Document mis en distribution le 18 mai 2004  N° 1597 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 12 mai 2004 RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES, DE L'ENVIRONNEMENT ET DU TERRITOIRE SUR LE PROJET DE LOI (n° 1586), d'orientation sur l'énergie, PAR M. SERGE POIGNANT, Député. -- INTRODUCTION 7 Article additionnel après l'article 1er Premier axe de la politique énergétique Article additionnel après l'article 1er Deuxième axe de la politique énergétique Article additionnel après l'article 1er Troisième axe de la politique énergétique Article additionnel après l'article 1er Quatrième axe de la politique énergétique Article additionnel après l'article 1er La maitrise de la demande d'énergie LES CERTIFICATS D'ÉCONOMIE D'ÉNERGIE Obligation de réaliser des économies d'énergie pour les fournisseurs d'énergie Définition des certificats d'économies d'énergie Registre national des certificats d'économies d'énergie Infractions au dispositif des certificats d'économies d'énergie La maîtrise de l'énergie dans les bâtiments Article additionnel avant l'article 6 Modification de l'intitulé d'une section du code de la construction et de l'habitation La performance énergétique des bâtiments Article L. 111-9 du code de la construction et de l'habitation Performances énergétiques des nouvelles constructions Article L. 111-10 du code de la construction et de l'habitation Performances énergétiques des bâtiments existants Article additionnel après l'article 6 Certificats de performance énergétique des bâtiments Article additionnel après l'article 6 Etude de faisabilité et demande de permis de construire L'information des consommateurs Affichage du coût complet des produits consommant de l'énergie Article additionnel avant l'article 8 Création d'un nouveau chapitre Article additionnel avant l'article 8 Définition des énergies renouvelables Article additionnel avant l'article 8 Création d'un conseil supérieur des énergies renouvelables Dispositions relatives à l'urbanisme Article additionnel après l'article 8 Réforme du régime de délivrance des permis de construire pour les éoliennes Article additionnel après l'article 8 Equipement des nouveaux immeubles d'un conduit de fumée par logement La garantie d'origine des énergies renouvelables électriques Article additionnel avant l'article 9 Modification de l'intitulé du chapitre Mise en œuvre et fonctionnement de la garantie d'origine Article additionnel avant l'article 10 Suppression de l'intitulé du chapitre III Obligation d'achat pour les nouvelles installations de turbinage des débits minimaux Article additionnel après l'article 11 Création d'un nouveau chapitre Article additionnel après l'article 11 Programmation pluriannuelle des investissements de production d'énergie à finalité thermique L'équilibre et la qualité des réseaux de transport et de distribution de l'électricité Prévention des déséquilibres entre l'offre et la demande d'électricité Garantie de la qualité de la fourniture de l'énergie électrique Article additionnel après l'article 13 Article additionnel après l'article 13 Création d'un nouveau chapitre Article additionnel après l'article 13 Article additionnel après l'article 13 Article additionnel après l'article 13 Article additionnel après l'article 13 Doublement de la taxe sur la publicité radiotélévisée au profit des entreprises énergétiques Article additionnel après l'article 13 Article additionnel après l'article 13 Abrogation de la compétence d'arbitrage du Conseil supérieur de l'électricité et du gaz Article additionnel après l'article 13 Substitution du Conseil supérieur de l'énergie au Conseil supérieur de l'électricité et du gaz Article additionnel après l'article 13 Maintien de l'alimentation des consommateurs d'électricité en cas de défaillance de leur fournisseur Article additionnel après l'article 13 Obligation de paiement des prestations effectuées antérieurement à un changement de fournisseur Article additionnel après l'article 13 Article additionnel après l'article 13 Information sur la cartographie des réseaux publics de distribution de gaz naturel Article additionnel après l'article 13 Création de nouveaux réseaux publics de distribution de gaz Article additionnel après l'article 13 Obligation d'information statistique imposée aux fournisseurs d'énergie Article additionnel après l'article 13 Modalités de raccordement des consommateurs de gaz naturel Article additionnel après l'article 13 Article additionnel après l'article 13 Article additionnel après l'article 13 Publication d'une stratégie pluriannuelle de recherche. Article additionnel après l'article 13 Publication annuelle d'un « jaune » sur la politique énergétique ANNEXE AU PROJET DE LOI D'orientation amendements non adoptés par la commission Articles additionnels avant l'article premier Article additionnel après l'article premier Articles additionnels après l'article 6 Article additionnel avant l'article 7 Article additionnel après l'article 7 Articles additionnels avant l'article 8 Articles additionnels après l'article 8 Article additionnel après l'article 9 Articles additionnels après l'article 11 Articles additionnels après l'article 13 MESDAMES, MESSIEURS, Après un débat public sur l'énergie organisé au printemps dernier, une consultation par le ministre chargé de l'énergie de l'ensemble des formations politiques représentées au Parlement puis un débat sur l'énergie à l'Assemblée nationale et au Sénat, respectivement le 15 et le 27 avril derniers, voilà le Parlement saisi d'un projet de loi d'orientation sur l'énergie. C'est la première fois qu'un tel texte est examiné par le Parlement, offrant ainsi enfin l'occasion à la représentation nationale de se prononcer sur les choix fondamentaux de la politique énergétique. Un tel projet de loi était devenu nécessaire. Il y a peu de secteurs aussi stratégiques pour l'économie nationale que celui de l'énergie. La disponibilité et la compétitivité de la fourniture d'énergie conditionnent en effet le développement de notre pays. La conciliation de ces impératifs avec celui de la protection de l'environnement est, en outre, essentielle à un développement durable. Les pouvoirs publics ne peuvent donc se désintéresser du secteur énergétique. Or, avec l'ouverture à la concurrence des marchés gaziers et électriques, qui concernera dès cet été les deux tiers de ces marchés, et compte tenu de l'organisation déjà concurrentielle des marchés des autres combustibles et notamment des carburants, c'est désormais le jeu du marché qui commandera l'évolution d'une très large part de notre secteur énergétique. Il est donc essentiel d'encadrer, dans ce secteur, le fonctionnement du marché afin de mettre en œuvre une politique énergétique résolument orientée vers le développement durable. C'est pourquoi il est nécessaire, d'une part, de définir clairement les objectifs de notre politique énergétique et, d'autre part, de développer les instruments juridiques garantissant sa mise en œuvre. Il nous faut donc légiférer. D'autre part, une des spécificités du secteur énergétique est d'exiger des investissements très lourds. Ainsi, selon l'Agence internationale de l'énergie, ce sont près de 1 000 milliards d'euros qui devront être investis d'ici 2030 dans les secteurs gaziers et électriques dans les pays de l'Union européenne. Ces investissements engageront l'avenir pour des décennies : un gazoduc ou une grande installation de production d'électricité sont, en effet, des équipements appelés à être utilisés pendant plusieurs dizaines d'années. C'est donc bien pour le long terme qu'il s'agit de légiférer et c'est pourquoi un projet de loi d'orientation est particulièrement bienvenu. Ce projet comprend trois parties distinctes. En premier lieu, son article premier approuve une annexe fixant les objectifs et les orientations de la politique énergétique. Ce document fixera les choix collectifs appelés à gouverner notre politique énergétique au cours des prochaines années. Cette annexe aura donc évidemment une particulière importance politique. Au-delà, elle doit également avoir, au même titre que les autres dispositions de la loi figurant sous des articles numérotés, une pleine valeur législative. Sur le fond, l'annexe propose d'assigner quatre objectifs à la politique énergétique : garantir la sécurité d'approvisionnement, mieux préserver l'environnement, garantir un prix compétitif de l'énergie et assurer l'accès de tous les Français à l'énergie. On voit mal comment ces objectifs pourraient ne pas faire l'objet du consensus le plus large. Ces objectifs une fois définis, reste à définir les axes d'action à privilégier pour les atteindre. Là encore, on voit mal comment ces axes pourraient être critiqués de bonne foi. Le premier axe que fixe l'annexe est, en effet, de maîtriser la demande d'énergie. Il s'agit clairement d'une priorité dont la pertinence sera rappelée de manière détaillée ci-dessous à l'occasion de la présentation du titre premier du projet de loi qui crée de nouveaux instruments pour cette politique. Le deuxième axe proposé par l'annexe est de diversifier le futur « panier énergétique », cet axe étant décliné pour l'électricité, pour la production de chaleur et pour les transports puis les zones non interconnectées. Pour l'électricité, l'annexe définit trois objectifs : maintenir l'option nucléaire ouverte à l'horizon 2020, assurer le développement des énergies renouvelables électriques et garantir la sécurité d'approvisionnement en combustibles fossiles utilisés pour la production d'électricité, particulièrement en période de pointe. Comme l'électricité qui ne satisfait pourtant qu'une part limitée de notre consommation d'énergie fait l'objet d'une attention politique particulièrement soutenue, il convient sans doute d'examiner plus avant ces axes. Maintenir l'option nucléaire ouverte à l'horizon 2020, tout d'abord, signifie se donner, à cette date, les moyens de renouveler notre parc électronucléaire. On sait que celui-ci a permis de faire de notre pays l'un des États européens les moins émetteurs de gaz à effet de serre par habitant et de nous fournir une énergie abondante et à un prix très compétitif et stable. Il n'existe pas aujourd'hui de technologie permettant de se substituer au nucléaire sans présenter d'inconvénients majeurs soit en termes de protection de l'environnement et de variabilité des prix (gaz) soit en termes de disponibilité et de prix (énergies renouvelables électriques). Votre rapporteur estime donc qu'il serait parfaitement irresponsable en l'état des connaissances de se priver de la possibilité de renouveler notre parc nucléaire dans une quinzaine d'années. Or, pour pouvoir faire ce choix à cette échéance, il est indispensable de disposer à cette date d'un outil industriel adapté. Chacun convient que les réacteurs de la quatrième génération ne seront pas disponibles à cette date. En conséquence, trois options sont ouvertes : - soit construire dès à présent un démonstrateur industriel en retenant la technologie européenne EPR, intrinsèquement plus sûre, plus rentable et moins productrice de déchets que les technologies actuellement en service, - soit construire directement une série industrielle en utilisant cette filière et prendre le risque de difficultés techniques, - soit, enfin, faire dès à présent le choix du recours futur à une technologie étrangère. Il est clair pour votre rapporteur que l'option la plus pertinente et la plus conforme à l'intérêt national est la construction immédiate d'un démonstrateur industriel. Là encore, l'annexe paraît donc pleinement satisfaisante à votre rapporteur. Le second objectif concernant l'électricité est la promotion des énergies renouvelables électriques sur la base des objectifs de la directive du 27 septembre 2001 qui prévoit, pour la France, un objectif indicatif national de 21 % de la consommation d'électricité produite à partir de sources renouvelables. Il s'agit, à nouveau, d'un objectif qui, pour votre rapporteur, devrait être consensuel. Le troisième, qui est de garantir la sécurité d'approvisionnement en combustibles fossiles utilisés pour la production d'électricité, n'appelle pas de commentaires supplémentaires. En ce qui concerne la chaleur, la rédaction initiale de l'annexe repose sur deux idées principales : créer les conditions d'une concurrence équitable entre énergies en prenant en compte l'impact sur l'environnement de chacune d'entre elles, d'une part, et promouvoir la production renouvelable de chaleur, d'autre part. Votre rapporteur partage pleinement ces objectifs. Il est toutefois souhaitable de modifier, sur ce point, l'annexe afin de souligner davantage le caractère prioritaire de la promotion de la production renouvelable de chaleur qui, se substituant très largement à des combustibles fossiles, présente un intérêt éminent en matière de lutte contre le changement climatique. Votre rapporteur vous renvoie sur ce point à son rapport d'information, adopté par la Commission des affaires économiques le 21 octobre 2003, qui a mis l'accent sur la promotion de la production renouvelable de chaleur. L'annexe est ensuite consacrée à la question de la diversification énergétique dans le secteur des transports. C'est cette partie qui est la moins satisfaisante pour votre rapporteur qui regrette que la rédaction initiale du Gouvernement, ambitieuse en matière de politique des transports, soit si prudente en ce qui concerne la promotion des biocarburants. Il est, en particulier, regrettable que les objectifs indicatifs communautaires établis en la matière et qui ont le même caractère que les objectifs relatifs aux énergies renouvelables électriques ne figurent pas, à la différence de ces derniers, dans l'annexe. La promotion des biocarburants constitue pourtant un impératif compte tenu de son intérêt environnemental et économique, puisqu'il s'agit d'une filière créatrice d'emplois en France. Enfin, l'annexe aborde la question plus technique de la garantie de la sécurité d'approvisionnement par des réseaux de distribution et de transport d'énergie adaptés et par des stockages suffisants avant de se conclure par un rappel des responsabilités des différents acteurs pouvant intervenir dans la politique énergétique. Le projet de loi comprend, en second lieu, un titre premier consacré à la maîtrise de la demande d'énergie constitué de six articles. Les quatre premiers articles de ce titre premier instituent des certificats d'économies d'énergie échangeables attestant de la réalisation par les vendeurs d'énergie ou leurs clients d'économies d'énergie. Il s'agit là d'un dispositif profondément innovant reposant sur des orientations comparables à celles retenues au Royaume-Uni pour un système bien moins ambitieux puisqu'il ne concerne que quelques énergéticiens. Ce nouvel instrument répond à ce qui apparaît être un des principaux enjeux de la politique énergétique pour l'avenir : la relance de la politique de maîtrise de la demande d'énergie. Chacun sait que certaines énergies sont particulièrement polluantes mais il convient de rappeler que toutes présentent des inconvénients. Ainsi, même une source d'énergie rentable et non émettrice de dioxyde de carbone comme l'hydraulique présente l'inconvénient de perturber le régime des fleuves. Aussi, il n'existe pas d'énergie parfaite et, incontestablement, la meilleure énergie est celle que l'on ne consomme pas. Une politique ambitieuse de maîtrise de la demande d'énergie a été conduite avec succès, après le premier choc pétrolier, dans notre pays. Ainsi, l'intensité énergétique, c'est-à-dire le rapport de la consommation d'énergie au produit intérieur brut (PIB), a diminué, en France, de 35 % entre 1973 et 2001. Force est toutefois de constater qu'au cours des deux dernières décennies, l'effort s'est relâché. Selon les évaluations du ministère de l'industrie, les économies d'énergies réalisées dans notre pays entre 1973 et 1986 ont été de 29 millions de tonnes équivalent-pétrole (Mtep) par an. En revanche, pour la période 1986-1999, ce sont seulement 3 Mtep qui ont été économisées par an. Il importe donc de relancer vigoureusement la politique de maîtrise de la demande d'énergie. Ce point est souligné à juste titre par l'annexe qui fait de la maîtrise de la demande d'énergie le premier axe devant être suivi par la politique énergétique. Celle-ci fixe, en outre, un objectif ambitieux et pertinent en fixant comme but de tripler le rythme annuel de baisse de l'intensité énergétique finale d'ici 2030 et de porter ce rythme annuel à 2 % dès 2015. Pour ce faire, il conviendra naturellement d'exploiter tous les gisements disponibles. Or, il apparaît que ceux-ci sont très inégalement répartis entre les différents secteurs consommateurs. Ainsi, l'évolution de la consommation du secteur des transports, dont la part dans les consommations énergétiques n'a cessé de croître depuis les années 70 pour atteindre en 2001 un cinquième de la consommation énergétique avec environ 50 Mtep, est particulièrement dynamique. En outre, ce secteur présente la particularité de voir ses besoins presque intégralement satisfaits par des produits pétroliers, à l'exception des 2 % de la consommation d'énergie du secteur des transports fournis par de l'électricité utilisée pour la traction ferroviaire. La maîtrise de l'évolution de la consommation de ce secteur est donc évidemment prioritaire et l'annexe précise les pistes qui devront être explorées à cette fin dont beaucoup relèvent évidemment davantage de la politique des transports et de la politique d'aménagement du territoire que de la politique énergétique au sens strict. La situation du secteur industriel est, en revanche, tout à fait différente. En effet, l'évolution de l'intensité énergétique calculée pour chacun des principaux secteurs consommateurs d'énergie, obtenue en rapportant la consommation d'énergie de chacun des secteurs au PIB global, met en évidence que, depuis 1973, l'intensité énergétique de l'industrie a été divisée par deux. L'évolution a été encore plus forte pour certaines industries particulièrement consommatrices d'énergie, comme la sidérurgie, secteur dont l'intensité énergétique a été quasiment divisée par quatre depuis 1973. Enfin, un troisième secteur, celui du résidentiel et du tertiaire, connaît une évolution intermédiaire entre celle de l'industrie et celle des transports puisque son intensité énergétique a sensiblement reculé depuis le premier choc pétrolier (pour atteindre environ 65 % de son niveau de 1973) mais bien moins rapidement que celle de l'industrie. Ce secteur est aujourd'hui responsable d'environ 40 % de notre consommation d'énergie, les deux tiers de cette consommation étant celle des bâtiments d'habitation et un tiers, celle du secteur tertiaire. Or, il est bien évident que les gisements d'économies d'énergie sont bien plus diffus dans le secteur résidentiel-tertiaire que dans celui de l'industrie. En conséquence, il convient de les encourager par des instruments souples n'appelant pas une gestion administrative excessive. Le crédit d'impôt existant est, à cet égard, un bon outil même si son taux reste aujourd'hui clairement insuffisant. Il ne fonctionnera toutefois que sur la base d'initiatives prises par les particuliers. Or, il convient de mobiliser davantage en faveur de la maîtrise de la demande d'énergie les entreprises du secteur, en particulier dans un contexte d'accroissement de la concurrence où elles pourraient perdre de vue l'intérêt général et rechercher l'augmentation de leurs ventes donc des consommations. C'est précisément l'objet du système de certificat d'économies d'énergie échangeables. Celui-ci, qui sera présenté de manière plus approfondie dans le commentaire des articles 2 à 5 ci-après, vise, en effet, à imposer aux vendeurs d'énergie une obligation d'action en faveur de la maîtrise de la demande d'énergie. Il repose, en outre, sur un mécanisme de marché permettant la cession de ces certificats de sorte que l'ensemble des acteurs concernés sera incité à réaliser des économies d'énergie là où elles sont le moins coûteuses. Ce système permettra donc, en principe, l'allocation la plus efficace possible des ressources consacrées aux économies d'énergie. L'article 6 du projet de loi, qui tend à améliorer la maîtrise de l'énergie dans les bâtiments, s'inscrit dans la même logique. Il comprend diverses dispositions tendant à améliorer l'efficacité énergétique des bâtiments tant dans les constructions nouvelles qu'à l'occasion de rénovations ou de l'installation d'équipements, d'ouvrages ou d'installations. Il constitue la transposition de deux volets de la directive n° 2002/91/CE du 16 décembre 2002 sur la performance énergétique des bâtiments : En premier lieu, les maîtres d'ouvrage des constructions nouvelles ou des rénovations lourdes devront réaliser des études préalables d'approvisionnement en énergie leur permettant d'apprécier les avantages que peut leur procurer l'emploi d'énergies renouvelables. En second lieu, les chaudières et les installations de climatisation devront faire l'objet d'inspections et de conseils réguliers. Il importe de noter l'importance des dispositions relatives aux bâtiments existants. En effet, au rythme actuel, le renouvellement du parc immobilier ne se fait qu'au rythme d'environ 1 % par an. Une action limitée aux constructions nouvelles ne pourrait donc évidemment qu'avoir un impact modeste à moyen terme. L'article 7 renforce l'information des consommateurs sur le coût complet, c'est-à-dire intégrant leur consommation énergétique, de certains biens. Il s'agit d'une modification d'une portée en apparence modeste mais dont l'intérêt ne doit pas être sous-estimé. Il s'agit, en effet, en complément des étiquetages existants sur la consommation énergétique, de « traduire » en quelque sorte ces éléments en coût actualisé. Il est évident qu'il s'agira d'une information plus parlante pour les consommateurs et donc d'une incitation efficace à l'acquisition de biens aussi peu consommateurs d'énergie que possible. Le titre II du projet de loi est consacré à la promotion des énergies renouvelables. Il s'agit d'un sujet particulièrement cher à votre rapporteur qui lui a consacré un rapport d'information, adopté par la Commission des affaires économiques le 21 octobre 2003. L'article 8 du projet de loi tend à autoriser un dépassement du coefficient d'occupation des sols pour permettre la réalisation de travaux d'isolation thermique et d'équipement en énergie renouvelable sur des bâtiments anciens. Votre rapporteur pense que cette disposition doit être complétée par une mesure plus forte en direction des collectivités locales désireuses de mettre en œuvre une politique volontariste en matière d'énergies renouvelables : il convient de donner la possibilité aux collectivités locales qui le souhaitent de délimiter des zones où l'utilisation d'énergies renouvelables sera obligatoire, dans des proportions et selon des modalités définies par le plan local d'urbanisme. Dans ces zones prédéterminées, le futur constructeur devra être clairement informé de cette obligation et s'y conformer. L'article 9 crée un système de garantie d'origine de l'électricité d'origine renouvelable. Il constitue la transposition de l'article 5 de la directive 2001/77/CE du 27 septembre 2001 relative à la promotion de l'électricité produite à partir de sources d'énergies renouvelables sur le marché intérieur de l'électricité. Les gestionnaires de réseaux d'électricité nationaux (RTE en France) devront délivrer aux producteurs qui en feront la demande des garanties d'origine, certifiant que l'électricité injectée sur leurs réseaux est produite à partir d'énergies renouvelables. L'objectif est clair, il s'agit de faciliter les échanges d'électricité renouvelable et de permettre aux consommateurs de disposer d'une information claire, contrôlée et transparente sur le sujet. Les articles 10 et 11 sont consacrés à la promotion de l'énergie hydraulique. Votre rapporteur, dans son rapport d'information précité, avait recommandé des mesures de nature à favoriser le développement de cette filière, qui est compétitive, en réexaminant les réglementations protectrices de l'environnement local au regard de l'intérêt pour l'environnement global attaché au développement de la production hydraulique. Si l'article 10, dans la rédaction initiale du projet de loi, ne vise qu'à un ajustement de portée purement technique, l'article 11 répond en revanche à cette préoccupation. Il vise, en effet, d'une part, à simplifier les procédures nécessaires à l'exploitation de l'énergie hydraulique et, d'autre part, à relever, sous certaines conditions, le débit maximum dérivé des barrages. Enfin, le titre III comprend deux articles visant à mieux garantir l'équilibre des réseaux électriques et la qualité de la fourniture. L'article 12 complète ainsi les dispositions existantes pour garantir une meilleure information des pouvoirs publics sur les risques de déséquilibre de l'offre et de la demande d'électricité. L'article 13 vise, quant à lui, à assurer la qualité du courant électrique fourni sur le territoire. Lors de ses réunions du 12 mai 2004, la Commission a examiné, sur le rapport de M. Serge Poignant, le projet de loi d'orientation sur l'énergie (n° 1586). M. François Brottes a défendu l'exception d'irrecevabilité n° 1 en dénonçant vigoureusement les conditions d'examen du texte et, en particulier, leur extraordinaire rapidité. Le président a rappelé que la discussion de ce projet de loi s'inscrivait dans le prolongement d'un débat national qui avait eu lieu dans tout le pays à travers une série de rencontres en région de mars à mai 2003. Il a également indiqué qu'au terme de ce débat, le Gouvernement avait rendu public, le 7 novembre 2003, un livre blanc sur les énergies comprenant les propositions du Gouvernement sur les énergies. Il a enfin, rappelé qu'une déclaration du Gouvernement et un débat sur l'énergie, préparant également la discussion de ce projet de loi, avaient été organisés à l'Assemblée nationale, le 15 avril, et au Sénat, le 27 avril. La Commission a rejeté l'exception d'irrecevabilité