N° 157 - Rapport de M. Jean-Luc Warsmann sur le projet de loi , adopté avec modification par le Sénat après déclaration d'urgence, d'orientation et de programmation pour la justice (154)

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le 31 juillet 2002

N° 157

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 30 juillet 2002.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI, ADOPTÉ PAR LE SÉNAT APRÈS DÉCLARATION D'URGENCE (N° 154), d'orientation et de programmation pour la justice,

PAR M. JEAN-LUC WARSMANN,

Député.

Voir les numéros :

Sénat : 362, 370, 374 et T.A. 110 (2001-2002).

Assemblée nationale : 154.

Justice.

SOMMAIRE

Pages

INTRODUCTION 9

I. - Un projet de loi d'une ampleur sans précédent 10

A. Un effort budgétaire renforcé en faveur de la justice 11

B. Un important dispositif normatif, enrichi par le Sénat 13

II. - Un projet de loi à la mesure des attentes exprimées par les français en matière de sécurité et de justice 14

A. L'amélioration de la réponse pénale 14

1. Une réponse pénale effective 15

2. Une procédure pénale simplifiée 17

3. La prise en compte des besoins considérables de l'administration pénitentiaire 18

B. La délinquance des mineurs mieux traitée 19

1. Une délinquance inquiétante 19

2. Un traitement rénové, respectueux des principes de l'ordonnance du 2 février 1945 20

C. Un service public judiciaire plus efficace et plus accessible 22

1. Une justice plus rapide 22

2. Des magistrats impliqués dans la conduite des politiques publiques 26

3. Une justice plus proche des citoyens 26

4. Une administration judiciaire plus efficace, des équipements rénovés 27

5. L'amélioration de l'accès des citoyens au droit et à la justice 28

AUDITIONS 30

Audition de Mmes Véronique Chéron et Michèle Vaubaillon, MM. Jean Berkani, Thierry Baranger, Jean-René Farthouat et Jean-Louis Daumas 30

Audition de M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice, et de M. Pierre Bédier, secrétaire d'Etat aux programmes immobiliers de la justice 41

EXAMEN DES ARTICLES 55

Titre I^er - Dispositions de programmation 55

Article premier et rapport annexé : Approbation du rapport présentant les orientations et les moyens budgétaires pour la justice pour les années 2003 à 2007 57 57

Article 2 : Programmation des crédits et des emplois sur la période 2003-2007 61 61

Après l'article 2 82 82

Article 3 (art. 2 de la loi n° 87-432 du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire) : Soumission des marchés de conception, de construction et d'aménagement d'établissements pénitentiaires au code des marchés publics 82 82

Article 4 : Application de la procédure d'extrême urgence en matière d'expropriation pour la construction d'établissements pénitentiaires 87 87

Article 5 : Mesures de protection des occupants 89 89

Article 6 : Évaluation 91 91

Titre II - Dispositions instituant une justice de proximité 92

Article 7 (livre III du code de l'organisation judiciaire [partie législative]) : Institution, compétence et fonctionnement de la juridiction de proximité 97 97

Article 7 bis (nouveau) (art. 21 de la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative) : Faculté pour le juge de proximité d'enjoindre aux parties d'assister à une réunion d'information sur la conciliation 109 109

Article 8 (article L. 811-1 du code de l'organisation judiciaire) : Service des secrétariats-greffes des juridictions de proximité 110 110

Article 9 (Titre XXIV du livre IV du code de procédure pénale - art. 706-72 du code de procédure pénale) : Compétence de la juridiction de proximité en matière de contraventions et de composition pénale 112 112

Après l'article 9 116 116

Titre III - Dispositions portant réforme du droit pénal des mineurs 113

Section 1 - Dispositions relatives à la responsabilité pénale des mineurs 118 118

Article 10 (art. 122-8 du code pénal) : Responsabilité pénale des mineurs 118 118

Après l'article 10 119 119

Article 11 (art. 2 de l'ordonnance du 2 février 1945) : Principe de la sanction éducative pour les mineurs de dix à treize ans 119 119

Article 12 (art. 15-1 [nouveau] de l'ordonnance du 2 février 1945) : Sanctions éducatives susceptibles d'être prononcées à l'encontre d'un mineur 120 120

Article additionnel après l'article 12 (art. 20 de l'ordonnance du 2 février 1945) : Sanctions éducatives prononcées par la cour d'assises des mineurs 122 122

Article 13 (art. 768, 769-2 et 775 du code de procédure pénale) : Coordinations 122 122

Après l'article 13 123 123

Section 2 - Dispositions relatives à la retenue des mineurs de dix à treize ans 123 123

Article 14 (art. 4 de l'ordonnance du 2 février 1945) Conditions de retenue des mineurs de dix à treize ans 123 123

Section 3 - Dispositions relatives au placement des mineurs dans des centres éducatifs fermés, sous contrôle judiciaire ou en détention provisoire 125 125

Article 15 (art. 8 et 10-1 [nouveau] de l'ordonnance du 2 février 1945) : Contrôle judiciaire des mineurs 126 126

Article 16 (art 11 et 11-2 [nouveau] de l'ordonnance du 2 février 1945 :Détention provisoire des mineurs 131 131

Section 4 - Dispositions instituant une procédure de jugement à délai rapproché 133 133

Article 17 (art. 5, 12 et 14-2 [nouveau] de l'ordonnance du 2 février 1945) : Procédure de jugement à délai rapproché 133 133

Section 5 - Dispositions relatives au jugement des mineurs par la juridiction de proximité 140 140

Article 18 (Art. 1er et 21 de l'ordonnance du 2 février 1945) : Jugement des contraventions par la juridiction de proximité 140 140

Section 6 - Dispositions relatives au sursis avec mise à l'épreuve 141 141

Article 19 : Modalités de détention des mineurs - Sursis avec mise à l'épreuve applicable aux mineurs 142 142

Section 7 - Des centres éducatifs fermés 145 145

Article 20 (art. 33 [nouveau] de l'ordonnance du 2 février 1945) : Centres éducatifs fermés 145 145

Article additionnel après l'article 20 (art. 33-1 [nouveau] de l'ordonnance du 2 février 1945) : Suppression des allocation familiales en cas de placement d'un mineur dans un centre éducatif fermé 147 147

Après l'article 20 147 147

Section 8 - Dispositions diverses 149 149

Article 20 bis (nouveau) (art. 222-12 et 222-13 du code pénal) : Participation d'un mineur aux actes de violence 149 149

Article 20 ter (nouveau) (art. 311-4-1 [nouveau] du code pénal) : Vol commis par un majeur avec l'aide d'un mineur 150 150

Article 20 quater (nouveau) (art. 227-17 du code pénal) : Manquement des parents à leurs obligations mettant en danger leur enfant mineur 150 150

Article 20 quinquies (nouveau) (art. 227-21 du code pénal) : Provocation d'un mineur à commettre un crime ou un délit 151 151

Article 20 sexies (nouveau) (art. 10-1-A [nouveau] de l'ordonnance du 2 février 1945) : Possibilité de prononcer une amende civile à l'encontre des parents qui ne comparaissent pas 151 151

Article 20 septies (nouveau) (art. 14 de l'ordonnance du 2 février 1945) : Présence de la victime à l'audience 152 152

Titre IV - Dispositions tendant à simplifier la procédure pénale et à accroître son efficacité 146

Article 21 A (nouveau) (art. 2-15 du code de procédure pénale) : Constitution de partie civile des associations défendant les victimes d'accidents collectifs 155 155

Articles additionnels après l'article 21 A (art. 77-2, 77-3, 63-1 et 706-71 du code de procédure pénale) : Suppression de l'autorisation du juge des libertés et de la détention pour la prolongation d'une enquête et utilisation de moyens de télécommunication audiovisuelle pour la présentation aux fins de prolongation de la garde à vue ou de la retenue judiciaire 155 155

Chapitre 1er - Disposition relatives à la composition pénale 156 156

Avant l'article 21 156 156

Article 21 (art. 41-2, 41-3, 768 et 769 et 775 du code de procédure pénale) : Aménagement de la composition pénale 156 156

Après l'article 21 159 159

Chapitre II - Dispositions relatives à la détention provisoire et à l'instruction 159 159

Section 1 - Dispositions relatives à la détention provisoire 159 159

Paragraphe 1 : Dispositions renforçant la cohérence des règles relatives aux conditions de placement en détention provisoire ou de prolongation des détentions 159 159

Article 22 (art. 137-4, 137-5, 143-1, 144, 145-1 et 145-2 du code de procédure pénale) : Placement et prolongation de la détention provisoire 159 159

Paragraphe 2 : Dispositions relatives aux demandes de mise en liberté et instituant la procédure de référé-détention 163 163

Article 23 (art. 148-1-A [nouveau], 187-3 [nouveau], 148-2, 183 et 199 du code de procédure pénale) : Procédure de référé-détention - Conditions d'examen des demandes de mise en liberté 163 163

Après l'article 23 170 170

Section 2 - Dispositions relatives à l'instruction 171 171

Article 24 (art. 80-2, 82-2, 86, 177-3 [nouveau], 706-58 du code de procédure pénale et 435-15-1 du code pénal) - Dispositions diverses relatives à l'instruction 171 171

Chapitre III - Dispositions relatives au jugement des délits 175 175

Section 1 - Dispositions relatives à la procédure de comparution immédiate 175 175

Article 25 (art. 395, 396, 397-1, 397-3, 397-4 du code de procédure pénale) : Aménagement de la procédure de comparution immédiate 175 175

Section 2 - Dispositions étendant la compétence du juge unique en matière correctionnelle 178 178

Article 26 (art. 398-1 du code pénal) - Extension de la compétence du juge unique en matière correctionnelle 178 178

Articles additionnels après l'article 26 (art. 399 du code de procédure pénale) Fixation des audiences correctionnelles 179 179

(art. 395 à 495-6 [nouveaux] du code de procédure pénale) Extension de la procédure de l'ordonnance pénale aux délits prévus par le code de la route 179 179

Chapitre IV - Dispositions relatives à la procédure criminelle et à la cour d'assises 180 180

Article 27 (art 215, 215-2, 268 et 367 du code de procédure pénale) Simplification de la procédure criminelle - Délais d'audiencement des appels 180 180

Chapitre V - Disposition relative à l'application des peines 182 182

Article 28 (art. 722 du code de procédure pénale) : Possibilité de déroger au débat contradictoire pour les mesures d'aménagement de peines 182 182

Articles additionnels après l'article 28 (art. 421-4 et 421-5 du code pénal) : Création d'une infraction d'association de malfaiteurs aggravés pour certains actes de terrorisme 183 183

(art. L. 215-4 du code rural) :Renforcement des sanctions contre les propriétaires d'animaux dangereux 183 183

Après l'article 28 183 183

Titre V - Dispositions relatives à l'amélioration du fonctionnement et de la sécurité des établissements pénitentiaires 183 183

Chapitre Ier - Disposition relative à la sûreté des communications téléphoniques 183 183

Article 29 (art. L. 33-3 du code des postes et télécommunications) : Neutralisation des téléphones mobiles dans l'enceinte des établissements pénitentiaires 183 183

Chapitre II - Dispositions relatives à l'hospitalisation des personnes détenues atteintes de troubles mentaux 186 186

Article 30 (Chapitre IV du titre premier du livre II de la troisième partie du code de la santé publique) : Hospitalisation des personnes détenues atteintes de troubles mentaux 186 186

Chapitre III - Dispositions relatives au placement sous surveillance électronique 196 196

Article 31 (art. 138, 144-2, 723-7, 723-9 et 723-13 du code de procédure pénale) : Placement sous surveillance électronique dans le cadre d'un contrôle judiciaire - contrôle à distance par des personnes de droit privé 196 196

Chapitre IV - Dispositions relatives à la répartition des détenus 199 199

Article 32 (art. 717 du code de procédure pénale) : Classification des établissements pénitentiaires 199 199

Chapitre V (nouveau) - De la réinsertion professionnelle des détenus 200 200

Article 32 bis (nouveau) (art. 720 du code de procédure pénale) : Suppression du prélèvement pour frais d'entretien en établissement pénitentiaire 201 201

Article 32 ter (nouveau) (art. 720-1 du code de procédure pénale) : Travail des détenus pour leur propre compte 203 203

Titre VI (nouveau) - Dispositions relatives à la justice adminsitrative 203 203

Article 33 A (nouveau) (art. L. 222-5 du code de justice administrative) : Abrogation d'une disposition relative à l'affectation des magistrats administratifs dans les cours administratives d'appel 203 203

Article additionnel après l'article 33 A (art. L. 232-2 du code de justice administrative) : Participation des agents en position de détachement au sein du corps des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel à l'élection du Conseil supérieur 204 204

Article 33 B (nouveau) (art. L. 232-4-1 du code de justice administrative) : Fonctionnement du Conseil supérieur des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel 205 205

Article 33 (art. L. 233-6 du code de justice administrative) :Recrutement complémentaire des membres du corps des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel 206 206

Article 34 (art. L. 233-7 du code de justice administrative) : Maintien en activité des membres du corps des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel 209 209

Article 35 (art. L. 233-9 du code de justice administrative) : Fin de fonctions des membres du corps des tribunaux administratifs et cours administratives d'appel 210 210

Article 36 (art. 1er, 2 et 5 de la loi n° 80-511 du 7 juillet 1980 relative au recrutement des membres des tribunaux administratifs) : Abrogations par coordination 210 210

Article 37 (art. L. 122-2 du code de justice administrative) : Recrutement d'assistants de justice au Conseil d'État 211 211

Article 38 (art. L. 227-1 du code de justice administrative) Recrutement d'assistants de justice dans les tribunaux administratifs et les cours administratives d'appel 212 212

Titre VI bis (nouveau) - Disposition relative aux assistants de justice des juridictions judiciaires 204

Article 38 bis (nouveau) (art. 20 de la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative) : Allongement de la durée des fonctions d'assistants de justice dans les juridictions judiciaires 213 213

Après l'article 38 bis 213 213

Titre VII - Dispositions relatives à l'aide aux victimes 204

Article 39 (art. 53-1 et 75 du code de procédure pénale) : Amélioration de l'information des victimes d'infractions 213 213

Article 39 bis (nouveau) (art. 40-1 [nouveau] du code de procédure pénale) : Modalités de désignation de l'avocat de la victime d'infraction qui s'est constituée partie civile 216 216

Article 40 (art. 9-2 [nouveau] de la loi n° 91-657 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique) : Extension du bénéfice de l'aide juridictionnelle de plein droit au profit des victimes d'infractions graves 217 217

Après l'article 40 219 219

Article 41 (art. 74-1 et 80-4 [nouveaux] du code de procédure pénale et art. 26 de la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité) Recherche des personnes disparues - Renforcement des moyens d'investigation 219 219

Titre VIII - Dispositions relatives à l'application à l'outre-mer 216

Article 42 (Article L. 142-5 du code de la route) : Constatation des infractions routières à Mayotte 226 226

Article 43 (art. L. 142-5 du code de la route) : Application en outre-mer et habilitation du Gouvernement au titre de l'article 38 de la Constitution 226 226

Article 44 (nouveau) (art. 140 du code minier) : Compétence du procureur de la République pour ordonner la destruction des matériels ayant servi à commettre une infraction au code minier 228 228

TABLEAU COMPARATIF 219

TEXTE DU RAPPORT ANNEXÉ 387

ANNEXE AU TABLEAU COMPARATIF 399

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 427

LISTE DES PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR 441

Mesdames, Messieurs,

Préoccupation majeure de nos concitoyens, la lutte contre l'insécurité est aujourd'hui une priorité nationale.

Conformément aux orientations définies par le chef de l'Etat, le Gouvernement s'est donc attaché à élaborer, dès le lendemain de l'élection présidentielle et dans les plus brefs délais, deux projets de loi d'orientation et de programmation, respectivement consacrés à la sécurité intérieure et à la justice. En effet, ces deux sujets sont indissociables, les efforts considérables consentis pour faire reculer la délinquance sur le terrain grâce au renforcement des moyens de la police et de la gendarmerie étant voués à l'échec si la justice, faute de moyens ou de procédures adaptées, ne sanctionne pas ces comportements ou si les peines, une fois prononcées, ne sont pas exécutées.

Réuni en session extraordinaire, le Parlement doit désormais se prononcer sur ces deux projets de lois. L'Assemblée nationale a examiné le projet de loi relatif à la sécurité intérieure il y a moins de quinze jours ⁽¹⁾; il lui revient maintenant de se prononcer sur le second, adopté en première lecture par le Sénat le 26 juillet dernier. Comme l'article 45 de la Constitution lui en laisse la possibilité, le Gouvernement a déclaré l'urgence sur ces deux textes. Ainsi, comme le soulignait le Président de la République dans son message adressé aux assemblées le 2 juillet dernier, le Parlement aura adopté, « dès le milieu de l'été », « des textes essentiels pour renforcer l'autorité de l'Etat, garantir la sécurité des Français » et sera, par là même, parvenu à donner « sans délai force de loi à la volonté nationale ».

La rapidité de ce calendrier ne doit pas laisser penser que le projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice a été élaboré par les services de la Chancellerie sans réflexion approfondie et concertation préalable.

Au contraire, comme l'indiquait le garde des sceaux lors de l'ouverture du colloque de la Conférence des bâtonniers consacré à la justice face à la délinquance des mineurs, ses dispositions ont été directement inspirées par les consultations des professionnels, des organisations syndicales et des professions judiciaires auxquelles il a procédé ainsi que par les déplacements qu'il a effectués depuis sa nomination au Gouvernement. En outre, de nombreux travaux parlementaires ont récemment été consacrés aux différents aspects de notre système judiciaire, notamment à l'administration pénitentiaire ⁽²⁾, à la délinquance des mineurs ⁽³⁾, aux moyens des services judiciaires ⁽⁴⁾ ou encore à l'évolution des métiers de la justice ⁽⁵⁾. Ajoutés aux rapports budgétaires faits chaque année à l'occasion de l'examen des crédits de la justice inscrits dans les projets de lois de finances, ils ont mis en lumière les forces de cette institution - au premier rang desquels le dévouement des professionnels qui la font vivre - mais aussi ses faiblesses, et ont proposé des pistes de réformes.

Ces travaux ont naturellement nourri la réflexion de notre Commission qui, par ailleurs, malgré les délais qui lui ont été impartis pour examiner le présent projet de loi, a tenu à recueillir les observations de praticiens, au cours d'une table ronde⁽⁶⁾. En outre, le rapporteur a procédé à de très nombreuses auditions ⁽⁷⁾- ouvertes à tous les membres de la Commission - au cours desquelles toutes les parties prenantes à ce texte - représentants des magistrats, des avocats, des fonctionnaires de justice, de l'administration pénitentiaire, de la protection judicaire de la jeunesse mais aussi représentants de policiers, de conciliateurs de justice et des milieux associatifs - ont été amenées à exprimer leurs positions sur ce projet de loi d'une ampleur sans précédent (I), à la mesure des attentes exprimées par nos concitoyens en matière de sécurité et de justice (II).

I.- UN PROJET DE LOI D'UNE AMPLEUR SANS PRÉCÉDENT

Conformément à son intitulé, le projet de loi aujourd'hui soumis à notre examen fixe, dans un rapport annexé d'une vingtaine de pages, les orientations de notre politique judiciaire pour les années 2003-2007 et prévoit les moyens budgétaires qui permettront leur mise en _uvre (A). Mais alors que le projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure renvoie à un projet de loi ultérieur la mise en place des moyens juridiques nécessaires pour permettre aux forces de sécurité de lutter plus efficacement contre la délinquance, le texte aujourd'hui soumis à notre examen comporte d'ores et déjà un important volet normatif, encore enrichi par le Sénat (B).

A cet égard, il n'est pas sans rappeler le programme pluriannuel pour la justice présenté au printemps 1994. Prenant la mesure des difficultés rencontrées par les institutions judiciaires et soucieux d'inscrire son action dans la durée, le Gouvernement avait alors soumis, pour la première fois, au Parlement un programme pluriannuel associant, pour reprendre les mots du garde des sceaux, M. Pierre Méhaignerie, « des choix budgétaires dans une perspective pluriannuelle et des réformes d'organisation et de procédure » ⁽⁸⁾. Pour des raisons de technique législative, ce programme avait été décliné en trois textes.

- La loi organique n° 95-64 du 19 janvier 1995 modifiant l'ordonnance n° 58-1270 du 22 décembre 1958 relative au statut de la magistrature : elle organisait le recrutement de magistrats exerçant à titre temporaire dans les tribunaux d'instance et de grande instance, ainsi que de conseillers de cour d'appel en service extraordinaire. En outre, elle augmentait le nombre de postes placés au sommet de la hiérarchie judiciaire et assouplissait le recours aux magistrats placés auprès des chefs de juridiction.

- La loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative : tendant à adapter le fonctionnement de la justice à l'évolution des contentieux, ce texte comportait des dispositions relatives à l'organisation des juridictions, telles que la tenue d'audiences foraines, la mise en place de chambres détachées ou encore la délégation de magistrats. Il prévoyait également le transfert de certaines missions non-juridictionnelles des juges aux greffiers en chef ainsi que le recrutement d'assistants de justice. En matière procédurale, cette loi tendait à développer, au civil, la conciliation et la médiation et à redéfinir les tâches respectives du juge et de la commission administrative dans le traitement des procédures de surendettement des particuliers. Comportant également de nombreuses dispositions pénales, la loi élargissait la compétence du juge unique en matière délictuelle, tendait à limiter les procédures de jugement pas défaut, diversifiait les alternatives à l'incarcération et modifiait certaines règles relatives à l'enfance délinquante. Enfin, elle comportait des dispositions destinées à améliorer les conditions d'exécution des décisions des juridictions administratives.

- Enfin, la loi de programme n° 95-9 du 6 janvier 1995 relative à la justice prévoyait les équipements et les emplois des juridictions judiciaires et administratives ainsi que des services chargés de l'exécution des décisions de justice pour les années 1995 à 1999, ces moyens supplémentaires devant permettre d'atteindre les objectifs fixés dans un rapport annexé à la loi.

Le projet de loi soumis aujourd'hui à notre examen n'est pas moins important. Il offre à la justice des moyens considérables, poursuivant ainsi, en l'accentuant fortement, le mouvement de progression des crédits opérés depuis 1995.

A. UN EFFORT BUDGÉTAIRE RENFORCÉ EN FAVEUR DE LA JUSTICE

_ On rappellera en effet que, depuis l'adoption de la loi de programme du 6 janvier 1995, la justice a bénéficié d'une forte augmentation de ses moyens et de ses effectifs. Constituant un effort sans précédent en faveur de la justice, cette loi prévoyait, d'une part, l'inscription de 8,1 milliards de francs d'autorisations de programme, bénéficiant pour l'essentiel aux services judiciaires (55,5 % du total) et à l'administration pénitentiaire (37 % du total) et, d'autre part, l'augmentation de 6 100 des effectifs disponibles, bénéficiant pour 64 % à l'administration pénitentiaire et pour près de 23 % aux services judiciaires.

L'alternance politique survenue en 1997 n'a pas remis en cause cette programmation. En effet, au terme prévu, 94 % des autorisations de programmes ont été ouvertes (7,574 milliards de francs) et 89 % des emplois ont été créés ⁽⁹⁾. Certaines prévisions ont même parfois été dépassées : au sein des services judiciaires, les emplois de fonctionnaires ont dépassé de 23 % les objectifs fixés dans la loi de programme, de même que les emplois de fonctionnaires de la protection judiciaire de la jeunesse, puisque 489 emplois ont été créés au lieu des 400 initialement prévus. Bien plus, l'effort durable engagé par la loi de programme du 9 janvier 1995 a été poursuivi tout au long de la XI^e législature mais sans qu'il ne soit plus fait de référence à une programmation générale pluriannuelle.

Entre 1995 et 2002, le ministère de la justice a bénéficié de nombreuses créations nettes d'emplois, les effectifs budgétaires du ministère de la justice passant ainsi de 58 361 en 1995 à 67 173 en 2002 comme le montre le tableau figurant ci-après.

EFFECTIFS BUDGÉTAIRES DU MINISTÈRE DE LA JUSTICE DE 1995 À 2002
	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002
TOTAL DES EFFECTIFS	58 361	59 775	60 102	60 864	61 794	63 031	64 409	67 173
dont CNIL et recherche	55	55	56	57	57	58	70	74
Administration centrale et services extérieurs communs	1 800	1 806	1 763	1 763	1 770	1 780	1 802	1 863
1. Administration centrale	1 590	1 592	1 554	1 553	1 560	1 574	1 596	1 645
2. Services extérieurs communs	210	214	209	210	210	206	206	218
Services judiciaires	24 668	25 194	25 290	25 590	25 916	26 290	26 803	27 601
1. Magistrats	6 029	6 087	6 117	6 187	6 327	6 539	6 846	7 144
2. Fonctionnaires et contractuels	18 639	19 107	19 173	19 403	19 589	19 751	19 957	20 457
Administration pénitentiaire	23 899	24 619	24 786	25 086	25 474	25 868	26 233	27 755
1. Personnel de surveillance	19 146	19 622	19 727	19 771	19 987	20 256	20 529	21 749
2. Autres	4 753	4 997	5 059	5 315	5 487	5 612	5 704	6 006
Protection judiciaire de la jeunesse	5 978	6 085	6 145	6 245	6 393	6 768	7 144	7 439
1. Directeurs et personnel éducatif	3 265	3 327	3 394	3 452	3 572	3 865	4 105	4 287
2. Autres	2 713	2 758	2 751	2 793	2 821	2 903	3 039	3 152
Juridictions administratives	1 961	2 016	2 062	2 123	2 184	2 267	2 357	2 441
1. Magistrats	822	842	858	879	900	940	981	1 021
2. Fonctionnaires	1 139	1 174	1 204	1 244	1 284	1 327	1376	1 420
NB : Depuis septembre 1997, le ministère de la justice n'est plus soumis à aucune mise en réserve d'emplois vacants, disposant ainsi de l'intégralité des emplois budgétaires. Source : Ministère de la justice

Au total, et comme le montre le tableau figurant ci-après les crédits du budget de la justice ont augmenté de 41 % entre 1995 et 2002, atteignant 4,7 milliards d'euros dans la loi de finances initiale de cette année. Significativement, la part relative du budget de la justice dans le budget général de l'Etat a augmenté et atteint actuellement 1,74%.

ÉVOLUTION BUDGET ÉTAT - BUDGET JUSTICE LOIS DE FINANCES INITIALES
	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002
Budget de l'Etat (en milliards d'euros)	226,78	237,55	241,17	243,99	257,11	256,42	263,72	269,1
Budget de la justice (en milliards d'euros)	3,37	3,58	3,64	3,79	4,00	4,16	4,44	4,7
Pourcentage budget Justice/Etat	1,49 %	1,51 %	1,51 %	1,55 %	1,56 %	1,62 %	1,68 %	1,74 %
Source : Ministère de la justice.

Toutefois, force est de reconnaître que la progression des crédits consacrés à la justice au cours des dernières années n'a pas permis de modifier en profondeur le fonctionnement de notre justice. Comme le relevait le garde des sceaux lors de son audition par la commission des Lois du Sénat le 17 juillet dernier, la justice est en proie au désarroi des professionnels, qu'attestent les manifestations sans précédent des magistrats, fonctionnaires de justice, avocats, éducateurs et agents pénitentiaires en 2000 et 2001. En outre, elle est confrontée aux doutes de nos concitoyens sur sa capacité réelle à assurer ses missions avec efficacité et sérénité.

_ Pour remédier à cette situation, le présent projet de loi accroît encore les efforts financiers en faveur de la justice : il programme en effet pour la période 2003-2007 des moyens sans précédent.

Avec 3,65 milliards d'euros de crédits de paiement nouveaux pour dépenses ordinaires et dépenses en capital, 1,75 milliard d'euros d'autorisations de programme nouvelles et 10 100 emplois budgétaires créés, auxquels s'ajouteront le recrutement de 3 300 juges de proximité, équivalant à 330 postes à temps plein, les crédits prévus permettront, par rapport au budget voté en 2002, de presque doubler les crédits de paiement du ministère de la justice sur cinq ans et de plus que tripler les autorisations de programme.

L'effort ainsi consenti est inédit : au terme de cette nouvelle programmation, les créations d'emplois auront été presqu'aussi nombreuses qu'entre 1995 et 2002, période au cours de laquelle ont été créés 10 762 emplois, tandis que les crédits de paiement pour dépenses ordinaires et dépenses en capital augmenteront deux fois plus qu'ils ne l'ont fait au cours de la même période (cf. art.2).

B. UN IMPORTANT DISPOSITIF NORMATIF, ENRICHI PAR LE SÉNAT

L'octroi de moyens supplémentaires sans modification des procédures applicables devant les juridictions ou des modes de gestion risquerait fort d'être un investissement à fonds perdu ; c'est pourquoi le projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice comporte, en outre, un important dispositif normatif, qui accompagne la définition des orientations pour 2003-2007. Riche de 43 articles répartis dans huit titres distincts lors de son dépôt sur le bureau du Sénat, le texte embrasse tous les aspects de notre système judiciaire : la justice pénale, civile et administrative, la procédure pénale, le traitement de la délinquance des mineurs, l'aide aux victimes, l'administration pénitentiaire, l'accès au droit y trouvent leurs places.

Au cours de son examen en première lecture, les 25 et 26 juillet derniers, le Sénat n'a pas bouleversé l'architecture d'ensemble du projet de loi ni de son rapport annexé. Il a ainsi adopté sans modification vingt-trois articles et n'a procédé qu'à trois modifications dans le rapport annexé. En revanche, il a modifié vingt articles, dont deux, respectivement consacrés à l'évaluation de l'exécution de la présente loi (cf. art. 6) et au référé-détention (cf. art. 23), qu'il a totalement réécrits. En outre, il a ajouté un titre, consacré aux assistants de justice des juridictions judiciaires (cf. titre VI bis) et a enrichi le projet de loi de quinze articles additionnels (cf. art. 7 bis, 20 bis à 20 septies, 21 A, 32 bis et 32 ter, 33 A et 33B, 38 bis et 39 bis, 44).

Le projet qui nous est soumis aujourd'hui est ainsi à la mesure des attentes des Français auxquelles il s'efforce d'apporter des réponses concrètes.

II.- UN PROJET DE LOI À LA MESURE DES ATTENTES EXPRIMÉES PAR LES FRANÇAIS EN MATIÈRE DE SÉCURITÉ ET DE JUSTICE

Les dernières consultations électorales ont mis clairement en évidence le souci des Français de voir l'Etat assurer la protection de leurs droits, particulièrement menacés dans un contexte de progression de la délinquance (A), et de relever le défi essentiel que constitue pour l'avenir de notre société la lutte contre la délinquance des mineurs (B). En outre, nos concitoyens attendent une amélioration du fonctionnement quotidien du service public judiciaire (C).

Tant le rapport annexé, par les orientations qu'il définit pour les cinq années à venir, que les dispositions normatives du présent projet de loi tendent à répondre à ces préoccupations concrètes de nos concitoyens.

A. L'AMÉLIORATION DE LA RÉPONSE PÉNALE

La capacité de notre système judiciaire à offrir un traitement adapté aux affaires pénales qui lui sont soumises va se poser avec d'autant plus d'acuité que le taux d'élucidation des infractions constatées devrait augmenter grâce aux moyens importants dévolus aux forces de sécurité par la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure. L'enjeu est de taille : faute de réponse pénale adaptée ou même effective, c'est toute l'autorité de l'Etat qui serait mise en cause.

1. Une réponse pénale effective

_ Comme le soulignait M. Christian Estrosi dans son rapport sur le projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure, « l'impunité n'est pas seulement un sentiment, mais bien une réalité ».

Suivre le cheminement d'une affaire pénale depuis le dépôt de plainte jusqu'à son traitement par l'institution judiciaire est à cet égard éclairant.

En 2001, près de 5,4 millions de plaintes et procès-verbaux ont été reçus par les parquets ; 4,9 millions d'entre elles ont été traitées. Sur cette masse, 73 % n'ont pu faire l'objet de poursuites, soit que les infractions aient été mal caractérisées ⁽¹⁰⁾, soit que l'auteur de l'infraction soit demeuré inconnu. En 2001, le taux de classement des infractions pour défaut d'élucidation a représenté 66 % des affaires traitées par les parquets, soit un point de plus qu'en 2000. Ainsi, moins de 27 % des affaires traitées par les parquets ont donc été susceptibles de poursuites.

En 2001, sur ces 1 327 848 affaires « poursuivables », 434 475, soit 32,7 %, ont donné lieu à un classement sans suite pour inopportunité des poursuites. Les motifs principalement invoqués pour ces classements dits « classement secs » sont, pour 40 %, la prise en considération de la faible gravité des faits et, pour 25 %, le fait que les enquêtes sont restées infructueuses - alors même que l'auteur était connu - parce que l'enquête n'a pas permis de le localiser ou que la faible gravité de l'infraction n'a pas paru justifier de recherches plus approfondies ⁽¹¹⁾.

Pour le reste, 46,8% ont fait l'objet de poursuites, 0,1% d'une composition pénale et 20,3% de mesures alternatives aux poursuites. Après avoir progressé entre 1997 et 2000 pour passer de 64 % à 67,9 %, le taux de réponse pénale, qui mesure la part des affaires poursuivables ayant fait l'objet de poursuites ou de mesures alternatives, a légèrement baissé pour s'établir à 67,3 % en 2001. La progression entre 1997 et 2001 de ce taux est essentiellement due au développement des procédures alternatives aux poursuites : représentant 12 % des affaires poursuivables en 1997, elles atteignent désormais 20,3 %. Leur développement résulte pour une large part du recours de plus en plus important aux procédures de rappel à la loi et d'avertissement, dont le nombre a été plus que doublé depuis 1998 pour représenter 47,7 % des procédures alternatives aux poursuites en 2001. Ces mesures sont le plus souvent décidées par les délégués du procureur et portent sur des faits de petite délinquance commis par des mineurs.

Lorsque des poursuites sont engagées, elles sont, pour 59,7 % d'entre elles, renvoyées devant le tribunal correctionnel et, pour 25,2 % devant le tribunal de police. Toutefois, alors même que le nombre d'affaires portées devant les tribunaux correctionnels et de police a baissé depuis 1999, la durée moyenne des procédures pénales ayant abouti à une condamnation a augmenté tant pour le jugement des délits et des contraventions de 5^ème classe que des crimes ainsi que le montre le tableau figurant ci-après.

DURÉE MOYENNE DES PROCÉDURES PÉNALES AYANT ABOUTI À UNE CONDAMNATION (en mois)
	1995	1996	1997	1998	1999	2000
Toutes condamnations	10,3	9,7	10,3	10,7	10,8	10,8
Crimes	nd	nd	nd	30,2	31,7	32,4
Délits	10,3	9,9	10,5	10,9	11,0	11,0
dont : vol, recel	8,8	7,8	8,7	9,2	9,5	9,5
circulation routière	4,3	4,3	3,9	3,8	3,8	3,7
stupéfiants	18,2	17,1	18,3	18,7	18,6	18,0
étrangers	5,9	5,9	6,1	8,1	6,8	6,2
Contraventions de 5^e classe	7,5	7,1	8,6	8,7	8,6	9,0
dont : circulation routière	4,6	6,0	7,1	7,2	7,3	8,0
environnement	7,4	7,1	9,4	9,8	9,8	10,5
coups et blessures volontaires	9,3	6,9	8,5	9,0	9,5	9,8
nd : valeur non disponible
Source : Casier judiciaire national

S'agissant des peines prononcées, on observe une diminution du nombre de peines privatives de liberté, dont la part dans le total est passée de 21,9 % à 17,1 % entre 1993 et 2000. A l'inverse, durant cette même période, les amendes ont fortement augmenté pour représenter 35 % des peines prononcées en 2000. Les peines de substitution se sont également développées.

