ont eu lieu, concernant l'allocation d'insertion servie par les Assédic, pour le compte de l'État (600 dossiers pour 800 000 euros d'indus).

Ces montages en réseau se développent sur tout le territoire. Une même affaire touche systématiquement plusieurs Assédic, parfois la quasi-totalité pour les plus importantes. Parmi ces Assédic se retrouvent toujours celles de Paris et de la Région Parisienne.

Selon les données de la police judiciaire, la durée moyenne des fraudes est de deux ans et demi ⁽⁷⁾ et leur montant moyen de 700 000 euros. Cette durée ajoutée au nombre élevé de bénéficiaires explique, par l'addition de versements individuels limités, des montants totaux de préjudice considérables.

Enfin, ces réseaux sont pour certains d'entre eux, de nature communautaire, mettant en cause notamment des ressortissants d'origine turque et pakistanaise.

c) Des fraudes en liaison avec le grand banditisme ?

L'Unédic, par la voix de sa Présidente, tout en contestant le caractère massif des fraudes, affirme leur liaison avec le banditisme.

Un même constat est également dressé par la police. Comme l'a indiqué M. Christian Kalck à la mission ⁽⁸⁾ : « Il n'est pas rare de trouver à la tête de ces réseaux des individus issus du grand banditisme voire évoluant dans la mouvance terroriste. »

Mais, ce constat n'est pas unanime. Pour Mme Sylvia Caillard, magistrat : « L'Unédic se persuade que derrière tout cela, il y aurait des caïds, parce qu'il vaut mieux dire que la fraude est organisée par des mafieux pour paraître moins coupable. Mais ce n'est avéré dans aucun dossier. D'ailleurs, il y a un décalage énorme entre le profit réalisé par chacun des individus qui participent à cette fraude et le préjudice causé aux Assédic résultant du cumul des indus. Sur 10 millions d'euros de préjudice, l'instigateur dont je parle a dû gagner environ 500 000 euros sur une période de 4-5 ans. » et aussi : « À propos des dossiers communautaires, on a évoqué le financement du PKK ⁽⁹⁾, simplement parce que la personne concernée avait été plus ou moins membre de celui-ci. Encore eût-il fallu qu'elle ait pu tirer de la fraude des profits autrement plus conséquents pour générer un financement. On pourrait imaginer que les allocataires qui perçoivent les Assédic en reversent une partie à la communauté, mais aucun des allocataires entendus ne l'a dit. Sur le nombre, il y en a qui auraient parlé. »

Selon M. Didier Duval, sous-directeur des affaires économiques et financières à la direction centrale de la police judiciaire, il est difficile de répondre à cette question ⁽¹⁰⁾ « En revanche, » précise-t-il « il est vrai que les organisations en cause sont très structurées. Certaines populations, notamment turques ou pakistanaises, se revendent ainsi des informations sur le mode opératoire de la fraude. »

La mission n'est pas à même de faire la part des choses sur cette question, mais il est clair en tout cas, que les personnes impliquées dans ces affaires ne sont pas inconnues des services de police.

Ainsi, le tribunal correctionnel de Paris est actuellement saisi d'une affaire de fraude aux Assédic et à la CPAM impliquant des personnes qui, toutes, avaient déjà été condamnées pour différentes infractions - parmi lesquelles un braquage. De surcroît, comme l'a indiqué l'avocat de l'Unédic, Maître Claude Benoit, le principal prévenu a déclaré à l'audience que sa vie et celle de sa famille seraient menacées depuis l'étranger s'il révélait l'identité du véritable organisateur de ce réseau.

3. Un phénomène qui a pris un caractère industriel ⁽¹¹⁾

Les phénomènes de fraude organisée ont pris une ampleur considérable au cours de ces deux dernières années, ce qui n'exclut pas que des fraudes plus anciennes de même nature aient pu exister et passer inaperçues.

a) Une dimension industrielle récente qui n'exclut pas l'existence d'affaires plus anciennes

Si, comme l'ont souligné plusieurs interlocuteurs de la mission, personne effectivement ne parlait de fraude massive avant 2004, les premiers dossiers de ce type arrivés en justice à partir de 2003-2004 portaient nécessairement sur des faits plus anciens remontant à la fin des années quatre-vingt-dix.

C'est ainsi que l'affaire actuellement jugée à Paris concernant une cinquantaine de dossiers - mais qui est le satellite d'une autre affaire bien plus importante qui devrait venir en jugement courant 2007 - porte sur des faits remontant à 1996.

« L'Unédic, qui s'en est certainement expliqué auprès de vous, a mis en place l'année dernière un département de prévention et de lutte contre les fraudes. À partir du moment où ce service s'organise, se structure, sensibilise son réseau et met en place un outillage méthodologique, cela provoque un effet « réverbère », qui éclaire des faits qui, très certainement, préexistaient. On peut espérer qu'ils ne préexistaient pas et que la mise en place de ces outils correspond très exactement au moment où les fraudes sont apparues ; hélas, on peut imaginer que des fraudes massives préexistaient. » a souligné devant la mission la représentante de la délégation générale à l'emploi ⁽¹²⁾.

Déjà, la Cour de cassation avait rejeté, le 14 décembre 2000, le pourvoi formé par l'employé d'un cabinet de gestion ayant établi « de 1989 à 1991 de faux bulletins de paie et des lettres de licenciement remis contre argent à des opposants au régime turc, qui les revendaient à des compatriotes afin qu'ils bénéficient des indemnités Assédic ». ⁽¹³⁾

La mission s'étonne donc, compte tenu de l'ampleur des affaires en cours et de leur durée, qu'une attention plus précoce n'ait pas été portée à des dossiers montés à partir de faux documents par des structures organisées, sans doute à des degrés divers, mais reposant toutes sur l'élaboration de dossiers d'inscription frauduleux faisant l'objet d'un véritable marché.

b) Des fraudeurs qui gagnent sur tous les tableaux

Les fraudeurs ne s'attaquent pas seulement aux indemnités de chômage mais aussi à d'autres allocations versées par les Assédic pour le compte de l'État, et notamment à l'allocation d'insertion, prestation versée aux demandeurs d'asile, aux réfugiés et aux personnes sortant de prison.

Comme cela a été expliqué à la mission, lors de son déplacement auprès de l'Assédic de Lyon, cette dernière a été confrontée à une importante fraude à l'allocation d'insertion par de prétendus réfugiés moldaves. Si l'on ne peut stricto sensu parler dans cette affaire de fraude en réseau, il s'agit en tout cas d'une fraude de masse qui a été réalisée à partir de fausses identités ou à la suite du rejet de demandes d'asile : 600 dossiers sont concernés qui ont généré environ 800 000 euros de prestations indues. La détection de cette fraude revient à la police de l'air et des frontières qui a été alertée par des arrivées de personnes en car venant s'inscrire ou percevoir les allocations, quand elles n'étaient pas collectées par certaines d'entre elles restées sur place.

Outre l'utilisation de fausses identités, ces fraudes à l'allocation d'insertion ont été rendues possibles par le fait que les Assédic n'avaient pas été informées comme elles auraient dû l'être par la direction départementale du travail de la situation de ces demandeurs d'asile. Elles ont donc poursuivi le versement de la prestation, alors qu'il aurait dû y être mis un terme. Il a été remédié à ce problème à compter de septembre 2006.

Les sortants de prison condamnés à des peines supérieures à deux mois (à l'exclusion des condamnations pour certains délits comme le proxénétisme ou le trafic de stupéfiants) peuvent aussi être bénéficiaires de cette allocation. Des cas de fraudes ont été détectés dans le ressort de plusieurs maisons d'arrêt, notamment à Créteil. Pour éviter le montage de dossiers frauduleux - l'ouverture du droit ne requérant qu'un simple certificat de l'administration pénitentiaire - les Assédic établissent des contacts directs, en amont de la sortie, avec les établissements pénitentiaires.

Non sans ironie, Maître Claude Benoît, avocat de l'Unédic, a souligné la situation paradoxale dans laquelle se trouveront des personnes condamnées pour fraude à des prestations sociales, qui percevront probablement à leur sortie de prison cette allocation, grâce à laquelle elles rembourseront leur dette envers les organismes sociaux.

Autre situation : l'assurance de garantie des salaires (AGS) qui a été créée pour garantir les salariés contre l'insolvabilité de leur entreprise en cas de faillite et dont la gestion a été confiée aux Assédic.

Le cas a été évoqué devant la mission de personnes faussement salariées -et donc ayant perçu frauduleusement l'assurance chômage - n'hésitant pas, de surcroît, à se tourner vers le Fonds de garantie des salaires pour réclamer le paiement des rémunérations qui auraient dû leur être versées par la société placée en liquidation judiciaire censée les avoir employés. Ceci est particulièrement révélateur du détournement de dispositifs dont l'utilité n'est, par ailleurs, pas discutable.

Comme a tenu à le souligner un membre de la mission, l'AGS est également mise abusivement à contribution par les pratiques d'entreprises qui font procéder à la liquidation par un repreneur ayant racheté la société pour une somme symbolique. Les actifs ont disparu au moment de la liquidation et l'AGS est appelée en garantie du paiement des salaires et des indemnités.

Et, il ne faut pas perdre de vue que ces périodes tant de faux travail que de chômage frauduleux ouvrent des droits à la retraite...

La CNAV est d'ores et déjà confrontée à la présentation de faux bulletins de paie, comme cela a été précisé lors de l'audition du Président du Haut comité de lutte contre les fraudes, M. Bernard Cieutat.

Enfin, les fraudes menées au moyen de détournement de chèques, de fausses identités et de multi-déclarations en masse n'existent pas qu'au détriment des comptes sociaux comme l'ont montré les cas de fraudes importantes à la Prime pour l'emploi dont a été victime l'État lui-même.

B. DES TECHNIQUES RODÉES EXPLOITANT LES FAILLES DE LA RÉGLEMENTATION

Sous une régularité apparente qui exploite, en fait, les failles des mécanismes d'indemnisation du chômage et des règles de création des sociétés, se sont mis en place des mécanismes bien structurés.

1. La création de sociétés « fictives » générant de faux chômeurs

Le premier type de fraude identifié repose sur la création de sociétés qui ne sont que des « coquilles vides », c'est-à-dire des sociétés légalement immatriculées mais sans aucune activité réelle autre que celle de servir à générer des opérations frauduleuses.

Les acheteurs de « Kits Assédic » présentent pour s'inscrire à l'assurance chômage de faux documents établissant qu'ils ont travaillé pour ces sociétés qui en réalité n'ont jamais eu d'activité.

Elles ont été immatriculées par des « gérants », au moyen de fausses identités, ou bien par des hommes de paille ; l'activité mentionnée est très générale ou alors s'exerce dans le secteur du bâtiment ou de la confection.

Ces sociétés ne sont pas inscrites en qualité d'employeur auprès de l'URSSAF ou bien, quand elles le sont, ne déclarent que quelques salariés.

Elles existeront quelques mois, avant, soit de déposer leur bilan, soit d'être radiées d'office à la demande de l'URSSAF pour non-versement de la part patronale de cotisations.

Toutefois, il faut préciser que dans le dossier actuellement traité par le tribunal correctionnel de Paris, les sociétés utilisées n'ont pas été créées ex nihilo mais sont issues du rachat pour « un euro symbolique » de sociétés déjà immatriculées.

En outre, ces sociétés, souligne M. Christian Kalck, chef de la brigade de répression de la délinquance astucieuse à la Préfecture de police de Paris : « constituent de véritables officines qui servent à commettre d'autres escroqueries aux prestations sociales, ainsi que de multiples infractions : établissement de fausses factures, escroqueries au démarchage publicitaire et au crédit, blanchiment. » ⁽¹⁴⁾

2. L'utilisation frauduleuse de sociétés existantes

a) Les vrais et les faux salariés

D'autres schémas de fraude mêlent travail illégal, salariés réels et salariés purement fictifs.

Les sociétés impliquées ont une activité commerciale effective mais sans commune mesure avec le nombre de salariés qui prétendent y avoir été employés lorsqu'ils se présentent aux Assédic. Certains de ceux ayant effectivement travaillé sans avoir été déclarés ont été rémunérés ensuite par la remise de « kits Assédic ».

Dans ce cas, il faut faire la part entre ceux ayant réellement travaillé sans avoir été déclarés, de bonne ou de mauvaise foi, et ceux déclarant une activité totalement fictive à l'aide de faux documents.

Parmi les scénarios possibles on trouve le cas suivant : au bout d'un certain temps, la vie de l'entreprise arrivant à son terme, le gérant cède la place à un gérant de paille et lui-même devient souvent simple salarié afin de s'ouvrir des droits à indemnité. L'entreprise n'a plus d'activité, de nombreuses déclarations préalables à l'embauche (DPAE) sont établies pour des salariés fictifs et des déclarations sont effectuées auprès de l'URSSAF, mais sans paiement de cotisations. On rejoint alors le schéma précédent de la société « coquille vide ». Éventuellement, l'entreprise quitte son établissement, se domicilie à l'adresse d'une société de domiciliation dans un autre département avant d'y déposer à nouveau le bilan.

b) L'usurpation de l'identité d'une entreprise existante

Enfin, il est aussi possible que la raison sociale d'une entreprise soit utilisée, à son insu, en mentionnant une autre adresse.

C'est ainsi que lors de son déplacement à Créteil, la mission a été alertée sur l'existence de « vols de tampons » signalés à l'Assédic par les entreprises victimes pour prévenir les services du risque en résultant.

3. La multi-gérance comme technique de fraude organisée

Une étude sur la multi-gérance à risque réalisée par l'Unédic a identifié des multi-gérants auxquels, pour chacun d'entre-eux, une moyenne de 60 sociétés pouvant être rattachée. Les liens qui ont pu être identifiés entre ces gérants confirment le caractère organisé de ces montages.

Cette étude dresse un constat édifiant des failles ouvertes par la simplification des procédures de création de sociétés, dans lesquelles n'hésitent pas à s'engouffrer les fraudeurs.

Ont été recensés :

- 10 personnes assurant (ou ayant assuré) la gérance de 651 sociétés

- 20 personnes assurant (ou ayant assuré) la gérance de 1 069 sociétés

- 133 personnes assurant (ou ayant assuré) la gérance de 2 112 sociétés.

Ces « gérants » présentent des points communs : forte représentation de la communauté turque (à 75 %), des adresses correspondant à des sociétés de domiciliation, une activité déclarée dans le secteur du bâtiment et de la confection.

En outre, des liens complexes ont été organisés entre eux : gérances successives, tournantes et croisées.

Si en droit, la liberté d'entreprendre permet à un individu de créer autant de sociétés qu'il le souhaite, il est en revanche anormal que de telles pratiques qui recèlent à l'évidence une intention frauduleuse - non limitée d'ailleurs à la fraude à l'assurance chômage mais pouvant s'étendre à l'ensemble de la sphère économique - ne puissent être aisément identifiées afin de déclencher les contrôles nécessaires.

Il serait donc indispensable que les greffes des tribunaux de commerce tiennent un fichier des gérants et dirigeants d'entreprise, consultable par les administrateurs et les agents assermentés des URSSAF et des Assédic.

Ce fichier utiliserait le NIR comme cela est prévu pour le répertoire commun aux organismes sociaux validé par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2006-544 du 14 décembre 2006.

C'est pourquoi la mission, dans le respect des règles posées par la loi informatique et liberté, préconise la création d'un fichier national des gérants et dirigeants d'entreprise utilisant le NIR. ⁽¹⁵⁾

II.- LA PRISE EN COMPTE TARDIVE DES IMPÉRATIFS DE LA LUTTE CONTRE LA FRAUDE

La fraude a longtemps été un sujet tabou pour l'Unédic, comme sa Présidente s'en est fait l'écho devant la mission ⁽¹⁶⁾ : « Pendant longtemps, la fraude a été entourée d'un tabou, y compris parmi les partenaires sociaux, gestionnaires de l'Unédic par crainte que la qualité du service rendu ne soit mise en cause et par souci de ne pas donner de publicité aux pratiques délictueuses. ».

C'est devant l'ampleur croissante des affaires de fraudes en réseau, et les réactions qu'elles ont suscitées, que l'Unédic a décidé de se doter d'un service de prévention des fraudes et d'un plan d'action triennal.

A. LA RÉACTION DE L'ASSURANCE CHÔMAGE

Face au développement des pratiques illicites, l'Unédic a cherché à se doter de moyens de lutte adaptés à une fraude plus structurée relevant désormais de l'escroquerie, comme l'a précisé Denis Gautier-Sauvagnac au nom du MEDEF ⁽¹⁷⁾ : « Nous nous sommes efforcés de réagir dès l'apparition de cette nouvelle forme de fraude. Nous nous sommes ainsi dotés pour faire face à ces nouveaux phénomènes de fraude, d'une direction des fraudes dont la création a été totalement approuvée par le MEDEF. »

Des représentants syndicaux des organisations gestionnaires ont cependant regretté devant la mission l'absence de tout débat sur la question des fraudes organisées au sein du Conseil d'administration de l'Unédic, et, plus largement, l'absence d'une culture d'évaluation qui empêcherait l'institution de se situer dans une logique de contrôle ⁽¹⁸⁾.

1. La création d'un service anti-fraude et l'adoption d'un plan d'action

Le service de prévention des fraudes de l'Unédic a été mis en place le 1^er février 2005. Il est donc de création toute récente. Mais l'Unédic a rappelé que certaines Assédic étaient déjà dotées de services de lutte contre la fraude, le premier ayant été créé à Lyon, il y a une dizaine d'années.

Le nouveau service de l'Unédic est conçu dans une logique de prévention pour la mise en œuvre des objectifs définis dans un plan d'action triennal (plan 2005-2007) qui repose sur trois orientations principales :

- la sensibilisation, l'information et la formation des agents de l'assurance chômage ;

- la réalisation et le développement d'outils d'investigation et d'alerte ;

- le développement de relations avec les autres organismes concernés et avec les services participant à la lutte contre la fraude.

2. L'installation de détecteurs de faux papiers

Devant la multiplication des fraudes à l'identité, l'Unédic a décidé de doter les Assédic de détecteurs de faux papiers dont l'installation est généralisée depuis le 1^er janvier 2006.

Lors de son déplacement à Créteil, où les détecteurs venaient d'être installés, la mission a pu constater que sur les 250 personnes reçues par semaine, 4 à 5 faux papiers étaient repérés.

À Paris, qui a été la première Assédic à se doter de détecteurs en 2004, le nombre de faux papiers repérés, d'abord croissant, puis en diminution, permet de mesurer l'effet dissuasif du dispositif, d'autant que la présence des détecteurs est affichée dans les locaux. Par ailleurs, il a été indiqué à la mission que les faux documents repérés étaient à 90 % des faux titres de séjour ou des fausses cartes de résident.

Mais le signalement à la police ne se fait qu'a posteriori : lorsqu'un faux est détecté, une photocopie est prise et la pièce est restituée si la personne est toujours présente. La préfecture est ensuite saisie, soit directement, soit par l'intermédiaire de l'ANPE qui a la responsabilité de la gestion de la liste des demandeurs d'emploi. Dès lors, comme cela a été constaté par l'Assédic de Créteil, environ la moitié des personnes ayant présenté des faux papiers repartent avec leur document; les autres ont disparu au retour de l'agent.

Cette sécurisation de l'identification des allocataires était indispensable. Cependant, son efficacité n'est pas totale dans la mesure où, selon les informations fournies à la mission, dans les cas de fraude organisée, les personnes à qui ont été vendus les « kits », n'étaient pas, pour autant, détenteurs de faux papiers. Ils se sont présentés dans les Assédic, munis de leurs faux dossiers, sous leur propre identité.

3. La mise en œuvre de la déclaration nominative des assurés (DNA)

Les employeurs ne déclarant qu'une masse salariale globale, l'assurance chômage est actuellement dans l'incapacité de vérifier si l'employeur a bien cotisé pour le salarié venant s'inscrire comme demandeur d'emploi et pour les périodes d'emploi déclarées ⁽¹⁹⁾.

Pour permettre cette vérification, le décret du 7 mai 2004 ⁽²⁰⁾, oblige les employeurs à transmettre aux institutions de l'assurance chômage une déclaration faisant ressortir, pour chacun de leurs salariés, le montant total des rémunérations versées et les périodes de travail correspondantes.

Cette Déclaration nominative des assurés (DNA) permettra le recueil direct des données sur les périodes de travail pour lesquelles l'employé a cotisé et devrait conduire à supprimer l'attestation d'employeur.

La DNA a été inscrite dans la convention d'assurance chômage de janvier 2006. Mais selon les informations fournies par la commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), celle-ci n'a pas encore été saisie d'un dossier de formalité préalable. Cette saisine devrait intervenir à l'issue des travaux du groupe de travail constitué pour sa mise en place.

Le calendrier indiqué par l'Unédic prévoit, en effet, une première expérimentation au deuxième semestre 2007, avec un objectif de généralisation pour 2008, afin que le système soit opérationnel en 2009. Toujours selon l'Unédic, une orientation se dessine vers la mise en place d'une DNA globale des assurés, à destination de tous les organismes sociaux intéressés, dont le GIP-MDS (Groupement d'intérêt public - Modernisation des déclarations sociales) pourrait être l'embryon.

La mission s'inquiète toutefois du calendrier annoncé. L'urgence de contrer la fraude doit en effet être prioritaire dans l'application d'une mesure qui a déjà plus de deux ans. La Cour des Comptes relevait, en mars 2006, que « Si cette procédure[la DNA] commence à être mise en œuvre pour les personnes relevant des annexes 8 et 10 de la convention d'assurance chômage (intermittents du spectacle), le processus est loin d'être engagé pour les autres secteurs d'activité. » ⁽²¹⁾.

Il faut en outre préciser que, si la DNA empêche une société de déclarer quelques salariés et de « générer » un nombre bien supérieur de faux chômeurs, elle n'écarte pas totalement tout risque de fraude. C'est en particulier le cas lorsqu'il y a complicité entre l'employeur et le faux chômeur et que les salaires déclarés ne sont pas versés.

M. Gérard Galpin, du  Groupement des Assédic de la Région Parisienne (GARP), a fait état de telles pratiques à propos de la DNA appliquée aujourd'hui aux intermittents : « Dans ce dernier cas, nous procédons systématiquement au rapprochement des données nominatives émanant de l'intermittent de celles communiquées par l'entreprise. Lorsqu'il y a un écart, nous vérifions la véracité des éléments fournis auprès de l'employeur. Cela ne veut pas dire, qu'en faisant cela, nous évitons la fraude s'il y a une complicité forte entre l'employeur et l'intermittent. Dans ce cas, ce n'est qu'en lien avec l'URSSAF ou les COLTI que nous pourrons demander de procéder à un certain nombre de vérifications. Nous pouvons ne pas voir la fraude : il suffit qu'on nous déclare des masses salariales donnant lieu au versement de contributions pour un spectacle qui ne s'est pas tenu. » ⁽²²⁾.

Compte tenu de la lourdeur de la mise en place de cette mesure, la mission considère plus efficace de l'appliquer prioritairement, comme cela a déjà été fait pour les intermittents du spectacle, aux secteurs d'activité à risque que sont le bâtiment et la confection, secteurs dans lesquels la main-d'œuvre est extrêmement mobile et le travail dissimulé très présent.

La mission préconise l'application prioritaire de la Déclaration nominative des assurés (DNA) aux secteurs à risque que sont le bâtiment et la confection.

En outre la mission considère indispensable pour lutter contre la fraude et le travail dissimulé, que l'employeur remette au salarié, lors de son embauche, un document faisant état de sa déclaration auprès de l'URSSAF. Le salarié ne pourra plus, alors, se prévaloir d'une apparente bonne foi en affirmant ignorer que cette formalité n'avait pas été accomplie.

La mission souhaite rendre obligatoire la remise par l'employeur à ses salariés, lors de leur embauche, d'un certificat faisant état de leur déclaration auprès de l'URSSAF.

B. DES INITIATIVES RÉCENTES POUR MIEUX LUTTER CONTRE LA FRAUDE

La multiplication des cas de fraudes à grande échelle prouve combien les fonds gérés par les organismes sociaux représentent des occasions substantielles, pour ne pas parler de marché considérable, pour des formes de délinquance de plus en plus organisées. Dès lors la coopération et le développement des échanges d'information ne sont plus seulement indispensables, ils deviennent prioritaires pour mettre fin à de tels agissements.

1. Vers la coordination de la lutte contre la fraude sociale

Deux initiatives très récentes constituent une première étape vers la mise en place de démarches coordonnées entre les organismes sociaux.

a) La création du comité national de lutte contre la fraude en matière de protection sociale

Le comité national de lutte contre la fraude en matière de protection sociale, annoncé en 2005, a été créé par décret du 23 octobre 2006 et installé officiellement, le lendemain, par le ministre de la santé et des solidarités.

Ce comité a pour objet « d'assurer une coordination des politiques et des actions de lutte contre les fraudes dans le domaine de la sécurité sociale » et, à cette fin, il est notamment chargé « de sensibiliser l'ensemble des acteurs du système de protection sociale aux phénomènes de fraude ».

Sa création est un pas supplémentaire dans l'engagement du gouvernement pour la lutte contre les fraudes, engagement qui s'est déjà concrétisé, notamment, par le renforcement de la lutte contre le travail illégal et la création de l'Office central de lutte contre le travail illégal ⁽²³⁾ ainsi que par les mesures adoptées dans le cadre des lois de financement de la sécurité sociale pour 2006 et 2007.

Placé auprès du ministère chargé de la sécurité sociale son action est naturellement tournée vers la lutte contre les fraudes à la sécurité sociale. Le caractère transversal des fraudes impose cependant que ses missions prennent aussi clairement en compte la question des fraudes à l'assurance chômage.

Ce comité est composé des directeurs des organismes de sécurité sociale, des trois directeurs d'organismes de protection sociale, dont l'Unédic, et de onze directeurs d'administrations centrales concernées parmi lesquelles ne figure pas le ministère de l'emploi.

La mission considère que les services de l'emploi doivent également en être membres aux côtés des autres représentants des administrations concernées et de l'Unédic.

La mission demande que les services de l'emploi soient représentés au sein du Comité national de lutte contre la fraude en matière de protection sociale.

Par ailleurs, M. Jean-Paul Anciaux, député membre de la mission, a fait valoir que l'on ne pouvait se satisfaire d'un simple comité de coordination et qu'il fallait mettre en place une structure opérationnelle responsable pour l'ensemble des organismes de protection sociale : « Il faudrait au moins se mettre d'accord sur un constat partagé, une sorte d'état des lieux des différents modes de fraudes à l'ensemble des prestations. Ce n'est pas fait. Il faudrait aussi se mettre d'accord sur une méthodologie. Et ce n'est même pas une question de moyens. On pourrait créer une structure de contrôle pour l'ensemble des prestataires en établissant un cahier des charges et en précisant ses modalités d'intervention afin de disposer d'un outil commun. » ⁽²⁴⁾.

Ce comité verra peut-être sa mission évoluer ; il est clair en tout cas qu'il aura une dimension prospective importante face aux risques de fraudes ouverts par le développement des prestations de services transnationales et des flux de travailleurs des États de l'Union européenne, alors que, d'un pays à l'autre, les contrôles restent extrêmement difficiles.

La lutte contre la fraude devient une problématique commune aux pays de l'Union, et une coopération internationale commence à se mettre en place, a indiqué M. Selmati, chargé de mission à la direction de la Sécurité Sociale : « Nous avons conclu un accord de coopération avec la République tchèque, en vue de développer les échanges sur la fraude aux cotisations, aux prestations, à l'enregistrement des entreprises, sur le recouvrement des cotisations. Il s'agit d'un accord-type, qui a vocation à être conclu également avec d'autres pays. Nous sommes d'ailleurs en train de négocier avec la Pologne, et le Royaume-Uni a également marqué son intérêt. Il y a donc de sérieuses perspectives de coopération. » ⁽²⁵⁾.

Le comité lui-même a décidé de retenir la coopération internationale parmi ses axes prioritaires de travail, comme son Président l'a précisé à la mission qui a également insisté sur la nécessité d'établir des relations entre administrations chargées de combattre la fraude au sein de chaque pays, membre de l'Union européenne ou non. ⁽²⁶⁾

L'assurance chômage française est directement concernée par ces risques de fraude, ne serait-ce que ceux liés à la perception d'allocations chômage par des personnes travaillant en même temps à l'étranger.

La mission souhaite la conclusion d'accords de coopération permettant de lutter contre les fraudes à caractère transnational.

b) La signature de la convention inter-organismes de protection sociale

La Caisse Nationale d'Assurance Maladie (CNAM), la Caisse Nationale d'Assurance Vieillesse (CNAV), la Caisse Nationale des Allocations Familiales (CNAF), l'Agence Centrale des Organismes de Sécurité Sociale (ACOSS) et l'Unédic viennent de conclure une convention nationale qui a pour objectif la mutualisation des informations dans le cadre de la lutte contre la fraude, tant pour sa prévention que pour sa détection et sa répression.

Cette convention s'appuie sur les dispositions relatives à la lutte anti-fraude introduites par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006. ⁽²⁷⁾

Elle vise à organiser le signalement des cas de fraude d'un organisme à l'autre, à prévoir la possibilité d'actions judiciaires communes et le partage des informations dans le respect des exigences posées par la CNIL, dès lors qu'il s'agit de traitement de données personnelles.

La mission se félicite de la signature de cette convention et recommande sa mise en œuvre effective et rapide.

2. Des initiatives législatives pour se doter de nouveaux outils

a) La mise en place d'un contrôle des contributions des employeurs à l'assurance chômage

Un amendement déposé par votre président-rapporteur sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, en discussion pendant les travaux de la mission, a finalement permis de combler une lacune majeure des dispositifs de recouvrement : l'absence de contrôle des contributions d'assurance chômage.

Cette insuffisance avait été dénoncée par la Cour des Comptes dans son rapport de mars 2006 ⁽²⁸⁾ dans les termes suivants: « L'assurance chômage ne dispose pas des pouvoirs, et n'a pas mis en place les moyens lui permettant de contrôler la déclaration par les employeurs des masses salariales constituant l'assiette des cotisations ».

En effet, seul corps de contrôle en matière de protection sociale, les inspecteurs de l'URSSAF n'avaient vocation à contrôler que les seules cotisations dues au titre du régime général.

Désormais, en application de l'article L. 243.7, du code de la sécurité sociale, les URSSAF contrôleront toutes les contributions et cotisations dues au titre de la protection sociale, qu'il s'agisse des cotisations dues au titre du régime général, des cotisations chômage ou des cotisations de retraite complémentaire.

b) La création d'un répertoire commun aux organismes sociaux utilisant le numéro d'inscription au répertoire (NIR) comme identifiant

L'article L. 112-14-1 du code de la sécurité sociale, également introduit par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, prévoit la création d'un répertoire national commun aux organismes chargés d'un régime obligatoire de sécurité sociale et à l'assurance chômage.

Cette initiative, inspirée de la proposition de la Mission d'évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (MECSS) relative à la création d'un fichier interbranche des assurés, donnera une efficacité nouvelle au contrôle du versement des prestations et à la lutte contre les fraudes, grâce à l'usage d'un identifiant commun, le NIR, qui garantit la fiabilité de l'identification des individus.

Cet article a été validé par le Conseil Constitutionnel dans sa décision n° 2006-544 du 14 décembre 2006 qui n'a d'ailleurs pas considéré que l'avis de la CNIL sur le décret d'application de cet article devait être un avis « conforme ».

Ce répertoire ayant clairement comme finalité la bonne gestion des droits et des prestations ainsi que la lutte contre les fraudes, les réticences qu'il a suscitées de la part de la CNIL sont difficiles à comprendre, et ce d'autant plus que les organismes sociaux sont déjà autorisés à utiliser le NIR comme identifiant.

D'ailleurs, des exemples comme celui de la « Banque carrefour de la sécurité sociale » fonctionnant en Belgique montrent que la gestion cohérente et articulée des données peut fort bien se concilier avec la protection des libertés individuelles. Cette « banque » rassemble, en effet, toutes les données relatives à l'assuré qui peuvent être consultées par chaque organisme de la sécurité sociale et par d'autres personnes ayant reçu l'autorisation nécessaire.

Les représentants de la CNIL reçus par la mission ont expliqué leur point de vue ⁽²⁹⁾, mais il n'en reste pas moins que face à l'ampleur des déficits et aux pratiques délictueuses suscitées par l'opportunité substantielle que constituent les fonds publics pour les fraudeurs, les atermoiements ne sont plus de mise.

La protection des libertés, avec laquelle il n'est pas question de transiger ne devrait cependant pas aboutir à complexifier à l'excès la mise en œuvre des systèmes d'information. C'est ce que l'on peut regretter à propos des préconisations de la CNIL pour la mise en œuvre du dossier unique du demandeur d'emploi (DUDE). ⁽³⁰⁾

La mission demande la mise en place rapide du répertoire commun aux organismes sociaux créé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007.

c) Le renforcement des pouvoirs d'investigation pour les délits commis en bande organisée

Un amendement adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de votre président-rapporteur, sur le projet de loi relatif à la prévention de la délinquance vise à accroître les pouvoirs des enquêteurs lorsqu'il s'agit d'escroquerie en bande organisée.

Cette disposition permettra, si elle est définitivement adoptée, de doter les services des moyens d'investigation adaptés à la lutte contre les escroqueries organisées montées par des réseaux criminels au détriment des organismes de protection sociale.

III.- DES MESURES À PRENDRE D'URGENCE

L'évolution des phénomènes de fraude montre que des organisations se livrent à de véritables études de marché et exploitent l'insuffisance de communication entre organismes sociaux et administrations ainsi que les failles de la réglementation.

En outre, l'adaptation des réseaux qui montent ces escroqueries, implique une vigilance constante et des outils de détection performants.

A. SOUTENIR UNE MOBILISATION SANS FAILLE DE L'ASSURANCE CHÔMAGE

La mission souhaite insister sur l'indispensable changement de logique qu'implique la situation. À la lumière des affaires récentes, il ne s'agit pas, comme le craignent certains syndicats, de voir en tout chômeur un fraudeur potentiel, mais bien de réussir à écarter du système tous ceux qui en font un usage frauduleux par le montage d'opérations relevant de l'escroquerie.

