N° 3741

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 20 février 2007.

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l'article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES,

FAMILIALES ET SOCIALES

sur

les conditions de transfert
des joueurs professionnels de football
et le rôle des agents sportifs

ET PRÉSENTÉ

par M. Dominique JUILLOT

Député.

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I - L'OPACITÉ DES TRANSFERTS 15

A. LES TRANSFERTS SONT AU CœUR DU FOOTBALL D'AUJOURD'HUI 15

1. Qu'est-ce qu'un transfert ? 15

a) Une pratique ancienne qui a connu un développement important depuis une dizaine d'années 17

● Un lien historique étroit avec la professionnalisation (de 1863 à 1995) 17

● De 1995 à 2001, l'application du droit européen conduit à une évolution décisive du système des transferts 18

● Un marché européen dopé par la manne télévisuelle 20

● L'évolution des comptes des clubs professionnels français doit être replacé dans le contexte européen 23

b) Une opération délicate, faute d'une réglementation spécifique 25

● Les clubs employeurs ne sont plus les seuls acteurs impliqués dans les transferts 26

● L'indemnité de transfert n'a plus vocation à réparer la rupture de contrat mais à rémunérer la mutation d'un joueur 28

● La difficulté de qualifier les transferts en droit interne est source d'insécurité juridique 30

2. À quoi servent les transferts ? 32

a) À assurer la performance sportive et la qualité du spectacle 32

b) À apporter une source de financement aux clubs professionnels 35

B. LE LIEN ENTRE TRANSFERTS ET PRATIQUES FRAUDULEUSES TRADUIT L'INEFFICACITÉ DES CONTRÔLES 38

1. Le constat des pratiques frauduleuses 38

a) Des montages complexes 38

● Les raisons des pratiques frauduleuses 39

● Des fraudes difficiles à décrypter mais dont les mécanismes sont identifiés 39

● Des difficultés pratiques de qualification, malgré l'arsenal répressif 42

b) De mauvaises justifications 44

● Le diktat des résultats sportifs 44

● La valeur relative de l'argument des différentiels de fiscalité au niveau européen 45

c) Des risques sous-estimés 46

● Par les joueurs 46

● Par les clubs 47

2. Des contrôles inefficaces 48

a) Des informations dispersées 48

● Dans la comptabilité des clubs 48

● Dans les synthèses comptables nationales 48

b) Une logique de contrôle trop étroite 49

● La Direction nationale du contrôle de gestion (DNCG) n'est pas en mesure d'assurer le contrôle des opérations de transfert 49

● Les autres contrôles administratifs sont insuffisants 52

● Le champ des contrôles doit être élargi au périmètre réel des opérations de transfert 54

3. Un défi commun aux pays de l'Union européenne 55

a) L'absence de coordination internationale est un obstacle à la maîtrise des dérives 55

b) Le rôle de l'Union européenne est toujours en question 56

● L'absence de compétence spécifique constitue un obstacle majeur à l'instauration d'une politique européenne du sport 56

● Dans le silence des traités, la jurisprudence a tenté de définir le champ de l' « exception sportive » 58

● Les institutions européennes en marche vers une meilleure prise en compte de la spécificité du sport. 59

c) Les instances sportives internationales conservent un rôle moteur 64

● La FIFA et l'UEFA au sommet d'un ordre juridique transnational 64

● Une coordination nécessaire 66

II.- LES CONDITIONS D'EXERCICE DE LA PROFESSION D'AGENT SPORTIF : DES FACTEURS DE RISQUE POUR L'ÉTHIQUE SPORTIVE 69

A. L'ENCADREMENT DE LA PROFESSION : UN SOUCI DE MORALISATION 69

1. Qu'est ce qu'un agent sportif ? 69

a) Un intermédiaire dont le rôle économique est reconnu 69

b) Un intermédiaire entre les joueurs et les clubs et un conseiller 70

● L'activité de conseil et d'assistance au joueur 70

● L'activité de prospection et de recherche des joueurs pour les clubs 72

● L'interdiction du double mandatement 72

c) Le point de rencontre de différents intérêts 73

● Les risques du métier d'intermédiaire 73

● Certains agents exercent un dangereux pouvoir de marché 74

● Les modalités de rémunération des agents 75

2. L'encadrement de la profession : la coexistence de normes nationales et internationales 76

a) L'absence de cadre normatif international contraignant 76

● Une compétence communautaire limitée en matière sportive 76

● Un règlement international théoriquement sans valeur juridique mais appliqué en pratique 77

b) Une réglementation française de la profession d'agent sportif 79

● Une législation nécessaire mais dont les contours demeurent imparfaits 79

● L'applicabilité de la loi française en présence d'un élément d'extranéité 81

B. L'ACCÈS À LA PROFESSION : DES GARANTIES RELATIVES À LA QUALIFICATION JURIDIQUE ET PROFESSIONNELLES MAIS DES ZONES D'OMBRE 83

1. Un bon niveau de compétences juridiques et professionnelles est assuré 83

a) Une activité subordonnée à la délivrance d'une licence 83

● La mise en place d'un examen constitue une garantie de compétences 83

● Le déroulement des épreuves est satisfaisant 84

b) Des équivalences largement accordées aux « agents historiques » 85

c) Une procédure de renouvellement d'une utilité discutée 87

d) Une situation juridiquement peu satisfaisante pour les agents étrangers 87

2. Des zones d'ombre 89

a) Des risques de conflits d'intérêt liés à une définition trop restrictive des incompatibilités 89

● Des dispositions législatives non respectées 90

● Des situations porteuses de risques 90

b) Des garanties d'intégrité et de moralité encore insuffisantes 90

C. LES CONDITIONS D'EXERCICE DE LA PROFESSION : NI LA LETTRE, NI L'ESPRIT DE LA LOI NE SONT RESPECTÉS AU MÉPRIS DE L'EXIGENCE DE TRANSPARENCE 91

1. L'exercice par des personnes non autorisées 91

a) L'exercice de la profession par de « faux agents » 91

b) L'exercice de la profession par les personnes morales et les collaborateurs d'un agent sportif 93

● L'octroi de la licence à des personnes morales 93

● Le statut des collaborateurs d'agents sportifs 94

2. Le dépôt des mandats et la rémunération par le mandataire : de petits arrangements avec la loi à la source de graves dérives 95

a) L'habillage juridique d'un contournement de la loi 95

● Des dispositions législatives claires 95

● Le dévoiement du principe du paiement de l'agent par le joueur 95

● Un habillage juridique hypocrite 96

b) Un détournement de la loi essentiellement lié à la pratique des rétrocommissions 97

● Le paiement des commissions d'agents par les clubs est lié aux intérêts des différentes parties. 97

● La pratique des rétro-commissions est fréquente et complexe 98

3. Le contrôle insuffisant de l'activité des agents 100

a) Une gamme de sanctions incomplète 100

● Les sanctions disciplinaires ne sont pas adaptées 100

● Les sanctions civiles sont limitées 101

● Les sanctions pénales ne sont pas dissuasives 101

b) Un contrôle encore limité 101

● Des progrès sont perceptibles 101

● Le contrôle se heurte toutefois à deux limites. 103

III.- PROPOSITIONS DE LA MISSION 107

UN PRÉALABLE : LA RESPONSABILISATION DE TOUS LES ACTEURS 108

A. RENFORCER LE STATUT DES AGENTS SPORTIFS 109

1. En élaborant un code de déontologie des agents sportifs 109

2. En révisant les modalités d'accès à la profession 110

3. En aménageant les modalités d'exercice de la profession 113

4. En assurant un contrôle financier de la profession d'agent sportif 116

5. En aménageant le régime des sanctions disciplinaires et pénales 118

B. AMÉLIORER LA TRANSPARENCE DES OPÉRATIONS DE TRANSFERT 119

1. En assurant la traçabilité comptable des flux financiers 120

2. En affirmant le rôle de la Direction nationale du contrôle et de la gestion (DNCG) en tant qu'organe de contrôle interne à l'organisation sportive 121

C. PRENDRE TOUTE LA MESURE DE L'INTERNATIONALISATION 124

CONTRIBUTION DES MEMBRES DE LA MISSION APPARTENANT AU GROUPE SOCIALISTE 127

TRAVAUX DE LA COMMISSION 131

ANNEXES 133

Annexe 1 composition de la mission 135

Annexe 2 comptes-rendus des auditions 137

Audition conjointe de MM. Frédéric BOLOTNY et Didier PRIMAULT, économistes au Centre de droit et d'économie du sport (14 novembre 2006) 137

Audition de MM. Arnaud PÉRICARD et Christian CHEVALIER, avocats (15 novembre 2006) 151

Audition de M. Noël PONS, inspecteur des impôts au service central de prévention de la corruption (SCPC), service interministériel placé auprès du ministre de la justice 159

Audition de M. Jean-Philippe de SAINT-MARTIN et Mlle Catherine SUEUR, inspecteurs des finances, et de M. Pierre FRANÇOIS, inspecteur général de la jeunesse et des sports 165

Audition conjointe de MM. René CHARRIER, vice-président de l'Union nationale des footballeurs professionnels et Bernard GARDON, directeur du service des transferts, membre de l'UNFP (21 novembre 2006) 178

Audition conjointe de MM. François Raud, directeur de la société Bridge Asset International, Jean-Christophe Lapouble, maître de conférences à l'université Victor Segalen Bordeaux 2, et Jean-Marc Pélissier, ancien directeur administratif et financier des clubs de Troyes et de Sedan (21 novembre 2006) 189

Audition de M. Philippe DIALLO, directeur de l'Union des clubs professionnels de football (UCPF) 202

Audition de M. Philippe FLAVIER, coprésident de l'Union des agents sportifs de football (UASF) 212

Audition de M. Frédéric THIRIEZ, président de la Ligue de Football professionnel (LFP), accompagné de M. Arnaud ROUGER, directeur des activités sportives 218

Audition de M. Jacques LAGNIER, secrétaire général de la commission de contrôle des clubs professionnels de la direction nationale du contrôle de gestion (DNCG) (28 novembre 2006) 257

Audition de M. Christophe DROUVROY et de Mme Élodie MALBOS, du département juridique de la Fédération française de football (FFF) (29 novembre 2006) 269

Audition de M. Jean-Paul CLÉMENÇON, directeur de cabinet du président du Comité national olympique et sportif français (CNOSF), et de Mme Lisa SINANIAN, conseillère juridique au cabinet du président du CNOSF 277

Audition de M. Bertrand CAULY, membre du Collectif 2006 des agents sportifs 283

Table ronde des journalistes sportifs réunissant : M. Jérôme JESSEL (VSD) et M. Alain VERNON (France Télévisions - Stade 2) 290

Audition de représentants de la Direction de la législation fiscale du ministère des finances : M. Jacques RAYNAL, inspecteur principal des impôts, bureau A ; M. David TRUTET, inspecteur principal des impôts, bureau B1 ; M. Ludovic HALBWAX, inspecteur principal des impôts, bureau D1 ; M. Grégory ABATE, adjoint au chef du bureau A (6 décembre 2006) 309

Audition de M. Jean-Luc BENNAHMIAS, député européen 316

Audition de M. Michel PLATINI, vice-président de la Fédération française de football (FFF) 325

Audition de M. Jean-Pierre BERNÈS, agent sportif (19 décembre 2006) 334

Audition de M. José Luis ARNAUT, ancien vice-premier ministre portugais, rapporteur de l'Étude indépendante sur le sport européen (19 décembre 2006) 342

Audition de M. Charles MOLINARI, Président du Football Club de Metz 350

Audition de M. Guy ROUX, ancien entraîneur de l'AJ Auxerre 360

Table ronde n° 1, ouverte à la presse : le contrôle du respect des réglementations nationales et internationales est-il suffisant pour mettre fin aux dérives constatées dans les transferts de joueurs professionnels de football et l'exercice du métier d'agent sportif ? réunissant : M. Fabrice Rizzo et M. Jean-Michel Marmayou, directeurs du centre de droit du sport de la faculté d'Aix-Marseille ; M. Philippe Piat, président de l'Union nationale des footballeurs professionnels (UNFP) et M. Bernard Gardon, Eurosport management ; M. Frédéric Thiriez, président de la Ligue de football professionnel (LFP) et M. Arnaud Rouger, directeur des activités sportives de la LFP ; M. Laurent Davenas, avocat général près la Cour de cassation, président de la commission d'appel de la Ligue de football professionnel ; M. Jacques Lagnier, secrétaire général de la commission des clubs professionnels à la Direction nationale du contrôle de gestion (DNCG) ; M. Christophe Drouvroy, directeur juridique adjoint à la Fédération française de football (FFF) ; M. Philippe Diallo, directeur de l'Union des clubs professionnels de football (UCPF) ; M. Bertrand Cauly, agent, président du Collectif agents 2006, accompagné de MM. Éric Compi, Jean-Philippe Soubeyre et Tanguy Debladis ; M. Philippe Flavier, agent, co-président de l'Union des agents sportifs de football (UASF) ; M. Jean-Luc Bennahmias, député européen ; Mme Sabine Foucher, direction des sports, ministère des sports ; M. Patrick Mendelewitsch, agent, et M. François Raud, directeur de la société Bridge Asset ; M. Alain Vernon, journaliste à France Télévisions ; M. Jérôme Jessel, journaliste au magazine VSD (10 janvier 2007) 371

Audition de M. Pierre MAIRESSE, directeur « jeunesse, sport et relations avec le citoyen » de la Direction générale éducation et culture de la Commission européenne (10 janvier 2007) 401

Table ronde n° 2, ouverte à la presse : débat sur les voies d'amélioration de la pratique des transferts et de l'exercice de la profession d'agent sportif réunissant : M. Fabrice RIZZO et M. Jean-Michel MARMAYOU, directeurs du centre de droit du sport de la faculté d'Aix-Marseille ; M. Philippe Piat, président de l'Union nationale des footballeurs professionnels (UNFP) et M. Bernard Gardon, Eurosport management ; M. Frédéric Thiriez, président de la Ligue de football professionnel (LFP) et M. Arnaud Rouger, directeur des activités sportives de la LFP (excusés) ; M. Christophe Drouvroy, directeur juridique adjoint à la Fédération française de football (FFF) (excusé) ; M. Jacques Lagnier, secrétaire général de la commission des clubs professionnels à la Direction nationale du contrôle de gestion (DNCG) (excusé) ; M. Phillippe Diallo, directeur de l'Union des clubs professionnels de football (UCPF), (excusé) M. Laurent Davenas, avocat général près la Cour de cassation, président de la commission d'appel de la Ligue de football professionnel, accompagné de M. Jean-Pierre Klein ; M. Bertrand Cauly, agent, président du Collectif agents 2006, accompagné de M. Tanguy Debladis ; M. Philippe Flavier, agent, co-président de l'Union des agents sportifs de football (UASF) ; M. António Campinos, représentant M. José-Luis Arnaut, auteur de l'Étude indépendante sur le football européen ; M. Gianni Infantino, directeur juridique de l'Union of European Football Association (UEFA) ; M. Patrick Mendelewitsch, juriste et analyste financier, agent de la Fédération française de football (FFF), et M. Jean-Christophe Lapouble, universitaire à l'Université de Bordeaux II et avocat (représentant la société Bridge Asset) ; M. Serge Agreke, membre de la direction des sports du ministère de la jeunesse et des sports ; M. Jérôme Jessel, journaliste au magazine VSD (17 janvier 2007) 410

Audition de M. Rodolphe ALBERT, ancien directeur financier du Paris Saint-Germain (31 janvier 2007) 437

Audition par visioconférence de M. Jérôme CHAMPAGNE, délégué du président de la Fédération internationale de football association (FIFA), et de M. Omar ONGARO, chef du département du statut du joueur de la direction juridique de la FIFA (13 février 2007) 447

Annexe 3 glossaire 459

PROPOSITIONS

Un préalable : la responsabilisation de tous les acteurs

A. Renforcer le statut des agents sportifs

1.-  En élaborant un code de déontologie des agents sportifs

2.-  En révisant les modalités d'accès à la profession

●  Supprimer la possibilité pour des personnes morales de détenir une licence d'agent sportif ;

●  Encadrer l'activité des collaborateurs ;

●  Préciser le statut des agents étrangers ;

●  Durcir le régime des incompatibilités et des incapacités.

3.-  En aménageant les modalités d'exercice de la profession

●  Dissocier l'activité de conseil au joueur et l'activité d'intermédiaire de transfert ;

● Assurer la régularité juridique des relations contractuelles entre l'agent et le joueur ;

● Aménager le renouvellement triennal de la licence ;

●  Organiser la formation continue.

4.-  En assurant un contrôle financier de la profession d'agent sportif

●  Soumettre les agents sportifs au contrôle d'un commissaire aux comptes ;

●  Préciser les règles relatives au montant de la commission.

5.-  En aménageant le régime des sanctions disciplinaires et pénales

●  Clarifier les conditions d'exercice du pouvoir disciplinaire fédéral ;

●  Étendre la gradation des sanctions disciplinaires ;

●  Aggraver les sanctions pénales.

B. Améliorer la transparence des opérations de transfert

1.-  En assurant la traçabilité comptable des flux financiers

●  Dédier des comptes bancaires spécifiques aux opérations de transfert ;

● Assurer un suivi comptable de l'activité d'acquisition et de cession des contrats de joueurs.

2.-  En affirmant le rôle de la Direction nationale de contrôle de gestion (DNCG) en tant qu'organe de contrôle interne à l'organisation sportive

●  Préciser les missions et le champ de contrôle de la DNCG ;

●  Centraliser les flux financiers relatifs aux transferts auprès de la DNCG ;

●  Centraliser les informations contractuelles et financières relatives aux transferts auprès de la DNCG ;

●  Renforcer les moyens de contrôle de la DNCG.

C. Prendre toute la mesure de l'internationalisation

●  Encourager l'harmonisation des réglementations nationales relatives aux transferts et au statut des agents sportifs, sur la base des normes les plus protectrices ;

●  Promouvoir la constitution d'un réseau d'organismes nationaux de centralisation des paiements permettant de sécuriser le versement des indemnités de transferts en Europe, voire au niveau mondial ;

●  Promouvoir l'adoption de dispositifs de transparence et de coordination des structures nationales de contrôle, notamment dans le cadre du système de licence de club UEFA ;

● Favoriser une application uniforme de la réglementation FIFA sur le statut des agents sportifs au sein de l'Union européenne.

INTRODUCTION

Par nature, le sport doit représenter des valeurs morales d'épanouissement personnel, d'esprit d'équipe et de performance. Or, de profondes mutations allant à l'encontre de l'éthique sportive, ont ces dernières années affecté ce secteur. Argent et dopage sont à la source de dérives qui, si elles ne sont pas nouvelles
- parmi les missions de la FIFA créée en 1904 figurait déjà la régulation des transferts - ont pris une ampleur particulière avec la médiatisation et la mondialisation des événements sportifs. En supprimant les quotas de joueurs liés à la nationalité au nom de libre circulation des travailleurs entre les États membres, l'arrêt rendu le 15 décembre 1995 par la Cour de justice des Communautés européennes dans l'affaire Bosman a ouvert la voie à une dérégulation du marché des transferts, changeant le paysage du sport européen et mondial et creusant le fossé entre les clubs les plus riches qui achètent des joueurs et les clubs qui s'appuient eux sur la formation des joueurs.

Les enjeux financiers, aujourd'hui considérables, sont à l'origine de pratiques frauduleuses favorisées par le flou juridique et les difficultés de la mise en œuvre d'une régulation internationale constituent autant de failles dont profitent des individus peu soucieux d'éthique sportive.

Ainsi, en France sont pendants devant les tribunaux de nombreux litiges particulièrement complexes, qui laissent entrevoir affairisme, corruption, évasion fiscale et blanchiment d'argent. Nos collègues du groupe socialiste, dont MM. Gaëtan Gorce, Alain Néri et Henri Nayrou, avaient déposé le 22 juin 2006 une proposition de résolution tendant à la création d'une commission d'enquête sur les conditions de transfert des joueurs professionnels de football et le rôle des agents sportifs. La présente mission d'information, créée le 25 octobre 2006 par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, poursuit le même objectif.

Sur un sujet qui dépasse largement les clivages politiques, la mission a nourri sa réflexion en procédant à 29 auditions de personnalités de l'ensemble du secteur du sport : instances fédérales, joueurs, agents, juristes spécialisés, journalistes... Dans la mesure où, d'une part, lors des auditions, pouvaient être évoquées des affaires judiciaires dans lesquelles des personnes sont mises en cause et afin, d'autre part, que les témoins disposent d'une totale liberté de parole dans un domaine où la place du non-dit est très importante, la mission a, dès le début de ses travaux, fait le choix de ne pas ouvrir ses auditions à la presse, à l'exception de deux tables rondes. Ces deux tables rondes avaient pour objectif de réaliser une confrontation ouverte des points de vue des diverses parties prenantes - la plupart déjà auditionnées - afin de permettre à la mission d'effectuer une synthèse et de définir les solutions les plus pertinentes.

Les travaux de la mission se sont particulièrement focalisés sur le football professionnel, mais son constat et ses propositions ont vocation à s'appliquer à l'ensemble des disciplines sportives, le football portant en germe les dérives qui pourront se transmettre aux autres sports qui, de plus en plus, sont courtisés par les investisseurs à la recherche de spectacles sportifs susceptibles de figurer dans le paysage audiovisuel (basket-ball, rugby...).

Les auditions conduites par la mission ont confirmé les dérives affectant le monde du sport : manne des droits audiovisuels provoquant une envolée du montant des transferts, surenchère pour acquérir ceux qui sont supposés être les meilleurs joueurs, transformation du sport en « business ». Pour lutter contre ces dérives, est apparue toute une strate de réglementations nationales, européennes et internationales qui ne sont ni de même nature, ni de même force juridique, ni exhaustives, ni appliquées et difficilement contrôlables. Ces dispositifs juridiques sont, en tout état de cause, loin d'être stabilisés.

La France est l'un des pays dont la réglementation est la plus élaborée ; celle-ci s'articule autour d'un mécanisme particulier d'intervention et de délégation par lequel l'État affirme son rôle, pose des règles, puis délègue ses responsabilités à une organisation préexistante, rattachée au système sportif international. La loi n° 84-610 du 16 juillet 1984 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives a, dans son article 17, posé le principe de la délégation : « Dans chaque discipline sportive et pour une période déterminée, une seule fédération reçoit délégation du ministre chargé des sports pour organiser les compétitions sportives... »

Ainsi, le contrôle de l'activité des agents sportifs, encadrée par des dispositions législatives, incombe t-il à l'instance fédérale. Mais force est de constater que la loi est aujourd'hui contournée : les mandats ne sont pas déposés à la fédération, les agents ne sont pas rémunérés par les joueurs. Devant ces pratiques courantes, et à l'origine de manipulations frauduleuses, il était permis de se demander si la loi n'était pas passée à côté de la réalité et si elle ne devrait donc pas être modifiée.

Enfin, compte tenu de la mondialisation du sport, il est certain que rien ne se fera sans une mobilisation des instances internationales et l'audition de ses représentants, y compris M. Michel Platini quelques semaines avant son élection à l'UEFA, laisse espérer une réelle volonté d'action à ce niveau. Dans ce contexte, il est de la responsabilité de la France de montrer le chemin, la valeur d'exemplarité de la législation française pouvant, à l'image de ce qui s'est passé en matière de dopage, avoir un effet d'entraînement.

En tout état de cause, il s'agit de revenir aux sources et à l'intégrité du sport et de rétablir l'incertitude des résultats, actuellement mise à mal par le système des transferts.

I - L'OPACITÉ DES TRANSFERTS

Les transferts apparaissent comme une particularité du football professionnel, la distinguant des autres sports collectifs. Les sommes payées par les clubs européens pour acquérir les meilleurs joueurs internationaux se chiffrent en millions d'euros et l'on ne comprend pas toujours quels sont les enjeux sous-jacents.

Dans le même temps, parallèlement à l'inflation des sommes échangées pour le transfert des joueurs, la chronique judiciaire révèle un développement des cas de pratiques frauduleuses, dont les tenants et les aboutissants n'apparaissent pas très clairement.

En abordant le sujet des transferts, la mission est partie de questions simples : à quoi correspondent les montants astronomiques des transferts annoncés dans la presse sportive ? Comment se justifient-ils ? Par quels mécanismes les opérations de transfert donnent-elles lieu à des fraudes, et pourquoi les contrôles actuels sont-ils impuissants ?

Les transferts de joueurs en usage dans le football professionnel sont apparus comme une pratique consacrée par la réglementation sportive, dont la grande majorité des personnes auditionnées ne peuvent imaginer la disparition, même s'ils en reconnaissent les défauts, tant elle est au cœur de l'organisation du football moderne.

A. LES TRANSFERTS SONT AU CœUR DU FOOTBALL D'AUJOURD'HUI

On s'attarde peu généralement sur le détail de l'architecture juridique sous-jacente aux opérations de transfert. Pourtant, ainsi que l'a relevé M. Jean-François Lamour, ministre de la jeunesse, des sports et de la vie associative, que la mission a entendu le 31 janvier 2006, la complexité attachée aux opérations de transfert commence dès le stade de la définition de ces opérations et leur opacité tient pour partie à l'absence d'un support juridique approprié.

1. Qu'est-ce qu'un transfert ?

Le terme de « transfert » fait référence à trois réalités :

-  les opérations de mutation des joueurs professionnels, organisées entre les clubs sportifs ;

-  l'ensemble des règles édictées par les instances sportives pour encadrer la mobilité des joueurs, qui prennent aujourd'hui l'aspect d'un véritable « système », voire d'un « marché », des transferts ;

-  les indemnités de transfert versées par les clubs dans le cadre des échanges de joueurs.

À partir des textes émanent des instances sportives fédérales ⁽¹⁾, on peut définir l'opération de transfert comme l'opération par laquelle un joueur détenteur d'une licence professionnelle obtient des autorités sportives son changement d'affectation pour un nouveau club professionnel.

La mutation d'un joueur de football entre deux clubs professionnels résulte donc de la seule décision des instances sportives, en l'absence de toute intervention directe de l'État. La gestion des affectations et des mutations repose sur un dispositif juridique, de nature privée, communément désigné sous le terme de « système des transferts ». Ainsi que l'explique la FIFA, « Les relations contractuelles entre joueurs et clubs doivent être gérées par un système réglementaire qui répond aux exigences spécifiques du football, instaure un équilibre entre les intérêts des joueurs et des clubs, et préserve l'intégrité d'une compétition sportive. ⁽²⁾ »

Selon que le transfert a lieu au sein de la même fédération nationale ou entre deux clubs relevant de fédérations nationales distinctes, le régime applicable est différent.

Pour les transferts intervenant au sein de la même fédération, le règlement de la FIFA relatif au statut et au transfert des joueurs renvoie au règlement spécifique édicté par la Fédération concernée. Il s'agit pour la France de la Charte du football professionnel, rédigée par la Fédération française de football (FFF), ainsi que du règlement de la Ligue de football professionnel, qui a reçu une délégation de compétence de la FFF pour la gestion du football professionnel. Les deux règlements sont conformes aux orientations définies par le règlement FIFA.

C'est la Ligue de football professionnel qui autorise les mouvements de joueurs entre les clubs professionnels dans le cadre d'une procédure d'homologation des contrats de travail conclus entre les joueurs et les clubs, (article 254 de la Charte du football professionnel). L'homologation du contrat par la Ligue de football professionnel est une condition suspensive de la validité du contrat de travail ⁽³⁾.

En cas de transfert international, le règlement FIFA ⁽⁴⁾ prévoit qu'un Certificat international de transfert (CIT) sera émis par la fédération nationale du club auquel était rattaché le joueur transféré, afin d'attester de la régularité de la position juridique du joueur au regard des règlements de la fédération. Le défaut d'enregistrement d'un joueur ayant participé à un match officiel entraîne la sanction du joueur et de son club ⁽⁵⁾.

a) Une pratique ancienne qui a connu un développement important depuis une dizaine d'années

● Un lien historique étroit avec la professionnalisation (de 1863 à 1995)

Très tôt dans l'histoire du football, il est apparu nécessaire d'encadrer la mobilité des joueurs entre les équipes, afin d'éviter que ces dernières ne soient déstabilisées en permanence par le mouvement de leurs meilleurs éléments. L'approche historique des transferts réalisée par MM. Jean-Jacques Gouguet et Didier Primault ⁽⁶⁾ montre le lien étroit qui existe entre le développement des transferts et le mouvement de professionnalisation.

L'histoire moderne du football débute en 1863, lorsqu'est fondée à Londres la plus ancienne fédération de football du monde, la Football Association. Les premiers cas de professionnalisme sont identifiés en 1876 à Sheffield, et la Football league est créé en 1888 autour de trois objectifs : l'organisation de compétitions entre les clubs professionnels, la mise en place d'un plafond de salaire des joueurs et l'obligation faite aux joueurs d'obtenir l'accord de leur ancien employeur pour changer de club.

En France, le football s'implante, comme ailleurs en Europe, via les ports, avec la naissance du Havre Athlétique Club en 1872, puis il gagne Paris avec la création du Racing et du Stade Français (1882). En 1919, la Fédération française de football association (FFFA) est créée par transformation du Comité français interfédéral, qui regroupait depuis 1907 les clubs de football de France et organisait les compétitions nationales ainsi que les matchs internationaux de la sélection de France depuis la fondation de la Fédération internationale de football association (FIFA) en 1904. Le 18 avril 1925, la FFFA prend la décision de subordonner l'octroi d'une licence A, en cas de changement de club, à l'accord du club quitté. Le premier championnat professionnel se déroule au cours de la saison 1932-1933 et l'Amicale des clubs amateurs utilisant des joueurs professionnels, ancêtre de l'actuelle Ligue de football professionnel, est fondée le 23 octobre 1932.

La période 1930-1995 est une phase de lente montée en puissance du football professionnel en France. Les transferts y sont limités en raison d'un rapport de force salarial défavorable aux joueurs, qui se voient imposer des contrats dit « à vie » (jusqu'à 35 ans). Au début des années 1970, au terme d'actions revendicatives, et notamment d'une grève en 1972, les joueurs obtiennent l'instauration du contrat à durée déterminée et la négociation d'une charte du football professionnel, sous la direction d'un jeune haut fonctionnaire, M. Philippe Séguin, en 1973.

● De 1995 à 2001, l'application du droit européen conduit à une évolution décisive du système des transferts

L'arrêt Bosman rendu en 1995 ⁽⁷⁾ par la Cour de justice des Communautés européennes a provoqué un démantèlement rapide du système de transfert en vigueur.

Jean-Marc Bosman, joueur professionnel au Royal Club Liégeois, s'était retrouvé au chômage à l'issue de son contrat, après l'échec d'une tentative de mutation au club de l'US Dunkerque. Son club, qui souhaitait renouveler son contrat de travail avec une baisse substantielle de son salaire, n'a pas accepté l'offre d'achat présentée par le club français. Jean-Marc Bosman a porté plainte auprès de la justice belge. Saisie par la cour d'appel de Liège sur deux questions préjudicielles, la Cour de justice des Communautés européennes fait droit à la plainte du joueur, et a déclaré non-conformes au principe de libre circulation des travailleurs salariés deux éléments essentiels du système des transferts internationaux : d'une part, l'obligation faite à un club de verser une indemnité libératoire au club quitté par un joueur professionnel parvenu à la fin de son contrat, d'autre part, le principe des quotas limitant le nombre de joueurs étrangers dans les équipes des championnats nationaux. Bien qu'il ne vise directement que les transferts internationaux organisés entre les fédérations nationales, l'arrêt Bosman entraîne un aggiornamento rapide des systèmes nationaux de transfert, ceux-ci étant dès lors placés en situation de concurrence.

Les clubs employeurs sont parvenus à compenser en partie les effets de l'interdiction de l'indemnité de transfert versée en fin de contrat par un allongement de la durée des contrats. Comme l'a indiqué M. Pierre Mairesse, directeur « Jeunesse, sport et relations avec le citoyen » à la Direction générale éducation et culture à la Commission européenne lors de son audition par la mission : « l'arrêt Bosman avait un but premier : que les joueurs qui arrivaient en fin de contrat soient libres, ce qui n'était pas le cas à l'époque. Cet objectif était assez légitime. Cela étant, l'arrêt Bosman a eu des effets secondaires. En particulier, les joueurs se sont vu offrir par les clubs qui pouvaient se le permettre des contrats d'une durée relativement longue, afin justement de ne jamais se trouver en fin de contrat et de pouvoir ainsi négocier à leur aise les conditions d'un transfert. ⁽⁸⁾ »

En revanche, l'interdiction des quotas nationaux a eu un impact profond et durable sur l'organisation, à l'échelle européenne, du marché du travail pour les joueurs professionnels. Le décloisonnement imposé par les autorités communautaires a provoqué une globalisation très rapide du marché, sur lequel des mouvements de joueurs sont observés dès l'été 1996. En France notamment, la plupart des joueurs évoluant en équipe nationale partent pour l'étranger et acquièrent une expérience du haut niveau dont les résultats seront précieux pour la coupe du monde de 1998. À l'échelle européenne se reproduit un phénomène de concentration des talents dans les clubs les plus riches, déjà observé au niveau national. La Cour de justice des Communautés européennes en avait elle-même envisagé une telle hypothèse dans un des considérants de son jugement ⁽⁹⁾.

Le 5 mars 2001, l'accord signé entre la Commission européenne et la FIFA, aménageant la réglementation édictée par celle-ci, met la pratique sportive en accord avec le droit européen. Le nouveau règlement pose les principes de l'interdiction des transferts internationaux des joueurs de moins de 18 ans, d'une indemnisation de la formation auprès des clubs formateurs, de la durée minimum et maximum des contrats ⁽¹⁰⁾, d'une limitation à un seul transfert par an par joueur, et de la création d'un tribunal arbitral du football. Cet accord a été validé par le tribunal de première instance de la Cour de justice des Communautés européennes en 2002 à l'occasion de l'arrêt Piau ⁽¹¹⁾.

● Un marché européen dopé par la manne télévisuelle

Une fois le marché européen des transferts activé, une envolée spectaculaire des transactions est observée dans toute l'Europe du football, à laquelle les droits télévisuels ont apporté une contribution majeure.

Le sport et la télévision entretiennent des relations traditionnelles, fondées sur la convergence d'intérêts. Le spectacle sportif attire la télévision car il constitue un gisement d'audience important, ainsi que le confirment les records d'audience réalisés à l'occasion des retransmissions d'événements sportifs internationaux. De son côté, la télévision assure par le biais d'émissions dédiées la promotion des activités sportives. Elle a de plus transformé le sport en support majeur de communication pour les marques de grande consommation, attirant les firmes les plus renommées. Mais surtout, s'imposant comme la principale source de financement des clubs professionnels de football - à hauteur de 50 % de l'ensemble de leurs ressources - elle a fait entrer le spectacle sportif dans l'ère industrielle ⁽¹²⁾.

Plus que les autres disciplines sportives, le football a tiré profit de l'apparition des réseaux de télévision payante, dont il constitue, avec le cinéma, un des éléments déterminant de la stratégie de recrutement et de fidélisation des abonnés. M. Patrick Le Lay, président-directeur général de TF1, a ainsi déclaré, en 2003, que « le succès d'une chaîne de télévision payante repose en France, comme partout ailleurs en Europe, essentiellement sur la diffusion de deux types de programmes : les films et les matches de championnat national de football » et a précisé que les films en première exclusivité ayant perdu leur attrait, « la détention des droits de retransmission des matches de football est devenue le principal produit d'appel des chaînes payantes et en conséquence, un enjeu stratégique pour elles. ⁽¹³⁾ »

Les revenus des droits de rediffusion perçus par les ligues des cinq grandes nations du football européen ont ainsi connu à partir du milieu des années 1990 une très forte croissance. En Italie, ils ont été multipliés par 5,5 en 5 ans, passant de 100 millions d'euros pour la saison sportive 1995/96 à près de 550 millions pour la saison 2000/2001. En France, le phénomène se produit avec retard et par paliers : de 1995 à 2000, la progression des revenus est régulière, puis double en 2000 pour se stabiliser dans une fourchette de 300 à 400 millions d'euros par an jusqu'en 2005 (cf. tableau 1 ci-après). Pour la saison 2005/2006, les droits progressent à nouveau de 300 millions d'euros pour atteindre près de 600 millions d'euros annuels.

De tels paliers sont la conséquence des modalités particulières de négociation des droits de retransmission du championnat français. Ces droits représentent, selon les années, entre 60 et 85 % des recettes télévisuelles du football professionnel ⁽¹⁴⁾ et leur commercialisation fait l'objet d'un monopole légal au profit de la Ligue de football professionnel ⁽¹⁵⁾. La dernière négociation, portant sur un contrat de retransmission de 3 ans, a ainsi permis à la Ligue de football professionnel de tirer le meilleur avantage d'une situation de concurrence exacerbée entre les deux réseaux de télévision payante, Canal + et TPS, pour lesquels l'attribution des droits télévisés représentait alors un enjeu de survie ⁽¹⁶⁾. À l'issue de la procédure d'enchères, Canal + a emporté le marché, sur la base d'une offre de 480 millions d'euros annuels comprenant 190 millions d'euros annuels pour les droits de retransmission et une prime de 290 millions d'euros annuels pour l'obtention de l'exclusivité. Grâce à cette manne financière, le montant total des recettes des clubs français de Ligue 1 rejoint, pour 3 ans au moins, le niveau de leurs homologues européens qui disposent de ressources pourtant plus importantes en provenance de la vente de billets et du merchandising ⁽¹⁷⁾. L'aubaine reste toutefois susceptible de se transformer en cadeau empoisonné pour les clubs français, dans la mesure où ceux-ci n'ont jusqu'à présent jamais eu à faire face à une baisse de leurs ressources financières, telle qu'elle pourrait se produire à la fin du contrat actuel.

TABLEAU 1- ÉVOLUTION DES DROITS TÉLÉVISUELS PERÇUS DEPUIS DIX ANS
ET IMPACT SUR LE BUDGET DES CLUBS DE LIGUE 1, HORS TRANSFERTS

(en millions d'euros)

Saison	96/97	97/98	98/99	99/00	00/01	01/02	02/03	03/04	04/05	05/06
Droits télévisuels	94	137	164	342	308	333	357	305	389	574
Revenus des clubs de L1 (nombre de clubs)	293 (20)	323 (18)	393 (18)	607 (18)	644 (18)	643 (17)	689 (18)	655 (20)	680 (20)	990 (20)
Part des revenus totaux	32 %	42 %	42 %	56 %	48 %	52 %	52 %	47 %	57 %	58 %

Source : Ligue de football professionnel

Dopé par l'envolée des revenus de diffusion qui donnent de nouvelles marges financières aux clubs européens les plus en vue, le marché des transferts européen a connu un point culminant lors de la saison 2000-2001, dans un contexte de surenchère salariale et de déséquilibres financiers majeurs parmi les principaux clubs européens.

Les causes de l'emballement du marché européen des transferts sont encore mal cernées. Les études de MM. Frédéric Bolotny et Didier Primaut, économistes au Centre de droit et d'économie du sport de Limoges (CDES), auditionnés par la mission le 14 novembre 2006, montrent la présence, lors de la saison 2000-2001, de déficits considérables, affectant l'ensemble des ligues européennes. En Italie, la dette totale des 18 clubs du Calcio, estimée à 1,9 milliard d'euros - alors que le chiffre d'affaire annuel est de 1,15 milliard d'euros - a nécessité une double intervention du gouvernement italien dans un premier temps, pour allonger la durée d'amortissement comptable des transferts ⁽¹⁸⁾, puis pour étaler le paiement de la dette fiscale et sociale des clubs. En Angleterre, le déficit cumulé des clubs de la Premier League a atteint 922 millions d'euros, celui des clubs allemands de la Bundesliga 700 millions d'euros et celui des clubs espagnols de la Liga de 1,6 milliard d'euros - avant l'effacement de la dette du Real de Madrid par les produits d'une opération immobilière de 430 millions d'euros, qui a fait l'objet d'un « sérieux doute » de la part de la Commission européenne sur sa compatibilité avec le droit communautaire ^(19) (20).

L'explication aujourd'hui la plus communément admise sur les raisons d'une telle crise financière est que les grands clubs européens sont désormais plus dépendants financièrement des résultats sportifs obtenus par leurs équipes, en raison des clés de répartition utilisées pour redistribuer les droits télévisuels ⁽²¹⁾. Cette dépendance les aurait conduits dans une spirale de surenchères sur le marché des transferts, pour acheter les meilleurs joueurs disponibles, garantir leurs résultats sportifs et maximiser leurs recettes.

Les clubs auraient ainsi chacun anticipé davantage de gains sportifs que ne permettait d'en distribuer l'ensemble des ressources disponibles. Ce raisonnement de type spéculatif ne semble toutefois pas de nature à expliquer l'ampleur des déficits observés parmi un si grand nombre de clubs européens, pour un montant parfois supérieur à leur chiffre d'affaire annuel.

● L'évolution des comptes des clubs professionnels français doit être replacé dans le contexte européen

Depuis les années 1990, le plan comptable utilisé par les clubs de football professionnel distingue le résultat d'exploitation attaché à l'activité traditionnelle du club - la « contribution-compétition » - du résultat commercial des opérations d'achats et de vente de joueurs - la « contribution-mutation » ou « balance des transferts ». Cette distinction est très utile pour suivre séparément l'évolution des charges salariales et des transferts dans les comptes globaux des clubs professionnels rassemblés par la Ligue de football professionnel. Elle est surtout salutaire, car du fait de leur importance financière, les transferts modifient considérablement le montant et la structure du budget des clubs sportifs.

Les chiffres montrent que la masse salariale des clubs professionnels a connu une très forte croissance entre 1996 et 2001, de l'ordre de 30 % par an ⁽²²⁾. Mais cette évolution n'a jamais menacé l'équilibre de leur budget de fonctionnement, en raison de l'augmentation concomitante des recettes télévisuelles. Depuis dix ans, la part de la masse salariale dans les charges dites de « compétition » reste relativement stable autour de 60 % du total. Rapportée au montant des produits de compétition, la masse salariale varie davantage, selon un ratio fluctuant entre 53 % (pour la saison 1999/00) et 69 % (un niveau atteint quatre fois en dix ans), du fait de l'augmentation moins régulière des recettes. Pour autant, il n'est pas possible de parler de maîtrise des coûts salariaux, au regard notamment du triplement de la masse salariale observé entre 1995 et 2001. Celui-ci résulte de la conjonction des augmentations de salaires consenties et de la croissance des effectifs rendue nécessaire par l'intensification des compétitions.

Cependant, lorsque des déficits globaux importants ont été constatés - en 2000/2001 - ceux-ci ont dû être principalement attribués non pas à la contribution-compétition, mais à la contribution-mutation - c'est-à-dire la balance des transferts.

La balance des transferts fait aujourd'hui l'objet d'un suivi attentif par les instances sportives, prenant en compte trois types de variables : le montant brut des cessions et des acquisitions, les échanges avec l'étranger et réalisés entre clubs français, enfin le solde de la balance des transferts.

La variable la plus simple à analyser est la balance des transferts, qui représente la différence entre toutes les cessions et toutes les acquisitions réalisées par les clubs professionnels. Cette balance est traditionnellement positive, ce qui signifie que les clubs français parviennent en principe à « vendre » leurs joueurs plus cher qu'ils ne les « achètent » ⁽²³⁾. Elle est devenue négative entre 1998 et 2001, atteignant un déficit maximal de 125 millions d'euros, avant de revenir à un quasi équilibre entre 2001 et 2003, puis à un solde positif depuis (cf. tableau 2 ci-après).

En ce qui concerne les échanges avec l'étranger, le suivi sur les dix dernières années met en relief un phénomène important : en moyenne, les clubs français répartissent à part égale, du point de vue de la valeur globale, leurs transferts entre les clubs étrangers et les clubs français. L'importance des échanges avec les clubs étrangers tient au fait que les clubs préfèrent voir partir leurs meilleurs joueurs à l'étranger, plutôt que de les retrouver dans des équipes adverses en championnat national.

Depuis la saison 2004-2005, la Ligue de football professionnel publie de nouvelles données sur le montant des transactions de transfert qui mettent en relief l'augmentation de la « valeur marchande » des joueurs. Ainsi, lors de la saison 2004/2205, les clubs de Ligue 1 ont acheté 67 contrats de joueurs à des clubs étrangers pour un montant total de 73 millions d'euros, alors qu'ils n'ont vendu que 22 contrats de joueurs mais pour un montant supérieur, atteignant des contrats de 97 millions d'euros. Par ailleurs, les clubs de Ligue 1 échangent un nombre réduit de joueurs avec les clubs de Ligue 2, de l'ordre d'une quinzaine, mais ils les payent plus cher qu'ils ne les vendent : 12 contrats de joueurs ont été achetés pour 14 millions d'euros, alors qu'au cours de la même saison, 15 contrats de joueurs ont été vendus pour moins de 3 millions d'euros. Enfin, les échanges entre les clubs de Ligue 1 représentent moins de la moitié des recrutements de ces clubs
- 42 joueurs échangés sur 121 joueurs recrutés -, pour un montant total de 78 millions d'euros.

Ces statistiques, si elles se trouvent confirmées dans les prochaines années, accréditent l'idée, parfois évoquée lors des auditions de la mission, que les clubs français occupent une place intermédiaire en matière de transferts internationaux. Les clubs français ont tendance à faire venir en France des joueurs étrangers peu coûteux en termes d'indemnités de transfert, mais ils « vendent » des joueurs fortement valorisés sur le marché européen des clubs les plus riches. Ils restent pourtant tributaires de la situation du marché européen des transferts, ainsi que le montre les deux années de déficit importants enregistrés lors de l'emballement du marché et avant son retournement en 2001.

Les enjeux financiers que représentent les transferts dans le football sont donc considérables. La somme des frais de transferts payés par les clubs de Ligue 1 représente en moyenne 150 millions d'euros, avec toutefois de très fortes variations d'une année sur l'autre : 300 millions d'euros pour la saison 2000-2001, 100 millions d'euros pour la saison 2004-2005.

TABLEAU 2 - ÉVOLUTION DE LA BALANCE DES TRANSFERTS
POUR LES CLUBS DE LIGUE 1

(en millions d'euros)

Saison	96/97	97/98	98/99	99/00	00/01	01/02	02/03	03/04	04/05
Cessions	75	141	224	228	278	235	102	216	179
Acquisitions	44	156	280	353	393	229	111	124	166
Solde	31	- 15	- 56	- 125	- 115	6	- 9	92	13

Source : Ligue de football professionnel.

b) Une opération délicate, faute d'une réglementation spécifique

Au regard de l'organisation sportive, et notamment des normes réglementaires dont elle s'est dotée, l'opération de transfert est le changement d'affectation d'un joueur entre deux clubs sportifs. Au regard du droit commun français, il n'y a pas de « transfert », mais simplement un salarié qui quitte un employeur pour un autre. Enfin du point de vue économique, on tend à considérer aujourd'hui qu'un club cède à un autre club un contrat de joueur, dans le cadre d'une transaction financière.

Les trois facettes de l'opération de transfert s'articulent mal. Elles contribuent chacune à leur façon à alimenter la difficulté pratique des opérations de transfert :

- la réglementation sportive édictée par la FIFA fait des clubs professionnels les seuls acteurs des transferts. Pourtant, dans la pratique d'autres protagonistes interviennent ;

- d'un point de vue économique, le versement opéré de club à club en contrepartie de la mutation du joueur a perdu son caractère indemnitaire. Le versement n'est désormais plus considéré comme un acte d'indemnisation du club quitté visant à compenser la perte d'un membre de ses effectifs sportifs, mais comme l'acte d'achat d'un contrat de joueur ;

- l'absence de support juridique approprié conduit à une instabilité des rapports contractuels entre le joueur et son employeur.

● Les clubs employeurs ne sont plus les seuls acteurs impliqués dans les transferts

L'article 106 du règlement de la Ligue de football professionnel ⁽²⁴⁾ prohibe l'intervention d'investisseurs privés non sportifs dans le système des transferts. Mais cette interdiction de principe ne suffit plus pour empêcher l'intervention d'acteurs extérieurs attirés par les intérêts en jeu.

Ainsi, des sociétés non sportives obtiennent de la part des clubs, le paiement de droits à l'image attachés à des joueurs transférés. Un récent contentieux devant la cour d'appel de Lyon éclaire les motifs qui conduisent les clubs professionnels à accepter de verser des sommes à de telles sociétés dans le cadre d'opérations de transferts.

Dans son recours contre la décision en première instance du Tribunal des affaires de sécurité sociale de Lyon, l'Olympique Lyonnais contestait la décision de l'URSSAF de réintégrer une somme de plus de 2,6 millions euros dans l'assiette des cotisations sociales dues sur au titre des salaires de deux joueurs transférés ⁽²⁵⁾.

Les deux footballeurs professionnels avaient conclu en 1996 et 1997 un contrat avec la société Chaterella Holding Limited, aux termes duquel ils cédaient notamment leur image moyennant le paiement d'une somme forfaitaire. Ces deux joueurs étant transférés en août 2000 et en juillet 2001 auprès de l'Olympique Lyonnais, le club avait souscrit en août 2001 un contrat de cession de l'exploitation des droits sur l'image des deux joueurs brésiliens moyennant des redevances forfaitaires annuelles. Le total des sommes contestées dans le cadre du contentieux avait été réglé par l'Olympique Lyonnais en exécution dudit contrat, assorti de TVA ⁽²⁶⁾.

Par ailleurs, les clubs français se trouvent contraints de verser des indemnités à des sociétés non sportives pour des transferts internationaux, dans des conditions de sécurité réduites. À plusieurs reprises ont été évoqués au cours des auditions, les problèmes que pose la détention par des sociétés non sportives de droits dits « fédératifs » à l'égard de joueurs sud-américains.

Dans un certain nombre de pays sud-américains, dont le Brésil, le système de transfert national permet en effet la cession de tout ou partie des « droits à indemnité », normalement détenus par les clubs sur les contrats de joueurs, à des sociétés non-sportives. Ces sociétés font valoir leurs droits auprès des clubs français lors de la négociation de transferts internationaux. Bien que la propriété de ces droits ne paraisse pas toujours clairement établie ⁽²⁷⁾, les clubs français peuvent difficilement les ignorer, sous peine de ne pas pouvoir obtenir de la fédération sud-américaine le certificat autorisant la sortie du joueur transféré.

Le président du Football Club de Metz, M. Charles Molinari, a ainsi illustré les difficultés de ces situations : « il arrive que l'on nous demande de payer un transfert qui n'en est pas forcément un : ce fut le cas avec un joueur étranger. Ce garçon était libre, à ceci près qu'il existe dans son pays deux types de contrats : le contrat sportif, déposé à la fédération et le contrat dit « commercial » : le joueur appartient à une société. Autrement dit, il y a les droits du foot et les droits commerciaux. Vis-à-vis de la fédération, le joueur était libre, mais pour qu'il soit autorisé à sortir du pays, il fallait que l'investisseur puisse récupérer son argent. Nous avons payé environ 3 millions de francs à l'époque, soit 450 000 euros, pour le libérer, moyennant facture en bonne et due forme. Survient un contrôle fiscal : la facture n'émanant pas du club d'origine, les sommes correspondantes sont considérées comme un salaire déguisé et l'on nous réclame les charges sociales et fiscales afférentes. Nous avons évidemment contesté cette interprétation devant le tribunal administratif de Strasbourg, persuadés de notre bonne foi : la FIFA elle-même ne s'oppose pas à cette pratique, qui est la règle dans certains pays. Il nous est évidemment impossible de prouver que cet argent est effectivement allé à la société concernée ; sans doute des intermédiaires ont-ils touché, et peut-être même le joueur. Mais comment le savoir et comment éviter un tel système, parfaitement naturel dans ce pays ? L'affaire est toujours pendante devant le tribunal administratif. ⁽²⁸⁾ »

M. Jean-Michel Marmayou, professeur de droit, directeur du centre de droit du sport à la faculté d'Aix-Marseille, est revenu sur les aspects juridiques de la question lors de la table ronde organisée par la mission le 10 janvier 2007 : « le droit fédératif, les procès en cours le montrent, pose effectivement une série de problèmes. Ce droit sur le joueur appartient non pas à un club, mais à une société, éventuellement off shore, autrement dit installée dans un pays à faible pression fiscale. La question est de savoir comment une instance française, fédération ou ligue, pourrait interdire le paiement de droits fédératifs à ce type de société, sachant que la pratique est légale en Amérique du Sud, mais également en Europe, au Portugal notamment, et qu'ils peuvent quelquefois être vendus aux enchères... Comment une fédération française, même avec une délégation de service public, peut-elle ne pas reconnaître cette réalité ? Sur quel fondement une instance de contrôle au sein de la ligue pourrait-elle refuser de payer ? De quelle compétence pourrait-elle se prévaloir ? Est-ce à dire que l'État français ne reconnaît pas le droit brésilien ? Les droits brésiliens et les droits français s'appliquent, se combinent en vertu d'une série de règles ; mais l'État français ne saurait balayer d'un revers de main un mécanisme juridique en vigueur dans un autre pays, et la FIFA encore moins. ⁽²⁹⁾ »

Le système des « sociétés de joueurs » en cours dans les pays d'Amérique du Sud est considéré par un responsable de la Direction du contrôle et de la gestion (DNCG) de la Ligue de football professionnel comme une pratique inquiétante ⁽³⁰⁾. Le paiement de droits fédératifs à une société de joueurs est d'ailleurs contraire au règlement FIFA sur les transferts internationaux. M. Gianni Infantino, directeur juridique auprès de l'UEFA l'a clairement spécifié lors de la table ronde organisée par la mission le 17 janvier 2007 : « Le règlement FIFA indique clairement que les transferts ne peuvent s'opérer que de club à club. Autrement dit, il ne saurait y avoir de paiement à une société tierce. Si de tels faits se produisent, ils sont contraires au règlement ⁽³¹⁾. »

● L'indemnité de transfert n'a plus vocation à réparer la rupture de contrat mais à rémunérer la mutation d'un joueur

L'indemnité de transfert trouve son origine dans l'article 264 de la Charte du football professionnel selon lequel : « Lorsque cette résiliation, dans le cas particulier des joueurs professionnels, se situe pendant la période officielle des mutations en vue de la signature d'un nouveau contrat dans un autre club, l'accord des trois parties concernées est nécessaire. Cette résiliation donne lieu au versement par le club nouveau au club quitté d'une indemnité de mutation, dont le montant est fixé de gré à gré entre les deux clubs ». Cette disposition est prise en application de l'article 17 du règlement FIFA 2005 relatif aux transferts ⁽³²⁾.

Le versement d'une indemnité financière entre clubs, contrepartie de la mutation d'un joueur, est une pratique ancienne. MM. Jean-Jacques Gouguet et Didier Primault ⁽³³⁾ en rappellent l'origine : « Le 18 avril 1925, le Conseil de la Fédération française de football association décide qu'une licence A peut-être délivrée en cas de changement de club, pourvu que le club donne son accord. Cet accord sera monnayé : le transfert s'impose en France officiellement. »

L'indemnité libératoire est donc un élément essentiel du système des transferts. L'importance que lui attachent les autorités sportives transparaît notamment dans le dispositif juridique établi à l'article 112 du règlement administratif de la Ligue, à l'encontre des clubs et des joueurs qui souhaiteraient s'affranchir du système des transferts dans le cadre d'un autre arrangement contractuel ⁽³⁴⁾. Les signataires de clauses prohibées encourent des sanctions disciplinaires personnelles, dans le cadre de la licence de joueur professionnel ou de dirigeant de clubs qu'ils détiennent.

Dans la pratique, le versement opéré de club à club au moment du transfert revêt à la fois le caractère d'une indemnité et celui d'une transaction commerciale. L'aspect indemnitaire porte principalement sur l'indemnisation de la formation qui fait maintenant l'objet d'un mécanisme de redistribution entre les clubs sportifs. Le caractère commercial transparaît notamment à travers les clauses d'intéressement, qui prévoient un partage des plus-values obtenues lors de la revente ultérieure du contrat de joueur par le club acheteur ⁽³⁵⁾.

Le caractère indemnitaire du transfert se traduisait jusqu'à présent par le fait que les sommes payées étaient assimilées sur le plan comptable à des dommages et intérêts à caractère exceptionnel, non imposables à la TVA. La charge représentée par le versement des indemnités pouvait ainsi être étalée sur plusieurs exercices lorsque le club choisissait la méthode des transferts de charges ⁽³⁶⁾. Mais les droits contractuels détenus à l'égard d'un nouveau joueur, contrepartie matérielle au versement, n'étaient pas pris en compte dans le bilan du club.

Sur la base des nouvelles normes comptables IFRS (International financial reporting standards) et des récentes dispositions législatives ⁽³⁷⁾, le Conseil national de la comptabilité, autorité administrative responsable de la normalisation des méthodes comptables, a récemment reconnu la valeur d' « actif » aux droits contractuels détenus par les clubs à l'égard des joueurs. Ainsi, depuis 2005 ⁽³⁸⁾, les opérations de mutation d'un joueur professionnel sont assimilées à la vente ou à l'acquisition d'un élément d'actif, correspondant aux droits contractuels détenus par les clubs sportifs. Les transactions sont alors soumises au régime de la TVA, ce qui n'est pas sans effet pour le calcul de la fraction du chiffre d'affaire soumise à la taxe sur les salaires ⁽³⁹⁾.

Dans son avis rendu le 23 juin 2004, le Conseil national de la comptabilité justifie ce traitement comptable en arguant que ces droits contractuels présentent les caractéristiques d'une immobilisation incorporelle : l'élément inscrit à l'actif est une ressource individualisable ayant une valeur économique positive, contrôlée par la société et susceptible d'être détachée de l'activité de l'entité dans le cadre d'une vente, d'un transfert ou d'un échange.

Il s'agit d'une évolution importante des pratiques comptables, dans le sens d'une approche pragmatique de l'activité d'acquisition et de cession de contrats de joueurs par les clubs. D'un point de vue comptable, les droits correspondant aux contrats de joueurs peuvent être inscrits au bilan des clubs sportifs parmi les comptes d'immobilisations incorporelles. Et les charges liées à l'acquisition d'un joueur font désormais l'objet d'une répartition sur la durée du nouveau contrat de travail par le mécanisme de l'amortissement et non plus par celui des charges à répartir.

Cette reconnaissance sur le plan comptable est la traduction de la régularité qu'ont prise les opérations de transfert dans l'économie du football moderne et de l'objectif des autorités administratives de rapprocher la formalisation comptable de cette réalité économique. Elle est aussi conforme à l'esprit des nouvelles normes comptables IFRS, qui incitent à comptabiliser, dans le bilan des entreprises, des éléments que celles-ci contrôlent sans en détenir la propriété juridique.

Toutefois ce progrès repose sur une reconnaissance ambiguë des droits que fait naître un contrat de travail au bénéfice d'une société, comme en témoigne un considérant de l'avis du Conseil national de la comptabilité ⁽⁴⁰⁾.

● La difficulté de qualifier les transferts en droit interne est source d'insécurité juridique

Si d'un point de vue économique, on parle aujourd'hui de « cession » ou d' « acquisition » d'un contrat de joueur, la réalité juridique est autre. Dans les faits, les clubs professionnels n'échangent aucun droit contractuel, mais il y a rupture négociée du contrat de travail qui liait le joueur à son ancien employeur et passation d'un nouveau contrat de travail avec un antre club. À cela s'ajoute la signature d'une convention de transfert entre les deux clubs, qui ne trouve pas sa place dans le droit du travail ⁽⁴¹⁾.

La pratique systématique du contrat à durée déterminée (CDD) dit « d'usage » dans le football professionnel en France implique que la résiliation de l'ancien contrat de travail soit négociée. En effet, à la différence du contrat de travail à durée indéterminée, le contrat à durée déterminée ne peut être rompu unilatéralement par une des parties - sauf en cas de faute grave -. L'article L. 122-1-1 alinéa 3 du code du travail permet le recours aux contrats à durée déterminée (CDD) dans certains secteurs d'activité « en raison de la nature de l'activité exercée et du caractère par nature temporaire de ces emplois ». Le sport professionnel figure parmi les secteurs d'activité où le recours au CDD est ainsi autorisé par décret (article D. 121-2 du code du travail).

La résiliation négociée de l'ancien contrat de travail, la passation du nouveau et la convention de transfert forment ensemble le support juridique de l'opération de transfert. Cependant, cet ensemble ne peut être considéré juridiquement comme un accord global tripartite, du point de vue de sa mise en œuvre, qu'après analyse au cas par cas des clauses contractuelles de la convention de transfert. Il s'agit là d'un facteur certain d'insécurité juridique- on n'est jamais sûr des conséquences qu'entraînerait la nullité d'une des pièces contractuelles -peu compatible avec les enjeux financiers attachés aujourd'hui aux transferts.

Parmi les pièces contractuelles du transfert, les deux premières (ancien et nouveau contrat de travail) doivent satisfaire un ensemble contraignant de prescriptions résultant à la fois du droit du travail français et des normes édictées par la FIFA, tandis que la convention de transfert, signée entre les deux clubs et qui détermine en particulier le montant de l'indemnité de transfert, est soumise aux seules règles du droit contractuel privé, ce qui donne aux parties une grande liberté contractuelle.

Dans l'ordre juridique français, la compatibilité entre le droit du travail et les normes édictées par la FIFA en matière de stabilité des liens salariaux et des transferts est assurée par l'intégration des normes sportives dans la charte du football professionnel, qui a valeur de convention collective selon une jurisprudence constante de la Cour de cassation. Il revient donc aux rédacteurs de la Charte, sous l'égide de la Fédération française de football d'assurer la compatibilité du système français des transferts avec le droit du travail.

Tous les problèmes juridiques ne sont pas pour autant réglés. Par exemple, le règlement FIFA prévoit que les contrats peuvent être rompus unilatéralement en cas de « juste cause sportive ». Cette cause de rupture n'est pas reconnue par la législation française, et la Cour de cassation a considéré comme abusive en 1999, le licenciement d'un joueur de l'Olympique Lyonnais pour inaptitude physique définitive, à la suite d'un accident du travail (Arrêt Bare du 23 mars 1999, Cour de cassation, Chambre sociale).

De fait, le statut juridique des transferts fait l'objet de beaucoup d'interrogations. On notera à cet égard, la tentative de la commission d'appel de la Ligue de football professionnelle de qualifier l'opération de transfert en dehors des obligations liées aux contrats de travail en recourant à la notion de « droit de jouer », celui-ci devenant l'objet juridique de la transaction de transfert, elle-même distincte des contrats de travail.

2. À quoi servent les transferts ?

a) À assurer la performance sportive et la qualité du spectacle

Les transferts permettent de concilier la mobilité des acteurs sportifs et la stabilité des équipes toutes deux nécessaires à la performance sportive.

La mobilité des joueurs est un des éléments nécessaires à l'obtention des bons résultats sportifs dans un sport collectif. La qualité du jeu collectif résulte en effet d'une alchimie entre les joueurs, dont la responsabilité appartient à l'entraîneur, qui décide de la stratégie de jeu, ainsi qu'aux dirigeants, qui décident de la composition de l'équipe. C'est un facteur décisif de réussite d'une équipe, ainsi que l'ont démontré les épopées de l'équipe de France de football en Coupe du monde.

Cette mobilité appelle toutefois un encadrement justifié par le souci des autorités sportives d'assurer la stabilité des équipes nécessaire à l'obtention de bonnes performances sportives. De leur côté, les économistes soulignent qu'une régulation de la mobilité permet aussi de maintenir l'équilibre compétitif qui fait l'attrait du spectacle sportif.

La stabilité des équipes, et donc celle des relations contractuelles entre joueurs et clubs employeurs, est un des principaux objectifs de la réglementation FIFA sur les transferts. Elle est assurée au cours de la saison sportive par la détermination de deux périodes d'enregistrement des joueurs. La période estivale, couvrant l'intersaison permet d'organiser la mobilité des joueurs entre les différentes équipes. Les dates en sont fixées par la Ligue professionnelle de football. Pour la saison 2006/2007, la période officielle des transferts s'est ouverte le 15 mai pour se clore le 31 août 2006. La seconde période des transferts, le mercato, a lieu au mois de janvier, pendant la pause hivernale et permet aux clubs de réaliser des ajustements d'effectifs en cours de saison. En dehors de ces périodes, les clubs n'ont droit qu'à un seul transfert ou au recrutement de joueurs libres de tout contrat.

Les auditions de la mission ont montré que le mercato est contesté, en raison de ses effets déstabilisateurs sur les équipes et sur les joueurs. Ainsi, les représentants de l'Union nationale des footballeurs professionnels, tout en rappelant que « Le mercato était destiné à procéder à des ajustements, par exemple quand un joueur jouait peu dans son club et souhaitait en changer », ont noté qu'« aujourd'hui, c'est devenu un second marché des transferts, qui peut donner lieu, dans un club, au remplacement de sept ou huit joueurs. ⁽⁴²⁾ » Interrogé sur ce point lors de son audition par la mission, M. Michel Platini a de la même façon estimé que l'existence d'une période de transfert à mi-saison se justifiait, même si elle pouvait être davantage encadrée.

L'encadrement des mutations trouve un fondement théorique dans les travaux des économistes du sport. Les économistes justifient la régulation de la circulation des « facteurs de performance sportifs » par le paradoxe de Neale-Sloane ⁽⁴³⁾ (1971). Ce dernier met en relief la divergence entre les objectifs des organisateurs de compétition et ceux des compétiteurs : alors que les compétiteurs cherchent à asseoir leur domination sur leurs concurrents par la mobilisation des moyens à leur disposition, les organisateurs ont au contraire tout intérêt à limiter la domination d'un compétiteur sur les autres, afin de préserver l'incertitude des résultats et l'attrait du spectacle sportif auprès du public. Les autorités sportives seraient donc fondées à agir pour préserver « la glorieuse incertitude du sport. »

Le principe de la régulation des transferts par les autorités sportives en raison de la particularité de leurs objectifs est en fait largement admis, y compris par les institutions de l'Union européenne ⁽⁴⁴⁾.

Le sport américain et ses ligues fermées sont un bon exemple d'encadrement réglementaire des recrutements. Regroupés au sein de ligues fermées, les clubs sportifs américains restreignent en effet la mobilité des joueurs par une clause de réserve liant les joueurs à un club pendant la durée de leur carrière et par un ensemble de règles organisant la concurrence entre les clubs de la même ligue à l'égard des joueurs. Ces règles limitent le nombre de joueurs pouvant être recrutés chaque année, fixent une période délimitée pour la réalisation des transferts ainsi qu'un prix de transfert uniforme pour tout joueur en activité. À l'égard des jeunes joueurs entrant dans la profession, le système de la « rookie draft » accorde aux équipes les moins bien classées un droit de recrutement préférentiel sur les meilleurs joueurs des nouvelles promotions. Enfin, en matière salariale, un plafond de la masse salariale, le « salary cap », est négocié entre les clubs et les syndicats de joueurs, au début de chaque saison ⁽⁴⁵⁾. La mise en place de ces instruments est justifiée par le souci de maintenir l'équilibre compétitif des rencontres. L'opportunité de les transposer dans le contexte du football européen a fait l'objet d'un certain nombre d'études théoriques ⁽⁴⁶⁾. En tout état de cause, ainsi que l'a souligné M. Michel Platini, lors de son audition par la mission, certains d'entre eux, tels le salary cap, ne sont légalement pas applicables en Europe.

