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le 7 décembre 2005

N° 2720

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 1er décembre 2005.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE loi de finances rectificative pour 2005 (n° 2700),

PAR M. GILLES CARREZ

Rapporteur général,

Député

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SOMMAIRE

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Pages

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AIDE-MÉMOIRE DU PROJET DE COLLECTIF POUR 2005 9

EXPOSÉ GÉNÉRAL : LES GRANDES LIGNES DU PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2005 13

I.- Un abaissement du plafond de dépenses initial permettant la consommation des crédits de reports dans le respect de la norme de stabilité 13

A.- les modifications proposées par le présent projet 15

1.- Un milliard d'euros de crédits supplémentaires 16

2.- Des annulations de près d'un milliard d'euros 21

B.- les mouvements de crédits au cours de l'exécution 2005 25

1.- Cinq décrets d'avance publiés dans le courant de la gestion 26

2.- PLFR et crédits votés 33

II.- la confirmation d'une moins-value de recettes de 1,5 milliard d'euros qui aggrave d'autant le déficit de l'état 36

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OBSERVATIONS SUR LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS INTÉRESSANT

LES DIFFÉRENTS MINISTÈRES 49

I. BUDGETS CIVILS 51

Affaires étrangères 51

Agriculture, alimentation, pêche et affaires rurales 55

Anciens combattants 59

Charges communes 61

Culture et communication 66

Écologie et développement durable 71

Économie, finances et industrie 74

Éducation nationale, enseignement et recherche 83

I.- Enseignement scolaire 83

II.- Enseignement supérieur 86

III.- Recherche 89

Équipement, transports, aménagement du territoire, tourisme et mer 92

I.- Services communs et urbanisme 92

II.- Transports et sécurité routière 96

III.- Aménagement du territoire 101

IV.- Tourisme 104

V.- Mer 106

Intérieur, sécurité intérieure et libertés locales 108

Jeunesse, sports et vie associative 117

Justice 119

Outre-mer 123

Services du Premier ministre 127

I.- Services généraux 127

II.- Secrétariat général de la défense nationale 129

III.- Conseil économique et social 130

IV.- Plan 130

Travail, santé et cohésion sociale 135

I.- Emploi et travail 135

II.- Santé, famille, personnes handicapées et cohésion sociale 140

III.- Ville et rénovation urbaine 147

IV.- Logement 149

II. BUDGETS MILITAIRES 152

III. BUDGETS ANNEXES 158

Légion d'honneur 158

ANNEXE : RAPPORT DE LA COUR DES COMPTES AU PARLEMENT EN APPLICATION DE L'ARTICLE 58 (6°) DE LA LOI ORGANIQUE DU 1er AOÛT 2001 RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES 161

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EXAMEN DES ARTICLES 249

PREMIÈRE PARTIE

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

Article premier : Aménagement du régime des acomptes d'impôt sur les sociétés 249

Article 2 Affectation exceptionnelle de taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP),

aux départements, au titre des dépenses d'allocation de RMI exécutées en 2004. 262

Article 3 : Ajustement de la compensation relative aux transferts de compétence aux départements). 285

Article 4 Ajustement de compensations relatives aux transferts de compétence aux régions. 297

Article 5 : Suppression des redevances pour frais de contrôle des réseaux de transport et de distribution de gaz 306

Article 6 : Création du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobiler de l'État » 309

Article 7 : Affectation complémentaire de ressources publiques aux organismes de l'audiovisuel public 312

Article 8 : Équilibre général 322

DEUXIÈME PARTIE

MOYENS DES SERVICES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE PREMIER

DISPOSITIONS APPLICABLES À L'ANNÉE 2005

Opérations à caractère définitif

Budget général

Article 9 : Dépenses ordinaires des services civils.- Ouverture de crédits 325

Article 10 Dépenses ordinaires des services civils.- Annulation de crédits 326

Article 11 Dépenses en capital des services civils.- Ouverture de crédits 328

Article 12 Dépenses en capital des services civils.- Annulation de crédits 329

Article 13 : Dépenses ordinaires des services militaires.- Ouverture de crédits 330

Article 14 Dépenses ordinaires des services militaires.- Annulation de crédits 331

Budgets annexes

Article 15 : Légion d'honneur.- Ouverture de crédits 332

Comptes spéciaux

Article 16 : Dotation du compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » 333

AUTRES DISPOSITIONS

Article 17 : Ratification des décrets d'avance 334

TITRE II

DISPOSITIONS PERMANENTES

MESURES CONCERNANT LA FISCALITÉ

Article 18 : Taxe de solidarité sur les billets d'avion 338

Article 19 : Aménagement du régime fiscal des plus-values de cession de titres réalisées par les particuliers 364

Article 20 : Aménagement des règles d'investissement des véhicules de capital-risque 419

Article 21 : Pérennisation, élargissement et renforcement du dispositif d'exonération des transmissions de petites entreprises individuelles 458

Article 22 : Simplification du dispositif d'exonération des plus-values réalisées par les petites entreprises 492

Article 23 : Aménagement des régimes de report d'imposition des plus-values professionnelles 508

Article 24 Aménagement du régime fiscal des sociétés mères et filiales et du régime de sursis d'imposition en cas d'échange de titres à la suite notamment de la création des actions préférence 524

Article 25 : Adaptation des dispositions fiscales à l'évolution des règles comptables en matière de coûts de démantèlement 542

Article 26 : Mise en conformité des mesures en faveur du transport maritime avec les nouvelles orientations communautaires sur les aides d'Etat en faveur de ce secteur 558

Article 27 : Abattement sur le bénéfice des jeunes artistes de la création plastique 578

Article 28 Mesures d'exonération en faveur des salariés qui prospectent des marchés extérieurs 584

Articles additionnels après l'article 28 :

- Extension du crédit d'impôt en faveur de la prospection commerciale aux dépenses exposées en vue d'exporter dans l'Espace économique européen 593

- Extension au crédit d'impôt pour dépenses de prospection commerciale aux indemnités des volontaires internationaux en entreprises 596

Article 29 Amélioration du régime spécial d'imposition des salariés exerçant temporairement leur activité en France 598

Article additionnel après l'article 29 : Prolongation des missions confiées par l'État à Natexis 603

Article 30 Aménagement des conditions de déduction des cotisations versées à certains régimes d'épargne retraite collectives 607

Article additionnel après l'article 30 : Non-déductibilité des indemnités de départ et de licenciement d'un montant global supérieur à un million d'euros 616

Article 31 : Mise en conformité avec le droit communautaire de l'imposition des plus-values en report d'imposition lors du transfert du domicile hors de France 620

Article 32 Coefficients de revalorisation des valeurs locatives pour 2006 633

Article additionnel après l'article 32 : Relèvement du plafond autorisé de prélèvement de la taxe spéciale d'équipement par l'établissement public foncier d'Etat de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur 637

Article 33 Réforme de la taxe forfaitaire sur les objets précieux 642

Article additionnel après l'article 33 : Prorogation annuelle du délai de revente conditionnant le régime de faveur des marchands de biens pour les aménageurs de zones d'aménagement concerté 655

Article 34 Instauration d'une taxe annuelle sur les installations de production d'énergie éolienne situées dans les eaux intérieures ou la mer territoriale et aménagements du régime de la taxe professionnelle afférente aux éoliennes terrestres 658

Article 35 : Renforcement du dégrèvement de taxe professionnelle en faveur des entreprises disposant de véhicules routiers ou d'autocars 667

Article 36 Remboursements partiels de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers applicable au gazole sous condition d'emploi et au fioul lourd et de la taxe intérieure de consommation sur le gaz naturel utilisés par les agriculteurs 675

Article 37 : Régionalisation des tarifs de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers 680

Article 38 : Majoration du taux de la taxe générale sur les activités polluantes pour les décharges non autorisées 696

Articles additionnels après l'article 38 :

- Extension de la taxe générale sur les activités polluantes aux produits textiles 698

- Instauration d'une contribution financière pour la collecte et l'élimination des produits textiles en fin de vie 703

- Instauration d'une contribution financière pour la collecte et l'élimination des équipements électriques et électroniques en fin de vie 705

Article 39 : Précisions relatives à l'application du taux réduit de la taxe sur la valeur ajoutée aux travaux portant sur les logements achevés depuis plus de deux ans 711

Article 40 : Renforcement de la lutte contre la fraude à la taxe sur la valeur ajoutée et modification du régime simplifié d'imposition 722

Articles additionnesl après l'article 40 :

Déductibilité de la TVA ayant grevé les acquisitions des véhicules certifiés affectés exclusivement à l'exploitation des remontées mécaniques et des domaines skiables 732

Abaissement des taux de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat 735

Article 41 : Aménagement de l'exercice du droit de communication dans le cadre des missions de contrôle exercées par les agents du ministère des finances 741

Article 42 : Simplification du droit annuel de francisation et de navigation et suppression de l'obligation de jaugeage des navires de plaisance 754

Article 43 : Extension du champ d'application de l'avis de mise en recouvrement 760

Article 44 : Changement de dénomination des services chargés de la fiscalité professionnelle 764

TABLEAU COMPARATIF 773

ÉTATS ANNEXES 1014

AMENDEMENTS NON ADOPTES PAR LA COMMISSION 1015

AIDE-MÉMOIRE DU PROJET DE LOI DE FINANCES
RECTIFICATIVE POUR 2005

(en milliards d'euros)

I.- LES CRÉDITS

A.- Mouvements proposés dans le collectif

1.- Ouvertures demandées dans le collectif : + 1,53 de crédits nets

a) Budget général : + 1,0 de crédits nets (+ 0,4%)

dont :

· appels en garantie : + 0,20

· aides au logement : + 0,16

· ajustement de crédits sociaux : + 0,14

· indemnisation orphelins de victimes d'actes de barbarie : + 0,13

b) Budgets annexes : + 0,002 (+ 0,1%)

· Légion d'honneur : + 0,002

c) Comptes spéciaux du Trésor : + 0,5 (+ 0,7%)

· Gestion du patrimoine immobilier de l'État : + 0,5

2.- Annulations associées au collectif : - 0,92 de crédits nets

a) Budget général : - 0,92 de crédits nets (- 0,3%)

· dépenses ordinaires civiles : - 0,80 (- 0,3%)

dont charge de la dette de l'État : - 0,73

· dépenses civiles en capital : - 0,10 (- 0,6%)

· dépenses militaires : - 0,03 (- 0,1%)

b) Budgets annexes : 0

c) Comptes spéciaux du Trésor : 0

B.- Total des mouvements de crédits au cours de l'exercice (1)
(charges définitives)

1.- Ouvertures : + 3,40 en crédits bruts ; + 3,40 en crédits nets

· Budget général : + 2,9 en crédits bruts

+ 2,9 en crédits nets

· Budgets annexes : + 0,00200

· Comptes d'affectation spéciale : + 0,5000

2.- Annulations : - 6,25 en crédits bruts ; - 5,82 en crédits nets

· Budget général : - 6,25 en crédits bruts

- 5,82 en crédits nets

· Budgets annexes : + 0,00

· Comptes d'affectation spéciale : 0

3.- Solde : - 2,84 en crédits bruts ; - 2,42 en crédits nets

· Budget général : - 3,34 en crédits bruts

- 2,92 en crédits nets

· Budgets annexes : + 0,002,00

· Comptes d'affectation spéciale : + 0,50

II.- LES RECETTES

A.- Les modifications par rapport à l'évaluation révisée associée
au projet de loi de finances pour 2006

· Recettes fiscales nettes : + 0,04

· Recettes non fiscales : - 0,40

B.- Les évaluations de recettes après intervention du collectif

· Recettes fiscales nettes : 269,79

Moins-values par rapport à la loi de finances initiale : - 1,99 (- 0,7%)

dont :

_ IR : + 0,93 (+ 1,7%)

_ TVA nette : - 0,83 (- 0,7%)

_ IS net : - 3,13 (- 7,2%)

_ TIPP : - 1,09 (- 5,4%)

· Ressources non fiscales : 34,04

Plus-values par rapport à la loi de finances initiale : + 0,80 (+ 2,4%)

· Prélèvements sur recettes :  63,13 (+ 1,3%)

dont :

_ collectivités locales : 45,79 (+ 0,1%)

_ Communautés européennes : 17,34 (+ 4,7%)

· Ressources nettes du budget général : 240,70

Moins-values par rapport à la loi de finances initiale : - 2,02 (- 0,8%)

III.- LE DÉFICIT

· Le solde des opérations à caractère définitif passe de - 45,73 (LFI) à - 44,65 (+ 1,09)

dont :

_ variation des ressources : - 2,02 

_ variation des charges : - 3,11 

· Le solde des opérations temporaires reste stable à + 0,57

· Le déficit général prévisionnel passe de 45,16 à 44,08 (- 1,09, soit - 2,4%)

EXPOSÉ GÉNÉRAL

LES GRANDES LIGNES DU PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2005

I.- UN ABAISSEMENT DU PLAFOND DE DÉPENSES INITIAL PERMETTANT LA CONSOMMATION DES CRÉDITS DE REPORTS DANS LE RESPECT DE LA NORME DE STABILITÉ

Le projet de loi de finances rectificative de l'automne est, tous les ans, l'occasion d'effectuer des ajustements plus ou moins importants par rapport aux crédits votés par le Parlement dans la loi de finances initiale, compte tenu des modifications qui ont pu leur être apportées en cours d'année par le Gouvernement. C'est aussi un moment privilégié où, dans les derniers jours utiles de l'exercice, le Parlement est à nouveau en mesure d'exercer la plénitude de ses compétences en matière financière, afin de définir un nouvel équilibre.

En pratique, cette vocation a trop souvent été méconnue, le projet de loi de finances rectificative constituant un véhicule législatif commode pour compléter ou corriger certaines des mesures proposées dans le projet de la loi de finances régissant l'année suivante. MM. Alain Lambert et Didier Migaud notent ainsi que le projet de loi de finances rectificative est « souvent détourné de son sens - qui est de "boucler" les conditions d'exécution de l'année finissante - pour se transformer en une session de rattrapage du projet de loi de finances dont l'examen se poursuit en même temps » (2).

L'année dernière, en relevant le plafond de dépenses de 1,8 milliard d'euros, la loi de finances rectificative pour 2004 n'avait pas échappé à cette critique. Votre Rapporteur général avait d'ailleurs relevé que pour ne pas excéder, en exécution, l'enveloppe de crédits accordée en loi de finances initiale, cette augmentation du plafond engendrerait nécessairement d'importants reports sur l'exercice suivant, traduisant une « une inflexion dans la politique suivie en 2002 et 2003, qui consistait à réduire progressivement le "surplomb" de reports accumulé au cours de la précédente législature » (3).

Au contraire, le présent projet de loi de finances rectificative est bien conforme à sa vocation première : le Gouvernement est tout légitime à le qualifier, dans les documents de présentation associés, de « loi de conclusion de la gestion budgétaire 2005 ». Plutôt que d'organiser une « session de rattrapage » du projet de loi de finances pour 2006, le présent projet se borne en effet à enregistrer les importants efforts de régulation effectués durant l'exercice 2005 (réduction nette des crédits de 3 milliards d'euros) et à proposer l'ouverture - entièrement gagée par des annulations - d'un montant limité de crédits nouveaux (environ 1 milliard d'euros). À l'issue du présent projet, le montant des crédits ouverts en 2005 s'établirait donc à 285,3 milliards d'euros, en diminution de 3 milliards d'euros par rapport à la loi de finances initiale (288,5 milliards d'euros) (4). Ce montant ne préjuge cependant pas de la réalité de la dépense.

En effet, votre Rapporteur général rappelle que l'équilibre des lois des finances reste un acte à caractère prévisionnel, affecté par certaines conventions qui altèrent son sens. Par exemple, le degré de consommation des crédits de report, qui ne sont pas pris en compte dans les votes du Parlement, a un impact non négligeable sur le niveau définitif de la dépense tel qu'il pourra être constaté a posteriori en loi de règlement. De même, des fluctuations dans le rythme de consommation des crédits ouverts par voie de fonds de concours peuvent « transporter » des dépenses d'un exercice sur l'autre. À l'instar des deux années précédentes, le Gouvernement a donc décidé d'afficher, à côté des ouvertures et annulations de crédits proposées ou prises en compte par le présent projet, les perspectives d'exécution de la dépense, afin de permettre au Parlement d'apprécier plus exactement la portée des votes qui lui sont demandés.

Il en résulte, d'après l'exposé des motifs, que le Gouvernement « s'est engagé à maintenir les dépenses dans le cadre prévu par la loi de finances initiale pour 2005, tout en poursuivant l'effort pluriannuel de consommation des reports nécessaire pour assainir la situation avant 2006 ». Ainsi, le plafond de dépenses est abaissé par rapport à la loi de finances pour 2005 pour permettre « l'absorption » des crédits reportés depuis 2004 tout en respectant l'enveloppe initiale de 288,5 milliards d'euros (5). En définitive, le montant effectif de la dépense devrait donc être supérieur d'environ 3 milliards d'euros à celui prévu après intervention du présent projet, l'amenant au niveau du plafond de dépenses déterminé par la loi de finances initiale.

Il y a tout lieu de se réjouir d'une telle situation. Pour la troisième année consécutive, il ne sera pas dépensé davantage que ce que le Parlement a accordé en loi de finances initiale. Les reports de crédits seront ramenés à des proportions raisonnables, conformément à la politique menée depuis le début de la législature. Le Gouvernement estime à environ 5 milliards d'euros les reports « entrants » en 2006, à comparer aux 9,7 milliards d'euros de reports « entrants » en 2005. La règle de plafonnement à 3% issue de l'article 15 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (LOLF) sera ainsi respectée, sous réserve des dérogations prévues pour certains chapitres (essentiellement du budget de la Défense) (6). Le présent projet permet donc de préparer dans de bonnes conditions l'application pleine et entière de la LOLF à compter du 1er janvier prochain.

A.- LES MODIFICATIONS PROPOSÉES PAR LE PRÉSENT PROJET

Le présent projet propose d'ouvrir des crédits supplémentaires à hauteur de 943,4 millions d'euros pour les dépenses civiles ordinaires, de 47,4 millions d'euros pour les dépenses civiles en capital et de 35,5 millions d'euros pour les dépenses militaires ordinaires. Aucune ouverture au titre des remboursements et dégrèvements n'est proposée.

Ainsi qu'y invite l'article 14 de la LOLF, le présent projet inclut en son sein même les annulations qui lui sont associées (1,3 milliard d'euros de crédits bruts, dont 424 millions d'euros de remboursements et dégrèvements). Avant 2002, le Parlement se contentait de constater des annulations éventuellement opérées par un arrêté « annexé » au projet de loi de finances rectificative. Le Parlement se trouve ainsi en pleine capacité de déterminer les fondements essentiels de l'équilibre budgétaire.

Le tableau ci-dessous décrit les mouvements de crédits - nets des remboursements et dégrèvements - proposés par le présent projet, hors mouvements intervenus en cours de gestion.

MOUVEMENTS DE CRÉDITS NETS DU PLFR (crédits de paiement)

(en millions d'euros)

Ouvertures

Annulations

Solde

1.- Dépenses civiles nettes

Titre I (crédits nets)

240,8

726,8

- 485,9

Titre II

-

-

-

Titre III

99,8

32,2

+ 67,6

Titre IV

602,8

36,4

+ 566,4

Total Dépenses ordinaires

943,4

795,3

+ 148,1

Titre V

0,6

22,8

- 22,3

Titre VI

46,8

78,1

- 31,3

Total Dépenses en capital (CP)

47,4

101,0

- 53,6

Total Dépenses civiles nettes

990,8

896,3

+ 94,6

2.- Dépenses militaires

Titre III

35,5

25,0

+ 10,5

Total Dépenses ordinaires

35,5

25,0

+ 10,5

Titre V

-

-

-

Titre VI

-

-

-

Total Dépenses en capital (CP)

-

-

-

Total Dépenses militaires

35,5

25,0

+ 10,5

TOTAL Budget général

1.026,3

921,3

+ 105,0

Votre Rapporteur général signale qu'à la différence du tableau ci-dessus, le Gouvernement, dans les documents de présentation associés au présent projet, inclut parmi les « annulations » les recettes en atténuation des charges de la dette, dont le produit estimé est révisé à la hausse de 197,1 millions d'euros par rapport aux prévisions initiales. Cette présentation - légitime puisque ces recettes sont déduites des crédits pour apprécier l'évolution de la norme de dépense - conduit à retenir un montant d' « annulations » de 1.118,4 millions d'euros, qui fait plus que compenser les ouvertures.

1.- Un milliard d'euros de crédits supplémentaires

Comparées à 2004, les ouvertures de crédits proposées pour 2005 sur le budget général sont bien plus limitées : elles portent sur 1 milliard d'euros au lieu de quatre milliards d'euros. Elles sont également plus ciblées, 17 sections budgétaires étant concernées, au lieu de 24 l'année dernière. Seuls quatre ministères bénéficient de plus de 100 millions d'euros supplémentaires.

OUVERTURES DE CRÉDITS NETS PROPOSÉES SUR LE BUDGET GÉNÉRAL

(en millions d'euros)

· La section budgétaire la mieux pourvue est le budget des Charges communes, qui bénéficie de 240,8 millions d'euros de crédits nouveaux sur des dépenses relevant du titre I. Ainsi, 41,8 millions d'euros supplémentaires sont demandés au titre des intérêts de la dette non négociable en raison de l'évolution des encours sur les comptes de dépôt au Trésor (chapitre 12-01 - Intérêts des comptes de dépôt au Trésor). Surtout, des crédits supplémentaires seraient ouverts au titre des garanties pour des sinistres concernant des échéances de prêts accordés par l'Agence française de développement (chapitre 14-01 - Garanties diverses). La mise en jeu de la garantie de l'État sur les prêts d'ajustement structurels de l'AFD engendre, par nature, des dépenses difficilement prévisibles au moment de l'élaboration de la loi de finances de l'année. Compte tenu du contexte politique et économique prévalant dans certains pays africains, une dotation de 74 millions d'euros avait été prévue en loi de finances pour 2005. Toutefois, compte tenu des appels en garantie survenus pendant l'exercice, 199 millions d'euros de crédits nouveaux sont nécessaires.

Votre Rapporteur général souligne que, dans ces deux hypothèses, les crédits concernés sont des crédits évaluatifs.

· Le budget du Logement est marqué par une ouverture de 155,4 millions d'euros sur le chapitre 46-40 - Contribution de l'État au financement des aides à la personne. L'année dernière, 350 millions d'euros avaient déjà été ouverts en loi de finances rectificative sur ce même chapitre. Cette dépense supplémentaire est le résultat :

- d'une légère progression tendancielle à la hausse, liée à l'évolution du contexte économique et du marché de l'emploi ;

- de moindres recettes au titre de la cotisation des employeurs au Fonds national d'aide au logement (FNAL) ;

- d'une actualisation du barème de 1,8% au 1er septembre 2005, qui n'avait pas fait l'objet de provision ;

- de la compensation au FNAL des allégements de cotisations décidés par le Gouvernement dans le plan d'urgence pour l'emploi (relèvement au 1er août 2005 du seuil de cotisation de 0,4% des entreprises de 10 à 20 salariés (7)). À compter de l'année prochaine, cette compensation devrait être effectuée, non plus par des crédits budgétaires, mais par voie de ressources affectées (article 42 du projet de loi de finances pour 2006).

· La section Santé, famille, personnes handicapées et cohésion sociale bénéficierait de 142,6 millions d'euros supplémentaires. Les crédits pour dépenses sociales qu'elle comporte sont souvent insuffisants en raison, soit du mauvais « calibrage » initial, soit des fluctuations de la situation économique.

Une ouverture de 77,7 millions d'euros est demandée en faveur des personnes handicapées. Elle vise à couvrir l'insuffisance de crédits anticipée au titre du remboursement de l'allocation aux adultes handicapés (AAH), qui donne lieu, à titre principal, à un versement à la CNAF (chapitre 46-35 - Interventions en faveur des personnes handicapées et des personnes âgées). La loi de finances initiale pour 2005 avait arrêté les crédits à 4.864,6 millions d'euros. Cette dotation reposait notamment sur l'hypothèse d'une revalorisation au rythme de l'inflation prévisionnelle (+ 1,8%), mais la progression a été supérieure (+ 2%) par le jeu de l'indexation sur le minimum vieillesse (allocation aux vieux travailleurs salariés). En outre, la loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées prévoit une modification des règles pour certains bénéficiaires de l'AAH (garantie de ressources et majoration pour la vie autonome), qui ont reçu une traduction réglementaire par deux décrets du 29 juin 2005 (8). Le coût de ces ajustements est estimé à 90 millions d'euros en année pleine - c'est-à-dire en 2006 - et à environ la moitié en 2005.

Une ouverture de 31,8 millions d'euros est destinée au chapitre 46-34 - Interventions en faveur de la famille et de l'enfance, afin de combler les insuffisances de crédits au titre de l'allocation en faveur des parents isolés (API). Elle correspond à une évolution plus dynamique qu'initialement anticipé des allocataires de l'API, soit environ 7.000 bénéficiaires supplémentaires en moyenne annuelle, à comparer à une prévision initiale de 195.000 bénéficiaires.

L'aide médicale de l'État (AME) nécessiterait 26,8 millions d'euros supplémentaires (chapitre 46-82 - Couverture maladie universelle, aide médicale et soins urgents). L'envolée du coût budgétaire de ce dispositif avait conduit les lois de finances rectificatives pour 2002 et pour 2003 à ouvrir respectivement 445 millions d'euros et 209 millions d'euros. À l'inverse, aucun crédit supplémentaire n'avait été demandé l'année dernière. L'ouverture proposée par le présent projet est difficile à analyser en raison des incertitudes pesant sur les déterminants de la dépense liée à l'AME. Ainsi, le nombre des bénéficiaires, qui était de 170.000 fin 2003, a diminué pendant l'année 2004 pour s'établir à 146.000 à la fin de l'année. Ce nombre a cependant progressé pour s'établir à 158.600 au premier trimestre 2005, mais votre Rapporteur général n'a pas pu prendre connaissance du nombre de bénéficiaires aux trimestres suivants.

Quant aux montants des dépenses aux deux premiers trimestres 2005, ils s'élèvent respectivement à 90 millions d'euros et 83 millions d'euros, témoignant ainsi d'un net ralentissement par rapport à 2004. Les délais de facturation des hôpitaux à la CNAMTS et de celle-ci à l'État laissent toutefois suggérer que ces montants se rapportent à des faits générateurs - c'est-à-dire des soins - datant de 2004. Ils sont donc antérieurs à la publication des deux décrets de juillet 2005 détaillant les pièces justificatives à produire pour l'ouverture du droit, les conditions d'application de la durée préalable de séjour, ainsi que le détail de la condition de ressources pour l'accès à l'AME (9). La publication de ces décrets devrait conforter le ralentissement des dépenses d'AME constatée depuis plusieurs trimestres. Faute de pouvoir établir, pour 2005, une prévision de dépense fiable, le présent projet limite l'ouverture de crédits demandée à 26,8 millions d'euros.

· Les services généraux du Premier ministre bénéficieraient de 136,4 millions d'euros de crédits nouveaux. L'essentiel de cette ouverture découle du besoin de financement du nouveau dispositif d'indemnisation au bénéfice des orphelins des victimes d'actes de barbarie, pour lequel les dépenses s'imputent sur un chapitre doté de crédits évaluatifs (chapitre 46-02 - Actions en faveur des victimes des législations antisémites en vigueur pendant l'occupation et des victimes d'actes de barbarie durant la deuxième guerre mondiale).

Le décret n° 2004-751 du 27 juillet 2004 a en effet institué une aide financière en reconnaissance des souffrances endurées par les orphelins dont les parents ont été victimes d'actes de barbarie durant la deuxième guerre mondiale. Le dispositif, similaire à celui applicable aux orphelins dont les parents ont été victimes de persécutions antisémites (décret n° 2000-657 du 13 juillet 2000), ouvre droit à une indemnité en capital ou à une rente viagère. Les dépenses constatées au 30 septembre 2005 étant de 241 millions d'euros, le présent projet propose de compléter la dotation initiale (106,6 millions d'euros) par une ouverture de 134,4 millions d'euros.

· Sans prétendre ici à l'exhaustivité (10), d'autres ouvertures de crédits proposées par le présent projet méritent d'être citées :

50 millions d'euros sont demandés au titre de la part budgétaire de l'enveloppe de 180 millions d'euros destinée à indemniser les particuliers victimes de la sécheresse survenue en 2003 habitant les communes non reconnues en état de catastrophe naturelle (chapitre 46-91 - Secours d'extrême urgence aux victimes de calamités publiques du budget de l'Intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales). Ces crédits contribueraient à alimenter le dispositif d'aide exceptionnelle annoncé par le Gouvernement le 22 novembre dernier lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2006 à l'Assemblée nationale. Au terme de l'amendement alors adopté, cette mesure est financée par le budget de l'État et, surtout, par le Fonds de compensation des risques de l'assurance de la construction ;

35 millions d'euros serviraient à couvrir les arriérés de bonification de certains prêts aux États étrangers octroyés par l'Agence française de développement. Le décalage entre la dotation initiale (47,8 millions d'euros) et la dépense réelle (137,7 millions d'euros) fait apparaître au 30 septembre 2005 un besoin de financement de 89,9 millions d'euros sur l'article 50 du chapitre 44-97 - Participation de l'État au service d'emprunts à caractère économique du ministère de l'Économie, des finances et de l'industrie (crédits évaluatifs). Ce besoin est partiellement financé par des redéploiements permis par une moindre exécution sur les autres articles de ce chapitre. Le solde fait l'objet de la proposition d'ouverture du présent projet ;

34 millions d'euros viendraient abonder le chapitre 44-71 - Service public de l'équarrissage - Élimination des déchets et des coproduits animaux non recyclables du budget de l'Agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales. En 2004, l'insuffisance de ressources du service public de l'équarrissage, faute de rendement suffisant de la taxe d'abattage, avait rendu nécessaire l'attribution d'une avance du Trésor de 57 millions d'euros. Conformément au régime des avances, celle-ci a été remboursée par deux acomptes pour un montant total de 23 millions d'euros par le CNASEA, le solde de 34 millions d'euros étant finalement acquitté le 22 novembre dernier. L'ouverture ici proposée tend à compenser ce dernier décaissement pour permettre au service public de l'équarrissage de continuer à honorer le paiement des factures de ses fournisseurs fin 2005 et début 2006. La réforme du périmètre de ce service public et de son financement, proposée à l'article 86 du projet de loi de finances pour 2006, devrait rendre inutile le recours à ce type d'ouverture budgétaire dans l'avenir.

· Enfin, en dehors des crédits du budget général, deux ouvertures de crédits sont demandées.

D'une part, 2,3 millions d'euros de crédits sur le budget annexe de la Légion d'honneur serviraient au financement de l'achat d'uniformes pour les maisons d'éducation (0,3 million d'euros) et de travaux de rénovation de l'une de ces maisons (2 millions d'euros).

D'autre part, 500 millions d'euros seraient ouverts sur le compte d'affection spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État », dont la création dès l'année 2005 est proposée à l'article 6 du présent projet. Ce montant est conforme à la réévaluation à la baisse par le Gouvernement du produit attendu des cessions en 2005. 100 millions d'euros iraient au désendettement de l'État et 400 millions d'euros financeraient des dépenses immobilières.

2.- Des annulations de près d'un milliard d'euros

· Les annulations proposées par le présent projet atteignent 1,3 milliard d'euros de crédits bruts. Nettes des annulations de crédits pour remboursements et dégrèvements (424 millions d'euros), elles s'établissent à 921,3 millions d'euros, au lieu de 1.328,8 millions d'euros en loi de finances rectificative pour 2004.

ANNULATIONS DE CRÉDITS NETS PROPOSÉES SUR LE BUDGET GÉNÉRAL

(en millions d'euros)

Comme souvent, mais très significativement cette année, les annulations de crédits sont concentrées sur la section des Charges communes (736,3 millions d'euros de crédits nets). En effet, mis à part ce budget, les autres sections ne connaissent d'annulations que pour un montant total inférieur à 185 millions d'euros.

La raison principale de ce décalage tient à l'évolution particulièrement favorable de la charge de la dette, sur laquelle se concentre la majeure partie - soit 726,8 millions d'euros - des réductions de crédits des Charges communes. Ces annulations sont permises par des gains sur les intérêts de la dette à long terme (intérêts des obligations assimilables du Trésor) et à court terme (intérêts des bons du Trésor à taux fixe).

S'agissant des OAT, le principal facteur d'évolution est l'écart entre la prévision et l'exécution concernant les intérêts sur les titres émis en 2005. La situation favorable des taux d'intérêt s'est également ressentie au niveau de la charge d'intérêt des obligations à taux variable. Ainsi, les taux des OAT TEC 10 (taux de l'échéance constante à 10 ans) sont restés relativement faibles. En outre, le niveau de la charge de la dette à long terme a été affecté par des opérations de rachats d'OAT d'échéance 2005 réalisées par l'Agence France Trésor et par certaines modifications du programme d'émission dans les dernières semaines de l'année 2004. Entre le programme prévisionnel de financement de l'État présenté lors du dépôt du projet de loi de finances pour 2005 et le programme prévisionnel retenu officiellement en décembre 2004, le besoin de financement avait ainsi été réévalué à 111 milliards d'euros au lieu de 118 milliards d'euros, principalement en raison des rachats de titres réalisés au dernier trimestre 2004. L'ensemble de ces éléments permettent une économie de 624,9 millions d'euros sur le chapitre 11-05 - Service des rentes amortissables, des emprunts d'État et des obligations du Trésor à moyen et long terme. Ce chapitre ayant initialement été doté de 32,1 milliards d'euros, l'annulation porte sur 2% des crédits initiaux.

Votre Rapporteur général indique que cette situation favorable des taux longs a également justifié l'adoption par l'Assemblée nationale, le 18 novembre dernier, d'un amendement gouvernemental au projet de loi de finances pour 2006 tendant à réduire de 200 millions d'euros les crédits du programme « Charge de la dette et trésorerie de l'État » de la mission Engagements financiers de l'État.

S'agissant des BTF, les gains devraient résulter de la convergence de deux phénomènes. D'une part, l'encours moyen des BTF, évalué à 99,7 milliards d'euros dans la loi de finances initiale pour 2005, devrait être ramené à environ 93 milliards d'euros. D'autre part, compte tenu du niveau des taux constaté sur les neuf premiers mois de l'année, le taux d'intérêt moyen sur 2005 peut être évalué à 2,05% environ, alors que l'hypothèse de taux à court terme retenue en loi de finances initiale était de 2,4%. Ceci justifie l'annulation de 101,9 millions d'euros de crédits sur le chapitre 11-06 - Intérêts des bons du Trésor à court ou moyen terme et valeurs assimilées (intérêts des BTF et des BTAN), initialement doté de 9,9 milliards d'euros. Votre Rapporteur général souligne par ailleurs que le projet de loi de finances pour 2006 étant construit sur l'hypothèse de taux d'intérêt des BTF à 3 mois de 2,3%, les dotations budgétaires permettent de faire face à la hausse de 0,25 point de base décidée le 1er décembre dernier par la Banque centrale européenne de son principal taux de directeur de refinancement (le portant à 2,25%).

· Si les annulations de crédits associées au présent projet sont inférieures à celles décidées en loi de finances rectificative pour 2004, c'est parce que l'année 2005 a donné lieu à une régulation budgétaire vigoureuse.

Comme les années précédentes, le Gouvernement a reconduit la pratique de la « réserve de précaution » destinée à garantir le respect du plafond de dépenses voté par le Parlement. Dès le mois de février 2005, 4 milliards d'euros ont été mis en réserve, cette précocité offrant aux gestionnaires une meilleure visibilité de l'exécution budgétaire. En application du III de l'article 14 de la LOLF, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire ont informé officiellement votre Commission des finances de cette mise en réserve et de sa répartition par ministère et par chapitre. Certains crédits en ont été exonérés, tels que ceux afférents à des dépenses obligatoire et à certains secteurs jugés prioritaires : recherche, lutte contre le cancer, renforcement de la sécurité routière, actions en faveur du handicap, aide publique au développement.

Une deuxième étape de la régulation a consisté, en mai 2005, à mettre en réserve une partie des crédits reportés depuis l'exercice 2004. Ce gel des crédits de reports a porté sur 2,5 milliards d'euros, soit 25% des reports « entrant » en 2005 (9,7 milliards d'euros).

Enfin, un « effort complémentaire » a été demandé aux différents ministères en juillet 2005 afin de préserver la « soutenabilité de l'exécution budgétaire ». Celui-ci s'est traduit par le gel de près d'un milliard d'euros de crédits supplémentaires.

Le tableau page suivante récapitule les mises en réserve effectuées durant l'exercice 2005.

MISES EN RÉSERVE DE CRÉDITS INITIAUX ET DE CRÉDITS DE REPORTS EN 2005

(en millions d'euros)

Ministères

Crédits LFI 2005

Mise en réserve
initiale

Effort
complé-mentaire juillet

Reports
de 2004
vers 2005

Mise en réserve des reports

TOTAL
mises
en réserve

Affaires étrangères

4.411,6

119,4

25,0

64,6

43,9

188,3

Agriculture, alimentation, pêche et affaires rurales

4.888,1

199,4

80,0

474,2

72,8

352,2

Anciens combattants

3.395,2

11,0

-

1,5

1,4

12,4

Charges communes

57.521,2

-

114,6

0,0

0,0

Culture et communication

2.794,8

97,1

-

87,2

29,4

126,5

Défense

42.424,5

600,0

125,0

2.946,5

0,0

725,0

Écologie et développement durable

826,5

44,4

45,0

188,1

15,9

105,3

Économie, finances et industrie

14.937,6

232,5

125,5

921,5

616,0

974,1

Enseignement scolaire

56.598,9

280,0

55,0

57,9

49,9

384,9

Enseignement supérieur

9.364,4

152,5

20,0

126,8

2,4

175,0

Recherche

6.535,0

393,1

10,0

3,8

0,0

403,1

Services communs et urbanisme

4.276,3

13,4

5,0

108,8

73,7

92,1

Transports et sécurité routière

8.888,8

234,8

118,3

781,4

73,0

426,1

Aménagement du territoire

266,0

18,3

15,0

19,6

12,4

45,7

Tourisme

73,1

12,9

4,4

3,5

0,9

18,2

Mer

1.141,8

24,2

-

26,3

16,1

40,3

Intérieur, sécurité intérieure et libertés locales

13.625,0

194,8

70,0

1.091,0

250,3

515,1

Jeunesse, sports et vie associative

531,8

43,2

15,0

8,3

3,5

61,7

Justice

5.461,8

150,0

30,0

113,6

45,5

225,5

Outre-mer

1.706,8

90,8

-

62,8

41,1

131,9

Services généraux du Premier ministre

831,3

60,4

5,5

81,9

55,1

121,0

Secrétariat général de la défense nationale

56,7

4,6

1,5

19,3

5,2

11,3

Conseil économique et social

33,1

1,0

-

-

-

1,0

Plan

35,7

1,2

-

0,6

0,6

1,8

Emploi et travail

32.225,7

660,1

50,0

1.387,8

830,7

1.540,8

Santé, famille, personnes handicapées et cohésion sociale

11.187,3

105,7

45,0

471,9

109,4

260,1

Ville et rénovation urbaine

422,9

82,4

45,0

3,1

2,4

129,8

Logement

6.526,9

127,0

65,0

576,5

116,9

308,9

Total

290.988,8

3.954,2

955,2

9.743,4

2.468,7

7.378,1

Au total, 7,4 milliards d'euros ont été mis en réserve en 2005. Ce montant est moindre qu'en 2003 où il atteignait 10,7 milliards d'euros (4 milliards d'euros de crédits initiaux et 6,7 milliards d'euros de crédits reportés), mais supérieur à l'année dernière, où les gels s'étaient établis à 6,9 milliards d'euros (4 milliards d'euros de crédits initiaux et 2,9 milliards d'euros de crédits reportés).

Mais c'est surtout du point de vue des annulations de crédits que l'exercice 2005 témoigne d'une régulation budgétaire plus contraignante que l'année dernière. Au total, les annulations de crédits prises en compte dans l'équilibre des lois de finances pour 2005 atteignent en effet plus de 5 milliards d'euros : 4,2 milliards d'euros en exécution et 0,9 milliard d'euros dans le présent projet. Ce montant a même été porté à 5,8 milliards d'euros par le décret n° 2005-1488 du 1er décembre 2005 (associé au décret d'avance du même jour) qui a annulé 744,6 millions d'euros de crédits (11). À titre de comparaison, les annulations de crédits prises en compte dans l'équilibre des lois de finances pour 2004 avaient atteint 3,7 milliards d'euros (2,4 milliards d'euros en exécution et 1,3 milliard d'euros dans le collectif). En 2003, les annulations étaient de 5,7 milliards d'euros (3,4 milliards d'euros en exécution et 2,4 milliards d'euros dans le collectif).

Votre Rapporteur général souligne en particulier qu'en 2005 les annulations de crédits en cours d'exercice auront, à elles seules, atteint 4,9 milliards d'euros, soit 1,7% des crédits initiaux nets du budget général, dépassant ainsi le plafond de 1,5% fixé au I de l'article 14 de la LOLF. Ce plafond est cependant respecté si l'appréciation est faite au regard des crédits initiaux bruts du budget général, les annulations représentant alors 1,4% (12). Au-delà de la question juridique de l'assiette de crédits à retenir, la contrainte résultant de la règle du « 1,5% » et, plus largement, l'esprit de la loi organique devraient conduire à privilégier les annulations effectuées dans le collectif budgétaire lui-même (sous réserve, naturellement, de celles nécessairement associées à une ouverture de crédits en cours de gestion).

B.- LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS AU COURS DE L'EXÉCUTION 2005

L'année 2005 confirme que, désormais, les décrets d'avance sont devenus un moyen classique d'ajustement des dotations budgétaires, alors qu'il n'y était recouru auparavant qu'avec mesure, sauf changements politiques majeurs, comme lors de l'alternance de 1997. Un calibrage plus « fin » des crédits initiaux explique peut-être que les tensions qui apparaissent inévitablement au cours de la gestion ne puissent être surmontées aujourd'hui par un recours aux autres instruments réglementaires dont dispose le Gouvernement.

Au moment du dépôt du présent projet de loi de finances rectificative, quatre décrets d'avance avaient été publiés depuis le début de l'année 2005. Dans les documents de présentation associés, le Gouvernement a cependant annoncé la publication imminente d'un cinquième décret d'avance et, corrélativement, d'un cinquième décret d'annulation portant chacun sur 745 millions d'euros de crédits de paiement. Cette information « préventive », quoique tardive, du Parlement était d'autant plus nécessaire que le présent projet comporte, en son article 17, une demande de ratification des décrets d'avance intervenus en cours de gestion. Un amendement du Gouvernement à cet article invitera donc le Parlement à ratifier ce cinquième décret. Conformément aux articles 13 et 14 de la LOLF, votre Commission des finances a reçu le projet de décret d'annulation le 28 novembre et le projet de décret d'avance le lendemain. C'est pourquoi, quoiqu'ils ne soient pas formellement annexés au présent projet de loi de finances rectificative, ces décrets sont commentés et pris en compte dans les développements qui suivent.

1.- Cinq décrets d'avance publiés dans le courant de la gestion

· Le décret d'avance n° 2005-194 du 25 février 2005 a ouvert 10 millions d'euros au titre des dépenses ordinaires au profit du chapitre 42-15 - Coopération internationale et développement du budget des Affaires étrangères. Il s'agissait de permettre des dépenses d'action humanitaire en faveur des pays d'Asie du Sud-est touchés par le tsunami survenu le 26 décembre 2004. Par le décret n° 2005-195 du même jour, cette ouverture a été intégralement gagée par des annulations de 2 millions d'euros sur chacun des 5 secteurs suivants : Affaires étrangères ; Économie, finances et industrie ; Équipement, transports, aménagement du territoire, tourisme et mer ; Intérieur, sécurité intérieure et libertés locales ; Travail, santé et cohésion sociale.

· Le décret d'avance n° 2005-401 du 29 avril 2005 a ouvert 9,4 millions d'euros de crédits pour dépenses en capital au profit de l'Outre-mer, afin de financer les indemnisations en faveur des collectivités d'outre-mer ayant subi des dégâts causés par divers événements climatiques (pour 2,8 millions d'euros) et le séisme ayant frappé la Guadeloupe le 21 novembre 2004 (pour 6,6 millions d'euros).

