Document mis en distribution le 5 juillet 2005  N° 2425 -- ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 29 juin 2005. RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE PAR M. Jean-Paul GARRAUD, Député. -- Voir les numéros : Sénat : 358, 409 et T.A. 127 (2004-2005). Assemblée nationale : 2413. INTRODUCTION 5 I. - LA CRPC : UNE PROCÉDURE EFFICACE EN VOIE DE GÉNÉRALISATION 7 A. UN RECOURS ACCRU À LA CRPC ... 7 B. ... EN DÉPIT DE PRATIQUES ENCORE DISPARATES 9 II. - UNE PROCÉDURE FRAGILISÉE PAR LES INCERTITUDES SUR LA PRÉSENCE DU PROCUREUR À L'AUDIENCE D'HOMOLOGATION 10 A. DES INCERTITUDES JURIDIQUES ... 11 B. ... EN DÉPIT DE L'INTENTION DU LÉGISLATEUR 12 III. - UNE NÉCESSAIRE CLARIFICATION LÉGISLATIVE 14 Article unique (art. 495-9 du code de procédure pénale) 18 TEXTE ADOPTÉ PAR LA COMMISSION 19 TABLEAU COMPARATIF 21 AMENDEMENT NON ADOPTÉ PAR LA COMMISSION 23 ANNEXE 25 Entrée en vigueur le 1er octobre 2004 et introduite par la loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (crpc), parfois dénommée « plaider coupable », vient compléter les différents instruments procéduraux mis à la disposition du ministère public pour organiser le traitement des infractions pénales dont il est saisi. Aux côtés de la comparution immédiate, de la citation à comparaître, de l'ordonnance pénale ou de la composition pénale pour ne citer qu'elles, la crpc offre un cadre procédural nouveau au service du traitement du contentieux de masse dont l'accumulation contribue aux lenteurs, décriées par tous, de la justice. En effet, telle que conçue par le Législateur, la crpc poursuit deux objectifs : - alléger les audiences correctionnelles des affaires simples dans lesquelles les auteurs reconnaissent les faits et, ce faisant, diminuer les délais de jugement des juridictions répressives ; - conduire au prononcé de sanctions plus efficaces, car l'acceptation de la peine par l'auteur des faits ayant préalablement reconnu sa culpabilité devrait améliorer son exécution. À ces fins, et pour les seuls délits punis d'une peine inférieure ou égale à cinq ans d'emprisonnement, la crpc permet au procureur de la République, d'office ou à la demande de l'intéressé, de proposer une ou plusieurs peines à la personne majeure ayant préalablement reconnu les faits qui lui sont reprochés. Précisons toutefois, qu'en application des dispositions de l'article 495-16 du code de procédure pénale, la crpc n'est pas applicable aux délits de presse, politique ou d'homicide involontaire. Cela étant, la procédure(1) est la suivante : - la reconnaissance de culpabilité de l'auteur des faits doit se faire en présence de son avocat choisi par lui ou, à sa demande, désigné par le bâtonnier de l'ordre des avocats. Comme l'indique l'article 495-8 du même code, l'intéressé ne peut renoncer à son droit d'être assisté d'un avocat ; - la peine proposée par le procureur de la République ne peut être supérieure à un an d'emprisonnement ni excéder la moitié de la peine encourue tout en pouvant être assortie, en tout ou partie, du sursis. Le procureur peut également proposer que cette peine fasse l'objet d'une mesure d'aménagement, à l'instar du placement à l'extérieur ou sous surveillance électronique, de la semi-liberté ou de la libération conditionnelle ; - lorsque l'auteur des faits, en présence de son avocat, accepte cette peine, il est aussitôt présenté devant le président du tribunal de grande instance, ou le juge délégué par lui, aux fins d'homologation de ladite peine. Il convient de souligner que le juge du siège ainsi saisi ne peut que refuser ou accepter la sanction proposée par le procureur de la République et non la modifier. Préalablement à sa décision, le juge du siège compétent doit entendre la personne accompagnée de son avocat et vérifier la réalité des faits ainsi que leur qualification juridique. Notons, à ce stade, que la loi est silencieuse quant à la présence du procureur à l'audience d'homologation. Conformément à la décision du Conseil constitutionnel n° 2004-492 DC du 2 mars 2004, l'audience d'homologation est publique. Rappelons ici que le projet de loi, tel qu'adopté par le Parlement, prévoyait que cette audience devait se dérouler « en chambre du conseil ». Or, après avoir rappelé « qu'il résulte de la combinaison des articles 6, 8, 9 et 16 de la Déclaration de 1789 que le jugement d'une affaire pénale pouvant conduire à une privation de liberté doit, sauf circonstances particulières nécessitant le huis clos, faire l'objet d'une audience publique » (2), le Conseil a considéré que, compte tenu des conséquences attachées à la décision d'homologation qui est susceptible d'entraîner une privation de liberté, « le caractère non public de l'audience au cours de laquelle le président du tribunal de grande instance se prononce sur la proposition du parquet, même lorsqu'aucune circonstance particulière ne nécessite le huis clos, méconnaît les exigences constitutionnelles » précitées ; - dans l'hypothèse où l'homologation de la peine est prononcée, cette ordonnance est ensuite lue en audience publique et devient exécutoire comme tout jugement. - en cas de refus de la sanction proposée par le procureur, que celui-ci résulte d'une décision du prévenu ou du refus d'homologation par le juge du siège saisi, le procureur peut, soit traduire immédiatement le prévenu devant le tribunal correctionnel dans le cadre de la procédure de comparution immédiate, soit requérir l'ouverture d'une information, soit lui remettre une convocation à comparaître devant le tribunal soit recourir à la citation directe. Ainsi rapidement présentée, la crpc n'apparaît pas sans parenté avec la composition pénale introduite par la loi n° 99-515 du 23 juin 1999. En effet, à l'instar de la crpc, la composition pénale ne s'applique qu'aux personnes majeures ayant commis un délit puni d'une peine inférieure ou égale à cinq ans d'emprisonnement et qui reconnaissent les faits. Dans ce cadre, prévu à l'article 41-2 du code de procédure pénale, le procureur de la République peut proposer à la personne de verser une amende, de se dessaisir de la chose qui a servi ou qui était destinée à commettre l'infraction, de remettre son véhicule pour une durée ne pouvant excéder six mois, d'accomplir un tig ou de suivre un stage ou une formation. Enfin, lorsque la personne donne son accord à la mesure proposée par le procureur, ce dernier doit saisir par requête le président du tgi aux fins de « validation ». Toutefois, au-delà de ces similitudes, la crpc et la composition pénale diffèrent sur les points suivants : - la crpc ne constitue pas une alternative aux poursuites mais une nouvelle modalité de l'action publique, à la différence de la composition pénale ; - les peines prononcées dans le cadre de ces deux procédures ne sont donc pas de même nature, la crpc conduisant au prononcé de décisions exécutoires pouvant entraîner l'incarcération du prévenu, ce que ne permet pas la composition pénale. Dès lors, la crpc constitue, à l'évidence, un dispositif novateur et complémentaire dont la montée en puissance dans les juridictions atteste de son efficacité (I). Toutefois, les incertitudes juridiques actuelles quant au caractère obligatoire ou facultatif de la présence du procureur de la République à l'audience d'homologation pourraient contrecarrer son développement (II). C'est pourquoi, la clarification législative proposée par la présente proposition de loi était nécessaire (III). I. - LA CRPC : UNE PROCÉDURE EFFICACE EN VOIE DE GÉNÉRALISATION A. UN RECOURS ACCRU À LA CRPC... La crpc connaît une incontestable montée en puissance tendant à sa généralisation à l'ensemble des juridictions puisque, sur les 181 tgi existants, 113 utilisaient la crpc au mois de mai dernier contre 94 au mois d'avril 2005. Au total, et depuis son entrée en vigueur, 147 tgi ont eu recours à la crpc. Il convient de souligner que cette mise en œuvre a été précédée d'une importante concertation avec les barreaux locaux, conformément aux invites de la circulaire d'application du 2 septembre 2004. Cette concertation a permis aux différents acteurs de la crpc de déterminer les types de contentieux devant relever de cette procédure, le nombre prévisible des affaires ainsi traitées ainsi que la nature et les critères de choix des peines proposées. Dès lors, des « barèmes » quant aux peines prononcées, certes indicatifs, ont été élaborés afin de permettre la prise en considération des spécificités locales auxquelles sont confrontées certaines juridictions, les unes ayant davantage à connaître d'infractions au code de la route, les autres ayant à traiter un important contentieux en matière de violences urbaines ou de violences légères aux personnes. Le « plaider coupable » est une procédure efficace, puisque, sur les 10 302 affaires traitées dans ce cadre depuis le 1er octobre 2004, 8 719 ont abouti à l'homologation de la peine proposée par le juge du siège compétent, ce qui représente un taux de succès particulièrement élevé de 84,6 %. Ce taux d'homologation est d'ailleurs relativement stable depuis le début de l'entrée en vigueur de la crpc, et ce en dépit de l'augmentation du nombre des affaires traitées dans ce cadre qui sont passées de 1 930 lors du dernier trimestre 2004 à 2 480 pour le seul mois de mai 2005. Le tableau suivant illustre ces tendances.