À l'opposé du système américain, le modèle européen du sport a fait le choix d'une régulation économique de la circulation des acteurs sportifs. Celle-ci se caractérise par la création d'un marché spécifique, le marché des transferts, par lequel les clubs peuvent échanger des joueurs. Les clubs ont ainsi la possibilité d'améliorer leur potentiel sportif en fonction de leurs moyens financiers. La régulation économique favorise donc la concentration des talents au sein des clubs les plus riches, ce qui ne va pas sans nuire à l'équilibre compétitif des championnats et des ligues. Pour cette raison, son incidence sur les résultats sportifs des clubs fait régulièrement l'objet d'évaluations approfondies par les spécialistes qui étudient les corrélations entre les moyens financiers engagés pour chaque équipe et les résultats sportifs obtenus ⁽⁴⁷⁾. De même, le représentant de la FIFA, M. Jérôme Champagne, a déclaré à la mission : « si l'argent, pour nécessaire qu'il soit, n'est pas contrôlé, il entraînera un déclin de l'incertitude du résultat sportif, ce qui ne signifie pas moins que la mort du football.  ⁽⁴⁸⁾ »

La régulation actuelle du football européen n'est pas parfaite.

L'abrogation des quotas limitant le nombre de joueurs étrangers dans une équipe, ajoutée à la concentration des talents dans les équipes les plus riches, peut produire des résultats extrêmes. Le 13 février 2005, l'équipe du club d'Arsenal, vainqueur lors d'un match de championnat anglais contre l'équipe du Crystal Palace sur le score de 5 buts à 1, ne comptait dans ses rangs aucun joueur britannique, y compris sur le banc des remplaçants. C'est pourquoi, un certain nombre de responsables sportifs plaident en faveur de la restauration des quotas nationaux, sur le principe du 6 + 5 (6 joueurs locaux et 5 étrangers maximum), afin de favoriser l'ancrage local des équipes. Ainsi M. Jean-Luc Bennahmias, député européen, auditionné par la mission le 19 décembre 2006, a fait sienne cette proposition dans le rapport qu'il a présenté à la Commission de l'emploi et des questions sociales du Parlement européen ⁽⁴⁹⁾.

La dérégulation des transferts a permis un développement des mouvements de joueurs entre les clubs. Il y a quelques années, les transferts ne concernaient guère qu'une centaine de joueurs par an. Aujourd'hui, le nombre annuel de transfert est estimé à 3 500, auxquels il faut ajouter 900 joueurs sud-américains, comme l'a indiqué M. Jérôme Jessel, journaliste, lors de la table ronde par la mission organisée le 6 décembre 2006 ⁽⁵⁰⁾.

Une telle multiplication des transferts n'est pas sans justifications sportives : l'intensification des compétitions a provoqué une augmentation des effectifs de chaque équipe, ne serait-ce que pour faire face aux risques accrus de blessures. Ainsi, l'effectif moyen des clubs professionnels de Ligue 1 et 2 est passé de 20 joueurs par équipe jusqu'en 1996 à plus de 24 joueurs par équipe depuis 2001, soit une augmentation de plus de 100 joueurs au total - sur un ensemble de 866 joueurs en 1996 ⁽⁵¹⁾.

Mais pour beaucoup, cette augmentation s'explique principalement par la dimension économique qu'a prise pour les clubs professionnels l'activité d'acquisition et de cession de contrats de joueurs.

b) À apporter une source de financement aux clubs professionnels

Prises individuellement, les opérations de cession de contrat de joueurs apparaissent comme des transactions financièrement intéressantes pour les clubs qui les réalisent. Mais le départ d'un joueur doit être compensé au sein de l'équipe par l'arrivée d'un autre, et les joueurs suscitant l'intérêt d'autres clubs comptent souvent parmi les meilleurs éléments de l'équipe. La plupart du temps, un transfert de joueur en appelle un autre et c'est le solde financier des opérations de transfert qui constitue en réalité une source de financement ou de déficit éventuel pour les clubs.

L'enjeu des opérations de transfert justifie un suivi en termes de gestion financière, comme le souligne l'Olympique Lyonnais, dans la brochure éditée à l'occasion de son introduction en Bourse : « La politique de cession de joueurs fait partie intégrante de l'activité normale du Groupe Olympique Lyonnais. ⁽⁵²⁾ » C'est pourquoi, le plan comptable établi par la Ligue de football professionnel à destination des clubs de football professionnel distingue depuis les années 1990, comme on l'a vu, le résultat d'exploitation attaché à l'activité traditionnelle du club - la « contribution-compétition » - du résultat des opérations d'achats et de vente de joueurs - la « contribution-mutation. »

Pour les clubs, l'acquisition d'un contrat de joueur présente un double enjeu : c'est une opération de recrutement d'un joueur, qui devra trouver sa place au sein de l'équipe et augmenter le potentiel sportif de celle-ci, mais c'est également une transaction d'achat de droits contractuels, qui sont inscrits désormais à l'actif dans le bilan du club et peuvent faire l'objet d'une plus value à venir.

Ainsi définie, l'opération de transfert réalise une subtile combinaison entre la logique sportive et la logique marchande. Pour le club acquéreur, l'opération de transfert est un pari à la fois sportif et économique, qui peut s'intégrer dans une stratégie sportive et financière à moyen terme. Pour le club quitté, le montant de l'indemnité de transfert doit permettre de compenser les pertes sportives et financières associées à l'absence du joueur au sein de l'équipe professionnelle.

M. Charles Molinari, président du Football Club de Metz, a abordé cette question devant la mission. Évoquant le souhait d'un de ses meilleurs joueurs de partir pour un autre club, il décrit les arbitrages qui s'imposent à lui : « De mon côté, j'ai des impératifs sportifs et je ne peux pas laisser partir notre numéro 1 tant que je ne suis pas certain de notre accession en ligue 1. Si j'avais soixante points, peut-être le ferais-je ; avec quarante-six points, j'ai une avance importante, mais si l'équipe se met à mal fonctionner et si je rate la montée, que vais-je récupérer ? 500 000 euros, 1 million d'euros ? Cela ne m'intéresse pas. Je les retrouverai largement en ligue 1. C'est le genre de choses auxquelles est confronté un dirigeant de club... Sans oublier nos supporters - 16 000 personnes en moyenne : ils ne comprendraient pas si nous laissions partir notre meilleur joueur au risque de rater notre accession en ligue 1. C'est pourquoi j'ai prévenu le patron du club intéressé que je ne pouvais faire autrement que d'exiger 3 millions pour ce joueur, même s'il ne lui reste que six mois de contrat. Trois millions, je peux, à la limite, le justifier. Mais s'il me répond qu'il est d'accord, cela ne m'arrangera pas tellement... Imaginez qu'au moment de recevoir Manchester United en Ligue des champions, Lille transfère Bodmer, son meilleur joueur, à Lens ou à Lyon ! Le patron du club me répondra qu'il n'a pas plus que nous l'intention de faire n'importe quoi, et qu'il ne donnera pas 3 millions. Et moi, je prends le risque de voir le joueur libre au mois de juin ; en attendant, j'aurai mis tous les atouts de mon côté pour revenir en ligue 1.  ⁽⁵³⁾ »

Si le solde entre les cessions et acquisitions est tendanciellement positif, certains clubs professionnels peuvent tirer avantage du système des transferts et peuvent financer, par exemple, un centre de formation des jeunes joueurs efficace qui leur permettra de réduire encore la part des coûts d'acquisition des contrats de joueur à venir. L'AJ Auxerre, dont la mission a auditionné l'ancien entraîneur, M. Guy Roux, a ainsi créé un centre de formation qui a formé plus d'une trentaine de joueurs internationaux français.

Un mécanisme de solidarité spécifique, institué par la FIFA et associé aux transferts, vient compléter ce mode de financement de la formation des joueurs. Lorsqu'un joueur professionnel est transféré avant l'expiration de son contrat, une partie de l'indemnité de transfert versée au club quitté est redistribuée aux clubs qui ont participé à la formation du joueur. En application des dispositions prises à cet effet dans le règlement FIFA, ces indemnités de formation sont dues aux anciens clubs du joueur lorsqu'un joueur signe son premier contrat en tant que professionnel et lors de chaque transfert jusqu'au 23^ème anniversaire du joueur.

Plusieurs intervenants ont toutefois souligné que le fonctionnement du marché des transferts n'était pas satisfaisant et ne paraissait plus en mesure d'assurer un financement correct de la formation des jeunes joueurs. Ils ont notamment regretté que la réglementation FIFA n'encadre pas davantage la mobilité des jeunes joueurs pour la formation desquels ils ont consentis des investissements importants.

Enfin, pour d'autres intervenants, la multiplication des transferts est le signe que dans la gestion de certains clubs, les objectifs financiers ont pris le pas sur les objectifs sportifs.

Ainsi, M. Laurent Davenas, président de la commission d'appel de la Ligue de football professionnel, souligne que « dans le meilleur club français actuel, l'Olympique Lyonnais, il n'y a pas plus de trois ou quatre transferts par an, de sorte qu'on peut penser qu'ils ont une finalité purement sportive, tandis que, au PSG et à l'Olympique de Marseille, c'est une noria de joueurs plus ou moins connus qui transitent par le club. ⁽⁵⁴⁾» M. Noël Pons relève également qu'« un suivi des mouvements de joueurs (transferts, prêts et retour de prêts) auxquels ont procédé le Paris Saint-Germain et l'Olympique de Marseille comptabilise 141 mouvements pour Marseille entre 2001 et 2005 et 107 pour le Paris Saint-Germain. ⁽⁵⁵⁾ »

Ainsi que le souligne M. Michel Platini, la valeur d'un joueur sur le marché des transferts, quel qu'il soit, est relative : « Le montant des transferts est d'ailleurs très subjectif. Le transfert de Zinedine Zidane aurait pu être de 10 millions d'euros, ou de 20 millions ou de 100 millions. ⁽⁵⁶⁾ » Le marché des transferts peut être le vecteur d'une spéculation sur la valeur marchande des joueurs.

Mais le contexte favorable à la spéculation, marqué par l'inflation du montant des transferts, qui a caractérisé la période 1995-2001, a aujourd'hui disparu. Le montant des transactions s'est considérablement réduit dès 2002 : selon le « top 50 » des transferts, classement régulièrement réactualisé par le Centre de droit et d'économie du sport de Limoges (CDES), on ne compte parmi les 50 transferts les plus coûteux recensés depuis 1997 que 13 opérations postérieures à 2002, concentrées pour l'essentiel en bas de tableau ⁽⁵⁷⁾. La bulle spéculative des années 2000 fait aujourd'hui clairement partie du passé. Mais elle reste très présente dans les esprits.

B. LE LIEN ENTRE TRANSFERTS ET PRATIQUES FRAUDULEUSES TRADUIT L'INEFFICACITÉ DES CONTRÔLES

1. Le constat des pratiques frauduleuses

a) Des montages complexes

La mission a débuté ses travaux dans un contexte très marqué par les « affaires » dont la presse, aussi bien généraliste que spécialisée s'est largement fait l'écho.

Deux des clubs de football professionnels français les plus connus, le Paris Saint-Germain et l'Olympique de Marseille, font actuellement l'objet de poursuites judiciaires pour des faits entrant dans le champ d'investigation de la mission.

En ce qui concerne le Paris Saint-Germain, le Parquet de Paris a ouvert le 3 janvier 2005 une information judiciaire sur les transferts de joueurs du club parisien entre 1998 et 2003. L'enquête préliminaire de six mois qui a précédé l'ouverture de cette procédure a mis en lumière des montages financiers complexes, accompagnés de commissions élevées. Cette procédure d'instruction est actuellement en cours.

En ce qui concerne l'Olympique de Marseille, le tribunal correctionnel de Marseille a condamné le 9 juin dernier treize des quatorze prévenus dans une affaire des transferts suspects entre 1997 et 1999, parmi lesquels plusieurs agents de joueurs. Les deux principaux condamnés, l'actionnaire principal du club et l'entraîneur, ont interjeté appel de cette décision.

Comme cela a déjà été souligné, le but de cette mission n'était pas d'examiner ou de commenter les cas de transferts de joueurs faisant l'objet de poursuites judiciaires. Tel n'est pas le rôle du Parlement. La mission a d'ailleurs auditionné un grand nombre d'acteurs des transferts, provenant d'horizons très différents, en dehors de toute polémique judiciaire, afin d'identifier les mécanismes qui peuvent mener à des pratiques non conformes à la réglementation, de prendre la mesure de leur caractère exceptionnel ou banalisé, et de parvenir à dégager des voies d'amélioration sur le fonctionnement des opérations de transferts.

La mission a pu constater au cours de ces auditions la réelle inquiétude des responsables gouvernementaux et européens vis-à-vis des pratiques frauduleuses liées aux transferts et des menaces qu'elles représentent pour les valeurs sportives à moyen terme.

Ainsi, M. José-Luis Arnaut, ministre portugais, présentant à la mission les conclusions de l'étude européenne indépendante qu'il a dirigée, a estimé que « 90 % des scandales qui ont éclaté (dans le football) concernent les transferts et les agents, et cela dans tous les pays. »

● Les raisons des pratiques frauduleuses

La mission a auditionné M. Noël Pons, représentant le Service central de répression de la corruption, qui, dans le cadre de plusieurs rapports annuels (1993, 1999 et 2003), a étudié les pratiques frauduleuses à l'œuvre dans le sport ⁽⁵⁸⁾. Selon M. Noël Pons, plusieurs caractéristiques de l'économie actuelle du football professionnel expliqueraient sa vulnérabilité aux montages frauduleux, en particulier à l'occasion des opérations de transferts.

Tout d'abord, les opérations de transfert donnent lieu à des flux financiers importants, qui s'expriment en millions d'euros et qui représentent des occasions de mouvements de fonds frauduleux.

Par ailleurs, à l'instar du commerce d'objets d'art, les transferts constituent un support intéressant en raison de l'incertitude de leur valeur. Le montant d'un transfert est variable et n'obéit à aucune logique affirmée. En l'absence de référence externe fiable, le prix d'un transfert ne s'explique que par la rencontre de deux volontés, celle du club vendeur et celle du club acheteur. Il est donc facile de surévaluer la valeur d'un transfert, avec l'accord du partenaire contractuel, pour disposer plus tard du surplus.

Enfin, l'activité sportive, et en particulier le football professionnel, a pris une dimension mondiale générant des flux financiers internationaux, qui par nature échappent facilement aux contrôles des États. Les joueurs de haut niveau évoluent désormais sur un marché du travail unifié au niveau mondial, et fortement concurrentiel sur le continent européen à l'égard des clubs employeurs. Le parcours des meilleurs joueurs européens les conduit à passer fréquemment d'un club européen à un autre, dans une atmosphère de surenchère financière. D'autres éléments dépassent également de plus en plus fréquemment le cadre national : la couverture médiatique des évènements sportifs, l'exploitation des droits d'image des sportifs engagés ainsi que la taille des entreprises associées par le sponsoring. Cette mondialisation trouve peut-être actuellement sa meilleure illustration dans les tournées promotionnelles internationales que les clubs anglais organisent à l'étranger, en faveur de leurs supporters.

● Des fraudes difficiles à décrypter mais dont les mécanismes sont identifiés

Une fraude doit être appréhendée dans son ensemble. Elle n'est pas seulement caractérisée par la méthode frauduleuse utilisée (surfacturation, versement sur un compte bancaire inconnu, option d'achat non levée,...), mais aussi par le circuit des intermédiaires utilisés ainsi que par le support mobilisé (le motif officiel de la transaction comptable). La notion de montage financier associe ces trois éléments, qui sont toujours liés par un lien d'opportunité. Par exemple, un montage peut être considéré comme efficace par ses initiateurs, alors même que l'artifice comptable employé est très grossier, si le circuit des intermédiaires permet de dissimuler efficacement l'identité des bénéficiaires finaux.

Par ailleurs, la complexité est dans une certaine mesure inhérente à la nature frauduleuse des agissements en cause. Les personnes qui organisent ces montages frauduleux s'efforcent, pour dissimuler leur implication, d'y associer un certain nombre d'autres participants, afin de pouvoir détourner l'attention en cas de découverte. Les montages frauduleux sont donc par nature compliqués et imbriqués, pratiquant facilement le mélange des genres et impliquant une série d'acteurs d'horizons variés.

Lorsque des transferts de joueur sont concernés par des méthodes frauduleuses, ils sont eux-mêmes le support des montages ou bien donnent lieu à des montages ultérieurs.

- Les engagements comptables ne correspondent pas toujours aux engagements réels

Comme support d'opérations frauduleuses, les transferts sont utilisés pour réaliser des sorties de fonds injustifiés sans laisser de trace dans le système comptable du club.

La typologie des sorties de fonds frauduleuses présentée par le Service central de prévention de la corruption dans son rapport d'activité en 1993 est toujours d'actualité. Elle distingue différents niveaux de sophistication, en fonction des effets sur la traçabilité de l'opération et de l'implication du partenaire contractuel :

- l'achat fictif d'un joueur : le montant du transfert est versé en intégralité sur un compte secret. C'est la technique des fausses factures, où le partenaire contractuel est fictif ;

- le montant du transfert payé est surévalué : le surplus sera reversé par le partenaire contractuel sur un compte secret. C'est la technique des surfacturations ⁽⁵⁹⁾ ;

- le joueur « acheté » ne joue finalement pas dans le club qui a acquis son contrat : le club d'arrivée verse une compensation financière sur un compte secret. Il s'agit de prêts sans contrepartie ;

- le paiement par le club d'une option d'achat sans intention réelle d'acquisition : le partenaire reverse la somme payée sur un compte secret. C'est la méthode frauduleuse la plus discrète du point de vue comptable.

Sur le territoire national, quel que soit l'artifice comptable employé, les instigateurs de sorties de fonds frauduleuses encourent toujours le risque d'être découvert par une action ciblée des services de contrôle sur le système d'information comptable du club, quant elle est associée à une vérification de la réalité des engagements contractuels auprès des partenaires du club. La mise en place de contrôles est donc fondamentale.

Par contre, le contrôle des transferts internationaux se heurte au problème de l'entraide des autorités de contrôles, et constitue une véritable faille de sécurité pour le contrôle financier. Ceci est d'autant plus inquiétant que 50 % des transferts sont organisés avec des clubs étrangers.

De fait, les auditions ont montré que les sorties de fonds frauduleuses utilisant les transferts comme support affectent prioritairement les transferts internationaux et que leur emploi est rare, car risqué, dans les transferts entre clubs français.

- Les transferts donnent parfois lieu à des montages ultérieurs

Les opérations de transfert donnent lieu à une série de transactions financières ultérieures, dont l'existence ne s'explique que par le souci d'honorer des engagements officieux pris dans le cadre du transfert.

Les acteurs du transfert peuvent avoir ainsi prévu, par des clauses non écrites ou gardées secrètes, de compléter leurs engagements financiers contractuels par des versements complémentaires. Les fonds promis sont fractionnées entre plusieurs paiements et versés par des tiers, à travers des contrats de merchandising ou d'exploitation d'image surévalués. Les sommes versées par les tiers sont ensuite remboursées par le club acheteur, parfois par le jeu de compensation de créances, dans le cadre de relations contractuelles régulières. La difficulté principale que ce type de montage pose aux enquêteurs réside dans le suivi des versements fractionnés et l'identification du lien avec l'opération initiale.

- Les transferts cumulent parfois les deux fonctions, de support et d'objet, dans des opérations d'évasion ou de dissimulation fiscale

Il en est ainsi, par exemple, du versement de « compléments de rémunération » à un joueur professionnel, dans le cadre d'une opération de transfert. La motivation de ces pratiques est d'échapper au paiement des cotisations sociales et des impôts normalement dus sur tout revenu salarial.

Il s'agit dans les faits de manœuvres d'évasion ou de dissimulation fiscale et sociales, utilisant les circuits usuels de ce type de fraude ou, d'une manière plus spécifique, la fiscalité plus avantageuse des autres grandes nations du football européen (Angleterre, Italie, Espagne et Allemagne).

En conclusion, compte tenu de la variété des montages rencontrés, on retiendra qu'il existe trois types de montages frauduleux :

- la majoration du montant des transferts versés à un club étranger, soit pour des motifs d'évasion fiscale, soit dans le but de constituer une réserve d'argent non déclaré ;

- le paiement indirect de joueurs par des sociétés tierces, par exemple, par des contrats d'exploitation d'image surévalués ;

- le paiement des commissions à un tiers, le plus souvent un agent sportif, qui sont rétrocédées soit au joueur, soit à certains membres du club payeur.

● Des difficultés pratiques de qualification, malgré l'arsenal répressif

Les fraudes sont des agissements illicites portant atteinte aux intérêts financiers de tiers (actionnaires d'un club sportif, État ou organismes de sécurité sociale) à l'encontre desquels le législateur français a établi un arsenal répressif important.

Certaines fraudes sont érigées en infraction et font l'objet d'une incrimination spécifique dans le code pénal. La fraude est alors constitutive d'un délit financier, dont la recherche et la poursuite relèvent de l'action publique.

Les infractions pénales évoquées dans le cadre d'activités sportives concernent tout d'abord les délits d'abus de biens sociaux, qui caractérisent le détournement des fonds d'une société en vue d'un enrichissement personnel ⁽⁶⁰⁾.

Les soupçons d'activité de blanchiment sont parfois également évoqués. Le délit de blanchiment est classé parmi les délits de connivence : il vise à rompre le lien entre les produits d'un délit et l'infraction initiale ⁽⁶¹⁾. Il s'agit d'une forme de délit de complicité qui fait l'objet d'une incrimination spécifique par le législateur français depuis le 13 juillet 1996, incrimination qui reste d'un emploi difficile. Quelle que soit la nature des produits blanchis, l'accusation doit identifier l'infraction dont ils sont issus, et la preuve est d'autant plus difficile à apporter que l'infraction a été commise, le plus souvent, à l'étranger et s'intègre dans les multiples trafics d'une organisation criminelle internationale.

Enfin, les fraudes fiscales peuvent également faire l'objet d'incriminations spécifiques, décrites au chapitre II du livre II du Code général des impôts. Le délit général de fraude fiscale, visé à l'article 1741 du code général des impôts, est assorti d'une sanction pénale pouvant aller jusqu'à 5 ans d'emprisonnement et 37 500 euros d'amende ⁽⁶²⁾.

La mise en œuvre des sanctions pénales reste toutefois une procédure très lourde : elle suppose des investigations poussées, l'intervention des personnes habilitées, ainsi qu'une analyse juridique approfondie des faits en cause, établissant clairement la responsabilité des auteurs.

Les fraudes peuvent toutefois être sanctionnées de manière plus opérationnelles par des dispositifs administratifs, dans lesquels elles sont considérées comme des irrégularités entraînant un préjudice financier et sont sanctionnées par des mesures administratives. Alors que les sanctions pénales requièrent une identification précise de l'auteur de l'infraction et la mise en évidence de son intention coupable, les dispositifs administratifs peuvent être mis en œuvre par des procédures moins lourdes qui leur donnent toute leur efficacité.

Ainsi l'article 155 du Code général des impôts établit que les versements effectués à l'étranger, en contrepartie d'un service rendu par une personne domiciliée en France, sont présumés avoir été réalisés au profit direct de cette dernière, dès lors que celle-ci n'est pas en mesure de prouver le contraire. Un club ne peut donc pas effectuer des versements en faveur d'un joueur sur un compte à l'étranger, sans que celui-ci ne soit contraint d'intégrer ce versement dans son revenu imposable. Les infractions sont sanctionnées dans un cadre administratif par un « redressement fiscal ».

Dans la pratique, l'articulation entre les régimes de sanctions pénales et administratives demande une analyse des irrégularités détectées, afin de déterminer si elles sont l'indice d'un montage frauduleux plus global et de préciser la nature de ce montage. Ainsi que l'a résumé M. David Trutet, inspecteur principal des impôts devant la mission « on dispose d'ores et déjà d'un arsenal assez complet pour lutter contre l'évasion fiscale, le problème se pose essentiellement au niveau de l'identification des fraudes et des intervenants. ⁽⁶³⁾ » Une analyse approfondie est souvent indispensable pour dénouer la complexité des montages que les fraudeurs ont mis en œuvre pour masquer leur identité.

Ainsi, le montant excessif d'une transaction commerciale peut révéler en première analyse l'existence d'un montage de nature fiscale - une « rétro commission » reversée comme « complément de salaire non-déclaré » à un joueur salarié -, mais peut aussi masquer une seconde commission s'apparentant à un détournement de fonds pour constituer une « caisse noire ». Il est également difficile d'évaluer le bien-fondé de certains abandons de créance consentis par des sociétés, qui apparaissent à l'issue d'un montage de dissimulation fiscale.

L'analyse de ces montages exige une capacité d'investigation qui n'est pas toujours à la disposition des contrôleurs qui détectent des irrégularités. Et les irrégularités détectées ne sont pas toujours de nature à motiver une saisine de l'appareil judiciaire, surtout lorsqu'elles dépassent les frontières.

b) De mauvaises justifications

● Le diktat des résultats sportifs

Un livre récent ⁽⁶⁴⁾ s'applique ainsi à justifier la mise en œuvre des montages financiers qu'il détaille, par la volonté des clubs d'acquérir par tous les moyens les joueurs les plus performants.

Ces opérations, qui allègent le montant des charges sociales versées en France, seraient réalisées « dans le but de dégager les plus grandes marges de manœuvres financières possibles pour acquérir des joueurs les plus chers et donc les plus performants sur le plan sportif. »

L'argument sportif n'est pas nouveau. Les propos de M. Roger Rocher, qui a présidé à l'épopée historique des Verts de l'AS Saint Etienne jusqu'au début des années 1980, reviennent en mémoire : « J'ai été dans l'obligation de dissimuler certaines recettes afin de verser des rémunérations non déclarées à des joueurs qui seraient partis dans d'autres clubs où des avantages leur étaient proposés. Ce qui a été fait à Saint-Étienne était à la dimension du club et je ne suis pas seul à avoir pratiqué ce genre de chose. Je me sens coupable devant le fisc. Je ne me sens pas coupable devant les systèmes qui sont imposés par le jeu. ⁽⁶⁵⁾ »

La persistance des pratiques qui ont provoqué la chute du célèbre club de football montre à quel point la fascination des résultats sportifs prévaut souvent sur une évaluation des risques financiers.

Elle souligne l'intérêt qu'il y a à utiliser les sanctions sportives pour réprimer efficacement les infractions financières, ainsi que le prévoit déjà l'échelle des sanctions à la disposition de la Direction nationale du contrôle et de la gestion (DNCG) ⁽⁶⁶⁾.

● La valeur relative de l'argument des différentiels de fiscalité au niveau européen

L'existence d'un différentiel de fiscalité entre la France et les autres grandes nations du football européen est fréquemment avancée pour expliquer la pratique de montages financiers au sein des clubs professionnels. Ces différentiels qui affectent les sportifs de haut niveau et leur incidence sur la compétitivité des clubs sportifs ont été étudiés dans plusieurs rapports publics et ont fait l'objet de plusieurs mesures correctrices.

Les simulations établies en 2003 par les clubs sur les revenus de joueurs les plus élevés montraient que pour verser un euro de rémunération nette de tout impôt ou prélèvement obligatoire, un club français devait réserver trois euros de sa masse salariale. Pour leur part, les clubs des autres championnats européens
- allemands, espagnol, italien ou anglais - bénéficiaient de ratios plus favorables, oscillant entre 1/1,8 et 1/2. Le versement de 100 000 euros mensuels « nets d'impôts » amputait donc de 300 000 euros la masse salariale d'un club français, mais de 180 000 à 200 000 euros seulement la masse salariale d'un club anglais, italien ou espagnol. En conséquence, ces clubs étrangers étaient en mesure de promettre un salaire plus élevé et ainsi attirer les meilleurs joueurs.

Les disparités observées tiennent en réalité à l'existence, dans les autres grandes nations, de régimes de cotisations sociales spécifiques applicables au sport professionnel. Un calcul réalisé en 2003 par un cabinet d'audit a ainsi montré que le montant des charges sociales payés par l'employeur, pour un salaire de 1 800 000 euros annuels, était de 1 392 262 en France, alors qu'il n'était que de 335 392 euros au Royaume-Uni, de 15 965 euros en Italie, de 6 832 euros en Allemagne et de 10 469 euros en Espagne. Ces écarts s'expliquent par un plafonnement strict des cotisations - c'est le cas en Allemagne - ou par l'application d'un régime dérogatoire pour les joueurs - c'est le cas en Italie où le taux de cotisation de droit commun applicable en matière de retraite est de 32,7% ⁽⁶⁷⁾.

Cependant, plusieurs éléments conduisent à relativiser l'influence de ce facteur.

D'une part, le différentiel constaté n'explique qu'une partie du handicap compétitif dont font état les clubs français. Ainsi que le montre un calcul effectué par M. Yvon Collin, sénateur ⁽⁶⁸⁾, rapporté au budget moyen d'un club français, le différentiel des taux de prélèvement obligatoire ne représentait, en 2003, que deux cinquième du handicap économique des clubs français par rapport à leurs voisins. La différence tient aux recettes moindres des clubs français.

De plus, le différentiel a été réduit par une meilleure prise en compte de la rémunération du droit à l'image des joueurs, lorsque celui-ci est exploité dans un cadre collectif. Les clubs ont ainsi la possibilité d'intégrer la rémunération de l'exploitation de ce droit d'image dans le cadre du salaire versé au joueur, jusqu'à hauteur de 30 % du total, en exonération de charges sociales. L'impact de cette mesure, qui date de 2004, sur le montant des charges sociales acquitté reste toutefois à préciser.

Enfin, l'observation des dérives mises à jour dans les autres pays européens montre bien que le niveau de fiscalité n'est pas un facteur déterminant dans la décision des acteurs tentés par des montages illicites. Alors que le niveau des prélèvements obligatoire est en France bien supérieur à celui qui est appliqué aux joueurs de football professionnels dans les autres pays, tous les observateurs s'accordent à considérer que les dérives y sont nettement moins fréquentes qu'en Angleterre ou en Italie, par exemple.

c) Des risques sous-estimés

Un certain nombre de montages frauduleux concernent, en tout ou partie, le versement au joueur de rémunérations qui ne sont pas déclarées auprès des organismes fiscaux et sociaux. Il s'agit non seulement d'une pratique frauduleuse mais également d'une réelle prise de risque pour ceux qui les pratiquent ou qui y sont associés.

● Par les joueurs

Les joueurs sont implicitement rendus responsables des versements frauduleux dont ils bénéficient. Plusieurs personnes auditionnées ont regretté que les joueurs de haut niveau disposent d'un pouvoir de marché tel qu'ils exigent, au moment de la négociation salariale, que les offres leur soient présentées « nettes de tout prélèvement fiscal ou social », à charge pour les clubs d'aboutir, par des versements ultérieurs, au salaire promis.

On peut certes admettre que, dans la phase de négociation préalable à la signature d'un contrat, les discussions salariales puissent porter sur le revenu disponible du joueur après imposition et paiement des cotisations sociales. Mais il revient au club employeur de calculer le montant de la rémunération contractuelle propre à honorer ses engagements verbaux. Tout contrat portant la mention écrite d'une rémunération « nette d'impôts » est l'indication d'une intention frauduleuse, car il sous-entend que les sommes versées sur le compte du sportif ne seront pas déclarées.

Or il semble que les joueurs n'aient pas toujours conscience de l'objectif attaché à de tels engagements écrits, comme l'illustrent les arrêts de Bétancourt (du 3 février 1993) et Steck (du 4 février 1994) de la Cour de cassation. Dans ces deux affaires, les plaignants avaient saisi la juridiction judiciaire, et épuisé toutes les voies de recours, pour obtenir le paiement des rémunérations « nettes d'impôts » promises dans le cadre de contrats non homologués auprès de la Ligue de football professionnel.

Le fait d'être participant à titre passif, en tant que destinataire de fonds non déclarés, ne protège pas les joueurs des sanctions qu'ils encourent comme principaux redevables des sommes non versées aux organismes fiscaux et sociaux, quand bien même ils ne seraient pas les initiateurs des fraudes.

Le président de la commission d'appel de la Ligue de football professionnel, M. Laurent Davenas, a ainsi rappelé que plusieurs procédures de redressement de l'Union pour le recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF) ou des services fiscaux sont actuellement en cours et que certains joueurs se retrouvent ruinés du fait des mauvais conseils qui leur ont été prodigés ⁽⁶⁹⁾.

● Par les clubs

Les fonds nécessaires à la satisfaction des exigences salariales des joueurs sont d'une telle importance que le risque est grand pour les clubs de basculer dans l'économie souterraine.

Ce risque n'est pas nouveau. En 1978, le dirigeant du club Paris Saint-Germain était contraint de démissionner de ses fonctions après la mise à jour de pratiques de double billetterie. Une partie des billets - près de 10 000 selon un décompte réalisé grâce à une méthode photographique - était vendue sans enregistrement comptable, dans le but d'alimenter une caisse noire destinée à verser des compléments de rémunération aux joueurs et entraîneurs.

La tentation que représentait le maniement de volumes importants d'espèces au moment des ventes à la billetterie a disparu en France avec la numérotation des places, mais la structure du budget des clubs sportifs, avec la montée en puissance des recettes provenant du sponsoring et du merchandising, offrent d'autres possibilités de constitution de « caisses noires ».

Le risque d'installation d'une économie souterraine existe dès lors que l'argent illicite (« noir ») circule de manière régulière entre plusieurs acteurs économiques, qui ont chacun mis en place à cette fin une « caisse noire », le plus souvent adossée à des comptes bancaires  « offshore » (dans des pays à faible fiscalité et faible contrôle bancaire). Le fonctionnement de ce type d'économie parallèle peut alors entraîner le « noirciment » d'argent, pour alimenter en tant que de besoin une « caisse noire » ⁽⁷⁰⁾.

Alors que l'importance de ces risques justifierait la plus grande vigilance de la part des pouvoirs publics, les contrôles réalisés sur les flux financiers des clubs professionnels ne semblent aujourd'hui ni suffisamment efficaces, ni de nature à encadrer les transferts internationaux.