Le même décret a également ouvert 213,5 millions d'euros de crédits de dépenses ordinaires ainsi répartis :

- 0,6 million d'euros sur le chapitre 20-51 - Conseil constitutionnel du budget des Charges communes et 85,9 millions d'euros sur le chapitre 37-61 - Dépenses relatives aux élections du budget de la section Intérieur, sécurité intérieure et libertés locales, afin de financer le surcoût découlant des opérations liées au référendum sur le Traité établissant une Constitution européenne ;

- 2 millions d'euros sur le chapitre 44-10 - Fonds national d'aménagement et de développement du territoire et prospection des investissements internationaux de la section Équipement, transports, aménagement du territoire, tourisme et mer, afin de permettre aux collectivités territoriales de financer les contrats de location à Télédiffusion de France de pylônes destinés à permettre la couverture des zones « blanches » de téléphonie mobile ;

- 0,6 million d'euros sur le chapitre 34-98 - Moyens de fonctionnement des services, 57 millions d'euros sur le chapitre 39-03 - Programme « Politiques en faveur de l'inclusion sociale » et 67,4 millions d'euros sur le chapitre 46-81 -Action sociale d'intégration et de lutte contre l'exclusion du budget Santé, famille, personnes handicapées et cohésion sociale, afin de financer l'insuffisance prévue en gestion 2005 au titre de l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile et des personnes déboutées de leur demande d'asile. Ce poste de dépenses à déjà suscité des ouvertures par décrets d'avance en 2003 et 2004 (pour, respectivement, 145 millions d'euros et 159,5 millions d'euros).

Le décret n° 2005-402 du même jour a annulé, pour un montant total équivalent, des crédits de 13 ministères.

· Le décret d'avance n° 2005-1206 du 26 septembre 2005 a ouvert 611 millions d'euros sur des chapitres de rémunération et de fonctionnement du titre III du ministère de la Défense afin de financer essentiellement - pour 421 millions d'euros - le surcoût des opérations extérieures (OPEX). Les autres crédits ouverts ont visé à financer une insuffisance de crédits de rémunérations pour 70 millions d'euros et de crédits de fonctionnement (carburants, loyers de la gendarmerie, alimentation, etc.) pour 120 millions d'euros. Conformément au schéma habituel de financement des OPEX, le décret n° 2005-1207 du même jour a intégralement gagé cette ouverture par des annulations de crédits du titre V (606,2 millions d'euros) et du titre VI (4,8 millions d'euros) du budget de la Défense.

Toutefois, à la différence des années précédentes, le présent projet de loi de finances rectificative ne propose pas d'ouvrir des crédits d'équipement supplémentaires, qui seraient destinés à compenser les annulations effectuées par voie réglementaire. C'est donc le budget de la Défense qui supporte le surcoût des OPEX, ainsi que l'avait récemment souhaité votre Rapporteur général : « il n'est pas de bonne méthode de faire financer par le budget général ces opérations par l'intermédiaire de remboursements a posteriori en collectif qui (...) contribuent à alimenter les reports » (13). En contrepartie, le ministère de la Défense devrait bénéficier d'une autorisation de consommation des crédits de reports dérogeant au plafonnement à 3% des crédits initiaux prévu à l'article 15 de la LOLF (article 57 du projet de loi de finances pour 2006).

· Le décret d'avance n° 2005-1361 du 3 novembre 2005 a ouvert 285 millions d'euros de crédits de dépenses ordinaires au bénéfice de trois sections budgétaires.

En premier lieu, 220 millions d'euros ont abondé le budget des Charges communes :

- 20 millions d'euros supplémentaires ont été inscrits au chapitre 37-95 - Dépenses accidentelles, afin de permettre à l'État de faire face à des dépenses accidentelles pouvant survenir d'ici la fin de l'exercice, 15 millions d'euros seulement restant disponibles sur ce chapitre au moment de la signature du décret ;

- 200 millions d'euros ont été ouverts sur le chapitre 46-95 - Aide forfaitaire attribuée à certains ménages utilisant un chauffage au fioul, créé à cette occasion afin de financer l' « aide à la cuve » destinée à compenser le renchérissement du coût du chauffage consécutif à la hausse du prix du pétrole.

En deuxième lieu, 41 millions d'euros ont été ouverts sur le chapitre 44-42 - Interventions diverses du budget de l'Économie, des finances et de l'industrie afin de compléter les fonds du compte de tiers des débitants de tabac. Celui-ci devrait être intégré au sein du budget général à compter du 1er janvier 2006 en application de l'article 20 du projet de loi de finances pour 2006. À l'occasion de son examen, votre Rapporteur général soulignait : « l'ensemble [des dispositions en faveur des débitants de tabac] amène les dépenses à un niveau structurellement supérieur à celui des recettes, ce qui explique la consommation de la quasi-totalité des réserves du compte de tiers pendant l'année 2004. Il est clair que des solutions devront être trouvées pour 2005, puisque la budgétisation du compte de tiers (...) ne prendra effet qu'au 1er janvier 2006 » (14).

En troisième lieu, 24 millions d'euros ont été nécessaires, à nouveau, sur le chapitre 46-81 -Action sociale d'intégration et de lutte contre l'exclusion du budget Santé, famille, personnes handicapées et cohésion sociale, afin de financer l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile.

Ces ouvertures ont été intégralement gagées par des annulations, prononcées par le décret n° 2005-1363 du même jour, portant sur le budget des Charges communes (29 millions d'euros), de l'Économie, des finances et de l'industrie (41 millions d'euros), de l'Éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche (200 millions d'euros) et du Travail, de la santé et de la cohésion sociale (15 millions d'euros).

· Le décret d'avance n° 2005-1479 du 1er décembre 2005 a ouvert 727,8 millions d'euros de crédits de dépenses ordinaires, 43,8 millions d'euros d'autorisations de programme et 16,8 millions d'euros de crédits de paiement pour dépenses en capital.

L'ouverture la plus significative concerne des dépenses de rémunération des agents civils de l'État : une majoration de 444 millions d'euros vient abonder le chapitre 31-94 - Mesures générales intéressant les agents du secteur public du budget des Charges communes, chapitre portant les « crédits globaux » servant à financer des insuffisances en matière de rémunérations publiques. Aucune provision n'avait été prévue en loi de finances initiale sur ce chapitre. Or, une insuffisance de crédits de rémunération est apparue en raison :

- des augmentations du point fonction publique décidées en cours d'année : + 0,5% au 1er juillet 2005 et + 0,3% au 1er novembre 2005 ;

- des mesures en faveur des bas salaires dans la fonction publique, qui sont des conséquences directes (attribution de points au 1er juillet 2005) ou indirectes (fusion des échelles 2 et 3 de la catégorie C au 1er octobre) de la hausse du SMIC.

Pour les ministères civils (15), le besoin de financement a été estimé à 678 millions d'euros. Celui-ci est couvert, pour 234 millions d'euros, par des décrets de virement interne aux ministères, dans la limite des crédits disponibles et du plafonnement à 10% fixé par l'article 14 de l'ordonnance organique de 1959.

Le décret d'avance du 1er décembre 2005 précité ouvre le reste des crédits nécessaires, à charge pour le ministre des finances de procéder à leur répartition par arrêté conformément au dernier alinéa de l'article 7 de la même ordonnance. Votre Rapporteur général souligne que cette manière de procéder pourrait être reproduite en 2006 sous l'empire de l'application de la LOLF : la dotation « Provision relative aux rémunérations publiques » (mission Provisions) pourrait être abondée en cours d'année par décret d'avance, avant d'effectuer une répartition par programme par arrêté du ministre des finances (article 11 de la loi organique).

Les autres ouvertures de crédits concernent, pour des montants moins significatifs, les budgets :

- de la Santé pour 150 millions d'euros, afin de financer des mesures de prévention et de lutte contre la grippe aviaire (chapitre 39-02 - Programme « Veille et sécurité sanitaire » de la section Santé, famille, personnes handicapées et cohésion sociale) ;

- des Affaires étrangères, afin d'abonder de 93,3 millions d'euros le chapitre 42-31 - Participation de la France à des dépenses internationales (contributions obligatoires) du budget, au titre des opérations de maintien de la paix ;

- de l'Équipement pour 33 millions d'euros, dont 16,8 millions de crédits pour dépenses en capital en faveur du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire ;

- de la Justice pour 14,4 millions d'euros, en faveur des services de la Protection judiciaire de la jeunesse ;

- de l'Intérieur pour 9,8 millions d'euros, dont 4,7 millions d'euros sur le chapitre 41-31 - Subventions pour les dépenses des services d'incendie et de secours.

Le décret d'annulation n° 2005-1488 du même jour a annulé un montant équivalent de crédits de paiement - soit 744,6 millions d'euros - sur les budgets des Affaires étrangères (28 millions d'euros), des Charges communes (10 millions d'euros), de l'Économie, des finances et de l'industrie (115,7 millions d'euros), de l'Enseignement scolaire (67,6 millions d'euros), de l'Enseignement supérieur (13,2 millions d'euros), des Transports et de la sécurité routière (233,6 millions d'euros), de la Mer (6,1 millions d'euros), de l'Intérieur (67,6 millions d'euros), de la Justice (25,6 millions d'euros), de l'Outre-mer (0,1 million d'euros), des Services généraux du Premier ministre (36 millions d'euros) et du Travail (141 millions d'euros).

· Au total, les décrets d'avance ont mobilisé la masse non négligeable de 1.873,5 millions d'euros. Les quatre premiers décrets n'ont pas exercé d'influence significative sur la répartition des crédits entre les grandes catégories de dépenses, à l'exception du classique « basculement » entre dépenses ordinaires et dépenses en capital, pour le budget de la Défense, dans le cadre du financement des opérations extérieures. En revanche, le cinquième décret d'avance entraîne un « transfert » de 390,2 millions d'euros de crédits d'investissement vers les dépenses ordinaires. En particulier, le solde des ouvertures et annulations de crédits sur le titre III est positif à hauteur de 479,7 millions d'euros.

In fine, les crédits de dépenses civiles ordinaires ont donc été majorés de 456,2 millions d'euros, les crédits de dépenses civiles en capital ont été réduits de 444,4 millions d'euros et les crédits de dépenses militaires ont été réduits de 11,8 millions d'euros. Le tableau ci-dessous rend compte de ces mouvements.

MOUVEMENTS DE CRÉDITS NETS EN DÉCRETS D'AVANCE
(crédits de paiement)

(en millions d'euros)

Ouvertures

Annulations

Solde

Dépenses civiles nettes

Titre I (crédits nets)

-

-

-

Titre II

0,6

-

+ 0,6

Titre III

793,3

457,8

+ 335,5

Titre IV

442,4

322,3

+ 120,1

Total Dépenses ordinaires

1.236,3

780,1

+ 456,2

Titre V

-

281,2

- 281,2

Titre VI

26,2

189,4

- 163,2

Total Dépenses en capital (CP)

26,2

470,6

- 444,4

Total Dépenses civiles nettes

1.262,5

1.250,7

+ 11,8

2.- Dépenses militaires

Titre III

611,0

-

+ 611,0

Total Dépenses ordinaires

611,0

-

+ 611,0

Titre V

-

617,9

- 617,9

Titre VI

-

4,8

- 4,8

Total Dépenses en capital (CP)

-

622,8

- 622,8

Total Dépenses militaires

611,0

622,8

- 11,8

TOTAL Budget général

1.873,5

1.873,5

0,0

Le tableau page suivante récapitule l'ensemble des mouvements à caractère législatif ou quasi-législatif effectués en cours de gestion, pour ceux d'entre eux qui sont considérés comme ayant une répercussion sur l'équilibre financier : décrets d'avance des 25 février, 29 avril, 26 septembre, 3 novembre et 1er décembre 2005 et décrets d'annulation associés ; décret d'annulation n° 2005-1362 du 3 novembre 2005. Il présente également les mouvements proposés spécifiquement au titre du présent projet et détaillés dans les états B, B', C et C', ainsi que dans les articles 9 à 16, pour ceux d'entre eux qui sont considérés comme ayant une répercussion sur l'équilibre financier.

ANALYSE DES OUVERTURES ET ANNULATIONS DE CRÉDITS INITIAUX

(en millions d'euros)

Loi
de finances initiale

Mouvements en cours d'exercice

Présent projet

Montant final
des crédits

Ouvertures

(a)

Annulations associées
(b)

Variation nette des crédits

Ouvertures

Annulations

Variation nette des crédits

Budget général

_ Dépenses ordinaires civiles nettes

231.611

1.236

3.020

- 1.784

943

795

+ 148

229.975

_ Dépenses civiles en capital

16.937

26

1.257

- 875

47

101

- 54

15.652

_ Dépenses militaires ordinaires

27.227

611

-

+ 611

35

25

+ 10

27.848

_ Dépenses militaires en capital

15.198

-

625

- 625

-

-

-

14.573

Total des crédits nets du budget général (c)

290.972

1.874

4.902

- 3.029

1.026

921

+ 105

288.048

Pour mémoire :

_ Remboursements et dégrèvements

68.515

-

-

-

-

424

- 424

68.091

_ Crédits bruts du budget général

359.487

1.874

4.902

- 3.029

1.026

1.345

- 319

356.140

Comptes d'affectation spéciale (dépenses définitives)

5.407

-

-

-

500

-

+ 500

5.907

Charges définitives (hors budgets annexes)

296.379

1.874

4.902

- 3.029

1.526

921

+ 605

293.955

Budgets annexes

1.831

-

-

-

2

0

+ 2

1.834

Comptes spéciaux du Trésor

_ Charges temporaires (crédits)

67.530

-

-

-

-

-

-

67.530

Pour mémoire :

_ Charge nette des opérations temporaires

- 569

(d)

-

(d)

-

- 569

(a) Décrets d'avance des 25 février, 29 avril, 26 septembre, 3 novembre et 1er décembre 2005.

(b) Décrets d'annulation des 25 février, 29 avril, 26 septembre, 3 novembre (n° 2005-1363) et 1er décembre 2005. Décret d'annulation n° 2005-1362 du 3 novembre 2005.

(c) Y compris recettes en atténuation des charges de la dette.

(d) La charge nette des opérations temporaires faisant intervenir les mouvements affectant les ressources, les rubriques « Ouvertures » et « Annulations » ne sont pas pertinentes ici.

2.- PLFR et crédits votés

Votre Rapporteur général rappelle que les crédits ouverts sur un même chapitre sont fongibles, sous réserve de leur répartition par article. On peut donc adopter la convention selon laquelle les annulations sont considérées en priorité comme réduisant les crédits initiaux puis, lorsque ceux-ci sont épuisés, les crédits de report. C'est ainsi que sont déterminés les crédits servant à construire l'équilibre du collectif. Selon les informations communiquées par la direction du budget, le décret n° 2005-1362 du 3 novembre a annulé 34,5 millions d'euros de crédits de report (4,8 millions d'euros pour dépenses civiles ordinaires et 29,6 millions d'euros pour dépenses civiles en capital). De même, le présent projet propose d'annuler 5 millions d'euros de crédits pour dépenses civiles en capital n'ayant pas d'impact conventionnel sur l'équilibre.

Dans ces conditions, les crédits nets du budget général sont ramenés de 291,0 milliards d'euros en loi de finances initiale à 288,0 milliards d'euros, soit une diminution de 2,9 milliards d'euros (- 1%). Déduction faite des recettes en atténuation des charges de la dette, ils passent de 288,5 millions d'euros à 285,3 millions d'euros, soit une diminution de 3,1 milliards d'euros (- 1,1%). Les crédits des comptes d'affectation spéciale progressent de 500 millions d'euros, tandis que les crédits des autres comptes spéciaux du Trésor sont inchangés. Les budgets annexes voient leurs crédits majorés de 2 millions d'euros.

Si l'on s'intéresse aux seules ouvertures de crédits, le tableau ci-dessous permet de constater qu'elles se situent en 2005 nettement en deçà des niveaux des années précédentes. À 2,9 milliards d'euros, le montant des ouvertures de crédits sur le budget général représente un peu plus de la moitié des ouvertures effectuées en 2004. Votre Rapporteur général se réjouit de cet effort substantiel contribuant à la maîtrise des dépenses. On notera que les ouvertures sur le budget de la Défense sont moitié moindres qu'en 2004, en raison de l'absence de « remboursement » dans le présent projet des crédits d'équipement annulés en cours de gestion pour gager les crédits de fonctionnement supplémentaires nécessaires au financement des opérations extérieures.

TOTAL DES OUVERTURES DE CRÉDITS NETS PRISES EN COMPTE
DANS LES COLLECTIFS BUDGÉTAIRES DE 2002 À 2005 (a)

2002

2003

2004

PLFR 2005 (b)

En millions d'euros

En % des crédits initiaux

En millions d'euros

En % des crédits initiaux

En millions d'euros

En % des crédits initiaux

En millions d'euros

En % des crédits initiaux

Budget général

· dépenses ordinaires civiles nettes

5.799

2,6

3.125

1,4

2.941

1,3

2.180

0,9

· dépenses civiles en capital

451

3,7

264

2,0

942

6,8

74

0,4

· dépenses militaires

1.207

3,2

931

2,3

1.563

3,8

646

1,5

Total du budget général

7.457

2,8

4.320

1,6

5.445

1,9

2.900

1,0

pour mémoire : crédits bruts

8.596

2,6

5.832

1,7

7.681

2,2

2.900

0,8

Budgets annexes

491

2,9

325

1,8

-

-

2

0,1

Comptes d'affectation spéciale
(charges définitives)

0

0

0

0

-

-

500

9,2

Total des charges définitives

7.948

2,7

4.644

1,5

5.445

1,9

3.402

1,1

Charges temporaires (crédits)

2.095

3,8

541

0,9

-

-

-

-

(a) Ouvertures effectuées par décrets d'avance et par lois de finances rectificatives.

(b) Y compris le décret d'avance n° 2005-1479 du 1er décembre 2005 publié postérieurement au dépôt du présent projet.

En matière d'annulations, le Gouvernement a pleinement tiré parti de la régulation exercée en cours d'année. Les annulations atteignent 5,8 milliards d'euros, retrouvant le niveau de l'année 2003, alors que l'effort avait été moindre l'année dernière (3,7 milliards d'euros annulés). La pression exercée pour contenir la dépense n'a donc pas été prise en défaut, qu'il s'agisse des dépenses ordinaires - réputées très rigides - ou des dépenses civiles en capital - pour lesquelles les annulations portent sur 8% des crédits initiaux.

TOTAL DES ANNULATIONS DE CRÉDITS NETS PRISES EN COMPTE
DANS LES COLLECTIFS BUDGÉTAIRES DE 2002 À 2005 (a)

2002

2003

2004

PLFR 2005 (b)

En millions d'euros

En % des crédits initiaux

En millions d'euros

En % des crédits initiaux

En millions d'euros

En % des crédits initiaux

En millions d'euros

En % des crédits initiaux

Budget général

· dépenses ordinaires civiles nettes

1.631

0,7

3.550

1,6

2.084

0,9

3.815

1,6

· dépenses civiles en capital

711

5,8

1.767

13,6

901

6,5

1.358

8,0

· dépenses militaires

321

0,9

420

1,1

696

1,7

650

1,5

Total du budget général

2.663

1,0

5.737

2,1

3.681

1,3

5.823

2,0

pour mémoire : crédits bruts

4.812

1,5

6.385

1,9

4.520

1,3

6.247

1,7

Budgets annexes

0

0

30

0,2

-

-

-

-

Comptes d'affectation spéciale
(charges définitives)

0

0

0

0

12

0,2

-

-

Total des charges définitives

2.663

0,9

5.767

1,9

3.693

1,2

5.823

2,0

Charges temporaires (crédits)

0

0

25

0

-

-

-

-

(a) Annulations associées aux décrets d'avance et aux lois de finances rectificatives.

(b) Y compris le décret d'annulation n° 2005-1488 du 1er décembre 2005 publié postérieurement au dépôt du présent projet.

L'examen du solde des mouvements de crédits pris en compte dans le présent projet confirme les analyses qui précèdent. Le montant des crédits nets est abaissé de 2,9 milliards d'euros, alors que la loi de finances rectificative pour 2004 l'avait majoré de 1,8 milliard d'euros. Le budget de la Défense connaît une année quasiment dépourvue de mouvement net. Au total, le présent projet de loi de finances rectificative apparaît à bien des égards comme l' « antithèse » du collectif pour 2004.

SOLDE DES MOUVEMENTS DE CRÉDITS NETS PRIS EN COMPTE
DANS LES COLLECTIFS BUDGÉTAIRES DE 2002 À 2005
(a)

2002

2003

2004

PLFR 2005 (b)

En millions d'euros

En % des crédits initiaux

En millions d'euros

En % des crédits initiaux

En millions d'euros

En % des crédits initiaux

En millions d'euros

En % des crédits initiaux

Budget général

· dépenses ordinaires civiles nettes

+ 4.169

+ 1,9

- 425

- 0,2

+ 857

+ 0,4

- 1.635

- 0,7

· dépenses civiles en capital

- 260

- 2,1

- 1.504

- 11,6

+ 41

+ 0,3

- 1.284

- 7,63

· dépenses militaires

+ 886

+ 2,4

+ 511

+ 1,3

+ 866

+ 3,4

- 4

n.s.

Total du budget général

+ 4.794

+ 1,8

- 1.418

- 0,5

+ 1.764

+ 0,6

- 2.924

- 1,0

pour mémoire : crédits bruts

+ 3.784

+ 1,1

- 553

- 0,2

+ 3.160

+ 0,9

- 3.348

- 0,9

Budgets annexes

+ 491

+ 2,9

+ 295

+ 1,7

-

-

+ 2

+ 0,1

Comptes d'affectation spéciale
(charges définitives)

0

0

0

0

- 12

- 0,2

+ 500

+ 9,2

Total des charges définitives

+ 5.285

+ 1,8

- 1.123

- 0,4

+ 1.725

+ 0,6

- 2.421

- 0,8

Charges temporaires (crédits)

+ 2.095

+ 3,8

+ 516

+ 0,9

-

-

-

-

(a) Décrets d'avance, ouvertures en lois de finances rectificatives et annulations associées.

(b) Y compris le décret d'avance et le décret d'annulation associé du 1er décembre 2005 publiés postérieurement au dépôt du présent projet.

II.- LA CONFIRMATION D'UNE MOINS-VALUE DE RECETTES
DE 1,5 MILLIARD D'EUROS QUI AGGRAVE D'AUTANT LE DÉFICIT DE L'ÉTAT

Le présent projet de loi de finances rectificative confirme l'évaluation révisée pour 2005 des recettes du budget de l'État effectuée au début de l'automne et associée au projet de loi de finances pour 2006. Le tableau ci-après met en évidence les principaux ajustements des prévisions effectués depuis le vote de la loi de finances initiale pour 2005.

ÉVOLUTION DES PRÉVISIONS DE RECETTES DU BUDGET
GÉNÉRAL DE L'ÉTAT EN 2005

(en milliards d'euros)

Loi de finances initiale pour 2005 

Recettes fiscales nettes : 271,7
TVA nette 127,2
IR 55,0
IS net 43,6
TIPP 20,2

Recettes non fiscales : 33,2

Prélèvements sur recettes : 62,3

TOTAL ressources nettes : 242,7

Evaluation révisée pour 2005 associée au projet de loi de finances pour 2006

Recettes fiscales nettes - 2,0 - 0,7%

IS net - 3,4 - 7,9%

TVA nette - 0,8 - 0,7%

TIPP - 0,6 - 2,9%

IR + 0,9 + 1,7%

Droits de mutation + 0,8 + 9,7%

Taxe sur les salaires + 0,5 + 5,9%

ISF + 0,3 + 12,2%

Prélèvement exceptionnel de 25%
sur la distribution de bénéfices + 0,6 + 100%

Recettes non fiscales + 1,2 + 3,6%

Relèvement de prélèvement sur
la COFACE + 0,6 + 42,9%

Report sur 2005 de la perception de
la taxe d'aide au commerce et à
l'artisanat exigible en 2004 + 0,6 + 100%

Prélèvements sur recettes + 0,8 + 1,3%

Relèvement du prélèvement au profit
des Communautés européennes + 0,8 + 4,6%

TOTAL ressources nettes - 1,7 - 0,7%

Projet de loi de finances rectificative pour 2005

Recettes fiscales nettes : + 0

Transferts supplémentaires de TIPP
et de taxe sur les conventions
d'assurance aux départements et
aux régions - 0,5

Prélèvement exceptionnel de 25%
sur la distribution de bénéfices + 0,2

Prélèvement exceptionnel de 25%
sur la distribution de bénéfices + 0,2

Effet de l'article 1er du PLFR + 0,3
aménagement du régime des
acomptes d'impôt sur les sociétés

Recettes non fiscales : - 0,4

Cession d'éléments du patrimoine
immobilier de l'État + 0,1

Dotation de 500 millions d'euros au
compte d'affectation spéciale « Gestion
du patrimoine immobilier de l'État »
créé par l'article 6 du PLFR - 0,5
(a)

TOTAL ressources nettes - 0,4

(a) Compensés par l'accroissement concomitant du 0,5 milliard d'euros de l'excédent des comptes spéciaux du trésor.

Les recettes nettes du budget général de l'État, à 240.696 millions d'euros, devraient se situer en retrait de 2.021 millions d'euros (- 0,8%) par rapport aux évaluations réalisées dans la loi de finances initiale pour 2005.

La moins-value est aggravée de 360 millions d'euros par rapport aux prévisions révisées associées au projet de loi de finances pour 2006.

Cependant, ce chiffre intègre une perte de 500 millions d'euros de recettes non fiscales, liée à l'affectation de 500 millions d'euros de produits de la vente du patrimoine immobilier de l'État au compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » dont la création par anticipation est proposée à l'article 6 du projet de loi de finances rectificative (voir le commentaire afférent dans le présent rapport). Dans la mesure où ces ressources ne pourront pas être dépensées par le compte d'ici la clôture de l'exercice 2005, elles augmenteront d'autant l'excédent des comptes spéciaux du Trésor au titre de 2005. L'opération est donc neutre pour le déficit du budget de l'État.

Pour le reste, seules trois modifications affectent les prévisions de recettes par rapport aux évaluations révisées :

- les produits de TIPP et de taxe sur les conventions d'assurance au profit de l'État seraient réduits de respectivement 500 et 10 millions d'euros au titre des compensations pour transfert de compétence proposées aux articles 2, 3 et 4 du projet de loi de finances rectificative (voir les commentaires afférents dans le présent rapport) ;

- le produit du prélèvement exceptionnel sur les distributions de bénéfice est réévalué de 250 millions d'euros ;

- l'article 1er du projet de loi de finances rectificative, qui propose d'aménager les acomptes d'impôt sur les sociétés, devrait induire une plus-value d'impôt sur les sociétés net évaluée à 300 millions d'euros.

Pour l'analyse du détail des modifications des prévisions de recettes réalisées concomitamment au dépôt du projet de loi de finances pour 2006, votre Rapporteur renvoie au premier tome « Exposé général » du rapport général n° 2568 qu'il a consacré au projet de loi de finances pour 2006.

LES RESSOURCES DU BUDGET GÉNÉRAL DE L'ÉTAT EN 2005

(en millions d'euros)

 

Exécution 2004

LFI 2005

Révisé 2005

PLFR 2005

PLFR/révisé

PLFR/LFI

PLFR à périmètre 2004/ exécution 2004

en valeur

en pourcentage

en valeur

en pourcentage

en valeur

en pourcentage

Recettes fiscales brutes

330.994

340.289

337.839

337.879

40

0,0

- 2.410

- 0,71

9.448

2,9

Dont . Impôt sur le revenu

53.885

55.029

55.960

55.960

0

0,0

931

1,69

2.075

3,9

. Impôt sur les sociétés

47.114

51.249

48.470

48.770

300

0,6

- 2.479

- 4,84

1.656

3,5

. (impôt sur les sociétés net)

39.797

43.594

40.165

40.465

300

0,7

- 3.129

- 7,18

668

1,7

. TIPP

20.025

20.189

19.600

19.100

- 500

-2,6

- 1.089

- 5,39

-519

- 2,6

. TVA

155.641

163.927

161.800

161.800

0

0,0

- 2.127

- 1,30

6.159

4,0

. (TVA nette)

120.964

127.227

126.400

126.400

0

0,0

- 827

- 0,65

5.436

4,5

Remboursements et dégrèvement

- 64.472

- 68.515

- 68.091

- 68.091

0

0,0

424

- 0,62

- 3.279

5,1

Dont . TVA

- 34.678

- 36.700

- 35.400

- 35.400

0

0,0

1.300

- 3,54

- 722

2,1

. IS

- 7.318

- 7.655

- 8.305

- 8.305

0

0,0

-650

8,49

- 987

13,5

Recettes fiscales nettes

266.522

271.774

269.748

269.788

40

0,0

- 1.986

- 0,73

6.169

2,3

Ressources non fiscales

33.748

33.242

34.438

34.038

- 400

- 1,2

796

2,40

462

1,4

Prélèvements sur recettes

- 61.176

- 62.298

- 63.130

- 63.130

0

0,0

- 832

1,34

- 2.833

4,6

Dont . Collectivités locales

- 45.666

- 45.728

- 45.790

- 45.790

0

0,0

-62

0,14

- 1.004

2,2

. Communautés européennes

- 15.510

- 16.570

- 17.340

- 17.340

0

0,0

- 770

4,65

- 1.830

11,8

Ressources nettes du budget général (hors recettes d'ordre)

239.094

242.718

241.056

240.696

-360

-0,1

- 2.021

- 0,83

3.797

1,6

· Les recettes fiscales nettes, à 269.788 millions d'euros, accuseraient une moins-value de 1.986 millions d'euros par rapport aux prévisions réalisées dans la loi de finances initiale pour 2005.

Deux grandes tendances éclairent le profil des recouvrements attendus pour 2005.

- D'une part, les impôts assis sur les résultats de l'année 2004 (impôt sur le revenu, impôt sur les sociétés bien que de manière décevante par rapport aux prévisions, impôts sur le patrimoine) bénéficieraient pleinement d'une « base » exceptionnellement dynamique en raison de la reprise de l'activité en 2004, tandis qu'à l'inverse, le rendement des impôts assis sur 2005 (la TVA en particulier), affecté par le « trou d'air » conjoncturel constaté au premier semestre, serait plus faible qu'escompté.

Les recouvrements d'impôt sur le revenu devraient ainsi se révéler supérieurs de 931 millions d'euros (+3,9%) aux prévisions initiales, progressant spontanément de près de 6,7% par rapport à 2004 à périmètre constant (16). Cela illustre le fort dynamisme d'un impôt dont la progressivité tend à faire surréagir le produit par rapport aux revenus imposables des ménages. Votre Rapporteur général remarque ainsi que la progression spontanée de l'impôt sur le revenu a atteint des niveaux proches de 7% entre 1998 et 2000 avant de ne décélérer que très modérément entre 2001 et 2002 (sa croissance avant impact des allégements votés ralentissant à 4,8% puis 3,1%) pour rebondir dès 2003 au-delà de 5%. La stabilisation du poids de l'impôt dans la richesse nationale (et sur les revenus de nos concitoyens) à environ 3¼% du PIB n'a ainsi été rendue possible que par l'adoption d'allégements fiscaux d'une ampleur exceptionnelle (6,7 milliards d'euros au total pour l'ancienne majorité, qui s'inquiétait de voir l'impôt atteindre près de 4% du PIB en 1999 et 2000, et 5,1 milliards d'euros à ce jour pour l'actuelle majorité).

En revanche, la structure de la croissance en 2004, portée plus par une consommation dynamique que par un bénéfice fiscal qui n'a crû que modérément après un rattrapage spectaculaire un an plus tôt, conduit à réviser de 3.129 millions d'euros (- 7,2%) à la baisse le produit anticipé de l'impôt sur les sociétés net en 2005. Sans atteindre le niveau exceptionnel de 11,5% constaté en 2004, la progression spontanée de l'impôt sur les sociétés n'en devrait pas moins rester robuste à 3,8%. Cependant, la suppression progressive de la surcontribution de 3% mise en place par la loi de finances initiale pour 2005 (- 450 millions d'euros), le renforcement du crédit d'impôt recherche adopté en loi de finances initiale pour 2004 (- 425 millions d'euros), ainsi que le versement d'un impôt sur les sociétés par EDF bien plus faible que prévu (induisant le versement d'une restitution ponctuelle de près de 1 milliard d'euros en raison d'acomptes versés en 2004 très supérieurs à l'impôt dû au titre de cet exercice) ont conjugué leurs effets pour limiter à 0,8% l'augmentation des recouvrements par rapport à 2004 avant prise en compte du présent collectif. Le taux serait porté à 1,6% grâce à la plus-value exceptionnelle de 300 millions d'euros induite par le versement proposé à l'article 1er du projet de loi de finances rectificative d'un dernier acompte représentatif des résultats 2005 dû par les entreprises réalisant plus de un milliard d'euros de chiffre d'affaires et dont le bénéfice estimé au titre de l'exercice 2005 est supérieur de 50% au bénéfice constaté en 2004. On peut rappeler que cet acompte serait égal à la différence entre 2/3 de l'impôt sur les sociétés estimé au titre de 2005 et le montant des acomptes déjà versés. Cette recette exceptionnelle n'en constitue pas pour autant un transfert de recettes de l'exercice 2006 à l'exercice 2005 dans la mesure où le dispositif proposé est permanent, l'exercice 2006 devant bénéficier de même d'un quatrième acompte représentatif des résultats estimés pour 2006.

Il faut enfin remarquer ici, au titre des charges pesant sur les entreprises :

- le très fort dynamisme de la taxe sur les salaires, qui, à 9.450 millions d'euros, devrait générer une plus-value non anticipée de 529 millions d'euros et atteindre ainsi, pour la deuxième année consécutive, un taux de croissance de l'ordre 5% (après plus de 4% en moyenne entre 1999 et 2003) ;

- le produit exceptionnel de 25% sur les distributions de bénéfices, mis en place de manière exceptionnelle en 2005 pour atténuer l'impact de la suppression du précompte (17) consécutive à la réforme de l'avoir fiscal, s'est révélé plus élevé que prévu : un produit de 1.450 millions d'euros est désormais anticipé (contre 600 millions d'euros prévus en loi de finances initiale), soit un montant très proche du rendement du précompte dans le passé (qui se situait entre 1.250 et 1.500 millions d'euros par an).

En revanche, l'observation des recouvrements rend nécessaire de réduire de 827 millions d'euros (- 0,6%) la prévision du produit de la TVA nette en 2005, soit une augmentation spontanée ramenée à 4,3% qui traduit le retour d'une élasticité de l'impôt à sa base taxable, la consommation des ménages, mieux en phase avec son profil de long terme (1,3 après un exceptionnel 1,7 en 2004).

De même, la hausse des prix du pétrole a exercé un lourd impact sur les recouvrements de TIPP (écart de 589 millions d'euros (- 2,6%) par rapport aux prévisions initiales) qui n'ont pas été compensés, pour l'État, par un ressaut au moins équivalent des recettes de TVA sur les produits pétroliers qui, étant assise sur le prix de l'essence (y compris TIPP), bénéficient d'un effet prix.

La Commission indépendante chargée d'évaluer l'impact de la hausse des prix du pétrole sur les finances de l'État présidée par M. Bruno Durieux, inspecteur général des finances, mise en place à la demande du Premier ministre le 15 septembre 2005 a en effet évalué en octobre dernier la perte globale pour l'État liée à la hausse des prix du pétrole à 73 millions d'euros (- 659 millions d'euros de recettes de TIPP par rapport aux prévisions initiales + 586 millions d'euros de recettes de TVA assise sur les produits pétroliers).

Une première actualisation au 15 novembre 2005 réalisée par la Commission indépendante dont est membre votre Rapporteur général confirme l'existence d'une moins-value globale pour l'État désormais évaluée à 94 millions d'euros. L'observation des volumes d'essence mis à la consommation de janvier à août 2005 fait en effet apparaître une consommation globalement inférieure aux prévisions de la loi de finances initiale de 2,5% pour le super sans plomb et de 2,8% pour le gazole. L'hypothèse du maintien de cette tendance durant les quatre derniers mois de l'année permet d'envisager l'apparition d'une moins-value corrélative de TIPP de 721 millions d'euros.

Parallèlement, l'observation des prix moyens connus jusqu'en septembre 2005 permet d'inférer une plus-value de TVA de 628 millions d'euros.

A cela s'ajoute la concrétisation prévue par l'article 2 du présent projet de loi de l'engagement pris par le Gouvernement d'octroyer aux départements, à titre exceptionnel, une compensation financière de TIPP de 457 millions d'euros correspondant à la différence entre les dépenses de RMI/RMA réellement effectuées par les départements en 2004 et le droit à compensation prévu par la loi ainsi que le calcul dérogatoire à l'article 119 de la loi du 13 août 2004 du droit à compensation sur la base des dépenses constatées en 2004 au profit des régions proposée à l'article 4 (- 43 millions d'euros) portent la moins-value de TIPP par rapport aux prévisions initiales à 1.089 millions d'euros.

- Le deuxième aspect saillant des recouvrements de recettes fiscales durant les premiers mois de l'année 2005 tient à l'exceptionnel dynamisme des impôts assis sur des éléments du patrimoine des ménages, qui traduit certes, d'une part, le net redressement des valeurs mobilières et le maintien d'une forte croissance des valeurs immobilières mais aussi, d'autre part, des effets de seuils propres à notre système fiscal sur le patrimoine qui, s'agissant en particulier de l'ISF ou des droits de mutation, fonctionne trop encore par « couperet », une croissance robuste sans être exceptionnelle tendant à élargir brutalement le champ des redevables sans que les impôts acquittés reflètent fidèlement un réel enrichissement qui leur soit proportionnel.

C'est le cas pour les droits de mutation. Leur produit a connu un brusque ressaut en 2004 (+ 18,1% pour atteindre, dans l'ensemble, 9.227 millions d'euros), attribuable essentiellement aux droits de mutation par décès (+ 14,0% pour atteindre 7.385 millions d'euros) portés par la hausse de la mortalité induite par les phénomènes climatiques de 2003 et, dans une bien moindre mesure, à l'accroissement de 57,7% des droits de mutations à titre gratuit entre vifs (de 850 millions d'euros en 2003 à 1.230 millions d'euros en 2004) provoqués par l'effet d'appel de la réduction de droit temporaire de 50% pour les donations en pleine propriété consenties quel que soit l'âge du donateur prévue par la loi de finances initiale pour 2004.

L'observation des recouvrements au premier semestre 2005 conduit à escompter le maintien d'une forte croissance spontanée de l'ensemble des droits de mutation en 2005 (+ 4,6% soit 802 millions d'euros de plus que prévu dans la loi de finances initiale), qui devrait permet de limiter à 225 millions d'euros
(- 2,2%) la moins-value par rapport à 2004 en dépit de l'incidence de la mesure d'allégement des droits de succession en ligne directe au profit du conjoint survivant voté dans la loi de finances initiale pour 2005 (- 625 millions d'euros).

Le phénomène est plus spectaculaire encore s'agissant de l'ISF, dont le produit devrait bondir de 17,5% en 2005 (après + 13,3% en 2004) pour atteindre 3.100 millions d'euros, soit 334 millions d'euros de plus qu'anticipé dans la loi de finances initiale, et s'approcher des taux de croissance exceptionnellement élevés constatés au tournant des années 2000 (+ 24,9% en 2000 notamment). Cette surréaction manifeste de l'ISF à la conjoncture reflète, comme à l'accoutumée, les paradoxes d'un impôt extrêmement imparfait.

Sa progression dépasse ainsi de beaucoup celle de sa base taxable, la croissance du patrimoine immobilier (+ 7% pour 2005) et celle du patrimoine mobilier (évaluée à + 5%) étant très inférieures à l'explosion du rendement de l'impôt. Elle s'accompagne d'une accélération des effets de seuils, les effectifs des redevables de l'impôt augmentant de plus de 18% en 2005, soit plus de 37.000 personnes (après + 35.869 personnes en 2004).

FLUX ANNUELS DES NOUVEAUX REDEVABLES À L'ISF DEPUIS 1997

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Nombre de nouveaux redevables

5.160

14.058

19.339

33.452

24.405

14.381

14.135

35.865

ÉVOLUTION DU PRODUIT DE L'ISF DEPUIS 2002

(en milliards d'euros)

graphique

· Les recettes non fiscales, à 34.038 millions d'euros, devraient être supérieures de 796 millions d'euros aux prévisions initiales.

PRINCIPALES RÉVISIONS DES RECETTES NON FISCALES EN 2005

(en millions d'euros)

 

Evolution

LFI 2005

PLFR 2005

TOTAL GÉNÉRAL

+ 796

33.242

34.038

EVOLUTIONS LIÉES À DES FACTEURS TENDANCIELS

TOTAL facteurs tendanciels

+ 250

24.228

24.478

dont

 

 

 

Produit des entreprises et établissements publics (lignes 110, 111 et 116)

302

1.934

2.237

Produit des jeux (lignes 114, 314 et 315)

- 51

3.070

3.019

Retenues et cotisations sociales au profit de l'Etat (lignes 501 à 599 et ligne 818)

12

10.211

10.223

Produit des amendes (ligne 312 et 313)

- 50

1.450

1.400

Intérêts des prêts du Trésor, avances en capital et dotations

237

727

964

Produits du domaine de l'Etat (hors cessions immobilières)

- 170

419

249

Frais d'assiette et de recouvrement des impôts (collectivités locales, Communauté européenne et redevance)

11

3.758

3.769

Remboursements des avances aéronautiques (au sein de la ligne 899)

0

200

200

Taxes et recettes diverses

- 41

2.458

2.417

EVOLUTIONS LIÉES À DES FACTEURS NON TENDANCIELS

TOTAL facteurs non tendanciels

+ 547

9.014

9.560

Modulation de certains prélèvements

Prélèvement sur les fonds d'épargne gérés par la CDC (ligne 813, 814 et 815)

0

1.197

1.197

Prélèvement sur la COFACE (ligne 812)

600

1.400

2.000

Versements de la CADES (ligne 816)

0

3.000

3.000

Prélèvement sur NATEXIS (ligne 807)

0

230

230

Recettes exceptionnelles

Recettes diverses (ligne 899) hors avances aéronautiques

94

932

1.026

Recettes accidentelles (ligne 805)

0

953

953

Perception de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat exigible en 2004 (ligne 340)

600

0

600

Cession d'éléments du patrimoine immobilier de l'État (recettes globales)

- 250

850

600

Affectation de recettes issues de la cession d'éléments du patrimoine immobilier de l'État au CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » nouvellement créé (PLFR 2005)

- 500

0

- 500

Votre Rapporteur général a fourni, dans le premier tome « Exposé général » du rapport général n° 2568 qu'il a consacré au projet de loi de finances pour 2006, le détail des modifications des prévisions de recettes non fiscale réalisées au début de l'automne.

Du côté des plus-values, l'essentiel tient du report en 2005 de la perception de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat exigible en 2004 en raison d'un retard de publication d'un décret d'application, ce qui double son produit en 2005 (+ 600 millions d'euros par rapport aux évaluations initiales) ainsi qu'au relèvement de 600 millions d'euros, pour atteindre 2 milliards d'euros, du prélèvement sur la COFACE, le faible taux de mise en _uvre de la garantie au titre des procédures publiques de soutien à l'exportation ayant renforcé l'excédent du compte de l'État auprès de la COFACE (qui dépassait 2.120 millions d'euros au 31 décembre 2004 après prise en compte du prélèvement de 1 milliard d'euros au titre de l'exercice 2004).

A ces mouvements s'ajoute l'accélération du dénouement de certaines opérations de consolidation de dettes étrangères à l'égard de la France qui permet de relever de 237 millions d'euros le niveau anticipé des intérêts des prêts du Trésor et une réévaluation de 302 millions d'euros, pour atteindre 2.237 millions d'euros, des dividendes du secteur public portés par un net redressement des résultats des entreprises publiques en 2004.

Les moins-values les plus significatives concernent pour leur part les cessions immobilières de l'État, la ligne spécifique retraçant le produit de la cession du patrimoine immobilier de l'État (ligne 812) étant réduite de 250 millions d'euros (contre une moins-value de 350 millions d'euros prévue dans les estimations révisées jointes au projet de loi de finances pour 2006) tandis que la réduction de 170 millions d'euros de la prévision des produits et revenus du domaine est principalement attribuable au transfert sur la ligne retraçant le produit de la cession du patrimoine immobilier du produit des aliénations d'immeubles domaniaux et des biens vacants d'immeubles.

Enfin, l'affectation de 500 millions d'euros de recettes issues de la ligne 812 au compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » dont la création est proposée à l'article 6 du présent projet de loi est sans incidence sur le déficit de l'État dans la mesure où elle devrait induire, en exécution, un relèvement du même montant de l'excédent des comptes spéciaux du Trésor, ces ressources ne pouvant être consommées entre la date de promulgation du collectif budgétaire et la clôture du budget 2005.

· Les prélèvements sur recettes sont réévalués de 832 millions d'euros, dont 770 millions d'euros liés à une forte révision à la hausse de la prévision du prélèvement sur recettes au profit des Communautés européennes (+ 4,2%), résultant essentiellement (+ 501 millions d'euros) d'une surestimation du niveau du solde du budget européen de l'exercice 2004 reporté à l'exercice 2005 (et diminuant d'autant les contributions nationales dues au titre du financement des dépenses prévues dans le budget pour 2005). À partir de l'observation des soldes excédentaires constatés entre 2000 et 2003 (11,6 milliards d'euros puis 15,0, 7,4 et 5,5 milliards d'euros), une hypothèse de 5,9 milliards d'euros avait en effet été retenue lors de la construction du projet de loi de finances pour 2005. Or, le redressement du taux de consommation des crédits, en particulier concernant les fonds structurels, a permis de solder l'exercice 2004 en excédent modéré de 2.737 millions d'euros, au terme d'une année d'ailleurs marquée par un abondement de 3,7 milliards d'euros en crédits de paiement de la politique régionale effectué par la Commission européenne en décembre 2004 dans le budget rectificatif BRS n° 10/2004 qui s'est traduit par un appel aux États membres de 500 millions d'euros de ressources complémentaires.

