Document mis en distribution le 3 juin 2003  N° 883 -- ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 28 mai 2003. RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI (N° 810), modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile. PAR M. JEAN LEONETTI, Député. -- Assemblée nationale : 810 et 872. Étrangers. INTRODUCTION 5 I. - L'ASILE EN FRANCE : UN DROIT FONDAMENTAL, DES PROCÉDURES INADAPTÉES 6 A. DES FORMES D'ASILE DIVERSIFIÉES 6 B. DES DEMANDES D'ASILE EN FORTE HAUSSE 8 a) Une demande en forte progression depuis 1999 8 b) Un phénomène européen 10 c) L'importance du nombre de demandes rejetées 11 II. - LE PROJET DE LOI : UNE RÉFORME AMBITIEUSE, POUR ÉVITER L'ENLISEMENT DES DEMANDES D'ASILE 12 A. L'IMPÉRATIF DE RÉDUCTION DES DÉLAIS DE TRAITEMENT DES DEMANDES D'ASILE 12 a) La longueur des délais de traitement des demandes 12 b) Les enjeux de la réduction des délais d'examen des demandes 13 B. UNE PLUS GRANDE EFFICACITÉ GRÂCE À L'UNIFICATION DES PROCÉDURES AUTOUR DE STRUCTURES RÉNOVÉES 14 C. L'INTRODUCTION DE NOUVELLES NOTIONS EN DROIT INTERNE : VERS UNE POLITIQUE EUROPÉENNE DE L'ASILE 15 D. DES MESURES D'ACCOMPAGNEMENT INDISPENSABLES 17 a) Le renforcement nécessaire des moyens humains et matériels des structures de gestion 17 b) La portée des décrets d'application 18 c) La délicate question du droit au travail 19 DISCUSSION GÉNÉRALE 19 EXAMEN DES ARTICLES 25 Article premier (art. 2 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile) : Compétences de l'ofpra 26 Article 2 (art. 3 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile) : Organisation de l'OFPRA - Transmission de documents au ministère de l'Intérieur 38 Article 3 (art. 4 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile) : Délivrance des pièces nécessaires à la vie quotidienne des bénéficiaires de la protection subsidiaire 41 Article 4 (art. 5 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile) : Composition et compétences de la commission des recours des réfugiés 42 Article 5 (art. 8 et 9 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile) : Abrogations 46 Article 6 (art. 10 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile) : Admission au séjour du demandeur d'asile 46 Article 7 (art. 11 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile) : Régime du séjour du demandeur d'asile 52 Article 8 (art. 12 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile) : Délivrance d'une carte de séjour temporaire aux bénéficiaires de la protection subsidiaire 54 Article 9 (art. 12-1 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile) : Coordination 55 Article 10 (art. 13 à 18 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile) : Abrogations 55 Article 11 (titre III [nouveau] de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile) : Adaptations en vue de l'application de la loi à l'outre-mer - Décrets d'application 56 Article 12 (art. 18 et 47 de l'ordonnance n° 2002-388 du 20 mars 2002 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Nouvelle-Calédonie, art. 18 et 47 de l'ordonnance n° 2000-372 du 26 avril 2000 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Polynésie française, art. 17 et 45 de l'ordonnance n° 2000-371 du 26 avril 2000 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans les îles Wallis et Futuna et art. 17 et 45 de l'ordonnance n° 2000-373 du 26 avril 2000 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers à Mayotte) : Coordinations 59 Article additionnel après l'article 12 (art. 16 de la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l'aide juridique) : Coordination 59 Article 13 Conditions d'entrée en vigueur de la loi 60 Article 14 Application de la loi à l'outre-mer 61 TABLEAU COMPARATIF 63 ANNEXE AU TABLEAU COMPARATIF 87 AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 105 PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR 109 MESDAMES, MESSIEURS, Parce qu'il en va du bon exercice d'un droit dont le Conseil constitutionnel a confirmé la valeur constitutionnelle (1) et que le Conseil d'État a qualifié de « liberté fondamentale » (2), une réforme des procédures d'asile s'impose. En effet, l'allongement des délais de traitement des demandes d'asile induit aujourd'hui désordre et injustice, confinant à l'« absurde » pour reprendre les propos du chef de l'État (3) et vidant de sens un droit profondément ancré dans notre tradition républicaine issue de la Révolution(4). Unanimement souhaitée, cette réforme doit toutefois concilier des objectifs apparemment contradictoires : s'il est vrai que les délais d'examen des demandes d'asile doivent être réduits, il convient également d'offrir toutes les garanties nécessaires pour que les personnes susceptibles de bénéficier d'une protection soient mises en mesure de formuler leurs demandes. Et s'il est indispensable que la France continue d'offrir cette protection aux étrangers persécutés ou menacés dans leur pays d'origine, il est aussi nécessaire que soit assuré l'éloignement effectif des personnes déboutées. C'est à cette recherche d'équilibre que s'attache le projet de loi que le Gouvernement soumet aujourd'hui à l'examen de l'Assemblée nationale. Significativement, il a choisi d'inscrire la réforme du droit d'asile dans un projet de loi qui lui est propre, présenté par le ministre des affaires étrangères, un projet de loi relatif à la maîtrise de l'immigration et au séjour des étrangers en France étant par ailleurs présenté par le ministre de l'intérieur. Procédant du souci de clairement distinguer ces deux questions, cette démarche conforte la spécificité du droit d'asile et doit être saluée. Tirant les conséquences de la forte progression des demandes d'asile, le présent projet de loi procède à une réforme importante de la loi du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile qui, adoptée moins d'un an après la signature à Genève de la convention internationale relative au statut des réfugiés, organise le dispositif français d'asile. * * * I. - L'ASILE EN FRANCE : UN DROIT FONDAMENTAL, DES PROCÉDURES INADAPTÉES Affirmé dans notre Constitution par la référence qui y est faite au quatrième alinéa du Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, le droit d'asile trouve son fondement moderne principal dans les obligations souscrites par la France dans le cadre de la convention de Genève du 28 juillet 1951 et dans le protocole de New-York du 31 janvier 1967 relatifs au statut des réfugiés. Traduisant ces engagements, la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile distingue plusieurs formes d'asile et institue un dispositif d'examen des demandes d'asile, qui se révèle aujourd'hui inadapté à la progression du nombre des demandes. A. DES FORMES D'ASILE DIVERSIFIÉES _ Outre la possibilité traditionnelle et consacrée en 1993 par l'article 53-1 de la Constitution de solliciter l'asile gracieux, la loi du 25 juillet 1952 distingue trois formes d'asile - dits conventionnel, constitutionnel et territorial - depuis l'entrée en vigueur de la loi du 11 mai 1998 relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile. - l'asile conventionnel permet à un étranger de se voir attribuer le statut de réfugié au titre de la convention de Genève du 28 juillet 1951 ; le deuxième alinéa de l'article 2 de la loi du 25 juillet 1952 permet ainsi la reconnaissance de la qualité de réfugié « à toute personne [...] qui répond aux définitions de l'article 1er de la convention de Genève du 28 juillet 1951 ». Cette disposition définit comme réfugié toute personne qui « craignant avec raison d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut, ou du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays ; ou qui, si elle n'a pas de nationalité et se trouve hors du pays dans lequel elle avait sa résidence habituelle à la suite de tels événements, ne peut, ou en raison de ladite crainte, ne veut y retourner ». Le deuxième alinéa de l'article 2 de la loi du 25 juillet 1952 fait également du mandat du haut-commissariat des Nations unies pour les réfugiés (hcr) l'un des fondements possibles de la reconnaissance de la qualité de réfugié, à la condition toutefois que ce mandat s'exerce au titre des articles 6 et 7 du statut du hcr (5). Cette disposition conduit à reconnaître la qualité de réfugié à des personnes qui se trouvent dans une situation très voisine de celle des réfugiés reconnus comme tels sur le fondement de la Convention de Genève, l'article 6 du statut du hcr reprenant une définition du réfugié et des clauses de cessation du mandat similaires à celles figurant à l'article 1er de la convention de 1951 et l'article 7 prévoyant des cas d'exclusion très proches de ceux prévus par cette dernière. - Introduit dans le deuxième alinéa de l'article 2 de la loi du 25 juillet 1952 par la loi du 11 mai 1998 précitée, l'asile constitutionnel permet à « toute personne persécutée en raison de son action en faveur de la liberté » de se voir reconnaître la qualité de réfugié, conformément aux dispositions du quatrième alinéa du préambule de la Constitution de 1946, qui garantit à ces personnes « un droit d'asile sur les territoires de la République ». - l'asile territorial, introduit par la loi du 11 mai 1998 précitée dans la loi du 25 juillet 1952 sous l'article 13, permet d'accorder un droit au séjour en France à l'étranger qui établit « que sa vie ou sa liberté est menacée dans son pays ou qu'il y est exposé à des traitements contraires à l'article 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ». La France ne reconnaissant la qualité de réfugié qu'à des personnes victimes de persécutions d'origines étatiques (cf. art. 1er), cette procédure a été créée essentiellement pour permettre l'accueil des personnes fuyant les troubles d'Algérie dont la nature ne les rendait pas éligibles à l'asile conventionnel. Ce faisant, le législateur a légalisé une pratique administrative antérieure, consistant, pour le directeur de l'ofpra, à transmettre avec avis la demande d'asile au ministre de l'intérieur, à charge pour ce dernier d'attribuer ou non un titre d'asile temporaire à l'intéressé. S'agissant de la nature des faits justifiant l'octroi de l'asile, on relèvera qu'il est ici question de menaces pour la vie et la liberté ou de traitements dégradants contraires aux droits de l'homme, alors que les asiles conventionnel et constitutionnel sont liés à des persécutions pour différentes causes. _ Si, malgré leurs différences de fondements, les deux premières formes d'asile obéissent au même régime, l'asile territorial est en revanche radicalement différent. S'agissant de l'asile conventionnel et constitutionnel, la loi du 11 mai 1998 a aligné le régime des « combattants de la liberté » - pour reprendre l'expression couramment employée pour désigner les personnes susceptibles de bénéficier de l'asile découlant des principes inscrits dans le préambule de la Constitution de 1946 - sur celui des réfugiés tels qu'ils sont définis par la convention de Genève du 28 juillet 1951, tant en ce qui concerne les procédures de reconnaissance de la qualité de réfugié que les droits qui en découlent. C'est donc à un établissement public placé sous la tutelle du ministère des affaires étrangères, l'office français de protection des réfugiés et apatrides (ofpra), qu'il revient d'examiner les demandes d'asile qui lui sont présentées sur ces fondements et à une juridiction administrative spécialisée, la commission des recours des réfugiés, d'examiner les recours formés par les étrangers et apatrides auxquels l'office aurait refusé de reconnaître la qualité de réfugié, avec cassation éventuelle devant le Conseil d'Etat. Ouvrant notamment droit à la délivrance d'une carte de résident renouvelable de plein droit et au bénéfice du principe de l'unité familiale, la reconnaissance du statut de réfugié conduit souvent à une naturalisation. En revanche, les demandes présentées au titre de l'asile territorial relèvent de la compétence du ministre de l'intérieur, après consultation du ministère des affaires étrangères. Le ministre de l'intérieur l'accorde « dans les conditions compatibles avec les intérêts du pays » ; la décision de refus d'asile territorial n'a pas à être motivée et peut être contestée devant le tribunal administratif qui ne procède sur celle-ci qu'à un contrôle de l'erreur manifeste d'appréciation. Contrairement aux deux autres formes d'asile, l'asile territorial donne droit à la délivrance d'une carte de séjour temporaire, c'est-à-dire valable un an, permettant d'accéder à l'exercice d'une activité professionnelle. B. DES DEMANDES D'ASILE EN FORTE HAUSSE Confrontée, comme les autres pays d'Europe, à une augmentation du nombre de demandes d'asile, la France voit les délais de traitement des demandes s'allonger. a) Une demande en forte progression depuis 1999 Pour la deuxième fois en moins de quinze ans, la France est aujourd'hui confrontée à une explosion du nombre de demandes d'asile tant au titre de l'asile conventionnel que territorial, l'asile constitutionnel restant, pour sa part, marginal (6). _ Comme le montre le graphique figurant ci-dessous, l'année 1989 avait été marquée par une augmentation brutale du nombre de demandeurs d'asile, alors porté à 62 000, suivie d'une période de décroissance, particulièrement sensible en 1996 (17 405 primo-demandes). Depuis, le nombre de demandes a recommencé de croître. Le nombre de primo-demandes en matière d'asile conventionnel est ainsi passé de 22 375 en 1998 à 51 087 en 2002, ou 58 987, si l'on tient compte des mineurs accompagnants que comptabilise l'ofpra depuis mai 2002 et qui représentent environ 15 % du nombre de majeurs. Particulièrement forte entre 2000 et 2001, de l'ordre de 22 %, cette progression a été ramenée à 8 % entre 2001 et 2002.  L'analyse par continents du nombre de demandes d'asile présentées à l'ofpra montre une évolution contrastée par continents au cours des cinq dernières années : les flux en provenance d'Afrique ont quadruplé et sont devenus majoritaires (47,2 % du total des primo-demandes) ; les demandes en provenance d'Europe ont également progressé continûment mais dans une moindre proportion, puisqu'elles ont seulement doublé. A l'inverse, les flux en provenance d'Asie et d'Amérique ont connu des pics, respectivement en 2000 et 2001, avant de décroître. Entre 2001 et 2002, le dernier rapport d'activité de l'ofpra indique que le flux de demandes d'asile en provenance de l'Asie a baissé pour la troisième année consécutive, les demandes en provenance de la Chine et du Sri Lanka rassemblant à elles seules 70 % de la demande. L'augmentation de la demande en provenance de l'Europe et du bassin méditerranéen s'est confirmée en 2002 en cinq ans (+ 12,5 % par rapport à 2001) : elle est pour 35 % en provenance des pays de l'ex-URSS ; le nombre d'ex-Yougoslaves reste stable, tandis que le flux bosniaque continue d'augmenter légèrement et que celui en provenance de Turquie progresse fortement (+ 23 %). Enfin, les demandes enregistrées par la division Afrique-Amériques ont progressé de 11 % par rapport à 2001, cinq pays - les mêmes depuis plusieurs années - concentrant plus de 63 % des demandes : la République démocratique du Congo (22,4 % du total et en progression de 63 % par rapport à 2001) ; la Mauritanie (12,8 % du total et en progression de 29 %) ; le Mali (10,12 % du total mais en baisse de 18 %) ; la République du Congo (9,6 % mais en hausse de 17 % par rapport à 2001) ; Haïti (8 % mais en baisse de 30 %).
_ À ces demandes d'asile conventionnel instruites par l'ofpra s'ajoutent les demandes présentées depuis 1998 au titre de l'asile territorial, qui ont connu une progression rapide, passant de 1 355 la première année à 28 372 en 2002. Comme l'indique le rapport du ministère de l'intérieur remis au Parlement sur les titres de séjour des étrangers en France en 2001, les demandes émanant de ressortissants algériens ont représenté 82,8 % du nombre de demandes, plaçant ainsi le continent africain à la première place du nombre de dossiers déposés avec 85,8 % du volume total. Pour le reste, 11,2 % des dossiers ont été déposés par des personnes originaires d'Europe, 2,3 % par des ressortissants des pays d'Asie et 0,6 % d'Amérique. _ Enfin, également significative bien qu'elle soit une procédure d'entrée sur le territoire et non une procédure d'asile à proprement parler, la procédure couramment appelée « asile à la frontière », par laquelle les étrangers demandent leur admission sur le territoire au titre de l'asile lorsqu'ils arrivent en France par voie ferroviaire, maritime ou aérienne, inscrite sous l'article 35 quater de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France, est de plus en plus utilisée, le nombre de demandes à ce titre étant passé de 2 484 en 1998 à 10 379 en 2001, avant d'être ramené à 7 754 en 2002. Au total, et tout en tenant compte des difficultés d'agrégation de ces différentes données, dès lors qu'un même étranger peut à la fois présenter une demande au titre de l'asile territorial et de l'asile conventionnel, ces doublons ayant été estimé à environ 10 % du total, c'est à un triplement des demandes d'asile sur quatre ans que doit faire aujourd'hui face la France. L'exposé des motifs du projet de loi fait ainsi état de 80 000 demandeurs d'asile en 2001, la direction de la population et des migrations du ministère de l'emploi et de la solidarité en recensant 90 000 au 31 décembre 2002, en y incluant les enfants. Même si les comparaisons internationales doivent être prudentes, les chiffres français ne prenant en compte - contrairement aux statistiques de nombreux autres États membres - ni l'asile territorial ni les mineurs accompagnants, on peut constater que cette progression n'est pas une spécificité française. Avec 381 912 demandes d'asile en 2002, l'Union européenne s'est vu adresser, comme le note M. Thierry Mariani dans son rapport d'information sur la politique européenne d'asile au nom de la Délégation pour l'Union européenne (7), 65 % des demandes d'asile mondiales (71,8 % avec les treize États candidats). Et si le rapport de l'ofpra pour 2002 révèle que le nombre de demandes d'asile a baissé en Allemagne de 25 % entre 1999 et 2002, il souligne que la France figure parmi les pays où la demande est en hausse, mais dans des proportions moindres que le Royaume-Uni, la Suède et l'Autriche.
Les raisons avancées pour expliquer la progression des demandes sont de plusieurs ordres. Les premières, évidentes, tiennent à l'évolution de certaines régions du monde qui connaissent des troubles importants ; tel fut particulièrement le cas par exemple en 1999, avec l'afflux de demandes (2 457) en provenance de Yougoslavie à la suite des événements survenus au Kosovo, ou, en 2002, année marquée par une progression des demandes en provenance de la République démocratique du Congo compte tenu de la dégradation extrême de l'état de ce pays. Une autre raison, plus ponctuelle, tient à l'efficacité avec laquelle la France a organisé en 1999 l'accueil de plusieurs milliers de personnes en provenance du Kosovo. Enfin, une dernière raison, mise en avant par l'étude d'impact du projet de loi, tient à l'« usage abusif des procédures d'asile par des personnes davantage motivées par l'immigration économique que par la recherche d'un refuge politique », qu'attesterait l'importance du nombre de demandes rejetées et auquel contribue le fait que le demandeur d'asile demeure régulièrement sur le territoire le temps de l'instruction de sa demande. c) L'importance du nombre de demandes rejetées _ S'agissant de l'asile territorial, la forte croissance des demandes ne se reflète pas dans le nombre d'accords donnés, bien au contraire. En effet, le taux d'admission a été ramené de 6,1 % en 1999 à 1,5 % en 2001. _ Loin de suivre une évolution parallèle à celle du nombre de demandes, le taux global d'acceptation des demandes d'asile conventionnel a également diminué, passant de 19,4 % en 1998 à 16,9 % en 2002. Par comparaison, on rappellera qu'en 1981, le taux d'accord était de près de 80 %. En 2002, l'ofpra a délivré 8 495 certificats de réfugiés pour 50 206 décisions : le taux d'accord en première instance par l'ofpra s'établit à 12,6 % (6 326 décisions), soit à un niveau voisin de celui atteint en 2001 ; le taux d'accord global est de 17 %, les annulations auxquelles a procédé la commission des recours des réfugiés ayant abouti à la délivrance de 2 169 certificats de réfugiés (soit 25,5 % du total des certificats délivrés), le pourcentage d'annulations des décisions du directeur de l'ofpra ayant légèrement diminué, passant de 10,5 % en 2001 à 9,4 % en 2002. Les taux globaux d'admission les plus élevés - plus de 80 % - ont concerné le Rwanda et l'Éthiopie, les taux globaux d'admission les plus bas - moins de 1 % - étant observés à l'égard des demandes chinoises, sénégalaises et maliennes. Dans un environnement juridique inchangé et compte tenu des garanties d'indépendance que présente l'ofpra et du caractère juridictionnel de la CRR (8), cette évolution révèle sans doute une moindre adéquation des demandes aux critères fixés par la Convention de Genève. Menacé d'engorgement, le dispositif français mis en place depuis un demi-siècle doit donc être réformé. Tel est l'objet du présent projet de loi. II. - LE PROJET DE LOI : UNE RÉFORME AMBITIEUSE, POUR ÉVITER L'ENLISEMENT DES DEMANDES D'ASILE A. L'IMPÉRATIF DE RÉDUCTION DES DÉLAIS DE TRAITEMENT DES DEMANDES D'ASILE a) La longueur des délais de traitement des demandes · Supposant l'intervention de plusieurs administrations ou structures, l'examen d'une demande d'asile conventionnel requiert en moyenne deux ans. En effet, le demandeur d'asile ayant été admis à séjourner en France au titre de l'asile doit tout d'abord se présenter en préfecture afin de se voir délivrer un document provisoire de séjour ainsi qu'un formulaire de demande d'asile de l'ofpra. Aujourd'hui, le délai nécessaire pour obtenir cette autorisation est très variable selon les préfectures ; il peut atteindre six à neuf mois en région parisienne ou à Marseille ; la longueur de ces délais est, semble-t-il, largement imputable à l'afflux de demandes qu'ont à traiter les services concernés des préfectures tant au titre de l'asile conventionnel, dont ils constituent un point d'entrée obligé, que de l'asile territorial qui relève de la seule compétence du ministère de l'intérieur. Commence alors la phase de traitement du dossier par l'ofpra. Alors que l'article 4 du décret n° 53-377 du 2 mai 1953 précise qu'« en cas de refus, par le directeur, de reconnaître au requérant la qualité de réfugié, cette décision est communiquée à l'intéressé par lettre recommandée avec demande d'avis de réception dans un délai maximal de quatre mois, à compter de la date de réception de la requête », force est de constater que ce délai est aujourd'hui bien plus long. Le dépôt du dossier dans un délai d'un mois donne lieu à la délivrance d'un certificat de dépôt de sa demande, qui permet notamment au demandeur de bénéficier d'une nouvelle autorisation provisoire de séjour d'une durée de trois mois, renouvelable tant que l'ofpra n'a pas statué. En pratique, la délivrance du certificat de dépôt suppose que le dossier soit complet, ce qui peut nécessiter des échanges de courriers complémentaires. L'examen des dossiers est confié à un officier de protection qui vérifie la cohérence du dossier notamment à la lumière des connaissances qu'il détient par ailleurs sur le pays d'origine, et convoque, dans 63,6 % des cas, le demandeur à un entretien qui se situe environ deux semaines après l'envoi de la convocation et se déroule dans les locaux de l'office. A l'issue de l'instruction, la décision du directeur de l'ofpra est adressée à l'intéressé par lettre recommandée. Dans son dernier rapport, l'office indique que le traitement des dossiers les plus anciens a entraîné une augmentation du délai moyen de traitement qui est ainsi passé de sept mois en 2001 à 10,7 mois en 2002. Enfin, le temps requis pour l'examen des recours portés devant la commission des recours des réfugiés doit également être pris en compte. En effet, compte tenu de l'importance du nombre de décisions de rejet et du caractère suspensif du recours, inscrit dans l'article 12 de la loi du 25 juillet 1952, 75 à 80 % des décisions négatives rendues par l'ofpra font l'objet d'un recours devant la commission des recours des réfugiés. Le délai de jugement moyen est de six mois, ce délai incluant notamment le temps nécessaire à la transmission du dossier par l'ofpra, fixé à un mois par le premier alinéa de l'article 21 du décret n° 53-577 du 2 mai 1953, l'examen du dossier et les éventuels renvois. _ Prévue par le décret n° 98-503 du 23 juin 1998, la procédure de demande d'asile territorial implique plus lourdement les services des préfectures auxquels l'étranger dépose sa demande et qui sont chargés de l'instruction de cette dernière, et notamment de l'entretien avec le demandeur. Un compte rendu est ensuite adressé au ministère de l'intérieur, le ministre accordant ou refusant l'asile territorial, après avoir consulté pour avis le ministre des affaires étrangères dans les meilleurs délais. Le recours massif à la procédure d'asile territorial a rapidement engorgé les différents services administratifs en charge de l'instruction des dossiers ; des stocks de dossiers en instance de traitement se sont ainsi constitués dans les différents services compétents en matière d'asile territorial, entraînant ainsi une augmentation considérable des délais de réponse. Fin 2001, le délai de traitement moyen de cette procédure était de l'ordre de vingt-deux mois et l'on estime aujourd'hui à près de vingt mille le nombre de dossiers en instance qui devraient être transmis au ministère de l'intérieur dans le courant de l'année 2003. b) Les enjeux de la réduction des délais d'examen des demandes _ Ces délais sont, tout d'abord, incompatibles avec le respect dû aux demandeurs d'asile : il est à l'évidence anormal qu'une personne sur laquelle pèse un risque vital doive attendre plusieurs mois avant de se voir attribuer un certificat de réfugié. Pour le débouté, il est tout aussi anormal et douloureux de se voir reconduire à la frontière, après avoir passé sur le territoire une longue période au cours de laquelle il y aura noué des liens. Souvent inenvisageable, la reconduite à la frontière de demandeurs d'asile déboutés semble d'ailleurs peu fréquente, probablement inférieure à 5 %. _ En outre, la longueur des délais de traitement des demandes d'asile semble jouer un rôle dans la progression du nombre des demandes, en rendant plus attractive la protection offerte aux demandeurs d'asile. Le statut de demandeur d'asile serait ainsi recherché en tant que tel, ainsi que l'atteste l'importance des décisions de rejet déjà évoquée, la progression du nombre de demandes de réexamen présentées à l'ofpra (9), mais également l'importance du nombre de personnes qui - d'après les sondages aléatoires réalisés par le ministère de l'intérieur - admises sur le territoire au titre de l'asile, ne se placent pas ensuite dans le circuit des demandes d'asile. En effet, on rappellera que la présentation d'une demande d'asile emporte une admission au séjour, indépendamment des conditions d'entrée sur le territoire (10), susceptible de n'être refusée que dans un nombre limité d'hypothèses fixées dans l'article 10 de la loi du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile : l'examen de la demande d'asile relève de la compétence d'un autre État ; la demandeur a la nationalité d'un pays pour lequel ont été mises en œuvre des dispositions de l'article 1er C 5 de la Convention de Genève qui prévoit la cessation de la qualité de réfugié lorsque les circonstances à la suite desquelles une personne a été reconnue comme réfugiée ont disparu ; la présence en France de l'étranger constitue une menace grave pour l'ordre public ; la demande d'asile repose sur une fraude délibérée ou constitue un recours abusif aux procédures d'asile. En outre, conformément à la décision du Conseil constitutionnel du 12-13 août 1993 (11), qui considère que « le respect du droit d'asile, principe de valeur constitutionnelle, implique d'une manière générale que l'étranger qui se réclame de ce droit soit autorisé à demeurer provisoirement jusqu'à ce qu'il ait été statué sur sa demande », le demandeur d'asile ne peut faire l'objet d'une mesure de renvoi vers son pays d'origine aussi longtemps que dure la procédure d'instruction de sa demande, ainsi que le prévoit l'article 27 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945, et bénéficie du droit de se maintenir en France jusqu'à la notification de la décision de l'ofpra ou, si un recours a été formé, jusqu'à la notification de la décision de la commission des recours (art. 12 de la loi du 25 juillet 1952). _ Enfin, la pérennisation de longs délais de traitement a également un coût administratif, ne serait-ce que celui occasionné par le renouvellement régulier des autorisations provisoires de séjour, et un coût social important, compte tenu des aides octroyées aux étrangers durant la période d'instruction de leurs demandes. L'exposé des motifs du projet de loi précise ainsi que les dépenses de prise en charge des demandeurs d'asile ont été estimées à 150 millions d'euros en 2000, 200 millions en 2001 et 270 millions en 2001, le coût du traitement administratif des demandes ne représentant que 10 % de la dépense totale. C'est donc sous l'angle des délais et conformément aux orientations définies par le chef de l'Etat que le projet de loi aujourd'hui soumis à notre examen s'attache à réformer le droit d'asile et ses procédures. B. UNE PLUS GRANDE EFFICACITÉ GRÂCE À L'UNIFICATION DES PROCÉDURES AUTOUR DE STRUCTURES RÉNOVÉES _ Alors qu'en 2002, seulement 40 % des demandes d'asile ont transité par l'ofpra, tel ne sera plus le cas dorénavant, le projet de loi lui donnant compétence sur l'ensemble des demandes présentées en matière d'asile. En effet, le projet de loi tire les conséquences de l'échec de la procédure de l'asile territorial, introduit par la loi du 11 mai 1998, auquel il substitue la « protection subsidiaire », susceptible d'être accordée par l'ofpra à un demandeur d'asile qui ne peut être éligible à l'asile conventionnel ou constitutionnel mais qui établit qu'il est exposé dans son pays à des menaces graves telles que la peine de mort, la torture, des traitements inhumains ou dégradants ou « une menace grave, directe et personnelle contre sa vie ou sa sécurité en raison d'une violence généralisée résultant d'une situation de conflit armé interne ou international » (cf. art. 1er). L'instauration d'un guichet unique autour de l'ofpra présente plusieurs avantages, au premier rang desquels la suppression du caractère discrétionnaire de l'asile territorial, l'ofpra étant lié par les conditions posée par la loi pour octroyer ou refuser le bénéfice de la protection subsidiaire, d'une part, et, d'autre part, la possibilité qui sera ouverte aux étrangers de bénéficier d'un recours suspensif devant la commission des recours des réfugiés. Ce transfert de compétence au profit de l'ofpra mettra également fin à la coexistence de deux procédures parallèles, instruites par des administrations différentes et dont la juxtaposition était source de difficultés et de ralentissement du traitement des demandes, l'étranger s'étant vu refuser le statut de réfugié devant ensuite formuler une demande, cette fois-ci en préfecture, au titre de l'asile territorial, ou une source d'abus en vue de se maintenir sur le territoire. Le projet de loi rénove l'organisation de l'ofpra et de la commission des recours des réfugiés, afin de tenir compte du transfert de l'asile territorial. Pour faire face à l'augmentation des demandes et recours qui vont leur être soumis, le vivier de recrutement des magistrats est élargi. Afin de tenir compte du transfert de l'actuelle procédure d'asile territorial, le rôle du hcr au sein de la Commission des recours est modifié (cf. art. 4), de même que les conditions de nomination du directeur de l'ofpra, qui sera dorénavant nommé par décret mais sur proposition conjointe du ministre des affaires étrangères et du ministre de l'intérieur (cf. art. 3). _ Procédant également du souci d'accroître les garanties offertes aux demandeurs d'asile, l'interprétation restrictive de la convention de Genève qui prévalait jusqu'à présent pour déterminer l'auteur des persécutions est abandonnée, le projet de loi consacrant la possibilité de reconnaître le statut de réfugié ou d'accorder le bénéfice de la protection subsidiaire à des étrangers qui sont persécutés ou qui subissent des menaces graves non seulement de la part des autorités étatiques, des partis et organisations contrôlant l'État ou une partie substantielle du territoire, mais également de la part d'acteurs non étatiques (cf. art. 1er). _ Enfin, afin de faciliter l'organisation des reconduites à la frontière, le projet de loi prévoit, dans des conditions strictement encadrées, la transmission de documents de l'ofpra et de la crr à destination du ministère de l'intérieur (cf. art. 2). C. L'INTRODUCTION DE NOUVELLES NOTIONS EN DROIT INTERNE : VERS UNE POLITIQUE EUROPÉENNE DE L'ASILE Constitutionnelle et conventionnelle, les sources du droit de l'asile sont en train de se diversifier, les institutions communautaires s'étant progressivement attachées à élaborer une politique européenne de l'asile (12). En effet, une approche harmonisée de la question est aujourd'hui indispensable et il est significatif d'observer aujourd'hui que, si le nombre de demandes d'asile augmente dans certains pays, il reste en revanche, depuis ces trois dernières années, relativement stable - voire en légère baisse - à l'échelle de l'ensemble des États membres. Dans ces conditions, de fortes disparités entre législations nationales, tant sur la nature des droits ouverts aux demandeurs d'asile que sur les conditions d'éligibilités au statut de réfugié et au bénéfice de la protection subsidiaire, entraînent des « mouvements secondaires ». Le centre de Sangatte fut sans doute, à cet égard, « exemplaire », les demandeurs d'asile qui y étaient rassemblés étant avant tout soucieux de gagner le Royaume-Uni en raison des conditions qui leur y seraient faites. Actuellement en cours de discussion, deux propositions de directives sont décisives pour l'élaboration d'un système européen d'asile. Il s'agit, d'une part, d'une proposition de directive fixant des normes minimales sur la définition du réfugié, de la protection subsidiaire et sur le contenu de ces statuts (13) et, d'autre part, d'une proposition de directive fixant des normes minimales applicables aux procédures d'octroi et de retrait du statut de réfugié dans les États membres (14). Anticipant leur adoption, le projet de loi s'est inspiré de ces textes en cours de discussion, non seulement pour définir la notion de « protection subsidiaire », mais également pour introduire de nouvelles notions, auxquelles ont parfois déjà recours nos partenaires européens, mais qui sont aujourd'hui inusitées en droit français. Contrepartie de l'abandon du critère jurisprudentiel français de l'origine étatique des persécutions, le projet de loi introduit ainsi de nouvelles notions à l'aune desquelles seront dorénavant examinées les demandes d'asile : le recours à la notion d'asile interne permettra ainsi de rejeter une demande d'asile au motif que la personne peut trouver une protection sur une partie du territoire de son pays d'origine, tandis que sera désormais prise en compte la protection que des acteurs non étatiques, tels que les organisations internationales (cf. art.1er), sont susceptibles d'offrir. En outre, le projet de loi introduit la possibilité de refuser l'admission au séjour d'un étranger, et donc d'orienter sa demande d'asile vers une procédure prioritaire sans recours suspensif devant la commission des recours des réfugiés, lorsque le demandeur est ressortissant d'un pays considéré comme un pays d'origine sûr, car satisfaisant différents critères en matière de respect de droits de l'homme et des libertés fondamentales (cf. art. 6). Sans ignorer les réticences que peut susciter l'introduction de ces notions dans notre dispositif d'examen des demandes d'asile, le rapporteur approuve le choix ainsi fait, tant l'harmonisation européenne paraît nécessaire pour éviter toute disparité des flux des demandeurs d'asile entre les différents États membres. Prudentes, les définitions données dans le projet de loi attestent du souci d'éviter toute remise en cause du droit d'asile que la France reconnaît aux étrangers sur lesquels pèsent des risques vitaux : la faculté d'asile interne ne sera ainsi opposée à un demandeur que s'il n'a « aucune raison » de craindre d'y être persécuté et que s'il est « raisonnable » d'estimer qu'il peut rester dans la partie du pays concernée. Quant aux pays d'origine sûrs, les critères requis conduisent à penser qu'il ne s'agira que d'un petit nombre d'États, généralement peu pourvoyeurs de demandeurs d'asile. En tout état de cause, il importera de veiller à ce que, dans l'intérêt des demandeurs, ces notions, loin de figer les conditions d'examen des demandes, s'adaptent à une réalité internationale par définition fluctuante. D. DES MESURES D'ACCOMPAGNEMENT INDISPENSABLES Ainsi redéfini, le dispositif législatif d'examen des demandes d'asile ne pourra sans doute être totalement efficace que s'il est complété par certaines mesures indispensables pour donner toutes ses chances à la réforme engagée aujourd'hui. a) Le renforcement nécessaire des moyens humains et matériels des structures de gestion · Si le raccourcissement des délais tient à une réforme des procédures, elle tient aussi indéniablement à un renforcement des moyens humains et matériels de l'ofpra et de la commission des recours des réfugiés, qui vont devoir faire face à une augmentation du nombre de demandes dont elles auront à connaître à compter du 1er janvier 2004, date de l'entrée en vigueur de la réforme (cf. art. 13). Il est d'ailleurs frappant de constater que c'est sur ce point que le Conseil d'État a appelé l'attention du Gouvernement dans son avis sur le présent projet de loi. S'agissant de l'ofpra, son dernier rapport d'activité fait état de 50 206 décisions en 2002 contre 40 779 en 2001. La progression du nombre de dossiers traités s'explique notamment par la création, en octobre 2001, d'une division Eurafrique dans l'objectif de traiter les dossiers en instance de plus de six mois et pour laquelle ont été recrutés vingt-neuf officiers de protection, trois chefs de section et dix secrétaires. A la fin de l'année 2002, 22 246 dossiers n'ont pas été traités dans le délai de quatre mois fixé par l'article 4 du décret n° 53-377 du 2 mai 1953 et le nombre global des dossiers en attente de décisions, sans considération pour la date de dépôt, était de 34 588. Logiquement et compte tenu du fait que quatre décisions négatives sur cinq de l'ofpra font l'objet d'un recours, la commission des recours des réfugiés doit également faire face à une augmentation de son activité. Après trois années de stabilité entre 1996 et 1998, le nombre de recours portés devant la commission (31 502) a été multiplié par deux entre 1999 et 2002, une hausse de 20 % ayant été observée entre 2001 et 2002. Parallèlement, la commission a rendu 23 916 décisions, soit 8 % de plus qu'en 2001 et 32 % de plus qu'en 2000, tandis que 3 366 affaires ont été réglées par ordonnance du président comme l'article 21-3 du décret n° 53-577 du 2 mai 1953 lui en laisse la possibilité (15). Rendue possible par les recrutements opérés en 2000 et 2001 et la création d'une sixième section, l'augmentation significative du rythme d'examen des affaires n'a pourtant pas permis de contenir le flux croissant de recours. En effet, au 31 décembre 2002, le nombre d'affaires en instance s'élève à 20 500 et ce stock devrait s'accroître à mesure que se répercuteront sur la commission les effets de l'augmentation de l'activité de l'office. Les effectifs de l'ofpra ont d'ores et déjà été renforcés : faisant suite à une augmentation importante des effectifs entre 2000 et 2002, le recrutement de 81 agents de catégorie A, de 4 agents de catégorie B et de 15 agents de catégorie C a été prévu pour l'année 2003. Destinés à réduire les délais d'instruction, ces recrutements ont été en partie absorbés par la progression des demandes présentées à l'ofpra. La conclusion d'un contrat d'objectifs doit permettre à l'office de disposer de moyens adaptés afin de faire face à la réforme, l'étude d'impact estimant qu'elle portera la demande mensuelle à 7 500, au lieu de 4 406 dossiers en 2002 (16) . S'agissant de la commission des recours des réfugiés, l'étude d'impact, partant de l'hypothèse de 50 000 décisions en formation collégiale devant être prises par an et que quinze affaires sont jugées par séance, estime « qu'il faudra tenir 3 333 séances par an. Sachant que les rapporteurs effectuent trente séances par an et les présidents trente-trois, il faudra passer à 110 rapporteurs contre 67 aujourd'hui et 100 présidents contre 63. Il faudra ajouter l'encadrement [...], le soutien en agents de greffe, de sécurité et de services documentaires et le secrétariat [...] ». Outre ce renforcement en moyens humains, les moyens matériels devront être adaptés en conséquence. Le projet de loi a tenu compte de ces contraintes en élargissant le vivier de recrutement des magistrats appelés à présider les sections de la commission. b) La portée des décrets d'application Tel qu'il résulte de l'article 11 du projet de loi, le nouvel article 19 de la loi du 25 juillet 1952 renvoie au pouvoir réglementaire le soin de définir de nombreux points, très importants. Ainsi en est-il particulièrement des délais de recours et de la convocation du demandeur à un entretien au cours de l'instruction du dossier par l'ofpra. _ D'après les informations fournies par le ministère des affaires étrangères, le délai dans lequel l'office doit se prononcer lorsque l'étranger se voit refuser l'admission au séjour au titre de l'asile par la préfecture sera de quinze jours. S'agissant de la procédure normale d'examen des demandes, il serait désormais précisé que le silence gardé pendant deux mois - au lieu de quatre actuellement - à compter de la date de réception de la demande constitue une décision implicite de rejet, susceptible de recours. En ce qui concerne la procédure devant la commission des recours des réfugiés, le délai de recours serait maintenu à un mois mais le délai accordé à l'ofpra pour fournir le dossier serait ramené d'un mois à quinze jours. _ S'agissant de la convocation à l'entretien, le dernier rapport d'activité de l'ofpra montre que le taux d'entretien est passé de 40,1 % en 2001 à 46,3 % en 2002, pour un taux de convocation passant de 56 à 63,6 % sur la même période, ce qui a permis d'entendre 23 281 personnes. Essentiels pour la suite de la procédure - un défaut de présentation à l'entretien entraînant a priori un rejet rapide -, ces entretiens permettent aux demandeurs d'asile de présenter un récit plus facilement qu'ils ne le font parfois à l'écrit. La généralisation de la convocation figure parmi les objectifs majeurs de l'ofpra, qui a mis en place depuis l'automne 2002 une expérience d'entretien systématique au sein de la division Asie et qui est appelée à être étendue en s'appuyant sur un système informatisé de convocation. La généralisation de l'entretien est conforme aux normes communautaires en cours de discussion, l'article 10 de la proposition de directive pose ainsi le principe de l'entretien du demandeur d'asile avec un agent de l'autorité compétente pour accorder le statut de réfugié ou le bénéfice de la protection subsidiaire et l'assortit d'un certain nombre d'exceptions (décision positive rendue sur dossier, entretien auquel il n'est « raisonnablement pas possible de procéder, en particulier lorsque l'autorité compétente estime que le demandeur n'est pas en état ou en mesure d'être interrogé en raison de circonstances durables indépendants de sa volonté »). La proposition de directive indique en outre que lorsque l'État membre n'offre pas la possibilité d'un entretien, « des efforts raisonnables doivent être déployés pour permettre au demandeur [...] de fournir davantage d'informations ». c) La délicate question du droit au travail Directement liée aux conditions d'examen des demandes, la question du droit au travail des demandeurs d'asile doit aujourd'hui être envisagée, compte tenu de la précarité dans laquelle vivent ces personnes et du coût social de leur accompagnement. Revenir sur la suppression, en 1991 (17), de l'autorisation de travail automatique dont bénéficiaient les demandeurs d'asile depuis 1985 (18) n'est cependant pas une chose aisée ; plus que tout autre point, elle fait partie des sujets sur lesquels la réflexion, pour aboutir, ne peut être qu'européenne tant il est vrai que toute disparité entre les États membres sur cette question susciterait certainement des mouvements secondaires non négligeables. Sur ce point, on relèvera que la directive 2003/9/CE du Conseil du 27 janvier 2003 relative à de normes minimales pour l'accueil des demandeurs d'asile dans les États membres n'a permis de réaliser aucune avancée, son article 11 prévoyant un accès au marché du travail au plus tard un an après le dépôt de la demande d'asile si aucune décision n'a été prise en première instance, mais laissant aux États membres la possibilité d'accorder la priorité de l'emploi aux ressortissants de l'Union européenne et des États membres de l'espace économique européen. En tout état de cause, il convient de souligner que le raccourcissement des délais permettra de répondre en partie à cette difficile question. Le rapporteur souhaite toutefois qu'une réflexion soit engagée à ce sujet afin de mettre la France en mesure d'offrir aux étrangers qui se réclament de sa protection les droits qui leur reviennent. En rénovant les procédures d'examen des demandes d'asile afin de les rendre plus efficaces, le présent projet de loi y concourt. Il mérite à ce titre d'être approuvé. * * * Après l'exposé du rapporteur, plusieurs commissaires sont intervenus dans la discussion générale. Faisant état des changements politiques profonds que connaît un nombre croissant de pays tels que l'Afghanistan ou l'Irak, M. Robert Pandraud s'est demandé si la situation des réfugiés et des demandeurs d'asile issus de ces pays allait être réexaminée par les services compétents afin d'en faciliter, le cas échéant, le retour dans leur pays d'origine. Il a indiqué que, si la convention de Genève avait été conçue pour permettre aux personnes persécutées dans leur pays pour des raisons idéologiques de trouver refuge au sein d'États démocratiques, elle était cependant partiellement inadaptée à la réalité des persécutions actuelles, qui revêtent, bien souvent, un caractère racial. Il a estimé par ailleurs que, si les étrangers accueillis dans le cadre des dispositions de la convention de Genève s'étaient longtemps abstenus, par une sorte de devoir de réserve, de porter des appréciations sur la politique de leur pays d'origine, ce n'était malheureusement plus le cas aujourd'hui. Observant que les pays d'Europe occidentale étaient submergés par des demandes d'asile territorial ou conventionnel présentées par des personnes relevant davantage de la catégorie des réfugiés économiques, il a rappelé les déclarations d'un précédent Premier ministre selon lesquelles la France ne pouvait avoir pour vocation d'accueillir toute la misère du monde. M. Serge Blisko a salué les améliorations apportées par le projet de loi, notamment, l'instauration d'un « guichet unique » en matière de demande d'asile et la prise en considération de persécutions non étatiques. Ayant approuvé l'expression du rapporteur selon laquelle la situation actuelle était caractérisée par le désordre et l'injustice, il en a nuancé la portée en soulignant que les flux d'arrivée des demandeurs d'asile étaient par nature imprévisibles et erratiques puisqu'ils n'étaient que le révélateur des différents conflits dans le monde ; et tout en admettant qu'il existe de nombreuses demandes abusives, il a néanmoins regretté que les délais de réponse des organismes compétents puissent excéder deux ans, ce qui peut engendrer des situations personnelles inextricables, compte tenu de l'insertion en France de personnes finalement déboutées. Il a ajouté, que confronté à cette situation, le Gouvernement, plutôt que de se lancer dans la refonte du droit d'asile, aurait pu faire un choix différent en augmentant les moyens dévolus à l'OFPRA, à l'instar des décisions prises en 1990 à la suite de la chute du mur de Berlin, qui avaient permis de traiter plus rapidement les demandes d'asile. Ayant rappelé que le droit d'asile avait une valeur constitutionnelle en France, il a souligné à quel point l'exercice de ce droit était cependant difficile pour les personnes concernées en raison des délais d'instruction des demandes et de la sévérité des organismes compétents, le taux global d'admission s'élevant à 17 % des requêtes et la CRR ne rattrapant qu'un petit nombre de cas. Tout en jugeant nécessaire une harmonisation européenne du droit d'asile, il a regretté que le projet de loi se situe en retrait par rapport aux directives communautaires en voie d'adoption, au lieu d'aller plus loin que celles-ci conformément à notre tradition nationale en matière d'asile. Abordant les dispositions du texte, M. Serge Blisko a fait part de sa perplexité quant à la notion de « pays d'origine sûr » et a souligné la difficulté d'écarter de cette catégorie des pays avec lesquels la France est en relation étroite, quand bien même cette décision relèverait de l'OFPRA. S'agissant de la notion « d'asile interne », également utilisée par le Haut commissariat aux réfugiés, il s'est interrogé à la fois sur son caractère équitable et sur ses modalités d'application compte tenu des difficultés techniques que pouvait présenter l'opération consistant à accompagner, depuis la France, une personne dans un endroit réputé « sûr », alors même que cela suppose de traverser des régions qui ne le sont pas. Il a exprimé une inquiétude à l'égard du renforcement de la présence des représentants du ministère de l'intérieur au sein de l'OFPRA et de la commission de recours, compte tenu de la position peu favorable de ce ministère à l'égard des demandeurs d'asile. M. Alain Marsaud a rappelé que si la loi du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile avait confié aux services du ministère des affaires étrangères la compétence pour examiner les demandes d'asile en raison du contexte géopolitique de l'époque et notamment de la guerre froide, la situation avait considérablement changé depuis lors, la procédure d'asile, constituant l'une des principales voies de l'immigration, à égalité avec le regroupement familial, ce qui justifie la présence de représentants du ministère de l'Intérieur au sein de l'organisme chargé de l'instruction des demandes d'asile. Évoquant à l'appui de sa démonstration des affaires récentes de proxénétisme d'origine balkanique, il a observé que nombre de personnes interpellées étaient en possession d'un récépissé de demande d'asile. M. Gérard Léonard a fait part de son désaccord avec les préventions qui ont pu être exprimées à l'égard des services du ministère de l'intérieur, dont les fonctionnaires sont tout aussi soucieux du respect des droits de la personne que ceux des autres ministères. Observant à son tour que la procédure d'asile était largement utilisée par les réseaux de l'immigration clandestine, il a approuvé sans réserve le renforcement de la présence des représentants du ministère de l'intérieur au sein de l'OFPRA. Évoquant la jurisprudence du Conseil constitutionnel, M. Bernard Roman a souligné qu'il appartenait au législateur de veiller au respect d'un équilibre entre des objectifs qui peuvent être contradictoires, comme c'est le cas dans des domaines tels que le droit d'asile ou la procédure pénale. Il a considéré, pour le regretter, que le renforcement des prérogatives dévolues aux représentants du ministère de l'intérieur au sein de l'OFPRA constituait une rupture de l'équilibre qui doit caractériser le droit d'asile en France. Ayant convenu que l'élaboration d'un tel projet de loi impliquait un arbitrage entre des positions soutenues par des ministères aux sensibilités différentes, le président Pascal Clément a néanmoins tenu à rappeler que la loi, une fois promulguée, devait être appliquée de la même manière quels que soient les services chargés de la mettre en œuvre. M. Étienne Pinte, tout en se félicitant de l'extension des dispositions de la convention de Genève aux victimes de persécutions non étatiques, du regroupement des procédures d'asile conventionnel et territorial, ainsi que du principe de guichet unique, gage de simplicité et de diminution du délai de traitement des demandes d'asile, s'est interrogé sur plusieurs aspects de la réforme. Il a tout d'abord insisté sur la particulière vigilance qui devra accompagner l'application des notions « d'asile interne » et de « pays d'origine sûr», de surcroît définies par des directives européennes non encore adoptées, ce qui laisse planer une incertitude sur la conformité de la loi avec celles-ci. Il s'est également interrogé sur la pertinence de la proposition du rapporteur consistant à confier à l'OFPRA le soin de définir les pays sûrs, compétence qui pourrait légitimement relever des États. En second lieu, il s'est interrogé sur les modifications apportées à la place du HCR au sein du futur conseil d'administration de l'OFPRA et de la commission de recours des réfugiés. Rappelant que le Conseil constitutionnel avait admis la possibilité pour un représentant du HCR désigné par celui-ci de participer au contrôle juridictionnel des décisions prises en matière d'asile constitutionnel, il a exprimé des réserves sur la disposition prévoyant qu'il serait désormais désigné par le vice-président du Conseil d'État, alors que l'indépendance du représentant du HCR est susceptible de garantir un juste équilibre entre les deux formes de protection susceptibles d'être offertes aux demandeurs d'asile. M. Etienne Pinte a appelé enfin de ses vœux le renforcement du dispositif de protection des demandeurs d'asile, faisant observer que des questions telles que l'accès à l'aide juridictionnelle et l'audition systématique des demandeurs d'asile par l'OFPRA, évoquées antérieurement, n'étaient pas traitées par le projet. Revenant ensuite sur les réserves exprimées à l'égard de la place du ministère de l'Intérieur dans le dispositif proposé, il a souligné qu'il était plus protecteur des libertés dans le cadre de l'exécution des « doubles peines » que le ministère des Affaires étrangères, lequel accorde difficilement des visas de retour aux étrangers ayant exécuté leur peine à l'étranger et pour lesquels le ministère de l'Intérieur a supprimé l'arrêté d'expulsion. Faisant siennes les remarques de M. Etienne Pinte sur les points positifs du texte et sur les inquiétudes qu'il peut susciter, M. Bernard Roman a regretté qu'en élargissant - par le recours à la notion d'asile interne - les motifs de refus de l'octroi du statut de réfugié et en légiférant avant l'adoption d'une directive communautaire, la France puisse devenir le pays européen le plus restrictif en ce qui concerne l'accueil des réfugiés politiques. Il s'est en outre ému de la place donnée à tous les stades de la procédure au ministère de l'intérieur, qu'il s'agisse de la nomination du directeur général de l'OFPRA ou du réexamen de la protection subsidiaire, au détriment de l'équilibre établi par la loi du 25 juillet 1952. Il a également relevé l'imprécision du texte sur l'origine et les conditions de nomination des représentants de l'État au sein du conseil d'administration de l'OFPRA. Tout en reconnaissant que la procédure de demande d'asile constituait pour un certain nombre d'étrangers le moyen de se maintenir sur le territoire national, il a rappelé que le nombre annuel le plus élevé des demandeurs d'asile conventionnel sur notre territoire représentait 52 000 personnes, soit moins de 0,8 p. mille de la population française, proportion sans commune mesure avec l'immigration économique organisée dans les années 1950-1960. En réponse aux intervenants, le rapporteur a apporté les précisions suivantes : - En 2002, plus de 51 000 demandes ont été déposées au titre de l'asile conventionnel et plus de 28 000 au titre de l'asile territorial ; à l'issue d'une procédure qui peut durer de dix-huit mois à trois ans, 12,6 % des demandes ont été accueillies par l'OFPRA, ce taux étant porté à 17 % si l'on tient compte de la délivrance de certificats de réfugiés faisant suite à l'annulation d'un refus par la commission des recours. Une faible part des demandeurs d'asile déboutés faisant l'objet d'une mesure d'éloignement, cette situation est exploitée par des filières d'immigration, au point de faire naître une confusion dommageable entre les questions d'immigration et d'asile, qu'il est pourtant essentiel de distinguer. De fait, l'allongement de la durée de traitement des demandes bénéficie aux étrangers qui, à travers une demande d'asile, cherchent moins l'obtention du statut de réfugié que les droits accordés durant l'instruction de leur demande, mais porte un préjudice grave aux personnes réellement exposées à un risque vital dans leur pays d'origine. L'objectif de réduction des délais poursuivi par le projet de loi répond ainsi à une exigence d'efficacité et d'équité. En aucun cas, le texte n'a pour objet de réduire la capacité d'accueil des réfugiés politiques ; il comporte au contraire des avancées unanimement saluées, au premier rang desquelles la mise en place d'un guichet unique auquel s'adresseront désormais les demandeurs d'asile. - Déjà accrus avant 2002, les moyens matériels et humains mis à la disposition de l'ofpra ont encore progressé en 2003 ; leur renforcement est à l'évidence indispensable pour permettre la réduction du délai de traitement des demandes, mais il ne saurait suffire et doit être complété par une réforme profonde des procédures, que prévoit le projet de loi. - Certains de nos partenaires européens, notamment l'Allemagne, recourant à la notion d'asile interne, celle-ci doit faire l'objet d'une harmonisation européenne, sous peine de susciter des afflux de demandes dans les pays qui n'y recourraient pas. La rédaction retenue pour définir les conditions dans lesquelles il peut être jugé que le demandeur aura accès à une protection sur une partie du territoire de son pays d'origine est prudente et protectrice ; il y a lieu de penser que l'ofpra en fera un usage raisonnable. - S'agissant de la place qu'occuperait désormais le ministère de l'Intérieur dans le dispositif, il convient de se demander si la loi du 11 mai 1998 relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile n'a pas elle-même entretenu une confusion entre l'immigration et l'asile en confiant aux préfectures le soin d'examiner les demandes d'asile territorial. La désignation du directeur général de l'ofpra sur proposition conjointe du ministre des Affaires étrangères et du ministre de l'Intérieur n'est pas contestable, puisque l'office - qui demeure