Aussi toute action intégrant dans ses objectifs la lutte contre la fraude, comme vise à le faire le plan triennal de mobilisation que vient d'engager l'Unédic, mérite-t-elle d'être encouragée.

1. Encourager le développement d'une culture du contrôle

« Notre plan d'action 2005-2007 commence par la sensibilisation de nos collaborateurs, habitués à la fraude individuelle - le salarié qui n'informe pas qu'il a recommencé à travailler ou qui déclare un temps partiel alors qu'il est à temps complet - mais pas à ce nouveau phénomène. Et, outre l'installation de détecteurs de fausses pièces d'identité, chaque nouvel outil informatique ou process d'entretien intègre la notion de risque, afin d'aider nos collaborateurs à analyser les situations. » ⁽³¹⁾.

a) Renforcer la formation et la sensibilisation des agents

L'enjeu est bien d'amorcer et de développer le passage du contrôle administratif à une véritable lutte contre la fraude car celle-ci n'est pas encore ancrée dans les logiques de raisonnement des organismes sociaux qui délivrent des prestations.

Bien que cette évolution soit aujourd'hui indispensable, elle ne fait pas encore l'unanimité. Comme le souligne la présidente de l'Unédic, : « Une partie du personnel et des organisations représentatives considèrent parfois qu'exercer des contrôles - « faire la police », disent-ils - n'entre pas dans les missions de l'Unédic. Nous avons donc à faire œuvre de pédagogie afin d'intégrer ces nouvelles missions, et cela démarre dès la formation initiale. » ⁽³²⁾.

Pour preuve, les oppositions marquées de représentants du personnel à l'installation de détecteurs de faux papiers, comme cela a été indiqué à la mission lors de son déplacement à Lyon.

Toutefois, la mission a pu constater sur le terrain que les agents des Assédic ne s'inscrivaient généralement pas dans cette logique d'opposition. Au contraire, confrontés tout au long de leur activité à des personnes en recherche d'emploi connaissant parfois de graves difficultés sociales, ils sont très sensibles à la détection de faux dossiers montés dans un but d'escroquerie.

La mission approuve toute action de l'Unédic allant dans le sens d'une mobilisation de l'ensemble de ses agents dans un objectif de lutte contre la fraude.

b) Doter l'assurance chômage d'agents assermentés

Pour que la lutte contre la fraude puisse devenir une priorité, l'assurance chômage doit pouvoir disposer de moyens d'action adaptés à ses besoins.

Il ne s'agit pas de créer un nouveau corps de contrôle, ex nihilo, et concurrent de celui des URSSAF (d'autant que la mission de contrôle de celles-ci s'étend maintenant aux contributions d'assurance chômage) mais plus simplement et « à coûts constants » d'assermenter des agents des services de prévention des fraudes de l'assurance chômage, notamment dans le but de leur ouvrir, à des fins de contrôle, l'accès à certains fichiers (par exemple : pour accéder au fichier des personnes interdites de gestion que la mission propose de créer).

Cette mesure, permettrait de faciliter les échanges et la mise en œuvre de la levée du secret professionnel.

La mission demande que des agents de l'Unédic et des Assédic soient assermentés.

2. Renforcer les sécurités

Ces questions relèvent des gestionnaires de l'assurance chômage et de la mobilisation des équipes de lutte anti-fraude qui se sont d'ailleurs déjà engagées à travers les initiatives du plan triennal de lutte anti-fraude.

Certains points, sur lesquels la mission a souhaité attirer l'attention, méritent toutefois une vigilance particulière.

a) Valider l'identité des allocataires

Lors de l'inscription comme demandeur d'emploi, la présence physique du demandeur est requise dans un but évident de vérification de son identité.

● Les documents exigés pour l'inscription comme demandeur d'emploi

La mission s'est étonnée - en dépit de l'installation de détecteurs de faux papiers - de pratiques peu rigoureuses concernant la nature des documents demandés à l'allocataire pour justifier de son identité au moment de la prise d'une décision qui lui ouvre droit à versement d'indemnités.

Sur la base du décret de simplification des formalités administratives du 26 décembre 2000 qui a supprimé le caractère exigible de certaines pièces dans les relations de l'usager avec les pouvoirs publics, différents documents dont le décret fixe la liste, ont été acceptés pour procéder à l'inscription des demandeurs d'emploi, y compris des documents sans photographie.

Des cas de présentation de faux extraits d'acte de naissance - document qu'il est désormais extrêmement aisé de se procurer de façon dématérialisée - ont été détectés.

En réponse aux interrogations de la mission sur la nature des justificatifs exigés, l'Unédic vient de limiter les documents devant être présentés, aux quatre pièces suivantes : carte d'identité, passeport, carte de résident et carte de séjour. ⁽³³⁾

L'agent doit désormais exiger la présentation de l'original de ces pièces qui doivent en outre être en cours de validité. Si le demandeur est dans l'incapacité de les présenter son dossier doit être mis à l'étude.

Cette évolution, dont la mission se félicite, intervient en pleine cohérence avec la mise en place de détecteurs de faux papiers, ceux-ci ne fonctionnant qu'à l'égard de ces quatre pièces.

Par ailleurs, un groupe de travail constitué entre l'Unédic et l'ANPE, cette dernière étant responsable de la gestion de la liste des demandeurs d'emploi, devra notamment étudier la question des pièces présentées par les ressortissants étrangers.

Sur les problèmes liés à la vérification de l'identité, l'expérimentation développée, avec l'autorisation de la CNIL, par des « tiers de confiance » comme FAST (filiale de la Caisse des dépôts) pour les Caisses d'allocations familiales des Deux-Sèvres mériterait d'être examinée.

● La certification du NIR

Outre la pièce justificative de son identité et l'attestation de son ancien employeur, le demandeur, pour bénéficier du droit à l'allocation chômage, doit également présenter sa carte d'assuré social, et par conséquent son numéro d'identification, le NIR.

Ce numéro est parfois incomplet, lorsque la carte n'est pas présentée ou bien s'il est provisoire (numéro délivré provisoirement par les CPAM aux ressortissants étrangers).

La fiabilité de la liste des demandeurs d'emploi et des salariés connus des Assédic suppose que le NIR soit certifié, opération qui est effectuée par la CNAV. Cette vérification systématique à laquelle ne procèdent pas aujourd'hui les Assédic, permettra d'éviter les doublons ou les erreurs de saisie et sera aussi un instrument de détection des fraudes.

En tout état de cause, la généralisation du NIR comme identifiant commun aux organismes de sécurité sociale et à l'assurance chômage fera de sa certification une nécessité incontournable.

La mission recommande donc la fiabilisation de la liste des allocataires de l'assurance chômage par la certification automatique du NIR.

b) Développer des processus d'alerte et des contrôles en cas de situation suspecte

L'absence de signaux d'alerte efficients a certainement pesé lourd dans la non-détection des dossiers montés à des fins d'escroquerie : ces faux dossiers sont passés inaperçus car ils n'ont été appréciés que sur leur apparence.

Si l'assurance chômage est un système déclaratif, comme l'a rappelé son secrétaire général, ceci n'exclut pas le contrôle ; au contraire, elle en fonde même la légitimité. C'est pourquoi l'Unédic a lancé, dans le cadre de son plan de lutte contre la fraude, le développement de processus d'alerte dans une perspective de lutte contre ces types de fraude.

La mission insiste donc, en s'appuyant sur les possibilités d'échanges d'information nouvellement ouvertes par la loi ou par les conventions, sur le nécessaire développement de ces systèmes d'alertes et leur intégration, dans les limites autorisées par les textes, dans les systèmes d'information : cela concerne les procurations bancaires, le paiement des salaires en liquide, les entreprises déjà impliquées dans des affaires de fraude...

B. RENDRE ACCESSIBLES LES INFORMATIONS INDISPENSABLES AU CONTRÔLE

1. Développer les échanges d'information pour lutter contre la fraude

Le caractère multiforme des fraudes qui s'attaquent aux organismes sociaux comme à un véritable marché à exploiter ne laisse plus le choix. Il était nécessaire, il est devenu urgent, de décloisonner les systèmes d'information à la fois pour détecter les fraudes et pour procéder aux indispensables vérifications.

a) Une nécessaire clarification des modalités d'échange des informations

Pour lutter efficacement contre la fraude, il ne suffit pas de pouvoir accéder à des données pour procéder aux vérifications nécessaires. Il faut aussi pouvoir faire apparaître des incohérences permettant de déceler les fraudes en croisant les informations.

« Il n'y pas de croisement systématique des fichiers pour vérifier qu'une DPAE correspond bien à un compte employeur à l'URSSAF. Le croisement est autorisé dans le seul cadre du contrôle, lorsque existent des suspicions. C'est ainsi qu'une entreprise d'éclairage dans le spectacle avait pu effectuer 900 DPAE, sans cotiser à l'URSSAF » a indiqué M. Lucien Contou, responsable de la lutte contre le travail illégal à l'URSSAF. ⁽³⁴⁾.

Les affaires de fraudes au moyen de faux dossiers, en eux-mêmes irréprochables, l'ont clairement montré.

Or, précise M. Vincent Ravoux, directeur général de l'URSSAF ¹ : « La CNIL redoute le croisement des fichiers sociaux, pour des raisons liées aux libertés publiques. Cela étant, la loi de financement de la sécurité sociale de 2006 a prévu l'ouverture des informations entre les administrations sociales, mais il conviendrait cependant d'aller plus loin. La lutte contre la fraude suppose un travail de fond dans les bureaux. Elle doit relever de la routine de travail. Ainsi, lorsqu'une entreprise fait appel au fonds de garantie des salaires, les personnels du GARP doivent pouvoir automatiquement, et sans difficulté, accéder aux fichiers de l'URSSAF pour connaître la situation de l'entreprise. Et la réciproque doit être vraie pour nous lorsque nous avons besoin d'une information particulière. »

Selon la Cour des comptes, « Ces croisements réguliers et systématiques d'information constitueraient le seul moyen efficace de lutte contre les tentatives de fraudes à plus ou moins grande échelle qui sont actuellement favorisées par le cloisonnement excessif des systèmes d'information. » ⁽³⁵⁾

Effectivement, l'absence de rapprochements systématiques de données entre les URSSAF et l'assurance-chômage a pesé sur l'efficacité de la lutte contre la fraude.

Aucun des deux fichiers gérés par les URSSAF - le fichier des déclarations uniques d'embauches (DUE) et le fichier des employeurs affiliés - n'est accessible aux Assédic de façon systématique.

Premièrement, les Assédic ne sont destinataires des DUE que pour le premier salarié embauché par une entreprise dans l'objectif de permettre l'affiliation de celle-ci au régime d'assurance chômage. En revanche, elles n'ont pas accès à ce document pour contrôler la situation de leurs allocataires, ce qui les a privées d'un important moyen de détection de fraudes tant individuelles que collectives.

Deuxièmement, les Assédic n'ont accès aux fichiers employeurs des URSSAF qu'à des fins de vérification des contributions des employeurs et pour les seuls agents du recouvrement. (Décret n° 93-1319 du 13 décembre 1993 et délibération de la CNIL n° 93-057 du 6 juillet 1993 : ces rapprochements, quand ils consisteront en des échanges d'informations entre les organismes de sécurité sociale et les Assédic, ne pourront être que des réponses apportées à des demandes préalables des organismes gestionnaires du régime d'assurance chômage). ⁽³⁶⁾

Les croisements de données doivent répondre au principe de finalité posé par la loi informatique et liberté, finalité qui peut-être la lutte contre la fraude.

Les représentants de la CNIL ont ainsi rappelé devant la mission ⁽³⁷⁾ que « Cinq grands principes régissent la protection des données, à commencer par le principe de finalité, qui est au cœur des préoccupations de la CNIL lorsqu'elle examine un traitement. Une finalité de lutte contre la fraude est ainsi parfaitement légitime. De ce principe de finalité découleront la détermination des données traitées, la durée de leur conservation et les destinataires de l'information. ».

Ce principe impose que les transferts systématiques soient mis en place dans un but bien déterminé et que seules les informations nécessaires, adéquates, pertinentes et non excessives au regard de ces finalités soient transférées.

Il est résulté de ces impératifs de protection des libertés un encadrement contraignant des procédures, qui n'est pas un facteur de simplicité des dispositifs et peut même se révéler un frein à l'action notamment dans la lutte contre la fraude.

« La CNIL fait, entre la nécessité du contrôle et la préservation des garanties individuelles, des arbitrages dont on ne peut nier qu'ils apparaissent à certains, sur le terrain, comme un frein et une limite à l'action. » observait devant la mission M. Olivier Selmati. ⁽³⁸⁾.

Les représentants de la CNIL ont précisé que la commission n'avait jamais refusé d'autorisation aux demandes présentées par l'Unédic ⁽³⁹⁾ mais qu'en revanche, il n'y avait pas de suivi, et ce de façon générale, de la mise en œuvre des autorisations accordées.

Sur ces questions complexes qui constituent un enjeu essentiel pour lutter efficacement contre la fraude, la mission considère qu'un bilan précis des demandes, des autorisations et de leur mise en œuvre effective doit être opéré.

b) Donner toute leur portée aux échanges entre les organismes sociaux dans la lutte contre la fraude

Comme cela a été précédemment indiqué, la coopération longtemps attendue entre organismes sociaux, et donc entre Assédic et URSSAF, commence à se mettre en place de façon coordonnée.

L'article L. 114-12 du code de la sécurité sociale introduit par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 habilite les organismes de protection sociale (organismes de sécurité sociale et assurance chômage) à échanger des informations pour procéder à des contrôles et lutter contre la fraude. Une convention vient tout juste d'être conclue entre les organismes de protection sociale relative à la mutualisation des informations dans le cadre de la lutte contre la fraude.

Cette convention devrait permettre à l'Unédic de bénéficier des informations de l'ACOSS et des caisses de sécurité sociale pour détecter des cas de fraude.

Si l'on y ajoute :

- le nouveau rôle confié aux URSSAF sur le contrôle des contributions des employeurs à l'assurance chômage qui conduira à la transmission des informations recueillies par les agents de contrôle aux organismes de l'assurance chômage,

- la participation des Assédic aux COLTI et l'accès aux procès-verbaux de redressement comme le demande la mission,

- la levée du secret professionnel dans le cadre du dispositif sur le travail illégal,

cette coopération doit pouvoir se mettre en place de façon opérationnelle.

La mission demande la mise en œuvre de la coopération engagée entre les organismes de protection sociale par l'organisation des croisements d'information nécessaires.

2. Mieux coopérer pour mieux contrôler

Les contrôles effectués dans le cadre du travail illégal sont l'occasion de mettre en évidence d'autres infractions, des fraudes de plus grande ampleur ou des fraudes touchant également d'autres organismes. Il est donc essentiel que les informations qui en découlent puissent être communiquées à l'ensemble des personnes intéressées.

a) Systématiser la participation des Assédic aux Comités opérationnels de lutte contre le travail illégal (COLTI)

Les Assédic regrettent fortement de ne pas être systématiquement conviées aux réunions des COLTI. C'est en effet le procureur qui réunit les participants à ces comités et les pratiques diffèrent d'un procureur à l'autre.

La participation des Assédic est pourtant essentielle aux échanges d'information sur les dossiers en cours, pour faire le point des procédures pénales et pour formaliser les contacts entre les différents corps de contrôles.

Selon les informations fournies à la mission, les Assédic ne seraient présentes que dans une trentaine de COLTI, mais cette situation est en train d'évoluer. Le ministre de l'emploi a demandé au ministre de la Justice que cette association soit systématisée, comme c'est le cas à Paris, depuis le 1^er janvier 2006.

La mission demande que la présence systématique de représentants des Assédic aux réunions des COLTI soit effective.

Un premier pas a été franchi en 2005 avec l'organisation de la transmission des procès-verbaux de travail illégal aux Assédic pour permettre l'application de la suspension des aides aux employeurs condamnés pour travail illégal. (articles L. 325-3 et L. 325-4 du code du travail).

L'article L. 325-4 du code du travail lève le secret professionnel entre les services verbalisateurs des infractions de travail illégal et différents agents, dont ceux de l'Unédic et des Assédic.

L'article L. 114-15 du code de la sécurité sociale ⁽⁴⁰⁾ fait maintenant injonction aux corps de contrôle de prévenir les organismes gestionnaires lorsqu'ils constatent des situations de travail illégal, dont fait partie la fraude au revenu de remplacement. Cette obligation doit permettre une vérification systématique des éventuelles fraudes. À condition toutefois qu'elle soit appliquée.

Le secrétaire général de la Délégation interministérielle de lutte contre le travail illégal (DILTI), a indiqué que ce point devrait être mis à l'ordre du jour de la prochaine commission nationale de lutte contre le travail illégal.

La mission demande la transmission effective aux Assédic des procès-verbaux de constatation d'infraction pour travail illégal.

b) Mieux impliquer les services de l'État dans la lutte contre la fraude

Outre le fait que l'Inspection du travail - pour ses missions qui relèvent de la Direction générale du travail - contrôle peu, ou en tout cas ne contrôle pas à la hauteur de l'enjeu que constitue le travail dissimulé, la mission regrette également le manque d'efficacité de ses échanges avec l'Unédic.

Ceci s'est particulièrement traduit par le fait que l'Inspection du travail ne communique pas ses procès-verbaux aux Assédic, comme cela a été souvent évoqué devant la mission.

Par ailleurs, se pose le problème des contrôles effectués dans le cadre du suivi de la recherche d'emploi, comme le secrétaire général de la Délégation interministérielle de lutte contre le travail illégal (DILTI) l'a évoqué devant la mission ⁽⁴¹⁾ : « Vous avez raison, l'Inspection du travail a des difficultés à se mobiliser sur ce type de fraudes. Je me souviens, à titre personnel, avoir eu du mal à convaincre certains de mes collaborateurs de la section « contrôle de la recherche d'emploi » de verbaliser systématiquement quand ils constataient des fraudes ». En effet, « La plupart des contrôles effectués par l'inspection du travail se font dans le cadre du contrôle de la recherche d'emploi. C'est à cette occasion qu'elle découvre qu'il y a fraude aux Assédic. Or il se trouve que les services de contrôle de la recherche d'emploi, tout en employant des inspecteurs du travail, sont intégrés dans les services « emploi » des directions départementales du travail. Ils sont en dehors de l'inspection « inspectante ». Il est arrivé qu'ils ne considèrent pas cette fraude comme une infraction de travail illégal. »

Le contrôle du suivi de la recherche d'emploi vise à détecter les fraudes aux revenus de remplacement par des demandeurs d'emploi qui ne rempliraient pas leurs obligations. Il peut déboucher sur des sanctions administratives prononcées par les directions départementales du travail et de l'emploi, qui vont de la suspension des allocations jusqu'à l'exclusion.

Il répond certes à une logique qui lui est propre, mais on peut regretter, alors que ce suivi suppose des contacts et des rencontres réguliers avec les demandeurs d'emploi, qu'il ne soit pas l'occasion de vérifications qui pourraient permettre le signalement du type de fraudes en cause dans les escroqueries dont est victime l'assurance chômage.

Cette étanchéité des procédures constitue un réel obstacle à l'implication que l'on attend des services déconcentrés de l'emploi dans la lutte contre les fraudes collectives.

De façon plus générale, la mission regrette la non-parution de l'ensemble des décrets d'application du dispositif de lutte contre les fraudes créé par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006.

c) Élaborer un protocole entre l'assurance chômage et les services de police et de gendarmerie

Un protocole doit être signé le 18 décembre 2006 entre la CNAMTS, la police et la gendarmerie nationales afin d'instituer une coopération, tant au niveau national que local, entre l'assurance maladie et les services d'enquête en développant et en structurant les échanges entre des interlocuteurs identifiés.

L'objectif de cette coopération est de permettre une intervention, le plus en amont possible, des services de police ou de gendarmerie. Cette action préventive est essentielle dans la mesure où, une fois la fraude commise, les perspectives de récupération des sommes qui n'auraient pas dû être versées sont très faibles.

Comme l'a précisé M. Didier Duval, responsable du pôle de lutte contre la délinquance financière à la Direction centrale de la police judiciaire (DCPJ) ⁽⁴²⁾ « ... des actions de prévention ne peuvent être menées que s'il existe une connexion structurelle avec l'organisme lésé. Certaines caisses, notamment la CNAM, ont créé un service anti-fraude qui travaillera en parallèle avec le corps d'inspection, mais surtout, sont en train de mettre en place un protocole de connexion avec la direction générale de la police nationale, au niveau régional et au niveau central. Dès la phase de détection de la fraude au sein de la CNAM ou des caisses primaires, avant même que la fraude ne se développe, l'affaire sera prise en mains par l'autorité de police ou de gendarmerie désignée par le protocole. »

Bien entendu, des liens existent déjà entre l'Unédic, les Assédic et les services de police et de gendarmerie pour le traitement des dossiers de fraude, mais aussi au travers d'actions de formation (instructions sur la détection des faux papiers par la gendarmerie quand les détecteurs n'étaient pas encore installés) et à l'occasion des signalements effectués par les policiers et les gendarmes sur des dossiers de travail illégal, de cumul d'activité, de gérance non déclarée, d'escroquerie et d'usurpation d'identité...

La conclusion d'un protocole entre l'assurance chômage et les services de police et de gendarmerie, du même type que celui existant avec la CNAM, présenterait un intérêt en termes d'actions de formation et d'échanges de savoir-faire, pour mettre à la disposition des organismes sociaux des analyses de typologie des procédures criminelles de nature à favoriser la détection des fraudes de grande ampleur. L'élaboration de vade-mecum à partir des modes opératoires détectés devrait permettre le renforcement des signaux d'alerte.

La mission recommande la mise en place d'un protocole entre l'Unédic, la police et la gendarmerie pour mieux faire face à des mécanismes de fraude très réactifs et en constante évolution.

C. NE PLUS TOLÉRER QUE DES SOCIÉTÉS SOIENT CRÉÉES À DES FINS D'ESCROQUERIE

Les procédures de création d'entreprise ont été progressivement et continuellement simplifiées dans l'objectif d'encourager l'activité économique et la création d'emplois, avec des résultats positifs incontestables. Mais, la simplification et la dématérialisation ont aussi ouvert des brèches qui sont systématiquement exploitées à des fins de fraude, comme en témoignent les escroqueries dont l'assurance chômage est victime.

1. La simplification administrative pour le meilleur et pour le pire

Toutes les affaires de fraude en réseau reposent sur la création, ou le rachat en nombre, de sociétés qui ont une existence légale mais servent, en réalité, à la commission de multiples infractions.

La simplicité des formalités à remplir et l'absence de vérification ont conduit certains membres de la mission à se demander si aujourd'hui il n'était pas plus facile de créer une société que de prendre l'avion !

Sans apport immédiat en capital ⁽⁴³⁾et avec la simple photocopie de la pièce d'identité ⁽⁴⁴⁾ d'une tierce personne, une même personne peut se déclarer gérante d'autant de sociétés qu'elle le souhaite, sans qu'aucune règle ne puisse lui être opposée, sans qu'aucun contrôle relatif à sa personne ou à son activité ne soit effectué, et sans même attirer l'attention de quiconque.

L'exposé de cette situation a été constant et unanime devant la mission que ce soit de la part de l'Unédic, du Groupement des Assédic de la Région Parisienne (GARP), des services de police et de gendarmerie, de la Justice, de l'URSSAF, de la Délégation interministérielle à la lutte contre le travail illégal (DILTI)...

Or ces sociétés, qu'elles aient une activité réelle ou pas, qu'elles mêlent ou non associés fictifs et gérants à l'identité inventée ou usurpée, auront toutes l'apparence de la légalité, une fois immatriculées.

Pour ne citer que le point de vue de la police: « Ainsi, la simplification des formalités exigées pour la création de sociétés, telle qu'elle résulte de l'article 30 du décret du 30 mars 1984 et de l'arrêté du 9 février 1988, qui n'exigent que la production de copies de la pièce d'identité ou du titre de séjour, favorise la présentation de faux papiers lors de 1'immatriculation des sociétés par leurs gérants de droit, qui vont jusqu'à régler les droits avec des chèques volés ou sans provision. Ces sociétés servent ensuite à la commission de multiples infractions : escroqueries aux encarts publicitaires, à la TVA, blanchiment d'argent, obtention de crédits détournés... » ⁽⁴⁵⁾.

Le ministre de l'emploi, lui-même, s'interroge ⁽⁴⁶⁾ : « La simplification accroît-elle les risques de fraude ? Notre pays a adoré la complexité, mais les simplifications, comme d'ailleurs la complexité, peuvent conduire à l'émergence de fraudes. Il nous faut donc adopter des dispositifs à la fois simples, lisibles et contrôlables » et à propos du contrôle des papiers d'identité, le ministre a tenu à rappeler le principe selon lequel : « la simplification ne signifie pas l'absence de règles. »

À cet égard, il faut aussi préciser que la loi du 1^er août 2003 pour l'initiative économique prévoit, pour faciliter les démarches d'installation, la remise - gratuite - d'un récépissé de création d'entreprise, dès lors que le dossier remis au greffier, ou au Centre de Formalités des Entreprises (CFE), est complet et donc avant même l'immatriculation au registre du commerce. Ce récépissé, qui mentionne souvent le numéro SIREN, permet d'effectuer certaines démarches auprès des organismes publics, sans même avoir à attendre la délivrance de l'extrait du K bis.

En outre, une fois la société créée, celle-ci, comme cela a déjà été dit, pourra se soustraire sans grand risque à l'obligation de dépôt des comptes sociaux et, pendant un an et demi échappera même à toute vérification de la part de l'administration fiscale en application du régime simplifié d'imposition.

Aussi la mission demande-t-elle qu'une vigilance particulière soit portée à ces questions dans la mise en œuvre du plan PME 2007 qui prévoit un deuxième volet de simplifications administratives pour les petites et moyennes entreprises.

2. Les greffes des tribunaux de commerce : un système insuffisamment responsabilisé

Le greffier du tribunal de commerce remplit un rôle pivot, puisqu'il est placé au centre du système d'information sur l'identité des entreprises.

Les entreprises sont tenues de se faire immatriculer au registre du commerce et des sociétés par une démarche auprès des centres de formalités des entreprises (CFE) ou des greffes des tribunaux de commerce pour acquérir la personnalité morale.

Les greffes des tribunaux de commerce reçoivent les déclarations des entreprises sur leur identité et leur mode d'exercice depuis leur création jusqu'à leur disparition, et tiennent à jour l'extrait de leur inscription (dit « extrait K bis »), qui constitue leur fiche d'identité. Ils doivent contrôler les déclarations : conformité des pièces justificatives, régularité des demandes. Ils sont également les dépositaires légaux des comptes annuels des sociétés.

Le greffier, officier ministériel, a donc pour premier rôle de vérifier la réalité des pièces justificatives qui doivent être remises lors de l'immatriculation.

Mais ce contrôle qui, juridiquement est un contrôle de fond, est en fait largement formel. Comme le précise Mme Arrighi de Casanova, sous-directrice du droit économique à la direction des affaires civiles et du sceau au ministère de la justice ⁽⁴⁷⁾ : « Le contrôle du greffe est relativement limité. Il suffit d'indiquer une adresse qui peut être celle du gérant ou du dirigeant de la société, puisque pendant cinq ans la domiciliation peut se faire à son domicile, ou qui peut être celle d'une société de domiciliation. Et si les statuts sont conformes aux normes légales, le greffier n'a aucun pouvoir d'appréciation pour savoir si l'activité sera réellement exercée ou pas. »

Lors de l'immatriculation, il n'est pas effectué de véritable contrôle de l'identité et notamment pas de vérification des signatures.

Il n'y a pas non plus de véritable suivi du respect de l'obligation de dépôt des comptes sociaux, au point qu' « une injonction de faire » vient d'être créée par la loi n° 2005-845 du 26 juillet 2005 de sauvegarde des entreprises. Cette procédure, applicable depuis le 1^er janvier 2006, constitue un premier pas, à condition toutefois que les tribunaux de commerce en fassent usage.

Comme la police le relève ⁽⁴⁸⁾ : « Il est en effet fréquent que des gérants de paille se rendent au tribunal de commerce pour immatriculer une société accompagnés d'un interprète car ils ne parlent ni ne lisent le français et ne comprennent pas la portée des signatures qu'ils apposent contre rémunération sur les actes constitutifs de la société. ». Ces gérants de paille, se voient proposer « de gagner en une seule journée un mois de salaire en accompagnant une personne au tribunal de commerce et à la banque pour immatriculer une société à leur nom. Par la suite, si on est amené à les interpeller, on s'aperçoit qu'ils ne savaient même pas qu'ils étaient gérants. ».

L'existence de telles pratiques montre les limites du système, d'autant que ses performances apparaissent de qualité variable selon les tribunaux de commerce.

Ainsi, comme l'a indiqué l'Unédic, à propos des sociétés identifiées dans l'étude réalisée par ses soins sur la multi-gérance : « 80 % des immatriculations ont lieu à Paris. Ce n'est sans doute pas un hasard. Mais il semble que depuis cette année les choses changent et des engagements sérieux ont été pris pour renforcer les contrôles. » ⁽⁴⁹⁾

Les greffiers eux-mêmes, par la voie du Conseil national des greffiers des tribunaux de commerce ont reconnu devant la mission les carences du système et souhaitent pouvoir disposer de moyens de contrôles supplémentaires ⁽⁵⁰⁾. Ils ont formulé des propositions en ce sens qui ont été prises en compte par la mission (cf. infra 3).

La mission considère, en outre, que les greffes qui sont placés au cœur du système d'information sur les entreprises devraient se voir conférer un devoir d'alerte auprès des administrations et des organismes sociaux intéressés lorsqu'ils détectent une situation suspecte.

De nombreux éléments de soupçon dont ils ont connaissance ne peuvent en effet, rester ignorés : multi-gérances répétées, ouverture d'établissements en nombre, sociétés déclarant une date de début d'activité très antérieure à la date de leur immatriculation... Cette alerte serait particulièrement indispensable dans des secteurs d'activité identifiés à risques ou quand apparaissent des adresses de domiciliations.

Or, comme l'a noté Mme Arrighi de Casanova, sous-directrice du droit économique à la direction des affaires civiles et du sceau au ministère de la justice, aujourd'hui « aucun texte ne permet même à un greffier qui est tenu au secret professionnel d'aller aviser l'URSSAF qu'il a des doutes. D'ailleurs il n'en a pas tellement puisque, pour l'instant, personne ne lui a demandé de faire des recoupements ». ⁽⁵¹⁾

La mission propose d'instaurer un devoir d'alerte des greffes des tribunaux de commerce auprès des administrations et organismes sociaux intéressés.

3. Rétablir une véritable sécurité juridique lors de l'immatriculation des sociétés

Il ne doit plus être possible d'immatriculer une société sans qu'aucun contrôle effectif ne soit exercé, ni sur l'identité du créateur, ni sur une éventuelle interdiction de gérer.

a) S'assurer de l'identité du créateur d'entreprise

« Les enquêteurs ont décelé des failles dans le droit des sociétés qui ont été exploitées par les fraudeurs : pour faire immatriculer une société, le gérant n'a pas besoin de se déplacer au tribunal de commerce, il suffit de présenter la photocopie d'une pièce d'identité. C'est la porte ouverte à tous les trafics. Sur les 130 sociétés concernées, il y a à peu près 70 % de fausses identités » a précisé Mme Sylvia Caillard, premier juge d'instruction au TGI de Paris et membre du pôle financier, à propos d'une affaire de fraude. ⁽⁵²⁾

La mission considère qu'il est indispensable de mettre fin à la possibilité d'immatriculer une société sans présentation de l'original des pièces d'identité du créateur et sans leur vérification.

C'est bien à la naissance de la société qu'un contrôle efficace et réel doit être instauré car pour des sociétés dont la durée de vie n'est que de quelques mois avant de changer de gérant, de lieu d'activité ou de propriétaire, les contrôles pouvant intervenir ultérieurement resteront toujours inopérants.

Les représentants des greffiers entendus par la mission partagent le constat selon lequel la photocopie de la carte d'identité, compte tenu des fraudes mises au jour, n'est manifestement pas suffisante et ont indiqué que la présence physique de l'intéressé pour l'immatriculation ne poserait de problème matériel d'accueil ni aux greffes ni aux Centres de formalités des entreprises.

La mission demande que les contrôles à l'immatriculation, et en particulier les contrôles relatifs à l'identité du créateur de l'entreprise, soient renforcés. Elle préconise la présentation de l'original d'une pièce d'identité par le gérant ou dirigeant, directement ou par l'intermédiaire d'un membre d'une profession réglementée.

Ce problème d'identification prend une acuité particulière dans le contexte de la dématérialisation des procédures et de l'immatriculation en ligne.

La déclaration par voie électronique, qui fait partie d'une évolution souhaitable des relations des administrations avec ses usagers, était d'autant plus inéluctable en matière de déclarations des entreprises qu'elle est prévue par une directive européenne (directive 2003/58/CE du Parlement et du Conseil du 15 juillet 2003 modifiant la directive 68/151/CEE du Conseil en ce qui concerne les obligations de publicité de certaines formes de sociétés.).

En application de cette directive, la possibilité d'immatriculation en ligne a été ouverte en France par un décret du 9 juin 2006. ⁽⁵³⁾

Dès lors se pose la question du degré de certification en ligne des différentes pièces du dossier d'inscription ou de modification d'entreprise, question actuellement examinée dans le cadre du deuxième volet du plan déjà évoqué de « simplifications administratives pour les PME ».

La mission demande que toutes les garanties soient prises pour assurer un niveau de sécurité suffisant à l'identification du gérant ou du dirigeant lors de l'immatriculation en ligne.

b) Appliquer l'interdiction de gérer

Comme cela a été constaté, il est possible à une personne condamnée à une peine interdisant de gérer, d'administrer ou de diriger une société, d'immatriculer d'autres sociétés auprès des greffes des tribunaux de commerce ne serait-ce qu'en changeant de ressort de tribunal.