· Comme le montre le tableau ci-après, le déficit prévisionnel du budget de l'État tel qu'il ressort du présent projet de loi, à 44.076 millions d'euros, ne reflète pas totalement le déficit prévisionnel qui devrait être constaté en exécution.

EQUILIBRE DU BUDGET DE L'ÉTAT EN 2005

(en millions d'euros)

 

2003

Exécution 2004

LFI 2005

PLFR 2005

Prévision d'exécution 2005 (c)

A.- OPÉRATIONS DÉFINITIVES :

 

 

 

 

I.- Budget général (a) :

 

 

 

 

Charges nettes du budget général

273.812

283.725

288.451

285.343

288.451 (c)

Ressources nettes du budget général

217.061

239.094

242.718

240.696

240.696

Solde du budget général

- 56.751

- 44.632

- 45.733

- 44.647

- 47.755

II.- Comptes d'affectation spéciale :

 

 

 

 

Charges à caractère définitif

6.563

9.178

4.890

4.890

4.890

Ressources à caractère définitif

6.150

9.253

4.892

4.892

5.292

Solde des opérations définitives des comptes spéciaux du Trésor

- 413

75

3

3

502

Total des opérations définitives (I + II) :

 

 

Charges

280.375

292.903

293.341

290.233

293.341

Ressources

223.211

248.347

247.610

245.589

245.988

Solde des opérations définitives

- 57.164

- 44.557

- 45.731

- 44.645

- 47.353

B.- OPÉRATIONS TEMPORAIRES (b)

 

 

 

 

Charges

77.855

71.925

72.141

72.141

72.141

Ressources

78.033

73.389

72.710

72.710

72.710

Solde des opérations temporaires

178

1.464

569

569

569

SOLDE GÉNÉRAL (A + B)

- 56.987

- 43.093

- 45.162

- 44.076

- 46.684

(a) Hors recettes d'ordre/FSC.

(b) Hors FMI/FSC.

(c) Prévisions construites à partir de deux hypothèses : respect du plafond de dépense voté par le Parlement en loi de finances initiale par une consommation de crédit de report limitée à 3.108 millions d'euros et renforcement de 400 millions d'euros de l'excédent des dépenses définitives des comptes d'affectation spéciale liées à l'affectation de 400 millions d'euros de ressources au nouveau compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » sans ouvertures de crédits corrélatives en gestion 2005.

D'une part, en effet, le plafond de dépenses du budget général est réduit de 3.108 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale, afin de permettre l'absorption d'un montant équivalent de reports de l'exercice 2004 à l'exercice 2005 (voir le I ci-dessus du présent exposé général). Dans les documents de présentation du projet de loi de finances rectificative, le Gouvernement a en effet indiqué qu'environ 3 milliards d'euros de crédits reportés seraient consommés en 2005, aboutissant in fine à une dépense totale se situant au niveau voté par la Parlement en loi de finances initiale, soit autour de 288,5 milliards d'euros de dépenses nettes, hors recettes d'ordre.

D'autre part, comme il a été vu plus haut, l'affectation de 500 millions d'euros de produit de cessions du patrimoine immobilier de l'État au nouveau compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier » sans que ces ressources puissent être consommées en 2005 devrait mécaniquement se traduire par un relèvement de même montant du solde des comptes spéciaux du Trésor, neutralisant l'impact du projet de loi de finances rectificative sur le déficit de l'État par rapport au déficit évalué dans les prévisions révisées associées au dépôt du projet de loi de finances pour 2006.

Par conséquent, le déficit d'exécution de l'État en 2005 devrait se situer entre 46,7 et 46,8 milliards d'euros, soit environ 1,5 milliard d'euros de plus que les 45,2 milliards d'euros prévus dans la loi de finances initiale pour 2005. Cette dégradation serait exclusivement attribuable aux moins-values de recettes liées au « trou d'air » rencontré par l'économie française au premier semestre 2005.

OBSERVATIONS SUR LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS

INTÉRESSANT LES DIFFÉRENTS MINISTÈRES

AVERTISSEMENT

Chacune des notes de présentation des mouvements de crédits intéressant les différents ministères est suivie d'un tableau retraçant les variations de crédits intervenues en cours de gestion et les modifications proposées par le présent projet de loi. Sous chaque titre, dont le montant total des crédits ouverts par la loi de finances pour 2005 est systématiquement rappelé, n'apparaissent que les chapitres concernés par des ouvertures ou des annulations (18).

Les variations en cours de gestion prises en compte dans les tableaux résultent des textes suivants : décrets d'avance et décrets d'annulation associés des 25 février, 29 avril, 26 septembre, 3 novembre et 1er décembre 2005 et décret d'annulation du 3 novembre 2005 (seulement les annulations prises en compte dans l'équilibre).

I. BUDGETS CIVILS

AFFAIRES ÉTRANGÈRES

La loi de finances initiale pour 2005 a ouvert 4.411,89 millions d'euros de crédits de paiement sur le budget du ministère des Affaires étrangères. Le présent projet de loi propose l'ouverture de 27,63 millions d'euros supplémentaires, soit 0,63% du budget voté en loi de finances initiale. Les autorisations de programme ne sont pas concernées par les mesures proposées dans le présent projet de loi.

En cours d'année, le budget du ministère des Affaires étrangères a fait l'objet d'ouvertures de crédits à hauteur de 114,46 millions d'euros et d'annulations à hauteur de 156,12 millions d'euros. L'ensemble de ces mesures s'est donc traduit par une réduction des crédits de 41,66 millions d'euros, ce qui représente 0,94% des crédits votés en loi de finances initiale. Si l'on tient compte des mesures proposées dans le présent projet de loi, les crédits s'inscrivent en baisse de 14,03 millions d'euros, soit 0,32 % de la dotation initiale.

1) Les ouvertures de crédits

 103,3 millions d'euros ont été ouverts en cours d'année par décrets d'avance et 11,16 millions d'euros par décrets de dépenses accidentelles.

Le décret du 13 janvier 2005 a tout d'abord ouvert des crédits pour dépenses accidentelles à hauteur de 200.000 euros sur le chapitre 42-37 - Autres interventions de politique internationale.

Le décret d'avance du 25 février 2005 a ensuite ouvert 10 millions d'euros sur le chapitre 42-15 - Coopération internationale et développement, pour abonder le fonds créé pour financer des dépenses d'action humanitaire en faveur des pays d'Asie du sud-est touchés par le tsunami survenu le 26 décembre 2004. Ce mouvement avait été précédé d'un décret du 28 janvier 2005, ouvrant, au titre des dépenses accidentelles, 10 millions d'euros au bénéfice du fonds, finalement doté de 20 millions d'euros.

Le décret du 3 novembre 2005 a en outre ouvert 0,96 million d'euros, au titre de dépenses accidentelles, au bénéfice du chapitre 46-94 - Assistance aux Français à l'étranger et aux réfugiés étrangers en France.

Le décret d'avance du 1er décembre et dont la ratification devrait être demandée lors de l'examen du présent projet de loi, prévoit enfin l'ouverture de 93,3 millions d'euros sur le chapitre 42-31 - Participation de la France à des dépenses internationales (contributions obligatoires), afin d'assurer le financement des opérations de maintien de la paix. Ce montant représente près de 68,5% de la dotation initiale, inscrite à l'article 12 du chapitre 42-31. Les crédits destinés aux opérations de maintien de la paix sont difficilement évaluables, compte tenu du caractère généralement soudain des crises auxquelles la communauté internationale doit faire face ainsi que des variations du taux de change de l'euro par rapport au dollar. Il n'en demeure pas moins que le montant inscrit chaque année en loi de finances initiale mériterait d'être réévalué.

● Le présent projet de loi demande l'ouverture de 27,63 millions d'euros de crédits de paiement, principalement pour les dépenses en capital (27,5 millions d'euros). Aucune mesure relative aux autorisations de programme n'est proposée.

Tout d'abord, le chapitre 68-02 - Participation de la France au Fonds européen de développement devrait être doté de 13,5 millions d'euros de crédits de paiement supplémentaires, soit 2,15 % de sa dotation initiale, afin d'honorer le dernier appel de fonds du Fonds européen de développement (FED) pour 2005. Celui-ci, d'un montant de 53,46 millions d'euros, ne peut en effet être couvert par les crédits disponibles, qui s'élèvent à 39,74 millions d'euros.

Ensuite, le chapitre 68-93 - Dons destinés à financer des projets mis en _uvre par l'Agence française de développement devrait être doté de 14 millions d'euros, soit 12,73 % de sa dotation initiale. Il s'agit de permettre à l'Agence française de développement (AFD) d'assurer le financement de ses aides à projets. Alors que 233 projets sont actuellement conduits dans 42 pays, les règlements s'élèvent, au 30 octobre 2005, à 127 millions d'euros. Compte tenu du rythme de décaissement enregistré cette année, l'AFD est actuellement confrontée à un besoin de crédits de paiement de 14 millions d'euros. En effet, sur la base des autorisations de programme qui lui sont attribuées chaque année, l'AFD instruit des projets dans les différents pays de la zone de solidarité prioritaire, qui font l'objet de conventions de financement entre l'AFD et chaque bénéficiaire, par lesquelles l'AFD s'engage à payer les fournitures et prestations commandées par le bénéficiaire.

Enfin, le chapitre 33-91 - Prestations sociales versées par l'Etat devrait bénéficier de 129.806 euros, soit 5,05 % de sa dotation initiale. La mesure demandée correspond à un ajustement aux besoins.

2) Les annulations de crédits

Aucune annulation de crédits n'est demandée dans le présent projet de loi de finances rectificative. En revanche, le budget du ministère des Affaires étrangères a fait l'objet de mesures d'annulations en cours d'année pour un montant total de 156,12 millions d'euros.

Ainsi, une première annulation a porté, le 25 février, sur 2 millions d'euros inscrits sur le chapitre 42-13 - Appui à des initiatives privées ou décentralisées. Cette annulation a permis de gager partiellement l'ouverture de 10 millions d'euros sur le chapitre 42-15.

Puis, le décret du 29 avril 2005 a annulé 22,34 millions d'euros, se répartissant entre 20 millions d'euros sur le chapitre 41-43 - Concours financiers, 1,4 million d'euros sur le chapitre 42-14 - Subventions aux opérateurs de l'action audiovisuelle, 0,6 million d'euros sur le chapitre 42-29 - Coopération militaire et de défense et 0,34 million d'euros sur le chapitre 37-90 - Moyens généraux des services.

La troisième annulation, intervenue le 3 novembre, s'est élevée à 103,78 millions d'euros. Ont ainsi été annulés :

- 77,50 millions d'euros sur le chapitre 41-43, regroupant les crédits destinés aux contrats de désendettement-développement et aux opérations exceptionnelles en matière de coopération ;

- 14,14 millions d'euros sur le Fonds de solidarité prioritaire (chapitre 68-91) ;

- 5,25 millions d'euros sur les investissements exécutés par l'État (chapitre 57-10) ;

- 3,30 millions d'euros sur le chapitre 42-13 - Appui à des initiatives privées ou décentralisées ;

- 1,32 million d'euros sur le chapitre 68-80 - Action extérieure et aide au développement. Subventions d'investissement ;

- 1,16 million d'euros sur le chapitre 42-29 - Coopération militaire et de défense ;

- 1,05 million d'euros sur le chapitre 37-89 - Frais de réception et de voyages exceptionnels ;

- 0,06 million d'euros sur le chapitre 37-88 - Frais de réceptions courantes et de déplacements ministériels.

Enfin, la dernière annulation du 1er décembre porte sur 28 millions d'euros, 24 millions d'euros sur le chapitre 42-15 - Coopération internationale et développement et 4 millions d'euros sur le chapitre 41-43 - Concours financiers. Ces annulations ont pour objet de gager une ouverture de crédits à hauteur de 744,60 millions d'euros, destinés à assurer le financement de dépenses urgentes, parmi lesquelles la contribution de la France aux opérations de maintien de la paix.

 

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AGRICULTURE, ALIMENTATION, PÊCHE ET AFFAIRES RURALES

En loi de finances initiale pour 2005, le budget du ministère de l'Agriculture et de la pêche s'élevait à 4,89 milliards d'euros. Des annulations en cours de gestion, à hauteur de 178,2 millions d'euros, et les annulations supplémentaires proposées par le présent projet de loi de finances rectificative, pour 3,6 millions d'euros, permettent notamment de gager une ouverture de 35,5 millions d'euros en collectif. Au total, le budget diminuerait donc de 3% sur l'exercice budgétaire 2005, soit une baisse des crédits ouverts de 146,2 millions d'euros par rapport à la dotation initiale votée par le Parlement.

1) Les ouvertures de crédits

Le collectif propose les trois ouvertures de crédits suivantes :

_ une ouverture de 352.730 euros sur le chapitre 37-91 - Droit d'usage. Frais d'instance. Indemnités à des tiers, pour tenir compte des mises en jeu de la responsabilité de l'État déjà intervenues au titre de la gestion courante. Cet abondement, superfétatoire s'agissant de crédits évaluatifs, est minime par rapport aux crédits réellement consommés sur le chapitre, soit 28,5 millions d'euros au 31 octobre 2005, alors que la dotation initiale n'était que de 8 millions d'euros ;

_ une ouverture de 1,2 million d'euros sur le chapitre 44-53 - Interventions en faveur de l'orientation et de la valorisation de la production agricole, au titre de la mise en _uvre, à compter du 1er janvier 2006, de la réforme de la politique agricole commune (PAC). Le calcul des nouveaux droits à paiement unique (DPU) découplés de la production nécessite la mise en place d'outils informatiques par l'Office national interprofessionnel des céréales (ONIC), dont les fonctions correspondantes seront transférées à la nouvelle agence unique de paiement créée par l'article 29 du projet de loi d'orientation agricole ;

_ une ouverture de 34 millions d'euros sur le chapitre 44-71 - Service public de l'équarrissage - Élimination des déchets et des coproduits animaux non recyclables, pour remettre à niveau la trésorerie du Centre national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA). Afin de financer le service public de l'équarrissage, le CNASEA a en effet eu recours, en cours d'année, à des avances du Trésor à hauteur de 34 millions d'euros, qu'il a intégralement remboursées mi novembre 2005.

2) Les annulations de crédits

Une première annulation de crédits en cours de gestion a été effectuée par le décret n° 2005-402 du 29 avril 2005, pour 3,9 millions d'euros. Cette annulation, imputée sur le chapitre 69-01 - Programme "Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural" - Appui au renouvellement des exploitations agricoles, mesures agro-environnementales et territoriales et mise en _uvre des politiques de l'agriculture et du développement rural, correspond à la participation du ministère de l'Agriculture et de la pêche au financement du référendum du 29 mai 2005 concernant le traité instituant une Constitution européenne. Eu égard à la part très faible des crédits annulés sur le chapitre concerné, cette annulation n'a eu aucun effet en gestion, compte tenu du décalage dans le temps d'opérations financées par le CNASEA.

Une deuxième annulation en gestion est intervenue en vertu du décret n° 2005-1362 du 3 novembre 2005, à hauteur de 41,8 millions d'euros en dépenses ordinaires et de 148,2 millions d'euros en dépenses en capital. Les annulations les plus importantes ont porté sur les chapitres suivants : 68,9 millions d'euros sur le chapitre 69-01 - Programme "Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural" - Appui au renouvellement des exploitations agricoles, mesures agro-environnementales et territoriales et mise en _uvre des politiques de l'agriculture et du développement rural, 30,3 millions d'euros sur le chapitre 61-40 - Modernisation de l'appareil de production agricole (dont 15,7 millions d'euros de reports) et 23,4 millions d'euros sur le chapitre 59-02 - Programme "Forêt". Compte tenu des montants encore disponibles sur l'ensemble des chapitres concernés, ces annulations ne sont pas susceptibles de créer de tensions particulières en gestion d'ici la fin de l'année.

Le présent projet de loi propose des annulations supplémentaires, qui correspondent à l'intégralité des crédits maintenus en réserve après les quelques dégels de septembre et les annulations du 3 novembre. Sont ainsi annulés, sur le titre III, 749.846 euros correspondant aux dépenses de personnel et 2,8 millions d'euros au titre des moyens de fonctionnement des services et des offices agricoles. Le présent projet de loi de finances rectificative prévoit aussi une annulation de 254.619 euros de crédits de reports sur le chapitre 61-83 - Cofinancement de l'Union européenne au titre des fonds structurels et du développement rural, au titre du financement de mesures sociales accompagnant le plan de sortie de flotte. Une ouverture de crédits d'un même montant est réalisée sur le budget du ministère des Transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer, qui cofinance ces mesures.

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ANCIENS COMBATTANTS

En loi de finances initiale pour 2005, le budget des Anciens combattants atteignait 3.395 millions d'euros. Le présent projet de loi ne propose aucune ouverture ou annulation de crédits pour cette section budgétaire.

En revanche, le décret n° 2005-1362 du 3 novembre 2005 a annulé 9,3 millions d'euros portant uniquement, sous le titre IV, sur le chapitre 46-30 -Prestations et avantages ouverts aux bénéficiaires du code des pensions militaires d'invalidité et des victimes de la guerre.

Cette annulation fait suite à une mise en réserve qui portait sur 10,3 millions d'euros. Seul un million d'euros aura finalement été rendu de nouveau disponible. La réduction décidée ajuste la dotation aux besoins effectivement constatés en cours de gestion.

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CHARGES COMMUNES

Les crédits initiaux du budget des Charges communes en 2005 s'élèvent à 126 milliards d'euros, dont 68,5 milliards d'euros de crédits pour remboursements et dégrèvements et 57,5 milliards d'euros de crédits hors remboursements et dégrèvements.

Les mouvements proposés ou pris en compte dans le présent projet de loi de finances rectificative aboutissent à des crédits révisés s'établissant à :

- 125,7 milliards d'euros de crédits bruts, soit une minoration de 293,8 millions d'euros (- 0,2%) par rapport aux crédits initiaux ;

- 57,7 milliards d'euros de crédits nets de remboursements et dégrèvements, soit une majoration de 130,2 millions d'euros (+ 0,2%) par rapport aux crédits initiaux.

1) Les ouvertures de crédits

Une fois tenu compte du présent projet, qui propose d'accorder 240,8 millions d'euros de crédits nouveaux, ce sont au total 905,5 millions d'euros supplémentaires qui seraient ouverts par rapport à la loi de finances initiale.

a) Les ouvertures en cours de gestion

Le décret d'avance n° 2005-401 du 29 avril 2005 a ouvert 630.000 euros de crédits relatifs aux pouvoirs publics (titre II). Le chapitre 20-51 - Conseil constitutionnel a été abondé afin de couvrir les charges liées à l'organisation du référendum du 29 mai 2005 sur le Traité établissant une Constitution pour l'Europe, le Conseil constitutionnel étant chargé d'en attester la régularité et de rémunérer les magistrats délégués à cet effet.

Le décret d'avance n° 2005-1361 du 3 novembre 2005 a ouvert 200 millions d'euros sur le chapitre 46-95 - Aide forfaitaire attribuée à certains ménages utilisant un chauffage au fioul. Ce chapitre a été créé à cette occasion, afin de financer l' « aide à la cuve » destinée à compenser le renchérissement du coût du chauffage consécutif à la hausse du prix du pétrole. Cette ouverture a concrétisé l'annonce faite par le Premier ministre au début du mois de septembre de la mise en place d'une aide de 75 euros visant à alléger la facture de chauffage des ménages les plus modestes.

Le même décret a également contribué à « reconstituer » le crédit global figurant au chapitre 37-95 - Dépenses accidentelles, en l'abondant de 20 millions d'euros. En application de l'article 11 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances, ce chapitre sert en effet de « réservoir » permettant de faire face à des « calamités » ou à des dépenses « urgentes ou imprévues ». Au moment de la publication du décret du 3 novembre, trois mesures de répartition avaient été prises à ce titre, pour un montant total de 12,2 millions d'euros : 200.000 euros le 13 janvier au profit du budget des Affaires étrangères, pour faire face aux conséquences du tsunami survenu le 26 décembre 2004 dans le Sud-est asiatique (décret n° 2005-23), 10 millions d'euros le 28 janvier pour les mêmes raisons (décret n° 2005-62) et 2 millions d'euros le 17 août au profit du budget de l'Intérieur, pour honorer un marché d'acquisition d'un avion Canadair (décret n° 2005-993). Il était donc légitime de réapprovisionner ce chapitre, initialement doté de 40,7 millions d'euros, en vue de couvrir les charges pouvant apparaître d'ici à la fin de l'année (19.

Enfin, tout récemment, le décret d'avance n° 2005-1479 du 1er décembre 2005 a abondé de 444 millions d'euros le chapitre 31-94 - Mesures générales intéressant les agents du secteur public. Cette ouverture est commentée dans la partie générale du présent rapport.

b) Les ouvertures demandées dans le présent projet

Le présent projet propose d'ouvrir 240,8 millions d'euros supplémentaires afin d'ajuster les dotations de chapitres du titre I portant des crédits évaluatifs.

D'une part, l'évolution des encours des comptes de dépôt rémunérés au Trésor nécessite 41,8 millions d'euros de crédits nouveaux sur le chapitre 12-01 - Intérêts des comptes de dépôt au Trésor. C'est plus de la moitié de la dotation accordée en loi de finances initiale (82,4 millions d'euros), qui tablait sur un léger recul du montant des dépôts des correspondants. En fait, au 31 octobre 2005, 130,4 millions d'euros avaient déjà été consommés, en raison notamment de l'évolution des dépôts à terme des collectivités territoriales et de leurs établissements publics. Prolongeant la tendance observée en 2005, le projet de loi de finances pour 2006 propose d'ailleurs une dotation de 226 millions d'euros.

D'autre part, des crédits supplémentaires seraient ouverts au titre des garanties pour des prêts accordés par l'Agence française de développement (chapitre 14-01 - Garanties diverses). La mise en jeu de la garantie de l'État sur les prêts d'ajustement structurels de l'AFD engendre, par nature, des dépenses difficilement prévisibles au moment de l'élaboration de la loi de finances de l'année. Compte tenu du contexte politique et économique prévalant dans certains pays africains, une provision de 74 millions d'euros avait été prévue en loi de finances pour 2005. Toutefois, compte tenu des appels en garantie survenus pendant l'exercice, 199 millions d'euros de crédits nouveaux sont nécessaires.

2) Les annulations de crédits

Si seulement 39 millions d'euros de crédits ont été annulés depuis le début de l'exercice 2005, le présent projet propose de porter ce montant à 1,2 milliard d'euros. Comme de coutume, les annulations sur le budget des Charges communes sont donc significatives, tant en valeur absolue qu'en proportion du total des annulations.

a) Les annulations en cours de gestion

Le décret n° 2005-1363 du 3 novembre 2005 associé au décret d'avance n° 2005-1361 du même jour a annulé 9 millions d'euros de crédits sur le chapitre 46-91 - Diverses aides en faveur des rapatriés prises en charge par l'État. Cette annulation a été permise par le rythme très limité de consommation des crédits de ce chapitre fortement doté en loi de finances initiale.

En outre, le chapitre 37-94 - Dépenses éventuelles a subi deux annulations, dans le cadre du classique « basculement » au profit du chapitre 37-95 - Dépenses accidentelles, sur lequel ont été ouverts des crédits d'un montant équivalent : 20 millions d'euros par le décret du 3 novembre 2005 précité, puis 10 millions d'euros par le décret n° 2005-1488 du 1er décembre 2005 associé au décret d'avance du même jour.

b) Les annulations demandées dans le présent projet

Le budget des Charges communes supporte l'essentiel des annulations de crédits proposées par le présent projet : 1,1 milliard d'euros de crédits brut, 0,7 milliard d'euros de crédits nets.

L'annulation la plus substantielle concerne la charge de la dette, dont l'évolution favorable autorise une économie de 726,8 millions d'euros, répartie entre le chapitre 11-05 - Service des rentes amortissables, des emprunts d'État et des obligations du Trésor à moyen et long terme (624,9 millions d'euros de crédits relatifs aux intérêts des OAT) et le chapitre 11-06 - Intérêts des bons du Trésor à court ou moyen terme et valeurs assimilées (101,9 millions d'euros de crédits relatifs aux intérêts des BTF). Ces annulations sont commentées dans la partie générale du présent rapport.

L'annulation de 424 millions d'euros proposée sur le chapitre 15-01 - Dégrèvement, remises et annulations, remboursements et restitutions sur contributions directes correspond à l'évaluation révisée desdits remboursements et dégrèvements associée au projet de loi de finances pour 2006. Aux termes de celle-ci, la dépense devrait atteindre 68,1 milliards d'euros en 2005, au lieu de 68,5 milliards d'euros prévus initialement. La principale révision à la baisse porte sur les remboursements de TVA (35,4 milliards d'euros au lieu de 36,7 milliards d'euros prévus en loi de finances initiale).

Enfin, des crédits d'action sociale seraient annulés pour un montant de 9,6 millions d'euros : 6 millions d'euros sur le chapitre 46-90 - Versements à divers régimes obligatoires de sécurité sociale et 3,6 millions d'euros sur le chapitre 46-93 - Majoration de rentes.

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CULTURE ET COMMUNICATION

La loi de finances initiale pour 2005 a ouvert 2.794,8 millions d'euros de crédits de paiement sur le budget de la Culture. Ces crédits ont été complétés par les reports provenant de l'exercice 2004 à hauteur de 87,17 millions d'euros. Le présent projet de loi propose l'ouverture de 25,48 millions d'euros supplémentaires ainsi que l'annulation de 33,52 millions d'euros, le solde de ces opérations étant négatif à hauteur de 8,04 millions d'euros, soit 0,29 % du budget voté en loi de finances initiale. Les autorisations de programme ne sont pas concernées par les mesures proposées dans le projet de loi.

En cours d'année, les crédits du budget de la Culture n'ont bénéficié d'aucune ouverture par décret d'avance, mais ils ont fait l'objet d'annulations à hauteur de 20 millions d'euros. Compte tenu des mesures proposées dans le présent projet de loi, les crédits destinés à la Culture devraient enregistrer une diminution de 28,04 millions d'euros, soit 1 % du budget adopté en loi de finances initiale.

1) Les ouvertures de crédits

Alors que le budget du ministère de la Culture et de la communication n'a connu aucune ouverture de crédits en cours de gestion, le présent projet de loi demande l'ouverture de 25,48 millions d'euros de crédits de paiement.

Ainsi, 24,91 millions d'euros devraient être ouverts sur le chapitre 36-60 - Subventions aux établissements publics. L'ouverture de crédits demandée correspond, à hauteur de 18 millions d'euros, au remboursement d'une avance de trésorerie accordée au ministère par certains établissements publics. La mesure proposée correspond également, à hauteur de 7 millions d'euros, à un ajustement opéré sur les subventions versées à plusieurs établissements publics, dont le Centre des monuments nationaux, la Réunion des musées nationaux et les écoles d'architecture.

Par ailleurs, le présent projet de loi propose l'ouverture de 0,57 million d'euros sur le chapitre 59-06 - Programme « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture » - Directions régionales des affaires culturelles de Basse-Normandie, Picardie, Rhône-Alpes, Midi-Pyrénées et Poitou-Charentes, soit 1,21% de sa dotation initiale. Il s'agit d'un ajustement des dotations de crédits d'investissement au profit des DRAC participant à l'expérimentation liée à la mise en _uvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. Les moyens supplémentaires accordés devraient notamment bénéficier à la DRAC de la région Rhône-Alpes, afin de permettre la réalisation de travaux sur des écoles d'architecture.

2) Les annulations de crédits

En cours de gestion, 20 millions d'euros ont été annulés par le décret n° 2005-1362 du 3 novembre 2005, se répartissant entre 9,5 millions d'euros sur le chapitre 66-20 - Patrimoine monumental, 6 millions d'euros sur le chapitre 43-92 - Commandes artistiques et achats d'_uvres d'art, 3,5 millions d'euros sur le chapitre 43-20 - Interventions culturelles d'intérêt national et 1 million d'euros sur le chapitre 43-30 - Interventions culturelles déconcentrées.

Le présent projet de loi propose d'annuler 33,52 millions d'euros, dont 22,48 millions d'euros sur les dépenses ordinaires.

Au titre III, il est proposé d'annuler 0,86 million d'euros comme suit :

_ 659.367 euros sur le chapitre 34-97 - Moyens de fonctionnement des services centraux et déconcentrés ;

_ 74.516 euros sur le chapitre 34-98 - Moyens de fonctionnement des services à compétence nationale et des Archives nationales ;

_ 126.430 euros sur le chapitre 35-20 - Patrimoine monumental et bâtiments. Entretien et réparations, dont les crédits étaient consommés à hauteur de 41,6 % seulement au 31 octobre.

C'est sur le titre IV que porte l'essentiel des mesures d'annulation proposées, puisque 21,62 millions d'euros devraient être annulés comme suit :

_ 7,59 millions d'euros sur le chapitre 43-20 - Interventions culturelles d'intérêt national. Compte tenu des reports de l'année 2004 sur l'exercice 2005 (10,02 millions d'euros), les crédits ouverts sur ce chapitre se sont élevés à 214,52 millions d'euros. Ils ont fait l'objet d'un gel au mois de février à hauteur de 20 millions d'euros, soit 12 % des crédits ouverts. Le taux de consommation des crédits s'établissait néanmoins à 75,2 % au 31 octobre ;

_ 7,93 millions d'euros sur le chapitre 43-30 - Interventions culturelles déconcentrées. Les crédits ouverts, qui se sont élevés, en l'absence de report, à 258,7 millions d'euros, ont fait l'objet d'un gel de 30 millions d'euros, soit 11,6% des crédits. Alors que le taux de consommation sur ce chapitre s'élève à 66,4% au 31 octobre, l'annulation proposée, conjuguée à celle intervenue le 3 novembre dernier, aboutit à une réduction des crédits de 8,93 millions d'euros, soit 3,48% de sa dotation initiale ;

_ 6,09 millions d'euros sur le chapitre 43-92 - Commandes artistiques et achats d'_uvres d'art. La faiblesse du taux de consommation sur ce chapitre (41,9 % au 31 octobre) pourrait laisser penser que l'annulation proposée n'aura pas d'incidences trop négatives. Toutefois, il faut également considérer que les crédits ouverts sur ce chapitre (41,51 millions d'euros) ont fait l'objet, au mois de février, d'un gel de 11,61 millions d'euros, soit près de 28 % des crédits ouverts. Par ailleurs, l'annulation proposée, qui représente plus de 15% de la dotation initiale du chapitre, fait suite à celle du 3 novembre dernier, qui s'élevait déjà à 6 millions d'euros. Ainsi, au total, les crédits d'acquisition auront été diminués de 12,09 millions d'euros en 2005, soit plus de 30% de la dotation initiale.

Sur le titre V, il est proposé d'annuler 7,2 millions d'euros, dont 4,18 millions d'euros sur les chapitres regroupant les crédits destinés aux directions régionales des affaires culturelles (DRAC) participant aux expérimentations menées dans le cadre de la mise en _uvre de la loi organique du 1er août 2001. La répartition des annulations proposées est la suivante :

_ 2,56 millions d'euros sur le chapitre 56-91 - Bâtiments et autres investissements. Cette annulation touche 2,55 % de la dotation initiale du chapitre, dont les crédits étaient consommés à hauteur de 67,3% au 31 octobre ;

_ 273.348 euros sur le chapitre 56-20 - Patrimoine monumental, ce qui représente 0,22 % de la dotation initiale du chapitre ;

_ 192.649 euros sur le chapitre 56-98 - Recherche, soit 13,57% de la dotation initiale du chapitre, dont les crédits étaient consommés à hauteur de 32,3 % seulement au 31 octobre.

_ 2,68 millions d'euros sur le chapitre 59-04 - Programme « Patrimoines » - Directions régionales des affaires culturelles de Basse-Normandie, Picardie, Rhône-Alpes, Midi-Pyrénées et Poitou-Charentes, ce qui représente 3,84 % de la dotation initiale du chapitre. L'annulation proposée, qui porte sur les crédits des DRAC participant à l'expérimentation menée en 2005 pour préparer l'entrée en vigueur de la loi organique du 1er août 2001, constitue le « pendant » de celle demandée sur le chapitre 43-92 regroupant les crédits d'acquisition d'_uvres d'art ;

_ 1,5 million d'euros sur le chapitre 59-05 - Programme « Création » - Directions régionales des affaires culturelles de Basse-Normandie, Picardie, Rhône-Alpes, Midi-Pyrénées et Poitou-Charentes, ce qui représente 1,96 % de la dotation initiale du chapitre. Comme précédemment, l'annulation proposée constitue le « pendant » de celle demandée sur le chapitre 43-30 regroupant les crédits destinés à soutenir le spectacle vivant.

Le présent projet de loi propose enfin d'annuler 3,84 millions d'euros sur le titre VI :

_ 1,58 million d'euros sur le chapitre 66-91 - Autres équipements, soit 1,18 % de la dotation initiale du chapitre, dont le taux de consommation était déjà élevé au 31 octobre (83,1%) ;

_ 1,33 million d'euros sur le chapitre 66-20 - Patrimoine monumental, soit 2,3 % de sa dotation initiale. Si les crédits ouverts ont fait l'objet d'un gel à hauteur de 19,3 millions d'euros, l'annulation demandée fait suite à celle du 3 novembre dernier, qui portait sur 9,5 millions d'euros. Au total, 10,83 millions d'euros auront été annulés sur ce chapitre, soit 18,73 % de sa dotation initiale et 14,12% des crédits finalement ouverts ;

_ 924.627 euros sur le chapitre 66-98 - Recherche, ce qui représente 1,9 % de la dotation initiale de ce chapitre, dont les crédits étaient consommés à hauteur de 71% au 31 octobre.

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ÉCOLOGIE ET DÉVELOPPEMENT DURABLE

Les crédits de paiement ouverts par la loi de finances initiale pour 2005 étaient de 826,541 millions d'euros. En prenant en compte les variations en cours d'exercice et les annulations et ouvertures prévues dans le présent projet, les crédits s'établiraient à 798,94 millions d'euros, soit une diminution de 27,601 millions d'euros (3,34%).

1) Les ouvertures de crédits

Aucune ouverture de crédits n'est intervenue en cours de gestion.

Le présent projet propose l'ouverture de 1,973 million d'euros sur le chapitre 37-91 - Frais de justice et réparations civiles. Ces crédits sont destinés à couvrir les réparations que le ministère a été condamné à payer, principalement pour certains dommages causés par les cormorans, espèce d'oiseaux protégée, mais aussi pour la fermeture abusive de certaines décharges de déchets.

2) Les annulations de crédits

Le présent projet ne propose aucune annulation de crédits.

Durant l'exercice, deux décrets ont procédé à des annulations de crédits de paiement, pour un montant total de 29,574 millions d'euros. L'essentiel de ces annulations est dû au décret n° 2005-1362 du 3 novembre 2005, qui a porté sur 28,704 millions d'euros, tandis que le décret n° 2005-401 du 29 avril 2005 n'a visé que le chapitre 34-98 pour un montant de 870.952 euros.

Ces annulations se décomposent ainsi :

· 7.957 euros sur le chapitre 33-92 - Autres dépenses d'action sociale, correspondant aux crédits de 2004 qui avaient été reportés sur 2005 ;

· 9.915.158 euros sur le chapitre 34-98 - Moyens de fonctionnement des services, dont 870.952 euros en application du décret n° 2005-401 du 29 avril 2005 et 9.044.206 euros en application du décret n° 2005-1362 du
3 novembre 2005. Dans son rapport sur les décrets d'avance, la Cour des comptes, relevant la première annulation de 870.952 euros sur le chapitre, s'est émue de ce que les éléments communiqués sur sa situation « laissent craindre une insuffisance de crédits en fin d'année de l'ordre de douze millions d'euros ». Selon les informations recueillies par votre Rapporteur général, le ministère a trouvé les moyens de faire en sorte que les crédits de paiement ne fassent pas défaut au fonctionnement des services ;

· 860.000 euros sur le chapitre 37-03 - Commission nationale du débat public, conformément au principe appliqué par le Gouvernement selon lequel les autorités administratives indépendantes comme la Commission nationale du débat public ne sauraient être exonérées des efforts de maîtrise des finances publiques ;

· 795.788 euros sur le chapitre 44-10 - Protection de la nature et de l'environnement ;

· 600.000 euros sur le chapitre 44-20 - Subventions à divers organismes ;

· 700.000 euros sur le chapitre 57-10 - Fonds d'intervention contre les pollutions marines accidentelles ;

· 5.956.790 euros sur le chapitre 57-20 - Protection de la nature et de l'environnement. Etudes, acquisitions et travaux d'investissement, correspondant aux crédits de 2004 qui avaient été reportés sur 2005. Les différents chantiers engagés ont en effet avancé moins vite que prévu, ce qui a limité les besoins en crédits ;

· 729.850 euros sur le chapitre 59-03 - Programme « Soutien aux politiques environnementales et développement durable » - Dotations globalisées expérimentales ;

· 10.000.000 euros sur le chapitre 69-01 - Dotations globalisées expérimentales : Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie. Cette dernière annulation pose une nouvelle fois la question de la gestion de l'Agence et de l'articulation entre les ouvertures d'autorisations de programme et les ouvertures de crédits de paiement qui sont consenties à son profit.

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ÉCONOMIE, FINANCES ET INDUSTRIE

Les crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2005 s'élevaient à 14,9 milliards d'euros en crédits de paiement et 2 milliards d'euros en autorisations de programme. Au 31 octobre 2005, 79 % des crédits de paiement avaient été consommés.

Les ouvertures de crédits de paiement proposées par le présent projet de loi s'élèvent à 83 millions d'euros, tandis que les annulations concernent 58 millions d'euros. A cela s'ajoutent les ouvertures et annulations intervenues en cours de gestion par décrets, dont la ratification est demandée par le présent projet de loi ; les ouvertures s'élèvent à 41 millions d'euros, et les annulations à 449 millions d'euros. Au total, ces mouvements entraînent une diminution nette de 383 millions d'euros, soit 2,6 % des crédits ouverts en loi de finances initiale.

Concernant les autorisations de programmes, une ouverture de 19 millions d'euros est demandée, conduisant à une augmentation de 1 % des autorisations initiales.

1) Les ouvertures de crédits

a) Services financiers, monnaies et médailles

Le présent projet de loi propose les ouvertures de crédits suivantes :

- 22,6 millions d'euros sur le chapitre 37-01 - Rémunérations pour services rendus pour financer les remboursements de l'État à la Banque de France et à l'Institut d'émission d'outre-mer pour les missions qu'ils exercent pour son compte (secrétariat des commissions de surendettement, tenue de la balance des paiements, tenue du compte du Trésor, mise en place des monnaies métalliques, etc.).

- 3,2 millions d'euros au chapitre 39-03 - Programme Gestion et contrôle de l'État et du secteur public local - Direction Générale des Impôts, pour permettre un ajustement aux besoins au titre de l'augmentation des redevances domaniales ; le ministère de l'Économie justifie cette somme par l'application du contrat de performance de la Direction générale des Impôts ; il s'agit de répercuter une partie de l'augmentation des recettes de l'espèce sur l'intéressement des personnels concernés ; cette ouverture intervient alors que 58 millions d'euros ont été annulés sur ce chapitre en cours de gestion ;

- 35 millions d'euros sur le chapitre 44-97 - participation de l'État au service d'emprunts à caractère économique, affectés au financement des arriérés de bonification de prêts aux États étrangers octroyés par l'Agence française de développement (AFD), au titre de l'année 2004. Cette ouverture est commentée dans la partie générale du présent rapport ;

Par ailleurs, un montant de 41 millions d'euros a été ouvert au chapitre 44-42 - Interventions diverses par le décret n° 2005-194 du 3 novembre 2005. Cette ouverture a été justifiée par la nécessité de faire en sorte que le compte de tiers 466.123 (Remises sur ventes à détail des tabacs manufacturés - précompte des fournisseurs) et les comptes connexes (466.2312, 466.232 et 466.233) ne se trouvent pas déficitaires à la fin de l'année 2005. Ces dépenses devraient être intégrées dans le budget général en 2006.

b) Industrie, postes et télécommunications

Une ouverture de crédits de 19 millions d'euros est demandée au chapitre 63-04 - Agence nationale des fréquences, afin de financer le fonds d'accompagnement du numérique à hauteur de 15 millions d'euros, ainsi que le développement des infrastructures de diffusion de la télévision numérique terrestre (TNT) pour 4 millions d'euros. Sur ce chapitre, les crédits ouverts en loi de finances initiale s'élevaient à 5 millions d'euros, consacrés au contrôle du spectre des fréquences.

c) PME, commerce et artisanat

Aucune ouverture de crédits n'est proposée à ce titre par le présent projet de loi.

d) Commerce extérieur

Une ouverture de crédits de 3 millions d'euros est demandée sur le chapitre 44-84 - Subventions pour le développement des relations économiques extérieures. Les crédits de ce chapitre s'élevaient à 50 millions d'euros en loi de finances initiale, et à 60 millions d'euros une fois les reports pris en compte. Au 31 octobre 2005, 96% de ces crédits étaient déjà consommés.

2) Les annulations de crédits

a) Services financiers, monnaies et médailles

Les annulations de crédits par décrets ou proposées par le présent projet se répartissent comme suit :

· au titre III :

- au chapitre 34-98 - Moyens de fonctionnement des services, un total de 17,8 millions d'euros ; les deux premières annulations ont été inscrites dans les décrets des 5 février et 29 avril 2005 pour prévoir la participation du ministère de l'Économie à la contribution de la France à l'aide d'urgence aux pays d'Asie victimes du tsunami de décembre 2004 et pour participer à la couverture du surcoût lié à l'organisation du référendum du 29 mai 2005. A celles-ci s'ajoutent deux autres annulations, l'une de 14 millions d'euros inscrite dans le décret du 3 novembre (n° 2005-1362), la seconde, de 2,8 millions d'euros, directement dans le présent projet de loi. Ces annulations ont, notamment, été rendues possibles par les efforts de rationalisation de la dépense depuis deux ans, en particulier grâce à la mise en commun des achats de fourniture et de services, sous l'impulsion de l'Agence centrale des achats ;

- au chapitre 36-10 - subvention de fonctionnement, une annulation de 362.000 euros de crédits dans le cadre du décret du 3 novembre (2005-1362) porte sur les Écoles des mines et le groupement des écoles des télécommunications (GET). L'annulation de 714.000 euros demandée par le présent projet de loi concerne le GET et la minoration de la subvention d'équilibre des Monnaies et médailles à hauteur de 463.000 euros ;

- au chapitre 37-50 - Trésor Public, dépenses diverses, l'annulation de 18,3 millions d'euros de crédits de paiement dont 344.366 euros par le décret du 25 février et 18 millions d'euros par le décret du 3 novembre (2005-1362), a porté intégralement sur des reports de crédits devenus dans objet ;

- au chapitre 37-75 - Études économiques, l'annulation de 700.000 euros sur l'article 80 (Agence des participations de l'État) tient compte du rythme de consommation des crédits, qui est de 22 % pour l'ensemble du chapitre au 31 octobre 2005 ;

- au chapitre 37-90 - Formation, les annulations, à hauteur de 3,72 millions d'euros dont 300.000 euros par le décret du 29 avril 2005 et 3,32 millions d'euros par le décret du 3 novembre (2005-1362), ont porté sur les crédits de l'Institut de la gestion publique et du développement économique (dont des crédits 2004 reportés) et sur des crédits de formation de l'École des Mines. Les 100.000 euros annulés au terme du présent projet de loi de finances rectificative concernent des reports de crédits 2004, devenus sans objet, de la CRIPH (reclassement des personnels handicapés) ;

- au chapitre 37-92 - Modernisation du ministère de l'Économie, des finances et de l'industrie dont les crédits, affectés à l'agrégat 31 (administration centrale), sont destinés au financement de nouveau système d'information, à la rénovation de la gestion publique et aux actions innovantes (enveloppe à la discrétion du secrétaire général du ministère), 7,691 millions d'euros de crédits de paiement seraient annulés au total dont 581.813 euros dans le cadre du décret du 29 avril 2005 et 6,1 millions d'euros par le décret du 3 novembre (2005-1362). Une annulation supplémentaire de 1 million euros est inscrite dans le présent projet. Les reports de crédits 2004 n'ont en effet pas tous été consommés. La dotation réservée aux actions innovantes n'a, quant à elle, pas été totalement utilisée (son montant a d'ailleurs été réduit dans le projet de loi de finances pour 2006) ;

- au chapitre 37-93 - Actions de modernisation budgétaire et comptable dont les crédits, affectés à l'agrégat 32 (dépenses administratives), sont dédiés à la modernisation des outils et systèmes budgétaires et comptables et aux études et recherches en finances publiques (LOLF et système d'information financière de l'État), l'annulation globale s'élève à 5,5 millions d'euros de crédits de paiement, dont 200.000 euros prévus par le décret du 29 avril et 3,5 millions d'euros par le décret du 3 novembre 2005, ainsi que 1,84 million d'euros dans le présent projet. Ces annulations, qui ont réduit de presque de moitié les crédits initiaux (-45%), n'ont pas pénalisé le fonctionnement de la Direction de la réforme budgétaire, ni de l'Agence pour l'informatique financière de l'État (AIFE), d'autant que 3,5 millions d'euros d'annulation portent sur des reports de crédits 2004 sans emploi ;

- aux chapitres 39-01 - Programme « Régulation et sécurisation des échanges de biens et services » ; Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes à hauteur de 2,7 millions d'euros et 39-02 - Programme « Régulation et sécurisation des échanges de biens et services » ; Direction générale des douanes et droits indirects pour 4,6 millions d'euros, les annulations sont la contrepartie partielle de l'ouverture de crédits de 41 millions d'euros au chapitre 44-42 - Interventions diverses pour couvrir l'insuffisance prévue sur le compte de tiers « Remises sur ventes à détail des tabacs manufacturés » ;

- au chapitre 39-03 - Programme Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local - Direction Générale des Impôts, l'annulation de 58,4 millions d'euros de crédits de paiement, ramenée par une ultime ouverture de crédits à 55,2 millions d'euros, ne réduit finalement les crédits de ce chapitre que de 1,62%, 319.679 euros ont été annulés par le décret du 25 février 2005 et le reste par le décret du 3 novembre (2005-1363), dont 19,7 millions d'euros pour l'augmentation des crédits du chapitre 44-42 (compte de tiers tabacs) et 38,4 millions d'euros correspondant à des reports de crédits de 2004 ;

- 29,2 millions d'euros ont été annulés en cours de gestion sur le chapitre 39-04 - Programme « Gestion fiscale et financières de l'État et du secteur public local » ; Direction générale de la comptabilité publique, dont 19,2 millions par le décret n° 2005-1363 du 3 novembre et 9,9 millions par le décret n° 2005-1362 du même jour ; en outre, le présent projet de loi prévoit une annulation supplémentaire de 465.000 euros.