sous la tutelle du ministère des Affaires étrangères - sera désormais compétent pour accorder la protection subsidiaire ; sans porter atteinte au principe de confidentialité qui doit être respecté lors de l'examen des demandes d'asile, le mécanisme de transmission des documents prévu à l'article 2 du projet tend à faciliter l'organisation des mesures d'éloignement du demandeur d'asile débouté. - Constituant une exception française, la participation du HCR à la commission des recours des réfugiés se justifie par le fait que l'asile conventionnel repose sur la mise en œuvre de la convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés. La commission des recours étant désormais compétente pour statuer sur les décisions prises par l'OFPRA en matière de protection subsidiaire, les conditions de participation du HCR à la commission des recours devaient donc être revues sans pour autant l'en exclure. - Une proposition de directive communautaire pose le principe de la convocation du demandeur d'asile à un entretien avec un officier de protection mais l'entoure de certaines exceptions ; dans cette perspective, un amendement du rapporteur précisera que l'instruction de demandes d'asile par l'OFPRA devra mettre les demandeurs d'asile en mesure de présenter les éléments nécessaires à l'examen de leur dossier, un décret devant préciser les modalités pratiques d'organisation de cette instruction. Après avoir rejeté l'exception d'irrecevabilité n° 1 présentée par M. Jean-Marc Ayrault et la question préalable n° 1 du même auteur, la Commission a examiné les articles du projet de loi. _ Destinée à mettre en œuvre la convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés, la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 a été modifiée à plusieurs reprises : - la loi n° 90-550 du 2 juillet 1990 a introduit des sections au sein de la commission des recours des réfugiés et précisé qu'elles peuvent être présidées par des magistrats de la Cour des comptes ou par des membres des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ; - la loi n° 93-1027 du 24 août 1993 a prévu un traitement prioritaire des demandes de reconnaissance de la qualité de réfugié présentées par des étrangers auxquels l'autorisation provisoire de séjour au titre de l'asile a été refusée, retirée ou non renouvelée ; - la loi n° 93-1417 du 30 décembre 1993 a précisé que l'office français de protection des réfugiés et apatrides (ofpra) et la commission des recours des réfugiés (crr) ne sont pas compétents pour examiner les demandes des étrangers auxquels l'admission en France au titre de l'asile a été refusée au motif que leurs demandes relèvent de la compétence d'un autre État ; - conformément aux propositions faites par M. Patrick Weil dans son rapport remis le 31 juillet 1997 au Premier ministre (19), la loi n° 98-349 du 11 mai 1998 a intégré dans la loi du 25 juillet 1952 - et modifié son intitulé en conséquence (20) - les dispositions relatives aux demandeurs d'asile qui figuraient jusqu'alors dans l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France ; en outre, elle a créé deux nouvelles formes d'asile, constitutionnel et territorial, qui viennent s'ajouter à l'asile conventionnel qui était jusqu'à présent seul visé par la loi du 25 juillet 1952 ; - la loi n° 99-210 du 19 mars 1999 ainsi que les ordonnances n° 200-370 du 26 avril 2000 et n° 2002-388 du 20 mars 2002 ont prévu l'adaptation du dispositif à l'outre-mer ; - la loi n° 2002-305 du 4 mars 2002 a prévu la désignation, par le procureur de la République, d'un administrateur ad hoc, chargé d'assister et de représenter le mineur sans représentant légal qui formerait une demande de reconnaissance de la qualité de réfugié. _ Comme l'indique son intitulé, le projet de loi aujourd'hui soumis à l'examen de notre assemblée modifie de nouveau ce texte. Figurant dans les articles 1er à 11, ces modifications sont, ne serait-ce que sur la forme, substantielles. En effet, sur les dix-neuf articles que compte aujourd'hui la loi du 25 juillet 1952, seuls ses articles 1er, 6 et 7, relatifs à la nature juridique de l'office de protection des réfugiés et des apatrides, à l'exonération du droit de timbre et d'enregistrement pour les documents qu'il délivre et à son budget, ne font l'objet d'aucune modification ; un nouveau titre, rassemblant les dispositions relatives à l'outre-mer et aux décrets d'application, vient s'ajouter aux deux titres qu'elle compte actuellement, respectivement consacrés à l'ofpra et à la crr, d'une part, et aux demandeurs d'asile, d'autre part. Par ailleurs, l'article 12 du projet de loi procède à des coordinations dans les ordonnances relatives aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Nouvelle-Calédonie, Polynésie française, dans les îles Wallis et Futuna ainsi qu'à Mayotte, tandis que les deux derniers articles précisent les conditions d'entrée en vigueur de la loi et prévoient son application à l'outre-mer. Article premier _ Créé par l'article 1er de la loi du 25 juillet 1952, qui le rattache au ministre des affaires étrangères, l'office français de protection des réfugiés et apatrides (ofpra) voit ses compétences définies dans l'article 2 de cette même loi, qui lui impartit quatre fonctions. Il lui revient, tout d'abord, de se prononcer sur l'admission d'un demandeur d'asile au statut de réfugié. A cette fin, l'article 2 de la loi du 25 juillet 1952 : précise les critères devant être remplis pour que soit reconnue à une personne la qualité de réfugié au titre de l'asile constitutionnel ou conventionnel (2e al.) ; subordonne la saisine de l'ofpra à l'enregistrement de la demande d'admission au séjour du demandeur d'asile par les services des préfectures (5e al.) ; précise les circonstances dans lesquelles l'ofpra est tenu de statuer prioritairement sur les demandes qui lui sont soumises (6e al.) ou, à l'inverse, celles dans lesquelles il n'est pas compétent pour connaître de la demande qui lui est présentée (avant-dernier al.). Par ailleurs, il ouvre au directeur de l'ofpra et au président de la CRR la faculté de saisir le ministre de l'intérieur « du cas de toute personne à laquelle la qualité de réfugié n'a pas été reconnue mais dont ils estiment qu'elle relève de l'asile territorial » (dernier al.). L'ofpra doit ensuite assurer la protection juridique et administrative du réfugié (1er al.), notamment grâce à la délivrance de divers documents qui ne peuvent être obtenus auprès des autorités du pays d'origine (cf. art. 3). En outre, l'Office assure l'exécution des conventions, accords ou arrangements internationaux intéressant la protection des réfugiés en France (1er al.), au premier rang desquels la convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés. Il lui est également confié une mission de coopération avec le haut commissaire des Nations unies pour les réfugiés (4e al.). Créé le 14 décembre 1950 et succédant à l'organisation internationale des réfugiés créée en 1946, le haut-commissariat des Nations unies pour les réfugiés (hcr) est un organe subsidiaire de l'assemblée générale de l'onu, ayant une double fonction de protection internationale des réfugiés, en veillant au respect par les États des normes internationales applicables en la matière, et de recherche de solutions durables (rapatriement volontaire, intégration sur place, réinstallation dans un pays tiers). Conformément au quatrième alinéa de l'article 2 de la loi du 25 juillet 1952, l'ofpra est « soumis à la surveillance » du hcr, dont le délégué assiste aux séances du conseil d'administration (cf. art. 2) et dont des représentants siègent aux côtés du président de la commission des recours des réfugiés (cf. art. 4). Enfin, il est reconnu au directeur de l'ofpra ou au président de la CRR la possibilité de saisir le ministre de l'intérieur du cas de toute personne à laquelle la qualité de réfugié n'a pas été reconnue mais dont ils estiment qu'elle relève de l'asile territorial (dernier al.). _ L'article 1er du présent projet de loi donne une nouvelle rédaction à l'article 2 de la loi du 25 juillet 1952 en le subdivisant en quatre paragraphes. Le premier paragraphe reprend les missions actuellement prévues dans les premier et quatrième alinéas de l'article 2 de la loi du 25 juillet 1952, sous réserve de modifications pour tenir compte des nouvelles compétences dévolues à l'ofpra en matière de demandes d'asile : protection juridique et administrative des réfugiés et apatrides mais également des bénéficiaires de la protection subsidiaire qui entre désormais dans les compétences de l'ofpra ; exécution des engagements internationaux intéressant la protection des réfugiés en France ; coopération avec le haut-commissaire des Nations unies. Sur ce dernier point, on relèvera que le projet de loi ne reprend pas la rédaction de la loi de 1952, qui soumettait l'ofpra a la surveillance de ce dernier, mais précise qu'il revient à l'office de « faciliter sa mission de surveillance », cette rédaction étant davantage conforme à la lettre du premier paragraphe de l'article 35 de la convention de Genève (21). Le deuxième paragraphe précise les compétences de l'ofpra pour statuer sur les demandes d'asile. Le troisième paragraphe précise l'origine des persécutions et des menaces susceptibles de donner lieu à l'octroi de la qualité de réfugié ou au bénéfice de la protection subsidiaire, ainsi que la nature des autorités susceptibles d'offrir une protection ; par ailleurs, il introduit la possibilité de rejeter la demande d'une personne qui pourrait être protégée sur une partie du territoire de son pays d'origine. Le dernier paragraphe précise les hypothèses dans lesquelles la protection subsidiaire peut être refusée ou retirée ainsi que les conditions dans lesquelles elle est renouvelée. Les dispositions subordonnant l'examen de la demande à l'enregistrement de la demande d'admission au séjour du demandeur d'asile, précisant les cas d'examen prioritaire ainsi que le non examen lorsque la demande relève de la compétence d'un autre État, sont déplacées dans le titre II de la loi relatif aux demandeurs d'asile (cf. art. 7) ; la disposition relative à la saisine du ministre de l'intérieur par le directeur de l'ofpra ou le président de la CRR du cas d'une personne susceptible de bénéficier de l'asile territorial est supprimée, par coordination avec la suppression de cette forme de protection. 1. La compétence de l'ofpra en matière de protection subsidiaire Le deuxième alinéa de l'article 2 de la loi du 25 juillet 1952 donne aujourd'hui compétence à l'ofpra pour reconnaître la qualité de réfugié à « toute personne persécutée en raison de son action en faveur de la liberté » - il s'agit ici de l'asile constitutionnel - ainsi qu'« à toute personne sur laquelle le Haut-commissariat des Nations unies pour les réfugiés exerce son mandat aux termes des articles 6 et 7 de son statut ou qui répond aux définitions de l'article 1er de la convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés », ce qui constitue l'asile conventionnel. L'article 1er du projet de loi étend les compétences de l'ofpra. En effet, aux termes du II de l'article 2 de la loi du 25 juillet 1952, tel qu'il résulte du projet de loi, l'office sera compétent pour : - reconnaître la qualité de réfugié, comme c'est le cas aujourd'hui, sur le fondement du quatrième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, de l'article 1er de la convention de Genève ou en vertu d'un mandat du HCR ; les effets de la reconnaissance de la qualité de réfugié ne sont pas modifiées, la disposition selon laquelle les personnes concernées sont « régies par les dispositions applicables aux réfugiés en vertu de la convention de Genève », introduite dans la loi du 25 juillet 1952 par la loi du 11 mai 1998, étant reprise sans modification ; - accorder le bénéfice de la « protection subsidiaire » selon des critères que définit le projet de loi. Aux termes du 2° du II du nouvel article 2 de la loi du 25 juillet 1952, la protection subsidiaire est accordée à toute personne qui ne remplit pas les conditions requises pour se voir attribuer le statut de réfugié mais qui établit qu'elle est exposée dans son pays à certaines menaces graves, limitativement énumérées : peine de mort ; torture, peines ou traitements inhumains ou dégradants ; ou, « s'agissant d'un civil, une menace grave, directe et personnelle contre sa vie ou sa sécurité en raison d'une violence généralisée résultant d'une situation de conflit armé interne ou international ». Cette deuxième forme de protection se substitue à l'asile territorial, que supprime le projet de loi (cf. art. 10) et qui peut aujourd'hui être accordé à un étranger établissant « que sa vie ou sa liberté est menacée dans son pays ou qu'il y est exposé à des traitements contraires à l'article 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales » (art. 13 de la loi du 25 juillet 1952). _ Similaires dans leur objectif - offrir une protection à des personnes qui ne peuvent se voir reconnaître le statut de réfugié au titre de l'asile conventionnel ou constitutionnel -, ces deux formes de protection diffèrent dans la définition de leurs critères. En effet, si le fait d'être exposé dans son pays à des traitements contraires à l'article 3 de la CEDH figure parmi les menaces graves justifiant l'octroi de cette protection subsidiaire (22), on relèvera que les menaces invoquées doivent désormais être « graves » et que l'existence d'une menace pesant sur la liberté de la personne n'est plus un motif de protection. En revanche, le bénéfice de la protection subsidiaire est applicable aux personnes établissant qu'elles sont menacées dans leur pays de la peine de mort ainsi qu'aux civils sur la vie et la sécurité desquels pèserait une menaces « grave, directe et personnelle » en cas de conflit armé ou de guerre civile. De fait, ces critères reprennent les normes qui sont en cours d'élaboration à l'échelon communautaire en la matière. En effet, l'article 15 de la proposition de directive portant sur la définition du réfugié, de la protection subsidiaire et sur le contenu de ces statuts (23) énumère les atteintes graves justifiant le bénéfice de la protection subsidiaire. Il s'agit de : - la peine de mort ou l'exécution ; - la torture ou des traitements inhumains ou dégradants infligés à un demandeur dans son pays d'origine ou, dans le cas d'un apatride, dans le pays dans lequel il avait sa résidence habituelle ; - des menaces graves et individuelles contre la vie ou la personne d'un civil en raison d'une violence aveugle en cas de conflit armé interne ou international. Bien que n'ayant pas encore fait l'objet d'une adoption définitive, prévue pour juin 2003 par le Conseil européen lors de sa réunion à Séville en juin 2002, ces dispositions ont fait l'objet d'un accord politique lors du Conseil « justice et affaires intérieures » des 28 et 29 novembre dernier ; elles sont donc, selon toute vraisemblance, stabilisées, ce qui justifie leur prise en compte par le présent projet de loi. La Commission a rejeté un amendement de M. Xavier de Roux alignant la définition de la protection subsidiaire sur celle de l'asile territorial, le rapporteur ayant souligné, qu'ainsi défini, le champ de la protection subsidiaire serait trop vaste et qu'il convenait de tenir compte du fait que, contrairement à l'asile territorial dont l'octroi relève de la compétence discrétionnaire du ministre de l'Intérieur, la protection subsidiaire devra être accordée par l'OFPRA dès lors que l'étranger en remplira les conditions légales. Elle a ensuite été saisie de l'amendement n° 4 de M. Serge Blisko tendant à supprimer la qualification de « grave, directe et personnelle » que doit revêtir la menace à laquelle sont exposées la vie et la sécurité de l'étranger pour qu'il bénéficie de la protection subsidiaire. L'auteur de l'amendement a estimé que, malgré une mise en œuvre peu satisfaisante, l'asile territorial reposait sur des critères qu'il convenait de reprendre, la multiplication des qualificatifs étant une source de contentieux. Le président Pascal Clément ayant approuvé cette dernière observation, le rapporteur a indiqué que la suppression de ces qualificatifs ouvrirait à l'excès le champ des bénéficiaires de la protection subsidiaire. La Commission a donc rejeté cet amendement. Elle a en revanche adopté un amendement du rapporteur tendant à préciser que la protection subsidiaire est accordée lorsque la personne est exposée à une menace « grave, directe et individuelle contre sa vie ou sa personne » (amendement n° 20), le rapporteur ayant indiqué qu'il s'agissait ainsi de retenir une rédaction plus proche des termes de la proposition de directive communautaire en cours de discussion sur ce sujet. _ Reposant sur des critères plus précis, l'octroi de la protection subsidiaire est en revanche dénué du caractère discrétionnaire que revêt aujourd'hui l'asile territorial, « accordé par le ministre de l'intérieur », « dans les conditions compatibles avec les intérêts du pays » et sans que les décisions du ministre aient à être motivées (art. 13 de la loi du 25 juillet 1952). L'ofpra devra en accorder le bénéfice dès lors que l'étranger aura établi qu'il satisfait aux critères précédemment exposés et, à l'inverse, il ne pourra le faire si certaines conditions, limitativement énumérées dans le IV du nouvel article 2 de la loi du 25 juillet 1952, sont remplies. En effet, aux termes de ce paragraphe, la protection subsidiaire ne sera pas accordée à une personne « dont on a des raisons sérieuses de penser » qu'elle a commis certains actes, limitativement énumérés, ou que sa présence constitue une menace pour l'ordre public. Empruntée à l'article 1er F de la convention de Genève, qui permet d'exclure du statut les réfugiés indignes de la protection internationale, cette formulation n'impose pas, comme le précise le guide du haut-commissariat pour les réfugiés, « d'apporter la preuve formelle que l'intéressé a fait l'objet de poursuites pénales » ; elle suppose cependant que puissent être individualisés les actes et agissements visés (24). S'inspirant des dispositions de l'article 17 de la proposition de directive communautaire précitée, le projet de loi distingue quatre hypothèses interdisant l'octroi de la protection subsidiaire. Ces cas reprennent les clauses d'exclusion du statut de réfugié prévues par l'article 1er F de la convention de Genève, en les élargissant aux crimes graves de droit commun commis sur le territoire français et aux menaces que représente la présence de l'étranger pour l'ordre public, la sécurité publique et la sûreté de l'Etat. Ne pourra ainsi se voir accorder le bénéfice de la protection subsidiaire une personne pour laquelle il existera des raisons sérieuses de penser qu'elle est dans une des situations suivantes. 1° Le demandeur a commis un crime contre la paix, un crime de guerre ou un crime contre l'humanité : cette hypothèse est un motif d'exclusion du statut de réfugié prévu par la convention de Genève ; elle renvoie à des catégories d'actes définis dans des instruments internationaux, énumérés dans l'annexe VI du guide du HCR relatif aux procédures et aux critères à appliquer pour déterminer le statut de réfugié ; conçue à l'origine pour exclure de toute protection internationale des personnes dont il y avait tout lieu de penser qu'elles s'étaient rendues responsables des crimes visés par le statut du tribunal militaire international de Nuremberg, cette clause d'exclusion a été utilisée récemment à l'encontre de ressortissants rwandais dont il y avait des raisons sérieuses de penser qu'ils étaient complices du massacre des Tutsis, qualifié par la communauté internationale de crime de génocide. 2°Le demandeur s'est rendu coupable d'agissements contraires aux buts et aux principes des Nations unies. Là encore, il s'agit d'un motif d'exclusion du statut de réfugié. D'après la jurisprudence dégagée en la matière, il vise des personnes qui exercent un pouvoir étatique ou une partie de celui-ci, par exemple des responsables politiques (CE, 31 juillet 1992, M. Duvalier) ou des membres de police politique. Cette interprétation découle du fait que les buts et principes des Nations unies sont énoncés dans le Préambule et les deux premiers articles de la Charte qui a trait aux principes fondamentaux devant s'imposer pour l'organisation des relations entre les Etats. Le degré de participation aux agissements est examiné cas par cas, le Conseil d'Etat ayant ainsi considéré que le simple exercice de fonctions publiques au sein d'un régime contraire aux droits de l'homme ne peut être assimilé à une adhésion à ce régime (25 mars 1998, M. Mahboub). En revanche, ce cas d'exclusion peut être appliqué à des éléments subalternes chargés de la seule exécution d'agissements contraires aux buts et aux principes des Nations unies (crr, 2 octobre 1995, Rubilika) ou à des personnes qui, sans appartenir aux organes du pouvoir, ont participé à l'activité des services répressifs (crr, 8 décembre 2000, Mme Mosengana ep. Okenge). 3° La personne a commis un « crime grave de droit commun » mais ici, contrairement à l'article 1er F b de la convention de Genève, ce crime ne doit pas avoir été nécessairement commis en dehors du pays d'accueil avant que la personne n'y soit admise comme réfugié. Si elle ne peut conduire à refuser le statut de réfugié (ce, 25 septembre 1998, Rakjumar), la commission d'un crime grave sur le territoire français est donc, en revanche, un cas d'exclusion du bénéfice de la protection subsidiaire. La Commission a rejeté un amendement de M. Xavier de Roux précisant que le crime grave de droit commun justifiant le refus de la protection subsidiaire doit avoir été commis en dehors du pays d'accueil, le rapporteur ayant considéré qu'il n'y avait pas lieu, s'agissant de la protection subsidiaire, de reprendre la lettre des dispositions de la convention de Genève relatives aux cas d'exclusion du statut de réfugié. Malgré cette différence, ce critère d'exclusion peut être éclairé par la jurisprudence dégagée par la commission des recours en matière d'asile conventionnel : elle a ainsi jugé qu'« il n'y a pas lieu de donner au mot « crime » le sens précis que lui prête le droit pénal français » (CRR, 7 février 1958, M. Gardai) et que la notion de crime doit s'apprécier indépendamment de la qualification pénale retenue par le droit national (CRR, 15 juin 1991, Saleh) ; elle a ainsi considéré comme des crimes graves un meurtre, un attentat, un trafic de stupéfiants, le proxénétisme ou encore une extorsion de fonds avec violence, le degré d'implication de la personne dans ce type d'actions étant pris en compte afin d'éviter des exclusions de principe. 4° La présence de la personne sur le territoire constitue une menace pour l'ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l'Etat : cette disposition est à rapprocher de la rédaction de l'actuel article 13 de la loi du 25 juillet 1952 qui précise que l'asile territorial peut être accordé « dans les conditions compatibles avec les intérêts du pays » mais est plus précise puisque seules des raisons liées à la sécurité peuvent justifier le refus de la protection subsidiaire. On relèvera qu'il ne s'agit pas d'un critère d'exclusion du statut de réfugié (ce, 21 mai 1997, M. Pham). Après avoir adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 21), la Commission a rejeté l'amendement n° 7 de M. Serge Blisko supprimant la possibilité de refuser le bénéfice de la protection subsidiaire à un étranger dont la présence sur le territoire constituerait une menace pour l'ordre public, la sécurité publique ou la sûreté de l'État, avant d'adopter un amendement du rapporteur précisant que cette menace doit être « grave » (amendement n° 22). Ouvrant la possibilité à l'ofpra et au représentant de l'Etat de demander un réexamen de la décision d'octroi de la protection subsidiaire, l'avant-dernier alinéa du nouvel article 2 de la loi du 25 juillet 1952 précise que ces quatre motifs d'exclusion peuvent justifier le retrait à tout moment du bénéfice de la protection, entraînant ainsi le retrait de la carte de séjour précédemment délivrée. _ S'agissant de la durée de l'octroi de la protection subsidiaire, on relèvera que, comme l'asile territorial, son bénéfice est accordé pour une durée d'un an renouvelable. Alors que la reconnaissance du statut de réfugié donne lieu à la délivrance d'une carte de résident, valable dix ans, l'octroi de la protection subsidiaire entraîne la délivrance d'une carte de séjour temporaire, valable un an et renouvelable, donnant droit à l'exercice d'une activité professionnelle, conformément à l'article 12 ter de l'ordonnance du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France (cf. art. 8). Le dernier alinéa du IV du nouvel article 2 de la loi du 25 juillet 1952 confie le renouvellement du bénéfice de la protection subsidiaire à l'ofpra et lui ouvre la faculté de le refuser dans deux hypothèses : les circonstances ayant justifié l'octroi de cette protection ont cessé ; elles ont connu un changement tel que cette protection n'est plus requise. Ces dispositions reprennent le premier paragraphe de l'article 16 de la proposition de directive communautaire précitée, dont le second paragraphe précise que « les États membres tiennent compte du changement de circonstances, en déterminant s'il est suffisamment important et non provisoire pour que la personne pouvant bénéficier de la protection subsidiaire ne coure plus de risque réel de subir des atteintes graves ». Après avoir adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 23), la Commission a été saisie d'un amendement de M. Xavier de Roux prévoyant le renouvellement automatique du bénéfice de la protection subsidiaire, à moins que les circonstances ayant justifié son octroi aient cessé d'exister ou aient connu un changement suffisamment profond et durable pour que la protection ne soit plus requise. Le rapporteur ayant estimé cette proposition était incompatible avec l'exigence d'un réexamen individuel de la situation des bénéficiaires de la protection subsidiaire mais indiqué que le Gouvernement s'était engagé à faciliter les conditions de renouvellement du bénéfice de la protection subsidiaire, la Commission a rejeté cet amendement. b) L'unification des procédures autour de l'ofpra Autre conséquence de la nouvelle rédaction donnée par le projet de loi à l'article 2 de la loi du 25 juillet 1952, l'octroi à l'ofpra d'une compétence sur l'ensemble des demandes d'asile présentées en France. En effet, l'office se voit confier le soin d'accorder le bénéfice de la protection subsidiaire, qui se substitue à l'asile territorial, qui relève aujourd'hui de la compétence du ministre de l'intérieur. Faisant de l'ofpra le « guichet unique » en matière de demandes d'asile, cette unification des procédures offre aux demandeurs la garantie de voir leur demande examinée par un organisme spécialisé, au professionnalisme reconnu. Contrairement aux décisions du ministre de l'intérieur en matière d'asile territorial, les décisions de refus du bénéfice de la protection subsidiaire seront désormais motivées et la commission des recours des réfugiés sera compétente pour statuer sur les décisions relatives à la protection subsidiaire (cf. art. 4), alors que le contentieux des décisions du ministre de l'intérieur relatives à l'asile territorial est aujourd'hui porté devant le juge administratif de droit commun qui exerce sur ces dernières un contrôle manifeste de l'erreur d'appréciation. Cette unification des procédures devrait être une source de simplification, évitant des erreurs d'orientation entre demandes d'asile territorial et d'asile conventionnel, et de réduction des délais de traitement des demandes, le II du nouvel article 2 de la loi du 25 juillet 1952 précisant que l'ofpra reconnaît le statut de réfugié ou accorde le bénéfice de la protection subsidiaire « au terme d'une instruction unique ». A l'avenir, l'étranger présentera donc une demande d'asile sans précision quant à son fondement et c'est à l'ofpra qu'il reviendra de statuer sur la nature de la protection accordée, étant entendu, comme le souligne l'exposé des motifs du projet de loi, qu'il lui « appartiendra [...] de vérifier en premier lieu si le demandeur relève des critères de la convention de Genève avant d'envisager, si tel est le cas, l'octroi éventuel de la protection subsidiaire ». Il s'agit donc d'une modification par rapport au droit existant dans lequel certains étrangers ne présentent qu'une demande d'asile territorial préservant une possibilité de retour dans leur pays sans perdre leur statut, ce que ne permet pas l'asile conventionnel. La Commission a adopté un amendement du rapporteur précisant que l'instruction des demandes dont l'ofpra est saisie permettra au demandeur d'asile de présenter les éléments à l'appui de sa demande, le rapporteur ayant précisé que les modalités concrètes d'instruction de ces demandes feraient l'objet d'un décret en Conseil d'État (amendement n° 19). 