L'efficacité de la crpc est également attestée par la diminution du nombre des procédures s'étant achevées en raison de la non-comparution du prévenu qui sont passées de 15,8 % du total au dernier trimestre 2004 à 6,7 % des nouvelles affaires au mois de mai 2005. Cette mise en place réussie de la crpc tient, avant tout, à son appropriation par les acteurs concernés de la chaîne pénale au premier chef desquels figurent les magistrats du parquet. En effet, le rôle du parquet est substantiellement modifié dans le cadre de la crpc puisque, s'il demeure l'autorité de poursuite, c'est également à lui qu'incombe de proposer la peine qui doit, pour être homologuée, se fonder, notamment, sur une qualification juridique des faits précise et respecter les règles de proportionnalité et de personnalisation de la mesure. Ce faisant, la mission du parquet se rapproche, insensiblement, de celle traditionnellement dévolue aux magistrats du siège. Par ailleurs, et comme l'explique fort justement le rapporteur de la présente proposition de loi au Sénat, « les avocats, au-delà de certaines positions de principe, semblent en passe d'adopter la crpc. Sans doute certains ont-ils souligné le paradoxe qui les conduit lors de l'audience d'homologation, en l'absence du procureur, à défendre la peine proposée. Néanmoins, comme la loi le permet, l'initiative du recours à la procédure est revenue dans plusieurs cas aux avocats. La perspective d'une sanction plus adaptée à la personnalité de l'intéressé, le souci d'éviter l'opprobre du procès en correctionnelle sont les deux principaux atouts mis en avant par les barreaux. » (3) B. ... EN DÉPIT DE PRATIQUES ENCORE DISPARATES Comme l'indique la circulaire du 2 septembre 2004, la crpc doit s'appliquer aux « affaires simples et en état d'être jugées » et qui, s'il n'avait pas été recouru à la crpc, auraient pu immédiatement être examinées par le tribunal correctionnel sans qu'il soit nécessaire de recourir à une instruction ou de procéder à un complément d'enquête. Dès lors, l'infraction reprochée à la personne doit « présenter une relative simplicité » et « la personnalité de l'auteur ne doit pas justifier d'investigations complémentaires », ce qui exclut le recours à la crpc lorsqu'une expertise psychiatrique est nécessaire. En outre, précise la circulaire, lorsqu'il y a une victime et que l'affaire est complexe en raison de la nécessité d'évaluer le préjudice, « il peut être préférable d'écarter » cette procédure « même si celle-ci prévoit les modalités de prise en compte des intérêts de la partie civile ». Ceci étant indiqué, la circulaire identifie les contentieux adaptés à la procédure de plaider coupable. Il s'agit, notamment, des : - conduites sous l'empire d'un état alcoolique, sans permis, sans assurance ou en récidive d'un très grand excès de vitesse, « faits pour lesquels la culpabilité est rarement contestée, qui ne causent pas de victime et qui correspondent à un contentieux de masse » ; - violences urbaines ; - contentieux familiaux, tels que le non-paiement de pension alimentaire ou la non-représentation d'enfant, « voire même les violences conjugales lorsque l'adhésion de l'auteur des faits à la peine traduit de la part de celui-ci la volonté, en accord avec la victime, de mettre un terme aux relations conflictuelles à l'origine de l'infraction » ; - contentieux techniques et répétitifs concernant des faits simples et reconnus, à l'instar du non-respect des règles d'hygiène et de sécurité prévues par le code du travail, ou « en cas de travail dissimulé ». Compte tenu de la nouveauté de la crpc, la circulaire invite à sa « mise en œuvre progressive » par l'intermédiaire d'une « montée en puissance régulière » permettant aux juridictions « de se familiariser avec son fonctionnement ». C'est pourquoi elle suggère que les juridictions adoptent une démarche en deux temps : - dans un premier temps, la circulaire invite à la mise en œuvre de la crpc pour des délits n'ayant pas causé de victime et pour des peines « autres que de l'emprisonnement ferme » ; - puis, dans un second temps, la crpc pourra concerner des affaires dans lesquelles il existe une victime ou d'autres pour lesquelles seront proposées des peines d'emprisonnement ferme. Il résulte de ce qui précède que la mise en place de la crpc devrait se traduire, à tout le moins dans un premier temps, par des pratiques différenciées selon les juridictions. En effet, la plupart des juridictions demeurent, à ce jour, au stade de la « première étape » au sens de la circulaire et recourent à la crpc exclusivement en matière de conduite en état alcoolique (cea) en ne prononçant que des peines alternatives à l'incarcération, à l'instar du sursis avec mise à l'épreuve ou du travail d'intérêt général. Comme l'a indiqué notre collègue Jean-Luc Warsmann dans son second rapport sur l'application de la loi du 9 mars 2004(4), le recours à la crpc en matière cea est un choix qui a été retenu dans de nombreux tgi, à l'instar de celui de Brest où une population « cible », établie sur le fondement de critères tels que le taux d'alcoolémie relevé et l'absence de récidive, a été identifiée par le procureur de la République comme relevant de cette procédure. La crpc constitue alors l'un des instruments procéduraux utilisés par le ministère public pour apporter une réponse pénale à ce phénomène, cette réponse étant graduée en fonction de la gravité des faits. Ainsi, pour les taux d'alcoolémie les moins élevés, le recours à l'ordonnance pénale est privilégié, les infractions légèrement plus graves étant traitées dans le cadre de la composition pénale puis dans le cadre de la crpc s'agissant des taux d'alcoolémie supérieurs, les prévenus en état de récidive légale ou avec un fort taux d'alcoolémie étant jugés par le tribunal correctionnel, le cas échéant dans le cadre de la comparution immédiate. En revanche, peu de juridictions semblent d'ores et déjà être passées à la « seconde étape » de la crpc, à l'instar du tgi de Paris qui prononce des peines d'emprisonnement ferme, y compris après déferrement de la personne, en matière de violence aux personnes ou de vols avec violence. II. - UNE PROCÉDURE FRAGILISÉE PAR LES INCERTITUDES SUR LA PRÉSENCE DU PROCUREUR À L'AUDIENCE D'HOMOLOGATION En dépit du succès grandissant de la crpc, la poursuite de cette dynamique semble aujourd'hui incertaine en raison de l'effet conjugué de l'avis rendu par la Cour de cassation le 18 avril 2005 d'une part, et de l'ordonnance de référé prise par le Conseil d'État le 11 mai dernier d'autre part. A. DES INCERTITUDES JURIDIQUES ... L'article 495-9 du code de procédure pénale, relatif à l'audience d'homologation de la peine proposée par le procureur, dispose que, lorsque le prévenu, en présence de son avocat accepte la peine, il est « aussitôt présenté devant le président du tgi ou le juge délégué par lui, » aux fins d'homologation. Le second alinéa du même article prévoit que ce juge « entend la personne et son avocat » puis, « après avoir vérifié la réalité des faits et leur qualification juridique », il peut décider d'homologuer la peine. Dans cette hypothèse précise la loi, « il statue le jour même par ordonnance motivée », cette dernière devant être leu en « audience publique » en cas d'homologation. Comme l'indique la circulaire du 2 septembre 2004 (5) l'article 495-9 « n'exige pas que le ministère public soit présent lors de la présentation de la personne devant le président ou le juge délégué. La décision du Conseil constitutionnel, liée à la seule question de la publicité, étant sur cette question sans conséquence pratique, il en résulte que la présence d'un magistrat n'est nullement obligatoire ». Bien que fondée, cette interprétation n'a cependant pas été partagée par l'ensemble des juridictions où un débat s'est engagé sur cette question, à telle enseigne que la Cour de cassation a été saisie, à titre préjudiciel, d'une demande d'avis par le tribunal de grande instance de Nanterre l'interrogeant pour savoir si « la présence du parquet est obligatoire ou facultative à l'audience publique, prévue pour l'homologation (ou le refus d'homologation) de la peine proposée par le procureur de la République. ». Contrairement aux conclusions de l'avocat général, la Cour a considéré que le procureur de la République est, « conformément aux termes de l'article 32 du code de procédure pénale, tenu d'assister aux débats de cette audience de jugement, la décision devant être prononcée en sa présence ». Réagissant à cet avis qui, rappelons-le, ne s'impose pas aux juges du fond conformément aux dispositions de l'article 5 du code civil qui prohibe les arrêts de règlement, le garde des Sceaux a diffusé une nouvelle circulaire en date du 19 avril 2005 faisant savoir aux magistrats du parquet que leur présence n'était juridiquement exigée par la loi qu'au cours de la « lecture publique de l'ordonnance d'homologation » et non au moment même ou le juge du siège prend ladite ordonnance. Comme le suggérait cette circulaire, il conviendrait « que l'ordonnance soit rendue immédiatement à l'issue de la présentation de la personne, et que ce soit à la plus prochaine audience du tribunal correctionnel, à laquelle assiste nécessairement le parquet, audience intervenant le jour même ou quelques jours plus tard, et à laquelle l'intéressé n'a évidemment pas besoin d'être présent, que l'ordonnance sera lue publiquement ». Cette distinction, quelque peu subtile il est vrai, entre l'audience d'homologation et la lecture en audience publique de l'ordonnance d'homologation, présentait le double avantage d'être fidèle à l'avis de la Cour de cassation tout en respectant la loi. Or, cette nouvelle circulaire a été privée d'effet par le Conseil d'État statuant en référé le 11 mai dernier à la demande du syndicat des avocats de France (saf). En effet, considérant que le moyen tiré « de ce que la circulaire méconnaît les dispositions combinées