- au chapitre 39-07 - Programme « Statistiques et études économiques », 12 millions d'euros de crédits ont été annulés par le décret du 3 novembre 2005 (crédits mis en réserve) ;

· au titre V :

- au chapitre 57-90 - Équipements administratifs et techniques, 14,542 millions d'euros de crédits ont été annulés dont 12,832 millions d'euros (249.305 euros en autorisations de programme) dans le cadre des décrets du 29 avril et 3 novembre 2005 (2005-1362) et 1,71 million d'euros dans le cadre du présent projet de loi. Elles ont essentiellement porté sur des reports de crédits de 2004 et visaient notamment à financer une ouverture de crédits pour la collectivité de Mayotte (cadastre) qui, finalement, n'a plus eu d'objet.

b) Industrie, postes et télécommunications

Le projet de loi propose les principales annulations de crédits suivantes :

· au titre III :

- 500.000 euros (auparavant mis en réserve) sont annulés sur le chapitre 37-08 - Commission de régulation de l'énergie (CRE), les crédits de la CRE étant consommés à hauteur de 68% au 31 octobre 2005 ;

- au chapitre 37-70 - Directions régionales de l'industrie, de la recherche et de l'environnement, dépenses diverses, 5,76 millions d'euros ont été annulés en cours de gestion, à quoi s'ajoute l'annulation de 0,38 million prévue par le présent projet de loi ; parmi ces crédits, 1,7 million porte sur des crédits déconcentrés qui avaient été reportés ; au total, 15% des crédits du chapitre sont annulés, alors que le taux de consommation de ce chapitre au 31 octobre 2005 est de 55% ;

· au titre IV :

- au chapitre 44-04 - Agence nationale pour la valorisation de la recherche (ANVAR), 513.00 euros ont été annulés en cours de gestion, soit la totalité des crédits encore disponibles, puisque 41,287 millions d'euros, soit 98,8 % des crédits ouverts, ont déjà été consommés au 31 octobre 2005 ;

- 65,2 millions d'euros ont été annulés sur le chapitre 44-80 - Subventions à différents organismes et aux actions concourant à l'amélioration de l'environnement et de la compétitivité des entreprises, notamment 47,2 millions d'euros sur la subvention à l'Institut français du pétrole (IFP), représentant 25 % de sa dotation initiale ;

- au chapitre 45-10 - Subventions aux établissements publics et autres actions concourant à la politique de l'énergie et des matières premières, 97,7 millions d'euros ont été annulés pendant l'exercice, soit plus de 25% du chapitre, portant entièrement sur la subvention destinée au Commissariat à l'énergie atomique (CEA) ;

· au titre VI :

- 19 millions d'euros de crédits de paiement seraient annulés au chapitre 62-92 - Actions dans les domaines de l'énergie et des matières premières, dont 15,3 millions d'euros affectant à nouveau les programmes de recherche du CEA, sur une dotation initiale de 57,2 millions d'euros ; 3,7 millions d'euros portent sur les actions concourant à la maîtrise de l'énergie ;

- au chapitre 64-92 - Actions de développement industriel régional en faveur des petites et moyennes industries, l'annulation de 1,73 million d'euros de crédits de paiement est demandée, s'ajoutant à l'annulation en cours de gestion de 4,5 millions d'euros de crédits de paiement, portant essentiellement sur les actions menées dans le cadre des contrats de Plan État-régions ;

- au chapitre 64-93 - Équipement naval, dépenses d'intervention, 17,5 millions d'euros seraient annulés au total, portant sur les aides à la commande, sur un montant total de crédits ouverts de 37,3 millions d'euros (soit 47 %) ; 45 % des crédits de ce chapitre étaient consommés au 31 octobre 2005 ;

- un million d'euros de crédits ont été annulés sur le chapitre 64-94 - Normes qualité, dont 0,66 million portant sur la métrologie et 0,34 million sur les crédits du laboratoire national d'essais (LNE) ; cela correspond à 10 % des crédits du chapitre, sachant que les 90 % restants sont déjà consommés au 31 octobre 2005 ;

- la moitié des crédits ouverts (loi de finances initiale et reports) sur le chapitre 64-96 - Reconversion et restructurations industrielles seraient annulés, soit 34,7 millions d'euros de crédits de paiement, dont 23,1 millions ont été annulés par décret ; au 31 octobre 2005, seulement 32,3 % des crédits du chapitre étaient consommés ; parmi ces annulations, 3,8 millions d'euros portent sur les actions de restructuration, 10,7 millions touchent le comité interministériel de restructurations industrielles (CIRI), et 6,6 millions concernent la reconversion des zones minières ;

- au chapitre 66-02 - Recherche industrielle, innovation et compétitivité des entreprises, 8,9 millions d'euros de crédits ont été annulés sur le fonds de compétitivité des entreprises (FCE), doté de 158 millions d'euros en loi de finances initiale pour 2005 ;

- au chapitre 66-70 - École nationale supérieure des mines, 0,7 million d'euros ont été annulés, soit 4 % des crédits ouverts ; la consommation des crédits est de 76 % au 31 octobre 2005 ;

- au chapitre 69-01 - programme « Passifs financiers miniers », 3,4 millions d'euros ont été annulés, sur une dotation globale de 680 millions d'euros (dotation initiale et reports), consommée à 93 % au 31 octobre 2005 ; l'annulation a porté, à hauteur de 2,8 millions d'euros, sur les crédits de la gestion de l'après-mines affectés à Charbonnages de France (7 % de la dotation initiale) et, à hauteur de 0,62 million (4% de la dotation initiale), sur les crédits des travaux de sécurité et des expropriations dans les sites miniers.

c) PME, commerce et artisanat

Les crédits destinés au ministère des PME, du commerce, de l'artisanat et des professions libérales ont été regroupés dès 2005 dans un chapitre unique d'expérimentation de la nouvelle architecture budgétaire, le chapitre 69-02 - programme « Développement des entreprises », à l'article 10 qui correspond à la future action « Développement des PME, du commerce, de l'artisanat et des professions libérales ». 149 millions d'euros ont été initialement ouverts sur ce chapitre.

Le décret du 3 novembre 2005 a annulé 13,8 millions d'euros sur ce chapitre (soit 9% des crédits ouverts sur ce chapitre), dont 12,2 millions sur l'article 10. Au 31 octobre 2005, 66% des crédits du chapitre étaient consommés.

L'annulation a porté, à hauteur de 4 millions d'euros, sur le fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC), sur une dotation initiale de 100 millions d'euros ; le reste a été réparti entre les autres dépenses d'intervention du ministère en fonction de l'état des consommations et des demandes.

d) Commerce extérieur

Le décret du 3 novembre 2005 a annulé 10,2 millions d'euros sur le chapitre 37-07 - Réseau économique extérieur : dépenses diverses. Il s'agit d'annulations de crédits reportés de 2004 sur 2005. Au 31 octobre 2005, 54% des crédits ouverts sur ce chapitre étaient consommés.

Ces annulations ont concerné :

- l'article 82 de ce chapitre, relatif aux crédits déconcentrés des directions régionales du commerce extérieur, à hauteur de 120.976 euros ;

- l'article 83, relatif aux services financiers à l'étranger (réseau du Trésor), à hauteur de 2,7 millions d'euros (soit 66% des crédits votés en loi de finances initiale) ;

- l'article 84, relatif au service de l'expansion économique à l'étranger (crédits non déconcentrés), à hauteur de 7,2 millions d'euros, soit près de la moitié de la dotation initiale ;

- l'article 85, relatif aux crédits non déconcentrés des directions régionales du commerce extérieur, à hauteur de 140.518 euros, soit l'essentiel de la dotation initiale (152.500 euros) qui, au 31 octobre 2005, n'est pas consommée.

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EDUCATION NATIONALE, ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR
ET RECHERCHE

I.- ENSEIGNEMENT SCOLAIRE

En loi de finances initiale, les crédits inscrits au budget de l'Enseignement scolaire s'élevaient à 56.599 millions d'euros.

Cette dotation a fait l'objet de deux principales séries de mesures d'annulations en cours de gestion, d'un montant global de 62 millions d'euros, soit 0,11% des crédits initiaux.

Le projet de loi de finances rectificative ne prévoit aucune ouverture de crédits et une seule annulation d'un montant de 350.000 euros.

1) Les ouvertures de crédits

Aucune ouverture de crédits n'a été, cette année, opérée en cours de gestion, et aucune n'est prévue dans le cadre du projet de loi de finances rectificative.

Toutefois, selon les informations communiquées par le ministère, le budget de l'enseignement scolaire présente en fin d'année un besoin de financement de 525 millions d'euros, principalement au titre de l'augmentation de la valeur du point de la fonction publique (1,8%). Ce besoin devrait être financé, pour 291 millions, par redéploiement interne de crédits et pour 234 millions, par un abondement provenant du budget des charges communes, abondé à cette fin par le décret d'avance n° 2005-1479 du 1er décembre 2005.

2) Les annulations de crédits

Le projet de loi prévoit une seule annulation de crédits, mineure, de 350 000 euros sur le chapitre 56-01 - Administration générale et établissements d'enseignement à la charge de l'Etat. Cette mesure est justifiée par un redéploiement de crédits vers le chapitre 66-73 du budget de l'Enseignement supérieur au titre de l'investissement social (construction d'ascenseurs en université, automatisation de portes...).

Les autres annulations, intervenues en cours de gestion, découlent de deux séries de mesures.

Le décret d'annulation du 29 avril 2005 a procédé à l'annulation de 6,5 millions d'euros de crédits de paiement au titre de la contribution du ministère au financement du référendum sur le projet de Traité instituant la Constitution européenne. Il a porté sur les chapitres 34-98 - Moyens de fonctionnement des services (5 millions d'euros) et 36-80 - Formation professionnelle et actions de formation (1,5 million d'euros).

La seconde série d'annulations résulte du tout dernier décret d'annulation, pour un montant global de 67,6 millions d'euros. Ces annulations sont permises par des économies réalisées sur quatre chapitres principaux : les chapitres 34-98 - Moyens de fonctionnement des services (26,6 millions d'euros) et 37-20 - Formation des personnels (19,4 millions d'euros) pour le titre III, 43-80 - Intervention diverses (8,4 millions d'euros) pour le titre IV, et 56-01 (8,7 millions d'euros) pour le titre V.

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ÉDUCATION NATIONALE, ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR
ET RECHERCHE

II.- ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

La loi de finances initiale pour 2005 a ouvert 9.364,41 millions d'euros au titre de l'enseignement supérieur. Le projet de loi de finances rectificative propose d'ouvrir 3,56 millions d'euros supplémentaires. Compte tenu des annulations de crédits intervenues en cours d'année et des mesures proposées dans le présent projet de loi, les crédits consacrés à l'enseignement supérieur enregistrent une réduction nette de 11,64 millions d'euros, soit 0,12 % des crédits votés en loi de finances initiale.

1) Les ouvertures de crédits

Alors qu'aucune ouverture de crédits par décret d'avance n'est intervenue en cours de gestion, le présent projet de loi demande l'ouverture de 3,56 millions d'euros en crédits de paiement, dont 0,35 million d'euros pour les dépenses en capital, et de 0,35 million d'euros en autorisations de programme.

Ainsi, le chapitre 36-11 - Enseignement supérieur et recherche. Subventions de fonctionnement devrait bénéficier de 2,64 millions d'euros supplémentaires, soit 0,21 % de sa dotation initiale. 11.206 euros, en provenance du budget du ministère de l'Intérieur, sont tout d'abord prévus pour l'Institut universitaire de formation des maîtres du Morbihan dans le cadre de la mise en _uvre de la loi n° 90-587 du 4 juillet 1990 relative aux droits et obligations de l'État et des départements concernant les IUFM. L'IUFM du Morbihan a en effet choisi d'être rattaché à l'État plutôt qu'au département. L'ouverture de crédits proposée doit par ailleurs assurer, à hauteur de 2.625.000 euros, le financement du projet de développement de l'accès au haut-débit numérique des universités. Provenant du Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT), ces crédits correspondent au solde de la part de financement à la charge de la DATAR.

Dans ce même but, le présent projet de loi demande l'ouverture de 0,57 million d'euros sur le chapitre 39-10 - Programme « Formations supérieures et recherche universitaire »-Établissements expérimentateurs, au profit des établissements d'enseignement supérieur qui participent à l'expérimentation menée en 2005 pour préparer la mise en _uvre de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. L'université de Rennes I devrait recevoir 0,3 million d'euros et l'université d'Aix-Marseille III 0,27 million d'euros.

Enfin, le chapitre 66-73 - Constructions et équipement. Enseignement supérieur et recherche devrait bénéficier de 0,35 million d'euros de crédits de paiement et d'autorisations de programme, soit 0,33 % de sa dotation initiale en crédits de paiement et 0,45 % de sa dotation initiale en autorisations de programme. Ces crédits, qui proviennent du chapitre 56-01 de la section « Enseignement scolaire », s'inscrivent dans le cadre de l'action sociale en faveur des personnels. Ils ont pour objet de financer des travaux permettant l'accessibilité de certains locaux et dont la maîtrise d'ouvrage est confiée aux établissements d'enseignement supérieur. Les académies de Bordeaux, Versailles et Amiens devraient bénéficier de ces dotations.

2) Les annulations de crédits

Aucune annulation n'est prévue dans le présent projet de loi de finances. En revanche, 15,2 millions d'euros ont été annulés en cours de gestion.

Il a ainsi été procédé, par décret en date du 29 avril 2005, à l'annulation de 2 millions d'euros sur le titre III, se répartissant pour moitié entre les moyens de fonctionnement des services (chapitre 34-98) et les subventions de fonctionnement versées aux universités (chapitre 36-11). Il s'agissait ainsi de participer au financement des coûts générés par l'organisation du référendum relatif au traité établissant une constitution européenne.

Le décret du 1er décembre prévoit, en outre, l'annulation de 13,2 millions d'euros sur le titre VI. 2,2 millions d'euros sont ainsi annulés sur le chapitre 66-71 - Subventions d'équipement à la recherche universitaire et 11 millions d'euros sur le chapitre 66-72 - Maintenance des bâtiments. Enseignement supérieur et recherche.

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ÉDUCATION NATIONALE, ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR
ET RECHERCHE

III.- RECHERCHE

La loi de finance initiale pour 2005 a ouvert 6.535,03 millions d'euros de crédits de paiement et 2.449,43 millions d'euros d'autorisations de programme sur le budget de la Recherche.

Cette dotation a fait l'objet de deux mesures d'annulation portant sur 397,10 millions d'euros, qui figurent dans les deux décrets d'annulation du 3 novembre 2005.

Ces annulations sont liées à la réforme du régime de TVA applicable aux établissements publics à caractère scientifique et technologique (EPST), entrée en vigueur le 1er janvier 2005, et ne portent pas atteinte au pouvoir d'achat des établissements. L'engagement du Gouvernement, pris à la suite du mouvement des chercheurs à la fin de l'année 2003 et au début de l'année 2004, de « sanctuariser » les crédits de la recherche et de les faire progresser d'un milliard d'euros supplémentaires en 2004, puis en 2005, a donc été tenu cette année, comme en 2004.

1) Les ouvertures de crédits

Le présent projet de loi ne propose aucune ouverture de crédits.

2) Les annulations de crédits

Le présent projet de loi propose l'annulation de 397,108 millions d'euros de crédits de paiement.

Les mesures d'annulation sont les suivantes :

_  au titre III, une annulation de 395,84 millions d'euros se répartissant de la manière suivante :

- 8,23 millions d'euros sur le chapitre 36-19 - Recherche dans les domaines de l'équipement ;

255,06 millions d'euros sur le chapitre 36-21 - CNRS ;

- 63,69 millions d'euros sur le chapitre 36-22 - INRA ;

- 4,65 millions d'euros sur le chapitre 36-23 - CEMAGREF ;

- 11,4 millions d'euros sur le chapitre 36-30 - INRIA ;

- 1,6 millions d'euros sur le chapitre 36-42 - IRD ;

- 49,42 millions d'euros sur le chapitre 36-51 - INSERM ;

- 1,77 millions d'euros sur le chapitre 36-61 - INED ;

_  au titre V, une annulation de 939.000 euros sur le chapitre globalisé 59-01 - Programme « Orientation et pilotage de la recherche » ;

_  au titre VI, une annulation de 324.000 euros sur le chapitre  66-12 - Institut national d'études démographiques.

A compter du 1er janvier 2005, le régime d'assujettissement à la TVA des EPST est régularisé : les subventions récurrentes de l'État versées aux EPST (subventions de fonctionnement de titre III et de titre VI « soutien de base aux unités ») ne sont plus assujetties à la TVA et font l'objet d'un versement hors taxe. En contrepartie, le droit à déduction des organismes sur leurs dépenses du secteur taxable se limite à un « prorata général de déduction » dont le taux est fixé spécifiquement pour chaque établissement en fonction de son chiffre d'affaires.

Cette restriction des droits à déduction est compensée par une subvention spécifique neutralisant la charge de TVA non déductible. Elle est donc totalement neutre du point de vue des moyens budgétaires mis à disposition des organismes.

Dans la mesure où les subventions à verser aux EPST ont toutefois été inscrites TTC en loi de finances pour 2005, il en résulte en 2005 un excédent de crédits ouverts au titre des dépenses du budget de l'État (396,169 millions d'euros), qui correspond strictement à une moindre recette de même montant au titre de la TVA perçue par l'État.

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ÉQUIPEMENT, TRANSPORTS, AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE, TOURISME ET MER

I.- SERVICES COMMUNS ET URBANISME

Par rapport aux 4,27 milliards d'euros ouverts en loi de finances initiale, l'effet conjugué des décrets d'annulation et des mesures proposées dans le projet de loi de finances rectificative aboutit à une diminution de 0,83% des crédits disponibles. Cette diminution est sensible au niveau des dépenses en capital, les crédits du titre V étant réduits de près de 11 % et ceux du titre VI de près de 15%.

1) Les ouvertures de crédits

Le présent projet de loi propose d'ouvrir 6,5 millions d'euros de crédits de paiement en dépenses ordinaires.

La quasi-totalité de cette ouverture concerne les crédits du chapitre 37-72 - Frais judiciaires et réparations et réparations civiles (6,4 millions d'euros) et vise à couvrir des besoins mal évalués en loi de finances initiale.

Il s'agit en effet d'un chapitre évaluatif, initialement doté de 19,2 millions d'euros de crédits et dont les dépassements de consommation doivent être couverts par cette ouverture en collectif, elle-même gagée par des annulations équivalentes sur des chapitres limitatifs. À la date du 30 septembre 2005, les mandatements étaient de 25,6 millions d'euros, soit un « disponible » sur mandatement de - 6,4 millions d'euros.

De plus, une ouverture de 100.000 euros doit couvrir un ajustement ponctuel aux besoins du chapitre 44-10 - Interventions dans le domaine de l'urbanisme et subventions diverses, bourses, formation professionnelle et permanente, dont la dotation initiale s'élève à 12,29 millions d'euros. Il s'agit de transferts en provenance de la DATAR, en application  d'une décision du CIADT du 14 septembre 2004.

Enfin, on signalera que le décret d'avance du 1er décembre 2005 ouvre 0,9 million d'euros de crédits de paiement sur le chapitre 34-98 - Moyens de fonctionnement des services centraux et d'intérêt commun, afin de financer une opération de déménagement des services d'administration centrale.

On rappellera que, dans le cadre du mouvement de regroupement de ses services d'administration centrale, le ministère cherche à optimiser ses frais de fonctionnement et à accompagner la réorganisation de ses fonctions de pilotage. Cette rationalisation des implantations immobilières se traduit par une prise à bail de surfaces de bureaux dans une tour du site de la Défense (10.000 m² dans la tour Pascal A) en contrepartie de l'abandon de plusieurs implantations domaniales dans Paris intra muros. Un gain important est espéré à terme dans le fonctionnement interne des services, conduisant à réduire les surfaces occupées de près de 1.000 m².

Le financement de cette opération, qui a induit des dépenses de déménagement, a été assuré, pour partie, par décret de virement au cours du présent exercice, et par « dégel » des crédits reportés. Le recours au décret d'avance, pour compléter le financement de cette opération, se justifie par le fait que cette dernière, non prévue lors de la préparation du projet de loi de finances rectificative pour 2005, a dû être engagée sans attendre, sous peine de perdre l'opportunité de la prise à bail de la tour Pascal A.

2) Les annulations de crédits

Le présent projet de loi propose d'annuler 17,45 millions d'euros de crédits, qui viennent s'ajouter à l'annulation en cours de gestion de 25,5 millions d'euros de crédits de paiement.

Tout d'abord, ces annulations concernent un total de 8,78 millions d'euros de dépenses de fonctionnement (chapitres 31-90, 31-94, 33-90, 33-91 et 34-97). Elles reflètent principalement une mesure traditionnelle à chaque collectif de transfert de crédits au titre de la dotation générale de décentralisation (DGD).

D'une part, ces mesures correspondent au droit d'option liés à l'application de la loi n° 85-1098 du 11 octobre 1985 relative aux transferts de charge et du décret du 13 février 1987 au titre des transferts de services (20).

Seuls les agents non titulaires de l'État et de la fonction publique territoriale qui n'ont pas exercé leur droit d'option et qui libèrent leur poste génèrent une vacance d'emploi. Par conséquent, il convient de prévoir, pour ces agents, le transfert des postes vacants. Si les ajustements de la DGD et du budget de l'État se font en loi de finances initiale de l'année n après déclaration et validation par les deux collectivités (au cours de l'année n-1) des vacances d'emplois, on procède, en collectif de l'année n-1, à l'ajustement de la DGD et du budget de l'État, en comparant le montant obtenu par chaque collectivité aux dépenses qu'elle a effectivement réalisées.

Ces ajustements s'opèrent par augmentation ou baisse de la DGD du département et, corrélativement, par diminution ou augmentation du budget du ministère de l'équipement, en fonction de la date de prise en charge des mouvements d'emplois. Il convient ainsi, en loi de finances rectificative pour 2005, de procéder à un ajustement lié au constat effectué au 31 décembre 2004.

D'autre part, l'article 10 de la loi du 2 décembre 1992 prévoit une compensation financière au bénéfice des départements par abondement de la DGD, à raison du nombre réel des vacances de postes d'une durée supérieure à un an effectivement constatées dans les services mis à disposition des conseils généraux, au cours de l'année en cause, dans le département. Ainsi, le collectif 2005 propose de régulariser au prorata temporis et au bénéfice des départements les vacances supérieures à un an, à savoir les vacances qui auront été enregistrées au cours de l'année 2004.

Par ailleurs, il est proposé d'annuler un certain nombre de crédits mis en réserve, notamment sur les chapitres 57-91 - Équipement immobilier des services (0,55 million d'euros) et 57-58 - Recherche scientifique et technique, études, audits, expertises (0,52 million d'euros).

De même, il est proposé d'annuler 7,6 millions d'euros de crédits de paiement sur le chapitre 65-23 - Urbanisme, aménagements du cadre de vie urbain. Il s'agit des reports de crédits de paiement de l'exercice 2004 sur l'exercice 2005, restés « gelés » sur l'article 50 « Action foncière, planification et aménagement urbain ». Compte tenu des différentes annulations intervenues en cours d'exercice, ce chapitre devrait connaître une baisse de 36,8 %

On signalera qu'un certain nombre de crédits de paiement, dont le collectif propose l'annulation, correspondent en réalité à des crédits reportés sur 2005. Ainsi est-il proposé d'annuler la totalité des crédits mentionnés sur les chapitres 57-92 - Opérations concertées d'aménagement et de construction d'intérêt public conduites par l'État (2,1 millions d'euros) et 70-10 - Liquidation des opérations liées à la réparation des dommages de guerre (0,94 million d'euros), qui avaient fait l'objet d'un report sur l'exercice 2005. Quant aux annulations évoquées sur le chapitre 57-91 - Équipement immobilier des services, un total de 1,45 million d'euros de crédits reportés doit être annulé.

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ÉQUIPEMENT, TRANSPORTS, AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE, TOURISME ET MER

II.- TRANSPORTS ET SÉCURITÉ ROUTIÈRE

Par rapport aux 8,89 milliards d'euros ouverts en loi de finances initiale, l'effet conjugué des décrets d'annulation et des mesures proposées dans le projet de loi de finances rectificative aboutit à une diminution de 4,3% des crédits disponibles. Cette diminution est particulièrement sensible au niveau des dépenses en capital, les crédits du titre V étant réduits de plus de 25% et ceux du titre VI de plus de 8%.

1) Les ouvertures de crédits

Le présent projet de loi propose d'ouvrir, sur deux chapitres distincts, 42,25 millions d'euros de crédits de paiement en dépenses ordinaires.

La majorité de cette ouverture concerne les crédits du chapitre 46-41 - Contribution de l'État aux transports collectifs en Île-de-France (30,7 millions d'euros) afin d'ajuster le montant de la contribution versée en Île-de-France. Le besoin de financement complémentaire est estimé à 8,8 millions d'euros pour le Syndicat des transports d'Île-de-France (STIF) et 21,9 millions d'euros pour la région. En effet, alors que la loi de finances initiale prévoyait une enveloppe de 787,87 millions d'euros, l'exécution de l'exercice 2005 a fait apparaître un besoin de 814,5 millions d'euros. Cet écart a plusieurs causes.

Tout d'abord, les modalités de mise en _uvre de la décentralisation du STIF à compter du 1er juillet 2005 reposaient sur des hypothèses arrêtées lors de l'élaboration de la loi de finances initiale pour 2005 (budget 2005 du STIF, montant du déficit des retraites et montant de la compensation à attribuer à la région). Or, ces modalités ont été réévaluées après la commission consultative d'évaluation des charges du 6 octobre dernier, les ajustements conduisant à un écart de 12,2 millions d'euros.

De plus, l'exécution du budget 2005 du STIF a été bouleversée par une hausse tarifaire moindre que celle prévue initialement, en raison des décisions du conseil d'administration du 17 juin 2005, dont le coût s'élève à 17 millions d'euros soit 8,7 millions d'euros à la charge de l'État.

Le Gouvernement a également décidé de maintenir le dispositif de compensation à la région au titre de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU) jusqu'à la fin 2005. Cette mesure, qui prendra fin en 2006, conduit à un écart de - 31,6 millions d'euros par rapport à la loi de finances initiale pour 2005. Enfin, l'actualisation des exercices antérieurs au titre de la compensation SRU, conformément au décret n° 2001-959 du 19 octobre 2001, conduit à un écart de - 2,4 millions d'euros

D'autre part, sur le chapitre 47-41 - Subventions au régime de retraite de la SNCF et à divers régimes sociaux particuliers des transports terrestres, une ouverture de 11,55 millions d'euros doit couvrir un ajustement de la subvention d'équilibre versée à la SNCF, au titre des résultats définitifs de 2003.

Enfin, on signalera que le décret d'avance du 1er décembre ouvre 15,3 millions d'euros de crédits de paiement sur le chapitre 35-42 - Routes. Sécurité et circulation routières. Entretien, maintenance et fonctionnement, afin de couvrir les dépenses effectuées au titre de la maintenance des radars automatiques.

Ce montant correspond aux crédits de titre III strictement nécessaires, en gestion 2005, au financement d'un reliquat de dépenses au titre de l'installation, la maintenance et le fonctionnement des radars automatiques.  Il apparaît ainsi que le besoin de crédits nécessaires à l'achèvement du programme d'installation de 1.000 radars s'est avéré plus élevé que le montant des crédits votés en loi de finances initiale pour 2005 et des crédits rendus disponibles par la voie des reports. La programmation envisagée initialement prévoyait l'étalement de l'installation des 1.000 radars jusqu'au début de l'année 2006. La décision de juin 2005 de lancer un nouveau programme de 500 radars en 2006 a conduit à accélérer en 2005 le rythme d'installation des radars de la première programmation.

2) Les annulations de crédits

Le présent projet de loi propose d'annuler 26,74 millions d'euros de crédits, qui viennent s'ajouter à une annulation de crédits de paiement en cours de gestion d'un montant total de 412,81 millions d'euros.

Les annulations du collectif concernent principalement des crédits mis en réserve au titre de la régulation 2005 : 21 millions d'euros sur le chapitre 63-44 -Subventions d'investissement aux transports interurbains, 2 millions d'euros sur le chapitre 53-46 - Entretien préventif, réhabilitation et aménagements de sécurité et d'exploitation des infrastructures et 1,74 million d'euros sur le chapitre 53-47 - Développement des infrastructures, organisation des transports, sécurité, expérimentations et études générales.

Par ailleurs, il est proposer d'annuler 2 millions d'euros sur le chapitre 45-43 - Contribution aux charges d'infrastructures ferroviaires et au désendettement au titre de la compensation aux régions de l'évolution des péages (transfert de crédits vers le ministère de l'intérieur).

Enfin, on signalera que le décret d'annulation du 1er décembre procède à une nouvelle annulation d'un montant total de 233,56 millions d'euros de crédits de paiement, dont 212,36 millions d'euros sur le seul chapitre 53-47 -Développement des infrastructures, organisation des transports, sécurité, expérimentations et études générales.

Quant aux crédits relatifs aux transports urbains et interurbains, ils font à nouveau l'objet d'une annulation de 22 millions d'euros (chapitres 63-43 -Subventions d'investissement aux transports urbains et 63-44 - Subventions d'investissement aux transports interurbains).

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ÉQUIPEMENT, TRANSPORTS, AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE, TOURISME ET MER

III.- AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

En loi de finances initiale pour 2005, le budget de l'aménagement du territoire représentait 266,03 millions d'euros. Les mouvements de crédits concernent, pour l'essentiel, le Fonds national pour l'aménagement et le développement du territoire et la prime d'aménagement du territoire et, de façon moins importante, les moyens de fonctionnement des services. Il résulte des différents mouvements de crédits qui concernent les chapitres 34-98, 44-10, 64-00 et 65-00, une diminution de 1,51  % des crédits ouverts par la loi de finances initiale.

1) Les ouvertures de crédits

Le présent projet de loi ne propose aucune ouverture de crédits.

En revanche, en cours de gestion, les ouvertures de crédits ont représenté 18,8 millions d'euros et se répartissent de la façon suivante :

_  au titre IV, 2 millions d'euros ont fait l'objet d'une ouverture de crédit sur le chapitre 44-10 - Fonds national d'aménagement et de développement du territoire par le décret du 29 avril 2005. Ces ouvertures ont eu pour contrepartie une annulation de 2 millions d'euros sur le chapitre 65-00 « Fonds national d'aménagement et de développement du territoire. En effet, la politique de couverture du territoire en téléphonie mobile, qui devait mobiliser initialement des crédits d'investissement pour la construction de pylône a finalement nécessité cette année des crédits d'intervention pour la location de pylône existants, sous forme de subventions aux collectivités territoriales. Cette politique étant financée par le ministère de l'Industrie et le ministère de l'Aménagement du territoire, et le ministère de l'Industrie ne pouvant prendre en charge cette dépense, il a été procédé à cette ouverture de 2 millions d'euros sur le titre IV. Le recours au procédé des décrets d'avance a évité que ces dépenses soient irrégulièrement supportées par le titre VI, comme cela a été le cas en 2003 et 2004.

_  au titre VI, le décret n° 2005-1479 du 1er décembre 2005 a procédé à une ouverture de crédits de 16,8 millions d'euros sur le chapitre 65-00 - Fonds national d'aménagement et de développement du territoire. Par conséquent, le montant des crédits disponibles s'élève à 153,51 millions d'euros, soit une hausse de 10,7 %. Cette ouverture a pour objectif de combler partiellement la dette due au titre du fonds national d'aménagement et de développement du territoire qui résulte d'un décalage entre autorisations de programme et crédits de paiement, ces dernières années et qui s'élève à 120 millions d'euros.

2) Les annulations de crédits

a) Les annulations de crédits demandées dans le présent projet

Une seule annulation de crédit est demandée sur le chapitre 44-10
- Fonds national d'aménagement et de développement du territoire
à hauteur de 0,3 million d'euros. Cette annulation concerne le reliquat de gels de crédits qui n'ont pas fait l'objet d'un « dégel ». Compte tenu des différents mouvements de crédits intervenus en cours d'exercice, la dotation initiale connaît donc une baisse de 4,41 %.

b) Les annulations en cours de gestion

Les annulations ont représenté 22,52 millions d'euros, soit 8% de la dotation initiale et concernent, comme en 2004, les chapitres 34-98, 44-10, 64-00 et 65-00. Elles se répartissent de la façon suivante :

_  au titre III, 1,87 millions d'euros ont été annulés par le décret du 3 novembre 2005 sur le chapitre 34-98 - Moyens de fonctionnement des services, doté en loi de finances initiale de 7,29 millions d'euros. Au total, ces annulations, consécutives à des gels de crédits, devraient donc représenter 25,8% des crédits votés en 2005. Elles concernent les dépenses de fonctionnement de la Délégation à l'aménagement du territoire et à l'action régionale et les crédits d'études.

_  au titre IV, 5 millions d'euros ont été annulés par le décret du 3 novembre 2005 sur le chapitre 44-10 - Fonds national pour l'aménagement et le développement du territoire, doté en loi de finances initiale de 74,89 millions d'euros. Au total, en raison des différents mouvements de crédits intervenus, la dotation initiale a connu une baisse de 4,41%.

_  au titre VI, 13,65 millions d'euros de crédits de paiement ont été annulés par le décret du 3 novembre 2005 sur le chapitre 64-00 - Aides à la localisation d'activités créatrices d'emploi, doté en loi de finances initiale de 38,92 millions d'euros de crédits de paiement. Ces annulations concernent les crédits attribués à la prime d'aménagement du territoire et représentent 35,06 % des crédits votés en 2005.

_  2 millions d'euros ont été annulés sur le chapitre 65-00 - Fonds national pour l'aménagement et le développement du territoire par le décret du 29 avril 2005. Cette annulation constitue la contrepartie de l'ouverture de 2 millions d'euros opérée sur le chapitre 44-10.

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EQUIPEMENT, TRANSPORTS, AMENAGEMENT DU TERRITOIRE, TOURISME ET MER

IV.- TOURISME

En loi de finances initiale, les crédits de paiement du tourisme ont été fixés à 73.069.885 euros. Compte tenu des reports et du rattachement d'un fonds de concours, cette dotation a été portée à 77,289 millions d'euros.

Le montant des reports de crédits s'est élevé à 3,532 millions d'euros et correspond au reliquat de la gestion précédente, soit 1,528 million d'euros, auquel se sont ajoutés 2,004 millions d'euros ouverts en loi de finances rectificative pour 2004. Les crédits ouverts par le fonds de concours provenant de la Banque de France se sont, eux, élevés à 686.000 euros.

Le présent projet de loi ne propose aucune ouverture ou annulation de crédits sur le budget du tourisme.

Cependant, le décret n° 2005-1362 du 3 novembre 2005 a annulé un montant total de 6.439.121 euros sur les crédits du tourisme.

Ces annulations ont affecté l'ensemble des crédits de report du titre III. Sur le titre IV, elles ont atteint 4,7 millions d'euros, soit 11,5% des crédits d'intervention, et ont visé l'ensemble des reports, 2,076 millions d'euros, y compris les crédits ouverts en loi de finances rectificative pour 2004 destinés à la promotion du tourisme français (1,9 million d'euros), ainsi que les crédits mis en réserve. Enfin, le décret a annulé le montant total des crédits d'investissement mis en réserve, 1.555.341 euros, soit 15% des crédits du titre VI.

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ÉQUIPEMENT, TRANSPORTS, AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE, TOURISME ET MER

V.- MER

Par rapport aux 1,14 milliard d'euros ouverts en loi de finances initiale, l'effet conjugué des décrets d'annulation et des mesures proposées dans le présent projet de loi de finances rectificative aboutit à une diminution de 1,87%.

Cette diminution des crédits disponibles est principalement la résultante du décret du 3 novembre 2005, qui a annulé 15,5 millions d'euros de crédits sur la section Mer, et du décret d'annulation du 1er décembre 2005 qui concerne 6,12 millions d'euros de crédits de paiement. Cette dernière annulation porte en particulier sur les crédits de titres V et VI, puisque 3 millions d'euros sont annulés sur le chapitre 53-32 - Police et sécurité maritimes, 2,1 millions d'euros sur le chapitre 53-30 - Ports maritimes, protection du littoral et études générales de transport maritime et 1 million d'euros sur le chapitre 63-30 - Ports maritimes et protection du littoral.

En regard, le présent projet de loi, qui ne comporte aucune mesure d'annulation, propose d'ouvrir 0,25 million d'euros sur le chapitre 46-37 - Gens de mer et professions de la filière portuaire. Allocations compensatrices.

Cette ouverture, traditionnelle en collectif, est liée à l'inscription de crédits versés par l'Union européenne sur le chapitre 61-83 du ministère chargé de la pêche, au titre du financement à hauteur de 50% des mesures sociales d'accompagnement des plans de réduction de la flottille de pêche gérés par le ministère de l'équipement (21).

L'aide européenne versée à ce titre l'est sur le chapitre 61-83 de la section budgétaire du ministère de l'agriculture, alors que le financement de ces mesures est assuré à partir de l'article 10 du chapitre 46-37 de la section budgétaire Mer. S'agissant de crédits européens versés par voie de fonds de concours vers le ministère chargé de la pêche, ces crédits peuvent être reportés sur 2006, le projet de loi de finances rectificative ne fait que transférer des crédits de fonds de concours d'une section budgétaire à une autre.

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INTÉRIEUR, SÉCURITÉ INTÉRIEURE ET LIBERTÉS LOCALES

Les crédits du ministère de l'Intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales votés en loi de finances initiale s'élevaient à quelque 13.625 millions d'euros.

En gestion, avant la prise en compte du présent projet de loi, les principales modifications apportées aux crédits sont les suivantes :

- des annulations opérées par décrets des 25 février, 29 avril et 1er décembre pour gager les décrets d'avance pris aux mêmes dates, pour un montant global de 85,973 millions d'euros en autorisations de programme et de 123,091 millions d'euros en crédits de paiement. Les décrets d'avance des 26 septembre et 3 novembre et leurs gages n'ont pas affecté les crédits du ministère de l'Intérieur ;

- des ouvertures par décrets d'avance des 29 avril et 1er décembre, à hauteur de 34 millions d'euros en autorisations de programme et de 95,773 millions d'euros en crédits de paiement ;

- une annulation « autonome » par un deuxième décret du 3 novembre, pour 79,975 millions d'euros en crédits de paiement.

Quant au présent projet de loi, il prévoit, en crédits de paiement, 62,866 millions d'euros d'ouvertures et 30,13 millions d'euros d'annulations. In fine, le total des mouvements enregistrés devrait représenter une baisse de 74,51 millions d'euros en crédits de paiement, soit 0,55 % des crédits par rapport aux dotations initiales.

1) Les ouvertures de crédits

Le présent projet de loi propose, directement ou via les ratifications de décrets d'avance, un total d'ouvertures de crédits de 158,639 millions d'euros, soit 1,16% des dotations initiales. Pour 54 % de leur montant, ces ouvertures concernent les dépenses relatives aux élections, et pour 35% des dépenses de sécurité civile.

a) Les dépenses relatives aux élections

Est demandée la ratification de l'ouverture de 85,875 millions d'euros sur le chapitre 37-61 - Dépenses relatives aux élections prévue par le décret d'avance du 29 avril, en vue de financer le coût supplémentaire de l'organisation du référendum du 29 mai, lié principalement à la décision d'envoyer le traité complet aux électeurs et d'apporter une aide financière aux partis et groupements politiques habilités à participer à la campagne. En effet, la décision prise en janvier d'un envoi complet a renchéri de 59 millions d'euros le coût de l'acheminement de la documentation officielle, qui est ainsi passé de 66 à 125 millions d'euros. En définitive, le coût total de l'organisation du référendum a atteint 131,4 millions d'euros, une fois financée l'aide de quelque 6,5 millions d'euros qu'il a été décidé d'octroyer aux partis et groupements habilités à participer à la campagne.

L'ouverture du 29 avril a également eu pour objet de combler, à hauteur de 19,23 millions d'euros, les insuffisances de crédits destinés à rembourser aux candidats les dépenses liées aux élections de 2004, ces remboursements ayant dans un premier temps dû être imputés sur l'enveloppe dédiée au référendum. Enfin, pour 12,5 millions d'euros, cette ouverture a permis de financer les remboursements dus aux candidats à des élections partielles ainsi qu'aux communes pour leurs dépenses obligatoires de matériel électoral.

b) Les dépenses relatives à la sécurité civile

Le présent projet de loi prévoit :

_  au titre IV, une ouverture de 50 millions d'euros sur le chapitre 46-91 -Secours d'extrême urgence aux victimes de calamités publiques. Il s'agit d'une aide exceptionnelle aux particuliers, victimes de la sécheresse survenue en 2003, habitant les communes non reconnues en état de catastrophe naturelle. Le système mis en place consiste en un dépôt de dossier en préfecture, avec transmission à l'administration centrale de l'Intérieur et des Finances, qui fixera une enveloppe par département pour les dossiers les plus importants.