Une fois la condamnation prononcée, les décisions sont-elles exécutées ? Rien n'est moins sûr si l'on en croit le livre blanc sur la justice publiée par l'Union syndicale des magistrats en avril 2002. Celui-ci indique, en effet, que 37,15 % des condamnations à l'emprisonnement ferme ne sont jamais exécutées. Même si ce chiffre peut être contesté, il traduit une réalité inacceptable. Par ailleurs, il relève que seulement 25 % des personnes condamnées à un sursis avec mise à l'épreuve sont réellement prises en charge par les services pénitentiaires d'insertion et de probation et fait également état des très grandes difficultés de faire exécuter les peines d'amendes ainsi que les peines de travaux d'intérêt général, « faute d'éducateurs en nombre suffisant ».

_ Le projet de loi précise les actions qui seront engagées à tous les stades de la chaîne pénale afin d'en améliorer le déroulement :

- le soutien accordé aux associations oeuvrant en amont des condamnations pénales sera accru afin de permettre un meilleur ajustement de la sanction pénale ;

- les effectifs des juridictions pénales seront renforcés afin de permettre une réduction des délais de traitement des affaires - sans qu'un objectif chiffré ne soit toutefois avancé - et d'augmenter le nombre de poursuites ;

- le délai d'exécution des jugements contradictoires sera ramené à trois mois grâce à ces renforcements d'effectifs ;

- la capacité de mise à exécution des peines en milieu pénitentiaire sera développée grâce : à des efforts considérables en matière d'équipement du parc pénitentiaire (cf. art. 2) ; au développement du placement sous surveillance électronique qui devrait, en 2007, concerner simultanément 3000 personnes, notamment grâce au recours à des personnes privées pour effectuer la surveillance (cf. art. 31) ; à des créations de postes dans les services pénitentiaires d'insertion et de probation (cf. art. 2) ; à la suppression de la classification actuelle des établissements de peine (cf. art. 32).

2. Une procédure pénale simplifiée

_ Les réformes récentes et nombreuses de notre procédure pénale sont venues fragiliser la sécurité juridique des justiciables quand elles n'ont pas tout simplement introduit un déséquilibre entre l'auteur de l'infraction, la victime et la société, représentée par le ministère public.

Il n'entre pas dans les intentions du rapporteur, pas plus que dans celles du Gouvernement, de remettre en cause les principes fondamentaux de notre procédure pénale ou la loi du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et des droits des victimes, dont de nombreuses dispositions - telles que l'instauration de l'appel en matière criminelle, la juridictionnalisation de l'application des peines ou le réexamen des décisions définitives en cas de condamnation par la Cour européenne des droits de l'homme - constituent des avancées.

Toutefois, à l'usage, des difficultés sont apparues, qui imposent quelques correctifs. Sous la pression des dysfonctionnements qui se multiplient, la loi n° 2002-307 du 4 mars 2002 a déjà apporté de premières modifications ou compléments à la loi du 15 juin 2000, destinées à éviter que des normes trop rigoureuses, ou interprétées de façon restrictive, ne se traduisent pas un alourdissement de la charge de travail des enquêteurs, susceptible de nuire à l'efficacité des procédures. Ainsi, elle a notamment accordé au ministère public le droit de faire appel des décisions d'acquittement, alors que la loi du 15 juin 2000 ne l'avait ouvert qu'au condamné.

_ Stigmatisant les effets pervers de la complexité croissante des règles de procédure pénale, le rapport annexé fait de l'adaptation du droit pénal et de la procédure pénale un objectif. Et si le présent projet de loi prévoit, d'ores et déjà, l'aménagement de certaines dispositions applicables à la composition pénale, l'instruction, la détention provisoire, le jugement des délits et la procédure criminelle (cf. titre IV), le rapport annexé annonce d'autres chantiers législatifs, destinés à faciliter l'exercice des poursuites pénales et à mieux prendre en compte les formes nouvelles de criminalité. A cette occasion, le rapporteur tient à exprimer le souhait que le régime des nullités soit révisé afin d'éviter que des procédures soient annulées pour des vices de forme qui ne portent pourtant nullement atteinte aux droits de la défense.

3. La prise en compte des besoins considérables de l'administration pénitentiaire

_ Le rapporteur n'entend pas dans le cadre du présent rapport faire un état des lieux détaillé de la situation des prisons en France. Il a précisément fait l'objet d'une commission d'enquête au sein de notre assemblée qui a rendu ses travaux le 28 juin 2000 ; ses conclusions, en l'absence de toute initiative du précédent Gouvernement et de ses atermoiements pour présenter un projet de loi pénitentiaire, n'ont malheureusement rien perdu de leur actualité : surpopulation, établissements pénitentiaires très majoritairement vétustes, conditions de détention inégalitaires, crise de l'administration pénitentiaire.

Le rappel de quelques données, figurant dans le fascicule budgétaire consacré aux crédits de la justice et annexé au projet de loi de finances pour 2002, permet de prendre la mesure des besoins de l'administration pénitentiaire. Ainsi, en 2001, le taux moyen d'occupation dans les maisons d'arrêt a diminué mais reste supérieur à 100 % tandis que le taux moyen d'occupation dans les établissements pénitentiaires s'élève à 98,4 % ; le nombre d'incidents en détention augmente ⁽¹²⁾; le taux d'encadrement des détenus est passé de 8,2 à 7,1 % entre 1999 et 2000 ; le parc immobilier demeure vétuste, 109 établissements ayant été construits avant 1920, 30 entre 1920 et 1979 et 49 seulement depuis 1980.

_ Les chiffres suffisent à montrer la détermination du Gouvernement à accroître les moyens dévolus à l'administration pénitentiaire : aux termes de la programmation budgétaire, l'administration pénitentiaire bénéficiera de 75,03 % du total des autorisations de programme prévues pour la période et de 37,03 % des effectifs nouveaux ; 7 000 places vont être créées et 4 000 autres remplaceront des places obsolètes ; dans cette perspective, le projet de loi comporte des dispositions destinées à accélérer la réalisation des établissements (cf. art. 3 à 6).

En outre, le projet de loi prévoit un renforcement de la sécurité des établissements : outre le brouillage des communications par téléphones portables prévu dans le projet de loi (cf. art. 29), le rapport annexé annonce, par ailleurs, d'autres dispositions, telles que la mise en place de filins anti-hélicoptères ou de tunnels d'inspection à rayon X.

De même, les conditions de vie des détenus seront améliorées afin de favoriser leur réinsertion ; le Sénat a d'ailleurs modifié le projet de loi en ce sens en adoptant deux articles additionnels sur ce sujet (cf. art. 32 bis et 32 ter) et en modifiant le rapport annexé (cf. art. 1^er).

En outre, l'accès des détenus aux soins médicaux et psychologiques sera favorisé. Clairement affiché dans le rapport annexé, l'objectif, qui est de permettre aux détenus de « pouvoir bénéficier du même accès aux soins que celui qui est donné à la population générale tout en respectant les règles de sécurité liées à leur condition de détenus », trouve une traduction concrète dans le projet de loi (cf. art. 30). Le rapport prévoit, en outre, un accroissement du nombre de cellules aménagées pour l'incarcération de personnes âgées ou handicapées.

Au titre de l'amélioration de la situation de l'administration pénitentiaire, figurent également dans le rapport annexé : l'organisation d'une réflexion interministérielle sur le transfert à l'administration pénitentiaire de missions nouvelles telles que l'escorte des détenus ou la surveillance des détenus hospitalisés ; la mise à niveau des services d'administration déconcentrée et une meilleure formation ; une revalorisation du statut des personnels pénitentiaires. Le rapporteur tient à insister sur l'évidente nécessité de cette revalorisation pour mieux prendre en compte les conditions de travail particulièrement difficiles de ces personnels. De façon plus générale, il juge qu'une loi d'orientation pénitentiaire permettant d'aborder l'ensemble des problèmes qui se posent à l'administration pénitentiaire serait indispensable, le sujet étant loin d'être épuisé avec le présent projet de loi.

B. LA DÉLINQUANCE DES MINEURS MIEUX TRAITÉE

Point central du projet de loi, les dispositions relatives à la délinquance des mineurs concentrent toutes les attentes de nos concitoyens.

1. Une délinquance inquiétante

Comme le soulignait le ministre de la justice lors du colloque consacré sur ce thème par la Conférence des bâtonniers, « l'évolution préoccupante de la délinquance des mineurs ces dernières années a été particulièrement ressentie par nos compatriotes comme un défi porté à la cohésion nationale et aux valeurs mêmes qui fondent notre pacte social ».

Sans doute la lutte contre la délinquance des mineurs, phénomène complexe et multiforme, ne relève-t-elle pas que de la seule compétence de la justice : ainsi le rapport de la commission d'enquête du Sénat sur la délinquance des mineurs place-t-il en première ligne la famille et l'école. Il n'en demeure pas moins que la justice doit jouer un rôle dans cette lutte ; or elle paraît n'être qu'imparfaitement en mesure de faire face à une délinquance des mineurs qui, comme le faisait observer le garde des sceaux, « s'accroît, se durcit et se rajeunit ».

- Comme le résume le rapport annexé au présent projet de loi : « le nombre des mineurs mis en cause par les services de police et de gendarmerie a augmenté de 14,95 % entre 1997 et 2001, passant de 154 037 à 177 017. Ils représentent à eux seuls 21 % du total des mis en cause.». Et si l'on se concentre sur les faits de délinquance de voie publique, la part des mineurs parmi les mis en cause est encore plus importante - 36,13 % en 2001 - et, là encore, progresse.

- Sur la période 1992-2001, le pourcentage de mineurs mis en cause pour des vols dans l'ensemble des mineurs mis en cause est passé de 69,7 % à 49,6 % tandis que le pourcentage de mineurs mis en cause pour des crimes et délits contre les personnes a pratiquement doublé sur cette même période, passant de 8,7 % à 15,4 % ⁽¹³⁾.

- Sur l'ensemble des mineurs mis en cause, la part des mineurs âgés de 16 à 18 ans régresse légèrement (- 2 % en 2001), celle des 14-16 ans se stabilise, tandis que celle des moins de 13 ans augmente.

Or, force est de constater que la justice n'offre pas de bonnes solutions face à l'évolution de la délinquance des mineurs. Sans doute faut-il admettre que de plus en plus d'affaires reçoivent une réponse grâce à l'action des parquets ⁽¹⁴⁾ mais la réponse pénale est dramatiquement tardive dans de nombreux cas. Aussi, bien des failles sont à déplorer dans la réponse qu'offre aujourd'hui la justice au traitement des mineurs délinquants. Le constat dressé par la commission d'enquête du Sénat est, à cet égard, sans concession : insuffisances des moyens matériels et humains des parquets des mineurs, insuffisance du nombre de juges des enfants, manque de visibilité d'une réponse judicaire qui intervient trop longtemps après l'infraction, échec manifeste de la comparution à délai rapproché et, surtout, difficultés de mise en _uvre des peines, qui désorientent les mineurs concernés quant ils ne créent pas chez eux un sentiment d'impunité.

Face à cette situation, le projet de loi et le rapport qui lui est annexé tendent à promouvoir de nouvelles solutions pour adapter la réponse judiciaire à la délinquance des mineurs.

2. Un traitement rénové, respectueux des principes de l'ordonnance du 2 février 1945

_ L'accent est, tout d'abord, mis sur le traitement des mineurs récidivistes ou violents. Une étude de la délinquance autorapportée conduite par M. Sébastian Roché montre, en effet, que 5 % des jeunes commettent 60 à 85 % des infractions Et, sur ce point, comme le fait observer le garde des sceaux, « ce que veulent les Français, c'est que les mineurs multirécidivistes dangereux soient écartés des quartiers où ils sévissent ».

Aux termes du rapport annexé, le traitement des mineurs récidivistes fera, tout à la fois, intervenir les services de la protection judiciaire de la jeunesse et l'administration pénitentiaire.

- Les centres éducatifs renforcés vont voir leur capacité d'accueil renforcée, tandis que leur action éducative sera développée et que les mineurs y feront l'objet d'un contrôle plus strict.

- Les centres éducatifs fermés dans le secteur public et le secteur associatif accueilleront les mineurs placés sous contrôle judicaire ou condamnés à une peine de sursis avec mise à l'épreuve (cf. art. 15 et 16). Ces structures étant source de nombreuses interrogations, le rapporteur croit utile de rappeler ici les précisions apportées par le garde des sceaux lors de l'examen du projet de loi par le Sénat : « les jeunes placés dans ces centres suivront un programme intensif d'activités, organisé par des éducateurs et un programme d'enseignement dispensé par l'Education nationale » ; « pour le fonctionnement de ces centres, il sera fait appel au secteur public et au secteur associatif habilité » ; « s'il on veut qu'ils fonctionnent, il faut disposer aussi d'une solution plus énergique pour les mineurs qui refuseraient la règle du jeu. Les principes exigent que cette solution plus énergique, c'est-à-dire physiquement contraignante obéisse au régime de la détention, entourée de nombreuses garanties » ; « les centres fermés (...) ne sont pas des prisons ».

- L'élaboration d'outils d'évaluation de l'action éducative et de suivi des mineurs pris en charge est prévue.

- Les conditions de détention des mineurs au sein des établissements pénitentiaires seront améliorées grâce à des travaux de rénovation et à la création de 500 places dans les quartiers réservés aux mineurs ; parallèlement 400 places devraient être créées dans de nouveaux établissements pénitentiaires spécialisés pour l'accueil des mineurs. Enfin, conformément à la logique de l'intervention judiciaire à l'égard des mineurs, l'intervention continue des services de la protection judiciaire de la jeunesse est prévue par le présent rapport.

_ La prévention de la récidive constitue le deuxième objectif en matière de lutte contre la délinquance des mineurs :

Les dispositions du projet de loi, telles que l'octroi de compétences au juge de proximité à l'égard des mineurs (cf. art. 18), l'institution d'une procédure de jugement à délai rapproché (cf. art. 17) ainsi que l'aménagement des dispositions de retenue des mineurs de 10 à 13 ans (cf. art. 14) et la création, pour ces derniers, de sanctions éducatives (cf. art. 10 à 12 ) constituent de premiers instruments de lutte contre la récidive : la première permet de rendre plus solennelle le prononcé de mesures pour les mineurs âgés de moins de treize ans ; la deuxième renforce l'efficacité répressive et préventive de la sanction en rapprochant son prononcé de la commission de l'infraction ; les dernières tendent à juguler la progression de la délinquance des mineurs de moins de treize ans.

Ces dispositions seront complétées par l'amélioration de la prise en charge des mineurs en milieu ouvert. A cette fin, le rapport fixe un objectif chiffré de réduction des délais de prise en charge des peines et des mesures éducatives, qu'il souhaite ramener à quinze jours, contre 51,9 actuellement.

Au total, et comme le souligne le rapport annexé, le présent projet de loi ne remet pas en cause les principes fondamentaux de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 qui régit aujourd'hui la justice des mineurs, et dont les principes fondamentaux sont la spécialisation des magistrats et la primauté de l'action éducative : les juges de proximité ne connaîtront que des contraventions des quatre premières classes commises par les mineurs, qui sont aujourd'hui portées devant les tribunaux de police (cf. art. 18) ; il est prévu de créer 200 classes-relais au sein desquelles la participation des services de la protection judiciaire de la jeunesse sera accrue ; la programmation budgétaire prévoit la création de 1250 emplois budgétaires au sein de la protection judiciaire de la jeunesse.

_ Enfin, le rapport prévoit un renforcement des capacités de gestion immobilière des services déconcentrés, une amélioration de la formation des directeurs de service et territoriaux, la délocalisation et la transformation du centre national de formation et d'étude de la protection judiciaire de la jeunesse en établissement public administratif.

C. UN SERVICE PUBLIC JUDICIAIRE PLUS EFFICACE ET PLUS ACCESSIBLE

S'agissant du fonctionnement quotidien de la justice, tout se passe comme si l'augmentation des crédits et des effectifs - pourtant réelle - n'avait eu aucun résultat.

En effet, si 55 % des justiciables déclarent avoir confiance dans la justice, 57 % d'entre eux estiment cependant que ce service public fonctionne mal. Bien plus, « sur quinze services publics, la justice est classée en dernière position, avec un taux de 33 % de satisfaction, juste derrière l'anpe, très loin derrière la police, l'école et l'armée qui bénéficient toutes d'un taux de satisfaction de plus de 54 % » ⁽¹⁵⁾. Pourtant, les attentes de nos concitoyens en matière de justice ne semblent jamais avoir été plus grandes. Plus généralement, confortant la place prééminente que jouent désormais le droit et la justice dans notre société, les Français sollicitent de plus en plus les institutions judiciaires, comme l'atteste l'augmentation, observée ces dernières années, du nombre d'affaires portées devant les juridictions.

1. Une justice plus rapide

_ Le premier critère de l'efficacité du service public de la justice est certainement pour le justiciable celui de la rapidité. Or force est de constater que, malgré l'augmentation des moyens et des effectifs, les délais de traitement des contentieux n'ont pas diminué, quand ils ne se sont pas aggravés.

Alors que la loi de programme du 6 janvier 1995 avait fixé pour les contentieux civils des objectifs chiffrés, il est frappant de constater que, non seulement ils n'ont pas été atteints, mais de surcroît, qu'aucune amélioration ne s'est dessinée depuis. Aussi, les délais de jugement devant les juridictions suscitent l'incompréhension de nos concitoyens. De même, le rapporteur ne peut-il que s'insurger contre les délais, parfois de l'ordre de plusieurs mois, qui s'écoulent entre le prononcé des jugements et leur communication aux parties.

		I. ACTIVITÉ DES JURIDICTIONS CIVILES Source : Ministère de la justice
		1 - Cour de cassation
						1995		1996			1997			1998				1999			2000			2001
		Affaires nouvelles				19 969		20 275			19 987			21 928				20 090			21 331			22 869
		(variation annuelle)				+ 4,5		+ 1,5			- 1,4			+ 9,7				- 8,4			+ 6,2			+ 7,2
		Affaires terminées				21 499		20 420			20 103			19 815				19 758			21 394			20 673
		(variation annuelle)				+ 16,5		- 5,0			- 1,6			- 1,4				- 0,3			+ 8,3			- 3,4
				2 - Cours d'appel
									1995				1996				1997			1998			1999			2000			2001
					Affaires nouvelles				220 066				219 271				214 197			210 610			201 521			194 392			186 386
					(variation annuelle)				+ 0,5				- 0,4				- 2,3			- 1,7			- 4,3			- 3,5			- 4,1
					Affaires terminées				198 754				203 740				202 724			209 839			211 050			221 492			205 843
					(variation annuelle)				+ 6,1				+ 2,5				- 0,5			+ 3,5			+ 0,6			+ 4,9			- 7,1
					Durée moyenne des affaires terminées (en mois)				14,7				15,8				16,6			17,4			18,1			18,4			17,8
	3 - Tribunaux de grande instance
							1995			1996					1997			1998				1999			2000			2001
		Affaires nouvelles					660 189			676 282					644 939			634 696				605 816			600 999			601 164
		(variation annuelle)					+ 0,3			+ 2,4					- 4,6			- 1,6				- 4,6			- 0,8			0,0
		Affaires terminées					645 319			659 153					642 319			635 340				608 991			593 462			579 950
		(variation annuelle)					+ 5,7			+ 2,1					- 2,6			- 1,1				- 4,1			- 2,5			- 2,3
		Durée moyenne des affaires terminées (en mois)					8,9			8,9					9,1			9,3				9,1			8,9			9,3
		Référés					126 501			126 772					122 456			118 785				111 342			113 613			117 319
		(variation annuelle)					+ 4,5			+ 0,2					- 3,4			- 3,0				- 6,3			+ 2,0			+ 3,3
			4 - Tribunaux d'instance (Y compris tribunaux paritaires des baux ruraux)
							1995					1996				1997			1998				1999				2000
Affaires nouvelles							487 523					483 593				472 963			470 996				476 283				495 258
(variation annuelle)							- 5,7					- 0,8				- 2,2			- 0,4				+ 1,1				+ 4,0
Affaires terminées							494 828					460 146				453 259			456 326				459 704				483 060
(variation annuelle)							- 2,9					- 7,0				- 1,5			+ 0,7				+ 0,7				+ 5,1
Durée moyenne des affaires terminées (en mois)							5,1					5,0				5,0			5,1				5,2				5,1
Référés							84 171					82 894				81 867			69 304				62 964				67 206
(variation annuelle)							- 5,7					- 1,5				- 1,2			- 15,3				- 9,1				+ 6,7

II. ACTIVITÉ DES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES

Source : Ministère de la justice

1 - Conseil d'Etat

	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001
Affaires nouvelles	9 162	7 527	7 193	8 427	12 330	12 274	12 642
Affaires terminées	10 598	11 684	11 173	9 337	10 988	12 236	12 553
Durée moyenne des affaires terminées	1 an 8 mois	1 an 2 mois	11 mois	11 mois	11 mois	10 mois	10 mois

2 - Cours administratives d'appel

	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001
Affaires nouvelles	9 057	12 168	12 477	14 330	16 056	16 540	15 375
Affaires terminées	6 110	6 317	7 461	9 199	11 390	12 906	12 928
Durée moyenne des affaires terminées	2 ans	2 ans 11 mois	3 ans 3 mois	3 ans 2 mois	3 ans	2 ans 11 mois	3 ans 1 mois

3 - Tribunaux administratifs

	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001
Affaires nouvelles	97 025	95 246	101 590	123 834	117 429	113 059	123 354
Affaires terminées	90 103	91 371	96 367	104 615	112 206	118 991	120 773
Durée moyenne des affaires terminées	2 ans	2 ans	1 an 11 mois	2 ans	1 an 10 mois	1 an 8 mois	1 an 8 mois

· L'objectif de réduction des délais de traitement des affaires devant les juridictions civiles et administratives figure en tête des priorités inscrites dans le rapport annexé au présent projet de loi, le Gouvernement ayant même souhaité y inscrire des objectifs chiffrés.

- pour les juridictions civiles : l'objectif est de ramener le délai moyen des affaires de 17,8 mois à 12 mois devant les cours d'appel, de 9,3 mois à 6 mois devant les tribunaux de grande instance et de 5,1 mois à 3 mois devant les tribunaux d'instance ;

- pour les juridictions administratives : l'objectif est de ramener le délai de traitement des affaires à un an pour l'ensemble des juridictions administratives ; si le Conseil d'Etat a d'ores et déjà atteint cet objectif, ce n'est pas le cas des cours administratives d'appel et des tribunaux administratifs dont la durée moyenne des affaires terminées était respectivement, en 2000, de 3 ans et 1 mois et de 1 an et 8 mois.

Le rapport précise les moyens qui seront mis en _uvre pour réduire le délai de traitement des contentieux portés devant les juridictions. Au premier chef figurent naturellement, pour chacune de ces juridictions, les créations de postes de magistrats et de fonctionnaires ainsi que la progression des crédits de fonctionnement et d'équipement, prévues par la programmation budgétaire (cf. art. 2). En effet, sauf à risquer de porter atteinte à la qualité des décisions judiciaires rendues, il est évident que la réduction des délais de traitement des affaires portées devant nos juridictions passe par un renforcement des effectifs de magistrats, mais aussi de fonctionnaires, notamment pour faire face à l'augmentation prévisible de certains contentieux ⁽¹⁶⁾.

Dans le même temps, la simple augmentation des effectifs ne pouvant suffire en la matière, la réduction des délais de traitement des affaires sera recherchée par d'autres voies :

- En matière civile : le rapport prévoit, tout d'abord, la généralisation des contrats de juridictions tendant à la résorption des stocks d'affaires qui, jusqu'à présent, conduits par certaines juridictions, ont fait la preuve de leur efficacité.

En outre, afin de permettre un ajustement le plus fin possible entre les besoins des juridictions et leurs effectifs, plusieurs mesures judiciaires sont préconisées. La première d'entre elles concerne le recours aux magistrats et fonctionnaires placés, dans le prolongement d'un mouvement d'augmentation constante qui a fait passer leur nombre de 17 à 131 entre 1987 et 2002. Dans le même objectif, le rapport évoque un « tribunal de première instance » qui permettrait de rationaliser les mesures applicables aux trois juridictions de première instance que constituent les tribunaux de grande instance, les tribunaux d'instance et les nouvelles juridictions de proximité dont la création est prévue dans le titre II du projet de loi.

En outre, la mission essentielle du juge étant de dire le droit, le rapport annexé souhaite que le magistrat soit entouré d'équipes et insiste sur le rôle joué par les greffiers en leur sein. Ces derniers se verraient ainsi plus particulièrement chargés d'assister le magistrat dans ses recherches documentaires et la mise en état des dossiers et de préparer des projets de décisions et de réquisitoires. Cette proposition reprend une suggestion présentée dans le rapport de la commission de réflexion des métiers de greffe de 1998 et tend à exploiter au mieux la technicité de ces collaborateurs privilégiés des magistrats.

Dans la même logique, le rapport prévoit le désengagement des juges des commissions administratives ⁽¹⁷⁾. On ne peut que se féliciter de cette orientation : concernant tant les magistrats du siège que du parquet, la participation à des commissions administratives variées - près de 180 d'après le dernier recensement effectué en février 2001, couvrant tant les domaines électoral que social ou économique et fiscal - est souvent dénoncée car considérée, dans bien des cas, comme une source de perte de temps. La participation à ces commissions représenterait 80 postes, en équivalent temps plein de magistrat, correspondant à une charge de travail d'environ 130 000 heures par an. Aussi le rapport envisage-t-il de remettre en cause la participation des magistrats aux commissions « à caractère purement administratif ou dans lesquelles l'institution judiciaire n'a pas vocation à figurer, eu égard à ses missions ».

- S'agissant des juridictions administratives, le rapport fait référence aux dispositions du présent projet qui prévoient la prorogation jusqu'en 2007 du recrutement complémentaire de conseillers (cf. art 33), la pérennisation des dispositions relatives au maintien des magistrats en surnombre (cf. art. 35), le recrutement d'assistants de justice (cf. art. 37 et 38). En outre, le rapport prévoit que « l'attractivité du corps des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel sera renforcée ». Outre les efforts en matière d'équipements immobiliers et informatique, on soulignera que le rapport prévoit la création de trois nouvelles juridictions : une cour administrative d'appel en région parisienne et deux tribunaux administratifs.

2. Des magistrats impliqués dans la conduite des politiques publiques

Le rapport souligne la nécessité de maintenir et développer la participation de magistrats à la conduite des politiques publiques, estimant qu'il s'agit « d'une condition essentielle de l'exercice de l'action de la justice », et prévoit des créations d'emplois de magistrats et de fonctionnaires, ne serait-ce que pour éviter que ces nouvelles missions n'empêchent l'exercice par les magistrats de ses fonctions purement juridictionnelles.

En effet, comme le souligne la mission d'information de la commission des Lois du Sénat sur l'avenir des métiers de la justice, la répartition du temps de travail entre les activités juridictionnelles et non juridictionnelles oscille entre 45 et 50 % pour les petites et moyennes juridictions.

L'ouverture des magistrats sur l'extérieur s'impose aujourd'hui comme une évidence, particulièrement pour les magistrats du parquet. En effet, un rôle particulièrement important est dévolu aux parquets généraux qui ont notamment en charge la politique de la ville, la mise en _uvre des contrats locaux de sécurité, les conventions d'objectifs contre la toxicomanie, la politique envers les mineurs. Compte tenu de la priorité accordée par le Gouvernement à la lutte contre l'insécurité, le rapporteur ne peut donc que souscrire à cette orientation qui va dans le sens de la lutte contre l'insécurité.

3. Une justice plus proche des citoyens

· Le fonctionnement de nos institutions étant trop souvent perçu comme complexe et opaque, le souci d'assurer une véritable proximité entre la justice et les citoyens figure également parmi les priorités du Gouvernement afin de renforcer l'efficacité de la justice.

Le projet de loi tend à instituer une nouvelle juridiction dite « de proximité » dont la compétence tant en matière pénale que civile sera de juger « les petits litiges de la vie quotidienne » (cf. art. 7 à 9 et art. 18). Les magistrats devant y siéger seront des juges recrutés pour une durée limitée - sept ans -, ce mode de recrutement rappelant, à certains égards, nos anciennes justices de paix, au sein desquelles la conciliation des parties jouait un rôle essentiel.

_ En outre, le rapport insiste sur la généralisation des guichets uniques de greffe dont l'expérimentation a été lancée en 1998 ⁽¹⁸⁾ et qui constitue, pour l'ensemble des juridictions localisées sur le même site, le point unique d'accès du citoyen à la justice ⁽¹⁹⁾. Cette expérimentation ayant été considérée comme une réussite tant par les justiciables que les magistrats et les fonctionnaires, notamment en raison des gains de temps occasionnés, une douzaine d'autres guichets uniques de greffe ont été créés et le rapport prévoit leur généralisation.

Dans ces conditions, quelle place faire à la réforme de la carte judiciaire ? Force est de reconnaître que la solution retenue par le Gouvernement dans le présent projet de loi, qui conjugue mutualisation des ressources des juridictions de première instance, généralisation des guichets uniques de greffe et institution d'une nouvelle juridiction de proximité rend, au total, moins aigue la question de la réforme de la carte judiciaire et permet de faire évoluer la présence judiciaire dans notre pays sans traumatisme.

_ Enfin, le rapport prévoit la création au ministère de la justice d'un service centralisé traitant les requêtes des particuliers, qui devrait permettre ainsi un traitement rapide et cohérent des difficultés concrètes rencontrées par nos concitoyens dans leurs démarches et, grâce à cette « remontée d'informations », faciliter la définition des actions de portée générale destinées à améliorer le service public de la justice.

4. Une administration judiciaire plus efficace, des équipements rénovés

_ L'amélioration de l'efficacité de l'administration judiciaire fait, quant à elle, l'objet de plusieurs engagements.

- Absente de la dernière loi de programme, l'administration centrale trouve cette fois-ci sa place dans la programmation budgétaire (cf. art. 2) tandis que le rapport précise que l'attractivité des fonctions exercées en son sein seront renforcées et que des efforts d'équipement immobilier et informatique seront consentis, une priorité étant notamment donnée aux fonctions d'expertise, de gestion et de support aux juridictions et aux services déconcentrés.

- Fortement mobilisées par les recrutements à venir, l'Ecole nationale de la magistrature et l'Ecole nationale des greffes verront leurs moyens renforcés. Le rapport prévoit une réforme statutaire de cette dernière.

- Le renforcement des services administratifs régionaux sera poursuivi, notamment à travers la professionnalisation de ses personnels tandis que les cours d'appel bénéficieront de l'expertise d'un personnel spécialisé pour la gestion de leur parc immobilier.

- S'agissant du régime indemnitaire des fonctionnaires et des magistrats, le rapport annexé souligne la nécessité de le revaloriser. Parallèlement, une modulation des régimes indemnitaire afin de prendre en compte la charge effective de travail des agents est prévue. Pour les magistrats, elle pourrait s'élever au taux moyen de 35 % du traitement indiciaire brut et par magistrat et serait distribuée proportionnellement à leur grade entre les magistrats effectivement présents dans la juridiction et qui assument des charges de travail supplémentaires dues à l'absence de leurs collègues ou à la vacance des postes ; un système voisin serait mis en place pour les fonctionnaires, les indemnités étant différenciées par corps et par catégories.

_ La qualité de l'équipement des juridictions n'est pas oubliée :

- S'agissant de l'équipement immobilier, l'activité judiciaire n'étant certainement pas facilitée par des locaux, parfois prestigieux, mais souvent vétustes, trop exigus pour accueillir toutes les juridictions ou en deçà des normes de sécurité et d'accessibilité, le rapport souligne l'effort important qui sera consenti en matière de crédits immobiliers (cf. art. 2) et prévoit une externalisation des mesures de protection et de gardiennage des palais de justice.

- Alors que la loi de programme du 6 janvier 1995 ne faisait pas de lien direct entre les créations d'emplois et les moyens de fonctionnement induits, tant en matière immobilière que de premier équipement mobilier et informatique, le rapport, dans un souci louable de réalisme, prend en compte ces coûts. A défaut pour les personnels recrutés de disposer, dès leur prise de fonction, des moyens indispensables à leur activité, les objectifs fixés par le présent projet ne seraient, en effet, que des vains mots.

- Enfin, l'accent est mis sur l'amélioration de l'équipement informatique des juridictions - actuellement, le ratio est de 0,96 poste par agent ⁽²⁰⁾ - et le développement des réseaux informatiques internes ⁽²¹⁾ et externes afin de favoriser la communication avec les auxiliaires de justice, les services de gendarmerie et de police ainsi qu'avec l'administration centrale.

5. L'amélioration de l'accès des citoyens au droit et à la justice

Trois orientations sont privilégiées en la matière :

- La mise en _uvre « d'un plan national d'aides aux victimes », articulé autour des mesures prévues par le titre VII du présent projet de loi (cf. art. 39 et 41) mais également d'une information plus rapide et plus complète de la victime sur ses droits, du déroulement accéléré de la procédure et des expertises afin de permettre une indemnisation plus juste, rapide et transparente des préjudices ;

- L'amélioration du dispositif d'aide juridictionnelle ;

- Le développement des différentes structures telles que les maisons de justice et du droit, les antennes de justice ou encore les antennes juridiques et de médiation. D'après le rapport de la mission d'information de la commission des Lois du Sénat sur l'avenir des métiers de la justice, la France comptait en novembre 2001, 62 antennes de justice et 14 antennes juridiques et de médiation. Consacrées par la loi n °98-1163 du 18 décembre 1998 ⁽²²⁾, les maisons de justice et du droit assurent une présence judicaire de proximité et concourent à la prévention de la délinquance, à l'aide aux victimes et à l'accès au droit, et sont partie liée aux mesures alternatives de traitement pénal et aux actions tendant à la résolution amiable des litiges. On comptait en janvier 2002, 84 maisons de justice et du droit réparties dans 44 départements sur le ressort de 27 cours d'appel. Trop souvent méconnues du public, ces structures verront leur implantation territoriale rationalisée et complétée.

* *

Avant d'examiner le projet de loi, la Commission a procédé, le mercredi 24 juillet 2002, aux auditions de Mmes Véronique Chéron, première présidente de la cour d'appel de Nancy, Michèle Vaubaillon, première juge d'instruction au tribunal de grande instance de Paris, MM. Jean Berkani, procureur de la République près le tribunal de grande instance d'Evreux, Thierry Baranger, premier juge des enfants au tribunal de grande instance de Bobigny, Jean-René Farthouat, président du Conseil national des Barreaux, Jean-Louis Daumas, directeur du centre pénitentiaire de Caen.