n° 1 puis la question préalable n° 1. M. Jean Dionis du Séjour a indiqué que le groupe UDF ne s'était pas associé aux motions de procédure déposées par les députés du groupe socialiste en raison de sa solidarité avec le programme de travail législatif d'ensemble de la majorité qui doit conduire prochainement à l'examen d'un projet de loi visant à adapter le statut d'EDF et de GDF. Il a toutefois également regretté le calendrier très serré d'examen du projet de loi d'orientation sur l'énergie. Il a donc souhaité obtenir l'assurance qu'un débat approfondi pourrait être mené sur ce texte en commission mais aussi en séance publique Le président Patrick Ollier a indiqué que le Gouvernement s'efforcerait certainement de donner aux parlementaires un temps suffisant pour débattre en séance publique du projet de loi comme ils le souhaitaient, compte tenu de l'importance du sujet. Il a toutefois estimé que si ce débat était organisé aujourd'hui, c'était parce que les réformes nécessaires n'avaient pas été menées sous la précédente législature. Après la présentation du rapporteur, M. François Brottes a rappelé que, lors de l'examen du projet de loi sur les territoires ruraux, nombre des amendements adoptés en réunion de commission, ayant été déclarés irrecevables au titre de l'article 40 de la Constitution, n'étaient pas parvenus jusqu'en séance publique. Il a souhaité que, cette fois, la recevabilité financière soit examinée attentivement en Commission afin de ne pas connaître, à nouveau, une telle déconvenue en séance publique. M. Claude Gatignol, s'exprimant au nom du groupe UMP, a d'abord constaté que le projet de loi résultait d'un long travail puisqu'il était le résultat à la fois du débat national sur l'énergie organisé au printemps 2003 et du livre blanc qui en faisait le bilan. Il a noté que le rapporteur avait insisté à juste titre sur l'importance de l'annexe qui marque en particulier la volonté d'insérer les orientations de la politique énergétique de la France dans les orientations définies au niveau européen. Il a enfin rappelé son souci d'assurer la cohérence entre les axes du projet de loi et les options déjà prises dans la loi du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité. Il a estimé que l'énergie était confrontée à deux grands défis : la lutte contre l'effet de serre et la prise en compte des risques pesant sur la disponibilité et sur le prix des énergies fossiles en raison d'évolutions géopolitiques et notamment de la montée en puissance des nouveaux pays industrialisés comme la Chine et l'Inde. Dans ce contexte, il a indiqué que le groupe UMP souscrivait aux quatre grands objectifs de la politique de l'énergie définis par le projet de loi, qui tendent à garantir les approvisionnements nationaux en énergie, mieux préserver l'environnement, garantir un prix compétitif de l'énergie, et garantir l'accès de tous les Français à l'énergie. Il a souligné que, parmi les moyens pour atteindre ces objectifs, une place particulière serait faite à la relance des efforts d'économie d'énergie, efforts qui devraient conduire à redonner un rôle de premier plan à l'ADEME. Il a indiqué que son groupe suivrait avec intérêt les initiatives du rapporteur, et qu'il apporterait globalement son soutien au projet de loi. M. François Dosé a expliqué que, pour le groupe socialiste, la manière dont était amené ce projet de loi, tant attendu, avait provoqué une vive désillusion. Il a, en effet, jugé tout à fait déraisonnable qu'un texte d'une telle importance, puisqu'il a pour objet d'encadrer la politique énergétique de la France sur plusieurs décennies, fût soumis à la représentation nationale dans des conditions si cavalières, puisqu'à peine adopté en Conseil des ministres le 5 mai, il était inscrit à l'ordre du jour de la commission la semaine suivante. Il a indiqué que cette désillusion ne pouvait que redoubler à la lecture du projet de loi puisque celui-ci se composait pour moitié d'une annexe à la portée juridique très incertaine. Précisant qu'il était difficile de ne pas adhérer aux grandes lignes qui y étaient tracées, tant au niveau des objectifs à poursuivre qu'au niveau des moyens à mettre en œuvre, il a estimé néanmoins que ce texte était décevant faute de hiérarchisation entre les différents espaces pertinents, ou entre les différentes échéances temporelles, ou enfin, entre les différentes options. M. Jean Dionis du Séjour a indiqué que le groupe UDF ressentait également une certaine frustration à se voir imposer un tel calendrier mais a estimé néanmoins que l'arrivée de ce projet de loi d'orientation sur l'énergie était bienvenue, car ses enjeux étaient de grande importance, touchant à la fois aux questions climatiques, géopolitiques et économiques. Il a toutefois regretté l'absence de prise en compte des enjeux de santé publique. S'agissant du projet de loi lui-même, il a regretté que les grands axes de la politique menée fussent décrits en annexe et a souhaité que les dispositions de celles-ci fussent réintégrées sous des articles numérotés. Il a également estimé qu'il aurait fallu plus méthodiquement réinsérer la politique de la France dans le cadre des engagements internationaux et européens qu'elle a souscrits et veiller à ce que la définition des actions de long terme envisagées soit accompagnée de l'instauration d'un cadre annuel de suivi de leur mise en œuvre. Il a, en conséquence, souhaité que l'examen de ce projet de loi fût l'occasion d'aborder des questions encore trop occultées comme la place de la voiture en ville, le soutien au développement des biocarburants, la revalorisation du rôle du gaz parmi les sources énergétiques et, enfin, l'avenir de la filière nucléaire. Après avoir vivement regretté que les délais impartis aux députés pour effectuer leur travail parlementaire soient aussi brefs en estimant qu'ils constituaient un véritable déni de démocratie, M. Yves Cochet a ensuite critiqué la structure de la loi en s'étonnant que des orientations appelées à commander la politique énergétique pendant des décennies soient reléguées en annexe. Puis, il a souligné les incertitudes relatives à la portée normative de cette annexe. Il a ensuite estimé que la première difficulté que devaient affronter les pouvoirs publics était le sentiment généralement répandu que l'énergie est abondante et que chacun y a largement droit. Puis, il a critiqué les présentations réductrices, par exemple celles tendant à offrir une fausse alternative entre le nucléaire et l'effet de serre. Il a également noté que le secteur énergétique était désormais davantage dominé par les stratégies des grands opérateurs économiques que par de véritables politiques énergétiques. Il a en effet estimé que le secteur de l'énergie manquait de démocratie ce qu'illustre le fait qu'aucune loi d'orientation sur cette question n'a jamais été discutée. M. Serge Poignant, rapporteur, a reconnu qu'il aurait également préféré disposer de davantage de temps pour travailler sur ce projet de loi. Il a ensuite estimé essentiel de donner une pleine valeur législative à l'annexe en suggérant, à cette fin, d'en adopter une nouvelle rédaction plus concise supprimant les éléments purement factuels et de modifier également l'article d'approbation. Il a indiqué que l'essentiel, sur ce point, était d'affirmer clairement la volonté du législateur. Il a ensuite souligné la richesse et le caractère largement consensuel des dispositions de l'annexe tout en estimant nécessaire de les compléter notamment sur la question des biocarburants. En ce qui concerne la recevabilité de ces amendements, il a précisé avoir veillé à ce que ses propositions soient recevables en indiquant que cela l'avait conduit à renoncer à des rédactions ambitieuses sur la question des moyens de la recherche publique en matière énergétique. M. Alfred Trassy-Paillogues a indiqué qu'il serait important, pour comprendre les enjeux liés à la mise en place du dispositif complexe des certificats d'économies d'énergie, de disposer d'un tableau synthétique détaillant les modalités pratiques de sa mise en œuvre, en opérant le cas échéant une comparaison avec l'expérience menée au Royaume-Uni. Après s'être associé aux réserves émises au sujet des délais d'examen du présent projet de loi, M. Pierre Ducout a rappelé que ce projet de loi se situait dans le prolongement de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité qui avait mis en place des instruments de politique énergétique et notamment la programmation pluriannuelle des investissements. Puis, il a estimé que ce projet de loi ne permettait pas à la France de dégager une stratégie de dimension européenne, notamment dans le domaine de la recherche énergétique, comme elle avait su le faire dans le domaine aéronautique ou spatial. Il a rappelé que le simple accompagnement du marché de l'énergie ne suffisait pas à constituer une véritable politique dans ce domaine. Il a en outre jugé nécessaire d'indiquer clairement dans le projet de loi un objectif de réduction de l'émission des gaz à effet de serre de 3 % par an jusqu'en 2050 ainsi que de définir la place réservée au gaz, indispensable pour accompagner les énergies renouvelables, dans le panier énergétique national, tout en soutenant une conception offensive de la notion de service public de l'énergie, y compris au niveau européen. M. François-Michel Gonnot s'est interrogé sur la structure étrange du projet de loi d'orientation sur l'énergie dont l'article 1er renvoie les orientations de la politique énergétique française à l'annexe. Il a ensuite souhaité connaître la véritable valeur juridique de cette annexe. Il a ajouté qu'il attendait, sur cette question, une réponse claire du Gouvernement en séance publique. Il a noté que le rapporteur envisageait un amendement proposant une réécriture globale de l'annexe et a souhaité que ce nouveau texte puisse être encore enrichi par les initiatives parlementaires en vue de la séance publique. Il a souhaité savoir si les sous-amendements portant sur l'annexe pourraient donner lieu à un débat suffisant lors de la prochaine réunion de la Commission. Après avoir rappelé la nécessité de transposer, avant le 1er juillet 2004, de nombreuses dispositions relatives à l'ouverture à la concurrence des marchés du gaz et de l'électricité, il a rappelé que certaines d'entre elles devraient figurer dans le futur projet de loi relatif au statut d'EDF et de GDF mais que le contenu de celui-ci ne serait pas connu avant la première lecture du présent projet de loi ce qui risquait de soulever certaines difficultés de coordination. M. François Brottes a suggéré de faire figurer dans le projet de loi les dispositions normatives de l'annexe sous la forme de plusieurs articles permettant de limiter les conséquences que pourrait avoir l'irrecevabilité de l'un d'entre eux. Il a ajouté qu'il interpréterait un refus du rapporteur de procéder à un tel réaménagement comme une confirmation de la valeur non normative de l'annexe. M. Serge Poignant, rapporteur, a indiqué qu'il transmettrait au Gouvernement la demande de M. Alfred Trassy-Paillogues de pouvoir disposer d'un document synthétique décrivant le dispositif des certificats d'économies d'énergie, et a signalé qu'il partageait le souci de M. Pierre Ducout de voir mieux affirmée la dimension européenne de la politique énergétique. S'agissant de la portée de l'annexe, il a indiqué partager pleinement la volonté des commissaires s'étant exprimés sur le sujet de voir reconnue aux dispositions figurant dans l'annexe la même valeur qu'à celles figurant sous des articles numérotés. Il a rappelé qu'en 2002, le Conseil constitutionnel avait, à deux reprises, estimé que des annexes d'orientation ne présentaient pas de caractère normatif mais qu'il avait retenu une analyse contraire pour des annexes de programmation. Il a donc estimé, au minimum, nécessaire de modifier l'intitulé de l'annexe afin de ne pas utiliser l'expression d' « orientations » tout en indiquant que l'insertion des dispositions de l'annexe sous des articles numérotés risquait de nuire à la lisibilité d'ensemble du projet de loi. M. François Brottes a demandé, au nom de son groupe, que le président de la Commission des lois soit auditionné par la Commission des affaires économiques sur la portée juridique de l'annexe. M. Yves Cochet a estimé que, dès lors que l'amendement proposant une nouvelle rédaction de l'annexe donnait à celle-ci une valeur normative, cet amendement devenait susceptible d'un contrôle de recevabilité au titre de l'article 40 de la Constitution, et qu'il ne pouvait donc pas être examiné tel quel en commission, puisqu'il ne comportait pas de gage alors qu'il créait des charges nouvelles. Le président Patrick Ollier a indiqué que le président de la Commission des lois n'avait pas de compétence particulière pour apprécier la valeur normative d'un texte et que le rapporteur proposait, s'agissant de l'annexe du projet de loi, les éclaircissements nécessaires, ouvrant la voie à une possibilité de modification par sous-amendements dans l'intention claire de donner une pleine portée législative à cette annexe. En ce qui concerne l'organisation des travaux de la Commission, il a proposé de consacrer la matinée du mardi 18 mai à la réunion prévue par l'article 88 du règlement. M. François Brottes a signalé qu'il prenait note de ce que la saisine du président de la Commission des lois pour qualifier la portée juridique de l'annexe avait été écartée et qu'il en référerait à son président de groupe, pour qu'il évoque la question au cours de la conférence des présidents. Il a jugé impossible de réaliser un travail législatif sérieux sur des dispositions dont la portée juridique est incertaine. La Commission a été saisie de 68 amendements présentés par M. Yves Cochet portant article additionnel avant l'article premier. M. Yves Cochet a présenté la philosophie générale de ses amendements, en rappelant qu'il considérait que les mesures contenues dans l'annexe devaient être réintroduites dans les articles du projet de loi, afin de leur donner une réelle portée normative. Il a indiqué que c'était pour cette raison qu'il avait déposé 68 amendements sur le projet de loi, qui visaient à transférer l'annexe dans le corps du projet de loi, et à la restructurer en trois principaux thèmes : - les grands objectifs de la politique énergétique française, qui font l'objet des 14 premiers amendements ; - la question de la maîtrise de l'énergie, qu'il conviendrait d'ailleurs plutôt de désigner sous le terme d'efficacité ou de sobriété énergétique, et qui fait l'objet des 32 amendements suivants ; - enfin, la problématique des énergies renouvelables, à laquelle sont consacrés les 22 derniers amendements. Puis, M. Yves Cochet a présenté un premier amendement visant à rappeler la nécessité d'une politique énergétique qui doit prendre en compte une triple contrainte, celle de la pollution de l'air et de l'effet de serre, celle du déclin des hydrocarbures et celle des risques technologiques, au premier rang desquels le risque nucléaire. Cet amendement souligne que la politique énergétique de la France doit être basée sur la réduction de ces contraintes puis sur la répartition de celles-ci entre les différentes filières. Le rapporteur s'est déclaré défavorable à cet amendement et a indiqué qu'il aurait la même position sur les autres amendements de M. Yves Cochet. Il a précisé que les 49 premiers amendements de M. Yves Cochet étaient concurrents de ses propres propositions relatives à la modification des dispositions figurant dans l'annexe et qu'ils pourraient discuter sous forme de sous-amendements à celles-ci. Il a ensuite indiqué que les autres amendements du même auteur relevaient, par contre, d'autres parties du projet de loi, que certains étaient intéressants et devaient être discutés mais qu'ils ne pouvaient être adoptés comme des articles additionnels avant l'article premier. Il a donc invité M. Yves Cochet à reprendre ces amendements en les insérant mieux dans l'architecture du texte. La Commission a rejeté cet amendement. M. Yves Cochet a ensuite présenté un deuxième amendement rappelant que l'adhésion participative de l'opinion publique est construite sur la conviction partagée que les acteurs du secteur de l'énergie, politiques, industriels et associatifs, sont engagés dans la réduction des contraintes. La Commission a rejeté cet amendement conformément à l'avis du rapporteur. M. Yves Cochet a ensuite présenté un troisième amendement précisant que différents modes d'action concourent à l'accroissement de la sobriété et de l'efficacité énergétiques : les comportements attentifs des usagers, la suppression des gaspillages dans l'organisation de notre société, la recherche technologique, les standards de qualité et de construction des équipements neufs et la réhabilitation de bâtiments et d'installations anciennes. Le groupe socialiste a soutenu cet amendement. La Commission a rejeté cet amendement conformément à l'avis du rapporteur. M. Yves Cochet a ensuite présenté un quatrième amendement disposant que les énergies renouvelables constituent des modes d'approvisionnement énergétique ne comportant pas de risque d'épuisement des ressources et ne présentant ni risques technologiques, ni contribution à l'effet de serre et qu'il convient donc de les développer. La Commission a rejeté cet amendement conformément à l'avis du rapporteur. M. Yves Cochet a ensuite présenté un cinquième amendement visant le secteur des transports, qui constitue la principale source de pollution de l'air et d'émission de gaz à effet de serre, et doit donc faire à ce titre l'objet d'une réorientation profonde par le biais de la maîtrise de la mobilité par les politiques d'urbanisme et d'aménagement du territoire et par l'organisation logistique des entreprises ainsi que par le développement des transports modaux, la réduction des consommations de carburant des véhicules et l'amélioration des comportements de conduite des usagers. La Commission a rejeté cet amendement conformément à l'avis du rapporteur. M. Yves Cochet a ensuite présenté un sixième amendement soulignant que les progrès de sobriété et d'efficacité énergétiques, le développement des énergies renouvelables, et la réorientation des transports doivent permettre progressivement de libérer la France de sa dépendance vis-à-vis des combustibles fossiles et du nucléaire, facteurs de pollution et de risques. M. Jean Dionis du Séjour s'est déclaré favorable au fond de l'amendement, tout en désapprouvant la méthode de M. Yves Cochet estimant que ces amendements devaient plutôt modifier les dispositions de l'annexe que créer de nouveaux articles. La Commission a rejeté cet amendement conformément à l'avis du rapporteur. M. Yves Cochet a ensuite présenté un septième amendement disposant que le recours encore nécessaire aux combustibles fossiles implique de choisir les sources et technologies ayant le plus faible impact en terme d'effet de serre et de rechercher les meilleurs rendements. La Commission a rejeté cet amendement conformément à l'avis du rapporteur. M. Yves Cochet a ensuite présenté un huitième amendement concernant la politique énergétique internationale de la France et disposant que notre pays doit s'engager à proposer aux Nations Unies un accord de mise en œuvre des mesures suivantes : - chaque Etat réglementera les importations et les exportations de pétrole, - aucun pays exportateur de pétrole ne produira plus de pétrole que ne lui permet son taux de déplétion annuel scientifiquement calculé, - chaque état réduira ses importations de pétrole à un taux de déplétion mondial convenu. Le président Ollier a rappelé à M. Yves Cochet que le Président Jacques Chirac était à l'origine des prises de position très claires de la France lors du sommet de Johannesburg et a regretté que M. Yves Cochet n'ait pas mis en œuvre ses propositions lorsqu'il était ministre. La Commission a rejeté cet amendement conformément à l'avis du rapporteur. M. Yves Cochet a ensuite présenté un neuvième amendement concernant la filière électro-nucléaire et soulignant que, au vu des risques qu'elle présente, la France devrait s'engager vers la sortie du nucléaire et qu'en conséquence, aucune construction de nouveau réacteur ne devait être entreprise. La Commission a rejeté cet amendement conformément à l'avis du rapporteur. M. Yves Cochet a ensuite présenté un dixième amendement visant à fixer législativement un objectif de réduction de 1 % par an de la consommation d'énergie finale. La Commission a rejeté cet amendement conformément à l'avis du rapporteur. M. Yves Cochet a ensuite présenté un onzième amendement fixant un objectif de réduction de 2 % par an en moyenne de la consommation des énergies primaires de combustibles fossiles. La Commission a rejeté cet amendement conformément à l'avis du rapporteur. M. Yves Cochet a ensuite présenté un douzième amendement disposant que, dans le cadre de la lutte contre les changements climatiques, la France s'engage à diviser par quatre ses émissions de gaz à effet de serre à l'horizon 2050. La Commission a rejeté cet amendement conformément à l'avis du rapporteur. M. Yves Cochet a ensuite présenté un treizième amendement demandant la remise d'un rapport au Parlement, dans un délai de deux ans à compter de la promulgation de la loi, issu d'un audit indépendant, qui devra évaluer et internaliser les externalités non comptabilisées dans les prix des énergies industrielles. La Commission a rejeté cet amendement conformément à l'avis du rapporteur. M. Yves Cochet a ensuite présenté un quatorzième amendement visant à garantir un accès aux services énergétiques pour couvrir les besoins fondamentaux des usagers, en différenciant ce niveau d'accès selon les différentes catégories d'utilisateurs. La Commission a rejeté cet amendement conformément à l'avis du rapporteur. Puis, la Commission a également rejeté les autres amendements du même auteur portant article additionnel avant l'article premier. Cet article approuve l'annexe relative à la politique énergétique nationale. Le président Patrick Ollier et le rapporteur ont indiqué avoir constaté qu'un consensus s'était dégagé, au cours de la discussion générale du projet de loi, parmi les commissaires sur la nécessité de clarifier la portée juridique des dispositions de l'annexe et ont estimé que la formule la plus simple, pour le faire, était d'intégrer celle-ci sous des articles numérotés comme l'avaient souhaité plusieurs intervenants. Le rapporteur a indiqué, en conséquence, présenter sept amendements tendant à insérer, au début du projet de loi, les dispositions de l'annexe. Il a précisé que la rédaction actuelle de l'annexe comprenait de nombreux éléments factuels, inutiles dans une loi, et que ces amendements ne les reprendraient donc pas. M. François Brottes ainsi que M. Yves Cochet se sont interrogés sur la recevabilité de ces amendements au titre de l'article 40 de la Constitution. Le rapporteur a estimé que ses amendements étaient recevables. M. Yves Cochet a douté qu'ils puissent l'être en estimant qu'ils créaient des charges publiques nouvelles. Le président a rappelé que la recevabilité au titre de l'article 40 s'appréciait par rapport à la rédaction initiale du projet de loi et qu'en l'espèce, dans la mesure où ces amendements reprenaient, pour l'essentiel, celle-ci, ils lui paraissaient recevables. Il a, en outre, indiqué que le Gouvernement s'était engagé auprès de lui à reprendre ces amendements, dans la rédaction exacte proposée par le rapporteur, dans l'hypothèse où ils seraient néanmoins déclarés irrecevables. Puis, la Commission a examiné un amendement du rapporteur portant rédaction globale de l'article premier définissant, sur la base de la rédaction de l'annexe, les objectifs de la politique énergétique. La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 4) portant rédaction globale de l'article premier. En conséquence, vingt et un amendements portant sur l'annexe, treize présentés par M. Armand Jung, trois présentés par M. Jean Dionis du Séjour, trois présentés par M. Stéphane Demilly et un présenté par M. Jean-Claude Lenoir, sont devenus sans objet. Article additionnel après l'article 1er Premier axe de la politique énergétique Le rapporteur a présenté un amendement portant article additionnel après l'article premier disposant que le premier axe de la politique énergétique est la maîtrise de la demande d'énergie et en précisant, sur la base de la rédaction de l'annexe, les objectifs et les moyens. La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 5) portant article additionnel après l'article premier. Article additionnel après l'article 1er Deuxième axe de la politique énergétique Le rapporteur a présenté un amendement portant article additionnel après l'article premier disposant que le deuxième axe de la politique énergétique est la diversification du futur panier énergétique de la France. Il a précisé que cet amendement précisait, sur la base de la rédaction de l'annexe, les objectifs et les moyens de cette diversification en soulignant davantage que ne le fait la rédaction actuelle de l'annexe la nécessité de promouvoir, d'une part, les énergies renouvelables thermiques et, d'autre part, les biocarburants, pour lesquels l'amendement reprend les objectifs fixés par la directive 2003/30/CE du Parlement européen et du Conseil du 8 mai 2003 visant à promouvoir l'utilisation de biocarburants ou autres carburants renouvelables dans les transports. La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 6) portant article additionnel après l'article premier. Article additionnel après l'article 1er Troisième axe de la politique énergétique Le rapporteur a présenté un amendement portant article additionnel après l'article premier disposant que le troisième axe de la politique énergétique est le développement de la recherche dans le secteur de l'énergie. La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 7) portant article additionnel après l'article premier. Article additionnel après l'article 1er Quatrième axe de la politique énergétique Le rapporteur a présenté un amendement