Document mis en distribution le 9 janvier 2006  N° 2771 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 21 décembre 2005 RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES, DE L'ENVIRONNEMENT ET DU TERRITOIRE SUR LE PROJET DE LOI, adopté par le Sénat, portant engagement national pour le logement (n° 2709), PAR M. GÉRARD HAMEL, Député. -- Voir les numéros : Sénat : 57, 81, 85, 86 et T.A. 35 (2005-2006). Assemblée nationale : 2709 SOMMAIRE ___ Pages INTRODUCTION 11 TRAVAUX DE LA COMMISSION 37 I.- AUDITION DE M. JEAN-LOUIS BORLOO, MINISTRE DE L'EMPLOI, DE LA COHÉSION SOCIALE ET DU LOGEMENT SUR LE PROJET DE LOI PORTANT ENGAGEMENT NATIONAL SUR LE LOGEMENT 37 II.- EXAMEN DES ARTICLES 49 TITRE PREMIER - MOBILISATION DE LA RESSOURCE FONCIÈRE POUR LA RÉALISATION DE LOGEMENTS 49 Article 1er A (nouveau) : Réforme du zonage pour le plafonnement des aides au logement et taux d'indemnité de résidence des fonctionnaires 50 Chapitre premier : Mobiliser les terrains publics en faveur du logement [Division et intitulé nouveaux] 53 Article 1er : Possibilité pour l'Etat de mettre en œuvre des projets de construction de logements 54 Article 1er bis (nouveau)(article L. 121-2-1 [nouveau] du code de l'urbanisme) : Transmission par le préfet au maire de la liste des immeubles publics situés sur le territoire de la commune 61 Chapitre II : Faciliter l'adaptation des documents d'urbanisme aux objectifs fixés en matière de logement [Division et intitulé nouveaux] 62 Article 2A (nouveau) : Elaboration d'un programme local de l'habitat par les établissements publics de coopération intercommunale 62 Article 2 (articles L. 123-12-1 et L. 230-4-1 [nouveaux] du code de l'urbanisme) : Modification des plans locaux d'urbanisme et des plans d'occupation des sols 66 Article 2 bis (nouveau) : Extension aux syndicats mixtes de la compétence en matière de programme local de l'habitat 76 Après l'article 2 bis 77 Chapitre III : Sécuriser les autorisations d'urbanisme et les constructions existantes [Division et intitulé nouveaux] 79 Article 3 : Compétence de l'Etat pour délivrer les permis de construire aux sociétés de construction dont il possède plus de la moitié du capital 81 Article 3 bis (nouveau) (article L. 111-12 [nouveau] du code de l'urbanisme) : Délai de prescription pour les constructions achevées 83 Article 3 ter (nouveau) (article L. 480-13 du code de l'urbanisme) : Action en démolition 85 Article 3 quater (nouveau) (article L. 600-5 [nouveau] du code de l'urbanisme) : Annulation partielle des permis de construire par le juge administratif 87 Article 3 quinquies (nouveau) (article L. 600-6 [nouveau] du code de l'urbanisme) : Possibilité pour le préfet d'engager une action en démolition 87 Article 3 sexies(nouveau) : Intérêt pour agir des associations agréées 88 Après l'article 3 sexies 89 Chapitre IV : Améliorer les outils d'acquisition foncière [Division et intitulé nouveaux] 89 Avant l'article 4 90 Article 4 (articles L. 240-1 à L. 240-3 [nouveaux], et article L. 211-3 du code de l'urbanisme) : Fusion du droit de priorité et du droit de préemption des communes 91 Article L. 240-1 : Définition du droit de priorité 92 Article L. 240-2 : Cas d'inapplicabilité du droit de priorité 93 Article L. 240-3 : Modalités d'application du droit de priorité 94 Article 4 bis (nouveau) : Droit de préemption urbain sur les parts des sociétés civiles immobilières 96 Après l'article 4 bis 97 Chapitre V : Accroître la transparence du marché foncier [Division et intitulé nouveaux] 97 Article 4 ter (nouveau) : Transmission par l'administration fiscale des données foncières aux collectivités publiques 97 Chapitre VI : Soutenir les maires bâtisseurs [Division et intitulé nouveaux] 99 Avant l'article 4 quater 100 Article 4 quater (nouveau) : Compensation intégrale des pertes de recettes liées à l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties dont bénéficient les logements sociaux 100 Après l'article 4 quater 106 Article 4 quinquies (nouveau) : Augmentation de la majoration de la taxe foncière sur les propriétés non bâties pour les terrains constructibles 107 Article 4 sexies (nouveau) : Majoration de la base de la taxe locale d'équipement 109 Après l'article 4 sexies 113 Article 4 septies (nouveau) (article 1529 [nouveau] du code général des impôts) : Taxe forfaitaire sur les terrains devenus constructibles 113 Article additionnel après l'article 4 septies : Extension du bénéfice de la dotation de solidarité urbaine aux logements-foyers 117 Après l'article 4 septies 118 TITRE II - DÉVELOPPEMENT DE