2. La détermination des auteurs des persécutions et des menaces graves ouvrant droit au statut de réfugié et au bénéfice de la protection subsidiaire _ Reprenant là encore les dispositions figurant dans la proposition de directive en cours de discussion sur les conditions requises pour prétendre au statut de réfugié ou au bénéfice de la protection subsidiaire et sur le contenu de ces statuts (art. 9), le troisième paragraphe de l'article 2 de la loi du 25 juillet 1952 tel qu'il résulte de l'article 1er du présent projet de loi, précise l'origine des persécutions et des menaces graves respectivement prises en compte dans l'octroi de la qualité de réfugié et de la protection subsidiaire. Les persécutions et menaces graves pourront ainsi être le fait : - des autorités de l'Etat, cas le plus classique qui ne soulève aucune difficulté d'interprétation ; - de partis ou d'organisations, à condition qu'elles « contrôlent l'Etat ou une partie substantielle du territoire de l'Etat » : cette disposition prolonge la jurisprudence administrative dégagée sur les « autorités de fait » ; appliquée au Liberia (CRR, 4 septembre 1991, Freemans), en ex-Yougoslavie, en Afghanistan, au sud-Liban en 1996, ou encore au Somaliland en 1999 et au territoire autonome du Kurdistan irakien en 2001, elle a permis la reconnaissance de la qualité de réfugié aux victimes de persécutions qui n'émanaient pas des autorités légales mais d'une autorité qui se substituait à ces dernières pour assurer de fait tout ou partie des fonctions normalement dévolues à l'autorité publique d'un Etat, à condition que cette autorité soit dotée d'un minimum de stabilité et d'organisation ; - d'acteurs non étatiques, à condition que les autorités susceptibles d'offrir une protection (cf. infra) la refusent ou ne soient pas en mesure de l'offrir. Cette dernière disposition est particulièrement importante car elle revient sur une jurisprudence administrative traditionnelle selon laquelle le réfugié est une personne qui fuit une persécution étatique et qui conduit à examiner les craintes de persécution alléguées à l'égard des autorités du pays de nationalité ou, à défaut de nationalité, à l'égard des autorités du pays de résidence habituelle. Lorsque les persécutions sont le fait de particuliers ou de groupes de particuliers, le juge des réfugiés examine alors quelle a été l'attitude de l'autorité publique à l'égard de tels agissements. Il a ainsi été jugé que « des persécutions exercées par des particuliers, organisés ou non, peuvent être retenues, dès lors qu'elles sont en fait encouragées ou tolérées volontairement par l'autorité publique, de sorte que l'intéressé n'est pas effectivement en mesure de se réclamer de la protection de celle-ci » (CE, 22 mai 1983, M. Dankha). Il ressort de la jurisprudence que des persécutions sont considérées comme encouragées lorsqu'elles émanent de groupes qui soutiennent le pouvoir en place, tels que des polices parallèles, des groupes paramilitaires ou des partis politiques. S'agissant de la tolérance volontaire, le juge a considéré qu'elle peut prendre la forme d'un refus systématique de protection (CRR, 25 février 1994, Tehari) ou d'une abstention délibérée de protection (CRR, 22 juillet 1994, Elkebir). Mais, en tout état de cause, l'incapacité des autorités publiques à assurer une protection à leurs ressortissants ne peut être assimilée à une tolérance volontaire (CE, 22 novembre 1996, Messara) et ouvrir droit à la reconnaissance du statut de réfugié. Conduisant à refuser le statut de réfugié à toute personne « qui : n'a pas réclamé la protection des autorités, sauf si cela eût été vain ; a réclamé la protection des autorités mais ne peut pas prouver qu'elle a été refusée ; a obtenu une protection insuffisante ou inefficace » (25), le reproche a été fait à cette jurisprudence d'être devenue « exubérante, compliquée et protéiforme » (1) et d'aller au-delà de la convention de Genève qui, « tout entière orientée sur la philosophie des motifs de persécutions, [et] apparemment sans considération pour leurs auteurs » ,(26) « ne précise pas de qui doivent émaner les persécutions, [son] article 1er, A, 2 se limitant à reconnaître la qualité de réfugié à celui qui hors de son pays d'origine et craignant avec raison d'être persécuté, ne peut ou ne veut se réclamer de la protection des autorités de son pays » (27). Salué comme un progrès dans la protection des demandeurs d'asile, l'abandon du critère jurisprudentiel de l'origine étatique des persécutions permet de prendre en compte l'évolution des situations internationales, moins marquées par des conflits inter-étatiques ; elle est en outre conforme aux pratiques de nombreux États européens, à la proposition de directive en cours de discussion et à la doctrine du HCR en la matière (28). 3. La définition des autorités de protection et la prise en compte des possibilités d'asile interne L'abandon du critère jurisprudentiel de l'origine étatique des persécutions entraîne la définition d'un nouvel équilibre dans l'évaluation des demandes d'asile. En effet, la reconnaissance de la possibilité de persécutions non étatiques et de l'impossibilité pour les autorités publiques de protéger leurs nationaux suppose, par symétrie, la reconnaissance d'acteurs de protection non étatiques et de facultés d'asile interne. _ Anticipant là encore l'adoption de dispositions communautaires, le projet de loi précise quelles sont les autorités susceptibles d'offrir une protection. Aux termes du deuxième alinéa du III de l'article 2 de la loi du 25 juillet 1952 tel qu'il résulte de l'article 1er du projet de loi, il s'agira ainsi naturellement de l'Etat mais également de partis ou organisations, y compris internationales, « contrôlant l'Etat ou une partie substantielle de son territoire », ce qui permet de prendre en compte le développement des opérations de maintien, d'imposition et de reconstruction de paix, tout en garantissant que cette protection soit effective. A titre de comparaison, on rappellera que, sans avoir tranché sur le point de savoir si une autorité de fait peut être une source de protection pour certaines personnes, la commission des recours des réfugiés, saisie de la situation prévalant au Kosovo depuis l'installation de la mission intérimaire des Nations unies a constaté que cette province yougoslave revêtait désormais la forme d'un quasi-État placé sous mandat international. Et c'est donc à ce titre qu'elle a apprécié si les personnes originaires de cette province justifiaient de circonstances particulières permettant de les regarder comme ne pouvant se réclamer de la protection des autorités investies du pouvoir en vertu d'un mandat des Nations unies (CRR, 17 novembre 1999, Hadzikadri) ou si les craintes invoquées ont été tolérées volontairement par lesdites autorités (CRR, 30 avril 2001, Saljih). Définissant les acteurs de protection, l'article 9 bis de la proposition de directive relative à des définitions et des statuts communs pour les réfugiés et les bénéficiaires de la protection subsidiaire précise ainsi que l'État, les partis et organisations peuvent être considérés comme acteurs de protection lorsqu'ils « prennent des mesures raisonnables pour empêcher la persécution ou les atteintes graves, entre autres lorsqu'ils disposent d'un système judiciaire effectif permettant de déceler, de poursuivre et de sanctionner les actes constituant une persécution ou une atteinte grave » et que le demandeur a accès à cette protection. En outre, s'agissant d'une protection offerte par une organisation internationale, il y est précisé que les États membres tiendront compte « des orientations éventuellement données par les actes du Conseil en la matière ». La Commission a été saisie de l'amendement n° 5 de M. Serge Blisko tendant à préciser que les seules autorités susceptibles d'offrir une protection sont les États. Contestant l'imprécision de la rédaction du projet de loi sur la définition des autorités susceptibles d'offrir une protection, l'auteur de l'amendement a fait observer qu'il n'était pas possible ni même souhaitable de se satisfaire d'une protection offerte par un parti ou une milice armée, la seule vraie protection étant celle qu'offrent les États. Considérant qu'il ne convient pas d'exclure l'hypothèse d'une protection insuffisante, il a jugé délicat de confier à l'ofpra le soin de déterminer si une organisation peut localement assurer une protection. Soulignant la prudence de la rédaction retenue dans le projet de loi, le rapporteur a indiqué que l'ofpra ne rejettera pas une demande au motif que la personne peut trouver asile dans son pays d'origine si elle est susceptible d'y courir le moindre risque. Relevant que l'introduction d'autorités de protection non étatiques tenait compte de l'évolution des situations internationales, le rapporteur a souligné que cet amendement obligerait à renoncer à l'élargissement de la définition des agents de persécution que prévoit le projet de loi, la reconnaissance d'une possibilité de persécution non étatique impliquant nécessairement que l'autorité de protection ne se limite pas à l'État. La Commission a rejeté cet amendement. Elle a également rejeté un amendement de M. Thierry Mariani précisant que les autorités de protection ne peuvent être considérées comme telles que si elles exercent un contrôle effectif sur l'État ou sur une partie substantielle de son territoire, le rapporteur ayant considéré que l'appréciation de l'effectivité de ce contrôle pourrait donner lieu à un contentieux. _ Corollaire de l'élargissement du champ des acteurs de persécution, le dernier alinéa du III du nouvel article 2 de la loi du 25 juillet 1952 introduit une faculté d' « asile interne », permettant de rejeter la demande d'asile présentée par un étranger lorsque les trois conditions cumulatives suivantes sont remplies : - la personne peut avoir accès à une protection sur une partie du territoire de son pays ; il n'est donc pas question de viser ici un Etat limitrophe mais bien une zone du pays d'origine ; - la personne ne doit avoir « aucune » raison de craindre d'y être persécutée ou gravement menacée ; - il doit être « raisonnable » de penser qu'elle peut rester dans cette partie du pays. Ces dispositions s'inspirent de l'article 10 de la proposition de directive précitée qui précise que, pour évaluer les facultés d'asile interne, les États « tiennent compte des conditions générales dans cette partie du pays et de la situation personnelle du demandeur au moment où ils statuent sur la demande ». Rédigée à une époque à laquelle les conflits étaient principalement inter-étatiques, la convention de Genève n'a pas envisagé l'hypothèse d'un défaut de protection nationale sur une partie seulement du territoire. Le recours à la notion d'asile n'est toutefois pas écarté par le HCR (29) et de nombreux États en font usage - Allemagne, Royaume-Uni, Pays-Bas, Canada et États-Unis par exemple - tout en veillant à vérifier le caractère « raisonnable » et « sûr » de cette alternative. La prise en compte d'une faculté d'asile interne dans l'évaluation des demandes d'asile constitue en revanche une innovation importante dans le dispositif français d'asile. En effet, prenant surtout en compte les persécutions d'origine étatique, rares sont les décisions du juge des réfugiés qui font référence à des facultés d'asile interne ; elles concernent alors des persécutions émanant d'autorités de fait et la notion s'applique alors de façon négative (CRR, 22 juillet 1994, Elkébir). La Commission a rejeté l'amendement n° 6 de M. Serge Blisko supprimant les dispositions relatives à l'asile interne. La Commission a adopté l'article 1er ainsi modifié. Article 2 Cet article apporte plusieurs modifications à l'article 3 de la loi du 25 juillet 1952 qui précise l'organisation de l'office français de protection des réfugiés et apatrides. _ Il modifie tout d'abord l'organisation administrative de l'ofpra dont on rappellera qu'il est un établissement public doté de la personnalité civile et de l'autonomie financière et administrative, conformément à l'article 1er de la loi du 25 juillet 1952. Aux termes du projet de loi, la composition du conseil d'administration diffère sensiblement de celle du conseil chargé aujourd'hui d'assister le directeur de l'office : s'il comporte toujours des représentants de l'Etat, les différents ministres concernés - affaires étrangères, justice, intérieur, affaires sociales, finances, travail et sécurité sociale, santé publique et population, selon les dénominations des départements ministériels figurant dans la loi du 25 juillet 1952 - ne sont plus mentionnés, un décret devant fixer les modalités de désignation des membres du conseil d'administration (cf. art. 11). En outre, le conseil ne comprend plus de représentant des organisations officiellement habilitées à s'occuper des réfugiés, mais un représentant du personnel de l'office. Par ailleurs, la présidence du conseil ne revient plus nécessairement au représentant du ministre des affaires étrangères, le président étant désormais nommé par les membres du conseil sur proposition du ministre des Affaires étrangères. La Commission a adopté un amendement du rapporteur incluant deux parlementaires dans le conseil d'administration de l'ofpra (amendement n° 24), après que celui-ci eut indiqué, en réponse à une interrogation du président Pascal Clément, que la participation de ces élus prendrait fin avec leur mandat, comme c'est déjà le cas au sein d'autres instances. Puis elle a rejeté l'amendement n° 8 de M. Serge Blisko, énumérant les différents ministères représentés au conseil d'administration de l'ofpra, l'auteur de l'amendement ayant indiqué qu'il s'agissait d'en garantir le caractère interministériel, mais le rapporteur ayant fait valoir le caractère réglementaire de cette disposition. Actuellement prévues par l'article 13 du décret n° 53-377 du 2 mai 1953 relatif à l'opfra et la commission des recours, les compétences du conseil d'administration sont désormais précisées dans la loi. Il lui revient ainsi de fixer les orientations générales concernant l'activité de l'office et de délibérer sur les modalités de mise en œuvre des dispositions relatives à l'octroi du statut de réfugié ou de la protection subsidiaire ; son rôle est donc renforcé puisque, aux termes du décret du 2 mai 1953 précité, il n'exerçait que des fonctions consultatives sur ces deux points. Plus généralement, on observera que la loi ne lui assigne plus comme mission d'« assister » le directeur, mais d'« administrer » l'office. La Commission a adopté un amendement du rapporteur confiant au conseil d'administration de l'ofpra le soin de fixer la liste des pays considérés comme des pays d'origine sûrs (amendement n° 25). Traduisant le souhait d'assurer une collaboration étroite entre les dispositifs national et international de protection des réfugiés, la loi du 25 juillet 1952 avait autorisé le délégué pour la France du haut-commissaire des Nations unies pour les réfugiés à assister aux séances du conseil et à y présenter ses observations et propositions. Constituant une exception française, la participation du HCR au conseil d'administration de l'ofpra n'est pas remise en cause par le présent projet de loi, qui ouvre également, dans un souci d'amélioration de la qualité des travaux de l'ofpra, ces mêmes facultés à trois personnalités qualifiées nommées par décret. La Commission a rejeté l'amendement n° 9 de M. Serge Blisko prévoyant que trois représentants des organisations officiellement habilitées à s'occuper des réfugiés assisteront aux séances du conseil d'administration, et non trois personnalités qualifiées nommées par décret comme le prévoit le projet de loi. Elle a en revanche adopté un amendement du rapporteur précisant que l'une de ces trois personnalités au moins représente ces organisations (amendement n° 26). La gestion de l'office est confiée à un directeur - qui prend le titre de « directeur général ». Par cohérence avec le transfert à l'ofpra de compétences qui relevaient jusqu'à présent du ministère de l'intérieur, le directeur n'est plus nommé par le ministre des affaires étrangères, mais par décret sur proposition conjointe du ministre des affaires étrangères et du ministre de l'intérieur. Comme le souligne l'exposé des motifs du projet de loi, « la tutelle de l'office restera toutefois assurée par le seul ministère des affaires étrangères, l'article 1er de la loi du 25 juillet 1952 étant inchangé sur ce point ». La Commission a rejeté l'amendement n° 10 de M. Serge Blisko précisant que le directeur général est choisi parmi les agents du ministère des affaires étrangères et nommé pour cinq ans par le ministre des affaires étrangères, ainsi qu'un amendement de M. Thierry Mariani précisant que le directeur général est nommé pour trois ans, le rapporteur en ayant souligné le caractère réglementaire. _ En outre, sans remettre en cause le secret professionnel auquel sont tenus les personnels de l'office, ainsi que l'inviolabilité de ses locaux, de ses archives et de tous les documents lui appartenant ou détenus par lui, le II de l'article 2 du projet de loi complète l'article 3 de la loi du 25 juillet 1952 afin de préciser la nature des documents susceptibles d'être transmis au ministère de l'intérieur lorsque la demande d'asile est rejetée. Dans cette hypothèse, le directeur de l'ofpra ou le président de la commission des recours des réfugiés - selon que la décision de rejet aura fait l'objet d'un recours devant la commission des recours et qu'elle aura été confirmée par cette dernière, ou que le demandeur n'aura pas présenté de recours devant la CRR - sont tenus de transmettre la décision « motivée » au ministère de l'intérieur. Comme le précise l'exposé des motifs du projet de loi, cette transmission automatique a pour but de permettre à l'Etat de mieux assurer sa défense dans les éventuels contentieux relatifs aux mesures d'éloignement dans lesquels la situation dans les pays d'origine est souvent évoquée. C'est ensuite seulement à la demande du ministère de l'intérieur que le directeur général de l'ofpra communique des documents d'état civil ou de voyage permettant d'établir la nationalité de la personne ou à défaut une copie de ces documents. Ce mécanisme de transmission est destiné à faciliter l'organisation du départ du territoire des demandeurs déboutés, dont on sait qu'il n'était pas toujours aisé, l'objectif étant, comme le souligne l'exposé des motifs, qu'une décision définitive de rejet se traduise effectivement par une mesure d'éloignement du territoire, au même titre que la décision d'admission au statut de réfugié ou à la protection subsidiaire entraîne la délivrance d'un titre de séjour. Bien que cette transmission intervienne alors qu'il a été définitivement statué sur la demande d'asile, trois conditions sont imposées pour sa mise en œuvre : - ces pièces sont communiquées à des « agents habilités », dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat (cf. art. 11) ; - cette communication doit être nécessaire à la mise en œuvre d'une mesure d'éloignement ; - cette communication ne doit pas porter atteinte à la sécurité de la personne ou de ses proches. Ces dispositions s'inscrivent ainsi dans la continuité du principe de confidentialité des informations détenues par l'ofpra sur un demandeur d'asile, que le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 97-389 DC du 22 avril 1997, a qualifié de « garantie essentielle du droit d'asile ». Rappelant que ce « principe de valeur constitutionnelle [...] implique notamment que les demandeurs du statut de réfugié bénéficient d'une protection particulière », il a en effet jugé qu'« il en résulte que seuls les agents habilités à mettre en œuvre le droit d'asile, notamment par l'octroi du statut de réfugié, peuvent avoir accès à ces informations ». La Commission a examiné l'amendement n° 11 de M. Serge Blisko supprimant les dispositions prévoyant la transmission au ministère de l'Intérieur de la décision motivée de rejet d'une demande d'asile et de certains documents relatifs aux demandeurs déboutés. L'auteur de l'amendement ayant jugé cette disposition contraire à la jurisprudence constitutionnelle, le rapporteur a souligné que cette transmission n'aurait lieu qu'après qu'il ait été définitivement statué sur la demande d'asile. La Commission a rejeté cet amendement, avant d'adopter un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 27). La Commission a adopté l'article 2 ainsi modifié. Article 3 Outre ses compétences en matière de détermination du statut de réfugié ou d'apatride, l'ofpra s'est vu confier par le législateur la mission d'assurer leur protection juridique et administrative. À ce titre, l'article 4 de la loi du 25 juillet 1952 habilite l'ofpra à « délivrer les pièces nécessaires pour leur permettre soit d'exécuter les divers actes de la vie civile, soit de faire appliquer les dispositions de la législation interne ou des accords internationaux qui intéressent leur protection, notamment les pièces tenant lieu d'actes d'état civil». En effet, dès lors que les réfugiés, du fait de leur statut, ne peuvent, ni ne doivent avoir de contact avec leur pays d'origine, l'ofpra pallie cette carence de principe des autorités du pays d'origine en se substituant à elles dans la délivrance des documents indispensables à leur vie quotidienne. L'article 5 du décret n° 53-377 du 2 mai 1953 énumère les différents documents susceptibles d'être délivrés sur ce fondement (30). Parmi ceux-ci figurent les documents d'état civil délivrés gratuitement par l'opfra, reconstitués à partir de documents originaux ou, à défaut, à partir de documents administratifs et des déclarations faites par le réfugié. En cas de doute, l'office est autorisé à faire procéder à une enquête, par l'intermédiaire du poste diplomatique français dans le pays d'origine du réfugié. Outre la suppression d'une mention devenue inutile et une modification rédactionnelle afin de tenir compte de la nouvelle dénomination du directeur de l'ofpra (cf. art. 2), l'article 3 du projet de loi modifie la rédaction de l'article 4 de la loi du 25 juillet 1952 par coordination avec les nouvelles compétences désormais reconnues à l'ofpra pour accorder le bénéfice de la protection subsidiaire (cf. art. 1er). Il y insère ainsi un nouvel alinéa afin de l'habiliter à délivrer des pièces aux bénéficiaires de la protection subsidiaire. Cette habilitation est identique à celle qui lui est donnée à l'égard des réfugiés et des apatrides, sous une réserve : que les personnes bénéficiant de la protection subsidiaire ne puissent obtenir ces pièces de leurs autorités. En effet, l'habilitation donnée à l'ofpra en la matière ne se justifie que si les personnes ne peuvent plus s'adresser aux autorités de leur pays d'origine. Or, tel n'est pas forcément le cas de personnes susceptibles de bénéficier de la protection subsidiaire. La Commission a rejeté un amendement de M. Thierry Mariani prévoyant que l'OFPRA délivrerait aux réfugiés et apatrides les pièces nécessaires à leur vie quotidienne dans le pays d'accueil à la condition qu'ils aient été admis au séjour. La Commission a adopté l'article 3 sans modification. Article 4 Juridiction administrative (31) spécialisée, relevant du Conseil d'État par la voie de la cassation, la commission des recours des réfugiés (CRR) est instituée par l'article 5 de la loi du 25 juillet 1952. Donnant une nouvelle rédaction à cette disposition, en le subdivisant en deux paragraphes, l'article 4 du projet de loi modifie les compétences et la composition de cette juridiction. _ La CRR détient aujourd'hui une compétence contentieuse et consultative : au titre de la première, elle statue sur les recours formulés par les étrangers et les apatrides auxquels l'ofpra aurait refusé de reconnaître la qualité de réfugié ; au titre de la seconde, elle examine les requêtes que lui adressent les réfugiés faisant l'objet des mesures de police prises par les autorités françaises à l'encontre des réfugiés en application des articles 31, 32 et 33 de la convention de Genève relatifs au déplacement des réfugiés, aux conditions d'expulsion et de refoulement et aux sanctions à une entrée irrégulière sur le territoire. Sa compétence étant d'attribution, elle ne connaît ni des refus d'octroi du statut d'apatride opposés par l'ofpra, ni des litiges relatifs à l'asile territorial, qui relève aujourd'hui de la compétence du ministre de l'intérieur, ces deux types de contentieux étant portés devant les tribunaux administratifs. Le présent article modifie tout d'abord les compétences de la commission des recours des réfugiés (II du nouvel article 5 de la loi du 25 juillet 1952). Ces modifications sont de trois ordres : - par coordination avec l'extension des compétences de l'ofpra à la protection subsidiaire, la commission connaîtra désormais des recours formés en la matière. L'article 5 ne faisant référence qu'aux « décisions de l'office prises en application de l'article 2 de la présente loi », la commission ne connaîtra donc toujours pas des décisions du directeur de l'ofpra statuant sur la reconnaissance de la qualité d'apatride, qui relèvent aujourd'hui du juge administratif. La Commission a adopté un amendement du rapporteur précisant les compétences de la commission des recours en indiquant qu'elle connaîtrait seulement des décisions de l'OFPRA relatives à l'octroi, au retrait et au renouvellement du statut de réfugié et de la protection subsidiaire, et non des décisions prises dans le cadre des autres compétences de l'office, par exemple en matière de protection administrative et juridique des réfugiés (amendement n° 29). - alors qu'elle ne connaissait que des décisions de refus d'octroi du statut de réfugié et ne pouvait être saisie que par les étrangers et les apatrides déboutés de leurs demandes, tel ne sera plus le cas, la nouvelle rédaction retenue faisant mention des « décisions de l'office », c'est-à-dire aussi bien d'acceptation que de rejet. Cette modification permettra en outre à un étranger auquel l'ofpra aurait accordé le bénéfice de la protection subsidiaire de présenter un recours en vue de se voir reconnaître le statut de réfugié. La Commission a rejeté l'amendement n°2 présenté par M. Jean Lemière précisant que le droit de recours devant la commission des recours est réservé aux étrangers et aux apatrides, ainsi que l'amendement n° 13 de M. Serge Blisko limitant ce droit aux étrangers et aux apatrides auxquels l'OFPRA aura refusé la qualité de réfugié ou le bénéfice de la protection subsidiaire ou retiré cette protection, le rapporteur estimant au contraire que l'État devait pouvoir contester les décisions de l'OFPRA puisque cet organisme est indépendant de lui. - devenues peu importantes en pratique, du fait de l'amélioration des garanties de droit commun offertes en matière d'expulsion, alors qu'elles représentaient à l'origine environ la moitié de l'activité de la commission, les compétences consultatives de la commission des recours sur les mesures de police prises à l'encontre des réfugiés sont supprimées. La Commission a rejeté un amendement de M. Serge Blisko rétablissant cette compétence. Les dispositions précisant le délai de recours et ouvrant aux requérants la possibilité de présenter leurs explications à la commission et de s'y faire assister d'un conseil ne sont pas reprises, le nouvel article 19 confiant à un décret le soin de préciser les conditions d'exercice de ces recours (cf. art. 11). La Commission a rejeté un amendement de M. Thierry Mariani tendant à rétablir ces dispositions, le rapporteur ayant fait observer qu'elles étaient de nature réglementaire. _ Le présent article modifie également la composition de la commission des recours des réfugiés (I de l'article 5 de la loi du 25 juillet 1952, tel qu'il résulte de l'article 4 du projet de loi). La commission comporte aujourd'hui, aux côtés d'un membre du Conseil d'Etat désigné par son vice-président et qui en assure la présidence, un représentant du conseil de l'ofpra et un représentant du haut-commissaire des Nations unies pour les réfugiés. Cette organisation tripartite se retrouve également au sein des sections de jugement qui ont été introduites par la loi du 2 juillet 1990 pour tenir compte du développement du contentieux à la fin des années 80, sections qui peuvent également être présidées par des magistrats de la Cour des comptes et par les membres des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel ayant au moins le grade de conseiller hors classe. Sans remettre en cause l'attribution de la présidence de la commission à un membre du Conseil d'Etat, désigné par le vice-président du Conseil d'Etat, et le principe d'une organisation tripartite de ses sections, l'article 4 du projet de loi modifie la composition de ces sections. - Afin de faire face à l'augmentation des demandes qui va découler de l'extension de ses compétences en matière de protection subsidiaire, le vivier de recrutement des présidents des sections est élargi. En effet, outre les membres du Conseil d'Etat, des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel - désignés par le vice-président du Conseil d'Etat - et les magistrats de la Cour des comptes désignés par son premier président, pourront désormais présider les sections de la commission : les magistrats des chambres régionales des comptes, désignés par le premier président de la Cour des comptes, ainsi que des magistrats de l'ordre judiciaire, nommés par le garde des sceaux. Comme c'est déjà le cas actuellement, il pourra s'agir de magistrats honoraires ou en activité, et contrairement à aujourd'hui, il n'est plus exigé une condition de grade pour le recrutement des membres des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel. La Commission a examiné un amendement de M. Xavier de Roux prévoyant que les magistrats de l'ordre judiciaire qui seraient nommés présidents de l'une des sections de la commission des recours des réfugiés seraient désignés par le Premier président de la Cour de cassation et non par le garde des Sceaux. Après que MM. Serge Blisko et Etienne Pinte eurent fait valoir que l'intervention du premier président de la Cour de cassation serait une garantie supplémentaire pour assurer l'indépendance du magistrat nommé, la Commission a adopté cet amendement (amendement n° 28). - La qualité des assesseurs est modifiée. D'une part, afin de se prémunir de tout risque de partialité, les sections ne comporteront plus un représentant du conseil de l'ofpra mais une personnalité qualifiée nommée par le vice-président du Conseil d'Etat « sur proposition de l'un des ministres représentés au conseil d'administration de l'office ». D'autre part, elles n'incluront plus directement de représentants du haut-commissaire des Nations unies pour les réfugiés. Exception française, reflétant la logique de collaboration étroite avec les instances internationales de protection des étrangers qui a présidé à l'organisation du dispositif français d'asile, cette participation a été avalisée par le Conseil constitutionnel (32). En effet, tout en reconnaissant qu'« en principe, ne sauraient être confiées à des personnes de nationalité étrangère, ou représentant un organisme international, des fonctions inséparables de l'exercice de la souveraineté nationale », telles que des fonctions juridictionnelles, il a considéré qu'il peut « toutefois être dérogé à ce principe dans la mesure nécessaire à la mise en œuvre d'un engagement international de la France et sous réserve qu'il ne soit pas porté atteinte aux conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale », et qu'en l'espèce, tel n'est pas le cas compte tenu du caractère minoritaire des représentants du hcr au sein de la CRR. Mais s'il a considéré que la composition de la CRR ne méconnaissait pas ces exigences constitutionnelles, il a toutefois examiné la constitutionnalité de la composition de cette juridiction par rapport à la nature des compétences dévolues à cet organe juridictionnel (33). La commission des recours étant désormais compétente sur les décisions prises par l'ofpra en matière de protection subsidiaire, qui ne relève pas de l'application de la convention de Genève, le Gouvernement a jugé « conforme aux exigences de la souveraineté nationale de ne plus permettre au délégué du haut-commissariat des Nations unies pour les réfugiés de désigner lui-même un des trois juges composant ses formations de jugement ». L'article 4 du présent projet de loi ne prévoit donc plus la participation d'un représentant du HCR mais celle d'une « personnalité qualifiée nommée par le vice-président du Conseil d'Etat sur proposition du haut-commissaire des Nations unies pour les réfugiés », l'objectif étant ainsi d'éviter de « priver la commission de la compétence très précieuse que lui apportaient les personnalités désignées par cette organisation internationale ». La Commission a examiné l'amendement n° 12 de M. Serge Blisko tendant à remplacer, dans la composition de la commission des recours des réfugiés, la personnalité qualifiée nommée par le vice-président du Conseil d'État sur proposition du hcr, par un représentant de ce haut-commissaire. Son auteur a fait valoir qu'il n'y avait pas d'obstacle constitutionnel à la présence directe d'un représentant du haut-commissaire des Nations-Unies au sein de la commission de recours des réfugiés, en rappelant que cette participation avait été avalisée par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 5 mai 1998 sur la loi relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile. Il a ajouté que les représentants du haut-commissaire qui avaient siégé jusqu'à présent au sein de la commission de recours des réfugiés étaient de nationalité française tout en ayant la qualité de fonctionnaires internationaux. M. Etienne Pinte a ajouté que le Conseil constitutionnel avait admis la présence de représentants du haut-commissaire au sein de la commission des recours, alors même que la loi qui lui était déférée étendait les compétences de cette commission à l'examen des recours formés contre les décisions de l'OFPRA statuant sur les demandes tendant à la reconnaissance de la qualité de réfugié présentées sur le fondement du préambule de la Constitution de 1946. Le rapporteur a précisé qu'il n'était pas certain que le Conseil constitutionnel valide la présence d'un représentant du haut-commissaire au sein de la commission des recours alors que sa compétence serait étendue à la protection subsidiaire, qui est dépourvue de tout lien avec l'application de conventions internationales. A l'issue de ce débat, la Commission a rejeté l'amendement. En revanche, elle a adopté un amendement du rapporteur élargissant le champ des affaires pouvant être réglées par ordonnance du président de la commission et des présidents de section conformément à l'objectif général de réduction des délais de traitement des demandes (amendement n° 30) puis l'article 4 ainsi modifié. Article 5 Compte tenu du principe d'applicabilité directe des lois et règlements aux départements et régions d'outre-mer, inscrit dans le premier alinéa de l'article 73 de la Constitution tel qu'il résulte de la loi constitutionnelle du 26 mars 2003 (34), l'article 8 de la loi du 25 juillet 1952, prévoyant l'application par décret de ladite loi aux départements d'outre-mer, est devenu inutile. L'article 5 du projet de loi prévoit donc son abrogation, les adaptations nécessaires à son application dans les DOM figurant dans le nouvel article 12 de la loi du 25 juillet 1952 (cf. art. 11). De même, il abroge l'article 9 de la loi du 25 juillet 1952, qui renvoie à un décret le soin de définir les modalités d'application du titre Ier de la loi du 25 juillet 1952, ses dispositions étant redondantes avec le nouvel article 19 de la loi (cf. art. 11) qui a le même objet. La Commission a adopté un amendement du rapporteur supprimant cet article, les articles 8 et 9 de la loi du 25 juillet 1952 faisant l'objet d'une nouvelle rédaction à l'article 6 du projet (amendement n° 31). Article 6 Comme le notent M. Didier Alland et Mme Catherine Teitgen-Colly, « pour être à même d'exercer son droit premier qui est de demander l'asile, le demandeur doit pouvoir entrer sur le territoire de l'État d'accueil et y séjourner le temps nécessaire au traitement de sa demande » (35). L'article 10 de la loi du 25 juillet 1952 précise donc les conditions d'examen des demandes d'admission au séjour au titre de l'asile présentées à l'intérieur du territoire français. Reprenant les dispositions qui, depuis la loi n° 93-1027 du 24 août 1993, figuraient dans l'article 31 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France, cet article - comme les articles 11 et 12 de la loi du 25 juillet 1952 qui reprennent les articles 32 et 32 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945 - a été introduit dans la loi du 25 juillet 1952 par la loi du 11 mai 1998 afin d'y faire figurer les dispositions relatives aux demandeurs d'asile et regrouper ainsi l'ensemble des dispositions relatives au droit d'asile. Ces dispositions s'appliquent à l'étranger présent sur le territoire français qui, n'étant pas admis à séjourner en France sous couvert d'un titre de séjour, demande à séjourner en France au titre de l'asile. Elles concernent donc les étrangers entrés irrégulièrement sur le territoire ainsi que les étrangers qui sont arrivés par voie maritime, ferroviaire ou aérienne, dont la demande n'a pas été considérée comme infondée. En effet, on rappellera que, aux termes de l'article 35 quater de l'ordonnance du 2 novembre 1945, l'étranger qui arrive en France par la voie ferroviaire, maritime ou aérienne et demande son admission au titre de l'asile peut être maintenu dans une zone d'attente « pendant le temps strictement nécessaire à [...] un examen tendant à déterminer si sa demande n'est pas manifestement infondée ». Par dérogation au droit commun, la décision de refus d'entrée en France n'est pas prononcée par le chef du poste de contrôle de la frontière mais par le ministre de l'intérieur, après consultation du ministre des affaires étrangères (36). En pratique, le demandeur d'asile est interrogé par les agents du service chargé du contrôle aux frontières (douanes, police du contrôle de l'immigration) sur son identité, sa provenance ou encore les motifs de sa demande d'asile, le procès-verbal de ces déclarations étant ensuite transmis au ministère de l'intérieur qui consulte le ministère des affaires étrangères. Si la demande d'asile est considérée comme manifestement infondée, une décision de refus d'entrée est prise ; l'intéressé doit alors retourner dans son pays d'origine s'il apparaît qu'il n'y court pas de risque, soit vers un pays tiers d'accueil s'il apparaît qu'il aurait pu y solliciter l'asile avant son arrivée en France et qu'il y aurait trouvé une protection efficace, soit vers l'Etat membre de l'Union européenne responsable de l'examen de sa demande d'asile. Si la demande d'asile n'est pas manifestement infondée, il est délivré à l'étranger un sauf-conduit, qui permet de pénétrer sur le territoire afin d'y présenter une demande d'admission au séjour à la préfecture dans le ressort de laquelle il fixera sa résidence, puis une demande de reconnaissance de la qualité de réfugié auprès de l'ofpra. Préalable à la saisine de l'ofpra (37), la demande d'admission au séjour est une étape essentielle de la procédure puisque son défaut rend irrecevable la demande adressée à l'OFPRA (CE, 5 décembre 2001, préfet de police c/ Ba). Elle fait l'objet de l'article 10 de la loi du 25 juillet 1952, que l'article 6 du présent projet de loi renumérote - il s'agira désormais de l'article 8 - et auquel il donne une nouvelle rédaction. Cet article désigne l'autorité compétente pour examiner les demandes d'admission au séjour et précise les cas dans lesquels l'admission pourra être refusée. _ S'agissant de l'autorité compétente, le texte n'apporte pas de modifications aux dispositions actuellement applicables : cet examen revient au préfet compétent et, à Paris, au préfet de police. La préfecture territorialement compétente est celle du département dans lequel l'intéressé est domicilié. Les étrangers doivent fournir des renseignements sur leur identité et les conditions de leur entrée sur le territoire, conformément à l'article 14 du décret n° 46-1574 du 30 juin 1946. _ Les motifs de refus d'admission au séjour sont limitativement énumérés ; toute mesure d'éloignement prise pour un autre motif est donc illégale (CE, 8 mars 2002, préfet de police c/ Ohason-Dauhon Edoghogho). Le principe est donc celui du droit au séjour provisoire des demandeurs d'asile jusqu'à ce qu'il ait été statué sur leurs demandes. Il a été affirmé par le Conseil constitutionnel qui, dans sa décision du 13 août 1993 (38), a précisé que « le respect du droit d'asile, principe de valeur constitutionnelle, implique d'une manière générale que l'étranger qui se réclame de ce droit soit autorisé à demeurer provisoirement sur le territoire jusqu'à ce qu'il ait été statué sur sa demande », c'est-à-dire jusqu'à la notification de la décision de l'ofpra ou, si un recours a été formé, jusqu'à la notification de la décision de la commission des recours des réfugiés, à moins que la demande d'asile ait fait l'objet d'un examen prioritaire. Les dispositions prévoyant que la non-possession des documents et visas ordinairement exigés pour entrer sur le territoire (39) ne peut justifier le refus d'admission au séjour sont reprises sans modification. D'abord dégagé par la jurisprudence administrative (40) puis constitutionnelle (41) avant d'être inscrit dans l'ordonnance du 2 novembre 1945 par la loi n° 93-1027 du 24 août 1993, le principe de cette dispense des documents exigés pour entrer en France trouve son fondement dans le principe de l'immunité pénale que reconnaît l'article 31 de la convention de Genève aux réfugiés. En effet, « la qualité de réfugié n'est pas accordée ou octroyée mais reconnue ; la décision par laquelle un étranger est reconnu réfugié [...] rétroagit à la date de l'entrée en France de l'intéressé, ce qui a pour effet de régulariser ses conditions d'entrée s'il a pénétré irrégulièrement sur le territoire » (42). Par ailleurs, le nouvel article 8 de la loi du 25 juillet 1952, tel qu'il résulte de l'article 6 du projet de loi, distingue - comme c'est déjà le cas aujourd'hui - quatre motifs de non-admission au séjour des demandeurs d'asile. 1° L'examen de la demande d'asile relève de la compétence d'un autre Etat, conformément à certains instruments énumérés. Ce motif de non-admission figure déjà dans la loi du 25 juillet 1952 mais le projet de loi, tout en maintenant une référence à des engagements identiques prévus avec d'autres États, procède à une substitution de référence afin de tenir compte de l'évolution des dispositions européennes en la matière : alors que le 1° de l'article 10 de la loi du 25 juillet 1952 fait aujourd'hui référence à la convention de Dublin du 15 juin 1990 relative à la détermination de l'État responsable d'une demande d'asile présentée auprès d'un État membre des Communautés européennes et au chapitre VII du titre II de la convention signée à Schengen le 19 juin 1990, il sera désormais fait référence au règlement n° 343/2003 du Conseil du 18 février 2003 établissant les critères et mécanismes de détermination de l'État membre responsable de l'examen d'une demande d'asile présentée dans l'un des États membres par un ressortissant d'un pays tiers (43). En effet, le Traité d'Amsterdam signé le 2 octobre 1997 ayant prévu une « communautarisation » des questions d'asile et d'immigration, ce règlement, dit « Dublin II », se substitue à la convention intergouvernementale signée à Dublin le 16 juin 1990, qui elle-même reprenait les mécanismes destinés à identifier l'État chargé d'examiner les demandes d'asile mis en place dans le chapitre VII de la convention d'application de l'accord de Schengen qui, liant initialement cinq États membres (44), a marqué les débuts de la coopération européenne en matière d'asile. Reprenant les mêmes principes que la convention qu'il remplace, ce règlement attribue la responsabilité de l'examen d'une demande d'asile à l'Etat membre qui a pris la plus grande part dans l'entrée du demandeur d'asile, soit en lui accordant un visa ou un titre de séjour, soit en étant défaillant dans le contrôle de ses frontières, soit encore en permettant l'entrée sans visas. « Il s'agit ainsi d'éviter deux phénomènes, qui se sont développés au cours des années 80 et qui ont, à la fois, gravement terni l'image des demandeurs d'asile et engorgé les organes de détermination de la qualité de réfugié dans les divers États européens : « les réfugiés en orbite », que les États se renvoyaient les uns aux autres sans examiner leur demande d'asile et les « demandes multiples » présentées successivement par un même étranger » (45). Contrairement aux trois autres cas de non-admission au séjour d'un demandeur d'asile, ce motif de refus d'admission au séjour lui interdit de saisir l'ofpra, ainsi que le précise le dernier alinéa du nouvel article 8 de la loi du 25 juillet 1952 (cf. infra). Si l'examen de sa demande d'asile relève de la responsabilité d'un autre État membre et que celui-ci l'accepte, le demandeur d'asile dispose d'un délai d'un mois pour quitter le territoire de l'État auprès duquel la demande d'asile a été déposée et se présenter aux autorités de l'État responsable désignées dans la notification de l'acceptation de l'État responsable. 2° Le demandeur d'asile a la nationalité d'un pays pour lequel ont été mises en œuvre les dispositions de l'article 1er C 5 de la convention de Genève, relatif à la cessation de la qualité de réfugié. Aux termes de cet article, « si les circonstances à la suite desquelles [une personne] a été reconnue comme réfugiée ont cessé d'exister, elle ne peut plus continuer à refuser de se réclamer de la protection du pays dont elle a la nationalité ». Les dispositions du 2° de l'article 10 de la loi du 25 juillet 1952 permettent ainsi de refuser une demande d'asile présentée par le ressortissant d'un pays à l'égard duquel l'ofpra a fait jouer la clause de cessation. Il s'agit ainsi de « décourager les demandeurs d'asile en provenance de pays dont le régime s'est démocratisé et qui sont donc réputés ne plus sécréter de réfugiés ou, du moins, exceptionnellement » (46). Neuf pays d'origine sont actuellement concernés : le Bénin, le Cap-Vert, le Chili, la Hongrie, la Pologne, la République tchèque, la Slovaquie, la Roumanie et la Bulgarie. Introduite par la loi du 11 mai 1998, cette disposition est reprise dans le nouvel article 8 de la loi du 25 juillet 1952, sous réserve d'une modification terminologique afin de viser non plus le demandeur d'asile, qui désigne l'étranger ayant introduit une demande devant l'ofpra, mais « l'étranger qui demande à bénéficier de l'asile ». En outre, elle est complétée afin de préciser que l'admission au séjour peut être refusée au ressortissant d'un pays « comme étant un pays d'origine sûr », défini comme tel « s'il respecte les principes de la liberté, de la démocratie et de l'Etat de droit, ainsi que les droits de l'homme et les libertés fondamentales ». D'après l'exposé des motifs, un pays dit « sûr » est un pays dans lequel on peut présumer que des persécutions ne sauraient être ni perpétrées, ni autorisées, ni laissées impunies. L'introduction de ce concept en droit interne anticipe l'adoption définitive de la proposition de directive relative à des normes minimales concernant la procédure d'octroi et de retrait du statut de réfugié dans les États membres (47). Cette proposition d'acte communautaire précise ainsi, dans son annexe II, les critères justifiant qu'un pays d'origine puisse être considéré comme sûr : respect des normes fondamentales relatives aux droits de l'homme, structures démocratiques, accès des ong et des organisations internationales à son territoire, respect de l'État de droit, ...) et prévoit que ce choix se fera selon une procédure transparente et se fondera sur plusieurs sources. Cette liste aura donc vocation à être élaborée au niveau communautaire et à s'imposer à l'ensemble des États membres de l'Union européenne. Sans ignorer les difficultés suscitées par l'introduction en droit français de cette notion, notamment en raison de ses incidences diplomatiques, le rapporteur estime que la non-admission au séjour au motif que le demandeur est ressortissant d'un pays considéré comme d'origine sûr peut être admise dès lors qu'elle n'empêche pas l'examen individuel du dossier par l'ofpra selon la procédure prioritaire, que les critères garantissent que les pays dits « sûrs » présentent un « standard » élevé en matière de respect des droits fondamentaux et que la liste des pays sûrs est facilement révisable pour tenir compte des évolutions de la situation internationale. A cet égard, il est intéressant de constater que le contrat d'objectifs et de moyens de l'ofpra pour 2004-2008 prend en compte la nécessité pour l'office d'être « plus présent à Bruxelles où se discutera [...], sans doute en permanence, la liste des pays d'origine dits sûrs ». La Commission a été saisie de l'amendement n° 15 présenté par M. Serge Blisko supprimant la possibilité de refus d'admission au séjour lorsque la demande émane d'un ressortissant d'un pays considéré comme sûr. Rappelant que les États-Unis avaient récemment accordé l'asile à un ressortissant français, l'auteur de l'amendement a dénoncé les critères subjectifs utilisés pour définir ce qu'est un pays sûr, ainsi que l'atteinte portée par cette notion au droit d'asile. Contestant à son tour une notion qui souffre d'une trop grande incertitude, M. Etienne Pinte a jugé le texte peu applicable compte tenu des évolutions heurtées que connaissent de nombreux pays en développement. Le rapporteur a considéré par ailleurs que la définition donnée par le projet de loi, faisant référence aux principes de liberté, de démocratie, de respect de l'État de droit et des droits de l'homme, paraissait suffisamment claire pour que l'OFPRA en fasse une application objective. Jugeant en outre que cette question revêtait surtout un caractère théorique, tant était faible le nombre de demandes émanant de pays susceptibles de répondre à la définition de pays sûr, il a considéré que l'introduction dans la loi d'un tel critère répondait à la même logique que la disposition relative à la clause de cessation. La Commission a ensuite rejeté cet amendement, ainsi que l'amendement n° 1 de M. Eric Raoult, rapporteur pour avis de la Commission des affaires étrangères, renvoyant à un décret le soin d'établir la liste des pays d'origine sûrs, un amendement adopté à l'article 2 confiant cette prérogative à l'ofpra. 3° La présence en France de l'étranger constitue une menace grave pour l'ordre public, la sécurité publique et la sûreté de l'Etat, ces deux derniers critères étant introduits par le présent projet de loi. La Commission a rejeté l'amendement n° 16 de M. Serge Blisko supprimant, dans les critères de refus d'admission au séjour, celui lié à la menace pour la sécurité publique ou la sûreté de l'État, le rapporteur ayant souligné l'importance de ce critère dans le cadre de la lutte contre le terrorisme international. 4° La demande d'asile repose sur une fraude délibérée ou constituant un recours abusif aux procédures d'asile, telles que la présentation de plusieurs demandes d'admission au séjour au titre de l'asile sous des identités différentes. Ce motif de non-admission reprend sans modification l'actuel 4° de l'article 10 de la loi du 25 juillet 1952. Même si le demandeur d'asile se trouve dans l'un de ces cas, le refus d'admission au séjour est soumis à deux tempéraments qui figurent déjà aujourd'hui dans l'article 10 de la loi du 25 juillet 1952 : - d'une part, l'admission est refusée « sous réserve du respect des dispositions de l'article 33 de la convention de Genève », qui interdit l'expulsion ou le refoulement d'un réfugié « sur les frontières des territoires où sa vie ou sa liberté seraient menacées en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinons politiques », le principe de non-refoulement et de non-expulsion applicable aux réfugiés étant ainsi étendu aux demandeurs d'asile ; - d'autre part, refuser l'admission au séjour d'une personne se trouvant dans l'une des quatre hypothèses décrites ci-dessus n'est qu'une faculté, le dernier alinéa du nouvel alinéa de l'article 8 rappelant - comme le précise déjà l'article 10 de la loi du 25 juillet 1952 - le droit souverain de l'État d'accorder l'asile à toute personne qui se trouverait néanmoins dans l'un des cas mentionnés ci-dessus, conformément à l'article 53-1 de la Constitution. La Commission a rejeté un amendement de M. Thierry Mariani supprimant cette faculté de dérogation lorsque l'étranger qui demande son admission au titre de l'asile présente une menace pour l'État ou utilise des moyens frauduleux ou abusifs, le rapporteur ayant jugé la rédaction proposée trop restrictive. _ Enfin, le dernier alinéa précise les possibilités de saisine de l'ofpra ouvertes aux étrangers qui n'auraient pas été admis au séjour au titre de l'asile pour l'une des quatre raisons évoquées ci-dessus. D'une part, il reprend les dispositions qui figurent actuellement dans l'avant-dernier alinéa de l'article 2 et le dernier alinéa de l'article 5 de la loi du 25 juillet 1952, précisant que l'ofpra et la commission des recours des réfugiés ne sont pas compétents pour connaître des demandes présentées par des étrangers auxquels le séjour aurait été refusé au motif que l'examen de la demande relève de la compétence d'un autre Etat. Ce dessaisissement se justifie par le sens donné à la demande d'asile (48) par l'article 2 du règlement du 18 février 2003 qui, comme le faisait la convention de Dublin, lie les notions d'asile et de réfugié. D'autre part, il reprend, sous réserve de modifications rédactionnelles, la possibilité ouverte à l'étranger auquel a été opposé l'un des trois derniers motifs d'admission au séjour de saisir l'office français de protection des réfugiés et apatrides, qui les instruira en priorité (cf. art. 7). Conformément à l'article 12 de la loi du 25 juillet 1952 - que le projet de loi ne modifie pas sur ce point (cf. art. 8) - l'étranger dispose de la faculté de se maintenir sur le territoire jusqu'à la notification de la décision de l'ofpra ; en revanche, le recours devant la CRR ne présente pas un caractère suspensif. La Commission a adopté l'article 6 sans modification. Article 7 _ Réglementant le séjour du demandeur d'asile jusqu'à ce qu'il soit statué sur sa demande, l'article 11 de la loi du 25 juillet 1952 est applicable au demandeur d'asile admis à séjourner en France au titre de l'asile. Il ne s'applique donc pas aux demandeurs titulaires d'un visa de long séjour ou d'un titre de séjour en cours de validité. Dans le cas de l'étranger admis au séjour au titre de l'asile mais titulaire d'un visa de long séjour, il est mis en possession d'un récépissé de sa demande d'une durée de six mois renouvelable jusqu'à ce que l'ofpra et la crr, le cas échéant, aient statué. _ Outre qu'il renumérote cet article - qui devient l'article 9 de la loi du 25 juillet 1952 - l'article 7 du projet de loi donne une nouvelle rédaction à ces dispositions. Il procède tout d'abord à des modifications terminologiques afin, d'une part, de viser non le demandeur d'asile mais l'étranger qui demande à bénéficier de l'asile et, d'autre part, par coordination avec les nouvelles compétences dévolues à l'ofpra en matière de protection subsidiaire, de ne plus faire mention de la reconnaissance de la qualité de réfugié mais d'une demande d'asile. Comme c'est déjà le cas aujourd'hui, la procédure se déroule en deux temps, justifiée par le fait que l'étranger n'est admis au séjour que parce qu'il sollicite l'asile : 1° une fois admis à séjourner en France au titre de l'asile, l'étranger se voit remettre un document provisoire de séjour (qui prend aujourd'hui le nom d'autorisation provisoire de séjour, aps), nécessaire pour le dépôt d'une demande devant l'ofpra, valable un mois et sur lequel il est mentionné : « en vue de démarches auprès de l'ofpra », conformément à l'article 15 du décret n° 46-1574 du 30 juin 1946. Il est précisé que l'office ne peut être saisi qu'après la remise de ce document, cette indication figurant actuellement dans le cinquième alinéa de l'article 2 de la loi du 25 juillet 1952. A ce stade de la procédure, l'autorisation provisoire de séjour ouvre droit aux diverses prestations sociales et aides financières prévues pour les demandeurs d'asile mais ne vaut pas autorisation de travailler, contrairement à ce qui est prévu pour le demandeur d'asile disposant d'un visa de long séjour. 