Lors de l'immatriculation, seule une attestation sur l'honneur de non-condamnation est demandée (article 17 de l'arrêté relatif au RCS du 9 février 1988). La demande de vérification du casier judiciaire ne se fait qu'a posteriori sur requête du juge chargé de la surveillance du registre du commerce.

L'extrait du casier est ensuite obtenu dans des délais variables suivant une procédure très lourde, comme le souligne M. Christian Kalck, chef de la brigade de répression de la délinquance astucieuse (BRDA) à la préfecture de police de Paris⁽⁵⁴⁾ : « Quant à la vérification de l'interdiction d'exercice, le tribunal de commerce de Bobigny est submergé par les demandes d'extraits de casier judiciaire par l'intermédiaire du procureur de la République.»

Il s'y ajoute le délai de transcription sur le casier judiciaire des condamnations commerciales prononcées dans les différents ressorts des tribunaux qui ouvre une période pendant laquelle cette information n'est pas accessible.

Seules la transmission instantanée du casier judiciaire par voie électronique aux greffes des tribunaux de commerce et la création d'un fichier national des interdits de gérer et des faillites personnelles permettraient de procéder à cette vérification concomitamment à l'immatriculation.

Ce fichier, recensant les condamnations commerciales prononcées par les différentes juridictions situées sur le territoire serait tenu sous l'égide du Conseil national des greffiers des tribunaux de commerce et ne serait accessible qu'aux greffiers pour exercer un contrôle au niveau national de cette incapacité.

Par ailleurs, compte tenu de la durée des procédures collectives, la période pendant laquelle la personne, non encore condamnée, peut continuer à agir est loin d'être négligeable. Les registres étant spécifiques à chaque tribunal, on ne peut avoir connaissance que des procédures collectives prononcées localement à l'encontre des entreprises concernées.

Il ne s'agit pas d'interdire la création d'une autre entreprise tant que la condamnation n'est pas prononcée mais de mettre en place un signal d'alerte, grâce à un fichier répertoriant les procédures collectives.

Selon M. Michel Jalenques, vice-président du Conseil national des greffiers des tribunaux de commerce ⁽⁵⁵⁾ : « L'intérêt d'un fichier central consultable par des tiers ou par des organismes comme l'Unédic ou les Assédic serait de connaître, de façon exhaustive sur l'ensemble du territoire national, les entreprises qui ont fait l'objet d'une procédure collective afin de pouvoir réagir quand des immatriculations paraissent suspectes. »

Ce fichier, serait également tenu sous l'égide du Conseil national des greffes des tribunaux de commerce et pourrait être interrogé par les personnes intéressées, sur demande adressée aux greffes.

La mission propose :

- la transmission instantanée du casier judiciaire par voie électronique aux greffes des tribunaux de commerce ;

- la création d'un fichier des gérants et des dirigeants de société tenu par les greffes des tribunaux de commerce répertoriant les interdictions de gérer et d'autoriser sa consultation directe, sous contrôle du juge ;

- la création d'un fichier tenu par les greffes des tribunaux de commerce répertoriant les entreprises faisant l'objet d'une procédure collective.

c) Sécuriser l'immatriculation au registre du commerce

La demande d'immatriculation auprès du registre du commerce et des sociétés donne également lieu à l'attribution d'un numéro SIREN délivré immédiatement par l'INSEE.

En conséquence, alors même que l'immatriculation aurait été refusée, ce numéro SIREN peut continuer à être utilisé à des fins malhonnêtes.

Selon Mme Arrighi de Casanova, sous-directrice du droit économique à la direction des affaires civiles et du sceau au ministère de la justice ⁽⁵⁶⁾ : « Comme tous les organismes tiers, notamment les organismes sociaux, ne fonctionnent finalement qu'avec ce numéro INSEE, il se peut que quelqu'un qui s'est déclaré au centre de formalités des entreprises et que le greffe a refusé d'immatriculer soit considéré par ces organismes comme une société ».

La mission estime qu'il serait nécessaire que le numéro SIREN soit attribué concomitamment à l'immatriculation.

4. Réviser le régime des sociétés de domiciliation

Le code de commerce impose à toute personne morale demandant son inscription au registre du commerce de justifier de la jouissance des locaux où elle installe son siège social. La domiciliation sociale étant par ailleurs autorisée dans des locaux occupés en commun par plusieurs entreprises (article L. 123-11 du code de commerce), les sociétés de domiciliation se sont multipliées. Ces sociétés ont pour activité de proposer à d'autres sociétés une adresse commerciale et, le cas échéant, des locaux.

a) Un régime source d'abus

La pratique de la domiciliation est une source d'abus dénoncés par les représentants de la profession eux-mêmes.

Ainsi, le syndicat professionnel ⁽⁵⁷⁾ que la mission a entendu souhaiterait voir clarifier une situation qui porte le discrédit sur une profession dont l'utilité économique est par ailleurs indiscutable.

Certains ont pu profiter d'autant plus facilement des possibilités offertes par les sociétés de domiciliation que les formalités exigées à la création de sociétés ont été allégées : ces sociétés obtiennent une domiciliation pour se faire immatriculer au registre du commerce et (RCS) auprès « d'officines » jouant uniquement le rôle de boîte aux lettres. À partir de cette adresse postale il est extrêmement difficile de localiser les activités réellement exercées. La société de domiciliation forme un écran rendant difficile, voire impossible, tout contrôle.

Comme le souligne M. Christian Kalck, chef de la brigade de répression de la délinquance astucieuse (BRDA) à la préfecture de police de Paris ⁽⁵⁸⁾ : « Les sociétés de domiciliation sont des écrans dont les escrocs - pas seulement d'ailleurs ceux qui fraudent les Assédic - se servent presque systématiquement. Il conviendrait de renforcer les conditions du recours à cette pratique pour rendre plus faciles les recherches portant sur l'existence réelle d'une société. »

Effectivement, l'étude publiée par l'URSSAF de Paris et de la région parisienne ⁽⁵⁹⁾ souligne les difficultés rencontrées pour obtenir des sociétés de domiciliation la communication des éléments nécessaires au contrôle des sociétés domiciliées.

Cette étude précise que : « dans beaucoup d'affaires de travail dissimulé touchant des sociétés en domiciliation, la question de la complicité passive de la société domiciliataire peut être posée, faute de pouvoir prouver la complicité active. Dans de nombreux cas, on constate l'existence de lien direct (dirigeants communs, proximité géographique) entre une société de domiciliation et un cabinet de gestion administrative et juridique ayant les mêmes clients. Il est remarqué notamment :

- des tarifs de domiciliation par trop attractifs, fixés en outre à l'année et payés d'avance : la correspondance de sociétés domiciliées peut être ainsi conservée par la société domiciliataire pendant de nombreux mois sans être jamais récupérée et sans réaction de celle-ci ;

- la production tardive, voire la non production à l'URSSAF des listes de radiés et des listes des inscrits. »

Ce constat rejoint les informations fournies par l'Unédic à la mission, selon lesquelles la plupart des adresses à risque identifiées dans les affaires de fraude importantes sont celles de sociétés de domiciliation. L'Assédic de Paris a, par exemple, répertorié une société qui domicilie environ 1500 sociétés, parmi lesquelles 150 sont considérées comme douteuses et il est avéré que certaines d'entre elles ont été utilisées pour monter des fraudes à grande échelle.

b) Des obligations à renforcer et à rendre effectives

Les règles applicables à la domiciliation sont fixées par le décret n° 85-1280 du 5 décembre 1985 ⁽⁶⁰⁾.

Les obligations imposées aux domiciliataires et aux domiciliés, outre le fait qu'elles sont très légères, ne sont pas réellement appliquées, faute de contrôle et de sanction. Les domiciliataires ne respectent notamment pas l'obligation qui leur est faite d'informer le greffe de la résiliation ou de l'expiration du contrat de domiciliation qui permettrait la radiation du registre du commerce et des sociétés.

Le décret est en outre insuffisant parce qu'il ne précise ni les clauses du contrat de domiciliation qui doit être obligatoirement conclu, ni les obligations faites aux domiciliataires concernant le contenu des pièces dont ils doivent assurer la conservation et permettre la consultation.

Pour faciliter le contrôle de ces sociétés, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 a :

- d'une part interdit l'exercice de l'activité de domiciliataire dans des locaux d'habitation, car les règles de protection de la vie privée y empêchent tout contrôle ;

- d'autre part habilité les agents du recouvrement de la sécurité sociale, les inspecteurs du travail et les agents de contrôle des caisses de mutualité sociale agricole à effectuer des contrôles dans ces sociétés.

La mission déplore la non publication, à ce jour, du décret d'application de cet article qui constitue pourtant un premier pas vers le renforcement des contrôles.

Il faut toutefois aller plus loin, en responsabilisant les domiciliataires à l'égard des sociétés qu'ils hébergent et en renforçant leurs obligations envers les greffes et les services de contrôle des organismes publics. Au minimum, les domiciliataires devraient, sous peine de sanctions, être tenus de respecter leur obligation d'aviser le greffe de la situation des sociétés domiciliées avec lesquelles elles n'ont plus de contact.

La mission propose de mieux encadrer le régime juridique applicable à la domiciliation en instituant un agrément des sociétés de domiciliation.

5. Impliquer les services fiscaux dans la recherche des sociétés créées à des fins de fraude

Comme l'a dit le ministre de l'emploi devant la mission : « une entreprise qui a déclaré des effectifs nombreux sans jamais payer de TVA doit attirer l'attention » ⁽⁶¹⁾...

Les services de prévention des fraudes des Assédic ont besoin d'informations dont disposent les services fiscaux sur les entreprises ne serait-ce que pour apprécier la réalité de leur activité ou au contraire leur caractère purement fictif.

L'article L.134 B du livre des procédures fiscales prévoit cette communication, mais de façon très ciblée, pour des renseignements nécessaires à l'assiette des cotisations ou au calcul des prestations.

Le secret professionnel ayant été levé entre les agents des services fiscaux et les organismes de protection sociale, dans le cadre du dispositif de lutte contre les fraudes mis en place par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 ⁽⁶²⁾, la communication de ses informations doit désormais pouvoir se faire.

Elle suppose cependant une clarification des modalités d'échange d'information organisées par l'article L. 152 du livre des procédures fiscales.

Mais, il faut bien reconnaître qu'une partie du problème lié aux difficultés à identifier ces sociétés « coquille vide » tient à l'absence de contrôle du fisc sur ces sociétés douteuses, comme cela a été confirmé lors de l'audition des services fiscaux.

« Nous travaillons dans une sphère très différente : nous essayons de repérer les entreprises qui sont plus grosses qu'elles n'en ont l'air. Il en va différemment des entreprises qui vous intéressent, qui sont plus petites qu'elles veulent le paraître. Il est exact qu'elles ne sont pas dans notre « collimateur ». Nous recherchons s'il n'y a pas de travail au noir, un chiffre d'affaires beaucoup plus important que ce qu'on nous déclare. Mais ces entreprises « coquilles vides » peuvent être d'apparence tout à fait honnête, déposer des petits acomptes de TVA pour ne pas avoir d'ennuis et disparaître au bout d'un an, sans avoir laissé forcément d'impayés de TVA, si il n'y a pas de chiffre d'affaires. » a précisé Mme Maxime Gauthier, sous-directrice à la Direction générale des impôts (DGI) ⁽⁶³⁾.

De plus, lorsque les contrôles ont lieu, ils interviennent de toute façon trop tard. Ces sociétés, dans la mesure où elles bénéficient du régime simplifié d'imposition ne peuvent être l'objet d'un contrôle qu'un an et demi après le début de leur activité. Dans l'intervalle, elles auront le plus souvent disparu.

Ceci est d'autant plus regrettable que, comme l'a précisé la police, ces sociétés ne servent pas qu'à monter des escroqueries à l'assurance chômage. Elles sont aussi impliquées dans de nombreux autres délits économiques et financiers.

IV.- TROUVER LES MOYENS D'UN TRAITEMENT PÉNAL DISSUASIF DE LA FRAUDE ORGANISÉE

Les affaires de fraude en réseau touchant l'assurance chômage mettent en jeu un nombre considérable de prévenus, organisateurs, faussaires, et acheteurs de « kits ». Ces affaires, qui relèvent pénalement de l'escroquerie ⁽⁶⁴⁾, doivent donc être sanctionnées à la hauteur de leur gravité.

1. LA NÉCESSITÉ D'UNE SANCTION SUFFISAMMENT DISSUASIVE

Comme l'a précisé Mme Sylvia Caillard, juge d'instruction au pôle financier de Paris pour l'affaire dont elle est saisie, devant les difficultés posées par le nombre des prévenus et les différents degrés du préjudice causé aux Assédic, un protocole a été élaboré avec l'Unédic selon lequel les personnes ayant acheté des « kits » et qui acceptent de rembourser ne seront pas poursuivies.

Selon l'avocat de l'Unédic, Maître Benoit, cette pratique de remboursement contre l'abandon des poursuites ne serait plus suivie pour les nouvelles affaires en cours ⁽⁶⁵⁾ : « Pour les bandes organisées, c'est aujourd'hui faux. On leur dit de rembourser - j'en ai d'ailleurs qui commencent à rembourser dans des dossiers qui ne sont pas encore plaidés ni jugés - mais nous ne retirons pas la plainte. Même s'ils ont remboursé, cela ne nous empêchera pas de demander des dommages et intérêts pour le préjudice qu'ils ont fait subir. On accepte le remboursement anticipé, mais cela n'a aucune incidence sur la plainte pénale. ».

Parmi les solutions aujourd'hui envisagées pour permettre le traitement des ces affaires, figure le recours à la procédure du plaider-coupable créée par la loi du 9 mars 2004 qui permet au procureur de proposer une peine maximale d'un an d'emprisonnement à une personne ayant reconnu avoir commis un délit, celle-ci évitant un procès si elle accepte la peine.

Cette peine pourrait être prononcée par le Procureur de la République avec éventuellement une mise à l'épreuve consistant à rembourser aux Assédic les sommes détournées, précise Maître Benoît. Si le faux allocataire ne rembourse pas, la peine est appliquée.

Quelles que soient la ou les solutions que les juges arrêteront pour le traitement de ces dossiers, la mission insiste sur le caractère impératif des poursuites et des sanctions, aussi bien contre les acheteurs de « kits » que contre les organisateurs de la fraude, afin de faire savoir que ce genre de pratiques n'est plus la fraude « facile et peu risquée » qu'elle était auparavant.

2. Les difficultés liées à la masse des dossiers

Mme Sylvia Caillard, juge d'instruction au pôle financier, a fait part à la mission des difficultés considérables que posent l'instruction et le jugement des affaires de fraudes en réseau qui impliquent un très grand nombre de personnes.

Ces difficultés se sont déjà concrétisées dans l'affaire jugée par le tribunal correctionnel de Paris dans laquelle, 50 acheteurs de « kits Assédic » étaient poursuivis, en plus des organisateurs. Elles vont connaître un coefficient multiplicateur considérable au vu de l'ampleur des dossiers à venir, dans lesquels sont impliquées 600, 1 000, 2 000... personnes et peut-être davantage, car les chiffres grossissent au fur et à mesure des investigations.

Le risque existe que les difficultés procédurales, mais aussi simplement matérielles, qui découlent de la très grande masse des dossiers ne mettent en péril le déroulement des procédures judiciaires.

« Si le Parquet refuse de poursuivre, le dossier ne sortira jamais. On ne peut mettre en examen 600 personnes et d'ailleurs aucun président de correctionnelle ne voudrait prendre ce genre de dossier. » a précisé Mme Sylvia Caillard. ⁽⁶⁶⁾

Aussi, a t-elle indiqué, que pour l'affaire dont elle était saisie et qui concerne plusieurs centaines de personnes, elle souhaitait procéder par renvois successifs en distinguant les organisateurs poursuivis sous la qualification d'escroquerie en bande organisée, des allocataires, qui eux seraient jugés sur la base d'une escroquerie simple par « groupes » de quelques dizaines.

Selon ce magistrat : « La vertu pédagogique sera la même s'ils sont jugés par groupes de trente, par exemple. Le principal est qu'ils comparaissent devant un tribunal, qu'ils soient jugés, au moins ceux qui ont profité de la fraude de façon importante. »

La justice doit pouvoir disposer des moyens nécessaires à l'instruction et au jugement de ces dossiers.

La mission souhaite que les solutions retenues par la Justice pour le traitement des affaires de fraude en réseau, garantissent la sanction de l'ensemble des fraudeurs, des organisateurs de la fraude mais aussi des faux allocataires.

CONCLUSION

À l'issue de ses travaux, la mission confirme l'existence de fraudes massives, bien organisées et rodées à l'assurance chômage.

Le chiffre de 140 millions d'euros, qui correspond au montant des fraudes constatées par l'Unédic au 13 décembre 2006, reflète un phénomène dont il est à ce jour difficile de prendre toute la mesure.

Le retentissement dans l'opinion des affaires de fraude de grande ampleur et les débats législatifs sur cette question, ont participé à la prise de conscience des pouvoirs publics de la nécessité de mieux organiser la lutte contre les fraudes. Ceci implique la mise en place de moyens de contrôle efficients et l'organisation d'échanges d'informations et plus généralement, comme l'a rappelé le ministre de l'emploi ⁽⁶⁷⁾, la mise en place de procédures simples, lisibles et contrôlables.

La lutte contre ces fraudes doit, de surcroît, acquérir une dimension transnationale, dimension prise en compte par le Comité national de lutte contre les fraudes à la protection sociale, qui a fait de la coopération internationale un axe prioritaire de ses travaux.

S'agissant de la lutte contre les fraudes organisées à l'assurance chômage, la mission insiste sur l'urgence à prendre des mesures concrètes relevant, pour la plupart, du simple bon sens.

Ces mesures font l'objet de 16 propositions que la mission a adoptées le 13 décembre 2006 en conclusion de ses travaux.

PROPOSITIONS DE LA MISSION

1. Appliquer de façon prioritaire la Déclaration nominative des assurés (DNA) aux secteurs à risque que sont le bâtiment et la confection.

2. Prévoir la remise obligatoire par l'employeur au salarié lors de son embauche d'un certificat établissant qu'il a bien été déclaré auprès de l'URSSAF.

3. Assermenter des agents des services de prévention des fraudes de l'Unédic et des Assédic.

4. Systématiser la présence de représentants des Assédic aux réunions des Comités opérationnels de lutte contre le travail illégal (COLTI) et leur communiquer les procès-verbaux de constatation d'infraction pour travail illégal.

5. Mettre en place rapidement le répertoire commun aux organismes sociaux qui utiliserait le NIR ⁽⁶⁸⁾ dispositif qui a été validé par le Conseil Constitutionnel sans que l'avis conforme de la CNIL soit requis pour son application.

6. Autoriser le croisement des informations indispensables à la lutte contre les fraudes.

7. Assurer la représentation des services de l'emploi au sein du Comité national de lutte contre la fraude en matière de protection sociale.

8. Mettre en place un protocole entre l'assurance chômage, la police et la gendarmerie.

9. Renforcer les contrôles lors de l'immatriculation des sociétés en exigeant la présentation de l'original d'une pièce d'identité par le gérant ou dirigeant, directement ou par l'intermédiaire d'un membre d'une profession réglementée.

10. Garantir, lors de l'immatriculation d'une société en ligne, un niveau de sécurité suffisant à l'identification du gérant ou du dirigeant.

11. Créer un fichier national des gérants et dirigeants d'entreprise.

12. Transmettre instantanément le casier judiciaire aux greffes des tribunaux de commerce et créer un fichier national répertoriant les gérants et les dirigeants de société condamnés à des interdictions de gérer, ainsi qu'un fichier national répertoriant les entreprises faisant l'objet d'une procédure collective.

13. Instaurer un devoir d'alerte des greffes des tribunaux de commerce auprès des administrations et des organismes sociaux concernés lorsqu'ils détectent des éléments de soupçon.

14. Encadrer le régime juridique applicable à la domiciliation d'entreprise en soumettant les sociétés de domiciliation à un agrément.

15. Sanctionner de façon suffisamment dissuasive l'ensemble des fraudeurs impliqués dans les affaires de fraude en réseau, les organisateurs de la fraude mais aussi les faux allocataires.

16. Conclure des accords de coopération permettant de lutter contre les fraudes à caractère transnational.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a examiné le présent rapport d'information au cours de sa réunion du mardi 19 décembre 2006.

Un débat a suivi l'exposé du rapporteur.

M. Pierre Morange a salué le travail accompli par la mission avant de souligner que le volume de la fraude, individuelle ou organisée, était estimé entre 4 et 7 milliards d'euros, ce qui n'est pas négligeable au regard de l'ampleur du déficit des comptes sociaux.

Les préconisations du rapport de la mission sont très pragmatiques et il est souhaitable qu'elles soient mises en œuvre sans tarder. Cela donnera une crédibilité supplémentaire à l'action du Parlement, qui a amendé - sur proposition de la Mission d'évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (MECSS) - le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007, afin que soit établi un numéro identifiant commun à toutes les branches du régime général, adossé à un fichier informatique également commun qui pourra de surcroît être croisé avec celui de l'administration fiscale. Un décret en Conseil d'État sera pris à cet effet après avis de la CNIL, qui aux termes de la décision du Conseil constitutionnel du 14 décembre dernier sera un avis simple et non conforme. Cette disposition, qui vise à lutter contre la fraude, aura en outre pour effet de réduire les coûts de gestion des branches.

M. Pierre-Louis Fagniez a insisté sur l'effet désastreux que produit, chez de vrais chômeurs vivant d'allocations très réduites, le fait que des bénéficiaires d'emplois fictifs - éventuellement publics - puissent être indemnisés confortablement par les Assédic à la suite d'un licenciement de complaisance. Comment faire pour prendre la mesure de tels abus et y mettre fin ?

M. Maurice Giro a dénoncé le recours abusif, voire frauduleux dans certains cas, à l'assurance de garantie des salaires (AGS) pour indemniser les salariés licenciés après un dépôt de bilan alors que l'entreprise vient d'être cédée pour un euro symbolique afin d'en faire disparaître les actifs.

Le rapporteur a apporté les éléments de réponse suivants :

- La fraude à l'AGS, qui n'entre pas à proprement parler dans le champ de la mission d'information, prend diverses formes. On rencontre aussi le cas où l'entreprise, reprise par un prête-nom, salarie l'ancien gérant en le rémunérant à un niveau lui ouvrant droit, quelques mois plus tard, à de confortables indemnités de chômage. Les recoupements qui seront désormais possibles devraient permettre de mettre au jour ce genre d'agissements, qui coûtent cher au système de protection sociale.

- Les fraudes individuelles du type de celle qu'a pointée M. Pierre-Louis Fagniez n'entrent pas non plus dans le champ de la mission, qui se limitait à la fraude organisée, mais les outils qui serviront à réprimer celle-ci permettront aussi de combattre celle-là, dont l'ampleur n'a rien de marginale. La mise en place de la déclaration nominative des assurés (DNA), en particulier par les recoupements qu'elle autorisera des données relatives à l'employeur et de celles relatives au salarié, sera très efficace.

*

La commission a décidé, en application de l'article 145 du Règlement, le dépôt du rapport d'information en vue de sa publication.

ANNEXES

- Composition de la mission

- Comptes-rendus des auditions

- Déplacements de la mission

- Glossaire

COMPOSITION DE LA MISSION

M. Dominique Tian, président-rapporteur, député des Bouches-du-Rhône

M. Jean-Paul Anciaux, député de Saône-et-Loire

M. Bruno Gilles, député des Bouches-du-Rhône

M. Maurice Giro, député du Vaucluse

M. Gaëtan Gorce, député de la Nièvre

M. Maxime Gremetz, député de la Somme

Mme Hélène Mignon, députée de Seine-et-Marne

M. Jean Le Garrec, député du Nord

M. Jean-Pierre Le Ridant, député de Loire-Atlantique

M. Daniel Prévost, député d'Ille-et-Vilaine

M. Francis Vercamer, député du Nord

COMPTES-RENDUS DES AUDITIONS

(par ordre chronologique)

Audition de Mme Annie Thomas, présidente de l'Unédic,
de MM. Jean-Pierre Revoil, directeur général,
et André Marin, directeur de la prévention des fraudes

(27 septembre 2006)

Présidence de M. Dominique TIAN,

M. le Président : La commission des affaires culturelles, familiales et sociales a décidé de créer une mission d'information chargée d'examiner les dispositifs de contrôle de l'Unédic et des Assédic. Cette mission, au sein de laquelle tous les groupes politiques sont représentés, achèvera ses travaux à la fin du mois de décembre.

La Cour des comptes a traité à plusieurs reprises la question des fraudes à l'Unédic ; le sujet est aussi très régulièrement abordé par la presse écrite et télévisuelle. Dans Le Canard enchaîné, il a été question de « plusieurs centaines de millions d'euros » et de « 6 000 à 7 000 sociétés fantômes ». L'Unédic a infirmé les chiffres avancés dans la presse et par la voix de l'ancien directeur de la prévention des fraudes aux Assédic, M. Michel Rimbault, a souligné l'évolution de la fraude vers des systèmes organisés et mafieux, comme en font état ces extraits d'articles de presse : « Dans les années quatre-vingt, la triche trouvait son origine dans un comportement individuel. La fraude s'est transformée en un phénomène industriel : désormais, les malfrats agissent en réseaux extrêmement structurés et parviennent à engranger beaucoup d'argent. On a même constaté, dans une affaire mettant en cause des Turcs d'origine kurde, que l'argent détourné servait à financer les extrémistes du PKK. » ; et, dans une autre interview, à propos d'une autre affaire : « Les animateurs du réseau frauduleux étaient liés au grand banditisme. » Dans certaines de ces affaires, plusieurs centaines, voire plusieurs milliers de personnes et de fausses sociétés, sont impliquées.

Comment de telles fraudes ont-elles pu être commises ? Disposez-vous d'une estimation de leur montant ? Le système a-t-il été sécurisé ? Que convient-il d'améliorer encore ?

Mme Annie THOMAS : Il est tout à fait normal que l'Assemblée nationale s'intéresse à cette question, qui fait partie du débat public et dans laquelle de l'argent public est en cause : les cotisations des salariés et des employeurs doivent aller à ceux à qui elles sont destinées et non aux fraudeurs ou aux bandits. Nous sommes donc dans une démarche partagée avec vous et les services de l'État. Nous vous prions d'excuser l'absence de M. Denis Gautier-Sauvagnac, Vice-président de l'Unédic, dans l'impossibilité de décommander son emploi du temps.

Pendant longtemps, la fraude a été entourée d'un tabou, y compris parmi les partenaires sociaux, gestionnaires de l'Unédic par crainte que la qualité du service rendu ne soit mise en cause et par souci de ne pas donner de publicité aux pratiques délictueuses. Notre plan d'action triennal de lutte contre la fraude est très récent puisqu'il a été lancé l'an dernier, avec la mise en place de responsables et de départements spécifiques. En outre, depuis février 2006, nous avons décidé de répondre aux affirmations de la presse afin de ne pas crédibiliser des affirmations sans fondement.

La dématérialisation de la gestion des dossiers est un facteur qui entre en jeu. Elle est renforcée par le fait que nous fonctionnions précédemment sur une base régionale : en l'absence de recoupement, les demandeurs d'emplois pouvaient s'inscrire dans plusieurs Assédic. Notre première action a donc consisté à faire en sorte que notre organisation interne n'offre plus de possibilités de fraude en instituant un fichier national, qui sera encore affiné dans le cadre du plan d'action en cours.

Les escroqueries que vous évoquez, sont, je le confirme, en relation avec le banditisme mais elles ne sont pas massives. Elles fonctionnent à un double niveau : un petit nombre d'individus exploite un grand nombre de personnes, demandeurs d'emploi ou marginaux, qui se voient proposer un kit complet de déclaration destiné à établir leur situation de demandeur d'emploi indemnisable et reversent une partie des prestations reçues aux organisateurs. Les sommes ne sont pas énormes mais sont multipliées par le nombre de personnes impliquées et il est surtout difficile d'identifier les organisateurs.

D'autre part, les frontières entre organismes sociaux ne sont pas étanches: les fraudeurs s'attaquent aussi bien à l'Unédic qu'à la Caisse nationale d'allocations familiales ou à l'assurance maladie. Il faut par conséquent donner aux organismes sociaux la capacité de s'organiser eux aussi en réseau. Pour cela, il reste beaucoup de barrières à faire tomber.

M. Jean-Pierre REVOIL : Nous fonctionnons à partir des cotisations versées pour payer les chômeurs dans le cadre d'un système déclaratif : les individus déclarent être chômeurs et les employeurs déclarent une masse salariale totale sans que nous sachions à quels salariés elle correspond. En général, dans ce type de fraudes organisées, une entreprise factice est créée ; l'entreprise s'acquitte de cotisations et figure dans la banque nationale des établissements ce qui rend nos contrôles de base - vérification de la déclaration de l'employeur et que l'entreprise est bien à jour de ses cotisations sociales -  inopérants. Mais cette entreprise factice ne déclare que quelques salariés sur la base desquels elle cotise et envoie des centaines de chômeurs, auxquels a préalablement été remis un kit contenant l'ensemble des documents permettant l'inscription au chômage et l'ouverture des indemnisations, notamment de fausses attestations d'employeurs. C'est souvent en voyant plusieurs fois les mêmes noms d'employeurs que les agents découvrent l'escroquerie.

M. le Président : Si votre fichier était connecté avec celui de l'URSSAF auprès de qui est faite la déclaration d'embauche, la fraude ne serait plus possible.

Mme Annie THOMAS : Cette connexion n'existe pas. Nous souhaiterions d'ailleurs être connectés avec les autres organismes sociaux ou étatiques. Par exemple, nous ignorons si l'entreprise paie des impôts.

M. Maurice GIRO : Il faudrait contrôler ce que l'entreprise fait sur le terrain, par le biais des chambres de commerce. Mais je crains que personne ne veuille réellement de ces connexions.

M. Jean-Pierre REVOIL : Nous répertorions 1,6 million d'entreprises déclarées, avec un roulement de 10 à 15 % l'an. Mais je vous fais observer que les démarches d'échanges informatiques avec d'autres organismes ne sont possibles que depuis le décret du 7 mai 2004.

Début 2005, nous avons créé le département « Prévention des fraudes et contrôle interne » afin de centraliser l'action des Assédic. Chacun des réseaux incriminés touche en effet d'assez nombreux faux chômeurs et plusieurs Assédic. Pour toute affaire, nous recherchons l'Assédic pilote, c'est à dire celle où l'impact est le plus fort.

M. le Président : Une plainte est-elle déposée systématiquement ?

Mme Annie THOMAS : Oui depuis qu'il existe un système centralisé sur l'ensemble du territoire.

M. le Président : La Cour des comptes n'a pas l'air d'accord...

Mme Annie THOMAS : Nous sommes soumis au rythme de l'enquête policière et les policiers ou les gendarmes nous demandent parfois de ne pas déposer plainte immédiatement afin de leur laisser le temps d'atteindre la tête de réseau. Mais nous déposons plainte chaque fois que nous le pouvons, de manière à récupérer les sommes perdues et de sanctionner la fraude. Les enquêtes qui s'ensuivent permettent aussi d'effectuer les recoupements avec les autres organismes sociaux victimes.

M. Jean-Pierre REVOIL : Le montant total des fraudes est, à ce jour de 85 à 90 millions d'euros, mais ce n'est sans doute que la partie visible de l'iceberg ; plus nous contrôlons, plus nous en trouvons !

M. Maurice GIRO : A combien s'élèvent les sommes que vous avez récupérées ?

M. André MARIN : Les Assédic étant statutairement autonomes, nous ne le savons pas, car ce sont elles qui déposent plainte et récupèrent ces montants, même si l'Unédic se porte partie civile quand une affaire prend une dimension nationale.

Quand une personne a reçu une prestation indue, il arrive que l'employeur soit complice, mais nous sommes très démunis pour cerner les personnes morales. Par ailleurs, d'après ce que nous disent les avocats, certains procureurs annoncent d'emblée qu'ils seront dans l'impossibilité matérielle de traiter une affaire ; il faut aussi tenir compte de cette réalité.

M. le Président : Portez-vous plainte pour escroquerie ?

M. André MARIN : Tout à fait. Récemment, un juge d'instruction a refermé un dossier en concluant à l'absence d'escroquerie organisée. Nous avons contesté cette décision, et le dossier a été renvoyé devant le juge pour complément d'enquête. Mais démontrer l'escroquerie suppose de recueillir des preuves matérielles ; les aveux ne suffisent pas. Nous portons plainte mais il faut faire avec les services de police, de gendarmerie et le parquet.

M. le Président : Quand une affaire est en cours, suspendez-vous vos versements ?

M. André MARIN : Habituellement, oui, sauf sur demande expresse de la police, pour qu'elle puisse remonter la filière. Il faudrait chiffrer le risque encouru qui a été évité, mais aussi le manque à gagner pour l'Unédic pendant la durée où des sommes ont été versées indûment. Au cours de la procédure civile, l'huissier constate parfois l'insolvabilité du fraudeur, qui, s'il est astucieux, peut avoir caché son adresse ou ses biens. Dans le cadre de la fraude organisée, nous devons rester en contact étroit avec le procureur, le juge d'instruction et les enquêteurs car nous n'avons pas le droit de nous rendre nous-mêmes chez les allocataires et les employeurs, l'Unédic ne disposant pas d'un corps de contrôle et de personnel assermenté, contrairement à l'URSSAF.

Mme Annie THOMAS : J'insiste sur le bon travail de collaboration avec les services de police et de gendarmerie.

M. le Président : Dans une affaire où une vingtaine de personnes seulement ont déclaré 800 sociétés, l'escroquerie n'est-elle pas caractérisée ?

M. André MARIN : Rien n'interdit de gérer 800 sociétés, surtout avec la législation récente de simplification des procédures qui permet les relais de domiciliation. Une adresse bien connue des forces de police parisiennes héberge des centaines de sociétés.

M. le Président : S'agit-il de vraies sociétés ?

M. André MARIN : Légalement, elles le sont, dès lors qu'elles ont été déclarées au greffe du tribunal de commerce, qui doit délivrer un numéro de K bis sous vingt-quatre heures. Ceci peut se faire sur simple présentation d'une photocopie de carte d'identité, sans qu'aucun dépôt de fonds ne soit demandé.