2. Des contrôles inefficaces

a) Des informations dispersées

● Dans la comptabilité des clubs

Au niveau des clubs, les instruments comptables actuels ne permettent pas un suivi approprié de l'activité d'acquisition et de cession de contrats de joueurs, en dépit de l'importance économique de cette activité ⁽⁷¹⁾.

L'information comptable sur les opérations de transferts est peu lisible, du fait de la dispersion des informations entre des comptes de nature différente ou entre plusieurs exercices comptables. Lorsqu'un contrat de joueur est acquis, l'indemnité de transfert est traitée comme le coût d'acquisition d'un actif incorporel, mais certains frais annexes, telles que les commissions versées aux agents sportifs, sont intégrés dans les charges générales.

Du point de vue de l'évaluation patrimoniale, la valeur initiale des contrats acquis est réduite du montant des amortissements pratiqués, qui sont étalés sur toute la durée des contrats. Lors de la cession d'un contrat, la valeur nette inscrite dans le système comptable sera donc très inférieure au coût d'achat initial. Dès lors, il est fréquent d'enregistrer une plus-value comptable, même lorsqu'un contrat de joueur est revendu à une valeur moindre que son coût d'achat - ce qui correspond à une moins value économique.

Le système d'enregistrement comptable actuel ne permet donc pas un suivi adéquat des opérations sur contrats de joueurs. Ce fait a été relevé dans le cadre de la procédure d'octroi de la licence de club UEFA qui impose aux candidats à la licence un suivi comptable à part entière de la valeur des contrats de joueurs détenus, sous la forme d'un tableau des joueurs spécifique reprenant l'ensemble des informations disponibles pour chaque contrat de joueur. ⁽⁷²⁾

● Dans les synthèses comptables nationales

Du fait des méthodes d'imputation comptables utilisées jusqu'à présent par les clubs, les données fournies par la Ligue ne permettent pas un contrôle de vraisemblance sur le montant des indemnités de mutation versées par les clubs.

Ainsi les données publiées par la DNCG pour la saison 2004/2005 correspondant aux contrats de transferts enregistrés par la Ligue de football professionnel - les engagements financiers des clubs - ne peuvent être confrontées au montant des paiements réalisés par les clubs pendant la même saison.

En effet, une variété de mécanismes comptables interfèrent et empêchent toute comparaison. Jusqu'en 2005, les indemnités de mutations reçues étaient comptabilisées dans leur intégralité en produits dans le compte de résultat, alors que la charge des indemnités de mutations versées était étalée sur toute la durée du contrat, grâce au mécanisme de transfert de charge. Depuis 2005, les opérations sur contrats de joueurs font apparaître au bilan consolidé des clubs la seule variation des immobilisations incorporelles, non représentative des montants échangés, et de nouvelles charges et produits comptables sont imputés dans le compte de résultat : l'amortissement comptable des contrats de joueurs en cours et le résultat exceptionnel des plus-values comptables enregistrées à l'occasion des vente de contrats de joueurs. Il est impossible, à la lecture des données comptables consolidées, de connaître le montant des indemnités payées par les clubs français pendant une saison sportive et a fortiori de les comparer aux montants des engagements contractuels.

b) Une logique de contrôle trop étroite

● La Direction nationale du contrôle de gestion (DNCG) n'est pas en mesure d'assurer le contrôle des opérations de transfert

- Du conseil au « contrôle de gestion sportif ».

Le décret n° 85-238 du 13 février 1985 a posé le principe d'un contrôle de gestion interne à chaque sport placé sous la responsabilité des fédérations nationales.

En quinze ans, le principe d'un contrôle financier spécifique aux clubs sportifs a lentement progressé pour répondre à la nécessité d'assainir les comptes des clubs professionnels mais avec la crainte, de la part des institutions sportives, de voir leur responsabilité financière engagée par des créanciers lésés en cas de liquidation judiciaire d'un club ⁽⁷³⁾.

Plus durement touché que les autres sports par des faillites retentissantes, parfois suscitées par des malversations financières, le monde du football s'est doté bien avant les autres disciplines sportives d'un service de contrôle interne. À la fin des années 1980, les instances nationales ont mis en place une instance de conseil en gestion à destination des clubs, la Commission nationale de conseil en gestion. En 1989, le rapport Sastre ayant préconisé un renforcement du dispositif de contrôle, la Direction nationale du contrôle de gestion (DNCG) a été créée au sein de la Fédération française de football.

Cette initiative a permis de montrer l'efficacité d'un tel dispositif pour prévenir ou limiter les effets des faillites des clubs de football, en Ligue 1
- affaires des Girondins, de l'Olympique de Marseille, ou plus récemment de Toulouse -, en Ligue 2 et dans le football amateur. Elle a également permis d'établir, sur le plan théorique, la notion de « contrôle de gestion sportif », qui permet de rattacher le contrôle financier des clubs sportifs à l'objectif de sauvegarde de l'intégrité des compétitions, lequel relève des attributions des autorités sportives.

Selon la doctrine, « les organismes sportifs de contrôle de gestion ont ainsi pour but principal de veiller à ce que le club qui commence un championnat, quel qu'il soit, soit en mesure de le terminer. Il s'agit donc de faire en sorte que la compétition ne soit pas faussée par le dépôt de bilan de l'un des participants en cours de saison, et qu'elle se déroule dans la plus grande intégrité possible, afin d'éviter que l'un des clubs concourant pour le même titre sportif ne puisse, avec des moyens financiers dont il ne dispose pas en réalité, engager des joueurs qui lui donneront un avantage compétitif.  ⁽⁷⁴⁾ »

La loi n° 2000-627 du 6 juillet 2000, modifiant la loi du 16 juillet 1984 relative à l'organisation et à la promotion des activités physiques et sportives, a consacré cette démarche en étendant à l'ensemble des disciplines sportives ayant une composante professionnelle la mission d'organiser un contrôle financier à finalité sportive : « chaque fédération disposant d'une ligue professionnelle crée un organisme assurant le contrôle juridique et financier des associations et sociétés mentionnés à l'article 11. Cet organisme est notamment chargé de contrôler que les associations et les sociétés qu'elles ont constituées répondent aux conditions fixées pour prendre part aux compétitions qu'elle organise. »

Ainsi que le souligne la doctrine, les textes, muets sur les modalités de mise en œuvre des dispositions de la loi de 2000, ont laissé la plus grande liberté aux fédérations pour la mise en place de ces instruments de contrôle. Chaque fédération a donc la responsabilité d'organiser en interne le déroulement des opérations de contrôle de gestion.

Les instances de contrôle mises en place dans les autres disciplines sportives se sont souvent expressément référées à l'exemple du football, en reprenant les termes de Direction nationale du contrôle et de la gestion des clubs sportifs (DNCG). C'est le cas notamment des disciplines collectives, telles que le basket-ball, le handball, le rugby et le volley-ball.

Confortées dans le rôle de précurseur que leur a ainsi implicitement reconnu la loi du 6 juillet 2000, les instances du football ont repris les termes de la loi relatifs aux missions de l'organisme de contrôle, dans l'article premier du règlement de la Direction nationale du contrôle de gestion (DNCG), sans en clarifier le contenu.

- Le choix d'un contrôle limité et non systématique n'a pas permis à la DNCG de disposer des informations financières relatives aux transferts de joueurs :

Par nature, le contrôle de gestion sportif s'apparente au contrôle de gestion interne dont les sociétés se dotent pour surveiller l'activité de leurs services ou de leurs filiales. Le contrôle de gestion a pour double objectif de donner aux dirigeants une image fidèle de l'activité de leur entreprise et de leur permettre d'évaluer les performances de leurs services au regard des objectifs qu'ils ont fixés. De ce point de vue, la lecture du règlement de la DNCG montre que celle-ci a reçu de la part des instances nationales du football français - la Fédération française de football et la Ligue de football professionnel - des attributions ainsi que des moyens juridiques et matériels lui permettant de réaliser pleinement les missions qui lui ont été fixées.

Le système d'information sur lequel s'appuie tout contrôle de gestion doit assurer la fiabilité des données transmises, mais il est également organisé pour répondre aux objectifs spécifiques qui sont assignés au contrôle. En fonction de ces orientations, la collecte et le traitement des informations peuvent perdre une partie de leur caractère systématique et le contrôle de gestion une partie de son caractère prudentiel. À cet égard, les auditions organisées par la mission ont permis de mettre en évidence les lacunes du contrôle assuré par la DNCG en charge du football professionnel.

Le responsable de la Commission de la DNCG, M. Jacques Lagnier, a indiqué que la DNCG opère un contrôle des clubs à deux niveaux, fondé sur une procédure de simple surveillance à l'égard de l'ensemble des clubs, destinée à détecter les clubs en difficulté, et une procédure de contrôle renforcé pour les clubs aux difficultés avérées. Le circuit des informations suit cette logique duale : la DNCG ne reçoit communication que d'une partie des contrats de joueurs, alors que la Commission juridique de la Ligue examine pour homologation la totalité des contrats de joueurs transférés. Ce circuit résulte de l'article 254 de la Charte du football professionnel, qui restreint de fait le périmètre de contrôle de la DNCG aux seuls contrats de joueurs signés par les clubs faisant l'objet d'une mesure d'encadrement.

Interrogé sur la pertinence de cette limitation non inscrite au règlement de la DNCG, au regard des enjeux financiers que représentent les transferts, les responsables de la Ligue et de la DNCG ont estimé que les informations transmises à la DNCG sont actuellement suffisantes, compte tenu de la finalité sportive du contrôle de la DNCG.

Toutefois, les informations recueillies par la mission, notamment lors de l'audition des responsables de la Ligue professionnelle de rugby, montrent qu'il s'agit là d'un choix propre aux instances du football. Dans d'autres disciplines, une organisation appropriée du circuit de l'information permet de ne pas mettre la structure de contrôle à l'écart des informations collectées sur les transferts.

La mission regrette que l'on ait ainsi renoncé à la fonction prudentielle du contrôle de gestion, qui peut être pratiquée, même en l'absence d'obligation légale. À cet égard, les procédures de contrôle adoptées dans d'autres disciplines sportives paraissent plus satisfaisantes.

Par ailleurs, il est surprenant, au regard de l'indépendance de la DNCG si souvent mise en avant, que le circuit des informations parvenant à la DNCG soit décidé par les instances nationales du football et entériné dans la Charte du football professionnel.

La mission a pu constater qu'il ne s'agit pas d'un exemple unique et que les prérogatives de la DNCG sont parfois reprécisées au détour d'un article du règlement administratif de la Ligue de football professionnel, tel l'article 106.

Les rapports entre la DNCG et les instances nationales du football devraient être clarifiés, afin de donner à cette structure de contrôle interne les moyens d'une indépendance effective dans l'organisation de ses tâches.

● Les autres contrôles administratifs sont insuffisants

Plusieurs personnes auditionnées ont souligné que les pratiques frauduleuses interviennent, alors même que les clubs français font l'objet d'un grand nombre de contrôles de la part des services fiscaux et de l'URSSAF.

La mission a auditionné des représentants du ministère des finances, le 6 décembre 2006, pour connaître les procédures de vérification appliquées par les contrôleurs des services fiscaux. Elle s'est notamment attachée à comprendre pourquoi les infractions à l'article L 222-10 du Code du sport n'étaient pas sanctionnées dans le cadre de contrôles fiscaux, ainsi qu'en témoigne une circulaire d'instruction du ministère en date du 29 juin 2006 ⁽⁷⁵⁾. Ces dispositions sont en effet importantes du point de vue de la prévention des fraudes : elles interdisent aux clubs de rémunérer les agents de joueurs et de verser plus de 10 % de commissions dans un transfert, afin d'éviter l'apparition de « rétro-commissions » faisant des agents de joueur des relais pour des pratiques frauduleuses.

Les interlocuteurs de la mission ont défendu l'autonomie du droit fiscal au regard des réglementations sectorielles, telle que la « réglementation sportive ». L'un d'eux a rappelé que : « le droit fiscal se caractérise par une certaine autonomie vis à vis des autres branches du droit : c'est un droit non pas immoral, mais amoral, en ce sens que l'on ne cherche pas nécessairement à se caler sur une réglementation autre que fiscale pour apprécier les conditions de déductibilité d'une dépense au regard de la TVA ou de l'impôt sur les sociétés (...) Le même principe prévaut pour les commissions versées à des agents par des clubs. ⁽⁷⁶⁾ » Cette position est justifiée par une attitude de prudence à l'égard des contentieux que pourrait occasionner une interprétation trop extensive des règles de droit. « En l'absence de texte fiscal établissant la connexion entre les règlements sportifs et le code général des impôts, l'administration se heurterait inévitablement à la censure du juge de l'impôt.» Pour l'administration fiscale, « si demain le législateur décidait d'établir une connexion entre la fiscalité, et notamment la déductibilité des charges afférentes aux commissions d'agent, et les lois et règlements régissant le monde sportif, l'administration fiscale sera tenue d'en tirer les conséquences. En l'absence de toute connexion de ce genre, les principes généraux du droit fiscal prévalent. ⁽⁷⁷⁾ »

Les représentants du ministère ont tenu à souligner que la « réglementation sportive » n'était pas pour autant ignorée lors des contrôles fiscaux. « La règle communément suivie par nos contrôleurs était de remettre en cause la réalité de la charge, dès lors que les versement étaient effectués en dehors de la réglementation purement sportive. » La réglementation sportive semble être utilisée comme un indicateur des pratiques en vigueur : pour le montant de la commission, « en dessous de 10 %, on est dans ce qui se pratique ; a priori, le niveau de la rémunération peut être considéré comme normal. Au-dessus de 10 %, la charge de la preuve est inversée : c'est au club de démontrer que des éléments particuliers propres à ce transfert justifiaient un tel montant. ⁽⁷⁸⁾ » Ces propos sont conformes aux termes de la circulaire d'instruction ministérielle précitée : « Au-delà de ce taux de 10 %, il appartient aux clubs de justifier de la normalité de la rémunération versée, ainsi que de son intérêt à verser cette rémunération excédentaire. » ⁽⁷⁹⁾

En ce qui concerne l'interdiction faite aux clubs de rémunérer les agents de joueurs, la circulaire ministérielle l'exclut expressément du champ des contrôles fiscaux, puisqu'elle précise que du point de vue fiscal, « il sera admis que la condition relative à l'exigence d'un mandat soit satisfaite par un club lorsque ce dernier est en mesure de démontrer qu'il a rémunéré un agent habilité à représenter un joueur en vertu d'un mandat écrit passé par le joueur.  ⁽⁸⁰⁾ »

Cette logique de contrôle étroit explique sans doute en partie pourquoi certaines pratiques frauduleuses ne pas relevées, ni même détectées, à l'occasion des contrôles auxquels sont soumis les clubs de football professionnels.

La mission considère en l'occurrence que les arguments avancés par les représentants du ministère des Finances concernant l'autonomie du droit fiscal ne concernent pas dispositions visées à l'article L 222-10 du Code du sport, en raison du régime de sanction prévu par cet article.

Le législateur a en effet voulu sanctionner fermement les infractions à ces dispositions qui visent à prévenir les fraudes, en précisant que : « toute convention contraire aux disparitions du présent article est réputée nulle et non écrite. » En toute logique, cette disposition n'est pas sans effet sur le droit à déductibilité des commissions versées en infraction à l'article L 222-10 : privées de support juridique, ces commissions devraient être considérées comme ayant été versées sans motif et devraient être réintégrées dans le résultat imposable.

Il revient aux services du ministère des finances d'apprécier si ces dispositions doivent être intégrés dans le corpus des textes fiscaux pour pouvoir être pris en compte dans le cadre des contrôles fiscaux.

● Le champ des contrôles doit être élargi au périmètre réel des opérations de transfert

La lutte contre les fraudes requiert des investigations spécifiques. Les pratiques frauduleuses prennent autant que possible les aspects de la normalité, notamment au niveau des enregistrements comptables. C'est pourquoi l'examen des informations comptables disponibles ne livre souvent que des indices, se présentant sous la forme d'anomalies qui exigeraient des contrôles plus approfondis pour vérifier la réalité des transactions.

En ce qui concerne les opérations de transfert, compte tenu des types de des fraudes identifiés par la mission, il est possible de distinguer trois périmètres d'investigation :

- la transaction de transfert (son objet, le montant des flux financiers et leurs destinataires) : il s'agit de vérifier que la totalité des sommes versées est parvenue à leur destinataire officiel ;

- l'usage des fonds par leur destinataire : il faut contrôler l'utilisation des fonds reçus par le club vendeur et les intermédiaires, afin de vérifier que ceux-ci ne reversent pas une partie des fonds reçus sur un compte convenu d'avance avec le club acheteur ;

- les possibilités de financements croisés : il faut identifier les partenaires habituels du club sur des contrats d'image, afin de vérifier que ceux-ci n'ont pas effectué de versements pour le compte du club faisant l'objet d'une régularisation par la suite.

Pour être efficaces sur ces trois périmètres, les organes de contrôle spécialisés doivent disposer de la compétence territoriale et technique nécessaires, ainsi que des prérogatives d'investigation appropriées. Ce n'est pas le cas des organismes actuellement impliqués dans le contrôle des clubs sportifs, enfermés dans des logiques de contrôle trop étroit ou ne disposant pas des prérogatives suffisantes (cas de la DNCG).

On peut regretter que les lacunes des contrôles ne permettent pas de mettre à jour les montages frauduleux et que ceux-ci résultent davantage des procédures d'enquêtes judiciaires, au détriment de l'image du sport.

3. Un défi commun aux pays de l'Union européenne

Comme cela a été souligné, 50 % des transferts - effectués par les clubs français - en valeur, sont réalisés avec l'étranger et c'est sur ces transferts que se concentrent certains types de fraudes.

Les problèmes que pose l'opacité des transferts internationaux tiennent autant de l'absence ou de l'insuffisance d'une régulation effective au niveau national que de l'enchevêtrement des compétences des institutions internationales, la Fédération internationale de football association (FIFA), l'Union des associations européennes de football (UEFA) et l'Union européenne. Comme le résume M. José-Luis Arnaut, ministre du Portugal et auteur d'un récent rapport européen, « (Au niveau international), le système des transferts soulève le problème de sa gouvernance. ⁽⁸¹⁾ »

a) L'absence de coordination internationale est un obstacle à la maîtrise des dérives

Le caractère international d'une transaction est un obstacle toujours important à la réalisation des contrôles, malgré l'existence de procédures de coopération. La coopération d'une instance de contrôle peut être plus facilement obtenue dans le cadre de l'instruction d'une infraction déjà constituée, ou lorsqu'il existe un soupçon étayé, que lorsqu'il s'agit de mettre en place des procédures de contrôle systématique.

Ainsi que l'a mentionné M. José-Luis Arnaut lors de son audition , « s'agissant des agents et des transferts, on observe l'apparition d'investisseurs étrangers à l'Union européenne qui achètent des clubs, dans un intérêt purement financier. Une même société peut être propriétaire de trois ou quatre clubs européens. ⁽⁸²⁾»

Cette multipropriété des clubs sportifs, autorisée par certaines législations ou résultant d'investissements réalisés dans plusieurs pays, risque d'engendrer de nouveaux types de fraudes : « En Belgique, un homme d'affaires chinois a acheté des clubs de première division tout en étant propriétaire d'une société de paris. Un club belge a essuyé une improbable défaite contre un club finlandais lors d'un match truqué. ⁽⁸³⁾ »

Les soupçons d'activité de blanchiment sont parfois évoqués à propos des flux financiers ayant pour support des opérations de transfert qui se développent au niveau international entre clubs de football, parfois détenus par le même propriétaire. Le service central de prévention de la corruption a consacré un chapitre de son rapport d'activité 2003 aux phénomènes de blanchiment d'argent dans le sport, évoquant le rôle que peuvent y jouer les flux financiers associés aux transferts. De la même façon, le Groupe d'action financière sur le blanchiment des capitaux (GAFI) rappelle que le commerce international permet de couvrir des opérations de blanchiment « ou constituer un mécanisme à part entière de blanchiment de capitaux (...) Un des moyens de blanchir des capitaux d'origine illégale consiste à sous ou sur-facturer des transactions transnationales. Dans une affaire, on a ainsi pu identifier un négociant qui avait versé d'importantes sommes d'argent pour des marchandises sans valeur. ⁽⁸⁴⁾»

La conjonction des phénomènes de multipropriété des clubs autorisés par certains pays, d'incertitude sur la valeur intrinsèque des transferts et d'absence de coordination internationale permet d'utiliser les opérations de transfert comme support privilégié pour des pratiques frauduleuses de niveau international. Un joueur peut ainsi faire l'objet d'un transfert international entre deux clubs détenus par le même propriétaire, pour une valeur surévaluée, dans le but, par exemple, de le revendre plus cher que sa valeur marchande auprès d'un troisième club, ou bien de réaliser une opération de blanchiment.

Il revient aux autorités publiques, de niveau national et international de veiller à ce que les opérations internationales de transfert de joueurs ne s'intègrent pas dans les réseaux de la criminalité internationale.

b) Le rôle de l'Union européenne est toujours en question

● L'absence de compétence spécifique constitue un obstacle majeur à l'instauration d'une politique européenne du sport

Le modèle sportif européen doit concilier des visions parfois très différentes parmi les Etats membres sur les rapports entre les instances sportives et les autorités étatiques.

Ainsi que le souligne M. Gérald Simon ⁽⁸⁵⁾, l'organisation sportive est ambivalente. Elle peut être appréhendée comme le regroupement volontaire d'individus qui y participent ou comme le lieu d'expression d'une volonté unilatérale, qui se manifeste dans la définition des règles du jeu, des modalités de participation aux compétitions et de l'organisation de la discipline.

Le modèle libéral, anglo-saxon, reprenant le principe associatif, tend ainsi à reconnaître l'autonomie d'organisation des instances sportives et leur pleine compétence pour édicter des normes sur les sujets qui les concernent.

En France prévaut, au contraire, une vision hiérarchique des normes, qui justifie leur soumission au droit commun. En droit français, depuis 1945, le pouvoir des fédérations d'édicter des normes sportives tient sa source des prérogatives qui leur ont été confiées par les pouvoirs publics, dans le cadre d'une délégation de mission de service public. Toutefois, selon le Conseil d'État, il ne saurait y avoir d'autonomie ni d' « exception sportive », comme il le rappelle en introduction à une étude sur l'exercice des pouvoirs disciplinaires au sein des fédérations sportives ⁽⁸⁶⁾.

Comme cela a été précédemment expliqué, cette soumission de principe n'exclut cependant pas qu'il puisse y avoir des tensions entre le droit français et les normes sportives, surtout lorsque celles-ci dérivent de normes édictées par des instances sportives internationales : c'est le cas du système des transferts qui interagit avec le droit du travail français. Mais les tensions ne se limitent pas à ce domaine.

Entre ces deux visions antagonistes de l'autonomie du mouvement sportif, tous les pays européens ont été conduits à réaliser leur propre synthèse, en tenant compte de leur contexte national, ainsi que le met en lumière un récent rapport de Mme Arlette Franco, députée, sur l'organisation et le financement du sport en Europe ⁽⁸⁷⁾.

Cette situation n'est certainement pas sans rapport avec le fait que les traités constitutifs de la Communauté européenne, puis de l'Union européenne ne confient aucune compétence à l'Union européenne, ni en matière de sport en général, et a fortiori en matière de football professionnel.

La jurisprudence communautaire ayant contribué à préciser les interactions entre le droit européen et le sport, une première déclaration sur le sport amateur est annexée au traité d'Amsterdam en 1997. Elle a été complétée en 1999 par une seconde déclaration, annexée au traité de Nice, explicitant le point de vue du Conseil européen sur différentes questions touchant au sport. Le Conseil européen reconnaît la compétence de ces organismes pour édicter des « règles spécifiquement sportives » dans la réalisation de leur mission de promotion et d'organisation de leur discipline.

Enfin, le sport a fait l'objet d'un article spécifique dans le projet de Traité constitutionnel européen - article III-182 relatif au rôle éducatif et social du sport - et figure à l'article 16 relatif au champ des mesures de coordination, de complément ou d'appui du même projet.

● Dans le silence des traités, la jurisprudence a tenté de définir le champ de l' « exception sportive »

Les activités sportives n'étant pas expressément exclues du champ d'application du droit communautaire commun, le sport est a priori soumis aux règles générales des Traités et en particulier le sport professionnel, en tant qu'activité économique, aux règles communautaires de concurrence et de libre circulation des travailleurs. Cette règle a été confirmée dans son principe par un arrêt de la Cour de Justice des Communautés Européenne de justice de 1974,
- l'arrêt Walrave-Koch -  mais à cette occasion la Cour a reconnu l'existence de règles «intéressant uniquement le sport», pour lesquelles la législation européenne ne s'applique pas.

Ont ainsi été rattaché au domaine des règles bénéficiant du régime de l' « exception sportive », les règles régissant la composition d'équipes sportives nationales ⁽⁸⁸⁾, les modalités de sélection des sportifs par les fédérations pour participer aux compétitions internationales ⁽⁸⁹⁾, l'obligation de jouer le match à domicile dans son propre stade ⁽⁹⁰⁾ ou une limitation temporelle de la retransmission des compétitions de l'UEFA ⁽⁹¹⁾. Mais le champ des règles sportives a parfois aussi été défini de manière négative, notamment lorsque avec l'arrêt Bosman, la Cour de justice a estimé que le système des transferts de joueurs était soumis au droit communautaire, en dépit des observations de l'UEFA sur les conséquences d'une décision qui « remettrait en cause l'organisation du football dans son ensemble. ⁽⁹²⁾ »

Cette construction jurisprudentielle a toutefois été récemment remise en cause par la Cour de justice des Communautés européennes elle-même dans l'arrêt Meca-Medina du 18 juillet 2006. Dans cet arrêt très discuté ⁽⁹³⁾, la Cour, cassant le jugement du Tribunal de première instance, a considéré que les règles du Comité olympique international interdisant l'usage de produits dopants entraient bien dans le champ d'application du droit communautaire de la concurrence et a contrôlé la légitimité et la proportionnalité des restrictions de concurrence en cause. Elle a ajouté que « la seule circonstance qu'une règle aurait un caractère purement sportif ne fait pas pour autant sortir la personne qui exerce l'activité régie par cette règle ou l'organisme qui a édicté celle-ci (le CIO) du champ d'application du traité. ⁽⁹⁴⁾ » Cette position a été interprétée comme une remise en cause de la notion d'exception sportive, qui constitue, du point de vue des autorités sportives internationales, la reconnaissance à leur égard d'un domaine de pleine compétence réglementaire.

● Les institutions européennes en marche vers une meilleure prise en compte de la spécificité du sport.

Un nouveau consensus s'est fait jour entre les parties - institutions sportives internationales et institutions européennes, le Conseil européen, la Commission européenne et le Parlement européen - pour chercher à donner davantage de sécurité juridique aux règlements édictés par les institutions sportives internationales et préciser la politique des institutions européennes à l'égard des « règles spécifiquement sportives » visées par le traité de Nice.

- Les propositions du rapport Arnaut (octobre 2006)

Plusieurs rencontres ont eu lieu en 2005 entre les responsables de la FIFA et de l'UEFA et les représentants des instances européennes, pour mieux cerner la spécificité du sport professionnel et la présidence britannique a pris l'initiative de mettre en œuvre une « étude indépendante sur le sport européen » dont la conduite a été confiée à un comité de référence, composé du ministre des sports britannique, des ministres des sports de certains pays de l'Union et de représentants de l'UEFA. La rédaction du rapport a été confiée à M. José-Luis Arnaut, ministre du Portugal, qui a remis les conclusions définitives de son rapport en octobre 2006, peu avant son audition par la mission parlementaire le 6 décembre 2006.

Selon M. José-Luis Arnaut, le rapport poursuivait trois objectifs majeurs : « la définition du modèle sportif européen ; la reconnaissance de la spécificité du sport ; l'inventaire des instruments juridiques aux niveaux européen et national. ⁽⁹⁵⁾ »

Le rapport relève que les règles édictées par les instances sportives se rattachent à trois domaines : la régularité et le fonctionnement des compétitions, l'intégrité du sport et l'équilibre des compétitions. Il rappelle les instruments juridiques dont disposent les autorités européennes, en l'état actuel du droit, pour prendre en compte la spécificité de ces règles : elles peuvent décider l'application du régime d'exemption par catégorie pour sortir des règles du champ du droit de la concurrence communautaire ou publier des lignes directrices définissant leur position sur certains sujets. Elles peuvent enfin prendre des directives pour réglementer des activités afférentes au sport.

Le rapport dresse une liste des « règles sportives » qui devraient être « automatiquement compatibles » avec le droit communautaire, tandis que d'autres règles « liées au sport » pourraient être soumises au droit communautaire sous réserve que « la spécificité du sport soit prise en compte ». Il invite ainsi les institutions de l'Union européenne à utiliser ces instruments pour régler les problèmes juridiques identifiés sur un certain nombre de points, tels que la procédure d'octroi de licence aux clubs, la commercialisation centralisée des droits, le système européen de réglementation des transferts de joueurs ou la réglementation des agents de joueurs.

Parallèlement, le rapport invite les instances sportives internationales, et en particulier l'UEFA, à exercer davantage leur pouvoir réglementaire pour régler les problèmes du football identifiés sur le territoire de compétence. C'est ainsi qu'il préconise par exemple un renforcement du système de licence de clubs UEFA, afin de mettre en œuvre un dispositif européen de « chambre de compensation » sécurisant les transactions de transfert de joueurs. Il préconise de même l'instauration de règlements adaptés au contexte européen, établissant notamment un système de transfert à l'échelle européenne et une réglementation spécifique des agents de joueurs.

Lors de son audition par la mission parlementaire, M. José-Luis Arnaut est revenu sur le rôle que devrait jouer l'UEFA pour la régulation des transferts européens : « Les transferts au niveau national doivent relever de la compétence nationale, ceux réalisés au niveau européen doivent être appréhendés par des organismes européens et les transferts intercontinentaux doivent relever de la FIFA. Nous sommes d'accord avec les principes de base qui ont été posés par la FIFA, mais il faudrait les appliquer. L'Europe est prête à réglementer les transferts à partir de ces normes de base. Sur le plan législatif, l'Europe pourrait créer des réglementations relatives aux transferts à partir des standards établis par la FIFA, mais il faudrait que les fédérations et les législations nationales mettent en œuvre des procédures visant à les faire appliquer effectivement. C'est ainsi que l'UEFA devrait créer une « central clearing house », un organisme destiné à assurer la transparence, et par lequel tous les transferts devraient passer. C'est d'ailleurs le système qui a été créé par la ligue anglaise pour les transferts nationaux. Seule l'UEFA a les moyens d'imposer ce système. ⁽⁹⁶⁾»

En ce qui concerne les agents de joueur, qui font actuellement l'objet d'une réglementation édictée par la FIFA, M. José-Luis Arnaut a expliqué à la mission les raisons qui l'ont conduit à préconiser l'encadrement de leur profession dans le cadre d'une directive européenne : « La profession d'agent est la seule à n'être soumise à aucune législation professionnelle. Une directive européenne porte sur la profession d'agent commercial, mais ne s'applique pas aux agents sportifs. Pour sa part, la FIFA n'a pas les moyens juridiques d'agir. C'est pourquoi nous considérons que ce problème doit relever de la responsabilité de l'État ou de l'Union européenne. Il n'existe pas à l'heure actuelle des critères exigeants pour accéder à la profession. Il n'y a pas de transparence (...) Une législation doit être adoptée, soit au niveau national, soit au niveau européen. Nous préconisons l'adoption d'une directive, à partir du modèle de la directive relative aux agents commerciaux, qui devrait s'appliquer au sport en tenant compte de ses spécificités. ⁽⁹⁷⁾»

Selon l'analyse de M. José-Luis Arnaut, le défaut de la réglementation actuelle édicté par la FIFA pour les agents de joueur tient moins à une insuffisance de son contenu qu'au fait qu'elle n'est pas appliquée. C'est ce qui justifie une intervention à l'échelon européen : « Le système prévu par la FIFA ne fonctionne pas, parce que la FIFA n'a pas les moyens de le faire appliquer. C'est aux pouvoirs publics qu'il appartient d'intervenir, en incitant l'UEFA à créer un système de transferts s'imposant aux clubs, et en adoptant une législation spécifique pour réglementer la profession d'agent sportif. ⁽⁹⁸⁾»

- Les propositions du Parlement européen pour le football professionnel en Europe

Les députés du Parlement européen se sont également saisis de la question et un projet de résolution du Parlement européen sur « l'avenir du football professionnel en Europe » a été élaboré par M. Ivo Belet, député européen, rapporteur pour la Commission de la culture et de l'éducation.

Ce projet constate la situation d'insécurité juridique dans laquelle sont placées les institutions sportives internationales quant à leur capacité à édicter des règlements sur des sujets affectant le football européen. Il souligne que les règles « purement sportives » n'entrent pas par principe dans le champ d'application du droit communautaire mais que les aspects économiques du sport professionnel y sont soumis en tenant compte des caractéristiques spécifiques du sport. Il invite la Commission à élaborer un plan d'action pour le football européen identifiant les questions ainsi que les instruments juridiques à employer.

En ce qui concerne les transferts, le projet de résolution souhaite un renforcement du système de licence de club de l'UEFA par l'introduction d'un « système de contrôle des coûts » permettant de garantir des conditions de concurrence équitables entre les clubs et de contribuer à leur stabilité financière. Il demande à l'UEFA que ce système soit mis en œuvre sous la responsabilité d'un organe de contrôle indépendant.