portant article additionnel après l'article premier disposant que le quatrième axe de la politique énergétique est d'assurer un transport de l'énergie efficace et des capacités de stockage suffisantes. La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 8) portant article additionnel après l'article premier. Article additionnel après l'article 1er Prise en compte dans la politique énergétique du rôle des collectivités territoriales et de l'Union européenne Le rapporteur a présenté un amendement portant article additionnel après l'article premier disposant que la politique énergétique prend en compte le rôle des collectivités territoriales et celui de l'Union européenne. La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 9) portant article additionnel après l'article premier. La Commission a examiné en discussion commune deux amendements présentés par M. Jean Dionis du Séjour portant articles additionnels après l'article 1er, visant à créer un titre nouveau comprenant un article instituant une loi de politique énergétique annuelle. M. Jean Dionis du Séjour a salué la démarche ayant conduit à présenter un projet de loi d'orientation sur l'énergie mais a souligné qu'il conviendrait de mettre en œuvre et, le cas échéant, de réactualiser les orientations ainsi fixées dans un projet de loi annuel. M. Claude Birraux a indiqué comprendre l'intention mais a jugé sa mise en œuvre difficile compte tenu de l'encombrement du calendrier parlementaire. Il a, en outre, souligné que le secteur de l'énergie était, par excellence, un domaine dans lequel il convenait de préserver une visibilité de long terme. M. Yves Cochet a annoncé qu'il voterait en faveur de cet amendement en soulignant que, dès lors qu'étaient déjà obligatoirement examinés, chaque année, un projet de loi de finances et un projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS), il ne semblait pas absurde de vouloir faire de même en matière énergétique, les objectifs de la politique énergétique de la France devant être affinés au fil du temps. Le rapporteur a approuvé la démarche visant à mieux informer le Parlement sur la politique énergétique du pays mais s'est interrogé sur la pertinence pratique du parallèle proposé avec les lois de finances, compte tenu des contraintes de l'ordre du jour du Parlement, soulignées, à juste titre, par M. Claude Birraux. Il a jugé plus réaliste, pour compléter l'information du Parlement, de demander qu'une annexe budgétaire spécifique figure, chaque année, dans la loi de finances et a indiqué proposer un amendement, en ce sens, après l'article 13. M. Jean Dionis du Séjour a approuvé l'idée d'une transmission annuelle au Parlement d'un « jaune » budgétaire consacré à la politique énergétique mais a maintenu qu'il lui semblait possible de débattre chaque année d'un projet de loi adaptant les moyens nécessaires pour respecter les principaux objectifs énergétiques, comme cela existe en matière sanitaire, dans le PLFSS, avec l'objectif national des dépenses d'assurance-maladie (ONDAM). Le rapporteur a jugé irréaliste d'instituer une obligation d'examiner chaque année des tels textes thématiques et a donc émis un avis défavorable. Puis, la Commission a rejeté ces deux amendements. LA MAITRISE DE LA DEMANDE D'ÉNERGIE LES CERTIFICATS D'ÉCONOMIE D'ÉNERGIE La mise en place du dispositif des certificats d'économies d'énergie est une innovation importante en matière de régulation de la demande énergétique et des atteintes à l'environnement qui y sont liées. Fruit des analyses économiques récentes, il n'a pour l'heure été testé qu'en Grande-Bretagne et en Italie. Le dispositif des certificats d'économies d'énergie, fruit des théories économiques récentes La propriété du marché à satisfaire l'intérêt général a été formalisée, dans un cadre économétrique, par le courant de l'économie du bien-être. Cependant, cet optimum n'est pas atteint lorsque se manifestent certains défauts de marché que sont les monopoles naturels, les biens collectifs et les externalités. Une externalité se définit comme une action réalisée par un agent économique qui influe sur un autre sans être valorisée sur le marché. Il existe des externalités négatives, comme par exemple la pollution : selon l'exemple usuellement donné, une usine de cuir rejetant ses tanins dans une rivière va empêcher une usine de bière située en aval de se procurer l'eau pure nécessaire à la production de sa bière. Cette externalité négative ne pourra être valorisée que par une transaction entre les deux entreprises. A l'inverse, l'économie d'énergie peut être qualifiée d'externalité positive, dans la mesure où l'effort réalisé par une entreprise ne sera pas valorisé par le marché, alors qu'elle représente un bénéficie pour l'ensemble de la collectivité ; cette entreprise n'est donc pas incitée, en termes économiques, à investir dans les procédés ou le matériel nécessaire à une telle économie d'énergie. Pour corriger ce type d'externalités, les études économiques récentes mettent de plus en plus l'accent sur l'utilisation des mécanismes de marché pour créer un jeu coopératif entre les différents intervenants, considérant que la réglementation est insuffisante(1). Ces études montrent notamment que l'action du réglementeur se heurte à un manque d'information, concernant d'une part les coûts liés aux actions permettant la correction des externalités et d'autre part la répartition des bénéfices liés à ces actions. En l'absence de ces informations, qui rendent difficile l'utilisation d'une taxe ou d'une norme fixe lorsqu'un nombre important d'intervenants sont concernés, le réglementeur peut être amené à privilégier la promotion de transactions privées directement entre ces intervenants, au besoin en créant un marché sur lequel pourront être confrontés leurs différents intérêts. Sur la base de cette analyse, le dispositif des permis négociables d'émission de gaz polluants a été généralisé aux Etats-Unis par le Clean Air Act de 1990. Le dispositif français des quotas d'émission de gaz à effet de serre, résultant de l'ordonnance n° 2004-330 du 15 avril 2004, se situe dans le prolongement du dispositif américain. Les certificats d'économies d'énergie en constituent également une modalité, mais présentent l'originalité de porter sur une externalité positive, ce que n'est pas la pollution atmosphérique. Partant du constat de l'insuffisance de la réglementation pour inciter un grand nombre d'acteurs privés à réaliser des économies d'énergie, ce dispositif prévoit de créer cette incitation en mettant en place un mécanisme de marché comparable à celui des quotas d'émission de gaz à effet de serre créé par l'ordonnance n° 2004-330 du 15 avril 2004 : les personnes réalisant des économies d'énergie recevraient un certificat cessible à toute personne désireuse de l'acquérir à un prix négocié entre les deux parties. A la différence du dispositif des quotas de gaz à effet de serre, qui ne s'applique qu'aux installations classées rejetant ce type de gaz, tous les intervenants pourraient prétendre obtenir un certificat matérialisant une économie d'énergie supérieure à un certain seuil. Néanmoins, les fournisseurs d'énergie se verraient imposer un certain quota d'économies à réaliser sur une période de trois ans, qu'ils pourront satisfaire en remettant à l'autorité administrative le nombre de certificats correspondant, obtenus soit en réalisant des économies d'énergie par eux-mêmes ou par le biais de leurs clients finals, soit en acquérant des certificats auprès de personnes prêtes à les leur céder à un prix fixé par le marché. Un intervenant dans le secteur de l'énergie, qu'il soit fournisseur astreint à des obligations d'économie d'énergie ou non, pourra de toute façon valoriser ses efforts et ses investissements réalisés dans le domaine des économies d'énergie. Le marché des certificats d'économies d'énergie sera en outre mis en œuvre de manière très progressive, en concertation étroite avec les fournisseurs d'énergie et les professionnels concernés, notamment afin de ne pas créer de distorsion de concurrence. Les certificats d'économies d'énergie : l'exemple anglais Le programme Engagement pour les économies d'énergie (en anglais Energy efficiency commitment ou EEC) a été lancé le 1er avril 2002 ; il impose aux fournisseurs d'énergie gazière et électrique de réaliser des économies d'énergie sur le marché domestique entre avril 2002 et avril 2005. Le montant total des économies à réaliser a été fixé par l'ordonnance pour les obligations d'économies d'énergie, qui définit également les compétences de l'Ofgem, le régulateur anglais dans le domaine de l'énergie, pour gérer ce dispositif. Au Royaume-Uni, les obligations d'économies sont imposées aux plus gros fournisseurs, ayant plus de 15 000 clients domestiques. Le fournisseur doit communiquer chaque année le nombre de ses consommateurs à l'Ofgem afin de permettre à ce dernier d'ajuster les objectifs en économies d'énergie. Il présente également ses plans d'économies d'énergie destinées à respecter ses obligations. L'Ofgem détermine ensuite si les actions proposées sont éligibles au dispositif, sachant que le fournisseur doit démontrer que l'action menée a un caractère additionnel par rapport à l'exécution des obligations réglementaires existantes, mais aussi que l'action va au-delà d'un simple effort minimal d'économie d'énergie. Selon une note interne de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) de janvier 2004, le bilan de ce dispositif est pour l'instant très prometteur, puisqu'il aurait permis une économie de 9000 Gwh au troisième trimestre de l'année 2003, contre près de 2000 Gwh au deuxième trimestre de l'année 2002. Les actions menées dans le domaine de l'isolation et de l'éclairage représentent l'essentiel des économies réalisées (plus de 80 %). Le coût moyen du kilowattheure économisé est estimé à 0,7 pence et la répercussion sur la facture des consommateurs, laissée à l'appréciation du fournisseur, est de l'ordre de 1 %. Le succès de ce programme a conduit le Gouvernement à préparer une seconde phase du programme pour les années 2005-2008, en l'élargissant éventuellement à d'autres secteurs. Obligation de réaliser des économies d'énergie Le présent article a pour objet de créer, à la charge des fournisseurs d'énergie, l'obligation de réaliser des économies d'énergie, soit par eux-mêmes, soit en incitant leurs consommateurs finals à utiliser des matériels ou des procédés plus économes en énergie. L'originalité de ce dispositif est donc de faire peser sur le fournisseur d'énergie une obligation qu'il pourra satisfaire d'une part en améliorant sont propre système de distribution, mais surtout en collaborant avec ses clients finals. Le premier alinéa (paragraphe I) de cet article dispose que les personnes vendant de l'électricité, du gaz, de la chaleur, du charbon, ainsi que certains vendeurs de fioul domestique doivent contribuer, par elles-mêmes ou par d'autres personnes, à la réalisation d'économies d'énergie. Le nombre des personnes concernées par cette nouvelle disposition est très large, même si, selon les informations fournies à votre rapporteur, elle s'adresse uniquement aux personnes morales, c'est-à-dire essentiellement aux entreprises, mais aussi, le cas échéant, aux personnes morales de droit public fournissant de l'énergie comme par exemple EDF ou les nombreuses régies communales spécialisées dans ce domaine. L'objectif du dispositif des certificats d'économies d'énergie est en effet de promouvoir ces économies dans des secteurs dits « diffus » impliquant un très grand nombre d'acteurs et pour lesquels la réglementation, les aides de l'Etat et les incitations fiscales existantes sont insuffisamment efficaces (2). Votre rapporteur propose néanmoins d'indiquer clairement dans le projet de loi que ces obligations d'économies d'énergie sont limitées aux personnes morales, ce qui est par ailleurs l'intention du Gouvernement, considérant à juste titre que seules les entreprises d'une certaine dimension peuvent supporter une telle obligation. S'agissant des fournisseurs d'électricité, il existe aujourd'hui environ 170 entreprises en mesure de vendre ce type d'énergie au consommateur final, dont le principal est évidemment Électricité de France (EDF). Selon les informations fournies à votre rapporteur, l'objectif du dispositif est d'inciter, du moins dans un premier temps, les principaux fournisseurs d'électricité à engager une politique de réduction de la consommation de leurs clients finaux. Il pourrait donc être limité aux fournisseurs d'électricité ayant plus de 100 000 clients, soit 4 ou 5 fournisseurs importants représentant près de 98 % du marché français. S'agissant des fournisseurs de gaz, 3 ou 4 entreprises dominent le marché, avec plus de 100 000 clients chacune, et sont donc susceptibles d'être concernées par ces obligations. En outre, il existe aujourd'hui près de 400 établissements vendant de la chaleur par le biais des réseaux de chaleur. Rappelons qu'un réseau de chaleur est constitué par une chaufferie, fonctionnant avec un combustible fossile, à laquelle peuvent être raccordés des bâtiments communaux (mairie, salle des fêtes, piscines, établissements hospitaliers, ...), parfois des industries, des bureaux ou des résidences privées. Ils peuvent donc être de petite taille (inférieure à 1 MW) ou bien au contraire permettre de chauffer toute une ville (jusqu'à 500 MW en Finlande). S'agissant du secteur du charbon, il existe évidemment un nombre beaucoup plus important de fournisseurs, parfois de très petite taille. Il reviendra au pouvoir réglementaire de déterminer quels fournisseurs pourront être soumis à une obligation d'économie d'énergie. Enfin, les obligations d'économies d'énergie sont susceptibles de ne concerner qu'une partie seulement des quelque 3000 établissements fournissant du fioul domestique. Ne sont en effet concernés que les établissements qui mettent ce fioul à la consommation au sens du 2ème alinéa du 1 de l'article 267 du code des douanes, c'est-à-dire : 1.- lorsque ce fioul est mis à la consommation sur le marché intérieur français ; 2.- lorsque ce fioul est transporté par un particulier ou pour son compte ; 3.- lorsque ce fioul est mis à la consommation dans un autre Etat de la Communauté européenne et qu'il est importé en France par un opérateur privé ou un organisme exerçant une activité d'intérêt général ou, le cas échéant, lorsqu'il est expédié ou transporté par le vendeur étranger. Au total, ne sont donc concernées qu'une cinquantaine d'entreprises constituant la catégorie des sociétés de négoce en fioul domestique, afin de faciliter le contrôle du respect de ces obligations et d'éviter ainsi les distorsions de concurrence. Précisons que les vendeurs de carburant, qui ne sont pas en concurrence avec les fournisseurs d'énergie qui viennent d'être mentionnés, ne sont pas soumis à cette obligation. Selon le Livre blanc sur les énergies, présenté par Mme Nicole Fontaine, ministre déléguée à l'Industrie, le 7 novembre 2003, la question de l'application des certificats d'énergie à la distribution de carburant doit par ailleurs être discutée avec les professionnels avant d'être envisagée. La Commission a examiné un amendement présenté par M. Serge Poignant, rapporteur, prévoyant d'une part que les personnes astreintes à la réalisation d'économies d'énergie sont uniquement les personnes morales, et d'autre part que les personnes morales vendant du froid, du fioul domestique ou du fioul lourd sont également concernées par ces obligations. M. Serge Poignant, rapporteur, a en effet indiqué que le dispositif des certificats d'économies d'énergie avait pour objet de contraindre les principaux fournisseurs d'énergie à réaliser des économies d'énergie, dans la mesure où ils sont seuls à même de supporter le surcoût ainsi occasionné, ce qui n'est pas le cas des personnes physiques. Il a en outre indiqué que les personnes morales fournissant du froid, par réfrigération ou climatisation, du fioul lourd permettant le fonctionnement des centrales thermiques, ainsi que toutes les personnes vendant du fioul domestique, devaient pourvoir être astreintes à des économies d'énergie. Il a enfin indiqué que les vendeurs d'essence avaient été volontairement exclus du dispositif, dans la mesure où le lien commercial très ténu qu'ils entretiennent avec leurs clients ne leur permet pas d'agir sur leur mode de consommation énergétique. La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 10), rendant sans objet trois amendements présentés, l'un par M. François-Michel Gonnot et les deux autres par M. Jean Dionis du Séjour. La dernière phrase de ce premier alinéa prévoit en outre qu'un décret en Conseil d'Etat précise le contenu, les conditions et les modalités de fixation de ces obligations d'économies d'énergie en fonction de la nature des énergies, du volume de l'activité et des catégories de clients, en vue d'atteindre un objectif national d'économies d'énergie. La Commission a examiné un amendement présenté par M. Serge Poignant, rapporteur, précisant d'une part que le décret prévu par cet article fixe périodiquement un objectif national d'économies d'énergie, et d'autre part que les contributions en économies d'énergie des différents fournisseurs sont fixées en fonction du nombre de clients desservis. La Commission a adopté cet amendement (amendement n°11), rendant sans objet un amendement présenté par M. François-Michel Gonnot. Selon les informations fournies à votre rapporteur, la périodicité de la fixation de l'objectif national d'économies d'énergie serait de trois ans. Le Gouvernement ambitionne, durant la première de ces périodes, d'éviter la consommation de 18 TWh/an, soit 54 TWh en trois ans, ce qui est légèrement moins ambitieux que l'objectif de 62 TWh en 3 ans fixé au Royaume-Uni. Cette économie d'énergie devrait se répartir de la façon suivante : - une économie de 46 TWh actualisés pour les fournisseurs d'électricité, de gaz et de chaleur, dont 34 TWh pour l'électricité, 10.5 TWh pour le gaz, et 1.5 TWh pour la chaleur, - une économie 7.5 TWh actualisés pour les fournisseurs de fioul domestique. Ce dispositif devrait permettre un surcroît d'investissement de 113 millions d'euros par an en faveur des économies d'énergie dans le secteur électrique ; en outre, le total des dépenses en faveur de ces économies, dans les secteurs de l'électricité, du gaz et de la chaleur, est estimé à 154 millions d'euros. Enfin, le coût pour les usagers et les consommateurs devrait être relativement limité, puisque la mise en place du dispositif des certificats d'énergie devrait occasionner une hausse des tarifs homogène, suivant le type d'énergie, de l'ordre de 0,5 % au plus suivant le type d'énergie. Le deuxième alinéa de cet article prévoit que l'autorité administrative, c'est-à-dire le ministre chargé de l'Industrie, répartit le montant d'économies d'énergie, exprimé en kilowattheures d'énergie finale économisés, entre les personnes visées par le premier alinéa de cet article. C'est donc par voie d'arrêté que le ministre notifie, à chaque fournisseur, le montant de ses obligations et la période au titre de laquelle elles lui sont imposées, qui devrait être la même que celle de l'objectif national d'économies d'énergie, à savoir trois ans. Votre rapporteur, tout en reconnaissant que ces notifications sont du domaine réglementaire, ne peut que se faire l'écho des craintes émises par certains acteurs du marché de l'énergie relatives aux distorsions de concurrence que pourrait engendrer un tel dispositif ; il revient donc aux services du ministère de l'Industrie de veiller à ce que les obligations d'économies d'énergie soient équitablement réparties entre les acteurs, en prenant en compte leurs spécificités et leur part de marché, sans pour autant s'ériger en régulateur du marché de l'énergie. Le troisième alinéa (paragraphe II) de cet article prévoit que, à l'issue de cette période, les personnes visées au premier paragraphe justifient de l'accomplissement de leurs obligations en produisant des certificats d'économies d'énergie obtenus ou acquis dans les conditions prévues à l'article 3. Les détails concernant ces certificats seront donc abordés en même temps que l'article 3 du présent projet de loi. Le quatrième alinéa (paragraphe III) de cet article prévoit en outre que les personnes n'ayant pas produit les certificats d'économies d'énergie nécessaires sont mises en demeure de le faire dans un certain délai par le ministre chargé de l'énergie, faute de quoi elles seront tenues de se libérer par un versement au Trésor public. La mise en demeure est rendue nécessaire par le régime applicable aux sanctions administratives, auxquelles ce prélèvement libératoire est assimilé. Cet alinéa prévoit en outre que ce versement est calculé en appliquant au nombre manquant de kilowattheures un taux fixé par décret en Conseil d'Etat. Ce versement ne peut excéder le prix, hors abonnement et hors taxe, d'un kilowattheure vendu dans le cadre d'un contrat souscrit pour une puissance de 6 kilovoltampères, tel qu'il est réglementé en application de l'article 4 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité. Le montant de la pénalité libératoire est un élément important pour inciter les fournisseurs d'énergie à obtenir, ou à acquérir des certificats d'économies d'énergie plutôt qu'à payer la pénalité, faute de quoi le mécanisme des certificats risque d'être perçu comme une taxation indirecte de l'énergie. A cette fin, le niveau de la pénalité doit être au moins égal au coût direct d'obtention d'un certificat par un fournisseur astreint à des économies d'énergie en application de l'article 1 du projet de loi. Selon les expertises réalisées par le ministère chargé de l'Industrie, en tenant compte de l'expérience similaire menée en Grande-Bretagne, le prix maximal des certificats ne devrait pas dépasser 1 centime d'euros par kilowattheure. La pénalité libératoire pourrait par conséquent être également fixée à ce niveau afin de constituer le prix plafond des certificats d'énergie, en contrôlant ainsi ce nouveau marché. La Commission a examiné un amendement présenté par M. Serge Poignant, rapporteur, prévoyant que les personnes astreintes à des économies d'énergie sont mises en demeure d'acquérir des certificats d'économies d'énergie, dont le prix ne peut être supérieur au versement libératoire prévu par cet article. Cet amendement prévoit en outre que le montant du versement libératoire ne peut excéder un centime d'euro par kilowattheure, sachant que ce montant peut être doublé si le fournisseur d'énergie ne prouve pas qu'il n'a pas pu acquérir des certificats. M. Serge Poignant, rapporteur, a indiqué que cet amendement permettrait d'assurer l'efficacité du dispositif des certificats d'économies d'énergie, tout en abaissant le montant maximum du versement libératoire, conformément aux indications du Livre blanc sur les énergies. La Commission a adopté cet amendement (amendement n°12), rendant sans objet trois amendements présentés par MM. Claude Gatignol, François-Michel Gonnot et Jean Dionis du Séjour. Le dernier alinéa de cet article prévoit que les titres de recette sont émis par l'autorité administrative et sont recouvrés comme en matière de créances étrangères à l'impôt et au domaine, sachant par ailleurs qu'une pénalité de 10 % du montant dû est infligée pour chaque semestre de retard. Les articles 74 et 75 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962 portant règlement général sur la comptabilité publique, prévoient en effet que les impôts sont recouvrés selon des modalités fixées par le code général des impôts, que les créances domaniales et les recettes assimilées sont recouvrées dans les conditions fixées par le code du domaine de l'Etat et le code forestier. Pour les autres créances (amendes et autres condamnations pécuniaires), les articles 76 à 79 de ce décret fixent les modalités techniques et la procédure de recouvrement. La Commission a examiné un amendement présenté par M. Serge Poignant, rapporteur, prévoyant que les coûts liés aux actions permettant la réalisation d'économies d'énergie mises en œuvre par des fournisseurs d'énergie auprès des clients bénéficiant de tarifs de vente d'énergie réglementés, sont pris en compte dans les évolutions tarifaires arrêtées par l'autorité publique. La Commission a adopté cet amendement (amendement n°13), rendant sans objet un amendement présenté par M. Jean-Claude Lenoir. Puis, la Commission a adopté l'article 2 ainsi modifié. Définition des certificats d'économies d'énergie Cet article du projet de loi a pour objet de définir la notion de certificat d'économies d'énergie, et les conditions dans lesquelles ceux-ci peuvent être obtenus, acquis ou vendus. Le premier alinéa de cet article prévoit que les personnes, physiques ou morales, privées ou publiques, à l'exception de l'Etat, qu'elles soient ou non astreintes aux obligations prévues par l'article 2 du projet de loi, dont l'action permet la réalisation d'économies d'énergie d'un volume supérieur à un seuil minimum fixé par arrêté du ministre chargé de l'énergie obtiennent sur leur demande, en contrepartie, des certificats délivrés par l'Etat ou, pour son compte, par un organisme habilité à cet effet par le ministre chargé de l'énergie. Selon les informations fournies à votre rapporteur, ce seuil serait établi entre 1 et 5 Gwh. Cet alinéa permet donc d'étendre le dispositif des certificats d'énergie à tous les intervenants du secteur de l'énergie, qu'ils soient fournisseurs, distributeurs, commerçants ou simples utilisateurs. Selon l'exposé des motifs du présent projet de loi, l'Etat, c'est-à-dire ses administrations publiques, est exclu du dispositif « car il dispose de moyens propres pour financer les actions de maîtrise de l'énergie et parce que ce dispositif vise avant tout à développer l'initiative privée ». Si cette explication ne paraît pas suffisante à votre rapporteur, on peut penser, à défaut, que les fournisseurs d'énergie pourront inciter ces administrations publiques à réaliser des économies d'énergie pour leur propre compte. La