M. le Président : Les tribunaux de commerce ne vérifient-ils pas la réalité des entreprises ? Leur chiffre d'affaires et leurs comptes sont pourtant publics et peuvent être facilement vérifiés sur des serveurs comme « Infogreffes ».

Mme Annie THOMAS : Elles ne cotisent que sur leur masse salariale, pas sur une base individuelle et nos agents ont en face d'eux des faux chômeurs utilisant des noms différents.

M. le Président : Vous venez aussi d'installer des détecteurs de faux papiers dans vos agences.

Mme Annie THOMAS : Oui et en relation avec les services du ministère du travail, nous avons identifié des professions à risque pour lesquelles une attention particulière est demandée aux agents  : le bâtiment, la restauration, l'agriculture et les entreprises du spectacle - je ne m'étendrai pas sur la question des intermittents. Notre plan d'action 2005-2007 commence par la sensibilisation de nos collaborateurs, habitués à la fraude individuelle - le salarié qui n'informe pas qu'il a recommencé à travailler ou qui déclare un temps partiel alors qu'il est à temps complet - mais pas à ce nouveau phénomène. Et, outre l'installation de détecteurs de fausses pièces d'identité, chaque nouvel outil informatique ou process d'entretien intègre la notion de risque, afin d'aider nos collaborateurs à analyser les situations.

M. le Président : Quand un agent repère de faux papiers, comment procédez-vous ?

M. André MARIN : Cela n'arrive plus guère, car des affiches annonçant le contrôle de la véracité des papiers sont apposées dans les agences. Quand nous trouvons de faux papiers, nous prévenons la préfecture. Nous essayons de les conserver mais, une fois sur deux, la personne parvient à repartir avec.

M. Jean-Pierre REVOIL : Nous ne sommes pas directifs, car la personne peut être violente et nous ne voulons pas mettre nos agents en danger, mais nous prévenons la police, qui intervient parfois aussitôt.

Mme Annie THOMAS : Nous le faisons figurer dans le système d'alerte permanent, qui existe tant au niveau de l'accueil que du traitement informatique.

M. le Président : La Commission nationale informatique et libertés a-t-elle validé ce dispositif sans problème ?

M. André MARIN : Nous avons été tenus d'afficher l'existence de ce contrôle. Nous sommes tenus de vérifier l'identité des administrés, sur présentation physique et présentation d'une pièce d'identité avec photo. Et nous prêtons particulièrement attention aux personnes sans domicile bien défini et aux procurations bancaires. Nous avons, par exemple, été alertés par une banque qui s'était aperçu que plusieurs versements Assédic arrivaient sur un compte identique.

Mme Annie THOMAS : Les enveloppes revenant avec la mention « N'habite pas à l'adresse indiquée » constituent aussi le signal d'une éventuelle fraude. Nous avons l'intention de traiter ces informations, non plus manuellement, mais de façon automatisée, en y incluant la problématique de la fraude.

M. André MARIN : En effet, le réacheminement manuel vers le site d'origine, lourd et fastidieux, n'est pas toujours assuré avec la rigueur requise. Un réacheminement approprié automatique permettrait un traitement certain en permanence.

Mme Annie THOMAS : Nous attendons aussi beaucoup de la déclaration nominative des assurés par les employeurs. À la suite du décret de mai 2004, renforcé par la convention signée entre les partenaires sociaux en janvier 2006 qui fait obligation aux services de l'Unédic de traiter cette question, nous allons mettre en place très prochainement un outil informatique unique avec l'ANPE, grâce auquel nous améliorerons le contrôle de la fraude organisée mais aussi de la fraude individuelle.

Nous avons aussi la volonté de renforcer le partenariat avec les autres acteurs de la protection sociale, avec les services de police et de gendarmerie et la justice, ainsi qu'avec les organismes en charge de la lutte contre le travail illégal. Les très nombreux contacts que nous avons noués ont cependant lieu dans un cadre très éclaté et dépendant du bon vouloir de nos interlocuteurs. Nous appelons de nos vœux la formalisation de ce partenariat en premier lieu avec l'URSSAF.

M. le Président : La Cour des comptes déplore en effet que « l'assurance chômage ne dispose pas des pouvoirs et n'a pas mis en place les moyens lui permettant de contrôler les déclarations », pouvoirs et moyens qui « feraient d'ailleurs double emploi avec ceux de l'URSSAF ».

Mme Annie THOMAS : Nous souhaitons être dotés, nous aussi, d'un pouvoir de contrôle et de personnels assermentés. Si nous ne l'obtenons pas, nous réclamons au moins l'accès aux procès-verbaux établis par l'URSSAF, et nous ne comprenons pas pourquoi ce n'est pas le cas. Nous attendons une explication officielle à ce propos.

M. André MARIN : Nous pouvons demander cet accès, mais seulement quand nous savons déjà quelque chose. La transmission des informations devrait être automatique et avec le fisc aussi dans la mesure où ils peuvent révéler des éléments de soupçon.

M. le Président : Vous ne rencontrez donc pas l'enthousiasme que vous attendriez de l'URSSAF ?

M. André MARIN : Les textes leur permettent de ne nous communiquer aucun rapport, et c'est précisément ce qu'ils font.

Mme Hélène MIGNON : Le problème est identique avec les assistantes sociales : selon qu'elles travaillent pour le département, l'URSSAF ou l'Éducation nationale, elles ne veulent pas communiquer, sous prétexte du secret professionnel.

Mme Annie THOMAS : Mais l'URSSAF et l'Unédic travaillent sur la même population. La fraude organisée ne connaît pas les frontières que les organismes se construisent.

M. le Président : Cela tient-il à la différence de statut entre les deux organismes ?

Mme Annie THOMAS : Non.

M. André MARIN : La loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 prévoyait la publication d'un décret sur le croisement de fichiers et les échanges d'informations, qui a été reportée d'un an. Cela signifie qu'une année supplémentaire sera perdue. Il est dommage que la loi ait renvoyé la mesure à un décret ; cela ne s'imposait pas.

M. Jean-Pierre REVOIL : La convention signée à l'issue de la dernière négociation entre partenaires sociaux, en décembre 2005, prévoit le passage à la déclaration nominative mensuelle, salarié par salarié. Nous sommes en train de mettre ce projet sur pied. Il concernera chaque mois 16 millions de « bulletins de paie » : nous demanderons aux chefs d'entreprise ou aux commissaires aux comptes de nous communiquer mensuellement le nom des salariés de l'entreprise, leurs dates de présence et leur niveau de rémunération. C'est très lourd, sans doute trop lourd, mais nous le faisons déjà pour les 800 000 intérimaires. Pour généraliser le système, nous sommes en relation avec tous les organismes encaissant des cotisations regroupés dans le groupement d'intérêt public : « Modernisation des déclarations sociales » (le GIP-MDS) qui accomplit sa mission par le biais du site Net-entreprises.fr, et nous nous efforçons notamment d'entraîner derrière nous la CNAV et les URSSAF.

M. le Président : Êtes-vous autorisés à utiliser le numéro de sécurité sociale, moyen d'identification de 99 % des Français ?

M. Jean-Pierre REVOIL : C'est en effet ce dont nous avons besoin, et Net-entreprises a reçu une autorisation.

M. André MARIN : La CNIL autorise aussi les croisements pour le numéro d'inscription au répertoire, le NIR, avec l'assurance maladie. Le croisement avec les fichiers de la sécurité sociale permet de vérifier qu'une personne n'est pas simultanément en maladie et en exercice professionnel. Ces croisements sont examinés au cas par cas et la CNIL ne donne une réponse qu'après un certain délai.

M. le Président : Les Assédic ne sont-elles pas destinataires de la déclaration unique d'embauche ?

Mme Annie THOMAS : Non.

M. Francis VERCAMER : L'Unédic demandera aux employeurs de déclarer chaque mois les mouvements de personnel ?

M. Jean-Pierre REVOIL : Toutes les entreprises déclarent déjà leur masse salariale, tous les mois si elles emploient plus de dix salariés, tous les trois mois pour les autres.

M. Francis VERCAMER : Ne serait-il pas plus simple de créer un organisme chargé de collecter les informations pour tous les organismes sociaux ?

Mme Annie THOMAS : Absolument ! Ce sera l'objet du GIP-MDS, chargé ensuite de dispatcher les informations.

M. le Président : Nous avons tous le souci de ne pas alourdir les procédures imposées aux chefs d'entreprise, mais quelques contrôles sont tout de même nécessaires : il faudrait obliger les URSSAF à communiquer des documents permettant de mieux apprécier la déclaration d'embauche. Le livre d'entrées et sorties du personnel est également une pièce importante. Mais vous ne disposez pas d'un corps de contrôleurs juridiquement habilités à enquêter dans les entreprises.

Mme Annie THOMAS : Nous souhaiterions en avoir un ou bénéficier des informations de l'URSSAF.

M. le Président : Comment peut-on verser des allocations à des faux chômeurs employés dans des sociétés factices ? Ne pouvez-vous pas vérifier l'existence de ces dernières auprès des greffes des tribunaux de commerce ?

M. André MARIN : Elles sont factices, mais déclarées donc légales. Nous pouvons uniquement vérifier la qualité légale de l'entreprise. Même si nous disposions de moyens d'investigation, nous ne pourrions agir pour ce genre d'affaires.

M. Daniel PRÉVOST : Il existe aussi une faille législative : un patron interdit d'exercer peut recréer plusieurs entreprises ailleurs en France.

M. le Président : Comment vingt personnes peuvent-elle déclarer 807 sociétés et 6 000 chômeurs sans que vous soyez en mesure d'intervenir ?

M. André MARIN : Pour organiser la fraude, deux ou trois entreprises suffisent. Depuis dix ans, dans certains secteurs d'activité, les entrepreneurs sont incités à devenir donneurs d'ordres : ils demandent à leurs salariés de créer leur propre société. C'est un fonctionnement tout à fait régulier, mais j'ignore s'il faudrait limiter la multigérance.

Quoi qu'il en soit, une entreprise doit s'affilier à l'Unédic dès lors qu'elle emploie un salarié à une date où elle est déjà créée et nous ne pouvons contrôler toutes les entreprises pour vérifier le nombre de leurs salariés.

M. Maurice GIRO : Le système français facilite les montages de fausses entreprises. Il ne faut ni décourager les créateurs, ni favoriser les détournements de deniers publics.

Mme Annie THOMAS : Si les fichiers étaient croisés, il ne serait nullement nécessaire d'alourdir les procédures administratives des entreprises.

M. André MARIN : Des personnes sont aussi employées avec des contrats à durée déterminée à répétition dans la même entreprise en alternance avec des périodes de chômage. Cela s'appelle normalement de l'intérim, lequel est encadré par des textes précis. Même si nous versons les allocations entre deux contrats, nous sommes démunis pour agir car le juge estime qu'il s'agit de relations entre un employeur et un salarié. Ce sont les inspecteurs du travail qui peuvent agir mais ils sont trop peu nombreux.

M. le Président : Dans certains dossiers, de nature communautaire et mafieuse, plusieurs milliers de personnes trempent dans l'escroquerie. Comment sont recrutées ces personnes ?

M. André MARIN : Je n'irai pas jusqu'à ce nombre : au maximum 1 700 ont été identifiés dans une même affaire. Un agent d'Assédic s'aperçoit un jour qu'une attestation ressemble étrangement à une autre, et, de fil en aiguille, nous remontons l'ensemble du réseau.

Mme Annie THOMAS : Je précise que la CNIL nous interdit de travailler sur la nationalité, nous ne pouvons donc évaluer le caractère communautaire que vous évoquez. La police, en revanche, pourrait vous informer.

M. le Président : Le chef de la brigade de répression du banditisme a déclaré : « Ce sont souvent des truands fichés au grand banditisme, qui exercent également dans les stupéfiants et le proxénétisme. »

M. Jean-Pierre REVOIL : Les kits se vendent souvent là où se trouve également la drogue : dans la filière « de sept mois d'indemnisation », le kit coûte 1 000 euros pour en gagner 7 000 minimum ; dans la filière « de vingt-trois mois », c'est 2 500 euros pour en gagner 23 000 ; d'autres enfin ne paient pas cash mais reversent un pourcentage à la réception des allocations. Dans le kit, le métier et l'entreprise sont décrits pour que la personne puisse répondre aux questions de nos agents.

M. le Président : Que vous manque-t-il, sur le plan juridique et de l'organisation pour sécuriser le système ? Êtes-vous en relation avec les COLTI, les comités opérationnels de lutte contre le travail illégal ?

Mme Annie THOMAS : Nous souhaiterions en être membres de droit ; pour le moment, nous ne sommes qu'invités. Nous demandons à recevoir automatiquement toutes les détections et rapports de l'URSSAF ou des inspecteurs du travail. Nous réclamons le renforcement de la sécurité des identifications, avec la généralisation de la présentation de la carte d'identité.

M. André MARIN : Une personne devrait recevoir un NIR complet dès son arrivée sur le territoire national.

Mme Annie THOMAS : Nous voudrions aussi accéder directement au fichier des personnes interdites de gestion. Nous-mêmes nous tenons un fichier des incidents et nous sommes prêts à le partager. Nous demandons beaucoup aux autres, mais nous sommes prêts à apporter notre contribution.

M. le Président : Les greffes des tribunaux de commerce remplissent une mission de service public. Quand une entreprise ne publie pas ses résultats, que se passe-t-il ?

M. Daniel PRÉVOST : Théoriquement, elle doit payer une amende, mais la peine n'est jamais appliquée.

M. André MARIN : Si cela ne porte préjudice à personne, personne ne portera plainte.

Mme Annie THOMAS : Il serait, de surcroît, utile de généraliser la sécurisation des moyens de paiement, en particulier d'interdire les paiements des salaires en liquide. Le paiement par voie bancaire est un moyen de traçage.

M. le Président : Et les personnes touchées par un interdit bancaire ?

M. André MARIN : Elles sont interdites de chéquier, pas de compte.

M. Maurice GIRO : Je croyais que la loi interdisait le paiement des salaires en liquide.

M. Jean-Pierre REVOIL : Jusqu'à 3 000 euros, on peut payer un salaire en liquide. Cela peut donc concerner un tiers des salariés.

M. André MARIN : Les policiers nous expliquent qu'il existe même des faux relevés de compte en banque.

M. le Président : Huit agents chargés de la lutte contre la fraude au niveau national et quatre ou cinq dans chaque Assédic, soit une centaine au total, vous paraissent-ils suffisants pour éradiquer le phénomène ?

M. André MARIN : Certaines Assédic, notamment à Marseille, en région parisienne ou à la frontière suisse, ont depuis longtemps des agents chargés du contrôle des dossiers. Nous avons toutefois renforcé notre structuration en janvier 2005 en séparant le contrôle administratif de celui de la fraude et en assurant une coordination nationale : en cas de réquisition d'un collègue en région, j'envoie le dossier aux Assédic sous quinze jours, voire trois en cas d'urgence. Nous verrons bien si cent personnes suffisent. En attendant, continuons dans le sens désigné par le plan. Il faut préciser que les systèmes de détection de faux papiers ne fonctionnent que pour les cartes d'identité et les passeports, alors que les textes autorisent les usagers à produire d'autres documents. Les directeurs d'Assédic doivent donc être sensibilisés à la nécessité d'insister pour voir les cartes d'identité et les passeports, sans distinction entre les communautés. Pour veiller à assouplir l'accueil tout en renforçant les contrôles, nous nous efforcerons, dans les deux ans à venir, de poursuivre nos relations avec les COLTI, la police et la gendarmerie.

Mme Annie THOMAS : Mais une partie du personnel et des organisations représentatives considèrent parfois qu'exercer des contrôles - « faire la police », disent-ils - n'entre pas dans les missions de l'Unédic. Nous avons donc à faire œuvre de pédagogie afin d'intégrer ces nouvelles missions, et cela démarre dès la formation initiale.

Mme Hélène MIGNON : Quand un réseau est démantelé, les fonds peuvent-ils être récupérés auprès des chefs d'entreprise fautifs.

M. André MARIN : Nous effectuons les démarches pour être remboursés des prestations versées à tort, avec mise en demeure puis action contentieuse. Je ne connais toutefois pas le taux de récupération.

M. le Président : Certaines déclarations de représentants de la police judiciaire sont sans ambiguïté : « Les services sociaux français sont des marchés juteux. Souvent en liaison avec la pègre parisienne, ces bandes opèrent depuis l'étranger. » Ce sont effectivement les organisateurs qui nous intéressent.

M. Jean-Pierre REVOIL : Toutes les affaires sont en cours ; aucune n'a encore été jugée définitivement.

M. le Président : Je vous cite aussi le chef de la cellule de lutte contre le travail illégal de l'URSSAF : « En matière de fraude, ce qui se passe aux Assédic est terrifiant. »

Mme Annie THOMAS : Affirmation gratuite !

M. Jean-Pierre REVOIL : Je me garde bien de vous dire ce qui se passe à l'URSSAF...

M. André MARIN : Mais nous travaillons avec les URSSAF, y compris celle de Paris.

M. Bruno GILLES : À l'exemple des Groupements d'Intervention Régionaux, est-il imaginable de créer des structures légales regroupant Unédic URSSAF, inspection du travail et pourquoi pas forces de police, de gendarmerie, douanes et fisc ? L'absence de communication officielle avec les autres structures vous pénalise en effet énormément.

Mme Annie THOMAS : Vous avez parfaitement résumé nos attentes : c'est cette articulation - de type COLTI développé - qui nous manque.

M. André MARIN : La solution passe par la communication et l'échange d'informations. La France pourrait supprimer ces frontières, inexistantes dans d'autres pays.

M. le Président : Le croisement avec les dossiers fiscaux n'est-il pas impératif ?

M. André MARIN : Les informations émanant du fisc sont très fiables car il est plus difficile de frauder sur la TVA que les organismes sociaux. C'est par ce biais que les instructions avancent mais j'ignore si la généralisation du croisement d'informations nous aiderait. Le vrai problème est celui du contrôle au moment de l'immatriculation.

M. Maurice GIRO : La TVA permet de déduire le chiffre d'affaires, ce qui est intéressant pour se faire une idée du nombre de salariés. Les réseaux du patronat - MEDEF et chambres de commerce - pourraient eux aussi communiquer des renseignements sur les entreprises.

M. Daniel PRÉVOST : On demande déjà un nombre considérable de documents aux entreprises, année après année, salarié par salarié, et un contrôle fiscal est diligenté automatiquement si quoi que ce soit paraît douteux.

M. Maurice GIRO : Même les associations sont contrôlées.

M. le Président : Quelles relations entretenez-vous avec l'ANPE ? Effectuez-vous des recoupements de fichiers ?

Mme Annie THOMAS : Nous avons un fichier unique, géré par l'Unédic : gestion informatisée de la demande d'emploi, GIDE 1 bis. Le mois prochain, nous allons créer un GIE, un groupement d'intérêt économique, pour mettre en commun nos deux services informatiques et créer un dossier unique du demandeur d'emploi, le DUDE, accessible à tous les opérateurs travaillant avec les demandeurs d'emploi, notamment l'AFPA - l'Association pour la formation professionnelle des adultes -, la direction du travail ou les maisons de l'emploi, ainsi qu'au demandeur d'emploi lui-même. Techniquement et administrativement, cela ne pose aucun problème, mais nous attendons encore l'autorisation de la CNIL.

M. le Président : je vous remercie.

Audition de M. Didier Duval, responsable du pôle lutte contre la délinquance financière à la Direction centrale de la police judiciaire

(4 octobre 2006)

Présidence de M. Dominique TIAN, président et rapporteur

M. le Président : Après avoir reçu la semaine dernière les responsables de l'Unédic et des Assédic, nous souhaitons aujourd'hui vous poser quelques questions.

Tout d'abord, comment évaluez-vous le montant des fraudes aux Assédic au travers des affaires que vous avez traitées ?

M. Didier DUVAL : La fraude à l'assurance chômage n'est qu'un aspect de la fraude sociale en général - un autre pan en étant, par exemple, la fraude à l'assurance maladie. Mais il est extrêmement difficile d'évaluer l'étendue réelle de ces fraudes dans la mesure où elles revêtent un caractère très occulte.

En outre, la mise en évidence de la fraude au sein même des organismes sociaux se heurte à des difficultés structurelles mais aussi culturelles.

S'il existe, en leur sein des corps d'inspection, il n'y existe pas de service antifraude, composé de personnes qui auraient une culture de la lutte contre la fraude, qui pourraient établir la typologie des fraudes, élaborer une sorte de vade-mecum à partir des modes opératoires détectés et qui disposeraient d'outils informatiques d'alerte permettant de croiser les informations.

De surcroît, les services ne communiquent pas entre eux autour de ces problèmes - il n'y a ainsi aucune connexion entre les Assédic et l'URSSAF autrement que de façon extrêmement empirique. C'est une carence très importante.

Il s'y ajoute le fait que la fraude est devenue un enjeu mercantile important pour des formes de délinquance de plus en plus organisées. C'est le cas, par exemple, pour les Assédic confrontés à des fraudes organisées par des personnes originaires de Turquie. Il se vend aujourd'hui sur le marché noir, entre 600 et 6 000 euros, des « kits » de fraude contenant toutes sortes de faux documents administratifs comme de fausses attestations d'emploi, de fausses fiches de salaire etc. La fraude à l'identité constitue le socle de telles opérations. Elle permet, en effet, d'opérer des montages qui dans la forme sont légaux - comme la création d'une fausse société -  mais poursuivent, en réalité, des objectifs illégaux.

La perte pour les Assédic est très importante. A la perte « sèche » s'ajoute le fait qu'elles n'ont aucun espoir de recouvrer les sommes versées, même lorsque l'affaire est déjouée et portée devant les tribunaux. Ces sommes disparaissent très rapidement des comptes sur lesquels elles ont été versées.

Il existe aussi un problème culturel évident. N'ayant pas dans leur culture le « flicage» des allocataires, ces organismes - Assédic, CAF, CNAM, etc. - n'ont peut-être pas la volonté d'être très efficaces dans la détection et le traitement des fraudes. Les syndicats se refusent à ce travail. Je me souviens notamment de la polémique née autour de la circulaire du ministère de l'Intérieur, un syndicat de l'Inspection du travail refusant de dénoncer les étrangers sans titre qu'ils pourraient repérer dans le cadre de leur travail. C'est violer l'article 40 du code de procédure pénale qui impose à tout fonctionnaire de révéler au Procureur de la République une infraction de nature pénale dont il pourrait avoir connaissance dans le cadre de ses fonctions.

M. le Président : Comment est-il possible que quelques personnes puissent créer plusieurs centaines de sociétés sans attirer l'attention ?

M. Didier DUVAL : C'est le principe de l'escroquerie à la « carambouille » qui consiste à trouver une personne sans casier judiciaire et à inscrire une société au registre du commerce dont il sera le gérant ou le PDG, tout en prenant soin de rester vague sur l'objet de la société - import-export par exemple. La procédure de constitution d'une société est alors parfaitement respectée, et il ne reste plus qu'à donner le change pendant quelques mois, afin de gagner la confiance des fournisseurs. Le faux gérant peut alors solliciter des délais de paiement, brader la marchandise à petit prix, et disparaître. Les fournisseurs n'ont alors plus que leurs yeux pour pleurer.

Il en va de même pour la fraude sociale. Il est très facile de monter une fausse société à partir de faux documents d'identité, ou en plaçant dans le fauteuil du responsable un « lampiste » ou même un cadre en difficulté à qui l'on fait miroiter de fausses espérances. Tout ceci étant facilité par le délai possible entre la création de la société et le versement effectif du capital. Le jour où le pot aux roses est découvert, et où les enquêteurs de police recoupent les informations à un niveau national, on s'aperçoit qu'une même personne physique, sous différents noms d'emprunt, se trouve à l'origine de différentes sociétés. Il est ainsi possible pour une même personne de monter des fausses sociétés à Marseille, Bordeaux, ou Caen et, en l'absence de croisement de fichiers au sein même des organismes sociaux, il se passera bien quelques mois avant que les informations ne soient recoupées.

M. le Président : Tout de même, comment vingt individus qui créent plusieurs centaines sociétés, recrutent des personnes en masse, envoient les fonds à l'étranger, peuvent-ils passer inaperçus ? S'il s'agissait de terroristes, je suis bien certain qu'ils auraient davantage attiré l'attention !

M. Didier DUVAL : Là est toute la différence entre le répressif et le préventif. Sur le plan répressif, la police et la gendarmerie sont très efficaces, dès lors qu'elles disposent des informations qui leur permettent de travailler.

En revanche, des actions de prévention ne peuvent être menées que s'il existe une connexion structurelle avec l'organisme lésé. Certaines caisses, notamment la Caisse nationale d'assurance maladie (CNAM), ont créé un service anti-fraude qui travaillera en parallèle avec le corps d'inspection, mais surtout, sont en train de mettre en place un protocole de connexion avec la direction générale de la police nationale, au niveau régional et au niveau central. Dès la phase de détection de la fraude au sein de la CNAM ou des caisses primaires, avant même que la fraude ne se développe, l'affaire sera prise en mains par l'autorité de police ou de gendarmerie désignée par le protocole.

Il arrive aussi que la police ait connaissance d'une fraude grâce à un informateur. La réactivité des GIR - les groupes d'intervention régionaux -, qui centralisent ce type d'information dans le cadre de leur mission de lutte contre l'économie souterraine, permet alors une action efficace.

Mais dans les affaires que vous évoquez, mettant en jeu des structures très organisées et causant des préjudices considérables, le défaut structurel de détection de ces fraudes au sein même des organismes sociaux limite l'action de la police à un travail répressif de remontée de l'affaire et de constatation du préjudice et ne permet pas une intervention en amont ou dans le temps même de la réalisation de l'infraction.

M. le Président : La presse évoque souvent le rôle du grand banditisme...

M. Didier DUVAL : C'est difficile à dire. En revanche, il est vrai que les organisations en cause sont très structurées. Certaines populations, notamment turques ou pakistanaises, se revendent ainsi des informations sur le mode opératoire de la fraude.

Mme Hélène MIGNON : Comment la CNAM peut-elle s'apercevoir de l'existence de fraudes ?

M. Didier DUVAL : Certaines personnes peuvent cumuler un nombre incroyable de jours de congés maladie, d'autres peuvent se faire rembourser par différentes caisses primaires d'assurance maladie. Faute de croisement des informations, une femme a pu déclarer avoir accouché des mêmes enfants à différentes caisses. De la même façon, une autre personne a pu cumuler 860 jours d'arrêt maladie sur une année. Il faut parvenir à tirer les conséquences de ces modes opératoires sur la mise en place de structures de révélation de la fraude.

M. le Président : Est-il prévu d'établir une connexion entre vos services et l'Unédic?

M. Didier DUVAL : Je ne sais pas mais il est sûr que c'est aujourd'hui une carence importante.

M. Maurice GIRO : Ne serait-il pas possible de détecter rapidement le caractère fictif d'une société qui n'a pas d'activité dans la mesure où elle ne fait pas de chiffre d'affaires ?

M. Didier DUVAL : Il est normal qu'une entreprise, a fortiori une micro-entreprise, ait un chiffre d'affaires inexistant, ou très faible, dans les premiers mois qui suivent son inscription au registre du commerce. Les premiers mois d'activité ne sont donc pas révélateurs du caractère factice de l'entreprise, et les contrôles n'ayant lieu qu'au bout de quelques mois, il est déjà trop tard. Entre la création de la société et les premiers contrôles liés au respect des obligations comptables qui répondent au principe de l'annualité il y a « un angle mort » propice au développement de la fraude.

M. le Président : L'obligation de publication des bilans au tribunal de commerce n'est pas toujours respectée, ce qui facilite encore davantage la fraude. Pourquoi la police ne s'intéresse-t-elle pas préventivement à ce type de société ?

M. Didier DUVAL : Encore faut-il que les acteurs en charge de détecter ce type de carence se manifestent. La police ne peut pas pallier leurs déficiences. Le greffe du tribunal de commerce, puis le procureur de la République, lequel dispose d'un pouvoir de sanction et de saisine de la police, sont chargés de vérifier le dépôt des éléments de comptabilité. La police judiciaire n'a pas de pouvoir d'initiative en la matière.

En revanche, si un informateur nous communique des données sur le montage d'une fausse société, nous prenons l'initiative de déclencher une enquête, après en avoir informé le procureur de la République. Ensuite, reste toujours la question de l'opportunité des poursuites.

M. Jean-Pierre LE RIDANT : Les documents comptables ne doivent être déposés qu'au bout d'un an ; cette période n'est-elle pas particulièrement propice à la fraude ?

M. Didier DUVAL : En effet, sauf à revoir les textes sur l'obligation de déposer certains documents comptables attestant de la réalité de l'activité - par exemple au cours du premier trimestre. La fraude se commet en général bien avant la fin de la première année.

M. le Président : Pourtant, dans la plupart des affaires révélées, les sommes détournées sont énormes parce que justement elles durent depuis des années.

M. Didier DUVAL : Le mode opératoire est sans doute le même, mais les entités commerciales responsables du trafic sont différentes, elles changent en permanence.

M. Daniel PRÉVOST : Je voudrais évoquer la situation des travailleurs saisonniers, qui travaillent quelques mois, avant de retourner cotiser aux Assédic et, en même temps, partent travailler en Angleterre.

M. Maurice GIRO : C'est du travail au noir.

M. le Président : Face à la recrudescence des faux papiers, les Assédic nous ont déclaré avoir mis en place des détecteurs. Malheureusement, leurs personnels ne signalent pas toujours les personnes munies de faux papiers, ils les laissent simplement repartir.

M. Didier DUVAL : Ils devraient en effet alerter la police, mais les informations ne remontent pas, ce qui pose un vrai problème.

M. le Président : Est-il vrai que ces individus, une fois leur supercherie découverte, créent de nouvelles sociétés pour poursuivre la fraude ?

M. Didier DUVAL : Je ne peux pas vous dire le contraire. Il suffit de choisir un autre faux nom, un autre acteur.

M. Maurice GIRO : Nous, parlementaires, sommes responsables d'avoir voulu faciliter à l'extrême la création de sociétés, alors qu'une personne honnête ne serait pas découragée par un dispositif plus complexe.

M. le Président : La création de sociétés en France devrait en effet obéir à de nouvelles règles, et ne plus se faire en quelques minutes devant le greffe du tribunal.

M. Jean-Pierre LE RIDANT : La simplicité est aussi un atout, à condition évidemment qu'il existe des garde-fous.

M. le Président : Les nouvelles pièces d'identité devraient déjà permettre d'améliorer le dispositif de contrôle. Mais je ne sais même pas si les pièces d'identité fournies sont vérifiées !

M. Didier DUVAL: Malheureusement, pas toujours.

M. le Président : De toute façon, il est aussi possible d'immatriculer une société pour le compte d'une tierce personne.

M. Daniel PRÉVOST : Lorsqu'un traducteur est sollicité pour authentifier certains documents établis à l'étranger, comment être certain de son honnêteté ?

M. Didier DUVAL : Là est tout le problème des pièces d'identité venues de l'étranger !

Les pièces d'identité seront désormais plus sécurisées, ce qui est une bonne chose tant il est aujourd'hui facile de fabriquer des papiers apocryphes avec le numérique. En outre, des filières sont spécialisées dans la fabrication de faux papiers administratifs.

M. le Président : Que faire pour éviter ces faux papiers fabriqués à partir de pièces étrangères ? La question relève plutôt du travail préfectoral...

M. Didier DUVAL : ...sur la base d'accords de coopération internationale avec les Etats concernés. La corruption peut être telle dans certains pays que l'on s'interroge sur la fiabilité des attestations...

M. le Président : La réponse pénale vous paraît-elle adaptée ?

M. Didier DUVAL: Le procureur de la République est aujourd'hui confronté à une telle masse de dossiers qu'il aura tendance à ne pas poursuivre un individu coupable d'une fraude spécifique tant qu'il n'aura pas été prouvé que cet individu fait partie d'une organisation beaucoup plus structurée. Il en va différemment s'il est avéré que cet individu n'est que le maillon d'une chaîne, et que sa poursuite pourrait permettre de démanteler un plus vaste réseau.

Je ne sais pas quel est le volume des affaires dénoncées et non suivies. Il nous semble cependant qu'en matière de fraude sociale il y aurait sans doute lieu de procéder à plus de poursuites qu'on ne le fait aujourd'hui.

M. le Président : Les Assédic poursuivent-elles systématiquement en cas de fraude ? Cherchent-elles à recouper des informations pour établir le caractère organisé de ce type de fraude ?

M. Didier DUVAL : Non, faute d'outil de détection suffisamment efficace. La dénonciation se faisant au coup par coup, les personnes poursuivies le sont pour des infractions dont le préjudice n'est pas d'un montant très élevé, ce qui incite le procureur à classer sans suite.

M. le Président : Les Assédic se portent-elles partie civile ?

M. Didier DUVAL : A mon avis rarement. Elles dénoncent les faits au parquet.

Au 1^er janvier 2006, 62 affaires de fraude aux Assédic étaient en cours de traitement par la police judiciaire. Pour 29 d'entre elles seulement le préjudice a été évalué : il s'élèverait à 18 millions d'euros. Les escroqueries ont duré entre trois mois et quinze ans, mais la durée moyenne d'une escroquerie est d'environ deux ans. Le préjudice moyen par affaire dépasse 600 000 euros. Il faut toutefois préciser qu'il s'agit d'affaires pour lesquelles la police judiciaire a été saisie donc, par définition, des affaires d'une certaine complexité.

En 2006, on a constaté une nette augmentation des saisines par rapport à l'année précédente. Cela peut d'ailleurs être un signe de plus grande réactivité des organismes qui dénoncent plus. La majorité des affaires se découvre lors des liquidations judiciaires ou sur plainte des Assédic et on assiste pour la première fois à des signalements de la part de banques, des renseignements généraux et de la tracfin (cellule de traitement du renseignement et d'action contre les circuits financiers clandestins). On arrive ainsi à la mise à jour de fraudes sociales au travers d'enquêtes menées sur d'autres affaires.