des articles 495-9 et 32 du code de procédure pénale est propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la circulaire », le Conseil d'État a ordonné le sursis à exécution de la circulaire tout en ajoutant que l'absence du procureur à l'audience serait « susceptible d'entacher à terme la régularité de nombreux jugements d'homologation ». Dans ces conditions, l'application de la crpc dans les juridictions est désormais compromise, alors même que, dans la pratique judiciaire prévalant jusqu'alors, le parquet n'était quasiment jamais représenté à l'audience d'homologation. B. ... EN DÉPIT DE L'INTENTION DU LÉGISLATEUR Avant de présenter les dispositions de la présente proposition de loi clarifiant cette situation, votre rapporteur souhaite rappeler quelle était l'intention du Législateur lorsqu'il a créé la procédure de la crpc : - le plaider coupable est une procédure sui generis dans le cadre de laquelle le rôle du ministère public est particulièrement actif et déterminant dans une première phase, puisque c'est lui qui propose la peine au prévenu ayant préalablement reconnu sa culpabilité, le juge du siège n'intervenant que dans une seconde phase, pour homologuer ou refuser d'homologuer cette peine. Dans ces conditions, si les dispositions de droit commun relatives aux audiences correctionnelles publiques qui prévoient, fort logiquement, la présence obligatoire du parquet, leur applicabilité à la procédure de la crpc est discutable, le droit spécial l'emportant sur le droit général. Cette analyse est d'ailleurs partagée par une partie de la doctrine, puisque le professeur Jean Pradel considère que le Législateur a clairement souhaité que la crpc « déroge au droit commun »(6). À cet égard, il convient de rappeler que toutes les dispositions du code de procédure pénale applicables à chaque juridiction, qu'il s'agisse du tribunal correctionnel (7), de la chambre des appels correctionnels (8), de la Cour d'assises (9), du tribunal pour enfants (10) ou de police (11) pour ne citer que ces quelques exemples, prévoient expressément la présence du ministère public et précisent systématiquement les modalités de son intervention. Dès lors, il pourrait en être déduit, a contrario, que le parquet n'a pas à être présent dans le silence de la loi. Il en est ainsi à l'occasion du débat contradictoire devant le juge des libertés et de la détention saisi par le procureur de la République aux fins de placement en détention provisoire du prévenu dans l'attente de sa comparution devant le tribunal correctionnel saisi dans le cadre de la comparution immédiate, en application des dispositions des articles 396 et suivants du code de procédure pénale. Il en est également ainsi lorsque le juge des enfants statue « en chambre du conseil » en application des dispositions des articles 8 et 8-1 de l'ordonnance du 2 février 1945 qui l'autorise, notamment, à prononcer le placement du mineur délinquant dans un établissement d'éducation, de formation ou sous le régime de la liberté surveillée. Il aurait donc pu en être de même s'agissant de l'audience d'homologation de la crpc ; - l'intérêt pratique de la crpc est considérablement amoindri si le magistrat du parquet est tenu d'assister à la présentation du prévenu devant le juge chargé de l'homologation. En effet, cette présence représente une contrainte temporelle supplémentaire pour les magistrats du parquet qui va à l'encontre de l'objectif de désencombrer les juridictions en accélérant les procédures. Par ailleurs, cette présentation ne saurait être assimilée à une audience devant le tribunal correctionnel donnant lieu à un débat contradictoire puisque l'auteur des faits reconnaît sa culpabilité et accepte les peines proposées. De surcroît, et comme l'expliquait la circulaire précitée du 2 septembre 2004, « la présence du procureur aurait pour effet de susciter une discussion devant le juge du siège et de transformer celui-ci en négociateur ce qui est à l'opposé de sa mission (homologuer ou refuser d'homologuer) et de l'esprit de la nouvelle procédure ». En outre, « que va pouvoir dire de plus le parquetier à cette audience alors qu'il a déjà tout dit au prévenu lors de l'audience de cabinet » s'interroge fort justement le professeur Pradel (12) ? Enfin, il convient de rappeler ici que la décision du Conseil constitutionnel censurant les dispositions prévoyant que l'audience d'homologation se tenait « en chambre du conseil » s'appuyait sur le principe constitutionnel de la publicité du jugement des affaires pénales, sans même évoquer la question de la présence du ministère public qui aurait pu être présentée comme l'une des garanties de cette publicité ou comme l'une de ses conséquences. On le voit, il est des raisons, tant juridiques que pratiques, qui pouvaient laisser accroire que le Législateur n'estimait pas nécessaire que le parquet devait obligatoirement être présent à l'audience d'homologation. Toutefois, la situation actuelle, en raison des incertitudes juridiques qu'elle entraîne, ne peut perdurer car elle risquerait de porter préjudice au devenir de la crpc. III. - UNE NÉCESSAIRE CLARIFICATION LÉGISLATIVE L'article unique de la présente proposition de loi substitue aux dispositions en vigueur précisant qu'en cas d'homologation l'ordonnance est lue en audience publique (article 495-9), une nouvelle rédaction prévoyant que « la procédure prévue par le présent alinéa se déroule en audience publique ; la présence du procureur de la République à cette audience n'est pas obligatoire ». Ce faisant, la proposition de loi comporte le double objet suivant : - prévoir expressément que la présence du procureur à l'audience d'homologation est facultative. Il convient d'indiquer ici que la rédaction retenue reproduit littéralement celle figurant à l'article 464 du code de procédure pénale disposant que, lorsque le tribunal correctionnel statue sur les seuls intérêts civils après avoir statué sur l'action publique, « la présence du ministère public à cette audience n'est pas obligatoire ». Cette rédaction, qui ne constitue donc pas une nouveauté dans notre code de procédure pénale et possède l'avantage d'offrir la souplesse nécessaire permettant au parquet, dans des circonstances particulières liées, par exemple, à la nature de la peine proposée ou à la qualification juridique des faits, de prendre part à l'audience d'homologation afin d'exposer les raisons l'ayant conduit à requérir ladite peine ; - assurer la publicité de l'ensemble de l'audience d'homologation. En effet, la rédaction actuelle de l'article 495-9, compte tenu de la décision du Conseil constitutionnel censurant la disposition selon laquelle le juge du siège saisi devait entendre le prévenu et son avocat « en chambre du conseil », prévoit que seule l'ordonnance d'homologation « est lue en audience publique », ce qui n'est pas satisfaisant, car partiel et insuffisant. C'est pourquoi, la rédaction adoptée par la seconde assemblée dispose que l'ensemble de la procédure prévue au second alinéa de l'article 495-9 « se déroule en audience publique » ce qui recouvre les phases suivantes : · l'audition du prévenu et de son conseil ; · la vérification de la réalité des faits et de leur qualification juridique ; · la décision d'homologation ou de refus d'homologation de la peine proposée par le procureur. L'ensemble de la procédure d'homologation devenant publique, conformément aux exigences constitutionnelles, les dispositions en vigueur précisant que seule l'ordonnance d'homologation est lue en audience publique deviennent sans objet, ce qui justifie leur suppression par l'article unique de la présente proposition de loi. Après l'exposé du rapporteur, plusieurs commissaires sont intervenus dans la discussion générale. M. Alain Marsaud a souhaité prévenir toute interrogation sur la constitutionnalité de la proposition de loi, en précisant que le rôle du procureur de la République consiste à accuser et à être partie au procès et que ces deux tâches ne sont pas requises lors de l'audience d'homologation. Il a souhaité un vote conforme du texte adopté en première lecture par le Sénat pour permettre une entrée en vigueur rapide de la disposition. M. Étienne Blanc a souhaité savoir quelles sont les voies de recours à l'encontre d'un jugement homologué dans le cadre de la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité. Il s'est demandé si, sur la dizaine de milliers d'homologations qui ont déjà été prononcées, certaines ont fait l'objet d'un recours, en précisant que l'absence ou le faible nombre des recours intentés constituerait un argument supplémentaire à l'appui de la présente proposition de loi. En réponse aux intervenants, le rapporteur a apporté les précisions suivantes : - le dispositif proposé respecte pleinement la décision du Conseil constitutionnel dont la censure portait exclusivement sur l'absence de publicité de l'audience d'homologation et nullement sur le caractère obligatoire, ou facultatif, de la présence du procureur de la République à celle-ci ; - des voies de recours sont offertes au condamné contre l'ordonnance d'homologation quand bien même ce dernier a, dans un premier temps, accepté la peine proposée par le procureur de la République. Toutefois, il n'existe pas, du moins à ce jour, de statistiques sur le nombre d'appels interjetés contre les ordonnances d'homologation ; - la crpc est un instrument utile dans la conduite de la politique pénale qui s'inscrit parmi les différentes procédures dont dispose le ministère public. Ainsi, de nombreux tribunaux de grande instance ont recours à la crpc en matière de conduite en état alcoolique, la