Commission a adopté un amendement (amendement n° 14) présenté par M. Serge Poignant, rapporteur, supprimant la disposition du projet de loi selon laquelle l'Etat ne peut acquérir des certificats d'économies d'énergie. M. Serge Poignant, rapporteur, a en effet indiqué que les administrations publiques de l'Etat consomment beaucoup d'énergie, et peuvent utilement jouer un rôle incitatif dans la mise en œuvre du dispositif. La Commission a ensuite rejeté un amendement présenté par M. François-Michel Gonnot, prévoyant que les certificats d'économies d'énergie sont délivrés par un organisme habilité par le ministre chargé de l'énergie, après que le rapporteur eut indiqué que l'Etat serait, autant que ledit organisme, soucieux de préserver la neutralité de ce dispositif en termes de concurrence. En revanche, il semble que les collectivités locales représentent un gisement potentiel important d'économies d'énergie. En particulier, les 900 communes de plus de 10 000 habitants que compte notre territoire représentaient une consommation de 16 TWh en 2000 ; une majorité d'entre elles évalue leur potentiel d'économie d'énergie à environ 10 %. Compte tenu de la taille de ces collectivités, il apparaît néanmoins nécessaire de fixer, par décret, un seuil spécifique probablement inférieur à celui applicable aux autres intervenants, afin que ces collectivités puissent avoir un rôle de sensibilisation et d'incitation aux économies d'énergie. La mise en œuvre de ce dispositif semble néanmoins problématique lorsque la même économie d'énergie peut être mise au compte de différents intervenants ; concrètement, lorsque EDF finance l'achat d'ampoules à basse consommation chez un client, comment s'assurer que le fournisseur des ampoules ne pourra également se prévaloir des économies d'énergie réalisées ? A cette question, les services compétents du ministère en charge de l'Industrie ont répondu que, en tout état de cause, un seul ensemble de certificats pourra être délivré pour une même économie d'énergie. Ils ont en outre suggéré qu'une négociation en amont entre les différents intervenants permettrait, éventuellement, de répartir les certificats d'économies d'énergie entre les différents acteurs qui pourraient se prévaloir d'une même économie d'énergie. S'agissant des actions qui peuvent être menées pour réaliser des économies d'énergie, le Livre blanc sur les énergies énumère certaines actions standards pouvant constituer un point de départ pour le lancement du dispositif des certificats d'économies d'énergie, pouvant ensuite être étendu à de nouvelles mesures (3). Un exemple de programme éligible aux certificats d'énergie : les lampes à basse consommation Les lampes à basse consommation ont un coût initial supérieur à celui d'une ampoule classique, alors qu'elles présentent l'avantage, si l'on y inclut le prix de l'électricité économisé, d'être un investissement rentable à moyen terme. Un programme pouvant donner lieu à certificat d'énergie pourrait donc consister, pour le fournisseur d'énergie, à informer le client final sur l'intérêt de ce type de produit en lui octroyant un bon de réduction sur le prix d'achat de ces lampes. Une réduction du prix initial de 15 à 20 %, par le biais des bons de réduction, devrait permettre de rétablir la compétitivité des lampes à basse consommation en termes de prix. Le bon de réduction serait alors valable chez certains grands distributeurs nationaux, qui transmettraient, ensuite, l'ensemble des coupons récoltés au fournisseur d'énergie. Sur cette base, le fournisseur peut ensuite se prévaloir d'une certaine économie d'énergie, qui sera déterminée à partir de la différence entre la consommation moyenne des ampoules vendues dans le commerce et la consommation des ampoules à basse consommation, donnant ensuite lieu à l'octroi de certificats d'économie d'énergie. Ces certificats permettront au fournisseur d'énergie soit de satisfaire aux obligations d'économies en énergie qui lui ont été imposées en application de l'article 1 du présent projet de loi, soit, le cas échéant, de les revendre à un fournisseur d'énergie moins efficace. La Commission a adopté un amendement présenté par M. Serge Poignant, prévoyant que les actions permettant la substitution d'une source d'énergie non renouvelable par une source d'énergie renouvelable pour la production de chaleur destinée au chauffage ou à la production d'eau chaude donnent lieu à délivrance de certificats d'économies d'énergie selon des modalités fixées par décret en Conseil d'État (amendement n° 15). Le deuxième alinéa de cet article prévoit en outre que les certificats d'économies d'énergie permettent de prouver la réalisation des économies d'énergie imposées en application de l'article 2 du présent projet de loi. Votre rapporteur estime que cette disposition a déjà fait l'objet du deuxième paragraphe de l'article 2 du présent projet de loi, et propose donc de la supprimer. La Commission a donc adopté un amendement rédactionnel (amendement n° 16) présenté par M. Serge Poignant, rapporteur, supprimant cette disposition. En outre, dans le cas où un acteur du domaine de l'énergie, qu'il soit astreint ou non à des économies d'énergie en application de l'article 2 du projet de loi, voudrait acheter ou vendre un certificat, le projet de loi prévoit que ces certificats sont des biens meubles négociables, dont l'unité de compte est le kilowattheure d'énergie finale économisé. Votre rapporteur estime nécessaire de préciser dès l'article 3 que ces certificats peuvent être acquis, détenus et cédés par toute personne établie en France ou dans l'Union européenne sous réserve de bénéficier d'un compte ouvert au registre national prévu par l'article 4 du présent projet de loi. La Commission a donc adopté un amendement de coordination (amendement n° 17) présenté par M. Serge Poignant, rapporteur, ainsi qu'un amendement du même auteur (amendement n° 18) visant à préciser que les certificats d'économies d'énergie peuvent être détenus, acquis ou cédés par toute personne morale. Votre rapporteur tient en outre à attirer les services du ministère de l'Industrie sur la complexité de gestion et de régulation de ce dispositif. Compte tenu du fait que l'unité de compte du titre négociable ainsi créée est le kilowattheure d'énergie finale économisé, et du fait que l'objectif que s'est fixé le ministère en charge de l'énergie est d'économiser 18 TWh/an, un nombre très important de ces titres devront être mis en circulation au stade du lancement du dispositif. Certaines inquiétudes ont par ailleurs été formulées au cours du débat sur l'énergie, relayées par l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME). Pour l'ADEME, les personnes pouvant obtenir des certificats sans y être contraints en application de l'article 2 du présent projet de loi - ceux qu'elle nomme les « futurs éligibles non obligés »- estiment « que les deux opérateurs majeurs faisant l'objet d'obligations (EDF et GDF) vont réaliser l'ensemble de leurs certificats à l'aide d'actions réalisées directement par eux ou par leurs filiales de services énergétiques ». L'ADEME conclut que « ces obligés chercheront à se procurer 100 % de leurs certificats en interne, et toutes les sociétés n'appartenant pas à ces deux groupes seraient de fait exclues du système d'échange de certificats ». Il appartient donc aux services du ministère de l'Industrie de veiller à ce que tous les intervenants du secteur énergétique puissent participer au marché ainsi créé, ainsi qu'à l'équilibre de ce marché. Si le cours du certificat venait à baisser fortement, les personnes contraintes de réaliser des économies d'énergie pourraient alors s'acquitter de leur obligation à un prix modique. La dernière phrase du deuxième alinéa prévoit ensuite que le nombre d'unités de compte est fonction des caractéristiques des biens, équipements, processus ou précédés utilisés pour réaliser les économies d'énergie, et que ce nombre peut être pondéré, le cas échéant, en fonction des conditions d'approvisionnement en énergie de la zone géographique où les économies sont réalisées. La Commission a adopté un amendement (amendement n° 19) présenté par M. François-Michel Gonnot, prévoyant que le nombre d'unités de compte des certificats est fixé en fonction de la situation énergétique de la zone géographique où les économies sont réalisées, rendant sans objet un amendement similaire présenté par M. Jean Dionis du Séjour. La Commission a rejeté un amendement présenté par M. François-Michel Gonnot, prévoyant que seules les économies d'énergie réalisées dans les installations soumises à une obligation d'économie d'énergie en application de l'article 2 donnent lieu à délivrance de certificats, après que le rapporteur eut indiqué que l'objectif du dispositif était précisément d'inciter tous les intervenants du domaine de l'énergie, fournisseurs ou utilisateurs, à réaliser de telles économies, même si seuls les principaux fournisseurs d'énergie sont soumis à une obligation spécifique d'économie d'énergie. Deux amendements similaires présentés par MM. François-Michel Gonnot et Jean Dionis du Séjour, prévoyant que les coûts afférents aux économies d'énergie réalisés auprès de clients dont les tarifs sont réglementés sont pris en compte dans les révisions tarifaires du ministre, ont été retirés après que le rapporteur eut indiqué que ces amendements avaient été rendus sans objet par l'adoption d'un amendement similaire à l'article 2. Le troisième alinéa de cet article prévoit que les économies d'énergie réalisées dans les installations soumises à l'ordonnance n° 2004-330 du 15 avril 2004 portant création d'un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre ne donnent pas lieu à délivrance de certificats. Même si la réduction de l'émission de gaz à effet de serre n'est pas a priori incompatible avec la réduction de la consommation d'énergie, on peut en effet comprendre que la multiplication des contraintes environnementales pesant sur une même installation peut conduire à un sentiment d'injustice, voire provoquer des difficultés économiques. Votre rapporteur propose de remplacer la référence à l'ordonnance par celle des articles du code de l'environnement correspondants. Cet alinéa prévoit en outre que les économies d'énergie résultant exclusivement de la substitution entre combustibles fossiles sont également exclues du dispositif des certificats. Votre rapporteur estime en outre nécessaire de préciser qu'une simple mise aux normes existantes d'une installation est également exclue du bénéfice de ce dispositif. La Commission a adopté un amendement (amendement n° 20) présenté par M. Serge Poignant, rapporteur, précisant que les économies d'énergie réalisées par le seul respect de la réglementation en vigueur ne donnent pas lieu à délivrance de certificats d'économies d'énergie. Le dernier alinéa de cet article prévoit enfin qu'un décret en Conseil d'Etat précise les conditions d'application du présent article, notamment la durée de validité des certificats d'économies d'énergie. M. François-Michel Gonnot a retiré un amendement prévoyant que ce décret précise les dispositions visant à assurer la neutralité et la transparence des transactions liées aux certificats d'économies d'énergie, après que le rapporteur lui eut indiqué qu'un amendement similaire était proposé à l'article 4. La Commission a ensuite rejeté un amendement présenté par M. François-Michel Gonnot, prévoyant que ce décret précise les dispositions visant à ce que la mise en œuvre des certificats d'économies d'énergie ne soit pas préjudiciable à l'ouverture des marchés énergétiques et au droit de la concurrence, après que le rapporteur lui eut indiqué que la mise en œuvre du dispositif par décret était naturellement soumise au droit de la concurrence, faute de quoi ce décret serait illégal. Puis, la Commission a adopté l'article 3 ainsi modifié. Registre national des certificats d'économies d'énergie Le premier alinéa de cet article prévoit que les certificats d'économies d'énergie sont exclusivement matérialisés par leur inscription au registre national des certificats d'économies d'énergie, dont l'objet sera de comptabiliser les certificats obtenus, acquis ou restitués à l'Etat, et qui sera accessible au public, probablement par Internet. En outre, toute personne peut détenir, céder ou acheter des certificats et ouvrir un compte sur ce registre national (qui sera du moins dans un premier temps, géré en interne par le ministère en charge de l'Industrie). Votre rapporteur propose de transférer cette disposition, importante pour comprendre le dispositif des certificats d'énergie, à l'article 3. Le deuxième alinéa prévoit que la tenue du registre national peut être déléguée à une personne morale désignée par décret en Conseil d'Etat ; selon les informations fournies à votre rapporteur, il s'agirait de la Caisse des dépôts et consignations (CDC), dans le cas où la gestion du dispositif deviendrait trop lourde pour les services du ministère en charge de l'Energie. Il est en outre prévu que ce décret fixe les modalités d'application du présent article, notamment les missions du délégataire, les conditions de sa rémunération et les modalités d'inscription des différentes opérations relatives aux certificats sur le registre national. La Commission a adopté un amendement de coordination du rapporteur (amendement n° 21), puis elle a rejeté un amendement de Mme Nathalie Kosciusko-Morizet prévoyant que le prix d'une transaction portant sur un certificat est communiqué. Elle a ensuite adopté un amendement du rapporteur prévoyant que le prix moyen de cession ou d'acquisition des certificats est rendu public par l'Etat, ou, le cas échéant, par l'organisme chargé de les délivrer, afin d'assurer la transparence des transactions liées aux certificats d'économies d'énergie (amendement n° 22). Puis la Commission a adopté l'article 4 ainsi modifié. Infractions au dispositif des certificats d'économies d'énergie Le présent article a pour objet de prévoir les peines liées à deux types d'infraction au dispositif des certificats d'économies d'énergie, à savoir le fait de se faire délivrer indûment un certificat d'économies d'énergie, et le fait de faire obstacle à l'exercice des fonctionnaires et agents des services de l'Etat chargés de rechercher et de constater l'infraction précédente. Le premier alinéa (paragraphe I) de cet article prévoit donc que le fait de se faire délivrer indûment, par quelque moyen frauduleux que ce soit, un certificat d'économies d'énergie est puni des peines suivantes : - deux ans d'emprisonnement et 30 000 euros d'amende ; - conformément à l'article 441-10 du code pénal, cette infraction peut également donner lieu à l'interdiction de droits civiques, civils et de famille, à l'interdiction d'exercer une fonction publique ou une activité de nature professionnelle ou sociale - à l'exclusion des mandats électifs ou de responsabilités syndicales - de manière soit définitive, soit temporaire (au maximum cinq ans), à l'exclusion des marchés publics, et éventuellement à la confiscation de la chose qui a servi ou était destinée à commettre l'infraction ou de la chose qui en était le produit, à l'exception des objets susceptibles de restitution ; - conformément à l'article 441-11 du code pénal, l'interdiction du territoire peut être prononcée, à titre définitif ou pour une durée de dix ans au plus, en entraînant de plein droit la reconduite du condamné à la frontière, le cas échéant à l'expiration de sa peine d'emprisonnement, à l'encontre de tout étranger coupable de cette infraction. Le deuxième alinéa de cet article prévoit en outre que la tentative du délit précédemment exposé est passible des mêmes peines. Le régime applicable à la tentative de délit, fixé par les articles 121-4 et suivants du code pénal, dispose que la tentative de délit est constituée dès lors qu'elle a été manifestée par un commencement d'exécution, et qu'elle n'a été suspendue ou n'a manqué son effet qu'en raison de circonstances indépendantes de la volonté de son auteur. Le troisième alinéa de cet article prévoit en outre que les personnes morales peuvent également être déclarées pénalement responsables de cette infraction. Conformément à l'article 121-2 du code pénal, les personnes morales, à l'exception de l'Etat, sont responsables pénalement des infractions commises dans les cas prévus par la loi, pour leur compte, par leurs organes ou représentants. En outre, la responsabilité des personnes morales n'exclut pas celle des personnes physiques auteurs ou complices de l'infraction. Le quatrième alinéa prévoit que les peines encourues par les personnes morales sont : - une amende, dont le taux maximum est égal au quintuple de celui prévu pour les personnes physiques, soit en l'occurrence 150 000 euros ; - la dissolution de la personne morale ; - l'interdiction, à titre définitif ou pour une durée de cinq ans au plus, de l'activité dans l'exercice ou à l'occasion de laquelle l'infraction a été commise ; - le placement, pour une durée de cinq ans au plus, sous surveillance judiciaire ; - la fermeture définitive ou pour une durée de cinq ans au plus des établissements ou de l'un ou de plusieurs établissements de l'entreprise ayant servi à commettre l'infraction ; - l'exclusion des marchés publics à titre définitif ou pour une durée de cinq ans au plus ; - l'interdiction, à titre définitif ou pour une durée de cinq ans au plus, de faire appel public à l'épargne ; - l'interdiction, pour une durée de cinq ans au plus, d'émettre des chèques autres que ceux qui permettent le retrait de fonds par le tireur auprès du tiré, ou ceux qui sont certifiés ou d'utiliser des cartes de paiement ; - la confiscation de la chose qui a servi ou qui était destinée à commettre l'infraction ou de la chose qui en est le produit ; - l'affichage de la décision prononcée ou la diffusion de celle-ci soit par la presse écrite, soit par tout moyen de communication audiovisuelle. Le cinquième alinéa de cet article (paragraphe II) prévoit que certains des fonctionnaires et agents des services de l'Etat chargés de l'industrie seront habilités à rechercher et à constater l'infraction prévue au premier paragraphe du présent article. Conformément à l'article L. 226-2 du code de l'environnement, il s'agit des fonctionnaires et agents appartenant aux services de l'Etat chargés de l'industrie, commissionnés et assermentés dans les conditions prévues par décret en Conseil d'Etat, qui sont déjà habilités à rechercher et à constater les infractions aux dispositions relatives à la qualité de l'air et aux pollutions atmosphériques contenues dans le titre II du livre II du code de l'environnement. Les pouvoirs conférés à ces fonctionnaires et agents, en application des articles L. 226-3 et L. 226-5 du code de l'environnement, sont assez larges, puisqu'ils peuvent avoir accès, entre 8 heures et 20 heures ou à tout moment dès lors qu'ils sont ouverts au public ou qu'une activité ou une opération qu'ils ont pour mission de contrôler est en cours, aux locaux, installations et aux lieux clos des éventuels contrevenants, à l'exclusion des domiciles et de parties des locaux servant de domicile. Ils peuvent demander la communication de toute pièce ou document utile, en prendre copie, et recueillir sur convocation ou sur place les renseignements et justifications nécessaires à l'accomplissement de leur mission. Néanmoins, le procureur de la République doit être préalablement informé des opérations envisagées, et peut s'y opposer. Les infractions doivent en outre être constatées par les fonctionnaires et agents précédemment mentionnés par des procès-verbaux qui font foi jusqu'à preuve du contraire. Les procès-verbaux doivent être adressés, sous peine de nullité, dans les cinq jours qui suivent leur clôture, au procureur de la République ; une copie doit en outre être remise à l'intéressé dans les mêmes délais. Le sixième alinéa de cet article prévoit que le fait de faire obstacle à l'exercice des fonctions confiées par l'alinéa précédent aux fonctionnaires et agents est puni de six mois d'emprisonnement et de 7 500 euros d'amende. Cette peine est par ailleurs identique à celle prévue en cas d'obstacle à l'exercice des fonctions des personnes chargées de constater ou de rechercher les cas de pollution atmosphérique prévus par le titre II du livre II du code de l'environnement. Le dernier alinéa de cet article prévoit enfin que les personnes morales peuvent être déclarées responsables de l'infraction mentionnée au cinquième alinéa, dans les mêmes conditions, précisées à l'article 121-2 du code pénal, auxquelles il a été fait référence dans le troisième alinéa de cet article. Conformément au II et au III de l'article L. 226-10 du code de l'environnement, les peines encourues sont alors : - une amende, dont le taux maximum est égal à cinq fois celui applicable aux personnes physiques, soit 37 500 euros ; - l'interdiction, à titre définitif ou pour une durée de cinq ans au plus, de l'activité dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de laquelle l'infraction a été commise ; - le placement, pour une durée de cinq ans au plus, sous surveillance judiciaire ; - la fermeture définitive ou pour une durée de cinq ans au plus des établissements ou de l'un ou de plusieurs établissements de l'entreprise ayant servi à commettre l'infraction ; - l'exclusion des marchés publics à titre définitif ou pour une durée de cinq ans au plus ; - l'interdiction, à titre définitif ou pour une durée de cinq ans au plus, de faire appel public à l'épargne ; - la confiscation de la chose qui a servi ou qui était destinée à commettre l'infraction ou de la chose qui en est le produit ; - l'affichage de la décision prononcée ou la diffusion de celle-ci soit par la presse écrite, soit par tout moyen de communication audiovisuelle. La Commission a adopté cet article sans modification. LA MAÎTRISE DE L'ÉNERGIE DANS LES BÂTIMENTS Article additionnel avant l'article 6 Modification de l'intitulé d'une section du code de la construction La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement no 23) visant à compléter l'intitulé de la section IV du chapitre premier du titre premier du livre premier du code de la construction et de l'habitation pour que la nouvelle législation relative à la performance énergétique des bâtiments soit prise en compte. La performance énergétique des bâtiments L'article 6 du projet de loi constitue la transposition de la directive n° 2002/91/CE du 16 décembre 2002 sur la performance énergétique des bâtiments. Cette directive vise à promouvoir l'amélioration de la performance énergétique des bâtiments en Europe. L'article 2 de la directive définit la performance énergétique comme « la quantité d'énergie effectivement consommée ou estimée pour répondre aux différents besoins liés à une utilisation standardisée du bâtiment, ce qui peut inclure entre autres le chauffage, l'eau chaude, le système de refroidissement, la ventilation et l'éclairage. Cette quantité est exprimée par un ou plusieurs indicateurs numériques résultant d'un calcul, compte tenu de l'isolation, des caractéristiques techniques et des caractéristiques des installations, de la conception et de l'emplacement eu égard aux paramètres climatiques, à l'exposition solaire et à l'incidence des structures avoisinantes, de l'auto-production d'énergie et d'autres facteurs, y compris le climat intérieur, qui influencent la demande d'énergie ». On considère comme bâtiment toute « construction dotée d'un toit et de murs, dans laquelle de l'énergie est utilisée pour réguler le climat intérieur ». D'après cette même directive, le secteur du bâtiment (résidentiel et tertiaire) représente 40 % de la consommation finale d'énergie dans la Communauté et sa part ne cesse de croître. Or, « il existe d'importants gisements d'économies d'énergie » (4)dans ce secteur. En France, la Réglementation Thermique 2000 (RT 2000) nous permet déjà de bien maîtriser les caractéristiques thermiques des constructions neuves. Le dispositif actuel impose en effet une réduction des consommations thermiques de 20 % pour les logements neufs et de 40 % pour les bureaux neufs par rapport aux pratiques antérieures (RT 1975). Pour autant, selon notre collègue Claude Birraux (5), si l'ancienneté de la réglementation thermique en France a permis d'effectuer des économies d'énergie très importantes, comme le détaille l'encadré ci-dessous, il convient de passer à une « vitesse supérieure » et d'intégrer dans nos pratiques les énergies renouvelables, et notamment l'énergie solaire. La réglementation thermique (6) La réglementation thermique est un moyen particulièrement efficace d'agir sur les consommations d'énergie liées au chauffage de l'habitat. L'exemple de la réglementation thermique de 1975 est parfaitement probant à cet égard. 1. L'impact de la Réglementation Thermique de 1975 (RT 1975) La première réglementation thermique de 1975 a eu pour seule et unique cible la construction neuve. La priorité a été donnée, d'une part, à l'isolation thermique de l'enveloppe des bâtiments, à savoir les murs, les toitures, les planchers, les vitrages, et, d'autre part, au contrôle des infiltrations d'air (...). Au final, en prenant l'hypothèse que la moitié du parc antérieur est réhabilité, sur la base d'un gain moyen de 200 kWh/m2, on peut estimer que la stabilisation de la consommation de chauffage constatée entre 1983 et 1995 provient à 59 % de la Réglementation Thermique de 1975 appliquée aux bâtiments neufs et à 41 % aux interventions sur le parc existant. 