Des filières turques, indiennes et pakistanaises ont été identifiées ainsi que des secteurs d'activité plus sensibles que d'autres comme les secteurs du bâtiment et de la confection.

M. le Président : La coopération avec les URSSAF est-elle bonne ?

M. Didier DUVAL: Oui, même si elle n'est pas très structurée - il n'y ainsi pas de protocole. Sa mise en place serait un plus.

M. le Président : Où en est celui de la CNAM ?

M. Didier DUVAL: Il doit être signé dans les prochaines semaines entre le directeur de la CNAM et le directeur général de la police nationale.

M. Maurice GIRO : La plupart du temps, les Assédic ne récupèrent rien après le procès, n'est-ce pas ?

M. le Président : La plupart du temps, les cerveaux ne sont pas mis sous les verrous...

Nous vous remercions.

Audition de M. Charles-Emmanuel Haquet,
journaliste à L'Expansion.

(4 octobre 2006)

Présidence de M. Dominique TIAN, président et rapporteur

M. le Président : Monsieur Haquet, vous avez écrit plusieurs articles très documentés sur le problème des fraudes aux organismes sociaux. Pourriez-vous nous en parler ?

M. Charles-Emmanuel HAQUET : Avant l'enquête d'octobre dernier, quelques articles étaient parus sur des affaires éparses, localisées, sans dimension nationale, mais certaines informations m'ont ensuite fait prendre conscience que la fraude évoquée dans ces articles n'était ni locale ni artisanale, mais bel et bien le fait d'organisations très structurées, agissant à l'échelon national, voire international.

M. le Président : Beaucoup de chiffres circulent - de 80 millions reconnus par les Assédic jusqu'au milliard d'euros. Qu'en est-il véritablement ?

M. Charles-Emmanuel HAQUET : J'ai évoqué, au conditionnel, un chiffre très élevé qui m'avait été suggéré par une source interne à l'Unédic. Le Canard enchaîné a parlé de plusieurs centaines de millions d'euros. Le montant total est difficile à chiffrer, car nous n'avons connaissance que de la partie émergée de l'iceberg.

Longtemps l'Unédic a prétendu n'être victime d'aucune fraude, tout simplement parce qu'elle ne la voyait pas. Puis, à force de mettre en place des agents pour la détecter, le chiffre de la fraude a grossi. J'estime personnellement que le chiffre de plusieurs centaines de millions d'euros, voire du milliard, n'a rien d'extravagant.

M. Le Président : Pourquoi ces réactions aujourd'hui, et pas plus tôt ?

M. Charles-Emmanuel HAQUET : Il ne faut pas négliger la culture du secret qui existe dans une organisation paritaire comme l'Unédic. La crainte que ce statut paritaire ne soit remis en cause incite les personnels à être discrets. Selon les personnels de l'Unédic que j'ai pu interviewer en « off », il vaut mieux payer pour ne pas faire de vague.

Mon article est paru il y a un an, mais globalement, rien ne s'est passé depuis au sein de l'Unédic. Comme me l'a dit un haut responsable, s'intéresser de trop près aux faux chômeurs risque d'attirer les foudres des syndicats, et s'intéresser aux fausses sociétés, celles du MEDEF. C'est une source d'immobilisme.

M. le Président : Pourtant, l'Unédic communique beaucoup sur les nouveaux moyens de contrôle, les détecteurs de faux papiers ou la mise en place d'un service interne de lutte contre les fraudes.

M. Charles-Emmanuel HAQUET : À l'époque de mon enquête, les détecteurs de faux papiers étaient en cours d'installation, et le renforcement des contrôles est une réponse à la pression médiatique. Ce n'est pas qu'ils ne fassent rien, mais ces quelques mesures représentent peu par rapport aux réformes qu'il faudrait mener, notamment dans le domaine informatique. Je ne suis pas certain qu'ils en aient réellement la volonté, car c'est très coûteux.

M. le Président : Ils disent pourtant l'avoir. Il semblerait même que les obstacles juridiques, notamment en raison de la loi informatique et libertés, ne soient pas insurmontables.

Comment l'idée de monter de telles organisations, au niveau international, a-t-elle pu naître ? Et comment a-t-elle pu échapper à la vigilance de tous ?

M. Charles-Emmanuel HAQUET : Pour une entreprise criminelle « grise » étrangère qui cherche à diversifier ses activités, les services sociaux français sont un marché juteux, et l'opération est moins risquée que le trafic de stupéfiants ou le proxénétisme.

Peu importe à ces multigérants envoyés en France d'écoper de quelques années de prison, puisqu'ils savent qu'à leur sortie, un gros chèque les attend. Du reste, ils ne s'installent pas forcément en France, ils peuvent n'y être que de passage le temps nécessaire. Un commissaire de police m'a même dit que des cars entiers de faux chômeurs faisaient l'aller-retour jusqu'en France, le temps pour ceux-ci de s'inscrire aux Assédic et de récupérer l'argent !

Mais il existe aussi des réseaux franco-français - les caïds parisiens. J'ai ainsi eu connaissance d'un réseau dans lequel les 450 malfrats épinglés gagnaient entre 1 500 et 2 000 euros net par mois. C'est l'un des plus gros réseaux éventé avec celui mettant en jeu 4 000 Turcs, dont Le Canard enchaîné a également parlé.

M. le Président : Les faux papiers ont-ils été fabriqués en France ?

M. Charles-Emmanuel HAQUET : Oui, dans un sous-sol, avec un ordinateur classique. Le résultat est du reste assez impressionnant. J'ai vu deux cents fausses attestations d'employeur au nom d'une petite SARL de la rue du Faubourg-Saint-Denis ! Comment l'Unédic, qui envoie les documents via son serveur ATEMI, a-t-elle pu ne pas s'interroger sur ce patron qui employait deux cents salariés ? J'ai encore l'exemple d'un bazar de la rue Monge, censé employer 70 salariés !

M. le Président : A votre avis, y a-t-il des complicités internes ?

M. Charles-Emmanuel HAQUET : Il y a eu de la fraude en interne aux Assédic, mais elle est aujourd'hui assez circonscrite, et il ne semble pas exister de lien de cause à effet avec ces affaires.

Ce qui est frappant, c'est que les faux chômeurs qui se font épingler sont très bien informés et savent exactement quoi répondre aux questions pour ne pas être inquiétés, même s'ils ne parlent pas bien français par ailleurs.

De toutes manières, ils ne sont jamais inquiétés. En effet, un employeur déclare le nombre de ses salariés aux Assédic, sans les nommer. Un agent de l'Assédic ne dispose pas d'informations nominatives comme la déclaration préalable à l'embauche (DPAE). Il n'a pas les moyens de vérifier si la personne qui se présente devant lui a bel et bien travaillé dans telle entreprise, à moins de connaître quelqu'un à l'URSSAF qui accepte d'effectuer cette recherche. Cela étant, même si l'agent parvient à confondre le faux chômeur, il est impossible d'opposer à un demandeur d'emploi le fait que son entreprise n'ait pas cotisé pour lui, et il sera tout de même indemnisé.

M. Maurice GIRO : Il faudra bien un jour exiger un travail d'intérêt général en contrepartie de ces minima sociaux !

M. Charles-Emmanuel HAQUET : Il est vrai que le système déclaratif des Assédic, qui a très bien fonctionné pendant un certain temps, n'a pas su évoluer pour échapper à la fraude.

Par ailleurs, le travail des agents de contrôle de l'Unédic ne bénéficie pas nécessairement des relais suffisants. Il y a un certain fatalisme : le chômage baisse, le phénomène est conjoncturel, ce n'est pas la peine de mettre en place des dispositifs de contrôle qui pourraient ne plus servir d'ici peu etc.

M. le Président : Pensez-vous que ces organisations soient liées au terrorisme ?

M. Charles-Emmanuel HAQUET : Je ne sais pas. J'ai simplement entendu parler de réseaux de stupéfiants ou de proxénétisme, surtout dans les pays de l'Est.

M. le Président : Que s'est-il passé au séminaire de l'Unédic de février 2005 que vous évoquez dans votre article ?

M. Charles-Emmanuel HAQUET : C'est au cours de ce séminaire que l'Unédic a semblé vraiment prendre conscience du problème. Un silence monumental a suivi la lecture d'un rapport qui faisait état de cette fraude.

À mon avis, il convient de bien distinguer les Assédic de l'Unédic. Alors que l'Unédic est empreinte de cette culture paritaire qui l'invite plutôt à l'immobilisme, les Assédic sont bien plus opérationnelles. Mais y a encore quelques années, les affaires étaient très localisées, et les services sociaux n'avaient pas conscience de leur dimension trans-régionale, donc de l'ampleur du problème. Aujourd'hui les informations remontent, mais il faudrait réformer en profondeur tout leur fonctionnement, notamment au niveau du système informatique, ce qui est un projet considérable à mener.

À titre d'anecdote, la directrice de la communication de l'Unédic a insisté, avant la parution de mon article, pour qu'il n'y ait surtout pas d'amalgame avec les vrais chômeurs. C'est tout à leur honneur, mais ils continuent de dire que la fraude est marginale. Le contrôle des chômeurs reste un sujet très sensible.

M. le Président : Pourquoi cette fraude ne s'est-elle pas développée si massivement avant ?

M. Charles-Emmanuel HAQUET  D'après les témoignages, les premiers réseaux auraient démarré il y a cinq ou dix ans. Il est vrai aussi que la fraude a évolué. D'artisanale, le père de famille qui « oublie » de signaler qu'il a retrouvé du travail, elle s'est structurée, industrialisée récemment. Par ailleurs, les premiers dossiers de droits à la retraite commencent à tomber, ce qui accrédite la thèse d'une certaine ancienneté des fraudes.

Il y a vingt ans, le problème existait déjà, même s'il n'était pas aussi industrialisé.

M. Daniel PRÉVOST : N'arrive-t-il pas, dans le domaine des travaux publics, que des personnes passent de chantiers en chantiers en étant plus ou moins déclarés ?

M. Charles-Emmanuel HAQUET : Le BTP et la restauration rapide sont les secteurs les plus propices à ce type de trafic.

M. le Président : Quel est le déroulement de la chaîne ?

M. Charles-Emmanuel HAQUET : Il n'existe pas de système de contrôle des signatures lors de la création d'une entreprise, non plus que des pièces d'identité.

Par ailleurs, une pression est exercée sur l'agent des Assédic pour ne pas mettre plus de dix minutes à remplir le dossier. Il n'a aucun moyen de s'assurer de l'existence de la société, et il est parfois amené à indemniser des personnes dont il sait parfaitement qu'elles sont en fraude. Il n'a malheureusement pas le choix.

M. le Président : Ne peut-il pas dénoncer ces personnes ? La loi l'y oblige...

M. Charles-Emmanuel HAQUET : Bien sûr. Cela arrive, mais ils ne sont pas forcément formés à cette fonction. Surtout, il n'est pas facile de mettre en évidence une fraude.

M. Jean-Paul ANCIAUX : De surcroît, ces personnels n'ont pas une culture du contrôle : ils n'en ont ni les moyens ni la formation. J'ai en charge la labellisation des maisons de l'emploi sur l'ensemble du territoire français, et je m'aperçois que la détection des risques de fraude n'est pas leur premier souci.

M. Charles-Emmanuel HAQUET : J'ai cité dans mon article un agent de l'URSSAF qui se disait terrifié par ce qui se passait. À sa parution, la première réaction de l'Unédic a été de s'en prendre aux URSSAF. Il est difficile de faire travailler ensemble tous ces organismes.

M. le Président : Les agents de l'URSSAF sont assermentés, pas ceux des Assédic.

M. Charles-Emmanuel HAQUET : J'ai également appris que les impôts peuvent contrôler tout ce qui se passe au sein des Assédic, mais que le contraire n'est pas vrai. Ils ont ainsi pu s'apercevoir que des personnes non imposables avaient pourtant reçu des allocations de chômage l'année précédente.

M. le Président : Et les services des impôts ne peuvent contrôler auprès des Assédic que les personnes qu'ils connaissent.

M. Daniel PRÉVOST : La personne qui créé une société doit pourtant verser une cotisation chaque année à la médecine du travail, laquelle doit convoquer chaque année les salariés. Cela étant, n'existe-t-il pas une dérive au niveau des sociétés d'intérimaires ?

M. Maurice GIRO : Beaucoup d'employés refusent de se rendre à la visite médicale.

M. Charles-Emmanuel HAQUET : Rien n'empêche de surcroît de convoquer le médecin du travail pour un seul employé, alors que la société génère de multiples faux chômeurs.

M. le Président : L'Inspection du travail a-t-elle réagi à vos articles ?

M. Charles-Emmanuel HAQUET : Non, mais personne ne m'a opposé de démenti officiel.

M. Daniel PRÉVOST : J'ai demain une commission d'appel d'offres. Parmi tous les documents que doivent nous fournir les sociétés, l'un est une déclaration de l'employeur selon laquelle il n'emploie pas de travailleur au noir. S'il s'avère par la suite que c'est faux, le maire ou la collectivité doit l'attaquer.

M. le Président : Quand l'Inspection du travail s'aperçoit qu'une entreprise ne déclare pas tous ses employés, recoupe-t-elle ses informations avec celles des Assédic ou des services fiscaux ?

M. Charles-Emmanuel HAQUET : Je ne sais pas.

M. le Président : Comment de telles organisations peuvent-elles échapper à la police ?

M. Charles-Emmanuel HAQUET : Beaucoup de moyens sont affectés à la lutte contre le terrorisme, et il en reste donc moins pour les autres délits. C'est une question de priorité d'action. Cela étant, au sein de la police se mettent en place de nouveaux services, comme la plateforme d'identification des avoirs criminels, qui s'intéressent plus particulièrement au portefeuille des truands.

Ces réseaux, faciles à mettre en place, sont difficiles à démanteler. De toutes manières, quand la police arrive à confondre un fraudeur, elle sait très bien qu'il ne sera, au bout du compte, que rarement condamné, car il est insolvable. Les têtes de réseaux sont à l'étranger, et en général très difficiles à saisir.

M. le Président : Cependant, 4 000 Turcs au sein d'une telle organisation représentent autant de comptes en banque remplis par les allocations. Comment ces mouvements financiers peuvent-ils passer inaperçus ? Quand on sait le nombre de contrôles que doit subir un artisan, l'on s'étonne que deux mondes puissent ainsi coexister !

M. Charles-Emmanuel HAQUET : Il y a en effet des comptes en banque, mais il est plus difficile de repérer 500 personnes avec 500 euros que dix avec 25 000 euros.

Par ailleurs, si le dossier a moins de six mois, l'Association en charge de la gestion de la garantie des salaires (l'AGS) le traite souvent sans vérification, car il coûte alors moins cher de payer que de contrôler le chômeur. Et il en va de même des Assédic. Même si personne ne l'avouera...

Cela étant, il serait possible qu'un policier infiltre le milieu pakistanais pour mettre au jour ces filières. Les recrutements de faux salariés se font au sein des foyers sociaux, en général. Ils achètent le kit pour 1 000 euros, et sont ensuite contraints, éventuellement par la violence, de rétrocéder une partie importante des indemnités perçues.

M. le Président : Nous vous remercions.

Audition de M. Vincent Ravoux, Directeur général de l'URSSAF de Paris, M. Jean Hue, Directeur-adjoint, et M. Lucien Contou, responsable de la lutte contre le travail illégal

(11 octobre 2006)

Présidence de M. Dominique TIAN, président et rapporteur

M. le Président : L'Assemblée nationale, dans le cadre de ses missions de contrôle, a décidé de se pencher sur la question des fraudes aux organismes sociaux et plus particulièrement au travers de cette mission aux fraudes à l'assurance chômage. La presse s'y intéresse également, et a même cité l'un de vos agents.

Pourriez vous nous faire part de votre approche de cette question ?

M. Vincent RAVOUX : C'est M. Contou que l'Expansion a cité, et je note qu'il est le seul à ne pas avoir conservé un anonymat prudent... Depuis la parution de cet article, l'Unédic a pris des mesures qui lui ont permis de lutter plus efficacement contre la fraude.

Nous allons vous fournir plusieurs documents, à commencer par un rapport sur l'évasion sociale, plus large que l'objet de votre mission, mais qui met en évidence les mécanismes d'évasion sociale optimisée qui finissent par mettre en cause la pérennité de l'assiette des cotisations sociales. Il s'y ajoute trois fiches proposant des modifications législatives, notamment pour permettre aux inspecteurs de l'URSSAF de contrôler l'assiette des cotisations de l'Unédic et des retraites complémentaires. Cette modification, qui ne coûterait rien, pourrait en revanche rapporter une centaine de millions d'euros à l'Unédic et plus de 80 millions au titre des retraites complémentaires - sans compter l'effet psychologique de ce contrôle.

Nous vous proposons ensuite de réformer la déclaration préalable à l'embauche qui, aujourd'hui détournée de sa fonction première, favorise davantage la fraude qu'elle ne la limite.

Enfin, la troisième modification est de nature règlementaire et porte sur les attestations de compte à jour.

M. le Président : Pourriez-vous préciser votre première proposition ?

M. Jean HUE : Dans l'état actuel des textes, si un inspecteur du recouvrement constate une situation de travail illégal, il dresse un procès-verbal qu'il transmet au Parquet, et calcule le montant des cotisations dues au titre du régime général de la sécurité sociale. En revanche, il ne calcule pas le montant des contributions chômage et des cotisations dues aux organismes de retraite complémentaire, que l'URSSAF n'est pas chargée de recouvrer. Une entreprise qui a fraudé ne sera ainsi pénalisée qu'au niveau des cotisations de sécurité sociale !

Une expérience menée avec le GARP - le regroupement des ASSEDIC de la région parisienne - révèle que les cotisations chômage représentent environ 11,47 % des redressements opérés, soit un peu plus de 100 millions d'euros en 2005.

L'article L. 243.7 du code de la sécurité sociale confie à l'URSSAF le soin de contrôler l'application des dispositions du code de la sécurité sociale. Or, les cotisations chômage n'y figurent pas, pas plus que les cotisations dues au titre des retraites complémentaires, ce qui interdit aux inspecteurs de l'URSSAF de les contrôler. Nous proposons par conséquent de permettre à nos inspecteurs de contrôler toutes les contributions et cotisations dues au titre de la protection sociale - les cotisations dues au titre du régime général, les cotisations chômage et les cotisations de retraite complémentaire.

Il n'existe aujourd'hui en France qu'un seul corps de contrôle en matière de protection sociale, mais il n'a vocation à contrôler que les seules cotisations dues au titre du régime général !

Ce n'est que, dans le cadre de certaines conventions, que nous contrôlons également les cotisations dues à d'autres organismes qui ne disposent pas de corps d'inspection - AGESSA ⁽⁶⁹⁾, syndicats de transports, CCVRP ⁽⁷⁰⁾, etc. Dans ce contexte, notre proposition est logique.

M. Vincent RAVOUX : Les acteurs du terrain approuvent cette proposition qui ne génère aucune dépense publique supplémentaire et qui serait assez simple à mettre en œuvre. L'effet dissuasif serait de surcroît considérable. Je rappelle que nos 1 500 inspecteurs ont poursuivi leurs études en moyenne cinq années après le bac, ont réussi un concours d'entrée très sélectif, et bénéficié pendant dix-neuf mois d'une excellente formation.

M. le Président : Comment les Assédic perçoivent-elles votre proposition ?

M. Vincent RAVOUX : Je pense qu'ils seront d'accord, à condition que l'URSSAF n'encaisse pas les cotisations redressées. Comment pourraient-ils s'opposer à cette proposition, sachant qu'ils ne vont pas créer 1 500 inspecteurs chez eux ?

M. le Président : Un des moyens de frauder les Assédic consiste à créer une fausse société, avec de faux employés qu'il suffit ensuite de licencier. Avez-vous déjà rencontré ce type de situation ?

M. Lucien CONTOU : Cela fait des années que se montent de fausses sociétés avec de faux travailleurs, mais le système s'est de plus en plus sophistiqué avec le temps.

M. le Président : Ne faudrait-il pas revoir, justement, le mécanisme de création d'une entreprise, qui est très simple aujourd'hui ?

M. Lucien CONTOU : C'est une question souvent évoquée dans les COLTI (comités opérationnels de lutte contre le travail clandestin). Il est vrai que les coûts et les formalités d'immatriculation sont limités d'autant que celui qui créé l'entreprise n'est pas même obligé de se présenter lui-même ; une autre personne peut se déplacer à sa place, munie d'un pouvoir.

M. Jean HUE : Ces fausses sociétés sont, pour la plupart, des SARL - qui requièrent un capital minimal et répondent à une procédure d'immatriculation simplifiée - avec un gérant de paille, quand ledit gérant n'a pas déjà été condamné ailleurs ! Il n'existe pas, en effet, de fichier national permettant aux greffes des tribunaux de savoir si la personne qui souhaite créer une société n'a pas déjà été condamnée à une interdiction de gérer ailleurs.

M. Jean-Paul ANCIAUX : Au sein d'une même circonscription, une interdiction de gérer empêche-t-elle de s'immatriculer pour une autre activité que celle qui a conduit à la condamnation ?

M. Jean HUE : Bien sûr, car il s'agit d'une interdiction de gérer toute activité commerciale.

M. Lucien CONTOU : Mais les procédures collectives durent très longtemps, et la condamnation peut intervenir tardivement, postérieurement à la création d'une ou d'autres sociétés. Surtout, le recours à des gérants de paille est de plus en plus fréquent.

M. le Président : N'est-il pas possible de prononcer des mesures provisoires d'interdiction de gérer ?

M. Lucien CONTOU : Elles ne sont pas toujours prononcées car les tribunaux de commerce sont très prudents.

M. le Président : Sans doute, mais il y a un problème au niveau des greffes, ne serait-ce que parce que la personne n'est pas obligée de se présenter physiquement, sans parler de la fiabilité des pièces d'identité fournies. Il s'y ajoute l'absence de sanction en cas de non publication du bilan.

M. Lucien CONTOU : Non seulement ces entreprises ne publient pas leurs comptes, mais elles ne fournissent pas davantage de déclaration annuelle des données sociales. Et si un contrôle classique est lancé sur avis de passage, elles disparaissent. Et que dire du problème récurrent de la domiciliation ! Le Parquet de Paris avait beaucoup travaillé sur cette question, et ses études étaient remontées jusqu'à la Chancellerie, mais pour des retombées finalement assez faibles. Les domiciliataires ne respectent par leurs obligations comme, par exemple, de signaler au tribunal de commerce la disparition d'une société pour que sa radiation d'office soit prononcée. Les peines ont beau avoir été doublées en la matière, elles restent faibles - de l'ordre de 100 euros -  et sans effet dissuasif.

Nous avons réussi à faire condamner le gérant d'une domiciliation pour complicité d'obstacle à contrôle.

M. le Président : Vous voulez dire que la personne avait une domiciliation fictive ?

M. Lucien CONTOU : Quelque 500 à 1000 entreprises peuvent être domiciliées dans un même local de 20 mètres carrés !

M. Vincent RAVOUX : La loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 nous a beaucoup déçus car les dispositions prises en matière de domiciliation ne sont que des demies mesures qui ne permettent pas de lutter contre la fraude. Le mécanisme de la domiciliation répond à un objectif économique - toutes les entreprises ne peuvent pas, en effet, avoir un local avenue des Champs-Elysées, alors qu'une domiciliation en ces lieux a des retombées économiques très positives pour l'entreprise -  mais il est détourné de sa fonction.

M. Lucien CONTOU : J'en reviens au mécanisme d'immatriculation, très simplifié puisqu'on n'exige plus de capital - un euro suffit - , ni la présence physique du gérant. La plupart du temps, ces fausses sociétés seront gérées par des hommes de paille souvent multigérants, alors que le vrai gérant est un chef de chantier, chef d'atelier, livreur etc. Les greffes ne pourraient-ils pas vérifier qu'une personne n'est pas déjà gérante de beaucoup d'autres sociétés, pour la plupart déjà en déconfiture ?

M. Vincent RAVOUX : Le mécanisme est double. Premièrement, l'entreprise n'est tout simplement pas immatriculée à l'URSSAF - elle ne paye donc pas de cotisations mais produit des déclarations préalables à l'embauche (DPAE) pour les personnes auxquelles elle veut ouvrir des droits. Dans le deuxième cas, elle est immatriculée, cotise pour quelques salariés, et effectue de nombreuses DPAE pour des salariés fictifs.

M. Lucien CONTOU : La DPAE est une simple intention de recruter, et il ne saurait en être déduit que la personne a effectivement été recrutée par l'entreprise. Elle ne permet pas de savoir si le recrutement a été effectif. Dans le cadre de la déclaration unique d'embauche (DUE), la société doit déclarer l'embauche du premier salarié, ce qui déclenche son immatriculation à l'URSSAF. Si elle ne le fait pas, on en reste aux enregistrements des DPAE, d'autant plus que la CNIL interdit le croisement du fichier DPAE avec d'autres fichiers. Il n'y pas de croisement systématique des fichiers pour vérifier qu'une DPAE correspond à un compte employeur chez l'URSSAF. Le croisement est autorisé dans le seul cadre du contrôle, lorsque existent des suspicions. C'est ainsi qu'une entreprise d'éclairage dans le spectacle avait pu effectuer 900 DPAE, sans cotiser à l'URSSAF.

M. le Président : Avez-vous déjà évoqué ce problème avec des organismes de lutte contre le travail illégal, comme le COLTI ?

M. Lucien CONTOU : Bien sûr.

M. Vincent RAVOUX : Les administrations ont malheureusement tendance à trop attendre des DPAE. Alors que ce n'est qu'une intention d'embauche, les Assédic considèrent souvent que l'embauche est réalisée. Aussi proposons-nous d'imposer, outre la déclaration préalable d'embauche, celle de l'embauche elle-même et de la fin du contrat de travail.

Par ailleurs, seuls les inspecteurs et certains agents chargés du contrôle ont accès aux fichiers DPAE. Un technicien de l'assurance-maladie qui doit verser des indemnités journalières ne peut pas savoir si le bulletin de salaire qui lui est présenté a été délivré par une entreprise qui paye ses cotisations, et si le salarié en question est bien employé par cette entreprise. Le technicien paye donc en aveugle, alors qu'il est très facile de fabriquer de faux bulletins de salaire.

M. le Président : S'agissant de la déclaration unique d'embauche, quels documents vous sont distribués ?

M. Lucien CONTOU : Cette déclaration permet de rassembler en une seule déclaration plusieurs formalités. Ce dispositif a le mérite de la simplicité.

La DPAE a été prévue pour lutter contre le travail dissimulé. Tout salarié présent dans une entreprise doit avoir fait l'objet d'une DPAE. Les fraudeurs ne manquent pas d'effectuer cette déclaration pour des salariés fictifs car ils savent que les Assédic interrogent souvent l'URSSAF sur l'accomplissement de cette formalité avant de payer les droits.

Les Assédic elles-mêmes n'ont pas accès aux DPAE.

Autrefois, elles nous envoyaient les bulletins de salaire des salariés, ce qui nous permettait de relever parfois des contradictions entre les salaires payés et les sommes qui nous étaient déclarées.

Cela étant, il peut être difficile d'effectuer des contrôles car les salariés ne réclament leurs droits aux Assédic qu'une fois l'entreprise disparue, d'où l'importance de la DPAE qui permettrait d'effectuer des contrôles en temps réel sur la réalité de l'activité.

M. Vincent RAVOUX : La DPAE est donc un bon dispositif, mais il faut le sécuriser et le rendre accessible à tous ceux qui en ont besoin.

Vous devez savoir que nous gérons les cotisations par entreprise. Nous n'avons pas de gestion par salarié, ce qui facilite encore davantage la fraude.

M. le Président : La déclaration annuelle des salaires n'est-elle pas nominative ?

M. Jean HUE : Certes, mais elle est envoyée à la caisse nationale d'assurance vieillesse. Nous avons accès au fichier, mais nous ne la recevons pas.

M. le Président : La CNIL s'oppose-t-elle au croisement d'informations entre les ASSEDIC et la sécurité sociale ?

M. Vincent RAVOUX : La CNIL redoute le croisement des fichiers sociaux, pour des raisons liées aux libertés publiques. Cela étant, la loi de financement de la sécurité sociale de 2006 a prévu l'ouverture des informations entre les administrations sociales, mais il conviendrait cependant d'aller plus loin. La lutte contre la fraude suppose un travail de fond dans les bureaux. Elle doit relever de la routine de travail. Ainsi, lorsqu'une entreprise fait appel au fonds de garantie des salaires, les personnels du GARP doivent pouvoir automatiquement, et sans difficulté, accéder aux fichiers de l'URSSAF pour connaître la situation de l'entreprise. Et la réciproque doit être vraie pour nous lorsque nous avons besoin d'une information particulière.

M. le Président : Qu'attendez-vous de la constitution du Comité national de lutte contre les fraudes, récemment annoncé par le ministre de la santé ?

M. Vincent RAVOUX : Il est très surprenant que le ministre n'ait pas du tout abordé, dans son annonce, le problème du recouvrement et des URSSAF, alors que nous sommes les mieux placés pour découvrir les nouveaux mécanismes de fraude ou d'optimisation sociale.

La lutte contre la fraude doit être organisée car la fraude n'est plus artisanale.

Un comité de concertation pour la lutte contre la fraude a été créé en région parisienne. Cette formule est encore artisanale. Nous avons besoin d'un directeur de la répression des fraudes au niveau des organismes sociaux. Nous en sommes là, car les pertes sont énormes : plus de 8 milliards d'euros.

M. le Président : Que pensez-vous de la convention qui sera bientôt signée entre l'Unédic, l'assurance maladie, la caisse nationale d'allocations familiales (CNAF), l'URSSAF et les caisses de retraite ?

M. Vincent RAVOUX : Cette convention ne sera efficace que si nous disposons des outils appropriés, à savoir l'informatique. Il ne s'agit pas de permettre n'importe comment l'ouverture des fichiers, mais de rendre plus performants les croisements de fichiers.

Il faudrait également que les caisses de retraite et les caisses primaires signent cette convention, car dans quelques années, nous parlerons de la fraude à l'assurance retraite.

La lutte contre la fraude doit être organisée et coordonnée par un chef d'orchestre, tant la fraude est devenue multidimensionnelle. Nous aurions besoin d'une brigade de lutte contre les fraudes à la protection sociale.

M. Jean-Paul ANCIAUX : L'absence de transversalité des informations est un problème, et il faudrait permettre ce croisement des fichiers. Vous avez raison, il convient aujourd'hui de mettre en place un dispositif de lutte organisé et coordonné par un chef d'orchestre identifié et faisant l'unanimité.

M. Lucien CONTOU : Je citerai l'exemple d'un atelier où les employés n'étaient déclarés que pour deux heures de travail quotidien, alors qu'en réalité ils travaillaient toute la journée. Entre les allocations Assédic, le salaire déclaré, les diverses prestations familiales, la prime à l'emploi, ces personnes gagnaient davantage que le magistrat chargé du dossier !

M. le Président : Avez-vous le sentiment qu'il existe entre l'URSSAF et les Assédic une différence de culture ?

M. Vincent RAVOUX : Avant de diriger l'URSSAF de Paris, j'étais directeur de la caisse primaire de Seine-Saint-Denis, et nous étions surtout soucieux de l'assuré social. Nous n'avions pas la culture de recherche de la fraude qu'ont les personnels de l'URSSAF, et cette différence se prolonge dans les modalités d'organisation.

M. le Président : L'Unédic s'est plaint auprès de nous de ne pas recevoir les rapports de l'URSSAF, notamment les procès-verbaux.

M. Vincent RAVOUX : Nous établissons 22 000 procès verbaux : il est impossible de faire des milliers de photocopies pour les Assédic. En revanche, il serait judicieux de permettre aux inspecteurs de l'URSSAF de travailler pour le compte des Assédic, et d'autoriser les échanges informatisés de données.

Cela étant, nous avons transmis les dossiers en février 2006, mais les mises en demeure ne sont toujours pas parties. Avant de se plaindre, peut-être conviendrait-il de développer des mécanismes de recouvrement plus efficaces.

M. Lucien CONTOU : Je pense qu'ils souhaiteraient recevoir les procès-verbaux de travail dissimulé. Les parquets se sont penchés sur la question, car il s'agit de pièces de procédure. Dès que le feu vert nous sera donné, nous transmettrons.

M. Vincent RAVOUX : Les Assédic devraient faire partie des COLTI.

M. Lucien CONTOU : Ne participent en effet aux COLTI que les organismes dotés de corps de contrôle habilités à verbaliser en matière de travail dissimulé. Cela étant, ils sont invités aux sept COLTI de la région parisienne.

M. Maurice GIRO : Ceux qui distribuent les minima sociaux sont là pour aider les assurés et n'ont pas la culture du contrôle. Là est le véritable problème, et il faudrait en effet que l'URSSAF étende ses contrôles. Je préside une commission sociale et les assistantes sociales ne nous ont pas toujours signalé les personnes qui n'avaient plus droit au RMI...

M. le Président : S'agissant du RMI, les contrôles fonctionnent beaucoup mieux.

M. Lucien CONTOU : Cela étant, le dernier COLTI de Pontoise a révélé que, suite aux poursuites lancées dans le cadre de la fraude aux ASSEDIC, de nombreux fraudeurs se sont orientés vers le RMI.

M. Maurice GIRO : D'autant plus qu'il n'y a pas de vérification d'un département à l'autre ! Nous devrons nous appuyer sur le travail de l'URSSAF!

M. Vincent RAVOUX : Je tiens à souligner que, si nous maîtrisons parfaitement le contrôle classique d'assiette, nous aurions besoin de formations complémentaires en matière d'intelligence économique au sens d'espionnage sur les nouveaux mécanismes. Nous devons développer une compétence pluridisciplinaire pour couvrir l'ensemble du champ social.

M. Maurice GIRO : Comment peut-on ne pas découvrir qu'une entreprise qui déclare de nombreux salariés n'a pas d'activité ?