2° Après dépôt de sa demande d'asile à l'ofpra, qui délivre un certificat de dépôt de la demande d'asile, un nouveau document provisoire de séjour, d'une durée de validité de trois mois, est délivré à l'étranger : il s'agit du récépissé de demande d'asile valant autorisation provisoire de séjour et portant aujourd'hui la mention : « récépissé constatant le dépôt d'une demande de statut de réfugié », conformément à l'article 16 du décret du 30 juin 1946 précité ; comme le prévoit aujourd'hui notre législation, il sera renouvelé jusqu'à ce que l'office et le cas échéant, la commission des recours des réfugiés, statuent. En cas de recours, le renouvellement du récépissé de demande d'asile est accordé pour une durée de trois mois renouvelable jusqu'à la notification de la décision de la commission des recours. Le dépôt de la demande est essentiel, puisque le dernier alinéa de l'article 16 du décret précité dispose que l'absence de certificat de dépôt par l'office ou l'absence d'enregistrement de la demande dans le délai d'un mois suivant la délivrance d'une autorisation provisoire de séjour rend possible une décision de refus de séjour. Comme c'est déjà le cas aujourd'hui, il est prévu que le document provisoire de séjour est retiré ou non renouvelé s'il apparaît, postérieurement à sa délivrance, que l'étranger se trouve dans l'un des quatre cas de non-admission au séjour au titre de l'asile (cf. art. 6). Enfin, dans un souci de cohérence rédactionnelle, la procédure prioritaire d'examen des demandes adressées à l'ofpra, qui figure aujourd'hui dans le cinquième alinéa de l'article 2 de la loi du 25 juillet 1952, est replacée dans le présent article. Applicable en cas de refus, retrait ou non-renouvellement du titre de séjour pour les trois derniers cas de non-admission au séjour, elle concernera donc désormais l'étranger ressortissant d'un pays considéré comme sûr, qui demande l'admission au séjour au titre de l'asile. Enregistrant une progression de 17,8 % entre 2001 et 2002, le nombre de procédures prioritaires représente 8,3 % du total des demandes adressées à l'ofpra ; 25 % d'entre elles sont constituées de demandes de réexamen. Le dernier rapport d'activité de l'ofpra indique que la division Europe/ Bassin méditerranéen a été particulièrement touchée par ces procédures prioritaires (2 270 cas, dont 444 en réexamen), les demandes reçues concernant le plus souvent, en application du 4° de l'article 10 de la loi du 25 juillet 1952 (demande d'asile frauduleuse, abusive ou dilatoire), les Algériens et les Turcs. La Commission a adopté l'article 7 sans modification. Article 8 _ L'article 12 de la loi du 25 juillet 1952 ouvre à l'étranger admis au séjour le droit de se maintenir sur le territoire jusqu'à la notification de la décision de l'ofpra ou, le cas échéant, de la crr - ce qui donne un caractère suspensif au recours - et précise l'issue de la procédure de demande d'asile : si son autorisation n'est pas renouvelée ou est retirée, il dispose d'un délai d'un mois à compter de la notification pour quitter volontairement le territoire. Il prévoit également les règles applicables à l'étranger qui se trouve dans l'un des trois derniers cas de non admission au séjour qui figurent dans le nouvel article 8 de la loi du 25 juillet 1952 (cf. art. 6), le recours devant la commission des recours ne présentant plus ici de caractère suspensif. Enfin, il précise qu'en cas de reconnaissance de la qualité de réfugié, le préfet abroge l'arrêté de reconduite à la frontière qui a, le cas échéant, été pris et délivre sans délai une carte de résident. _ Par coordination avec les modifications apportées par ailleurs par le projet de loi à la loi du 25 juillet 1952, le présent article renumérote cet article, qui devient l'article 10, et adapte sa rédaction à la possibilité d'octroyer une protection subsidiaire. À cette fin, il précise qu'en cas d'octroi du bénéfice de la protection subsidiaire, et comme c'est actuellement le cas en matière d'asile territorial, le préfet délivre une carte de séjour temporaire, prévue à l'article 12 ter de l'ordonnance du 2 novembre 1945, qui donne droit à l'exercice d'une activité professionnelle. La Commission a rejeté un amendement de M. Thierry Mariani rappelant les dispositions relatives aux mesures d'éloignement, le rapporteur, tout en reconnaissant la valeur pédagogique d'une telle proposition, l'ayant cependant jugé superfétatoire. La Commission a en revanche adopté un amendement du même auteur corrigeant une erreur matérielle (amendement n° 32). La Commission a adopté l'article 8 ainsi modifié. Article 9 Introduit par la loi du 4 mars 2002 relative à l'autorité parentale, l'article 12-1 de la loi du 25 juillet 1952 prévoit la désignation, par le procureur de la République, d'un administrateur ad hoc chargé d'assister et de représenter le mineur sans représentant légal qui formerait une demande de reconnaissance de la qualité de réfugié. Par coordination, le présent article modifie cette disposition, d'une part, afin de tenir compte de l'extension des compétences de l'ofpra à la protection subsidiaire et, d'autre part, de faire état de la demande d'asile plutôt que de la demande de reconnaissance de la qualité de réfugié. La Commission a adopté l'article 9 sans modification. Article 10 Cet article abroge plusieurs articles de la loi en vigueur : - l'article 13, relatif à l'asile territorial, devenu inutile compte tenu de l'institution de la protection subsidiaire (cf. art.1er) ; - l'article 14, introduit par la loi n° 99-210 du 19 mars 1999 et rendant la loi relative au droit d'asile applicable à la Nouvelle-Calédonie, les dispositions relatives à cette collectivité faisant l'objet d'une nouvelle rédaction dans le présent projet de loi (cf. art. 11) ; - l'article 15, introduit par l'ordonnance n° 2000-370 du 26 avril 2000, qui rend applicables, en les adaptant, les articles 1er à 13 de la loi relative au droit d'asile à la Polynésie française, les dispositions relatives à cette collectivité faisant l'objet d'une nouvelle rédaction (cf. art. 11) ; - l'article 16, introduit par l'ordonnance n° 2000-370 du 26 avril 2000, qui rend applicables, en les adaptant, les articles 1er à 13 de la loi relative au droit d'asile aux îles Wallis et Futuna, les dispositions relatives à cette collectivité faisant l'objet d'une nouvelle rédaction (cf. art. 11) ; - l'article 17, introduit par l'ordonnance n° 2000-370 du 26 avril 2000, rendant applicables en les adaptant les articles 1er à 13 de la loi relative au droit d'asile à Mayotte, les dispositions relatives à cette collectivité faisant l'objet d'une nouvelle rédaction (cf. art. 11) ; - l'article 18, introduit par l'ordonnance n° 2000-370 du 26 avril 2000, relatif aux Terres australes et antarctiques françaises, les dispositions relatives à ce territoire faisant l'objet d'une nouvelle rédaction (cf. art. 11). La Commission a adopté l'article 10 sans modification. Article 11 Cet article introduit, après l'article 12-1 devenu l'article 10 (cf. art. 8), un titre III dans la loi relative au droit d'asile, regroupant les articles 12 à 19 et intitulé : « dispositions diverses ». _ Les articles 12 à 18 prévoient les adaptations nécessaires pour assurer l'application de la présente loi outre-mer. Conformément au principe inscrit dans l'article 73 de la Constitution depuis l'adoption de la loi constitutionnelle du 28 mars dernier, « dans les départements et les régions d'outre-mer, les lois et règlements sont applicables de plein droit. Ils peuvent faire l'objet d'adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités ». Tel est l'objet de l'article 12 nouveau de la loi du 25 juillet 1952 qui précise que les dispositions de l'article 8 relatives à la non-admission au séjour au titre de l'asile lorsque la demande relève de la compétence d'un autre Etat membre de l'Union européenne ne sont pas applicables aux départements d'outre-mer. En effet, le règlement n° 343/2003 du Conseil du 18 février 2003 ne s'applique pas aux collectivités d'outre-mer, son article 26 précisant que son champ d'application est le territoire européen des Etats membres. Pour les mêmes raisons, l'article 13 procède à une adaptation du même ordre pour Saint-Pierre-et-Miquelon. Les articles 14, 15, 16 et 17 prévoient l'application de la loi du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile respectivement en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, dans les îles Wallis et Futuna et à Mayotte. A cette fin, ils comportent plusieurs adaptations des articles 2, 8, 9, 10 et 11 de la loi. - Ces adaptations sont, tout d'abord, d'ordre terminologique, afin de tenir compte du titre donné dans ces collectivités au représentant de la République : « haut-commissaire de la République » en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française, « administrateur supérieur » dans les îles Wallis et Futuna, « représentant du Gouvernement » à Mayotte. Ces adaptations tendent également à modifier les désignations de territoire pour qu'il ne soit plus fait référence au « territoire français », mais à celui de chacune des ces collectivités et, à l'inverse, qu'il ne soit plus fait mention de « la France » mais du « territoire de la République ». - Les références à l'ordonnance du 2 novembre 1945 sont remplacées par des références aux différentes ordonnances qui précisent les conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans chacune de ces collectivités : ordonnance n° 2002-388 du 20 mars 2002 pour la Nouvelle-Calédonie ; ordonnance n° 2000-372 du 26 avril 2000 pour la Polynésie française ; ordonnance n° 2000-371 du 26 avril 2000 pour les îles Wallis et Futuna ; ordonnance n° 2000-373 du 26 avril 2000 pour Mayotte. - Pour les raisons exposées plus haut, les dispositions relatives à la non-admission au séjour d'un étranger dont la demande d'asile relèverait de la compétence d'un autre Etat membre ne sont pas rendues applicables à ces collectivités. - Enfin, le second alinéa de l'article 10 de la loi du 25 juillet 1952 (ancien article 12) est complété afin de préciser que, dans l'hypothèse de l'examen d'une demande selon la procédure prioritaire applicable lorsque l'étranger s'est vu refuser l'admission au séjour au titre de l'asile, il reçoit toutes les autorisations nécessaires si l'ofpra décide de l'entendre hors de ces collectivités. L'article 18 précise la procédure applicable en matière d'asile dans les Terres australes et antarctiques françaises (taaf). Une procédure spécifique est mise en place, reprenant celle qui est actuellement prévue dans l'article 18 de la loi du 25 juillet 1952 : audition de l'étranger qui demande son admission au titre de l'asile par l'autorité administrative qui recueille sa demande et lui en délivre récépissé ; transfert de l'intéressé à la Réunion - où sa demande sera traitée dans les conditions de droit commun - par ses propres moyens ou, à défaut, sur décision de l'administrateur supérieur, par la personne qui l'a acheminé, par un navire de la marine nationale, un navire ou aéronef affrété pour le compte du territoire. La Commission a adopté quatre amendements du rapporteur supprimant des mentions inutiles (amendements nos 33, 34, 35 et 38), ainsi que deux amendements rédactionnels du même auteur (amendements nos 36 et 37). _ Ayant le même objet que l'actuel article 9 et le dernier alinéa de l'actuel article 11 de la loi du 25 juillet 1952 (cf. art. 5 et 7), l'article 19 renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de définir les modalités d'application de la présente loi et précise sur quels points devront « notamment » porter ces dispositions réglementaire. Ces dernières sont particulièrement importantes, le Gouvernement ayant, sur l'avis du Conseil d'Etat, extrait de la loi du 25 juillet 1952 certaines dispositions jugées d'ordre réglementaire, telles que les délais de recours devant la commission des recours des réfugiés, la possibilité pour l'étranger d'y présenter ses explications et de se faire assister d'un conseil, qui figurent aujourd'hui aux cinquième et sixième alinéas de l'article 5 de la loi du 25 juillet 1952. Aux termes du nouvel article 19 de la loi, les points suivants seront précisés par voie réglementaire : - l'autorité compétente pour saisir l'ofpra d'une demande de réexamen du bénéfice de la protection subsidiaire (cf. art. 1er) ; d'après les informations fournies par le ministère des affaires étrangères, il devrait s'agir du représentant de l'Etat dans le département et, à Paris, du préfet de police ; - les modalités de désignation des représentants de l'Etat et du représentant du personnel au conseil d'administration de l'ofpra, ainsi que celles des personnalités qualifiées autorisées à assister à ce conseil (cf. art. 2) : le conseil devrait compter cinq représentants de l'Etat (directeur des Français à l'étranger et des étrangers en France du ministère des affaires étrangères, directeur des libertés publiques et des affaires juridiques du ministère de l'intérieur, directeur des affaires civiles et du sceau du ministère de la justice, directeur du budget au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie) au lieu de six actuellement, l'article 9 du décret n° 53-3773 faisant état d'un délégué à l'emploi. Le représentant du personnel devrait être désigné par les organisations représentatives et les personnalités qualifiées nommées par décret sur proposition du ministère des affaires étrangères et après avis des ministères représentés dans le conseil ; - les modalités de désignation et d'habilitation des agents chargés de recevoir les documents d'état civil et de voyage d'un demandeur d'asile dont la demande a été définitivement rejetée : d'après les informations fournies par le Gouvernement, il devrait s'agir des préfets et des agents des services préfectoraux habilités par le préfet à cette fin ; - la durée du mandat des membres de la commission des recours des réfugiés, qui devrait être fixée à cinq ans renouvelables ; - les recours portés devant la commission des recours des réfugiés, le recours en révision contre ses décisions ainsi que les délais pour les former : ces derniers devraient être maintenus à un mois et le Gouvernement a indiqué que les dispositions relatives à la présentation par l'intéressé de ses explications à la commission et à l'assistance d'un conseil seront reprises par voie réglementaire. Enfin, conformément à l'objectif de réduction des délais que poursuit le projet de loi, le nouvel article 19 de la loi du 25 juillet 1952, tel qu'il résulte de l'article 11 du présent texte, confie à un décret en Conseil d'Etat le soin de déterminer de nombreux délais. Significativement, l'article 19 précise que le délai d'examen par l'ofpra des demandes d'asile faisant l'objet d'une procédure prioritaire (cf. art. 7) sera fixé par décret, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui. D'après les informations fournies par le Gouvernement, ce délai devrait être de quinze jours ou de quatre-vingt seize heures si le demandeur fait l'objet d'une rétention administrative en application de l'article 35 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France. De même, l'article 19 renvoie à un décret le soin de fixer certains délais particulièrement sensibles autour desquels s'organise la procédure de demandes d'asile tels que : le délai de délivrance du document provisoire de séjour qui permet le dépôt d'une demande à l'ofpra ; le délai de dépôt de la demande d'asile à l'office par l'étranger, qui devrait être ramené d'un mois à quinze jours ; le délai pour la délivrance du nouveau document provisoire de séjour qui fait suite au dépôt du dossier ; le délai pour la délivrance du titre de séjour après la décision d'octroi du statut de réfugié ou du bénéfice de la protection subsidiaire. Enfin, l'article 19 renvoie explicitement à un décret le soin de définir la nature et la durée de validité du document provisoire de séjour délivré après dépôt du dossier à l'ofpra ; il serait maintenu à trois mois. La Commission a adopté, à l'initiative du rapporteur, un amendement renvoyant à un décret d'application le soin de préciser les conditions dans lesquelles sera assurée l'instruction des demandes d'asile par l'OFPRA, ainsi qu'un amendement de coordination (amendements nos 39 et 40). La Commission a adopté l'article 11 ainsi modifié. Article 12 Composé de deux paragraphes, cet article assure les coordinations nécessaires dans les quatre ordonnances relatives à l'entrée et au séjour des étrangers à la Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, dans les îles Wallis et Futuna, dans les Terres australes et antarctiques françaises et à Mayotte : - d'une part, afin tenir compte de la substitution de la protection subsidiaire à l'asile territorial ; - d'autre part, afin de tenir compte de la renumérotation des articles de la loi du 25 juillet 1952 effectuée par le présent projet de loi et de faire non plus référence à l'article 10 de ladite loi, mais à ses nouveaux articles 8 et 9 qui en reprennent les dispositions sous réserve de certaines modifications. La Commission a adopté l'article 12 sans modification. Article additionnel après l'article 12 La Commission a adopté un amendement de coordination présenté par le rapporteur (amendement n° 41). Article 13 Cet article fixe tout d'abord l'entrée en vigueur de la loi au 1er janvier 2004, garantissant ainsi une mise en application rapide de la réforme engagée aujourd'hui. dont on rappellera qu'elle impose d'importantes adaptations dans les structures gérant les procédures d'asile (ofpra, crr et préfectures) et nécessite des mesures réglementaires (cf. art. 11). Par ailleurs, il précise les règles applicables aux procédures en cours. S'agissant des demandes de reconnaissance de la qualité de réfugié qui seront en cours d'instruction devant l'ofpra au 1er janvier 2004, elles bénéficieront des dispositions de la présente loi : un étranger pourra ainsi, le cas échéant, bénéficier de la protection subsidiaire s'il n'est pas éligible à l'asile constitutionnel ou conventionnel et l'origine des persécutions dont il est victime ne sera plus prise en compte dans les mêmes conditions qu'aujourd'hui (cf. art. 1er). S'agissant des demandes d'asile territorial, deux cas sont distingués selon que le demandeur a ou non également saisi l'ofpra d'une demande d'octroi du statut de réfugié. Dans le premier cas, le projet de loi présume le désistement de la demande d'asile territorial au profit de la demande adressée à l'ofpra, qui sera donc traitée comme une demande d'asile au sens de la présente loi. Dans le second cas, il est précisé que les dispositions actuellement applicables en matière d'asile territorial continueront de s'appliquer aux demandes introduites en préfecture avant le 1er janvier 2004 ; le demandeur d'asile territorial pourra introduire une demande d'asile devant l'ofpra, étant entendu qu'il sera alors fait application des nouvelles dispositions législatives et que le demandeur sera alors présumer se désister ainsi de sa demande d'asile territorial. Comme le souligne l'exposé des motifs du projet de loi, ce maintien en vigueur des dispositions actuellement applicables en matière d'asile territorial « a été préféré à un transfert pur et simple à l'ofpra des dossiers d'asile territorial en instance au 1er janvier 2004, difficilement envisageable en pratique ». En outre, la présomption de désistement est justifiée par le souci « d'éviter le traitement simultané de mêmes dossiers selon l'ancien et le nouveau dispositif ». La Commission a adopté deux amendements de clarification rédactionnelle proposés par le rapporteur (amendements nos 42 et 43). La Commission a adopté l'article 13 ainsi modifié. Article 14 Conformément au principe de spécialité législative applicable à la Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, dans les îles Wallis et Futuna, dans les TAAF et à Mayotte, ce dernier article du projet de loi prévoit l'application de la présente loi à ces différentes collectivités. La Commission a adopté l'article 14 sans modification. * * * La Commission a adopté l'ensemble du projet de loi ainsi modifié. * * * En conséquence, la commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République vous demande d'adopter le projet de loi modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile (n° 810), modifié par les amendements figurant au tableau comparatif ci-après. ___
Convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés 88 Art. 1 et 33. Statut du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés 89 Art. 6 et 7. Ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France 91 Art. 5 et 12 ter. Ordonnance n° 2000-371 du 26 avril 2000 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans les îles Wallis-et-Futuna 92 Art. 17, 45 et 48. Ordonnance n° 2000-372 du 26 avril 2000 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Polynésie française 93 Art. 18, 47 et 50. Ordonnance n° 2000-373 du 26 avril 2000 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers à Mayotte 95 Art. 17, 45 et 48. Ordonnance n° 2002-388 du 20 mars 2002 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Nouvelle-Calédonie 97 Art. 18, 47 et 50. Loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile 99 Art. 13 à 18. Convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés Art. 1er. - A. Aux fins de la présente Convention, le terme « réfugié » s'appliquera à toute personne : 1) Qui a été considérée comme réfugiée en application des Arrangements du 12 mai 1926 et du 30 juin 1928, ou en application des Conventions du 28 octobre 1933 et du 10 février 1938 et du Protocole du 14 septembre 1939 ou encore en application de la Constitution de l'Organisation internationale pour les réfugiés. Les décisions de non-éligibilité prise par l'Organisation internationale pour les réfugiés pendant la durée de son mandat ne font pas obstacle à ce que la qualité de réfugié soit accordée à des personnes qui remplissent les conditions prévues au paragraphe 2 de la présente section. 2) Qui, par suite d'événements survenus avant le premier janvier 1951 et craignant avec raison d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays; ou qui, si elle n'a pas de nationalité et se trouve hors du pays dans lequel elle avait sa résidence habituelle à la suite de tels événements, ne peut ou, en raison de ladite crainte, ne veut y retourner. Dans le cas d'une personne qui a plus d'une nationalité, l'expression « du pays dont elle a la nationalité » vise chacun des pays dont cette personne a la nationalité. Ne sera pas considérée comme privée de la protection du pays dont elle a la nationalité toute personne qui, sans raison valable fondée sur une crainte justifiée, ne s'est pas réclamée de la protection de l'un des pays dont elle a la nationalité. B. 1) Aux fins de la présente Convention, les mots « événements survenus avant le premier janvier 1951 » figurant à l'article 1, section A, pourront être compris dans le sens de soit a) « événements survenus avant le premier janvier 1951 en Europe », soit b) « événements survenus avant le premier janvier 1951 en Europe ou ailleurs »; et chaque État contractant fera, au moment de la signature, de la ratification ou de l'adhésion, une déclaration précisant la portée qu'il entend donner à cette expression au point de vue des obligations assumées par lui en vertu de la présente Convention. 2) Tout État contractant qui a adopté la formule a pourra à tout moment étendre ses obligations en adoptant la formule b par notification adressée au Secrétaire général des Nations Unies. C. Cette Convention cessera, dans les cas ci-après, d'être applicable à toute personne visée par les dispositions de la section A ci-dessus : 1) Si elle s'est volontairement réclamée à nouveau de la protection du pays dont elle a la nationalité ; ou 2) Si, ayant perdu sa nationalité, elle l'a volontairement recouvrée ; ou 3) Si elle a acquis une nouvelle nationalité et jouit de la protection du pays dont elle a acquis la nationalité ; ou 4) Si elle est retournée volontairement s'établir dans le pays qu'elle a quitté ou hors duquel elle est demeurée de crainte d'être persécutée ; ou 5) Si, les circonstances à la suite desquelles elle a été reconnue comme réfugiée ayant cessé d'exister, elle ne peut plus continuer à refuser de se réclamer de la protection du pays dont elle a la nationalité ; Étant entendu, toutefois, que les dispositions du présent paragraphe ne s'appliqueront pas à tout réfugié visé au paragraphe 1 de la section A du présent article qui peut invoquer, pour refuser de se réclamer de la protection du pays dont il a la nationalité, des raisons impérieuses tenant à des persécutions antérieures ; 6) S'agissant d'une personne qui n'a pas de nationalité, si, les circonstances à la suite desquelles elle a été reconnue comme réfugiée ayant cessé d'exister, elle est en mesure de retourner dans le pays dans lequel elle avait sa résidence habituelle ; Étant entendu, toutefois, que les dispositions du présent paragraphe ne s'appliqueront pas à tout réfugié visé au paragraphe 1 de la section A du présent article qui peut invoquer, pour refuser de retourner dans le pays dans lequel il avait sa résidence habituelle, des raisons impérieuses tenant à des persécutions antérieures. D. Cette Convention ne sera pas applicable aux personnes qui bénéficient actuellement d'une protection ou d'une assistance de la part d'un organisme ou d'une institution des Nations Unies autre que le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés. Lorsque cette protection ou cette assistance aura cessé pour une raison quelconque, sans que le sort de ces personnes ait été définitivement réglé, conformément aux résolutions y relatives adoptées par l'Assemblée générale des Nations Unies, ces personnes bénéficieront de plein droit du régime de cette Convention. E. Cette Convention ne sera pas applicable à une personne considérée par les autorités compétentes du pays dans lequel cette personne a établi sa résidence comme ayant les droits et les obligations attachés à la possession de la nationalité de ce pays. F. Les dispositions de cette Convention ne seront pas applicables aux personnes dont on aura des raisons sérieuses de penser : a) Qu'elles ont commis un crime contre la paix, un crime de guerre ou un crime contre l'humanité, au sens des instruments internationaux élaborés pour prévoir des dispositions relatives à ces crimes ; b) Qu'elles ont commis un crime grave de droit commun en dehors du pays d'accueil avant d'y être admises comme réfugiés ; c) Qu'elles se sont rendues coupables d'agissements contraires aux buts et aux principes des Nations Unies. Art. 33. - 1 Aucun des États contractants n'expulsera ou ne refoulera, de quelque manière que ce soit, un réfugié sur les frontières des territoires où sa vie ou sa liberté serait menacée en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques. 2 Le bénéfice de la présente disposition ne pourra toutefois être invoqué par un réfugié qu'il y aura des raisons sérieuses de considérer comme un danger pour la sécurité du pays où il se trouve ou qui, ayant été l'objet d'une condamnation définitive pour un crime ou délit particulièrement grave, constitue une menace pour la communauté dudit pays. Statut du Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés Art. 6. - Le mandat du Haut Commissaire s'exerce : A. i) Sur toute personne qui a été considérée comme réfugiée en application des Arrangements du 12 mai 1926 et du 30 juin 1928, ou en application des Conventions du 28 octobre 1933 et du 10 février 1938 et du Protocole du 14 septembre 1939, ou encore en application de la Constitution de l'Organisation internationale pour les réfugiés; ii) Sur tout personne qui, par suite d'événements survenus avant le 1er janvier 1951 et craignant avec raison d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité, et qui ne peut ou du fait de cette crainte ou pour des raisons autres que de convenance personnelle, ne veut se réclamer de la protection de ce pays; ou qui, si elle n'a pas de nationalité et se trouve hors du pays dans lequel elle avait sa résidence habituelle, ne peut ou en raison de ladite crainte ou pour des raisons autres que de convenance personnelle, ne veut y retourner. Les décisions d'éligibilité prises par l'Organisation internationale pour les réfugiés pendant la durée de son mandat ne s'opposent pas à ce que la qualité de réfugié soit accordée à des personnes qui remplissent les conditions prévues au présent paragraphe; La compétence du Haut Commissaire cesse, dans les cas ci-après, de s'exercer sur toute personne visée par les dispositions de la section A ci-dessus : a) Si elle s'est volontairement réclamée à nouveau de la protection du pays dont elle a la nationalité; ou b) Si, ayant perdu sa nationalité, elle l'a volontairement recouvrée; ou c) Si elle a acquis une nouvelle nationalité et jouit de la protection du pays dont elle a acquis la nationalité; ou d) Si elle est retournée volontairement s'établir dans le pays qu'elle a quitté ou hors duquel elle est demeurée de crainte d'être persécutée; ou e) Si les circonstances à la suite desquelles elle a été reconnue comme réfugiée ayant cessé d'exister, elle ne peut plus invoquer d'autres motifs que de convenance personnelle pour continuer à refuser de se réclamer de la protection du pays dont elle a la nationalité ; des raisons de caractère purement économique ne peuvent être invoquées; ou f) S'agissant d'une personne qui n'a pas de nationalité, si les circonstances à la suite desquelles elle a été reconnue comme réfugiée ayant cessé d'exister, elle peut retourner dans le pays où elle avait sa résidence habituelle, et ne peut donc plus invoquer d'autres motifs que de convenance personnelle pour persister dans son refus d'y retourner. B. Sur toute autre personne qui se trouve hors du pays dont elle a la nationalité ou, si elle n'a pas de nationalité, hors du pays où elle avait sa résidence habituelle, parce qu'elle craint, ou a craint, avec raison, d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité ou de ses opinions politiques, et qui ne peut pas ou qui, du fait de cette crainte, ne veut pas se réclamer de la protection du gouvernement du pays dont elle a la nationalité ou, si elle n'a pas de nationalité, ne veut pas retourner dans le pays où elle avait sa résidence habituelle. Art. 7. - Il est entendu que le mandat du Haut Commissaire, tel qu'il est défini au paragraphe 6 ci-dessus, ne s'exerce pas : a) Sur les ressortissants de plus d'un pays à moins qu'ils ne se trouvent, à l'égard de chacun des pays dont ils ont la nationalité, dans les conditions prévues au paragraphe 6 précédent ; b) Sur les personnes auxquelles les autorités compétentes du pays où elles ont établi leur résidence reconnaissent les droits et imposent les obligations qui s'attachent à la qualité de ressortissant de ce pays ; c) Sur les personnes qui continuent de bénéficier de la protection ou de l'assistance d'autres organismes ou institutions des Nations Unies ; d) Sur les personnes dont on a des raisons sérieuses de penser qu'elles ont commis un délit visé par les dispositions des traités d'extradition ou un crime défini à l'article VI du Statut du Tribunal militaire international approuvé à Londres, ou par les dispositions de l'alinéa 2 de l'article 14 de la Déclaration universelle des droits de l'homme. Ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative Art. 5. - Pour entrer en France, tout étranger doit être muni : 1° Des documents et visas exigés par les conventions internationales et les règlements en vigueur ; Par dérogation aux dispositions de la loi n° 79-587 du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs et à l'amélioration des relations entre l'administration et le public, les décisions de refus de visa d'entrée en France, prises par les autorités diplomatiques ou consulaires, ne sont pas motivées sauf dans les cas où le visa est refusé à un étranger appartenant à l'une des catégories suivantes et sous réserve de considérations tenant à la sûreté de l'État : - membres de la famille de ressortissants des États membres de la Communauté européenne et des autres États parties à l'accord sur l'Espace économique européen qui ne sont pas ressortissants de l'un de ces États, appartenant à des catégories définies par décret en Conseil d'État ; - conjoints, enfants de moins de vingt et un ans ou à charge, et ascendants de ressortissants français ; - enfants mineurs ayant fait l'objet, à l'étranger, d'une décision d'adoption plénière au profit de personnes titulaires d'un agrément pour adoption délivré par les autorités françaises ; - bénéficiaires d'une autorisation de regroupement familial ; - travailleurs autorisés à exercer une activité professionnelle salariée en France ; - personnes faisant l'objet d'un signalement aux fins de non-admission au Système d'Information Schengen ; - personnes mentionnées aux 4°, 6°, 7°, 8°, 9° et 10° de l'article 15 ; - étudiants venant en France pour y suivre des études supérieures, dans un établissement public ou privé reconnu par l'État, dans des conditions définies par décret en Conseil d'État. 2° Sous réserve des conventions internationales, des documents prévus par décret en Conseil d'État et relatifs, d'une part, à l'objet et aux conditions de son séjour et, d'autre part, s'il y a lieu, à ses moyens d'existence et aux garanties de son rapatriement ; 3° Des documents nécessaires à l'exercice d'une activité professionnelle s'il se propose d'en exercer une Par dérogation aux dispositions qui précèdent, les étrangers titulaires d'un titre de séjour ou du document de circulation délivré aux mineurs en application du troisième alinéa de l'article 9 sont admis sur le territoire au seul vu de la présentation de ce titre et d'un document de voyage. L'accès au territoire français peut être refusé à tout étranger dont la présence constituerait une menace pour l'ordre public, ou qui fait l'objet soit d'une interdiction du territoire, soit d'un arrêté d'expulsion. Tout refus d'entrée doit faire l'objet d'une décision écrite , prise par une autorité administrative définie par décret en Conseil d'État, spécialement motivée d'après les éléments de l'espèce, dont le double est remis à l'intéressé. L'étranger auquel est opposé un refus d'entrée est mis en mesure d'avertir ou de faire avertir la personne chez laquelle il a indiqué qu'il devait se rendre, son consulat ou le conseil de son choix. La décision prononçant le refus d'entrée peut être exécutée d'office par l'administration. En aucun cas, le refus d'entrée ne peut donner lieu à une mesure de rapatriement contre le gré de l'intéressé avant l'expiration du délai d'un jour franc. Art. 12 ter. - Sauf si sa présence constitue une menace pour l'ordre public, la carte de séjour temporaire prévue à l'article 12 bis est délivrée de plein droit à l'étranger qui a obtenu l'asile territorial en application de l'article 13 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 précitée ainsi qu'à son conjoint et à ses enfants mineurs ou dans l'année qui suit leur dix-huitième anniversaire lorsque le mariage est antérieur à la date de cette obtention ou, à défaut, lorsqu'il a été célébré depuis au moins un an, sous réserve d'une communauté de vie effective entre époux. La carte délivrée au titre du présent article donne droit à l'exercice d'une activité professionnelle. Ordonnance n° 2000-371 du 26 avril 2000 Art. 17. - Sauf si sa présence constitue une menace pour l'ordre public, la carte de séjour temporaire prévue à l'article précédent est délivrée de plein droit à l'étranger qui a obtenu l'asile territorial en application de l'article 13 de la loi du 25 juillet 1952 susvisée ainsi qu'à son conjoint et à ses enfants mineurs ou dans l'année qui suit leur dix-huitième anniversaire lorsque le mariage est antérieur à la date de cette obtention ou, à défaut, lorsqu'il a été célébré depuis au moins un an, sous réserve d'une communauté de vie effective entre époux. La carte délivrée au titre du présent article donne droit à l'exercice d'une activité professionnelle. Art. 45. - Tout étranger présent sur le territoire français qui, n'étant pas déjà admis à séjourner dans les îles Wallis et Futuna sous couvert d'un des titres de séjour prévus par la présente ordonnance ou les conventions internationales, demande à séjourner dans les îles Wallis et Futuna au titre de l'asile présente cette demande dans les conditions fixées à l'article 10 de la loi du 25 juillet 1952 susvisée. Art. 48. - Peut être maintenu, s'il y a nécessité, par décision écrite motivée de l'administrateur supérieur dans les îles Wallis et Futuna, dans les locaux ne relevant pas de l'administration pénitentiaire, pendant le temps strictement nécessaire à son départ, l'étranger qui : 1° Soit, faisant l'objet d'un arrêté d'expulsion, ne peut quitter immédiatement les îles Wallis et Futuna ; 2° Soit, devant être reconduit à la frontière, ne peut quitter immédiatement les îles Wallis et Futuna ; 3° Soit, ayant fait l'objet d'une décision de maintien au titre de l'un des cas précédents, n'a pas déféré à la mesure d'éloignement dont il est l'objet dans un délai de sept jours suivant le terme du précédent maintien. Le procureur de la République en est immédiatement informé. Dès cet instant, l'administrateur supérieur dans les îles Wallis et Futuna tient à la disposition des personnes qui en font la demande les éléments d'information concernant les date et heure du début de maintien de cet étranger en rétention et le lieu exact de celle-ci. L'étranger est immédiatement informé de ses droits par l'intermédiaire d'un interprète s'il ne connaît pas la langue française. Quand un délai de cinq jours s'est écoulé depuis la décision de maintien, le président du tribunal de première instance ou un magistrat du siège délégué par lui est saisi ; il lui appartient de statuer par ordonnance, après audition du représentant de l'administration, si celui-ci dûment convoqué est présent, et de l'intéressé en présence de son conseil, s'il en a un, et après s'être assuré d'après les mentions au registre prévu au présent article que l'intéressé a été, au moment de la notification de la décision de maintien, pleinement informé de ses droits et placé en état de les faire valoir, sur l'une des mesures suivantes : 1° La prolongation du maintien dans les locaux visés au premier alinéa ; 2° A titre exceptionnel, lorsque l'étranger dispose de garanties de représentation effectives, l'assignation à résidence après la remise à un service de police ou de gendarmerie du passeport et de tout document justificatif de l'identité en échange d'un récépissé valant justification de l'identité et sur lequel est portée la mention de la mesure d'éloignement en instance d'exécution. L'intéressé est maintenu à la disposition de la justice, pendant le temps strictement nécessaire à la tenue de l'audience et au prononcé de l'ordonnance. L'ordonnance de prolongation du maintien court à compter de l'expiration du délai de cinq jours fixé au quatrième alinéa. L'application de ces mesures prend fin au plus tard à l'expiration d'un délai de sept jours à compter de l'ordonnance mentionnée ci-dessus. Ce délai peut être prorogé d'une durée maximale de quatre jours par ordonnance du président du tribunal de première instance ou d'un magistrat du siège délégué par lui, et dans les formes indiquées au quatrième alinéa, en cas d'urgence absolue et de menace d'une particulière gravité pour l'ordre public ; il peut l'être aussi lorsque l'impossibilité d'exécuter la mesure d'éloignement résulte de la perte ou de la destruction des documents de voyage de l'intéressé, de la dissimulation par celui-ci de son identité ou de l'obstruction volontaire faite à son éloignement. Les ordonnances mentionnées aux quatrième et septième alinéas sont susceptibles d'appel devant le premier président de la cour d'appel ou son délégué, qui est saisi sans forme et doit statuer dans les quarante-huit heures, le délai courant à compter de sa saisine ; le droit d'appel appartient à l'intéressé, au ministère public et à l'administrateur supérieur dans les îles Wallis et Futuna ; ce recours n'est pas suspensif. Il est tenu, dans tous les locaux recevant des personnes maintenues au titre du présent article, un registre mentionnant l'état civil de ces personnes ainsi que les conditions de leur maintien. Pendant toute la durée du maintien, le procureur de la République peut se transporter sur les lieux, vérifier les conditions du maintien et se faire communiquer le registre prévu à l'alinéa précédent. Dès le début du maintien, l'intéressé peut demander l'assistance d'un interprète, d'un médecin, d'un conseil et peut, s'il le désire, communiquer avec son consulat et avec une personne de son choix ; il en est informé au moment de la notification de la décision de maintien ; mention en est faite sur le registre prévu ci-dessus émargé par l'intéressé. Il peut, le cas échéant, bénéficier de l'aide juridictionnelle dans les conditions définies à l'article 53 de la présente ordonnance. L'interdiction du territoire prononcée à titre de peine principale et assortie de l'exécution provisoire entraîne de plein droit le maintien de l'étranger, dans les locaux ne relevant pas de l'administration pénitentiaire, dans les conditions définies au présent article, pendant le temps strictement nécessaire à son départ. Quand un délai de quarante-huit heures s'est écoulé depuis le prononcé de la peine, il est fait application des dispositions du quatrième au dernier alinéa du présent article. Ordonnance n° 2000-372 du 26 avril 2000 Art. 18. - Sauf si sa présence constitue une menace pour l'ordre public, la carte de séjour temporaire prévue à l'article précédent est délivrée de plein droit à l'étranger qui a obtenu l'asile territorial en application de l'article 13 de la loi du 25 juillet 1952 susvisée ainsi qu'à son conjoint et à ses enfants mineurs ou dans l'année qui suit leur dix-huitième anniversaire lorsque le mariage est antérieur à la date de cette obtention ou, à défaut, lorsqu'il a été célébré depuis au moins un an, sous réserve d'une communauté de vie effective entre époux. La carte délivrée au titre du présent article peut donner droit à l'exercice d'une activité professionnelle dans le cadre de la législation et de la réglementation applicables localement. Art. 47. - Tout étranger présent sur le territoire français qui, n'étant pas déjà admis à séjourner en Polynésie française sous couvert d'un des titres de séjour prévus par la présente ordonnance ou les conventions internationales, demande à séjourner en Polynésie française au titre de l'asile présente cette demande dans les conditions fixées à l'article 10 de la loi du 25 juillet 1952 susvisée. Art. 50. - Peut être maintenu, s'il y a nécessité, par décision écrite motivée du haut-commissaire de la République en Polynésie française, dans les locaux ne relevant pas de l'administration pénitentiaire, pendant le temps strictement nécessaire à son départ, l'étranger qui : 1° Soit, faisant l'objet d'un arrêté d'expulsion, ne peut quitter immédiatement la Polynésie française ; 2° Soit, devant être reconduit à la frontière, ne peut quitter immédiatement la Polynésie française ; 3° Soit, ayant fait l'objet d'une décision de maintien au titre de l'un des cas précédents, n'a pas déféré à la mesure d'éloignement dont il est l'objet dans un délai de sept jours suivant le terme du précédent maintien. Le procureur de la République en est immédiatement informé. Dès cet instant, le haut-commissaire de la République en Polynésie française tient à la disposition des personnes qui en font la demande les éléments d'information concernant les date et heure du début de maintien de cet étranger en rétention et le lieu exact de celle-ci. L'étranger est immédiatement informé de ses droits par l'intermédiaire d'un interprète s'il ne connaît pas la langue française. Quand un délai de quarante-huit heures s'est écoulé depuis la décision de maintien, le président du tribunal de première instance ou un magistrat du siège délégué par lui est saisi ; ce délai est porté à trois jours hors des limites de l'île de Tahiti et à cinq jours dans les îles Australes, les îles Tuamotu, les îles Gambier et les îles Marquises. Il appartient au juge de statuer par ordonnance, après audition du représentant de l'administration, si celui-ci dûment convoqué est présent, et de l'intéressé en présence de son conseil, s'il en a un, et après s'être assuré d'après les mentions au registre prévu au présent article que l'intéressé a été, au moment de la notification de la décision de maintien, pleinement informé de ses droits et placé en état de les faire valoir, sur l'une des mesures suivantes : 1° La prolongation du maintien dans les locaux visés au premier alinéa ; 2° A titre exceptionnel, lorsque l'étranger dispose de garanties de représentation effectives, l'assignation à résidence après la remise à un service de police ou de gendarmerie du passeport et de tout document justificatif de l'identité en échange d'un récépissé valant justification de l'identité et sur lequel est portée la mention de la mesure d'éloignement en instance d'exécution. L'intéressé est maintenu à la disposition de la justice, pendant le temps strictement nécessaire à la tenue de l'audience et au prononcé de l'ordonnance. L'ordonnance de prolongation du maintien court à compter de l'expiration du délai de quarante-huit heures, ou de trois jours hors des limites de l'île de Tahiti, ou de cinq jours dans les îles Australes, les îles Tuamotu, les îles Gambier et les îles Marquises tel que fixé au quatrième alinéa. L'application de ces mesures prend fin au plus tard à l'expiration d'un délai de cinq jours, ou de six jours en dehors des limites de l'île de Tahiti à compter de l'ordonnance mentionnée ci-dessus. Ce délai peut être prorogé d'une durée maximale de cinq jours par ordonnance du président du tribunal de première instance ou d'un magistrat du siège délégué par lui, et dans les formes indiquées au quatrième alinéa, en cas d'urgence absolue et de menace d'une particulière gravité pour l'ordre public ; il peut l'être aussi lorsque l'impossibilité d'exécuter la mesure d'éloignement résulte de la perte ou de la destruction des documents de voyage de l'intéressé, de la dissimulation par celui-ci de son identité ou de l'obstruction volontaire faite à son éloignement. Les ordonnances mentionnées aux quatrième et septième alinéas sont susceptibles d'appel devant le premier président de la cour d'appel ou son délégué, qui est saisi sans forme et doit statuer dans les quarante-huit heures, le délai courant à compter de sa saisine ; le droit d'appel appartient à l'intéressé, au ministère public et au haut-commissaire de la République en Polynésie française ; ce recours n'est pas suspensif. Il est tenu, dans tous les locaux recevant des personnes maintenues au titre du présent article, un registre mentionnant l'état civil de ces personnes ainsi que les conditions de leur maintien. Pendant toute la durée du maintien, le procureur de la République peut se transporter sur les lieux, vérifier les conditions du maintien et se faire communiquer le registre prévu à l'alinéa précédent. Dès le début du maintien, l'intéressé peut demander l'assistance d'un interprète, d'un médecin, d'un conseil et peut, s'il le désire, communiquer avec son consulat et avec une personne de son choix ; il en est informé au moment de la notification de la décision de maintien ; mention en est faite sur le registre prévu ci-dessus émargé par l'intéressé. Il peut, le cas échéant, bénéficier de l'aide juridictionnelle dans les conditions définies à l'article 55 de la présente ordonnance. L'interdiction du territoire prononcée à titre de peine principale et assortie de l'exécution provisoire entraîne de plein droit le maintien de l'étranger, dans les locaux ne relevant pas de l'administration pénitentiaire, dans les conditions définies au présent article, pendant le temps strictement nécessaire à son départ. Quand un délai de quarante-huit heures s'est écoulé depuis le prononcé de la peine, il est fait application des dispositions du quatrième au dernier alinéa du présent article. Ordonnance n° 2000-373 du 26 avril 2000 Art. 17. - Sauf si sa présence constitue une menace pour l'ordre public, la carte de séjour temporaire prévue à l'article précédent est délivrée de plein droit à l'étranger qui a obtenu l'asile territorial en application de l'article 13 de la loi du 25 juillet 1952 susvisée ainsi qu'à son conjoint et à ses enfants mineurs ou dans l'année qui suit leur dix-huitième anniversaire lorsque le mariage est antérieur à la date de cette obtention ou, à défaut, lorsqu'il a été célébré depuis au moins un an, sous réserve d'une communauté de vie effective entre époux. La carte délivrée au titre du présent article donne droit à l'exercice d'une activité professionnelle. Art. 45. - Tout étranger présent sur le territoire français qui, n'étant pas déjà admis à séjourner à Mayotte sous couvert d'un des titres de séjour prévus par la présente ordonnance ou les conventions internationales, demande à séjourner à Mayotte au titre de l'asile présente cette demande dans les conditions fixées à l'article 10 de la loi du 25 juillet 1952 susvisée. Art. 48. - Peut être maintenu, s'il y a nécessité, par décision écrite motivée du représentant du Gouvernement à Mayotte, dans les locaux ne relevant pas de l'administration pénitentiaire, pendant le temps strictement nécessaire à son départ, l'étranger qui : 1° Soit, faisant l'objet d'un arrêté d'expulsion, ne peut quitter immédiatement Mayotte ; 2° Soit, devant être reconduit à la frontière, ne peut quitter immédiatement Mayotte ; 3° Soit, ayant fait l'objet d'une décision de maintien au titre de l'un des cas précédents, n'a pas déféré à la mesure d'éloignement dont il est l'objet dans un délai de sept jours suivant le terme du précédent maintien. Le procureur de la République en est immédiatement informé. Dès cet instant, le représentant du Gouvernement à Mayotte tient à la disposition des personnes qui en font la demande les éléments d'information concernant les dates et heures du début de maintien de cet étranger en rétention et le lieu exact de celle-ci. L'étranger est immédiatement informé de ses droits par l'intermédiaire d'un interprète s'il ne connaît pas la langue française. Quand un délai de cinq jours s'est écoulé depuis la décision de maintien, le président du tribunal de première instance ou un magistrat du siège délégué par lui est saisi, il lui appartient de statuer par ordonnance, après audition du représentant de l'administration, si celui-ci dûment convoqué est présent, et de l'intéressé en présence de son conseil, s'il en a un, et après s'être assuré d'après les mentions au registre prévu au présent article que l'intéressé a été, au moment de la notification de la décision de maintien, pleinement informé de ses droits et placé en état de les faire valoir, sur l'une des mesures suivantes : 1° La prolongation du maintien dans les locaux visés au premier alinéa ; 2° A titre exceptionnel, lorsque l'étranger dispose de garanties de représentation effectives, l'assignation à résidence après la remise à un service de police ou de gendarmerie du passeport et de tout document justificatif de l'identité en échange d'un récépissé valant justification de l'identité et sur lequel est portée la mention de la mesure d'éloignement en instance d'exécution. L'intéressé est maintenu à la disposition de la justice pendant le temps strictement nécessaire à la tenue de l'audience et au prononcé de l'ordonnance. L'ordonnance de prolongation du maintien court à compter de l'expiration du délai de cinq jours fixé au quatrième alinéa. L'application de ces mesures prend fin au plus tard à l'expiration d'un délai de sept jours à compter de l'ordonnance mentionnée ci-dessus. Ce délai peut être prorogé d'une durée maximale de quatre jours par ordonnance du président du tribunal de première instance ou d'un magistrat du siège délégué par lui, et dans les formes indiquées au quatrième alinéa, en cas d'urgence absolue et de menace d'une particulière gravité pour l'ordre public ; il peut l'être aussi lorsque l'impossibilité d'exécuter la mesure d'éloignement résulte de la perte ou de la destruction des documents de voyage de l'intéressé, de la dissimulation par celui-ci de son identité ou de l'obstruction volontaire faite à son éloignement. Les ordonnances mentionnées aux quatrième et septième alinéas sont susceptibles d'appel devant le premier président du tribunal supérieur d'appel ou son délégué, qui est saisi sans forme et doit statuer dans les quarante-huit heures, le délai courant à compter de sa saisine ; le droit d'appel appartient à l'intéressé, au ministère public et au représentant du Gouvernement à Mayotte ; ce recours n'est pas suspensif. Il est tenu, dans tous les locaux recevant des personnes maintenues au titre du présent article, un registre mentionnant l'état civil de ces personnes ainsi que les conditions de leur maintien. Pendant toute la durée du maintien, le procureur de la République peut se transporter sur les lieux, vérifier les conditions du maintien et se faire communiquer le registre prévu à l'alinéa précédent. Dès le début du maintien, l'intéressé peut demander l'assistance d'un interprète, d'un médecin, d'un conseil et peut, s'il le désire, communiquer avec son consulat et avec une personne de son choix ; il en est informé au moment de la notification de la décision de maintien ; mention en est faite sur le registre prévu ci-dessus émargé par l'intéressé. Il peut, le cas échéant, bénéficier de l'aide juridictionnelle. L'interdiction du territoire prononcée à titre de peine principale et assortie de l'exécution provisoire entraîne de plein droit le maintien de l'étranger dans les locaux ne relevant pas de l'administration pénitentiaire, dans les conditions définies au présent article, pendant le temps strictement nécessaire à son départ. Quand un délai de quarante-huit heures s'est écoulé depuis le prononcé de la peine, il est fait application des dispositions du quatrième au dernier alinéa du présent article. Ordonnance n° 2002-388 du 20 mars 2002 Art. 18. - Sauf si sa présence constitue une menace pour l'ordre public, la carte de séjour temporaire prévue à l'article précédent est délivrée de plein droit à l'étranger qui a obtenu l'asile territorial en application de l'article 13 de la loi du 25 juillet 1952 susvisée ainsi qu'à son conjoint et à ses enfants mineurs ou dans l'année qui suit leur dix-huitième anniversaire lorsque le mariage est antérieur à la date de cette obtention ou, à défaut, lorsqu'il a été célébré depuis au moins un an, sous réserve d'une communauté de vie effective entre époux. La carte délivrée au titre du présent article peut donner droit à l'exercice d'une activité professionnelle dans le cadre de la législation et de la réglementation applicables localement. Art. 47. - Tout étranger présent sur le territoire français qui, n'étant pas déjà admis à séjourner en Nouvelle-Calédonie sous couvert d'un des titres de séjour prévus par la présente ordonnance ou les conventions internationales, demande à séjourner en Nouvelle-Calédonie au titre de l'asile présente cette demande dans les conditions fixées à l'article 10 de la loi du 25 juillet 1952 susvisée. Art. 50. - Peut être maintenu, s'il y a nécessité, par décision écrite motivée du haut-commissaire de la République, dans les locaux ne relevant pas de l'administration pénitentiaire, pendant le temps strictement nécessaire à son départ, l'étranger qui : 1° Soit, faisant l'objet d'un arrêté d'expulsion, ne peut quitter immédiatement la Nouvelle-Calédonie ; 2° Soit, devant être reconduit à la frontière, ne peut quitter immédiatement la Nouvelle-Calédonie ; 3° Soit, ayant fait l'objet d'une décision de maintien au titre de l'un des cas précédents, n'a pas déféré à la mesure d'éloignement dont il est l'objet dans un délai de sept jours suivant le terme du précédent maintien. Le procureur de la République en est immédiatement informé. Dès cet instant, le haut-commissaire de la République tient à la disposition des personnes qui en font la demande les éléments d'information concernant les date et heure du début de maintien de cet étranger en rétention et le lieu exact de celle-ci. Le procureur de la République visite ces locaux une fois par semestre. L'étranger est immédiatement informé de ses droits par l'intermédiaire d'un interprète s'il ne connaît pas la langue française. Quand un délai de quarante-huit heures s'est écoulé depuis la décision de maintien, le juge des libertés et de la détention est saisi ; ce délai est porté à trois jours hors des limites de la Grande Terre. Il appartient au juge de statuer par ordonnance, après audition du représentant de l'administration, si celui-ci dûment convoqué est présent, et de l'intéressé en présence de son conseil, s'il en a un, et après s'être assuré d'après les mentions au registre prévu au présent article que l'intéressé a été, au moment de la notification de la décision de maintien, pleinement informé de ses droits et placé en état de les faire valoir, sur l'une des mesures suivantes : 1° La prolongation du maintien dans les locaux visés au premier alinéa ; 2° A titre exceptionnel, lorsque l'étranger dispose de garanties de représentation effectives, l'assignation à résidence après la remise à un service de police ou de gendarmerie du passeport et de tout document justificatif de l'identité en échange d'un récépissé valant justification de l'identité et sur lequel est portée la mention de la mesure d'éloignement en instance d'exécution. L'intéressé est maintenu à la disposition de la justice pendant le temps strictement nécessaire à la tenue de l'audience et au prononcé de l'ordonnance. L'ordonnance de prolongation du maintien court à compter de l'expiration du délai de quarante-huit heures, ou de trois jours hors des limites de la Grande Terre, tel que fixé au septième alinéa. L'application de ces mesures prend fin au plus tard à l'expiration d'un délai de cinq jours, ou de six jours en dehors des limites de la Grande Terre, à compter de l'ordonnance mentionnée ci-dessus. Ce délai peut être prorogé d'une durée maximale de cinq jours par ordonnance du juge des libertés et de la détention, et dans les formes indiquées au huitième alinéa, en cas d'urgence absolue et de menace d'une particulière gravité pour l'ordre public ; il peut l'être aussi lorsque l'impossibilité d'exécuter la mesure d'éloignement résulte de la perte ou de la destruction des documents de voyage de l'intéressé, de la dissimulation par celui-ci de son identité ou de l'obstruction volontaire faite à son éloignement. Les ordonnances mentionnées aux huitième et treizième alinéas sont susceptibles d'appel devant le premier président de la cour d'appel ou son délégué, qui est saisi sans forme et doit statuer dans les quarante-huit heures, le délai courant à compter de sa saisine ; le droit d'appel appartient à l'intéressé, au ministère public et au haut-commissaire de la République ; ce recours n'est pas suspensif. Il est tenu, dans tous les locaux recevant des personnes maintenues au titre du présent article, un registre mentionnant l'état civil de ces personnes ainsi que les conditions de leur maintien. Pendant toute la durée du maintien, le procureur de la République peut se transporter sur les lieux, vérifier les conditions du maintien et se faire communiquer le registre prévu à l'alinéa précédent. Dès le début du maintien, l'intéressé peut demander l'assistance d'un interprète, d'un médecin, d'un conseil et peut, s'il le désire, communiquer avec son consulat et avec une personne de son choix ; il en est informé au moment de la notification de la décision de maintien ; mention en est faite sur le registre prévu ci-dessus émargé par l'intéressé. Il peut, le cas échéant, bénéficier de l'aide juridictionnelle dans les conditions définies à l'article 55. L'interdiction du territoire prononcée à titre de peine principale et assortie de l'exécution provisoire entraîne de plein droit le maintien de l'étranger, dans les locaux ne relevant pas de l'administration pénitentiaire, dans les conditions définies au présent article, pendant le temps strictement nécessaire à son départ. Quand un délai de quarante-huit heures s'est écoulé depuis le prononcé de la peine, il est fait application des dispositions du septième au dernier alinéa du présent article. Loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile Art. 13. - Dans les conditions compatibles avec les intérêts du pays, l'asile territorial peut être accordé par le ministre de l'intérieur après consultation du ministre des affaires étrangères à un étranger si celui-ci établit que sa vie ou sa liberté est menacée dans son pays ou qu'il y est exposé à des traitements contraires à l'article 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. Les décisions du ministre n'ont pas à être motivées. Un décret en Conseil État précisera les conditions d'application du présent article. Art. 14. - La présente loi est applicable en Nouvelle-Calédonie. Pour l'application du présent article : 1° Dans les articles 2, 5 et 10, les mots : « représentant de État dans le département ou, à Paris, le préfet de police », les mots : « représentant de État et, à Paris, le préfet de police » et le mot : « préfet », et au dernier alinéa de l'article 2 et à l'article 13, les mots : « ministre de l'intérieur » ou « ministre » sont remplacés par les mots : « haut-commissaire de la République en Nouvelle-Calédonie » ; 2° Dans le deuxième alinéa de l'article 10, les mots : « mentionnés à l'article 5 de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France » sont remplacés par les mots : « requis par l'ordonnance n° 2002-388 du 20 mars 2002 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Nouvelle-Calédonie » ; 3° Dans le troisième alinéa de l'article 10, le 1° n'est pas applicable en Nouvelle-Calédonie ; 4° Dans le premier alinéa de l'article 11, les mots : « en France » sont remplacés par les mots : « en Nouvelle-Calédonie » ; 5° Dans le premier alinéa de l'article 12, les mots : « en France » et « territoire français » sont remplacés respectivement par les mots : « en Nouvelle-Calédonie » et « territoire de la Nouvelle-Calédonie » ; 6° Dans le dernier alinéa de l'article 12 : a) Dans la première phrase, les mots : « sur le