Les opérations en cours de gestion dont la ratification est demandée sont les suivantes :

_  au titre III, une ouverture d'1 million d'euros sur le chapitre  34-31 -Défense et sécurité civiles. Moyens de fonctionnement. Il s'agit d'une prise en charge d'une partie des dépenses liées à l'augmentation du coût du carburant aérien pour les aéronefs de la sécurité civile ;

_  au titre IV, une ouverture de 4,733 millions d'euros sur le chapitre  41-31 - Subventions pour les dépenses des services d'incendie et de secours. L'objet en est le financement des colonnes de renfort et de la mobilisation préventive à l'occasion de la campagne de feux de forêts de l'été 2005 et des inondations du Gard et de l'Hérault de septembre, ainsi que le financement des dispositifs de santé mis en place à l'occasion des « rave parties ». Les colonnes de renfort ont été mobilisées en soutien des sapeurs pompiers locaux pour contribuer au quadrillage des massifs forestiers sensibles et intervenir sur les feux les plus dangereux ; le volume mobilisé dans ce cadre a représenté un apport de 13.800 hommes / jours. Pour faire face aux conséquences des inondations du Gard et de l'Hérault, quatre colonnes de renfort ont été engagées pendant quatre jours. Enfin, le ministère de l'Intérieur a remboursé aux services d'incendie et de secours les frais qu'ils ont engagés pour la mise en place de dispositifs de santé dans le cadre des Teknivals organisés en 2005 ;

_  au titre V, une ouverture de 34 millions d'euros en autorisations de programme sur le chapitre 57-50 - Équipement matériel. Il s'agit d'une ouverture totale en AP de 43,8 millions d'euros afin de couvrir un marché de location avec option d'achat pour le remplacement d'un Canadair perdu cet été, dont 34 millions d'euros imputés sur le budget de l'Intérieur et 9,8 millions d'euros sur celui de la Défense. En fonction des résultats de la négociation en cours avec la société Bombardier, l'administration française choisira soit le marché classique d'acquisition, soit le marché de crédit-bail et les crédits de paiement seront accordés en conséquence. Le contrat doit être signé avant la fin de l'année 2005.

c) Les autres besoins budgétaires

Les autres ouvertures de crédits retracées dans le présent projet de loi, soit 11% du total des ouvertures, concernent :

_ pour 4,165 millions d'euros, les crédits de fonctionnement de la police nationale. Le décret du 1er décembre procède à cette ouverture sur le chapitre 34-41 - Police nationale. Moyens de fonctionnement afin de pourvoir au remplacement de munitions consommées et d'équipements abîmés ainsi qu'au paiement d'un complément d'équipement pour les forces de sécurité publique - les brigades anti-criminalité en particulier - qui sont intervenues à l'occasion des violences urbaines de la fin du mois d'octobre et du début du mois de novembre. L'ouverture ici commentée a succédé à un total d'annulations de 15,48 millions d'euros depuis le début de l'année. Étaient par ailleurs intervenus des arrêtés de répartition ayant abondé ce chapitre de 1,5 million d'euros entre les mois d'avril et de juin, et un arrêté de transfert le 27 octobre en provenance des crédits du programme expérimental regroupant les moyens de la Direction générale des impôts. Il faut enfin noter que le taux de consommation des crédits de ce chapitre ne s'établissait qu'à 65,1% au 31 octobre ;

_ pour 1,965 million d'euros, montant demandé dans le présent projet de loi, un traditionnel ajustement aux besoins constatés sur le chapitre 37-91 - Frais de contentieux et réparations civiles. Votre Rapporteur général signale que, conformément à une pratique instaurée l'an dernier, cet ajustement permet de couvrir les dépenses jusqu'au 30 septembre, le solde jusqu'au 31 décembre étant appelé à figurer en loi de règlement. Par conséquent, la modicité de l'ouverture proposée (2,46% des crédits initiaux) ne doit pas se comprendre comme un calibrage tout à fait satisfaisant de la dotation initiale : le taux de consommation s'établissait déjà à 120,6% au 31 octobre. Par rapport aux années précédentes toutefois, on se rapproche de la couverture intégrale des besoins prévisionnels en loi de finances de l'année, qui devient la règle à compter de 2006, puisque d'évaluatifs qu'ils étaient sous le régime de l'ordonnance du 2 janvier 1959, ces crédits seront dorénavant, avec la pleine entrée en vigueur de la LOLF, limitatifs ;

_ pour 10,901 millions d'euros, l'abondement du chapitre 41-56 - Dotation générale de décentralisation, soit 1,6% de la dotation initiale, après des annulations en gestion de 3,45 millions d'euros (cf. infra), mais aussi un important transfert de crédits, le 24 mai, en provenance du budget de la Culture et de la communication. Cet abondement se décompose en 8,9 millions d'euros destinés aux départements pour le financement de leurs personnels qui relèvent de l'Équipement en application des lois n° 85-1098 du 11 octobre 1985 et n° 92-1255 du 2 décembre 1992, et 2 millions d'euros destinés aux régions pour leur compétence en matière de transports. L'ouverture demandée après annulation sur le même chapitre est due au décalage dans le temps entre des étapes différentes du dialogue de gestion avec la direction du Budget.

Votre Rapporteur général note qu'aucune ouverture de crédits n'est demandée au titre des dépenses en capital.

2) Les annulations de crédits

Sur les 233,147 millions d'euros d'annulations de crédits de paiement prévues par le présent projet de loi, soit 1,71 % du total des crédits votés, plus de 87% ont déjà eu lieu par décret, dont deux tiers portant sur des dépenses en capital.

a) Les gages de trois décrets d'avance

Trois des cinq gages de décrets d'avances ont concerné la section Intérieur, sécurité intérieure et libertés locales.

_ les annulations opérées par le décret du 25 février, à hauteur d'1,5 million d'euros en autorisations de programme et de 2 millions d'euros en crédits de paiement, représentaient la participation du ministère à l'aide d'urgence aux pays d'Asie frappés par le tsunami. Elles ont porté pour 500.000 euros en crédits de paiement sur le chapitre 34-82 - Dépenses d'informatique et de télématique et, pour des montants identiques en autorisations de programme et crédits de paiement, sur le chapitre 57-50 - Équipement matériel (500.000 euros sur les crédits de maintenance des aéronefs de la sécurité civile) et sur le chapitre 67-51 - Subventions pour travaux divers d'intérêt local (1 million d'euros) ;

_ les annulations associées aux ouvertures du 29 avril ont représenté 40,7 millions d'euros en autorisations de programme et 53,5 millions d'euros en crédits de paiement. Ces crédits de paiement ont permis de financer l'hébergement des demandeurs d'asile pour 20 millions d'euros et le surcoût du référendum du 29 mai pour 33,5 millions d'euros. En crédits de fonctionnement, ces annulations ont porté pour 3 millions d'euros sur l'article 91 - Services logistiques du chapitre 34-41 - Police nationale. Moyens de fonctionnement, pour 2 millions d'euros sur le chapitre 37-30 - Dotations globalisées de préfectures et pour 1,1 million d'euros, de nouveau sur le chapitre 34-82 - Dépenses d'informatique et de télématique.

En moyens d'intervention, l'annulation de 6,7 millions d'euros effectuée sur le chapitre 41-61 − Financement des partis et groupements politiques (lois n° 88-227 du 11 mars 1988 et n° 90-55 du 15 janvier 1990) correspondait bien à un volant de crédits devenus sans objet, du fait, comme les années précédentes, de moindres versements correspondant à des pénalités infligées aux partis et groupements pour défaut de respect de la législation sur la parité dans la vie politique. Enfin, la majeure partie des annulations a pesé sur les titres V et VI, pour des montants identiques en autorisations de programme et crédits de paiement : 11,01 millions d'euros sur le chapitre 57-40 - Équipement immobilier, à l'article 11 qui concerne la police, 2,86 millions d'euros supplémentaires sur le chapitre 57-50 - Équipement matériel, à l'article 44 relatif à la maintenance des aéronefs de la sécurité civile en fonction d'une prévision d'intensité de la saison de feux, 2,31 millions d'euros sur le chapitre 57-60 − Informatique, télématique et transmissions. Dépenses d'équipement, 15 millions d'euros supplémentaires sur le chapitre 67-51 - Subventions pour travaux divers d'intérêt local, et 9,5 millions d'euros sur le chapitre 67-52 - Dotation globale d'équipement et dotation de développement rural. Votre Rapporteur général note que l'annulation portant sur le chapitre 57-60 n'a pas concerné le programme ACROPOL ;

_ les annulations venant compenser les ouvertures du 1er décembre ont été plus importantes. Outre 43,8 millions d'euros d'autorisations de programme annulées sur le chapitre 67-52 - Dotation globale d'équipement et dotation de développement rural comme gage des ouvertures destinées à couvrir la location avec option d'achat d'un appareil remplaçant le Canadair perdu cet été, seuls des crédits de paiement ont été annulés, quasi exclusivement au titre des dépenses en capital. Hormis 3,15 millions d'euros d'annulations supplémentaires sur le chapitre 41-56 - Dotation générale de décentralisation, ont été à nouveau concernés le chapitre 57-40 - Équipement immobilier (15,8 millions d'euros), le chapitre 57-50 - Équipement matériel (1,35 million d'euros, alors qu'entre-temps ce chapitre avait été abondé par décret pour dépenses accidentelles du mois d'août à hauteur de 2 millions d'euros en autorisations de programme et crédits de paiement) et le chapitre 67-51 - Subventions pour travaux divers d'intérêt local (37,64 millions d'euros). S'y sont ajoutées des annulations d'1,7 million d'euros sur le chapitre 65-51 - Contribution aux dépenses de construction de logements destinés aux fonctionnaires du ministère et 7,98 millions d'euros sur le chapitre 67-50 - Subventions d'équipement et achèvement d'opérations en cours. Les taux de consommation au 31 octobre (59,7 % pour le 57-40, 41,2 % pour le 57-50, 52 % pour le 65-51, 32,1 % pour le 67-50 et 38 % pour le 67-51) rendaient possibles ces annulations.

b) Les autres annulations de crédits

Le décret d'annulation du 3 novembre venu concrétiser une partie des mises en réserve opérées dans le courant de l'année a porté sur 79,975 millions d'euros en crédits de paiement et le présent projet de loi n'y ajoute que 30,13 millions d'euros, souvent de nouveau sur les mêmes lignes.

_ En moyens de fonctionnement, des annulations supplémentaires portent pour 12,48 millions d'euros sur le chapitre 34-41 - Police nationale. Moyens de fonctionnement, le solde des mouvements contradictoires en gestion devant s'établir à − 1,86%, ce qui renforce le caractère traditionnellement tendu de l'exécution de ce chapitre. Le chapitre 34-82 - Dépenses d'informatique et de télématique supporte 14 millions d'euros d'annulations supplémentaires, le total des annulations sur cette ligne atteignant près de 12% des crédits votés. Toutefois, le taux de consommation sur ce chapitre dépassait à peine 48 % au 31 octobre. De nouveau également, le chapitre 37-30 - Dotations globalisées de préfectures est concerné, pour 4,15 millions d'euros dans le décret du 3 novembre, correspondant à des crédits précédemment gelés, et pour 130.000 euros dans le présent projet de loi correspondant à des crédits non engagés, soit une diminution globale de 6,35% par rapport aux crédits votés en loi de finances initiale.

_ Les autres annulations au sein du titre III opérées par le décret du 3 novembre visent le chapitre 33-92 - Autres dépenses d'action sociale pour 2,38 millions d'euros, soit 6,93% de la dotation initiale (après un arrêté de répartition du mois d'août qui avait ouvert 305.000 euros, et avec un taux de consommation des crédits au 31 octobre de 62,8%), et le support de l'expérimentation de la LOLF, le chapitre 39-02 - Programme « Police nationale » − Direction centrale des compagnies républicaines de sécurité, direction départementale de sécurité publique des Yvelines et secrétariat général pour l'administration de la police de Marseille pour 1 million d'euros. C'est le rythme d'exécution des dépenses de ce SGAP qui a permis d'identifier une marge d'annulation possible sur ce chapitre globalisé.

_ En moyens d'intervention, 350.000 euros supplémentaires visent à nouveau le chapitre 41-56 - Dotation générale de décentralisation, abondé moins d'un mois plus tard. Le solde des mouvements à enregistrer s'établit à 1,07 % des crédits votés.

_ En moyens d'équipement, le chapitre 57-60 − Informatique, télématique et transmissions. Dépenses d'équipement supporte 15 millions d'euros d'annulations complémentaires, le total des annulations approchant 15 % des crédits de paiement votés en loi de finances initiale. 10,27 millions d'euros d'annulations sur le chapitre 67-50 - Subventions d'équipement et achèvement d'opérations en cours amènent le total des mouvements négatifs à près de 18 % de la dotation initiale, et 20 millions d'euros sur le chapitre 67-52 - Dotation globale d'équipement et dotation de développement rural aboutissent à minorer les crédits de paiement initiaux de 3,2 % au total. Enfin, ce sont plus des deux tiers (66,5%) des crédits de paiement votés sur le chapitre 67-51 - Subventions pour travaux divers d'intérêt local qui seraient annulés avec les 30 millions d'euros supplémentaires proposés dans le présent projet de loi. Votre Rapporteur général rappellera pour mémoire que la Cour des comptes avait déjà eu l'occasion de recommander la suppression de ce chapitre. Il tient surtout à souligner que les mouvements ainsi opérés sont de saine gestion : il s'agit de prendre acte de la consommation très lente de ces crédits en résorbant les surplus de crédits de paiement dont les reports avoisinent une année de consommation, tout en préservant la continuité d'engagement des dépenses grâce au maintien du volume d'autorisations de programme correspondantes.

3) Autres observations

Parmi les mouvements de crédits en gestion qui ne sont pas retracés dans le tableau joint, on peut signaler plusieurs transferts de crédits pour des montants importants au titre des dépenses en capital. C'est ainsi que le chapitre 57-50 - Équipement matériel a supporté un transfert de 23,1 millions d'euros en autorisations de programme et crédits de paiement vers les crédits de la Défense le 12 avril, puis un transfert de 14,32 millions d'euros en autorisations de programme et 47,3 millions d'euros en crédits de paiement le 22 avril, toujours au profit du budget de la Défense, soit un total d'annulations de 70,4 millions d'euros en crédits de paiement, équivalant à plus de 56% de la dotation initiale, les reports sur ce chapitre s'étant par ailleurs élevés à 42,09 millions d'euros. Quant au chapitre 57-40 - Équipement immobilier, il a été abondé le 25 avril par un transfert de 22,88 millions d'euros en autorisations de programme et crédits de paiement en provenance du budget de la Justice et, toujours venant de la Justice, par un transfert supplémentaire de 867.000 euros en autorisations de programme et crédits de paiement le 24 juin, puis il a connu un transfert négatif de 761.000 euros en autorisations de programme et 192.000 euros en crédits de paiement vers les services communs de l'Équipement le 31 octobre. Ces mouvements relativisent l'ampleur des annulations commentées plus haut sur ce chapitre, pour un total de 26,81 millions d'euros en crédits de paiement, soit 12 % de la dotation initiale.

Il faut se féliciter, en termes de sincérité budgétaire, de ce que ces ouvertures de fin d'année ne visent qu'à combler des insuffisances constatées et non à préparer des reports de crédits sur l'exercice suivant. La pleine entrée en vigueur de la LOLF, et de son article 15 en particulier, n'y est pas étrangère. En effet, grâce à cet article qui encadre le régime de reports de crédits, les discussions avec la Direction du budget ont privilégié les dégels de crédits par rapport aux reports prévisionnels sur l'année suivante.

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JEUNESSE, SPORTS ET VIE ASSOCIATIVE

Aucune ouverture nouvelle ni aucune annulation ne figure au projet de loi de finances rectificative.

Pour autant, on rappellera que les crédits de l'année 2005 ont été affectés par les mesures d'annulation du décret du 3 novembre 2005, lesquelles aboutissent à réduire les crédits de plus de 9% par rapport à ceux votés en loi de finances initiale. Ainsi, ce ne seront pas 531,79 millions d'euros qui auront été disponibles en 2005, mais 482,78 millions d'euros.

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JUSTICE

Le ministère de la Justice a été doté de 5.461,85 millions d'euros en crédits de paiement dans la loi de finances initiale pour 2005. Ce budget a été modifié par des annulations en cours d'année, l'une intervenue le 3 novembre et l'autre le 1er décembre 2005. Les annulations demandées par le présent projet conduisent à une diminution de 1,6% des crédits de paiement.

1) Les ouvertures de crédits

Les ouvertures de crédits de paiement représentent 37 millions d'euros et sont réparties sur cinq chapitres du titre III.

a) Les ouvertures demandées dans le présent projet

Ces ouvertures s'élèvent à 22,6 millions d'euros.

_  une ouverture de 2,47 millions d'euros est demandée sur le
chapitre 33-91 - Prestations sociales versées par l'Etat.
Cette ouverture traduit une progression de 26% de ce chapitre.

_  une ouverture de 2,3 millions d'euros est demandée sur le chapitre 36-10 - Subventions de fonctionnement. Elle est destinée, pour partie, à la réhabilitation de locaux de l'école de la Légion d'honneur et, pour partie, aux besoins liés à la célébration du bicentenaire de la création de l'institution.

_  une ouverture de 15,45 millions d'euros est demandée sur le chapitre 37-11 - Frais de justice, soit une progression de 6% de la dotation initiale égale à 258 millions d'euros. .

La progression constante des frais de justice depuis 2002 et les difficultés rencontrées dans la calibration initiale des besoins rendent nécessaire un abondement chaque année en loi de finances rectificative.

Le passage à la gestion en « mode LOLF » oblige à prendre des mesures pour améliorer la budgétisation initiale des crédits sous peine de faire peser une contrainte excessive sur le fonctionnement des services (si les crédits sont sous-calibrés) ou, au contraire, de faire bénéficier les services de marges de man_uvre indues (si les crédits sont sur-calibrés). Les expérimentations conduites dans certaines cours d'appel ont ouvert des pistes prometteuses et les contraintes que fait peser l'évolution mal contrôlée des frais de justice sur la gestion devraient s'atténuer progressivement dans les toutes prochaines années.

_  une ouverture de 2,38 millions d'euros est demandée sur le
chapitre 37-91 - Réparations civiles,
soit une progression de 57% de la dotation, après une progression de 110% en 2004. L'insuffisance de crédits qu'il faut combler dans le collectif est moindre qu'en 2004, année où le ministère avait dû faire face aux conséquences financières de l'erreur judiciaire d'Outreau.

b) Les ouvertures effectuées en cours de gestion

_  une ouverture de 14,4 millions d'euros est demandée sur le
chapitre 37-33 - Protection judiciaire de la jeunesse.
Cette ouverture intervient par un décret d'avance du 1er décembre, dont la contrepartie est l'annulation d'un montant équivalent au chapitre 37-98 - Services pénitentiaires - moyens de fonctionnement et de formation. L'abondement de la dotation initiale a pour but d'augmenter les financements disponibles pour les associations et les particuliers intervenant dans le cadre de conventions ou d'habilitations accordées par l'Etat.

La P.J.J. devrait recevoir au total un abondement de sa dotation de 25 millions d'euros, les 10,6 millions restants devant provenir d'un décret de virement.

2) Les annulations de crédits

Les annulations figurant au présent projet de loi portent sur 124,077 millions d'euros.

a) Les annulations demandées dans le présent projet de loi

Les annulations demandées par le présent projet de loi se limitent à 7,9 millions d'euros, imputées sur le chapitre 37-98 - Services pénitentiaires - moyens de fonctionnement et de formation, ce qui aboutit à une diminution de 7,58% de sa dotation initiale.

b) Les annulations effectuées en cours de gestion

Les annulations effectuées en cours d'année résultent d'un décret d'annulation du 3 novembre portant globalement sur 90,57 millions d'euros. Il faut souligner que cela représente environ 1,7% de la dotation du ministère. Ces annulations se répartissent de la façon suivante :

_  au titre III, il est proposé d'annuler 10,91 millions d'euros sur le chapitre 34-05 - Dépenses d'informatique et de télématique, soit 20% de la dotation initiale. Le taux de consommation est structurellement faible pour ce chapitre, ce qui s'explique par la nature de la dépense apparentée par sa procédure d'engagement à une dépense en capital. La procédure conduit à une passation des marchés tard dans l'année et donc à une consommation également tardive des crédits. L'annulation ne porte pas atteinte, selon le ministère, à la mise en _uvre du projet d'informatisation des tribunaux Cassiopée, lequel doit permettre de mettre en _uvre certains éléments importants d'une gestion en « mode LOLF ».

_  il est proposé d'annuler 2,31 millions d'euros sur le chapitre 34-34 -Services de la protection judiciaire de la jeunesse - moyens de fonctionnement et de formation.

_  il est proposé d'annuler 334.000 euros sur le chapitre  34-98 -Administration générale, moyens de fonctionnement et de formation.

_  il est proposé d'annuler 1,86 million d'euros sur le chapitre 36-10 -Subventions de fonctionnement. Ces annulations viendront s'imputer sur le budget des écoles de formation telles l'ENM et l'ENAP.

_  il est proposé d'annuler 2,5 millions d'euros sur le chapitre 37-30 -Expérimentations locales : dotations globalisées. Cette annulation représente 0,34 % de la dotation de 745 millions d'euros de ce chapitre. Il s'agit d'annuler les crédits mis en réserve en début d'année. Le fait que des emplois vacants ne puissent être pourvus dans certaines cours, faute de candidats, permet une certaine marge de man_uvre pour les dépenses de fonctionnement.

_  il est proposé d'annuler 3,89 millions d'euros sur le chapitre 37-92 -Services judiciaires - moyens de fonctionnement et de formation, soit une réduction de 2 %.

_  il est proposé d'annuler 594.000 euros sur le chapitre expérimental 39-01 - Expérimentation par la Cour d'appel de Lyon.

_  il est proposé d'annuler 4,9 millions d'euros sur le chapitre expérimental 39-02 - programme « administration pénitentiaire - expérimentation par les directions régionales de Lyon, Rennes, Marseille, Toulouse et Lille. Cette annulation porte sur des crédits mis en réserve en début d'année.

_  au titre IV, il est proposé d'annuler 1 million d'euros sur le
chapitre  46-01 - Subventions et interventions diverses.

_  au titre V, il est proposé d'annuler 52,4 millions d'euros sur le
chapitre 57-60 - Equipement
, ce qui réduit la dotation initiale de près de 22%. En outre, les crédits mis en réserve sur ce chapitre s'élèvent à 65 % de la dotation.

_  au titre VI, il est proposé d'annuler 9,41 millions d'euros sur le chapitre 66-20 - Subventions d'équipement.

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OUTRE-MER

En loi de finances initiale pour 2005, les dotations attribuées au ministère de l'Outre-mer s'élevaient à 1.706,82 millions d'euros en crédits de paiement et à 379,39 millions d'euros en autorisations de programme.

Le montant révisé des crédits de paiement, compte tenu du présent projet de loi, s'élève à 1.653,31 millions d'euros, soit une diminution de 3,1% par rapport à la loi de finances initiale, contre 2,8% un an plus tôt.

Le présent projet de loi demande l'ouverture de 4,2 millions d'euros de crédits de paiement. Il propose également de procéder à des annulations de crédits à hauteur de 1,33 million d'euros de crédits de paiement.

1) Les ouvertures de crédits

Par décret n° 2005-401 du 29 avril 2005, le chapitre 67-54 - Subventions d'équipement aux collectivités pour les dégâts causés par les calamités publiques a été doté d'un montant de 9,4 millions d'euros. Ce montant a été réparti de la manière suivante :

- pour la Guadeloupe, 2,55 millions d'euros au titre des intempéries de mai 2004 et de la tempête Jeanne et 6,62 millions d'euros au titre du séisme du 21 novembre 2004 ;

- pour la Réunion, 0,23 million d'euros au titre des intempéries et du tsunami du mois de décembre 2004.

Le présent projet de loi propose une seule ouverture de crédits, d'un montant de 4,2 millions d'euros, portant sur le chapitre 37-91 - Frais de justice et réparations civiles. La dotation initiale est donc multipliée par neuf. La loi de finances rectificative pour 2004 avait également majoré ce chapitre de 561.000 euros, ce qui représentait une progression de 120%. Selon les données de la direction générale de la comptabilité publique, le taux de consommation de ce chapitre atteint, au 31 octobre 2005, 998 %, soit 4.676,75 millions d'euros. L'essentiel de cette dépense est imputable à l'article 21 « Personnel d'autorité en service dans les territoires d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie. Mise en jeu de la responsabilité », pour un montant 4.558,7 millions d'euros à cette même date. Cette consommation inhabituelle est due au paiement par l'État de sommes en réparation du préjudice résultant du refus de prêter le concours de la force publique en Nouvelle-Calédonie.

2) Les annulations de crédits

Les annulations en cours de gestion, antérieures au présent projet de loi se sont élevées à 65,77 millions d'euros en dépenses ordinaires et crédits de paiement des dépenses en capital.

Le chapitre 41-51 - Subventions a fait l'objet d'un gel sur un montant de 4,1 millions d'euros de crédits dont 1,7 million d'euros a été annulé. Ces crédits sont destinés au financement des compensations des pertes de ressources consécutives aux exonérations de la taxe foncière sur les propriétés bâties et non bâties, dont le mode de calcul a été modifié en 2004. Il s'agit désormais d'un prélèvement sur recette et non plus d'une subvention.

Par ailleurs, le décret n° 2005-1362 du 3 novembre 2005 a annulé 66 millions d'euros de crédits gelés. Ces annulations portent sur les chapitres suivants :

_  au titre III, sur les chapitres 34-03 - Frais de réceptions et de voyages exceptionnels (1,5 million d'euros, soit l'intégralité des crédits reportés) et 34-42 - Service militaire adapté. Alimentation (un million d'euros) ;

_  au titre IV, sur les chapitres 41-51 - Subventions de caractère obligatoire en faveur des collectivités locales de l'outre-mer (3,5 millions d'euros), 44-03 - Actions en faveur de l'emploi, de la formation, de l'insertion professionnelle et du dialogue social outre-mer (49,2 millions d'euros) et 46-94 - Action sociale, culturelle et de coopération régionale (0,6 million d'euros) ;

_  au titre VI, sur les chapitres 67-51 - Travaux d'intérêt local (1,4 million d'euros), 67-54 - Subventions d'équipement aux collectivités pour les dégâts causés par les calamités publiques (2 millions d'euros), 68-01 - Subventions d'investissement en faveur du développement des départements d'outre-mer, de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon (6,3 millions d'euros) et 69-02 
- Programme « Intégration et valorisation de l'outre-mer » -Expérimentation « Coopération régionale » dans les collectivités d'outre-mer
(0,5 million d'euros).

Le présent projet de loi propose d'annuler un montant de 1,33 million d'euros sur le chapitre 41-51 - Subventions de caractère obligatoire en faveur des collectivités locales des départements d'outre-mer. Le montant de cette annulation est légèrement supérieur au niveau des reports qui atteignaient 1,25 millions d'euros. Cette annulation a pour effet de réduire de 13,9% la dotation initiale du chapitre, contre une baisse de 47% l'an dernier.

3) Autres observations

Le décret du 1er décembre 2005 annule 106.588 euros sur le chapitre 31-15 - Personnel en service outre-mer et personnels militaires et civils du service militaire adapté. Indemnités et allocations diverses.

Outre les 65,77 millions d'euros d'annulations de crédits et les 9,40 millions d'euros de crédits ouverts en cours de gestion, le budget de l'Outre-mer a fait l'objet de plusieurs mesures réglementaires qui n'affectent pas l'équilibre budgétaire.

Tout d'abord, le solde des crédits disponibles en fin d'année 2004 et reportés en 2005 s'est élevé à 61,6 millions d'euros, soit 5 % du total des crédits ouverts, contre 8% en 2003, 18% en 2002 et 15% en 2001. En outre, 1,15 million d'euros de crédits en provenance du fonds d'intervention pour les aéroports et le transport aérien (FIATA) ont été inscrits en reports sur le chapitre 41-51, au titre des crédits qui n'ont pas été consommés pour la Guyane. Ces crédits reportés ont donc été gelés.

S'agissant des répartitions de crédits, une somme de 0,42 million d'euros a été inscrite sur l'article 70 du chapitre 57-91 - Équipement administratif, en provenance du budget des charges communes. Ils correspondent à la subvention du FEDER permettant le financement de quatre opérations dont deux rénovations et restructurations de bâtiments dédiés à la formation professionnelle et deux achats d'engins.

En ce qui concerne les transferts de crédits, en complément d'un transfert réalisé en 2004, un transfert de 185.000 euros figurant à l'article 70 « Fonctionnement du radar des Terres australes et antarctiques françaises » du chapitre 34-96 - Fonctionnement des services a été effectuée à destination du budget de la défense.

Enfin, au titre des fonds de concours, le chapitre 34-96 - Fonctionnement des services a été abondé d'un crédit de 6,93 millions d'euros correspondant au concours du Fonds social européen au profit du service militaire adapté dans les départements d'outre-mer. En outre, les redevances perçues à l'occasion de l'exploitation du bac « La Gabrielle » en Guyane ont conduit à l'inscription de 93.633 euros sur ce chapitre. Cette enveloppe est affectée à la prise en charge du fonctionnement et des rémunérations des personnels du bac. Ce même chapitre a également été doté d'un crédit de 59.843 euros représentant la participation de l'Union Européenne (FEDER) à l'assistance technique multirégionale. Le chapitre 57-91 - Équipement administratif a été crédité d'un montant de 0,24 million d'euros correspondant aux prélèvements effectués sur les traitements des fonctionnaires en service dans les collectivités d'outre-mer, en contrepartie des logements mis à leur disposition. Ces crédits concourent à l'entretien courant des logements administratifs.

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SERVICES DU PREMIER MINISTRE

I.- SERVICES GÉNÉRAUX

En loi de finances initiale pour 2005, le budget des Services généraux du Premier ministre s'élevait à 831,3 millions d'euros. Des annulations en cours de gestion à hauteur de 66,4 millions d'euros, complétées par des annulations supplémentaires proposées par le présent projet de loi de finances rectificative pour 7,3 millions d'euros, permettent notamment de gager une ouverture de 136,4 millions d'euros en collectif. Au total, le budget progresserait donc de 7,5% sur l'exercice budgétaire 2005, soit une augmentation des crédits ouverts de 62,6 millions d'euros par rapport à la dotation initiale votée par le Parlement.

1) Les ouvertures de crédits

Le présent projet de loi propose, comme dans le collectif de l'an dernier, mais pour des montants beaucoup plus importants :

_ une ouverture de 2 millions d'euros sur le chapitre 37-92 - Réparations civiles et frais de justice, pour tenir compte des mises en jeu de la responsabilité de l'État déjà intervenues au titre de la gestion courante, résultant principalement de l'indemnisation accordée à l'entreprise EIFFAGE dans le cadre du contentieux du Grand Stade ;

_ une ouverture de 134,4 millions d'euros sur le chapitre 46-02 - Actions en faveur des victimes des législations antisémites en vigueur pendant l'occupation, pour tenir compte des besoins de paiement de l'office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC) au titre de l'indemnisation des orphelins des victimes de la déportation et de spoliations du fait des législations antisémites. Cette dotation supplémentaire représente 126% des crédits ouverts primitivement.

Votre Rapporteur général observe que les sous-dotations budgétaires en loi de finances initiale, rendant nécessaires ces deux ouvertures de crédits, ne posaient jusqu'à présent aucun problème en gestion, s'agissant de crédits évaluatifs. Cette facilité de gestion expirera cependant dès la fin de cet exercice, avec l'entrée en vigueur de la LOLF qui supprime ce type de crédits. Une appréciation plus fine des montants inscrits dans le projet de loi de finances initiale est donc nécessaire.

2) Les annulations de crédits

Une première annulation de crédits en cours de gestion a été prévue par le décret n° 2005-402 du 29 avril 2005, pour 1,2 million d'euros. Cette annulation correspond à la participation des services du Premier ministre au financement du référendum du 29 mai 2005 concernant le traité instituant une Constitution européenne. Elle a porté à la fois sur des crédits de fonctionnement (notamment 71.031 euros sur le chapitre 34-98 - Moyens de fonctionnement des services), sans que cela ne pose de problème particulier en gestion, et sur des crédits d'intervention : 770.304 euros sur les chapitres 33-94 - Action sociale interministérielle. Prestations et versements facultatifs et 34-94 - Actions de formation, de perfectionnement, d'insertion et de modernisation dans la fonction publique, dont les dotations initiales ne correspondent pas nécessairement à de réels besoins s'agissant de prestations facultatives, 203.039 euros sur les chapitres 41-10 - Aides à la presse et 41-11 - Aides à la modernisation et au transport postal la presse d'information politique et générale, 118.439 euros sur le chapitre 37-08 - Fonds pour la réforme de l'État et de la modernisation @ et 5.076 euros sur le chapitre 43-04 -Subventions pour la recherche dans le domaine stratégique et des relations internationales.

Puis, une deuxième annulation en gestion est intervenue en vertu du décret n° 2005-1362 du 3 novembre 2005, à hauteur de 44,2 millions d'euros. Les annulations les plus importantes ont concerné les chapitres 41-11 - Aides à la modernisation et au transport postal la presse d'information politique et générale (pour 12,5 millions d'euros), 33-94 - Action sociale interministérielle. Prestations et versements facultatifs (pour 11,1 millions d'euros), 37-08 - Fonds pour la réforme de l'État et de la modernisation @ (pour 6,9 millions d'euros), 57-07 - Cités administratives. Acquisitions, constructions et aménagement d'immeubles (pour 6,7 millions d'euros de dépenses en capital) et 36-10 - Subventions de fonctionnement aux établissements publics et budget annexe (pour 4,2 millions d'euros, soit une diminution de 2,1 millions d'euros de la subvention versée à l'école nationale d'administration et de 2,1 millions d'euros de la subvention versée aux instituts régionaux d'administration).

Enfin, une troisième annulation en gestion est intervenue en vertu du décret du 1er décembre 2005, à hauteur de 36 millions d'euros. Elle a concerné les chapitres 41-11 - Aides à la modernisation et au transport postal de la presse d'information politique et générale (pour 21 millions d'euros) et 42-01 - Chaîne d'information internationale (pour 15 millions d'euros, soit la moitié des crédits de reports du chapitre qui n'était pas doté en loi de finances initiale).

Au total, ce sont donc près de 34 millions d'euros qui auront été annulés en cours de gestion sur le chapitre 41-11 - Aides à la modernisation et au transport postal de la presse d'information politique et générale. Ceci s'explique par le très important retard de mise en place du dispositif d'aide à la modernisation sociale de la presse quotidienne. 38 millions d'euros avaient été ouverts à cet effet en loi de finances initiale mais la presse quotidienne n'a pu signer un accord avec les organisations syndicales qu'au printemps 2005 et la presse quotidienne régionale plus tardivement encore, au début du mois de novembre. Ainsi seuls 4 millions d'euros pourront être consommés d'ici la fin de l'année. 31 millions d'euros sont inscrits dans le projet de loi de finances pour 2006.

Le présent projet de loi propose deux annulations supplémentaires :

_ 2,3 millions d'euros sur le chapitre 34-94 - Actions de formation, de perfectionnement, d'insertion et de modernisation dans la fonction publique, correspondant à des crédits gelés et devenus sans objet ;

_ 5 millions d'euros en crédits de paiement sur le chapitre 57-07 - Cités administratives. Acquisitions, constructions et aménagement d'immeubles, ce chapitre faisant l'objet d'une sous-consommation chronique (26,7% de crédits ouverts consommés au 31 octobre 2005) avec pour corollaire d'importants reports (14,4 millions d'euros de reports de 2004 sur 2005, soit 67% de la dotation initiale votée par le Parlement).

II.- SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DE LA DÉFENSE NATIONALE

En loi de finances initiale pour 2005, le budget du Secrétariat général de la défense nationale s'élevait à 56,7 millions d'euros. Après des annulations en cours de gestion à hauteur de 7,0 millions d'euros, le budget a diminué de 12,3% sur l'exercice budgétaire 2005 par rapport à la dotation initiale votée par le Parlement.

Les annulations concernées sont intervenues, en vertu du décret n° 2005-1362 du 3 novembre 2005, sur les chapitres 34-98 - Moyens de fonctionnement des services (pour 200.000 euros, soit 1,7% des crédits ouverts), 36-10 - Institut des hautes études de défense nationale. Subvention de fonctionnement (pour 100.000 euros, soit une amputation de 2,4% du montant initial de cette subvention) et 57-03 - Équipement et matériel (pour 6,7 millions d'euros, soit près du tiers des crédits ouverts, mais dont le taux de consommation n'était que de 13,5% au 31 octobre 2005).

III.- CONSEIL ÉCONOMIQUE ET SOCIAL

En loi de finances initiale pour 2005, le budget du Conseil économique et social s'élevait à 33,1 millions d'euros. Après une annulation en cours de gestion à hauteur de 500.000 euros, le budget a diminué de 1,5% sur l'exercice budgétaire 2005 par rapport à la dotation initiale votée par le Parlement.

Cette annulation, prévue par le décret n° 2005-1362 du 3 novembre 2005, a porté sur le chapitre 31-01 - Indemnités des membres du Conseil économique et social et des sections. Elle concerne la moitié des crédits gelés sur ce chapitre et s'impute sur la subvention versée au fonds de réserve des retraites des anciens membres du Conseil.

IV.- PLAN

En loi de finances initiale pour 2005, le budget du Plan s'élevait à 17,9 millions d'euros. Des annulations en cours de gestion à hauteur de 848.877 euros, complétées par une annulation supplémentaire proposée par le présent projet de loi de finances rectificative pour 495.300 euros, aboutissent à une diminution du budget de 7,5% sur l'exercice budgétaire 2005, soit une baisse des crédits ouverts de 1,3 million d'euros par rapport à la dotation initiale votée par le Parlement.

Les annulations en gestion sont intervenues, en vertu du décret n° 2005-1362 du 3 novembre 2005, sur les chapitres 34-98 - Moyens de fonctionnement des services (pour 508.596 euros) et 66-01 - Recherche en socio-économie (pour 340.291 euros). Les crédits de ce dernier chapitre ont été très peu consommés : les crédits disponibles s'élevaient à 646.226 euros au 31 octobre 2005, soit un taux de consommation de 6,2%. Ils demeurent, après annulation, largement suffisants pour honorer les contrats et conventions déjà signés par le Plan avec des universités et des organismes de recherche.

Le présent projet de loi propose une annulation supplémentaire de 495.300 euros, de nouveau sur le chapitre 34-98 - Moyens de fonctionnement des services, ce qui ampute au total ce chapitre du quart des crédits ouverts initialement. Ce chapitre bénéficie traditionnellement de reports liés à une sous-consommation chronique, qui se confirme encore cette année avec un taux de consommation de seulement 48,2% au 31 octobre 2005.

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TRAVAIL, SANTÉ ET COHÉSION SOCIALE

I.- EMPLOI ET TRAVAIL

En loi de finances initiale, les crédits inscrits au budget de l'enseignement scolaire s'élevaient à 32.226 millions d'euros.

Cette dotation a fait l'objet de quatre principales séries de mesures d'annulations en cours de gestion, d'un montant global de 1.572 millions d'euros, soit 4,88 % des crédits initiaux.

Le projet de loi de finances rectificative ne prévoit aucune ouverture de crédits et deux faibles annulations, d'un montant global de 251 200 euros.

1) Les ouvertures de crédits

Aucune ouverture de crédit n'a été, cette année, opérée en cours de gestion, ni aucune prévue dans le cadre du projet de loi de finances rectificative.

2) Les annulations de crédits

Le projet de loi prévoit deux annulations de crédits, de respectivement 251 000 euros sur le chapitre 44-73 - Relations du travail et amélioration des conditions de travail et 200 euros sur le chapitre 44-70 - Dispositifs d'insertion des publics en difficulté. Il s'agit de mesures d'ajustement.

Les autres annulations, intervenues en cours de gestion, découlent de trois principales séries de mesures, auxquelles il convient d'ajouter une quatrième, prévue récemment dans le dernier décret d'annulation du 1er décembre.

La première résulte du décret d'annulation du 29 avril 2005, qui a procédé à l'annulation de 78 millions d'euros de crédits de paiement au titre de la contribution du ministère au financement du référendum du 29 mai et pour combler l'insuffisance des dotations ouvertes au titre de l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile. Cette annulation porte sur les chapitres 36-61 - Subventions aux établissements publics et autres organismes (20 millions d'euros), 44-01 - Programme « nouveaux services - nouveaux emplois » (4 millions d'euros) et 44-70 - Dispositifs d'insertion des publics en difficulté (54 millions d'euros, dont 30 millions au titre des missions locales, 10 millions d'euros concernant les bourses intermédiaires pour l'insertion des jeunes et 9 millions d'euros dans le cadre du soutien à l'emploi des jeunes en entreprise).

La Cour des comptes indique, dans son rapport sur les décrets d'avance, que ces annulations n'ont pas eu, selon les services du ministère, d'incidence significative sur la gestion, dans la mesure où elles ont porté essentiellement sur des moyens correspondant soit à des dispositifs nouveaux du plan de cohésion sociale et dont le démarrage est intervenu plus tard que prévu - comme pour les maisons de l'emploi - soit, au contraire, à des mesures de fin d'exécution (telles que le revenu minimum d'activité), soit encore à des lignes dont le montant des crédits ouverts en loi de finances initiale s'est révélé surévalué par rapport au rythme de montée en charge des dispositifs mis en _uvre (soutien des jeunes en entreprise et bourses pour l'insertion des jeunes).

La deuxième série d'annulations résulte du premier décret du 3 novembre 2005 (n° 2005-1363), qui a annulé 15 millions d'euros sur le chapitre 44-79 - Promotion de l'emploi et adaptations économiques, en contrepartie partielle de l'ouverture de 24 millions d'euros de crédits supplémentaires sur la section Santé, famille, personnes handicapées et solidarité, au titre de l'accueil des demandeurs d'asile.

La troisième série découle du second décret d'annulation du 3 novembre 2005 (n° 2005-1362), pour un montant global de 1.336 millions d'euros. Elle comporte les principales annulations suivantes :

- 900 millions sur le chapitre 44-77 - Compensation de l'exonération des cotisations sociales (ajustement par rapport aux prévisions macro-économiques) ;

- 136 millions sur le chapitre 44-70 - Dispositifs d'insertion des publics en difficulté (dépenses inférieures aux prévisions pour les nouveaux contrats aidés, l'accompagnement renforcé des jeunes et les missions locales) ;

- 112 millions sur le chapitre 44-79 - Promotion de l'emploi et adaptations économiques (dont 95 millions relatifs à l'aide aux chômeurs créateurs ou repreneurs d'entreprise (ACCRE), l'exonération de charges sociales correspondante n'ayant pas été compensée par l'Etat) ;

- 70 millions sur le chapitre 44-01 - Programme « nouveaux services - nouveaux emplois » (en raison de l'extinction du dispositif des emplois jeunes) ;

- 41 millions sur le chapitre 36-61 - Subventions aux établissements publics et autres organismes (mesures d'ajustement) ;

- 41 millions sur le chapitre 66-72 - Agence nationale pour l'emploi, maisons de l'emploi et divers (mise en place plus progressive des maisons de l'emploi notamment).

3) Autres observations

Le tout dernier décret d'annulation du 1er décembre vient en outre de procéder à de nouvelles annulations pour un montant global de 141 millions d'euros. Ces annulations correspondent essentiellement à des reports de crédits de 2004 sur 2005 définitivement gelés. Elles concernent principalement les trois chapitres suivants :

le chapitre 44-71 - Reclassement des travailleurs handicapés (56 millions) ;

le chapitre 44-79 - Promotion de l'emploi et adaptations économiques (48 millions) ;

le chapitre 66-00 - Dotation en capital de la formation professionnelle et de la promotion sociale (18 millions).

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TRAVAIL, SANTÉ ET COHÉSION SOCIALE

II.- SANTÉ, FAMILLE, PERSONNES HANDICAPÉES ET COHÉSION SOCIALE

En loi de finances initiale pour 2005, les crédits du budget du travail, de la santé et de la cohésion sociale s'élevaient à 11.188,01 millions d'euros en crédits de paiement. Compte tenu des mouvements de crédits intervenus en cours d'année, c'est-à-dire l'annulation de 88,57 millions d'euros et l'ouverture de 306,69 millions d'euros, et dans le présent projet de loi de l'ouverture de 142,64 millions d'euros et de l'annulation de 878.000 euros, les crédits révisés devraient représenter 11.547,9 millions d'euros, soit une hausse de 3,22 %.

Cette hausse s'inscrit au niveau de celle de 2004, qui était de 3,94%.

1) Les ouvertures de crédits

a) Les ouvertures de crédits demandées dans le présent projet

Le collectif prévoit une importante hausse des crédits, soit 142,64 millions d'euros, qui a pour objet de faire face, comme les années précédentes, à l'évolution de divers postes de dépenses « de guichet » correspondant à des allocations dont la progression s'impose aux gestionnaires.

Ces ouvertures concernent les titres III et IV :

_ au titre III, une ouverture de 6,26 millions d'euros est demandée sur le chapitre 37-91 - Frais de justice et réparations civiles. Ce chapitre de crédits évaluatifs fait toujours l'objet d'un abondement en fin d'année. Celui-ci représente 250% de la dotation initiale, ce qui est inférieur aux ouvertures des années précédentes. La cause en est la diminution progressive de certains contentieux aux conséquences très coûteuses : le contentieux des hémophiles et transfusés contaminés, par exemple.

En 2006, ces crédits seront répartis entre les programmes, afin que chaque politique mise en _uvre par les ministères sociaux assume les coûts de contentieux et de réparations civiles liés à ses actions.

_ au titre IV, une ouverture de 31,82 millions d'euros est demandée sur le chapitre 46-34 - Interventions en faveur de la famille et de l'enfance. Il s'agit d'une progression de 3,23%.

Le ministère a entrepris une étude sur le coût moyen de l'API et les raisons de son évolution, dans le cadre des audits demandés sur les minima sociaux. Il attend des mesures d'activation des bénéficiaires de l'allocation prises que la gestion pour 2005 génère une dépense moins importante que celle des années précédentes.

_ une ouverture de 77,71 millions d'euros est demandée sur le chapitre 46-35 - interventions en faveur des personnes handicapées et des personnes âgées.

Ces crédits supplémentaires devraient permettre un ajustement des crédits de l'allocation aux adultes handicapés.

_ une ouverture de 26,82 millions d'euros est demandée sur le chapitre 46-82 - couverture maladie universelle, aide médicale et soins urgents. Cette progression représente 3% de la dotation initiale.