Rappelant que le Gouvernement avait déposé, sur le bureau du Sénat, un projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice qui doit être examiné très prochainement par l'Assemblée nationale, le président Pascal Clément a expliqué que, malgré des délais d'examen assez resserrés - inévitables dans le cadre d'une session qui a commencé à la fin du mois de juin -, le rapporteur et lui-même avaient tenu à procéder à une concertation aussi large que possible. Il a indiqué qu'au cours d'auditions ouvertes à tous les membres de la Commission qui le souhaitent, le rapporteur entendait tous les organismes, associations, institutions ou personnalités représentant les magistrats, les avocats, les policiers et, plus généralement, les professions qui gravitent autour des institutions judiciaires. Il a ajouté qu'au-delà de ces auditions qui constituent évidemment un passage obligé, il avait également jugé souhaitable, pour éclairer la Commission, d'entendre un certain nombre de praticiens qui, par leur expérience au plus près du terrain, devraient pouvoir donner un éclairage intéressant sur les dispositions proposées dans le projet de loi d'orientation et de programmation sur la justice.

Il a ensuite précisé que, sans exclure qu'ils puissent élargir leurs propos, il avait demandé aux différents intervenants de centrer leur intervention sur les dispositions du projet de loi touchant plus particulièrement à leurs fonctions.

Après avoir rappelé qu'elle avait vocation à suivre l'ensemble des juridictions de son ressort, et donc à s'intéresser à tous les aspects du projet de loi, Mme Véronique Chéron, première présidente de la cour d'appel de Nancy, a cependant indiqué que, pour répondre à l'invitation du président Pascal Clément, elle limiterait son propos au problème de la juridiction de proximité, soulignant que ses fonctions la conduiraient à agir très rapidement dans ce domaine. Elle a ajouté, dans le cadre de son propos liminaire, qu'elle s'exprimerait à titre personnel, même si elle partageait pleinement le point de vue exprimé par le président de la conférence des Premiers présidents, auditionné par le rapporteur.

Mme Véronique Chéron a exprimé son accord avec l'économie générale du projet de loi s'agissant de ses dispositions relatives à la juridiction de proximité, relevant qu'elles répondaient à la demande de justice et d'intervention judiciaire exprimée par la société, ainsi qu'au besoin de rapprochement entre la justice et le citoyen. Elle a fait valoir que cette nécessité de mieux faire comprendre la justice et d'y faire participer le citoyen correspondait à une préoccupation exprimée de longue date par les Premiers présidents, notamment dans leurs conférences annuelles récentes.

Elle a fait observer ensuite que le système judiciaire actuel prévoyait, d'ores et déjà, une participation citoyenne effective, qu'il s'agisse des jurés de cour d'assises, des tribunaux des affaires de sécurité sociale, des tribunaux pour enfants ou encore des conseils de prud'hommes siégeant en formation de départage. Elle a ajouté que les magistrats n'y étaient pas toujours majoritaires, citant le cas des jurys d'assises, des tribunaux pour enfants ou des affaires de sécurité sociale. Après avoir noté que l'efficacité de cette participation citoyenne était reconnue en matière pénale et sociale, elle a rappelé que celle-ci existait également en matière civile et a évoqué, à cet égard, la possibilité de recourir à des conciliateurs. Reconnaissant que cette faculté était diversement utilisée selon les tribunaux et selon les motivations des magistrats, elle a indiqué que, dans la cour d'appel qu'elle présidait, non seulement les magistrats étaient favorables au recours aux conciliateurs, mais, en outre, l'un des présidents de chambre, retraité depuis un an, assurait désormais la fonction d'animation des conciliateurs, qui bénéficient de formations régulières. Mme Véronique Chéron a, par conséquent, estimé que la fonction de conciliateur devrait être développée ou intégrée au dispositif de la juridiction de proximité à venir, relevant cependant les différences notables entre ces deux systèmes de participation citoyenne à la justice, qu'il s'agisse du mode de décision, du caractère bénévole des conciliateurs ou encore des moyens matériels mis à disposition de ces derniers par les mairies. Ajoutant, enfin, qu'existaient également des délégués du procureur chargés de la médiation pénale, elle a estimé qu'aussi divers soient-ils, ces exemples témoignaient tous du besoin de participation citoyenne à la justice. Elle a jugé que les dispositions du projet de loi de programmation relatives à la justice de proximité s'inscrivaient dans une perspective comparable.

Elle s'est interrogée ensuite sur la pertinence du processus de nomination des juges de proximité qui avait été envisagé impliquant une décision conjointe du Premier président et du procureur général, soulignant qu'il était difficilement concevable que le procureur général, partie au procès pénal, nomme le juge. Elle a également exprimé ses interrogations s'agissant des garanties relatives au pouvoir disciplinaire auquel ces juges de proximité seraient soumis, de même qu'elle a jugé que les modalités de leur inscription dans l'organisation hiérarchique et dans le système judiciaire n'apparaissaient pas clairement. Evoquant les craintes qui ont pu être exprimées concernant la création d'un « électron libre » dans le système judiciaire, elle a souligné combien délicat pouvait être l'exercice solitaire de la fonction judiciaire.

Mme Michèle Vaubaillon, première juge d'instruction au tribunal de grande instance de Paris, s'est tout d'abord félicitée de la prise en compte des difficultés de fonctionnement quotidiennes de la justice dans l'exposé des motifs du projet de loi. Elle a fait observer, à cet égard, que les multiples règles existant en matière de procédure pénale, de même que leur modification très fréquente, ne conduisaient pas pour autant à accroître les garanties des droits des justiciables et s'est, par conséquent, réjouie que le projet de loi conduise à simplifier la procédure pénale. Elle a souligné, en effet, que les magistrats demandaient des règles claires et stables, conditions nécessaires à l'accomplissement d'un travail efficace.

Abordant ensuite les modifications apportées par le projet de loi aux règles de détention provisoire et de contrôle judiciaire, elle s'est déclarée satisfaite par l'unification à trois ans du seuil du placement en détention provisoire en matière correctionnelle. Elle a rappelé, à cet égard, que la distinction de seuil opérée par la loi du 15 juin 2000 sur la présomption d'innocence en fonction de la nature de l'infraction n'était pas justifiée et a précisé que la prise en compte de l'état de réitération introduite par la loi du 4 mars 2002 se révélait inapplicable. De même, elle s'est félicitée que soit supprimée la limitation du recours au critère d'atteinte à l'ordre public comme fondement de la détention provisoire, faisant valoir que, de fait, la prolongation de la détention provisoire était parfois motivée, non par les nécessités de l'instruction, mais par le risque de troubles à l'ordre public. Elle a, par ailleurs, rappelé que la durée de l'instruction ne dépendait pas de la bonne volonté du juge d'instruction, celui-ci étant en la matière tributaire de sa charge globale de travail, de la durée d'exécution des commissions rogatoires, des moyens dévolus à la police judiciaire, de l'efficacité de la coopération internationale s'agissant de l'exécution des commissions rogatoires internationales et des demandes d'actes formulées par les parties. Elle a, par conséquent, estimé qu'il était utile de prévoir des soupapes permettant d'alléger le système. S'agissant de la détention provisoire, elle a jugé opportun que le projet de loi donne compétence à la chambre de l'instruction pour autoriser le dépassement des délais butoirs, estimant que le système du juge unique n'aurait pas été opérant en la matière.

Après avoir également approuvé les dispositions relatives au référé-détention, elle a, de même, estimé judicieuses les dispositions faisant du placement sous surveillance électronique une des modalités du contrôle judiciaire. Expliquant que les décisions relatives à la mise en détention provisoire étaient souvent justifiées par le souci de garantir la présentation des personnes mises en examen, elle a jugé que ce placement éviterait la détention provisoire tout en préservant les objectifs qui y sont associés.

S'agissant des dispositions relatives à l'instruction, elle s'est félicitée du renforcement des mécanismes de dissuasion à la constitution de partie civile abusive ou dilatoire, le projet de loi prévoyant d'étendre l'amende civile aux cas où le juge d'instruction rend une ordonnance de refus d'informer. Elle a rappelé, à cet égard, qu'une enquête réalisée il y a trois ans par le pôle financier du TGI de Paris avait montré que 80 % des dossiers ouverts sur constitution de partie civile avaient conduit à un non-lieu. Elle a ajouté que la limitation apportée à la constitution de partie civile contribuerait à limiter la pénalisation excessive de la société française, souvent dénoncée. Par ailleurs, elle s'est réjouie de l'extension de la procédure du témoin anonyme aux délits punis de trois ans d'emprisonnement et de l'extension du délit de refus de déférer à une convocation du juge d'instruction au refus de déférer à une convocation d'un officier de police judiciaire agissant sur commission rogatoire. Elle a également exprimé sa satisfaction concernant l'élargissement de la procédure de comparution immédiate aux délits punis d'une peine allant jusqu'à dix ans d'emprisonnement, dans la mesure où cela réduira le recours à l'instruction. Elle a enfin jugé excellent le renforcement du droit des victimes, résultant de la faculté qui leur sera offerte de demander la désignation d'un avocat d'office dès leur première audition par les services de police et de gendarmerie, désormais tenus de les informer de cette faculté. Elle a, en effet, souligné que le juge d'instruction avait besoin de victimes informées de leurs droits.

Enfin, elle a relevé que le projet de loi présentait une carence touchant à l'absence de statut des assistants spécialisés, faisant valoir qu'une telle mesure permettrait de les utiliser de manière plus efficace, comme en témoigne l'expérimentation conduite sur ce point par le pôle financier du TGI de Paris.

M. Jean Berkani, procureur de la République près le tribunal de grande instance d'Evreux, a indiqué, à titre liminaire, que les magistrats du parquet souhaitaient surtout qu'une pause soit observée dans les réformes législatives, soulignant que, depuis deux ans, leurs réunions de travail étaient consacrées essentiellement à l'analyse des nouvelles dispositions adoptées, au détriment de la définition d'une politique de l'action publique. Il a également insisté sur la nécessité d'épargner les magistrats du parquet qui, indépendamment de leur rôle juridictionnel, sont de plus en plus sollicités pour participer à la mise en _uvre de différentes politiques publiques, telles que la politique de la ville ou de la prévention routière. Il a noté, à cet égard, que le projet de loi sur la sécurité intérieure, adopté en première lecture par l'Assemblée nationale le 17 juillet dernier, prévoyait d'accroître encore le rôle des magistrats du parquet pour lutter contre l'insécurité, alors que le projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice ne permettrait pas d'alléger leur charge, à l'exception de la disposition relative à l'application des peines.

Abordant l'examen du projet de loi, il a tout d'abord regretté que les dispositions instituant une procédure de jugement à délai rapproché pour les mineurs ne soient pas suffisamment claires ; il s'est, en particulier, demandé si, dans le cadre de cette procédure, le juge des enfants saisi de réquisitions du procureur de la République tendant soit au placement sous contrôle judiciaire, soit au placement en détention provisoire, devrait dans tous les cas statuer après un débat contradictoire.

Il a jugé positives, en revanche, les dispositions relatives à la composition pénale, notamment l'extension de son champ d'application au délit de recel et l'allongement de quatre à six mois de la mesure de remise du permis de conduire ou de chasser. Il a également souligné que l'inscription des compositions pénales exécutées au bulletin n° 1 du casier judiciaire de l'intéressé serait particulièrement utile pour les mesures de remise du permis de conduire, insistant sur la nécessité de disposer d'une trace des infractions passées pour sanctionner de manière efficace le non-respect du code de la route. Rappelant toutefois que la mise en _uvre de la composition pénale s'était heurtée à un certain nombre de difficultés, il s'est demandé s'il n'aurait pas été plus simple d'étendre le champ d'application de l'ordonnance pénale, notamment pour les délits routiers.

Abordant ensuite les dispositions relatives au jugement des délits, il a indiqué que l'extension de la procédure de comparution immédiate aux délits punis d'une peine comprise entre six mois et dix ans d'emprisonnement, qui permet d'inclure les faits de rébellion, était très favorablement accueillie. Rappelant que les magistrats requalifiaient déjà les petites infractions pour les faire entrer dans le champ d'application de la comparution immédiate, il a, en revanche, exprimé des doutes sur la possibilité de faire usage de ce mode de poursuite en matière d'infractions à la législation sur les stupéfiants ou de destructions par substances incendiaires, comme l'évoque l'exposé des motifs du projet de loi, soulignant, en effet, que les magistrats ouvraient systématiquement des instructions pour les affaires complexes. Il a noté avec satisfaction que l'extension du champ d'application de la comparution immédiate s'accompagnerait de mesures destinées à garantir les droits de la défense, soulignant que le prévenu qui encourt une peine de dix ans d'emprisonnement doit pouvoir bénéficier d'un délai plus long pour préparer sa défense. Il a enfin salué le rétablissement des délais antérieurs à la loi du 15 juin 2000 pour le jugement en comparution immédiate des personnes détenues.

Il s'est ensuite déclaré satisfait de l'extension de la compétence du juge unique aux délits pour lesquels une peine d'emprisonnement n'est pas encourue ainsi qu'aux faits de rébellion, soulignant que les infractions de ce type étaient de plus en plus fréquentes.

S'agissant des dispositions relatives à la procédure criminelle, il a estimé très positif le remplacement de l'exigence de signification par huissier pour les décisions de mise en accusation par une simple obligation de notification. Puis, il a salué la simplification des dispositions relatives à l'application des peines, qui doit permettre d'écarter le débat contradictoire avec l'accord du condamné et du ministère public.

Enfin, il s'est déclaré favorable à la création d'une procédure d'enquête ou d'information judiciaires pour rechercher les causes d'une disparition suspecte ainsi qu'aux dispositions tendant à renforcer les droits des victimes. Il s'est notamment réjoui que le projet de loi prévoie que les victimes des infractions les plus graves puissent bénéficier de l'aide juridictionnelle sans condition de ressources et que toutes les victimes soient informées de leur droit de se constituer partie civile et de bénéficier, en conséquence, d'un avocat désigné d'office.

M. Thierry Baranger, premier juge des enfants au tribunal de grande instance de Bobigny, a exprimé ses réticences sur l'économie générale du projet concernant la justice des mineurs, soulignant que celle-ci devrait permettre, au-delà de la sanction d'un acte, caractéristique première de la justice des majeurs, la modification des comportements dangereux et la réintégration des délinquants au sein de la société. Il a jugé inopportun d'engager un processus dans lequel chaque acte entraînerait automatiquement une sanction, sans prise en compte du contexte social et familial, jugeant qu'une telle évolution risquait d'ôter tout espoir aux mineurs auteurs d'actes de délinquance. Il s'est félicité du retrait du projet de loi de toute disposition confiant aux juges de proximité des compétences élargies en matière de mineurs, mais s'est inquiété du pouvoir central d'orientation des mineurs confié au procureur de la République dans la nouvelle procédure de comparution à délai rapproché, estimant que le juge des enfants devrait être appelé à donner son avis.

M. Jean-René Farthouat, président du Conseil national des barreaux a, tout d'abord, regretté les modifications trop fréquentes de la procédure pénale, qui donnent parfois lieu à des débats opposant, de manière caricaturale, un camp prétendu liberticide au camp des défenseurs de la liberté. Il a évoqué, à titre d'exemple, les très nombreuses évolutions de l'article 138 du code de procédure pénale relatif au contrôle judiciaire. Se félicitant de la programmation de moyens importants pour la justice, il a considéré qu'il était en effet nécessaire d'associer systématiquement de nouveaux moyens aux réformes adoptées. Puis, il s'est interrogé sur l'opportunité de présenter, dans deux textes différents, les modifications de la procédure pénale figurant dans le projet de loi d'orientation et de programmation actuellement en discussion au Sénat et celles annoncées récemment par le ministre de l'intérieur, qui devraient faire l'objet d'un projet de loi présenté au mois d'octobre.

S'agissant du traitement de la délinquance des mineurs, il a fait part du souci de la profession de ne pas faire un procès d'intention au Gouvernement en cette matière. Il a cependant insisté sur la nécessité que les moyens annoncés soient rapidement mis en _uvre, de telle manière que les sanctions prononcées à l'encontre des mineurs puissent être exécutées dans des conditions convenables, que ce soit dans les établissements pénitentiaires qui doivent leur être réservés ou dans les centres fermés, dans le contrôle desquels les avocats pourraient avoir leur place.

Après avoir rappelé les réactions négatives suscitées par la suppression de la justice de paix en 1958, il a souligné que la profession d'avocat saluait donc le retour des juges de proximité, jugeant satisfaisantes les garanties de statut figurant dans le projet de loi organique présenté ce jour en Conseil des ministres. Regrettant cependant le choix d'une appellation qui pourrait laisser supposer que l'ensemble de la justice n'est pas proche de la population, il s'est dit, par ailleurs, favorable à la volonté parfois exprimée de rattacher les juges de proximité aux tribunaux d'instance, sur le modèle pratiqué en Grande-Bretagne, ce qui éviterait de nombreux conflits de compétences.

Puis, il a souligné que le droit à l'information pour toute victime, en particulier sur la possibilité de bénéficier d'un avocat commis d'office, accompagnée de l'institution d'un mécanisme intelligent d'assurance juridique, constituait une véritable avancée, observant que le droit de se constituer partie civile était le pendant du principe d'opportunité des poursuites et constituait une garantie fondamentale d'un accès au juge. Mais il a relevé l'hostilité exprimée par certains barreaux de province à l'égard de l'attribution de l'aide juridictionnelle, sans conditions de ressources, aux victimes des atteintes les plus graves à la personne et a insisté sur le fait qu'une telle mesure supposerait une réforme de l'aide juridictionnelle.

M. Jean-René Farthouat a ensuite exprimé des réserves sur plusieurs mesures relatives à la procédure pénale, notamment l'extension du recours au témoin anonyme qu'il a jugée contraire aux droits les plus fondamentaux, exprimant, en outre, la crainte qu'il n'encourage les querelles de voisinage et les manipulations de l'institution judiciaire. Il a également regretté l'élargissement de la comparution immédiate, regrettant que la loi semble se focaliser sur certains délits, alors qu'elle pourrait ensuite s'appliquer à d'autres infractions que celles initialement prévues. Il s'est, en particulier, inquiété du risque d'une multiplication de poursuites pour actes de rébellion qui ne correspondraient pas à des infractions véritablement graves. En outre, il a exprimé la crainte que, dans le cadre d'une telle procédure, marquée par une certaine automaticité et par l'absence d'enquête de personnalité, tout porteur de drogue ne soit systématiquement assimilé à un véritable organisateur de trafic.

Puis, il s'est déclaré défavorable à l'allongement proposé des délais d'instruction et s'est prononcé en faveur d'une mesure de moyen terme qui limiterait l'allongement à quatre mois en matière délictuelle et huit mois en matière criminelle, rappelant qu'il convenait de ne pas dépasser les délais raisonnables inscrits dans la Convention européenne des droits de l'homme. Il s'est enfin opposé au référé-détention, regrettant qu'une disposition législative n'ait d'autre justification qu'une affaire précise et a souhaité que cette procédure soit, à tout le moins, réservée aux affaires criminelles.

Evoquant les travaux de la commission d'enquête parlementaire créée il y a deux ans sur la situation dans les prisons françaises, et à laquelle plusieurs parlementaires présents aujourd'hui avaient alors participé, M. Jean-Louis Daumas, directeur du centre pénitentiaire de Caen, a déploré que nombre de ses conclusions, pourtant adoptées à l'unanimité, n'aient pu être reprises dans le projet de loi. Il a ainsi regretté que le texte n'aborde pas plus en profondeur la question de la détention. Après avoir exprimé sa satisfaction à l'annonce du programme de constructions de 11 000 places de prison, il a rappelé que le principe adopté par le législateur dans la loi sur la présomption d'innocence d'attribuer à chaque détenu une cellule individuelle était jusqu'alors resté lettre morte. Il a, en conséquence, plaidé pour que cette nouvelle phase de constructions soit accompagnée d'une modernisation du cadre juridique afin que les délais d'achèvement des travaux puissent être raccourcis. Il a également engagé les parlementaires à venir constater sur le terrain la réalisation des mesures qu'ils votent, en utilisant le droit de visite des établissements pénitentiaires dont ils peuvent désormais faire usage à la suite d'un amendement présenté par le rapporteur.

Soulignant ensuite que l'amélioration des conditions de détention se traduisait automatiquement par une amélioration des conditions de travail du personnel, il a émis le souhait que la construction de ces nouvelles places entraîne la fermeture des établissements trop vétustes. Il s'est également réjoui, à ce sujet, de la création d'un secrétariat d'Etat spécifiquement compétent pour la réalisation de ces programmes de construction.

S'agissant des dispositions contenues dans le projet de loi destinées à renforcer la sécurité dans les établissements pénitentiaires, il a effectivement jugé indispensable de donner à l'administration pénitentiaire la possibilité de brouiller les émissions de portables. Observant cependant que les dispositifs techniques ne pouvaient remplacer la présence humaine, il a estimé, en conséquence, qu'une bonne politique de sécurité passait nécessairement par un renforcement de l'encadrement.

Il a également marqué son approbation sur la disposition supprimant la distinction entre centres de détention nationaux et centres de détention régionaux, observant qu'elle permettrait d'accélérer la procédure d'affectation des détenus en établissements pour peine. Dans la même perspective d'une plus grande souplesse, il a suggéré la déconcentration de la décision des affectations au niveau des directions régionales.

S'agissant des dispositions concernant l'hospitalisation psychiatrique des détenus, il a rappelé que 25 % d'entre eux souffraient de troubles du comportement ou de la personnalité. Observant que le principe de l'hospitalisation à l'extérieur était déjà acquis pour les soins somatiques, il a déploré les lenteurs de la mise en _uvre des unités spécialement aménagées au sein d'hôpitaux et émis la crainte que l'hospitalisation psychiatrique à l'extérieur ne rencontre les mêmes difficultés. Il a également plaidé pour que la réalisation de ces unités ne se traduise pas par la fermeture complète des lits d'hospitalisation dans les services médico-psychologiques régionaux, le maintien des hospitalisations dans les SMPR représentant un gage de souplesse pour les médecins.

S'agissant enfin des dispositions relatives aux mineurs, il a estimé que, pour certains d'entre eux, la détention ne pouvait être évitée. Faisant état de son expérience d'ancien éducateur, il a observé que ce n'était pas la détention en elle-même qui était criminogène, mais les conditions de cette détention. Il a donc émis le souhait que puissent être développés les moyens affectés à ces centres pour mineurs ; il a insisté notamment sur les moyens éducatifs, en soulignant que la contrainte et l'éducatif étaient deux concepts inséparables. Il a plaidé également pour que soit opérée une séparation stricte entre mineurs et majeurs.

Après avoir relevé dans les interventions des différents orateurs une dizaine de points susceptibles de donner lieu à des amendements, le rapporteur a fait valoir que l'examen de ce projet de loi au cours d'une session extraordinaire n'avait pas empêché les parlementaires de procéder à de larges consultations, indiquant que seize organisations syndicales et professionnelles avaient d'ores et déjà été reçues. Il a observé que le texte proposait des moyens sans précédent pour mettre en _uvre les orientations définies en matière de justice, ajoutant que ces moyens devraient se traduire très rapidement par des résultats concrets, avec notamment un recrutement accéléré au sein de l'administration pénitentiaire, la rénovation des quartiers de mineurs et la création de 400 places dans des établissements spécialisés pour mineurs. Après avoir précisé que le lancement de l'ensemble des opérations projetées se ferait en une seule fois, il a indiqué que le projet de loi contenait un certain nombre de dispositions destinées à simplifier et accélérer les procédures, notamment en matière d'expropriation ou de passation de marchés. Evoquant les dispositions concernant les mineurs, il a insisté sur l'importance de la rapidité de la réponse pénale, gage de son efficacité. Récusant l'idée selon laquelle les mesures proposées seraient avant tout répressives, il a rappelé que 1 200 postes d'éducateurs seraient créés et souligné que les centres éducatifs fermés ne seraient pas des centres de détention, mais des établissements éducatifs dirigés par des personnels de la protection judiciaire de la jeunesse. Il a ajouté qu'il était nécessaire de modifier le régime actuel de détention de mineurs, afin de renforcer son contenu éducatif. Abordant les dispositions de procédure pénale, il a souligné qu'elles permettraient de répondre aux difficultés pratiques rencontrées par les magistrats, de rendre plus de souplesse à une procédure trop rigide et d'éviter l'utilisation détournée de certains dispositifs.

S'exprimant en tant que parlementaire et comme maire d'une commune de 30 000 habitants touchée par le phénomène de la délinquance des mineurs, M. Jacques-Alain Bénisti a rappelé que les mesures aujourd'hui proposées par le Gouvernement étaient l'aboutissement d'une longue réflexion à laquelle ont été associées de nombreuses personnes confrontées, sur le terrain, aux problèmes de la justice et notamment des praticiens désireux de travailler de façon plus efficace et mieux adaptée. Il a donc souhaité que les différents intervenants auditionnés par la Commission soient conscients que les parlementaires n'avaient d'autre préoccupation que de répondre à des exigences pratiques en adaptant la législation, sauf à paraître eux-mêmes décalés par rapport aux réalités concrètes. Citant l'exemple de la procédure du témoignage anonyme, il a justifié son utilité en se référant à la peur de certaines personnes qui n'osent pas témoigner par crainte de représailles, y compris dans des affaires aussi graves que des abus sexuels commis à l'encontre de mineurs. Il a considéré que de telles réalités exigeaient des réponses concrètes.

Observant que la procédure de composition pénale suscitait encore des réticences, M. Claude Goasguen a pourtant estimé que cette procédure était de nature à répondre au problème de la surcharge des tribunaux, qui est lui-même à l'origine des lourdeurs et de la lenteur de la justice dont se plaignent les Français. Il a souhaité avoir l'avis des intervenants sur cette question.

M. Guy Geoffroy a relevé dans les propos de M. Thierry Baranger l'affirmation selon laquelle, s'agissant de la délinquance des mineurs, la répression devait intégrer le contexte dans lequel les infractions ont été commises et toujours laisser un espoir aux jeunes en difficulté. A cet égard, il a considéré que l'absence de repères résultant du refus de sanctionner n'était pas de nature à susciter l'espoir et à ouvrir des perspectives. Il a estimé que les propositions de la nouvelle majorité, qui tendent à limiter le recours à la détention, à n'envisager celle-ci que dans des conditions de dignité et à développer des centres d'éducation fermés susceptibles d'apporter aux jeunes délinquants le cadre et le personnel d'accompagnement dont ils ont besoin, prenaient en compte cette exigence.

M. Xavier de Roux a souhaité avoir des précisions sur les modalités d'application de la procédure du témoignage anonyme. Il s'est notamment interrogé sur la façon dont est organisé, dans ce cadre, le débat contradictoire et sur la valeur probatoire conférée aux témoignages ainsi recueillis.

M. Jean-Paul Garraud s'est interrogé sur le bien fondé de la création du juge des libertés et de la détention par la loi du 15 juin 2000 renforçant la présomption d'innocence et les droits des victimes qui avait pour premier objet de réduire le nombre des placements en détention provisoire et qui, à cet égard, ne semble pas avoir atteint les résultats escomptés. Considérant que cette réforme avait aggravé la complexité et la lourdeur de la procédure pénale, il a suggéré que la saisine du juge des libertés et de la détention par le juge d'instruction aux fins du placement en détention d'un prévenu devienne facultative en matière délictuelle et ne reste obligatoire qu'en matière criminelle. Evoquant ensuite la procédure de l'ordonnance pénale, il a fait part de son souhait d'en élargir le champ d'application, afin d'y inclure les délits routiers, ce qui aurait notamment pour effet de diminuer l'encombrement des tribunaux correctionnels actuellement saisis de ce contentieux, tout en garantissant l'efficacité de la réponse pénale apportée à ce type de délinquance. Il a conclu son propos en préconisant l'adoption d'un réforme législative tendant à permettre à une personne mise en cause de plaider coupable, ce qui aurait également pour effet de simplifier la procédure pénale, tout en renforçant l'efficacité de la répression, sans pour autant méconnaître le respect des droits de la défense.

M. Patrick Delnatte a souhaité savoir si les conditions actuelles de détention des personnes toxicomanes étaient adaptées à leur pathologie et apportaient les moyens nécessaires pour envisager leur traitement.

Tout en reconnaissant que le nombre de constitution de partie civile était excessif et aboutissait trop fréquemment à des décisions de non lieu ou de refus d'informer de la part des juges d'instruction, Mme Maryse Joissains-Masini a considéré qu'il était difficile de dissuader des victimes d'infraction d'exercer ce droit qui leur est légitimement reconnu. C'est pourquoi elle a préconisé la mise en place d'un dispositif centralisé au niveau de chaque tribunal de grande instance qui permettrait d'examiner la recevabilité de l'ensemble des plaintes avec constitution de partie civiles déposées dans son ressort. Puis, évoquant la question des délais d'instruction, elle a déploré, comme M. Jean-René Farthouat, que le projet de loi propose leur allongement, soulignant qu'une durée excessive de l'instruction constituait une atteinte à la liberté individuelle et au respect de la présomption d'innocence. S'agissant de la disposition tendant à faire bénéficier de plein droit de l'aide juridictionnelle les victimes des infractions les plus graves, elle s'est réjouie de cette mesure, tout en observant que sa charge financière ne devrait pas être uniquement supportée par les avocats. Après avoir fait part de son souhait de voir le champ d'application de la composition pénale étendu, elle a conclu son propos en estimant qu'il ne convenait pas tant d'hésiter à priver de liberté des mineurs délinquants que de veiller à ce qu'une telle mesure soit exécutée dans des conditions matérielles dignes et favorables à leur réinsertion.

Après avoir déploré à son tour les délais particulièrement longs en matière de construction des établissements pénitentiaires, M. Christian Decocq a indiqué qu'ils tenaient, principalement, à l'existence de divergences entre l'administration compétente et les élus locaux sur le choix de la localisation géographique des établissements ainsi qu'à la complexité des règles en vigueur en matière de passation des marchés publics, qu'il conviendrait, en conséquence, de simplifier.

Soulignant l'importance de garantir le droit des personnes qui s'estiment lésées par un crime ou un délit de se constituer partie civile devant le juge d'instruction, M. Jérôme Bignon a fait observer que le traitement réservé aux simples plaintes par l'institution judiciaire n'était peut-être pas étranger à l'augmentation du nombre de plaintes déposées avec constitution de partie civile. Il a donc exprimé des réserves sur les dispositions du projet de loi permettant au juge d'instruction de prononcer des amendes civiles en cas de plainte abusive, soulignant l'inégalité qui serait ainsi établie avec le parquet. Puis évoquant les juridictions de proximité, il en a regretté la dénomination, soulignant qu'elle pourrait laisser croire que les autres juridictions ne sont pas proches des justiciables, et a jugé que le terme de justice paix serait plus approprié. Enfin, soulignant la complexité de certaines procédures applicables devant le tribunal d'instance, il a exprimé son inquiétude de voir le projet de loi y faire référence pour définir la procédure applicable aux juridictions de proximité et souhaité que la plus grande simplicité soit recherchée en la matière, la procédure de déclaration au greffe lui paraissant, à cet égard, particulièrement adaptée.

Concernant la réforme du droit pénal des mineurs, M. Thierry Baranger a indiqué qu'il ne mettait pas en cause la volonté des auteurs du projet de loi de lutter plus efficacement contre la délinquance, mais s'interrogeait sur l'impact des mesures proposées, ajoutant qu'il était même assez réservé à leur égard puisque la délinquance des mineurs est, avant tout, un phénomène transitoire. Tout en reconnaissant que certains mineurs récidivistes pouvaient également avoir besoin d'une sanction pénale, il a observé que les juges des enfants intégraient la sanction dans les mesures prononcées à l'encontre des mineurs. Après avoir considéré qu'il était difficile de se prononcer sur la création des centres éducatifs fermés sans en connaître précisément les modalités de fonctionnement, il s'est déclaré favorable au développement des centres éducatifs renforcés, qui responsabilisent le mineur, estimant que l'échec des mesures éducatives devait conduire éventuellement à mettre le mineur en prison et non à le placer dans un centre éducatif fermé, le placement ne devant jamais être un enfermement. Il a enfin proposé que le juge d'application des peines pour les mineurs soit le juge des enfants, en milieu ouvert comme en milieu fermé, tout en reconnaissant que cette proposition nécessiterait des moyens supplémentaires.

Concernant la composition pénale, M. Jean-René Farthouat a indiqué que les avocats avaient le sentiment d'être exclus de cette procédure, qui se déroule principalement au sein des maisons de justice et du droit, ajoutant que la notion de transaction pénale était, en outre, étrangère à leur culture. Tout en soulignant qu'il n'avait pas d'opposition de principe à son égard, M. Jean Berkani a dénoncé la complexité de cette procédure. Il a affirmé que cette complexité l'avait conduit à Evreux à en limiter l'utilisation à l'usage de stupéfiants et au port d'armes prohibé, l'amende étant payée par l'intermédiaire d'un timbre fiscal. Il a observé que les situations locales particulières pouvaient, en outre, conduire à exclure certaines infractions de cette procédure, citant l'exemple de son ressort où il n'aurait pas été logique d'appliquer la composition pénale à la conduite sous l'empire d'un état alcoolique, alors même que le nombre de morts sur les routes est en constante augmentation. Tout en reconnaissant qu'il existait peut-être en la matière des difficultés d'ordre constitutionnel, il a estimé préférable d'étendre le champ d'application de l'ordonnance pénale, notamment en matière d'infraction routière.

Concernant la détention provisoire, Mme Michèle Vaubaillon a constaté que la création du juge des libertés et de la détention n'avait pas entraîné une diminution du nombre des placements en détention provisoire. Tout en relevant qu'il n'existait plus d'hostilité de la part des juges d'instruction à l'égard de cette nouvelle procédure, elle a jugé que celle-ci n'était réellement utile que dans les affaires criminelles. Après avoir souligné la nécessité de faire intervenir plusieurs magistrats dans la décision de placement en détention provisoire pour les affaires graves, elle a proposé de mettre en place une collégialité à la carte, comme l'avait fait la loi n° 85-1303 du 10 décembre 1985, adoptée à l'initiative de M. Robert Badinter, à l'époque garde des sceaux, inappliquée faute de moyens suffisants. M. Jean-René Farthouat a estimé difficile de limiter l'intervention du juge des libertés et de la détention aux affaires criminelles, faisant valoir qu'une distinction entre les qualifications correctionnelle et criminelle établies au début de la procédure était la négation même de la notion d'instruction. Mme Véronique Chéron a fait état des difficultés pratiques que l'institution d'un juge des libertés et de la détention soulève dans les tribunaux à une chambre, observant que le grade de président ou de vice-président exigé pour remplir certaines fonctions soulevait des problèmes d'incompatibilité, notamment en raison du nombre de postes vacants.

Concernant les dispositions relatives à l'instruction, Mme Michèle Vaubaillon a souligné que les constitutions de partie civile alourdissaient sensiblement la charge de travail des juges d'instruction, notamment au pôle économique et financier de Paris. Tout en reconnaissant que ce droit était le corollaire de l'opportunité des poursuites, elle a estimé nécessaire de mettre en place un dispositif dissuasif, citant l'exemple du tribunal de grande instance de Paris où le doyen des juges d'instruction a mis en place un système de tri, permettant d'éliminer environ 20 % des constitutions de partie civile. Elle a suggéré que la recevabilité des constitutions de partie civile soit limitée aux plaintes ayant préalablement fait l'objet d'un classement sans suite ou que l'avance des frais d'expertise soit faite par le plaignant, faisant valoir que cette procédure était parfois uniquement utilisée pour obtenir une expertise gratuite.

Concernant le témoin anonyme, M. Jean-René Farthouat a estimé qu'il ne fallait pas remettre en cause des principes fondamentaux pour régler certaines situations particulières, aussi difficiles soient-elles. Après avoir décrit l'ensemble des étapes permettant de recourir au témoignage anonyme, M. Jean Berkani a souligné la complexité de cette procédure qui rend très difficile, en pratique, son utilisation.