Quatre autres commissions du Parlement européen ont été saisies pour avis, parmi lesquelles la Commission de l'emploi et des affaires sociales qui a nommé comme rapporteur M. Jean-Luc Bennahmias, auteur d'un précédent rapport sur le sujet ⁽⁹⁹⁾. La Commission de l'emploi et des affaires sociales a adopté le 23 novembre 2006 un avis recommandant notamment la création d'une agence européenne pour la transparence financière dans les clubs de football européen, dénommée « Agence du sport », chargée de veiller à la santé financière de l'ensemble des clubs européens et dotée de pouvoirs de sanction. Il préconise également l'instauration d'un statut européen pour les agents sportifs, dont le respect serait contrôlé par un organisme de certification. Enfin il soutient la demande de la FIFA et de l'UEFA en faveur d'une restauration des quotas de joueurs nationaux garantissant 6 joueurs nationaux pour 5 joueurs étrangers.

M. Jean-Luc Bennahmias a précisé lors de son audition par la mission parlementaire, le 19 décembre 2006, que l'organisme de contrôle et de transparence financière qu'il envisageait était une instance indépendante de l'Union européenne, et que sa mise en œuvre pouvait dans son esprit être également du ressort des instances sportives internationales : « Si vos initiatives sont limitées au niveau national dans la mesure où toute législation serait inefficace dès lors qu'elle n'existerait pas dans les autres pays, nous le sommes tout autant au niveau européen, car l'Union européenne n'a pas de compétence en matière sportive. Qu'un seul pays ne s'intéresse pas à la question au niveau européen, et l'on ne peut plus avancer. C'est pour cela que je réfléchis à la capacité des instances du football à prendre les choses en main, à la place de la Cour européenne de justice.  ⁽¹⁰⁰⁾ »

- La Commission européenne reste réservée sur le rôle qu'elle pourrait jouer dans le cadre juridique actuel

La Commission européenne prépare actuellement un Livre Blanc abordant le rôle de l'Union européenne en matière de sport, sur lequel peu d'informations ont été rendues publiques.

Selon M. Pierre Mairesse, en charge de la direction « jeunesse, sport et relations avec le citoyen » de la Commission européenne, auditionné le 7 janvier 2007, « (la Commission européenne a) réfléchi aux moyens de prendre, malgré tout, des initiatives. C'est le sens de la rédaction du Livre Blanc, qui sera prochainement publié. Ce document politique sera une synthèse de nos réflexions sur les principales questions qui touchent le sport. Il couvrira l'ensemble des sports, amateur comme professionnel. Ce Livre Blanc abordera les questions liées au rôle spécifique du sport dans la société, notamment son rôle éducatif, social, citoyen. Il devrait également traiter de son impact économique et des questions relatives à l'organisation du sport et au rôle de l'Union européenne, de l'autonomie des fédérations, des relations entre les fédérations internationales et l'Union européenne.  ⁽¹⁰¹⁾»

M. Pierre Mairesse précise que : « le Livre Blanc ne sera pas une étude, un document d'analyse. Il fera des propositions. Je ne suis pas sûr qu'il fera celles que vous attendez, mais il fera des propositions très concrètes.  ⁽¹⁰²⁾ »

La question des transferts et des agents de joueur fait ainsi actuellement l'objet d'une réflexion spécifique par les services de la Commission européenne. Pour ce qui concerne les transferts, au sein des services de la Commission semblent assez réservés. Selon M. Pierre Mairesse : « La question qui se pose est de savoir si la solution des problèmes qui se posent en matière de contrôle des flux financiers passe par la création d'une agence européenne. Je ne peux pas le dire aujourd'hui. À mon avis, ce sera difficile. » « À ce stade, à la Commission européenne, nous pensons plutôt qu'il faut compter sur l'autorégulation. Il nous semble assez difficile de mettre en place au niveau européen des instances de nature publique ou parapublique qui contrôleraient les transferts.  ⁽¹⁰³⁾» En revanche, les problèmes d'harmonisation du statut des agents sportifs au sein des pays européens pourraient justifier l'adoption une directive européenne. « Le problème des agents est un sujet majeur, sur lequel la dimension européenne est assez forte. Si certains pays ont déjà adopté des règles en la matière, c'est loin d'être le cas de tous les pays. » « En faveur d'une directive, il y a le fait que l'Union européenne a déjà adopté une directive relative aux agents commerciaux. Malheureusement, elle ne s'applique qu'au commerce de marchandises. La dimension européenne du problème et le manque d'harmonisation entre les différents pays militent également pour l'adoption d'une directive.  ⁽¹⁰⁴⁾»

En tout état de cause, la mise en oeuvre de tels dispositifs exige une volonté forte de la part des États membres. L'absence d'une telle volonté apparaît en fait comme le principal obstacle actuellement.

M. Pierre Mairesse a ainsi estimé peu probable la création d'une Agence centrale européenne des transferts, compte tenu de l'unanimité requise pour ce type de décision : « s'il n'y a pas un accord sur ce point entre les Vingt-Sept, et étant donné que la Commission européenne n'a pas de compétence en la matière, on se heurte à des obstacles pratiques et juridiques.  ⁽¹⁰⁵⁾»

En ce qui concerne le statut européen des agents sportifs, ce sont des considérations similaires qui l'incitent également à la prudence : « Actuellement, il n'y a pas de volonté forte de la Commission européenne de proposer de nouvelles directives. Avant qu'elle en propose une dans le domaine qui nous intéresse ici, il devra être procédé à une évaluation très forte de la demande, de la justification politique d'une telle initiative. On a beaucoup reproché à l'Union européenne de trop légiférer, et sur trop de sujets. La question des agents est très importante dans le domaine du sport, mais dans l'ensemble des problèmes européens, elle constitue un sujet particulier. Il y a peut-être d'autres priorités.  ⁽¹⁰⁶⁾»

c) Les instances sportives internationales conservent un rôle moteur

● La FIFA et l'UEFA au sommet d'un ordre juridique transnational

Dans un ouvrage récent consacré au football ⁽¹⁰⁷⁾, M. Pascal Boniface, directeur de l'Institut des relations internationales et stratégiques (IRIS), souligne la fonction de régulation assumée par les institutions du football mondial, en comparant la FIFA à l'ONU, les fédérations nationales à des États, et les clubs professionnels aux sociétés nationales.

Fondée à Paris le 21 mai 1904 à l'initiative d'un journaliste français, par les fédérations de huit pays au sein desquels figure la France, la FIFA connaît une augmentation régulière du nombre de fédérations adhérentes au cours du XX^ème siècle, au rythme de l'extension du football dans le monde et de la multiplication du nombre d'États. Hormis l'exception historique des 4 fédérations de football britanniques, la FIFA n'admet en effet l'adhésion que d'une seule fédération pour chaque État. En 1930, année de la première coupe du monde, elle compte 36 fédérations affiliées, et en 1950 au moment de la troisième coupe du monde, celles-ci sont au nombre de 73. À l'heure actuelle, la FIFA compte environ 207 associations nationales affiliées dans toutes les parties du monde. Sur la seule période 1975-2002, plus de 60 associations nationales ont été acceptées en tant que membres.

La FIFA organise plusieurs compétitions de niveau international, principalement destinées aux équipes nationales constituées par les fédérations affiliées. La compétition phare est la Coupe du monde de football. Mais la FIFA a également un rôle de régulation du football mondial qu'elle assume pleinement, avec, en particulier, le concours des fédérations affiliées.

La FIFA est d'une part étroitement associée à la définition des règles du jeu, au sein de l'institution qui en a historiquement la charge, l'International football association board (FIAB), dont elle est membre à part égale avec l'ensemble des quatre fédérations de football britanniques fondatrices ⁽¹⁰⁸⁾.

D'autre part le souhait de maîtriser le déroulement des compétitions a conduit à l'édiction de normes réglementaires, parmi lesquelles les conditions de participation aux différentes épreuves, les modalités d'accueil du public dans les infrastructures, les règles de diffusion télévisuelle et de publicité, le statut sous lesquels opèrent les compétiteurs ou les personnels amenés à les encadrer, ainsi que la régulation des transferts. Les fédérations sont chargées de transcrire ces normes dans leur contexte national.

Enfin, d'un point de vue juridique, l'organisation sportive est structurée par le lien d'affiliation qui relie chaque niveau de compétence territoriale. La FIFA et les six confédérations continentales n'acceptent l'affiliation que de fédérations nationales. En vertu des statuts standards préparés par la FIFA, ces fédérations elles-mêmes reçoivent l'affiliation d'autres catégories de membres : clubs, associations régionales, ligues ou groupements de personnes physiques. Dans son dernier étage, la pyramide des liens d'affiliation atteint les personnes physiques, pour lesquels ce lien se traduit par la délivrance d'une licence, spécifique pour chaque catégorie de personnes (joueur amateur, joueur professionnel, entraîneur, dirigeant de clubs, agent de joueur). À chaque niveau, le lien d'affiliation donne aux personnes ou organismes affiliés le droit d'accès aux compétitions organisées par les instances sportives dans le cadre des règles fixées.

À l'instar de la FIFA, l'Union des associations européennes de football (UEFA) est une association de fédérations nationales, à l'échelle du continent européen. Fondée en 1954, elle regroupe 52 fédérations nationales. Sa mission est de promouvoir le football, en particulier par l'organisation de compétitions européennes.

À la différence des compétitions de la FIFA qui sont réservées pour l'essentiel aux équipes nationales, les compétitions se déroulant sous l'égide de l'UEFA sont destinées aux équipes des clubs professionnels. Les clubs sont sélectionnés sur la base d'un classement des différentes fédérations nationales et des différents clubs.

Le président de l'UEFA est élu tous les quatre ans au moment de son congrès annuel Le 26 janvier 2007, les membres de la mission parlementaire se sont réjouis de l'élection à la présidence de l'UEFA de son nouveau président, M. Michel Platini, qu'ils avaient auditionné un mois auparavant.

● Une coordination nécessaire

- Le rôle de l'UEFA s'est récemment affirmé

L'UEFA a introduit depuis la saison 2004/2005 un système de licence de club subordonnant la participation aux compétitions qu'elle organise à la détention par les clubs d'une licence spécifique. Cette licence est délivrée par les fédérations nationales sur la base d'un ensemble de critères sportifs, de qualité des infrastructures, d'organisation administrative et de gestion financière, rassemblés dans un manuel de procédure établi par l'UEFA. Chaque fédération affiliée a la responsabilité de définir un manuel national fixant de manière plus précise les règles s'appliquant aux clubs, dans le respect des orientations fixées par l'UEFA.

En matière financière, les procédures mises en place par l'UEFA visent à assurer la transparence des comptes des clubs et  le contrôle de leur équilibre financier. Les informations demandées font l'objet d'une procédure d'évaluation, pouvant aller de la certification à l'audit, par un organisme externe qui est en France la DNCG. En pratique, par le jeu de l'autonomie de décision laissée aux fédérations nationales, le circuit d'informations financières décrit dans le manuel français pour la licence UEFA semble proche de celui qui préexistait dans le cadre du contrôle national assuré par la DNCG.

Les travaux de l' « étude indépendante sur le sport » conduite par M. José-Luis Arnaut et ceux menés par le Parlement européen ont appelé à un renforcement des critères financiers de la licence UEFA. Ils ont aussi demandé une application plus homogène de ces critères financiers parmi les fédérations, notamment grâce à des audits décidés au niveau européen.

M. Gianni Infantino, directeur juridique à l'UEFA, a apporté des précisions sur les projets de la confédération pour renforcer les contrôles, lors de la table ronde du 17 janvier 2007 : « Nous parvenons précisément à contrôler 80 % des cas. À partir de l'année prochaine, nous allons mettre en place trois échelons de contrôle des licences des clubs : un premier au niveau de la fédération nationale qui les attribuera sur la base de critères fixés par l'UEFA ; un deuxième au niveau d'un département spécialisé de l'UEFA qui effectuera des spot checks, autrement dit des contrôles inopinés avec l'aide d'auditeurs extérieurs dans dix fédérations par an pour vérifier si elles appliquent correctement le dispositif et éventuellement prendre des sanctions.(...) Nous commençons l'année prochaine. Nous en avons fait un en France l'an dernier, mais nous sommes encore en phase-test. Troisièmement, nous avons mandaté la Société générale de surveillance, qui délivre les certifications ISO, pour contrôler les cinquante-deux fédérations et certifier leurs procédures.  ⁽¹⁰⁹⁾»

En ce qui concerne les transferts, il a ajouté qu' « un nouveau système entrera en vigueur en 2008-2009, qui visera précisément à renforcer la transparence des transferts : afin de pouvoir exercer un véritable contrôle, nous demanderons à l'ensemble des clubs de dresser la liste de tous les transferts.  ⁽¹¹⁰⁾»

- la FIFA travaille elle-même à la mise en place d'instruments spécifiques.

La FIFA a décidé en septembre 2005, lors de son Congrès de Marrakech, la mise en place d'une task force « Pour le bien du jeu », se composant de trois groupes de travail. Les propositions du groupe de travail sur les questions financières portent sur cinq domaines :

-  les mesures concernant les prises de participation ou les prises d'intérêts dans les clubs ;

-  les mesures visant à obtenir l'information sur les transferts des joueurs ;

-  les mesures concernant les agents de joueurs ;

-  les mesures concernant les paris ;

-  les mesures en vue de créer un système de licence de club au niveau mondial.

En ce qui concerne les transferts, la FIFA souligne l'absence d'informations des instances internationales, FIFA et UEFA, et des fédérations nationales relatives aux paiements de transferts. La FIFA prévoit de mettre en œuvre au plus tard à partir de la saison 2008/2009 une base de données permettant aux clubs de déclarer les informations financières et contractuelles relatives à chaque transfert. Ces données seraient saisies de manière séparée par les deux clubs concernés par un transfert. Elles comprendraient l'identité du joueur, les caractéristiques de la transaction (montant, conditions de paiement, comptes bancaires d'opération) ainsi que tous les détails utiles (présence d'un agent de joueur,...).

En ce qui concerne les agents de joueur, le groupe de travail de la FIFA fait le constat que certaines dispositions du règlement relatif aux agents ne sont pas bien appliquées, et propose de lancer une concertation avec les acteurs concernés pour renforcer les règlements actuels.

Enfin, le groupe de travail de la FIFA propose de fonder la base réglementaire pour un système de licence de club mondial, qui en définisse les principaux objectifs, ainsi que les critères minimums requis pour permettre aux clubs d'accéder aux compétitions organisées à leur intention par les confédérations.

La mission se félicite que ces orientations correspondent globalement aux solutions qu'elle propose de mettre en place dans notre pays le plus rapidement possible.

II.- LES CONDITIONS D'EXERCICE DE LA PROFESSION D'AGENT SPORTIF : DES FACTEURS DE RISQUE POUR L'ÉTHIQUE SPORTIVE

Le développement du sport professionnel, après la première guerre mondiale, a suscité l'apparition des premiers intermédiaires, à l'origine de la profession d'agents sportifs ⁽¹¹¹⁾. Leur nombre a augmenté de façon significative dans les années quatre vingt ; c'est particulièrement vrai dans le secteur du football où une économie en forte croissance a attisé les convoitises. Les agents sportifs jouent ainsi un rôle d'intermédiaire en particulier dans les opérations de transferts. Le souci de moralisation de leurs activités a conduit la FIFA à édicter une réglementation spécifique de cette profession.

A. L'ENCADREMENT DE LA PROFESSION : UN SOUCI DE MORALISATION

Le législateur français partageant le souci des instances internationales, a adopté une série de dispositions encadrant l'activité des 187 agents en activité recensés par la Fédération française de football pour un marché français de près de 2 000 joueurs professionnels.

1. Qu'est ce qu'un agent sportif ?

a) Un intermédiaire dont le rôle économique est reconnu

D'une manière générale, dans des conditions parfaites de marché, la confrontation directe entre une offre et une demande pour un bien conduit à un équilibre. Dans la réalité, des facteurs externes, notamment des défauts dans la diffusion de l'information, entraînent des défaillances du marché, ce qui justifie la présence d'un intermédiaire. Comme M. Didier Primault, économiste au Centre de droit et d'économie du sport, l'a indiqué à la mission : « Sur un plan économique, l'agent est un intermédiaire, comme on en trouve dans le système bancaire ou sur le marché de l'immobilier. Le rôle d'un intermédiaire, dans un marché, est de remédier à ce que les économistes appellent l'asymétrie de l'information, c'est-à-dire le fait que les acteurs d'un marché ne partagent pas tous la même qualité d'information.  ⁽¹¹²⁾»

Cette fonction de régulation économique est admise par le Service central de prévention de la corruption (SCPC) pour lequel l'activité des agents sportifs « consiste à rechercher la meilleure utilisation possible de ces professionnels car ils sont de bons connaisseurs des techniques et des besoins des clubs.  ⁽¹¹³⁾»

Le rôle économique des agents explique sans doute qu'ils aient, pendant des années, exercé leur activité en contradiction avec le principe du monopole public de placement appartenant à l'Agence nationale pour l'emploi ⁽¹¹⁴⁾. L'encadrement de la profession d'agent sportif par le code du sport en 1992 a donc eu pour objet de soustraire l'activité de ces agents à la prohibition des opérations de placement payant instaurée par l'article L. 312-7 du code du travail mais aussi d'en contrôler l'exercice, ainsi que l'a rappelé M. Pierre François, Inspecteur général de la jeunesse et des sports : « Vous avez posé la question de l'utilité des agents sportifs. Rappelons qu'il s'agit d'un système dérogatoire au droit commun qui interdit le placement payant. La loi de 1992 a fait une exception pour les agents. Était-ce pour mieux encadrer ou pour reconnaître ? C'est un problème de philosophie législative... Reste qu'il s'agit bien d'un système dérogatoire, et qu'à ce titre il est encadré.  ⁽¹¹⁵⁾»

b) Un intermédiaire entre les joueurs et les clubs et un conseiller

Aux termes de l'article L. 222-6 du code du sport, l'intermédiaire sportif est défini comme « toute personne exerçant à titre occasionnel ou habituel, contre rémunération, l'activité consistant à mettre en rapport les parties intéressées à la conclusion d'un contrat relatif à l'exercice rémunéré d'une activité sportive. »

Cette définition couvre à la fois le rôle des agents auprès des joueurs et auprès des clubs. En effet, l' « activité sportive » visée par ce texte peut être celle exercée par le sportif lui-même ou bien par une personne appartenant à l'encadrement sportif d'un club. Le rôle d'intermédiaire correspond à plusieurs activités distinctes.

● L'activité de conseil et d'assistance au joueur

Cette activité est, et devrait rester, la mission première des agents sportifs.

Historiquement, les joueurs ne se sont pas toujours trouvés dans une situation où les rapports de force leur étaient favorables. MM. Jean-Jacques Gouguet et Didier Primault, économistes du sport, rappellent ainsi qu'au début du professionnalisme dans le football, « le joueur était devenu une marchandise. Il est vendu et acheté par les clubs qui spéculent sur sa valeur... On a alors comparé le footballeur non à un salarié libre de s'employer auprès du patron de son choix mais à un véritable esclave qu'un propriétaire peut vendre à un autre propriétaire. De nombreux exemples sont donnés montrant comment les dirigeants ont fait prévaloir leurs intérêts contre ceux des joueurs dans l'impossibilité de se défendre. ⁽¹¹⁶⁾ » Dans son livre « Agents de sportifs », Mme Delphine Verheyden rappelle que des agents sont apparus très tôt pour qu'il n'y ait plus de joueurs ⁽¹¹⁷⁾ comme Marius Trésor qui signe seul en 1971 à l'AC d'Ajaccio, un contrat de huit ans pour 2 500 francs par an, contrat qu'il parviendra heureusement à rompre en 1972. À partir des années 70, le football connaît une inversion des rapports de force défavorables aux joueurs : la première grève des joueurs en 1972 débouche sur la signature de la Charte du football en juin 1973. M. Michel Platini a rappelé le rôle joué alors par les agents pour la défense des intérêts des joueurs : « Je crois pour ma part que les agents jouent un rôle important. Ils peuvent aider les joueurs, qui sont jeunes - entre 14 et 30 ans - à se défendre contre les présidents de clubs, qui les ont exploités pendant de très nombreuses années, jusqu'à la Charte du football professionnel de 1973, et même jusqu'à l'arrêt Bosman. ⁽¹¹⁸⁾ »

Dans ce contexte, la situation des joueurs s'est améliorée et ces mêmes auteurs donnent comme élément d'explication, « l'arrivée massive des intermédiaires. En effet, depuis le milieu des années 80, les agents s'imposent aux clubs et aux joueurs, ces derniers leur confiant la gestion de leur carrière. Les clubs ne peuvent plus imposer leurs conditions à des joueurs désarmés comme à la période précédente.  ⁽¹¹⁹⁾ »

Cette évolution ne doit pas faire oublier que les clubs disposent encore de pouvoirs importants car, au-delà du marché des joueurs vedettes, il existe un marché des joueurs plus anonymes qui ont donc besoin d'être défendus. C'est comme le rappelle M. Frédéric Thiriez, président de la Ligue de football professionnel, « le schéma normal et l'activité quotidienne des agents, comme du reste de la Ligue : on compte à peu près 5 000 contrats et avenants de ce genre par an.  ⁽¹²⁰⁾ »

M. Bertrand Cauly, agent sportif et membre du Collectif 2006 des agents sportifs, estime que « l'essence de notre métier ... consiste en premier lieu à défendre et à représenter des joueurs entre 16 et 30 ans face à des dirigeants d'entreprise fort habiles en affaires. Nous sommes donc agents de joueurs et nous défendons les joueurs. ⁽¹²¹⁾ »

La profession d'agent apparaît donc aujourd'hui indispensable dans le monde du football, dans la mesure où ces professionnels sont les mieux placés pour défendre les intérêts des joueurs, notamment lors de la phase de négociation de leur embauche par les clubs. Cette mission s'avère d'autant plus importante que, la majorité des joueurs n'ayant pas le statut de vedette, ils ont besoin d'être assistés par une personne compétente lors de leur recrutement.

● L'activité de prospection et de recherche des joueurs pour les clubs

Pour la prospection et le recrutement de joueurs, les clubs disposent - du moins les plus importants - de cellules de recrutement au sein desquelles travaillent des salariés. Ainsi, selon M. Alain Vernon, journaliste à France 2, « Marseille en a cinq, Paris quatre, Saint-Étienne trois, Lens un. ⁽¹²²⁾ »

Mais un club, quelle que soit la taille de sa cellule de recrutement, ne peut connaître, sans les agents, la totalité des sportifs susceptibles d'intégrer son effectif et de correspondre à ses exigences.

Les agents sportifs facilitent le travail de prospection et de recherche des joueurs et ils reçoivent pour cela un mandat de recherche.

La nécessité de cette fonction a pourtant été plusieurs fois remise en question devant la mission ; non seulement parce qu'à cette occasion, peuvent être signés certains types de contrats dont on ne sait pas très bien ce qu'ils recouvrent et qui peuvent cacher des transactions irrégulières (« contrats de supervision » ou « contrat de valorisation » mentionnés par M. Rodolphe Albert, ancien directeur financier du Paris Saint Germain ⁽¹²³⁾), mais surtout parce qu'elle est au cœur des dérives constatées lorsqu'elle est exercée en dehors de sa vraie finalité (cf. infra).

● L'interdiction du double mandatement

La possibilité laissée aux agents sportifs d'exercer leur profession tant au bénéfice des joueurs qu'auprès des clubs comporte des dangers évidents : conflits d'intérêts et mélange des genres. Aussi, l'article L. 222-10 du code du sport prohibe-t-il le double mandat dans les termes suivants : « Un agent sportif ne peut agir que pour le compte d'une des parties au contrat qui lui donne mandat et peut seule le rémunérer... Toute convention contraire aux dispositions du présent article est réputée nulle et non écrite. » Rappelons que, selon le droit commun des contrats de mandat, l'exécution doit être loyale et diligente, ce qui interdit à l'agent d'agir dans son intérêt personnel. Ainsi l'agent de joueur doit mettre en œuvre son pouvoir d'initiative et de conseil au mieux des intérêts financiers et sportifs de son client, ce qui n'est guère réalisable lorsque l'agent a signé un contrat à la fois avec le joueur et le club.

Or, l'interdiction de double mandatement est souvent contournée par la pratique du paiement de l'agent par les clubs et non par les joueurs
(cf. C-2-a : L'habillage juridique d'un contournement de la loi).

c) Le point de rencontre de différents intérêts

La mission des agents sportifs, dés lors qu'elle est exercée avec la compétence, la diligence et la mesure que commande la réussite des relations contractuelles qu'elle engendre, est d'une incontestable utilité sociale, économique et humaine. Malheureusement, l'incompréhension par de trop nombreux agents sportifs, dirigeants de clubs et sportifs eux-mêmes de la réelle finalité de cette activité conduit souvent à des comportements non conformes à leurs missions.

● Les risques du métier d'intermédiaire

Ces dérives sont liées à la place même des agents sportifs dans le système. Dans son rapport pour 1998-1999, le Service central de prévention de la corruption (SCPC) indiquait que d'une manière générale - ce n'est pas spécifique au secteur du sport - les activités de conseil et d'intermédiaire constituent des vecteurs de montage frauduleux, en ce sens qu'ils sont des « facilitateurs d'opérations. ⁽¹²⁴⁾ » Dans son rapport d'activité pour 2003 précité, cet organisme fait état des « risques posés par les agents et par le métier lui-même » et estime que « la sécurité d'une structure se mesure à l'aune du maillon le plus faible car c'est par lui que les flux vont transiter. »

Dans le même sens, M. Didier Primault, économiste au Centre de droit et d'économie du sport, estime que les agents sportifs constituent un des maillons faibles du système : « À l'heure actuelle, il y a deux maillons faibles, sur lesquels se greffent un certain nombre d'opérations frauduleuses. Ce sont, d'une part, les transferts, qui sont peu ou pas contrôlés, et d'autre part, les agents. Ceux-ci ne sont pas mauvais par nature. Mais dans notre système, ils sont en relation avec différents acteurs et ont une facilité particulière à jouer sur la dimension internationale. L'une des meilleures façons de lutter contre les dérives est d'organiser la transparence de l'information. ». Il ajoute que les agents « sont souvent, dans les faits, au cœur des dérives. Mais ils ne sont pas par nature responsables de ces dérives. Ils cristallisent les dérives de l'ensemble du système. ⁽¹²⁵⁾ »

Cette analyse rejoint celle de M. René Charrier, vice-président de l'Union nationale de footballeurs professionnels, pour qui « les agents sont la plaque tournante des affaires mais ils n'en sont pas toujours les instigateurs. ⁽¹²⁶⁾ »

Ces dérives sont principalement liées au versement de commissions qui sont l'occasion d'organiser des montages financiers illicites.

● Certains agents exercent un dangereux pouvoir de marché

Si les agents ne sont souvent que le « support de montage ⁽¹²⁷⁾ » d'opérations financières frauduleuses, ils peuvent aussi en être à l'origine du fait de la pression qu'ils sont en mesure d'exercer sur les clubs. En effet, la profession d'agent sportif se caractérise par une forte concentration de l'activité par certains agents. Ainsi, M. Laurent Davenas, président de la commission d'appel de la Ligue de football professionnel, estime que « 90 % des gros transferts sont assurés par à peine 10 % des agents dans le football français. ⁽¹²⁸⁾ » Pour M. Philippe Flavier, coprésident de l'Union de agents sportifs de football, « sur 100 agents, 40 grosso modo travaillent, dix sont influents. ⁽¹²⁹⁾ »

Cette concentration de l'activité donne à certains agents sportifs un « pouvoir de marché, qui sort du rôle de l'intermédiaire », selon M. Didier Primault, et qui constitue un « pouvoir de nuisance » ⁽¹³⁰⁾ pouvant prendre différentes formes.

Ainsi, dans son livre « Cols blancs et mains sales ⁽¹³¹⁾ », M. Noël Pons, inspecteur des impôts au Service central de prévention de la corruption (SCPC) dénonce le pouvoir excessif de certains agents quand ils détiennent dans leur « portefeuille » un nombre important de joueurs évoluant dans le même club. Dans ce cas, l'agent  « dispose d'un moyen de pression considérable sur le président du club. Les diverses possibilités de manipulations, grèves de joueurs, fausses blessures deviennent aisément réalisables. »

Devant la mission, M. Noël Pons a donné une autre illustration du pouvoir excessif de certains agents sportifs : « Certains agents font même payer la simple rencontre en vue de négocier. Chaque étape de la négociation devient payante. Si les présidents refusent de jouer le jeu, la négociation ne se fait pas. ⁽¹³²⁾ »

Par ailleurs, les agents peuvent se servir de leur position dominante pour imposer des pratiques illégales comme l'encaissement, dès la signature du contrat du joueur (pour plusieurs années), de l'intégralité de leur commission, en sachant qu'en cas de rupture du contrat (fréquente), ils percevront de nouveau pour la même période une commission liée au nouveau contrat ⁽¹³³⁾. Les modalités de rémunérations des agents favorisent d'ailleurs ce type de comportements.

● Les modalités de rémunération des agents

Ces modalités sont sensiblement différentes selon qu'ils interviennent pour le compte d'un joueur dans le cadre d'un contrat de travail, ou pour le compte d'un club dans le cadre d'un transfert.

Selon l'article L. 222-10 du code du sport, « Le mandat précise que le montant de cette rémunération ne peut excéder 10 % du montant du contrat conclu. Toute convention contraire aux dispositions du présent article est réputée nulle et non avenue. »

Il est admis ⁽¹³⁴⁾que l'expression « contrat conclu » utilisée dans cet article doit être comprise comme renvoyant au contrat pour la négociation duquel l'agent est effectivement intervenu. Dès lors, le contrat conclu qui doit permettre de déterminer le montant des honoraires de l'agent, tels qu'ils sont encadrés par la loi, peut être tant le contrat relatif à l'exercice d'une activité sportive visée à l'article L. 222-6 du code du sport que le contrat de transfert établi entre deux clubs. Une différence existe cependant quant aux modalités de versement de la rémunération. Ainsi, si un joueur conclut avec un club un contrat de travail d'une durée de trois ans pour une rémunération annuelle fixée à 150 000 euros, la commission maximale de son agent s'élèvera à 15 000 euros par an sur trois ans, soit 45 000 euros. Parallèlement, les clubs, vendeurs ou acquéreurs, peuvent disposer de leur propre agent intervenant dans la négociation du contrat de transfert. Si le montant de l'indemnité de mutation s'élève à un million d'euros, chacun des agents - y compris l'agent du joueur si son mandat est occulte - pourra recevoir une commission d'un montant maximum de 100 000 euros, payable en une seule fois car la durée du contrat de travail n'entre pas en ligne de compte. Par ailleurs, si l'engagement d'un sportif par un club est le résultat de l'intervention de plusieurs agents, les termes de l'article L. 222-10 précité ne s'opposent pas à ce que chacun des intermédiaires bénéficient d'une rémunération s'ils ont effectivement accompli une prestation le justifiant ⁽¹³⁵⁾. Cette situation explique que les opérations de transferts permettent la délivrance de commissions diverses, les agents n'en étant d'ailleurs pas les seuls bénéficiaires. Il faut toutefois noter qu'une jurisprudence constante et ancienne reconnaît aux tribunaux le pouvoir de diminuer les honoraires des intermédiaires lorsqu'ils les jugent excessifs.

Le versement de ces commissions, souvent d'un montant conséquent, sont autant d'occasions de manœuvres contraires à la loi (cf. C-2-a : L'habillage juridique d'un contournement de la loi).

Ces risques de pratiques frauduleuses justifient l'adoption de règles encadrant la profession d'agent sportif. Ainsi, le législateur de 1992, dans un souci de moralisation des activités physiques et sportives, a voulu « mettre un terme à certaines dérives » liées au « caractère plus ou moins occulte de ce type d'activités.  ⁽¹³⁶⁾ »

2. L'encadrement de la profession : la coexistence de normes nationales et internationales

a) L'absence de cadre normatif international contraignant

● Une compétence communautaire limitée en matière sportive

Bien que le sport en général, et le football en particulier, revêtent une forte dimension internationale et donc européenne, ils n'entrent pas expressément dans le champ de compétence de la Communauté européenne, puisque aucun article du Traité instituant la Communauté européenne n'y fait référence. On utilise ainsi souvent l'expression d'« exception sportive ».

La spécificité du sport a été consacrée par un arrêt de la Cour de justice des Communautés européennes « Walrave et Koch ⁽¹³⁷⁾ », affirmant clairement que la législation européenne ne s'appliquait pas aux règles « intéressant uniquement le sport », car ces règles sont étrangères aux activités économiques visées par le Traité instituant la Communauté européenne. Cette solution a été ultérieurement confirmée par un arrêt de la Cour de justice, en date du 18 juillet 2006, « Meca-Medina  ⁽¹³⁸⁾ », d'ailleurs discuté pour son défaut de clarté.

Comme cela a déjà été souligné, cet état du droit était en passe d'évoluer avec le projet de Traité établissant une constitution pour l'Europe de 2004 qui comportait une section 5 « Éducation, jeunesse, sport et formation professionnelle » et traitait spécifiquement du sport en son article III-182. Ce projet n'ayant pas abouti, le sport attend toujours d'entrer dans les textes communautaires.

Cependant, si le droit communautaire ne traite pas du sport en tant que tel, il l'appréhende indirectement à travers l'application des grands principes communautaires - libre circulation, libre concurrence, libre prestation de services et liberté d'établissement -, ou par le biais de dispositions ponctuelles visant certains aspects du sport qui relèvent de sa compétence.

À ce titre, l'activité d'agent sportif entre dans le champ de l'article 47 du Traité instituant la Communauté européenne, relatif aux activités non salariées, qui donne compétence au Conseil de l'Union européenne pour arrêter « des directives visant à la coordination des dispositions législatives, règlementaires et administratives des États membres concernant l'accès aux activités non salariées et à l'exercice de celles-ci. » Ainsi, l'activité d'agent sportif est notamment soumise à la directive du Conseil de l'Union européenne du 18 décembre 1986 ⁽¹³⁹⁾ concernant les agents commerciaux indépendants.