L'OFFRE DE LOGEMENTS ET ACCÈS AU LOGEMENT 121 Chapitre premier : Favoriser l'accession à la propriété [Division et intitulé nouveaux] 123 Avant l'article 5 124 Article 5 : Taux réduit de TVA pour les logements en accession sociale à la propriété dans les quartiers situés en zone de rénovation urbaine 126 Article additionnel après l'article 5 : Instauration d'une décote ou d'une surcote sur les estimations des services des domaines dans le cadre de la vente d'un logement social 129 Après l'article 5 129 Article 5 bis (nouveau) : Bail à construction 131 Après l'article 5 bis 134 Article 5 ter (nouveau) (article L 443-15-2-1 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation) : Vente de logements locatifs conventionnés par les collectivités territoriales 135 Article 5 quater (nouveau) : Régime fiscal du prêt social de location-accession 136 Article 5 quinquies (nouveau) (article L. 311-4 du code de la construction et de l'habitation) : Possibilité pour les communes de bénéficier d'aides ou de prêts accordés par l'Etat pour le financement de logements locatifs sociaux 140 Article additionnel après l'article 5 quinquies : Suppression de la garantie de financement et d'acquisition des locaux non vendus des coopératives HLM 141 Après l'article 5 quinquies 141 Article additionnel après l'article 5 quinquies : Exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) dans les zones franches urbaines (ZFU) des immeubles affectés à l'habitation de leurs propriétaires 142 Après l'article 5 quinquies 142 Chapitre II : Développer l'offre locative privée à loyers modérés [Division et intitulé nouveaux] 142 Article additionnel avant l'article 6 : Suppression du délai de carence pour le versement des aides personnelles au logement 143 Article additionnel avant l'article 6 : Allongement de la périodicité de versement des aides personnalisées au logement de très faible montant 143 Article 6 (article L. 321-1 du code de la construction et de l'habitation) : Elargissement des compétences de l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat 143 Après l'article 6 149 Article 7 : Déduction sur les revenus fonciers pour les propriétaires bailleurs passant une convention avec l'ANAH 149 Après l'article 7 150 Article 7 bis (nouveau) (article 31 du code général des impôts) : Dispositif d'investissement locatif dans le secteur intermédiaire 151 Article 7 ter (nouveau) : Exonération de TVA sur les opérations de portage immobilier provisoire 157 Article 7 quater (nouveau) (articles L. 253-1 à L. 253-8 [nouveaux] du code de la construction et de l'habitation) : Dissociation de l'usufruit locatif et de la nue propriété 158 Article additionnel après l'article 7 quater : Exonération de droits de succession en cas de maintien de la destination locative des immeubles transmis 162 Chapitre III : Lutter contre l'insalubrité et la vacance [Division et intitulé nouveaux] 162 Article 7 quinquies (nouveau) : Repérage des logements insalubres dans le diagnostic sur le fonctionnement des marchés du logement inclus dans le PLH 163 Article 7 sexies (nouveau) (article L. 145-23-1 [nouveau] du code de commerce) : Remise sur le marché des logements vacants situés au-dessus des commerces 166 Article 7 septies (nouveau) (article 29 [nouveau] du code général des impôts) : Déduction sur les revenus fonciers en cas de remise sur le marché de logements vacants 169 Article additionnel après l'article 7 septies : Création du certificat préalable de mise en location 171 Chapitre IV : Dispositions relatives aux bailleurs sociaux [Division et intitulé nouveaux] 171 Article 8 : Habilitation du Gouvernement à réformer par ordonnance le statut des OPHLM et des OPAC 172 Après l'article 8 176 Article additionnel après l'article 8 : Garantie pour les personnels de pouvoir conserver leur statut en cas de regroupement d'un office public de l'habitat et d'une société d'économie mixte 177 Article 8 bis (nouveau) (article L. 353-21 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation) : Location directe en meublé par les SEM 177 Article 8 ter (nouveau) : Compétence des organismes d'HLM pour gérer des immeubles au profit des fonctionnaires de police et de gendarmerie 178 Article 8 quater (nouveau) (articles L. 423-10, L. 423-11 et L. 423-11-1 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation) : Gouvernance des sociétés anonymes d'HLM 179 Article 8 quinquies (nouveau) : Compétences de syndic des sociétés anonymes HLM et des sociétés anonymes coopératives de production HLM 183 Chapitre V : Renforcer la mixité de