Concernant les conditions d'incarcération, M. Jean-Louis Daumas a rappelé que la prise en charge de la toxicomanie en prison passait essentiellement par la prescription de traitements de substitution du type méthadone ou subutex. Il a également évoqué certaines expériences menées actuellement dans une dizaine de grosses maisons d'arrêt urbaines consistant, par un dispositif de soins et d'accompagnement psychologique, à préparer le détenu toxicomane à la sortie. Tout en précisant que de telles expérimentations nécessitaient de regrouper les détenus pris en charge, il s'est prononcé très clairement contre une politique qui consisterait à placer les toxicomanes dans des quartiers réservés. S'agissant des moyens de réprimer le trafic de stupéfiants en prison, il s'est élevé contre l'hypocrisie qui consisterait à nier le phénomène ; ainsi, tout en reconnaissant l'existence de tels trafics dans tous les établissements pénitentiaires, il a émis le souhait que puissent être renforcés les moyens juridiques mis à la disposition du directeur de prison et du parquet ; évoquant à ce sujet l'action très offensive menée par un procureur lorsqu'il était lui-même directeur de la maison d'arrêt de Loos, consistant à contrôler les urines des détenus pour détecter la consommation de substances illicites, il a regretté que cette politique n'ait pu être poursuivie faute de bases juridiques solides ; il a souligné en conclusion que la mise en _uvre d'une politique de répression des trafics ne pouvait se faire sans le développement conjoint d'une réelle politique de soins.

* *

La Commission a également procédé, le mardi 30 juillet 2002, à l'audition de M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice, et de M. Pierre Bédier, secrétaire d'État aux programmes immobiliers de la justice.

Rappelant que le projet de loi avait d'abord été soumis au Sénat en première lecture, le président Pascal Clément a souhaité que le ministre de la justice fasse notamment connaître son avis sur les amendements substantiels adoptés par le Sénat. Il a également souhaité que M. Pierre Bédier, secrétaire d'État aux programmes immobiliers de la justice, indique à la Commission le calendrier de constructions immobilières en matière pénitentiaire et l'ampleur des moyens qui lui seraient consacrés, soulignant que les dispositions touchant à la mise en _uvre pratique du projet de loi revêtaient un caractère tout aussi fondamental que le dispositif juridique lui-même.

M. Dominique Perben, garde des sceaux, ministre de la justice, a exposé que le projet de loi était tout d'abord un texte de moyens, comme en témoignait la première partie, et expliqué que les dispositions relatives à la mise en place des centres éducatifs fermés visant à lutter contre la délinquance des mineurs, à la création d'une justice de proximité, à la procédure pénale, à l'administration pénitentiaire et aux droits des victimes venaient en accompagnement de ces moyens.

S'agissant des mesures de programmation, il a indiqué que le rapport annexé au projet de loi, auquel renvoie l'article 1^er, détaillait les moyens humains et financiers programmés pour les années 2003 à 2007, ajoutant que l'enveloppe financière globale, présentée dans l'article 2, était de 3,65 milliards d'euros, 1,75 milliard d'euros étant, par ailleurs, inscrit en autorisations de programme au titre des investissements à réaliser. À cet égard, le ministre de la justice a souligné qu'afin de faciliter les négociations annuelles à venir, le projet de loi prévoyait explicitement que les moyens budgétaires inscrits dans ce projet de loi de programmation venaient en ajout des dotations annuelles du ministère, le Sénat ayant d'ailleurs sur ce point ajouté une disposition similaire à celle contenue dans le projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure adopté récemment par le Parlement. Il s'est également réjoui qu'outre les crédits de rémunérations, de charges sociales et d'investissement, soit inscrit un montant correspondant aux crédits de fonctionnement, ce qui constitue un atout de premier ordre dans les discussions budgétaires avec le ministère de l'économie et des finances.

Détaillant ensuite les créations d'emplois budgétaires inscrites dans le projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice - 10 100 emplois prévus, soit 4 450 emplois dans les services judiciaires, 480 emplois pour la juridiction administrative, 3 740 emplois dans l'administration pénitentiaire, 1 250 dans les services de la protection judiciaire de la jeunesse et 180 postes pour l'administration centrale - , il en a souligné la cohérence, de même qu'il a insisté sur l'effort considérable que représentait le quasi-doublement des crédits d'investissement. Sur ce point, il a rappelé que l'article 3 du projet de loi comportait des dispositions juridiques spécifiques en matière de réalisation des investissements, s'agissant notamment de la maîtrise d'_uvre privée. Il a observé que le projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité prévoyait d'ores et déjà des mesures visant à faciliter la réalisation des programmes immobiliers de l'État, s'agissant par exemple de la récupération de la TVA pour les collectivités locales mettant des infrastructures à disposition du ministère de la justice à titre gratuit. Il a indiqué ensuite que les articles 4 et 5 traitaient des procédures d'extrême urgence en matière d'expropriation avec l'objectif de débloquer ou d'accélérer certains projets immobiliers. Quant à l'article 6, il a expliqué qu'il instaurait une procédure d'évaluation annuelle du dispositif du projet de loi par une instance extérieure, dont le rôle serait de confronter les résultats aux moyens mis en _uvre. Il a précisé que le Sénat avait prévu, en outre, la présentation d'un rapport annuel au Parlement.

Abordant ensuite les dispositions relatives à la justice de proximité, M. Dominique Perben a considéré qu'il s'agissait d'un volet majeur du projet. Revenant sur les critiques évoquées dans les médias à l'encontre de cet aspect du texte, il les a jugées totalement imméritées et s'est notamment élevé contre les analyses présentant cette nouvelle juridiction comme une justice « de second rang », dépouillant les tribunaux d'instance de leur compétence naturelle et brouillant la lisibilité du paysage judiciaire. Il a rappelé que la nécessité du juge de proximité provenait, au contraire, d'un constat très simple, tenant au fait qu'il n'existait pas aujourd'hui de réponse adaptée au traitement des petits litiges de la vie quotidienne. Il a fait observer, à cet égard, que, dans le domaine civil, les audiences des tribunaux d'instance étaient surchargées, les délais de jugement encore trop longs (plus de cinq mois) tandis que bon nombre de ces petits conflits n'étaient pas toujours portés à la connaissance des juridictions, les procédures étant jugé trop onéreuses et la saisine du juge trop complexe. En matière pénale, il a rappelé que ce qu'il était coutume d'appeler les « incivilités », et en particulier les infractions aux règles élémentaires de la vie en société commises par les jeunes, n'étaient pas systématiquement poursuivies, ce qui contribuait au développement d'un sentiment de grand désabusement, voire de défiance, à l'égard de l'institution judiciaire.

Il a expliqué que c'était au vu de ce constat que le projet de loi, en ses articles 7 à 9, instituait un juge de proximité et en déterminait les compétences au civil comme au pénal. Il a ajouté que, sur ce point, un projet de loi organique, qui avait d'ores et déjà été présenté en Conseil des ministres et dont le Parlement débattrait à la rentrée, interviendrait en complément, afin de préciser le statut de ce magistrat, ses conditions de recrutement, sa formation, les exigences déontologiques qu'il devrait respecter et son régime disciplinaire. Il a insisté sur le fait que toutes les garanties seraient apportées à cet égard, puisque le juge de proximité, sans être juge professionnel, devrait néanmoins disposer d'un bagage juridique garantissant le bon exercice de ses fonctions. Il a estimé qu'en pratique, il s'agirait essentiellement de magistrats retraités, d'auxiliaires de justice, d'universitaires et de juristes d'entreprise. Précisant, en outre, que le juge de proximité serait soumis au statut de la magistrature pour toutes les dispositions qui sont compatibles avec le caractère temporaire et intermittent de ses fonctions, le ministre de la justice a expliqué que ce juge serait, par ailleurs, nommé pour une durée de sept ans par décret du Président de la République, pris sur avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature, des incompatibilités de fonction étant prévues pour garantir son indépendance et son impartialité. Il a ajouté que ce juge exercerait ses fonctions sous forme de vacations rémunérées dans des conditions fixées par décret, spécifiant d'ores et déjà que celles-ci seraient d'un montant comparable à celui des vacations perçues par les magistrats exerçant à titre temporaire. M. Dominique Perben a considéré, par conséquent, que le juge de proximité ne ressemblerait en rien à un magistrat de second rang comme certains commentateurs le prétendent.

S'agissant de sa compétence, il a indiqué que la justice de proximité constituerait une véritable juridiction, statuant à juge unique et rendant des décisions ayant force exécutoire, tant en matière civile que pénale. Il a précisé que, sur le plan civil, il connaîtrait des affaires de nature personnelle et mobilière (c'est-à-dire des recouvrements de créances) d'un montant inférieur à 1 500 euros. Évoquant la modification introduite par le Sénat précisant que les procès-verbaux d'accord dressés par les conciliateurs de justice seraient homologués par le juge de proximité, dans les limites de sa compétence, il a jugé cette précision utile, ces deux types d'intervention étant tout à fait complémentaires. Soulignant le caractère extrêmement simple de la procédure à suivre qui devrait s'inspirer de celle en vigueur devant le tribunal d'instance, il a fait observer que la recherche de la conciliation devrait, en tout état de cause, être privilégiée. Il a ajouté que le ressort géographique du juge serait l'arrondissement, afin qu'il puisse être proche des justiciables, proximité qui se traduirait également par la tenue d'audiences foraines dans tout lieu public approprié (mairie, maison de justice et du droit...). Il a, en outre, souligné qu'en cas de difficulté sérieuse, le juge de proximité aurait la possibilité de renvoyer l'affaire devant le juge d'instance, à l'instar des dispositions actuellement prévues pour le juge de l'exécution ou le juge aux affaires familiales qui peut, s'il le souhaite, saisir le tribunal de grande instance statuant en collégialité.

Sur le plan pénal, le ministre de la justice a expliqué que le juge de proximité pourrait connaître, à l'égard tant des majeurs que des mineurs, de certaines contraventions appartenant aux quatre premières classes, qu'il pourrait, par ailleurs, prononcer à l'égard de ces derniers une admonestation ou une mesure de réparation et qu'il validerait également les mesures de composition pénale. Ajoutant que le projet de loi prévoyait le recrutement de 3 300 de ces juges, il a conclu que le juge de proximité serait un maillon essentiel dans le tissu judiciaire de première instance.

Le ministre de la justice a ensuite présenté les dispositions du projet de loi relatives à la réforme du droit et de la procédure pénale applicables aux mineurs. Il a fait observer que, contrairement, là encore, à certaines critiques formulées ici et là, le projet de loi ne remettrait pas en cause les principes fondateurs de l'ordonnance du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante, qu'il s'agisse de la primauté de l'action éducative - les recrutements prévus augmenteront de 25 % le nombre d'éducateurs -, de la spécialisation des juridictions ou encore de la gradation de la responsabilité du mineur en fonction de son âge, confirmant au contraire le caractère vivant et évolutif de l'ordonnance de 1945, déjà modifiée à vingt et une reprises depuis son entrée en vigueur.

Il a expliqué que le premier objectif de la réforme était de responsabiliser les parents, qui devraient être davantage rappelés à leurs responsabilités à l'égard de leurs enfants, ce à quoi devraient concourir tant la création d'une amende civile prononcée en cas de défaut de comparution à une audience concernant leurs enfants jugés dans un cadre pénal que l'extension de la responsabilité des parents en cas de provocation à la commission de crimes ou de délits ou encore l'extension de la responsabilité des parents en cas de soustraction à leurs obligations légales à l'égard de leurs enfants.

S'agissant du deuxième objectif poursuivi par le projet de loi, le ministre de la justice a souligné la nécessité d'aggraver la répression des violences et des vols commis par les majeurs avec l'aide ou l'assistance des mineurs.

Abordant ensuite le troisième objectif du projet de loi, relatif à la mise en place de procédures permettant de juger plus rapidement les mineurs, M. Dominique Perben a rappelé que l'effet pédagogique de la sanction n'était réel que si cette dernière intervenait rapidement après la commission de l'infraction, comme le savent tous les acteurs du terrain - élus locaux, travailleurs sociaux, magistrats, fonctionnaires de police. Il a fait valoir qu'en l'absence de sanction rapide, non seulement les jeunes délinquants et leur entourage avaient le sentiment d'une absence de sanction véritable, mais, en outre, la sanction, lorsqu'elle intervenait tardivement, pouvait être perturbatrice. Il a expliqué que c'était dans cette perspective qu'en vertu du projet de loi, les mineurs ayant commis des actes troublant gravement l'ordre public (trois ans encourus en flagrance et cinq ans dans les autres cas), primo-délinquants et réitérants, pourraient être jugés à délai rapproché, afin que la sanction ait un effet en termes de prévention de la réitération. Il a précisé, s'agissant des mineurs de seize à dix-huit ans, qu'ils pourraient être jugés dans un délai de dix jours à un mois et placés en détention ou sous contrôle judiciaire jusqu'au jugement, et, s'agissant des mineurs de treize à seize ans, qu'ils pourraient être jugés dans un délai de deux mois au plus et placés sous contrôle judiciaire jusqu'au jugement. Le ministre de la justice a précisé que cette procédure serait mise en _uvre pour les jeunes délinquants connus du tribunal pour enfants et des services sociaux mais que, dans le cas où une enquête sociale s'avérerait nécessaire, il serait recouru à la procédure traditionnelle. Il a spécifié que le projet de loi ne prévoyait, en aucun cas, l'application de la procédure de comparution immédiate aux mineurs et a mis en avant son caractère équilibré sur ce point, la possibilité de jugement à délai rapproché ne remettant nullement en cause la nécessité du travail social.

M. Dominique Perben a précisé ensuite que le projet de loi visait également à mieux sanctionner les mineurs de dix à treize ans, soulignant que si le principe de ne pas infliger de peines à des mineurs de moins de treize ans était conservé, il était, en revanche, nécessaire de prononcer des sanctions éducatives à partir de dix ans. Il a estimé que cette possibilité offerte au magistrat permettrait de réaliser la synthèse entre sanction et éducation et, par ses vertus pédagogiques, conduirait, dans une certaine mesure, à laisser la justice se substituer à la famille défaillante.

Présentant le cinquième objectif du projet de loi, qui vise à affermir la réponse pénale aux faits commis par les mineurs les plus difficiles, le ministre de la justice a indiqué que deux types de réponse étaient prévues à cette fin, qui sont, d'une part, le placement en centre éducatif fermé, où les mineurs seront placés dans le cadre d'un contrôle judiciaire ou d'un sursis avec mise à l'épreuve, la violation des conditions du placement pouvant entraîner la révocation de la mesure par le juge des enfants et la détention provisoire et, d'autre part, la détention, soit dans des établissements pénitentiaires spécialisés pour mineurs, qui devront être créés, soit dans les quartiers des maisons d'arrêt spécifiquement dédiés aux mineurs, qui devront être rénovés. M. Dominique Perben a insisté sur le caractère complémentaire de ces deux types de réponse, la création des centres éducatifs fermés étant, en effet, indissociable de la mise en place rapide d'un réseau de centres de détention pour mineurs, qui permettent de traiter les cas les plus difficiles dans des conditions de détention dignes. Il a ajouté que le ministère de la justice travaillait d'ores et déjà en étroite concertation avec le ministère de l'éducation nationale sur le contenu pédagogique des centres éducatifs fermés, rappelant à cet égard qu'un accord avait été trouvé pour détacher un enseignant à temps plein dans chaque centre. Il a jugé indispensable de faire bénéficier les délinquants placés dans ces centres d'un véritable accompagnement pédagogique en vue d'une insertion professionnelle ultérieure.

S'agissant du dernier volet du projet de loi relatif aux mineurs, qui traite de la prévention des actes de délinquance, le garde des sceaux a précisé qu'elle passerait par le développement, d'une part, des mesures de réparation, dont le projet de loi se donnait les moyens, et, d'autre part, des classes-relais. À cet égard, après avoir souligné la très grande motivation du ministre de l'éducation nationale pour ce projet, il a insisté sur le nécessaire accroissement de la collaboration entre l'éducation nationale et les services de la protection judiciaire de la jeunesse.

Abordant les dispositions portant réforme de la procédure pénale, le ministre a d'abord indiqué que le projet de loi envisageait d'étendre le champ d'application et l'efficacité de la procédure de composition pénale, afin de diversifier la réponse pénale, en liaison avec les compétences du juge de proximité.

S'agissant des dispositions relatives au placement en détention provisoire, il a précisé qu'il était d'abord proposé que le juge d'instruction qui, contrairement aux réquisitions du parquet, ne saisit pas le juge des libertés pour qu'il statue sur le placement en détention provisoire, rende une ordonnance motivée, cette mesure, qui permettrait au parquet d'apprécier l'opportunité d'un recours, s'inscrivant parfaitement dans la logique de la loi du 15 juin 2000, qui oblige le juge des libertés à motiver les décisions de refus de placement en détention. Il a ensuite indiqué que le seuil de la peine encourue pour que le placement en détention provisoire soit possible serait fixé à trois ans pour toutes les infractions, observant que les distinctions issues des lois du 15 juin 2000 et du 4 mars 2002 étaient d'un maniement trop délicat et soulignant que le seuil retenu était supérieur à celui en vigueur avant ces lois. Il a ajouté qu'à l'issue des délais butoirs institués par la loi du 15 juin 2000, la chambre de l'instruction pourrait prolonger de quatre mois, en matière correctionnelle, et de quatre mois renouvelables en matière criminelle, la durée de la détention, lorsque des investigations resteraient nécessaires et que la mise en liberté de la personne créerait un risque d'une réelle gravité pour les personnes et les biens.

Le ministre a ensuite relevé que le projet de loi prévoyait l'instauration d'un référé-détention, afin de rétablir le rôle du ministère public en permettant au parquet de demander à la chambre de l'instruction de corriger les effets de ce qu'il considère comme une erreur d'appréciation du juge d'instruction ou du juge des libertés et de la détention. Il a précisé, à ce propos, que le Sénat avait souhaité mieux encadrer la procédure en prévoyant que le parquet devrait prendre sa décision dans un délai de quatre heures, le référé étant examiné dans les deux jours ouvrables, et garantir l'impartialité de la chambre de l'instruction, en confiant l'examen du référé au premier président de la cour d'appel.

Puis, il a fait observer que le projet de loi permettrait de différencier les conditions d'examen des demandes de mise en liberté en fonction de la situation pénale de l'intéressé pour éviter une asphyxie des chambres de l'instruction, estimant qu'il était indispensable que l'augmentation des moyens s'accompagne d'une rationalisation des procédures.

Enfin, il a souligné que, dans la continuité de la réforme résultant de la loi n° 95-12 du 8 février 1995 permettant le jugement de certains délits par un juge unique, le projet de loi visait à créer les conditions d'un écoulement plus rapide du contentieux en généralisant la comparution immédiate et en étendant la procédure de jugement des délits par un juge unique à l'ensemble des délits punis d'une seule peine d'amende ainsi qu'au délit de rébellion.

Abordant les dispositions relatives à l'administration pénitentiaire, dont l'objectif est d'améliorer la sécurité des établissements pénitentiaires ainsi que leur fonctionnement, le ministre a indiqué que le projet de loi autorisait tout d'abord le brouillage des communications de tous types, en particulier celles transitant par les téléphones portables, ce qui répond à une demande pressante des syndicats de personnels pénitentiaires. Soulignant que 15 % des entrants dans les établissements pénitentiaires souffraient de troubles mentaux, ce qui menace la sécurité des personnels et des autres détenus, il a ensuite indiqué que le texte permettrait de mettre en place des structures aménagées au sein d'établissements hospitaliers pour les détenus atteints de tels troubles. Il a ajouté que le projet de loi devrait aboutir au développement du placement sous surveillance électronique et introduire plus de souplesse dans l'affectation des détenus, afin de lutter contre la surpopulation pénale. Enfin, précisant qu'il y était favorable, il a souligné que le Sénat avait introduit deux dispositions nouvelles relatives à la suppression des frais d'entretien à la charge des détenus qui travaillent et à la possibilité pour les détenus de travailler pour leur propre compte avec l'accord de leur chef d'établissement.

S'agissant des juridictions administratives, le ministre a fait observer qu'un plan d'urgence était prévu afin de réduire la longueur des procédures, en particulier devant les cours administratives d'appel.

Enfin, évoquant les dispositions relatives à l'aide aux vicitimes, il a indiqué que, dans l'attente d'un véritable plan d'action globale en faveur des victimes d'infraction, le projet de loi prévoyait déjà un accompagnement juridique immédiat consistant à informer la victime, dès le dépôt de la plainte, de la possibilité d'être assistée d'un avocat, le cas échéant désigné d'office par le bâtonnier, et accordant le bénéfice de l'aide juridictionnelle de plein droit aux victimes d'atteintes corporelles résultant des crimes les plus graves. Il a ajouté que le texte instaurait, par ailleurs, une procédure judiciaire d'enquête et d'information pour rechercher les causes de disparition du suspect.

Le président Pascal Clément a souhaité connaître la position du ministre sur la modification adoptée par le Sénat consistant à permettre le placement sous contrôle judiciaire des mineurs de treize à seize ans en matière correctionnelle ailleurs que dans des centres éducatifs fermés.

Le rapporteur a estimé que la modification introduite sur ce point par le Sénat contredisait le principe de la gradation des mesures prévues à l'égard des mineurs délinquants auquel il s'est dit très attaché. Évoquant les conditions d'examen du projet de loi, il a tenu à souligner que le dépôt du texte au Sénat lui avait permis de procéder à un grand nombre d'auditions, notamment celles de tous les professionnels concernés, parmi lesquels beaucoup lui avaient fait part de leur satisfaction à l'égard des dispositions du projet de loi. S'agissant des mesures concernant les mineurs délinquants, il a souhaité avoir des précisions sur le contenu éducatif du suivi qui sera assuré dans les centres éducatifs fermés et connaître le délai de mise en _uvre des 600 places prévues dans ces centres et des 400 places spécialisées qui doivent être créées dans les centres pénitentiaires. Enfin, il a demandé à qui le juge de proximité serait rattaché et s'il disposerait d'un greffier.

Après avoir salué la qualité du projet de loi, M. Christian Estrosi a souhaité avoir plus d'information sur ce qui était prévu pour les services de la protection judiciaire de la jeunesse dont les dysfonctionnements ont été dénoncés par la Cour des comptes. Soulignant les difficultés que le conseil général des Alpes-Maritimes avait rencontrées pour mettre en place deux centres d'éducation renforcée en raison de l'inertie des services de la protection judiciaire de la jeunesse, il a interrogé le ministre sur le rôle qui serait assigné aux collectivités locales dans la construction des centres éducatifs fermés. Enfin, observant que les policiers et les gendarmes se sentaient découragés en raison des défaillances du système judiciaire et rappelant, à ce propos, que des magistrats s'étaient opposés à l'application des dispositions anti-terrorisme prévues dans la loi sur la sécurité quotidienne du 15 novembre 2001, il a souhaité savoir comment le ministre concevait le fonctionnement de la justice.

Soulignant qu'il était favorable à l'instauration d'un juge de proximité, M. Alain Marsaud, s'est interrogé sur la viabilité du dispositif prévu par le projet de loi, qui repose sur le recrutement de 3 300 personnes ayant des compétences juridiques. Il a rappelé que le dispositif similaire des magistrats à titre temporaire institué par le législateur en 1995 avait constitué un échec, ajoutant que, selon le rapport du Sénat présenté par M. Christian Cointat sur les métiers de la justice, seulement quinze magistrats à titre temporaire avaient pu être recrutés. Considérant qu'il serait impossible de recruter des anciens juristes en nombre suffisant, il a estimé qu'il serait préférable de s'inspirer du système britannique dans lequel le juge de proximité est un citoyen ordinaire qui rend la justice au civil comme au pénal. Il a cependant exprimé la crainte qu'un tel système se heurte au corporatisme des magistrats. S'agissant des victimes, il a regretté que le dispositif expérimental mis en place à Valenciennes, qui prévoit une assistance en cas d'urgence, n'ait pas été généralisé.

M. Claude Goasguen a souhaité obtenir des précisions sur l'ampleur et l'échéancier de la mobilisation des moyens prévus à l'appui de la loi d'orientation et de programmation pour la justice, considérant que ces deux aspects conditionneraient la qualité et la rapidité de la mise en _uvre des mesures proposées. Il a fait référence, en particulier, au rythme de construction et d'aménagement des établissements pénitentiaires et des centres éducatifs fermés, ainsi qu'à la répartition des créations de postes annoncées dans les services de la protection judiciaire de la jeunesse. S'agissant du contenu éducatif des centres fermés, il a jugé souhaitable qu'il n'ait pas uniquement un caractère général et ne soit pas seulement prodigué par des personnels de l'éducation nationale, jugeant que d'autres intervenants comme des militaires ou des professeurs de lycées agricoles pourraient utilement y contribuer. Il a également interrogé le ministre sur ses intentions en ce qui concerne la composition pénale, considérant qu'elle n'était pas suffisamment utilisée, alors qu'elle est de nature à apporter une réponse au problème de la lenteur de la justice. En ce qui concerne la procédure permettant à une personne de témoigner sans que son identité soit révélée, il a rappelé que ce dispositif avait été institué sous la précédente législature. Il a observé, néanmoins, qu'il était aujourd'hui proposé d'étendre son champ d'application et a jugé d'autant plus souhaitable, dans ce contexte, de bien encadrer les conditions de sa mise en _uvre.

M. André Vallini a préalablement indiqué que le groupe socialiste s'opposerait, en séance publique, aux orientations générales et aux mesures particulières proposées par le projet de loi relatif à la justice. Souhaitant aborder des questions plus techniques, et après avoir approuvé les propos tenus par M. Alain Marsaud sur la justice de proximité, il s'est étonné qu'aucune procédure d'appel, autre que le pourvoi en cassation, n'ait été instituée en la matière, ce qui ne lui a pas semblé cohérent au regard de l'objectif de proximité prétendument poursuivi. Relevant que les juges de proximité ne seraient pas présents sur l'ensemble du territoire national, il a considéré qu'il en résulterait nécessairement une inégalité entre les citoyens. Il s'est demandé comment seraient réglés les conflits de compétences qui se poseront inévitablement dès lors qu'une partie refusera le recours à la justice de proximité. S'agissant de la détention provisoire et du placement dans les centres éducatifs fermés, il a souhaité savoir ce qu'il adviendrait des mineurs délinquants à l'issue du délai d'un mois, renouvelable une fois, prévu par l'article 16 du projet de loi. Il a observé, enfin, que la décision du Sénat de supprimer la clause d'ancienneté qui conditionnait jusqu'à présent l'affectation des magistrats administratifs dans une cour administrative d'appel avait suscité un émoi certain dans le monde judiciaire et a souhaité savoir quelles étaient les intentions du ministre.

Après avoir rappelé que les dispositions proposées en ce qui concerne la justice de proximité avaient pour principaux objectifs de diminuer le coût des procédures et de faciliter le recours au juge, M. Xavier de Roux s'est demandé s'il ne serait pas utile de simplifier encore le mode de saisine du juge de proximité, en permettant au justiciable de le saisir par simple déclaration auprès du greffe de cette juridiction. Il a, par ailleurs, interrogé le ministre sur la façon dont seraient appliquées les dispositions relatives aux centres éducatifs fermés tant que ces structures n'existeront pas effectivement.

M. Gérard Léonard a salué la décision du Gouvernement de créer de nouvelles structures d'accueil pour les mineurs délinquants, observant que le nombre des places prévues était jugé, selon les cas, excessif ou insuffisant. Il a cependant souhaité avoir des précisions sur l'avenir des structures d'accueil existantes et notamment des centres éducatifs renforcés.

M. Philippe Houillon a interrogé le ministre sur ses intentions en ce qui concerne la réforme et la rationalisation de la carte judiciaire, qu'il a jugées indispensables pour que la loi d'orientation et de programmation pour la justice puisse être mise en _uvre dans de bonnes conditions.

Après avoir fait part de sa satisfaction de voir mis en place un dispositif d'hospitalisation en établissement spécialisé des détenus atteints de troubles mentaux, M. Patrick Delnatte s'est interrogé sur les moyens de lutter contre la toxicomanie en détention. Il a souhaité savoir notamment s'il était prévu de mettre en place des outils juridiques permettant de détecter la consommation de certains produits stupéfiants. Il a également plaidé pour une généralisation des traitements et de la prise en charge de la toxicomanie.

Mme Maryse Joissains-Masini a déclaré prendre acte de la volonté de fermeté affichée par le Gouvernement. Elle a déploré cependant que beaucoup de textes restent trop souvent inappliqués par les magistrats et les éducateurs. Elle a plaidé, en conséquence, pour une modification des procédures de recrutement et de formation de ces professions.

Dénonçant les lenteurs en matière judiciaire, M. Léonce Deprez a estimé que la loi sur la présomption d'innocence avait accru les difficultés de la justice en instaurant une procédure impliquant notamment les vice-présidents des tribunaux dans les décisions relatives à la détention. Il a ainsi considéré que la surcharge de travail qui les accable depuis la loi du 15 juin 2000 était un facteur majeur d'engorgement. C'est pourquoi il a plaidé pour un allégement des procédures, qui passe notamment par un redéploiement des tâches en direction des juges du siège.

M. Jean-Paul Garraud a exprimé, en premier lieu, sa satisfaction de voir les objectifs de rapidité et d'efficacité de la justice clairement inscrits dans la loi. Il a ensuite fait part de son souhait d'élargir le champ d'application de l'ordonnance pénale, notamment pour les délits mineurs. Il a également préconisé une réforme des textes pour permettre à une personne de plaider coupable. Il a ensuite déploré que les magistrats n'appliquent pas pleinement la loi en omettant d'inscrire les circonstances aggravantes dans les chefs d'accusation. Dénonçant cette correctionnalisation des affaires dans le seul but d'éviter l'engorgement des cours d'assises, il a préconisé la mise en place de tribunaux criminels départementaux. Il a souhaité également que puisse être dressé un bilan de la loi du 15 juin 2000, notamment de ses dispositions relatives à l'appel des décisions de cours d'assises qui, a-t-il estimé, alourdit considérablement la procédure.

Après s'être félicité de la création des centres éducatifs fermés qui offriront une nouvelle modalité de réponse judiciaire à la délinquance des mineurs, qui fait aujourd'hui défaut, M. Guy Geoffroy s'est interrogé sur le contenu pédagogique qui y sera dispensé. À cet égard, tout en se réjouissant de l'engagement récent du ministre de l'éducation nationale de mettre un enseignant à la disposition de chaque centre éducatif fermé, il s'est néanmoins demandé si cette mesure permettrait, à elle seule, d'apporter une réponse satisfaisante à la question de l'éducation des mineurs délinquants. C'est pourquoi, il a suggéré que les centres éducatifs fermés soient habilités à conclure des conventions avec d'autres établissements scolaires, afin d'adapter au mieux le contenu de l'enseignement proposé aux profils et aux attentes des mineurs concernés et de favoriser leur insertion professionnelle, tout en prévenant la reproduction des situations d'échec scolaire que les intéressés ont souvent déjà rencontrées.

Mme Brigitte Bareges a souhaité savoir combien de juges pour enfants allaient être recrutés dans les prochaines années, exprimant le souhait, compte tenu de l'importance des dispositions du projet de loi relatives aux mineurs délinquants, que leur effectif soit substantiellement accru.

En réponse aux différents intervenants, M. Dominique Perben a apporté les précisions suivantes :

Sur les centres éducatifs fermés :

- Ces centres éducatifs fermés auront une vocation principalement éducative et seront gérés par le secteur public de la protection judiciaire de la jeunesse ou le secteur privé habilité. Chaque projet sera examiné individuellement par la Chancellerie, la décision d'habilitation étant prise en fonction de la crédibilité du projet et de la motivation de ses auteurs. Si la définition du programme mis en place dans ces centres est encore à l'étude, il est certain qu'ils devront avoir un fort contenu éducatif et prévoir des actions intensives de formation professionnelle, les mineurs devant être en permanence occupés, sur le modèle de ce qui est prévu dans certains pays européens, notamment au Royaume-Uni. Un enseignant à temps plein sera mis à la disposition de ces centres, ce qui n'empêchera pas le directeur d'avoir recours à des intervenants extérieurs, notamment en matière de formation professionnelle. Cette formation pourra même être dispensée à l'extérieur du centre, le mineur étant, dans un premier temps, accompagné lors de ces sorties.

- Les créations d'emplois prévues, ajoutées aux emplois vacants, devraient permettre d'ouvrir rapidement ces centres. Les juges ne pourront toutefois prononcer des mesures de placement sous contrôle judiciaire à l'égard des mineurs âgés de treize à seize ans que lors de leur ouverture effective.

M. Pierre Bédier a précisé à ce propos que, dès la fin de l'année, trois centres expérimentaux seraient mis en place, la généralisation de ces centres dans les principaux départements urbains étant prévue pour fin 2004-début 2005.

- Les personnels des centres éducatifs fermés devront être recrutés en priorité parmi les éducateurs ayant une certaine expérience. De manière plus générale, il convient d'éviter de placer en face de délinquants aguerris des éducateurs à peine plus âgés qu'eux, ce qui suppose de diversifier le recrutement des agents de la protection judiciaire de la jeunesse, notamment en développant le recrutement en cours de carrière.

Sur la protection judiciaire de la jeunesse :

- Le nombre d'éducateurs de la protection judiciaire de la jeunesse a augmenté rapidement ces dernières années sans que les moyens administratifs correspondants aient été prévus, notamment dans les directions régionales et départementales. Cette administration souffre d'un réel problème de gestion, qui doit d'ailleurs être dénoncé par le prochain rapport de la Cour des comptes. Ce rapport risquant d'être très critique sur les dysfonctionnements actuels de la protection judiciaire de la jeunesse, il sera nécessaire de proposer des solutions pour y remédier, avant de mettre en _uvre les moyens supplémentaires prévus par la loi de programmation. Il est d'ores et déjà envisagé d'affecter des emplois d'administration centrale dans les services déconcentrés de la protection judiciaire ; il serait également souhaitable de mieux responsabiliser les directeurs régionaux et départementaux.

- Il est nécessaire de maintenir le partenariat avec les associations habilitées qui permet notamment aux magistrats de disposer de solutions alternatives. Le fonctionnement des structures de placement actuelles devra être amélioré, afin notamment de renforcer leur spécificité. Les centres de placement immédiat, qui souvent accueillent des mineurs multirécidivistes, devront se recentrer sur les mineurs primo-délinquants.

- Dès septembre, des discussions seront engagées avec l'Association des départements de France pour renforcer le partenariat du conseil général avec la protection judiciaire de la jeunesse et mieux articuler les mesures prononcées au titre de l'aide sociale à l'enfance et les mesures judiciaires. Les conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance, créés par la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure, doivent également être un lieu privilégié de débat pour les questions relatives à la protection judiciaire de la jeunesse.

- Le nombre de créations de postes de juge des enfants n'est pas encore fixé, mais il devra être suffisant pour éviter que ces magistrats deviennent un goulet d'étranglement des dossiers. Il serait également souhaitable que ceux-ci ne soient pas nommés à ce poste en début de carrière.