Le football ayant une dimension mondiale évidente et le droit international - notamment le droit communautaire - ne se reconnaissant pas compétents en ce domaine, c'est à la Fédération internationale de football association (FIFA) qu'incombe la mission de fixer les règles applicables à l'échelle mondiale.

● Un règlement international théoriquement sans valeur juridique mais appliqué en pratique

Comme cela a déjà été souligné à propos des transferts, la Fédération internationale de football association (FIFA) est une association à but non lucratif, relevant du droit helvétique et regroupant près de deux cents associations nationales. Par conséquent, en tant que sujet de droit privé, elle ne dispose pas de compétences normatives propres qui lui permettraient d'édicter des règles juridiquement contraignantes, opposables à tous les acteurs du monde du football. Pour qu'une fédération sportive dispose d'un tel pouvoir règlementaire, elle doit être habilitée par le biais d'une délégation de pouvoir, accordée par la loi nationale. Or, si les principales fédérations sportives font l'objet de telles délégations, celles-ci se limitent à l'organisation de compétitions et ne constituent, en aucun cas, des délégations de pouvoir à caractère général.

La question se pose alors de la valeur à conférer au règlement de la Fédération internationale de football association (FIFA) relatif à l'activité d'agent de joueurs. La jurisprudence tant française que communautaire a une position non équivoque sur ce point, consistant à dénier toute valeur normative générale à ce texte.

S'agissant des tribunaux français, on peut citer à titre d'exemple, un arrêt de la Cour d'appel de Metz en date du 20 mars 2002 ⁽¹⁴⁰⁾, rendu à l'occasion d'un litige antérieur à la loi du 6 juillet 2000 instituant la licence d'agent sportif délivrée par la Fédération française de football. À cette occasion, le juge avait été saisi du recours d'un agent contre un joueur qui, ayant fait appel à ses services, refusait de lui verser sa rémunération, invoquant son défaut d'habilitation la FIFA.

La cour d'appel, a rejeté le recours de l'agent pour insuffisance de preuve, mais affirmé que l'absence d'agrément de l'intermédiaire par la FIFA n'était pas une cause d'illicéité du mandat, car le règlement FIFA dont se prévalait le joueur n'a aucune valeur normative d'ordre public.

Cette position est partagée par le juge administratif. Par un arrêt du 8 novembre 2006 ⁽¹⁴¹⁾, le Conseil d'État a rappelé que la réglementation d'une fédération internationale n'a aucun effet direct dans l'ordre juridique interne.

Au niveau communautaire, le Tribunal de première instance des Communautés européennes a, dans le même sens, exprimé ses réticences à l'égard de la réglementation dans un arrêt du 26 janvier 2005 « Laurent Piau c/Commission européenne et FIFA» ⁽¹⁴²⁾. Si le tribunal a reconnu la conformité du règlement FIFA au droit communautaire, il a émis des doutes quant à la légitimité de cette instance sportive internationale à imposer sa réglementation, sans disposer d'une délégation de pouvoir normatif émanent d'une autorité publique compétente.

Pour autant, l'absence de force contraignante à caractère général du règlement de la FIFA ne signifie pas qu'il n'a aucune valeur en pratique.

Rappelons que la FIFA regroupe deux cents sept fédérations nationales. En y adhérant, au titre du principe de l'autonomie des volontés qui régit le droit des contrats, ces associations nationales ont accepté de se soumettre aux règles qu'elle édicte. Les règlements de la Fédération nationale ont donc valeur contraignante pour ses membres.

Le principe de l'effet relatif des conventions implique que seules les fédérations parties au contrat sont tenues au respect des règlements de la FIFA, à l'exclusion de tout autre acteur du football. En réalité, l'effet relatif attaché aux règlements de la FIFA relève davantage de la théorie que de la pratique car le football international est organisé selon un schéma pyramidal dans lequel tous les acteurs sont liés. De fait, le rayonnement de ces règlements dépasse donc largement la sphère contractuelle.

En conséquence, si l'on suit ce raisonnement, et que l'on suppose, comme cela devrait être le cas, que le joueur est le mandant de l'agent, le règlement de la FIFA relatif à l'activité d'agent de joueur trouvera à s'appliquer en toutes ses dispositions.

Cependant, l'absence d'autorité directe des textes fédéraux internationaux dans l'ordre interne conduira le juge français, en cas de litige impliquant des acteurs du football, à appliquer la loi française, ou tout autre loi nationale désignée par les règles de conflit de lois.

b) Une réglementation française de la profession d'agent sportif

● Une législation nécessaire mais dont les contours demeurent imparfaits

- La compétence règlementaire de la Fédération française de football

La Fédération française de football (FFF) a transposé le règlement de la Fédération internationale (FIFA) relatif à l'activité d'agent de joueurs, en l'aménageant conformément à la législation française. Mais, ce règlement, tout comme celui de la FIFA ne produit pas d'effet direct dans l'ordre juridique français.

En revanche, à la différence de la Fédération internationale, la FFF dispose d'une véritable compétence normative qu'elle tire de la délégation de pouvoir qui lui a été consentie par le ministre chargé des Sports pour des matières limitativement énumérées - délivrance, renouvellement et retrait de la licence, contrôle du contenu des contrats d'agent et pouvoir de sanction disciplinaire -.

- Les raisons qui ont présidé à l'émergence d'une législation nationale encadrant la profession d'agent sportif

La justification première de l'intervention du législateur résidait dans le constat que l'ampleur prise par le sport professionnel et le football en particulier, rendait indispensable l'intervention d'intermédiaires dans les relations entre sportifs et groupements sportifs.

Cependant, malgré la reconnaissance de leur utilité, les agents sportifs ont été contraints d'exercer leur profession contra legem jusqu'en 1992, puisqu'elle est assimilable à une activité de placement contre rémunération, expressément prohibée par le droit du travail français ⁽¹⁴³⁾ et dont l'exercice à titre gratuit est réservé à l'Agence nationale pour l'emploi.

Le législateur a donc créé, par la loi du 13 juillet 1992 ⁽¹⁴⁴⁾, un régime spécial applicable à l'activité d'agent sportif dérogeant au droit commun.

- L'évolution de la législation

L'activité d'agent sportif a fait l'objet d'un encadrement législatif en plusieurs temps, qui demeure, aujourd'hui encore, lacunaire et peu satisfaisant sur certains points.

La loi du 16 juillet 1984 ⁽¹⁴⁵⁾ ne régissant pas l'activité d'agent sportif, le législateur a comblé cette lacune en y introduisant un article 15-2 par la loi du 13 juillet 1992. Le texte dans sa nouvelle version, assortie de son règlement d'application ⁽¹⁴⁶⁾, a officialisé et encadré la profession par diverses dispositions, telles que l'obligation pour l'agent de faire une déclaration préalable auprès du ministre de la jeunesse et des sports, l'instauration d'un régime d'incompatibilités et d'incapacités, la fixation d'un plafond de rémunération de l'agent, ainsi que par la mise en place d'un système de contrôle et de sanctions de l'irrespect de la réglementation.

Ce dispositif n'ayant pas donné entière satisfaction, le législateur l'a réformé par la loi du 6 juillet 2000 ⁽¹⁴⁷⁾ qui avait pour but la sauvegarde des principaux acteurs du sport professionnel et la régulation économique de la profession.

Elle visait à « garantir l'éthique sportive » par une « indispensable moralisation de la profession des agents intermédiaires du sport. » Le rapport de M. Patrick Leroy, au nom de la Commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale, sur le projet de loi ⁽¹⁴⁸⁾ rappelait que l'intervention du législateur avait été rendue nécessaire en 1992 pour moraliser une profession ; il décrivait les dérives auxquelles elle avait donné lieu : imprécision des clauses relatives au mandat comme à celles du contrat liant le joueur à son employeur, stipulations présentant un caractère manifestement léonin, activité illicite de placement, doubles rémunérations perçues à la fois auprès des joueurs et des employeurs.

Ce nouveau texte est plus contraignant que le précédent. Il crée la licence délivrée par la FFF, en s'inspirant de la licence des agents artistiques, soumet l'agent à une obligation de dépôt de son mandat et renforce le contrôle de la profession en instaurant les sanctions de retrait ou de non renouvellement de la licence.

Enfin, par ordonnance du 23 mai 2006 ⁽¹⁴⁹⁾, les règles relatives à l'exercice de la profession d'agent sportif ont été introduites dans le code du sport aux articles L 222-6 à L 222-11.

Malgré le renforcement progressif de la législation, la multiplication des scandales impliquant des agents sportifs tend à démontrer que les objectifs d'encadrement et de moralisation de la profession n'ont pas été pleinement atteints.

- Les divergences avec les règles de la Fédération internationale de football association

Indépendamment des difficultés majeures liées à l'irrespect de la législation en vigueur par le monde du football, l'inefficacité de la loi française peut s'expliquer par les divergences de certaines de ses dispositions avec celles contenues dans le règlement de la FIFA. À titre d'exemple, si la loi française autorise la délivrance d'une licence à une personne morale, la Fédération internationale l'interdit. Quant au régime des sanctions, les dispositions françaises ne visent que les agents sportifs, alors que la réglementation FIFA prévoit également des mesures à l'encontre des clubs et des joueurs. Enfin, les deux textes ne s'accordent pas sur la nécessité de plafonner la rémunération des agents.

La réglementation applicable à la profession d'agent sportif est donc imparfaite et les difficultés se multiplient lorsque intervient un élément étranger, non seulement, parce qu'il n'existe pas d'harmonisation des règles au niveau international, ni même au niveau européen, mais aussi parce que rares sont les États s'étant dotés d'une législation interne régissant l'activité d'agent sportif ⁽¹⁵⁰⁾.

● L'applicabilité de la loi française en présence d'un élément d'extranéité

Que l'agent sportif soit recruté ponctuellement par un club pour servir d'intermédiaire dans une opération de transfert ou qu'il soit agent de joueur recherchant un club pour son mandant, la dimension internationale de son activité ne peut être négligée.

Les situations comportant un élément d'extranéité sont en effet nombreuses : l'agent opérant en France peut être étranger ou domicilié à l'étranger, il peut placer un joueur français ou étranger, traiter avec des clubs internationaux... Ces hypothèses très fréquentes en raison de l'internationalisation du marché du football posent la question de la loi applicable par le juge français, en cas de litige.

En vertu du principe de l'autonomie de la volonté qui régit les relations contractuelles, y compris internationales, les parties au contrat sont libres de désigner la loi de l'État de leur choix pour régir la convention, quand bien même, cette loi n'aurait aucun lien avec le contrat : il peut s'agir d'une loi qui n'est pas celle de ou des États dont les parties ont la nationalité, ni la loi de l'État où le contrat est conclu, ni la loi où s'exécute la prestation qui fait l'objet du contrat, donc d'une loi totalement étrangère au contrat et aux parties.

Les difficultés apparaissent lorsque les parties n'ont pas désigné de loi pour régir leur contrat. Deux hypothèses doivent êtres alors à envisagées à la lumière des règles de conflit de lois.

Si l'on considère que la législation française ⁽¹⁵¹⁾ n'a pas la force d'une loi de police - c'est-à-dire de règle reconnue par le législateur lui-même comme nécessaires à la sauvegarde de l'organisation politique, sociale et économique du pays ⁽¹⁵²⁾ - la Convention de La Haye du 14 mars 1978 trouvera à s'appliquer, puisqu'elle fixe les règles de conflit de lois relatives à « l'activité d'intermédiaire consistant à recevoir et communiquer des propositions ou à mener des négociations pour le compte d'autres personnes ». Selon l'article 1 alinéa 1 de cette convention, la loi régissant le contrat sera alors la « loi interne de l'État dans lequel, au moment de la formation du rapport de représentation, l'intermédiaire a son établissement professionnel ou, à défaut, sa résidence habituelle. »

En revanche, si l'on considère que les articles L. 222-5 et suivants du code du sport revêtent la qualité de loi de police, ils s'imposeront à toute autre loi étrangère ⁽¹⁵³⁾, entraînant de ce fait, une extension du champ d'application de la loi française au niveau international.

La question est donc de savoir si la législation régissant l'activité d'agent sportif entre dans le champ de cette qualification ? Certains auteurs, tels que M. Bernard Audit ⁽¹⁵⁴⁾ ou M. Fabrice Rizzo ⁽¹⁵⁵⁾ l'affirment. Pour celui-ci, le caractère de loi de police des articles L. 222-5 et suivants du code du sport découle des lois antérieures à la codification de 2006.

La loi du 13 juillet 1992, par sa volonté d'assainir la profession d'agent sportif en instaurant des sanctions pénales et administratives ainsi qu'en plafonnant la rémunération des agents, avait cette force.

La loi du 6 juillet 2000 allait même plus loin encore en s'auto-affirmant loi de police car elle renforçait le contrôle des autorités administratives et délimitait son propre domaine international de compétence.

La Cour de cassation, par un arrêt en date du 24 janvier 2006 ⁽¹⁵⁶⁾, est venue confirmer cette interprétation en retenant que la réglementation relative aux agents sportifs est d'application extraterritoriale, sans avoir à recourir à la médiation des règles de conflit de lois. Elle a ainsi consacré clairement la qualité de loi de police et de sûreté ⁽¹⁵⁷⁾ des articles L. 222-5 et suivants du code du sport.

Cependant, il ressort des travaux de la mission que les objectifs de la législation relative à l'activité d'agent sportif ne sont que très imparfaitement atteints. Il n'est que de voir les affaires judiciaires liées à l'exercice de la profession d'agent sportif portées à la connaissance des média : ouvertures d'enquêtes sur les comptes - avec un éclairage particulier sur les commissions versées à des intermédiaires - des clubs de football de Marseille, Paris et Bastia et mises en examen d'intermédiaires exerçant l'activité d'agents sportifs sans y être habilités. Même si certaines d'entre elles portent sur des faits antérieurs à la loi du 6 juillet 2000, les différentes auditions réalisées par la mission laissent à penser que l'objectif de moralisation poursuivi par le législateur reste d'actualité.

B. L'ACCÈS À LA PROFESSION : DES GARANTIES RELATIVES À LA QUALIFICATION JURIDIQUE ET PROFESSIONNELLES MAIS DES ZONES D'OMBRE

1. Un bon niveau de compétences juridiques et professionnelles est assuré

a) Une activité subordonnée à la délivrance d'une licence

● La mise en place d'un examen constitue une garantie de compétences

Le législateur de 1992 avait prévu un premier encadrement de la profession d'agent caractérisé par l'obligation faite aux candidats d'adresser une déclaration préalable auprès du ministre de la jeunesse et des sports. Cette déclaration permettait notamment de s'assurer que la personne concernée ne tombait sous le coup d'aucune incapacité ou incompatibilité prévue par les textes. Le régime mis en place n'a pas donné satisfaction en raison notamment, de l'absence de sanctions des abus résultant de l'incompétence et de la moralité douteuse de quelques agents qui ont terni l'image de la profession.

Aux termes de l'article L. 222-6 du code du sport issu de la loi du 6 juillet 2000, l'agent sportif doit maintenant obtenir une licence délivrée par la fédération délégataire dans la discipline sportive dans laquelle il exerce sa profession. Ce système d'examen s'inspire d'ailleurs du dispositif instauré dès 1995 par la FIFA qui soumet désormais l'activité d'agent sportif de football à la détention d'une licence subordonnée à la réussite à un examen. Celui-ci était oral et prenait la forme d'un entretien jusqu'en 2001 ; il est désormais uniquement écrit.

Toutefois, l'existence d'un examen n'offre pas de garantie d'éthique ou de professionnalisme ni même d'exercice effectif de la profession dans un milieu où les relations et les contacts revêtent la plus grande importance. Ainsi, M. Jean-Christophe Lapouble, maître de conférences à l'université Victor Segalen Bordeaux 2, a fait remarquer qu' « aujourd'hui, il faut passer un examen pour être agent. En fait, il arrive fréquemment que de brillants étudiants réussissent cet examen, reçoivent la qualification d'agents, et ne négocient qu'un seul contrat en trois ans. Visiblement, le fait d'avoir passé un examen ne suffit pas pour exercer effectivement cette profession. Le contact se fait ailleurs. De pseudo-agents s'adressent à ceux qui ont la licence pour couvrir un certain nombre de choses. ⁽¹⁵⁸⁾ » Pour autant, les compétences techniques et juridiques sont indispensables comme le reconnaît M. Aimé Jacquet, ancien directeur technique national de la Fédération française de football, « Prendre au départ un jeune, le conduire, le soutenir, l'encadrer et le protéger. Pour cela, il faut des gens de grande compétence morale et juridique, connaissant bien tous les problèmes pour permettre cela. Il faut des gens de très haut niveau. ⁽¹⁵⁹⁾ »

À cet égard, votre rapporteur relève d'ailleurs qu'au cours des auditions, l'exigence d'un examen préalable pour obtenir la licence n'a jamais été remise en cause.

● Le déroulement des épreuves est satisfaisant

Les modalités d'attribution, de délivrance et de retrait de la licence d'agent sportif par la fédération sont définies par le décret n°2002-649 du 29 avril 2002.

Il était en effet nécessaire de s'assurer de la pertinence des épreuves subies par les candidats pour éviter les risques soulignés par le Service central de prévention de la corruption dans son rapport d'activité pour 2003 précité: « En ce qui concerne les modalités de l'examen oral des intermédiaires notamment, des systèmes de contournement ont été mis en place. Dans certains pays, il s'agit réellement d'un examen, dans d'autres, d'une gentille « discussion. » »

Le législateur a confié aux fédérations sportives la mission de délivrer les licences et par là, il reconnaît leur crédibilité. Le crédit ainsi accordé aux instances fédérales les contraint à s'acquitter de leur mission avec diligence, rigueur et compétence. Le comité directeur est chargé de délivrer la licence après avis de la commission des agents à qui sont déléguées les missions de vérifier les exigences légales, d'élaborer les sujets d'examens et de se constituer en jury d'examen.

La délivrance de la licence est soumise à un contrôle préalable des connaissances. Cet examen doit permettre deux vérifications d'aptitudes. La première porte sur les connaissances de la réglementation nationale du candidat (partie générale) et la deuxième porte sur ses connaissances de la réglementation sportive (partie spécifique). L'épreuve générale permet d'évaluer l'aptitude du candidat à exercer l'activité d'agent sportif en s'assurant qu'il possède les connaissances utiles à l'exercice de l'activité, notamment en matière fiscale, sociale, contractuelle et dans le domaine de l'assurance. L'épreuve spécifique permet de vérifier sa connaissance de la réglementation applicable aux activités physiques et sportives et des règlements nationaux et internationaux dans la discipline. Les programmes des épreuves sont homologués par le délégué à l'emploi et aux formations du ministère chargé des sports.

Un récent rapport de l'Inspection générale de la Jeunesse et des sports et de l'Inspection générale des Finances ⁽¹⁶⁰⁾ indique que les conditions de déroulement des épreuves sont conformes aux dispositions du décret du 29 avril 2002. Par ailleurs, les sujets traités par les candidats lors des différentes sessions d'examen témoignent d'un niveau pouvant être considéré comme relativement sélectif, comme le montrent les taux de réussite. Ainsi pour les deux session de 2003, le taux de réussite a été de 7,4 % (à la session de printemps : 14 reçus sur 189 candidats) et de 7,5 % (à la session d'automne : 12 reçus sur 164 candidats). En 2004, 12,8 % des candidats (21 sur 164) ont été reçus à la session de printemps et ils étaient 8,6 % (13 sur 151) à être reçus à la session d'automne.

Cette appréciation positive du rapport rejoint celle de Mme Sabine Foucher qui représentait la direction des sports au ministère de la Jeunesse et des sports lors de la table ronde organisée par la mission le 10 janvier 2007 : « Pour avoir participé au précédent projet avec Mme Marie-George Buffet, je peux attester que, sur la question de la délivrance même de la licence, les fédérations ont bien travaillé, dans le football comme ailleurs. »

Il semble donc, s'agissant de la délivrance de la licence, qu'ait été conjuré le risque souligné par M. Jean-Michel Marmayou, directeur du Centre de droit du sport à la faculté d'Aix-Marseille, lié à la composition de la commission des agents : « la licence obligatoire pose un certain nombre de problèmes. En premier lieu, elle est délivrée par la fédération, après l'intervention de la commission des agents, dont la composition peut être à l'origine de conflits d'intérêts. ⁽¹⁶¹⁾ »

b) Des équivalences largement accordées aux « agents historiques »

Ayant mis en place dès 1995 un système d'examen destiné à apprécier les compétences des intermédiaires sportifs candidats titulaires d'une licence FIFA, la Fédération française de football (FFF) a demandé à maintes reprises de régulariser la situation des agents sportifs ayant obtenu une licence conformément à la réglementation FIFA avant le vote de la loi du 6 juillet 2000 et de les dispenser de passer un nouvel examen.

Aussi le décret n° 2004-371 du 27 avril 2004 relatif à l'activité d'agent sportif lui a-t-il donné satisfaction, en ouvrant une période de six mois au cours de laquelle dans chaque fédération, « la commission examine la situation des intermédiaires du sport, régulièrement déclarés à l'autorité administrative compétente et détenteurs d'une licence délivrée, à la suite d'un examen organisé par une fédération sportive, pour apprécier si les intéressés peuvent être dispensés de tout ou partie de l'examen écrit. »

La Fédération française de football a largement eu recours à ce système dérogatoire. En effet, sur les 129 personnes ayant passé avec succès l'examen nécessaire à l'obtention d'une licence d'agent FIFA entre 1995 et 2002, pas moins de 109 ont bénéficié de la dérogation en application du décret du 27 avril 2004. Par rapport au nombre total d'agents licenciés (187), ces agents historiques sont donc très largement représentés.

M. François Raud, directeur de la société Bridge Asset, s'est interrogé devant la mission sur la pertinence du décret d'équivalence : « Je précise que le fameux décret d'équivalence a été examiné par deux fois par le Conseil d'État, avec avis défavorable. Il est très rare qu'un ministère passe en force, malgré deux avis défavorables du Conseil d'État. Votre collègue Thierry Mariani a posé sur ce point une question écrite au ministre de la jeunesse, des sports et de la vie associative. Il a reçu une réponse que l'on peut qualifier de discourtoise. La question méritait pourtant d'être posée : pourquoi certaines personnes ont-elles absolument tenu à ce que ce décret valide la licence des agents historiques, les agents dits FIFA, ceux qui déposaient une caution bancaire ? Comme par hasard, ce sont tous ceux que l'on retrouve dans les journaux.  ⁽¹⁶²⁾ »

Question n°38 339

« Suite à sa question écrite n° 23207 du 4 août 2003, M. Thierry Mariani prie M. le ministre de la jeunesse, des sports et de la vie associative de bien vouloir lui indiquer les motifs des deux avis défavorables du Conseil d'État relatifs au décret du 29 avril 2002 concernant le statut professionnel des intermédiaires sportifs. Il souhaite en effet savoir si les avis défavorables du Conseil d'État sont motivés par des conditions de forme, de fond ou d'opportunité. »

Réponse du ministre le 6 juillet 2004 : « Le décret d'application n° 2002-649 du 29 avril 2002 a précisé les modalités d'attribution, de renouvellement et de retrait de la licence d'agent sportif. Il prévoit notamment que cette licence est délivrée, par le comité directeur de la fédération, aux personnes physiques ou aux représentants des personnes morales ayant satisfait aux épreuves d'un examen écrit. En tout état de cause, il est rappelé à l'honorable parlementaire que les avis rendus par le Conseil d'État dans sa mission de conseil du Gouvernement n'ont pas vocation à être rendus publics. »

Par ailleurs, la FFF n'a vérifié que l'une des deux conditions posées par le décret du 27 avril 2004 concernant les possibilités de recours au dispositif dérogatoire. Ce texte précise en effet que les agents devaient avoir été régulièrement déclarés à l'autorité administrative compétente. Or la FFF n'a pas pris l'attache du ministère des sports pour s'assurer que les agents licenciés FIFA demandant la régularisation de leur situation avaient bien effectué cette démarche. Le rapport d'inspection précité de l'IGJS et l'IGF nuance toutefois cette critique en rappelant qu'elle ne vaut que pour les agents ayant obtenu leur licence entre 2000 et 2002. Avant le vote de la loi du 6 juillet 2000, n'étaient admises à passer l'examen FIFA que les personnes ayant présenté, dans leur dossier de candidature, une copie de leur déclaration d'activité aux services déconcentrés du ministère de la jeunesse et des sports. La FFF pouvait donc être sûre que les agents licenciés avant 2000 avaient été déclarés.

c) Une procédure de renouvellement d'une utilité discutée

En application de l'article L. 222-6 du code du sport et du décret n° 2002-649 du 29 avril 2002, la licence d'agent sportif est renouvelée annuellement, sauf dénonciation par le comité directeur trois mois avant l'expiration de la durée annuelle de validité, par tacite reconduction pendant une période de trois ans. Au plus tard, deux mois avant la fin de cette période de trois ans, l'intéressé doit demander le renouvellement de sa licence. Cette demande doit être accompagnée d'un bilan d'activité, de la liste des mandats et contrats signés et, s'il y a lieu, d'un état des litiges relatifs à ces contrats.

La rédaction des textes est ambiguë. En effet, doit-on considérer que la communication des documents suffit ou doit-on exiger un niveau particulier d'activité, une parfaite rédaction des contrats et un faible taux de litiges ? Faute de réponses claires des textes, la FFF, interprétant les dispositions du décret, a refusé de renouveler la licence de neuf agents en raison principalement de leur absence d'activité.

Par ailleurs, les textes ne précisent pas si, lors du renouvellement de la licence, les fédérations disposent de la possibilité de contrôler si l'agent a connaissance de l'évolution des règles applicables à l'exercice de son activité. Le renouvellement n'est donc pas subordonné au succès à de nouveaux examens : une instruction ministérielle du 12 novembre 2003 n'exige comme condition du renouvellement que la seule obligation de production des documents cités ci-dessus.

Dès lors que ce renouvellement ne sert pas à s'assurer de l'actualisation des compétences de l'agent, on peut s'interroger, comme le fait le rapport précité de l'IGJS et IGF, sur le bien-fondé du maintien d'une procédure lourde, qui n'existe pas pour d'autres professions dont l'exercice est de la même façon soumis à la réussite à un examen initial.

d) Une situation juridiquement peu satisfaisante pour les agents étrangers

Compte tenu de l'internationalisation des pratiques sportives, l'exercice de la profession d'agent sportif sur le territoire français par des intermédiaires étrangers est inévitable. Or, la réglementation est sur ce point inadaptée. Selon M. Jean-Michel Marmayou, directeur du centre du droit du sport à la faculté d'Aix-Marseille : « Les textes sont (...) extrêmement flous et ambigus en ce qui concerne la situation des étrangers, ce qui empêche de déterminer la situation juridique de ressortissants de l'Union européenne comme d'États tiers. On ignore ainsi si l'on doit exiger une licence française d'agents étrangers domiciliés sur le territoire français ou de ressortissants français ou étrangers qui ont obtenu une licence FIFA dans un autre pays. Doit-on leur donner une équivalence totale ou partielle ? Bien que le contrôle des connaissances ne soit pas organisé de la même façon La FFF a opté pour une équivalence totale, tout simplement parce que la FIFA oblige les fédérations nationales à reconnaître sa propre licence.  ⁽¹⁶³⁾ »

Le statut des agents étrangers au regard du dispositif français ressort des articles L. 222-6 et 9 du code du sport et des articles 10-1 et 19 du décret n°2002-649 du 29 avril 2002 relatif à la licence d'agent sportif.

- Les ressortissants d'un état membre de l'Union européenne (UE) ou de l'Espace économique européen (EEE) non domicilié en France et exerçant leur activité à titre occasionnel en France

Ces agents ne sont soumis qu'aux conditions de moralité applicables aux agents français (article L. 222-9 du code du sport), ce qui soulève deux problèmes : la vérification des conditions de moralité est difficile et la notion d'exercice occasionnel est imprécise.

- Les ressortissants d'un état de l'UE ou de l'EEE exerçant habituellement leur activité sur le territoire français.

Ces agents doivent :

- soit être titulaires d'une licence délivrée par une fédération sportive française ;

- soit produire une licence délivrée dans un de ces États ;

- soit présenter des titres ou une qualification professionnelle permettant d'exercer cette activité.

La commission des agents de chaque fédération sportive française peut accorder une licence française à ces agents, soit au vu de la licence produite par l'intéressé, soit en vérifiant les titres et les qualifications dont il se prévaut. La France est un des rares pays à avoir mis en place un système de licence. Dès lors une licence française ne peut être délivrée qu'au vu des titres et qualifications du demandeur étranger. Faute de précisions sur la nature des titres et des qualifications exigés pouvant ouvrir droit à équivalence, les fédérations ne traitent pas les demandes de licences et n'accordent donc pas d'équivalence.

Pour le football, l'existence d'une licence FIFA devrait en théorie faciliter la tâche de la Fédération française de football, les titres et qualifications pouvant être attestées par une licence FIFA. Cependant, le nombre d'agents européens FIFA non français est d'environ 1 300, chacun pouvant potentiellement faire une demande d'équivalence. Devant ce risque d'engorgement, la solution adoptée par la FFF consiste à ne pas délivrer de licence sur équivalence et à laisser tout agent européen titulaire de la licence FIFA exercer en France.

- Les intermédiaires étrangers ressortissants de pays non membres de l'Union européenne ou de l'EEE

Sur ce point, les textes législatifs et réglementaires étant muets, une application stricte de l'article L. 222-6 du code du sport impliquerait que ces intermédiaires soient titulaires de la licence française. Cependant, si de rares candidatures à l'obtention de cette licence ont été enregistrées dans les fédérations, les intermédiaires étrangers, dont certains résident sur le territoire national, exercent la plupart du temps leur activité sans détenir la licence, causant ainsi une concurrence déloyale aux agents français. M. Bernard Cauly, membre du Collectif 2006 des agents sportifs, a ainsi rappelé qu' « au Congrès des jeunes joueurs africains, M. Diallo ⁽¹⁶⁴⁾ a parlé des « agents de malheur », entretenant ainsi la confusion entre les vrais et faux agents et omettant de rappeler que les agents licenciés auprès de la Fédération française de football subissaient un minimum de contrôle... Mais, pendant que les beaux discours se succédaient à la tribune, la confusion la plus totale régnait dans les couloirs où les intermédiaires distribuaient leurs cartes de visite à tour de bras. ⁽¹⁶⁵⁾ »

2. Des zones d'ombre

a) Des risques de conflits d'intérêt liés à une définition trop restrictive des incompatibilités

Pour éviter toute influence néfaste ou équivoque, l'article L. 222-7 du code du sport prévoit que l'agent ne doit pas exercer, directement ou indirectement, en droit ou en fait, à titre bénévole ou rémunéré, de mission de direction ou d'encadrement sportif au sein d'une association ou société employant des sportifs ou organisant des manifestations sportives ou, encore, au sein d'une fédération sportive. Cette interdiction joue si l'agent a exercé une telle fonction dans l'année écoulée.

La philosophie générale inspirant ces dispositions est d'éviter les collusions d'intérêt car les problèmes éthiques peuvent, en la matière, être très nombreux. Ils peuvent être liés soit au non respect des dispositions législatives, soit à leur lacune. M. Jean-Michel Marmayou, directeur du Centre du droit du sport à la faculté d'Aix-Marseille  a ainsi regretté que ces incompatibilités « ne présentent pas de caractère universel. ⁽¹⁶⁶⁾ »

● Des dispositions législatives non respectées

L'article L. 222-7 du code du sport prévoit une incompatibilité de l'exercice concomitant de l'activité d'agent sportif et d'une activité d'encadrement administratif ou sportif dans les clubs. Un membre de club ne peut devenir agent que passé un délai d'un an. Le rapport précité de l'IGJS et de l'IGF montre que cette disposition n'est pas toujours respectée et que certains membres de la direction d'un club sont devenus agents sans respecter le délai imparti par la loi ⁽¹⁶⁷⁾.

● Des situations porteuses de risques

Certaines situations, quoique non visées par l'article L. 222-7 du code du sport, sont en elles-mêmes porteuses de risques.

- l'existence de liens familiaux entre certains agents et des responsables de clubs - même si l'on ne peut légalement rien leur reprocher - mérite une vigilance particulière de la part des fédérations ;

- des agents sportifs licenciés détiennent des parts de capital social d'un club ⁽¹⁶⁸⁾. La loi ne prohibe pas la situation dans laquelle l'agent est également associé d'une société sportive ;

- des agents sportifs licenciés cessent leur activité pour devenir membres de l'encadrement d'un club, sans avoir à respecter le moindre délai car la loi ne l'impose pas. Or il est évident comme le souligne M. Frédéric Thiriez, qu'« il y a une incompatibilité évidente entre la fonction d'agent et celle de direction dans un club sportif. Il faut compléter la loi en imposant une symétrie dans les incompatibilités : pour l'heure, un agent sportif peut devenir immédiatement dirigeant d'un club. C'est anormal et cela prête à tous les soupçons. » En effet, les agents sportifs devenus dirigeants auront sans doute la forte tentation de faciliter le recrutement de joueurs avec qui ils étaient auparavant en relation.

b) Des garanties d'intégrité et de moralité encore insuffisantes

L'article L. 222-7 du code du sport prévoit que nul ne peut obtenir ou détenir une licence s'il a fait l'objet d'un certain nombre de condamnations pénales définies à cet article. Il s'agit des agressions sexuelles, du trafic de stupéfiants, d'actes de proxénétisme, d'escroquerie, d'abus de confiance, de fraude fiscale.

Il faut noter que le délit de corruption ne figure pas dans cette liste.

Par ailleurs, le contrôle du respect de ces dispositions par les fédérations n'est pas aisé.

En effet, quand il n'y a pas eu de condamnation, il convient de reconnaître que la capacité de réaction de la fédération est limitée. Ainsi, les procédures de redressement fiscal sont couvertes par le secret fiscal ; pour d'autres affaires, les agents sont doublement protégés par le secret de l'instruction et la présomption d'innocence tant que les affaires ne sont pas jugées.