L'ouverture doit contribuer à financer l'aide médicale de l'État (AME). Elle est commentée dans le I de l'exposé général du présent rapport.

b) Les ouvertures dont la ratification est demandée dans le présent projet

_ au titre III, le chapitre 34-98 - moyens de fonctionnement des services - a bénéficié d'une ouverture de 625.000 euros effectuée par le décret n°2005-401 du 29 avril 2005 portant ouverture de crédits à l'avance.

_  le décret 2005-1479 du 1er décembre 2005 a procédé à une ouverture de crédits de 150 millions d'euros sur le chapitre 39-02 - programme «  veille et sécurité sanitaires ». Ces crédits sont destinés à financer des mesures de prévention et de lutte contre la grippe aviaire.

_ le décret du 29 avril 2005 a abondé de 57 millions d'euros la dotation du chapitre 39-03 - Programme « politiques en faveur de l'inclusion sociale. Cette ouverture fait progresser la dotation de ce chapitre expérimental de 6,89%.

Cet abondement contribue à faire face aux besoins de l'hébergement d'urgence des personnes en situation d'exclusion, de l'hébergement en CHRS et aux besoins d'aide alimentaire.

_ au titre IV, une ouverture de 3,48 millions d'euros a été effectuée sur le chapitre 46-34 - interventions en faveur de la famille et de l'enfance.

_ une ouverture de 3,94 millions d'euros a été effectuée sur le chapitre 46-35 - interventions en faveur des personnes handicapées et des personnes âgées.

_ une ouverture de 91,37 millions d'euros a été effectuée sur le chapitre 46-81 - action sociale d'intégration et de lutte contre l'exclusion -, faisant progresser la dotation initiale de 23%. Il s'agit, comme pour le chapitre 39-03, de renforcer les capacités d'accueil dans les structures d'hébergement, mais concernant les demandeurs d'asile. En effet, le regroupement de tous les crédits pour l'inclusion sociale dans le chapitre globalisé, géré par la Direction générale de l'action sociale, a pour conséquence que le chapitre 46-81 concerne à présent uniquement les demandeurs d'asile et est géré par la Direction de la population et des migrations.

_ une ouverture de 271.000 euros a été effectuée sur le chapitre 46-82 -couverture maladie universelle, aide médicale et soins urgents.

2) Les annulations de crédits

a) Les annulations de crédits demandées dans le présent projet

_ au titre V, une annulation de 878.000 euros est demandée sur le chapitre 57-93 - équipements administratifs, sanitaires et sociaux. Cette annulation a permis de compenser un reliquat de dépenses à effectuer dans le cadre de la compensation de charges supportées par les collectivités locales dans le cadre des premières lois de décentralisation.

b) Les annulations intervenues en cours de gestion

_ au titre III, sur le chapitre 34-98 - moyens de fonctionnement des services - ont été annulés 13,6 millions d'euros, sur une dotation initiale de 187,14 millions d'euros, soit une baisse de 7%. Cette annulation, portant sur une partie des 17 millions de crédits mis en réserve en début d'année, a été répartie sur tous les articles du chapitre.

_ sur le chapitre 36-81 - Établissements nationaux à caractère sanitaire et social - 1,5 million d'euros ont été annulés, sur une dotation initiale de 25,14 millions d'euros, soit une baisse de 5,97%. 1 million d'euros ont été annulés par le décret n° 2005-402 du 29 avril 2005 pour financer les surcoûts liés à l'organisation du référendum établissant une constitution européenne et 500.000 euros ont été annulés par le décret n° 2005-1362 du 3 novembre 2005. Ces annulations concernent l'École nationale de la santé publique.

_ sur le chapitre 37-04 - Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l'égalité - ont été annulés 3,2 millions d'euros sur une dotation initiale de 10,7 millions d'euros, soit une baisse de près de 30 % des crédits.

Les crédits de la Haute autorité ayant fait l'objet, comme les autres chapitres, d'un gel en début d'année, il a été jugé possible d'en annuler une partie car l'autorité est encore loin de connaître la montée en puissance escomptée de ses activités.

_ sur le chapitre 37-05 - Haute autorité de santé, ont été annulés 800.000 euros sur une dotation initiale de 9,65 millions d'euros, soit une baisse de 8,3% des crédits. Cette annulation a été imputée sur l'article 10 « dépenses de personnel ».

_ sur le chapitre 39-01 - Programme « santé publique et prévention » - 22,1 millions d'euros ont été annulés sur une dotation de 209,01 millions d'euros, soit une baisse de 10,6 % des crédits. 2 millions d'euros ont été annulés par le décret n° 2005-195 du 25 février 2005 pour financer la participation de la France aux secours organisés suite au raz-de-marée survenu en Asie du Sud-Est, et 3 millions d'euros ont été annulés par le décret n° 2005-402 du 29 avril 2005 pour couvrir des besoins s'agissant de l'hébergement des demandeurs d'asile. Les 17,1 millions d'euros restant ont été annulés suite à des gels de crédits par le décret n° 2005-1362 du 3 novembre 2005.

_ sur le chapitre 39-02 - Programme «  veille et sécurité sanitaires » 4,35 millions d'euros ont été annulés par le décret n° 2005-1362 du 3 novembre 2005.

_ au titre IV, sur le chapitre 42-01 - Coopération internationale des secteurs de la santé, de la solidarité et du travail, 3 millions d'euros ont été annulés sur une dotation de 7,98 millions d'euros, soit une baisse de 37,58%. 1 million d'euros ont été annulés par le décret n° 2005-402 du 29 avril 2005 pour couvrir les besoins s'agissant de l'hébergement des demandeurs d'asile. 2 millions d'euros ont été annulés par le décret n° 2005-1362 du 3 novembre 2005, suite à des gels de crédits.

_ sur le chapitre 43-02 - Intervention en faveur des droits des femmes, 1,77 millions d'euros ont été annulés, soit 10%.

_ sur le chapitre 46-34 - Interventions en faveur de la famille et de l'enfance, 1,07 millions d'euros ont été annulés. Cette annulation a contribué à financer les dépenses liées à l'organisation du referendum portant sur la constitution européenne.

_ sur le chapitre 47-16 - Action interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie - 3,57 millions d'euros ont été annulés par le décret n° 2005-1362 du 3 novembre 2005 sur une dotation de 38,03 millions d'euros. 2,49 millions d'euros ont été annulés sur le chapitre 10 « crédits interministériels à répartir » et 1,08 million d'euros ont été annulés sur le chapitre 30 « dépenses déconcentrées ».

_ sur le chapitre 47-19 - Organisation du système de soins - 2,37 millions d'euros ont été annulés par le décret n° 2005-1362 du 3 novembre 2005 sur une dotation de 46,54 millions d'euros. 42.042 euros ont été annulés sur l'article 30 « groupements d'intérêts publics "carte professionnelle de santé " », 714.317 euros ont été annulés sur l'article 40 « services de santé dans les collectivités territoriales d'outre-mer », 195.283 euros ont été annulés sur l'article 50 « interventions dans le domaine de l'organisation des soins, dépenses non déconcentrées », 419.039 euros ont été annulés sur l'article 60 « interventions dans le domaine de l'organisation des soins, dépenses déconcentrées », et 999.319 euros ont été annulés sur l'article 80 « Institut de données en santé ».

_ au titre V, sur le chapitre 57-93 - Équipements administratifs, sanitaires et sociaux, 4,39 millions d'euros ont été annulés.

_ sur le chapitre 59-01 - Statistiques, études, recherche et évaluation, 5,5 millions d'euros ont été annulés.

Ces deux derniers chapitres ont fait l'objet d'annulation de crédits mis en réserve en début d'année.

_ au titre VI, sur le chapitre 66-11 - Subventions d'équipements sanitaires -, 6,1 millions d'euros ont été annulés par le décret n° 2005-1362 du 3 novembre 2005 sur une dotation de 10,19 millions d'euros. 549.185 euros ont été annulés sur l'article 10 « modernisation et humanisation des centres hospitaliers régionaux et des établissements d'intérêt national », 4,96 millions d'euros ont été annulés sur l'article 20 « modernisation et humanisation des établissements de soins et de cure», 225.203 euros ont été annulés sur l'article 40 « établissements de formation de personnels sanitaires », 197.785 euros ont été annulés sur l'article 50 « psychiatrie extra-hospitalière et lutte contre la toxicomanie et l'alcoolisme » et 175.394 euros ont été annulés sur l'article 80 « fonds d'investissement pour la modernisation des hôpitaux ».

_ sur le chapitre 66-20 - Subventions d'équipements social -, 7,21 millions d'euros ont été annulés par le décret n° 2005-1362 du 3 novembre 2005 sur une dotation de 25,51 millions d'euros, soit une baisse de 28,3% de la dotation.

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TRAVAIL, SANTÉ ET COHÉSION SOCIALE

III.- VILLE ET RENOVATION URBAINE

En loi de finances initiale pour 2005, les crédits ouverts sur le budget de la Ville s'élevaient à 422,9 millions d'euros. En prenant en compte l'ensemble des mouvements de crédits intervenus en cours d'exercice et les ouvertures prévues dans le présent projet de loi, les crédits révisés s'élèvent à 359,3 millions d'euros, soit une baisse de 15,04%. En cours de gestion, aucune ouverture de crédits n'a été effectuée ; en revanche, les annulations de crédit ont représenté 63,3 millions d'euros. Dans le présent projet, les annulations de crédits représentent 300.000 euros.

1) Les ouvertures de crédits

Le présent projet de loi ne comporte aucune ouverture de crédits.

2) Les annulations de crédits

Le présent projet de loi propose d'annuler :

_  au titre IV, 300.000 euros sur le chapitre 46-60 - Interventions en faveur de la ville et du développement social urbain.

Les opérations en cours de gestion sont les suivantes :

_  au titre IV, une annulation de 36.200.000 euros sur le chapitre  46-60 -Interventions en faveur de la ville et du développement social urbain ;

_  au titre III, une annulation de 1.400.000 euros sur le chapitre  37-60 -Moyens de fonctionnement des services en charge de la politique de la ville ;

_  au titre VI, une annulation de 25.688.529 euros sur le chapitre  67-10 -Subventions d'investissement en faveur de la politique de la ville et du développement social urbain.

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TRAVAIL, SANTÉ ET COHÉSION SOCIALE

IV.- LOGEMENT

En loi de finances initiale pour 2005, les crédits ouverts sur le budget du logement s'élevaient à 6.526,928 millions d'euros. En prenant en compte l'ensemble des mouvements de crédits intervenus en cours d'exercice et les ouvertures prévues dans le présent projet de loi, les crédits révisés s'élèvent à 6.607,761 millions d'euros, soit une hausse de 1,24 %. En cours de gestion, aucune ouverture de crédits n'a été effectuée. En revanche, les annulations de crédit ont représenté 74,54 millions d'euros.

Dans le présent projet, les ouvertures de crédits représentent 155,37 millions d'euros et aucune annulation de crédits n'est prévue.

1) Les ouvertures de crédits

La loi de finances rectificative pour 2004 avait ouvert 462,17 millions de crédits sur les chapitres 46-40 - Contribution de l'État au financement des aides à la personne, 65-48 « construction et amélioration de l'habitat » et
65-50 -contribution de l'État au fonds de garantie de l'accession sociale
. Le présent projet de loi prévoit une ouverture de crédits à hauteur de 155,37 millions d'euros sur le chapitre 46-40 - Contribution de l'État au financement des aides à la personne, devrait faire l'objet d'une ouverture de crédit à hauteur de 155,37 millions d'euros. Il faut relever que ce chapitre était doté initialement de 5.179 millions d'euros. Étant donné qu'aucune variation n'a affecté ce chapitre en cours d'exercice, le montant des crédits révisés sera de 5.334,37 millions d'euros, ce qui représente une augmentation de 3 % par rapport à la dotation initiale. Ces crédits sont destinés au paiement des aides à la personne - allocation de logement à caractère social (ALS), allocation de logement à caractère familial (ALF), aide personnalisée au logement (APL).

2) Les annulations de crédits

Aucune annulation de crédits n'est demandée par le présent projet de loi. En cours de gestion, les annulations se sont élevées à 74,54 millions d'euros et se répartissent de la façon suivante :

_  au titre III, sur le chapitre 34-30 - Moyens spécifiques de fonctionnement et d'information, 400.000 euros ont fait l'objet d'une annulation par le décret n° 2005-1362 du 3 novembre 2005 sur une dotation de 1,6 million d'euros, soit 4,05 % des crédits. Cependant, la totalité des crédits n'a pu être consommée, certaines manifestations prévues n'ayant pas été organisées.

_  au titre III, sur le chapitre 37-40 - Lutte contre le saturnisme et l'insalubrité, sur 6,5 millions d'euros de gels de crédits en cours d'exercice, 6,1 millions d'euros ont fait l'objet d'un dégel. Le reliquat - 423.000 euros - a fait l'objet d'une annulation par le décret n° 2005-1362 du 3 novembre 2005 en raison de l'insuffisance de la consommation des crédits.

_  S'agissant des dépenses en capital, au titre V sur le chapitre 57-30 -Études en matière de construction, de logement et d'habitat -, 4,67 millions d'euros ont été annulés par le décret n° 2005-1362 du 3 novembre 2005 sur une dotation de 14,92 millions d'euros, soit une baisse de 31,3%.

_  Au titre VI, sur le chapitre 65-30 - Subventions en matière de recherche - , 715.000 euros ont été annulés par le décret n° 2005-1362 du 3 novembre 2005 sur une dotation initiale de 2,1 millions d'euros, soit une baisse de 33,8 % des crédits.

_  sur le chapitre 65-48 - Construction et amélioration de l'habitat - 57,49 millions d'euros ont été annulés dont 2,49 millions d'euros par le décret n° 2005-402 du 29 avril 2005 pour financer les surcoûts induits par la tenue du référendum sur le Traité établissant la Constitution européenne et 55 millions d'euros par le décret n° 2005-1362 du 3 novembre 2005. Cela représente une baisse de 4,58 % sur une dotation initiale de 1.255,43 millions d'euros. Ces annulations concernent l'article 10 « opérations locatives sociales et renouvellement urbain, hors politique de la ville » à hauteur de 45,16 millions d'euros, l'article 30 « qualité de l'habitat et de la construction. Plan d'urbanisme, construction et architecture » à hauteur de 0,7 millions d'euros, l'article 60 « aires d'accueil des gens du voyage » à hauteur de 3,71 millions d'euros, l'article 90 « Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat. Subventions d'investissement » à hauteur de 7,49 millions d'euros. Le recyclage des crédits de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat engagés les années précédentes mais non utilisés permettent de compenser ces annulations de crédits et de réaliser son programme d'intervention en 2005, soit la production de 300.000 logements privés à loyers maîtrisés, conformément à la loi de programmation pour la cohésion sociale.

_  sur le chapitre 65-50 - Contribution de l'État au fonds de garantie de l'accession sociale - 10,35 millions d'euros ont été annulés sur une dotation de 25 millions d'euros, soit une baisse de 41,4% des crédits. Cette annulation est liée à la réforme du FGAS prévue par le projet de loi de finances pour 2006.

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II. BUDGETS MILITAIRES

En loi de finances initiale, le ministère de la Défense a été doté de 42.424 millions d'euros. En cours de gestion, le décret d'avance n° 2005-1206 du 26 septembre 2005 a ouvert 611 millions d'euros au titre III du budget de la Défense, destinés à couvrir les surcoûts dus aux opérations extérieures, tandis que le décret d'annulation n° 2005-1207 du même jour a annulé 611 millions d'euros de crédits sur le budget d'équipement de la Défense. Par ailleurs, le décret n° 2005-402 du 29 avril 2005 a annulé un montant de 11,77 millions d'euros au titre V. Enfin, le décret d'annulation n° 2005-1362 du 3 novembre 2005 a annulé 2,5 millions d'euros au même titre.

Le présent projet de loi propose d'ouvrir 35,45 millions d'euros au titre III et d'annuler 25 millions d'euros sur ce même titre. Il ne propose pas de mesure relative aux dépenses en capital.

Globalement, l'ensemble de ces modifications conduit à une quasi-stabilité (- 0,01%) des crédits de la Défense.

1) Les ouvertures de crédits

Le décret d'avance n° 2005-1206 du 26 septembre 2005 a ouvert 611 millions d'euros au titre III du budget de la Défense, dont 421 millions d'euros étaient destinés à couvrir les surcoûts dus aux opérations extérieures. Rappelons que la loi de finances initiale pour 2004 contenait, pour la première fois une provision destinée à couvrir les dépenses des opérations extérieures, d'un montant de 24 millions d'euros. Cette provision a été portée de 100 millions d'euros dans la loi de finances pour 2005 à 250 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2006.

Les rémunérations principales des militaires ont ainsi été majorées de 310 millions d'euros. Ces crédits se répartissent de la manière suivante :

_  une ouverture de 240 millions d'euros a été inscrite sur le chapitre 31-31 - Personnels militaires des armées et de la gendarmerie. Rémunérations principales. Ces crédits ont permis de financer les surcoûts de rémunérations liés aux opérations extérieures.

_  et une ouverture de 70 millions d'euros a augmenté les crédits du chapitre 31-94 - Provisions pour mesures générales intéressants les personnels. Cette dotation a permis de couvrir les effets de l'augmentation du point de la fonction publique. Le solde de ce surcoût a été financé par un décret de virement du 19 avril 2005, pour un montant de 58 millions d'euros.

Par ailleurs, les crédits de fonctionnement des armées et de la gendarmerie ont été abondés de la manière suivante :

_  les crédits du chapitre 34-03 - Armée de l'air. Fonctionnement ont progressé de 47 millions d'euros ;

_  ceux du chapitre 34-04 - Armée de terre. Fonctionnement ont augmenté de 78 millions d'euros (alors qu'une annulation de 12 millions d'euros est proposée dans le cadre du présent projet de loi) ;

_  ceux du chapitre 34-05 - Marine. Fonctionnement croissent de 31 millions d'euros (alors qu'une annulation de 5 millions d'euros est proposée dans le cadre du présent projet de loi) ;

_  ceux du chapitre 34-06 - Gendarmerie. Fonctionnement sont en hausse de 52,5 millions d'euros (alors qu'une annulation d'un million d'euros est proposée dans le cadre du présent projet de loi) ;

_  et ceux du chapitre 34-07 - Gendarmerie. Maintien de l'ordre sont en hausse de 0,5 million d'euros.

L'essentiel de ces crédits a été consacré à l'achat de carburant dont le prix a été significativement supérieur à celui escompté. Par ailleurs, ces ouvertures de crédits ont également permis le financement du paiement des loyers de la gendarmerie.

Les crédits du chapitre 34-10 - Alimentation ont été majorés de 56 millions d'euros et ceux du chapitre 36-01 - Subventions de fonctionnement et participation aux dépenses de fonctionnement de divers organismes ont été augmentés de 36 millions d'euros, illustrant ainsi la part croissante des opérations extérieures réalisées dans un cadre multinational.

Le présent projet de loi propose l'ouverture de 35,45 millions d'euros au titre III. Cette ouverture de crédits s'impute sur le chapitre 37-91 - Frais de contentieux. Règlement des dommages et accidents du travail. Rappelons que ce chapitre est constamment doté, depuis 2000, de 45,9 millions d'euros en loi de finances initiale. La loi de finances pour 2005 n'a pas dérogé pas à cette habitude. Pourtant, ce chapitre a connu une surconsommation en 2003 de 13,9 millions d'euros (soit 125 % de la dotation initiale) et, en 2004, de 30,84 millions d'euros.

2) Les annulations de crédits

Le présent projet de loi ne propose aucune annulation de crédits portant sur les dépenses militaires en capital. En revanche, il propose d'annuler 25 millions d'euros au titre III. Ces annulations se répartissent de la manière suivante : 4,9 millions d'euros sur le chapitre 34-01 - S.G.A. - D.G.S.E. - D.P.S.D. - P.P.E. - D.S.N. - D.I.C.O.D. - C.G.A. - A.P. - Entretien et achats de matériels. - Fonctionnement et entretien immobilier, 1,6 million d'euros sur le chapitre 34-02 - S.S.A. - D.R.M. - E.M.A./O.I.A. - S.E.A. - E.M.A./E.M.I.A. Outre-mer Fonctionnement, 12 millions d'euros sur le chapitre 34-04 - Armée de terre. Fonctionnement, 5 millions d'euros sur le chapitre 34-05 - Marine. Fonctionnement croissent de 31 millions d'euros, un million d'euros sur le chapitre 34-06 - Gendarmerie. Fonctionnement et 0,5 million d'euros sur le chapitre 37-31 - Participation de l'État aux dépenses d'expansion économique et de coopération technique.

Ces annulations traduisent la participation du ministère de la Défense à la nécessaire maîtrise de la dépense publique. Cette annulation de 25 millions d'euros fait suite à la levée d'un gel portant sur 100 millions d'euros. L'imputation de cette annulation sur le titre III a été répartie sur plusieurs chapitres de fonctionnement aboutissant ainsi à une situation paradoxale : 18 millions d'euros de crédits annulés (soit 72 % des annulations) concernent des chapitres abondés par le décret du 26 septembre 2005. Par ailleurs, il convient d'observer que cette annulation est nettement inférieure au montant des crédits dont l'ouverture est demandée dans le présent projet de loi de finances (35,45 millions d'euros) au titre de dépenses évaluatives sous-estimées.

Le décret d'annulation n° 2005-402 du 29 avril 2005 a annulé un montant de 11,77 millions d'euros en autorisations de programme et en crédits de paiement. Ils s'imputent sur le chapitre 54-41 - Infrastructure, pour 6 millions d'euros et sur le chapitre 55-11 - Soutien des forces pour 5,77 millions d'euros. Ces crédits correspondent à la participation du budget de la Défense au financement du référendum sur le traité instituant une constitution européenne.

Afin de gager les dépenses ouvertes par le décret d'avance du même jour, le décret d'annulation n° 2005-1207 du 26 septembre 2005 a annulé 611 millions d'euros de crédits sur le budget d'équipement de la Défense. Ces annulations, au titre V, se répartissent de la manière suivante :

_  une annulation de 79,54 millions d'euros sur le chapitre 51-61 - Espace - Systèmes d'information et de communication ;

_  une annulation de 168,38 millions d'euros sur le chapitre 51-71 - Forces nucléaires ;

_  une annulation de 0,4 million d'euros sur le chapitre 52-81 - Études ;

_  une annulation de 155,62 millions d'euros sur le chapitre 53-71 - Équipements communs, interarmées et gendarmerie ;

_  une annulation de 66,59 millions d'euros sur le chapitre 54-41 - Infrastructure ;

_  et une annulation de 76,49 millions d'euros sur le chapitre 55-11 - Soutien des forces.

En outre, deux annulations affectent le titre VI. Elles portent sur :

_  le chapitre 66-50 - Participation à des travaux civils et subvention d'équipement social intéressant la collectivité militaire, pour un montant de 0,84 million d'euros

_  et sur le chapitre 67-10 Subventions aux organismes sous tutelle, pour une somme de 4 millions d'euros.

S'agissant plus particulièrement de la gendarmerie, celle-ci a contribué, au titre V, à hauteur de 16,33 millions d'euros au gage du décret d'avance du 26 septembre 2005, dont elle a par ailleurs bénéficié sur les chapitres 34-06 - Gendarmerie. Fonctionnement et 34-07 - Gendarmerie. Maintien de l'ordre, respectivement à hauteur de 52,5 millions d'euros et 500.000 euros.

Par ailleurs, le décret d'annulation n° 2005-1362 du 3 novembre 2005 a annulé 2,5 millions d'euros au titre V. Une annulation de 1,25 million d'euros portait sur le chapitre 53-71 - Équipements communs, interarmées et gendarmerie et une annulation de 1,25 million d'euros touchait le chapitre 55-21 - Entretien programmé des matériels.

Au total, les crédits d'équipement ont subi seulement 611 millions d'euros d'annulations de crédits de paiement en cours de gestion (contre 696,2 millions d'euros en 2004).

3) Autres observations

Le décret d'avance du 1er décembre 2005 propose d'ouvrir de 9,8 millions d'euros en autorisations de programme sur le chapitre 53-71 - Équipements communs, interarmées et gendarmerie. Il correspond à la participation du ministère de la Défense au financement d'un marché de location avec option d'achat pour le remplacement d'un Canadair perdu cet été.

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III. BUDGETS ANNEXES

LÉGION D'HONNEUR

Les crédits de paiements ouverts par la loi de finances initiale pour 2005 étaient de 37,82 millions d'euros. A l'issue du présent projet, les crédits s'établiraient à 40,12 millions d'euros, soit une augmentation de 2,3 millions d'euros (6,08%).

Le présent projet propose en effet l'ouverture de 2,3 millions d'euros de crédits de paiement.

Le chapitre 60-00 - Achats serait abondé de 300.000 euros de crédits de paiement, consacrés à l'achat d'uniformes pour les maisons d'éducation.

Le chapitre 82-00 - Acquisitions d'immobilisation serait abondé de 2.000.000 euros de crédits de paiement, destinés à financer les travaux de rénovation de l'une des maisons d'éducation.

Aucun autre mouvement de crédits n'est intervenu.

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ANNEXE :

RAPPORT DE LA COUR DES COMPTES AU PARLEMENT

EN APPLICATION DE L'ARTICLE 58 (6°)

DE LA LOI ORGANIQUE DU 1er AOÛT 2001

RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES

COUR DES COMPTES

-----

RAPPORT AU PARLEMENT

en application de l'article 58 (6°)

de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances

o0o

Décrets d'avance publies au 23 novembre 2005

et décrets d'annulation pris pour leur financement

RAPPORT SUR LES DECRETS D'AVANCE

ET SUR LES DECRETS D'ANNULATION DE CREDITS

DES 25 FÉVRIER, 29 AVRIL, 26 SEPTEMBRE ET 3 NOVEMBRE 2005

PRESENTATION

1- La compétence de la Cour des comptes

L'article 58 (6°) de la loi organique du 1er août 2001 dispose que « la mission d'assistance du Parlement confiée à la Cour des comptes par le dernier alinéa de l'article 47 de la constitution comporte notamment », outre la réponse aux demandes d'assistance [1°)] et aux demandes d'enquête [2°)] formulées par les commissions des finances des assemblées :

« 3°) le dépôt d'un rapport préliminaire conjoint au dépôt [par le Gouvernement] du rapport (...) relatif aux résultats de l'exécution de l'exercice antérieur ;

4°) le dépôt d'un rapport conjoint au dépôt du projet de loi de règlement, relatif aux résultats de l'exécution de l'exercice antérieur et aux comptes associés (...) ;

5°) la certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes de l'Etat (...) ;

6°) le dépôt d'un rapport conjoint au dépôt de tout projet de loi de finances sur les mouvements de crédits opérés par voie administrative dont la ratification est demandée dans ledit projet de loi de finances ».

Le présent rapport est établi en application de ce sixième alinéa. Il a pour objet de vérifier le respect par les décrets d'avance publiés en 2005 et les décrets d'annulation pris pour leur financement des conditions de procédure et de fond posées par la loi organique. L'examen des cas de recours à un décret d'avance est une occasion d'apprécier, en particulier, la conformité de la loi de finances aux principes d'universalité et de sincérité budgétaire énoncés notamment aux articles 6 et 32 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

Il sera complété, dans le rapport de la Cour sur l'exécution de l'exercice 2005 qui sera déposé au printemps 2006 en application de l'article 58 (4°) précité, par une analyse des autres mouvements de crédits à caractère réglementaire effectués au cours de l'exercice 2005.

2- Le régime des décrets d'avance

La loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances a aménagé les règles applicables aux modifications, en cours de gestion, du montant des crédits ouverts dans la loi de finances de l'année.

L'article 13 modifie sur trois points principaux les dispositions applicables aux ouvertures de crédits effectuées par décret d'avance, jusqu'alors régies par l'article 11 (2°) de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 : les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat chargées des finances doivent être consultées préalablement ; l'annulation de crédits ou la constatation de recettes supplémentaires doit figurer dans le décret d'avance lui-même ; le volume des ouvertures de crédits qu'il est possible d'opérer par cette voie ne doit pas dépasser 1 % des crédits de la loi de finances initiale.

L'article 14 prévoit que des crédits ouverts en loi de finances peuvent être annulés soit afin de « prévenir une détérioration de l'équilibre budgétaire », soit lorsqu'ils sont « devenus sans objet ». Les annulations opérées au titre des articles 13 et 14 ne peuvent dépasser 1,5 % du montant des crédits ouverts par les lois de finances afférentes à l'année en cours.

Lorsque l'ensemble de ces dispositions seront entrées en vigueur, les règles suivantes seront applicables en matière de décret d'avance :

1- des décrets d'avance peuvent intervenir dans deux situations : en cas d'urgence ou en cas d'urgence et de nécessité impérieuse d'intérêt national (sans que le texte organique définisse les caractéristiques de chacune de ces situations) ;

2· les décrets d'avance sont pris sur avis du Conseil d'Etat ;

3· ils interviennent :

. quand ils sont pris en cas d'urgence, après avis de la commission de chaque assemblée chargée des finances,

. quand ils répondent à un cas d'urgence et de nécessité impérieuse d'intérêt national, après information des mêmes commissions ;

4· l'ouverture de crédits supplémentaires doit intervenir sans que soit affecté l'équilibre budgétaire défini par la dernière loi de finances. La loi organique prévoit sur ce point que, « à cette fin, les décrets d'avance procèdent à l'annulation de crédits ou constatent des recettes supplémentaires » ;

5· le montant cumulé des crédits ouverts par décret d'avance ne peut excéder 1% des dotations de LFI, sauf dans le cas d'urgence et de nécessité impérieuse d'intérêt national prévu au dernier alinéa de l'article 13 ;

6· les modifications apportées par décret d'avance font l'objet d'une demande de ratification au Parlement :

. dans le plus prochain projet de loi de finances afférent à l'année considérée, quand elles interviennent en cas d'urgence,

. au moyen d'un projet de loi de finances déposé « immédiatement ou à l'ouverture de la plus prochaine session du Parlement » quand le Gouvernement invoque une situation d'urgence et de nécessité impérieuse d'intérêt national.

3- Les regles applicables en 2005

Si l'article 14 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances est entré en vigueur le 1er janvier 2002, il n'en est pas de même de l'article 13 qui définit les conditions dans lesquelles il peut être recouru à des décrets d'avance.

En effet, l'article 67 de la loi organique précise, dans la dernière phrase de son premier alinéa, que les dispositions de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 - qui est abrogée le 1er janvier 2005 - demeurent néanmoins applicables aux lois de finances afférentes à l'année 2005 et aux années antérieures.

Dès lors, le présent rapport examine la conformité des décrets d'avance publiés au 23 novembre 2005 à l'article 11 (2°) de l'ordonnance organique22 et à l'article 14 de la LOLF.

4- Les décrets d'avance publiés au cours de l'exercice 2005

Quatre décrets d'avance avaient été publiés en 2005, à la date du présent rapport, en application de l'article 11 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances. Ces textes font l'objet d'une demande de ratification incluse dans le projet de loi de finances rectificative pour 2005 :

- le décret n° 2005-194 du 25 février 2005 a ouvert 10,0 M€ au titre des dépenses ordinaires sur le budget des affaires étrangères pour financer la participation de la France aux secours organisés suite au raz-de-marée survenu en Asie du sud-est en décembre 2004.

Ces ouvertures ont été compensées par l'annulation d'un montant total identique de crédits en crédits de paiement et de 4,61 M€23 en autorisations de programme, effectuée sur plusieurs budgets ministériels par le décret n° 2005-195, pris en application de l'article 14 de la loi organique du 1er août 200124 ;

- le décret n° 2005-401 du 29 avril 2005 a ouvert 213,51 M€25 en crédits de paiement sur le budget des charges communes (0,63 M€), sur la section « Aménagement du territoire » du budget de l'équipement (2,0 M€), sur le budget de l'intérieur (85,88 M€26) et sur la section "Santé, famille, personnes handicapées et cohésion sociale" du budget du travail, de la santé et de la cohésion sociale (125,0 M€). Par ailleurs, 9,4 M€27 ont été ouverts, en autorisations de programme et en crédits de paiement, au titre des crédits d'équipement du ministère de l'outremer.

Ce décret d'avance visait à assurer le financement des surcoûts liés à l'organisation du référendum sur le traité établissant une constitution européenne, à couvrir l'insuffisance des crédits prévus pour l'hébergement des demandeurs d'asile et à contribuer à l'indemnisation de collectivités territoriales de Guadeloupe touchées par des catastrophes naturelles.

Cette mesure était financée par des annulations de 222,9 M€ en crédits de paiement et de 71,01 M€28 en autorisations de programme sur plusieurs sections ministérielles ;

- le décret n° 1206 du 26 septembre 2005 a ouvert 611,0 M€ de crédits de paiement sur plusieurs chapitres du titre III du budget de la défense. Cette ouverture était compensée par une annulation totale de même montant sur différents chapitres des titres V et VI du même budget ; ce décret d'avance a été consacré, dans sa presque totalité, à pallier l'insuffisance des crédits inscrits dans la loi de finances de l'année au titre des opérations militaires extérieures et des dépenses de personnel ;

- le décret n° 2005-1361 du 3 novembre 2005 a procédé à l'ouverture de 285 M€ de dépenses ordinaires sur le budget des charges communes (200 M€), sur le budget de l'économie, des finances et de l'industrie (41 M€) et sur la section Santé, famille, personnes handicapées et cohésion sociale du budget du travail, de la santé et de la cohésion sociale (24 M€). En contrepartie, une annulation de même montant a été effectuée sur ces mêmes budgets et sur la section Recherche du budget de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche (dont 200 M€ pour cette seule section).

Un cinquième décret d'avance pourrait être publié postérieurement

au dépôt du projet de loi de finances rectificative et du présent rapport

1) Selon les informations communiquées officieusement par l'administration, un cinquième décret d'avance était encore susceptible d'être publié postérieurement au dépôt sur le bureau des assemblées du projet de loi de finances rectificative. Par définition, la Cour n'a pas été en mesure d'analyser dans le présent rapport les ouvertures de crédits supplémentaires opérées par ce texte et les annulations effectuées pour en assurer le financement. Elle se réserve la possibilité de le faire, le cas échéant, dans un rapport complémentaire.

2) La publication tardive de décrets d'avance met de nouveau en lumière, comme en 2003, la difficulté de concilier certaines modalités de la gestion budgétaire avec la mission d'assistance du Parlement qui incombe à la Cour en vertu de l'article 58 (6°) de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

3) S'agissant des ouvertures de crédits susceptibles d'être ainsi mises en _uvre par un nouveau décret d'avance (dont le montant pourrait être de l'ordre de 750 M€), elles devraient, sous réserve de confirmation des indications recueillies, concerner principalement trois types de dépenses : la couverture d'insuffisances de crédits au titre de la rémunération des personnels de l'Etat ; le coût des mesures de prévention et de lutte contre la grippe aviaire ; le financement des opérations de maintien de la paix (OMP).

4) Sans se prononcer à ce stade sur les justifications qui pourront lui être apportées relatives aux ouvertures de crédits précitées, la Cour rappelle qu'elle a déjà été conduite - la dernière fois dans son rapport de juin 2005 sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2004 - à critiquer les conditions dans lesquelles des crédits sont ouverts en cours d'année au titre des traitements des agents de l'Etat.

5) Il en est de même des crédits destinés au financement des opérations de maintien de la paix (OMP), à propos desquels la Cour a déjà estimé que la récurrence et la relative stabilité de la dépense exigeraient qu'elles fassent l'objet d'une provision définie sur le fondement des éléments disponibles au moment du vote du budget initial, sauf à continuer d'altérer significativement la sincérité de la loi de finances.

5- La demande de ratification par le Parlement

En vertu de l'article 11 précité de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances, la ratification par le Parlement de l'ouverture de crédits supplémentaires opérée par voie administrative doit faire l'objet d'une demande incluse "dans la plus prochaine loi de finances ".

Tel est l'objet de l'article 17 du projet de loi de finances rectificative adopté par le conseil des ministres le 23 novembre 2005, qui propose à la ratification du Parlement les dispositions des décrets d'avance des 25 février, 29 avril, 26 septembre et 3 novembre 2005.

6- Préparation du rapport de la Cour

Déroulement de l'instruction

La Cour a eu l'occasion, lors de la transmission au ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et au ministre délégué au budget des rapports rédigés au titre des exercices 2003 et 2004, d'attirer l'attention sur les conditions de préparation du rapport prévu par l'article 58 (6°), en évoquant en particulier l'absence d'une communication formalisée du projet de loi de finances rectificative et, pour le rapport 2003, la publication très tardive de décrets d'avance.

Au cours de l'exercice 2004, les services du ministère s'étaient efforcés, conformément à un engagement pris à son égard, de tenir la Cour mieux informée des projets de décret d'avance. En 2005, le contenu des documents produits à l'appui des décrets d'avance a continué de s'améliorer. Outre le renforcement des contacts informels noués avec les services et la mise à disposition de fiches techniques établies de manière à justifier en particulier l'urgence qui s'attachait aux ouvertures de crédits effectuées par voie réglementaire, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et le ministre délégué au budget ont adressé au Premier président, préalablement à la publication de chacun des décrets d'avance, un courrier l'avisant de leur prochaine parution et apportant des précisions sur leur objet.

Toutefois, comme les années précédentes, la Cour n'a pas obtenu communication du projet de loi de finances rectificative dans des délais lui permettant de prendre en considération son contenu dans le présent rapport (notamment le montant des ouvertures et annulations de crédits, qui entre en ligne de compte pour le calcul du plafond prévu à l'article 14 de la LOLF).

Organisation de la procédure contradictoire

Pour la première fois cette année, le projet de rapport sur les ouvertures de crédits opérées en gestion par les décrets d'avance publiés en 2005 et par les décrets d'annulation pris pour les financer a été transmis à chacun des ministres concernés par les constatations de la Cour. Ceux-ci ont été invités, conformément au dernier alinéa de l'article 58 précité, à lui faire part, le cas échéant, de leurs observations sur ces constatations.

La direction du budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (MINEFI) a communiqué à la Cour un certain nombre d'observations à caractère technique, qui ont été prises en compte dans les développements ci-après.

Le Garde des sceaux, ministre de la justice a fait savoir à la Cour, dans la lettre qu'il lui a adressée en réponse, qu'il partage complètement son analyse sur les conséquences des annulations de crédits effectuées.

Pour sa part, le ministre délégué à l'aménagement du territoire indique, dans un courrier envoyé à la Cour pour faire suite à la transmission du projet de rapport précité, qu'il a pris bonne note des remarques formulées notamment sur l'ouverture de crédits opérée au titre du plan de développement de la téléphonie mobile, dont la Cour considère qu'elle ne répond pas, en toute rigueur, à une situation d'urgence (cf. point F à la page 14 ci-après). Le ministre estime que le recours à cette procédure dérogatoire devrait à l'avenir être évité grâce à la souplesse apportée par la loi organique.

Aucune autre observation n'a été formulée par les ministères auxquels le projet de rapport avait été adressé.

Il revient à la Cour de formuler une appréciation sur les décrets d'avance des 25 février, 29 avril, 26 septembre et 3 novembre 2005, dont la ratification est demandée par le projet de loi de finances rectificative adopté par le conseil des ministres le 23 novembre 2005.

Tel est l'objet du présent rapport, qui a été transmis pour observation aux différents ministères concernés par des mesures d'ouverture ou d'annulation de crédits afin qu'ils puissent, le cas échéant, faire valoir leurs observations.

*

- PREMIÈRE PARTIE -

LE RESPECT DES CONDITIONS DE FORME OU DE PROCEDURE

L'article 11(2°) de l'ordonnance organique relative aux lois de finances dispose que des crédits supplémentaires peuvent être ouverts par décret d'avance si trois formalités sont respectées29 : le recueil de l'avis au Conseil d'Etat (1), le dépôt d'un rapport du ministre des finances établissant que l'équilibre financier prévu par la dernière loi de finances n'est pas affecté (2) et une demande de ratification par le Parlement incluse dans le plus prochain projet de loi de finances (3).

1- Le recueil de l'avis du Conseil d'Etat

Les projets de décret d'avance ont bien été soumis au Conseil d'Etat, qui les a examinés en section des finances respectivement les 8 février, 19 avril, 13 septembre et 25 octobre 2005.

2- L'envoi d'un rapport du ministre chargé des finances au Premier ministre

Les décrets d'avance publiés en 2005 étaient tous accompagnés d'un rapport sommaire au Premier ministre, établi par le secrétaire d'Etat au budget et à la réforme de l'Etat.

Ainsi que la Cour a déjà eu l'occasion de l'observer dans ses rapports sur les décrets d'avance publiés en 2003 et en 2004, aucun des décrets publiés en 2005 n'était accompagné d'un rapport détaillé faisant état des éléments de fait qui ont conduit à déroger à l'autorisation parlementaire et établissant les modalités précises de l'équilibre financier de chacune des dotations et/ou sections budgétaires concernées.

En particulier, le document produit n'énonce aucune explication permettant d'apprécier si les ouvertures de crédits opérées répondaient toutes à la condition d'urgence posée par le texte organique, si les crédits annulés étaient ou non devenus sans objet, si la mesure pouvait avoir une incidence sur les conditions de l'exécution budgétaire et si les dépenses correspondantes avaient été supprimées ou reportées.

La Cour confirme, cependant, que les contacts noués avec les services du ministère délégué au budget et à la réforme de l'Etat ont permis, comme en 2004, d'avoir notamment communication d'éléments techniques présentant les raisons qui justifiaient, selon le Gouvernement, les mesures réglementaires d'ouverture de crédits.

3- La présentation au Parlement d'une demande de ratification dans le plus prochain projet de loi de finances

Le projet de loi de finances rectificative pour 2005 adopté par le conseil des ministres le 23 novembre 2005, qui n'a été précédé par aucun autre collectif budgétaire depuis le début de l'année, constitue la première occasion de ratification législative afférente à l'exercice 2005. Il est donc conforme en cela aux prescriptions de la loi organique.

Il comporte, à son article 17, une demande de ratification des ouvertures de crédits opérées par les décrets des 25 février, 29 avril, 26 septembre et 3 novembre 2005.

*

En conséquence, la Cour constate :

- que les conditions de forme posées par l'article 11 (2°) de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances ont été respectées. Toutefois, le rapport au Premier ministre qui accompagnait chacun des décrets d'avance publiés en 2005 ne permettait pas d'apprécier si les ouvertures de crédits opérées répondaient toutes à la condition d'urgence posée par le texte organique, si les crédits annulés étaient ou non devenus sans objet, si la mesure pouvait avoir une incidence sur les conditions de l'exécution budgétaire et si les dépenses correspondantes avaient été supprimées ou reportées ;

- que les ouvertures de crédits opérées par voie réglementaire au cours de l'exercice 2005 font l'objet d'une demande de ratification à l'article 17 du projet de loi de finances rectificative adopté par le conseil des ministres le 23 novembre 2005.

*

- SECONDE PARTIE -

LE RESPECT DES CONDITIONS DE FOND

I- LE RESPECT DE LA CONDITION D'URGENCE

L'examen effectué par la Cour des dispositions introduites par les décrets d'avance publiés en 2005 a visé notamment, pour chacun des chapitres concernés, à constater la réalité de l'urgence à ce que des crédits supplémentaires soient ouverts en cours de gestion.

A) L'ouverture de crédits opérée sur le budget des affaires étrangères

Le décret d'avance du 25 février 2005 a ouvert 10 M€ sur le chapitre 42-15 (Coopération internationale et développement) pour financer sur le budget des affaires étrangères des dépenses d'actions humanitaire en faveur des pays d'Asie du sud-est touchés par le raz-de-marée survenu le 26 décembre 2004.

Ce mouvement, qui avait été précédé par la publication d'un décret pour dépenses accidentelles du 28 janvier ouvrant un crédit ayant le même objet sur le budget des affaires étrangères, également de 10 M€, par annulation d'un montant identique sur le budget des charges communes, répondait de toute évidence à une situation d'urgence, qu'il n'était pas possible de prévoir au moment de la préparation et du vote de la loi de finances initiale.

Dès lors qu'elle répondait à une situation d'urgence, l'ouverture effectuée sur le budget des affaires étrangères est conforme aux exigences de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959.

B) Les ouvertures de crédits opérées sur le budget des charges communes

1- Le décret du 29 avril 2005 a ouvert une somme de 630.000 € sur le budget des charges communes à l'effet de renforcer la dotation inscrite au titre des moyens du conseil constitutionnel.

Pour justifier cette ouverture, qui complétait celle opérée sur le budget de l'intérieur (85,9 M€ - cf. infra), le Gouvernement invoque les surcoûts induits par les opérations liées au référendum sur le traité établissant une constitution européenne.

Pourtant, le fait que la tenue du scrutin au cours de l'année 2005 était prévue dès l'été 2004 laissait tout loisir au Gouvernement de prévoir dans le budget 2005 les moyens correspondants. De plus, les surcoûts induits par l'expédition aux électeurs des documents annexés au traité n'étaient pas de nature à avoir une incidence sur les dépenses du Conseil constitutionnel.