réponse pénale étant graduée en fonction de la gravité des faits : pour les taux d'alcoolémie les moins élevés, le recours à l'ordonnance pénale est privilégié, les infractions légèrement plus graves étant traitées dans le cadre de la composition pénale puis dans le cadre de la crpc s'agissant des taux d'alcoolémie supérieurs, les prévenus en état de récidive légale ou avec un fort taux d'alcoolémie étant jugés par le tribunal correctionnel, le cas échéant dans le cadre de la comparution immédiate. La Commission est ensuite passée à l'examen de l'article unique de la proposition de loi. Article unique M. René Dosière a présenté un amendement de suppression de cet article. Précisant que cet amendement se justifiait par l'interprétation donnée par le Conseil constitutionnel de la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, il a estimé qu'il permettrait ainsi d'éviter une censure de la proposition de loi. Le rapporteur a considéré que cet amendement réduirait à néant non seulement la proposition de loi examinée par la Commission mais encore le succès de la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité. Il a précisé que la nouvelle disposition prévoit la publicité de l'audience d'homologation et constitue ainsi une réponse aux exigences du Conseil constitutionnel. La Commission a rejeté l'amendement de suppression, puis elle a adopté l'article unique de la proposition de loi sans modification. * * * En conséquence, la commission des Lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République vous demande d'adopter sans modification la proposition de loi n° 2413, adoptée par le Sénat, précisant le déroulement de l'audience d'homologation de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité. TEXTE ADOPTÉ PAR LA COMMISSION La dernière phrase du second alinéa de l'article 495-9 du code de procédure pénale est ainsi rédigée : « La procédure prévue par le présent alinéa se déroule en audience publique ; la présence du procureur de la République à cette audience n'est pas obligatoire. » ___
AMENDEMENT NON ADOPTÉ PAR LA COMMISSION Article unique Amendement présenté par M. Christophe Caresche et les commissaires membres du groupe socialiste : Supprimer cet article. Pages Avis de la Cour de cassation n° 0050004P du 18 avril 2005 26 Ordonnance du Conseil d'État n° 279833 du 11 mai 2005 27 Ordonnance du Conseil d'État n° 279834 du 11 mai 2005 32 Avis de la Cour de Cassation n° 0050004P du 18 avril 2005 La Cour de cassation, Vu les articles L. 151-1 et suivants du code de l'organisation judiciaire et 706-64 et suivants du code de procédure pénale ; Vu la demande d'avis formulée le 2 février 2005 par le tribunal de grande instance de Nanterre, reçue le 4 février 2005, dans la procédure suivie contre Laurent X... pour conduite d'un véhicule malgré suspension du permis de conduire, et ainsi libellée : « En application des articles 495-9, [31], 32 et 39 du code de procédure pénale, la présence du parquet est-elle obligatoire ou facultative à l'audience publique, prévue pour l'homologation (ou le refus d'homologation) de la peine proposée par le procureur de la République ? » ; Vu la demande d'avis formulée le 8 février 2005 par le tribunal de grande instance de Nanterre, reçue le 10 février 2005, dans la procédure suivie contre Claude Y... pour conduite d'un véhicule en état d'ivresse manifeste et refus, par le conducteur d'un véhicule, de se soumettre aux vérifications destinées à établir la preuve de l'état alcoolique, et ainsi libellée : « En application des articles 495-9, 31, 32 et 39 du code de procédure pénale, la présence du parquet est-elle obligatoire ou facultative [à l'audience publique] prévue pour l'homologation (ou le refus d'homologation) de la peine proposée par le procureur de la République ? » ; Vu la demande d'avis formulée le 21 février 2005 par le tribunal de grande instance de Nanterre, reçue le 24 février 2005, dans la procédure suivie contre Nicolas Z... pour conduite d'un véhicule sans permis, et ainsi libellée : « En application des articles 495-9, 31, 32 et 39 du code de procédure pénale, la présence du parquet est-elle obligatoire ou facultative [à l'audience publique] prévue pour l'homologation (ou le refus d'homologation) de la peine proposée par le procureur de la République ? » ; Joignant les demandes d'avis en raison de la connexité ; Sur le rapport de M. Lemoine, conseiller référendaire, et les conclusions de M. Mouton, avocat général, Est d'avis que : Lorsqu'il saisit le président du tribunal de grande instance ou le juge délégué par lui d'une requête en homologation de la ou des peines qu'il a proposées dans le cadre de la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, le procureur de la République est, conformément aux termes de l'article 32 du code de procédure pénale, tenu d'assister aux débats de cette audience de jugement, la décision devant être prononcée en sa présence. Ordonnance du Conseil d'État n° 279833 du 11 mai 2005 Vu, enregistrée le 21 avril 2005 au secrétariat du contentieux du Conseil d'État, la requête présentée pour le Syndicat des avocats de France, dont le siège est 21 bis, rue Victor Massé à Paris (75009), agissant poursuites et diligences de son président ; le Syndicat des avocats de France demande au juge des référés du Conseil d'État : 1°) d'ordonner, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de la circulaire du 19 avril 2005 par laquelle le garde des Sceaux, ministre de la justice a fixé les suites à réserver à l'avis du 18 avril 2005 de la Cour de cassation relatif à la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité ; 2°) de condamner l'État à lui verser une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; il expose qu'en son article 137 la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 a inséré dans le code de procédure pénale des articles 495-7 à 495-16 qui instituent une procédure dénommée comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité ; qu'une première circulaire du 2 septembre 2004 du garde des Sceaux, ministre de la justice qui commente cette procédure contient plusieurs dispositions impératives qui fixent illégalement des règles nouvelles ; que cette circulaire a fait l'objet de la part de l'exposant d'un recours en annulation enregistré sous le n° 273757 ; que sous le n° 279834 est demandée, par ailleurs, la suspension de cette circulaire ; que par la présente le syndicat exposant entend solliciter également la suspension d'une autre circulaire prise à la date du 19 avril 2005 qui persiste dans les pratiques illégales instaurées par la circulaire du 2 septembre 2004, nonobstant l'avis rendu le 18 avril 2005 par la Cour de cassation ; que la circulaire du 19 avril 2005 émane d'une autorité incompétente ; d'une part, en ce que son signataire, le directeur des affaires criminelles et des grâces, ne disposait pas d'une délégation régulière ; d'autre part, et en tout état de cause, en ce que le ministre de la justice ne dispose pas, en l'absence d'habilitation législative et faute pour lui de se borner à prendre les mesures nécessaires à l'organisation des services placés sous son autorité, du pouvoir réglementaire ; que, sur le fond, la circulaire méconnaît les dispositions législatives qu'elle se propose d'interpréter ; que contrairement à ce que soutient la circulaire, l'article 495-9 du code de procédure pénale tel qu'il a été interprété par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 2 mars 2004 implique que le magistrat du parquet assiste à l'audience d'homologation faisant suite à la proposition du procureur et à son acceptation par la personne concernée ; que l'absence du ministère public est également contraire à l'article 32 du code de procédure pénale aux termes duquel le ministère public est représenté auprès de chaque juridiction répressive. Il assiste aux débats des juridictions de jugement. Toutes les décisions sont prononcées en sa présence ; qu'en effet, ainsi que l'a relevé l'avis de la Cour de cassation du 18 avril 2005, l'audience d'homologation est une audience de jugement ; que c'est en vain que la circulaire opère une distinction entre la décision prise par le président du tribunal ou le juge délégué, qui présente un caractère juridictionnel, et la présentation de la personne devant ce magistrat ; qu'en toute hypothèse, la décision d'homologation, qui a un caractère juridictionnel, ne peut être prise et prononcée qu'en présence du ministère public ; que c'est en méconnaissance de l'article 495-9 du code de procédure pénale que la circulaire retient que la décision d'homologation peut être prise en l'absence du ministère public et lue ultérieurement en sa présence ; que les dispositions de la circulaire formant un ensemble indivisible, la suspension ordonnée doit porter sur la totalité de la circulaire ; qu'il y a urgence à suspendre dans la mesure où la circulaire est d'application immédiate et que de nombreuses décisions rendues sur son fondement sont susceptibles d'annulation pour vice de procédure et violation des droits de la défense ; Vu la circulaire dont la suspension est demandée ; Vu, enregistré le 3 mai 2005, le mémoire en intervention présenté pour l'Ordre des avocats de Paris, dont le siège est place Dauphine, 75053 Paris cedex 1 ; l'Ordre des avocats de Paris conclut à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de la requête par les motifs que l'atteinte grave et immédiate portée aux droits de la défense par la circulaire contestée caractérise amplement la situation d'urgence prévue à l'article L. 521-1 du code de justice administrative ; que la circulaire