Sur les établissements pénitentiaires spécialisés pour mineurs et les quartiers pour mineurs :

- Le Gouvernement n'a pas encore d'idées arrêtées sur les modalités de fonctionnement des centres pénitentiaires spécialisés pour mineurs, si ce n'est qu'ils devront donner la priorité aux mesures éducatives et comporter des installations sportives en nombre suffisant. Les délinquants les plus dangereux étant placés en priorité dans les quartiers pour mineurs rénovés, ces centres accueilleront des mineurs en situation moins difficile, ce qui permettra d'alléger les mesures de sécurité. La fin de la promiscuité avec les délinquants majeurs et la présence d'un enseignement ou d'une formation professionnelle adaptés, sur le modèle de ce qui existe dans les autres pays européens, devrait permettre de limiter les cas de récidive.

M. Pierre Bédier a ajouté qu'il avait déjà adressé aux préfets une circulaire leur demandant de rechercher les disponibilités foncières pour ces nouveaux établissements, sept centres de ce type devant être livrés dans le courant de l'année 2005. S'agissant des quartiers pour les mineurs, il a précisé que leur rénovation avait pour but d'éviter tout contact entre les mineurs et les majeurs.

Sur les juridictions de proximité :

- Elles seront implantées dans les tribunaux d'instance ; le juge de proximité sera assisté d'un greffier et les créations d'emplois de fonctionnaires prévues dans la programmation prendront en compte ces besoins.

- Destinée à répondre aux attentes de nos concitoyens, la création des juridictions de proximité devra cependant tenir compte des exigences constitutionnelles applicables en matière de recrutement des magistrats ; c'est pourquoi, suivant l'avis du Conseil d'État, le Gouvernement a disjoint les dispositions relatives au statut des juges de proximité pour les faire figurer dans un projet de loi organique.

- Les difficultés rencontrées pour l'application des dispositions relatives aux magistrats exerçant à titre temporaire tenant peut-être aussi au manque de suivi de cette réforme par la Chancellerie, une mission sera constituée pour suivre les conditions de mise en place des juridictions de proximité et en assurer le bon déroulement, notamment en nouant des contacts avec les professions susceptibles d'être concernées par le dispositif.

- L'absence d'appel des décisions rendues par le juge de proximité en matière civile est justifiée par le montant modeste des sommes en cause dans les litiges dont ces juridictions auront à connaître ; elle n'est pas choquante, les tribunaux d'instance statuant également en dernier ressort lorsque le litige qui leur est soumis est d'une valeur inférieure ou égale à 3 800 €.

- Les juges d'instance exerceront les fonctions de juge de proximité, le temps que ces nouvelles juridictions soient mises en place ;

- Les dispositions réglementaires qui préciseront la procédure applicable devant les juridictions de proximité devront effectivement être simples, afin de faciliter l'accès des justiciables à ces juridictions.

Sur l'ouverture du corps de la magistrature :

- L'institution du juge de proximité confortera l'ouverture de la
magistrature.

- Le recrutement de 950 magistrats sur cinq ans, prévu par le projet de loi, risque de se heurter à une insuffisance de candidatures ; pour le ministère de la justice, comme pour les autres structures de l'État, l'élargissement des viviers de recrutements est donc nécessaire, notamment afin d'attirer les personnes ayant un profil différent ou plus âgées vers les métiers de la justice.

- L'École nationale de la magistrature doit développer ses actions de formation continue et jouer un rôle dans la diversification des profils de magistrats ; à ce titre, il incombera au nouveau directeur de l'École - qui sera nommé prochainement - d'engager une réflexion sur l'évolution de l'École et de la formation qui y est dispensée.

Sur la réforme de la carte judiciaire :

- Cette réforme ne doit pas être motivée par le souci de réaliser des économies en regroupant les juridictions, l'essentiel étant d'assurer la plus grande efficacité aux juridictions ;

- Il ne serait pas cohérent de vouloir supprimer des juridictions alors que la logique du présent projet de loi est de renforcer la proximité de nos juridictions avec les justiciables.

S'agissant de la procédure pénale :

- Il conviendrait d'éviter de surcharger les vice-présidents de juridiction, déjà fortement sollicités par la mise en place du juge de la liberté et de la détention.

- Si l'on peut légitimement s'interroger sur les risques d'un éventuel développement d'une justice reposant sur la délation, l'extension du dispositif du témoin protégé répond cependant à une très forte demande justifiée par les mutations de la délinquance, désormais marquée par la proximité ; il apparaît difficile, en effet, à des personnes de témoigner sans risque contre leurs propres voisins coupables d'actes répréhensibles. Il faut souligner cependant que le témoin protégé n'est pas anonyme, ce qui permet au juge d'évaluer la crédibilité de son témoignage.

- Quoi qu'il en soit, il serait utile de mettre au point, avec les chefs de juridiction, un système de suivi de ce dispositif. Il serait également nécessaire d'évaluer, à l'avenir, les résultats de la composition pénale. D'autres questions, comme celles de l'ordonnance pénale ou de la création de tribunaux criminels, devront être abordées pendant la législature.

S'agissant des juridictions administratives :

- La suppression de la condition d'ancienneté pour la nomination de magistrats dans les cours administratives d'appel résulte d'un amendement sénatorial ; s'il existe effectivement, au sein de ces juridictions, un véritable problème de recrutement auquel l'amendement tente d'apporter une réponse, il convient cependant de préserver un équilibre pour garantir la présence de magistrats expérimentés au sein des formations de jugement.

Sur la meilleure prise en charge des victimes d'infractions :

- Les victimes doivent être placées au c_ur des préoccupations de l'institution judiciaire. À cet égard, la mise en place dans certaines collectivités locales, à titre expérimental, de services d'accueil d'urgence des victimes constitue une expérience prometteuse qu'il pourrait être envisagé de généraliser à l'ensemble du territoire de la République.

Sur l'amélioration de la situation des établissements pénitentiaires, M. Pierre Bédier a ajouté les éléments suivants :

S'agissant de la lutte contre la toxicomanie en prison, il existe déjà des unités de soins qui mettent en place des programmes de sevrage radical. Il serait également intéressant, au-delà de ces structures, de réfléchir à la mise en place d'un dispositif d'aménagement de peines lié aux progrès réalisés par le détenu dans le cadre de son sevrage.

* *

Après l'exposé du rapporteur, la Commission a rejeté l'exception d'irrecevabilité n° 1 et la question préalable n° 1 présentées par M. Jean-Marc Ayrault et les membres du groupe Socialiste.

EXAMEN DES ARTICLES

Le projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice déposé par le Gouvernement sur le bureau du Sénat comportait huit titres respectivement consacrés : à la programmation budgétaire pour les années 2003-2007 ; à la juridiction de proximité ; à la réforme du droit pénal des mineurs ; à la simplification de la procédure pénale ; à l'amélioration du fonctionnement et de la sécurité des établissements pénitentiaires ; à la justice administrative ; à l'aide aux victimes ; à l'application outre-mer. Examinant ce texte en première lecture, le Sénat a introduit un titre VI bis comportant un article unique, relatif aux assistants de justice des juridictions judiciaires.

En outre, est annexé au projet de loi un rapport qui précise les orientations ainsi que la programmation budgétaire prévues pour la justice pour les années 2003 à 2007.

TITRE I

DISPOSITIONS DE PROGRAMMATION

Ce titre regroupe six articles qui prévoient : l'approbation du rapport annexé au projet de loi (art. 1^er) ; la programmation des moyens de la justice (art. 2) ; des dispositifs destinés à faciliter ou accompagner la construction ou l'aménagement des établissements pénitentiaires (art. 3 à 5) ; une évaluation annuelle de la mise en _uvre des dispositions de la présente loi (art. 6).

Article premier et rapport annexé

Approbation du rapport présentant les orientations
et les moyens budgétaires pour la justice pour les années 2003 à 2007

Cet article a pour objet d'approuver le rapport annexé au présent projet de loi, qui, sur une vingtaine de pages, rend compte des objectifs, de la stratégie et des moyens de la politique judiciaire proposée par le Gouvernement au Parlement pour les années 2003 à 2007.

_ L'exercice n'est pas nouveau : la loi de programme n° 95-9 relative à la justice comportait une annexe précisant les orientations retenues pour l'exécution de la programmation budgétaire pour les années 1995-1999. Très récemment encore, le projet de loi de programmation et d'orientation pour la sécurité intérieure, présenté par M. Nicolas Sarkozy, a recouru à ce même procédé.

Sans doute ce rapport annexé est-il dénué de toute valeur normative. Pourtant, son approbation par le Parlement emporte plusieurs avantages. Tout d'abord, ce procédé solennise les engagements pris dans un domaine, soulignant par là même le caractère prioritaire de l'action qui s'engage. En outre, il permet d'associer les représentants de la Nation à la définition de la politique gouvernementale sur des thèmes prioritaires : à défaut, des volets entiers de cette politique, de nature réglementaires, échapperaient largement au Parlement. Enfin, la détermination de priorités claires, auxquelles correspond une programmation budgétaire pluriannuelle, évite l'éparpillement de l'action et assure sa continuité, sa prévisibilité ainsi qu'une coordination entre les moyens engagés et les réformes mises en oeuvre.

Dans le cas de la justice, l'adoption de cette loi de programme constituera donc un changement appréciable par rapport à la précédente législature. En effet, et pour s'en tenir à l'exemple le plus emblématique, il est évident que l'adoption de la loi du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes sans que des moyens matériels et humains adaptés aient été dégagés, a concouru au dysfonctionnement des institutions judiciaires, ne serait-ce qu'en raison du nombre d'audiences civiles annulées pour assurer l'application de la loi du 15 juin 2000.

Significativement, le Parlement peut amender le rapport annexé. Cependant, le Sénat, arguant de l'absence de portée normative de ce document, n'y a apporté que peu de modifications. Sur proposition de sa Commission des finances, saisie pour avis, il a utilement précisé, à plusieurs endroits du texte, la nature des dépenses visées dans le rapport annexé, en indiquant qu'il s'agit de dépenses « ordinaires ». En outre, sur amendement de M. Paul Loridant, il a complété le rapport annexé afin de préciser que le programme de construction des établissements pénitentiaires prévoira des espaces de travail de manière à ce qu'une activité professionnelle adaptée puisse être proposée à toute personne qui en fait la demande. Cet amendement est cohérent avec les amendements par ailleurs adoptés, portant articles additionnels et traitant du même sujet (cf. art. 32 bis et 32 ter [nouveaux]). Le rapporteur approuve cet ajout qui va dans le sens d'une meilleure réinsertion des détenus. Enfin, le Sénat a adopté un amendement tendant à préciser qu'une réflexion serait envisagée afin de faire du juge des enfants le juge de l'application des peines pour les mineurs.

_ Alors que le rapport annexé à la loi de programme n° 95-9 du 6 janvier 1995 relative à la justice avait présenté service par service la politique judiciaire qui serait retenue pour les années 1995-1999, le Gouvernement a retenu aujourd'hui une approche transversale, marquant ainsi plus clairement ses priorités politiques.

Pour chaque objectif, le rapport présente les grandes orientations qui seront privilégiées pour les années 2003 à 2007, les moyens budgétaires, tant en crédits qu'en effectifs, nécessaires à leur mise en _uvre et, enfin, le cas échéant, les dispositions normatives figurant dans le projet de loi. En outre, la présentation des orientations est l'occasion de constats sur les différents aspects du système judiciaire que la Parlement est invité à valider.

Le rapporteur ne reviendra pas sur chacun de ces aspects du rapport annexé, qui font l'objet de développements dans les commentaires d'articles et l'exposé général. Les moyens mis en _uvre font intervenir une large palettes de mesures, notamment : l'annonce de réformes législatives à venir, par exemple, en matière de procédure pénale ; la mise en place d'une réflexion interministérielle, par exemple en matière de transfert à l'administration pénitentiaire ; la généralisation d'expériences, par exemple en matière de guichets uniques de greffe ou de bracelet électronique ; la prévision de création de juridictions administratives ; engagement sur des revalorisations des statuts des personnels des différents services.

Le rapport comporte quatre parties qui constituent autant d'objectifs pour la justice :

- L'amélioration de l'efficacité de la justice au service des citoyens : après avoir adopté un amendement du rapporteur, tendant à préciser que des efforts seront consentis pour améliorer les délais de traitements des affaires portées devant les juridictions spécialisées non pénales (amendement n° 124), la Commission a été saisie d'un amendement du rapporteur, tendant à prévoir que l'expérience professionnelle sera prise en compte pour le recrutement des juges de proximité. Ayant rappelé que des interrogations analogues en 1994 avait conduit à encadrer de façon trop restrictive le recrutement des magistrats exerçant à titre temporaire, M. Xavier de Roux a souligné la nécessité de ne pas s'arrêter aux réticences de la magistrature et d'ouvrir plus largement le recrutement des juges de proximité. Tout en rappelant que le détail des modalités de recrutement de ces juges serait examiné à l'occasion de la discussion du projet de loi organique déposé par le Gouvernement, le rapporteur a jugé utile que des personnes, telles que des fonctionnaires de justice à la retraite, qui, tout en disposant d'une solide expérience juridique, ne satisferaient pas nécessairement aux conditions de diplômes exigées dans le projet de loi organique, ainsi que des personnes disposant d'expériences professionnelles dans les secteurs économiques, tels que des cadres bancaires, puissent exercer les fonctions de juge de proximité. Le président Pascal Clément ayant indiqué que cet amendement permettrait d'élargir le vivier des candidatures, la Commission a adopté cet amendement (amendement n°125).

Elle a ensuite été saisie d'un amendement de Mme Maryse Joissains-Masini proposant d'inscrire, dans le rapport annexé, que le corps des magistrats devra être diversifié afin que seule la moitié de celui-ci soit constitué de membres de la magistrature, l'autre moitié étant constituée notamment de hauts fonctionnaires et de chefs d'entreprise, l'auteur de l'amendement ayant fait valoir que l'exercice de fonctions juridictionnelles exigeait de l'expérience, que n'avaient pas toujours les auditeurs de justice issus de l'Ecole nationale de la magistrature. M. André Vallini a vivement critiqué cet amendement, jugeant qu'il marquait une prise de position en faveur d'une « justice de classe ». Tout en souscrivant à l'objectif d'une diversification du corps de la magistrature, le rapporteur a indiqué que le statut de la magistrature prévoyait déjà plusieurs modes de recrutement parallèles ; la Commission a donc rejeté cet amendement, avant d'adopter six amendements rédactionnels présentés par le rapporteur, tendant à modifier l'intitulé de certaines subdivisions du rapport (amendements n^os 126 à 131).

- L'adaptation du droit pénal à l'évolution de la délinquance et le développement de l'effectivité de la réponse pénale : la Commission a adopté un amendement du rapporteur, tendant à donner une nouvelle rédaction aux dispositions relatives à la réduction de délai de jugement des affaires pénales et à y insérer une référence aux expertises pénales, le rapporteur ayant fait observer que les difficultés suscitées par la mise en _uvre de ces dernières avaient souvent été évoquées au cours des auditions auxquelles il a procédé pour l'examen du projet de loi (amendement n° 132).

De même, elle a adopté à l'unanimité un amendement du rapporteur, prévoyant que les membres du personnel de l'administration pénitentiaire seront consultés sur les caractéristiques des établissements pénitentiaires dont la construction est envisagée, le rapporteur ayant rappelé que certains établissements, dont la construction avait été uniquement conçue par les services centraux de l'administration pénitentiaire, offraient, de fait, des conditions de travail particulièrement difficiles pour les personnels (amendement n° 133).

La Commission a ensuite examiné un amendement du rapporteur, prévoyant que le Gouvernement devra présenter un projet de loi d'orientation pénitentiaire ayant pour objet de définir le sens de la peine et de préciser les missions assignées à la prison, le rapporteur ayant admis que l'examen du présent projet de loi ne permettrait pas de débattre de ces questions essentielles et jugeant souhaitable qu'elles fassent l'objet d'une loi au cours de la législature. La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 134), ainsi qu'un amendement du rapporteur, tendant à compléter le rapport annexé afin d'y insérer des dispositions relatives au développement des structures en milieu ouvert, le rapporteur ayant souligné que ces centres destinés au milieu ouvert, malgré les difficultés inhérentes à leur fonctionnement, permettent, d'une part, aux détenus d'exercer une activité, de recevoir un enseignement ou une formation professionnelle et, d'autre part, de responsabiliser les condamnés (amendement n° 135). La Commission a ensuite adopté un amendement du rapporteur, tendant à préciser qu'une attention particulière sera apportée à la prévention et à la lutte contre la toxicomanie en détention, ainsi qu'au suivi du toxicomane après son incarcération (amendement n° 136).

- Le traitement plus efficace de la délinquance des mineurs : la Commission a adopté un amendement de M. Guy Geoffroy, tendant à compléter l'intitulé de ce titre afin d'y insérer une référence à la prévention, après que l'auteur de l'amendement eut rappelé qu'elle était tout aussi importante que la répression et que le rapporteur eut indiqué que cet amendement correspondait à la philosophie du projet de loi (amendement n° 137).

La Commission a ensuite été saisie d'un amendement du rapporteur, précisant que les actions de prévention de la délinquance mentionnées dans le rapport annexé doivent être également menées au sein des établissements scolaires et mises en _uvre notamment par des psychologues et des médecins scolaires ainsi que par l'ensemble des travailleurs sociaux concernés. Observant que ces actions de prévention qui existent déjà, étaient inefficaces et coûteuses pour la collectivité, M. Christian Estrosi a souhaité que la rédaction de cet amendement soit modifiée afin de prévoir un contrôle de ces actions. Le rapporteur ayant cependant insisté sur leur importance, la Commission a adopté cet amendement (amendement n° 138), avant de rejeter un amendement de M. Guy Geoffroy, tendant à modifier la dénomination des centres éducatifs fermés pour retenir une qualification mettant en avant la dimension éducative de ces nouvelles structures.

La Commission a ensuite été saisie d'un amendement du même auteur, tendant à fixer comme objectif de favoriser au maximum la suppression des quartiers de mineurs au profit de nouveaux établissements spécialisés afin que l'incarcération, malheureusement nécessaire pour certains mineurs récidivistes et violents, ne crée pas les conditions d'une nouvelle récidive. Ayant fait observer que cet objectif serait difficilement réalisable, le rapporteur a indiqué que le projet de loi prévoyait la rénovation de cinq cents places des quartiers de mineurs ainsi que la création de quatre cents places au sein d'établissements spécialisés. En outre, il a jugé qu'une partie de l'amendement portait une appréciation excessivement négative sur les effets de la détention pour les mineurs. M. Christophe Caresche ayant souligné l'intérêt de cet amendement et précisé que s'il était retiré, il le reprendrait, M. Xavier de Roux a également approuvé cet amendement qu'il a jugé conforme aux objectifs du projet de loi mais suggéré qu'en soit ôtée toute appréciation sur les effets de la détention. M. Guy Geoffroy ayant accepté cette modification, la Commission a adopté son amendement ainsi rectifié (amendement n° 139).

La Commission a ensuite adopté huit amendements du rapporteur, les six premiers d'ordre rédactionnel (amendements n^os140 à 144 et 146), le septième tendant à faire état dans le rapport annexé de la nécessaire responsabilisation des parents des mineurs délinquants (amendement n° 145) et le dernier prévoyant que la direction de la protection judiciaire de la jeunesse devra pouvoir recruter des personnes possédant une expérience professionnelle et technique diversifiée, le rapporteur ayant souligné que cet amendement allait dans le même sens que les déclarations faites par le ministre lors de son audition par la Commission (amendement n° 147).

- L'amélioration de l'accès des citoyens au droit et à la justice : la Commission a adopté un amendement du rapporteur indiquant que la victime doit également recevoir une information sur les services sociaux, médicaux et de soutien psychologique auxquels elle peut s'adresser (amendement n° 148).

Puis, elle a adopté l'article premier et le rapport annexé ainsi modifié.

Article 2

Programmation des crédits et des emplois sur la période 2003-2007

Cet article a pour objet de déterminer les moyens budgétaires qui permettront de mettre en _uvre les objectifs fixés dans le rapport annexé durant la période qui s'étendra de 2003 à 2007. Trois chiffres méritent d'être relevés : 3,65 milliards d'euros de crédits de paiement nouveaux pour dépenses ordinaires et dépenses en capital, 1,75 milliard d'euros d'autorisations de programme nouvelles et 10 100 emplois budgétaires créés. L'effort engagé est d'autant plus remarquable qu'il s'inscrit dans un période de nécessaire modération des dépenses publiques et concerne l'ensemble des secteurs - de l'administration centrale à la protection judiciaire de la jeunesse, en passant par les services judiciaires, les juridictions administratives, et l'administration pénitentiaire - et l'ensemble des catégories budgétaires, qu'il s'agisse des crédits de rémunération, de fonctionnement, d'intervention ou d'équipement.

LES MOYENS NOUVEAUX DE LA JUSTICE 2003-2007
(en millions d'euros)
Catégories de crédits	Crédits de paiement	Autorisations de programme
Dépenses ordinaires (rémunérations, fonctionnement et intervention)	2 775	-
Dépenses en capital (investissement)	875	1 750
Capacité totale de paiement	3 650	-
Capacité totale d'engagement (crédits de paiement pour dépenses ordinaires + autorisations de programme)	4 525

Les moyens programmés dans le présent article atteignent des montants jamais atteints et apparaissent particulièrement importants au regard des ouvertures de crédits et des créations d'emplois effectuées ces dernières années. Leur mise en _uvre exigera l'ouverture régulière de crédits dans les lois de finances à venir et nécessitera, pour qu'ils aient tous leurs effets, une rationalisation accrue de la gestion.

A. UNE PROGRAMMATION TRÈS SUBSTANTIELLE

Par rapport au budget voté en 2002, les crédits prévus dans le présent article permettront de quasiment doubler les crédits de paiement du ministère de la justice sur cinq ans et de plus que tripler les autorisations de programme. Les emplois budgétaires progresseront, quant à eux, de 15 % en cinq ans. À titre de comparaison, ils avaient progressé de 5,9 % à l'occasion de la première programmation 1995-1999 et de 11,8 % durant la précédente législature.

1. D'une logique de moyens à une logique d'objectifs

Conformément à la philosophie qui a guidé la rédaction de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances, le présent projet de loi s'attache à organiser les crédits, non plus par nature comme cela prévaut dans la présentation budgétaire classique, mais par objectifs. Si une telle démarche avait été amorcée dans la loi de programme du 6 janvier 1995 relative à la justice avec la présentation d'une série d'objectifs par grand service, ces orientations étaient propres à chacun de ces services. Elles n'avaient pas de vocation transversale, alors même que chacune des politiques conduites par le ministère de la justice est menée par plusieurs services, à l'exemple du traitement de la délinquance des mineurs.

De la même façon que dans le projet de loi d'orientation et de programmation sur la sécurité intérieure, les crédits sont distribués, dans le rapport annexé, par objectif selon la répartition suivante :

RÉPARTITION DES CRÉDITS PRÉVUS ET DES EFFECTIFS NOUVEAUX PROGRAMMÉS PAR OBJECTIF
Objectifs	Crédits de paiement pour dépenses ordinaires		Autorisations de programme		Emplois
Objectifs	(en millions d'euros)	(en %)	(en millions d'euros)	(en %)	(en unités)	(en %)
Améliorer l'efficacité de la justice au service des citoyens	1 329	47,87	382	21,83	4 397 ⁽¹⁾	43,53
Adapter le droit pénal à l'évolution de la délinquance et développer l'effectivité de la réponse pénale	762	27,45	1 198	68,46	3 600 ⁽²⁾	35,64
Traiter plus efficacement la délinquance des mineurs	423	15,24	170	9,71	1 988 ⁽³⁾	19,68
Améliorer l'accès des citoyens au droit et à la justice	262	9,44	-	-	115 ⁽⁴⁾	1,14
Total	2 775	100,00	1 750	100,00	10 100	100,00
(1) dont 180 en administration centrale, 3 737 dans les services judiciaires, 480 dans les juridictions administratives, auxquels s'ajoutent 3 300 juges de proximité.
(2) dont 410 dans les services judiciaires et 3 190 en administration pénitentiaire.
(3) dont 188 dans les services judiciaires, 550 en administration pénitentiaire et 1 250 dans les services de la protection judiciaire de la jeunesse.
(4) dans les services judiciaires.

2. Des crédits supplémentaires importants

L'ampleur de l'effort budgétaire consenti dans le présent projet de loi ne peut être mesurée que par comparaison avec les ouvertures de crédits et les créations de postes prévues dans la précédente loi de programme appliquée entre 1995 et 1999 et par comparaison avec celles intervenues lors de la précédente législature. Or, compte tenu de la présentation budgétaire adoptée durant cette période, la comparaison ne peut se faire qu'en opérant une répartition par grands services - administration centrale, services judiciaires, juridictions administratives, administration pénitentiaire, protection judiciaire de la jeunesse (ces deux derniers étant qualifiés de services chargés de l'exécution des décisions de justice) - des crédits et des effectifs inscrits dans le projet de loi de programmation.

RÉPARTITION DES CRÉDITS PRÉVUS ET DES EFFECTIFS NOUVEAUX PROGRAMMÉS PAR SERVICE
Services	Crédits de paiement pour dépenses ordinaires		Autorisations de programme		Emplois
Services	(en millions d'euros)	(en %)	(en millions d'euros)	(en %)	(en unités)	(en %)
Administration centrale	360	12,97	45	2,57	180	1,78
Services judiciaires	1 207	43,50	277	15,83	4 450 (1)	44,06
Juridictions administratives	114	4,11	60	3,43	480	4,75
Administration pénitentiaire	801	28,86	1 313	75,03	3 740	37,03
Protection judiciaire de la jeunesse	293	10,56	55	3,14	1 250	12,38
Total	2 775	100,00	1 750	100,00	10 100	100,00
Capacité d'engagement	4 525
(1) dont 950 magistrats et 3 500 fonctionnaires.

Une comparaison globale, service par service, des efforts inscrits dans la loi de programme du 6 janvier 1995 et de ceux figurant dans le présent projet de loi doit tenir compte d'une différence importante : l'administration centrale n'a bénéficié d'aucun crédit nouveau ni de création d'emploi au titre de la première loi de programme. Sous cette réserve, il est possible d'établir un tableau synthétique retraçant, pour la durée de la loi de programme de 1995, pour la XI^e législature et pour le présent projet de loi de programmation, les créations d'emplois.

TABLEAU COMPARATIF DES CRÉATIONS D'EMPLOIS
Services	Loi de programme 1995-1999⁽¹⁾	XI^e législature 1997-2002 ⁽²⁾	Projet de loi de programmation 2003-2007
Administration centrale	-	100	180
Services judiciaires	1 135	2 311	4 450
Juridictions administratives	290	379	480
Administration pénitentiaire	1 802	2 969	3 740
Protection judiciaire de la jeunesse	482	1 294	1 250
Total	3 709	7 053	10 100
(1) Créations réalisées.
(2) Données brutes, qui ne tiennent donc pas compte des mesures de transfert et des transformations d'emplois.
Sources : rapport d'exécution de la loi de programmation du 6 janvier 1995, documents budgétaires, projet de loi.

Il est également possible de dresser un tableau comparatif de l'évolution des crédits de paiement par grand secteur, à condition de prendre en compte trois éléments :

· si la loi de programme du 6 janvier 1995 ne prévoyait pas l'ouverture d'autres crédits de fonctionnement que des crédits de rémunération, contrairement au présent projet de loi de programmation, il est cependant possible de mesurer la progression des crédits pour dépenses ordinaires sur la période 1995-1999 ;

· l'évolution des rémunérations est neutralisée sur la période 2003-2007 ; l'évolution des crédits de paiement présentée ne tient donc pas compte de l'évolution future du « point fonction publique » et de l'effet « glissement-vieillesse-technicité », notions sur lesquelles nous reviendrons ;

· les crédits de paiement pour dépenses en capital susceptibles d'être ouverts pendant la durée de la programmation proposée sont, au total comme par secteur, égaux à la moitié des autorisations de programme prévues.

TABLEAU COMPARATIF DES CRÉDITS DE PAIEMENT POUR DÉPENSES ORDINAIRES ET DÉPENSES EN CAPITAL
(en millions d'euros)
Services	Loi de programme 1995-1999		XI^e législature 1997-2002		Projet de loi de programmation 2003-2007
Services	Evolution (en millions d'euros)	Evolution (en %)	Evolution (en millions d'euros)	Evolution (en %)	Evolution (en millions d'euros)	Evolution (en %)
Administration centrale	58,51	12,56	97,29	19,70	382,50	64,71
Services judiciaires	308,30	20,97	395,47	24,61	1 345,50	67,19
Juridictions administratives	31,42	34,13	39,27	37,77	144,00	100,52
Administration pénitentiaire	166,12	17,21	351,77	34,05	1 457,50	105,24
Protection judiciaire de la jeunesse	66,37	18,64	158,51	41,59	320,50	59,39
Total	630,72	18,83	1 042,31	28,80	3 650,00	78,30
Source : Ministère de la justice.

La comparaison des moyens engagés depuis une décennie et programmés pour les cinq ans à venir fait apparaître un effet d'hystérésis, qui n'est que le reflet de l'adaptation perpétuelle et décalée dans le temps de l'offre à une demande de justice toujours grandissante. Cette évolution est confirmée par l'analyse par service de l'affectation des moyens nouveaux.

a) L'administration centrale

L'administration centrale, qui fait figure de grande oubliée de la première loi de programme et des mesures budgétaires qui ont suivi, devrait bénéficier de la création de 180 emplois, de 360 millions d'euros en dépenses de fonctionnement, nouvelles dépenses de rémunération comprise, et de 45 millions d'euros en autorisations de programme.

Les effectifs de l'administration centrale augmenteront de 1 863 à 2 043 postes budgétaires, soit une progression de 9,7 % entre 2003 et 2007, au lieu d'une hausse de 5,7 % entre 1997 et 2002. Les nouveaux emplois offriront la possibilité d'accroître la fonction de gestion dans les services centraux, dont l'importance n'avait pas suivi l'augmentation importante des moyens intervenue depuis 1993. Ce qui est vrai pour la gestion budgétaire et celle des ressources humaines l'est tout autant pour les politiques informatique et immobilière.

Cet apport en personnel devrait également faciliter la « remise en ordre » de la gestion du personnel au sein de l'administration centrale du ministère de la justice. En effet, chaque année, les rapports budgétaires des deux assemblées soulignent le manque de transparence de cette gestion. L'administration centrale ne disposant pas du personnel nécessaire à l'exercice de ses missions se voit contrainte de recourir à des mises à disposition d'agents, « extraits » des services déconcentrés. Cette technique tend à accroître l'écart entre effectifs budgétaires et effectifs réels et à multiplier les difficultés de gestion dans les régions, à l'heure même où le champ des activités déconcentrées s'élargit.

b) Les services judiciaires

Les services judiciaires verront leurs effectifs augmenter de 4 450 emplois, dont 950 postes de magistrats et 3 500 postes de fonctionnaires, qu'il convient de comparer aux 1 284 postes de fonctionnaires créés lors de la précédente législature. Les dépenses ordinaires augmenteront de 1 207 millions d'euros et les autorisations de programme de 277 millions d'euros. Les juridictions judiciaires attirent donc le principal des créations d'emplois avec 44 % du total, une part importante des dépenses ordinaires nouvelles (43,5 %) et une fraction non négligeable des autorisations de programme (16 %). Au total, hors augmentation du « point fonction publique » et effet « glissement-vieillesse-technicité » sur les rémunérations, leurs crédits croîtront de 67 % d'ici 2007.

- Le personnel et le fonctionnement

Sur la période de programmation 1995-1999, les services judiciaires ont bénéficié de la création nette de 1 329 postes budgétaires (300 postes de magistrats et 1 029 postes de fonctionnaires), alors que la loi de programme avait prévu la création de 1 135 postes. Entre 2003 et 2007, les effectifs des services judiciaires connaîtront une progression substantielle de 16,1 %, contre 9,1 % lors de la précédente législature. Ils passeront de 27 600 à 32 051 emplois budgétaires. Il faut noter la croissance de 17,1 % du nombre de fonctionnaires de greffe.

L'essentiel des nouveaux moyens contribuera à améliorer l'efficacité de la justice au service des citoyens (4 397 postes), mais une part non négligeable sera consacrée aux autres objectifs que sont l'adaptation du droit pénal à l'évolution de la délinquance et le développement de l'effectivité de la réponse pénale (410 postes), le traitement plus efficace de la délinquance des mineurs (188 postes) et l'amélioration de l'accès des citoyens au droit et à la justice (115 postes).

S'ajouteront à la création de ces postes des crédits de vacation susceptibles de financer le recrutement de 3 300 juges de proximité, soit 330 postes équivalents temps plein. Il faut rappeler qu'en 1995 seuls 80 postes en équivalents temps plein de magistrats exerçant à titre temporaire avaient été programmés.

Pour atteindre le premier objectif, les nouveaux postes permettront d'affecter des magistrats et des greffiers à la réduction des délais de traitement et à l'augmentation du nombre des poursuites, de renforcer les services de l'exécution des peines et d'accroître le nombre de magistrats, de greffiers en chef et de greffiers placés pour pallier les vacances d'emploi. La création d'emplois soutiendra le développement des politiques publiques qui font de plus en plus appel à la participation de l'autorité judiciaire. Des revalorisations indemnitaires dans le sens d'une meilleure reconnaissance de fonctions spécifiques seront également financées. Le projet de loi de programmation prévoit, en outre, d'accompagner la création de postes budgétaires par une augmentation des moyens de fonctionnement matériel et un développement des réseaux informatiques internes et externes.

Une partie des crédits supplémentaires permettra d'accroître le nombre de maisons de justice et du droit et d'antennes de justice, mais aussi les moyens des établissements de formation, tels que l'École nationale de la magistrature ou l'École nationale des greffes, pour faire face à la hausse prévisible des recrutements. Enfin, 262 millions d'euros de dépenses ordinaires (dont le financement de 115 emplois) seront affectées à l'amélioration de l'accès au droit et à la justice, ce qui passera, en particulier, par une rémunération plus équitable des professionnels du droit qui interviennent en matière d'aide juridictionnelle et par l'attribution, sans condition de ressources, de l'aide juridictionnelles aux victimes des atteintes les plus graves à la personne ou à leurs ayants droit. Cette dernière mesure est évaluée à 4,2 millions d'euros.

- L'équipement

Les autorisations de programme serviront à rénover le parc ancien des juridictions, souvent vétuste, mais permettront aussi de le développer. La mise aux normes de sécurité et l'amélioration des accès aux bâtiments figureront parmi les priorités.

La première loi de programme avait prévu l'inscription de 686 millions d'euros d'autorisations de programme. 640 millions d'euros furent effectivement ouverts, mesures d'annulations comprises. Cette enveloppe permit de prolonger l'effort important lancé en juin 1991 avec le programme pluriannuel d'équipement judiciaire. Les services judiciaires ont absorbé ainsi la majeure partie des crédits d'équipement prévus par la loi de programme du 6 janvier 1995, ce qui permet d'expliquer que l'effort représenté par le présent projet de loi apparaisse moins important, bien que non négligeable (277 millions d'euros). L'importance des autorisations de programme et des crédits de paiement disponibles, comme le montrent les graphiques ci-après, permettra, en tout état de cause, de mener un programme d'équipement soutenu.

c) Les juridictions administratives

100 postes de magistrats et 190 emplois de greffe ont été créés dans le cadre de la première loi de programme en faveur des juridictions administratives, soit un taux de réalisation satisfaisant, puisque le texte du 6 janvier 1995 prévoyait la création de 105 postes de magistrats et de 200 fonctionnaires. Entre 1997 et 2002, ces emplois ont augmenté de 18,4 %. La période de programmation 2003-2007 enregistrera une nouvelle croissance du nombre de postes de près de 20 %, pour atteindre 2 921 emplois budgétaires en fin de période.