2- Le décret du 3 novembre 2005 a ouvert un crédit de 220 M€ sur deux chapitres du budget des charges communes :

- 20 M€ sur le chapitre 37-95 (Dépenses accidentelles). Les services du ministère délégué au budget et à la réforme de l'Etat justifient ce mouvement par la nécessité de reconstituer, compte tenu de la consommation qui en a été faite depuis le début de l'année (15 M€ seulement restaient disponibles à la date de signature du décret d'avance), la dotation destinée à financer les dépenses qui devraient éventuellement être supportées d'ici le 31 décembre 2005 par suite de la survenue de catastrophes naturelles ou sanitaires. Un tel mouvement n'est pas contestable dans son principe ;

- 200 M€ sur le chapitre 46-95 (Aide forfaitaire attribuée à certains ménages utilisant un chauffage au fioul) pour assurer le financement de l'engagement pris par le Gouvernement à l'égard des ménages de compenser en partie l'augmentation du prix du fioul induite par le renchérissement du prix du baril de pétrole brut. Le caractère tardif de la décision qui a motivé cette mesure peut conduire à admettre qu'elle a été justifiée par l'urgence. Cependant, cette charge nouvelle aurait dû, en toute rigueur, faire l'objet d'une ouverture de crédits dans la loi de finances rectificative, n'était le souci de l'annoncer et de la mettre en _uvre sans délai.

La Cour constate que l'ouverture de crédits opérée par voie réglementaire sur le budget des charges communes pour abonder les moyens du Conseil constitutionnel au titre du financement des opérations liées au référendum sur le traité établissant une constitution européenne aurait pu être évitée.

L'ouverture de crédits pour financer la compensation, en faveur des ménages utilisant un chauffage au fioul, de l'augmentation du prix du pétrole a été justifiée par l'urgence. Le calendrier de versement de cette aide retenu par le Gouvernement ne permettait pas d'attendre la loi de finances rectificative pour ouvrir les crédits correspondants.

C) Les ouvertures de crédits opérées sur le budget de la défense

Des ouvertures de crédits d'un montant global de 611 M€ ont été effectuées sur le titre III du budget de la défense par le décret du 26 septembre 2005, intégralement compensées par des annulations de même montant sur les titres V et VI du même budget.

Ces mouvements appellent plusieurs observations.

1- S'agissant des ouvertures au titre des opérations extérieures (OPEX) :

- les ouvertures opérées sur les chapitres de personnel et de fonctionnement du budget de la défense concernent, dans leur majeure partie (421 M€ sur 611 M€), les dépenses induites par les opérations militaires extérieures (OPEX) ;

- la Cour a déjà eu l'occasion de dénoncer à plusieurs reprises (les dernières fois dans son rapport sur les décrets d'avance publiés en 2004 et dans son rapport sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2004) le fait que ces dépenses ne fassent pas l'objet, dans la loi de finances initiale, d'une ouverture de crédits correspondant aux besoins, alors même qu'elles constituent une charge permanente de l'Etat. Effet, même si le montant des besoins au titre des OPEX ne peut être prévu avec précision, la récurrence et la relative stabilité de la dépense d'une année sur l'autre doivent conduire à effectuer une inscription en loi de finances tenant compte des prévisions disponibles au moment où elle est votée et susceptible d'être, le cas échéant, ajustée en gestion en fonction de la réalité des besoins constatés ;

- la pratique consistant à ouvrir ces crédits par voie réglementaire soustrait à l'autorisation préalable du législateur des montants croissants (365 M€ en 2003, 539,35 M€ en 2004, 611 M€ en 2005). Par sa répétition, intervenue en outre malgré les précédentes observations de la Cour, elle constitue une entorse délibérée au principe de sincérité de la loi de finances ;

- la Cour prend acte de ce que le projet de loi de finances pour 2006 comporte une ouverture de crédits au titre des OPEX de 250 M€ (contre 100 M€ en 2005), mais elle relève que la dépense prévisible serait, selon les estimations du ministère, de l'ordre de 550 M€.

2- S'agissant des autres ouvertures de crédits :

- les ouvertures opérées par décret d'avance ont eu pour objet de financer une insuffisance de crédits de rémunérations à hauteur de 70 M€ pour prendre en compte en partie l'augmentation du point fonction publique intervenu en 2005, le solde du surcoût lié à cette mesure (soit 58 M€) ayant donné lieu à un décret de virement du 19 avril ;

- par ailleurs, 120 M€ ont été ouverts sur plusieurs chapitres de fonctionnement de la défense. La nécessité de faire face au surcoût constaté en matière de carburants suite à la flambée du prix du pétrole répondait incontestablement à une situation d'urgence telle qu'elle est prévue dans le texte organique. En revanche, il n'en va pas ainsi en ce qui concerne en particulier les loyers de la gendarmerie nationale, les dépenses d'alimentation et les subventions à des organismes internationaux, qui accusent, ainsi que la Cour a déjà eu l'occasion de le constater, une insuffisance récurrente des dotations inscrites dans la loi de finances.

3) S'agissant des conditions de gestion des crédits de dépenses ordinaires de la défense :

Les mouvements effectués par voie réglementaire en gestion 2005 sur les chapitres de dépenses ordinaires du budget de la défense appellent trois remarques au regard notamment du respect de la réglementation en vigueur :

- des mouvements de sens contraires y ont été pratiqués : en effet, tandis que le décret de virement du 19 avril avait abondé les crédits de rémunérations à partir de dotations de fonctionnement, le décret d'avance du 26 septembre a au contraire majoré ces dernières ;

- les ouvertures de nouveaux crédits de fonctionnement ont été faites sur le budget de la défense alors même que les mises en réserve n'avaient pas été levées ;

- les ouvertures de crédits supplémentaires opérées par décret d'avance sur les chapitres de personnel avaient pour objet de compléter les précédents abondements effectués les jours précédents30 à partir des disponibilités délibérément ménagées à cet effet en fin de gestion 2004 (et reportés sur 2005) sur le compte de commerce n° 904-20 pour l'achat de carburant. En vertu de ce procédé irrégulier - que la Cour a déjà eu l'occasion de dénoncer dans son rapport sur l'exécution des lois de finances de 2004 - l'Etat a couvert des dépenses de personnel au moyen de crédits votés par le Parlement pour un tout autre objet.

Comme les années précédentes, la Cour constate que d'importantes ouvertures de crédits ont été effectuées par décret d'avance sur le budget de la défense. Elle observe que ces mouvements ne répondaient pas à la situation d'urgence prévue par l'article 11 (2°) de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 et par l'article 14 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

Elle ne peut que confirmer les observations qu'elle a déjà faites en estimant que la persistance à ne pas doter les chapitres destinés à supporter le coût des opérations extérieures (OPEX), qui contrevient à la règle de l'autorisation parlementaire préalable, constitue une entorse délibérée au principe de sincérité de la loi de finances.

Elle formule le même constat pour ce qui concerne les loyers de la gendarmerie nationale, les dépenses d'alimentation et les subventions à des organismes internationaux, qui accusent une insuffisance récurrente des dotations inscrites dans la loi de finances, et elle observe que les chapitres destinés à supporter les dépenses de carburant ont donné lieu à des mouvements de sens contraires pour financer des charges de fonctionnement ou de personnel.

La Cour considère qu'aucun motif fonctionnel ou budgétaire ne peut justifier que les crédits correspondants ne soient pas ouverts dans le projet de loi de finances initiale ; elle prend acte de l'abondement proposé dans le projet de loi de finances pour 2006 mais constate que son montant est encore très inférieur aux besoins.

Par ailleurs, la Cour dénonce la pratique, mise en _uvre notamment sur le budget de la défense, qui consiste à ouvrir des crédits par voie réglementaire alors même que des volumes importants de crédits se trouvent disponibles mais mis en réserve sur les mêmes chapitres budgétaires.

D) L'ouverture de crédits opérée sur le budget de l'économie, des finances et de l'industrie

Le décret du 3 novembre 2005 a ouvert à titre d'avance un crédit de 41 M€ sur le chapitre 44-42 (Interventions diverses) du budget de l'économie, des finances et de l'industrie.

Cette mesure est justifiée par les services par la nécessité de faire en sorte que le compte de tiers 466.123 (Remises sur ventes à détail des tabacs manufacturés - Précompte des fournisseurs) et les comptes connexes (466.231, 466.232 et 466.233) ne se trouvent pas déficitaires à fin 2005. Ils indiquent que ces dépenses seront, à compter de 2006 si l'article 20 du projet de loi de finances pour 2006 est adopté, intégrées dans le budget général.

Elle appelle les commentaires suivants :

- le Gouvernement a décidé, fin 2003, de verser aux buralistes, sous certaines conditions, une compensation de l'augmentation du prix des tabacs et d'imputer la dépense correspondante sur les comptes de tiers précités ;

- ceux-ci, dont le compte 466.123 est le principal, sont abondés - en application de l'article L. 575 du code général des impôts - par les sommes « précomptées » sur le montant des remises que les fournisseurs de tabac consentent aux détaillants ;

- le montant des versements induits par la mesure de compensation susmentionnée s'avère nettement supérieur à celui des disponibilités du compte de tiers et le paiement des sommes dues risque d'être interrompu ;

- cependant, cette insuffisance était connue dès la mise en _uvre de la mesure et aucune disposition n'a été prise pour faire en sorte que les moyens disponibles soient mis en place en temps utile ;

- dès lors, le recours à un décret d'avance aurait pu être évité si le Gouvernement avait substitué au système des comptes de tiers un financement budgétaire ; la Cour prend acte de la prochaine intégration dans le budget général des montants issus des précomptes sur remise.

L'ouverture de crédits opérée par décret d'avance sur le budget de l'économie, des finances et de l'industrie a été rendue nécessaire du seul fait que n'a pas été prévu dans la loi de finances initiale pour 2005 le financement de la mesure prise en 2003 en faveur des débitants de tabacs pour compenser l'augmentation du prix des tabacs. Or son coût était - situation connue dès l'origine - très supérieur aux ressources mobilisées pour en assurer la couverture.

E) L'ouverture de crédits opérée sur la section « Aménagement du territoire » du budget de l'équipement

Par décret du 29 avril 2005, un crédit supplémentaire de 2 M€ a été ouvert sur la section « Aménagement du territoire » du budget de l'équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer. Une annulation de même montant a été effectuée sur le titre VI du même budget.

Cette ouverture a concerné le chapitre 44-10 (Fonds national d'aménagement et de développement du territoire), pour le financement des subventions aux collectivités territoriales au titre de la mise en _uvre du plan de développement de la téléphonie mobile.

Il ressort des éléments recueillis par la Cour :

- que ce projet a fait l'objet d'une décision du comité interministériel d'aménagement du territoire (CIADT) du 13 décembre 2002 ;

- que des crédits ont été inscrits dès 2002 sur le titre VI du budget du ministère de l'équipement mais que ce type de financement ne permettait pas de supporter la dépense dans la forme qui a finalement été retenue (subventionnement de la location d'infrastructures) dans le cadre des conventions tripartites conclues entre l'Etat, la société Télédiffusion de France et les collectivités territoriales ;

- que, par décision dérogatoire du ministre délégué au budget du 18 novembre 2003, la dépense a été irrégulièrement supportée par le chapitre 65-00 ; que ce dispositif « exceptionnel » a été reconduit en 2004 ;

- que le recours à une ouverture par décret d'avance a visé à éviter une nouvelle dérogation aux règles budgétaires en vigueur. Si elle est sensible à cette préoccupation, la Cour relève que la nature des financements susceptibles d'être couverts au moyen des crédits inscrits sur le budget de l'aménagement du territoire est connue depuis 2003. En conséquence, il aurait dû en être tenu compte lors de la définition des crédits à inscrire dans le projet de loi de finances pour 2004 et, a fortiori, pour 2005 ;

- que les crédits dont il s'agit n'ont pas été utilisés avant le second semestre et que cette ouverture n'apparaissait pas nécessaire au profit d'un chapitre sur lequel sont chaque année constatés des montants significatifs de crédits ouverts non utilisés (plus de 6 M€ en 2004).

Dès lors, l'ouverture de crédits effectuée sur le chapitre 44-10 du budget de l'aménagement du territoire par le décret du 29 avril 2005 ne répondait pas, en toute rigueur, au critère d'urgence pouvant justifier le recours à la procédure prévue à l'article 11 (2°) de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 et à l'article 13 de la loi organique du 1er août 2001. Il aurait été plus conforme d'ouvrir les crédits correspondant en loi de finances initiale.

F) L'ouverture de crédits opérée sur le budget de l'intérieur et de l'aménagement du territoire

Une ouverture de 85.875.019 € a été opérée par le décret d'avance du 29 avril 2005 sur le chapitre 37-61 (Dépenses relatives aux élections) du budget de l'intérieur et de l'aménagement du territoire.

Cette mesure appelle les observations suivantes :

- elle a été rendue nécessaire, selon l'administration, en raison des surcoûts constatés au titre de l'organisation du référendum du 29 mai 2005 sur le traité établissant une constitution européenne ; ces surcoûts sont de plusieurs ordres :

. pour 59,0 M€, ils résultent de la décision, prise en janvier 2005, d'adresser aux électeurs le traité complet avec ses protocoles et annexes ; de fait, le coût de l'acheminement de la documentation officielle, initialement évalué à 66 M€, a atteint 125 M€ ;

. pour 6,5 M€, ils découlent de la décision d'apporter une aide financière aux partis et groupements politiques habilités à participer à la campagne, qui a porté le coût total du référendum à 131,4 M€ ;

- mais l'ouverture de crédits supplémentaires réalisée par décret d'avance avait aussi pour objet de permettre la couverture de deux types de charges :

. pour 19,23 M€, la reconstitution des remboursements aux candidats sur les élections organisées en 2004 qui avaient été effectués en urgence, début 2005, sur l'enveloppe initialement dédiée au référendum ;

. pour 12,5 M€, le remboursement aux candidats à des élections partielles et à des remboursements aux communes de dépenses obligatoires (isoloirs, urnes, machines à voter...) et d'autres dépenses à la charge de l'Etat (cartes électorales...) ;

- le recours à la procédure dérogatoire de l'article 13 de la loi organique relative aux lois de finances pour assurer le financement des surcoûts directs liés au référendum (soit 64,5 M€) n'appelle pas d'observation. En effet, les dépenses correspondantes ne pouvant être prévues au moment du vote du budget initial, on peut considérer que cette ouverture répondait à une situation d'urgence ;

- il n'en est pas de même, en revanche, des divers remboursements précités - notamment pour ceux correspondant à une dépense au titre de 2004 - qu'il appartenait au Gouvernement de prévoir dans la loi de finances initiale. La Cour relève, à cet égard, que les insuffisances de crédits constatés en 2004 et les reports de charges induits sur l'exercice 2005 (qui ont motivé les ouvertures par décret d'avance) sont, notamment, le résultat de l'annulation de crédits opérée en gestion 2004, au titre de la régulation, sur ce même chapitre 37-61.

Aussi, l'ouverture de crédits effectuée sur le budget de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales par le décret du 29 avril 2005 ne répondait que partiellement à la situation d'urgence prévue par le texte organique.

Au-delà des moyens supplémentaires ouverts pour assurer le financement des surcoûts liés à l'organisation du référendum sur le traité instituant une constitution européenne, les mesures adoptées par voie réglementaire correspondaient à des dépenses qui auraient dû être prévues en lois de finances.

G) L'ouverture de crédits opérée sur le budget de l'outremer

Une ouverture de crédits supplémentaires de 9.398.451 € en autorisations de programme et en crédits de paiement a été opérée par le décret d'avance du 29 avril 2005 sur le chapitre 67-54 (Subventions d'équipement aux collectivités pour les dégâts causés par les calamités publiques) du budget de l'outremer.

Selon les indications données par les services, ce montant correspond à une partie31 du coût des indemnisations dues par l'Etat en réparation des calamités naturelles suivantes intervenues en 2004 : pluies en Guadeloupe (1.631.786 €), tempête « Jeanne » en Guadeloupe (920.977 €), intempéries à la Réunion (81.018 €), conséquences du tsunami à la Réunion (146.309 €) et séisme à la Guadeloupe (6.618.361 €).

L'ensemble de ces financements a donné lieu à une décision du comité interministériel du fonds de secours du 10 février 2005.

Dès lors, compte tenu du caractère imprévisible de la mesure et de l'urgence qui s'y attachait, l'ouverture de crédit opérée par voie réglementaire sur le chapitre 67-54 ne contrevient pas aux exigences posées par la loi organique.

Toutefois, la Cour observe de nouveau que l'absence d'inscription de crédits en loi de finances initiale sur les chapitres destinés à couvrir les réparations de calamités publiques altère la sincérité du budget.

En effet, même si le montant des besoins ne peut, par nature, être prévu précisément, la récurrence de la dépense et sa relative stabilité d'une année sur l'autre doivent conduire à effectuer une inscription provisionnelle susceptible d'être ajustée en gestion en fonction de la réalité des besoins constatés.

H) Les ouvertures de crédits opérées sur la section "santé, famille, personnes handicapées et solidarité" du budget du travail, de la santé et de la cohésion sociale

Une ouverture globale de 149 M€ a été effectuée sur la section "santé, famille, personnes handicapées et solidarité» par les décrets d'avance des 29 avril et 3 novembre 2005. Cette ouverture a bénéficié à trois lignes budgétaires :

- 625.000 € sur le chapitre 34-98 (Moyens de fonctionnement des services) ;

- 57.000.000 € sur le chapitre 39-03 (Programme « Politiques en faveur de l'inclusion sociales ») ;

- 91.375.000 € sur le chapitre 46-81 (Action sociale d'intégration et de lutte contre l'exclusion).

Elle appelle plusieurs observations :

- les ouvertures opérées ont eu pour objet d'assurer la couverture des insuffisances - constatées dès le début de l'année - des moyens inscrits en loi de finances initiale au titre de l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile et des personnes déboutées de leur demande d'asile ;

- le montant des dépenses induites par l'accueil des demandeurs d'asile était connu, s'agissant des ordres de grandeur, au moment du vote de la loi de finances pour 2005. Pourtant, la dotation de LFI n'a pas été ajustée pour prendre en compte les prévisions disponibles, alors même que des insuffisances très importantes avaient été enregistrées au cours des exercices précédents, pour lesquelles le Gouvernement avait déjà eu recours - déjà de manière inappropriée - à la procédure dérogatoire du décret d'avance (pour 145 M€ en 2003 et 159,5 M€ en 2004) ;

- la Cour a déjà eu l'occasion, notamment dans ses rapports sur les décrets d'avance publiés en 2003 et en 2004, d'appeler l'attention sur les conditions de gestion critiquables de cette ligne budgétaire, en soulignant que le montant des crédits inscrits en loi de finances initiale se trouvaient - de manière persistante - systématiquement et délibérément sous-évalué ;

- elle constate que la gestion du budget 2005 a donné lieu à la même pratique qui, en soustrayant au débat budgétaire et à l'autorisation parlementaire un montant élevé de crédits, contrevient notamment aux règles énoncées par la loi organique relative aux lois de finances, en vertu desquelles, d'une part, « le budget décrit, pour une année, l'ensemble des recettes et des dépenses budgétaires de l'Etat » (art. 6) et, d'autre part, les lois de finances présentent de façon sincère l'ensemble des ressources et des charges de l'Etat » (art. 32).

La Cour relève que les ouvertures de crédits effectuées par voie réglementaire pour assurer le financement de l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile et des personnes déboutées de leur demande d'asile ne répondaient en aucun cas à une situation d'urgence budgétaire.

Elle constate, une nouvelle fois, que les prévisions de dépenses disponibles au moment de la préparation de la loi de finances initiale n'ont pas été prises en compte ; que la répétition, année après année, de cette pratique, qui soustrait au débat budgétaire et à l'autorisation parlementaire un montant élevé de crédits, constitue une entorse délibérée au principe de sincérité énoncé notamment à l'article 32 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

Elle réitère sa recommandation que les chapitres destinés à supporter le coût de l'hébergement des demandeurs d'asile fassent désormais l'objet d'une remise à niveau en loi de finances initiale et cessent d'être abondés par la voie inappropriée du décret d'avance.

II- LES CREDITS ANNULES ET L'APPRECIATION DES INCIDENCES DES ANNULATIONS SUR L'EXECUTION BUDGETAIRE 2005

Il résulte de la combinaison des articles 13 et 14 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances que des annulations de crédits peuvent être effectuées dans des situations différentes au regard de la réalité de leur disponibilité.

Certaines consistent, par exemple lorsque des crédits sont devenus sans emploi suite à l'interruption ou à l'achèvement prématuré d'un programme, à tirer les conséquences d'économies de constatation. D'autres portent sur des crédits qui ont été rendus disponibles en reportant en fait des programmes ou des actions sur l'exercice suivant. D'autres annulations, enfin, sont effectuées sans que les crédits sur lesquels elles portent aient perdu l'objet qui avait justifié leur inscription dans la loi de finances de l'année.

La Cour a analysé les annulations de crédits mises en oeuvre pour financer les ouvertures de crédits supplémentaires opérées par les décrets d'avance publiés en 2005 quel que soit le cas de figure dont elles relèvent. Elle s'est par ailleurs appliquée plus largement, dans l'esprit des dispositions de l'article 13 de la loi organique, à apprécier les incidences des annulations de crédits liées aux décrets d'avance sur la gestion budgétaire en cours ainsi que, le cas échéant, sur celle des exercices suivants.

L'analyse ci-après des annulations effectuées en 2005 porte sur les mesures mises en _uvre par les quatre décrets d'annulation qui avaient été publiés à la date du dépôt conjoint du projet de loi de finances rectificative et du rapport rédigé par la Cour en application de l'article 58 (6°) de la LOLF. Elle ne prend pas en compte, par définition, les annulations susceptibles d'être, le cas échéant, introduites postérieurement à cette date.

*

A) Les annulations opérées sur le budget des affaires étrangères

Plusieurs annulations ont été effectuées sur le budget des affaires étrangères, d'un montant cumulé de 24.342.155 € au titre des dépenses ordinaires.

Ces annulations, effectuées par les décrets des 25 février et 29 avril, appellent les observations suivantes :

- elles ont été décidées au titre de la participation du ministère des affaires étrangères à trois séries de dépenses : les actions humanitaires en faveur des pays touchés par le raz-de-marée de décembre 2004 (2 M€) ; le surcoût du référendum sur la constitution européenne (2,342 M€32) ; le coût de l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile (20 M€) ;

- selon les indications recueillies par la Cour, l'imputation d'annulations sur les chapitres 37-90 (Moyens généraux des services), 42-13 (Appui à des initiatives privées ou déconcentrées) et 42-14 (Subventions aux opérateurs de l'action audiovisuelle), bien qu'elles ne correspondaient pas à proprement parler à des crédits devenus sans emploi, n'ont pas induit de tensions importantes sur l'exécution des programmes ou le fonctionnement des services ;

- les annulations que le ministère a choisi de faire porter sur les chapitres 42-29 (Coopération militaire et de défense) se traduiront par des reports de paiement sur l'exercice 2006, notamment au titre des dépenses de formation dues au ministère de la défense ;

- enfin, le fait que les annulations opérées sur le chapitre 41-43 (Concours financiers) n'aient pas perturbé l'exécution en dépit de leur montant élevé (20 M€) met en lumière le caractère particulièrement mal approprié des crédits ouverts en 2005 (105,5 M€ reports inclus), dont 92% ont fait l'objet de mesures d'annulation ou de mise en réserve.

En réalité, l'essentiel de la dotation de ce chapitre est destiné à financer les contrats désendettement-développement (C2D), dont les versements n'interviennent que lorsque les Etats concernés ont répondu à certains critères. Les conditions n'étant remplies pour aucun d'eux, le ministère ne prévoyait pas de décaissements au cours de l'exercice 2005. De plus, les réserves de l'agence française de développement (AFD), par laquelle transitent les fonds, étaient en tout état de cause suffisantes pour prendre en charge les éventuels décaissements à effectuer cette année.

Dès lors, la Cour observe que le calibrage des crédits à ouvrir en loi de finances pour 2005 sur le chapitre des Concours financiers reposait sur des hypothèses qui ont été infirmées en cours d'année.

En conséquence, il apparaît que les annulations de crédits opérées sur le budget des affaires étrangères n'ont pas compromis l'exécution des projets ou le fonctionnement des services.

La Cour relève, cependant, que certaines de ces annulations pourraient se traduire par des reports de charges sur l'exercice 2006 et, surtout, que la principale de ces annulations, qui a porté sur les crédits destinés à financer les concours financiers accordés aux pays pauvres très endettés (PPTE), ne portait - in fine - sur des crédits devenus sans objet que parce que les hypothèses exogènes en fonction desquelles a été fixé le montant des crédits ouverts en loi de finances initiale se sont finalement avérées caduques, postérieurement à son approbation.

B) L'annulation opérée sur le budget de l'agriculture

Le décret du 29 avril 2005 a opéré une annulation de 3.913.399 € en autorisation de programme et en crédits de paiement sur le chapitre 69-01 (Programme « gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement durable » - Appui au renouvellement des exploitations agricoles, mesures agro-environnementales et territoriales et mise en _uvre des politiques de l'agriculture et du développement rural) du budget de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales.

Ce mouvement constitue la contribution du ministère de l'agriculture au financement du surcoût du référendum du 29 mai 2005.

Le chapitre 69-01 a été créé en 2005 pour regrouper, dans le cadre d'une expérimentation de la globalisation des crédits dans la perspective de l'entrée en application de la loi organique relative aux lois de finances, un ensemble de dotations relevant jusqu'alors du titre IV, destinées en particulier au financement des aides agro-environnementales et au conseil national pour l'aménagement des structures des exploitations agricoles (CNASEA).

Pour cette raison, le chapitre se caractérise par un volume de crédits très élevé, ce qui limite l'incidence relative de l'annulation effectuée par décret d'avance (0,4% des autorisations de programme et 0,5% des crédits de paiement).

Dès lors, si les crédits annulés ne se trouvaient pas, au sens strict du terme, devenus sans objet, il apparaît que leur annulation n'a pas eu d'effet sur le déroulement des programmes et sur l'activité des services.

Aussi, la Cour considère que l'annulation opérée sur le budget du ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales par le décret du 29 avril 2005 s'est appliquée à des crédits qui, s'ils n'étaient pas à proprement parler devenus sans objet, avaient été rendus disponibles notamment par le décalage dans le temps de certaines opérations.

C) L'annulation opérée sur le budget des charges communes

Le décret du 3 novembre 2005 a annulé 29 M€ sur les chapitres 37-94 (Dépenses éventuelles) et 46-91 (Diverses aides en faveur des rapatriés prises en charge par l'Etat) du budget des charges communes.

Ces mesures appellent les commentaires ci-après :

- l'annulation de 20 M€ au titre des dépenses éventuelles est la contrepartie de l'ouverture de même montant effectuée au titre des dépenses accidentelles (chapitre 37-95). Elle n'appelle pas d'observation ;

- la Cour a déjà eu l'occasion de dénoncer à plusieurs reprises - la dernière fois dans son rapport de juin 2005 sur l'exécution des lois de finances pour l'année 2004 - que les crédits en faveur des rapatriés ouverts sur le budget des charges communes comme sur la section santé, famille, personnes handicapées et solidarité soient, de manière chronique, établis à un niveau très supérieurs aux besoins. Du fait de cette pratique et des importants reports de crédits qu'elle induit, la consommation sur ces lignes budgétaires s'est limitée en 2003 à 49% et 37% sur chacun de ces budgets.

L'annulation de 9 M€ opérée en gestion 2005 sur les crédits du chapitre 46-91 a été rendue possible du seul fait du caractère délibérément erroné de la prévision qui a servi de fondement au vote par le Parlement des crédits à ouvrir en faveur des rapatriés. En conséquence, ces crédits se trouvaient sans objet dès le début de l'année. Cette situation est critiquable en particulier au regard de la sincérité de la loi de finances.

L'annulation de crédits effectuée sur la dotation destinée à financer les aides aux rapatriés a été rendue possible du seul fait de la surestimation manifeste des crédits ouverts à ce titre en loi de finances initiale, qui constitue une entorse délibérée au principe de sincérité énoncé notamment à l'article 32 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

D) Les annulations opérées sur le budget de la défense

Deux annulations de crédits ont été effectuées en 2005 sur le budget de la défense.

- Le décret du 29 avril a procédé à une annulation de 11.769.622 € en autorisations de programme et en crédits de paiement, qui a porté sur les chapitres 54-41 (Infrastructure), pour 6,0 M€, et 55-11 (Soutien des forces), pour 5,77 M€, à titre de contribution du ministère de la défense au financement du référendum sur le traité instituant une constitution européenne.

- Par le décret du 26 septembre, 611 M€ de crédits de paiement ont été annulés sur les chapitres d'équipement des armées des titres V et VI du même budget pour financer des dépenses de personnel et de fonctionnement, d'un montant identique, liées notamment aux opérations militaires extérieures (OPEX).

La pratique du ministère de la défense consistant à procéder en cours d'année à l'annulation de crédits initialement inscrits sur les chapitres d'équipement pour assurer la couverture de charges courantes pour lesquelles les crédits nécessaires n'ont - délibérément - pas été ouverts dans le budget initial est contraire aux règles de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 comme à celles de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

S'agissant des chapitres qui font l'objet d'annulations, il est patent, compte tenu de la permanence de cette manière de procéder, que les ouvertures d'autorisations de programme et, surtout, de crédits de paiement soumis au vote du Parlement ne correspondent pas aux besoins tels qu'ils étaient effectivement prévisibles. Ils sont manifestement surévalués au regard des décaissements prévus. La sincérité de la loi de finances s'en trouve dès lors significativement affectée.

Comme elle a déjà été amenée à le faire à plusieurs reprises, sans que soient prises pour autant jusqu'à présent les mesures propres à remédier à ces pratiques, la Cour observe de nouveau que la fréquence et le montant élevé des annulations de crédits dont sont l'objet les dotations d'équipement du budget de la défense laissent penser - si elles se trouvaient réellement sans objet, comme l'indique l'administration - que les dotations présentées au vote des assemblées ne correspondent pas aux prévisions de dépenses réelles disponibles au moment du débat budgétaire, au sens de l'article 32 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

De surcroît, les mouvements opérés des dotations d'équipement vers certains chapitres de fonctionnement et de personnel risquent, par leur répétition, de compromettre à terme l'exécution de la loi de programmation militaire.

Enfin, ces mouvements de crédits, qu'ils soient réalisés par voie réglementaire ou effectués directement en LFR, induisent un écart croissant entre l'exécution et l'autorisation budgétaire initialement accordée par le Parlement.

E) L'annulation opérée sur le budget de l'écologie et du développement durable

Le décret du 29 avril 2005 a annulé 870.952 € sur le chapitre 34-98 (Moyens de fonctionnement des services) du budget de l'écologie et du développement durable.

Compte tenu de la faible part de cette mesure au regard de la dotation du chapitre concerné (0,01% des crédits de LFI), cette annulation est d'une incidence limitée sur l'exécution 2005.

Toutefois, les crédits ainsi annulés n'étaient pas devenus sans objet et les éléments communiqués à la Cour laissent craindre que la gestion 2005 ne se solde par une insuffisance de crédits en fin d'année de l'ordre de 12 M€ (76 M€ ont été ouverts en LFI).

L'annulation opérée par décret d'avance sur le budget de l'écologie et du développement durable s'est appliquée à des crédits qui n'étaient pas devenus sans objet. Si leur montant limité n'était pas en soi de nature à perturber la gestion 2005, la Cour observe qu'une insuffisance de crédits devrait être constatée en fin d'année sur ce chapitre.

F) Les annulations opérées sur le budget de l'économie, des finances et de l'industrie

Une annulation totale de 47.560.729 € en crédits de paiement et de 1.860.177 € en autorisations de programme a été effectuée en 2005 sur le budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie par les décrets d'avance des 5 février, 29 avril et 3 novembre 2005.

1- Les deux premiers de ces textes ont eu pour objet de prévoir la contribution du MINEFI à deux types de dépenses :

- 2 M€ en CP et 0,861 € en AP pour financer la contribution de la France à l'aide d'urgence aux pays d'Asie victimes du tsunami de décembre 2004 ;

- 4,561 M€ en CP et 0,999 € en AP pour couvrir le surcoût lié à l'organisation du référendum du 29 mai 2005.

Les annulations précitées ont été réparties sur dix-sept chapitres des titres III, IV, V et VI (dont la ventilation est détaillée en annexe).

Compte tenu de la part des crédits concernés au regard des dotations de loi de finances initiale (0,9% en AP et 0,5% en CP), les annulations effectuées, qui ont porté exclusivement sur les crédits qui avaient été mis en réserve en début d'exercice, ne se sont pas traduites, selon le ministère, par une perturbation de la gestion 2005. Il ne semble, par ailleurs, pas devoir en résulter des insuffisances de crédits en fin d'année, ni des reports de charges sur l'exercice suivant.

Dans ces conditions, sans affirmer qu'ils étaient formellement devenus sans objet, force est de constater que les crédits annulés avaient néanmoins été rendus disponibles pour permettre les ouvertures de crédits qui ont été réalisées.

2- Le décret du 3 novembre 2005 a annulé 41 M€ sur les chapitres globalisés sur lesquels sont inscrits les crédits de la direction gestion des douanes et droits indirects (2,1 M€), de la direction générale des impôts (19,7 M€) et de la direction générale de la comptabilité publique (19,2 M€), en contrepartie de l'ouverture de même montant opérée sur le chapitre 44-42 (Interventions diverses) pour couvrir l'insuffisance prévue sur le compte de tiers 466.123 (Remises sur ventes à détail des tabacs manufacturés - Précompte des fournisseurs).

L'imputation de ces annulations sur les chapitres précités ne paraît pas devoir induire de reports de charges sur l'exercice 2006.

Les annulations effectuées par décret d'avance sur le budget de l'économie, des finances et de l'industrie ont porté sur des crédits qui avaient été rendus disponibles à cet effet. La Cour constate que leur annulation ne paraît pas avoir perturbé la gestion 2005, ni induire de reports de charges sur l'exercice suivant.

G) Les annulations opérées sur la section « Enseignement scolaire » du budget de l'éducation nationale

Les crédits ouverts pour l'enseignement scolaire en loi de finances initiale ont fait l'objet d'une annulation totale de 6.483.935 € à titre de contribution au financement du surcoût de l'organisation du référendum de mai 2005.

Ces annulations ont porté sur les moyens de fonctionnement du ministère (à hauteur de 5,0 M€) et sur les crédits de la formation professionnelle (1,48 M€). L'analyse des caractéristiques de ces deux chapitres au regard des actions qui avaient été prévues en 2005 et de l'ensemble des mesures intervenues en gestion (mises en réserve, reports, virements et transferts de crédits, annulations) conduit à estimer que les annulations opérées par le décret du 29 avril 2005 ne devrait pas avoir d'incidence significative, notamment en termes de reports de dépenses sur l'exercice 2006.

Toutefois, les crédits correspondants, s'ils ont été rendus disponibles à fin d'annulation, n'étaient pas « devenus sans objet » au sens de la loi organique.

La Cour constate que les annulations réalisées par le décret du 29 avril 2005 au titre de la contribution de la section « Enseignement scolaire » se sont appliquées à des crédits dont il n'est pas possible d'estimer qu'ils étaient devenus sans objet, même si les mesures de mise en réserve décidées par le Gouvernement avaient eu pour résultat - et pour objet - de les rendre disponibles.

Elle relève que leur annulation ne paraît pas avoir eu d'incidence significative sur la gestion 2005, notamment en termes de reports de dépenses en fin d'année.

H) Les annulations opérées sur la section « Enseignement supérieur » du budget de l'éducation nationale

2 M€ ont été annulés en avril 2005 sur les chapitres de fonctionnement de la section « Enseignement supérieur » du budget de l'éducation nationale, également pour contribuer au financement du référendum.

Ces annulations ont porté à parts égales sur le fonctionnement de services et sur les subventions de fonctionnement accordées à différents organismes relevant du secteur de l'enseignement supérieur et de la recherche.

Sur aucune de ces dotations, les crédits annulés ne pouvaient être considérés comme devenus sans objet. Les services du ministère laissent entendre que l'annulation effectuée sur le chapitre 34-98 (doté de 7,55 M€ en LFI 2005) s'est traduite en particulier par d'importantes difficultés dans l'exécution des marchés informatiques.

Les annulations appliquées aux crédits de l'enseignement supérieur ont concerné des dotations qui n'étaient pas devenues sans objet. Elles pourraient se traduire par des insuffisances en fin de gestion 2005.

I) L'annulation opérée sur la section « Recherche » du budget de l'éducation nationale

Le décret du 3 novembre 2005 a annulé 200 M€ sur le chapitre du budget de l'éducation nationale qui supporte la subvention au centre national de la recherche scientifique (CNRS).

Cette mesure avait pour objet d'assurer le financement d'une ouverture de crédits du même montant au titre de l'aide forfaitaire attribuée à certains ménages utilisant un chauffage au fioul.

Elle appelle les observations suivantes :

- selon les indications recueillies par la Cour, l'annulation effectuée par le décret précité correspond à une économie de constatation liée à une modification du régime des établissements publics de recherche au regard de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), dont il résulte que les subventions de l'Etat leur sont désormais versées hors taxe mais majorées d'un supplément au titre de la TVA non récupérable. Il en découle une moindre dépense pour le budget de l'éducation nationale ;

- cette annulation correspond à une partie de l'économie réalisée sur la subvention due au CNRS (255 M€ au total), dont le solde (55 M€) a fait l'objet d'une annulation par un décret n° 1362 du même jour (celui-ci a opéré des annulations de même nature sur les chapitres destinés à financer les subventions dues aux autres établissements publics de recherche) ;

- dans ces conditions, il est permis d'estimer que les crédits annulés étaient devenus sans objet.

Les crédits, initialement destinés à assurer le versement de la subvention due au CNRS, qui ont été annulés - à hauteur de 200 M€ - étaient devenus sans objet en raison d'une modification du régime de TVA applicable aux établissements publics de recherche.

J) L'annulation opérée sur la section «Aménagement du territoire » du budget de l'équipement

Une annulation de 2 M€ en autorisations de programme et en crédits de paiement a été effectuée par le décret du 29 avril 2005 sur le chapitre 65-00 (Fonds national d'aménagement et de développement du territoire) du budget de l'équipement en vue du financement de l'ouverture de crédits supplémentaires opérée sur le même budget au titre des subventions aux collectivités territoriales pour la mise en _uvre du plan de développement de la téléphonie mobile.

Les observations faites par la Cour la conduisent à constater que ces crédits ne se trouvaient pas sans objet. Au contraire, la situation du chapitre 65-00 permettait de prévoir, dès le début de l'exercice, une augmentation du besoin de décaissement par rapport à l'année précédente (au titre notamment du financement de projets de transports en commun en site propre, auparavant supporté sur le budget des transports, et de la prochaine arrivée à leur terme des contrats de plan Etat-régions).

A défaut pour le Gouvernement d'avoir inscrit dans le projet de loi de finances pour 2005 les crédits nécessaires au financement du plan de développement de la téléphonie, le ministère de l'équipement a été conduit à opérer, sur la section « Aménagement du territoire », une annulation de crédits qui n'étaient pas devenus sans objet.

Même si son ampleur est relativement limitée par rapport au montant total du chapitre, cette mesure pourrait aggraver l'insuffisance de crédits en fin d'année et conduire à décaler certains programmes.

K) Les annulations opérées sur la section « Transports et sécurité routière » du budget de l'équipement

Trois annulations ont été opérées sur les crédits d'équipement de la section « Transports et sécurité routière » du budget de l'équipement pour un montant cumulé de 6.303.884 € en autorisations de programme et en crédits de paiement.

Le décret du 25 février a annulé 2 M€ sur les chapitres 53-47 (Développement des infrastructures, organisation des transports, sécurité, expérimentations et études générales »), pour 1,3 M€, et 63-44 (Subventions d'investissement aux transports interurbains), pour 0,7 M€. Cette annulation constituait la participation du ministère de l'équipement à l'aide d'urgence de la France aux pays touchés par le raz-de-marée en Asie du sud-est.

Le décret du 29 avril a, pour sa part, annulé de nouveau 4.603.884 € en AP et en CP sur le chapitre 63-44 à titre de participation au financement des surcoûts liés à l'organisation du référendum du 29 mai.

Sur aucune de ces dotations, au regard desquelles elles sont peu significatives en volume, les annulations réalisées n'ont perturbé significativement la mise en _uvre des programmes en cours. Bien que les crédits annulés ne se trouvaient pas sans objet, le ministère a pu supporter ces mesures sans pour autant - semble-t-il - induire de reports de charges sur 2006.

Les annulations effectuées sur les dotations des transports et de la sécurité routière ont porté sur des crédits qui n'étaient en aucune façon devenus sans objet compte tenu de l'ampleur des programmes en cours.

Toutefois, les aménagements apportés au rythme d'exécution de ces derniers ont permis de les rendre disponibles sans perturber significativement la gestion 2005.

L) Les annulations opérées sur le budget de l'intérieur et de l'aménagement du territoire

Des annulations de crédits ont été opérées en 2005 par voie réglementaire sur le budget de l'intérieur pour un montant total de 42,2 M€ en autorisations de programme et de 55,3 M€ en crédits de paiement.

Le décret du 25 février a annulé 1,5 M€ en autorisations de programme et 2 M€ en crédits de paiement au titre de la participation du ministère à l'aide d'urgence aux pays d'Asie frappées par le raz-de-marée.

Le décret du 29 avril a procédé sur le même budget à l'annulation de 40,1 M€ en autorisations de programme et de 53,5 M€ en crédits de paiement pour le financement de l'hébergement des demandeurs d'asile (20 M€) et du référendum du 29 mai (33,5 M€).

S'agissant des dotations sur lesquelles elles ont porté, les annulations appellent les observations suivantes :

- sur les différents chapitres de fonctionnement concernés, aucun des crédits annulés ne pouvait être considéré comme devenu sans objet. Les mesures adoptées se sont dès lors traduites par une diminution des capacités opérationnelles des services de police et un allongement significatif des délais de livraison des applications et matériels informatiques ;

- l'annulation de 6,7 M€ opérée sur le chapitre d'intervention 41-61 (Financement des partis et groupements politiques) a été rendue possible, en revanche, selon les services ministériels, par la constatation d'une moindre dépense liée aux pénalités infligées à certaines formations politiques pour non respect de la loi sur la parité de la vie politique ;

- enfin, les mesures qui ont affecté les chapitres d'équipement se sont appliquées à des dotations dont le niveau correspondait soit à l'achat de matériels dont les commandes ont dû être reportées (véhicules pour les CRS, par exemple), soit à des programmes d'investissement et de maintenance lourde que le ministère a été conduit à retarder ;

- s'agissant du chapitre 67-51 (Subventions pour travaux divers d'intérêt local), dont la Cour rappelle qu'elle a déjà eu l'occasion de recommander la suppression, les services n'ont pas été en mesure d'indiquer l'incidence de l'annulation de 16 M€ effectuée en AP et en CP ;

- l'annulation de 9,5 M€ sur le chapitre 67-52, à partir duquel sont versées la dotation globale d'équipement (DGE) et la dotation de développement rural (DDR), à laquelle se sont ajoutées d'importantes mesures de « gel » de crédits, pourrait se traduire par une insuffisance en fin de gestion et un report sur 2006 d'une partie des versements attendus.

Au total, les annulations effectuées par voie réglementaire sur le budget de l'intérieur et de l'aménagement du territoire ont porté, à l'exception du chapitre 41-61, sur des crédits qui n'étaient pas devenus sans objet.

L'insuffisance de crédits qui en résulte pourrait se traduire par le décalage dans le temps de plusieurs programmes et l'accumulation de retards préjudiciables concernant en particulier le renouvellement des équipements informatiques et le parc immobilier, mais aussi par des reports de charges sur l'exercice 2006.

M) Les annulations opérées sur le budget de la jeunesse, des sports et de la vie associative

Le décret du 29 avril a annulé un total de 847.413 € sur le budget de la jeunesse, des sports et de la vie associative. Ces mesures ont porté sur trois chapitres d'intervention destinés au financement de subventions aux associations, au sport de haut niveau et au développement de la pratique sportive et au développement social.

Les annulations opérées sur le budget de la jeunesse, des sports et de la vie associative ont porté sur des crédits qui ne se trouvaient pas à proprement parler sans objet au sens de la loi organique mais qui avaient été rendus disponibles à cet effet.

N) L'annulation opérée sur le budget de la justice

Le budget de la justice a supporté en 2005 une annulation de crédits de 2,94 M€ en autorisations de programme et en crédits de paiement au titre de la participation de ce ministère aux actions de solidarité en faveur de l'Asie du sud-est.

Cette annulation a porté sur le chapitre 57-60 (Equipement), dont elle a représenté 1% environ de la dotation de loi de finances. Cette proportion pourrait apparaître peu élevée si 65% de ces crédits n'avaient pas, en outre, fait l'objet cette année de mesures de mises en réserve.