est illégale, en ce qu'elle émane d'une autorité incompétente, le ministre de la justice ne disposant d'aucun pouvoir réglementaire pour édicter des dispositions impératives d'application de la loi du 9 mars 2004 ; qu'en outre, la circulaire n'est pas conforme aux dispositions législatives auxquelles elle se rapporte ; qu'en effet, ainsi que cela ressort tant de la décision du Conseil constitutionnel du 2 mars 2004 que de l'avis de la Cour de cassation du 18 avril 2005, elle est contraire aux dispositions des articles 32 et 495-9 du code de procédure pénale ; Vu, enregistré le 6 mai 2005, le mémoire en intervention présenté pour le Conseil national des barreaux dont le siège est 23 rue de la Paix à Paris (75002) ; le Conseil national des barreaux conclut à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de la requête en reprenant l'ensemble des moyens invoqués par l'Ordre des avocats de Paris dans son mémoire en intervention ; Vu, enregistré le 9 mai 2005, le mémoire en intervention présenté pour la Conférence des bâtonniers de France et d'outre-mer dont le siège est 12, place Dauphine à Paris (75001) ; la Conférence des bâtonniers de France et d'outre-mer conclut à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de la requête en reprenant l'ensemble des moyens invoqués par l'Ordre des avocats de Paris dans son mémoire en intervention ; Vu, enregistré le 9 mai 2005, le mémoire en défense présenté par le garde des Sceaux, ministre de la justice qui conclut au rejet de la requête au motif, à titre principal, qu'elle ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative dès lors que la circulaire contestée se rapporte directement et exclusivement au déroulement de procédures judiciaires ; qu'elle a en effet pour fondement l'article 30 du code de procédure pénale aux termes duquel le ministre de la justice adresse aux magistrats du ministère public des instructions générales d'action publique ; qu'à titre subsidiaire, il y a lieu de relever que la condition d'urgence exigée par l'article L. 521-1 du code de justice administrative n'est pas remplie ; qu'à cet égard, le syndicat requérant ne saurait se fonder sur la perspective de la multiplication des contestations contentieuses qui seraient suscitées par l'illégalité de la décision contestée ; qu'il n'indique pas en quoi les instructions ministérielles porteraient atteinte aux droits de la défense ; qu'en outre, à l'exception d'un avis de la Cour de cassation du 18 avril 2005, aucun élément nouveau susceptible de caractériser la survenance d'une situation d'urgence n'est intervenu entre le 1er octobre 2004, date de la mise en œuvre de la procédure et le 21 avril 2005, date à laquelle a été présentée la demande de suspension ; qu'à titre très subsidiaire, il n'y a pas de doute sérieux sur la légalité de la circulaire ; que, contrairement à ce qui est soutenu, le signataire de la circulaire avait reçu délégation à cet effet ; que le ministre exposant tire sa compétence pour prendre la circulaire des dispositions de l'article 30 du code de procédure pénale ; que les moyens de légalité interne ne sont pas davantage pertinents ; que la présence du parquet n'est pas exigée par les dispositions du deuxième alinéa de l'article 495-9 du code de procédure pénale lorsque la personne et son avocat sont entendus par le juge du siège et lorsque celui-ci prend sa décision sur l'homologation ; que sa présence n'est pas davantage requise par l'article 32 du code de procédure pénale, nonobstant l'avis émis le 18 avril 2005 par la Cour de cassation ; qu'en effet, la question de la publicité des audiences n'est pas liée à la présence ou non du parquet ; qu'en matière de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, il n'y a pas de débat contradictoire entre l'accusation et la défense ; que la décision rendue par le juge du siège n'est pas un jugement ; que le Conseil constitutionnel dans sa décision du 2 mars 2004 a distingué la phase d'homologation de l'audience correctionnelle ordinaire ; que ces questions sont distinctes de celle de la présence du parquet lors de la lecture de l'ordonnance du magistrat du siège en audience publique sur laquelle précisément la circulaire du 19 avril 2005 a apporté des précisions complémentaires par rapport à la circulaire générale du 2 septembre 2004 ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la Constitution, notamment son article 62 ; Vu la loi n° 73-1227 du 31 décembre 1973, autorisant la ratification de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ensemble le décret n° 74-360 du 3 mars 1974 portant publication de cette convention ; Vu la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, ensemble la décision n° 2004-492 DC du 2 mars 2004 du Conseil constitutionnel ; Vu le code de procédure pénale, notamment son article préliminaire, ses articles 30, 32, 495-7 à 495-16 et 706-64 à 706-70 ; Vu le code de l'organisation judiciaire, notamment ses articles L. 151-1 et L. 151-2 ; Vu le code de justice administrative, notamment ses articles L. 511-2, L. 521-1 et . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ; Considérant qu'en se fondant sur ces dispositions, le Syndicat des avocats de France, demande au juge des référés du Conseil d'État d'ordonner la suspension de la circulaire du 19 avril 2005 par laquelle le garde des Sceaux, ministre de la justice a fixé les suites à réserver à l'avis du 18 avril 2005 de la Cour de cassation relatif à la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité ; Sur l'exception d'incompétence invoquée par le garde des Sceaux, ministre de la justice : Considérant que le juge administratif ne peut être saisi d'un pourvoi tendant à la mise en œuvre de l'une des procédures régies par le livre V du code de justice administrative que pour autant que le litige principal auquel il se rattache ou est susceptible de se rattacher la mesure d'urgence qu'il lui est demandé de prescrire n'échappe pas manifestement à la compétence de la juridiction administrative ; Considérant que la juridiction administrative est compétente pour connaître des recours pour excès de pouvoir dirigés contre les instructions ou circulaires par lesquelles l'autorité ministérielle fait connaître, au moyen de dispositions impératives à caractère général, l'interprétation qu'elle entend donner des lois et règlements ; qu'il appartient au juge de la légalité des actes administratifs de s'assurer que l'interprétation retenue ne méconnaît pas le sens ou la portée des dispositions législatives ou réglementaires que le ministre se propose d'expliciter ou ne contrevient pas aux exigences inhérentes à la hiérarchie des normes ; Considérant toutefois, que l'indépendance de l'autorité judiciaire fait obstacle à ce que la juridiction administrative puisse s'immiscer dans le déroulement d'une procédure judiciaire ; Considérant que la circulaire dont la suspension est demandée, adressée pour attribution aux magistrats du parquet, a pour objet de faire connaître l'interprétation que le ministre de la justice entend donner des articles 32 et 495-9 du code de procédure pénale ; que le contrôle de légalité exercé sur ce point est par lui-même sans effet sur la régularité des procédures judiciaires ; qu'il ne saurait dès lors être soutenu que la requête du Syndicat des avocats de France excède manifestement la compétence du juge des référés administratifs ; Sur les interventions de l'Ordre des avocats de Paris, du Conseil national des barreaux et de la Conférence des bâtonniers de France et d'outre-mer : Considérant que l'Ordre des avocats de Paris, le Conseil national des barreaux et la Conférence des bâtonniers de France et d'outre-mer ont intérêt à ce que soit ordonnée la suspension de la circulaire litigieuse relative à la portée des textes régissant la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité ; Sur les conclusions aux fins de suspension : Considérant que le I de l'article 137 de la loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité a inséré dans le code de procédure pénale, sous des articles 495-7 à 495-16, une procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité ; que le champ d'application de cette procédure est défini par les articles 495-7 et 495-16 ; que l'article 495-8 détermine les conditions dans lesquelles le procureur de la République peut proposer à la personne concernée l'exécution d'une ou plusieurs des peines encourues, leur nature et leur quantum ainsi que les modalités de l'acceptation par l'intéressé de la ou des peines proposées ; que l'article 495-9 énonce dans un premier alinéa que : lorsque en présence de son avocat, la personne accepte la ou les peines proposées, elle est aussitôt présentée devant le président du tribunal de grande instance ou le juge délégué par lui, saisi par le procureur de la République d'une requête en homologation ; qu'aux termes du second alinéa du même article : le président du tribunal de grande instance ou le juge délégué par lui entend la personne et son avocat. Après avoir vérifié la réalité des faits et leur qualification juridique, il peut décider d'homologuer les peines proposées par le procureur de la République. Il statue le jour même par ordonnance motivée. En cas d'homologation, cette ordonnance est lue en audience publique ; que selon le deuxième alinéa de l'article 495-11 du code précité, l'ordonnance d'homologation a les effets d'un jugement de condamnation ; qu'elle peut, comme le prévoit le troisième alinéa du même article faire l'objet d'un appel de la part du condamné ; que d'après l'article 495-13, lorsque la victime de l'infraction est connue, elle est