Les effectifs du Conseil d'État, des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel devraient, en effet, croître de 480 postes, tandis que les dépenses de fonctionnement progresseront de 114 millions d'euros et les autorisations de programme de 60 millions d'euros. Les moyens budgétaires des juridictions administratives, exprimés en crédits de paiement pour dépenses ordinaires et dépenses en capital, doubleront en cinq ans.

Les crédits de fonctionnement serviront non seulement au recrutement de magistrats et de fonctionnaires des greffes, mais aussi à celui de 230 équivalents temps plein d'assistants de justice, catégorie d'emplois jusque là réservée aux juridictions judiciaires. Ils financeront également la revalorisation de la situation du corps des tribunaux et cours administratives d'appel (augmentation de l'indemnité forfaitaire, suivi plus dynamique de la carrière des magistrats) et le développement de l'outil informatique.

De nombreux travaux de rénovation, de réhabilitation, de restructuration des locaux et d'amélioration de la sécurité ont été entrepris ces dernières années au Conseil d'État et dans les juridictions administratives, comme le montrent les graphiques ci-dessous. Plusieurs relogements sont intervenus : tribunaux de Bordeaux, de Caen, de Montpellier, de Poitiers, d'Amiens et de Clermont-Ferrand. Les juridictions de Lyon ont également été relogées. Nombre de locaux ont été agrandis. Tel fut le cas des tribunaux de Grenoble, de Rouen, de Dijon, de Nantes et de Nice. Par ailleurs, un tribunal a été créé à Melun, ainsi qu'une cour d'appel, à Marseille. Le relogement de la cour administrative d'appel de Paris a été décidé en 1994.

Les crédits d'investissement inscrits dans la présente loi de programmation devraient permettre la réhabilitation, l'extension et le relogement de juridictions existantes, mais également la création de quatre nouvelles juridictions, dont une cour administrative d'appel en région parisienne, en sus de celles de Paris et de Versailles, et trois tribunaux administratifs. On peut rappeler qu'entre 1995 et 1999, 33 millions d'euros d'autorisations de programme avaient été effectivement ouvertes sur les 31 millions d'euros prévus dans la loi du 6 janvier 1995.

d) L'administration pénitentiaire

La commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur la situation dans les prisons françaises avait appelé de ses v_ux « une programmation des moyens financiers nécessaires à l'application des réformes décidées » ⁽²³⁾. Le présent projet de loi propose ainsi la création de 3 740 emplois supplémentaires, l'ouverture de 801 millions d'euros en dépenses de fonctionnement et 1 313 millions d'euros en autorisations de programme. L'administration pénitentiaire attirera ainsi 37 % des créations d'emploi, 29 % des dépenses ordinaires nouvelles et, compte tenu de l'importance du programme de créations de places en établissements pénitentiaires, 75 % des autorisations de programme. Elle verra ses crédits plus que doubler en cinq ans.

- Le personnel et le fonctionnement

L'administration pénitentiaire devait bénéficier, selon la précédente loi de programme, de la création de 3 920 postes. Seuls 1 802 ont été effectivement créés sur la période 1995-1999. Si toutes les attentes n'ont pas été comblées, il faut cependant noter que ce secteur a bénéficié du plus important effort de créations d'emplois sur cette période. Entre 1997 et 2002, ses effectifs ont progressé de 12 %. Ils devraient connaître une hausse de 13,5 % entre 2003 et 2007 pour s'élever à 31 495 postes budgétaires.

3 190 créations d'emplois serviront à atteindre l'objectif d'adaptation du droit pénal à l'évolution de la délinquance et de développement de l'effectivité de la réponse pénale, tandis que 550 emplois seront consacrés au traitement plus efficace de la délinquance des mineurs. Dans les deux cas, il s'agira à la fois de garantir des conditions de fonctionnement correctes pour les établissements pénitentiaires et de doter les nouveaux établissements des personnels nécessaires. Les services d'insertion et de probation seront en outre renforcés.

Il existe cependant de réelles difficultés de recrutement du personnel de surveillance. Le nombre de candidats diminue régulièrement et le taux de candidats reçus qui n'entrent pas en formation à l'École nationale d'administration pénitentiaire atteint jusqu'à 30 %. La concurrence de services publics voisins, tels que la police, s'avère redoutable pour l'administration pénitentiaire. Pour pallier ces difficultés, il est prévu de revaloriser le statut des personnels pénitentiaires.

Une partie des dépenses ordinaires sera, par ailleurs, destinée à l'amélioration de la prise en charge socio-sanitaire des personnes âgées incarcérées.

- L'équipement

Les programmes de construction de prisons se sont succédés. En 1987, était lancé un programme destiné à créer 13 000 places nouvelles de prisons, dans vingt-cinq établissements. Entre 1995 et 1999, 418 millions d'euros d'autorisations de programme furent ouvertes sur les 457 millions d'euros prévus initialement. Six nouveaux établissements totalisant 4 000 places devraient ouvrir entre juillet 2002 et 2006, deux autres devant fermer, soit au total la création nette de 2 800 places. Se sont ajoutés à ce programme, d'une part, un « programme 1 800 » avec la construction de nouveaux établissements à Lyon, Nice et La Réunion, et, d'autre part, la rénovation des cinq plus grands établissements, que sont Fleury, Fresnes, Les Baumettes, la Santé et Loos-les-Lille. La multiplication des programmes a conduit à multiplier les ouvertures d'autorisations de programme et de crédits de paiement, mais s'est traduite par un engorgement et par des taux de consommation insatisfaisants comme le montrent les graphiques suivants.

L'absence de loi de programme a permis au précédent Gouvernement de demander chaque année des crédits supplémentaires pour annoncer de nouvelles constructions, alors même que ces dernières n'interviendront pas avant plusieurs années. Ces effets d'annonce sont contraires à une gestion rigoureuse des crédits qui devrait se traduire d'abord par l'inscription de crédits pour les études de faisabilité puis, le moment venu, des crédits nécessaires pour la construction des établissements. L'adoption d'une nouvelle programmation permettra de mettre fin à ces aléas et d'assurer un effort à la hauteur des besoins. Selon une étude récente, le seul coût de rénovation du parc classique, constitué des 127 établissements construits en métropole avant 1990, s'élèverait à environ 488 millions d'euros.

Début juillet 2002, le nombre de détenus s'élevait à 56 000 pour un peu plus de 47 000 places disponibles. La tendance au creusement de l'écart entre ces deux chiffres se maintient depuis six mois avec un peu plus de 1 000 détenus supplémentaires par mois et cette évolution risque de perdurer, compte tenu du niveau élevé de délinquance dans notre pays. Pour accompagner cette évolution et améliorer les conditions de détention actuelles, le présent projet de loi affecte aux services pénitentiaires 75 % des autorisations de programme prévues, soit 1 313 millions d'euros. Ces nouveaux moyens financeront un programme de construction de 11 000 places, dont 4 000 en remplacement de places vétustes, soit un accroissement net du parc de 7 000 places ⁽²⁴⁾ et une évolution du nombre de places disponibles de 15 %. Il est proposé de construire au moins vingt-deux nouveaux établissements, de 500 places environ chacun. Leur taille précise et leur situation seront définitivement arrêtées après les résultats de l'expertise menée par l'Agence de maîtrise d'ouvrage des travaux du ministère de la justice sur plusieurs dizaines de terrains proposés. Par ailleurs, lorsqu'un certain nombre de constructions neuves seront livrées, un programme de rénovation qui pourrait porter sur 85 établissements devrait être engagé. Il faut relever que l'ouverture des autorisations de programme ne se fera pas de manière régulière. En effet, sur les cinq ans que dure en moyenne la construction d'une prison, seules les trois dernières années sont consommatrices de crédits, les premières étant consacrées aux études et à l'achat du terrain.

Une partie des crédits d'équipement ouverts sera consacrée au renforcement de la sécurité des établissements existants (miradors, filins anti-hélicoptères), une autre à la création d'unités hospitalières sécurisées psychiatriques, une autre enfin à la rénovation et à la création de places dans les quartiers de mineurs et la construction d'établissements pénitentiaires spécialisés pour l'accueil de cette catégorie de délinquants. Pourraient ainsi être construites 400 places de détention pour mineurs pour un coût total de 90 millions d'euros. La maintenance, qui, selon le ministère de la justice, connaît un déficit qui peut être évalué à 21 millions d'euros annuels, soit 320 millions d'euros pour les quinze dernières années, mériterait de faire l'objet d'un effort particulier sur le titre III. Par ailleurs, il serait judicieux d'examiner, de manière systématique, la possibilité d'établir les nouveaux centres pénitentiaires spécialisés pour mineurs, à proximité de centres pénitentiaires existants ou compris dans le « programme 11 000 », afin de permettre une diminution globale des coûts de fonctionnement.

e) La protection judiciaire de la jeunesse

Entre 2003 et 2007, les services de la protection judiciaire de la jeunesse verront leurs moyens complétés par 293 millions d'euros en dépenses de fonctionnement et 55 millions d'euros en autorisations de programme. Ce secteur représentera 12 % des créations d'emplois programmées, 11 % des dépenses ordinaires prévues et 3 % seulement des autorisations de programme. Ses moyens progresseront globalement de 60 %.

- Le personnel et le fonctionnement

Entre 1995 et 1999, 482 emplois ont été ouverts au profit de la protection judiciaire de la jeunesse, alors que la loi de programme ne prévoyait que 400 créations. Entre 1997 et 2002, 1 294 créations de postes sont intervenues, soit une hausse de 21 % des effectifs. Le présent projet de loi prévoit la création de 1 250 emplois, ce qui représentera une progression de 17 % des postes budgétaires entre 2002 et 2007.

Les moyens en emplois viendront renforcer l'encadrement des mineurs dans les établissements existants et fournir le personnel requis pour l'ouverture de nouvelles structures. Les moyens supplémentaires en fonctionnement serviront à alimenter ces structures, mais également à améliorer les capacités de gestion locales des services de la protection judiciaire de la jeunesse et à accompagner la délocalisation et la transformation du Centre national de formation et d'étude de la protection judiciaire de la jeunesse en établissement public.

- L'équipement

Entre 1995 et 1999, 500 places d'hébergement ont été créées pour un montant total de 61 millions d'euros, conformément aux prévisions inscrites dans la loi de programme du 6 janvier 1995. Entre 1997 et 2002, 75 millions d'euros ont été ouverts en autorisations de programme et 53,7 millions d'euros en crédits de paiement. Les taux de consommation ont eu tendance à diminuer au cours de la période 1995-2001, accroissant les crédits disponibles, ainsi que le montrent les graphiques suivants.

Les crédits d'équipement supplémentaires prévus dans le présent projet de loi (55 millions d'euros en autorisations de programme) serviront à renforcer les capacités d'accueil des centres éducatifs renforcés et à mettre en place des centres éducatifs fermés, dont la liste devrait être présentée en Conseil des ministres en septembre prochain et la construction engagée dès 2003 ⁽²⁵⁾. 600 places nouvelles y seront créées.

B. UNE RÉALISATION ÉCHELONNÉE

1. Les conditions de réalisation de la programmation

a) L'ouverture régulière de crédits dans les lois de finances à venir

L'article 34 de la Constitution dispose que « des lois de programme déterminent les objectifs de l'action économique et sociale de l'État ». Aux termes du dernier alinéa de l'article premier de l'ordonnance n° 89-2 du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances, qui reste en vigueur jusqu'au 31 décembre 2005, « les plans approuvés par le Parlement, définissant des objectifs à long terme, ne peuvent donner lieu à des engagements de l'État que dans les limites déterminées par des autorisations de programme votées dans les conditions fixées par la présente ordonnance », c'est-à-dire votées dans une loi de finances. Le même texte précise : « les autorisations de programme peuvent être groupées dans des lois dites " lois de programme" ». La dernière phrase du cinquième alinéa de l'article 2 indique, en outre, que « les lois de programme ne peuvent permettre d'engager l'État à l'égard des tiers que dans les limites des autorisations de programme contenues dans la loi de finances de l'année ». C'est dans ce double cadre constitutionnel et organique que le présent article s'inscrit.

Cette programmation appellera donc, chaque année, la vigilance du Parlement qui devra veiller, à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances initiale, à ce que les crédits programmés soient régulièrement ouverts et affectés conformément aux orientations fixées. À partir du 1^er janvier 2006, date à laquelle entrera en vigueur la plupart des dispositions de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances, les autorisations de programme deviendront des autorisations d'engagement sans que ce changement terminologique n'ait, en ce qui concerne les dépenses d'équipement, de conséquence sur le régime juridique applicable.

b) Une base de calcul à préciser

Dans le projet de loi initial, selon le présent article, les moyens inscrits dans la loi de programmation n'interviendront qu'en complément des crédits ouverts en 2002, tant en engagement qu'en paiement, et de ceux ouverts au titre de l'évolution du point fonction publique et des effets du « glissement-vieillesse-technicité » sur le coût des rémunérations. Il s'agit donc bien d'entreprendre un effort qui porte au-delà du seul mouvement « naturel » du budget de la justice.

Il reste que la base d'évolution ne connaît pas une parfaite stabilité et qu'il est difficile, en conséquence, de mesurer l'évolution réelle que connaîtra le budget de la justice durant la période de programmation. En effet, à l'heure où le projet de loi de programmation est examiné, on ne connaît pas l'ampleur des crédits qui seront « ouverts sur l'exercice 2002 », pour reprendre la formulation employée dans le présent article. Cette expression est ambiguë, car elle laisse penser que seront pris pour base de référence les moyens disponibles en gestion, ce qui inclurait les éventuelles annulations et mises en réserve de crédits. Pour lever toute ambivalence, il convient de reprendre la rédaction de l'article similaire adopté par l'Assemblée nationale en première lecture dans le projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure et de faire référence explicitement aux « crédits ouverts dans la loi de finances initiale pour 2002 ». Ainsi, sur la base des crédits votés en 2002 (4,69 milliards d'euros en crédits de paiement et 0,78 milliard d'euros d'autorisations de programme), les crédits programmés dans le présent projet de loi permettront, toutes choses étant égales par ailleurs ⁽²⁶⁾, une croissance de 78 % des crédits de paiement et de 224 % des autorisations de programme, soit une multiplication par 3,2 de ces dernières sur cinq ans.

ÉVOLUTION DU BUDGET DE LA JUSTICE 2002-2007
(en millions d'euros)
Montants	Crédits de paiement	Autorisations de programme
Montants adoptés en 2002	4 687	782
Montants programmés sur 2002-2007	3 650	1 750
Montants cumulés en 2007	8 337	2 532
Taux d'évolution (en %)	78	224
Source : documents budgétaires, projet de loi.

Multiplié par la masse indiciaire, constituée elle-même par la multiplication du nombre d'emplois de chaque catégorie par l'indice moyen de chaque catégorie, le « point fonction publique » permet de déterminer la masse salariale que devra supporter le ministère pour une année donnée. Cette expression « point fonction publique » est équivalente au centième de la valeur annuelle du traitement et de la solde afférents à l'indice 100 majoré, telle que fixée par le décret n° 85-1148 modifié du 24 octobre 1985 relatif à la rémunération des personnels civils et militaires de l'État, des personnels des collectivités territoriales et des personnels des établissements publics d'hospitalisation. En 2002, les revalorisations de cet indice décidées en 2000 et 2001 ont eu pour incidence d'accroître les crédits du ministère de la justice de 33,7 millions d'euros. Il faut rappeler, à ce stade, que la dernière revalorisation a été opérée par le décret n° 2002-203 en date du 14 février 2002, faisant passer la valeur du point de 51,82 euros à 52,13 euros. C'est sur cette base qu'ont été évalués les crédits de rémunération programmés dans le présent article.

L'effet « glissement-vieillesse-technicité », dit « GVT solde » permet de mesurer à la fois l'effet des avancements d'échelons et des promotions de grades ou de corps et les effets entrées-sorties des effectifs. Il prend en compte l'évolution structurelle de la fonction publique. Ce phénomène trouve sa traduction, chaque année, dans la loi de finances, dans des mesures désignées par l'expression suivante : « ajustement des crédits de rémunérations et de charges sociales pour tenir compte de la situation réelle des personnels ». En 2002, ces mesures atteignent un total négatif de 50,76 millions d'euros. Ce résultat négatif résulte principalement de l'importance des recrutements effectués : les fonctionnaires recrutés sont, par hypothèse, moins anciens que ceux qui partent à la retraite et le coût de leur rémunération est donc moins élevé à niveau de qualification équivalente.

Outre trois amendements rédactionnels, le Sénat, pour lever toute ambiguïté sur la détermination de la base de référence pour l'imputation des crédits programmés, a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement tendant :

· à préciser que cette base est constituée par les crédits ouverts dans la loi de finances initiale pour 2002 ;

· à remplacer la référence faite à l'évolution du « point fonction publique » par une référence aux « mesures générales d'augmentation », qui incluent non seulement l'évolution de la valeur annuelle du traitement et de la solde afférents à l'indice 100 majoré, mais également des mesures telles que l'éventuelle attribution, de manière non hiérarchisée, à chaque fonctionnaire de points d'indices supplémentaires ou encore de primes uniformes ;

· et à remplacer l'expression « glissement-vieillesse-technicité » par l'expression utilisée dans les documents budgétaires : « ajustements pour tenir compte de la situation réelle des personnels ».

2. La nécessaire rationalisation de la gestion

Envisager la programmation dans l'unique logique de l'augmentation des moyens constituerait une erreur. C'est pourquoi, le projet de loi contient diverses mesures destinées à assurer un effort de réorganisation et de rationalisation de la gestion.

a) Une meilleure organisation des moyens de fonctionnement

À l'inverse de ce qui avait été prévu dans la première loi de programme relative à la justice du 6 janvier 1995 et de ce qui s'est passé depuis 1997, la présente loi de programmation organise l'augmentation des moyens de fonctionnement liée à la création d'emplois et ne se contente pas d'annoncer la création de postes budgétaires. Ce principe de bonne gestion permet de mettre fin au trompe-l'_il jusqu'alors pratiqué.

La mise en place à la Chancellerie d'un service centralisé traitant l'ensemble des requêtes des particuliers pourrait s'apparenter à la création d'une forme adaptée de « service clients », dont la fonction serait, comme dans une entreprise commerciale, de faire remonter les informations susceptibles d'améliorer le fonctionnement des services et donc de limiter l'emploi inadéquat de moyens. Selon la même logique, il convient d'accueillir très favorablement le renforcement des fonctions de gestion au sein de l'administration centrale.

La première loi de programme relative à la justice du 6 janvier 1995 avait opéré une véritable révolution culturelle dans les juridictions judiciaires en promouvant la création de services administratifs régionaux (SAR) dans chaque cour d'appel. L'introduction de la gestion dans les palais a permis d'accroître la productivité et d'améliorer l'environnement de travail de l'ensemble des magistrats et des greffiers. Elle a permis de concilier rationalisation des moyens, contrepartie de l'effort budgétaire consenti par la Nation, et autonomie des juridictions.

Ce mouvement de rationalisation de la gestion dans les services judiciaires sera poursuivi avec le renforcement des SAR, mais également avec la généralisation de la politique de contractualisation par objectifs dans les juridictions, initiée dans le domaine de la résorption de stocks dans les cours d'appel, deux séries de mesures qui ont été préconisées par la récente mission d'information du Sénat sur l'évolution des métiers de la justice ⁽²⁷⁾. Le rapporteur ne serait pas hostile à ce que cette pratique soit également généralisée au sein des juridictions administratives. À terme, l'objectif de mutualisation des ressources humaines et des moyens budgétaires dans le cadre d'un futur « tribunal de première instance » ne pourra que favoriser cet impératif de rationalisation. La généralisation des guichets uniques de greffe concourra à ce même but, comme le rapporteur a eu l'occasion de le souligner à l'occasion de l'examen de l'article premier. Ces mesures peuvent permettre une adaptation de la carte judiciaire évitant les fermetures abruptes de tribunaux parfois mal vécues.

L'accompagnement du processus de déconcentration de la gestion dans les services de la protection judiciaire de la jeunesse permettra, en outre, d'améliorer l'efficacité des moyens consacrés à cette action, qui a été souvent délaissée de ce point de vue. Le développement au sein des structures régionales de l'expertise et des capacités de conduite de projets immobiliers participe de cet indispensable effort de rationalisation de la gestion.

b) Une plus grande efficacité des opérations d'équipement

Avec le lancement de grands programmes de construction et l'accroissement considérable des moyens affectés à ces opérations, la conduite des politiques immobilières au sein du ministère de la justice a entraîné des difficultés qui se traduisent par des problèmes de consommation des crédits et de retard dans la livraison des ouvrages.

Pour les juridictions judiciaires, la protection judiciaire de la jeunesse et l'administration pénitentiaire, les difficultés à consommer les crédits ouverts sont patentes. Ainsi, selon les annexes au projet de loi de règlement définitif du budget 2001, sur les 400 millions d'euros ouverts au titre du chapitre 57-60 - Équipement, seuls 250 millions avaient été consommés, soit un taux de consommation de 62 %. La protection judiciaire de la jeunesse n'a utilisé en 2001 que 21 % des crédits de paiement disponibles, correspondant aux retards pris dans ses programmes d'ouvertures de centres. Le tableau ci-après montre que le problème est particulièrement aigu pour les services pénitentiaires.

CRÉDITS D'ÉQUIPEMENT DES SERVICES PÉNITENTIAIRES (en millions d'euros)
	Années	1995	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002⁽¹⁾
	Crédits de paiement
	Loi de finances initiale ⁽²⁾	53,4	78,7	44,1	42,4	66,8	90,4	65,2	102,3
	Disponibles	83,5	87,4	62,9	55,2	122,3	167,4	181,4	161,7
	Consommation	75,7	37,2	55,7	36,7	46,2	65,0	118,5	87,5
	Taux de consommation (en %)	90,6	42,6	88,4	65,3	37,8	38,8	65,33	54,11
	Autorisations de programme
	Loi de finances initiale ⁽²⁾	47,0	52	50,0	156,1	139,0	90,0	281,0	257,2
	Disponibles	50,4	63,9	65,0	199,3	314,3	267,1	490,0	572,8
	Consommation	43,4	51,5	33,0	56,3	260,9	59,9	174,0	47,8
	Taux de consommation (en %)	86,1	80,6	50,3	28,3	83,0	22,43	35,6	8,3
	(1) au 30 juin 2002.
	(2) budget voté.
	Source : d'après le ministère de la justice.

Il existe également des réserves de crédits de paiement importantes pour les juridictions administratives, puisqu'en 2001, sur 11,1 millions d'euros de crédits de paiement ouverts, seuls 6,44 millions d'euros avaient été consommés, ce qui permettait un report de crédits sur la gestion de 2002 de près de 4,73 millions d'euros, soit 42 % des crédits ouverts. La Cour des comptes, dans son Rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2001, a pu ainsi souligner que « face à l'augmentation des besoins d'investissement, le ministère de la justice, avec l'accord de la direction du budget, a accumulé plus de moyens qu'il n'est capable d'en dépenser annuellement. Cette pratique a déjà été critiquée par la Cour. La mise en place en 2002 d'un établissement public chargé de la maîtrise d'ouvrage des grands programmes du ministère en matière immobilière, reprenant dans une large partie les missions de la délégation générale au programme pluriannuel d'équipement, est présentée comme devant accélérer la consommation des autorisations de programmes et de crédits de paiements. » Elle ajoutait : « Seul l'examen des budgets des années futures permettra de confirmer l'efficacité de la nouvelle organisation ».

Cette réorganisation a trouvé sa traduction dans la création récente, par le décret n ° 2001-798 du 31 août 2001, de l'Agence de maîtrise d'ouvrage des travaux du ministère de la justice (AMOTMJ), selon un processus similaire à celui qui a abouti, pour le ministère de la culture, à la création de l'Établissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux culturels. Il s'agit d'un établissement public administratif qui s'est substitué, à partir du 1^er janvier 2002, à la délégation générale au programme pluriannuel d'équipement, et a vocation à gérer un important programme de travaux concernant aussi bien les services judiciaires que l'administration pénitentiaire. Il a pour mission d'assurer, à la demande de l'État ou avec son accord, les opérations de construction, d'aménagement, de réhabilitation, de restauration ou de réutilisation d'immeubles de l'État ou d'autres personnes publiques, destinés au service public de la justice. Il agit en qualité de mandataire du maître d'ouvrage, qui est le ministère de la justice. Des conventions de mandat seront passées entre la Chancellerie et l'Agence dans les limites fixées par la loi du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage public.

Par ailleurs, la création d'un secrétaire d'État aux programmes immobiliers du ministère la justice, premier constructeur de l'État, a marqué la volonté d'accélérer la mise en _uvre des crédits d'équipement. Il faut souligner à ce titre que près de 500 millions d'euros d'autorisations de programme et de 155 millions de crédits de paiement restaient disponibles à la fin de la gestion 2001.

Pour poursuivre cet effort et lui donner une nouvelle dimension, le projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure, adopté en première lecture par l'Assemblée nationale, prévoit, d'ores et déjà, dans son article 3, diverses mesures destinées à faciliter, par le recours à des sources de préfinancement extérieures, privées ou publiques locales, la réalisation d'opérations d'équipement au bénéfice du ministère de la justice :

· L'État pourra conclure avec le titulaire d'une autorisation d'occupation temporaire du domaine public un bail portant sur des bâtiments à construire par le titulaire pour les besoins de la justice ; une option permettra à l'État d'acquérir, avant le terme fixé par l'autorisation d'occupation, les installations édifiées (article L. 34-3-1 nouveau du code du domaine de l'État) ;

· Il pourra également avoir recours à un contrat de crédit-bail, en vertu duquel il pourra charger, directement ou par le biais d'une entreprise privée, un organisme spécialisé en crédit-bail de la construction de bâtiments affectés au service public de la justice (article L. 34-7-1 nouveau du code du domaine de l'État) ;

· Une collectivité territoriale pourra conclure un bail emphytéotique avec une personne publique ou privée pour la réalisation, dans des conditions de financement plus favorables, d'une opération liée aux besoins de la justice, et ce jusqu'au 31 décembre 2007 ; l'État pourra ainsi louer à cette collectivité les bâtiments réalisés dans ce cadre, par exemple, pour y installer des centres préventifs fermés pour mineurs délinquants (nouvelle rédaction du premier alinéa de l'article L. 1311-2 du code général des collectivités territoriales) ;

· Une collectivité territoriale, mais aussi les établissements publics de coopération intercommunale, pourront, jusqu'au 31 décembre 2007, construire, acquérir ou rénover des bâtiments qui seraient mis à la disposition du ministère de la justice. Ces opérations pourront faire l'objet d'un financement par le biais d'un crédit-bail (article L. 1311-4-1 nouveau du code général des collectivités territoriales).

Le présent projet de loi de programmation prévoit plusieurs mesures susceptibles de favoriser une meilleure gestion des crédits d'équipement, parmi lesquelles on relève : le renforcement des fonctions immobilières en administration centrale, l'extension des services administratifs et le recours à des techniciens de haut niveau dans les cours d'appel, mais surtout la diversification des modes de construction et de gestion des établissements pénitentiaires. Par ailleurs, pour assurer la pertinence des choix et la qualité des opérations, le rapporteur souligne l'utilité d'associer les parlementaires à la définition du programme de construction des établissements pénitentiaires et la nécessité d'associer les personnels à la détermination du contenu des cahiers des charges. En outre, il estime indispensable de garantir, pour la réception des travaux, la présence de personnels compétents et spécialisés, appartenant, par exemple, aux corps techniques de l'administration pénitentiaire.

La Commission a adopté l'article 2 sans modification.

Après l'article 2

La Commission a examiné l'amendement n° 11 présenté par M. Christian Estrosi, tendant à imposer au juge des enfants de consulter les services du conseil général ainsi que le parquet, préalablement à toute mesure de placement d'un mineur. Jugeant que la rédaction de cet amendement n'était pas entièrement satisfaisante, M. Xavier de Roux a cependant reconnu les difficultés que pouvaient rencontrer les responsables des foyers dépendant du conseil général face à une décision de placement d'un mineur délinquant imposée par le juge des enfants sans concertation préalable et sans que la structure des foyers soit adaptée à l'accueil d'un tel mineur. Rejoignant les propos de M. de Roux, M. Christophe Caresche a estimé nécessaire de conduire une concertation avec les conseils généraux et a souhaité que le Gouvernement prenne position sur cette question. Se déclarant défavorable à l'amendement, le rapporteur a rappelé que le garde des sceaux avait, au cours de son audition par la Commission, précisé qu'un groupe de travail associant représentants des conseils généraux et représentants du ministère de la justice serait mis en place pour étudier une amélioration du dispositif actuel. La Commission a rejeté cet amendement.

Article 3

(art. 2 de la loi n° 87-432 du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire)

Soumission des marchés de conception, de construction et d'aménagement d'établissements pénitentiaires au code des marchés publics

Cet article qui propose une nouvelle rédaction de l'article 2 de la loi n° 87-432 du 22 juin 1987 relative au service public pénitentiaire et qui a été , adopté sans modification par le Sénat, inaugure une série de trois articles qui doivent contribuer à l'accélération de la mise en _uvre des crédits supplémentaires programmés en faveur de l'administration pénitentiaire, notamment en permettant à des investisseurs privés de mobiliser des fonds pour construire et gérer partiellement des établissements pénitentiaires.

L'expérience menée depuis 1987 a donné de bons résultats. Les méthodes se sont affinées et perfectionnées. Pour parvenir rapidement à construire 11 000 nouvelles places de prison et pour diminuer le coût de gestion, il semble opportun d'utiliser à nouveau les possibilités offertes par la loi du 22 juin 1987, tout en la modernisant.

1. Le principe de participation de personnes privées au service public pénitentiaire

Il apparaît indispensable d'opposer un démenti à ceux qui, avec plus ou moins de bonne foi, dénoncent une fantasmagorique « privatisation » des prisons, tout en répondant à ceux qui voudraient interdire aux personnes privées de participer au service public pénitentiaire.

En accompagnement du programme de construction de 13 000 nouvelles places de prisons, la loi du 22 juin 1987 précitée a fourni un cadre juridique permettant de recourir au secteur privé pour financer et gérer de nouveaux établissements pénitentiaires ; le texte a permis de trouver rapidement, pour l'investissement initial, un relais extérieur au budget de l'État, la rémunération du cocontractant étant prise en charge ensuite par l'État sur la base d'un forfait fixé par le cahier des charges, selon un système de prix de journée. La convention habilitait la personne privée à assurer l'exécution de tout ou partie des prestations permettant d'assurer le service public pénitentiaire : conception, construction, financement, aménagement et prise en charge du fonctionnement courant, à l'exception de la garde et de la détention des personnes incarcérées et de la direction des établissements. Le secteur privé finance ainsi la réalisation des établissements, l'État restant cependant propriétaire de ceux-ci.

Les avantages escomptés du recours au secteur privé sont de plusieurs ordres : absence d'investissement initial de la part de l'État pour la construction de nouveaux établissements, meilleure gestion des établissements et création d'une émulation entre les établissements gérés par l'État et ceux dont une partie des prestations est assurée par des personnes privées, construction à prix de revient inférieur à ceux constatés pour les établissements construits par l'État ⁽²⁸⁾, réduction du coût d'exploitation des prisons grâce à une meilleure conception et aux innovations techniques permettant de réduire le taux d'encadrement des détenus, rapidité d'exécution. Tirant le bilan de l'opération lancée en 1987, son initiateur, M. Albin Chalandon, interrogé par la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur les prisons ⁽²⁹⁾, relevant ainsi qu'il a été « très rapide à mettre en _uvre. Réaliser ce programme initialement de 15 000 places ramenées à 13 000 places en moins de trois ans aurait pris douze ans s'il avait été engagé par l'administration pénitentiaire », tandis que la « diminution du coût de construction était de l'ordre du tiers et celle de la gestion d'environ 20 % ». Interrogé par la même commission d'enquête, la directrice de l'administration pénitentiaire faisait observer, de surcroît, qu'« il s'agit d'établissements conçus avec une grande rationalité » et qu'ils « sont globalement économes en termes de personnels ».

Rien ne s'oppose juridiquement à ce que l'exécution du service public pénitentiaire soit confiée à une personne morale de droit privé. Il n'est pas utile de revenir sur les débats qui ont eu cours lors de l'examen de la loi sur le service public pénitentiaire de 1987. En effet, si le service public de la justice auquel il est implicitement fait référence dans plusieurs articles de la Constitution (articles 64, 65, 66) constitue, sans conteste, un service public pour lequel, conformément à des principes de valeur constitutionnelle, l'État ne saurait abandonner sa responsabilité, l'exécution des peines prononcées par les tribunaux est indépendante du service de la justice et par nature distincte de celui-ci. Le Conseil constitutionnel l'a affirmé de manière constante (décision du 22 novembre 1978, décision des 19 et 20 janvier 1981, décision du 3 septembre 1986). L'application des mesures prononcées par les juges des enfants peut ainsi être confiée à des établissements privés habilités. La même solution s'applique au service pénitentiaire. Le présent article n'a pas pour objet de transférer un service public au secteur privé, mais de permettre à des personnes privées de participer à l'exécution de ce qui demeurera un service public national. Les établissements pénitentiaires construits par des personnes privées seront dès leur réalisation intégrés au domaine public de l'État.

2. La conception, la construction et l'aménagement d'établissements pénitentiaires

a) L'unification des missions de conception, de construction et d'aménagement

Dans sa rédaction actuelle, l'article 2 de la loi du 22 juin 1987 précitée permet de confier à une personne morale de droit privé ou de droit public une mission portant à la fois sur la conception, la construction et l'aménagement (mobilier) d'établissements pénitentiaires. Il offre la possibilité de s'affranchir des contraintes de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'_uvre privée, notamment dans ses articles 7 et 18.

L'article 7 dispose que, pour la réalisation de l'ouvrage, la mission de maître d'_uvre doit être distincte de celle de l'entrepreneur. Elle ne permet donc pas l'association de l'entrepreneur aux études de l'ouvrage dans un couple concepteur-constructeur. Or, la complexité représentée par la construction d'un ou plusieurs établissements pénitentiaires et l'efficacité recherchée dans la conduite de ces opérations exigent que ces deux fonctions soient réunies au sein d'une même structure.

Une dérogation est cependant apportée par l'article 18 qui prévoit que « le maître de l'ouvrage peut confier par contrat à un groupement de personnes de droit privé ou, pour les seuls ouvrages d'infrastructure, à une personne de droit privé, une mission portant à la fois sur l'établissement des études et l'exécution des travaux, lorsque des motifs d'ordre technique rendent nécessaire l'association de l'entrepreneur aux études de l'ouvrage ». Cette dérogation est cependant limitée, d'un triple point de vue. En premier lieu, sa mise en _uvre est soumise à la présence de motifs d'ordre technique, dont le contenu est précisé dans l'article premier du décret n° 93-1270 du 29 novembre 1993 portant application de l'article 18 : « Sont concernées des opérations dont la finalité majeure est une production dont le processus conditionne la conception, la réalisation et la mise en _uvre ainsi que des opérations dont les caractéristiques intrinsèques (dimensions exceptionnelles, difficultés techniques particulières) appellent une exécution dépendant des moyens et de la technicité des entreprises. » En deuxième lieu, cette exception n'intéresse que les groupements ou personnes de droit privé, alors que l'article 2 de la loi du 22 juin 1987 englobe également les personnes publiques. Enfin, l'article 18 ne concerne pas les opérations d'aménagement visées par l'article 2 de la loi relative au service public pénitentiaire. Compte tenu de cette triple contrainte, il convient, pour faciliter la construction d'établissements pénitentiaires, d'y déroger.