M. Vincent RAVOUX : Si elle n'est pas déclarée à l'URSSAF, nous n'irons pas la contrôler !

Quelles sont nos méthodes de travail ? Nous disposons d'un fichier, à partir duquel nous analysons les risques, avec l'obligation de contrôler régulièrement l'ensemble des entreprises. Une entreprise qui a toutes les apparences de la légalité et ne présente pas d'enjeu financier considérable échappera peut-être à nos mécanismes de contrôle. Nous ciblons les principaux risques, mais un faussaire astucieux qui aurait bien compris que l'URSSAF ne contrôle pas tel type d'entreprise pourrait réussir à passer entre les mailles du filet.

Par ailleurs, une entreprise qui n'est pas inscrite à l'URSSAF ne figure pas dans nos fichiers. Nous travaillons alors par le biais du mécanisme de lutte contre le travail dissimulé, à partir de divers signalements, centralisés aux COLTI.

Il existe donc des failles très importantes.

M. Jean HUE : Il nous arrive également de nous déplacer sur le terrain et de contrôler au hasard un restaurant, un hôtel, un atelier de confection.

M. Lucien CONTOU : La police de proximité, les îlotiers peuvent aussi nous alerter.

M. le Président : Et l'inspection du travail ?

M. Vincent RAVOUX : Je crois qu'il n'y a en région parisienne que 115 inspecteurs du travail, et deux ou trois contrôleurs par inspecteur. De notre côté, nous comptons 300 inspecteurs. Or, le domaine d'intervention de l'Inspection du travail est beaucoup plus large que celui de l'URSSAF, ce qui explique qu'ils ne puissent pas vraiment se pencher sur cette question.

De surcroît, ils sont organisés en région parisienne par département, alors que la fraude est très géographiquement diversifiée.

Enfin, l'Inspection du travail a d'abord pour mission de défendre le travailleur, et n'a pas notre culture de contrôle.

M. le Président : Vous communiquent-ils les anomalies qu'ils peuvent éventuellement découvrir au cours d'un contrôle ?

M. Lucien CONTOU : Oui. Ils en ont d'ailleurs l'obligation.

M. Vincent RAVOUX : Une loi prévoit que l'URSSAF, les Assédic ou l'inspection du travail peuvent appliquer des sanctions en matière de travail dissimulé, mais nous n'en sommes même pas à l'échange de tableaux Excel, alors qu'il s'agit de suivre ces entreprises sur la durée ! Aujourd'hui, l'Inspection du travail, avant d'attribuer une aide à l'emploi, doit vérifier que l'entreprise n'a pas fait l'objet d'un procès-verbal de travail dissimulé, mais elle ne dispose pas des outils nécessaires.

M. Lucien CONTOU : Lorsque la DPAE a été mise en place, la gestion en a été confiée aux URSSAF parce qu'ils disposaient d'un réseau informatique suffisamment performant.

M. le Président : Certains secteurs favorisent le travail illégal, comme le bâtiment ou le textile.

M. Lucien CONTOU : Certes, mais lorsque nous nous rendons sur un chantier, nous devons constater le travail de la personne. Or, il arrive souvent que les entrepreneurs demandent alors à ces travailleurs illégaux de cesser le travail, et qu'ils les conduisent dans leur voiture, pour expliquer ensuite qu'ils venaient de les prendre en auto-stop ou que, justement, ils se rendaient au bureau pour effectuer la DPAE. Le bénéfice du doute profitant à l'accusé, nous ne pouvons pas dresser de procès-verbal.

Cela étant, nous nous rendons sur les chantiers. Mais nous nous heurtons aussi au problème des entreprises étrangères - il existe une spécialisation des pays sur les différents corps de métiers.

M. le Président : En cas de sous-traitance, celui qui a commandé les travaux peut être passible de poursuites pénales.

M. Jean HUE : Afin de sensibiliser les donneurs d'ordres à la lutte contre le travail illégal, le code du travail prévoit qu'ils doivent s'assurer régulièrement de la situation de leurs sous-traitants au regard de leurs obligations sociales. Malheureusement, l'attestation fournie se limite à la seule mention de l'accomplissement des obligations déclaratives et non au paiement lui-même ni à la vraisemblance de la masse salariale. Une entreprise qui a fait l'objet d'un procès verbal de travail illégal et d'un redressement important de cotisations pourra obtenir une telle attestation, alors même qu'elle n'aura transmis à l'Urssaf qu'un bordereau récapitulatif des cotisations sur lequel figure la mention « néant ». Elle peut alors obtenir un marché auprès d'un donneur d'ordre.

Nous vous proposons par conséquent de modifier le code du travail sur ce point.

M. Jean HUE : En l'état actuel des textes, si nous constatons du travail illégal, les déclarations sociales sont, par hypothèse, fournies. Les cotisations sociales ont beau ne pas avoir été payées, nous devons, selon le texte, délivrer l'attestation qui permettra à l'entreprise de se faire payer par le donneur d'ordre, avant de disparaître.

M. Lucien CONTOU : La plupart du temps, lorsque nous découvrons qu'une entreprise sous-traitante dissimule des salariés, nous avertissons le donneur d'ordre et lui demandons de régulariser la situation sous peine d'être à son tour poursuivi. Ce système est très efficace, et le sous-traitant finit souvent par régulariser la situation - tout du moins au niveau des cotisations URSSAF.

M. Vincent RAVOUX : Nous ne nous occupons pas, en revanche, du paiement des cotisations Unédic.

M. le Président : Le décret du 7 mai 2004 pose le principe de la déclaration nominative intégrale des salariés par les employeurs. Comment sa mise en œuvre peut-elle s'opérer ?

M. Vincent RAVOUX : Le contrat d'objectif et de gestion de la branche recouvrement prévoit une disposition similaire. L'URSSAF de Paris s'est portée volontaire pour expérimenter cette opération. Toute notre organisation risque d'en être bouleversée, mais nous n'obtiendrons de résultats qu'à condition de permettre aux différents organismes sociaux d'échanger leurs informations.

Cela étant, il s'agit là d'un mécanisme d'avenir, car nous ne pouvons plus nous contenter d'informations globales sur l'entreprise, sans savoir exactement ce qu'il en est des salariés, d'autant que nous sommes amenés à gérer un certain nombre d'exonérations individuelles. Nous sommes souvent obligés de gérer par salarié, alors que nos systèmes informatiques sont construits par entreprise.

Il est indispensable de réformer nos systèmes informatiques, et le point de repère commun de tous les organismes sociaux doit être le numéro INSEE de la personne. Il faudra en convaincre la CNIL, dont la position a peut-être, du reste, évolué.

M. le Président : Nous allons prochainement la recevoir. Nous vous remercions.

Audition de M. Michel Coquillion, secrétaire général adjoint de la confédération française des travailleurs chrétiens - CFTC, et de M. Frédéric Berdeaux, secrétaire général

(11 octobre 2006)

Présidence de M. Dominique TIAN, président et rapporteur

M. le Président : Les estimations les plus diverses ont été évoquées quant au montant des fraudes à l'assurance chômage. L'Unédic fait état de 80 millions d'euros, Le Monde a évoqué 250 millions, TF1 un milliard. Avez-vous, de votre côté, des chiffres plus précis, et que pensez-vous, en tant qu'administrateur, de cette situation ?

M. Michel COQUILLION : Je suis membre du bureau de l'Unédic et vice-président de la CFTC. Nous nous sommes penchés sur ces chiffres. J'ajouterai que Le Canard enchaîné a même évalué les pertes à 3 milliards d'euros. Je ne suis pas davantage en mesure de vous donner des chiffres que la direction de l'Unédic : nous ne pouvons que constater le montant des sommes détournées dans les affaires déjà révélées, mais il est difficile d'évaluer l'ampleur réelle du phénomène.

Quoi qu'il en soit, ces chiffres sont trop élevés, et il est normal que les responsables de la Nation se penchent sur la question, d'autant plus que nous avons à faire aujourd'hui à une fraude très organisée, qui s'apparente à du grand banditisme.

M. le Président : On retrouve en effet dans ces affaires des personnes d'ordinaire plus intéressées par des opérations de braquage et de grand banditisme.

M. Michel COQUILLION : Les réponses à la fraude varient en fonction de la nature de la fraude. Cette fraude très organisée ne doit pas pour autant faire oublier la multitude de petites fraudes qui, ajoutées les unes aux autres, peuvent atteindre des proportions considérables. Il convient de renforcer et améliorer nos systèmes de détection de la fraude, car il risque à terme de ne plus rester suffisamment d'argent pour les personnes qui en ont réellement besoin.

M. le Président : Nous nous intéressons plutôt à la fraude organisée. Selon les affaires en cours, il y aurait à Paris 500 faux chômeurs, pour un préjudice de 9 millions d'euros. Un commerçant aurait abrité, dans un local de 20 mètres carrés, 200 faux employés ! Et beaucoup d'autres affaires de ce type seraient en passe d'être révélées- 122 fausses sociétés, une vingtaine de gérants pour 800 fausses sociétés, etc.

Les personnes qui ont monté tout ce dispositif se sont servi des carences des organismes sociaux pour les escroquer pendant des années. Le conseil d'administration de l'Unédic est-il conscient de ce problème et est-il prêt à rechercher des solutions ? L'URSSAF a tenu des propos très durs sur les gestionnaires de l'assurance chômage.

M. Michel COQUILLION : En tant que membre du bureau, j'ai demandé à la direction de l'Unédic de nous dresser un tableau plus précis de la situation, et nous sommes tous bien conscients qu'il faut aujourd'hui progresser.

En tant qu'administrateur et responsable syndical, j'ai eu l'occasion de m'inquiéter auprès du ministère du travail des difficultés que nous rencontrons pour contrôler les déclarations des salariés. C'est le fameux problème des croisements de fichiers, que l'on a toujours craint en France.

Nous devons aussi sensibiliser davantage les personnels de l'Unédic chargés de l'accueil et de l'inscription, puisque ce sont eux qui ont détecté les premiers ces fraudes.

M. Frédéric BERDEAUX : Je suis administrateur de l'Unédic depuis un an, secrétaire général de l'Union départementale de Paris CFTC, et juriste en droit du travail.

J'ai rencontré hier le directeur de la lutte contre les fraudes de l'Unédic, dont je vais relayer les demandes.

Depuis quelque temps, les documents sont dématérialisés, et il est devenu très facile de produire informatiquement de faux bulletins de salaire qui auront toutes les apparences des vrais.

La simplification des formalités nécessaires à la création d'entreprise a également favorisé ce phénomène et la fraude peut prendre des dimensions internationales.

Il est impératif aujourd'hui que l'assurance chômage puisse accéder facilement aux données de l'URSSAF.

L'Unédic formule la demande suivante : qu'il y ait une meilleure coordination entre les organismes qui contrôlent les déclarations d'embauche et la vie sociale de l'entreprise - URSSAF, mais aussi CAF. Les contrôles sont encore imparfaits, malgré une volonté farouche d'améliorer les choses de la part des agents et de la direction de l'Unédic. Et le rapprochement avec l'URSSAF leur paraît fondamental.

M. Jean-Paul ANCIAUX : Nous sommes devant trois types de situation : le patron ou pseudo-patron fraudeur ; le potentiel ayant-droit fraudeur ; et la complicité entre les deux.

Vous dites que le lien avec l'URSSAF n'est pas suffisamment opérationnel. Mais l'URSSAF fait à votre égard à peu près la même observation : absence de volonté d'aller vers des échanges et la transversalité de l'information. Nous avons nous-même mis des mois à pouvoir discuter avec l'ANPE et l'Unédic pour que les uns et les autres acceptent de travailler ensemble. Je ne porte pas de jugement sur leur bonne volonté, mais il faudra bien poser réellement le problème. La situation est telle qu'on risque d'en tenir rigueur à tous.

Avez-vous déjà imaginé, au sein du bureau de l'Unédic, une structure de contrôle opérationnel sur l'ensemble des organismes prestataires ? Ces organismes n'ont pas de culture du contrôle. Cette structure pourrait, par exemple, croiser les fichiers et regrouper sur l'essentiel les informations nécessaires pour mener des investigations sérieuses.

M. Michel COQUILLION : Nous avons bien sûr posé le problème. J'ai été de ceux, en 2000, qui ont poussé l'ANPE et l'Unédic à travailler ensemble. Depuis 2001, nous allons dans cette direction et nous sommes en train de créer le fichier unique du demandeur d'emploi.

La situation me semble satisfaisante, mais on ne résoudra pas le problème en faisant travailler ensemble localement ANPE et Unédic. Il faut faire travailler ensemble tous les acteurs locaux, dont les régions qui sont aujourd'hui de gros financeurs de formations.

Avec l'URSSAF, c'est un peu différent : celle-ci ne dispose pas des informations suffisantes pour le contrôle. Elle ne dispose pas, mensuellement, du nom des gens pour lesquels l'entreprise cotise, avec le nombre d'heures. Il n'existe qu'une déclaration annuelle. Si l'entreprise cotise globalement pour quelques salariés, il est très difficile de savoir si les déclarations faites par les entreprises correspondent bien aux gens qui viennent se présenter au guichet de l'ASSEDIC.

S'il n'y a pas eu création d'entreprise ou pas de déclaration à l'URSSAF, on peut détecter presque instantanément la fraude. Cela passe par le rapprochement de fichiers, qui aurait dû se mettre en place auparavant.

Tant qu'on n'aura pas, mensuellement, le nom des gens pour lesquels l'entreprise cotise, il sera très difficile, en cas de fraude organisée avec constitution d'une société fictive, de faire des contrôles. Lorsque les fichiers de l'URSSAF seront accessibles aux guichets de l'Assédic au moment de l'inscription, une bonne partie des fraudes deviendra plus malaisée.

Compte tenu de ce qu'on voit, on peut se demander si la structure créée par l'Unédic est suffisante. Un problème de liens se pose avec l'URSSAF ou les CAF. Il faudra, d'une manière ou d'une autre, organiser cette transversalité et cette circulation de l'information. Mais il faudra que ce soit autorisé et la position de la CNIL sera déterminante. Si elle refuse les mises en commun de fichiers, on risque de ne pas avancer beaucoup dans le contrôle.

M. Francis VERCAMER : La complexification du régime des charges sur les salaires contribue à l'augmentation de la fraude. La première idée serait d'organiser un contrôle unique pour l'ensemble des organismes sociaux percevant les indemnités. Mais ne pourrait-on pas aller plus loin et créer un organisme collecteur unique qui permettrait de contrôler l'ensemble des salariés de l'entreprise sur toutes les cotisations à payer avec une procédure unique ?

M. Michel COQUILLION : Aller vers un collecteur unique amènerait à réorganiser ce qui existe maintenant. Sur le plan pratique, ce ne serait pas simple. Mais il faut peut-être passer par là. Cela permettrait en tout cas d'avoir une information exhaustive.

M. Francis VERCAMER : Cela passerait forcément par une simplification des systèmes de cotisations, qui varient selon les salariés, leur statut, leur entreprise.

M. Michel COQUILLION : Au moins pour ce qui concerne les cotisations chômage, la question est sur la table.

M. Francis VERCAMER : Est-ce que votre centrale syndicale est d'accord pour poser le problème. A priori oui. Mais je sais que certaines centrales y sont opposées.

M. Michel COQUILLION : Je ne peux pas m'appuyer sur une décision d'organisation, car la CFTC n'a pas délibéré sur cette question. On avancerait peut-être sur le contrôle, mais cela poserait d'autres difficultés, ne serait-ce qu'aux organismes existants. Certains étant paritaires, et d'autres non, cela poserait problème de gouvernance.

M. Jean-Pierre LE RIDANT : Ce serait un énorme chantier.

M. Michel COQUILLION : De même, les débats que nous avons eus entre l'ANPE et l'Unédic renvoyaient à un problème de gouvernance. Faut-il créer un service public unique ? Quand on saura faire du vrai tripartisme, on pourra peut-être le faire. Mais quand l'État prend une responsabilité quelque part, il a très vite tendance à la prendre en entier.

M. Francis VERCAMER : Mais actuellement, la complexité de l'établissement d'une feuille de paie est un frein à l'embauche.

M. le Président : Seriez-vous favorable ou opposé à un partage de tâches avec l'URSSAF ? Elle dispose notamment d'un corps de 1 500 contrôleurs, qui se déplacent physiquement sur le terrain pour vérifier la réalité des entreprises.

M. Michel COQUILLION : C'est l'alternative, du moins dans l'immédiat, à un collecteur unique. Dans la mesure où l'une des causes de la fraude est l'absence de cohérence, les deux organismes doivent travailler davantage ensemble.

On peut imaginer que l'URSSAF aille vérifier toutes les déclarations nominatives et ait une responsabilité plus étendue. Nous n'avons pas envisagé, pour le moment, à l'Unédic, de créer un corps de contrôle aussi opérationnel et aussi efficace que celui de l'URSSAF. Ce n'est pas dans la culture de la maison. Et, puis, faut-il créer des doublons ? On peut très bien penser à une convention entre l'Unédic et l'URSSAF pour que la seconde fasse les contrôles de la première.

M. le Président : Est-ce que cette question des fraudes a été évoquée au conseil d'administration ?

M. Michel COQUILLION : Elle a été évoquée plusieurs fois au bureau mais je ne sais pas si c'était dans les questions diverses ou si la question avait été formellement identifiée dans l'ordre du jour du bureau. Si vous avez auditionné la présidente de l'Unédic, elle a dû vous confirmer qu'on en avait débattu. La direction de l'Unédic nous a d'ailleurs expliqué comment fonctionnaient ces fraudes. La question a donc été abordée en bureau et elle a été abordée dans un des précédents conseils d'administration, mais sans être inscrite à l'ordre du jour.

M. le Président : La Cour des comptes a rendu trois rapports sur la gestion de l'Unédic et des ASSEDICS. À la suite de ces rapports, avez-vous senti une volonté, de la part du conseil d'administration, de répondre à la Cour des comptes ?

M. Jean-Paul ANCIAUX : Il semblerait logique qu'après ces rapports, une structure comme l'Unédic ait formalisé le sujet dans un conseil d'administration. On ne peut pas traiter un tel dossier uniquement au niveau du bureau. On peut se demander si l'Unédic se préoccupe de façon majeure de ce dossier.

M. Michel COQUILLION : Jusqu'à il y a quelques mois, rien ne laissait prévoir que la fraude avait atteint un tel niveau. Et cela n'a sans doute pas été suffisamment notre préoccupation - et j'en prends la responsabilité en tant qu'administrateur.

M. Jean-Paul ANCIAUX : Je vous remercie de votre sincérité.

M. Michel COQUILLION : Nous sommes pleinement responsables de ce que nous ne faisons pas. Aujourd'hui, je peux dire que nous n'avons pas suffisamment pris la mesure de l'ampleur du problème en conseil d'administration. Même lorsque les premiers articles sont sortis sur les entreprises fictives, nos estimations restaient très marginales. Mais bien sûr, le sujet est devenu important et il nous faut agir.

M. Jean-Paul ANCIAUX : Un journaliste qui a enquêté tient les mêmes propos que vous.

M. Michel COQUILLION : La presse au vu des rapports de la Cour des comptes a eu la même réaction que nous. Pour elle, cela restait une question marginale dont elle ne parlait pas non plus. Nous étions bien plus préoccupés par les fraudes identifiées et je pense aux intermittents du spectacle. Nous nous sommes préoccupés de cette fraude, avec tous les problèmes que cela a pu poser. Et puis, de par notre culture syndicale, la priorité était plutôt de traiter au mieux les problèmes d'indemnisation. Nous nous sommes sans doute focalisés sur ce qui est la vocation première de l'Unédic en sous-estimant le problème des fraudes, faute d'éléments d'appréciation.

Néanmoins, à plusieurs reprises, nous nous étions inquiétés du fait que l'on ne faisait pas suffisamment de rapprochements de fichiers, et que l'on travaillait en aveugle. Les agents de l'Unédic nous le disent depuis longtemps. Depuis qu'existe l'inscription des demandeurs d'emploi à l'Unédic, le problème est récurrent. Or nos interlocuteurs politiques avaient beaucoup de mal à avancer : les décrets ne paraissaient pas et on sentait une grande prudence. Maintenant qu'on sait ce qu'il en n'est, il ne serait pas responsable de ne pas aller beaucoup plus loin.

Nous pensons qu'un corps de contrôle est nécessaire. Si l'intervention de contrôleurs comme ceux de l'URSSAF peut être utile, il faut l'envisager car de l'argent est soustrait à l'indemnisation, ce qui est grave pour le déficit et pour les demandeurs d'emploi. Mais nous pensons qu'il faut organiser un contrôle qui ne se limite pas aux entreprises fictives. De nombreuses personnes cumulent l'indemnisation avec autre chose, alors qu'ils n'ont pas le droit de le faire.

M. le Président : Ça, c'est le rapport de la Cour des comptes.

M. Michel COQUILLION : Nous avons abordé cette question plusieurs fois et nous pensons qu'il faut améliorer les rapprochements de fichiers. Mais il faut s'adresser à la CNIL Les délais peuvent être assez longs.

M. le Président : Oui et non. Lorsque 200 faux chômeurs sont inscrits dans un local de fleuriste de 20 mètres carrés, les fichiers ne servent à rien. Il y a vraisemblance ou non. Il en est de même lorsque 2 000 personnes remplissent les mêmes dossiers avec les mêmes erreurs grossières. On frôle parfois l'absurdité totale. Le problème peut se régler en interne. Il est possible, notamment, d'installer des détecteurs de faux papiers comme vous l'avez fait.

M. Michel COQUILLION : Quels risques les agents sont-ils prêts à prendre face à un malfrat ? La seule chose qu'ils peuvent faire, c'est d'alerter discrètement la police. Je tiens malgré tout à indiquer que l'Unédic a créé un service spécial chargé d'informer, de former et de sensibiliser les agents à ces questions. Il va falloir que nous les reprenions avec la direction générale pour voir si les mesures qui ont été prises sont suffisantes.

M. Jean-Paul ANCIAUX : Il faut en effet sensibiliser les personnels et la hiérarchie pour qu'elle fasse part des cas suspects à qui de droit. Il faudrait peut-être aussi mettre en place, compte tenu de la situation, un module de formation très court de 24 ou 48 heures. Or, de l'extérieur, je ne sens pas cette mobilisation.

M. Michel COQUILLION : Il est probable que la fraude est d'ampleur bien plus grande que tout ce qui avait été perçu jusqu'à maintenant à l'Unédic, aussi bien par les administrateurs que par la direction. Cela nous engage à aller beaucoup plus loin. L'on a tendance à vouloir satisfaire celui qui se présente, sans être sensible au fait qu'il peut être à la limite ou qu'il joue la comédie.

M. le Président : Merci de ces renseignements et de votre participation.

Audition de Mme Carola Arrighi de Casanova, sous-directrice du droit économique à la direction des affaires civiles
et du sceau au ministère de la justice

(11 octobre 2006)

Présidence de M. Dominique TIAN, président et rapporteur

M. le Président : Il apparaît que le montage de fraudes organisées à l'assurance chômage repose très souvent sur la création de sociétés fictives. Nos interlocuteurs nous ont dit que le système était très complexe à appréhender, car quelques individus peuvent immatriculer un nombre considérable de sociétés sans activité réelle ou se servent de sociétés à faible activité. Nous nous intéressons donc au rôle des greffiers des tribunaux de commerce, à la façon dont les dossiers sont déposés, à la façon dont ils sont vérifiés, aux raisons pour lesquelles les tribunaux de commerce n'interviennent pas plus vite et pour lesquelles, de façon générale, il y a peu de contrôle sur la vie de la société elle-même.

Mme Carola ARRIGHI DE CASANOVA : Le sujet est délicat, dans la mesure où de nombreux éléments entrent en jeu. Le greffier du tribunal de commerce a pour rôle de vérifier la réalité des pièces justificatives qui doivent être remises en application d'un arrêté de 1988. Il doit vérifier que les statuts de la société sont conformes à la loi, mais il n'a pas de pouvoir d'appréciation sur l'opportunité de la création de la société ni sur son fonctionnement.

S'agissant de l'immatriculation des commerçants en général et des sociétés en particulier, nous sommes dans un régime où l'on cherche un équilibre entre la simplification d'un côté et le contrôle et la sécurité juridique nécessaires pour les tiers, de l'autre.

Imaginons une société qui se constitue. Pour la déclaration, s'il s'agit d'une société unipersonnelle, il n'y a pas besoin de beaucoup de signatures. On peut aller au centre de formalités des entreprises : à la chambre de commerce et d'industrie pour une société commerciale. On dépose le dossier : les statuts, un document rempli avec le nom du gérant, l'adresse de l'activité, l'objet de la société. Depuis 2003, la chambre de commerce et d'industrie délivre un récépissé de déclaration d'entreprise qui contient, la plupart du temps, le numéro SIREN c'est à dire le numéro que l'INSEE délivre immédiatement à la chambre de commerce. Ce récépissé tient lieu de demande d'immatriculation pendant un mois.

Comme tous les organismes tiers, notamment les organismes sociaux, ne fonctionnent finalement qu'avec ce numéro INSEE, il se peut que quelqu'un qui s'est déclaré au centre de formalités des entreprises et que le greffe a refusé d'immatriculer soit considéré par ces organismes comme une société.

Si le greffe refuse d'immatriculer pour une raison ou pour une autre, il doit en prévenir le centre de formalités des entreprises, qui doit lui-même informer tous les organismes destinataires de ce centre. Il y aura éventuellement un décalage entre le moment où la personne aura reçu le récépissé de déclaration d'entreprise avec son numéro INSEE et la période où la société existera vraiment puisque la société n'aura la personnalité morale qu'au jour de son immatriculation.

Le contrôle du greffe est relativement limité. Il suffit d'indiquer une adresse qui peut être celle du gérant ou du dirigeant de la société, puisque pendant cinq ans la domiciliation peut se faire à son domicile, ou qui peut être celle d'une société de domiciliation. Et si les statuts sont conformes aux normes légales, le greffier n'a aucun pouvoir d'appréciation pour savoir si l'activité sera réellement exercée ou pas.

M. le Président : La personne n'est même pas tenue de se présenter physiquement ?

Mme Carola ARRIGHI DE CASANOVA : Non, et de toute façon on en train de mettre en place une immatriculation en ligne, par Internet. Nous essayons, au ministère de la justice, d'instituer des garanties et des contrôles avec transmission authentique des statuts.

M. Jean-Paul ANCIAUX : S'agissant de la transmission en ligne, a-t-on réfléchi à une forme de sécurisation ? S'est-on inquiété d'éventuels dysfonctionnements, de fraudes, de montages contestables ?

Mme Carola ARRIGHI DE CASANOVA : On est obligé de prévoir une immatriculation en ligne, non seulement parce que c'est une évolution inéluctable, mais encore parce qu'une directive européenne nous l'impose. Au ministère de la justice, nous passons pour gêneurs parce que nous rappelons les nécessités de la sécurité juridique.

Un décret sur les centres de formalités a prévu que pour les immatriculations d'entreprise en ligne, on ne demanderait pas de signatures sécurisées. Nous discutons avec le ministère des PME puisque nous souhaitons une sécurité des statuts et que les pièces justificatives soient vérifiées et vérifiables. Le dispositif n'est pas encore en place, mais nous nous en inquiétons.

M. Jean-Paul ANCIAUX : Nous nous apercevons que les fraudes ont pris une dimension internationale, avec des gens qui recherchent des sanctions minimum pour un rapport maximum.

Mme Carola ARRIGHI DE CASANOVA : Nous essayons de mettre en place quelques verrous, en tout cas les garanties qu'apporte aux tiers le registre du commerce et des sociétés afin de maintenir une certaine sécurité juridique.

M. le Président : C'est beaucoup dire. Comment peut-on, à 20 personnes, créer 800 sociétés ? De fausses imprimeries, au centre même de Paris, produisent fausses pièces d'identité ou fausses attestations, faux bulletins de salaires, faux « K-bis ». On peut tout fabriquer de A à Z. Est-ce que le système n'est pas déjà complément détourné ?

Mme Carola ARRIGHI DE CASANOVA : Je m'occupe du droit des sociétés de façon générale. Quand on a élaboré la loi relative aux nouvelles régulations économiques et que l'on s'est penché sur le cumul des mandats, on s'est aperçu que des personnes très connues détenaient tellement de mandats qu'on pouvait se demander comment c'était en pratique possible. Rien n'interdit à quelqu'un d'être administrateur ou propriétaire, actionnaire ou gérant d'un grand nombre de sociétés. Le greffe ne peut donc aucunement contrôler cela. On peut se rendre compte qu'une personne est administrateur ou gérant de 80 sociétés, mais aucun texte ne nous permet actuellement de nous y opposer et cela parait difficile.

M. le Président : Et l'obligation de publication des résultats ?

Mme Carola ARRIGHI DE CASANOVA : L'obligation de publication des comptes est très discutée. Le ministère de la justice reçoit un nombre considérable de questions écrites ou de courriers parlementaires sur ce sujet : la moitié nous demande de supprimer cette obligation, et l'autre moitié nous reproche de ne pas la faire respecter.

Pour essayer de faire respecter cette obligation, nous avons créé des injonctions de faire pour que toute personne intéressée puisse faire déposer, par injonction du président du tribunal, les comptes d'une société. De la même façon, dans la loi de sauvegarde des entreprises, on a prévu que le non dépôt des comptes était un signal d'alerte pour le président du tribunal de commerce sur d'éventuelles difficultés de l'entreprise et qu'il pouvait convoquer le dirigeant de la société.

Mais certaines sociétés, pour des raisons de concurrence, ne souhaitent pas déposer leurs comptes et préfèrent payer tous les ans l'amende de cinquième classe qui sanctionne le non respect de cette obligation.

Voilà pourquoi nous avons créé cette injonction de faire. Pour autant, je ne dispose pas de chiffres sur son utilisation.

M. le Président : Ce qui nous intéresse, c'est le caractère fictif de l'entreprise, puisque toute la fraude part de là.

Mme Carola ARRIGHI DE CASANOVA : Pour ce qui est du fonctionnement de la société, nous avions déjà travaillé avec les services de la sécurité sociale sur la question des sociétés de domiciliation. La loi de financement de la sécurité sociale pour 2006 contient une disposition qui permet aux agents de la sécurité sociale ainsi qu'aux inspecteurs du travail de venir contrôler dans les sociétés de domiciliation. Nous avons prévu d'obliger ces dernières à aviser le greffe dès lors qu'elles n'ont pas de nouvelles de la personne qui est domiciliée chez elle ; le greffe portera alors une mention de cessation d'activité au registre du commerce et des sociétés pour pouvoir procéder ensuite à une radiation. Il existe déjà une disposition de même nature selon laquelle l'administration fiscale prévient le greffe lorsqu'il constate qu'une société n'a plus d'activité. Il y aura une contravention de cinquième classe pour la société de domiciliation, par société domiciliée, ce qui peut être lourd.

Nous avons essayé de mettre en place des garde fous au cours de la vie de la société en cas de changement d'adresse ou lorsqu'on subodore que celle-ci n'a plus d'activité.

M. le Président : Un autre problème se pose : celui des personnes interdites d'exercice, qui vont créer des sociétés dans le département d'à côté ou dans la ville d'à côté sans que, par un recoupement de fichiers, on puisse s'apercevoir qu'elles n'ont pas le droit de le faire.

Mme Carola ARRIGHI DE CASANOVA : Il est exact que, lors de l'immatriculation, pour simplifier la procédure, on demande seulement à la personne qui se déclare une attestation sur l'honneur. Normalement, le greffe du tribunal de commerce demande le bulletin numéro 2 du casier judiciaire pour vérifier qu'elle n'a pas été condamnée et interdite de gérer. Logiquement, on radie les personnes qui se sont immatriculées alors qu'elles étaient interdites de gérer, avec une interdiction inscrite au casier judiciaire.

M. le Président : Cela ne marche pas.

Mme Carola ARRIGHI DE CASANOVA : Je ne sais pas. On en radie tout de même. Mais il y a peut-être des « loupés ».

M. le Président : Il y a une période délicate. Pendant que la procédure de dépôt de bilan est en cours, même s'il a un caractère frauduleux, la personne peut s'inscrire ailleurs en créant une autre société et repartir. Dans les cas qui nous intéressent, certains sont habitués à ce type de système. N'y aurait-il pas lieu de prendre une mesure provisoire et qu'elle soit  largement diffusée?

Mme Carola ARRIGHI DE CASANOVA : Dans la loi relative à la sauvegarde des entreprises, nous avons expressément prévu qu'on ne pourrait pas bénéficier de deux procédures en même temps. Si vous avez déposé le bilan, vous n'avez pas le droit de faire ouvrir une procédure sur la deuxième société tant que la première ne sera pas clôturée. Nous aurons donc moins de soucis de ce côté-là, même si cela ne réglera pas tout. Il est difficile, du point de vue du respect des libertés publiques, de prévoir une incapacité de créer une entreprise avant que l'on ait pu déterminer s'il y a lieu à sanction pour la précédente.

M. le Président : Combien faut-il de temps pour obtenir l'extrait de casier judiciaire ?

Mme Carola ARRIGHI DE CASANOVA : Auparavant, c'était très long. Maintenant, je pense qu'il ne faut que deux ou trois jours. Mais il n'y a d'inscription sur le casier judiciaire que lorsque l'interdiction de créer une société est définitive.

M. le Président : À l'évidence, ces fraudes qui affectent plusieurs organismes sociaux partent le plus souvent d'une entreprise fictive. Nous avons tout à l'heure auditionné des représentants des URSSAF. Celles-ci ne contrôlent que les sociétés qu'elles connaissent, et encore, souvent de façon très parcellaire. Entre la liberté, la souplesse et la quasi absence de contrôle, il existe sûrement un moyen terme.

Mme Carola ARRIGHI DE CASANOVA : Constitutionnellement, cela poserait des problèmes d'interdire à quelqu'un qui vient de déposer son bilan de créer une autre société.

M. le Président : Ce n'est pas ce que nous disons. Nous disons que des contrôles, des recoupements, des fichiers permettent d'avoir une présomption de doute.

M. Jean-Paul ANCIAUX : Peut-être les simples moyens informatiques permettraient-ils d'identifier ce type de situation - « je crée une société, je la liquide et j'en crée une autre » - afin de susciter la vigilance de tous les services intéressés.