Par ailleurs, l'intervention d'un tel jugement ne règle pas automatiquement le problème. En effet, un arrêté du 16 juillet 2002 dresse une liste des pièces devant être fournies à l'appui de la demande de licence. Au titre de ces pièces, figure une attestation sur l'honneur par laquelle le candidat reconnaît être en conformité avec les incapacités et incompatibilités visées à l'article L. 222-7 du code du sport. N'y figure pas la possibilité d'exiger un extrait de casier judiciaire attestant qu'ils n'ont pas été condamnés pour un crime ou un délit entraînant une interdiction d'exercer. Les fédérations n'en ont donc pas forcément connaissance. Cette situation a été dénoncée au cours des travaux de la mission. M. Philippe Flavier, coprésident de l'Union de agents sportifs de football a notamment précisé : « On exige un casier judiciaire vierge, mais ce n'est pas le bon casier : il faut avoir tué son voisin ou presque. Je préférerais de beaucoup qu'un agent condamné en première instance pour des malversations dans l'exercice de son métier n'ait plus le droit d'exercer.  ⁽¹⁶⁹⁾ »

C. LES CONDITIONS D'EXERCICE DE LA PROFESSION : NI LA LETTRE, NI L'ESPRIT DE LA LOI NE SONT RESPECTÉS AU MÉPRIS DE L'EXIGENCE DE TRANSPARENCE

1. L'exercice par des personnes non autorisées

L'exigence légale de la licence pour exercer la profession d'agent peut être contournée. Il a ainsi fait état devant la mission de différentes pratiques contraires à la loi.

a) L'exercice de la profession par de « faux agents »

L'article L. 222-6 du code du sport est très clair : « Toute personne exerçant à titre occasionnel ou habituel, contre rémunération, l'activité consistant à mettre en rapport les parties intéressées à la conclusion d'un contrat relatif à l'exercice rémunéré d'une activité sportive doit être titulaire d'une licence d'agent sportif. »

Il est vrai, comme cela a été souligné, que la détention d'une licence par un agent sportif ne suffit pas nécessairement en soi pour exercer effectivement et avec compétence une profession qui nécessite l'expérience d'un milieu dans lequel les contacts et la connaissance des différents acteurs sont indispensables. Ainsi, M. Christophe Drouvroy, du département juridique de la Fédération française de football, a souligné que le marché est « saturé et que nombre d'agents, quoique détenant la licence, n'exercent pas l'activité de façon effective, faute d'être introduits parmi les joueurs. » Mais inversement, l'absence de détention de licence n'est apparemment pas rédhibitoire pour pouvoir exercer la profession...

La pratique des « faux agents » a ainsi été dénoncée à plusieurs reprises devant la mission : « Faux agents, c'est-à-dire sans licence » (M. Frédéric Thiriez, président de la Ligue de football professionnel ⁽¹⁷⁰⁾), « Certaines personnes, au contraire, ne possèdent pas la licence mais étant très bien intégrées, jouent le rôle de prête-noms, de faux agents » (M. Christophe Drouvroy, directeur juridique adjoint de la Fédération Française de football (FFF) ⁽¹⁷¹⁾).

Il s'agit d'une pratique numériquement importante. Selon l'estimation de M. Bernard Cauly, membre du Collectif 2006 des agents sportifs, ces faux agents seraient : « trois fois plus nombreux que les vrais, puisqu'il y en a certainement entre de 400 à 500 pour 180 titulaires d'une licence.  ⁽¹⁷²⁾ »

Le recours à de faux agents se fait ouvertement et cette pratique est connue de l'ensemble de la profession, comme en a témoigné M. Bernard Cauly: « Ces faux agents ne se cachent nullement : je vous ai apporté une annonce parue dans France Football - mais on en trouve très régulièrement d'identiques dans L'Équipe -, dans laquelle une « importante société de management spécialisée dans le milieu des transferts en France et à l'étranger depuis plus de quinze ans » recherche « plusieurs collaborateurs pour des postes d'agents commerciaux ».... En dehors même de ces annonces, chaque jour L'Équipe fait référence à des agents qui n'en sont pas. Nous réfléchissons d'ailleurs à la possibilité d'intenter des actions en justice à ce propos.  ⁽¹⁷³⁾ »

Les instances fédérales sont apparemment conscientes du problème mais le rapport d'inspection précité de l'IGJS et l'IGF note qu'elles ont toutefois attendu le mois de novembre 2003 pour adresser une première lettre de saisine à la justice.

b) L'exercice de la profession par les personnes morales et les collaborateurs d'un agent sportif

● L'octroi de la licence à des personnes morales

L'article L. 222-8 du code du sport permet de délivrer la licence d'agent sportif à une personne morale. Des règles spécifiques sont d'ailleurs prévues dans le décret du 29 avril 2002 et l'arrêté du 16 juillet 2002 qui prévoient que, dans cette hypothèse, la licence ne peut être délivrée qu'à une société commerciale.

Cette possibilité est source de difficultés et comporte des risques certains de détournements de la législation qui impose qu'un agent sportif soit titulaire d'une licence pour exercer.

- La licence devant être délivrée à la personne morale pour trois ans et son représentant légal ayant passé l'examen d'agent pouvant être révoqué à tout moment ou pouvant se retirer de la société, il peut arriver qu'une personne morale exerce l'activité d'agent sportif par l'intermédiaire de représentants n'ayant pas démontré leurs compétences, mais agissant au bénéfice d'une licence régulièrement obtenue au nom d'une personne morale. Le contrôle de la fédération n'interviendra qu'au terme de la période triennale de validité de la licence.

- Si une personne physique a obtenu la licence d'agent en tant que personne physique et qu'elle décide de créer une société, elle sera tenue de repasser l'épreuve spécifique au nom de la personne morale, car la licence d'une personne physique ne permet pas d'exercer pour le compte d'une personne morale. De même, la personne physique qui passe l'examen au nom et pour le compte d'une personne morale, doit, si elle se retire de cette dernière, repasser l'examen en vue de l'obtention de la licence de personne physique.

- L'article L. 222-10 du code du sport prévoit qu'un agent sportif ne peut agir que pour le compte d'une des parties au même contrat (cf. l'interdiction du double mandatement). Cette disposition peut être détournée dans l'hypothèse où une personne physique est titulaire d'une licence d'agent sportif mais qu'elle est également représentante d'une personne morale et détient à ce titre une licence d'agent. Comment s'assurer de l'absence de double mandatement, dans la mesure où cette personne pourrait éventuellement vouloir représenter les deux parties au même contrat, pour l'une en sa qualité de personne physique et pour l'autre en sa qualité de représentant de la personne morale ?

- Lorsqu'une licence est accordée à une personne morale, l'ensemble des collaborateurs est en quelque sorte couverts par la licence ; ceux-ci pourraient s'en prévaloir pour accomplir la totalité des actes relatifs à la mise en rapport d'un joueur et d'un club. Ce danger a été souligné par M. Jean-Philippe de Saint-Martin, inspecteur des finances : « Dès lors que la licence est accordée à une personne morale, tous les collaborateurs que celle-ci emploie peuvent d'une certaine manière se prévaloir de la qualité d'agent sportif.  ⁽¹⁷⁴⁾ »

Par ailleurs, une personne n'étant pas parvenue à obtenir la licence pour différentes raisons (compétences, incompatibilités, incapacités...) pourrait se placer sous le couvert d'une personne morale l'ayant obtenue par l'entremise d'une tierce personne qui s'en désintéresserait par la suite.

Il faut noter qu'une telle possibilité n'a été que peu utilisée dans les faits ; ainsi, la FFF n'a jamais accordé de licence à ce titre, se conformant de fait à la réglementation de la FIFA. Une unanimité s'est dégagée lors des travaux de la mission contre l'octroi de la licence à une personne morale et une modification de la loi en ce sens apparaît indispensable.

● Le statut des collaborateurs d'agents sportifs

La question du statut des collaborateurs revêt une acuité particulière dans le cas où une personne morale est titulaire de la licence. Mais elle se pose également quand le titulaire est une personne physique. Un agent peut en effet se faire aider par des collaborateurs dont le statut n'est pas défini. M. Frédéric Thiriez a reconnu que « la question des collaborateurs pose elle aussi un véritable problème. Beaucoup de personnes se prétendent agent, alors qu'elles ne sont que collaborateurs. ⁽¹⁷⁵⁾ »

Le code du sport évoque dans son article L. 222-8 les préposés de l'agent sportif. Une seule précision est donnée : l'indication qu'ils sont soumis aux mêmes incompatibilités et incapacités que l'agent sportif. Force est de reconnaître que se posent à propos des collaborateurs de nombreuses interrogations :

- quel est leur statut : salarié, prestataire de services indépendant ou autre ?

- quel peut être leur mode de rémunération : salaire, honoraires, partage de commission ?

- quelles peuvent être leurs activités : doit-on les cantonner aux tâches administratives ou peuvent-ils exercer des fonctions commerciales et de conseil?

- quelle est l'autonomie du collaborateur ? Peut-il intervenir pour le compte de plusieurs agents licenciés ?

Ces incertitudes peuvent à l'évidence être source de détournements de la loi.

2. Le dépôt des mandats et la rémunération par le mandataire : de petits arrangements avec la loi à la source de graves dérives

a) L'habillage juridique d'un contournement de la loi

● Des dispositions législatives claires

L'article L. 222-10 du code du sport prohibe le double mandat dans les opérations de placement des sportifs auprès des clubs. L'agent ne peut être mandaté que par une partie au contrat conclu entre un sportif et un club. Par ailleurs, la partie (sportif ou club) qui a mandaté l'agent est la seule débitrice de la commission due à ce dernier.

Par ailleurs, il incombe aux fédérations de vérifier l'application de ces dispositions en obligeant les parties à leur communiquer l'ensemble des mandats et des contrats de travail.

● Le dévoiement du principe du paiement de l'agent par le joueur

M. Jean-Michel Marmayou, directeur du Centre de droit du sport à la faculté d'Aix-Marseille, a ainsi résumé les pratiques : « Le texte nous dit que l'agent n'intervient que pour une seule partie au contrat et que c'est cette partie qui doit le payer. Dans la majeure partie des cas c'est donc le joueur qui devrait payer l'agent. Mais dans la pratique, les choses ne se passent pas comme cela : le joueur ne veut pas payer son agent et c'est le club qui le rémunère.  ⁽¹⁷⁶⁾ »

La pratique du paiement de l'agent par le club a fréquemment été relatée devant la mission. En effet, les joueurs ont pris l'habitude de formuler leurs exigences en « revenu net d'impôts ». Refusant que la commission dont ils sont redevables vis-à-vis de leurs agents vienne diminuer leur enveloppe salariale, ils exigent du club employeur un complément de rémunération pour couvrir la commission de l'agent. Cependant, si le complément réclamé par le joueur est versé par le club employeur, il est juridiquement assimilé à un salaire. En conséquence, le club doit être assujetti au versement des cotisations sociales et le joueur intégrer cette somme dans sa déclaration fiscale.

Le fait que le complément accordé au joueur par le club soit assimilé à un salaire et assujetti aux cotisations sociales explique donc l'intérêt pour les clubs de recourir à de telles pratiques.

Le paiement par le club a pour autre avantage de permettre la déduction du montant de la commission pour le calcul de la TVA.

● Un habillage juridique hypocrite

Il ressort de l'ensemble des auditions que se sont développées plusieurs pratiques juridiques que M. Jean-Michel Marmayou a qualifié d' « ingénierie juridique ».

La première consiste à établir entre le club et l'agent un mandat, artificiel et le plus souvent anti-daté, juste avant la conclusion du mandat d'engagement du sportif. Ce mandat double vraisemblablement un contrat que l'agent avait auparavant signé avec le joueur mais qui n'a pas été déposé.

Cette pratique, contraire à l'interdiction du double mandat, peut entraîner des conséquences graves :

- l'agent risque une suspension de sa licence ou même une interdiction d'exercice ;

- les sommes réglées par le club peuvent être requalifiées comme salaires. Cela peut avoir des conséquences fâcheuses pour les joueurs, comme l'a souligné M. Laurent Davenas, président de la commission d'appel de la Ligue de football professionnel : « L'Union pour le recouvrement des cotisations de sécurité sociale et d'allocations familiales (URSSAF) commence à aller chatouiller certains joueurs qui sont en instance de divorce. Il y a deux ou trois procédures en cours. Certains avocats défendent des joueurs qui se retrouvent complètement ruinés par leur ex-épouse parce que pas du tout conseillés. Le fisc découvre qu'ils n'ont payé ni leur agent, ni leurs impôts, et considèrent cela comme des avantages en nature. ⁽¹⁷⁷⁾ » Par ailleurs, les clubs peuvent être soumis à un redressement de charges sociales.

D'autres pratiques ont cours afin d'échapper à la réglementation fiscale et sociale.

- L'agent peut se contenter d'un engagement verbal de fidélité de la part du joueur.

- Une autre pratique consiste à signer avec le joueur un contrat d'entreprise non soumis au code du sport, permettant de signer également un contrat de médiation avec le club, car dans ce cas, il ne se trouvera pas juridiquement en situation de double mandatement interdit.

Toutes ces pratiques sont indirectement attestées par le faible nombre de contrats de mandat effectivement signés entre un agent et un joueur. Ainsi, la FFF a procédé au printemps 2004, à un comptage des contrats de travail ou avenants homologués par la Ligue française de football. Il apparaît que seuls 14 % des joueurs concernés déclaraient avoir un agent : il s'agit d'une proportion très éloignée de la réalité si l'on en juge les propos de M. Philippe Diallo, directeur de l'Union des clubs professionnels de football : « Vous constaterez en allant à la Fédération française de football que très peu de mandats sont déposés, qui lient des agents à des joueurs... Est-ce à dire qu'ils n'ont pas d'agent ? Faux : pratiquement tous les joueurs en ont ⁽¹⁷⁸⁾ », ou ceux de M. Christophe Drouvroy, du département juridique de la Fédération française de football : « Nous nous contentons de gérer l'hypocrisie du secteur. Neuf joueurs professionnels sur dix, en France, déclarent ne pas faire appel à un agent, alors que la réalité est inverse : en Ligue 1, pas un joueur ne se passe des services d'un agent. Sur les vingt-deux joueurs sélectionnés pour le dernier match de l'équipe de France contre la Grèce, onze évoluent dans les clubs français et aucun d'entre eux n'a officiellement recours à un agent. ⁽¹⁷⁹⁾ »

Au demeurant ces pratiques ne satisfont pas tous les agents, ainsi que l'a reconnu M. Philippe Flavier, co-président de l'Union des agents sportifs de football (UASF) : « Nous sommes sur le trapèze : depuis quelques années, les agents ne signent plus de contrat avec leur joueur, au risque de le perdre à tout moment. Non seulement cela ne renforce pas la transparence, mais le fait que les joueurs se sentent totalement libres ouvre la porte à tous ceux qui cherchent à s'immiscer dans les dossiers, ce qui complique encore plus le système. ⁽¹⁸⁰⁾ »

b) Un détournement de la loi essentiellement lié à la pratique des rétrocommissions

● Le paiement des commissions d'agents par les clubs est lié aux intérêts des différentes parties.

- l'intérêt du joueur qui raisonne en revenu net, ainsi que l'a résumé M. Laurent Davenas : « Un joueur professionnel de football ne veut rien payer. Alors qu'il est un salarié comme un autre, il est incapable de négocier un contrat de travail et ne veut pas payer ses impôts ni son agent. ⁽¹⁸¹⁾ » ;

- l'intérêt du club qui, ainsi, ne paie pas de charges sociales sur une partie de la rémunération du joueur. Il ne faut pas non plus négliger que le paiement par le club place celui-ci dans un rapport de forces qui lui est favorable ; en payant directement l'agent, il pourra exercer plus de pouvoirs à la fois sur l'agent et sur le joueur ;

- l'intérêt des agents qui, inquiets de la solvabilité des joueurs, ont ainsi plus de garantie de paiement de leurs honoraires. Devant la mission, les représentants des agents sportifs ont à plusieurs reprises exprimé leurs inquiétudes quant au paiement de leurs honoraires. Devant la mauvaise volonté des joueurs à les payer, ils n'ont souvent que la solution judiciaire. M. Philippe Flavier, de l'UASF, a regretté qu'en cas de problèmes de ce type, les instances fédérales n'aient ni la volonté, ni les pouvoirs d'intervenir : « S'agissant du paiement, tout le monde est convaincu d'un point de vue intellectuel que le joueur doit payer son agent. Mais en pratique, aucun joueur ne peut et ne souhaite le faire. Par ailleurs, si la réglementation de la Fédération française et de la FIFA impose aux agents un grand nombre de devoirs, ces instances ne leur sont d'aucun secours lorsqu'ils rencontrent un problème, par exemple de paiement de la part d'un joueur, et elles se contentent de leur conseiller de se tourner vers la justice. Mais si on demande aux agents d'être plus transparents et de mieux travailler, on ne peut pas aussi leur demander d'accepter d'être payés par les tribunaux, au bout de trois ou quatre ans, voire jamais si le joueur est insolvable ! Il faut parvenir à un système dans lequel chacun puisse travailler. À défaut, si les agents continuent à ne pas pouvoir être payés, on va assister à une véritable épuration et l'on n'en comptera bientôt plus qu'une dizaine. ⁽¹⁸²⁾ »

● La pratique des rétro-commissions est fréquente et complexe

Les agents sportifs sont souvent considérés comme la pierre angulaire des malversations, dans la mesure où « tout flux financier peut être source de fraudes ⁽¹⁸³⁾ », comme l'a très clairement exprimé M. Rodophe Albert, ancien directeur financier du PSG. Les commissions des agents sportifs peuvent être perçues à de nombreuses occasions : négociation d'un contrat de travail ou transfert. L'utilisation d'un agent sportif pour payer des rétrocommissions est un des montages frauduleux constatés dans le monde du football. Il est aussi le plus direct de ces mécanismes et de ce fait, probablement le plus fréquent. M. Frédéric Thiriez, président de la ligue de football a fait état de « surfacturations de commissions de transfert permettant de rétrocéder des rémunérations à X ou Y. ⁽¹⁸⁴⁾ »

Les commissions perçues annuellement par les agents sportifs ont été estimées à 30 millions d'euros ⁽¹⁸⁵⁾. Ce montant apparaît largement suffisant pour permettre nombre de reversements et de partages de commissions. Au sein de ces mouvements financiers, il faut certes distinguer - ce qui n'est pas toujours facile dans la pratique - les reversements auxquels l'agent est en droit de procéder pour rétribuer ses partenaires occasionnels ou réguliers, et les rétro-commissions qui sont les reversements illicites pour lesquels l'agent sportif sert d'intermédiaire pour un abus de bien social ou pour une fraude aux organismes fiscaux et sociaux.

Dans une contribution écrite à la mission, M. Jean-Michel Marmayou et M. Fabrice Rizzo ont apporté les précisions suivantes sur la distinction entre les pratiques autorisées, celles qui sont soumises au respect de certaines conditions et celles qui sont interdites :

- Ce qui est autorisé : un agent peut rémunérer les services d'intermédiation rendus par un autre agent dans l'opération de transfert ou de placement d'un joueur, dès lors que cet autre intermédiaire dispose d'une licence. Sur le plan juridique, cela se traduit par l'établissement entre les deux agents d'un contrat de sous-agence ou bien de co-agence ;

- Ce qui est soumis au respect de certaines conditions : un intermédiaire sportif peut rétribuer toute personne non titulaire d'une licence d'agent dès lors que l'activité de celle-ci se limite à la délivrance de simples conseils au profit de l'intermédiaire Dans ce cas, le conseiller agit sur le fondement d'un contrat d'entreprise qui ne se trouve pas soumis aux dispositions des articles L. 222-5 et suivants du code du sport ;

- Ce qui est interdit : pour des raisons évidentes de conflit d'intérêts, un agent ne peut, sous peine de sanctions pénales, rémunérer un membre de la direction ou de l'encadrement sportif du club recruteur.

La pratique des rétro-commissions est facilitée par le paiement des rémunérations des agents par les clubs. Une partie des commissions versées à cette occasion aux agents sportifs est en réalité destinée à être reversée de manière officieuse au joueur, à l'insu des services fiscaux et des organismes sociaux, ou bien à des responsables du club payeur, en dehors de tout contrôle comptable. L'enquête relative à l'affaire du Paris Saint-Germain/Nike aurait ainsi relevé plusieurs de ces pratiques de rétrocessions à des joueurs ou à des dirigeants. Ces pratiques seraient courantes et ont été mises en évidence dans les enquêtes ouvertes par la justice sur les comptes de plusieurs clubs.

Au cours des auditions de la mission, il a été souligné de façon réitérée que si les dispositions légales relatives à la rémunération des agents de joueurs étaient respectées et non contournées comme elles le sont actuellement, ces pratiques de rétro-commissions seraient significativement réduites. Ainsi, lors de son audition du 6 décembre 2006, M. Alain Vernon, journaliste à France Télévisions-Stade 2, a notamment déclaré : « Si l'on permet aux agents d'être payés par les clubs, on se fourvoie totalement, car c'est là qu'est la source de la corruption. Sur 177 agents officiels en France, seulement vingt travaillent très bien et tout le temps. Pour quelle raison ? Tout simplement, parce qu'ils acceptent de verser des rétro-commissions aux dirigeants. »

3. Le contrôle insuffisant de l'activité des agents

Le constat établi par M. Bertrand Cauly, président du Collectif agent 2006, est sévère : « Il est clair que le contrôle a failli. ⁽¹⁸⁶⁾ » Les défaillances sont liées tant au caractère incomplet des sanctions prévues qu'aux modalités de leur mise en œuvre.

a) Une gamme de sanctions incomplète

● Les sanctions disciplinaires ne sont pas adaptées

Ces sanctions disciplinaires doivent être appliquées en cas de manquement aux dispositions de l'article L. 222-10 du code du sport qui dispose qu' « au titre de la délégation de pouvoir qui leur est concédée, les fédérations délégataires veillent à ce que les contrats préservent les intérêts des sportifs et de la discipline concernée. À cet effet, les contrats et les mandats sont communiqués aux fédérations. Les fédérations édictent des sanctions en cas de non communication des contrats et des mandats. » L'agent doit transmettre à la fédération le contrat dans un délai d'un mois au plus après la signature.

Les fédérations ont donc une double mission. D'une part, elles doivent vérifier que les documents énoncés par les textes ont bien été envoyés dans les délais impartis. D'autre part, elles doivent contrôler le contenu des contrats et dénoncer les dispositions contraires au dispositif légal.

D'une manière générale, les sanctions disciplinaires peuvent être appliquées en cas de manquement à toutes les dispositions des articles L. 222-5 et suivants du code du sport.

L'instance chargée des sanctions disciplinaires est « l'instance dirigeante compétente », c'est-à-dire la fédération, qui doit être sollicitée dans le cadre d'une procédure contradictoire. La commission des agents sportifs peut à tout moment saisir le comité directeur de la fédération pour des faits commis par un agent et qui lui sembleraient contraires aux lois et règlements. Les agents sont alors convoqués devant la commission ou le comité directeur.

Les sanctions pouvant être infligées sont le blâme, l'avertissement, la suspension et le retrait de la licence (article 14 du décret n° 2002-649 du 29 avril 2002). Si la procédure de suspension existe bien, les fédérations ne peuvent y recourir que préalablement à la mise en œuvre de la procédure de retrait et pour une période n'excédant pas trois mois. Elle est donc normalement indissociable de la procédure de retrait. Toutefois certaines fédérations l'ont introduite en tant que véritable sanction autonome dans leur règlement des agents sportifs. En pratique, la Fédération de football professionnel (FFF) prononce également des suspensions d'une durée supérieure à trois mois.

Entre les sanctions qui ne sont guère dissuasives - comme l'avertissement et le blâme - et le retrait, procédure lourde et définitive (il doit être prononcé par le comité directeur, après avis de la commission des agents), il n'y a pas de sanction intermédiaire, ce qui amoindrit les possibilités d'actions dont disposent les instances de contrôle.

● Les sanctions civiles sont limitées

L'article L. 222-10 du code du sport précise que toute convention contraire à la prohibition du double mandat et à la limitation du montant de la commission est réputée nulle et non écrite. De même, l'article L. 222-5 du code du sport indique que toute convention contraire à la prohibition de rémunération en cas de contrat passé avec un mineur est nulle.

Par contre, les violations des autres dispositions relatives à l'activité des agents sportifs, telle l'obligation de détenir une licence ou les incompatibilités ne font pas l'objet de sanctions civiles.

● Les sanctions pénales ne sont pas dissuasives

Selon l'article L. 222-11 du code du sport, est puni d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende le fait d'exercer l'activité d'agent sportif sans avoir obtenu la licence ou en méconnaissance d'une décision de non renouvellement ou de retrait de cette licence ou en violation des dispositions des articles des articles L. 222-7 à L. 222-9 (incapacités et incompatibilités et exercice à titre occasionnel par un ressortissant de l'Union européenne ou de l'Espace économique européen).

Si la peine d'emprisonnement est dissuasive, il apparaît que le montant de l'amende est insuffisant au regard des sommes en jeu pour certaines opérations. Par ailleurs, aucune peine complémentaire n'étant prévue, les tribunaux doivent choisir entre la peine d'emprisonnement prévue à l'article L. 222-11 du code du sport et l'interdiction d'exercice de l'article L. 131-6 du code pénal ⁽¹⁸⁷⁾.

b) Un contrôle encore limité

Tout régime de sanctions - si complet soit-il - n'est efficace que si tous les organes de contrôle sont prêts à jouer le jeu et s'ils en ont les moyens.

● Des progrès sont perceptibles

- S'agissant des sanctions disciplinaires, la Fédération française de football a transmis à la mission un récapitulatif des sanctions infligées à des agents sportifs par la commission des agents sportifs depuis la saison 2004/2005. Ainsi, 68 sanctions disciplinaires ont été infligées pour les motifs suivants :

- 45 pour non transmission des mandats ;

- 10 pour double mandatement ;

- 9 pour violation des dispositions relatives aux incapacités et incompatibilités ;

- 2 pour violation des dispositions relatives au paiement de l'agent par le joueur (mandat prévoyant la possibilité de rémunération par le club, alors que le mandant est un joueur) ;

- 1 pour représentation de deux clubs pour un même joueur ;

- 1 pour incitation de l'agent à la rupture du contrat de joueur de son mandant.

Rapportées au nombre d'agents, ces statistiques sont édifiantes.

Quant au quantum de la sanction, il ne s'agit en majorité que de suspension avec sursis (un mois : 23, deux mois : 7, trois mois : 29, quatre mois : 2 et six mois : 2). Les suspensions fermes n'ont concerné que quatre agents sportifs (suspension de deux mois pour un agent et suspension de six mois pour trois agents).

Il faut toutefois relativiser la portée concrète de certaines suspensions dans la mesure où elles peuvent s'appliquer pendant une période où n'ont pas lieu de transferts et où de facto, l'activité des agents est moindre. M. Philippe Flavier, co-président de l'Union des agents sportifs de football (UASF) l'a rappelé : « des interdictions temporaires de licence sont appliquées en dehors de la période des transferts. À quoi une suspension intervenant au mois de mars gênerait-elle un agent, puisqu'il est en vacances ? ⁽¹⁸⁸⁾ »

- S'agissant des sanctions pénales à l'encontre des personnes exerçant illégalement la profession (sans détenir de licence ⁽¹⁸⁹⁾), il faut souligner que s'il est malaisé d'agir contre les agents licenciés, il est encore plus difficile de le faire contre ceux qui exercent sans licence, en marge du système. Là encore plus qu'ailleurs, contre la solidarité du milieu, c'est la volonté commune de moraliser la profession qui permettra de sanctionner les pratiques illicites.

Or jusqu'à présent, la profession n'a pas fait montre d'une volonté active de mettre fin à ces pratiques. En effet, le rapport de l'IGF-IGJS note que si la Fédération française de football est convenue en octobre 2003, avec la section financière du Tribunal de grande instance de Paris, de saisir le parquet au cas où des irrégularités seraient constatées, « Force est de constater que la communication de la FFF sur sa politique de contrôle sur l'activité des agents sportifs reste des plus limitées. Les procès verbaux de la commission des agents ne mentionnent notamment jamais la décision initiale de la FFF de se rapprocher de la justice et des signalements qui ont suivi. Ces points ne font de même l'objet que d'une seule allusion, sous le titre « affaire FFF/agents sportifs non licenciés », dans les procès-verbaux des comités fédéraux, qui apparaissent par contraste particulièrement prolixe sur des sujets apparemment plus mineurs. »

Toutefois, une inflexion de la position de la FFF est perceptible. Le rapport précité note que jusqu'à janvier 2005,  « différents parquets ont été saisis... dont neuf au cours des mois de décembre 2004 et janvier 2005 - au sujet d'intermédiaires non licenciés, encore appelés « faux agents ». Deux des personnes concernées ont été mises en examen et de nouvelles transmissions sont encore à prévoir. »

Lors de son audition par la mission, M. Jean-François Lamour, ministre de la jeunesse, des sports et de la vie associative, a fait état, depuis 2005, du dépôt de vingt plaintes auprès du procureur de la République pour exercice illégal de la profession d'agent sportif ⁽¹⁹⁰⁾.

● Le contrôle se heurte toutefois à deux limites.

- La Fédération française de football n'a pas mis en place les moyens matériels d'un contrôle efficace. Ainsi, le rapport précité de l'IGJS et de l'IGF note-t-il des insuffisances dans le système de suivi des contrats de mandat et de travail. Ce système s'articule en effet autour d'une application informatique sur laquelle sont déclarés et enregistrés les contrats de travail. Sur le logiciel, une case doit être cochée pour signaler le recours à un éventuel agent. La validation de cette case entraîne alors l'ouverture d'une liste déroulante répertoriant l'ensemble des agents agréés. Il n'y a pas d'entrée libre : le logiciel ne peut donc pas prendre en compte un intermédiaire non licencié. La Fédération française de football qui a accès à ce logiciel peut donc s'assurer, dès lors que l'intervention d'un agent est signalée, qu'un contrat de mandat a effectivement été déposé. Si elle ne reçoit pas le contrat de mandat, elle peut relancer l'agent concerné. Elle n'a cependant pas organisé de suivi informatisé des procédures de relance, ce qui ne permet pas d'avoir une vision globale du respect des règles relatives à l'obligation de dépôt de mandat. Il est encore nécessaire de procéder à un dépouillement manuel des contrats de travail et de contrat de mandat pour vérifier si les agents mentionnés comme étant intervenus dans une transaction entre un joueur et un club ont bien signé un contrat de mandat.

M. Christophe Drouvroy, du département juridique de la Fédération française de football, regrette pour sa part que la Fédération n'ait pas d'accès à certaines informations financières : « Depuis deux ou trois ans, nous préconisons le croisement de nos informations avec celles que détient la DNCG. Peut-être ne dispose-t-elle pas de suffisamment de moyens. ⁽¹⁹¹⁾ »

- S'agissant des compétences et de la composition des organes chargés du contrôle, le nombre d'intervenants et le mélange des genres peut être préjudiciable à la portée du contrôle.

Trois organes au sein de la fédération disposent de compétences en matière d'agents sportifs et de contrôle de leurs activités : le comité directeur, la commission des agents et l' « instance dirigeante compétente ». Le comité directeur est chargé de délivrer la licence après avis de la commission des agents à qui sont déléguées les compétences légales d'élaborer les sujets d'examen et de constituer en jury. Le comité directeur est aussi appelé à renouveler ou à retirer les licences après avis conforme de la commission des agents. Pour ce qui concerne les sanctions disciplinaires, c'est l'instance dirigeante compétente qui doit être sollicitée, le retrait de la licence ne pouvant être prononcée que par le comité directeur après avis de la commission des agents.

Comme le rappelle M. Christophe Drouvroy, « La commission des agents sportifs a donc deux missions : l'organisation de l'examen et la délivrance de la licence ; le contrôle de l'activité des agents, pour préserver les intérêts de la discipline. ⁽¹⁹²⁾ » Le cumul de ces deux rôles conduit inévitablement à un mélange des genres, d'autant que la composition de la commission est par elle-même discutable. La commission des agents sportifs pour le football est composée comme suit :

- le président de la commission,

- deux personnalités choisies en raison de leurs compétences dans le football et en matière juridique,

- un représentant des footballeurs,

- un représentant des agents sportifs,

- un représentant de la ligue professionnelle de football,

- un représentant des sociétés sportives,

- un représentant des éducateurs.

Ont par ailleurs voix consultative, un représentant de la Direction technique nationale, un représentant du Comité national olympique et sportif français et un représentant de l'Agence nationale pour l'emploi. La présence en son sein de représentants de joueurs, de sociétés sportives, d'agents sportifs, des éducateurs est susceptible d'engendrer des conflits d'intérêt, ce qui n'est pas de nature à renforcer la crédibilité des décisions prises, ainsi que l'a exposé M. Jean-Michel Marmayou : « la composition peut être à l'origine de conflits d'intérêts, puisqu'on y trouve des représentants non seulement des agents, mais aussi des clubs et des joueurs, qui sont tous concernés par les activités des agents. La commission qui statue sur l'accès à la profession est donc composée de personnes potentiellement parties prenantes dans des opérations éventuellement litigieuses, et qui peuvent être amenées à se prononcer sur des opérations les concernant directement. ⁽¹⁹³⁾ »

*

* *

Toutes ces dérives liées à l'exercice de la profession d'agent sportif sont en fait la conséquence de la difficulté à réguler l'ensemble du système. En complément de la réglementation de la profession d'agent, afin que ceux-ci ne constituent plus un maillon faible, il est indispensable de mener une réflexion sur l'ensemble du sport professionnel pour diminuer les risques de voir les agents sportifs s'engouffrer dans les failles du système. La situation est classique dans monde sportif et le dopage en offre un autre exemple : tous les acteurs semblent être au courant des dérives et chacun paraît y trouver son compte.