2. Estimation des effets de la Réglementation Thermique 2000 (RT 2000) Le principal point de la Réglementation Thermique 2000 (RT 2000) est le renforcement des isolations thermiques. C'est ainsi que des obligations prévues sur différents points techniques correspondent pour l'enveloppe aux technologies suivantes : - murs : 8 à 10 cm de doublage - combles : 20 cm de laine minérale - terrasses : 8 cm de polyuréthane - planchers - terre-plein : 5 cm sur toute la surface - baies vitrées : matériaux peu émissifs - traitement des ponts thermiques (...) En définitive, malgré l'intérêt des nouvelles dispositions, il serait toutefois nécessaire d'aller plus loin et de revoir la conception de la RT 2000 pour y intégrer les apports solaires et d'autres acquis de l'architecture bioclimatique. M. Jean Besson, dans son rapport à la ministre déléguée à l'Industrie (7), dresse le même constat : « la réglementation thermique (RT) a permis, dans le passé, de réaliser des économies, tout en faisant évoluer les techniques et les matériels. Aujourd'hui cette norme n'est plus assez contraignante. Selon certains experts, le recours à des normes utilisées en Allemagne aboutirait à des consommations de chauffage nettement moins élevées. Il est très probable qu'une politique ambitieuse en matière d'économie d'énergie passe par une refonte de la réglementation thermique ». Cette refonte est en cours (8), mais la directive n° 2002/91/CE précitée va plus loin et son intérêt est double : - elle fixe des exigences de performance énergétique, et non plus seulement de caractéristiques thermiques. Elle inclut ainsi par exemple la climatisation ou l'éclairage ; - elle s'applique obligatoirement à la construction de nouveaux bâtiments, mais également obligatoirement aux grosses rénovations et à la mise en place de certains équipements dans les bâtiments. Comme le rappelle le Livre blanc précité, « alors que le parc des bâtiments existants constitue l'essentiel du gisement d'économies d'énergie du secteur, la réglementation nationale n'imposait, jusqu'à présent, aucune exigence en matière de performance énergétique lorsque des rénovations étaient entreprises sur les bâtiments existants (9). Désormais, la directive va contraindre les maîtres d'ouvrages à améliorer la performance énergétique de leurs bâtiments de superficies importantes, lorsqu'ils font l'objet de rénovations conséquentes. La mise en place d'un vaste dispositif de réhabilitation permettrait à terme des gains considérables estimés par exemple à 12 Mtep par an pour la consommation de chauffage dans le logement existant à l'horizon 2050 ». Les conclusions de M. Jean Besson ne sont pas différentes lorsqu'il donne cet exemple frappant d'économie d'énergie : « la mission a eu l'occasion de visiter une opération de rénovation de HLM en région parisienne qui a entraîné une diminution de l'ordre de 60 % de la consommation. Il semble qu'un tel résultat n'ait rien d'exceptionnel ». Votre rapporteur estime qu'il s'agit donc d'un volet fondamental de notre politique d'économies d'énergie. Le dispositif de la directive n° 2002/91/CE précitée comporte trois volets : 1- Les futurs acquéreurs ou locataires d'une habitation ou d'un local devront désormais être informés de la « performance énergétique » des bâtiments, par le biais d'un certificat, ce qui leur permettra d'effectuer plus aisément des comparaisons (article 7 de la directive). Cette disposition n'était pas incluse dans le présent projet de loi, le Gouvernement ayant décidé de l'intégrer dans l'article 26 du deuxième projet de loi habilitant le gouvernement à simplifier le droit, présenté en Conseil des ministres le 26 mars 2004, et relatif au diagnostic technique des bâtiments. Ce diagnostic regroupera l'ensemble des diagnostics actuellement effectués dans le cadre de la vente d'un bien (amiante, plomb, gaz, etc.), auxquels est ajouté le nouveau diagnostic relatif à la performance énergétique du bâtiment. Ce dernier indiquera la quantité d'énergie effectivement consommée ou estimée dans le cadre d'une utilisation standardisée du bien ou du bâtiment, la quantité de gaz carbonique émis du fait de la quantité d'énergie consommée, ainsi que des valeurs de référence pour le bien en question. Il sera accompagné de recommandations destinées à réduire les quantités d'énergie consommées et d'émission de gaz carbonique. La mise en œuvre d'une telle disposition dans le cadre du présent projet de loi semble tout aussi opportune que sa transposition par une ordonnance. C'est pourquoi votre rapporteur a émis un avis favorable à l'amendement présenté par M. Jean Dionis du Séjour après l'article 6, dont c'est l'objet. 2- Les maîtres d'ouvrage des constructions nouvelles ou des rénovations lourdes devront réaliser des études préalables d'approvisionnement en énergie leur permettant d'apprécier les avantages que peut leur procurer l'emploi d'énergies renouvelables et d'améliorer la performance énergétique des bâtiments en cause (articles 5 et 6 de la directive). Ces dispositions sont incluses dans le paragraphe I du présent article. 3- Les chaudières et les installations de climatisation devront faire l'objet d'inspections et de conseils réguliers (articles 8 et 9 de la directive). Cette disposition fait l'objet du paragraphe III du présent article. Le paragraphe I de l'article 6 du projet de loi est la transposition du deuxième volet de la directive, c'est-à-dire de ses articles 5 et 6. Il modifie les articles L. 111-9 et L. 111-10 du code de la construction et de l'habitation. L'article L. 111-9 ainsi modifié s'appliquera aux constructions neuves alors que l'article L. 111-10 s'appliquera aux grosses rénovations et à certains équipements, ouvrages ou installations dans les bâtiments. Article L. 111-9 du code de la construction et de l'habitation Performances énergétiques des nouvelles constructions En l'état actuel de la législation, l'article L. 111-9 du code de la construction et de l'habitation dispose que les caractéristiques thermiques des bâtiments neufs, ainsi que les catégories d'ouvrages et de locaux soumis à la réglementation thermique, sont fixées par décret en Conseil d'Etat. La modification proposée par le projet de loi constitue la transposition de l'article 5 de la directive n° 2002/91/CE précitée. Le premier alinéa de l'article L. 111-9 ainsi modifié vise à étendre à la performance énergétique les dispositions existantes en matière de réglementation thermique. L'article 5 de la directive dispose en effet que les Etats membres doivent prendre les mesures nécessaires pour garantir que les bâtiments neufs respectent les exigences minimales en matière de performance énergétique. Comme le rappelle l'exposé des motifs de la directive, « les bâtiments neufs [devront] répondre à des exigences minimales en matière de performance énergétique adaptées aux conditions climatiques locales. Les bonnes pratiques à cet égard devraient viser à une utilisation optimale » des outils à la disposition des constructeurs. Le premier alinéa de l'article L. 111-9 prévoit également que le pouvoir réglementaire déterminera le champ d'application de l'article, en tenant compte de la nature et de l'importance des différentes catégories de constructions. En effet, la directive précise bien, dans son article 4, que les Etats membres peuvent décider de ne pas fixer ou de ne pas appliquer ces dispositions pour certaines catégories de bâtiments. Les catégories potentiellement « exemptables » sont : - « les bâtiments et les monuments officiellement protégés comme faisant partie d'un environnement classé ou en raison de leur valeur architecturale ou historique spécifique, lorsque l'application des exigences modifierait leur caractère ou leur apparence de manière inacceptable, - les bâtiments servant de lieux de culte et utilisés pour des activités religieuses, - les constructions provisoires prévues pour une durée d'utilisation de deux ans ou moins, les sites industriels, les ateliers et les bâtiments agricoles non résidentiels présentant une faible demande d'énergie ainsi que les bâtiments agricoles non résidentiels utilisés par un secteur couvert par un accord sectoriel national en matière de performance énergétique, - les bâtiments résidentiels qui sont destinés à être utilisés moins de quatre mois par an, - les bâtiments indépendants d'une superficie utile totale inférieure à 50 m² ». Le deuxième alinéa de l'article L. 111-9 constitue une novation plus importante puisqu'il prévoit la réalisation d'une étude de faisabilité technique et économique avant le début de la construction, afin de permettre au maître d'ouvrage de disposer d'une information exhaustive sur les systèmes d'approvisionnement en énergie utilisables. En effet, comme le rappelle l'exposé des motifs de la directive, « on n'exploite pas entièrement, en règle générale, toutes les possibilités offertes par le recours à d'autres systèmes d'approvisionnement en énergie ». Ce même alinéa dispose que pour certaines catégories de bâtiments l'étude devra envisager le recours à une proportion minimum d'énergies renouvelables. Le pouvoir réglementaire déterminera les catégories de bâtiments astreintes et les valeurs retenues pour chaque catégorie de constructions. L'article 5 de la directive recommande en effet que, « pour les bâtiments neufs d'une superficie utile totale supérieure à 1000 m², les Etats membres veillent à ce que d'autres systèmes fassent l'objet d'une étude de faisabilité technique, environnementale et économique ». Ainsi, afin de favoriser le développement du solaire et de la géothermie, le pouvoir réglementaire pourrait par exemple imposer, pour toute construction neuve de bâtiments d'habitation « de standing » ou de publics bénéficiant de conditions d'ensoleillement suffisantes, qu'au moins 10 % de la consommation finale soit satisfaite par l'utilisation de capteurs solaires ou de pompes à chaleur géothermiques. Le troisième alinéa de l'article L. 111-9 dispose que le pouvoir réglementaire précisera également le contenu et les modalités de réalisation de cette étude de faisabilité. Selon les informations fournies à votre rapporteur et d'après les termes de la directive, l'étude devra énumérer les mesures d'économie d'énergie envisageables, « dans les conditions locales moyennes du marché, satisfaisant à des critères de coût-efficacité ». Elle devra également préciser les possibilités d'utilisation : - des énergies renouvelables, - des productions combinées de chaleur et d'énergie, - des systèmes de chauffage ou de refroidissement urbains ou collectifs lorsqu'ils existent, - ou des pompes à chaleur. Article L. 111-10 du code de la construction et de l'habitation Performances énergétiques des bâtiments existants L'article L. 111-10 du code de la construction et de l'habitation actuellement en rigueur dispose que la réglementation thermique peut être rendue applicable aux locaux existants qui font l'objet de travaux, sous certaines conditions, définies par le pouvoir réglementaire. Il en est ainsi des locaux appartenant à une collectivité publique, à un organisme assurant une mission de service public ou si les travaux ont obtenu une aide financière de l'Etat. Le décret prévu précise notamment les conditions dans lesquelles il peut être dérogé à l'obligation d'exécuter ces travaux, en raison d'une impossibilité technique ou d'un coût excessif. La modification proposée par le projet de loi constitue la transposition de l'article 6 de la directive n° 2002/91/CE précitée à l'article L. 111-10 du code précité. Par parallélisme avec les dispositions prévues pour l'article L. 111-9, trois modifications de fond sont prévues. En premier lieu, le pouvoir réglementaire devra déterminer non plus seulement les caractéristiques thermiques, mais également la performance énergétique, que doivent atteindre certains bâtiments existants lorsqu'ils font l'objet de travaux, selon les termes du premier alinéa de l'article L. 111-10 ainsi modifié. La notion de « coût excessif » perdure puisque le pouvoir réglementaire devra fixer le « rapport entre le coût de ces travaux et la valeur du bâtiment au-delà duquel ces modalités s'appliquent ». Dans ce cadre, seuls les travaux les plus importants feront l'objet de cette mesure. Selon les termes de la directive n° 2002/91/CE précitée, en entend par travaux importants les travaux dont le coût total (10) est « supérieur à 25 % de la valeur du bâtiment, à l'exclusion de la valeur du terrain sur lequel le bâtiment est sis, ou lorsqu'une part supérieure à 25 % de l'enveloppe du bâtiment fait l'objet de rénovations ». Par ailleurs, le décret devra établir la liste des catégories de bâtiments concernées. L'article 6 de la directive conseille en effet de limiter cette mesure aux bâtiments d'une superficie utile totale supérieure à 1000 m². De plus, comme pour les bâtiments neufs, une liste de bâtiments exemptée est possible, lorsque la mise en œuvre de cette mesure est « incompatible avec la fonction, la qualité ou le caractère qu'il est prévu de donner au bâtiment ». Enfin, les exigences minimales de performance énergétique des bâtiments rénovés devront être fixées sur la base des exigences de performance énergétique des bâtiments neufs. En deuxième lieu, dans certains cas, l'amélioration de la performance énergétique globale d'un bâtiment existant peut être atteinte par le biais de l'amélioration d'un ou plusieurs composants du bâtiment (fenêtre, chaudière, éclairage, etc.), sans qu'une rénovation totale du bâtiment ne soit nécessaire. C'est pour cette raison que le deuxième alinéa de l'article L. 111-10 dispose que le pouvoir réglementaire fixera également les caractéristiques thermiques que devront respecter les nouveaux équipements, ouvrages ou installations (chaudière, mode de production d'eau chaude, fenêtres, ventilation, isolation des murs en contact avec l'extérieur) mis en place dans des bâtiments existants. Selon les informations fournies à votre rapporteur, ces exigences seront bien entendues modulées en fonction des catégories de bâtiments (les équipements publics, les bureaux et les bâtiments d'habitation collective étant les premiers concernés), mais également en fonction des équipements, installations ou ouvrages, tous les matériels consommant de l'énergie ou permettant de limiter cette consommation n'étant bien entendu pas concernés. En effet, s'il convient de mobiliser les propriétaires de bâtiments existants afin de réaliser des progrès significatifs dans la réduction de la consommation d'énergie et donc des émissions de gaz à effet de serre, cette mobilisation doit tenir compte de leurs capacités, financières et techniques, à prendre en charge des travaux parfois lourds en dépit des aides financières octroyées, notamment par l'ANAH ou l'ADEME. Enfin, au troisième alinéa de l'article L. 111-10, l'étude de faisabilité des solutions d'approvisionnement en énergie renouvelable prévue à l'article L. 111-9 pour les bâtiments neufs est étendue aux travaux de rénovation, dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat. Cette disposition n'est pas imposée par la directive. Le gouvernement a souhaité aller au delà et favoriser les énergies renouvelables. Ainsi, à l'occasion d'une rénovation importante, de la même façon que la directive impose d'atteindre une performance énergétique minimale, une solution utilisant des énergies renouvelables devra être étudiée. Seule l'étude est obligatoire, la décision de faire ou non appartient ensuite au maître d'ouvrage. La Commission a adopté deux amendements rédactionnels du rapporteur (amendements nos 58 et 59) visant à réécrire les articles L. 111-9 et L. 111-10 du code de la construction et de l'habitation, au paragraphe I de cet article. En conséquence, l'amendement de Mme Kosciusko-Morizet, visant à permettre au gouvernement d'interdire par décret les matériaux de faible qualité dont l'utilisation nuit à la maîtrise de l'énergie, et l'amendement de M. Jean-Louis Christ, visant à rendre obligatoire l'étude de faisabilité relative au recours aux énergies renouvelables pour les constructions neuves d'une surface supérieure à 170 mètres carrés, sont devenus sans objet. Le paragraphe II de l'article 6 du projet de loi élargit le champ du constat possible des infractions et les sanctions potentielles prévues par les articles L. 152-1 et L. 152-4 du code de la construction et de l'habitation, aujourd'hui uniquement applicables aux constructions neuves visées à l'article L. 111-9 du même code, aux dispositions concernant les rénovations et les travaux dans les bâtiments existants, prévues à l'article L. 111-10 du même code. Le paragraphe III de l'article 6 du projet de loi transpose les articles 8 et 9 de la directive n° 2002/91/CE précitée, relatifs à l'inspection des chaudières et installations de climatisation. Cette disposition vise à améliorer l'efficacité énergétique des bâtiments en veillant au bon fonctionnement des systèmes de chauffage et de climatisation. Pour les chaudières de 4 à 400 kW, le texte en vigueur est l'arrêté du 9 mai 1994 relatif au rendement des chaudières à eau chaude alimentées en combustibles liquides ou gazeux et à leur marquage. Il définit les rendements minimaux en « sortie d'usine ». Au-delà de 400 kW, le décret n° 98-817 du 11 septembre 1998 relatif aux rendements minimaux et à l'équipement des chaudières de puissance comprise entre 400 kW et 50 MW définit une performance minimale et une procédure de mesure périodique du rendement par l'exploitant. Le décret n° 98-833 du 16 septembre 1998 relatif aux contrôles périodiques des installations consommant de l'énergie thermique prévoit des contrôles périodiques pour les installations composées d'une ou plusieurs chaudières et dont la somme des puissances nominales est égale ou supérieure à 1 MW. La période entre deux contrôles ne doit pas excéder trois ans. Il n'existe par contre pas de texte équivalent pour les systèmes de climatisation. En l'état actuel de la législation, l'article L. 224-1 du code de l'environnement dispose que, en vue de réduire la consommation d'énergie et de limiter les sources d'émission de substances polluantes nocives pour la santé humaine et l'environnement, le pouvoir réglementaire doit notamment définir les spécifications techniques et les normes de rendement applicables à la fabrication, à la mise sur le marché, au stockage, à l'utilisation, à l'entretien et à l'élimination des biens mobiliers. Ces décrets peuvent aussi, par exemple, imposer aux constructeurs et utilisateurs de contrôler, à leurs frais, les consommations d'énergie et les émissions de substances polluantes de leurs biens. Le 2° de cet article prévoyait que ces mêmes décrets pouvaient prescrire les conditions de limitation de la publicité ou des campagnes d'information commerciale relatives à l'énergie ou à des biens consommateurs d'énergie lorsqu'elles sont de nature à favoriser la consommation d'énergie. Cette disposition n'ayant jamais été mise en œuvre, elle est remplacée dans le projet de loi par une disposition plus directement opérationnelle qui permettra la mise en œuvre de « missions de conseil, d'inspections et de contrôles réguliers sur certains équipements consommant de l'énergie ». Votre rapporteur estime que la rédaction retenue dans le projet de loi peut porter à confusion et être source de dépenses inutiles pour le consommateur. L'objectif de la directive n'est pas de multiplier les audits et les expertises des « équipements consommant de l'énergie », mais de permettre l'entretien régulier des chaudières et des systèmes de climatisation par du personnel qualifié, afin que « le réglage de ces appareils reste conforme aux spécifications prévues, ce qui garantit une performance optimale sur le plan de l'environnement, de la sécurité et de l'énergie ». Votre rapporteur vous propose donc plutôt : - de limiter la mesure aux chaudières et systèmes de climatisation, comme prévu par la directive n° 2002/410 précitée, l'article 2 de la directive définissant les systèmes de climatisation comme « une combinaison de toutes les composantes nécessaires pour assurer une forme de traitement de l'air dans laquelle la température est contrôlée ou peut être abaissée, éventuellement en conjugaison avec un contrôle de l'aération, de l'humidité et de la pureté de l'air » et les chaudières comme « l'ensemble corps de chaudière/brûleur destiné à transmettre à l'eau la chaleur libérée par la combustion » ; - de prévoir qu'elles feront l'objet d'inspections régulières, dont les conditions de mise en œuvre seront fixées par décret. L'article 8 de la directive recommande que cette inspection périodique soit réalisée pour les chaudières d'une puissance nominale utile de 20 à 100 kW. Pour les chaudières d'une puissance nominale utile supérieure à 100 kW, l'inspection devrait être réalisée au moins tous les deux ans. Pour les chaudières au gaz, ce délai peut être porté à quatre ans. Pour les installations de chauffage comportant des chaudières de plus de 20 kW installées depuis plus de 15 ans, l'inspection devrait porter sur l'ensemble de l'installation. L'article 9 de la directive concerne les systèmes de climatisation et recommande, de manière identique, une inspection périodique des systèmes de climatisation d'une puissance nominale effective supérieure à 12 kW. L'inspection doit comprendre une évaluation du rendement de l'appareil et de son dimensionnement par rapport aux exigences en matière de chauffage ou de refroidissement du bâtiment. - Dans le cadre de ces inspections, et uniquement dans ce cadre, des conseils d'optimisation de l'installation sont, lorsque cela s'avère nécessaire, dispensés aux propriétaires ou gestionnaires. L'article 8 de la directive dispose en effet que « sur la base des résultats de cette inspection (...) les experts donnent aux utilisateurs des conseils sur le remplacement des chaudières, sur d'autres modifications possibles du système de chauffage et sur les solutions alternatives envisageables ». De même, à l'article 9 de la directive, il est précisé que « des conseils appropriés sont donnés aux utilisateurs sur l'éventuelle amélioration ou le remplacement du système de climatisation et sur les autres solutions envisageables ». Les experts habilités à effectuer ces inspections et à donner ces conseils devront le faire « de manière indépendante », comme le précise l'article 2 de la directive, et être « qualifiés et/ou agréés, qu'ils agissent à titre individuel ou qu'ils soient employés par des organismes publics ou des établissements privés ». Selon les informations fournies à votre rapporteur, on dispose de plusieurs évaluations des économies d'énergie réalisables grâce à la transposition de la directive. Celles-ci varient en fonction des hypothèses de périodicité de la mesure. De fait, l'économie estimée serait comprise entre 0,4 Mtep et 1,1 Mtep par an. Pour la climatisation, l'ADEME et le CSTB ont évalué l'économie générée par l'ensemble du plan d'action sur la climatisation à 0,25 Mtep par an à partir de 2012. Une étude plus poussée est en cours de réalisation afin de déterminer le contenu et la fréquence des prestations qui seront imposées. La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement no 24) visant à réécrire le III de cet article et prévoyant que les chaudières et les systèmes de climatisation feront l'objet d'inspections régulières et que, dans le cadre de ces inspections, des conseils d'optimisation de l'installation seront, le cas échéant, dispensés aux propriétaires ou gestionnaires, après que M. François-Michel Gonnot eut émis la crainte que cet amendement n'ouvre la voie à la bureaucratisation, M. Jean Gaubert ayant au contraire estimé que l'autocontrôle ne pouvait remplacer le contrôle. En conséquence, l'amendement de M. Jean Dionis du Séjour, visant à maintenir en vigueur le 2° du II de l'article L. 224-1 du code de l'environnement, qui permet aux pouvoirs publics de prescrire les conditions de limitation de la publicité ou des campagnes d'information commerciales relatives à l'énergie ou à des biens consommateurs d'énergie, est devenu sans objet. De même, l'amendement de M. François-Michel Gonnot, visant à reconnaître que l'existence de contrats réguliers d'entretien soient considérés comme remplissant l'obligation de contrôle régulier, est devenu sans objet. La Commission a adopté l'article 6 ainsi modifié. Article additionnel après l'article 6 Certificats de performance énergétique des bâtiments Avec l'avis favorable du rapporteur, la commission a adopté un amendement de M. Jean Dionis du Séjour (amendement no 25) visant à mettre en œuvre des certificats de performance énergétique, conformément à la directive n° 2002/91/CE du 16 décembre 2002 sur la performance énergétique des bâtiments et destinés à faire apparaître la consommation énergétique d'un bien immobilier et à permettre de guider les nouveaux propriétaires ou locataires dans leur stratégie d'économies d'énergie. M. Jean Dionis du Séjour a indiqué que l'établissement du certificat de performance énergétique serait ainsi rendu obligatoire lors de toute location ou vente de bien immobilier et qu'il avait pour objectif de susciter une prise de conscience et de déclencher la réalisation effective de travaux grâce aux recommandations qui seront faites. Après que le rapporteur eût indiqué qu'il avait déposé un amendement visant à instaurer un crédit d'impôt destiné à promouvoir les énergies renouvelables après l'article 13 du présent projet de loi, M. Jean Dionis du Séjour a retiré trois amendements ayant le même objet, en rehaussant le taux du crédit d'impôt, en prolongeant la durée du dispositif, et en rendant éligibles les pompes à chaleur. Article additionnel après l'article 6 Etude de faisabilité et demande de permis de construire La Commission a adopté un amendement du rapporteur (amendement no 26) visant à prévoir que l'étude de faisabilité technique et économique prévue à l'article L. 111-9 du code de la construction et de l'habitation serait annexée à la demande de permis de construire. Après que le rapporteur eut indiqué que cette disposition était largement hors sujet par rapport au présent projet de loi, la Commission a rejeté un amendement de M. Jean Dionis du Séjour tendant à permettre de déroger par accords collectifs de location à la liste des charges de copropriété récupérables par les propriétaires sur les locataires, disposition issue du rapport de M. Philippe Pelletier sur les charges locatives. Pour les mêmes raisons, la commission a également rejeté un amendement du même auteur visant à permettre que les décisions de modifications des charges de copropriété relatives au chauffage collectif soient