Mme Carola ARRIGHI DE CASANOVA : En effet, on peut essayer d'y réfléchir. Les greffes sont nombreux, mais les données sont interconnectées. Encore faut-il savoir ce qu'on veut en faire.

M. Jean-Paul ANCIAUX : Simplement exercer une vigilance particulière. Parmi les sociétés « bidon », il y a deux cas de figure : « la vraie société  bidon », qui a accompli les formalités requises, qui ne sont pas vérifiées ; mais surtout la société qui a fonctionné dans le cadre de la loi et de la réglementation, qui a périclité et qui, plutôt que de déposer son bilan, a préféré entrer dans la clandestinité et adopter une attitude mensongère vis-à-vis de tous les partenaires intéressés, à commencer par les organismes collecteurs.

Le premier cas me paraît assez difficile à identifier, sauf par les organismes habilités à collecter et à contrôler. Je pense que, pour le second cas, vous pouvez peut-être faire en sorte que quelqu'un vienne à se demander ce que la société est devenue.

Mme Carola ARRIGHI DE CASANOVA : C'est déjà le souci du décret de 1984 sur le registre du commerce. Actuellement, il existe 190 greffes. L'idéal serait d'avoir un registre national du commerce tenu par les greffiers qui pourraient se transmettre les informations. Ce n'est pas impossible.

M. le Président : Nous sommes face à un système de fraude à caractère industriel lié peut-être au grand banditisme, au blanchiment, au financement de partis politiques étrangers comme le PKK. On organise des charters pour s'inscrire avec de faux papiers de fausses sociétés. Cela concerne des milliers de personnes et des centaines de sociétés. Tout part de coquilles vides. Il n'est pas possible qu'on ne s'interroge pas sur la façon de vérifier l'existence physique, commerciale et fiscale des sociétés.

Mme Carola ARRIGHI DE CASANOVA : Nous sommes aussi confrontés au problème des sociétés étrangères. La réglementation nous interdit de demander les statuts de ces sociétés, de demander des renseignements sur leur siège dès lors qu'il est en Europe puisqu'elles sont censées être immatriculées dans un autre pays européen

On trouve sur Internet toutes les sociétés françaises immatriculées. Pour les sociétés allemandes, il faut aller au tribunal du Land où la société est immatriculée pour avoir connaissance de son existence et de son statut. La situation va s'améliorer grâce à la modification d'une directive qui oblige à mettre en place des fichiers électroniques.

Pour le moment, les greffes n'ont aucun moyen de vérifier la réalité d'une société étrangère lorsque quelqu'un vient ouvrir un établissement en France.

M. Jean-Paul ANCIAUX : Ce qui signifie que si une société immatriculée en Pologne crée un établissement en France, le droit de regard sur cet établissement est quasi nul, en dehors de contrôles liés à l'URSSAF, par exemple ?

Mme Carola ARRIGHI DE CASANOVA : On doit seulement indiquer le nom de la personne qui dirige cet établissement et son adresse. Il n'y a pas de possibilité de vérifier la réalité de la société en Pologne. Il s'agit plutôt, d'ailleurs, des îles anglo-normandes ou de Gibraltar. Mais il serait très difficile qu'avant de laisser inscrire un établissement, le greffe doive se renseigner auprès du registre de publicité légale polonais. C'est très complexe.

M. Jean-Paul ANCIAUX : Il est bien que vous nous confirmiez cette situation.

Mme Carola ARRIGHI DE CASANOVA : Pour les sociétés françaises, je crois qu'on peut réexaminer les dispositions sur la radiation. Je crois davantage à la surveillance, au signalement que feraient les organismes sociaux et fiscaux au greffe pour que ce dernier fasse le ménage. Une fois qu'on n'est plus immatriculé au registre du commerce et des sociétés, qu'on est radié du répertoire des entreprises de l'INSEE, il devient plus difficile de continuer à fonctionner.

M. Jean-Paul ANCIAUX : Nous nous sommes demandés si une réflexion pouvait être conduite au plan national sur une structure de contrôle prenant en compte l'essentiel des prestataires. L'URSSAF a son bataillon de contrôleurs, l'Unédic n'en a pas mais pourrait en créer un. Dans les caisses d'allocation familiales, il n'y a pas grand-chose. Il en est de même dans les départements pour le RMI.

Cette structure de contrôle croiserait un minimum d'informations, sachant que certaines informations seraient confidentielles pour chaque structure. Dans ce cas, comment votre ministère pourrait-il s'impliquer ?

Mme Carola ARRIGHI DE CASANOVA : Si une telle démarche était décidée, il faudrait adapter nos textes pour que les greffiers en tiennent compte et puissent radier plus facilement.

M. le Président : Je ne pense pas seulement à la radiation. Comment peut-on créer des dizaines de sociétés « bidon » sans qu'une alarme ne s'allume ? Est-ce qu'on peut se satisfaire d'une telle situation ? Ne peut-on prévoir des modifications ? Certaines sociétés ne déposent pas leurs comptes, certaines ont peut-être disparu, des gérants ont pu créer 800 sociétés, etc. Le système est totalement déresponsabilisé. Sinon, il n'y aurait pas de fraudes.

Mme Carola ARRIGHI DE CASANOVA : Encore une fois, le registre du commerce et des sociétés n'a pas été créé pour cela. Aucun texte ne permet même à un greffier qui est tenu au secret professionnel d'aller aviser l'URSSAF qu'il a des doutes. D'ailleurs il n'en a pas tellement puisque, pour l'instant, personne ne lui a demandé de faire des recoupements. On n'a, de toutes façons, pas créé ce registre national tenu par les greffes. Mais, si on lui demande, il le fera, et nous ferons en sorte que le système fonctionne.

Il est délicat de dire que quelqu'un a créé trop de sociétés. En revanche, on peut essayer de vérifier que les personnes qui créent des sociétés ne sont pas en état de redressement ou de liquidation judiciaire ailleurs. Reste à savoir les conséquences qu'on en tirera. On peut essayer de croiser les données au cours de l'information.

On ne peut pas tout reprocher aux greffiers. Ils doivent immatriculer dans les 24 heures, sinon ils engagent leur responsabilité. On leur a demandé presque l'impossible, à savoir des contrôles qu'ils n'ont pas les moyens de faire. Ils doivent vérifier le domicile avec un document d'EDF. Or il suffit de téléphoner à EDF pour obtenir un abonnement à n'importe quelle adresse, sans qu'il y ait aucune vérification.

M. le Président : L'URSSAF demande la consommation des entreprises.

Mme Carola ARRIGHI DE CASANOVA : On a obligé les greffes à accepter le document d'EDF comme justificatif du lieu dans lequel on s'installe.

M. le Président : Un ancien chanteur a pu créer une centaine de sociétés domiciliées dans un bar du 12^e arrondissement. Lorsque vous sortez votre voiture, vous êtes soumis à plusieurs vérifications, de l'état des pneus jusqu'à l'assurance. Mais pour immatriculer une société, votre présence physique n'est pas exigée au greffe du tribunal, on ne vérifie rien et la machine tourne à plein régime.

Mme Carola ARRIGHI DE CASANOVA : Cela paraît effectivement incroyable de pouvoir créer une centaine de sociétés dans un bar. Mais je constate que les textes ne permettent pas aux greffes d'exercer davantage de contrôles.

M. Jean-Paul ANCIAUX : Il faut probablement changer les textes.

M. le Président : Merci beaucoup.

Audition de M. Jean-François Veysset, vice-président de la CGPME chargé des affaires sociales, et de M. Georges Tissié,
directeur des affaires sociales

(18 octobre 2006)

Présidence de M. Dominique TIAN, président et rapporteur

M. le Président : Notre mission a souhaité entendre l'ensemble des partenaires sociaux gestionnaires de l'Unédic sur la question des fraudes massives et organisées à l'assurance chômage.

M. Jean-François VEYSSET : Merci de votre invitation. La Confédération générale des petites et moyennes entreprises a toujours été ferme s'agissant des contrôles et des sanctions en cas de dérives : prise en compte de personnes n'ayant pas de droits réels, manque de rigueur dans l'application de la réglementation découlant des accords interprofessionnels ou des conventions.

Nous sommes également favorables à l'éventuelle suspension des prestations à celles et ceux qui ne répondent pas aux différents critères auxquels ils sont assujettis et pour lesquelles ils s'engagent personnellement dans le cadre du Plan d'aide au retour à l'emploi, le PARE et surtout du Projet d'action personnalisé, le PAP.

S'agissant des autres dérives, nous allons demander que le législateur nous aide à obtenir plus de communication et davantage d'échanges de données avec les autres organismes de protection sociale.

Je vais donc changer de casquette et prendre celle de président de la Commission d'animation du réseau et des moyens de la CNAMTS. Nous rencontrons en effet les mêmes difficultés au niveau de l'assurance maladie. Et il est indispensable, lorsque l'on constate des dérives, d'échanger des informations, de façon à pouvoir, à travers des méthodologies très voisines, nous alerter les uns les autres, et orienter nos contrôleurs pour éviter que ne s'aggravent les déficits des régimes sociaux.

M. Georges TISSIÉ : Il y avait hier une réunion des conseillers techniques de l'Unédic au cours de laquelle nous avons évoqué ce problème. Ils nous ont dit qu'ils avaient accéléré le processus de signature de conventions d'échanges et de relations avec les différentes institutions sociales - URSSAF, CNAF, CNAM, CPAM - afin de disposer de davantage d'informations croisées. Ils ont particulièrement insisté sur la nécessité de pouvoir bénéficier des informations recueillies par les URSSAF dans leur mission de contrôle. Ils considèrent que c'est la meilleure source de renseignement sur les entreprises suspectes.

Par contre, pour l'Unédic, l'idée d'un corps de contrôle qui lui serait propre est à manier avec précaution. Ce sont surtout les résultats des travaux du corps de contrôleurs de l'URSSAF qui aiderait à lutter contre la fraude.

M. le Président : Ce n'est pas vécu comme une perte de pouvoir ?

M. Georges TISSIÉ : Ce que souhaite l'Unédic, c'est un échange d'informations en temps réel, du moins dans des délais très brefs, afin d'être à même de réagir. Ils souhaiteraient qu'un décret paraisse pour qu'il soit possible d'utiliser le numéro d'inscription au répertoire de l'INSEE, le NIR dans les croisements de fichiers.

M. le Président : Il s'agit certes d'une commission technique, mais il n'y a pas de représentants du conseil d'administration ?

M. Georges TISSIÉ : Si. Ce sont là les demandes de la direction de l'Unédic. Plus précisément, c'est à l'occasion d'une réunion des conseillers techniques que le directeur général de l'Unédic et ses voisins nous ont demandé d'insister auprès de vous sur ces points.

Ils ont mis en avant un dernier élément : la mise en œuvre de la déclaration nominative des salariés par les entreprises. Elle existe déjà pour les intérimaires et pour les intermittents du spectacle. L'idéal serait qu'elle puisse intervenir de façon générale. Cela dit, ils craignent de créer des obligations administratives supplémentaires pour les entreprises, notamment les PME.

M. le Président : Qu'en pensez-vous, personnellement, au titre de la CGPME ?

M. Jean-François VEYSSET : En tant que chefs d'entreprise, nous sommes assujettis à des obligations déclaratives qui doivent permettre de disposer des documents nécessaires. C'est possible, même pour la plus petite entreprise. Du côté de la CGPME, ce ne serait pas une source de blocage.

J'ai une expérience, qui a trait à la gestion du plus important Organisme paritaire collecteur agréé, l'AGEFOS PME. Tout a lieu désormais dans un cadre informatisé. Les affaires les plus délicates sont davantage l'œuvre de spécialistes, qui ne sont pas forcément sur notre territoire et qui interviennent, à travers l'informatique. Il est donc important que nous mettions en place des systèmes d'investigation permettant, par des sondages, d'identifier les responsabilités et de savoir qui détient les justificatifs. C'est ainsi que, dans le cadre de l'AGEFOS, nous avons des conventions de partenariat avec la Fédération de la formation professionnelle, de sorte qu'on gagne en efficacité en déterminant les tâches de chacun. Cela permet, lorsque l'on constate une anomalie, d'être plus efficace et d'en cerner le champ.

M. le Président : Est-ce qu'avec du bon sens, on ne pourrait pas résoudre déjà certains problèmes ? Une simple visite pourrait empêcher qu'on déclare 200 faux chômeurs dans un local de 40 mètres carrés ou qu'on héberge des centaines de fausses entreprises dans des plates-formes de bureaux. Ne pourrait-on pas prendre rapidement certaines mesures de ce genre ? Même au niveau informatique, des recoupements pourraient être possibles.

M. Jean-François VEYSSET : Le bon sens nous oblige à aller dans la direction que vous proposez. Mais un problème d'effectifs se pose. Le nombre de dossiers à traiter dans les Assédic est tel que les acteurs du contrôle ne disposent pas du temps suffisant pour faire des constats. Mais peut-être, à l'instar de ce qui a été fait pour le travail dissimulé, pourrait-on bénéficier de l'appui d'un certain nombre de services sous l'autorité du ministère de la défense ou du ministère de l'intérieur pour effectuer les vérifications.

M. le Président : Selon vous, les moyens nécessaires seraient tels que l'Unédic devrait s'appuyer sur des partenaires ?

M. Jean-François VEYSSET : Oui, mais le problème est dû également au fait que l'État souhaite préserver son autorité. À partir de là, si on veut clarifier les rôles, il faudra certainement prévoir une réunion avec les responsables de ces activités sous l'autorité du directeur général de l'Unédic pour qu'il sache s'il peut s'appuyer sur une collaboration d'État.

M. le Président : Est-ce qu'il ne faudrait pas commencer par la collaboration avec les URSSAF ?

M. Jean-François VEYSSET : Oui, de toute façon, c'est clair.

M. Georges TISSIÉ : La première demande de la direction générale est bien de pouvoir bénéficier le plus rapidement possible de toutes les informations recueillies par les URSSAF dans leur mission de contrôle.

M. Jean François VEYSSET : Sur ce point, il y a coordination, y compris avec le terrain.

M. Georges TISSIÉ : Bien évidemment, il y a des mesures de bon sens à prendre. Ce type de fraudes est possible grâce aux faux papiers. Des détecteurs de faux papiers ont été mis en place. Un fichier de références d'entreprises suspectes est également en cours de constitution.

M. le Président : Savez-vous que la CNAMTS a signé une convention avec la police nationale ? Ce type de conventions vous paraît-il souhaitable ?

M. Jean-François VEYSSET : Je ne vois pas quel administrateur ou quel représentant au bureau de l'Unédic pourrait s'y opposer.

M. le Président : Votre sentiment vous paraît-il refléter celui de toutes les parties représentées au conseil d'administration de l'Unédic ?

M. Jean-François VEYSSET : S'il doit y avoir des freins, ils viendront davantage des organisations de salariés. Mais les dérives sont trop importantes face aux manques de moyens pour que les responsables, au plus haut niveau, n'accompagnent pas cette démarche.

M. Jean-Pierre LE RIDANT : On a fait en sorte que les déclarations d'entreprises soient simplifiées. Cela peut favoriser les dissimulations. Faut-il maintenir cette grande facilité ? Ou bien faut-il s'engager vers des contrôles très stricts dès la déclaration d'une entreprise ?

M. Georges TISSIÉ : Les greffes des tribunaux de commerce se contentent de la photocopie d'une carte d'identité pour la déclaration.

M. le Président : Et pas forcément de la personne qui va déclarer l'entreprise.

M. Jean-François VEYSSET : Il est aberrant qu'on ne vérifie pas que la personne concernée est bien salariée de l'entreprise. Encore une fois, l'entreprise communique des éléments. Elles sont même tenues d'établir des déclarations préalables d'embauche.

M. le Président : A qui sont transmises ces déclarations préalables d'embauche, une fois que l'URSSAF les a reçues ?

M. Jean-François VEYSSET : Cela pourrait alimenter une banque de données très spécifiques, à laquelle on pourrait avoir recours en cas de doute. Cela dit, je ne suis pas sûr qu'au niveau de la protection des libertés individuelles, ce soit accepté.

M. le Président : Nous allons interroger la CNIL sur ce sujet. Toutes ces fraudes partent de sociétés écrans. Il est choquant qu'on puisse créer des dizaines ou des centaines de sociétés pour un euro. L'escroquerie part de là. N'y a-t-il pas, selon vous, un devoir de moralisation et de transparence ?

M. Jean-François VEYSSET : Nous sommes pour la moralisation. Chaque fois que je participe à une réunion sur ces thèmes, je n'ai pas peur de dire, en tant que représentant patronal, que nous souhaitons que de tels faits soient éradiqués. Il est trop difficile aujourd'hui d'assurer la survie d'une entreprise et son équilibre pour ne pas être à côté de ceux qui combattent les dérives.

M. le Président : On pourrait créer un fichier national, et exiger un plus grand respect, de la part du tribunal de commerce, de l'obligation de publier les résultats.

M. Jean-François VEYSSET : Dans une petite entreprise, les déclarations à remplir sont si nombreuses qu'il est surprenant qu'elles ne soient pas utilisées dans les contrôles. C'est le reproche que je fais à l'INSEE et à la DARES ⁽⁷¹⁾ lorsqu'ils nous communiquent des résultats d'études : pourquoi ne se servent-ils pas de tous les documents que leur transmettent les petites entreprises, au lieu d'extrapoler à partir des données fournies par les grandes ou les moyennes entreprises ? Même sur l'emploi, on dispose de très peu de données qui ne soient pas issues de la proratisation des entreprises de plus de 50 salariés.

M. Daniel PRÉVOST : En effet, un employeur doit fournir de nombreuses déclarations pour l'embauche, la médecine du travail, etc. Les contrôles de l'URSSAF qui ont lieu tous les trois ans, peuvent être suivis d'un contrôle fiscal.

Le système des micro-entreprises est peut-être aussi source de dérives, mais en même temps des secteurs d'activité comme le bâtiment sont pourvoyeurs d'emplois. En tant que maires ou gérants de collectivités locales, nous sommes amenés à faire des appels d'offres et à vérifier un certain nombre d'éléments - que les entreprises ont bien payé les congés payés, qu'elles sont en règle avec l'URSSAF, etc. Mais certaines entreprises ont des sous-traitants. Et pour les entreprises, on ne dispose pas de références concernant les employés qui viennent sur les chantiers. Qu'en pensez-vous ?

M. Jean-François VEYSSET : Dans l'attente d'une référence définitive, on devrait pouvoir, au lieu de marquer sur les documents « en cours », disposer d'un numéro provisoire de SIREN ⁽⁷²⁾. On utilise bien un numéro provisoire pour les voitures. Pourquoi ne pas le faire pour les entreprises ?

On en devient primo-ayant droit aux indemnités de chômage qu'après un certain délai d'existence. Il faudrait donc qu'il y ait un peu plus de rigueur dans la manière dont on enregistre l'existence d'une entreprise et il est surprenant qu'on puisse aussi facilement créer une fausse identité entrepreneuriale, ou qu'il ne soit pas possible de faire des vérifications. Surtout quand on voit ce qu'on arrive à obtenir, par Internet ou par minitel, sur les entreprises interlocutrices ou concurrentes de la sienne !

M. le Président : En effet, on a du mal à expliquer comment on peut créer rapidement des centaines de sociétés qui disparaissent au bout de quelques mois.

M. Jean-François VEYSSET : Désormais, tout passe par l'informatique. Il est donc possible de percevoir très rapidement des sommes assez importantes avant qu'on ne découvre le piratage. Cela existe dans tous les domaines.

M. le Président : Y compris les banques.

M. Jean-François VEYSSET : En général, elles n'aiment pas beaucoup parler des détournements dont elles font l'objet de la part de leurs propres collaborateurs.

M. le Président : Même pour la carte Vitale.

M. Jean-François VEYSSET : Dès la première carte Vitale, nous aurions souhaité une identification.

M. Georges TISSIÉ : Et on nous a expliqué pendant des années qu'on ne pouvait pas mettre une photo sur la carte Vitale parce que c'était techniquement impossible et que c'était beaucoup trop cher. Le coût de la « non photo » aurait pu être évalué en regard des pertes liées à l'absence de photo !

M. le Président : C'est un débat qui a longtemps agité les parlementaires.

M. Jean-François VEYSSET : Il y a encore une très forte régionalisation du suivi du patient. C'est un handicap. Par rapport à un dispositif national, il faut avoir la possibilité de croiser des référencements au niveau national. Il ne faut plus permettre qu'une personne qui se fait opérer à Marseille puisse prêter sa carte à quelqu'un pour se faire opérer à Lille ou à Strasbourg. Il y a encore à faire, de même au niveau des Assedics et du Groupement des Assedic de la région parisienne, le GARP.

M. Daniel PRÉVOST : Combien d'entreprises représentez-vous en France ?

M. Georges TISSIÉ : Nous regroupons 350 organisations professionnelles et territoriales.

M. Jean-François VEYSSET : Nous représentons des branches, dont une cinquantaine en commun avec le MEDEF. Horizontalement, notre tissu est structuré autour des départements. Notre difficulté, aujourd'hui, est de faire vivre le niveau régional. Nous avons eu du mal à rassembler les départements de la région autour de réels interlocuteurs.

M. le Président : Nous vous remercions.

Audition de M. Jean-Claude Quentin,
secrétaire confédéral de Force Ouvrière

(18 octobre 2006)

Présidence de M. Dominique TIAN, président et rapporteur

M. le Président : La mission a souhaité recevoir tous les administrateurs de l'Unedic et je vous remercie d'avoir répondu à cette invitation.

M. Jean-Claude QUENTIN : Vous avez reçu la présidente de l'Unedic, son vice-président, son directeur général et le directeur de la prévention des fraudes qui ont abordé la question de la fraude qui vous intéresse. Je tiens à dire clairement que jamais, ni au bureau, ni au conseil d'administration de l'Unedic, il n'y a eu de véritable débat sur la question des fraudes. Elle a été évoquée une fois. On nous a transmis un document au mois de février 2006. Depuis, plus rien. Les personnes qui sont venues vous parler l'ont fait de leur propre chef, sans aucune délibération de l'instance gestionnaire du bureau de l'Unedic, ni a fortiori du conseil d'administration.

Au conseil d'administration du 5 juillet 2006 ont été présentés les comptes 2005 de l'Unedic, ainsi que la certification par les commissaires aux comptes. J'ai alors fait la remarque qu'il était étrange que l'on certifie les comptes, alors que des fraudes relativement importantes ont été portées à la connaissance de tous. J'ai demandé qu'on formule au moins une réserve, ce qui était le minimum, ne serait-ce que pour préserver l'avenir - s'il apparaissait, par exemple, des complicités internes. Si, dans une institution, de l'argent est dépensé de manière non conforme à ses statuts et à son objet, le commissaire aux comptes doit faire une réserve. Or les commissaires n'en ont rien fait. Il fallait que ce soit dit.

M. le Président : Que vous a-t-on répondu ?

M. Jean-Claude QUENTIN : Que le rôle des commissaires aux comptes se bornait à certifier les chiffres et à vérifier que les sommes étaient dépensées conformément aux règles. Reste que, selon moi, cela méritait une réserve.

Autre remarque : aujourd'hui, il n'existe pas à l'Unedic de réelle culture de l'évaluation. Cela signifie qu'on dépense de l'argent à l'aveugle. Premier exemple : depuis l'année 2001, l'Unedic a versé à peu près cinq milliards d'euros dans le cadre du Plan d'aide au retour à l'emploi (PARE) ; or on n'a jamais fait le moindre bilan de ce dispositif. Le discours se résume à dire que cela marche bien. Second exemple : le placement des chômeurs par des opérateurs privés. L'Unedic explique qu'ainsi, on avait pu économiser 24 millions d'euros d'indemnisations, puisqu'on reclassait mieux les chômeurs. J'ai fait la démonstration au bureau de l'Unedic que l'évaluation de cette opération était totalement fausse et que sur ces 24 millions, on n'en avait économisé à peu près aucun. La société privée qui participe à ce dispositif avait par contre engrangé un bénéfice de 10 millions d'euros, alors que ses résultats n'étaient pas meilleurs que ceux constatés à l'ANPE.

M. le Président : Ce n'est pas tout à fait le débat.

M. Jean-Claude QUENTIN : Certes, mais je voulais parler de cette absence de culture de l'évaluation. Si on n'a pas cette culture, le jour où l'on a des problèmes comme celui de la fraude, on n'a pas les moyens de le traiter. Il existe bien aujourd'hui une cellule de prévention des fraudes, mais elle comprend au maximum sept personnes, qui n'y travaillent pas à temps plein.

M. le Président : Est-ce une volonté de la part de FO d'aller vers plus de contrôle, vers une organisation nouvelle permettant de lutter contre cette fraude massive ? Ce genre de sujet n'est pas évoqué au conseil d'administration, et on a l'impression qu'il n'y a pas une grande mobilisation sur ce sujet.

M. Jean-Claude QUENTIN : J'ai aussi ce sentiment. La logique de simplification administrative aboutit à ce que, aujourd'hui, avec 50 euros, vous alliez à la chambre de commerce et vous déclariez en une demi-heure une entreprise, sans que personne ne vous ait demandé si vous étiez capable de la gérer, quel était votre projet d'entreprise, ni comment vous comptiez gagner de l'argent. Par la suite, personne ne viendra non plus vérifier que votre entreprise existe et qu'elle est bien domiciliée à tel endroit. Cette absence de contrôle permet toutes les dérives.

Pour l'Unedic comme pour d'autres organismes la logique de l'allégement des contrôles administratifs sur les déclarations d'entreprises et leur fonctionnement pose problème et se situe à la source du risque auquel nous sommes aujourd'hui confrontés.

Aujourd'hui, à la Martinique ou en Guadeloupe, une pratique en développement consiste à créer des « micro groupes » - plusieurs entreprises de moins de dix salariés -, ce qui permet d'échapper à certains contrôles. J'en ai parlé au directeur départemental du travail en lui disant qu'on devrait pouvoir redéfinir une Unité économique et sociale, une UES, qui regrouperait l'ensemble. Il n'y aurait qu'à se procurer les K-bis. Il m'a répondu que le seul problème, est qu'ils n'étaient jamais mis à jour.

M. le Président : On s'aperçoit que les fraudes massives partent de coquilles de sociétés écrans créées par dizaines ou par centaines, qui déclarent ensuite de faux chômeurs qui pointent aux Assedics et sont indemnisés.

M. Jean-Claude QUENTIN : Autre problème : l'Unedic ne fonctionne que selon un système déclaratif. Il n'existe pas de procédure de contrôle. Il n'existe pas, notamment, de déclaration nominative des salariés par l'entreprise au moment où elle paie les cotisations. Cela facilite le travail clandestin et la sous-estimation des masses salariales.

Quand l'Unedic indemnise quelqu'un, elle ne fait pas référence à la globalité des cotisations versées pour ouvrir des droits à l'assurance-chômage, mais demande à l'entreprise de déclarer les cotisations qu'elle a versées au titre de la personne qui vient s'inscrire comme demandeur d'emploi. Il est relativement rare qu'une entreprise licencie tous les salariés en même temps. Même si vous sous-évaluez votre masse salariale, si vous ne payez qu'une partie des cotisations que vous devez à l'Unedic, le jour où une personne vient s'inscrire comme demandeur d'emploi, l'entreprise n'a aucune difficulté à démontrer qu'elle a payé les cotisations pour cette personne.

Les branches dans lesquelles cela se produit sont celles où le travail clandestin est le plus important : le bâtiment, l'hôtellerie-restauration, l'agriculture, le spectacle. Il faudrait instituer une collaboration entre l'Unedic et la Délégation interministérielle de contrôle du travail illégal, la DILTI. Il faudrait inciter l'Unedic et les Assedic à être plus sélectives ou plus prudentes au moment où des indemnisations sont générées dans ces secteurs.

Il ne s'agit pas nécessairement de créer une armée de contrôleurs. Mais avant de déclencher des indemnisations, il faudrait que les Assedic aient une meilleure connaissance de proximité du tissu économique et industriel dans lequel évolue l'assurance chômage. Il y a vingt-cinq ans, existait une cellule de conversion, qui devait suivre les restructurations effectives ou probables. Au niveau régional, ces cellules de conversion avaient une connaissance remarquable du tissu économique ; elles connaissaient presque personnellement les entreprises à risque.

M. le Président : L'URSSAF les connaît. Pourquoi ne pas s'appuyer sur cet organisme qui est très présent sur le terrain et avec lequel existe un certain cousinage ?

M. Jean-Claude QUENTIN : Je vous suis sur ce genre de propositions. J'ai appris que l'Unedic suggérait de créer un corps d'inspecteurs ou de contrôleurs assermentés en son sein, et je dis « non ». Les contrôleurs assermentés des URSSAF devraient avoir pour mission d'investiguer dans les différents domaines du financement de la protection sociale, venir éventuellement à l'Unedic faire des propositions en matière de fonctionnement administratif et de contrôle. Pourquoi recréer un corps à l'intérieur de l'Unedic ? L'élargissement du corps des contrôleurs assermentés des ACOSS et des URSSAF serait une bonne solution.

M. le Président : La Caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés, CNAMTS, a signé une convention avec la police nationale, relative à la détection des fraudes. Y êtes-vous favorable ?

M. Jean-Claude QUENTIN : Oui. Et, autant que je sache, c'est un général de gendarmerie qui dirige aujourd'hui la structure chargée de suivre le travail illégal. Un exemple : Il y a quelque temps, j'ai été informé de la tenue d'un grand festival du cirque dans la région parisienne. J'apprends que les musiciens viendraient travailler sans contrat. J'appelle le conseiller social du ministre de la culture qui me répond qu'il faut saisir la préfecture. La préfecture me dit qu'on ne peut pas faire de contrôles, d'autant que cela tombe un samedi et un dimanche. Je n'ai su la vérité qu'un peu plus tard : la préfecture ignorait la procédure par laquelle on pouvait contrôler un employeur quel qu'il soit, y compris le week-end. J'en ai parlé au colonel de gendarmerie, qui m'a dit qu'il aurait fallu lui téléphoner, car la gendarmerie était tout à fait capable de mener ce genre de contrôles.

Pour ce type de procédures et de conventions, il faut avoir une bonne connaissance pratique du terrain. L'Unedic doit donc améliorer sa connaissance du terrain, mais elle ne peut pas le faire toute seule. Créer un corps de contrôle ne me semble donc pas utile.

S'agissant de la confidentialité d'un certain nombre d'informations, je considère qu'il faut en rester au stade actuel. Je préfère qu'il y ait, à l'URSSAF, un corps de contrôleurs assermentés ayant accès à certaines informations. Si on élargit l'accès à des informations confidentielles sur les individus, un jour on arrivera à Big Brother et tout le monde saura tout sur tout le monde. Ce type de contrôles doit se faire, mais dans un cadre restreint et parfaitement contrôlé.

M. le Président : Vous avez insisté tout à l'heure sur le fait qu'il n'y a pas eu de débat au sein du conseil d'administration de l'Unedic et vous avez évoqué le problème d'une complicité interne.

M. Jean-Claude QUENTIN : J'ai parlé de complicités internes « éventuelles ». S'il y en avait et que j'en avais la preuve, je vous le dirais.

Cela existe, mais ne concerne pas la fraude à caractère mafieux qui vous intéresse. Il y a eu des problèmes avec certains agents qui ont éludé certains aspects de la procédure d'inscription et de contrôle des demandeurs d'emploi pour faciliter l'indemnisation d'une personne de leur famille. Pour autant, ces fraudes ont un caractère très minime.

M. le Président : Selon vous, ce type de fraudes ne serait pas lié aux affaires industrielles à grande échelle ?

M. Jean-Claude QUENTIN : Non, mais le développement des pratiques mafieuses pourrait y conduire.

M. le Président : Nous sommes surpris par le niveau de sophistication des fraudes. Les kits sont parfaits, les questions sont préparées à l'avance. Cela devrait éveiller des soupçons sur certaines personnes qui se seraient prêtées à ce type de pratiques.

M. Jean-Claude QUENTIN : Cela peut exister, et c'est d'autant plus dangereux qu'on est dans des logiques à caractère mafieux. Ce n'est pas le salarié de l'Unedic qui en prendrait lui-même l'initiative, mais il y serait amené par diverses pressions extérieures. C'est une éventualité à ne pas négliger.

Par ailleurs, la falsification des documents est assez facile. L'Unedic gagnerait à améliorer la sécurisation de certains documents, comme la déclaration employeur. Cette dernière est l'élément déterminant qui déclenche l'indemnisation. Il faudrait qu'elle soit beaucoup moins falsifiable.

Aujourd'hui, certaines entreprises, lorsqu'elles éditent des feuilles de paye, utilisent des trames et des jeux de couleur pour rendre plus difficile leur scannerisation. Des imprimeurs se sont également spécialisés dans ce type de documents dont la copie et la falsification sont plus difficiles.

Je remarque aussi que les Assedic ne reçoivent les chômeurs que le jour où ils viennent s'inscrire. Elles leur demandent ensuite de venir préciser, actualiser leur situation par téléphone, Internet, courrier ou autre. Or, si une fraude n'était pas détectée au moment de l'inscription, on aurait peut-être une chance de la détecter lors d'un deuxième ou troisième rendez-vous.

Je ne souhaite pas faire des agents de l'Unedic des contrôleurs permanents. Mais le fait de demander au demandeur d'emploi de venir plus fréquemment pour contrôler sa situation me semblerait une bonne chose.

Aujourd'hui, quand on contrôle un chômeur, c'est pour lui faire remarquer que c'est un « feignant ». On ne cherche pas à faire des vérifications en posant des questions simples, du style : que faisiez-vous il y a six mois, où étiez-vous ? En procédant ainsi, on devrait être capable de cerner assez vite s'il s'agit d'un demandeur d'emploi « fictif ».

Il est vrai, par contre, que les droits qui sont ouverts sont relativement courts car il s'agit souvent de travail précaire : les intéressés ont travaillé six mois dans les douze derniers mois pour bénéficier de sept mois d'indemnisation. Compte tenu de cette pratique des entreprises du travail précaire, certains éléments deviennent difficilement contrôlables.