III.- PROPOSITIONS DE LA MISSION

Les travaux de la mission ont confirmé l'importance des problèmes de corruption que pose le développement excessif des transferts et certaines formes d'exercice de la profession d'agent au regard de l'éthique sportive du football professionnel. Ils ont également mis en relief la complexité des mécanismes en jeu, en partie liée à la dimension internationale de ces questions car, de fait, les difficultés se concentrent essentiellement sur les transferts comportant un élément étranger.

La mission a également constaté - pour s'en féliciter - que les instances internationales ont engagé des réflexions approfondies sur ce dossier, dans le cadre de leur réflexion plus globale sur le sport qu'il s'agisse des instances sportives européenne et internationale - UEFA et FIFA, en liaison avec les instances sportives françaises -, ou bien des institutions européennes - la Commission européenne avec son futur Livre blanc sur « le rôle de l'Union en matière de sport » ou le Parlement européen avec les travaux qu'il conduit sur « l'avenir du sport européen ».

La gestion internationale de ces questions devrait donc évoluer dans les prochaines années. Mais les membres de la mission se sont accordés pour estimer que notre pays doit prendre les devants en identifiant dès à présent les voies d'améliorations nécessaires sur son propre territoire, ne serait-ce que pour mettre fin à une situation qui se caractérise par le non respect de la loi en vigueur, du moins dans son esprit. Au demeurant, l'interaction des travaux conduits aux plans national et international permettra sans doute d'accélérer la prise de décision au niveau le plus pertinent qui est celui des autorités sportives internationales.

Après le bilan établi sur le fonctionnement des opérations de transfert et les difficultés liées à l'exercice de la profession d'agent, les propositions concrètes de la mission répondent au double objectif :

- de renforcer le statut des agents sportifs parce qu'ils sont au cœur des dérives observées - bien qu'ils n'en soient pas, et de loin, les seuls responsables - et parce qu'il faut moraliser l'exercice de cette activité, nécessaire, en imposant que les pratiques changent pour que les principes de la loi soit respectés,

- et de garantir la transparence des opérations de transfert, en assurant la traçabilité des flux financiers et en renforçant le rôle de la DNCG en tant qu'organe de contrôle indépendant à l'intérieur de l'organisation sportive. Sur ce point, la mission a fait le choix pragmatique de faire confiance au mouvement sportif dont les responsables devront tirer toutes les conséquences de leur volonté d'autonomie en termes de responsabilité et d'éthique.

À travers plusieurs recommandations, la mission exprime également son souci que les instances compétentes profitent de la volonté qui semble se dégager à tous les niveaux, comme ce fut le cas sur la question du dopage, pour prendre l'entière mesure de l'internationalisation du football professionnel et du sport en général.

UN PRÉALABLE :
LA RESPONSABILISATION DE TOUS LES ACTEURS

Comme cela a été souligné à maintes reprises lors des auditions, les agents ne peuvent être tenus pour seuls responsables des dérives observées dans le monde du football. En effet, les joueurs se montrent souvent réticents à l'idée de payer eux mêmes leurs agents et les clubs signent des contrats de mandat au dernier moment avec les agents pour pouvoir les rémunérer, alors qu'ils sont en réalité agents de joueurs. Comme l'a souligné M. Jean-Philippe de Saint-Martin, inspecteur des finances, « les comportements n'évolueront qu'à condition que les bénéficiaires du système soient tous sanctionnées. ⁽¹⁹⁴⁾ »

Or, l'article L. 222-10 du code du sport, qui prévoit les modalités d'exercice de l'activité d'agent sportif, ne sanctionne les manquements à ces règles que par la nullité de la convention.

Par ailleurs, au titre des sanctions pénales, l'article L. 222-11 ne vise que l'exercice illégal de la profession d'agent sportif.

Enfin, en matière disciplinaire, le règlement de la Fédération française de football ne prévoit de régime de sanction qu'à l'égard des agents sportifs, contrairement au règlement FIFA qui comporte des mesures disciplinaires visant également les clubs et les joueurs.

La mission met donc l'accent sur la nécessité de responsabiliser tous les acteurs du football, en instituant des sanctions financières et sportives à l'encontre des clubs et des joueurs. Ces sanctions relèveraient de la compétence des fédérations et pourraient, par exemple, prendre la forme de retraits de points dans les classements pour les clubs et de suspensions pour les joueurs.

Proposition 1 : Inciter la Fédération française de football à sanctionner, par des sanctions financières et sportives, les clubs et les joueurs qui contreviennent aux dispositions de son règlement.

A. RENFORCER LE STATUT DES AGENTS SPORTIFS

1. En élaborant un code de déontologie des agents sportifs

La multiplication des garde-fous légaux et réglementaires prolongeant la longue succession de textes relatifs à la profession d'agent sportif ne sera que d'une efficacité limitée si les acteurs ne se sentent pas investis d'une mission particulière de défense de l'éthique sportive et n'ont pas une volonté commune de moraliser la profession. Au cours de ses travaux, la mission a pu constater que les agents sportifs étaient soucieux que leur profession ne soit pas frappée d'anathème. Il convient de distinguer le bon grain de l'ivraie, selon l'expression de M. Christian Chevalier, avocat : « Nous travaillons depuis plus de dix ans sur ce secteur et s'il est vrai qu'il y a eu des dérives, nous assistons également au renouvellement de la génération d'agents et il faut trier entre le bon grain et l'ivraie. ⁽¹⁹⁵⁾ »

La responsabilité des acteurs passe donc par le respect d'une déontologie professionnelle. Selon le règlement de la FIFA, tout candidat à la profession d'agent doit signer un code de déontologie lui imposant les principes de conscience professionnelle, de transparence, de sincérité et de gestion juste des intérêts des différentes parties. De même, en rugby, selon les dispositions de l'IRB (International rugby board) et de la Fédération française de rugby, l'agent doit s'engager à se conduire de manière conforme à l'éthique et doit être intègre et juste dans les négociations.

Un code de déontologie, inspiré du code de déontologie de la FIFA, pourrait être annexé au règlement des fédérations et être signé par les candidats lors de l'attribution de la licence d'agent.

Au-delà des obligations générales des agents, telles que l'engagement de n'approcher en aucun cas un joueur sous contrat en cours avec un club dans l'intention délibérée de persuader le joueur en question de résilier prématurément son contrat, ce code de déontologie prévoit que :

- l'agent est tenu d'exercer son activité avec conscience professionnelle et d'adopter une attitude digne de la fonction qu'il exerce ;

- l'agent du joueur s'engage à toujours agir avec sincérité, transparence et objectivité vis-à-vis de son mandat mais aussi des parties négociatrices et de tiers ;

- l'agent de joueur gère les intérêts de son mandant avec justice et équité et veille toujours à assurer une situation juridique claire et précise ;

- l'agent de joueur s'engage à toujours respecter les droits des parties négociatrices et de tiers. Il respecte en particulier les relations contractuelles de ses collègues et n'agit aucunement de manière à essayer de débaucher des mandants ;

- l'agent de joueur doit tenir des registres de comptabilité dans une mesure raisonnable. Il doit en particulier veiller à ce que ses efforts puissent à tout moment être justifiés au moyen des pièces correspondantes et autres dossiers ;

- l'agent de joueur s'engage, dans des cas disciplinaires et autres litiges le concernant, à soumettre sur demande aux instances chargées de l'enquête les registres et pièces directement liés au cas à examiner ;

- l'agent de joueur renseigne d'emblée le mandant sur ses honoraires.

Certaines précisions mériteraient d'être ajoutées concernant, par exemple, le problème de la concentration de joueurs d'une même équipe dans l'« écurie » d'un même agent.

Les manquements au code de déontologie devraient pouvoir être sanctionnés par les fédérations et les syndicats d'agents devraient pouvoir en dénoncer les manquements auprès des instances fédérales.

Proposition 2 : Annexer un code de déontologie des agents sportifs au règlement des fédérations et subordonner la délivrance de la licence à sa signature par les candidats.

2. En révisant les modalités d'accès à la profession

● Supprimer la possibilité pour des personnes morales de détenir une licence d'agent sportif

Cette possibilité ouverte par l'article L. 222-8 du code du sport crée des risques de contournement de la législation relative à l'obligation de détention de licence.

Selon l'expression de M. Jean-François Lamour, ministre de la jeunesse, des sports et de la vie associative, cette suppression serait de « bon sens », d'autant que cette possibilité n'a été que peu utilisée. Le rapport de l'IGJS et de l'IGF fait état de quatre personnes morales licenciées en basket-ball et quatorze en rugby. La Fédération française de football (FFF) n'a délivré quant à elle aucune licence à une personne morale. Elle s'aligne déjà sur la réglementation de la FIFA dont l'article premier du règlement gouvernant l'activité des agents de joueurs dispose que : « seules des personnes physiques peuvent obtenir une licence. Les candidatures d'entreprises ou de clubs ne sont pas recevables. » La FFF doit donc actuellement concilier deux normes contradictoires : d'un côté, la législation interne lui impose d'instruire les dossiers de candidature émanant de sociétés et lui permet de délivrer des licences à ces dernières ; de l'autre, la FIFA à laquelle la fédération est soumise en tant que membre, le lui interdit formellement.

En conséquence de la suppression de l'attribution de la licence d'agent sportif à des personnes morales, et à titre transitoire, les licences antérieurement délivrées à des personnes morales seraient attribuées à ceux de leurs représentants ayant accompli les formalités d'obtention de la licence au nom de ces sociétés.

Proposition 3 : Supprimer la possibilité pour les personnes morales de détenir une licence d'agent sportif et attribuer les licences antérieurement délivrées à des personnes morales aux représentants ayant accompli les formalités d'obtention de la licence au nom de ces sociétés.

● Encadrer l'activité des collaborateurs

La suppression de la licence des personnes morales devrait être l'occasion de préciser le statut des collaborateurs qui n'est évoqué dans le code du sport que par la mention des « préposés » figurant à l'article L. 222-7. En l'absence de définition de cette notion, on peut se demander si elle vise les salariés ou tous les collaborateurs habituels, ou occasionnels, sur lesquels l'agent a un pouvoir de direction ou de garde au sens de l'article 1384 du code civil. Afin de mettre fin à cette insécurité juridique, qui est également source de détournement de la loi, il serait nécessaire de préciser :

- que les collaborateurs doivent être salariés ;

- qu'ils ne peuvent accomplir que des tâches administratives, à l'exception des fonctions de conseil.

Proposition 4 : Élaborer un statut des collaborateurs d'agents sportifs précisant qu'ils sont salariés et ne doivent être chargés que de fonctions administratives.

● Préciser le statut des agents étrangers

- Les conditions d'exercice des agents non ressortissants de l'Union européenne et de l'espace économique européen (EEE) :

Pour l'heure, les textes sont muets sur leur situation : ces intermédiaires qui ne sont soumis à aucun contrôle ni de compétences, ni de moralité font une concurrence déloyale aux agents titulaires de la licence. Ceux qui souhaitent intervenir sur le territoire français, même de manière occasionnelle, devraient, pour ce faire, obtenir une licence française, qui pourra être délivrée à l'agent étranger détenteur d'un titre équivalent dans son État d'origine.

- Les conditions d'exercice des agents ressortissants de l'Union européenne et de l'espace économique européen (EEE) :

Pour tous les agents sportifs résidant en France et pour ceux exerçant leur activité habituelle en France, il est nécessaire de poser l'obligation de détenir une licence française. À cette fin, la notion de titres et de qualifications permettant d'obtenir une équivalence devrait être précisée.

Par ailleurs, pour ceux qui veulent exercer leur activité de manière occasionnelle, les textes devraient également préciser si la notion d' « exercice occasionnel » doit prendre en considération la totalité de l'ensemble du territoire de l'EEE ou si l'on doit, au contraire, limiter l'appréciation au seul territoire français.

Proposition 5 : Soumettre les intermédiaires étrangers non ressortissants de l'Union européenne et de l'EEE à l'obligation de détention de la licence française. Pour les ressortissants de l'Union européenne et de l'EEE résidant en France ou exerçant à titre habituel leur activité en France, préciser les titres et qualifications ouvrant droit à équivalence.

● Durcir le régime des incompatibilités et des incapacités

- Les incompatibilités

Le dispositif législatif doit être complété afin d'éviter au maximum les collusions d'intérêts.

- Si les membres de l'encadrement d'un club doivent respecter le délai d'un an avant de pouvoir exercer la profession d'agent sportif, ce délai n'est pas imposé aux agents cessant leur activité pour devenir membre d'un club. Il est en conséquence nécessaire d'établir une identité de délai entre ces deux cas de figure. En effet, ainsi que le souligne le rapport précité de l'IGJS et de l'IGF « même si elles ont effectivement remis leur licence, rien ne vient (...) garantir que les personnes concernées ont abandonné tous les intérêts économiques qu'elles pouvaient détenir en tant qu'agents sportifs. »

Par ailleurs, s'agissant du délai d'un an, il serait nécessaire de préciser s'il s'agit d'année civile ou d'année sportive, cette dernière notion apparaissant plus pertinente.

- Actuellement, la loi n'interdit pas à un agent sportif de détenir des parts de capital social d'un club. Cette situation est regrettable car un actionnaire d'une société sportive est souvent plus influent qu'un simple dirigeant. Aussi la mission préconise-t-elle que la loi interdise un tel cumul. MM. Didier Primault et Frédéric Bolotny, économistes au Centre de droit et d'économie du sport estiment que cette proposition est prioritaire ⁽¹⁹⁶⁾. Cette mesure pourrait être renforcée en prévoyant que l'activité d'agent sportif est interdite à toute personne ayant un intérêt direct ou indirect, en droit ou en fait, à titre bénévole ou rémunéré, soit dans une association ou une société employant des sportifs contre rémunération ou organisant des manifestations sportives, soit dans une fédération sportive. Il s'agit d'éviter que les agents puissent profiter d'une faille du système et contourner la loi.

Proposition 6 : Interdire à un agent sportif d'une part de devenir membre de l'encadrement d'un club avant un délai d'un an et d'autre part d'être actionnaire d'un club.

- Les incapacités

L'article L. 222-7 du code du sport énonce un certain nombre d'incapacités s'opposant à la détention ou la délivrance de la licence d'agent sportif. Cependant le contrôle par les fédérations est rendu difficile car au nombre des pièces devant être fournies pour obtenir la licence ne figure qu'une attestation sur l'honneur et non un extrait de casier judiciaire.

Or l'article 776 du code de procédure pénale dispose que les administrations ou organismes chargés par la loi ou le règlement du contrôle de l'activité professionnelle ou sociale lorsque cet exercice fait l'objet de restrictions expressément fondées sur l'existence de condamnations pénales, peuvent se voir délivrer un extrait de casier judiciaire du candidat. Une fédération devrait donc pouvoir à ce titre demander à obtenir un extrait de casier judiciaire. Cependant, cette pièce ne figurant pas dans les pièces énumérées par l'arrêté du 16 juillet 2002, une fédération pourrait se voir opposer un refus au motif que cet arrêté ne prévoit qu'une attestation sur l'honneur.

L'article L. 222-7 du code du sport gagnerait donc à être modifié afin que soit exigé des candidats à la délivrance d'une licence d'agent sportif la présentation d'un extrait de casier judiciaire. Pourraient opportunément être ajoutées une attestation de régularité de situation fiscale ainsi que la liste des sociétés dans lesquelles ils détiennent des intérêts.

Enfin, il semble indispensable de compléter l'article L. 222-7 précité afin d'y intégrer les délits financiers. Il conviendrait d'ajouter notamment le délit de corruption (articles 445-1 et suivants du code pénal), les atteintes aux systèmes de traitement informatisé des données (articles 323-1 et suivants du code pénal), le blanchiment (articles 324-1 et suivants du code pénal), et les atteintes à l'action de la justice (articles 434-1 et suivants du code pénal).

Proposition 7 : Introduire les délits financiers dans l'article L. 222-7 du code du sport relatif aux incapacités et subordonner l'octroi de la licence à la présentation d'un extrait de casier judiciaire.

3. En aménageant les modalités d'exercice de la profession

● Dissocier l'activité de conseil au joueur et l'activité d'intermédiaire de transfert

Les agents sportifs peuvent exercer leur activité de conseil à la fois auprès des joueurs et auprès des clubs. Si le double mandatement est interdit par le code du sport à l'occasion d'une même opération de négociation de contrat de travail, il est possible que l'agent d'un joueur intervienne, au nom d'un club, dans le cadre d'un transfert ultérieur du joueur avec qui il a été lié par contrat. Cette possibilité peut provoquer des comportements peu conformes à l'éthique sportive : un agent sportif peut être tenté de multiplier les opérations de transferts lucratives et, par exemple, être amené à exercer une pression sur le joueur afin qu'il accepte une opération de transfert.

La mission estime donc indispensable d'interdire l'intervention de l'agent sportif d'un joueur dans une opération de transfert concernant le joueur avec lequel il est contractuellement lié et en conséquence, d'exclure cet agent de toute rémunération à l'occasion de ce transfert.

Proposition 8 : Interdire l'intervention et la rémunération d'un agent sportif dans une opération de transfert d'un joueur avec lequel il est lié par contrat.

● Assurer la régularité juridique des relations contractuelles entre l'agent et le joueur

Les auditions menées par la mission ont montré que les dispositions de l'article L. 222-10 du code du sport interdisant une prise en charge par les clubs de la rémunération des agents de joueurs font l'objet de détournements systématiques. On ne sait pas si les joueurs ont des agents ou pas, on ne sait pas qui travaille avec qui, des mandats sont déposés au dernier moment entre un club et un agent, les joueurs n'hésitent pas à changer d'agent et le font d'autant plus facilement qu'ils ne sont liés par aucun contrat... Cette situation de flou juridique, qui a été développée dans la deuxième partie du rapport, est contraire à l'exigence de transparence et de sécurité juridique qui devrait prévaloir et favorise toutes les dérives, comme le paiement le paiement de rétro-commissions.

Dans ce contexte, il est essentiel de garantir :

- la transparence et la régularité des situations juridiques liant le joueur, son agent et son club ;

- la stabilité des relations contractuelles entre l'agent et le joueur ;

- la sécurité du paiement de la commission de l'agent car les agents se plaignent systématiquement de ne jamais être sûrs d'être payés par leurs joueurs.

Les propositions suivantes semblent à même de répondre à ces trois objectifs.

- Afin d'éviter que les contrats ne soient signés à la dernière minute, contrairement à l'exigence de transparence, la mission propose que le joueur ait l'obligation de déclarer, en début de saison sportive, le nom de son agent, ou l'absence d'agent. Elle prévoit également qu'il ne sera pas possible à un joueur de signer un contrat avec un club par l'intermédiaire d'un agent avec lequel il est lié depuis moins de six mois. Cette double sécurité permettra d'éviter les changements intempestifs d'agents, sources de dérives.

- Par ailleurs, il est proposé que les fédérations fixent une grille de rémunération pour encadrer et clarifier le montant des commissions versées aux agents.

- Votre rapporteur estime que si ces deux conditions sont réunies, une convention tripartite entre le joueur, l'agent et le club pourra être signée. Elle pourra prévoir la rémunération de l'agent par le club. Cette convention garantira à l'agent le paiement de sa commission et en outre, permettra au joueur - ce qui n'est pas le cas actuellement - d'avoir connaissance du coût de son agent et ainsi, de le responsabiliser.

Certains membres de la mission ayant considéré que cette dernière proposition nécessitait une expertise plus poussée, elle n'a pas été adoptée par la mission (cf. la contribution annexée).

Proposition 9 :

- Mettre à la charge des joueurs une obligation de déclarer, à chaque début de saison sportive , s'ils font ou non appel aux services d'un agent et interdire à un joueur de signer un contrat avec un club par l'intermédiaire d'un agent avec lequel il est lié par un contrat depuis moins de six mois;

- Demander aux fédérations d'élaborer une grille de rémunération pour déterminer le montant des commissions versées aux agents sportifs.

● Aménager le renouvellement triennal de la licence

La procédure de renouvellement de la licence prévue par l'article L. 222-6 du code du sport et les articles 12 et 13 du décret n° 2002-649 du 29 avril 2002 présente l'avantage de permettre qu'à cette occasion soit dressé un bilan de l'activité des agents. Cependant, on peut noter que :

- aucune profession à laquelle il est possible d'accéder après un examen n'est soumise à une exigence d'activité minimale, ce qui est le cas pour les agents sportifs. Une telle exigence n'est en tout état de cause pas une garantie de moralité de l'agent et risque de figer la composition d'une profession où les contacts sont plus importants que les compétences juridiques et techniques.

- la combinaison d'une procédure de renouvellement annuel tacite et d'une procédure plus formalisée tous les trois ans n'est pas favorable au développement du contrôle entre ces périodes.

La procédure de renouvellement triennal perdrait une grande partie de son sens, dès lors que les propositions tendant à mieux contrôler les agents sportifs doivent permettre un suivi plus efficace de leur activité.

La mission est donc favorable à la simplification de la procédure de renouvellement triennal de la licence qui pourrait être tacite et non subordonnée à la production des documents actuellement exigés.

Proposition 10 : Alléger la procédure actuelle de renouvellement triennal de la licence en rendant ce renouvellement tacite.

● Organiser la formation continue

Le ministère des sports, dans une instruction ministérielle du 12 novembre 2002, a eu l'occasion de préciser que bien que le renouvellement triennal de la licence ne soit pas subordonné à un nouvel examen, les fédérations sportives délégataires peuvent proposer aux agents sportifs des formations de suivi de l'activité, ceux-ci étant libres de les suivre ou pas.

Dans la logique selon laquelle le renouvellement de la licence deviendrait tacite, il serait utile que les fédérations organisent systématiquement des sessions de mise à niveau des agents et incitent fermement ceux-ci à les suivre. Ces sessions permettraient également d'entretenir un lien entre le système fédéral et les agents.

Proposition 11 : Inciter les fédérations à organiser des sessions de formation continue pour les agents sportifs.

4. En assurant un contrôle financier de la profession d'agent sportif

● Soumettre les agents sportifs au contrôle d'un commissaire aux comptes

Du point de vue financier, l'activité professionnelle des agents est soumise à un certain nombre de règles relatives à l'emploi des sommes qu'ils reçoivent en rémunération de leurs services.

Les agents sportifs ne peuvent pas partager les commissions qu'ils reçoivent de la part des clubs qui les mandatent avec des personnes non titulaires de la licence d'agent sportif - sous peine de se rendre complice de l'infraction d'exercice illégal de la profession d'agent sportif -, ni avec le joueur transféré
- sous peine de se rendre complice d'une fraude selon le mécanisme des rétro-commissions -, ni avec des personnes appartenant au club - sous peine de se rendre complice d'un détournement des fonds du club.

De fait, leur position s'apparente à celle que connaissaient d'autres professions qui ont à intervenir dans des situations telles que les procédures de redressement ou de liquidation judiciaires et qui doivent pouvoir justifier de l'emploi des fonds qu'elles manipulent. Ces professions font l'objet depuis longtemps d'un contrôle financier par des commissaires aux comptes, quel que soit leur niveau d'activité.

C'est pourquoi la mission préconise d'imposer le recours à un commissaire aux comptes pour contrôler si les fonds reçus par les agents ont une destination conforme à la réglementation.

Le commissaire aux comptes, désigné dans des conditions qui assurent son indépendance, attestera de manière spécifique que l'usage par l'agent sportif des fonds qu'il a reçus respecte bien les règles auxquelles celui-ci est soumis. Cette attestation pourrait être transmise annuellement à la Direction nationale du contrôle et la gestion (DNCG).

Proposition 12 : Ajouter les agents de joueurs à la liste des professions et des organismes pour lesquelles la nomination d'un commissaire aux comptes est obligatoire.

● Préciser les règles relatives au montant de la commission

Plusieurs analyses juridiques ont souligné l'imprécision de la formulation du plafond de 10 % du montant du contrat négocié fixé par la loi pour les commissions versées à des agents sportifs.

La mission considère qu'en aucun cas un club ne peut payer plus de 10 % du montant d'un contrat conclu, sous la forme de commissions à des tiers. En effet, dans une négociation donnée, il ne peut y avoir qu'un seul mandat de négociation par partie concernée. Si plusieurs agents sportifs sont impliqués dans la négociation pour le compte d'une partie, ils doivent être considérés comme co-titulaires du mandat et le plafond de 10 % doit alors s'appliquer à l'ensemble des commissions versées à ces agents.

Il s'agit notamment d'éviter que des agents, autres que ceux impliqués dans la négociation, demandent une commission aux clubs pour « rétribuer leur inaction » - c'est-à-dire, pour renoncer à faire monter les enchères de manière fictive - ⁽¹⁹⁷⁾. Il permet également d'éviter qu'un club ne verse des commissions à la fois à son propre agent et à l'agent officieux de son joueur.

Toute convention ne respectant pas le plafond légal de 10 % étant, de par la loi, « réputée nulle et non écrite », les commissions versées dépassant ce plafond doivent être considérées comme versées sans motifs et par conséquent non déductibles du résultat imposable. La mission propose que les instructions données aux fonctionnaires de la Direction générale des impôts soient précisées dans ce sens.

Proposition 13 : Sanctionner fiscalement le versement de commissions dont le montant total dépasse 10 % du montant du contrat conclu.

5. En aménageant le régime des sanctions disciplinaires et pénales

● Clarifier les conditions d'exercice du pouvoir disciplinaire fédéral

Il ressort de façon récurrente des auditions de la mission, une volonté d'accroître le pouvoir disciplinaire de la commission des agents sportifs en lui donnant davantage de moyens. Or, au regard des textes en vigueur, le pouvoir disciplinaire appartient au bureau du conseil fédéral. En pratique, la commission instruit les affaires qui concernent des agents sportifs, lesquelles sont ensuite reprises par le bureau du conseil fédéral.

La répartition des compétences entre ces deux organes est peu claire car elle diverge selon que l'on se place du côté de la législation française (la loi et le décret) ou du coté du règlement de la Fédération française de football (FFF).

Proposition 14 : Clarifier les compétences respectives du bureau du conseil fédéral, chargé de la discipline, et de la commission des agents sportifs, qui vient en soutien du bureau pour les questions touchant aux agents.

● Étendre la gradation des sanctions disciplinaires

L'échelle actuelle des sanctions est trop restrictive. Aujourd'hui, les seules sanctions auxquelles les fédérations peuvent recourir sont soit peu dissuasives (avertissement ou blâme) soit trop lourdes (retrait de licence). La suspension de la licence doit quant à elle être liée à une procédure de retrait et ne peut être supérieure à trois mois. La procédure de retrait, définitive, peut intervenir soit directement au cours de la période de trois ans qui s'écoule entre la réussite à l'examen (ou un renouvellement triennal) et un premier renouvellement triennal, soit indirectement dans le cadre de la procédure de renouvellement triennal à travers un refus de renouvellement.

Le pouvoir disciplinaire relève de la compétence des organes fédéraux. La mission suggère de les doter d'un arsenal disciplinaire plus dissuasif en mettant à leur disposition une échelle plus graduée des sanctions. Ils devraient notamment pouvoir imposer des sanctions financières en cas de non respect par l'agent de ses obligations, comme par exemple les manquements répétés à l'obligation de dépôt de mandat.

Par ailleurs, une possibilité de suspension d'une durée supérieure à trois mois - que la FFF utilise d'ores et déjà - et déconnectée de la procédure de retrait devrait être prévue expressément. La mission est donc favorable à la mention dans le décret de la double fonction de la suspension de licence qui peut constituer une mesure conservatoire préalable à la mise en œuvre d'une procédure de retrait (l'actuel article 14 du décret) ou une sanction disciplinaire à part entière, comme le prévoit le règlement de la FFF.

Enfin, il est nécessaire de clarifier le régime juridique du retrait aujourd'hui ambigu. En effet, l'article 12 du décret n° 2002-649 du 29 avril 2002 le place dans le champ des règles liées à l'accès à la profession d'agent sportif et non pas dans la liste des sanctions disciplinaires, comme le fait explicitement l'article 24 du règlement de la FFF.

Le décret n° 2002-649 du 29 avril 2002 devrait être modifié afin de placer le retrait au nombre des sanctions disciplinaires.

Proposition 15 : Augmenter le nombre des sanctions disciplinaires à la disposition des instances fédérales: sanctions financières, suspension et retrait de la licence.

● Aggraver les sanctions pénales

La peine d'amende de 15 000 euros prévue à l'article L. 222-11 du code du sport devrait être revue à la hausse pour tenir compte des intérêts financiers en jeu, souvent considérables. Un montant de 50 000 euros serait susceptible d'être davantage dissuasif, étant rappelé qu'il s'agit d'un plafond en deçà duquel le juge est libre de fixer le montant de l'amende. La peine d'emprisonnement, fixée actuellement à un an, pourrait par ailleurs être doublée. Enfin, des peines complémentaires devraient être prévues. Ainsi, il serait plus dissuasif de permettre au juge de cumuler le régime de sanctions actuel avec l'interdiction d'exercice prévue par l'article 131-6 du code pénal, en introduisant cette possibilité dans la loi.

Proposition 16 :

- Augmenter sensiblement le montant de l'amende et la durée d'emprisonnement prévues à l'article L. 222-11 du code du sport ;

- Prévoir la possibilité de cumuler les peines d'amende et d'emprisonnement avec l'interdiction d'exercice de la fonction d'agent sportif.

B. AMÉLIORER LA TRANSPARENCE DES OPÉRATIONS DE TRANSFERT

Les dispositifs qui contribuent à la transparence des opérations de transfert jouent un rôle préventif important à l'égard de la fraude. Ils sont dissuasifs car ils facilitent les recherches des services de contrôle : l'accessibilité des données permet une détection plus rapide des anomalies et la traçabilité des flux financiers augmente les chances de démasquer les auteurs de montage frauduleux.

La sécurisation des opérations de transfert suppose un ensemble cohérent de mesures à caractère prudentiel, garantissant la transparence financière et contractuelle des opérations de transfert, associé à un dispositif de contrôle efficace, vérifiant de manière systématique le respect des règles et doté des moyens nécessaires.

1. En assurant la traçabilité comptable des flux financiers

La mission recommande l'instauration de nouvelles règles à caractère prudentiel renforçant la transparence des opérations de transfert par une meilleure traçabilité des flux financiers associés aux transferts.

● Dédier des comptes bancaires spécifiques aux opérations de transfert

Les premières mesures nécessaires pour assurer la traçabilité des flux financiers concernent l'utilisation de comptes bancaires réservés à cet usage, à la fois pour les clubs et les agents.

Proposition 17 :

- Assujettir les clubs professionnels à l'obligation d'utiliser un compte bancaire unique pour recevoir les versements des fonds relatifs aux transferts ;

- Assujettir les agents sportifs à l'obligation d'utiliser un compte bancaire unique pour recevoir les versements des commissions reçues dans le cadre des opérations de transferts.

● Assurer un suivi comptable de l'activité d'acquisition et de cession des contrats de joueur

Le système d'enregistrement comptable actuel des clubs ne permet pas un suivi adéquat des opérations effectuées sur les contrats de joueur.

Un tel suivi suppose des instruments comptables spécifiques, tel qu'un document d'enregistrement particulier s'apparentant à un journal auxiliaire et rassemblant toutes les écritures comptables liées aux transferts. Par ailleurs, une annexe au bilan devrait permettre de suivre la valeur des contrats de joueurs en mettant en regard les coûts d'acquisition initiaux, la valeur vénale du contrat sur le marché des transferts, l'indemnité de transfert perçue lors de la vente du contrat, les indemnités de formation éventuelles et les compléments de prix reçus dans le cadre des clauses d'intéressement. Cette annexe permettrait de répondre aux exigences relatives au tableau des joueurs prévu par la procédure UEFA pour l'octroi d'une licence de club ⁽¹⁹⁸⁾. Les documents comptables devraient bien entendu être intégrés aux opérations de certification réalisées par les commissaires aux comptes au niveau des contrôles internes aux clubs.

Propositions 18 :

- Créer dans la comptabilité des clubs un journal auxiliaire rassemblant toutes les écritures comptables liées aux transferts ;

- Introduire une annexe au bilan des clubs permettant de suivre la valeur des contrats de joueur acquis.

2. En affirmant le rôle de la Direction nationale du contrôle et de la gestion (DNCG) en tant qu'organe de contrôle interne à l'organisation sportive

● Préciser les missions et le champ de contrôle de la DNCG

Le contrôle interne, tel que le pratiquent, par exemple, les corps de contrôle dans le secteur des banques et assurances, a pour objet de garantir la pérennité économique des acteurs concernés, en vérifiant que les règles prudentielles édictées à cette fin sont respectées.

La lutte contre les fraudes entre dans le champ de ce type de contrôle, puisque les fraudes peuvent porter atteinte à l'équilibre financier des clubs professionnels et donc à leur pérennité économique. Le but du contrôle prudentiel n'est pas de traquer les fraudes ou les infractions par des investigations spécifiques - c'est la mission des organes de contrôle qui disposent des prérogatives et des compétences nécessaires -, mais de contrôler systématiquement le respect des règles prudentielles et de faciliter la tâches des services de contrôle externe en rendant l'information facilement accessible.

Les règles du contrôle prudentiel mis en oeuvre dans le secteur des banques et assurances sont transposables au contrôle interne des fédérations sportives dont l'objectif est d'assurer la pérennité économique des clubs pour garantir le bon déroulement des compétitions. C'est pourquoi la lutte contre la fraude doit figurer expressément parmi les missions de la DNCG.

Les règles « prudentielles » entrant dans le champ du contrôle de la DNCG ne sont pas seulement comptables et financières, elles peuvent être également d'ordre juridique.

Il faut en particulier considérer que les dispositions de l'article L. 222-10, relatives à la rémunération de l'agent sportif et au plafond de 10 % du montant du contrat, présentent le caractère de règles prudentielles.