Pour l'essentiel, le chapitre concerné supporte les dépenses du programme mis en _uvre par l'agence de maîtrise d'ouvrage de travaux de la justice. Cet établissement public, dont la trésorerie était déjà très tendue, s'est trouvé contraint - du fait de cette situation que les annulations opérées pour financer le décret d'avance n'ont fait qu'aggraver - de reporter une part des travaux prévus en 2005 dans les bâtiments de la justice et dans les établissements pénitentiaires.

Dans ces conditions, la Cour relève que les crédits qui ont été annulés sur le budget de la justice pour financer en partie le coût du référendum sur le traité établissant une constitution européenne ne sauraient être considérés comme étant devenus sans objet.

Cette annulation, qui a porté sur les moyens d'équipement du ministère, aggravera le décalage dans le temps que connaissent déjà un certain nombre de programmes de construction ou de réhabilitation des immeubles des services judiciaires et de l'administration pénitentiaire.

O) L'annulation opérée sur le budget de l'outremer

Le chapitre 41-51 (Subventions obligatoires aux collectivités d'outremer) du budget de l'outremer a fait l'objet d'une annulation de crédits de 1,78 M€ au titre de sa contribution aux frais induits par l'organisation du référendum du 29 mai 2005.

S'il se confirmait, comme le fait valoir le ministère, que cette annulation ne devrait pas induire de retard dans le versement des subventions dues aux collectivités territoriales et qu'aucun report de dépense ne sera opéré sur 2006, il y aurait lieu de s'interroger sur la précision - et la sincérité - de la dotation inscrite en lois de finances pour 2005.

L'annulation opérée sur le budget de l'outremer par le décret n° 2005-402 ne contrevient pas aux dispositions de l'ordonnance organique dès lors que les crédits sur lesquels elle a porté paraissent s'être trouvés sans objet au moment où elle est intervenue. Cette situation pose toutefois la question de la sincérité du montant des crédits inscrits à ce titre en loi de finances initiale.

P) Les annulations opérées sur le budget des services généraux du Premier ministre

Une annulation de 1,18 M€ a été effectuée en 2005 sur le budget du Premier ministre pour le financement des surcoûts induits par le référendum sur la constitution européenne.

Selon les indications recueillies par la Cour, ces annulations ont porté sur des chapitres (notamment ceux du titre III) qui font traditionnellement l'objet de mesures de régulation budgétaire ou d'annulations en cours de gestion. Sans qu'il soit possible d'évaluer avec précision leurs incidences sur le fonctionnement des services, force est de constater qu'elles se sont ajoutées en 2005 à des mesures de mise en réserve importantes, en particulier sur les chapitres 34-94 (Moyens de fonctionnement) et 34-98 (Actions de formation, de perfectionnement, d'insertion et de modernisation dans la fonction publique).

La principale annulation réalisée par le décret du 20 avril s'est appliquée - comme les années précédentes - aux crédits de l'action sociale interministérielle, qui présente un caractère facultatif et dont le montant de loi de finances initiale est généralement défini, compte tenu de préoccupations d'affichage, sans rapport véritable avec les besoins réels.

S'agissant des annulations de crédits d'intervention (aides à la presse ; aides à la modernisation et au transport postal de la presse ; subventions à la recherche stratégique), il ne semble pas, même si elles n'ont pas porté sur des crédits devenus sans objet, qu'il doive en résulter une insuffisance en fin d'année et des reports de dépenses sur l'exercice suivant.

Les annulations réalisées par le décret du 29 avril sur le budget des services généraux du Premier ministre ne paraissent pas s'être traduites par des reports de programmes ou par des difficultés de fonctionnement pour les services intéressés.

Certains des crédits sur lesquels elle a porté paraissent même s'être trouvés sans objet dès le début de l'année. Ainsi que la Cour a déjà été conduite à le signaler, cette situation pose la question de la sincérité du montant des crédits inscrits sur ces chapitres en loi de finances initiale.

Q) Les annulations opérées sur la section Emploi et travail du budget du travail, de la santé et de la cohésion sociale

La section « Emploi et travail » du budget du travail, de la santé et de la cohésion sociale a fait l'objet d'un ensemble d'annulations de crédits, d'un montant total de 92,95 M€.

1- Le décret du 29 avril 2005 a annulé 77,95 M€ de crédits de dépenses ordinaires sur trois des principaux chapitres de la section pour financer le surcoût lié à l'organisation du référendum du 29 mai et les insuffisances des dotations ouvertes au titre de l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile :

- 20 M€ ont été annulés sur les crédits de subventions aux établissements publics et autres organismes. Il s'agit des dotations destinées au fonctionnement des maisons de l'emploi ;

- le programme « nouveaux services - nouveaux emplois » a subi une annulation de 4 M€ ;

- enfin, la dotation inscrite en loi de finances initiale pour les dispositifs d'insertion des publics en difficulté a été réduite de près de 54 M€, ainsi répartis :

. revenu minimum d'activité - exonérations : 5 M€

. bourses intermédiaires pour l'insertion des jeunes : 10 M€

. missions locales : 30 M€

. soutien à l'emploi des jeunes en entreprise : 8,95 M€.

Selon les services du ministère, les annulations effectuées sur les chapitres précités n'ont pas eu d'incidence significative sur la gestion. Ils justifient ce constat par le fait qu'elles ont porté essentiellement sur des moyens correspondant soit à des dispositifs nouveaux du plan de cohésion sociale et dont le démarrage est intervenu plus tard que prévu (c'est le cas des maisons de l'emploi), soit - au contraire - à des mesures en fin d'exécution (le RMA, notamment), soit encore à des lignes dont le montant des crédits ouverts en loi de finances initiale s'est avéré surévalué par rapport au rythme de montée en charge des dispositifs (soutien des jeunes en entreprise et bourses pour l'insertion des jeunes).

2- Le décret du 3 novembre a procédé à l'annulation de 15 M€ sur le chapitre 44-79 (Promotion de l'emploi et adaptations économiques) en contrepartie partielle de l'ouverture de crédits supplémentaires (24 M€) sur la section Santé, famille, personnes handicapées et solidarité au titre de l'accueil des demandeurs d'asile.

Les annulations opérées sur la section « Emploi et travail » du budget du travail, de la santé et de la cohésion sociale ont porté sur des dotations dont une partie du montant se trouvait disponible, en raison notamment de retards dans la montée en charge de certains dispositifs du plan de cohésion sociale.

La Cour relève, toutefois, qu'un second décret, également du 3 novembre (distinct du décret d'avance), a procédé à l'annulation de montants beaucoup plus conséquents, pour un total de près de 1.336 M€ sur un ensemble de chapitres de la section Emploi et travail. Ont été particulièrement concernés les crédits destinés à la compensation de l'exonération des cotisations sociales (900 M€), au financement des dispositifs d'insertion des publics en difficulté (135,9 M€), à la promotion de l'emploi et aux adaptations économiques (112 M€).

R) Les annulations opérées sur la section santé, famille, personnes handicapées et solidarité du budget travail, santé et cohésion sociale

Les décrets n° 2005-195 et 2005-402 des 25 février et 29 avril 2005 ont opéré une annulation totale de 9,07 M€ sur cinq chapitres de la section « Santé, famille, personnes handicapées et solidarité » du budget de travail, de la santé et de la cohésion sociale.

Compte tenu de leur montant peu élevé au regard de celui des dotations concernées, ces mesures n'étaient pas de nature à perturber significativement la gestion 2005. Toutefois, ces crédits ne peuvent en aucun cas être considérés comme étant devenus sans objet préalablement à leur annulation.

Les annulations de crédits effectuées sur la section santé, famille, personnes handicapées et solidarité ont porté sur des crédits dont il n'est pas possible de considérer qu'ils étaient devenus sans objet. Cependant, en raison de leur montant peu élevé relativement à celui des chapitres sur lesquels elles ont porté, ces mesures ne devraient pas avoir d'incidence sur l'exécution 2005.

S) Les annulations opérées sur la section Ville et rénovation urbaine du budget travail, santé et cohésion sociale

Deux annulations ont été opérées par le décret du 29 avril 2005 sur la section de la Ville et de la rénovation urbaine.

La première, d'un montant de 15 M€, a porté sur le chapitre 46-60 (Intervention en faveur de la ville et du développement social urbain), qui supporte l'ensemble des principaux dispositifs de la politique de la ville (contrats ville...) autres que les actions développées en faveur de la rénovation urbaine.

Cette mesure revient, à peu de choses près, à annuler les reports de crédits opérés sur l'exercice 2005 (18 M€), conséquences des mesures de mises en réserve appliquées en 2004. Elle a eu pour effet d'aggraver la diminution de cette dotation (203,14 M€ en LFI 2005 contre 222,6 M€ en 2004, 259,62 M€ en 2003 et 291,88 M€ en 2002) induite par le redéploiement des moyens vers la rénovation urbaine. L'annulation a porté sur l'article 10 de ce chapitre (62 M€ en LFI 2005), sur lequel sont imputées les actions dites de « réussite éducative », dispositif du plan de cohésion sociale de la loi du 18 janvier 2005 qui vise à « accompagner les enfants en difficulté dès leur plus jeune âge, en y associant leur famille afin de faciliter leur insertion sociale, leur développement personnel et leur réussite scolaire ».

Ces crédits n'étaient pas devenus sans objet et leur annulation s'est traduite par une diminution des moyens mis à la disposition des préfets au titre de la politique de la ville. Elle devrait accentuer les retards accumulés par l'Etat pour honorer ses engagements dans le cadre des contrats de plan Etat-régions.

La seconde a consisté à réduire de 1,62 M€ les crédits ouverts au titre des subventions d'investissement en faveur de la politique de la ville. Au regard des dotations inscrites en lois de finances (128 M€), cette mesure n'a pas eu d'effet sur la gestion 2005.

Les annulations opérées sur les crédits d'équipement du budget de la ville et de la rénovation urbaine ont concerné des crédits qui n'étaient pas devenus sans objet.

L'annulation de 15 M€ sur les crédits d'intervention s'est traduite par une diminution des moyens mis à la disposition des préfets au titre de la politique de la ville. Elle devrait aussi aggraver les retards accumulés par l'Etat pour honorer ses engagements dans le cadre des contrats de plan Etat-régions.

T) L'annulation opérée sur la section Logement du budget travail, santé et cohésion sociale

Le décret du 29 avril 2005 a procédé à une annulation de crédits sur le chapitre 65-48 (Construction et amélioration de l'habitat) de la section « Logement » pour couvrir les frais supplémentaires d'organisation du référendum du 29 mai.

Cette annulation, effectuée à titre de contribution à la couverture des surcoûts induits par la tenue du référendum sur le traité établissant une constitution européenne, a réduit de 2,5 M€33 en autorisations de programme et en crédits de paiement la dotation du chapitre, sur lequel sont imputés les crédits de construction et d'amélioration de l'habitat. Compte tenu du montant des crédits ouverts sur ce chapitre en loi de finances initiale (1.618 M€ en autorisations de programme et 1.200 M€ en crédits de paiement), cette annulation n'est pas de nature à induire le report d'opérations ou de programmes initialement prévus.

Même s'ils n'étaient pas formellement devenus sans objet, les crédits du chapitre 65-48 du budget du logement ont pu être annulés en cours de gestion sans incidence sur le déroulement des programmes.

*

III- LE RESPECT DE LA CONDITION DE PRÉSERVATION DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER PREVU A LA DERNIERE LOI DE FINANCES

La règle inscrite à l'article 11 de l'ordonnance organique vise à ce que les ouvertures de crédits effectuées par voie réglementaire ne viennent pas majorer les charges de telle manière que le solde budgétaire prévu à l'article d'équilibre de la loi de finances s'en trouve affecté34.

a) Le tableau 1 ci-après retrace, par fascicule budgétaire, le total des ouvertures et annulations autorisées par les décrets n° 2005-194 et 2005-195 (l'économie générale du décret d'avance est présentée en annexe I au présent rapport) :

tableau 1 - equilibre du decret d'avance du 25 février 2005

Fascicules budgétaires

Ouvertures

 

Annulations

 

(euros)

AP

DO/CP

AP

DO/CP

Affaires étrangères

0

10 000 000

0

2 000 000

Economie, finances et industrie

0

0

860 872

2 000 000

Equipement (transports et sécurité routière)

0

0

2 000 000

2 000 000

Intérieur, sécurité intérieure et libertés locales35

0

0

1 500 000

2 000 000

Santé (santé, famille, personnes handicapées)

0

0

0

2 000 000

TOTAL

0

10 000 000

4 360 000

10 000 000

b) Le tableau 2 ci-après retrace les ouvertures et annulations autorisées par les décrets n° 2005-401 et 2005-402 (l'économie générale du décret d'avance est présentée en annexe II au présent rapport) :

tableau 2 - equilibre du decret d'avance du 29 avril 2005

Fascicule budgétaire

Ouvertures

 

Annulations

 

(euros)

AP

DO/CP

AP

DO/CP

Affaires étrangères

0

0

0

22.342 155

Agriculture, alimentation, pêche et aff. rurales

0

0

3 913.399

3.913.399

Charges communes

0

630 000

0

0

Ecologie et développement durable

0

0

0

870.952

Economie, finances et industrie

0

0

999 305

4 560 729

Education nationale (enseignement scolaire)

0

0

0

6 483.936

Education nationale (enseignement supérieur)

0

0

0

2 000 000

Equipement (transports et sécurité routière)

0

0

4 603 884

4 603 884

Equipement (aménagement du territoire)

0

2 000 000

2 000 000

2 000 000

Intérieur, sécurité intérieure et libertés locales14

0

85 875 019

40 673 470

53 473 470

Jeunesse, sports et vie associative

0

0

0

847 413

Justice

0

0

2 942 406

2 942 406

Outremer

9 398 451

9 398 451

0

1 781 236

Services du Premier ministre (services généraux)

0

0

0

1 184 809

Travail (emploi et travail)

0

125 000 000

0

77 948 546

Santé (santé, famille, personnes handicapées)

0

0

0

7 073 415

Cohésion sociale (ville et rénovation urbaine)

0

0

1 616 361

16 616 361

Cohésion sociale (logement)

0

0

2 491 237

2 491 237

Défense

0

0

11 769 622

11 769 622

TOTAL

9 398 451

222 903 470

71 009 684

222 903 470

c) Le tableau 3 ci-après retrace les ouvertures et annulations autorisées par les décrets n° 2005-1206 et 2005-1207 (l'économie générale du décret d'avance est présentée en annexe III au présent rapport) :

tableau 3 - equilibre du decret d'avance du 26 septembre 2005

Fascicules budgétaires

Ouvertures

 

Annulations

 

(euros)

AP

DO/CP

AP

DO/CP

Défense

0

611 000 000

0

611 000 000

TOTAL

0

611 000 000

0

611 000 000

d) Le tableau 4 ci-après retrace les ouvertures et annulations autorisées par les décrets n° 2005-1361 et 2005-1363 (l'économie générale du décret d'avance est présentée en annexe IV au présent rapport) :

tableau 4 - equilibre du decret d'avance du 3 novembre 2005

Fascicules budgétaires

Ouvertures

 

Annulations

 

(euros)

AP

DO/CP

AP

DO/CP

Charges communes

0

220 000 000

0

29 000 000

Economie, finances et industrie

0

41 000 000

0

41 000 000

Education nationale (recherche)

0

0

0

200 000 000

Santé (santé, famille, personnes handicapées)

0

24 000 000

0

0

Travail, santé et solidarité - Travail

0

0

0

15 000 000

TOTAL

0

285 000 000

0

285 000 000

Ces données appellent les observations suivantes :

- les annulations et les ouvertures de crédits de paiement (CP) et de dépenses ordinaires (DO) opérées par les textes précités sont d'un montant global strictement identique ; la condition posée à l'article 11 (2°) de l'ordonnance du 2 janvier 1959 est donc, pour ce qui les concerne, satisfaite ;

- à l'inverse de la pratique constatée les années précédentes, le montant des annulations d'autorisations de programme (75,4 M€) opérées en 2005 est strictement égal à celui des annulations de crédits de paiement. La Cour, qui avait relevé que le décalage constaté antérieurement présentait l'inconvénient de générer la constitution de stocks importants d'autorisations de programme non utilisées (dites "AP dormantes"), prend acte de cette évolution, qui s'imposait à la veille de la mise en _uvre du nouveau régime des autorisations d'engagement introduit par la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

Dès lors, compte tenu du montant des annulations auxquelles il a été procédé, les ouvertures de crédits effectuées par décret d'avance n'étaient pas de nature à altérer l'équilibre financier prévu par la dernière loi de finances.

Néanmoins, parce qu'elles ont affecté la gestion budgétaire 2005 et dès lors que la plupart d'entre elles ont porté sur des crédits qui n'étaient pas devenus sans objet, le risque existe qu'elles ne soient pas sans incidence sur l'exercice 2006 et les exercices suivants.

La Cour relève, en revanche, qu'ont été, cette année, annulés des montants identiques d'autorisations de programme et de crédits de paiement.

IV- LE RESPECT DES PLAFONDS FIXES PAR LA LOI ORGANIQUE

La mise en _uvre de la procédure des décrets d'avance sera désormais soumise au respect d'un double plafonnement du montant des ouvertures et des annulations autorisées.

L'article 13 de la loi organique du 1er août 2001 dispose que "le montant cumulé des crédits ouverts (par décret d'avance) ne peut excéder 1 % des crédits ouverts par la loi de finances de l'année". Cette disposition n'est applicable qu'à compter de 2006.

L'article 14-I de la loi organique du 1er août 2001, d'ores et déjà en vigueur, fixe à 1,5 % des crédits ouverts par les lois de finances afférentes à l'année en cours le montant cumulé des annulations susceptibles d'être opérées par voie réglementaire au cours de l'exercice budgétaire.

A) Le respect du plafond applicable aux ouvertures de crédits (à titre indicatif)

L'examen du respect de ce plafond, qui ne sera juridiquement applicable qu'à compter du 1er janvier 2006, appelle deux observations de méthode :

- l'article 13 ne précise pas s'il convient, pour apprécier le respect du taux de 1 % précité, de prendre en compte, au titre de la loi de finances de l'année, l'ensemble des crédits votés (y compris les budget annexes et comptes spéciaux du Trésor) ou les seules dotations du budget général. Compte tenu de la nature des mesures mises en _uvre par décret d'avance et conformément à l'esprit de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, la Cour a retenu, ci-après, cette dernière interprétation ;

- de même, faute d'indication explicite contraire et dans l'esprit qui a inspiré la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, le seuil fixé par l'article 13 doit être apprécié globalement pour l'ensemble du budget. Il est, néanmoins, significatif d'observer pour chaque ministère36 le rapport de proportionnalité entre les ouvertures et les dotations de loi de finances ;

- par ailleurs, le plafond de 1% fixé par l'article 13 s'entend comme appliqué au seul montant des crédits ouverts dans la loi de finances initiale (LFI), à l'exclusion de ceux ouverts par une ou plusieurs loi(s) de finances rectificative(s) (LFR).

En effet, l'expression retenue à la dernière phrase du premier alinéa de l'article 13 (« 1% des crédits ouverts par la loi de finances de l'année »), qui diffère des autres mentions qui en sont faites dans le même texte37, est éclairée par la définition de la loi de finances énoncée à l'article 1er de la loi organique : « Ont le caractère de lois de finances : 1° La loi de finances de l'année et les lois de finances rectificatives (...) ».

Le tableau de la page suivante compare, par section ministérielle, le montant des ouvertures de crédits effectuées par décret d'avance au cours de l'exercice 2005 avec celui des dotations inscrites en loi de finances initiale.

ouvertures de credits effectuees par décret d'avance en 2005

B) Le respect du plafond applicable aux annulations de crédits

Outre les décrets d'annulation des 25 février, 29 avril, 26 septembre et 3 novembre 2005, avaient été publiés, à la date de dépôt du présent rapport : quatre décrets d'annulation38 répondant aux critères de l'article 14-I de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, deux décrets d'annulation pris en application de l'article 11(1°) de l'ordonnance de 195939 et un arrêté d'annulation pris sur le fondement de l'article 10 du même texte40. A l'exception de l'arrêté du 30 juin, toutes les annulations effectuées relèveront en 2006 des dispositions des articles 13 et 14-I et il y a donc lieu de les prendre en compte pour apprécier si le ratio de 1,5 % précité a été respecté au cours de la gestion 2005.

Le montant cumulé des neuf décrets d'annulation s'établit, apprécié globalement et par budget, comme indiqué dans le tableau de la page suivante.

annulations de credits effectuees en 2005

Compte tenu de la date de son dépôt, le présent rapport ne peut pas intégrer les mouvements de LFR. Or, pour être vérifié de manière pleinement significative, le respect du plafond fixé à l'article 14 de la LOLF doit être apprécié en prenant en compte les ouvertures et annulations de crédits inscrites dans le collectif budgétaire.

Il ressort cependant de ces données :

- que le montant des annulations de crédits opérées en 2005 excède le plafond fixé par l'article 14-1 si on le considère globalement pour l'ensemble des services de l'Etat ;

- que les annulations opérées par voie administrative au cours de l'exercice 2005 n'ont, toutefois, pas excédé globalement le seuil fixé par la loi organique au regard du montant global des crédits ouverts par la loi de finances pour ce qui concerne les ministères civils ;

- que les annulations peuvent néanmoins, comme les années précédentes, atteindre des pourcentages très significatifs sur certaines sections ministérielles, dépassant souvent 1,5 % des crédits ouverts. C'est le cas, une nouvelle fois, pour le budget de la ville et de la rénovation urbaine (dont 15 % des crédits de LFI ont été annulés en cours d'année) ; de fortes annulations ont également été pratiquées, par exemple, sur les budgets de la jeunesse, des sports et de la vie associative (9,22 %), du tourisme (8,5 %), de l'aménagement du territoire (6,6 %) et de la recherche (6 %) ;

- que tel est le cas, également, pour les annulations de crédits de paiement effectuées sur le budget de la défense (8,7 % des crédits de LFI) ; cet état de fait - qui intervient à la veille de l'entrée en application des nouvelles dispositions relatives aux autorisations d'engagement - témoigne, une nouvelle fois, du caractère inapproprié des dotations ouvertes sur les budgets militaires.

*

CONCLUSION

1) La Cour a examiné, au regard notamment de l'article 11 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 et de l'article 14 de la loi organique du 1er août 2001 relatives aux lois de finances, les ouvertures de crédits supplémentaires effectuées par décret d'avance au cours de l'exercice 2005, à la date de dépôt du présent rapport, ainsi que les annulations de crédits opérées pour en assurer le financement.

2) Les conditions de procédure fixées par les textes ont été respectées : le Gouvernement a recueilli l'avis du Conseil d'Etat ; il soumet au Parlement, dans le projet de loi de finances rectificative pour 2005, une demande de ratification des mouvements de crédits opérés par voie réglementaire ; chacun des décrets d'avance, enfin, était accompagné d'un rapport du ministre chargé des finances au Premier ministre.

Toutefois, la Cour observe que ce rapport sommaire n'énonce aucune explication permettant d'apprécier si les ouvertures de crédits opérées répondaient toutes à la condition d'urgence posée par le texte organique, si les crédits annulés étaient ou non devenus sans objet, si la mesure pouvait avoir une incidence sur les conditions de l'exécution budgétaire et si les dépenses correspondantes avaient été supprimées ou reportées.

3) En application de la loi organique du 1er août 2001, les projets de décret d'avance devront avant leur signature, à compter de 2006, être notifiés pour avis à la commission chargée des finances de chaque assemblée. Dans cette perspective, la Cour recommande que les indications qui accompagneront les projets de décret d'avance donnent lieu, désormais, à une information significativement améliorée sur ces différents points.

4) La Cour souligne la sensible amélioration des conditions dans lesquelles elle a été mise en mesure de préparer le rapport prévu à l'article 58 (6°) de la LOLF. Elle constate, en revanche, que le calendrier de dépôt du projet de loi de finances rectificative ne lui permet pas de prendre en considération son contenu dans le présent rapport (notamment le montant des ouvertures et annulations de crédits, qui entre en ligne de compte pour le calcul du plafond des annulations autorisées au regard du montant total des crédits ouverts dans l'année).

5) Par ailleurs, la publication tardive de décrets d'avance (selon des informations officieuses, un nouveau décret devait être publié postérieurement au dépôt conjoint du projet de loi de finances rectificative pour 2005 et du présent rapport) met de nouveau en lumière, comme en 2003, la difficulté de concilier certaines modalités de la gestion budgétaire avec la mission d'assistance du Parlement qui incombe à la Cour en vertu de l'article 58 (6°) de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

6) Les mouvements de crédits effectués par décret d'avance portent sur des montants qui restent limités en proportion de la masse globale du budget de l'Etat. Des annulations de crédits très significatives ont par ailleurs été réalisées en dehors de la procédure du décret d'avance, qui seront analysées dans le rapport de la Cour sur l'exécution de l'exercice 2005 qui sera déposé au printemps 2006 en application de l'article 58 (4°) de la loi organique.

7) Toutefois, l'examen auquel la Cour a procédé des décrets d'avance publiés en 2005 conduit à constater différentes atteintes aux principes budgétaires énoncés notamment aux articles 6 et 32 de la LOLF. En particulier, les observations faites à propos de chacun des quatre décrets précités ont mis en lumière un problème de sincérité de la loi de finances initiale. Dans un certain nombre de cas, les entorses aux règles budgétaires étaient manifestement délibérées.

8) Dans leur majorité, les annulations de crédits destinées à couvrir les ouvertures opérées par décret d'avance ont porté sur des crédits qui n'étaient pas devenus sans objet. Certaines pourraient même, dans certains secteurs, induire des insuffisances de crédits.

9) A l'inverse, un certain nombre d'ouvertures de crédits effectuées par voie réglementaire ne répondaient pas à la condition d'urgence fixée par l'article 11 de l'ordonnance organique. Pour beaucoup, elles n'ont été rendues nécessaires que parce que le montant des crédits ouverts en loi de finances a été établi sans prendre en compte la réalité des besoins telle qu'elle pouvait être prévue au moment du vote du budget.

Cette pratique, récurrente sur certaines dotations, contrevient à la règle de l'autorisation parlementaire préalable. Elle constitue une entorse délibérée à la sincérité de la loi de finances.

ANNEXES

ANNEXE I

ECONOMIE GENERALE DU DECRET D'AVANCE DU 25 FEVRIER 2005

DECRET D'AVANCE DU 25 FEVRIER 2005

             

 

Chap.

 

OUVERTURES

ANNULATIONS

Ministère

Intitulé

AP

CP/DO

AP

CP/DO

Affaires étrangères

42-13

Appui à des initiatives privées ou décentralisées

0

0

0

2.000.000

 

42-15

Coopération internationale et développement

0

10.000.000

0

0

Sous-total Affaires étrangères

 

 

0

10.000.000

0

2.000.000

Economie, finances et industrie

34-98

Moyens de fonctionnement des services

0

0

0

303.485

 

37-07

Réseau économique extérieur - Dépenses diverses

0

0

0

80.709

 

37-50

Trésor public - Dépenses diverses

0

0

0

344.366

 

37-70

DRIRE - Dépenses diverses

0

0

0

23.523

 

39-01

Programme DGCCRF

0

0

0

22.663

 

39-03

Programme DGI

0

0

0

319.679

 

39-06

Programme juridictions financières

0

0

0

9.926

 

39-07

Programme INSEE

0

0

0

34.777

 

64-92

Actions de développement en faveur des PMI

0

0

360.872

360.872

 

68-04

Participation de la France à divers fonds

0

0

500.000

500.000

Sous-total Economie, finances et industrie

 

 

0

0

860.872

2.000.000

Equipement (transports et sécurité routière)

53-47

Développement des infrastructures, organisation...

0

0

1.300.000

1.300.000

 

63-44

Subventions d'investissement transports interurbains

0

0

700.000

700.000

Sous-total Equipement (transports et sécurité routière)

 

0

0

2.000.000

2.000.000

Intérieur, sécurité intérieure et libertés locales

34-82

Dépenses d'informatique et de télématique

0

0

0

500.000

 

57-50

Equipement matériel

0

0

500.000

500.000

 

67-51

Subventions pour travaux divers d'intérêt local

0

0

1.000.000

1.000.000

Sous-total Intérieur

 

 

0

0

1.500.000

2.000.000

Travail, santé et solidarité - Santé, famille, pers. h.

39-01

Programme "santé publique - prévention"

0

0

0

2.000.000

Sous-total section Santé, famille, personnes handicapées et solidarité

0

0

0

2.000.000

TOTAL

 

 

0

10.000.000

4.360.872

10.000.000

Source : Cour des comptes

           

ANNEXE II

ECONOMIE GENERALE DU DECRET D'AVANCE DU 29 AVRIL 2005

DECRET D'AVANCE DU 29 AVRIL 2005 (source : Cour des comptes)

 

Chap.

 

OUVERTURES

ANNULATIONS

Ministère

Intitulé

AP

CP/DO

AP

CP/DO

Affaires étrangères

37-90

Moyens généraux des services

0

0

0

342.155

 

41-43

Concours financiers

0

0

0

20.000.000

 

42-14

Subventions aux opérateurs de l'action audiovisuelle

0

0

0

1.400.000

 

42-29

Coopération militaire et de défense

0

0

0

600.000

Sous-total Affaires étrangères

 

 

0

0

0

22.342.155

Agriculture, alimentation, pêche, aff.rur.

69-01

Gestion durable - Appui au renouvellement des exploitations

0

0

3.913.399

3.913.399

Sous-total Agriculture

 

 

0

0

3.913.399

3.913.399

Charges communes

20-51

Conseil constitutionnel

0

630.000

0

0

Sous-total Charges communes

 

 

0

630.000

0

0

Ecologie et développement durable

34-98

Moyens de fonctionnement des services

0

0

0

870.952

Sous-total Ecologie et développement durable

 

0

0

0

870.952

Economie, finances et industrie

34-98

Moyens de fonctionnement des services

0

0

0

614.110

 

37-70

DRIRE

0

0

0

140.577

 

37-90

Formation

0

0

0

300.000

 

37-92

Modernisation du MINEFI

0

0

0

581.813

 

37-93

Actions de modernisation budgétaire et comptable

0

0

0

200.000

 

39-01

Régulation et sécurisation des échanges de biens et services

0

0

0

200.179

 

39-07

DGCCRF

0

0

0

310.526

 

44-80

Subventions environnement et compétitivité des entreprises

0

0

0

750.000

 

44-95

Participation à divers fonds de garantie

0

0

0

464.219

 

57-90

Equipements administratifs et techniques

0

0

249.305

249.305

 

64-96

Reconversion et restructurations industrielles

0

0

750.000

750.000

Sous-total Economie, finances et industrie

 

 

0

0

999.305

4.560.729

Education nationale

34-98

Moyens de fonctionnement des services

0

0

0

5.000.000

(enseignement scolaire)

36-80

Formation professionnelle et actions de promotion

0

0

0

1.483.936

Sous-total Education nationale (enseignement scolaire)

0

0

0

6.483.936

Education nationale

34-98

Moyens de fonctionnement des services

0

0

0

1.000.000

(enseignement supérieur)

36-11

Subventions de fonctionnement

0

0

0

1.000.000

Sous-total Education nationale (enseignement supérieur)

 

 

0

0

0

2.000.000

Equipement (transports et sécurité routière)

63-44

Subventions d'investissement aux transports interurbains

0

0

4.603.884

4.603.884

Sous-total Equipement (transports et sécurité routière)

0

0

4.603.884

4.603.884

Equipement (aménagement du territoire)

44-10

Fonds national d'aménagement et de dév. du territoire

0

2.000.000

0

0

 

65-00

Fonds national d'aménagement et de dév. du territoire

0

0

2.000.000

2.000.000

Sous-total Equipement (aménagement du territoire)

 

0

2.000.000

2.000.000

2.000.000

Intérieur, sécurité intérieure et libertés

34-41

Police nationale - Moyens de fonctionnement

0

0

0

3.000.000

locales

34-82

Dépenses d'informatique et de télématique

0

0

0

1.100.000

 

37-30

Dotations globalisées de préfectures

0

0

0

2.000.000

 

37-61

Dépenses relatives aux élections

0

85.875.019

0

0

 

41-61

Financement des partis et groupements politiques

0

0

0

6.700.000

 

57-40

Equipement immobilier

0

0

11.009.502

11.009.502

 

57-50

Equipement matériel

0

0

2.857.519

2.857.519

 

57-60

Informatique, télématique et transmissions (équipement)

0

0

2.306.449

2.306.449

 

67-51

Subventions pour travaux divers d'intérêt local

0

0

15.000.000

15.000.000

 

67-52

Dotations globale d'équipement et de développement rural

0

0

9.500.000

9.500.000

Sous-total Intérieur, sécurité intérieure et libertés locales

0

85.875.019

40.673.470

53.473.470

Jeunesse, sports et vie associative

43-90

Jeunesse et vie associative

0

0

0

515.000

 

43-91

Sport de haut niveau, développement de la pratique, formation

0

0

0

313.413

 

46-36

Développement social

0

0

0

19.000

Sous-total Jeunesse, sports et vie associative

 

0

0

0

847.413

Justice

57-60

Equipement

0

 

2.942.406

2.942.406

Sous-total Justice

 

 

0

0

2.942.406

2.942.406

Outremer

41-51

Subventions obligatoires aux collectivités locales d'outremer

0

0

0

1.781.136

 

67-54

Subventions d'équipement calamités publiques

9.398.451

9.398.451

0

0

Sous-total Outremer

 

 

9.398.451

9.398.451

0

1.781.136

Services du Premier ministre

33-94

Action sociale interministérielle facultative

0

0

0

750.000

(services généraux)

34-94

Actions de formation, de perfectionnement, d'insertion

0

0

0

20.304

 

34-98

Moyens de fonctionnement des services

0

0

0

71.031

 

37-04

Etudes et communication sur la gestion publique

0

0

0

16.920

 

37-08

Fonds pour la réforme de l'Etat et de la modernisation @

0

0

0

118.439

 

41-10

Aides à la presse

0

0

0

33.840

 

41-11

Aides à la modernisation et au transport postal de la presse

0

0

0

169.199

 

43-04

Subv. recherche domaine stratégique et rel. internationales

0

0

0

5.076

Sous-total Services du Premier ministre

 

 

0

0

0

1.184.809

Travail, santé et cohésion sociale

36-61

Subventions aux établissements publics et autres organismes

0

0

0

20.000.000

(emploi et travail)

44-01

Programme "nouveaux services- nouveaux emplois"

0

0

0

4.000.000

 

44-70

Dispositifs d'insertion des publics en difficulté

0

0

0

53.948.546

Sous-total Emploi et travail

 

 

0

0

0

77.948.546

Travail, santé et cohésion sociale

34-98

Moyens de fonctionnement des services

0

625.000

0

0

(santé, famille, personnes handicapées

36-81

Etablissements nationaux à caractère sanitaire et social

0

0

0

1.000.000

et solidarité)

39-01

Programme "santé publique - prévention"

0

0

0

3.000.000

 

39-03

Programme "politiques en faveur de l'inclusion sociale"

0

57.000.000

0

0

 

42-01

Coopération internationale secteurs santé, solidarité, travail

0

0

0

1.000.000

 

43-02

Interventions en faveur des droits des femmes

0

0

0

1.000.000

 

46-34

Interventions en faveur de la famille et de l'enfance

0

0

0

1.073.415

 

46-81

Action sociale d'intégration et de lutte contre l'exclusion

0

67.375.000

0

0

Sous-total Santé, famille, personnes handicapées

 

0

125.000.000

0

7.073.415

Travail, santé et cohésion sociale

46-60

Interventions en faveur de la ville et du dév. social urbain

0

0

0

15.000.000

(ville et rénovation urbaine)

67-10

Subv.d'investissement en faveur de la politique de la ville

0

0

1.616.361

1.616.361

Sous-total Ville et rénovation urbaine

 

 

0

0

1.616.361

16.616.361

Travail, santé et cohésion soc. (logement)

65-48

Construction et amélioration de l'habitat

0

0

2.491.237

2.491.237

Sous-total Logement

 

 

0

0

2.491.237

2.491.237

Défense

54-41

Infrastructure

0

0

6.000.000

6.000.000

 

55-11

Soutien des forces

0

0

5.769.622

5.769.622

Sous-total défense

 

 

0

0

11.769.622

11.769.622

TOTAL

 

 

9.398.451

222.903.470

71.009.684

222.903.470

ANNEXE III

ECONOMIE GENERALE DU DECRET D'AVANCE DU 26 SEPTEMBRE 2005

DECRET D'AVANCE DU 26 SEPTEMBRE 2005

             
 

Chap.

 

OUVERTURES

ANNULATIONS

Ministère

Intitulé

AP

CP/DO

AP

CP/DO

Défense

31-31

Pers. militaires des armées et de la gendarmerie - Rém. principales

0

240000000

0

0

 

31-94

Provisions pour mesures générales intéressant les personnels

0

70000000

0

0

 

34-03

Armée de l'air - Fonctionnement

0

47000000

0

0

 

34-04

Armée de terre - Fonctionnement

0

78000000

0

0

 

34-05

Marine - Fonctionnement

0

31000000

0

0

 

34-06

Gendarmerie - Fonctionnement

0

52500000

0

0

 

34-07

Gendarmerie - Maintien de l'ordre

0

500000

0

0

 

34-10

Alimentation

0

56000000

0

0

 

36-01

Subventions de fonctionnement

0

36000000

0

0

 

51-61

Espace - Systèmes d'information et de communication

0

0

0

79540000

 

51-71

Forces nucléaires

0

0

0

168380000

 

52-81

Etudes

0

0

0

400000

 

53-71

Equipements communs, interarmées et de la gendarmerie

0

0

0

155620000

 

54-41

Infrastructure

0

0

0

66590000

 

55-11

Soutien des forces

0

0

0

76490000

 

55-21

Entretien programmé des matériels

0

0

0

59140000

 

66-50

Participation à des travaux civils et subv. d'équipement social

0

0

0

840000

 

67-10

Subventions aux organismes sous tutelle

0

0

0

4000000

TOTAL

 

 

0

611.000.000

0

611.000.000

ANNEXE IV

ECONOMIE GENERALE DU DECRET D'AVANCE DU 3 NOVEMBRE 2005

DECRET D'AVANCE DU 3 NOVEMBRE 2005

 

Chap.

 

OUVERTURES

ANNULATIONS

Ministère

Intitulé

AP

CP/DO

AP

CP/DO

Charges communes

37-94

Dépenses éventuelles

0

0

0

20.000.000

 

37-95

Dépenses accidentelles

0

20.000.000

0

0

 

46-91

Diverses aides en faveur des rapatriés

 

 

 

9.000.000

 

46-95

Aide forfaitaire aux ménages utilisant un chauffage au fioul

 

200.000.000

0

0

Sous-total Charges communes

 

 

0

220.000.000

0

29.000.000

Economie, finances et industrie

39-02

Direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI)

0

0

0

2.100.000

 

39-03

Direction générale des impôts

0

0

0

19.700.000

 

39-04

Direction générale de le comptabilité publique

 

 

 

19.200.000

 

44-42

Interventions diverses

0

41.000.000

0

0

Sous-total Economie, finances et industrie

 

 

0

41.000.000

0

41.000.000

Education nationale ( Recherche)

36-21

Centre national de la recherche scientifique (CNRS)

0

0

0

200.000.000

Sous-total Education nationale ( Recherche)

 

0

0

0

200.000.000

Travail, santé et cohésion sociale (Emploi)

44-79

promotion de l'emploi et adaptations économiques

0

0

0

15.000.000

Sous-total Travail et emploi

 

 

0

0

0

15.000.000

Santé, famille, personnes handicapées

46-81

Action sociale d'intégration et de lutte contre l'exclusion

0

24.000.000

0

0

Sous-total Santé, famille, personnes handicapées

 

0

24.000.000

0

0

TOTAL

 

 

0

285.000.000

0

285.000.000

COUR DES COMPTES

-----

RAPPORT COMPLEMENTAIRE

au

RAPPORT ADRESSE AU PARLEMENT

le 23 novembre 2005

en application de l'article 58 (6°)

de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances

o0o

Décrets d'avance publies en 2005

et décrets d'annulation pris pour leur financement

RAPPORT SUR LES DECRETS D'AVANCE

ET SUR LES DECRETS D'ANNULATION DE CREDITS

PUBLIES EN 2005

PRESENTATION

1- Objet du present rapport

La Cour a adressé à la commission des finances de l'Assemblée nationale et à la commission des finances du Sénat, le 23 novembre 2005, conjointement au dépôt par le Gouvernement du projet de loi de finances rectificative pour 2005, un rapport analysant les dispositions des quatre décrets d'avance qui avaient été publiés à cette date et des décrets d'annulation destinés à en assurer le financement41.

Depuis le dépôt de ce rapport, ont été publiés au Journal officiel un nouveau décret d'avance (le 2 décembre) et un décret d'annulation du même montant (le 3 décembre).

Le présent rapport a pour objet de faire connaître au Parlement, conformément à l'article 58 (6°) de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), les observations de la Cour sur le décret d'avance du 1er décembre 2005.

Le dépôt de ce rapport complémentaire se justifie également par la nécessité d'apprécier si ont été respectés les plafonds d'ouvertures et d'annulations de crédits par décret d'avance prévus aux articles 13 et 14-I de la LOLF. Or ces ratios ne peuvent être appréhendés de manière significative que lorsque sont connues les dispositions des décrets d'avance publiés postérieurement au dépôt du projet de loi de finances rectificative.

2- Les décrets d'avance et d'annulation objets du rapport du 23 novembre 2005 (rappel)

Quatre décrets d'avance avaient été publiés au 23 novembre, en application de l'article 11 de l'ordonnance organique du 2 janvier 1959 relative aux lois de finances. Ces textes font l'objet d'une demande de ratification incluse dans le projet de loi de finances rectificative pour 2005 :

- le décret n° 2005-194 du 25 février 2005 a ouvert 10,0 M€ au titre des dépenses ordinaires sur le budget des affaires étrangères pour financer la participation de la France aux secours organisés suite au raz-de-marée survenu en Asie du sud-est en décembre 2004.

Ces ouvertures ont été compensées par l'annulation d'un montant total identique de crédits en crédits de paiement et de 4,61 M€42 en autorisations de programme, effectuée sur plusieurs budgets ministériels par le décret n° 2005-195, pris en application de l'article 14 de la loi organique du 1er août 200143 ;

- le décret n° 2005-401 du 29 avril 2005 a ouvert 213,51 M€3 en crédits de paiement sur le budget des charges communes (0,63 M€), sur la section « Aménagement du territoire » du budget de l'équipement (2,0 M€), sur le budget de l'intérieur (85,88 M€3) et sur la section "Santé, famille, personnes handicapées et cohésion sociale" du budget du travail, de la santé et de la cohésion sociale (125,0 M€). Par ailleurs, 9,4 M€3 ont été ouverts, en autorisations de programme et en crédits de paiement, au titre des crédits d'équipement du ministère de l'outre-mer.

Ce décret d'avance visait à assurer le financement des surcoûts liés à l'organisation du référendum sur le traité établissant une constitution européenne, à couvrir l'insuffisance des crédits prévus pour l'hébergement des demandeurs d'asile et à contribuer à l'indemnisation de collectivités territoriales de Guadeloupe touchées par des catastrophes naturelles.

Cette mesure était financée par des annulations de 222,9 M€ en crédits de paiement et de 71,01 M€3 en autorisations de programme sur plusieurs sections ministérielles ;

- le décret n° 1206 du 26 septembre 2005 a ouvert 611,0 M€ de crédits de paiement sur plusieurs chapitres du titre III du budget de la défense. Cette ouverture était compensée par une annulation totale de même montant sur différents chapitres des titres V et VI du même budget ; ce décret d'avance a été consacré, en grande partie, à pallier l'insuffisance des crédits inscrits dans la loi de finances de l'année au titre des opérations militaires extérieures et des dépenses de personnel ;

- le décret n° 2005-1361 du 3 novembre 2005 a procédé à l'ouverture de 285 M€ de dépenses ordinaires sur le budget des charges communes (200 M€), sur le budget de l'économie, des finances et de l'industrie (41 M€) et sur la section Santé, famille, personnes handicapées et cohésion sociale du budget du travail, de la santé et de la cohésion sociale (24 M€). En contrepartie, une annulation de même montant a été effectuée sur ces mêmes budgets et sur la section Recherche du budget de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche (dont 200 M€ pour cette seule section).

3- Les décrets d'avance et d'annulation du 1er décembre 2005

Le décret n° 2005-1479 du 1er décembre 2005 a ouvert un total de 727,798 M€ de crédits de dépenses ordinaires, de 16,8 M€ de crédits de paiement et une autorisation de programme de 43,8 M€ sur plusieurs sections budgétaires ministérielles. Les plus fortes ouvertures sont destinées à financer une insuffisance de crédits au titre des rémunérations des personnels de l'Etat (444 M€), les mesures de prévention et de lutte contre la grippe aviaire (150 M€) et la participation de la France aux opérations de maintien de la paix (93,3 M€).

Le décret n° 2005-1488 de la même date a procédé à l'annulation d'un montant de crédits identique, tant sur les dotations ordinaires que sur celles destinées à la couverture de dépenses d'équipement. Les