C'est donc très logiquement que le présent article vient préciser explicitement ce que la rédaction en vigueur de l'article 2 ne fait que sous-entendre : le dispositif déroge aux articles 7 et 18 de la loi du 12 juillet 1985. Certains ouvrages étaient, d'ores et déjà, en dehors du champ d'application de la loi sur la maîtrise d'ouvrage publique, à l'exemple des ouvrages réalisés dans le cadre des zones d'aménagement concerté ou les ouvrages industriels. En outre, la possibilité de confier à un seul cocontractant l'ensemble des phases de construction d'un établissement pénitentiaire permet de raccourcir des délais qui, comme l'a récemment indiqué le secrétaire d'État aux programmes immobiliers de la justice, peuvent facilement atteindre cinq ou six ans ⁽³⁰⁾.

b) La soumission au code de marchés publics

Par ailleurs, dans sa rédaction actuelle, l'article 2 de la loi du 22 juin 1987 précise que l'exécution de la mission de conception, de construction et d'aménagement « résulte d'une convention passée entre l'État et la personne ou le groupement de personnes selon un cahier des charges approuvé par décret en Conseil d'État ». Cette personne ou ce groupement de personnes sont désignés à l'issue d'un appel d'offres avec concours. Dans cette procédure, la commission d'appel d'offres cède la place à un jury de concours constitué sur le modèle du jury d'architecture. Sur ce fondement, et en vertu du décret du 31 juillet 1987 portant approbation du cahier des charges, la construction de vingt-cinq établissements répartis en quatre zones géographiques a été confiée à quatre groupements différents.

Le présent article élargit le champ des procédures utilisables en précisant que la convention entre l'État et la personne ou le groupement de personnes doit être un marché passé selon les procédures prévues par le code des marchés publics, sans en désigner aucune en particulier. Le texte proposé ne prévoit plus, comme c'est le cas dans la rédaction actuelle de l'article 2, l'approbation d'un cahier des charges approuvé par décret en Conseil d'État et allège, de ce point de vue, la procédure, ce qui permettra de gagner entre six et neuf mois. Compte tenu de l'expérience acquise, il apparaît en effet judicieux de ne plus imposer une telle contrainte. Si le marché est supérieur au seuil de 130 000 euros, la procédure de l'appel d'offres avec publicité communautaire (article 33 du code des marchés publics) s'imposera. Pourra être utilisée la voie du concours ⁽³¹⁾, qui permet, après mise en concurrence et avis d'un jury, de choisir un plan ou un projet avant d'attribuer, à l'un des lauréats du concours, un marché, mais également la voie de l'appel d'offres sur performances réservée aux marchés de conception-réalisation (article 37 dudit code).

L'allotissement, c'est-à-dire la division du marché en différents lots, n'interdira pas que les offres portant simultanément sur plusieurs lots fassent l'objet d'un jugement global et non lot par lot, ce qui est favorable à l'équilibre économique de l'ensemble de l'opération. Ainsi, les termes de l'article 10 du code des marchés publics en vertu duquel « les offres sont examinées lot par lot. Pour un marché ayant à la fois pour objet la construction et l'exploitation ou la maintenance d'un ouvrage, la construction fait obligatoirement l'objet d'un lot séparé » ne pourront être opposés à une telle opération.

En outre, cet article, dans son quatrième alinéa, interdit de recourir pour ces opérations globales de conception-réalisation-aménagement à des financements privés, tels que le bail emphytéotique (article L. 1311-2 du code général des collectivités territoriales), la location avec option d'achat ou encore le crédit-bail (articles L. 34-3-1 et L. 34-7-1 nouveaux insérés, dans le code du domaine de l'État, par le projet de la loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure). Ainsi sera empêchée la constitution de droits réels au profit d'un opérateur privé qui serait chargé de l'ensemble des opérations de conception, construction et aménagement et qui, notamment, souhaiterait pour garantir son emprunt hypothéquer l'ouvrage qu'il a réalisé. Il s'agit de réaffirmer le caractère public du financement des opérations, ce qui peut se déduire, par ailleurs, du recours au code des marchés publics.

3. La gestion des établissements pénitentiaires

Dans sa rédaction actuelle, l'article 2 de la loi du 22 juin 1987 autorise l'intervention d'une personne privée dans les établissements pénitentiaires pour des activités telles que la maintenance, le transport, la restauration, la blanchisserie, les activités socio-éducatives, l'organisation du travail, la formation professionnelle, la santé... Avant même l'intervention de cette loi, il était déjà fait appel à des intervenants extérieurs pour assurer une partie de ces activités : soins médicaux, animation, etc. En revanche, la délégation à une personne privée des fonctions de direction et de surveillance reste impossible. L'autorité publique se manifeste dans trois domaines qui relèvent de la souveraineté de l'État : la discipline, le pouvoir de coercition et le droit de détenir des armes. Ces missions relevant du chef d'établissement, la direction des établissements doit être systématiquement confiée à un fonctionnaire de l'État. Cette solution s'étend à l'ensemble des fonctions d'encadrement et de surveillance, ainsi qu'aux personnels qui exercent un service de garde en dehors des bâtiments de détention et qui sont les seuls à être armés.

Parmi les vingt-cinq établissements construits dans le cadre du « programme 13 000 », vingt-et-un ont fait l'objet, en 1989, de marchés de fonctionnement, tandis que quatre étaient repris en charge directement et entièrement par l'administration pénitentiaire, ce qui autorise, dans une certaine mesure, une appréciation des performances comparées des deux systèmes. Ces marchés, valables dix ans, auraient dû normalement s'achever en mars 2001, mais, par avenant, ont été prorogés jusqu'au 31 décembre 2001. Engagée en 2000, une nouvelle procédure d'appel d'offres, concernant cette fois-ci cinq zones géographiques et six établissements supplémentaires, a abouti à la conclusion de nouveaux marchés valables huit ans. Les incompatibilités nées de l'adoption de la loi du 18 janvier 1994 ont conduit à exclure des nouveaux marchés, à partir de 2001, la possibilité de déléguer la prise en charge de la santé des détenus.

Le présent article reprend les termes en vigueur de l'article 2 de la loi du 22 juin 1987, tout en précisant que la procédure de choix des cocontractants peut être soumise au code des marchés publics, et non plus seulement à « un appel d'offres avec concours », selon un schéma identique à celui proposé pour les fonctions de conception, réalisation et aménagement des établissements.

Le Commission a adopté l'article 3 sans modification.

Article 4

Application de la procédure d'extrême urgence en matière d'expropriation pour la construction d'établissements pénitentiaires

Afin d'accélérer le processus de construction ou d'extension d'établissements pénitentiaires, le présent article, adopté sans modification par le Sénat, étend la procédure d'expropriation dite « d'extrême urgence » prévue par l'article L. 15-9 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique aux terrains susceptibles d'accueillir ce type d'opérations.

1. L'expropriation d'extrême urgence

À la différence de la procédure d'urgence simple, qui concerne seulement la phase indemnitaire de l'expropriation, la procédure d'extrême urgence, telle que fixée par les articles L. 15-6 à L. 15-9 du code de l'expropriation, se rapporte au déroulement de toute la procédure d'expropriation, de la phase administrative à la prise de possession. Prévue à l'origine pour les seuls travaux intéressant la défense nationale, cette technique a peu à peu débordé le cadre des expropriations militaires pour être étendue à des travaux civils, avec ou sans intérêt stratégique : autoroutes, voies de chemin de fer, oléoducs, réorganisation de la région parisienne, préparation des jeux olympiques de 1968 et 1992 et de la coupe du monde de football en 1998, mesures de sauvegarde des populations exposées à un risque naturel dans le cadre de la loi du 2 février 1995, aménagement de l'itinéraire à très grand gabarit Bordeaux-Toulouse.

Organisée par l'article L. 15-7 du code précité, la procédure prévue par l'article L. 15-9 peut être utilisée lorsque l'exécution de travaux régulièrement déclarés d'utilité publique risque d'être retardée par des difficultés tenant à la prise de possession d'un ou plusieurs terrains. Elle ne s'applique qu'aux terrains non bâtis. Elle ne comprend pas d'enquête préalable et suit le cours suivant : l'administration intéressée soumet au Conseil d'État un projet motivé accompagné d'un plan indiquant la commune où sont situés les terrains qu'elle se propose d'occuper et la description générale des ouvrages projetés ; l'autorisation de prise de possession est donnée à l'État maître de l'_uvre par un décret spécial en Conseil d'État.

Dans les vingt-quatre heures de la réception de ce décret, le préfet prend des arrêtés autorisant l'administration intéressée à prendre possession des terrains, selon des modalités fixées par les articles 1^er, 4, 5 et 7 de la loi du 29 décembre 1892 sur l'occupation temporaire nécessaire à l'exécution des travaux publics. Ces dispositions imposent la notification au propriétaire de la mesure et la rédaction d'un procès-verbal de prise de possession en présence du propriétaire. Les agents de l'administration peuvent alors pénétrer dans les propriétés privées. Si la demande en est présentée par le propriétaire ou par les autres intéressés, l'administration paie ou, en cas d'obstacle au paiement, consigne, dans les quinze jours, une indemnité provisionnelle égale à l'évaluation réalisée par l'administration des domaines ou d'un montant au moins égal à l'offre de l'expropriant si celle-ci est supérieure à l'évaluation opérée par les services fiscaux. À défaut pour elle de payer ou de consigner cette provision, l'autorisation d'occuper les terrains cesse d'être valable.

L'administration est tenue dans le mois qui suit la prise de possession de poursuivre la procédure d'expropriation. Si elle ne poursuit pas, comme le dernier alinéa de l'article L. 15-7 le lui impose, la procédure d'expropriation dans le mois qui suit la prise de possession, le propriétaire a la faculté de saisir le juge afin que ce dernier prononce le transfert de propriété s'il n'a pas encore été ordonné et, « en tout état de cause, fixe le prix du terrain et éventuellement l'indemnité spéciale prévue à l'alinéa 1^er de l'article L. 15-8 ». Le juge de l'expropriation peut donc attribuer, le cas échéant, une indemnité spéciale aux intéressés qui justifient d'un préjudice causé par la rapidité de la procédure.

On peut rappeler que le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 89-256 DC du 25 juillet 1989 sur la loi portant diverses dispositions diverses en matière d'urbanisme et d'agglomérations nouvelles, a validé le dispositif de la procédure d'expropriation d'extrême urgence. Il l'a déclaré conforme à l'article 17 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen en vertu duquel « La propriété étant un droit inaliénable et sacré, nul ne peut en être privé si ce n'est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l'exige évidemment et sous la condition d'une juste et préalable indemnité ». Il a également estimé que « n'est pas méconnue l'importance des attributions conférées à l'autorité judiciaires en matière de protection de la propriété immobilière par les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République », dès lors que la procédure de l'article 15-9 ne fait nullement échec à l'intervention du juge judiciaire pour la fixation définitive du montant de l'indemnité. Il a estimé, enfin, que « les règles de procédures fixées (par cet article), qui sont justifiées par des motifs impérieux d'intérêt général et sont assorties de garanties au profit des propriétaires intéressés, ne portent pas atteinte au principe d'égalité ». Il reste que cette déclaration de conformité portait sur une procédure d'expropriation de terrains non bâtis.

2. Son extension au profit de la construction et de l'extension d'établissements pénitentiaires

Le présent article fait application de ce dispositif aux opérations de construction et d'extension de prisons. Il l'étend dans son champ d'application, d'une part, et le limite dans le temps, d'autre part.

En effet, il précise que, contrairement aux dispositions de l'article L. 15-9 dont l'application se limite aux terrains non bâtis, les terrains susceptibles de faire l'objet d'une expropriation en vue de la construction ou de l'extension de prisons peuvent être non bâtis ou bâtis. La question de savoir si l'inclusion de terrains bâtis dans une procédure d'extrême urgence n'excède pas l'exception au regard de l'article 17 de la déclaration des droits de l'homme tolérée par le Conseil constitutionnel reste posée. En effet, aucune des cinq lois ⁽³²⁾ qui ont prévu la possibilité d'appliquer à des terrains bâtis l'article L. 15-9 du code de l'expropriation, n'a été déférée au Conseil.

En tout état de cause, tout comme la protection des occupants telle que prévue par l'article suivant, la limitation au 30 juin 2007 de la possibilité d'adopter des décrets sur avis conforme du Conseil d'État en vue de conduire des expropriations d'extrême urgence permet de limiter, dans une certaine mesure, le champ de cette procédure d'exception. Au terme de cette période, le dispositif institué fera l'objet d'une évaluation en vue d'une éventuelle pérennisation.

La Commission a adopté l'article 4 sans modification.

Article 5

Mesures de protection des occupants

Cet article, adopté sans modification par le Sénat, prévoit que les occupants d'un terrain faisant l'objet d'une expropriation au titre de la construction ou de l'extension d'un établissement pénitentiaire bénéficient, le cas échéant, de la protection prévue par les articles L. 314-1 à L. 314-8 du code de l'urbanisme.

Ces dispositions, dont l'objectif initial est d'éviter que d'incontournables opérations d'aménagement n'aboutissent à des spéculations, dont les victimes sont toujours les occupants les plus âgés et les plus démunis, et à la disparition du tissu commercial et artisanal des quartiers concernés, affirment le droit au relogement des occupants de locaux à usage d'habitation, professionnel ou mixte, situés sur un terrain faisant l'objet d'une expropriation (article L. 314-1).

En vertu de l'article L. 314-2, si l'éviction est définitive, tous les occupants doivent se voir proposer au moins deux solutions de relogement. Tous les occupants, les propriétaires comme les locataires, de locaux d'habitation comme de locaux professionnels ou mixtes, bénéficient des droits de priorité et de préférence définis aux articles L. 14-1 et L. 14-2 du code de l'expropriation et normalement limités, dans ces articles, aux seuls propriétaires de locaux d'habitation. Selon le premier droit, les propriétaires ou locataires expropriés sont, sous condition de ressources, prioritaires, soit pour obtenir un nouveau logement dans un local soumis à la législation sur les habitations à loyer modéré, soit pour bénéficier d'un prêt d'accession à la propriété. En vertu du droit de préférence, les propriétaires ou locataires expropriés se voient accorder, de manière préférentielle, des prêts spéciaux au titre de l'aide à la construction et proposer l'acquisition de terrains, l'acquisition ou la location de locaux mis en vente ou loués dans les zones à urbaniser en priorité et dans les périmètres de rénovation.

En l'espèce, il paraît logique d'écarter la disposition de l'article L. 314-2 qui permet aux propriétaires ou locataires de terrains faisant l'objet d'une expropriation de bénéficier d'un droit de priorité pour l'attribution ou l'acquisition d'un local dans les immeubles compris dans l'opération qui a justifié l'expropriation. En effet, on voit mal comment lesdits propriétaires pourraient être logés dans l'enceinte de l'établissement pénitentiaire, à moins que le programme n'ait prévu, à proximité de cet établissement, la construction de locaux susceptibles d'accueillir les anciens occupants du terrain.

On peut également s'interroger sur l'application au cas des établissements pénitentiaires des dispositions de l'article L. 314-3 du code de l'urbanisme qui règlent la question de l'éviction provisoire des occupants. En effet, est-il possible d'envisager que le ministère de la justice procède à l'expropriation d'un terrain pour construire ou étendre une prison avant de le rétrocéder dans un délai inférieur à trois ans, délai au-delà duquel l'expropriation est considérée comme définitive ? De la même façon, est-il nécessaire d'appliquer au cas qui nous occupe les dispositions de l'article L. 314-4 qui prévoient le cas du maintien sur place des occupants pendant les travaux, ou encore celles de l'article L. 314-5 qui attribuent aux commerçants, artisans et industriels, à l'exclusion d'un droit de préférence, un droit de priorité pour la réinstallation dans les locaux construits sur le terrain exproprié ? Enfin, pour des raisons identiques, il conviendrait d'écarter l'application de l'article L. 314-8, qui permet à un commerçant, un artisan ou un industriel, qui se réinstalle dans les locaux qu'il a le droit de réintégrer après travaux, d'être autorisé à changer la nature de son commerce lorsque des dispositions législatives ou réglementaires s'opposent à l'exercice de son ancienne activité.

En revanche, trouve pleinement à s'appliquer l'article L. 314-6 du code de l'urbanisme qui prévoit l'indemnisation des commerçants et artisans à raison de l'activité qu'ils exercent dans un immeuble devant être exproprié en vue de sa démolition. Cette indemnisation doit intervenir avec l'acte portant transfert de propriété. Pour en bénéficier, l'intéressé doit justifier d'un préjudice causé par la réduction progressive des facteurs locaux de commercialité et s'engager à cesser son activité et, s'il est locataire, à quitter les lieux dès le versement de l'indemnité.

L'application de l'article L. 314-7 qui impose une notification, six mois à l'avance, de toute offre de relogement à l'occupant, ce dernier devant se prononcer dans un délai de deux mois, ne peut être raisonnablement envisagée que dans le cas d'une expropriation conduite dans les conditions du droit commun et non dans celles prévues à l'article 4 du présent projet de loi (procédure d'extrême urgence).

Pour éviter toute ambiguïté, le rapporteur estime nécessaire de ne viser que les dispositions susceptibles de s'appliquer au cas de construction ou d'extension d'un établissement pénitentiaire.

En conséquence, la Commission a adopté un amendement du rapporteur précisant que seuls les articles L. 314-1, L. 314-2 et L. 314-6 du code de l'urbanisme peuvent s'appliquer aux occupants expropriés d'un terrain devant accueillir un établissement pénitentiaire (amendement n° 149).

Puis, elle a adopté l'article 5 ainsi modifié.

Article 6

Évaluation

Cet article prévoit l'évaluation précise, sur un rythme annuel, des résultats des orientations et de la programmation fixées par le présent projet de loi.

1. Une préoccupation de plus en plus forte

Si on exclut l'expérience de la rationalisation des choix budgétaires dans les années 1970, la politique d'évaluation des politiques publiques apparaît relativement récente. Relancée depuis un peu plus d'une dizaine d'années avec la création du Conseil scientifique de l'évaluation, devenu en 1998 le Conseil national d'évaluation ⁽³³⁾, cette politique a trouvé ses premières traductions législatives dans la loi du 1^er décembre 1988 sur le revenu minimum d'insertion (article 52) et dans la loi du 10 janvier 1991 relative à la lutte contre le tabagisme et l'alcoolisme dite « loi Évin » (article 13), lois qui prévoyaient leur propre mécanisme d'évaluation. Plus récemment, la loi sur la sécurité quotidienne du 15 novembre 2001 (article 22), la loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002 (article 146) ou encore la loi du 22 janvier relative à la Corse (article 12) prévoyaient un rapport d'évaluation pour certaines de leurs dispositions.

L'objectif appliqué aux politiques encadrées par ces lois est de « mesurer les effets qu'elles engendrent » et de « chercher si les moyens juridiques administratifs et financiers mis en _uvre produisent les effets qu'on en attend » pour reprendre les termes du décret du 22 janvier 1990 ou encore d'apprécier « l'efficacité des politiques (...) en comparant leurs résultats aux objectifs assignés et aux moyens mis en _uvre » pour reprendre ceux du décret du 18 novembre 1998.

Ce type de démarche connaît une nouvelle dimension depuis la réforme de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 et l'adoption de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances. Le domaine budgétaire a servi de terrain à de nombreuses expérimentations. Ainsi, la réalisation d'agrégats, préfiguration des futurs programmes visés par ladite loi organique (article 7) ⁽³⁴⁾, s'est accompagnée de la définition d'indicateurs de résultats. À propos de ces indicateurs, la Cour des comptes a rappelé, dans son Rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2001 que « pour pouvoir devenir exploitables, leur définition doit être constante, c'est-à-dire que les chiffres qu'ils contiennent doivent être disponibles au cours du temps dans les mêmes conditions. Ils doivent en conséquence être lisibles, interprétables et en rapport direct avec l'objectif qu'ils illustrent. » Elle ajoute, par ailleurs, qu'« en pratique, les indicateurs évaluant les résultats ou les performances obtenues sont encore rares. L'obtention éventuelle de " résultat " en termes de service rendu ne renseigne d'ailleurs pas toujours sur le caractère proportionné ou non des dépenses publiques avec lesquelles ce résultat est supposé avoir un rapport. » Prévu pour être généralisé en 2003, selon le comité interministériel à la réforme de l'État du 12 octobre 2000, le processus n'en est aujourd'hui qu'à son ébauche, d'où la vigilance que le Parlement devra exercer.

Dans ce cadre, pour le budget de la justice, a progressivement été définie une série d'outils permettant de suivre l'évolution de ce secteur. On peut évoquer, par exemple, pour les services judiciaires : l'évolution des modes alternatifs de règlement des contentieux mesurée par le taux de saisine des conciliateurs de justice, le taux de réponse pénale sur les infractions poursuivables, le taux de classement consécutif à des procédures alternatives aux poursuites ou de classement sans suite sur les infractions poursuivables, la durée moyenne des procédures civiles et pénales. L'activité des juridictions administratives peut être mesurée par le biais, notamment, de l'évolution des délais d'élimination des stocks d'affaires, du taux de pourvoi en cassation ou du nombre d'affaires réglées par magistrat.

En matière pénitentiaire, plusieurs indicateurs de résultats sont d'ores et déjà en place : évolution de la durée et du taux de détention provisoire, rapport entre peines de substitution à l'emprisonnement et condamnations prononcées, évolution des frais de structure des établissements pénitentiaire à gestion publique et à gestion mixte, évolution du nombre d'évasions, de suicides, de voies de fait entre détenus, d'agression des personnels, ou encore taux moyen d'occupation dans les maisons d'arrêt, taux moyen d'occupation dans les établissements pénitentiaires, nombre moyen de détenus par agent au contact de la population pénale. L'activité des services de la protection judiciaire de la jeunesse peut être appréhendée, par exemple, par l'intermédiaire des variations du rapport entre mesures en attente et mesures en cours, du nombre des places dans les classes relais ou encore de la part des dépenses consacrées à la fonction éducative.

2. La nécessité d'une mise en _uvre attentive

Avec le présent article, le présent projet de loi, tout comme le projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure, s'inscrivent très logiquement dans ce mouvement. Lors de la présentation en deuxième lecture du projet de loi de programme relative à la justice de 1995, le ministre chargé des relations avec le Parlement avait insisté sur la nécessité que l'exécution soit « assurée dans la transparence et sous le contrôle du Parlement ».

Cet article donne une solution précise à ce problème, en confiant à une instance extérieure, qui pourrait être le Conseil national de l'évaluation, voire des organismes privés, le soin d'effectuer une évaluation annuelle.

Dans sa rédaction initiale, le présent article fixait une liste non exhaustive de points précis qui devaient être pris en compte par l'évaluation :

· l'instauration d'une justice de proximité ;

· les délais de traitement des affaires civiles et pénales et la résorption du stock des affaires à juger ;

· l'efficacité de la réponse pénale à la délinquance et en particulier celle des mineurs ;

· l'effectivité de la mise à exécution des décisions de justice ;

· le développement de l'aide aux victimes ;

· l'amélioration du fonctionnement et de la sécurité des établissements pénitentiaires.

Le rythme annuel d'évaluation prévu dans le présent article constitue un délai raisonnable, comme la plupart des bilans des politiques d'évaluation l'ont montré. Il devra être calé, si l'on veut que le dialogue avec le Parlement soit optimal, sur celui de l'examen du projet de la loi de finances. Et, pour que ce dialogue soit réel, il conviendrait de prévoir la transmission du rapport annuel d'évaluation aux deux assemblées, comme cela a été prévu dans le projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure.

Pour assurer la transmission du rapport d'évaluation au Parlement et s'inscrire dans la logique de la loi organique relative aux lois de finances du 1^er août 2001, le Sénat a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement offrant une nouvelle rédaction de cet article, qui ne comporte plus de liste des orientations à évaluer, mais fait référence au rapport annexé. Par ailleurs, le présent article prévoit que la première évaluation aura lieu en 2004.

Il s'agira de mettre en regard les intentions inscrites dans la loi, leur mise en _uvre et les résultats. Plusieurs des indicateurs de résultats d'ores et déjà en place pourront être réutilisés dans cette évaluation. Ils devront être affinés et adaptés aux orientations fixées dans le rapport annexé. À cette fin, le rapporteur suggère de maintenir la liste prévue dans le texte initial en l'enrichissant. Il faudra construire, notamment, un indicateur qui permettra de suivre les conséquences sur les services de justice de l'augmentation de l'activité des forces de sécurité intérieure, en liaison avec la progression très importante des moyens mis à leur disposition et avec leur réorganisation inscrites dans le projet de loi d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure. Il suggère également d'inclure dans l'évaluation prévue par cet article l'évolution des délais de traitement des affaires relevant du contentieux prud'homal, du contentieux administratif, ainsi que du contentieux général de sécurité sociale.

La Commission a adopté un amendement du rapporteur tendant à inclure une liste, non exhaustive mais enrichie par rapport au texte initial du projet de loi, d'objectifs qui devront faire l'objet d'une évaluation précise (amendement n° 150). Le rapporteur ayant rappelé qu'il existait déjà un Office parlementaire d'évaluation de la législation et que la commission des Finances pouvait constituer une mission d'évaluation et de contrôle associant des membres d'autres commissions sur les problèmes de justice, elle a rejeté l'amendement n° 11 présenté par M. Pierre Albertini tendant à créer un office parlementaire de la justice.

La Commission a adopté l'article 6 ainsi modifié.

TITRE II

DISPOSITIONS INSTITUANT UNE JUSTICE DE PROXIMITÉ

Ce titre du projet de loi comporte trois articles qui modifient le code de l'organisation judiciaire et le code de procédure pénale, afin de définir les compétences des nouvelles juridictions de proximité en matière civile et pénale et de préciser les modalités de leur organisation et de leur fonctionnement.

La création d'une nouvelle juridiction dite « de proximité » est conforme aux orientations définies dans le rapport annexé (cf. art. 1^er). Elle procède du double souci de mettre l'institution judiciaire en mesure d'apporter une réponse aux petits litiges de la vie quotidienne et d'accroître la participation des citoyens à son fonctionnement.

_ Au sein des juridictions de première instance de droit commun ⁽³⁵⁾ que sont les tribunaux de grande instance et les tribunaux d'instance, ce sont ces derniers qui font aujourd'hui figure de justice de proximité. Leurs origines historiques y sont pour beaucoup : institués par l'ordonnance n° 58-1275 du 22 décembre 1958, ils ont succédé aux justices de paix cantonales ⁽³⁶⁾ mais en ont gardé bien des caractéristiques, malgré le changement de dénomination, l'élargissement de leur ressort et l'unification du statut des magistrats. Leur proximité avec le justiciable tient à plusieurs facteurs.

- Leur implantation territoriale : les tribunaux d'instance ont un ressort qui correspond le plus généralement à la circonscription administrative de l'arrondissement ou, exceptionnellement, de plusieurs cantons ne couvrant pas tout un arrondissement. La France compte actuellement 473 tribunaux d'instance ⁽³⁷⁾, répartis dans le ressort des 35 cours d'appel, cinq d'entre elles comprenant plus de vingt tribunaux d'instance et six d'entre elles en comptant moins de dix ⁽³⁸⁾.

- La nature du contentieux qui leur est soumis : en application de l'article R. 321-1 du code l'organisation judiciaire, il connaît, en matière civile, de « toutes actions personnelles ou mobilières, en dernier ressort, jusqu'à la valeur de 3 800 € et à charge d'appel jusqu'à la valeur de 7 600 € ». En outre, ces juridictions se sont vu reconnaître des compétences dans certains domaines, tels que les actions en bornage, les actions en matière de loyers à usage d'habitation et professionnels, les saisies mobilières. Elles connaissent également des procédures d'injonction de faire et de payer qui permettent, en l'absence du défendeur, d'obtenir dans des délais très brefs une décision de justice ⁽³⁹⁾. Ce sont donc le plus souvent des litiges de la vie quotidienne qui sont portées devant ces juridictions.

- La simplicité des procédures applicables : contrairement au tribunal de grande instance, le ministère d'un avocat n'est pas obligatoire (art. 827 et 828 du nouveau code de procédure civile). La procédure est orale (art. 843 du nouveau code de procédure civile), une simple déclaration faite à l'audience pouvant donc permettre de saisir le juge non seulement des moyens utilisés par les parties à l'appui de leurs demandes, mais aussi de véritables prétentions. En outre, le juge d'instance peut être saisi par simple déclaration au greffe lorsque le montant de la demande n'excède pas le taux de compétence en dernier ressort (art. 847-1 du nouveau code de procédure civile) et la demande d'une conciliation préalable peut être formée verbalement ou par lettre simple au secrétariat-greffe (art. 830 du nouveau code de procédure civile).

- La large part faite à la conciliation des parties : si la conciliation des parties entre naturellement dans la mission du juge ⁽⁴⁰⁾, elle joue un rôle déterminant au tribunal d'instance ⁽⁴¹⁾. En effet, alors que l'article 768 du nouveau code procédure civile prévoit que le juge de grande instance « peut constater » la conciliation des parties, il revient, en revanche, au juge d'instance de « s'efforcer de concilier les parties », quelle que soit la procédure retenue (art. 840, 847 et 847-3 du nouveau code de procédure civile). En outre, le nouveau code de procédure civile organise devant cette juridiction une procédure spéciale permettant au demandeur de provoquer, avant l'assignation, une tentative préalable de conciliation (art. 830 à 835). Au total, en 2000, les tribunaux d'instance ont procédé à plus de 9 008 tentatives préalables de conciliation et prononcé 5 620 décisions de conciliation des parties, soit 80 % de plus qu'en 1996.

- Leur formation de jugement : les 775 magistrats des tribunaux d'instance statuent à juge unique, conformément à l'article L. 321-4 du code de l'organisation judiciaire. Privé de la froideur de la collégialité, clairement identifié par le justiciable, le juge d'instance est donc, par là même, susceptible de mieux remplir la mission de conciliation qui lui est impartie.

- La rapidité de traitement des affaires, de l'ordre de 5,1 mois en 2000, contre 8,9 mois pour les tribunaux de grande instance.

Proche du justiciable, appréciée par ce dernier - au point que, comme le précise la mission d'information de la commission des Lois du Sénat dans son rapport sur les métiers de la justice, les parties acceptent parfois de rabattre leurs prétentions pour que leurs affaires soient jugées par le tribunal d'instance -, cette juridiction ne suffit cependant plus à apporter une réponse judiciaire satisfaisante à tous les litiges de la vie quotidienne. L'extension progressive des compétences juridictionnelles des tribunaux d'instance les a éloignés de leur vocation première de juridiction de proximité. Par ailleurs, comme le souligne le Gouvernement dans l'exposé des motifs du présent projet de loi, « bon nombre de petits litiges de la vie quotidienne ne sont pas soumis à l'institution judiciaire pour des raisons de coût, de démarches jugées trop complexes ou de délais estimés trop importants ». En effet, la lourdeur de certains mécanismes est parfois disproportionnée par rapport aux intérêts en jeu et conduit donc nos concitoyens à se détourner de l'institution judiciaire. Tel est particulièrement le cas des actions indéterminées, c'est-à-dire des actions qui ne sont pas chiffrées dans leur montant, dont ne peuvent aujourd'hui connaître les tribunaux d'instance. Ainsi, un particulier qui achète un bien de 1 000€, qui se rend compte qu'il comporte un vice caché et veut donc en obtenir le remboursement, doit introduire une action en résolution de la vente pour vice caché ; cette action étant indéterminée, l'affaire devra être portée devant le tribunal de grande instance où le ministère d'avocat est obligatoire, la procédure plus complexe et les délais de traitement des affaires plus longs.

_ La création d'une nouvelle juridiction de proximité tend donc à remédier à ces difficultés. Elle est également inspirée par le souci de permettre une plus grande implication des citoyens dans le fonctionnement de la justice.

En effet, les magistrats siégeant dans ces juridictions ne seront pas des magistrats professionnels mais « des personnes disposant d'une compétence et d'une expérience professionnelle les qualifiant tout particulièrement pour exercer des fonctions judiciaires ». Pour des raisons de technique législative, les dispositions relatives au statut des magistrats susceptibles de siéger dans ces juridictions ont été disjointes, le Conseil d'Etat ayant considéré que ces dispositions étaient de nature organique. Conformément à ses engagements, le Gouvernement a déposé sur le bureau du Sénat un projet de loi organique relatif aux juges de proximité, qui devra être soumis à l'examen du Parlement dans les prochains mois ; il détermine les règles statutaires applicables aux juges de proximité en matière de recrutement, nomination, formation, incompatibilités et discipline.

Sans procéder à des modifications de fond du titre II du projet de loi, le Sénat y a toutefois introduit un article tendant à donner au juge la faculté d'enjoindre aux parties de recevoir une information sur la conciliation (cf. art. 7 bis).

Article 7

(livre III du code de l'organisation judiciaire [partie législative])

Institution, compétence et fonctionnement de la juridiction de proximité

Cet article est constitué de deux paragraphes.

- Le premier paragraphe modifie l'intitulé du livre troisième du code de l'organisation judiciaire dans sa partie législative, actuellement consacré aux tribunaux de grande instance et d'instance, afin d'y inclure les dispositions relatives à la nouvelle juridiction de proximité. Le regroupement, dans une même partie du code, des dispositions relatives à ces trois juridictions est significatif : la nouvelle juridiction de proximité n'est pas assimilable aux juridictions spécialisées telles que les tribunaux de commerce ou les conseils de prud'hommes, qui figurent dans le livre IV du code de l'organisation judiciaire, mais trouve pleinement sa place parmi les juridictions de première instance instituées dans le ressort des cours d'appel.

- Le second paragraphe introduit dans ce livre du code de l'organisation judiciaire, un nouveau titre - le titre III - rassemblant l'ensemble des dispositions relatives à cette nouvelle juridiction. Ce titre comporte un chapitre unique, portant dispositions générales sur les juridictions de proximité ; il est constitué de deux sections, consacrées, d'une part, à l'institution, à la compétence et au fonctionnement des juridictions de proximité (art. L. 331-1 à L. 331-5) et, d'autre part, à leur organisation (art. L. 331-6 à L. 331-9).

Article L. 331-1 du code de l'organisation judiciaire

Institution des juridictions de proximité

L'objet de cet article est de créer une nouvelle juridiction : « la juridiction de proximité ». Un instant envisagé, le terme de « justice de paix », évocateur d'une justice proche des justiciables et pacificatrice, n'a finalement pas été retenue, le garde des sceaux ayant indiqué qu'il avait souhaité éviter toute confusion avec les anciennes justices de paix et ayant fait valoir que la dénomination retenue dans le projet de loi correspondait davantage à l'esprit de la réforme proposée par le Gouvernement ⁽⁴²⁾.

Calqué sur la rédaction des articles L. 311-1 et L. 321-1 du code de l'organisation judiciaire, qui prévoient l'institution, d'une part, des tribunaux de grande instance et, d'autre part, des tribunaux d'instance, cet article précise que ces juridictions sont implantées dans le ressort de chaque cour d'appel. D'après l'exposé des motifs, des ressorts identiques seront retenus pour cette nouvelle juridiction et le tribunal d'instance.