prises à la majorité et non plus à l'unanimité. M. François Brottes a pourtant mentionné qu'une disposition de cette nature avait été introduite à son initiative dans la loi n° 2005-590 urbanisme et habitat du 2 juillet 2003 s'agissant des décisions des copropriétaires relatives aux travaux pour faciliter l'accès de l'immeuble aux personnes handicapées ou à mobilité réduite. La Commission a ensuite rejeté un amendement du même auteur visant à instaurer des péages urbains afin de répondre aux problèmes de circulation, de stationnement, mais surtout de pollution générés par les véhicules à moteur. M. Jean Dionis du Séjour a décrit les effets positifs de cette instauration à Londres, depuis le 17 février 2003, sous forme d'une diminution des accidents et des encombrements. Le rapporteur a indiqué que le débat avait déjà eu lieu dans le cadre du projet de loi « Responsabilités locales » et qu'il avait été décidé de refuser ce type de mesure. L'INFORMATION DES CONSOMMATEURS M. Jean Dionis du Séjour a retiré son amendement tendant à obliger les entreprises du secteur de l'énergie à promouvoir une utilisation rationnelle de l'énergie et à inciter les consommateurs à des économies d'énergie dans le cadre de leurs messages publicitaires, après que le rapporteur eut indiqué qu'il était favorable à cette disposition sur le fond, mais qu'elle trouverait mieux sa place au sein de l'article 6 du présent projet de loi. Affichage du coût complet des produits consommant de l'énergie L'article 7 du projet de loi vise à permettre au consommateur de disposer d'une information complète concernant le coût des produits les plus consommateurs d'énergie qu'il achète, afin de mieux guider son choix tout en le sensibilisant à sa consommation énergétique. En effet, comme le souligne M. Jean Besson, parlementaire en mission(11), « les actions de sensibilisation, d'information voire de formation aux économies et à la maîtrise de l'énergie demeurent indispensables ». La législation communautaire impose, depuis la directive cadre du Conseil du 22 septembre 1992, l'indication de la consommation énergétique des appareils domestiques. Le décret n° 94-566 du 7 juillet 1994 relatif à l'indication de la consommation en énergie et des nuisances sonores des appareils à usage domestique, modifié par le décret n° 98-281 du 8 avril 1998, transpose ces dispositions en droit français. Il a été suivi d'un certain nombre d'arrêtés d'application, dont la liste suit. Cette liste permet d'apprécier le périmètre d'application de l'article 7 du présent projet de loi, puisque les appareils concernés seront, à terme, les mêmes, même si cette disposition, comme la réglementation actuelle, entrera en vigueur progressivement : Liste des appareils et date des arrêtés - Réfrigérateurs, congélateurs et appareils combinés (16 février 1995) - Sèches-linges à tambour (6 mars 1996) - Lave-linge domestiques (3 juin 1998) - Machines lavantes-séchantes domestiques (3 juin 1998) - Lave-vaisselle domestiques (3 juin 1998) - Lampes domestiques (8 septembre 1999) - Fours électriques (17 janvier 2003) - Climatiseurs électriques (17 janvier 2003) Les voitures, régies par le décret n° 2002-1508 du 23 décembre 2002 relatif à l'information sur la consommation de carburant et les émissions de dioxyde de carbone des voitures particulières neuves, seront également concernées. En l'état actuel de la législation, le 2° de l'article L. 224-2 du code de l'environnement, issue de l'article 22 de la loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie, dispose également qu'un décret en Conseil d'Etat fixe les conditions dans lesquelles les autorités administratives compétentes peuvent obliger les fabricants à afficher la consommation énergétique de certains biens sur le lieu de leur vente ou de leur location. Le décret précise également les méthodes de mesure de cette consommation énergétique. Le rapport Besson précité conclut que le bilan de l'obligation d'affichage sur les appareils électroménagers est « positif et concluant ». Il permet en effet à la fois de « sensibiliser les consommateurs, d'inciter les industriels à accroître la performance énergétique de leurs appareils et de dynamiser la recherche ». Pour autant, la législation actuelle doit être « repensée pour valoriser, dans la mesure du possible, une limitation de la consommation, ce qui en soi va à contre-courant des tendances profondes de notre société. Au-delà des actions de communication, il faut être attentif aux signaux en matière de prix que l'on envoie aux ménages et aux entreprises ». C'est bien l'objectif de l'article 7 du projet de loi qui complète le 2° de l'article L. 224-2 du code de l'environnement susmentionné et prévoit, uniquement pour la vente, la possibilité d'imposer également l'affichage de l'évaluation du coût complet d'un bien consommateur d'énergie. Cette disposition sera applicable uniquement à la vente car trop complexe à mettre en œuvre pour les locations, les situations variant très sensiblement en fonction de la durée de la location et de son prix. Par coût complet, on entend le coût correspondant au montant cumulé du coût d'achat et du coût de la consommation énergétique. Selon les informations fournies à votre rapporteur, ce coût sera calculé selon une méthode précise, dans des conditions type d'utilisation, en prenant en compte la durée de vie standard du bien, sa consommation annuelle et son prix. Ainsi, par exemple, pour un réfrigérateur, si la durée de vie standard est fixée à 10 ans et si un modèle A coûte 200 euros à l'achat et consomme 20 euros par an, son coût complet annuel sera de 40 euros. Si un modèle B coûte 240 euros à l'achat mais consomme 12 euros par an, son coût complet annuel sera de 36 euros. La commission a adopté l'article 7 sans modification. Après que le rapporteur eut indiqué que cet amendement était satisfait par les dispositions adoptées en remplacement de l'annexe, M. Jean-Louis Christ a retiré son amendement prévoyant que la production intérieure d'énergie à partir de sources d'énergie renouvelables devra atteindre, en 2010, 10 % de la consommation intérieure d'énergie primaire et précisant que cet objectif devait reposer principalement sur le développement de la chaleur produite à partir d'énergie renouvelable et sur l'engagement pris par l'Etat d'augmenter d'ici 2010 la production interne d'électricité de source renouvelable de 15 à 21 % de la consommation intérieure d'électricité totale. On considère généralement comme énergies renouvelables : - les énergies renouvelables thermiques (EnR thermiques). Selon le Livre Blanc sur les énergies(12), 4,5 % de l'énergie consommée en France est d'origine renouvelable thermique. Ces énergies renouvelables thermiques représentent deux tiers de la consommation nationale d'énergies renouvelables. Elles recouvrent notamment la biomasse (tirée de la matière vivante, par exemple du bois et des déchets de bois, en chauffage domestique ou collectif, et en cogénérations industrielles), les déchets urbains solides (UIOM), les biocarburants, le biogaz (captation du méthane dans les décharges, méthanisations des déchets), la géothermie (énergie tirée de la chaleur issue du magma terrestre et notamment utilisée à moyenne température en Ile-de -France), le solaire thermique (chauffe-eau solaires, systèmes solaires combinés). - les énergies renouvelables électriques (EnR électriques) : il s'agit de l'énergie éolienne, de l'énergie houlomotrice et marémotrice(13), du solaire photovoltaïque et de l'énergie hydraulique. TABLEAU 2 : BILAN DES ÉNERGIES RENOUVELABLES EN 2000 : PRODUCTION PAR SOURCE (SOURCE : DGEMP)
Source : Assemblée nationale, rapport n° 3415 de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques sur l'état actuel et les perspectives techniques des énergies renouvelables présenté par MM. Claude Birraux et Jean-Yves Le Déaut, 22 novembre 2001. Article additionnel avant l'article 8 Création d'un nouveau chapitre Avec l'avis favorable du rapporteur, la Commission a adopté un amendement de M. François-Michel Gonnot (amendement no 27) visant à insérer un chapitre Ier A intitulé « Objectifs et principes généraux ». Article additionnel avant l'article 8 Définition des énergies renouvelables Avec l'avis favorable du rapporteur, la Commission a adopté un amendement de M. François-Michel Gonnot (amendement no 28) définissant le terme d'énergies renouvelables et celui de biomasse, en s'inspirant de la directive n° 2001/77 du 27 septembre 2001 relative à la promotion de l'électricité produite à partir de sources d'énergies renouvelables. Après que le rapporteur eut indiqué que cet amendement était largement satisfait par les dispositions adoptées en remplacement de l'annexe, M. François-Michel Gonnot a retiré son amendement tendant à prévoir que la production intérieure d'énergie à partir de sources d'énergie renouvelables devrait atteindre, en 2010, 10 % de la consommation intérieure d'énergie primaire et que, d'ici 2010, cet objectif serait réévalué, et visant également à ce que l'Etat confirme au travers de cet objectif son engagement d'augmenter d'ici 2010 la production intérieure d'électricité de source renouvelable de 15 à 21 % de la consommation intérieure d'électricité totale ainsi que son engagement d'augmenter d'ici 2010 à 5,75 % la part de biocarburants incorporés à la quantité totale d'essence et de gazole mise en vente sur le territoire national. Article additionnel avant l'article 8 Création d'un conseil supérieur des énergies renouvelables La Commission a adopté un amendement de M. François-Michel Gonnot (amendement no 29) visant à créer un Conseil supérieur des énergies renouvelables associant les pouvoirs publics et les représentants des professionnels et dont la composition et les missions seront définies par un décret en Conseil d'Etat. Après que le rapporteur eut indiqué que cet amendement était largement satisfait par l'amendement du rapporteur adopté à l'article 3 du présent projet de loi et permettant d'obtenir des certificats d'économie d'énergie en cas de substitution d'une énergie renouvelable thermique à une énergie non renouvelable, M. François-Michel Gonnot a retiré son amendement prévoyant que la production d'énergies renouvelables, réalisée chez un consommateur et venant en déduction de sa consommation de combustibles fossiles ou d'énergie électrique fournie par un réseau de distribution ou de transport, est assimilée à une économie d'énergie et peut donner lieu à délivrance d'un certificat d'économie d'énergie. Il a également retiré son amendement prévoyant que l'effort de recherche portant sur le développement des énergies renouvelables serait doublé dans les trois ans suivant la promulgation de la loi d'orientation sur les énergies, après que le rapporteur lui eut indiqué que cette mesure lui semblait financièrement irrecevable, et par ailleurs se rapportait davantage à l'un de ses amendements relatif à la recherche portant article additionnel avant l'article 1. DISPOSITIONS RELATIVES À L'URBANISME M. François-Michel Gonnot a retiré son amendement visant à ajouter à l'intitulé du présent chapitre les termes « et à la construction », le rapporteur ayant souligné que seul le code de l'urbanisme était modifié dans ce chapitre, les dispositions relatives à la construction faisant plutôt l'objet de l'article 6. Autorisation de dépassement du coefficient d'occupation des sols pour travaux d'isolation thermique ou d'équipement en énergie renouvelable L'article 8 du projet de loi vise à autoriser un dépassement du coefficient d'occupation des sols (COS), lorsqu'un tel coefficient est prévu dans le plan local d'urbanisme (PLU), pour réaliser des travaux d'isolation thermique ou d'équipement en énergie renouvelable sur des bâtiments existants, de façon à ce que les volumes et surfaces nécessaires à l'isolation des parois et à la mise en œuvre de dispositifs utilisant les énergies renouvelables ne viennent pas restreindre les surfaces habitables. Le troisième alinéa de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme dispose en effet que les plans locaux d'urbanisme comportent un règlement qui fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durable (PADD), les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols applicables à la commune. A ce titre, selon les dispositions prévues au 13° de l'article L. 123-1 précité, le règlement d'urbanisme peut fixer un ou plusieurs coefficients d'occupation des sols (COS). Ce COS détermine la densité de construction admise dans différentes zones (zones urbaines et à urbaniser ou zones à protéger en raison de la qualité de leurs paysages et de leurs écosystèmes). Or, dans le cas de constructions existantes, la densité étant donnée par le COS, tous les travaux d'isolation réalisés ultérieurement dans des bâtiments ayant atteint ce COS sont impossibles, car lorsqu'ils sont réalisés à l'extérieur, ils portent atteinte à la surface hors œuvre nette du bâtiment (SHON)(14) et sont donc interdits, et lorsqu'ils sont réalisés en intérieur, ils diminuent la surface habitable du bâtiment (15). Une telle disposition constitue donc un frein important à la réalisation de travaux d'isolation thermique et à la mise en œuvre de dispositifs utilisant les énergies renouvelables. Pour résoudre cette difficulté, l'article 8 du projet de loi modifie l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme, en insérant un 14° qui prévoit que le règlement du plan local d'urbanisme pourra autoriser un dépassement du coefficient d'occupation des sols pour permettre la réalisation de travaux d'isolation thermique et d'équipement en énergie renouvelable, mais uniquement pour les bâtiments achevés depuis plus de cinq ans. On entend par équipement en énergie renouvelable la mise en place d'installations utilisant les énergies renouvelables telles que listées ci-dessus. Les productions combinées de chaleur et d'énergie, les systèmes de chauffage ou de refroidissement urbains ou collectifs et les pompes à chaleur ne sont donc pas concernées par cette disposition. Enfin, seuls les bâtiments achevés depuis plus de cinq ans, ce délai courant à compter de la déclaration d'achèvement des travaux, sont concernés par la mesure. On considère en effet que les bâtiments récents doivent avoir pris en compte ces préoccupations. La Commission a adopté deux amendements rédactionnels du rapporteur (amendements nos 30 et 31). Après que le rapporteur eût indiqué que cet amendement posait un problème rédactionnel, la disposition devant rester applicable pour les bâtiments achevés, M. François-Michel Gonnot a retiré son amendement visant à permettre le dépassement de COS uniquement pour les nouvelles constructions. · · · Votre rapporteur pense que cette première disposition, certes utile, doit malgré tout être complétée par une mesure plus forte en direction des collectivités locales désireuses de s'investir dans le développement durable de leur territoire et de mettre en œuvre une politique volontariste en matière d'énergies renouvelables. Il souhaite donner également la possibilité aux collectivités locales de délimiter des zones où l'utilisation d'énergies renouvelables sera obligatoire, dans des proportions et selon des modalités définies par le plan local d'urbanisme. Dans ces zones prédéterminées, le futur constructeur devra être clairement informé de cette obligation et s'y conformer. La mise en œuvre d'une telle disposition permettra sans aucun doute d'accélérer le développement des énergies renouvelables, et notamment de l'énergie solaire dans les régions ensoleillées. Ce développement, comme le souligne le rapport de notre collègue Claude Birraux (16) permettrait « de diminuer d'une manière considérable les besoins de chauffage ». Selon ce même rapport, « en moyenne, dans le parc ancien, les apports solaires pourraient contribuer à près de 6 % des besoins de chauffage. Pour la construction neuve, en respectant la nouvelle Réglementation Thermique RT 2000, la contribution des apports solaires s'élèverait à près de 14 % ». Afin de ne pas pénaliser la construction sociale et les ménages les plus modestes, on pourrait sans doute imaginer, dans un premier temps, que cette obligation soit limitée aux bâtiments publics et aux plus grands logements. La Commission a donc adopté cet amendement (amendement no 32) visant à permettre au plan local d'urbanisme de délimiter des zones à l'intérieur desquelles le constructeur devra recourir à des énergies renouvelables, dans des conditions que le PLU définit. Par conséquent, M. François-Michel Gonnot et M. Jean Dionis du Séjour, auteurs de deux amendements similaires à celui du rapporteur, les ont retirés. M. François-Michel Gonnot a ensuite retiré son amendement tendant à prévoir que l'autorité qui délivre le permis de construire peut subordonner la réalisation des constructions à la mise en place de dispositifs de recours à des énergies renouvelables, le rapporteur ayant indiqué que, soit cette disposition était satisfaite par l'adoption de l'amendement précédent, soit serait inopérante dès lors que le document d'urbanisme ne prévoirait pas de dispositifs de recours à des énergies renouvelables. La Commission a adopté l'article 8 ainsi modifié. Article additionnel après l'article 8 Réforme du régime de délivrance des permis de construire pour les éoliennes Le rapporteur a présenté un amendement visant à transférer au maire la délivrance des permis de construire des éoliennes et à conditionner celle-ci à l'avis des maires des communes limitrophes et à l'avis conforme de la commission des sites, perspectives et paysages. Le rapporteur a rappelé que le développement de l'énergie éolienne devait être concilié avec la protection des sites et des paysages. Or, a-t-il précisé, le dispositif actuel de délivrance des permis de construire, qui confie cette responsabilité au préfet, ne répond pleinement à aucun de ces deux objectifs. Il a estimé que cette procédure était lourde et, en conséquence, perçue comme entravant dans certains cas le développement de projets éoliens. Il a souligné que M. Jean Besson, parlementaire en mission dans le cadre du Débat national sur les énergies, s'était interrogé « sur la pertinence de confier la délivrance des permis de construire des éoliennes au préfet (sans doute par analogie avec ce qui se fait pour les centrales électriques) plutôt qu'au maire de la commune concernée ou au président de la communauté de communes ». Il a par ailleurs estimé que cette procédure ne permettait manifestement pas de répondre aux légitimes inquiétudes locales quant à la protection des paysages puisque les oppositions se manifestent sur le terrain de manière croissante. Il a donc indiqué que, dans un souci de responsabilisation des acteurs locaux, l'amendement visait à transférer au maire de la commune d'implantation ou, le cas échéant, au président de l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI) compétent la délivrance du permis de construire nécessaire à l'implantation des éoliennes. Il a rappelé qu'une difficulté était toutefois liée au fait que, si la commune d'implantation est naturellement la première concernée par le projet, l'horizon ne se borne pas aux limites de son territoire, des riverains des communes voisines pouvant être touchés par l'impact du projet sur le paysage. Il a donc indiqué que si, dans le cas où ces communes appartiennent au même EPCI que la commune d'implantation, cette situation ne posait pas de difficultés, dans le cas contraire ou lorsque la commune d'implantation n'est pas membre d'un EPCI, il convient d'associer les maires concernés en subordonnant la délivrance du permis de construire à leur avis. Enfin, a-t-il conclu, il est prévu de subordonner la délivrance de ces permis de construire à l'avis conforme de la commission des sites, perspectives et paysages, la saisine de ces commissions n'étant aujourd'hui ouverte qu'au ministre chargé des sites et au préfet. Or, a-t-il précisé, dans la mesure où cette compétence lui est retirée par le présent amendement, il convient, par coordination, de prévoir dans la loi l'avis conforme de cette commission. Le président a indiqué que cet amendement conforterait la capacité de la France à accroître le rôle des énergies renouvelables en créant les conditions d'un développement de la filière éolienne accepté des populations. Il a rappelé la nécessité de concilier deux impératifs d'égale importance, le développement des énergies renouvelables, d'une part, et la protection des paysages, qui sont une grande richesse naturelle, d'autre part. Il a estimé que, sans un tel équilibre, le développement de la filière éolienne serait impossible car il ne serait pas accepté par les riverains. Il a ainsi jugé qu'il soutenait le développement de parcs éoliens, en privilégiant les implantations offshore, les sites industriels, les petits projets agricoles et, dans certains cas, les autres projets. Il a donc indiqué que l'amendement présenté, qui ne retient qu'un avis simple des maires des communes limitrophes, était équilibré et répondait à la nécessité de faire désormais la politique énergétique avec les citoyens. M. Yves Cochet a souligné l'impact paysager des lignes électriques. Le président lui a rappelé qu'il convenait justement de ne pas reproduire les erreurs du passé, l'exemple des lignes électriques pour l'enfouissement desquelles des sommes très importantes sont aujourd'hui mobilisées confortant la nécessité de prévenir de nouveaux abus. M. François Brottes a souligné qu'un avis conforme de la commission des sites créait un précédent, susceptible d'être étendu aux autres installations sauf à fausser la concurrence. Le président a rappelé que la délivrance des permis de construire pour les autres installations relevait du préfet. Puis, la Commission a adopté cet amendement (amendement no 33), MM. Yves Cochet et François-Michel Gonnot votant contre. M. François-Michel Gonnot et M. Jean Dionis du Séjour ont retiré deux amendements tendant à prévoir que l'autorité qui délivre le permis de construire peut subordonner la réalisation des constructions à la mise en place de dispositifs de recours à des énergies renouvelables. Article additionnel après l'article 8 Equipement des nouveaux immeubles d'un conduit de fumée par logement La Commission a adopté un amendement de M. François-Michel Gonnot (amendement no 34) prévoyant que les immeubles à usage d'habitation dont la demande de permis de construire est déposée plus de six mois après la publication de la présente loi devront être équipés d'un conduit de fumée par logement permettant le choix initial ou le remplacement à tout moment de la vie du bâtiment, de tout type d'énergie pour le chauffage. Il a indiqué qu'il était inacceptable que cette disposition, prévue par la loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l'air et l'utilisation rationnelle de l'énergie, ne soit jamais entrée en application, en l'absence de texte réglementaire d'application. La Commission a rejeté un amendement de M. François-Michel Gonnot tendant à augmenter la dotation globale d'équipement à due concurrence des investissements réalisés par les collectivités territoriales dans leurs bâtiments en faveur des énergies renouvelables. LA GARANTIE D'ORIGINE DES ÉNERGIES RENOUVELABLES ÉLECTRIQUES Article additionnel avant l'article 9 Modification de l'intitulé du chapitre La Commission a adopté un amendement de M. François-Michel Gonnot (amendement no 35) visant à intituler le chapitre II « les énergies renouvelables électriques ». Mise en œuvre et fonctionnement de la garantie d'origine En application de l'article 5 de la directive n° 2001/77/CE du 27 septembre 2001 relative à la promotion de l'électricité produite à partir de sources d'énergies renouvelables sur le marché intérieur de l'électricité, depuis le 27 octobre 2003, les Etats membres doivent faire en sorte que l'origine de l'électricité produite à partir de sources d'énergies renouvelables puisse être garantie. Les gestionnaires de réseaux d'électricité nationaux (RTE en France) doivent délivrer aux producteurs qui en font la demande des garanties d'origine, certifiant que l'électricité injectée sur leurs réseaux est produite à partir d'énergies renouvelables. L'objectif est clair : la garantie d'origine est requise afin de « faciliter les échanges d'électricité produite à partir de sources d'énergie renouvelables et [d']accroître la transparence pour le choix du consommateur entre l'électricité produite à partir de sources d'énergie non renouvelables et l'électricité produite à partir de sources d'énergie renouvelables », selon les termes de l'exposé des motifs de la directive. Ce dispositif n'étant pas encore opérationnel en droit français, l'article 9 du projet de loi transpose cette disposition. L'objectif du gouvernement n'est pas ici, contrairement aux certificats d'économie d'énergie, de créer un nouveau marché dans lequel il s'impliquerait, mais simplement d'organiser a minima ce nouveau marché de l'électricité « verte », dans le respect des termes de la directive. Dans ce cadre, la garantie d'origine ne doit pas être confondue avec les « certificats verts », qui n'existent pas encore en France(17). Le premier alinéa de cet article dispose que le gestionnaire du réseau public de transport (RTE) ou les gestionnaires de réseaux publics de distribution d'électricité (EDF et les distributeurs non nationalisés) lorsqu'ils achètent de l'électricité, délivrent aux producteurs raccordés à leurs réseaux qui en font la demande des garanties d'origine. La directive précise en effet clairement que c'est uniquement « en réponse à une demande » que la garantie est délivrée. La mise en œuvre de cette mesure par ces deux types d'organismes permettra d'assurer une totale neutralité par rapport à leurs activités concurrentielles de production et de fourniture d'électricité, neutralité visée à l'article 5 de la directive qui précise que la garantie doit être délivrée « selon des critères objectifs, transparents et non discriminatoires définis par chaque Etat membre ». Selon les termes du premier alinéa, cette garantie est délivrée pour