Je pense qu'on découvrira plus de 80 millions d'euros de fraudes. Cela dit, il faut relativiser ce chiffre. Aujourd'hui, l'Unedic perçoit à peu près 2 milliards d'euros par an au titre des cotisations versées dans le cadre des contrats précaires. Elle verse, en termes d'allocations générées par ces types de contrats, 8 milliards d'euros. Son rôle vis-à-vis du travail précaire pose donc problème. Les entreprises assoient la flexibilité de leur gestion du personnel sur l'indemnisation du chômage. Il est clair qu'aujourd'hui un salarié n'accepterait pas un contrat à durée déterminée de six mois s'il ne savait pas qu'à la fin il y aura le « matelas » de l'assurance chômage. Et l'entreprise n'utiliserait pas aussi facilement le travail précaire si elle ne savait pas qu'au bout du compte le salarié pourra percevoir un minimum vital. Pour l'assurance chômage, le travail précaire est une vraie question.

M. le Président : Tout à fait. Je constate que vous ne pratiquez pas la langue de bois.

M. Jean-Claude QUENTIN : C'est en effet une réputation qu'on m'accorde habituellement...

M. le Président : Merci beaucoup.

Audition de M. Maurad Rabhi, secrétaire confédéral de la Confédération générale du travail (CGT) et de M. Éric Aubin, responsable de la fédération construction de la CGT

(18 octobre 2006)

Présidence de M. Dominique TIAN, président et rapporteur

M. le Président : Je vous rappelle que nous nous intéressons plus particulièrement aux fraudes massives à l'assurance chômage, à caractère industriel, très organisées. Nous avons bien sûr reçu les responsables de l'Unedic, et nous souhaitons aujourd'hui savoir comment les représentants des syndicats voient les choses, comment ils pensent que cela a été possible, comment ils préconisent de lutter contre ces dérives.

M. Maurad RABHI : Pourriez-vous tout d'abord nous indiquer pourquoi la presse exploite tout particulièrement sur ce sujet depuis deux jours ?

M. le Président : Il semble que c'est tout simplement parce que des documents, que nous-mêmes n'avons pas, ont été remis à la presse. Nous préférerions travailler sereinement et communiquer au moment de la remise de notre rapport, conformément à la tradition.

M. Éric AUBIN : Pour notre part, nous considérons qu'il y a, au sein de l'Unedic, des problèmes de fonctionnement sur ces questions. En effet, alors qu'il s'agit d'un organisme paritaire disposant d'un conseil d'administration et d'un bureau auxquels siègent des représentants des syndicats, nous constatons qu'il n'y a au sein du bureau aucun débat sur des sujets de cette importance. Nous avons l'intention de le mettre en avant lors de la remise à plat du système qui est envisagée. Les problèmes ne sauraient être réglés uniquement entre la présidente, le vice président et le directeur général. Les syndicats doivent pouvoir jouer pleinement leur rôle, et je regrette que ce ne soit pas le cas.

Ainsi, sur cette affaire de fraude, il y a bien eu une note distribuée lors d'une réunion de bureau, mais il faut savoir que nous disposons d'environ quatre heures pour examiner la quinzaine de points inscrits à l'ordre du jour et que nous n'avons donc pas le temps de débattre des notes qui nous sont distribuées au moment de la réunion.

M. Maurad RABHI : La critique sur le fonctionnement du paritarisme n'est pas seulement de principe : le fait que certains sujets soient chasse gardée pose de vrais problèmes. Pourquoi n'est-il pas possible d'obtenir que ce dossier soit mis à l'ordre du jour ? Que l'on nous délivre des informations ? Que l'on débatte ouvertement ? On ne saurait considérer que les syndicats ont pour seul rôle de valider la désignation de l'avocat qui s'occupera de telle ou telle affaire.

À l'évidence, il n'y a pas de culture de l'évaluation et de la négociation au sein de l'Unedic ; nous ne disposons pas des informations dont nous avons besoin ; le conseil d'administration ne sert plus à rien ; les limites du rôle du bureau apparaissent quand les décisions sont prises à deux ou trois personnes.

M. Éric AUBIN : Le sujet a bien été inscrit à l'ordre du jour au moment où la presse en a parlé. Il y a eu alors un vote du bureau et un communiqué de l'Unedic, mais nous n'avons en aucun cas disposé du temps nécessaire pour en débattre. En fait, c'est tout le fonctionnement qui est à revoir car, pour nous, le débat devrait avoir lieu au sein du conseil d'administration qui est le véritable organe décisionnel.

M. le Président : Je suppose que vous avez le sentiment que l'argent qui a été détourné par des organisations mafieuses à l'occasion de ces fraudes aurait été mieux utilisé à améliorer l'indemnisation du chômage ?

M. Éric AUBIN : En effet, nous préférerions que l'argent serve aux demandeurs d'emplois qui en ont bien besoin. Mais, je le répète, le débat à ce propos n'a pas eu lieu.

Pour ma part, il me semble indispensable de relier cette affaire au dossier de la main-d'œuvre illégale dans certains secteurs d'activité comme le BTP, où le fait que des centaines d'entreprises soient en sommeil pose des problèmes d'utilisation des travailleurs au noir et de fraudes à l'Unedic. En la matière, c'est sans doute au législateur d'intervenir pour faire en sorte que des entreprises ne puissent pas aussi facilement être mises en sommeil et y rester.

M. le Président : Notre mission aura sans doute à revenir sur le problème des sociétés écrans qui « créent » ensuite de faux chômeurs. Il faudrait aussi voir comment l'Unedic peut mieux contrôler les activités de ces entreprises.

M. Éric AUBIN : Les moyens de l'Unedic sont limités. Alors qu'il serait souhaitable que l'ensemble des agents puissent aider à ce contrôle, aujourd'hui il est vécu comme une délation car il ne s'inscrit pas dans un véritable projet.

M. le Président : Cela tient-il à des raisons psychologiques et au fait que les salariés considèrent que ce n'est pas leur travail, ou refusent-ils d'assurer ce contrôle parce qu'ils ne sont pas associés à l'ensemble du processus de décision ?

M. Éric AUBIN : Il y a un peu des deux. Pour l'instant, ils refusent d'entrer dans ce qu'ils considèrent comme une forme de délation et il faudrait donc une véritable évolution culturelle au sein de l'Unedic, où les salariés ne se sentent pas directement concernés par le contrôle qu'ils voient plutôt comme un outil au service de la direction. Or, au regard de la faiblesse des moyens de l'Unedic, il est évident que si les agents ne s'y mettent pas, on n'a guère de chance de remporter la partie.

M. Maurad RABHI : Il conviendrait aussi de se tourner vers la CNIL pour voir comment faciliter le croisement des informations entre l'URSSAF et l'Unedic. Aujourd'hui, il est très facile d'ouvrir des droits à l'assurance chômage : il suffit de connaître un chef d'entreprise ou un petit commerçant qui cotise pendant sept mois et que l'on rembourse ensuite, une fois les droits ouverts.

En dehors de la vérification du fait que les personnes ont effectivement travaillé et cotisé à l'ensemble des caisses, l'Unedic n'a pas la possibilité de mener un contrôle efficace. On a donc bien besoin de croiser les fichiers, ce qui permettrait rapidement de gagner en efficacité. Ainsi, les 80 millions d'euros détournés pourraient revenir aux demandeurs d'emploi.

M. le Président : Cela paraît tout à fait souhaitable.

En fait, n'avez-vous pas l'impression que c'est tout simplement le bon sens qui fait ici défaut ? Quand des dizaines de salariés sont censés travailler dans des sociétés qui n'existent pas, dans des locaux de 40 m² ; quand 20 gérants créent 800 sociétés, ne suffirait-il pas d'un minimum de contrôle pour améliorer les choses ?

M. Éric AUBIN : Sans doute, mais il faut aussi y mettre les moyens. Or aujourd'hui, on a tendance à tout compter, y compris le temps que l'on passe avec les demandeurs d'emploi. Bien sûr, il est possible de détecter des anomalies mais pour cela il faut au moins avoir le temps de poser quelques questions. À défaut, on mise sur le hasard pour détecter les fraudes.

M. Maurad RABHI : Il faut quand même relativiser l'ampleur du phénomène dont nous parlons car il ne faudrait pas qu'au prétexte de mieux lutter contre les fraudes, le travail de votre mission ne soit utilisé pour durcir le contrôle des demandeurs d'emploi.

M. le Président : Le représentant d'un autre syndicat a insisté sur la nécessité de rencontrer les demandeurs d'emploi, non seulement pour améliorer le contrôle, mais aussi pour renforcer le lien social.

M. Éric AUBIN : Il est vrai qu'il y a des choses que l'on ne peut pas traiter au téléphone. Le problème tient en effet à la fois au lien social et au contrôle.

M. Daniel PRÉVOST : On peut s'étonner que les commissaires aux comptes aient attesté de la sincérité des comptes de l'Unedic plusieurs années de suite, alors que 80 millions d'euros se sont évadés.

M. Éric AUBIN : Ils l'ignoraient au moment où les comptes ont été certifiés. Pour sa part, le conseil d'administration, dont on vous a dit le mal qu'il avait à consulter l'ensemble des documents qui lui sont remis du jour au lendemain, a suivi les commissaires aux comptes et a voté le budget.

L'approbation des comptes n'est pas à l'ordre du jour du prochain conseil d'administration. Toutefois, au vu des derniers éléments, nous demandons qu'il débatte des conséquences que ces affaires peuvent avoir sur les comptes de l'Unedic. Nous avons aussi l'intention d'examiner de très près comment sortir de cette situation et comment éviter, si ce n'est l'ensemble des fraudes, du moins celles d'une telle ampleur.

M. le Président : Il me semble que le fait pour un agent de refuser les documents qui lui sont présentés l'expose à des risques physiques. L'intérêt même de l'Unedic est donc de trouver des moyens de contrôle plus efficaces, en amont.

M. Éric AUBIN : Les agents considèrent que ce n'est pas leur rôle, qu'on leur impose cette tâche et un certain nombre d'entre eux refuse de contrôler les papiers des demandeurs d'emploi. Il convient donc effectivement de développer des outils, notamment informatiques. Cela suppose en particulier de disposer de listes nominatives des salariés et, peut-être, de croiser les fichiers afin de détecter les faux salariés et les faux employeurs.

M. Maurad RABHI : Il faut savoir que les agressions au guichet se multiplient et qu'elles sont désormais non seulement verbales mais aussi physiques. Récemment, l'Unedic a porté plainte contre un demandeur d'emploi pour cette raison. Ces problèmes risquent de se multiplier, et je pense, moi aussi, que la réponse se situe plutôt dans des systèmes informatiques performants, nominatifs, permettant de vérifier si les personnes ont effectivement cotisé à différentes caisses.

M. Jean-Pierre LE RIDANT : Certains évoquent la création d'un corps de contrôleurs assermentés au sein de l'Unedic. Pour votre part, vous ne semblez pas en voir l'utilité.

M. Éric AUBIN : Les agents ne sont pas assermentés et ne souhaitent pas l'être. Il paraît difficile dans ces conditions de constituer un corps assez nombreux pour être efficace.

S'agissant du croisement des dossiers, la CNIL ne nous a jamais répondu, mais il semble que, dans le cadre du dossier unique, ce soit l'intervention de cabinets privés qui pose problème.

M. le Président : Nous recevrons prochainement un représentant de la CNIL et nous lui soumettrons cette question.

M. Éric AUBIN : Elle se pose également dans le cadre des maisons de l'emploi, mais il est vrai qu'il s'agit du respect d'une liberté et il est donc indispensable de connaître la position de la CNIL.

M. le Président : Je vous remercie d'avoir participé à cette audition.

Audition de M. Christian Kalck, chef de la brigade de répression de la délinquance astucieuse (BRDA) à la préfecture de police de Paris

(18 octobre 2006)

Présidence de M. Dominique TIAN, président et rapporteur

M. le Président : Nous avons reçu un représentant de la police judiciaire, nous recevrons la semaine prochaine la gendarmerie nationale. Nous aimerions aussi avoir votre sentiment à propos de ces phénomènes de fraude aux Assédic à caractère industriel, massif et très organisé.

M. Christian KALCK : Le versement des prestations sociales, comme celui de toute source de revenus, engendre la fraude, les auteurs d'escroqueries s'insérant dans le circuit de versement pour percevoir les prestations de manière indue.

Si ce phénomène n'est pas nouveau, la commission de ces escroqueries par de véritables bandes organisées en multiplie le nombre et la portée. C'est ainsi qu'à une multitude d'individus, appartenant le plus souvent à une même ethnie et ne remplissant pas les conditions de perception, des prestations chômage sont indûment servies.

La Brigade de répression de la délinquance astucieuse (BRDA) de la direction régionale de la police judiciaire de la préfecture de police de Paris n'est que l'un des multiples services saisis des escroqueries commises au préjudice des Assédic, à côté de la direction centrale de la police judiciaire, de la Gendarmerie nationale qui a créé une cellule idoine, et de nombreux services locaux.

La BRDA traite actuellement vingt-huit dossiers sans lien entre eux, portant sur 609 faux allocataires, mettant en cause plus de 160 sociétés, et représentant pour les Assédic un préjudice de 4 842 154 euros. Sept dossiers ont à ce jour abouti à l'identification et à l'interpellation de quinze faussaires et organisateurs de réseaux d'escroqueries commises en bande organisée.

Notre service a inscrit la lutte contre la fraude aux prestations sociales dans le plan annuel de performance de la direction régionale de la police judiciaire de Paris.

L'étude de ces cas a permis de mettre en évidence un mode opératoire unique mis en place par des malfaiteurs organisés exploitant les failles non seulement des mécanismes d'indemnisation du chômage mais plus généralement du système de création et d'immatriculation des sociétés. À partir de ce constat, il est possible de proposer des réflexions susceptibles de réduire ces escroqueries.

Celles-ci reposent, comme je l'ai dit, sur un mode opératoire unique, dont la première étape consiste à immatriculer une société au registre du commerce et des sociétés dans un domaine d'activité où la main-d'œuvre est très mobile et le travail dissimulé très présent, comme en particulier le BTP et la confection.

Cette société créée avec un gérant de paille ou sous une fausse identité, fonctionne alors sur une période très courte, puis elle cesse son activité soit par la liquidation judiciaire, soit parce qu'elle est radiée d'office à la demande de l'URSSAF pour non-versement de la part patronale de cotisations.

À partir de la cessation d'activité, un dossier complet comprenant lettre de licenciement, faux contrat de travail, faux bulletins de paie, etc. est remis aux travailleurs clandestins en guise de paiement. Ces dossiers appelés communément « kits Assedic» sont également vendus entre 1 500 et 2 000 euros pièce dans des lieux publics - cafés, marchés, etc. Pour les confectionner, ces sociétés se font délivrer, directement ou par l'entremise de faux cabinets comptables, les attestations d'employeur nécessaires à la constitution des dossiers de demande d'indemnisation chômage au moyen des serveurs - ATEMI ou CIEL - mis en place par le Groupement des Assedic de la région parisienne (GARP). Elles ont le plus souvent leur siège dans des sociétés de domiciliation, et constituent de véritables officines qui servent à commettre d'autres escroqueries aux prestations sociales, ainsi que de multiples infractions : établissement de fausses factures, escroqueries au démarchage publicitaire et au crédit, blanchiment.

Ces escroqueries ne peuvent se commettre sans l'intervention de faussaires qui établissent les faux dossiers de demande d'indemnisation : fausses fiches de paie, faux contrats de travail, attestations Assedic vierges au nom de diverses sociétés... Ces dossiers sont si complets qu'ils vont même au-delà de ce qui est requis par les Assedic : ainsi, les fiches de paie sont systématiquement fournies alors qu'elles ne sont demandées qu'en l'absence de justificatif de paiement de salaire et jamais lors d'un premier rendez-vous.

Les faussaires, qu'ils agissent individuellement ou qu'ils soient regroupés au sein de pseudo cabinets comptables établissent ensuite les pièces du dossier très simplement, à partir de logiciels en vente dans le commerce. Puis ils diffusent les « kits » au moyen de revendeurs ou de rabatteurs auprès de diverses communautés dont ils sont le plus souvent originaires : Turcs, Pakistanais, ex-Yougoslaves...

Il n'est pas rare de trouver à la tête de ces réseaux des individus issus du grand banditisme voire évoluant dans la mouvance terroriste.

Si les enquêtes réalisées révèlent des escroqueries commises en bandes organisées animées le plus souvent par des individus issus d'un même pays, le terme de « mafia » semble inapproprié dans la mesure où il n'y a ni corruption, ni complicité des organismes publics. Si les faux allocataires appartiennent à une même communauté, c'est uniquement parce que ces dernières constituent l'essentiel de la main d'œuvre du secteur d'activité concerné.

M. le Président : Vous considérez qu'il n'est pas possible de parler de mafia dans la mesure où vous n'avez jamais soupçonné de complicités internes. Pourtant, la perfection des kits peut paraître suspecte.

M. Christian KALCK : Ils sont assez faciles à constituer puisque tout ce dont on a besoin est en accès libre.

Les acheteurs peuvent être classés en trois catégories.

La première est celle des étrangers en situation irrégulière, qui, n'ayant la plupart du temps pas de source de revenus sur le territoire national, se voient proposer de reverser une partie des allocations détournées en paiement des faux dossiers. Les emplois qu'ils sont censés avoir occupés correspondent aux postes de manutentionnaire dans le bâtiment, mécanicien dans la confection et sont la plupart du temps plausibles. Ces étrangers sont le plus souvent assistés, dans leurs démarches auprès des Assédic, d'interprètes qui sont soit des faussaires soit des revendeurs.

La deuxième est celle des étrangers en situation régulière mais n'ayant pas droit à l'assurance chômage, la difficulté tenant au fait que certains salariés ont réellement travaillé mais sans avoir été déclarés. Il s'agit soit de travailleurs clandestins qui ont reçu les kits Assédic en paiement de leurs prestations, soit de salariés abusés par leur employeur. La défense de ces faux allocataires consiste à faire croire à leur bonne foi, en apprenant par cœur le nom de leurs prétendus collègues de travail et un descriptif de leur poste de travail.

La troisième est constituée par des individus de toutes origines, attirés par le gain que représente la perception indue d'allocations de chômage. Ces derniers, qui, le plus souvent, tirent déjà leurs ressources de la délinquance, s'orientent vers des dossiers d'indemnisation pour cadres d'entreprises censés percevoir des salaires confortables. Leur profil ne correspondant pas à ces emplois, il est plus facile de se rendre compte de la fraude lors d'un entretien.

Il semble par ailleurs qu'une fraude originale se développe chez certains intermittents du spectacle, une association distribuant des attestations correspondant à des prestations artistiques qui sont en réalité fictives et non rémunérées pour permettre à ces derniers de remplir les conditions de perception de l'allocation de chômage spécifique à cette profession.

M. le Président : Je me demande si cela entre vraiment dans le champ de notre mission. Tout dépend en fait de l'ampleur du phénomène.

M. Christian KALCK : Nous voyons actuellement émerger de telles affaires, et il s'agit bien d'une fraude organisée.

J'ai également été saisi par le tribunal de grande instance de Bobigny du cas de personnes qui se sont organisées pour monter des dossiers afin de percevoir la prime à la réinsertion des détenus versée par les Assédic. Là aussi, il s'agit d'un phénomène émergent puisque l'on entend parler d'affaires identiques dans plusieurs maisons d'arrêt.

Pour tenter d'apporter des remèdes, il faut avant tout diagnostiquer les causes du phénomène.

Sans création de sociétés fictives, il n'est pas possible d'obtenir les imprimés indispensables à l'établissement d'un dossier qui passera les premiers contrôles. En effet, les premières vérifications portant sur la société, il faut qu'elle ait un minimum d'apparence.

Ainsi l'absence de contrôle tant de l'activité des sociétés que des dirigeants permet la création de sociétés à l'infini : une même personne peut se déclarer gérante d'un nombre incalculable de sociétés, ce qui favorise le recrutement de gérants de paille qui n'apparaissent que pour signer les statuts et procéder à l'ouverture d'un compte bancaire.

Le dépôt des comptes des sociétés qui doit s'opérer après la clôture de leur premier exercice auprès des greffes n'est pratiquement jamais effectué. De surcroît le non-respect de cette obligation n'est pas sanctionné, ce qui ne permet pas de juger de la réelle activité d'une société.

Les sociétés de domiciliation sont des écrans dont les escrocs - pas seulement d'ailleurs ceux qui fraudent les Assédic - se servent presque systématiquement. Il conviendrait de renforcer les conditions du recours à cette pratique pour rendre plus faciles les recherches portant sur l'existence réelle d'une société.

On constate par ailleurs une quasi-impunité des faux allocataires. Les juridictions de jugement n'ont malheureusement pas la possibilité de porter tous les dossiers à l'audience.

M. le Président : Pourquoi ?

M. Christian KALCK : Pour des raisons matérielles, le nombre de dossiers étant trop important.

Pour la plupart de ces fraudeurs, la seule sanction sera le remboursement des sommes indûment perçues, ce qui leur vaudra un abandon des poursuites mais leur aura permis de bénéficier pendant plusieurs mois d'une sorte de prêt à la consommation. Au regard des peines édictées par l'article 313-1 du code pénal de cinq ans d'emprisonnement et 375 000 euros d'amende, cette impunité ne peut que susciter un phénomène d'imitation.

M. le Président : Mais comment s'en prendre aux organisateurs, aux têtes de réseaux ?

M. Christian KALCK : Ils encourent des peines supérieures (7 ans d'emprisonnement et 750 000 € d'amende art 313-2 5° du code pénal) mais il paraît aussi important de lutter contre les faux allocataires car, à l'instar de ce qui se produit en matière de trafic de drogue, ce sont eux qui constituent la demande et, par voie de conséquence, génèrent l'offre.

M. le Président : Les peines vous paraissent-elles adaptées au regard du nombre important  de ces escroqueries ?

M. Christian KALCK : Cinq ans de prison et 375 000 euros d'amende, sont des peines conséquentes ! Le problème, c'est leur prononcé ...

M. le Président : Mieux vaudrait qu'elles soient moins lourdes et plus adaptées.

M. Christian KALCK : Il faudrait surtout qu'elles soient réellement prononcées. En tant que citoyen, je trouve immoral que ceux qui remboursent soient dispensés de peine. Si la fraude aux Assédic revient à prendre un crédit à la consommation, pourquoi s'en priver ?

Parmi les propositions, je rappelle pour mémoire l'indispensable connexion des fichiers des Assédic et de l'URSSAF. En effet, le système de fraude est largement favorisé par la déconnexion entre les divers services chargés du recouvrement des cotisations patronales et des prélèvements et de la redistribution des fonds à leurs bénéficiaires.

Il convient aussi de mieux vérifier l'identité des demandeurs, de relever les références des pièces d'identité produites à l'appui de l'ouverture du dossier et d'exiger la production d'une photographie d'identité jointe au dossier. Dans le même esprit il faudrait exiger que le futur allocataire se présente en personne pour déposer son dossier auprès des Assédic et limiter les procurations sur un même compte bancaire ou postal afin d'éviter que ce dernier ne soit destinataire de plusieurs allocations.

M. le Président : La démarche ne doit-elle pas être individuelle et personnelle ?

M. Christian KALCK : Si, mais les procurations sont possibles et les éléments d'identité ne sont pas relevés.

M. le Président : Les Assédic de Paris ont pourtant installé des détecteurs de faux papiers d'identité, des vérifications sont donc effectuées.

M. Christian KALCK : Je fais référence à des dossiers plus anciens qui m'ont été soumis. Ces appareils doivent être d'installation récente.

Pour lutter contre les escroqueries et le travail clandestin, une double déclaration faite à l'embauche, l'une par l'employeur, l'autre par le salarié, permettrait de réduire les risques : en l'absence de déclaration par l'employeur, le salarié ne pourrait se prévaloir d'une apparente bonne foi.

Il convient également de dénoncer rapidement les fraudes et de bloquer le versement des allocations pour éviter les préjudices élevés.

M. le Président : Tant qu'elles ne disposent pas effectivement d'une preuve, les Assédic hésitent manifestement à suspendre le versement des allocations à titre conservatoire, même si la situation leur paraît suspecte.

M. Christian KALCK : Elles fondent leur appréciation sur les éléments dont elles disposent. Mais on parle d'un préjudice très important, qui ne peut que s'aggraver si l'on continue à verser les prestations.

En qui concerne les employeurs, on peut préconiser le retour à une plus grande rigueur dans les formalités à accomplir pour la création d'entreprise, car ce serait le moyen le plus efficace de lutter non seulement contre la fraude aux Assédic mais aussi contre toutes les infractions commises à partir de sociétés fictives. Ainsi, la simplification des formalités exigées pour la création de sociétés telle qu'elle résulte de l'article 30 du décret du 30 mars 1984 et de l'arrêté du 9 février 1988, qui n'exigent que la production de copies de la pièce d'identité ou du titre de séjour, favorise la présentation de faux papiers lors de 1'immatriculation des sociétés par leurs gérants de droit, qui vont jusqu'à régler les droits avec des chèques volés ou sans provision. Ces sociétés servent ensuite à la commission de multiples infractions : escroqueries aux encarts publicitaires, à la TVA, blanchiment d'argent, obtention de crédits détournés...

Le contrôle plus rigoureux des gérants de société est une autre possibilité. Il est en effet fréquent que des gérants de paille se rendent au tribunal de commerce pour immatriculer une société accompagnés d'un interprète car ils ne parlent ni ne lisent le français et ne comprennent pas la portée des signatures qu'ils apposent contre rémunération sur les actes constitutifs de la société. De surcroît, des personnes apparaissent comme gérants de droit de sociétés, alors qu'elles font l'objet de condamnations à des interdictions de gérer ou pour faillite personnelle.

M. le Président : Cela signifie-t-il que les greffes des tribunaux ne font pas leur travail ou que les conditions ne sont pas assez précises ?

M. Christian KALCK : J'ai constaté que toutes les personnes que j'ai eues en garde à vue à ce titre s'étaient présentées avec une simple photocopie : aujourd'hui, il suffit de la copie d'une pièce d'identité française ou d'une pièce volée pour immatriculer quarante sociétés... Quant à la vérification de l'interdiction d'exercice, le tribunal de commerce de Bobigny est submergé par les demandes d'extraits de casier judiciaire par l'intermédiaire du procureur de la République. Il faut donc modifier la législation afin de permettre au greffier d'intervenir directement. Le tribunal de commerce de Bobigny procède à un nombre impressionnant d'immatriculations et de radiations chaque année. On y constate aussi que des gérants de paille qui ne parlent pas un mot de français se présentent en vue d'une immatriculation. Il me semble pourtant qu'il faut au moins quelques notions de la langue nationale pour faire fonctionner une société...

M. le Président : Il ne faut bien sûr pas faire obstacle à l'immatriculation de sociétés par des résidents communautaires, mais on exige bien la maîtrise de la langue dans le cadre du contrat d'intégration.

M. Christian KALCK : Demander de se présenter en personne et avec une pièce d'identité vérifiable ne paraîtrait pas exorbitant : aujourd'hui, il est plus facile de créer une société que de prendre l'avion...

On propose à des manutentionnaires turcs ou pakistanais de gagner en une seule journée un mois de salaire en accompagnant une personne au tribunal de commerce et à la banque pour immatriculer une société à leur nom. Par la suite, si on est amené à les interpeller, on s'aperçoit qu'ils ne savaient même pas qu'ils étaient gérants. On a vu aussi des épouses reparties en Turquie découvrir à leur retour en France qu'elles étaient recherchées pour banqueroute : elles avaient signé des papiers en faveur de leur mari ou d'un cousin en ignorant totalement qu'il s'agissait d'immatriculer une société. Il suffit de traîner trois ou quatre jours dans le quartier du Sentier ou place de la République pour être contacté par des rabatteurs. On pourrait quand même se montrer plus rigoureux sans que cela constitue une entrave à l'activité économique.

De telles escroqueries sont facilitées par la déconnexion totale qui existe entre la collecte des fonds et leur redistribution aux bénéficiaires. Cet état de fait ne favorise pas une culture du contrôle puisqu'on commence par débloquer les fonds et qu'on déclenche les recherches a posteriori.

L'action policière est insuffisante pour éradiquer ce phénomène qui nécessiterait de la part des organismes sociaux des procédures efficaces de contrôle en amont. Pour autant nous nous efforçons de développer des partenariats avec ces institutions afin qu'elles nous signalent avec célérité toutes les fraudes d'ampleur dont elles pourraient être victimes.

M. le Président : L'Unédic reconnaissait, en février 2006, 80 millions d'euros détournés dans le cadre de dix-neuf affaires. La presse évoque des montants plus élevés, de l'ordre de plusieurs centaines de millions d'euros. Avez-vous, vous-même, une idée plus précise de ce montant ?

M. Christian KALCK : Même si un chiffre supérieur à 80 millions d'euros peut paraître plausible, il m'est extrêmement difficile de me prononcer. En effet, il y a forcément un décalage entre le moment où l'infraction est commise et celui où le dossier nous est soumis. Il est, qui plus est, difficile de se faire une opinion d'ensemble car les Assédic portent plainte, de façon assez désordonnée, auprès du procureur de la République le plus proche et les parquets concernés sont donc nombreux. Le découpage géographique des Assédic ne correspond pas nécessairement à celui de la police. Bien évidemment, nous échangeons des informations avec la gendarmerie et avec les autres services de police, mais il n'existe pas de service unique traitant de l'ensemble du phénomène.

M. le Président : Il semblerait donc utile qu'un seul service enquêteur centralise tous les dossiers, comme pour les affaires importantes de trafic de drogue. En l'espèce, ce pourrait être le pôle financier de Paris.

M. Christian KALCK : Je pense que c'est avec eux qu'il convient que vous abordiez ce sujet.

M. le Président : L'Unédic ne semble guère encline à la transparence sur ce dossier : les représentants des syndicats qui siègent au conseil d'administration que nous venons d'auditionner nous ont indiqué qu'aucune information n'avait été diffusée à ce propos. Sans doute l'éparpillement des plaintes que nous venons de constater ne favorise-t-il guère cette transparence.

M. Christian KALCK : Cela ne tient pas à un choix des Assédic, mais à leur répartition géographique et à leur indépendance de gestion. Mais on a parfois l'impression qu'il suffirait de quelques améliorations techniques pour éviter un certain nombre de fraudes.

M. le Président : Il s'agit d'un type de fraude assez particulier, par le nombre des personnes qu'elle implique, mais aussi par le fait qu'il aura sans doute des répercussions sur la sécurité sociale et sur les retraites. Cela plaide également en faveur d'une centralisation des dossiers.

Je vous remercie vivement pour toutes les précisions que vous nous avez apportées.

Audition de Mme Sylvia Caillard,
premier juge d'instruction au TGI de Paris et membre du pôle financier

(25 octobre 2006)

Présidence de M. Dominique Tian, président et rapporteur

M. le Président : Nous aimerions savoir quels enseignements vous avez tiré des affaires de fraude organisée à l'assurance chômage dont vous avez été saisie, les failles que vous avez décelées et l'importance de ce type de fraudes. Quel est votre sentiment général ?

Mme Sylvia CAILLARD : Il faut savoir que les fraudes aux Assédic ont considérablement évolué dans le temps. Les premières que j'ai eues à connaître, alors que j'étais juge à Créteil, étaient encore artisanales. Elles étaient facilitées par le fait que les Assédic étaient encore compartimentées : on pouvait s'inscrire dans plusieurs départements, les recoupements n'étant pas faits d'un département à l'autre. Ces fraudes étaient difficiles à évaluer, d'autant que la plupart n'étaient pas décelées.

Les premiers dossiers de fraudes plus importantes qui me sont échus ont été mises à jour par un concours de circonstances : à l'occasion d'une perquisition informatique, de faux documents - par exemple de faux bulletins de salaire ont été découverts - ; les Assédic ont été interrogées, et on a ainsi appris que certaines personnes bénéficiaient d'allocations au titre des sociétés apparaissant dans ces documents. Cette affaire, qui a démarré en 1996, ne sera jugée que le mois prochain. Le principal instigateur était le même que dans l'affaire importante que je traite en ce moment.

Les Assédic ont d'abord déposé auprès du Parquet des plaintes simples. Estimant que ce n'était pas assez efficace, elles ont ensuite modifié leur façon de faire et déposé, vers l'année 2000, des plaintes avec constitution de partie civile, afin qu'il y ait une enquête. Là encore, il s'agissait de fraudes relativement limitées. Décelant des anomalies dans une société, les Assédic remontaient la trace des allocataires ayant bénéficié d'allocations au titre de cette société et déposaient plainte contre cette dernière.

Les premiers dossiers de fraude massive sont arrivés en justice à partir de 2003-2004. Cela coïncide, plus ou moins, avec la création de la cellule de fraude de l'Unédic chargée de coordonner et de centraliser le suivi de ces affaires. Ces affaires sont arrivées en justice après des enquêtes internes menées par les Assédic, qui ont permis d'établir que la fraude était très importante et d'identifier d'ores et déjà les personnes impliquées. L'Unédic s'est constituée partie civile dans ces affaires.

Deux dossiers phares  mettent en lumière une fraude aux Assédic de type communautaire avec, comme support, des sociétés du bâtiment et de la confection. Il s'agit de sociétés ayant bien une activité mais où se mêlent salariés fictifs et salariés réels, sur fond de travail illégal. La difficulté vient de ce que certains disent avoir réellement travaillé pour la société et pensaient légitimement toucher des allocations Assédic en fin de contrat, alors qu'ils n'étaient pas déclarés. Certains justifient même avoir payé des impôts sur les salaires touchés.

Dans ce type de fraude communautaire, on trouve ce mélange de travail illégal et d'achat de kits purement fictifs, l'employeur payant en partie en espèces et en partie en kits Assédic. Cela encourage l'économie souterraine. De nouvelles personnes impliquées sont identifiées au fur et à mesure par les Assédic. Dans une des affaires on en serait à plus de 600, avec un montant du préjudice estimé à 6 millions d'euros,