informée sans délai par tout moyen de la procédure et est invitée à comparaître en même temps que l'auteur des faits ; Considérant qu'appelé à se prononcer sur la conformité à la Constitution de la loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, le Conseil constitutionnel, par une décision du 2 mars 2004 à laquelle s'attache l'autorité définie par l'article 62 de la Constitution, a censuré une disposition insérée dans le texte de l'article 495-9 du code de procédure pénale tel qu'il avait été adopté par le Parlement qui conférait un caractère non public à l'audience au cours de laquelle le président du tribunal de grande instance se prononce sur la proposition du parquet, même lorsqu'aucune circonstance particulière ne nécessite le huis clos ; que la même décision n'a admis la conformité à la Constitution de la nouvelle procédure que sous réserve que le président du tribunal de grande instance ne procède à l'homologation de la proposition du parquet acceptée par l'intéressé, qu'après avoir vérifié la qualification juridique des faits et s'être interrogé sur la justification de la peine au regard des circonstances de l'infraction et de la personnalité de son auteur ; qu'en outre, le président du tribunal de grande instance peut refuser d'homologuer la peine proposée si les déclarations de la victime apportent un éclairage nouveau sur les conditions dans lesquelles l'infraction a été commise ; Considérant que si la loi du 9 mars 2004 a, par ses articles 63, 64 et 65, qui modifient respectivement les articles 30, 35 et 36 du code de procédure pénale, précisé les attributions du ministre de la justice et du procureur général en matière de procédure pénale, elle a laissé inchangé le texte de l'article 32 de ce code aux termes duquel le ministère public assiste aux débats des juridictions de jugement ; toutes les décisions sont prononcées en sa présence ; Considérant que par sa circulaire en date du 19 avril 2005, le ministre de la justice a fait savoir aux magistrats du parquet que leur présence n'était juridiquement exigée par la loi qu'au cours de la lecture publique de l'ordonnance d'homologation prévue à l'article 495-9 du code de procédure pénale ; Considérant d'une part, que le moyen tiré de ce que la circulaire méconnaît les dispositions combinées des articles 495-9 et 32 du code de procédure pénale est propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la circulaire ; Considérant d'autre part, qu'en vertu de l'article 495-14 du code de procédure pénale, à peine de nullité de la procédure, il est dressé procès-verbal des formalités accomplies en application des articles 495-8 à 495-13 ; qu'eu égard notamment aux conséquences ainsi attachées par la loi aux formalités qu'exige ou implique l'article 495-9 la condition relative à l'urgence posée par l'article L. 521-1 du code de justice administrative doit être regardée comme remplie ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu de prononcer la suspension de l'application de la circulaire du garde des Sceaux, ministre de la justice du 19 avril 2005 ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'il y a lieu dans les circonstances de l'espèce de faire droit à ces conclusions et de mettre à la charge de l'État la somme de 3 000 euros réclamée par le Syndicat des avocats de France, au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; décide : o r d o n n e : Article 1er : Les interventions de l'Ordre des avocats de Paris, du Conseil national des barreaux et de la Conférence des bâtonniers de France et d'outre-mer sont admises. Article 2 : Est ordonnée la suspension de la circulaire du garde des Sceaux, ministre de la justice du 19 avril 2005. Article 3 : L'État versera au Syndicat des avocats de France une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée au Syndicat des avocats de France, à l'Ordre des avocats de Paris, au Conseil national des barreaux, à la Conférence des bâtonniers de France et d'outre-mer et au garde des Sceaux, ministre de la justice. Ordonnance du Conseil d'État n° 279834 du 11 mai 2005 Vu, enregistrée le 21 avril 2005 au secrétariat du contentieux du Conseil d'État, la requête présentée pour le Syndicat des avocats de France, dont le siège est 21 bis, rue Victor Massé à Paris (75009), agissant poursuites et diligences de son président ; le Syndicat des avocats de France demande au juge des référés du Conseil d'État : 1°) d'ordonner, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de la circulaire du 2 septembre 2004 du garde des Sceaux, ministre de la justice portant présentation des dispositions relatives à la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité ; 2°) de condamner l'État à lui verser une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ; il expose qu'en son article 137 la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 a inséré dans le code de procédure pénale des articles 495-7 à 495-16 qui instituent une procédure dénommée comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité ; que la circulaire du 2 septembre 2004 du garde des Sceaux, ministre de la justice qui commente cette procédure contient plusieurs dispositions impératives qui fixent illégalement des règles nouvelles ; que cette circulaire a fait l'objet de la part de l'exposant d'un recours en annulation enregistré sous le n° 273757 ; qu'il vient par la présente requête solliciter la suspension de cette circulaire ; que celle-ci émane d'une autorité incompétente ; d'une part, en ce que son signataire, le directeur des affaires criminelles et des grâces ne disposait pas d'une délégation régulière ; d'autre part, et en tout état de cause, en ce que le ministre de la justice ne dispose pas, en l'absence d'habilitation législative et faute pour lui de se borner à prendre les mesures nécessaires à l'organisation des services placés sous son autorité, du pouvoir réglementaire ; qu'au fond, la circulaire méconnaît le sens et la portée des dispositions législatives qu'elle entend expliciter et fixe illégalement, dans le silence de celles-ci, des règles nouvelles ; que tel est le cas, en premier lieu, de la reconnaissance par l'auteur des faits de sa culpabilité dès l'enquête préliminaire alors que l'article 495-7 du code de procédure pénale réserve la mise en œuvre de cette procédure au seul procureur de la République et que l'article 495-8, tel qu'il a été interprété par le Conseil constitutionnel, implique que tant la reconnaissance de culpabilité que la proposition de la peine doivent avoir lieu en présence de l'avocat de l'intéressé, ce qui n'est pas le cas lors de l'enquête préliminaire ; qu'il en va de même, en deuxième lieu, de l'exclusion du champ de la nouvelle procédure, dans des conditions qui restreignent illégalement la portée de la loi, de deux séries d'éventualités ; d'une part, si une expertise psychiatrique est nécessaire ; d'autre part, lorsqu'il y a une victime et que l'affaire est complexe en raison de la nécessité d'évaluer le préjudice ; que sont, en troisième lieu, contraires à la loi les dispositions prévoyant la convocation de la personne par un officier de police judiciaire ou par un agent de police judiciaire ainsi que celles relatives au rôle conféré au délégué du procureur de la République dans le choix de la nouvelle procédure plutôt que celle de la composition pénale, au motif qu'elles ajoutent à la loi ; qu'en effet, celle-ci fait relever la procédure de comparution du procureur de la République et implique que toute reconnaissance de culpabilité ne puisse intervenir qu'en présence de l'avocat de l'intéressé ; que, pour les mêmes motifs, sont, en quatrième lieu, illégales les modalités retenues pour la proposition de la peine ; qu'enfin, en conférant un caractère facultatif à la présence du ministère public lors de l'audience d'homologation, la circulaire est contraire tant à l'article 495-9 du code de procédure pénale tel qu'il a été interprété par le Conseil constitutionnel qu'à l'article 32 du code, ainsi que l'a relevé la Cour de cassation dans son avis du 18 avril 2005 ; qu'il y a urgence à suspendre la circulaire afin que ne perdure pas une situation à la fois illégale, dangereuse et attentatoire aux droits de la défense ; Vu la circulaire dont la suspension est demandée ; Vu, enregistré le 3 mai 2005, le mémoire en intervention présenté pour l'Ordre des avocats de Paris, dont le siège est Place Dauphine à Paris (75053 cedex 1) ; l'Ordre des avocats de Paris conclut à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de la requête par les motifs que l'atteinte grave et immédiate portée aux droits de la défense par la circulaire contestée caractérise amplement la situation d'urgence prévue à l'article L. 521-1 du code de justice administrative ; que la circulaire est illégale en ce qu'elle émane d'une autorité incompétente, le ministre de la justice ne disposant d'aucun pouvoir réglementaire pour édicter des dispositions impératives d'application de la loi du 9 mars 2004 ; qu'en outre, la circulaire n'est pas conforme aux dispositions législatives auxquelles elle se rapporte ; qu'elle énonce en effet que la présence du procureur de la République aux débats de l'audience prévue pour l'homologation ou le refus d'homologation de la peine n'est pas requise ce qui est contraire tant à l'article 495-9 du code de procédure pénale, tel qu'il a été interprété par le Conseil constitutionnel, qu'à l'article 32 dudit code ; que la Cour de cassation a pris position dans le même sens dans son avis du 18 avril 2005 ; qu'en outre, la circulaire méconnaît les garanties procédurales prévues par la loi concernant les