l'électricité produite en France à partir d'énergies renouvelables, mais également par cogénération, en application de la directive n° 2004/8 du 11 février 2004 concernant la promotion de la cogénération. La dernière phrase du premier alinéa dispose que le gestionnaire du réseau public de transport délivre également la garantie d'origine aux producteurs non raccordés au réseau qui en font la demande. La directive n° 2001/77/CE précitée n'opère en effet pas de distinction entre les producteurs raccordés ou non au réseau. Le seul fait de produire de l'électricité à partir d'énergies renouvelables peut donner lieu à délivrance de la garantie si la demande en est faite. Pour la cogénération, la directive est moins claire : l'origine de l'électricité « issue de la cogénération à haut rendement » doit pouvoir être garantie, pour permettre aux producteurs de prouver que l'électricité « qu'ils vendent » est d'origine cogénération. La Commission a adopté un amendement du rapporteur (amendement no 36) disposant que la personne achetant en application des articles 8, 10 ou 50 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 de l'électricité produite en France à partir d'énergies renouvelables ou par cogénération est subrogée au producteur de cette électricité dans son droit à obtenir la délivrance des garanties d'origine correspondantes, le rapporteur ayant précisé que, dans la mesure où le prix d'achat tient compte des externalités positives liées au caractère renouvelable des énergies concernées, il apparaît logique que ce soient les acheteurs de l'électricité « verte » qui bénéficient de la garantie d'origine. Le deuxième alinéa de l'article 9 précise que le gestionnaire du réseau public de transport (RTE) est chargé d'établir et de tenir à jour un registre des garanties d'origine, qui permettra d'assurer la fiabilité et la transparence du système de garanties mis en place. Ce registre sera accessible au public, notamment, selon les informations fournies à votre rapporteur, par le biais d'Internet. Le troisième alinéa de l'article 9 dispose qu'un décret en Conseil d'Etat précisera les conditions de délivrance des garanties d'origine et de tenue du registre. La directive apporte quelques précisions à ce sujet en indiquant que les garanties d'origine devront impérativement « mentionner la source d'énergie à partir de laquelle l'électricité a été produite, spécifier les dates et lieux de production et, dans le cas des installations hydroélectriques, préciser la capacité de l'installation ». La Commission a adopté l'article 9 ainsi modifié. M. Jean Dionis du Séjour a retiré son amendement visant à permettre aux collectivités d'instaurer une exonération de tout ou partie de la taxe locale sur l'électricité, le rapporteur ayant indiqué que cet amendement posait des problèmes de forme, tout en déclarant partager cette préoccupation sur le fond. Grâce à l'hydroélectricité, la France est actuellement le premier producteur d'électricité d'origine renouvelable au sein de l'Union européenne. Or, si la France produit actuellement 71 TWh d'hydroélectricité par an en moyenne, notre production hydroélectrique stagne, voire tend à décroître notamment sous l'effet de réglementations nouvelles tendant à mieux protéger les milieux aquatiques. Ainsi, selon le bilan prévisionnel 2006-2015 du gestionnaire du réseau public de transport d'électricité RTE, le relèvement prévisible des débits minimum d'eau devant être maintenus à l'aval des barrages devrait diminuer de 1,5 TWh en 2010 et de 3 TWh en 2015 notre production hydroélectrique. Cette évolution est préoccupante. L'hydroélectricité constitue, en effet, une filière de production d'électricité d'origine renouvelable plus compétitive que la plupart des autres filières renouvelables, qui présente peu d'inconvénients du point de vue de la protection de l'environnement et qui a l'avantage de fournir une production assez régulière. Il convient donc d'en soutenir le développement et, à cette fin, de lever certains obstacles l'entravant. C'est pourquoi le présent chapitre du projet de loi a pour objet : - de garantir le bénéfice de l'obligation d'achat aux nouvelles installations de turbinage des débits minimaux, - de simplifier les procédures administratives d'autorisation et de concession des installations hydrauliques. Article additionnel avant l'article 10 Suppression de l'intitulé du chapitre III La Commission a adopté un amendement présenté par M. François-Michel Gonnot visant à supprimer l'intitulé du chapitre III faisant référence à l'énergie hydraulique (amendement n°39). Obligation d'achat pour les nouvelles installations de turbinage Le présent article a pour objet, d'une part, d'apporter une modification technique au système de l'obligation d'achat pour toutes les filières concernées et, d'autre part, de garantir le bénéfice de l'obligation d'achat à toutes les nouvelles installations destinées au turbinage des débits minimaux, sans prendre en considération la distance qui sépare chaque installation de turbinage des débits minimaux de l'ouvrage principal mais sous réserve que leur puissance n'excède pas 12 mégawatts. Pour apprécier la portée de cet article, il convient de rappeler que le système d'obligation d'achat est prévu par l'article 10 de la loi n° 2000-108 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité qui dispose que « sous réserve de la nécessité de préserver le bon fonctionnement des réseaux, Electricité de France et (...) les distributeurs non nationalisés (...) sont tenus de conclure, si les producteurs intéressés en font la demande, un contrat pour l'achat de l'électricité produite sur le territoire national par (...) les installations qui utilisent des énergies renouvelables (...) ». Cela signifie qu'EDF et les distributeurs non nationalisés sont tenus de racheter à un tarif administré l'électricité produite, notamment, par les éoliennes et les installations hydroélectriques. Cette disposition a pour finalité d'accroître la production d'énergie renouvelable par une incitation financière dont le coût pèse sur EDF et les distributeurs non nationalisés, mais qui est en fait supporté par tous les consommateurs finals d'électricité. Cependant, l'article 10 de la loi n° 2000-108 précité fixe des limites quantitatives à cette obligation d'achat d'électricité. Il dispose en effet que « les limites de puissance installée des installations de production qui peuvent bénéficier de l'obligation d'achat (...) ne peuvent excéder 12 mégawatts ». L'obligation d'achat coexiste, en effet, avec un second mécanisme de soutien à certaines filières de production, le système des appels d'offre, qui présente l'avantage de faire jouer la concurrence entre les producteurs et donc d'être moins coûteux pour la collectivité. Ce seuil garantit donc que seuls les projets de petite taille, pour lesquels le recours aux appels d'offre entraînerait des lourdeurs administratives et des coûts de gestion excessifs pourront bénéficier de l'obligation d'achat. Afin d'éviter que les opérateurs découpent artificiellement les sites de production, afin de bénéficier de l'obligation d'achat, l'article 10 de la loi du 10 février 2000 dispose que le respect de cette limite de puissance est apprécié en prenant en considération la distance qui sépare deux machines électrogènes appartenant à une même catégorie d'installations et bénéficiant de l'obligation d'achat exploitées par une même personne. Le paragraphe I du présent article modifie les règles gouvernant l'appréciation de cette limite pour éviter qu'elles soient contournées. Comme on vient de le rappeler, les installations prises en compte pour l'appréciation de cette limite sont celles bénéficiant de l'obligation d'achat. Cela permet de faire bénéficier de l'obligation d'achat de petites installations hydroélectriques nouvelles situées à proximité de barrages de forte puissance et ne bénéficiant donc pas de l'obligation d'achat. Néanmoins, cette précision a donné lieu à des interprétations contraires à l'objectif visé par la disposition. Ainsi, les candidats à l'obligation d'achat ont interprété l'alinéa 3 de l'article 10 de la loi n° 2000-108 précité, comme leur permettant, en soustrayant au total de la puissance installée certaines installations pour lesquelles l'obligation d'achat n'était pas demandée, de satisfaire au seuil maximum de l'obligation d'achat pour les installations restantes. Ainsi, cette disposition pourrait, par exemple, permettre de faire bénéficier de l'obligation d'achat des installations voisines à d'autres bénéficiant du dispositif des appels d'offre. Le paragraphe I du présent article vise à éviter de telles interprétations contraires à l'intention du législateur, en supprimant le membre de phrase « et bénéficiant de l'obligation d'achat ». Le paragraphe II du présent article règle, par coordination, le cas spécifique des nouvelles installations hydroélectriques de petite taille. A cet effet, il insère un nouvel alinéa au sein de l'article 10 de la loi n° 2000-108 précitée qui dispose que les nouvelles installations destinées au turbinage des débits minimaux pourront bénéficier de l'obligation d'achat, indépendamment de l'existence d'un ouvrage principal, situé sur le même site. Il convient de rappeler que le débit minimal est le débit que tout exploitant d'installations hydroélectriques est tenu de laisser s'écouler dans le cours d'eau. Ce débit minimal ne sera pas exploité dans le barrage, afin de protéger la ressource en eau. Ainsi, en vertu de l'article L. 432-5 du code de l'environnement, « tout ouvrage à construire dans le lit d'un cours d'eau doit comporter des dispositifs maintenant dans ce lit un débit minimal garantissant en permanence la vie, la circulation et la reproduction des espèces qui peuplent les installations au moment de l'installation de l'ouvrage ». Il est néanmoins possible de turbiner ce débit minimal, à condition d'installer la turbine en aval du barrage de l'installation principale. Afin de favoriser l'implantation de nouvelles installations de turbinage des débits minimaux, le présent article prévoit donc explicitement l'extension du système d'obligation d'achat à ces installations. La Commission a examiné en discussion commune deux amendements présentés par M. Serge Poignant, rapporteur. Le rapporteur a rappelé qu'il existait aujourd'hui deux systèmes concurrents de soutien à la production d'électricité d'origine renouvelable qui sont le mécanisme des appels d'offre et celui de l'obligation d'achat. Il a estimé que chacun de ces mécanismes présentait une faiblesse. Il a ainsi jugé que l'obligation d'achat reposait sur un prix administré ne permettant pas de faire jouer la concurrence entre les producteurs. Il a précisé que cette concurrence jouait, en revanche, à plein pour les appels d'offre mais que ceux-ci nécessitaient, en contrepartie, une gestion administrative assez lourde. Il a, en conséquence, présenté deux amendements visant à répondre à ces deux faiblesses. Il a précisé que le premier de ces amendements relevait de 12 à 25 mégawatts le seuil ouvrant le bénéfice de l'obligation d'achat afin d'alléger les contraintes administratives pour des projets de taille moyenne. Il a également indiqué que le second visait, pour les filières faisant l'objet d'appels d'offre, à aligner le tarif de l'obligation d'achat sur le prix moyen issu de ces appels d'offre majoré d'une rémunération supplémentaire tenant compte de l'absence d'économies d'échelle pour les projets de moins de 2,5 mégawatts. M. Yves Cochet a estimé que les dispositions du second amendement conduiraient à tuer toutes les énergies renouvelables en précisant que le relèvement du seuil proposé par le premier amendement serait sans effet puisque la modification du tarif de l'obligation d'achat prévue par le deuxième amendement rendrait, de fait, impossible toute production d'énergie renouvelable. Il a donc jugé cette proposition scandaleuse. Le président Patrick Ollier a estimé que si l'obligation d'achat pouvait être nécessaire, elle conduisait parfois à créer des rentes de situation fondées sur un prix anormalement élevé, comme l'a rappelé à plusieurs reprises la Commission de régulation de l'énergie (CRE). Il a ajouté que cet amendement tendait à résoudre ce problème et à limiter les abus en prévoyant que le tarif de l'obligation d'achat soit aligné sur le prix moyen issu des appels d'offre et améliorait la transparence dans la fixation de ce tarif. Il a en outre précisé que cet amendement permettrait de protéger le consommateur en rappelant que, selon la CRE, le coût de l'énergie éolienne serait, en 2007, de 600 millions d'euros par an. M. François Brottes a indiqué qu'il était important de bénéficier d'une étude d'impact avant l'examen de cet amendement en séance publique afin d'établir clairement ses conséquences. Après avoir précisé qu'il comprenait les arguments développés par le président Patrick Ollier et qu'il avait lui-même présenté un amendement sur cette question, M. François-Michel Gonnot a estimé que l'engagement fort de ce projet de loi en faveur des énergies renouvelables risquait d'être passé sous silence si une mesure aussi contraignante était adoptée à l'égard de l'énergie éolienne. Regrettant que certains députés cherchent à limiter au maximum son développement, il a rappelé que ce texte était un projet de loi d'orientation destiné à fixer les principes de la politique énergétique française pour les 30 années à venir, dans lequel il était nécessaire de conforter et de donner une visibilité à la filière éolienne française tout en gardant à l'esprit les problèmes que peut poser son développement. Puis, il a rappelé que la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003 relative aux marchés du gaz et de l'électricité et au service public de l'énergie avait prévu, sous certaines conditions, la réalisation d'une étude d'impact et d'une enquête publique préalablement à l'implantation d'une éolienne et que cette loi avait également posé le principe de la constitution de garanties pour le démantèlement de ces équipements, mesure qui n'existe pour aucune autre installation énergétique. Plaidant pour une politique énergétique raisonnable et cohérente avec les discours tenus, qui laisserait sa place à l'énergie éolienne, il a exprimé un avis défavorable à l'adoption de cet amendement. Jugeant que cet amendement posait un vrai problème, M. Jean Dionis du Séjour a estimé que les députés n'avaient pas le recul nécessaire pour l'adopter. Rappelant que le groupe UDF était favorable au développement de l'énergie éolienne mais conscient des faiblesses des mécanismes actuels de soutien, il a proposé que la discussion de ces amendements soit reportée afin que le rapporteur puisse en préciser l'impact. M. Philippe Tourtelier a rappelé que tous les acteurs de la filière de l'énergie renouvelable avaient besoin de visibilité pour assurer leur développement et leurs investissements. Il a estimé que l'un de ces amendements proposait de relever de 12 à 25 mégawatts le seuil ouvrant le bénéfice de l'obligation d'achat, ce que les entreprises de ce secteur demandent depuis longtemps, l'autre aurait pour effet de réduire le soutien résultant de l'obligation d'achat et risquerait de les mettre en péril. En outre, il a indiqué que cette disposition remettrait en cause le développement de l'énergie photovoltaïque alors que les autres pays européens prévoient de soutenir son développement. Le rapporteur a indiqué avoir entendu les demandes de précision des commissaires et a, en conséquence, retiré cet amendement. Puis la Commission a adopté cet article sans modification. Simplification des procédures administratives d'autorisation Le présent article vise à instaurer des mesures de simplification des procédures d'autorisation et de concession d'installations hydroélectriques, afin d'accroître la production d'énergie hydraulique. En effet, ces procédures sont relativement longues et complexes : elles sont régies par la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992, dite loi sur l'eau, codifiée aux articles L. 214-1 à L. 214-11 du code de l'environnement, d'une part, et par l'article 10 de la loi du 16 octobre 1919 relative à l'utilisation de l'énergie hydraulique, d'autre part. L'article L. 214-3 du code de l'environnement instaure un régime d'autorisation pour « les installations, ouvrages, travaux et activités susceptibles de présenter des dangers pour la santé et la sécurité publique, de nuire au libre écoulement des eaux, de réduire la ressource en eau, d'accroître notablement le risque d'inondation, de porter atteinte gravement à la qualité ou à la diversité du milieu aquatique. » La loi du 16 octobre 1919 précitée instaure un régime de concession, pour les installations d'une puissance supérieure à 4 500 kilowatts, et d'autorisation pour les autres installations, d'utilisation de l'énergie des marées, des lacs et des cours d'eau. L'article 2 de la loi précitée instaure une procédure d'enquête publique, ainsi que la réalisation puis la publication d'une étude d'impact. Le paragraphe I du présent article modifie l'article 1er de la loi du 16 octobre 1919 précitée. Sont visés : - les installations autorisées au titre de la loi sur l'eau, notamment les réseaux d'eau potable et l'assainissement des eaux usées, - les ouvrages, tels que les barrages de navigation. Il dispose que l'exploitation d'hydroélectricité produite par des ouvrages et installations déjà autorisés à fonctionner au titre de l'article L. 214-3 précité est dispensée de la procédure de concession ou d'autorisation mentionnée ci-dessus. Concrètement, le dispositif permet aux titulaires de ces autorisations de mettre en place, sur le site de leur installation ou de leur ouvrage, une petite turbine, sans être astreint à la procédure d'enquête publique ni à la réalisation d'une étude d'impact prévues par l'article 2 de la loi du 16 octobre 1919, dans la mesure où l'ajout d'une installation de production d'électricité n'entraîne pas de modification substantielle des incidences sur l'eau et les milieux aquatiques. En lieu et place de la procédure lourde et complexe décrite ci-dessus, le préfet pourra fixer par arrêté les prescriptions liées à l'installation de la turbine au titre de la loi n° 92-3 précitée. L'arrêté sera pris après avis consultatif du Comité départemental d'hygiène. L'autorité préfectorale n'imposera de refaire une enquête publique, en vertu du principe du parallélisme des formes, que si la turbine installée entraîne une modification substantielle du projet présentant des risques pour la gestion équilibrée de la ressource en eau, telle que définie à l'article L. 211-1 du code de l'environnement, qui dispose que la gestion équilibrée de la ressource en eau « vise à assurer : 1° La préservation des écosystèmes aquatiques, des sites et des zones humides (...) ; 2° La protection des eaux et la lutte contre toute pollution (...) ; 3° La restauration de la qualité de ces eaux et leur régénération ; 4° Le développement et la protection de la ressource en eau ; 5° La valorisation de l'eau comme ressource économique et la répartition de cette ressource. » Le paragraphe II ajoute un alinéa à l'article 2 de la loi du 16 octobre 1919 qui détermine les conditions d'application du régime de concession ou d'autorisation applicable à l'exploitation de l'énergie hydroélectrique. Il vise les usines déjà autorisées à produire de l'hydroélectricité, en particulier les microcentrales, qui, à la suite de travaux de rénovation de faible ampleur, vont prélever davantage d'eau, sans risque pour l'environnement. Le nouveau dispositif permet aux propriétaires de ces installations d'accroître le débit dérivé (18) sans autorisation nouvelle, c'est-à-dire sans effectuer d'enquête publique ni réaliser d'étude d'impact, et sans être obligé de passer d'une autorisation à une concession, en cas de dépassement de la limite de 4 500 kW. Néanmoins, cette augmentation de puissance est doublement encadrée : - d'une part, elle ne peut excéder 10 % du débit maximum. Cette limite repose sur celle existant à l'article 6 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité. En vertu de cet article, sont considérées comme de nouvelles installations de production les installations qui augmentent la puissance installée d'au moins 10 % ; - d'autre part, le dispositif ne peut être utilisé qu'une seule fois par installation, afin d'éviter une augmentation fractionnée dans le temps, et par conséquent excessive, du débit dérivé. La Commission a adopté trois amendements rédactionnels présentés par M. Serge Poignant, rapporteur, ainsi qu'un amendement du même auteur prévoyant que l'augmentation du débit maximum dérivé d'une installation hydraulique fait l'objet d'une déclaration auprès de l'autorité administrative (amendements n° 40, 41 et 42). Puis la Commission a adopté cet article ainsi modifié. M. Stéphane Demilly a retiré deux amendements visant à ce que l'Etat promeuve les biocarburants. M. François-Michel Gonnot a retiré un amendement portant article additionnel après l'article 11, visant à relever à 50 mégawatts, pour la filière éolienne, le plafond en dessous duquel s'applique le mécanisme de l'obligation d'achat, le rapporteur ayant souhaité qu'il soit discuté avec les amendements qu'il présenterait lui-même sur cette question. Puis, la Commission a examiné un amendement du même auteur portant article additionnel après l'article 11, visant à organiser un accès prioritaire au réseau de l'électricité produite à partir de sources renouvelables. Le rapporteur a souligné qu'accorder aux énergies renouvelables un accès prioritaire au réseau électrique reviendrait à faire porter les investissements de réseaux d'abord sur leur raccordement. Or, il a jugé plus urgent de satisfaire la demande électrique et d'améliorer le réseau existant lorsqu'existe un risque de coupures afin d'assurer l'approvisionnement de tous les citoyens. Il s'est, en conséquence, déclaré défavorable à cet amendement. La Commission a alors rejeté cet amendement. La Commission a ensuite examiné un amendement du même auteur portant article additionnel après l'article 11 visant à permettre aux producteurs d'électricité utilisant des sources d'énergie renouvelable qui le souhaitent de se substituer au maître d'ouvrage public pour les travaux de raccordement. Le rapporteur a indiqué que cette disposition permettrait à toute entreprise choisie par un producteur d'effectuer des travaux de raccordement au réseau alors que ces interventions présentent des risques et peuvent nécessiter, pendant la durée des travaux, une coupure de la ligne gérée par le gestionnaire du réseau. Il a, en conséquence, émis un avis défavorable sur cet amendement. La Commission a alors rejeté cet amendement. Puis, M. François-Michel Gonnot a retiré un amendement portant article additionnel après l'article 11, visant à tenir compte, dans les conditions d'achat prévues par les contrats passés entre Electricité de France et les distributeurs, des coûts d'investissement et d'exploitation évités aux acheteurs, ainsi que de la contribution des installations à certains objectifs environnementaux, le rapporteur ayant indiqué, d'une part, qu'il ne voyait pas l'intérêt de donner une valeur législative à une disposition figurant déjà dans le décret 2001-410 du 10 mai 2001 et, d'autre part, que cet amendement soulevait une difficulté de forme dans la mesure où il porte sur un article de la loi de 2000 qu'il propose, par un amendement ultérieur, de réécrire très largement. Article additionnel après l'article 11 Création d'un nouveau chapitre La Commission a adopté un amendement de M. François-Michel Gonnot (amendement n° 37) créant un nouveau chapitre intitulé « les énergies renouvelables ». Article additionnel après l'article 11 Programmation pluriannuelle des investissements de production d'énergie à finalité thermique Suivant son rapporteur, la Commission a adopté un amendement présenté par M. François-Michel Gonnot (amendement n° 38) portant article additionnel après l'article 11 et prévoyant que le ministre chargé de l'énergie rend publique une programmation pluriannuelle des investissements de production d'énergies utilisées pour produire de la chaleur. M. François-Michel Gonnot a retiré un amendement portant article additionnel après l'article 11, visant à renforcer le crédit d'impôt pour l'acquisition d'équipements de production d'énergie renouvelable, le rapporteur ayant indiqué avoir lui-même déposé, sur ce sujet, un amendement plus ambitieux qui porte article additionnel après l'article 13 du projet de loi. M. François-Michel Gonnot a retiré un amendement portant article additionnel après l'article 11 visant à exonérer partiellement, jusqu'en 2010, les biocarburants de taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP), le rapporteur ayant fait part de son scepticisme sur la portée d'une telle disposition, alors que le taux de la TIPP peut être révisé chaque année lors de l'examen du projet de loi de finances. L'ÉQUILIBRE ET LA QUALITÉ DES RÉSEAUX DE TRANSPORT Prévention des déséquilibres entre l'offre et la demande d'électricité Cet article complète le premier paragraphe de l'article 6 de la loi n° 2000-108 du 10 février 2000 relative à la modernisation et au développement du service public de l'électricité. Le dernier alinéa de ce paragraphe prévoit l'élaboration par le gestionnaire du réseau public de transport, sous le contrôle de l'Etat et au moins tous les deux ans d'un bilan prévisionnel pluriannuel prenant en compte les évolutions de la consommation, des capacités de transport, de distribution et des échanges avec les réseaux étrangers. Le présent article vise, en premier lieu, à charger, en outre, le gestionnaire du réseau public de transport d'évaluer à moyen terme l'équilibre de l'offre et de la demande d'électricité « afin de garantir un niveau minimal de sécurité d'approvisionnement ». La distinction entre cette évaluation à moyen terme et le bilan pluriannuel prévu par le droit existant pourrait être utilement précisée. En second lieu, cet article dispose qu'un décret