Le présent article précise qu'il s'agit de juridiction « de première instance ». Ces juridictions seront donc, dans la hiérarchie judiciaire, au même niveau que les tribunaux de grande instance et d'instance auxquels les articles L 311-1 et L. 321-1 du code de l'organisation judiciaire donnent la même qualification. Conformément à l'esprit du présent projet de loi qui s'efforce de rendre les procédures judiciaires plus simples et plus rapides, on relèvera donc qu'il ne s'agit pas d'instituer un nouveau degré de juridiction mais de diversifier l'offre judiciaire au stade de la première instance. Les justiciables saisiront donc, en première instance, selon la nature et la valeur du contentieux, le tribunal de grande instance, le tribunal d'instance ou, désormais, la juridiction de proximité. A moyen terme et comme la lecture du rapport annexé au présent projet de loi le laisse entendre, ces trois juridictions devraient voir leurs ressources humaines et budgétaires mutualisées dans le cadre d'un « futur tribunal de première instance ».

La Commission a rejeté l'amendement n° 22 présenté par M. Pierre Albertini, prévoyant que le juge de proximité doit statuer dans un délai de deux mois.

Article L. 331-2 du code de l'organisation judiciaire

Compétence de la juridiction de proximité en matière civile

Le présent article fixe les compétences des juridictions de proximité en matière civile. Leur description atteste du souci d'instituer une juridiction apte à régler les litiges de la vie quotidienne.

_ Tout d'abord, la juridiction de proximité ne pourra connaître que des demandes présentées par des personnes physiques. Les personnes morales telles que les associations ou les bailleurs institutionnels continueront donc de saisir le seul tribunal d'instance, y compris dans le cadre de demandes reconventionnelles. Cette limitation de compétence, qu'on ne retrouve pas dans les dispositions applicables aux tribunaux de grande instance ou d'instance, marque par là même la forte spécificité de cette nouvelle juridiction, dont l'esprit est d'être proche des justiciables.

_ La compétence matérielle de la juridiction de proximité obéit à plusieurs critères cumulatifs : elle dépend tout à la fois de la nature de l'affaire et de l'importance de l'intérêt en cause.

- Susceptible de n'être présentée que par une personne physique, les affaires portées devant la juridiction de proximité devront être relatives « aux besoins de sa vie non professionnelle » : les litiges relatifs à la vie professionnelle relèvent, en effet, de la compétence d'autres juridictions de première instance, telles que les conseils de prud'hommes ⁽⁴³⁾ ou les tribunaux administratifs, s'il s'agit d'un fonctionnaire. De même, dès lors qu'il s'agit d'un véritable contentieux civil, les tribunaux d'instance demeureront compétents pour les actions personnelles et mobilières entrant dans la sphère professionnelle des artisans ou des travailleurs indépendants.

- Les juridictions de proximité ne pourront connaître que des actions relatives à des affaires d'une valeur inférieure ou égale à 1500 €. La détermination de l'évaluation du litige se fait selon les règles de droit commun fixées dans le code de procédure civile et précisées par la jurisprudence : c'est le « montant de la demande », tel qu'il résulte des dernières conclusions (art. 34 du nouveau code de procédure civile) qui est pris en compte ; seul le principal de la demande est pris en compte ⁽⁴⁴⁾. La Commission a rejeté l'amendement n° 19 de M. Pierre Albertini, prévoyant que le juge de proximité peut connaître des litiges portant sur des sommes inférieures ou égales à 2 500 €.

- Seules les « affaires personnelles mobilières » pourront être portées devant les juridictions de proximité. Par souci de concision, le Sénat a modifié la rédaction, afin de viser les « actions » personnelles mobilières.

Cette définition de la compétence matérielle de la nouvelle juridiction de proximité fait ainsi référence à la classification des actions en justice en fonction de la matière litigieuse. La distinction entre actions mobilières et immobilières est fondée sur l'objet du droit en litige, tandis que la distinction entre actions réelles et personnelles est fondée sur la nature du droit exercé, selon qu'il s'agit d'un droit réel ⁽⁴⁵⁾ ou d'un droit personnel ⁽⁴⁶⁾. Dans la plupart des cas, l'action réelle est immobilière et l'action personnelle est mobilière.

La compétence des juridictions dépend de la distinction de ces différentes actions civiles : alors que, aux termes de l'article R. 321-1 du code de l'organisation judiciaire, le tribunal d'instance connaît de « toutes actions personnelles ou mobilières », le juge de proximité, pour sa part, sera compétent pour connaître, des actions par lesquelles s'exerce un droit personnel portant sur un bien meuble.

De fait, la saisine du juge de proximité sera fréquente. En effet, si les actions réelles sont relativement limitées, les actions personnelles sont innombrables, en raison des diverses sources d'obligations - il peut s'agir d'une créance résultant d'un contrat ou d'un délit ou quasi-délit - et du principe de liberté des conventions lorsque la source de l'obligation est conventionnelle. Les actions personnelles mobilières sont, de très loin, les plus nombreuses, ne serait-ce que parce que les créances sont toujours réputées meubles en droit civil. De plus, certaines choses immeubles sont considérées comme meubles par anticipation de leur état futur, telle que l'action en délivrance d'une maison vendue à démolir. Et, comme le relève M. Jean Barrège dans son analyse de la compétence d'attribution du tribunal d'instance ⁽⁴⁷⁾, peu importe qu'un immeuble soit l'occasion d'une créance, dès lors que l'action a un objet mobilier, par exemple une action en contribution de frais d'entretien ou de réparation d'un mur mitoyen.

A titre d'exemple, pourront donc être portées devant les juridictions de proximité : les actions en paiement de dommages et intérêts en réparation d'un petit préjudice causée par une faute contractuelle, les actions en paiement d'une créance exigible et certaine ou les actions en exécution d'une obligation de faire, telles que la réalisation de travaux ou la livraison d'une chose commandée.

A l'inverse, échapperont à la connaissance des juges de proximité : les actions réelles mobilières, telles que l'action en revendication contre un possesseur d'un meuble perdu ou les actions réelles immobilières ou mixtes, notamment celles qui entrent dans la compétence matérielle d'attribution du tribunal d'instance, telles que les actions en bornage, l'élagage des arbres,...

- Tenant compte des nombreux cas dans lesquelles la valeur de la demande est indéterminée, le texte prévoit que la juridiction sera, dans cette hypothèse, compétente pour les actions ayant pour origine l'exécution d'une obligation dont le montant n'excède pas 1 500 €. Aujourd'hui, comme le rapporteur a eu l'occasion de le préciser plus haut, ces actions indéterminées sont nécessairement renvoyées devant le tribunal de grande instance, ce qui a pour effet de décourager les particuliers qui se voient contraints à constituer avocat, alors que les sommes en jeu sont parfois faibles.

En outre, les juridictions de proximité seront également compétentes pour connaître des procédures d'injonction de faire ou de payer, à condition qu'elles concernent des personnes physiques pour les besoins de leur vie non professionnelle et dans le respect du taux de compétence de 1 500 €. Le Sénat a apporté une modification rédactionnelle afin de préciser que ces procédures, qui sont souvent captées par les créanciers institutionnels, s'exerceront bien dans les mêmes conditions que les actions personnelles mobilières et non pas seulement dans les mêmes limites financières.

L'injonction de payer et l'injonction de faire tendent à protéger le créancier contre l'inertie de son débiteur en lui permettant d'exercer, en l'absence du défendeur, une procédure rapide et peu coûteuse, articulée autour d'une première phase non contradictoire, suivie, le cas échéant, d'une seconde phase contradictoire, provoquée par la réaction du débiteur auquel le juge a enjoint d'exécuter son obligation. Conformément à l'article R. 321-3 du code de l'organisation judiciaire, ces deux procédures relèvent aujourd'hui de la compétence du tribunal d'instance.

S'agissant de l'injonction de payer, le tribunal d'instance est compétent, quel que soit le montant de la demande. La demande d'injonction de payer est formée par une requête sur laquelle le juge a tout pouvoir d'appréciation, qu'il peut notamment rejeter sans motivation de son ordonnance. Lorsque le juge déclare la requête fondée, il remet au créancier une ordonnance d'injonction de payer afin qu'il la signifie au débiteur dans les six mois. Le débiteur, auquel l'ordonnance a été signifiée, peut alors soit former opposition dans le mois qui suit la signification de l'ordonnance, soit ne pas former opposition et, dans ce cas, payer. L'opposition est formée au greffe du tribunal qui a rendu l'ordonnance ; le jugement rendu sur opposition « se substitue à l'ordonnance portant injonction de payer ».

L'injonction de faire tend à contraindre le débiteur d'une obligation contractuelle de faire à exécuter sa promesse. L'objet de la demande est donc une exécution en nature, le tribunal d'instance n'étant compétent que si la valeur de la prestation n'excède pas le taux de compétence de cette juridiction. L'injonction de faire est demandée par requête. Le juge examine la demande : il peut la rejeter ou rendre une ordonnance portant une injonction de faire qui fixe l'objet de l'obligation, les délais et les conditions dans lesquelles elle doit être exécutée, d'une part, la date et le lieu de l'audience à laquelle l'affaire sera examinée, d'autre part. Si l'injonction de faire est exécutée, l'affaire est retirée du rôle. A défaut, la procédure contentieuse se déroule selon les conditions de droit commun.

Le présent projet de loi tend donc à transférer aux juridictions de proximité ce type de contentieux dans la limite des compétences de cette nouvelle juridiction : les injonctions de payer et de faire relèveront donc de la compétence du juge de proximité, lorsque le montant de la demande ou la valeur de la prestation dont l'exécution est demandée n'excèdent pas 1 500 €. Au-delà ou si elles sont présentées par des personnes morales ou par des personnes physiques pour les besoins de leur vie professionnelle, elles relèveront de la compétence du tribunal d'instance, sans limitation de la demande lorsqu'il s'agit d'une injonction de payer et jusqu'à 7 600 € pour les injonctions de faire.

Le rapporteur tient à souligner l'intérêt du transfert de ces procédures d'injonctions qui marquent le souci de faciliter l'accès à la justice pour le traitement des petits contentieux de la vie quotidienne : si l'injonction de faire n'a pas eu le succès escompté, l'injonction de payer arrive, en revanche, largement en tête des saisines en forme simplifiée du tribunal d'instance. Comme le soulignait M. Jean-Marie Coulon dans son rapport rendu en janvier 1997, présentant des « réflexions et propositions sur la procédure civile », « elle donne pleinement satisfaction en permettant un traitement rapide, souple, peu coûteux et de surcroît définitif de l'impayé ». En effet, au cours de l'année 2000, les 473 tribunaux d'instance ont traité 657 424 procédures d'injonction de payer ; ces procédures absorbent ainsi l'essentiel - de l'ordre de 75 % - de l'activité des tribunaux d'instance et des tribunaux paritaires des baux ruraux en matière de contentieux de l'impayé. Il est, en outre, intéressant de constater que les ordonnances ne donnent lieu qu'à peu de formation d'oppositions devant les tribunaux d'instance et les tribunaux paritaires des baux ruraux, puisque celles-ci plafonnent aux environs de 5,3 %.

Enfin, afin de conforter la place du futur juge de proximité au sein des mécanismes de règlement amiable des conflits,, le Sénat a adopté un amendement tendant à préciser que la juridiction de proximité connaît dans les mêmes conditions - c'est-à-dire pour les actions personnelles et mobilières n'excédant pas le seuil de 1 500€, sous réserve qu'elles soient présentées par des personnes physiques pour les seuls besoins de leur vie non professionnelle - les demandes d'homologation du constat d'accord formée par les parties, à l'issue d'une tentative préalable de conciliation menée en application de l'article 21 de la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative.

_ A la lecture de ces critères, se définit donc une répartition des contentieux entre les trois juridictions de première instance que sont le tribunal de grande instance, le tribunal d'instance et la juridiction de proximité : le premier demeure la seule juridiction de droit commun, les deux autres n'ayant compétence qu'en fonction de textes particuliers. En effet, aux termes de l'article R. 311-1 du code de l'organisation judiciaire, « le tribunal de grande instance connaît, à charge d'appel, de toutes les affaires pour lesquelles compétence n'est pas attribuée expressément à une autre juridiction, en raison de la nature de l'affaire ou du montant de la demande ».

S'agissant de l'impact de la création des juridictions de proximité sur l'activité des autres juridictions, la Chancellerie n'a avancé aucune hypothèse chiffrée. Il est vrai que, en la matière, toute évaluation est difficile : s'il est évident que les juges de proximité capteront une partie des actions personnelles mobilières aujourd'hui traitées par les juges d'instance, il est, en revanche, difficile de prévoir quel volume de contentieux non porté devant les institutions judiciaires jusqu'à présent est susceptible d'apparaître.

En pratique, la répartition des contentieux civils entre les trois juridictions de première instance va s'avérer extrêmement complexe. Afin d'éviter que le justiciable ne s'égare trop dans les méandres des compétences de chacune d'entre elles, le rapporteur ne saurait que trop soutenir la proposition faite dans le rapport annexé au présent projet de loi de généraliser le guichet unique de greffe qui aidera le justiciable à s'orienter. De même, le rapport annexé au présent projet de loi prévoit que la juridiction d'instance verra ses compétences « élargies » : il paraîtrait, en effet, souhaitable, que les actions indéterminées qui entrent dans le taux de compétence des tribunaux d'instance puissent être portées devant ces juridictions. Plus généralement, il serait souhaitable que les compétences des différentes juridictions de première instance soient plus clairement identifiables.

_ S'agissant des recours ouverts contre les décisions rendues par le juge de proximité en matière civile, l'article L. 331-2 précise qu'elles seront rendues « en dernier ressort ». Ce choix n'est pas choquant : on rappellera en effet que en dessous de certains seuils - 3 800 € pour les tribunaux d'instance et de grande instance ⁽⁴⁸⁾- les affaires jugées ne peuvent être portées en appel.

En l'absence d'appel, les autres voies de recours demeureront ouvertes aux justiciables souhaitant contester la décision rendue par le juge de proximité : ils pourront donc se pourvoir en cassation (art. 605 du nouveau code de procédure civile) ou former un recours en révision (art. 595 du nouveau code de procédure civile) ; les tiers pourront former tierce opposition (art. 591 du nouveau code de procédure civile) ; enfin, le défendeur n'ayant pas comparu pourra former opposition si le jugement a été rendu par défaut ⁽⁴⁹⁾ (art. 571 du nouveau code de procédure civile).

Article L. 331-3 du code de l'organisation judiciaire

Procédure applicable devant le juge de proximité

Cet article précise la procédure applicable devant le juge de proximité. Conformément à l'esprit qui préside à l'institution de ces nouvelles juridictions, le choix a été fait de privilégier une procédure simple, tant il est vrai que la proximité d'une juridiction n'est pas seulement fonction de son implantation territoriale ou de la nature du contentieux qui lui est soumis, mais également de la souplesse et de la simplicité du déroulement de la procédure.

Pour ces raisons, le présent article fait largement référence aux dispositions procédurales applicables devant les tribunaux d'instance (art. 827 à 852-1 du nouveau code de procédure civile) qui, comme le rapporteur a eu l'occasion de le préciser plus haut, sont moins formalistes et n'occasionnent que peu de frais pour les plaideurs.

_ D'une part, le présent article prévoit l'extension aux juridictions de proximité des règles de procédures applicables devant le tribunal d'instance.

Les procédures devant les juridictions de proximité seront donc orales.

En outre, l'instance pourra être introduite devant les juridictions de proximité : par assignation « à toutes fins » ⁽⁵⁰⁾; par requête conjointe des parties ou par simple présentation volontaire des parties ⁽⁵¹⁾; par simple déclaration au greffe, verbale ou écrite ⁽⁵²⁾. Une fois l'instance introduite, une audience de conciliation devra être tenue : la conciliation doit être faite par le juge ou, si les parties en sont d'accord, par un conciliateur de justice ; en cas de succès, le juge constate l'accord dans un procès-verbal et des extraits, valant titre exécutoire, peuvent être délivrés ⁽⁵³⁾ ; en cas d'échec, le litige est alors jugé. Afin de garantir la rapidité du traitement des affaires, l'article 841 du nouveau code de procédure civile prévoit que l'affaire est jugée aussitôt après la tentative de conciliation ; si l'affaire n'est cependant pas en état d'être jugée, elle est renvoyée à une audience ultérieure.

La Commission a été saisie d'un amendement de M. Jérôme Bignon, ayant pour objet de permettre la saisine du juge de proximité par l'envoi d'une simple lettre adressée au greffe, et non selon les modalités applicables devant le juge d'instance comme le propose le projet de loi, son auteur jugeant souhaitable de simplifier la saisine de la juridiction de proximité afin qu'elle soit plus accessible aux justiciables. Mme Maryse Joissains-Masini et M. Claude Goasguen se sont prononcés en faveur du dispositif proposé. Le rapporteur a fait observer que la procédure de saisine du juge de proximité prévue par le projet, identique à celle du juge d'instance, permettait sa saisine par une simple lettre au greffe. Jugeant que cette modalité de saisine devait être la seule ouverte, à l'exclusion notamment de l'assignation, trop complexe, M. Jérôme Bignon a cependant retiré son amendement tout en faisant part de son intention d'en présenter une nouvelle rédaction dans le cadre de la réunion que la commission tiendra en application des dispositions de l'article 88 du Règlement.

Par ailleurs, la tentative préalable de conciliation, propre aux tribunaux d'instance et prévue aux articles 830 à 835 du nouveau code de procédure civile, sera également applicable devant les juridictions de proximité : avant d'assigner, le demandeur aura donc la faculté de demander une tentative préalable de conciliation qui sera menée par le juge ou un conciliateur. Les parties doivent se présenter en personne à la tentative de conciliation qui doit être organisée dans un délai maximal d'un mois, mais la mission peut être renouvelée une fois pour la même durée, à la demande du conciliateur. Celui-ci peut entendre toute personne dont l'audition lui paraît utile à condition de recueillir l'accord des parties et de ladite personne. A la demande d'une partie, du conciliateur ou d'office par le juge, il peut être mis fin prématurément à ce préliminaire de conciliation. A l'issue de cette phase, le conciliateur informe par écrit le juge de l'issue de la tentative préalable de la conciliation et, selon les cas, établit un constat d'accord, même partiel, susceptible d'être homologué par le juge. En cas d'échec, le greffe informe les parties de la faculté de saisir la juridiction aux fins de jugement. Lorsque la tentative de conciliation échoue, si elle était menée par le juge, l'affaire peut être jugée immédiatement ⁽⁵⁴⁾.

On ne saurait trop rappeler l'intérêt de la conciliation qui permet, par la recherche d'une solution négociée, une plus grande adhésion des justiciables aux décisions judiciaires et leur garantit, par là même, une meilleure exécution. Ici encore, le rôle de conciliation impartie aux juridictions de proximité est explicitement rappelée, le premier alinéa du nouvel article L. 331-2 du code de l'organisation judiciaire prévoyant qu'elles se prononcent après avoir cherché à concilier les parties. L'accent ainsi mis sur la conciliation est conforme à l'esprit qui sous-tend l'institution des juges de proximité qui doivent privilégier l'écoute des parties mais, si la conciliation échoue, ont à trancher les différends qui leur sont soumis. La Commission a adopté un amendement du rapporteur précisant que le juge de proximité pourra confier le soin de concilier les parties à un conciliateur de justice (amendement n° 151).

_ D'autre part, l'assistance et la représentation des parties ⁽⁵⁵⁾ devant la juridiction de proximité sont organisées de façon très souple, dans les mêmes conditions que devant le tribunal d'instance, conformément aux articles 827 et 828 du nouveau code de procédure civile. Le ministère d'avocat ne sera donc pas obligatoire ⁽⁵⁶⁾, ce qui paraît cohérent avec le souci d'occasionner le minimum de frais pour les plaideurs et de privilégier des procédures simples. Toutefois si les parties souhaitent se faire assister ou représenter, comme le second alinéa de l'article 827 leur en laisse la possibilité, ils pourront alors confier cette mission à d'autres personnes qu'un avocat. Cependant, leur choix sera encadré : outre un avocat, ils ne pourront donner mandat de les assister ou de les représenter qu'à leur conjoint, leurs parents ou alliés en ligne directe ou aux personnes exclusivement attachées à leur service personnel ou à leur entreprise. Conformément à l'article 416 du nouveau code de procédure civile, elles devront alors justifier d'un pouvoir spécial, exception faite de l'avocat compte tenu de la nature de ses fonctions d'auxiliaire de justice.

Article L.331-4 du code de l'organisation judiciaire

Renvoi de l'affaire devant le tribunal d'instance

Comme le soulignait M. Jean-Marie Coulon dans son rapport « réflexions et propositions sur la procédure civile », « force est de rappeler que la complexité technique d'un litige n'est pas proportionnelle au montant de la demande. (...) Les critères de la simplicité du cas et de la modicité de la demande ne sont pas nécessairement réunis ». Il apparaît ainsi que les contentieux de masse qui seront soumis à la juridiction de proximité exigeront parfois l'application de règles pointues.

Sans doute ressort-il des dispositions du projet de loi organique relatif aux juges de proximité que ceux-ci devront présenter des compétences les rendant aptes à l'exercice de fonctions juridictionnelles. Aux termes de l'article 41-17 qu'il est prévu d'insérer dans l'ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature, les personnes pouvant être nommées juges de proximité devront :

- soit être d'anciens magistrats de l'ordre judiciaire et de l'ordre administratif ;

- soit disposer, tout à la fois, d'une expérience professionnelle à caractère juridique d'au moins quatre ans et d'une formation juridique supérieure d'une durée de quatre ans ou d'un doctorat en droit ou d'un diplôme équivalent ou de la qualité d'auxiliaire de justice exerçant une profession réglementée.

Cependant, comme le précise le Gouvernement dans l'exposé des motifs du projet de loi, « ni l'économie de la réforme qui s'attache avant tout à permettre une réponse judiciaire simple et rapide, ni les conditions de recrutement du juge de proximité ne prédestinent celui-ci à trancher des litiges qui poseraient en droit des difficultés sérieuses ».

Aussi le présent article prévoit-il la possibilité pour le juge de proximité, lorsqu'il statue en matière civile, de renvoyer l'affaire au tribunal d'instance, où siègent des magistrats professionnels. Cette disposition apparaît d'autant plus utile que les juges de proximité statueront en dernier ressort sur les affaires qui leur seront soumises.

Ce renvoi est possible si le juge rencontre une difficulté juridique « sérieuse » portant sur l'application d'une règle de droit ou l'interprétation de l'obligation liant les parties. Par souci de concision, le Sénat a adopté un amendement du rapporteur tendant à substituer au terme « obligation » celui de « contrat ».

C'est au juge de proximité que revient l'appréciation de l'opportunité de procéder à ce renvoi. En effet, il peut y procéder d'office ou à la demande de l'une des parties. Il doit « recueillir » l'avis des parties : « de l'autre », lorsque ce renvoi est demandé par une partie, ou « des deux » - selon la solution retenue par le Sénat à la suite d'un amendement rédactionnel de sa Commission des Lois - mais n'est pas lié par une demande des parties en ce sens. Une fois le renvoi fait, il est précisé que le tribunal d'instance « statue en tant que juridiction de proximité » : comme le relevaient MM. Pierre Fauchon et Jean-Pierre Schosteck dans leur rapport sur le projet de loi, il s'agit ainsi de préserver le principe d'égalité devant la justice en évitant que des affaires de même nature soient jugées par des juridictions différentes. Plus prosaïquement, cette disposition permet également de ne pas retarder le traitement de l'affaire.

La Commission a rejeté les amendements n^os 6 et 20 de M. Pierre Albertini, le premier tendant à la suppression de cet article, le second prévoyant qu'en cas de difficulté sérieuse portant sur l'application d'une règle de droit ou sur l'interprétation d'un contrat, le juge de proximité peut décider de surseoir à statuer afin de poser une question préjudicielle au tribunal d'instance. Elle a, en revanche, adopté un amendement d'ordre rédactionnel présenté par le rapporteur (amendement n° 152).

Article L. 331-5 du code de l'organisation judiciaire

Compétence de la juridiction de proximité en matière pénale

Conformément au principe d'unité des juridictions, la juridiction de proximité détiendra des compétences civiles et pénales.

Le présent article, que le Sénat a modifié afin de rectifier une erreur matérielle, précise l'étendue de la compétence des juridictions de proximité en matière pénale ainsi que le rôle joué par le ministère public près cette juridiction. Pour ce faire, il se borne à renvoyer à l'article 706-72 introduit par le présent projet de loi dans le code de procédure pénale (cf. art. 9) ainsi qu'à l'article 21 de l'ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945 relative à l'enfance délinquante, en ce qui concerne les mineurs (cf. art.18) ; ces deux textes préciseront donc les compétences pénales du juge de proximité à l'égard des majeurs et des mineurs.

Article L. 331-6 du code de l'organisation judiciaire

Détermination du ressort et du siège de la juridiction de proximité

A l'instar des articles L. 212-1, L. 311-5 et L. 321-3 du code de l'organisation judiciaire respectivement consacrés aux cours d'appel, aux tribunaux de grande instance et aux tribunaux d'instance, le présent article - auquel le Sénat a apporté une modification rédactionnelle - renvoie à un décret en Conseil d'Etat la détermination de la localité dans laquelle la juridiction de proximité va être implantée et de la circonscription dans laquelle elle exercera sa compétence.

Dans l'exposé des motifs du projet de loi, il est indiqué que le ressort de ces nouvelles juridictions sera identique à celui des actuels tribunaux d'instance.

Article L. 331-7 du code de l'organisation judiciaire

Formation de jugement de la juridiction de proximité

Le présent article précise que la juridiction de proximité statue « à juge unique ». Elle aura donc la même formation de jugement que le tribunal d'instance (art. L. 321-4 du code de l'organisation judiciaire).

Cette disposition est conforme à l'esprit qui a présidé à l'institution de cette nouvelle juridiction de proximité : le juge sera ainsi clairement identifié par le justiciable et le dialogue avec celui-ci s'en trouvera facilité.

Article L. 331-8 du code de l'organisation judiciaire

Tenue d'audiences foraines par le juge de proximité

Afin de permettre un meilleure adaptation de la carte judiciaire aux besoins des justiciables, la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative a prévu la mise en place de mécanismes d'organisation permettant de dégager des solutions locales souples susceptibles de favoriser le maintien d'une justice de proximité. Introduisant un titre X spécifiquement consacré à ce type d'audiences dans le code de l'organisation judiciaire, elle a généralisé à l'ensemble des juridictions de l'ordre judiciaire la possibilité de tenir des audiences foraines. L'article R. 7-10-1-1 de ce même code en précise les modalités d'application : il revient au premier président de la cour d'appel, après avis du procureur général, de fixer par ordonnance, « en fonction des nécessités locales », le lieu, le jour et la nature des audiences que « peuvent tenir les juridictions du ressort en des communes de leur propre ressort autres que celles où est fixé leur siège ».

Il n'est pas tenu de statistiques régulières sur l'organisation d'audience foraines. D'après le dernier recensement - auxquelles ont répondu 28 cours d'appel - , vingt tribunaux d'instance ont indiqué avoir assuré en 1998 des audiences foraines pour les dossiers relevant de leur compétence civile et pénale.

Pour garantir la plus grande proximité possible avec les justiciables, le présent article ouvre aux juridictions de proximité la faculté de tenir des audiences foraines « en tout lieu public approprié », tels que, par exemple, les maisons de justice et du droit ou les antennes de justice. Les conditions d'application de cette disposition seront précisées dans un décret en Conseil d'Etat. Tout en admettant la nécessité d'assurer une présence judiciaire maximale, le rapporteur souhaite, à ce titre, que les dispositions d'application qui préciseront notamment ce que sont les « lieux publics appropriés » ne porte pas atteinte au minimum de solennité dont doit être empreint un jugement civil ou pénal, fût-il de proximité.

Article L. 331-9 du code de l'organisation judiciaire

Exercice des fonctions de juge de proximité
par un magistrat du tribunal d'instance

Comme le rapporteur a eu l'occasion de l'indiquer plus haut, le Gouvernement envisage de confier l'exercice des fonctions de juge de proximité à des magistrats non professionnels, recrutés temporairement et disposant d'une solide expérience juridique. Dans le rapport annexé au présent projet de loi, des crédits de fonctionnement sont prévus pour la rémunération de quelques 3 300 juges de proximité.

Afin de pallier toute difficulté d'organisation de ces nouvelles juridictions, le présent article prévoit que les fonctions de juge de proximité sont exercées par un juge du tribunal d'instance territorialement compétent, en cas d'absence, d'empêchement ou « si le nombre de juges de proximité se révèle insuffisant ».

Cette disposition est destinée à remédier aux difficultés qui peuvent notamment résulter du recrutement, pour exercer ces fonctions, de personnes rémunérées à la vacation, et susceptibles d'exercer une activité professionnelle concomitamment à leurs fonctions judiciaires. En effet, le recrutement des juges de proximité étant subordonné à l'adoption du projet de loi organique qui précise leur statut, il convient d'éviter que les juridictions de proximité ne soient des « coquilles vides » ; cette disposition est de nature à éviter tout retard dans la mise en place des juridictions de proximité ; elle permet également de tenir compte du temps nécessaire pour la montée en charge du dispositif. En outre, il convient de tenir compte des cas d'absence ou d'empêchement résultant de maladie, mais aussi liés à des engagements tenant à l'exercice d'une activité professionnelle parallèle. Enfin, cette disposition permettra de compléter ponctuellement les effectifs d'une juridiction de proximité si sa charge de travail s'avère trop importante.

Les tribunaux d'instance n'ayant pas d'effectifs propres et leur service étant assuré, en ce qui concerne les magistrats du siège, par les magistrats des tribunaux de grande instance ⁽⁵⁷⁾, le présent article prévoit donc que c'est au président du tribunal de grande instance « territorialement compétent » - jugée inutile, cette mention a été supprimée par le Sénat - qu'incombera la désignation du juge du tribunal d'instance pour assurer les fonctions de juge de proximité. S'agissant d'une mesure d'administration judiciaire, cette désignation sera faite par ordonnance du président du tribunal conformément à l'article R. 311-15 du code de l'organisation judiciaire. Sur amendement de sa commission des Lois, le Sénat a opportunément apporté cette précision dans le texte.

La Commission a adopté l'article 7 ainsi modifié.

Article 7 bis (nouveau)

(art. 21 de la loi n° 95-125 du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions
et à la procédure civile, pénale et administrative)

Faculté pour le juge de proximité d'enjoindre aux parties
d'assister à une réunion d'information sur la conciliation

Consolidant l'assise juridique de la conciliation et de la médiation judiciaires, la loi du 8 février 1995 relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative, a fixé, dans ses articles 21 à 26, les conditions dans lesquelles il peut être procédé à une procédure de conciliation en cours d'instance. L'article 21 prévoit ainsi que le juge peut désigner « une tierce personne » pour procéder, soit aux tentatives préalables de conciliation prescrites par la loi, soit à une médiation, en tout état de la procédure et y compris en référé, pour tenter de parvenir à un accord entre les parties. L'article 21 précise, en outre, les conditions de fixation du montant de la provision à valoir sur la rémunération du médiateur et prévoit la caducité de la désignation du médiateur, « à défaut de consignation dans le délai et selon les modalités impartis ». La nature même de la conciliation interdisant de la rendre obligatoire aux parties, la loi du 8 février 1995 a précisé qu'elle ne peut être organisée sans l'accord des parties.

Sans remettre en cause ce principe, le présent article, introduit par le Sénat sur un amendement de M. Laurent Béteille, tend à compléter l'article 21, afin de préciser que le juge peut enjoindre aux parties, s'il n'a pas recueilli leur accord « pour procéder aux tentatives de conciliation » de rencontrer « la personne qu'il a désignée à cet effet », afin qu'il les informe « sur l'objet et le déroulement de la mesure de conciliation ».

Il s'agit ainsi d'inciter les parties à recourir à une mesure de conciliation. En effet, de nombreux professionnels du droit soulignent l'intérêt de cette procédure qui peut conduire à l'adoption de solutions négociées, souvent mieux acceptées par les parties qu'un jugement tranchant leur différend. On relèvera que le juge dispose d'un pouvoir d'appréciation pour procéder à cette injonction, ce qui paraît empreint de sagesse puisque, dans certains litiges, les positions des parties sont tellement antagonistes, leur confrontation tellement douloureuse ou leurs relations tellement détériorées qu'aucune conciliation ne peut être utilement envisagée.

On relèvera que des mesures du même ordre ont été adoptées en matière de médiation familiale. Ainsi, l'article 373-2-10 du code civil, tel qu'il résulte de la loi n° 2002-305 du 4 mars 2002 relative à l'autorité parentale, précise que : « à l'effet de faciliter la recherche par les parents d'un exercice consensuel de l'autorité parentale, le juge peut leur proposer une mesure de médiation et, après avoir recueilli leur accord, désigner un médiateur familial pour y procéder. Il peut leur enjoindre de rencontrer un médiateur familial qui les informera sur l'objet et le déroulement de cette mesure ».

Le rapporteur approuve cette disposition qui permet, au-delà de la seule médiation familiale, de donner une compétence générale au juge pour enjoindre aux parties de recevoir une information sur la conciliation.

La Commission a adopté un amendement de clarification rédactionnelle du rapporteur (amendement n° 153) puis l'article 7 bis ainsi modifié.

Article 8

(article L. 811-1 du code de l'organisation judiciaire)

Service des secrétariats-greffes des juridictions de proximité

L'article L. 811-1 du code de l'organisation judiciaire donne compétence exclusive aux fonctionnaires de l'Etat pour assurer le service des secrétariats-greffes de la Cour de cassation, des cours d'appel, des tribunaux de grande instance et d'instance, ainsi que des tribunaux d'instance ayant compétence exclusive en matière pénale ⁽⁵⁸⁾.

Il est ici complété afin d'y inclure les juridictions de proximité.

Alors que le service des secrétariats-greffes de certaines juridictions spécialisées, telles que les tribunaux de commerce, est assuré selon des modalités différentes, cette disposition atteste bien du souci de faire des juges de proximité des juridictions de droit commun.

Compte tenu du peu de formalisme des procédures qui seront applicables devant ces nouvelles juridictions et de la possibilité qui sera ouverte aux justiciables de faire des saisines du greffe de façon verbale, le rapporteur ne peut qu'insister sur la nécessité de prévoir des effectifs suffisants compte tenu de l'importance de leurs missions pour orienter les demandes - notamment parce que l'instance peut être introduite par simple déclaration au greffe - et apporter une aide aux juges de proximité, grâce à leurs compétences juridiques.

La Commission a adopté l'article 8 sans modification.

Article 9

(Titre XXIV du livre IV du code de procédure pénale
- art. 706-72 du code de procédure pénale)

Compétence de la juridiction de proximité
en matière de contraventions et de composition pénale

En matière pénale, le tribunal d'instance - qui prend alors la dénomination de tribunal de police⁽⁵⁹⁾ - est compétent pour connaître des seules contraventions, conformément à l'article 521 du code de procédure pénale.

L'octroi aux juridictions de proximité de compétences pénales tend, d'une part, à remédier aux difficultés que rencontre aujourd'hui la justice pour renforcer le taux de réponse pénale (cf. exposé général) et, d'autre part, au travers d'une architecture judiciaire renouvelée, à faire en sorte de ne lais

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