territoire français » et « en France » sont remplacés respectivement par les mots : « sur le territoire de la Nouvelle-Calédonie » et « en Nouvelle-Calédonie » ; b) Les mots : « mentionnée aux articles 19, 22, 23 ou 26 de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 précitée » sont remplacés par les mots : « prise en application de l'ordonnance n° 2002-388 du 20 mars 2002 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Nouvelle-Calédonie » ; c) Après la deuxième phrase, il est inséré une phrase ainsi rédigée : Si l'office décide d'entendre le demandeur d'asile hors de la Nouvelle-Calédonie, celui-ci reçoit les autorisations nécessaires ; d) Le mot : « préfet » est remplacé par les mots : « haut-commissaire de la République » ; e) La dernière phrase est ainsi rédigée : « Il délivre sans délai un titre de séjour dans les conditions prévues par l'ordonnance n° 2002-388 du 20 mars 2002 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Nouvelle-Calédonie. » Art. 15. - Les articles 1er à 13 de la présente loi sont applicables en Polynésie française sous réserve des adaptations suivantes : 1° A l'article 2 : a) Dans le quatrième alinéa, les mots : « représentant de État dans le département ou, à Paris, le préfet de police » sont remplacés par les mots : « haut-commissaire de la République en Polynésie française » ; b) Le sixième alinéa n'est pas applicable ; c) Dans le dernier alinéa, les mots : « ministre de l'intérieur » sont remplacés par les mots : « haut-commissaire de la République en Polynésie française » ; 2° A l'article 5, le dernier alinéa n'est pas applicable ; 3° A l'article 10 : a) Dans le premier alinéa, les mots : « à l'intérieur du territoire français » sont remplacés par les mots : « en Polynésie française » et les mots : « représentant de État dans le département et, à Paris, du préfet de police » sont remplacés par les mots : « haut-commissaire de la République en Polynésie française » ; b) Dans le deuxième alinéa, les mots : « mentionnés à l'article 5 de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France » sont remplacés par les mots : « requis par l'ordonnance n° 2000-372 du 26 avril 2000 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Polynésie française » ; c) Dans le troisième alinéa : - les mots : « admission en France » sont remplacés par les mots : « admission en Polynésie française » ; - le 1° n'est pas applicable ; - dans le 3°, les mots : « en France » sont remplacés par les mots : « sur le territoire de la République » ; 4° Dans le premier alinéa de l'article 11, les mots : « en France » sont remplacés par les mots : « en Polynésie française » ; 5° A l'article 12 : a) Dans le premier alinéa, les mots : « en France » sont remplacés par les mots : « en Polynésie française » et les mots : « le territoire français » sont remplacés par les mots : « la Polynésie française » ; b) Dans le dernier alinéa : - les mots : « sur le territoire français » et « en France » sont remplacés par les mots : « en Polynésie française » ; - les mots : « mentionnés aux articles 19, 22, 23 ou 26 de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 précitée » sont remplacés par les mots : « prise en application de l'ordonnance n° 2000-372 du 26 avril 2000 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Polynésie française » ; - après la deuxième phrase, il est inséré une phrase ainsi rédigée : « Si l'office décide d'entendre le demandeur d'asile hors de la Polynésie française, celui-ci reçoit les autorisations nécessaires » ; - le mot : « préfet » est remplacé par les mots : « haut-commissaire de la République en Polynésie française » ; - les mots : « la carte de résident prévue au 10° de l'article 15 de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 précitée » sont remplacés par les mots : « un titre de séjour dans les conditions prévues par l'ordonnance n° 2000-372 du 26 avril 2000 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en Polynésie française » ; 6° A l'article 13, dans le premier alinéa, les mots : « ministre de l'intérieur » et, dans le deuxième alinéa, le mot : « ministre » sont remplacés par les mots : « haut-commissaire de la République en Polynésie française » ; Les modalités d'application du présent article sont fixées par décret en Conseil État. Art. 16. - Les articles 1er à 13 de la présente loi sont applicables dans les îles Wallis et Futuna sous réserve des adaptations suivantes : 1° A l'article 2 : a) Dans le quatrième alinéa, les mots : « représentant de État dans le département ou, à Paris, le préfet de police » sont remplacés par les mots : « administrateur supérieur » ; b) Le sixième alinéa n'est pas applicable ; c) Dans le dernier alinéa, les mots : « ministre de l'intérieur » sont remplacés par les mots : « administrateur supérieur » ; 2° A l'article 5, le dernier alinéa n'est pas applicable ; 3° A l'article 10 : a) Dans le premier alinéa, les mots : « à l'intérieur du territoire français » sont remplacés par les mots : « dans les îles Wallis et Futuna » et les mots : « représentant de État dans le département et, à Paris, du préfet de police » sont remplacés par les mots : « administrateur supérieur » ; b) Dans le deuxième alinéa, les mots : « mentionnés à l'article 5 de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France » sont remplacés par les mots : « requis par l'ordonnance n° 2000-371 du 26 avril 2000 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans les îles Wallis et Futuna » ; c) Dans le troisième alinéa : - les mots : « admission en France » sont remplacés par les mots : « admission dans les îles Wallis et Futuna » ; - le 1° n'est pas applicable ; - dans le 3°, les mots : « en France » sont remplacés par les mots : « sur le territoire de la République » ; 4° Au premier alinéa de l'article 11, les mots : « en France » sont remplacés par les mots : « dans les îles Wallis et Futuna » ; 5° A l'article 12 : a) Dans le premier alinéa, les mots : « en France » sont remplacés par les mots : « dans les îles Wallis et Futuna » et les mots : « le territoire français » sont remplacés par les mots : « les îles Wallis et Futuna » ; b) Dans le dernier alinéa : - les mots : « sur le territoire français » et « en France » sont remplacés par les mots : « dans les îles Wallis et Futuna » ; - les mots : « mentionnée aux articles 19, 22, 23 ou 26 de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 précitée » sont remplacés par les mots : « prise en application de l'ordonnance n° 2000-371 du 26 avril 2000 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans les îles Wallis et Futuna » ; - après la deuxième phrase, il est inséré une phrase ainsi rédigée : « Si l'office décide d'entendre le demandeur d'asile hors des îles Wallis et Futuna, celui-ci reçoit les autorisations nécessaires » ; - le mot : « préfet » est remplacé part les mots : « administrateur supérieur » ; - les mots : « la carte de résident prévue au 10° de l'article 15 de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 précitée » sont remplacés par les mots : « un titre de séjour dans les conditions prévues par l'ordonnance n° 2000-371 du 26 avril 2000 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans les îles Wallis et Futuna » ; 6° A l'article 13, dans le premier alinéa, les mots : « ministre de l'intérieur » et, dans le deuxième alinéa, le mot : « ministre » sont remplacés par les mots : « administrateur supérieur » ; Les modalités d'application du présent article sont fixées par décret en Conseil État. Art. 17. - Les articles 1er à 13 de la présente loi sont applicables à Mayotte sous réserve des adaptations suivantes : 1° A l'article 2 : a) Dans le quatrième alinéa, les mots : « représentant de État dans le département ou, à Paris, le préfet de police » sont remplacés par les mots : « représentant du Gouvernement » ; b) Le sixième alinéa n'est pas applicable ; c) Dans le dernier alinéa, les mots : « ministre de l'intérieur » sont remplacés par les mots : « représentant du Gouvernement »; 2° A l'article 5, le dernier alinéa n'est pas applicable ; 3° A l'article 10 : a) Dans le premier alinéa, les mots : « à l'intérieur du territoire français » sont remplacés par les mots : « à Mayotte » et les mots : « représentant de État dans le département et, à Paris, du préfet de police » sont remplacés par les mots : « représentant du Gouvernement » ; b) Dans le deuxième alinéa, les mots : « mentionnés à l'article 5 de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France » sont remplacés par les mots : « requis par l'ordonnance n° 2000-373 du 26 avril 2000 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers à Mayotte » ; c) Dans le troisième alinéa : - les mots : « admission en France » sont remplacés par les mots : « admission à Mayotte » ; - le 1° n'est pas applicable ; - dans le 3°, les mots : « en France » sont remplacés par les mots : « sur le territoire de la République » ; 4° Au premier alinéa de l'article 11, les mots : « en France » sont remplacés par les mots : « à Mayotte » ; 5° A l'article 12 : a) Dans le premier alinéa, les mots : « en France » sont remplacés par les mots : « à Mayotte » et les mots : « le territoire français » sont remplacés par le mot : « Mayotte » ; b) Dans le dernier alinéa : - les mots : « sur le territoire français » et « en France » sont remplacés par les mots : « à Mayotte » ; - les mots : « mentionnée aux articles 19, 22, 23 ou 26 de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 précitée » sont remplacés par les mots : « prise en application de l'ordonnance n° 2000-373 du 26 avril 2000 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers à Mayotte » ; - après la deuxième phrase, il est inséré une phrase ainsi rédigée : « Si l'office décide d'entendre le demandeur d'asile hors de Mayotte, celui-ci reçoit les autorisations nécessaires » ; - le mot : « préfet » est remplacé par les mots : « représentant du Gouvernement » ; - les mots : « la carte de résident prévue au 10° de l'article 15 de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 précitée » sont remplacés par les mots : « un titre de séjour dans les conditions prévues par l'ordonnance n° 2000-373 du 26 avril 2000 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers à Mayotte » ; 6° A l'article 13, dans le premier alinéa, les mots : « ministre de l'intérieur » et, dans le deuxième alinéa, le mot : « ministre » sont remplacés par les mots : « représentant du Gouvernement ». Les modalités d'application du présent article sont fixées par décret en Conseil État. Art. 18. - L'étranger qui arrive dans les Terres australes et antarctiques françaises et demande l'admission au titre de l'asile est entendu par l'autorité administrative qui recueille sa demande et lui en délivre récépissé. La même procédure est applicable à l'étranger qui, à son entrée dans les Terres australes et antarctiques françaises, demande à bénéficier de l'asile territorial prévu à l'article 13. L'intéressé est ensuite invité à quitter sans délai les Terres australes et antarctiques françaises et à rejoindre la Réunion, où sa demande sera traitée dans les conditions prévues par les articles 1er à 13. Si l'étranger n'est pas en mesure de se rendre à la Réunion par ses propres moyens, il y est conduit, sur décision de l'administrateur supérieur, soit par la personne qui l'a acheminé dans le territoire, soit par un navire de la marine nationale, soit par un navire ou un aéronef affrété pour le compte du territoire. Dans l'attente, il est autorisé à se maintenir sur le territoire. Les mêmes règles sont applicables aux demandes d'asile présentées par un étranger séjournant déjà dans les Terres australes et antarctiques françaises. Les modalités d'application du présent article sont fixées par décret en Conseil État. AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION Article premier (art. 2 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952) Amendement présenté par M. Xavier de Roux : Rédiger ainsi le sixième alinéa (c)) du II de cet article : « c) Une menace contre sa vie, sa sécurité ou sa liberté ou des traitements contraires à l'article 3 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. » Amendement n° 4 présenté par M. Serge Blisko et les membres du groupe socialiste : Dans le c) du 2° du II de cet article, supprimer les mots : « grave, directe et personnelle ». Amendement n° 5 présenté par M. Serge Blisko et les membres du groupe socialiste : Rédiger ainsi le deuxième alinéa du III de cet article : « Les seules autorités susceptibles d'offrir une protection sont les États. ». Amendement présenté par M. Thierry Mariani : A la fin de l'avant-dernier alinéa du III de cet article, substituer aux mots : « contrôlant l'État ou une partie substantielle du territoire de l'État » les mots : « à condition que ces autorités exercent un contrôle effectif sur l'État ou sur une partie substantielle du territoire de cet État ». Amendement n° 6 présenté par M. Serge Blisko et les membres du groupe socialiste : Supprimer le dernier alinéa du III de cet article. Amendement présenté par M. Xavier de Roux : Compléter le troisième alinéa (b)) du IV de cet article par les mots : « en dehors du pays d'accueil avant d'y être admis comme demandeur d'asile ». Amendement n° 7 présenté par M. Serge Blisko et les membres du groupe socialiste : Supprimer le d) du IV de cet article. Amendement présenté par M. Xavier de Roux : Rédiger ainsi le dernier alinéa du IV de cet article : « Le bénéfice de la protection subsidiaire doit être renouvelé automatiquement, à moins qu'il soit établi par l'Office que les circonstances ayant justifié son octroi ont cessé d'exister ou ont connu un changement suffisamment profond et durable pour que la protection ne soit plus requise. » Article 2 Amendement n° 8 présenté par M. Serge Blisko et les membres du groupe socialiste : Dans la première phrase du deuxième alinéa du I de cet article, substituer aux mots : « des représentants de l'État », les mots : « un représentant du ministre des affaires étrangères, un représentant du garde des Sceaux, ministre de la justice, un représentant du ministre de l'intérieur, un représentant du ministre des finances, un représentant du ministre du travail et de la sécurité sociale, un représentant du ministre de la santé publique et de la population ». Amendement n° 9 présenté par M. Serge Blisko et les membres du groupe socialiste : Après le nombre : « trois », rédiger ainsi la fin de l'avant-dernier alinéa du I de cet article : « représentants, nommés par décret, des organisations officiellement habilitées à s'occuper des réfugiés. » Amendement n° 10 présenté par M. Serge Blisko et les membres du groupe socialiste : Après le mot : « général », rédiger ainsi la fin du dernier alinéa du I de cet article : « .Choisi parmi les agents du ministère des affaires étrangères, il est nommé, pour cinq ans non renouvelables, par arrêté du ministre des affaires étrangères. ». Amendement présenté par M. Thierry Mariani : Dans le dernier alinéa du I, après le mot : « nommé », insérer les mots : « pour trois ans ». Amendement n° 11 présenté par M. Serge Blisko et les membres du groupe socialiste : Supprimer le II de cet article. Article 3 Amendement présenté par M. Thierry Mariani : Après le I de cet article, insérer le paragraphe suivant : « I bis .- Au premier alinéa, après les mots : "aux réfugiés et apatrides", sont insérés les mots : " admis au séjour" ». Article 4 (art. 5 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952) Amendement n° 12 présenté par M. Serge Blisko et les membres du groupe socialiste : Rédiger ainsi le 2° du I de cet article : « 2° un représentant du haut-commissaire des Nations Unies pour les réfugiés ; ». Amendement n° 2 présenté par M. Jean Lemière : Dans le II de cet article, après le mot : « formés », insérer les mots : « par les étrangers et les apatrides ». Amendement présenté par M. Thierry Mariani : Compléter le II de cet article par les alinéas suivants : « A peine d'irrecevabilité, le droit de recours prévu à l'alinéa précédent doit être exercé dans le délai d'un mois. « Les intéressés peuvent, s'ils en font la demande expresse, présenter leurs explications à la commission des recours et s'y faire assister d'un conseil. » Un décret en Conseil d'État détermine les conditions d'application de ces dispositions. Amendement n° 13 présenté par M. Serge Blisko et les membres du groupe socialiste : Compléter le II de cet article par l'alinéa suivant : « Elle peut être saisie par les étrangers et les apatrides auxquels l'office a refusé la qualité de réfugié ou le bénéfice de la protection subsidiaire, a retiré la protection subsidiaire. » Amendement présenté par M. Serge Blisko et les commissaires membres du groupe socialiste : Compléter cet article par le paragraphe suivant : « III. - La commission des recours des réfugiés examine les requêtes qui lui sont adressées par les réfugiés visés par l'une des mesures prévues par les articles 31, 32 et 33 de la convention du 28 juillet 1951 et de formuler un avis quant au maintien ou à l'annulation de ces mesures. En cette matière, le recours est suspensif d'exécution. Le droit au recours doit être exercé dans le délai d'une semaine. Les intéressés peuvent présenter leurs explications à la commission, s'y faire assister d'un conseil et d'un interprète. » Article 6 (art. 8 de la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952) Amendement n° 15 présenté par M. Serge Blisko et les membres du groupe socialiste : Après le mot : « susmentionnée », supprimer la fin du 2° de cet article. Amendement n° 1 présenté par M. Eric Raoult, rapporteur au nom de la commission des affaires étrangères saisie pour avis : Compléter le 2° de cet article par la phrase suivante : « La liste des pays considérés comme des pays d'origine sûrs est fixée par décret ; ». Amendement n° 16 présenté par M. Serge Blisko et les commissaires membres du groupe socialiste : A la fin du troisième alinéa de cet article, supprimer les mots : « , la sécurité publique ou la sûreté de l'État ». Amendement présenté par M. Thierry Mariani : À la fin de l'avant-dernier alinéa de cet article, substituer aux mots : « dans l'un des cas mentionnés aux 1° à 4° » les mots : « dans l'un des cas mentionnés aux 1° et 2° ». Article 8 Amendement présenté par M. Thierry Mariani : Après le premier alinéa de cet article, insérer le paragraphe suivant : « IA. - Le premier alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée : "A défaut d'exécution dans ce délai, l'une des mesures d'éloignement mentionnée aux articles 19, 22, 23 ou 26 de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 sera mise en œuvre à son encontre. "» PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR - Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) : - Commission des recours des réfugiés (CRR) : - Ministère des affaires étrangères : · M. François BARRY MARTIN-DELONGCHAMPS, directeur des Français à l'étranger et des étrangers en France, · M. Philippe Bossière, directeur adjoint, direction des Français à l'étranger et des étrangers en France, · Mme Nathalie BRIOT, conseillère pour les relations avec le Parlement, · M. Alexandre Garcia, sous-direction de l'asile et de l'immigration, · M. Eric Lubin, sous-directeur de l'asile et de l'immigration, · M. Francis Saudubray, conseiller technique. - Ministère des affaires sociales, du travail et de la solidarité : M. Jean Gaereminck, directeur de la population et des migrations. - Ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales : · M. Stéphane FRATACCI, directeur des libertés publiques et des affaires juridiques, · Mme Constance Le Grip, attachée parlementaire, · Mme Emmanuelle Mignon, conseillère juridique. - M. Mohamed Boukry, délégué pour la France du haut-commissaire des Nations unies pour les réfugiés. - Commission nationale consultative des Droits de l'Homme : · M. Joël Thoraval, président, · M. Jean-Yves Monfort, président de la sous-commission sur les questions nationales, · Mme Catherine Teitgen-Colly, rapporteure. - Conseil national des barreaux et Conseil de l'ordre de la cour d'appel de Paris (49) : · M. Didier Liger, président de la Commission libertés et droits de l'Homme du Conseil national des barreaux, · Mme Françoise Mendel Riche, · Mme Danielle Monteaux, chargée des relations avec le Parlement, · M. Gilles Piquois, · M. Stephen Suffren, · Mme Pascale Taelman. - Coordination française pour le droit d'asile : · M. Pierre Courcelle, Association des chrétiens pour l'abolition de la torture (acat), · M. Patrick Delouvin, Amnesty international, · M. Jean-Marc Dupeux, Comité inter-mouvements auprès des évacués, service œcuménique d'entraide (CIMADE), · M. Jean Haffner, Secours catholique, · Mme Maguy Pellerin, Service social d'aide aux émigrants, · Mme Elise Poyart, Association d'accueil aux médecins et personnels de santé réfugiés en France (apsr), · Mme Claire Rodier, Groupe d'information et de soutien aux travailleurs immigrés (gisti), · Mme Catherine Teule et M. Farid Messaoudi, Ligue des droits de l'homme. - Croix-Rouge française : · M. Marc Gentilini, président. ------------------------------ N° 0883 Rapport sur le projet de loi modifiant la loi relative au droit d'asile(M Jean Leonetti) 1 () Décision n° 325 DC du 12-13 août 1993. 2 () CE, 12 janvier 2001, Mme Hyacinthe. 3 () Intervention télévisée du 14 juillet 2002. 4 () Consacrant l'asile républicain, l'article 120 de la Constitution montagnarde du 23 juin 1793 proclame que le peuple français « donne asile aux étrangers bannis pour la cause de la liberté. Il le refuse aux tyrans ». 5 () Introduite par la loi du 24 août 1993, cette précision exclut de l'éligibilité au statut de réfugié les personnes à l'égard desquelles le HCR exerce un mandat dit élargi, c'est-à-dire celles vis-à-vis desquelles le HCR use de ses « bons offices » et dont la situation sera examinée individuellement au regard de l'article 1er, A, 2 de la Convention de Genève. 6 () huit accords en 2001 et cinq en 2002. 7 () Rapport d'information n° 817. 8 () Le taux de pourvoi en cassation devant le Conseil d'État a été de 3,2 % en 2002, avec un taux d'annulation de 0,15 % cette même année. 9 () Autrefois marginal, le nombre de demandes de réexamen progresse rapidement : l'ofpra relève ainsi dans son dernier rapport d'activité que 1 790 déboutés ont introduit une telle procédure en 2002, soit 30,8 % de plus qu'en 2001, les Turcs totalisant à eux seuls plus de 50 % de ces demandes de réexamen. Et ces demandes ont encore enregistré une hausse de 26 % sur les quatre premiers mois de l'année 2003. La faiblesse du taux d'acceptation à l'issue d'une demande de réexamen laisse penser à son caractère dilatoire. 10 () Dans le droit fil du principe d'immunité pénale affirmé par l'article 31, paragraphe 1, de la Convention de Genève, le deuxième alinéa de l'article 10 de la loi du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile précise que « l'admission ne peut être refusée au seul motif que l'étranger est démuni des documents et visas mentionnés à l'article 5 de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France ». 11 () Décision 93-325 DC du 12-13 août 1993. 12 () cf. rapport d'information (n° 817) de M. Thierry Mariani fait au nom de la Délégation pour l'Union européenne. 13 () COM (2001) 510 final. 14 () COM (2000) 578 final. 15 () « Le président de la commission peut, par ordonnance, donner acte des désistements, constater qu'il n'y a pas lieu de statuer sur un recours et rejeter les recours entachés d'une irrecevabilité manifeste non susceptible d'être couverte en cours d'instance ». 16 () Ce chiffre inclut les primo-demandes et les demandes de réexamen. 17 () Circulaire du Premier Ministre du 26 septembre 1991. 18 () Circulaire du Premier Ministre du 17 mai 1985. 19 () « Pour une politique d'immigration juste et efficace », mission d'étude des législations de la nationalité et de l'immigration conduite par M. Patrick Weil (Documentation française). 20 () En application de l'article 27 de la loi du 11 mai 1998, la loi du 25 juillet 1952 portant création d'un office français de protection des réfugiés et apatrides devient la loi « relative au droit d'asile ». 21 () « Les États contractants s'engagent à coopérer avec le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés, ou toute autre institution des Nations unies qui lui succèderait, dans l'exercice de ses fonctions et en particulier à faciliter sa tâche de surveillance de l'application des dispositions de cette Convention. » 22 () En effet, l'article 3 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales prévoit que « nul ne peut être soumis à la torture ni à des peines ou traitements inhumains ou dégradants ». 23 () Proposition de directive du Conseil concernant les normes minimales relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants de pays tiers et les apatrides pour prétendre au statut de réfugié ou de personne qui, pour d'autres raisons, a besoin d'une protection internationale, et relatives au contenu de ces statuts, COM (2001) 510 final. 24 () Ainsi la Commission des recours des réfugiés a annulé une décision d'exclusion prise par l'ofpra à l'encontre d'un requérant, au motif qu'il n'y a pas de raison de penser qu'il s'est rendu personnellement coupable de crime de génocide ou de complicité dans le génocide rwandais (CRR, 8 octobre 1999, Gasarabwe). 25 () F. Tiberghien, statut de réfugié et persécution par des agents non publics, RFDA mars-avril 1998. 26 () D. Alland et C. Teitgen-Colly, traité du droit d'asile, Puf, juin 2002. 27 () Dictionnaire permanent droit des étrangers. 28 () Guide du HCR des critères et des procédures à appliquer pour déterminer le statut de réfugié au regard de la convention de Genève de 1951 et du protocole de 1967 relatifs au statut de réfugié, §65. 29 () Le HCR estime possible de rejeter une demande d'asile dès lors que sont prises en compte « toutes les circonstances », ce qui exclut les procédures d'urgence. Il a en outre considéré qu'il doit présenter un caractère « sûr », « raisonnable », ce qui suppose que : la zone soit accessible en toute sécurité et que la stabilité et la sécurité y soient garanties de façon durable ; que les conditions d'installation correspondent aux normes de la convention de Genève ; enfin, que cette possibilité existe au moment du départ du pays et demeure durant l'instruction de la demande. (cf. D. Alland et C. Teitgen-Colly, traité du droit de l'asile, § 260). 30 () L'article 5 du décret n° 53-377 précise ainsi que, en application de l'article 4 de la loi du 25 juillet 1952, le directeur de l'ofpra est amené « notamment » à : certifier la situation de famille et l'état civil des intéressés ; attester la régularité, la valeur et la conformité avec les anciennes lois du pays d'origine d'actes passés dans ce pays ; certifier les signatures des intéressés, copies et traductions des pièces rédigées en langue étrangère ; certifier, d'après les documents présentés, les métiers antérieurement exercés, les titres universitaires ou académiques ; attester, auprès des autorités la bonne conduite des intéressés ; signaler le cas échéant les intéressés à l'attention des autorités compétentes, en particulier pour les questions de visas, de permis de séjour, d'admission aux écoles, aux universités, aux bibliothèques,... 31 () Conseil d'Etat, 29 mars 1957, Paya Monzo. 32 () Décision n° 98-399 DC du 5 mai 1998, sur la loi relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile. 33 () En effet, il est précisé que « la composition de la commission des recours des réfugiés ne méconnaît pas, eu égard à ses compétences actuelles, les exigences constitutionnelles susrappelées » (décision précitée). 34 () « Dans les départements et les régions d'outre-mer, les lois et règlements sont applicables de plein droit. Ils peuvent faire l'objet d'adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités ». 35 () Traité du droit de l'asile, Puf, juin 2002. 36 () Conformément à l'article 12 du décret n° 82-442 du 27 mai 1982 pris pour l'application des articles 5 et 5-1 de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 modifiée relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France, en ce qui concerne l'admission sur le territoire français. 37 () L'article 2 de la loi du 25 juillet 1952 précise que « l'office ne peut être saisi d'une demande de reconnaissance de la qualité de réfugié qu'après que le représentant de l'Etat ou à Paris, le préfet de police, a enregistré la demande d'admission au séjour du demandeur d'asile ». 38 () Décision n° 93-325 DC. 39 () L'article 5 de l'ordonnance n°45-2658 du 2 novembre 1945 subordonne l'entrée en France d'un étranger à la présentation de documents et visas (cf. annexe au présent rapport). 40 () Conseil d'Etat, 27 septembre 1985, France terre d'asile. 41 () Décision n° 86-216 DC du Conseil constitutionnel du 3 septembre 1986. 42 () Dictionnaire permanent droit des étrangers, feuillet 18 « demandeur d'asile ». 43 () JOCE L50/1 du 25 février 2003 44 () L'accord de Schengen a été signé le 14 juin 1985 par l'Allemagne, la Belgique, la France, le Luxembourg et les Pays-Bas. 45 () Dictionnaire permanent droit des étrangers, feuillet précité. 46 () Dictionnaire permanent droit des étrangers, feuillet précité. 47 () COM (2000) final du 20 septembre 2000. 48 () « Demande présentée par un ressortissant d'un pays tiers qui peut être comprise comme une demande de protection internationale par un État membre en vertu de la convention de Genève». 49 () Le rapporteur a reçu une contributions écrite de la Conférence des bâtonniers. © Assemblée nationale | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||