fixera les modalités d'évaluation des risques de défaillance et de mise en œuvre des procédures d'alerte du ministre chargé de l'énergie. La Commission a adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 44) renvoyant, dans un souci de simplification, à un décret la fixation du contenu du bilan prévisionnel pluriannuel destiné à évaluer les risques de déséquilibres entre l'offre et la demande d'électricité. Le rapporteur a précisé que cette disposition permettrait également de traiter le cas des zones non interconnectées au réseau métropolitain continental en prévoyant, pour ces zones, l'élaboration d'un bilan similaire par les gestionnaires des réseaux publics de distribution compétents. Un amendement de M. Jean Dionis du Séjour ayant une finalité similaire est, de ce fait, devenu sans objet. Puis, la Commission a adopté l'article 12 ainsi modifié. Garantie de la qualité de la fourniture de l'énergie électrique Cet article vise à élargir l'objet du chapitre III du titre III de la loi du 10 février 2000 précitée, actuellement consacré à la sécurité et la sûreté des réseaux, pour y inclure des dispositions relatives à la qualité de l'électricité. Le premier paragraphe modifie en conséquence l'intitulé de ce chapitre. Le second paragraphe complète ce chapitre par un nouvel article 21-1. Le premier alinéa de cet article impose aux gestionnaires des réseaux publics d'électricité de veiller à assurer « une desserte en électricité d'une qualité régulière et compatible avec les utilisations usuelles de l'énergie électrique ». Le second alinéa prévoit qu'un décret, pris après avis du comité technique de l'électricité, de la Commission de régulation de l'énergie et du Conseil supérieur de l'électricité et du gaz, fixera, en tant que de besoin, les valeurs des paramètres qui doivent être respectées a minima aux points de raccordement au réseau public de transport et aux réseaux publics de distribution. Le troisième alinéa dispose que les conditions dans lesquelles les gestionnaires de réseau garantissent aux utilisateurs de leurs réseaux la qualité minimale de l'électricité fixée par ce décret seront précisées dans les documents techniques régissant la gestion de leurs réseaux par les différents opérateurs. Enfin, le dernier alinéa prévoit un décret en Conseil d'Etat d'application. La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 45) et l'article 13 ainsi modifié. Article additionnel après l'article 13 La Commission a adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 46) portant article additionnel après l'article 13, visant à créer au sein du projet de loi un Titre IV consacré à des dispositions diverses. Article additionnel après l'article 13 Création d'un nouveau chapitre La Commission a adopté un amendement de M. François-Michel Gonnot (amendement n° 47) portant article additionnel après l'article 13, visant à créer au sein du projet de loi un chapitre 1er consacré aux mesures fiscales de soutien. Article additionnel après l'article 13 Accroissement du crédit d'impôt pour l'acquisition d'équipements de production d'énergie renouvelable et les actions d'efficacité énergétique La Commission a adopté un amendement (amendement n° 48) présenté par le rapporteur portant article additionnel avant l'article 13, visant à porter à 50 % le taux du crédit d'impôt pour l'acquisition d'équipements de production d'énergie renouvelable et les actions d'efficacité énergétique, à le proroger jusqu'à fin 2009 et à en étendre le champ à toutes les résidences principales qu'elles soient occupées par le contribuable ou par un tiers. Article additionnel après l'article 13 Crédit d'impôt sur les sociétés ou sur les bénéfices non commerciaux pour l'acquisition d'équipements de production d'énergie renouvelable La Commission a examiné un amendement de M. François-Michel Gonnot visant à créer un crédit d'impôt sur l'impôt sur les sociétés ou sur les bénéfices non commerciaux pour l'acquisition d'équipements de production d'énergie renouvelable intégrés à des bâtiments tertiaires ou un habitat collectif. Le rapporteur s'est déclaré favorable à cet amendement tout en s'interrogeant sur son coût. La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 49) portant article additionnel après l'article 11. Article additionnel après l'article 13 Taux réduit de TVA pour les abonnements aux réseaux de chaleur approvisionnés en tout ou partie par des énergies renouvelables Suivant son rapporteur, la Commission a adopté un amendement (amendement n° 50) de M. François-Michel Gonnot portant article additionnel après l'article 11, fixant à 5,5 % le taux de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) applicable aux abonnements aux réseaux de chaleur approvisionnés en tout ou partie par des énergies renouvelables. Article additionnel après l'article 13 Doublement de la taxe sur la publicité radiotélévisée au profit des entreprises énergétiques La Commission a examiné un amendement de M. François-Michel Gonnot portant article additionnel après l'article 11, visant à doubler le montant de la taxe sur la publicité radiotélévisée perçue au profit des entreprises du secteur de l'énergie. Le rapporteur a estimé que cette mesure, bien qu'intéressante, pourrait être moins efficace que celle proposée par M. Jean Dionis du Séjour dans un amendement portant article additionnel avant l'article 7 instituant des obligations d'information dans les messages publicitaires relatifs à l'énergie. M. Jean Dionis du Séjour a observé qu'il convenait de distinguer l'instauration de recettes supplémentaires permettant à l'Etat de mener des campagnes de communication, d'une part, et l'obligation faite aux opérateurs énergétiques de diffuser dans leurs publicités des messages relatifs à l'utilisation rationnelle de l'énergie et à la promotion des économies d'énergie, d'autre part. M. François-Michel Gonnot a rappelé que son amendement visait à donner une expression législative à une proposition figurant dans le rapport de M. Serge Poignant relatif aux énergies renouvelables. Le rapporteur a précisé que l'idée de M. Jean Dionis du Séjour, qu'il n'avait pas eu lors de la rédaction de son rapport d'information, lui paraissait plus efficace. Puis, la Commission a adopté cet amendement (amendement n° 51) portant article additionnel après l'article 11. Article additionnel après l'article 13 Assujettissement du charbon à la taxe intérieure sur la consommation visée à l'article 265 du code des douanes La Commission a été saisie d'un amendement de M. Jean Dionis du Séjour visant à assujettir le charbon à la taxe intérieure sur la consommation visée à l'article 265 du code des douanes. M. Jean Dionis du Séjour a précisé qu'il s'agissait de mettre un terme à une exonération ne se justifiant plus compte tenu de la fin de l'activité d'extraction sur le territoire national et illogique du point de vue de la lutte contre le changement climatique. M. François Brottes s'est interrogé sur les possibles implications de cet amendement sur les dispositions relatives à l'après-mines. Puis, la Commission a adopté, conformément à l'avis du rapporteur, cet amendement (amendement n° 52) de M. Jean Dionis du Séjour portant article additionnel après l'article 13. La Commission a ensuite rejeté, conformément à l'avis du rapporteur, un amendement du même auteur visant à assujettir à la taxe générale sur les activités polluantes l'utilisation du charbon. Article additionnel après l'article 13 Abrogation de la compétence d'arbitrage du Conseil supérieur de l'électricité et du gaz Avec l'avis favorable du rapporteur, la Commission a adopté un amendement (amendement n° 53) de M. Jean-Claude Lenoir visant à supprimer la possibilité de saisine et d'arbitrage du conseil supérieur de l'électricité et du gaz en cas de conflit entre les autorités concédantes et les concessionnaires. Article additionnel après l'article 13 Substitution du Conseil supérieur de l'énergie au Conseil supérieur de l'électricité et du gaz Avec l'avis favorable du rapporteur, la Commission a adopté un amendement (amendement n° 54) de M. Jean-Claude Lenoir tendant à créer un Conseil supérieur de l'énergie se substituant à l'actuel Conseil supérieur de l'électricité et du gaz et précisant sa composition et ses attributions. Le rapporteur a présenté un amendement visant à faire compenser la moitié des charges de service public de l'électricité résultant du soutien aux filières de production encouragées par les pouvoirs publics par une contribution due par les consommateurs de gaz naturel. Il a rappelé que les opérateurs électriques supportaient des charges de service public qui leur sont compensées par une contribution payée par tous les consommateurs d'électricité et que certaines de ces charges correspondaient à la solidarité entre les consommateurs : - d'une part, au profit des consommateurs de Corse et des régions ultramarines, zones où l'électricité est produite à un coût plus élevé en l'absence d'économies d'échelle mais où elle est payée au même prix que sur le continent ; - d'autre part, au profit des consommateurs les plus démunis qui bénéficient, depuis quelques semaines, d'un tarif social avantageux et, dans les cas les plus difficiles, d'aides des opérateurs au règlement de leurs factures. Il a toutefois indiqué que l'essentiel de ces charges, soit environ 1,1 milliard d'euros, correspondait à des choix de politique énergétique puisqu'elles résultent des mesures d'encouragement aux énergies renouvelables et aux filières qui mettent en œuvre des techniques performantes en termes d'efficacité énergétique, telles que la cogénération. Il a estimé que si ces mesures permettent d'améliorer la performance environnementale de la production d'électricité, leur compensation par les consommateurs d'électricité présente toutefois l'effet pervers de renchérir à due concurrence l'électricité, énergie en concurrence avec des énergies fossiles dont la consommation émet des gaz contribuant à l'effet de serre pour de nombreux usages. Il a rappelé qu'en conséquence, plus l'électricité serait propre, plus les consommateurs seraient incités à la remplacer par d'autres énergies qui le sont moins. Il a jugé que cette situation n'était pas acceptable et qu'elle entraînait, en outre, un renchérissement significatif de l'électricité, particulièrement marqué pour les industriels qui, consommant davantage, paient leur électricité moins cher que les particuliers et pour lesquels l'impact, en pourcentage de la facture totale, de cette contribution, est donc plus important. Il a indiqué que le dispositif proposé écartait les autres énergies fossiles qui ne sont pas distribuées par des réseaux de transport, ce qui rendrait très complexe la perception de la contribution, et dont certaines sont déjà lourdement taxées. Il a rappelé qu'en revanche, aucune taxe spécifique ne pesait aujourd'hui sur la consommation du gaz naturel, sauf pour les très gros consommateurs. Il a souligné que cette réforme dégagerait, en outre, des marges de manœuvre financières permettant sans renchérir le prix de l'électricité : - de régler le cas de la SNCF qui ne bénéficie pas aujourd'hui du système de plafonnement applicable aux autres gros consommateurs et qui paie, en conséquence, près de 40 millions d'euros par an au titre de la contribution aux charges de service public, soit près du quart de son déficit pour 2004 ; - d'abaisser de 500 000 à 250 000 euros le plafond du prélèvement applicable aux industriels fortement consommateurs pour lesquels le prix de l'énergie est un élément majeur de compétitivité et d'appliquer ce mécanisme de plafonnement aux industriels fortement consommateurs de gaz. Il a estimé que la réforme proposée aboutirait à créer une contribution d'un montant d'environ 1,3 € par mégawatheure de gaz naturel consommé et que, parallèlement, la contribution due par les consommateurs d'électricité passerait de 4,5 à environ 3,20 euros par MWh. M. François-Michel Gonnot a estimé que si le financement des charges de service public présentait manifestement certaines faiblesses et si l'accroissement très rapide de la contribution était préoccupant, une telle réforme aurait de lourdes conséquences et nécessitait donc une évaluation plus précise de ses conséquences notamment pour le consommateur. Il a, en effet, rappelé que cette réforme conduirait à une baisse d'environ 1,5 % de la facture moyenne d'électricité mais à une hausse d'environ 3 % de la facture de gaz naturel. Il a indiqué qu'il convenait d'examiner cette disposition plus attentivement et qu'elle trouverait probablement mieux sa place dans le prochain projet de loi sur le statut d'EDF-GDF. Le président Ollier a estimé que cet amendement était équilibré et qu'il convenait de trouver une solution équitable aux problèmes posés par le système actuel de compensation des charges. Il a notamment rappelé que les conséquences financières du dispositif actuel étaient très lourdes pour la SNCF et s'ajoutaient au coût pour l'entreprise de la réduction du temps du travail et des grèves. Il a, en outre, indiqué que tous les éléments d'appréciation des conséquences financières de cet amendement, qui ont été évaluées, étaient disponibles. M. François-Michel Gonnot ayant jugé que la dérive du coût de l'achat de l'électricité par la SNCF ne provenait qu'en partie de l'évolution de la contribution pour les charges de service public et estimé que cette dernière ne résultait que du problème spécifique de l'application des règles de plafonnement à la SNCF, le président lui a précisé, d'une part, qu'il n'avait évoqué que les surcoûts liés à cette contribution et, d'autre part, que les conséquences de la réforme proposée sur les consommateurs domestiques pourraient être compensés par une évolution du tarif réglementé, comme cela avait été fait, depuis deux ans, pour l'électricité. M. François-Michel Gonnot a indiqué que si l'objectif était de mettre fin au désavantage concurrentiel pesant sur l'électricité vis-à-vis des énergies fossiles concurrentes, une vraie mesure d'équité serait de faire contribuer l'ensemble de ces énergies fossiles. Il a, en outre, admis que le système actuel posait un vrai problème. M. Jean Dionis du Séjour a indiqué qu'il soutenait la proposition de M. François-Michel Gonnot afin de ne pas désavantager le gaz naturel par rapport aux autres énergies fossiles. Le président a jugé cette proposition intéressante mais a rappelé que le fuel était déjà taxé, à hauteur d'environ 5,80 euros par MWh, alors que le gaz naturel n'est pas taxé du tout sauf pour les très gros consommateurs pour lesquels la taxe est de l'ordre de 1,20 euro par MWh. Il a donc estimé, au vu de ces chiffres, cohérent de faire contribuer le gaz naturel à hauteur d'environ 1,30 euro par MWh. Il a également rappelé que l'électricité était taxée à hauteur d'environ 10,59 euros par MWh. M. François-Michel Gonnot a souligné que le vrai problème était le coût la cogénération. Le président lui a indiqué que ses propositions sur la question de la cogénération étaient les bienvenues. M. Claude Gatignol a estimé que l'amendement du rapporteur était équilibré et que l'inéquité actuelle ne pouvait perdurer. Le président a précisé être prêt à voir rediscuté cet amendement avant la séance publique afin d'apporter aux commissaires des éléments d'information complémentaires, en particulier, sur la question de son équité. Après avoir affirmé sa volonté de parvenir à une solution équitable, le rapporteur a retiré son amendement. M. Claude Gatignol a ensuite retiré un amendement prévoyant que le montant de la valorisation liée à la vente d'énergies renouvelables viendra en déduction des charges de service public des acheteurs considérés, le rapporteur lui ayant indiqué que l'amendement de réforme global de la compensation des charges de service public précédemment évoqué satisfaisait la préoccupation manifestée par cet amendement. Article additionnel après l'article 13 Maintien de l'alimentation des consommateurs d'électricité en cas de défaillance de leur fournisseur La Commission a adopté, conformément à l'avis du rapporteur, un amendement (amendement n° 55) de M. Claude Gatignol portant article additionnel après l'article 13 créant des « responsables d'équilibre » financièrement responsables des écarts entre les injections et les soutirages d'électricité de ses mandants et organisant la continuité de l'alimentation électrique des clients des fournisseurs défaillants. Article additionnel après l'article 13 Obligation de paiement des prestations effectuées antérieurement à un changement de fournisseur La Commission a adopté, conformément à l'avis du rapporteur, un amendement (amendement n° 56) de M. Claude Gatignol portant article additionnel après l'article 13 et permettant au fournisseur d'électricité, en cas de résiliation par un consommateur éligible de son contrat conclu au tarif réglementé et dont la puissance souscrite a été modifiée depuis moins d'un an, de demander à ce consommateur une indemnité correspondant au montant des primes fixes effectivement consommée. Après que le rapporteur eût estimé que cet amendement relevait de l'organisation de la concurrence sur le marché gazier et qu'il trouverait par conséquent mieux sa place dans le prochain projet de loi sur le statut d'EDF et de GDF, la Commission a rejeté un amendement de M. François-Michel Gonnot portant article additionnel après l'article 13 et permettant, sous certaines conditions, au ministre chargé de l'énergie d'accorder, après avis de la CRE, une dérogation aux règles d'accès des tiers aux réseaux et aux stockages pour des nouvelles infrastructures gazières. Article additionnel après l'article 13 Information sur la part des contrats d'approvisionnement gazier dans l'approvisionnement du marché français La Commission a adopté, conformément à l'avis du rapporteur, un amendement (amendement n° 57) de M. François-Michel Gonnot portant article additionnel après l'article 13 disposant que le plan indicatif pluriannuel prévu par l'article 18 de la loi n° 2003-8 du 3 janvier 2003 précitée rend compte de la contribution actuelle et prévue sur dix ans des contrats de long terme à l'approvisionnement du marché gazier français. Article additionnel après l'article 13 Information sur la cartographie des réseaux publics de distribution de gaz naturel La Commission a adopté, conformément à l'avis du rapporteur, un amendement (amendement n° 61) de M. François-Michel Gonnot portant article additionnel après l'article 13 prévoyant que les gestionnaires des réseaux de distribution de gaz naturel informent les collectivités propriétaires de ces réseaux et l'autorité administrative du tracé et des caractéristiques physiques des réseaux existants ou envisagés. Article additionnel après l'article 13 Création de nouveaux réseaux publics de distribution de gaz La Commission a adopté, conformément à l'avis du rapporteur, un amendement (amendement n° 60) de M. François-Michel Gonnot portant article additionnel après l'article 13 précisant les conditions dans lesquelles les communes peuvent créer de nouveaux réseaux publics de distribution de gaz naturel. Article additionnel après l'article 13 Obligation d'information statistique imposée aux fournisseurs d'énergie La Commission a adopté, conformément à l'avis du rapporteur, un amendement (amendement n° 62) de M. François-Michel Gonnot portant article additionnel après l'article 13 créant une obligation d'information statistique à la charge des personnes intervenant sur les marchés énergétiques. Après que le rapporteur eut estimé que cet amendement relevait de l'organisation de la concurrence sur le marché gazier et qu'il trouverait conséquemment mieux sa place dans le prochain projet de loi sur le statut d'EDF et de GDF, la Commission a rejeté un amendement de M. François-Michel Gonnot portant article additionnel après l'article 13 et prévoyant la nullité des clauses des cahiers des charges de concession ou des règlements de service contraires à certaines dispositions. Article additionnel après l'article 13 Modalités de raccordement des consommateurs de gaz naturel La Commission a adopté, conformément à l'avis du rapporteur, un amendement (amendement n° 63) de M. François-Michel Gonnot portant article additionnel après l'article 13 posant le principe du raccordement des consommateurs de gaz naturel au réseau public de distribution. Article additionnel après l'article 13 Sanctions pénales en cas d'atteinte volontaire au bon fonctionnement des ouvrages de distribution de gaz naturel. La Commission a adopté, conformément à l'avis du rapporteur, un amendement (amendement n° 64) de M. François-Michel Gonnot portant article additionnel après l'article 13 sanctionnant des peines prévues aux articles 322-1 et 322-2 du code pénal le fait de porter volontairement atteinte au bon fonctionnement des ouvrages de distribution de gaz naturel. Article additionnel après l'article 13 La Commission a adopté, conformément à l'avis du rapporteur, un amendement(amendement n° 65) de M. Jean-Claude Lenoir portant article additionnel après l'article 13 et organisant la substitution transitoire du Conseil supérieur du gaz et de l'électricité au Conseil supérieur de l'énergie le remplaçant. Article additionnel après l'article 13 Publication d'une stratégie pluriannuelle de recherche. La Commission a été saisie d'un amendement du rapporteur prévoyant que les ministres chargés de l'énergie et de la recherche arrêtent et rendent publique une stratégie nationale de recherche énergétique quinquennale. M. François Brottes a proposé que la ministre chargé de l'environnement soit cosignataire de ce document ce que le rapporteur a jugé inopportun compte tenu de la quantité de ministres susceptibles d'être intéressés à ce document à un titre ou à un autre. Puis, la Commission a adopté cet amendement (amendement n° 66) portant article additionnel après l'article 13. Article additionnel après l'article 13 Publication annuelle d'un « jaune » sur la politique énergétique La Commission a adopté un amendement (amendement n° 67) du rapporteur portant article additionnel après l'article 13 prévoyant la présentation au Parlement, lors du dépôt de chaque projet de loi de finances, d'une annexe, dite « jaune », retraçant les moyens consacrés à la politique énergétique. · · · La Commission a ensuite adopté l'ensemble du projet de loi ainsi modifié. · · · En conséquence, la Commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire vous demande d'adopter le projet de loi d'orientation sur l'énergie (n° 1586), modifié par les amendements figurant au tableau comparatif ci-après. 1 () Voir par exemple l'étude réalisée par l'OCDE en 1997 intitulée «Réformer la réglementation environnementale dans les pays de l'OCDE ». 2 () Une présentation détaillée de ces mesures, par type d'énergie et d'installation, est consultable sur le site du ministère de l'Industrie, dans la rubrique « Économies d'énergie ». 3 () Le « Livre blanc sur les énergies » énumère les actions suivantes : lampes basse consommation, appareils électroménagers efficaces, pose de vitrages isolants, isolation des combles, installation de dispositifs de régulation du chauffage, changement de chaudière ou de chauffe-eau au profit d'appareils plus performants, mise en place de jaquettes d'isolation de chauffe-eau, mise en place de dispositifs de régulation du chauffage, maintenance des chaudières, création de chaufferies au bois pour le chauffage collectif ou dans l'industrie. 4 () Livre blanc sur les énergies, présenté par Nicole Fontaine, ministre déléguée à l'Industrie, 7 novembre 2003. 5 () Assemblée nationale, rapport n° 3415 de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques sur l'état actuel et les perspectives techniques des énergies renouvelables présenté par MM. Claude Birraux et Jean-Yves Le Déaut, 22 novembre 2001. 6 () Assemblée nationale, rapport n° 3415 de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques sur l'état actuel et les perspectives techniques des énergies renouvelables présenté par MM. Claude Birraux et Jean-Yves Le Déaut, 22 novembre 2001. 7 () « Une stratégie énergétique pour la France », rapport à Mme Nicole Fontaine, ministre déléguée à l'Industrie, 8 octobre 2003. 8 () La Réglementation Thermique 2005 (RT 2005) est en cours d'élaboration. 9 () L'article L. 111-10 du code de la construction et de l'habitation précise que seuls certains types de travaux, notamment ceux donnant lieu à une aide de l'Etat, ceux réalisés par une collectivité publique ou un organisme assurant une mission de service public, doivent respecter la Réglementation Thermique. 10 () C'est-à-dire portant sur l'enveloppe du bâtiment et/ou les installations énergétiques telles que le chauffage, l'approvisionnement en eau chaude, la climatisation, l'aération et l'éclairage. 11 () « Une stratégie énergétique pour la France », rapport à Mme Nicole Fontaine, ministre déléguée à l'Industrie, 8 octobre 2003. 12 () Présenté par Nicole Fontaine, ministre déléguée à l'Industrie, 7 novembre 2003. 13 () produite par les vagues et les courants marins. 14 () Qui est calculée en tenant compte de l'épaisseur des murs. 15 () Une isolation efficace « consommant » 10 à 15 cm de profondeur de murs. 16 () Assemblée nationale, rapport n° 3415 de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques sur l'état actuel et les perspectives techniques des énergies renouvelables présenté par MM. Claude Birraux et Jean-Yves Le Déaut, 22 novembre 2001. 17 () Selon les informations fournies à votre rapporteur, la garantie d'origine servira d'assise à l'émission de certificats verts. La garantie d'origine est accordée aux producteurs qui en font la demande. Il s'agit d'un document qui permet de prouver l'origine de l'électricité. Le certificat vert permettra quant à lui la traçabilité des biens, lorsqu'ils seront produits, vendus puis retirés du marché après consommation. 18 () Le débit dérivé est le débit d'eau qui se trouve dévié dans une conduite forcée jusqu'à une usine, puis qui est restitué au cours d'eau. © Assemblée nationale | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||