prérogatives dévolues au ministère public et l'assistance de l'avocat tout au long de la procédure ; qu'en effet, elle enjoint aux auteurs de l'enquête de vérifier l'état d'esprit de l'intéressé quant à une reconnaissance de culpabilité à un stade où l'initiative de recourir à cette procédure n'a pas été officiellement prise et où l'avocat n'est pas présent ; qu'elle autorise le délégué du procureur à engager la procédure alors que la loi ne lui reconnaît pas cette compétence ; qu'elle prévoit la possibilité pour les enquêteurs d'informer l'intéressé des propositions de peine envisagée, sans qu'aucune garantie ne soit donnée quant à la présence de l'avocat à ce stade de la procédure ; Vu, enregistré le 6 mai 2005, le mémoire en intervention présenté pour le Conseil national des barreaux dont le siège est 23 rue de la Paix à Paris (75002) ; le Conseil national des barreaux conclut à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de la requête en reprenant l'ensemble des moyens invoqués par l'Ordre des avocats de Paris dans son mémoire en intervention ; Vu, enregistré le 9 mai 2005, le mémoire en intervention présenté pour la Conférence des bâtonniers de France et d'outre-mer dont le siège est 12, place Dauphine à Paris (75001) ; la Conférence des bâtonniers de France et d'outre-mer conclut à ce qu'il soit fait droit aux conclusions de la requête en reprenant l'ensemble des moyens invoqués par l'Ordre des avocats de Paris dans son mémoire en intervention ; Vu, enregistré le 9 mai 2005, le mémoire en défense présenté par le garde des Sceaux, ministre de la justice qui conclut au rejet de la requête au motif, à titre principal, qu'elle ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative dès lors que la circulaire contestée se rapporte directement et exclusivement au déroulement de procédures judiciaires ; qu'elle a en effet pour fondement l'article 30 du code de procédure pénale aux termes duquel, le ministre de la justice adresse aux magistrats du ministère public des instructions générales d'action publique ; qu'à titre subsidiaire, il y a lieu de relever que la condition d'urgence exigée par l'article L. 521-1 du code de justice administrative n'est pas remplie ; qu'à cet égard, le syndicat requérant ne saurait se fonder sur la perspective de la multiplication des contestations contentieuses qui seraient suscitées par l'illégalité de la décision contestée ; qu'il n'indique pas en quoi les instructions ministérielles porteraient atteinte aux droits de la défense ; qu'en outre, à l'exception d'un avis de la Cour de cassation du 18 avril 2005, aucun élément nouveau, susceptible de caractériser la survenance d'une situation d'urgence n'est intervenu entre la circulaire du 2 septembre 2004 sur les conditions de mise en œuvre d'une procédure appliquée depuis le 1er octobre 2004 et le 21 avril 2005, date à laquelle a été présentée la demande de suspension ; qu'à titre très subsidiaire, il n'y a pas de doute sérieux sur la légalité de la circulaire ; que, contrairement à ce que soutient la requête, le signataire de la circulaire avait reçu délégation à cet effet ; que le ministre exposant tire sa compétence pour prendre la circulaire des dispositions de l'article 30 du code de procédure pénale ; que les moyens de légalité interne ne sont pas davantage pertinents ; que le paragraphe 1.2.2.1. de la circulaire ne fait qu'inciter le parquet à demander aux enquêteurs de procéder à des vérifications complémentaires, afin de faciliter la décision du magistrat de recourir ou non, conformément à la loi à la procédure nouvelle ; que ces instructions s'inscrivent dans le pouvoir de direction de la police judiciaire reconnu au procureur de la République par le code de procédure pénale ; qu'il en va de même des indications figurant au paragraphe 2.2.1.1. qui permettent aux enquêteurs de demander si la personne est a priori favorable à faire l'objet de la nouvelle procédure, sans que les garanties légales relatives à sa mise en œuvre en soient affectées ; que le paragraphe 1.2.2.2., qui invite les parquets à ne pas recourir à la nouvelle procédure lorsqu'une expertise psychiatrique est nécessaire, notamment pour les délits sexuels, ne fait que préciser la doctrine d'emploi de la procédure en cause, qui impose qu'elle soit réservée aux affaires simples ; que, dans la même logique, il est préconisé de ne recourir qu'avec certaines précautions à la nouvelle procédure lorsqu'il s'agit de délits causant des dommages corporels et pouvant donner lieu à l'intervention des caisses de sécurité sociale ; que les paragraphes 2.1.1.2., 2.1.1.2.1. et 2.1.1.2.3, qui ne font que préciser les modalités pratiques selon lesquelles une personne peut être convoquée devant le procureur afin de faire l'objet de la nouvelle procédure, ne mettent en cause ni les prérogatives incombant au parquet, ni les droits de la défense ; que la présence du parquet n'est pas exigée par les dispositions du deuxième alinéa de l'article 495-9 du code de procédure pénale lorsque la personne et son avocat sont entendus par le juge du siège et lorsque celui-ci prend sa décision sur l'homologation ; que sa présence n'est pas davantage requise par l'article 32 du code de procédure pénale, nonobstant l'avis émis le 18 avril 2005 par la Cour de cassation ; qu'en effet, la question de la publicité des audiences n'est pas liée à la présence ou non du parquet ; qu'en matière de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, il n'y a pas de débat contradictoire entre l'accusation et la défense ; que la décision rendue par le juge du siège n'est pas un jugement ; que le Conseil constitutionnel dans sa décision du 2 mars 2004, a distingué la phase d'homologation de l'audience correctionnelle ordinaire ; que ces questions sont distinctes de celle de la présence du parquet lors de la lecture de l'ordonnance du magistrat du siège en audience publique, sur laquelle la circulaire du 19 avril 2005 a apporté des précisions complémentaires ; Vu les autres pièces du dossier ; Vu la Constitution, notamment son article 62 ; Vu la loi n° 73-1227 du 31 décembre 1973 autorisant la ratification de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales, ensemble le décret n° 74-360 du 3 mai 1974 portant publication de cette convention ; Vu la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004, portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, ensemble la décision n° 2004-492 DC du 2 mars 2004 du Conseil constitutionnel ; Vu le code de procédure pénale, notamment son article préliminaire, ses articles 30,32, 495-7 à 495-16 et 706-64 à 706-70 ; Vu le code de l'organisation judiciaire, notamment ses articles L. 151-1 et L. 151-2 ; Vu le code de justice administrative, notamment ses articles L. 511-2, L. 521-1 et L. 761-1 ; Considérant qu'aux termes du premier alinéa de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ; Considérant qu'en se fondant sur ces dispositions, le Syndicat des avocats de France, demande au juge des référés du Conseil d'État d'ordonner la suspension de la circulaire du 2 septembre 2004 du garde des Sceaux, ministre de la justice portant présentation des dispositions législatives relatives à la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité ; Sur l'exception d'incompétence invoquée par le garde des Sceaux, ministre de la Justice : Considérant que le juge administratif ne peut être saisi d'un pourvoi tendant à la mise en œuvre de l'une des procédures régies par le livre V du code de justice administrative que pour autant que le litige principal auquel il se rattache ou est susceptible de se rattacher la mesure d'urgence qu'il lui est demandé de prescrire n'échappe pas manifestement à la compétence de la juridiction administrative ; Considérant que la juridiction administrative est compétente pour connaître des recours pour excès de pouvoir dirigés contre les instructions ou circulaires par lesquelles l'autorité ministérielle fait connaître, au moyen de dispositions impératives à caractère général, l'interprétation qu'elle entend donner des lois et règlements ; qu'il appartient au juge de la légalité des actes administratifs de s'assurer que l'interprétation retenue ne méconnaît pas le sens ou la portée des dispositions législatives ou réglementaires que le ministre se propose d'expliciter ou ne contrevient pas aux exigences inhérentes à la hiérarchie des normes ; Considérant toutefois, que l'indépendance de l'autorité judiciaire fait obstacle à ce que la juridiction administrative puisse s'immiscer dans le déroulement d'une procédure judiciaire ; Considérant que la circulaire dont la suspension est demandée, adressée pour attribution aux magistrats du parquet, a pour objet essentiel de faire connaître l'interprétation que le ministre de la justice entend donner des dispositions des articles 495-7 à 495-16 du code de procédure pénale, introduites dans ce code par le I de l'article 137 de la loi du 9 mars 2004 susvisée et qui sont relatives à la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité ; que le contrôle de légalité sur ce point est par lui-même sans effet sur la régularité des procédures judiciaires ; qu'il ne saurait dès lors être soutenu que la requête du Syndicat des avocats de France excède manifestement la compétence du juge des référés administratifs ; Sur les interventions de l'Ordre des avocats de Paris, du Conseil national des barreaux et de la Conférence des bâtonniers de France et d'outre-mer : Considérant que l'Ordre des avocats de Paris, le Conseil national des barreaux et la Conférence des bâtonniers de France et d'outre-mer ont intérêt à ce que soit ordonnée la suspension de la circulaire litigieuse ; Sur les conclusions aux fins de suspension : En ce qui concerne l'étendue de la contestation pouvant être en l'état utilement soumise au juge des référés : Considérant qu'il résulte des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative que la condition d'urgence à laquelle est subordonnée le prononcé d'une mesure de suspension doit être regardée comme remplie lorsque la décision administrative contestée préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre ; Considérant que pour rechercher si la condition d'urgence est remplie, il appartient au juge des référés de rapprocher, d'une part, les motifs invoqués par le requérant pour soutenir qu'il est satisfait à cette condition et, d'autre part, la diligence avec laquelle il a, par ailleurs, introduit des conclusions d'annulation ; qu'en l'absence de circonstances particulières tenant notamment à l'évolution de la situation de droit ou de fait postérieurement à l'introduction des conclusions d'annulation, ce rapprochement peut conduire à estimer que la demande de suspension ne satisfait pas à la condition d'urgence, faute pour l'exécution de la décision de répondre à l'exigence d'immédiateté du préjudice allégué ; Considérant que la circulaire du 2 septembre 2004 est relative à une procédure qui est entrée en vigueur le 1er octobre 2004 ; que le syndicat requérant a formé une requête sommaire tendant à son annulation, le 2 novembre 2004 ; qu'il n'a cependant saisi le juge des référés du Conseil d'État de conclusions tendant à ce que soit ordonnée la suspension de cette circulaire qu'à la date du 21 avril 2005 ; qu'en l'espèce, aucun des arguments invoqués à l'appui de la demande de suspension pour établir l'urgence de celle-ci ne correspond à des données que le syndicat requérant n'aurait pas été à même de connaître ou d'apprécier lors de la présentation de ses conclusions principales ; qu'il n'en va autrement qu'en ce qui concerne la présence du ministère public à l'audience au cours de laquelle le juge du siège décide, s'il y a lieu, d'homologuer une proposition de peine du parquet, pour laquelle il est justifié d'un élément nouveau découlant de l'avis rendu par la Cour de cassation le 18 avril 2005 sur le fondement de la procédure issue des articles 706-64 à 706-70 du code de procédure pénale ; En ce qui concerne le bien fondé de la contestation : Considérant qu'ainsi qu'il a été dit ci-dessus la loi du 9 mars 2004 a inséré dans le code de procédure pénale, sous des articles 495-7 à 495-16, une procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité ; que le champ d'application de cette procédure est défini par les articles 495-7 et 495-16 ; que l'article 495-8 détermine les conditions dans lesquelles le procureur de la République peut proposer à la personne concernée l'exécution d'une ou plusieurs des peines encourues, leur nature et leur quantum ainsi que les modalités de l'acceptation par l'intéressé de la ou des peines proposées ; que l'article 495-9 énonce dans un premier alinéa que : lorsque, en présence de son avocat, la personne accepte la ou les peines proposées, elle est aussitôt présentée devant le président du tribunal de grande instance ou le juge délégué par lui, saisi par le procureur d'une requête en homologation ; qu'aux termes du second alinéa du même article : le président du tribunal de grande instance ou le juge délégué par lui entend la personne et son avocat. Après avoir vérifié la réalité des faits et leur qualification juridique, il peut décider d'homologuer les peines proposées par le procureur de la République. Il statue le jour même par ordonnance motivée. En cas d'homologation, cette ordonnance est lue en audience publique ; que selon le deuxième alinéa de l'article 495-11 du code précité, l'ordonnance d'homologation a les effets d'un jugement de condamnation ; qu'elle peut, comme le prévoit le troisième alinéa du même article faire l'objet d'un appel de la part du condamné ; que d'après l'article 495-13, lorsque la victime de l'infraction est connue, elle est informée sans délai par tout moyen de la procédure et est invitée à comparaître en même temps que l'auteur des faits ; Considérant qu'appelé à se prononcer sur la conformité à la Constitution de la loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, le Conseil constitutionnel, par une décision du 2 mars 2004 à laquelle s'attache l'autorité définie par l'article 62 de la Constitution, a censuré une disposition insérée dans le texte de l'article 495-9 du code de procédure pénale tel qu'il avait été adopté par le Parlement qui conférait un caractère non public à l'audience au cours de laquelle le président du tribunal de grande instance se prononce sur la proposition du parquet, même lorsqu'aucune circonstance particulière ne nécessite le huis clos ; que la même décision n'a admis la conformité à la Constitution de la nouvelle procédure que sous réserve que le président du tribunal de grande instance ne procède à l'homologation de la proposition du parquet acceptée par l'intéressé, qu'après avoir vérifié la qualification juridique des faits et s'être interrogé sur la justification de la peine au regard des circonstances de l'infraction et de la personnalité de son auteur ; qu'en outre, le président du tribunal de grande instance peut refuser d'homologuer la peine proposée si les déclarations de la victime apportent un éclairage nouveau sur les conditions dans lesquelles l'infraction a été commise ; Considérant que si la loi du 9 mars 2004 a, par ses articles 63, 64 et 65, qui modifient respectivement les articles 30, 35 et 36 du code de procédure pénale, précisé les attributions du ministre de la justice et du procureur général en matière de procédure pénale, elle a laissé inchangé le texte de l'article 32 de ce code aux termes duquel le ministère public assiste aux débats des juridictions de jugement ; toutes les décisions sont prononcées en sa présence ; Considérant que la circulaire du 2 septembre 2004 se borne à rendre facultative la présence du ministère public au cours de l'audience d'homologation de la proposition de peine ainsi que lors du prononcé du jugement d'homologation si celle-ci est décidée ; Considérant d'une part, que le moyen tiré de ce que la circulaire méconnaît ainsi les dispositions combinées des articles 32 et 495-9 du code de procédure pénale est propre à créer en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la circulaire ; Considérant d'autre part, qu'en vertu de l'article 495-14 du code de procédure pénale, à peine de nullité de la procédure, il est dressé procès-verbal des formalités accomplies en application des articles 495-8 à 495-13 ; qu'eu égard notamment aux conséquences ainsi attachées par la loi aux formalités qu'exige ou implique l'article 495-9 la condition relative à l'urgence posée par l'article L. 521-1 du code de justice administrative doit être regardée comme remplie ; Considérant qu'il résulte de ce qui précède qu'il y a lieu de prononcer la suspension de l'application des dispositions susmentionnées de la circulaire du 2 septembre 2004 ; Sur les conclusions tendant à l'application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : Considérant qu'il y a lieu dans les circonstances de l'espèce de faire droit à ces conclusions et de mettre à la charge de l'État la somme de 3 000 euros réclamée par le Syndicat des avocats de France, au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens ; décide : o r d o n n e : Article 1er : Les interventions de l'Ordre des avocats de Paris, du Conseil national des barreaux et de la Conférence des bâtonniers de France et d'outre-mer sont admises. Article 2 : Est ordonnée la suspension de la circulaire du garde des Sceaux, ministre de la justice du 2 septembre 2004 en tant qu'elle rend facultative la présence du ministère public au cours de l'audience d'homologation de la proposition de peine ainsi que lors du prononcé du jugement d'homologation, si celle-ci est décidée. Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête du Syndicat des avocats de France est rejeté. Article 4 : L'État versera au Syndicat des avocats de France une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Article 5 : La présente ordonnance sera notifiée au Syndicat des avocats de France, à l'Ordre des avocats de Paris, au Conseil national des barreaux, à la Conférence des bâtonniers de France et d'outre-mer et au garde des Sceaux, ministre de la justice. N° 2425 - Rapport sur la proposition de loi précisant le déroulement de l'audience d'homologation de la comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité (M. Jean-Paul Garraud) 1 () En application des dispositions des articles 495-7 à 495-16 du code de procédure pénale. 2 () Considérant 117 de la décision précitée. 3 () rapport fait au nom de la commission des lois du Sénat par M. Zochetto, n° 409 page 13. 4 () Rapport n° 2378 du 15 juin 2005, page 33. 5 () Paragraphe 2.3.2.3. 6 () In le ministère public doit-il être présent à l'audience d'homologation dans le cadre de la procédure de plaider coupable, Recueil Dalloz, 2005, n° 18, page 1201. 7 () En application des articles. 392-1, 398-3, 421, 423, 439, 454, 456 à 458, 460, 469 du code de procédure pénale. 8 () En application des articles 510, 512 et 513 du même code. 9 () En application des articles 241, 297 et 298, 312, 313, 316, 330, 332, 338, 342 à 344, 346, 369, 371, 379, 379-3 du même code. 10 () Cf. article 13 de l'ordonnance du 2 novembre 1945. 11 () Cf. articles 523, 534 et 536 du code de procédure pénale. 12 () Op. cit. © Assemblée nationale |