l'habitat [Division et intitulé nouveaux] 183 Avant l'article 8 sexies (nouveau) 184 Article 8 sexies (nouveau) : Renforcement du rôle du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées 184 Article additionnel après l'article 8 sexies : Prise en compte des places d'aires d'accueil des gens du voyage en tant que logements sociaux au sens de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation 189 Article additionnel après l'article 8 sexies : Prise en compte des logements sociaux ayant fait l'objet d'une opération d'accession à la propriété dans le quota obligatoire de logements sociaux défini à l'article 55 de la loi « SRU » 189 Article additionnel après l'article 8 sexies : Prise en compte des logements construits dans le cadre d'une opération d'accession à la propriété dans le quota obligatoire de logements sociaux défini à l'article 55 de la loi « SRU » 191 Article additionnel après l'article 8 sexies : Incitation à la construction par les communes de logements très sociaux 191 Article 8 septies (nouveau) : Bilan triennal de l'application de l'article 55 de la loi SRU 191 Article 8 octies (nouveau) (article L. 3221-12-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Délégation au président du conseil général des décisions relatives au FSL 192 Article 8 nonies (nouveau) : Coordination rédactionnelle 195 Article 8 decies (nouveau) (articles L. 302-10, L. 302-11 et L. 302-12 [nouveaux] du code de la construction et de l'habitation) : Plan départemental de l'habitat 196 Article L. 302-10 : Institution du plan départemental de l'habitat 196 Article L. 302-11 : Objet du plan départemental de l'habitat 196 Article L. 302-12 : Rôle de la section départementale du comité régional de l'habitat 197 Article additionnel après l'article 8 decies : Réalisation d'études de cadrage sur l'habitat par les syndicats mixtes 197 Avant l'article 9 197 Article 9 (articles L. 441-1-1, L. 441-1-2, L. 441-1-4, L. 441-2-3 et L. 441-2-5 du code de la construction et de l'habitation) : Rôle des EPCI, des commissions départementales de médiation et des préfets dans l'attribution des logements locatifs sociaux 198 Article 10 (articles L. 441-8 et L. 441-12 du code de la construction et de l'habitation) : Réforme du dispositif du supplément de loyer de solidarité 213 Article 10 bis (nouveau) : Procédure de réquisition d'un logement dans les communes de l'ancien département de la Seine 224 Chapitre VI : Dispositions en faveur des plus défavorisés [Division et intitulé nouveaux] 224 Article 11 A (nouveau) (articles L. 633-4-1 [nouveau] et L. 633-5 du code de la construction et de l'habitation) : Adaptation du dispositif des logements-foyers 224 Article 11 : Encadrement des coupures d'électricité, de gaz et d'eau pendant la période hivernale 229 Article 12 (nouveau) : Prise en compte des dépenses d'électricité, de gaz, de chauffage et d'eau dans le règlement des situations de surendettement 233 Après l'article 12 234 TITRE III - DISPOSITIONS DIVERSES RELATIVES AU LOGEMENT ET À LA COHÉSION SOCIALE [DIVISION ET INTITULÉ NOUVEAUX] 235 Chapitre Ier : Dispositions relatives à la construction [Division et intitulé nouveaux] 235 Article 13 (nouveau) (ordonnance n° 2005-655 du 8 juin 2005 relative au logement et à la construction, article L. 834-1 du code de la sécurité sociale et article L. 134-7 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation) : Ratification de l'ordonnance n° 2005-655 du 8 juin 2005 et obligation de fournir un état de l'installation intérieure d'électricité 235 Article 14 (nouveau) (articles L. 262-1 à L. 262-10 [nouveaux] du code de la construction et de l'habitation) : Vente d'immeubles à rénover 241 Chapitre II : Ventes d'immeubles à rénover 242 Article L. 262-1 (nouveau) du code de la construction et de l'habitation : Définition de la vente d'immeubles à rénover 242 Article L. 262-2 (nouveau) du code de la construction et de l'habitation : Garanties du vendeur liées aux travaux de rénovation 244 Article L. 262-3 du code de la construction et de l'habitation : Obligations du vendeur à l'égard des acquéreurs 246 Article L. 262-4 (nouveau) du code de la construction et de l'habitation : Modalités de conclusion du contrat de vente d'immeubles à rénover 248 Article L. 262-5 du code de la construction et de l'habitation : Transferts des obligations liées à une vente d'immeuble à rénover 249 Article L. 262-6 du code de la construction et de l'habitation : Garantie d'achèvement 250 Article L. 262-7 du code de la construction et de l'habitation : Obligations de l'acquéreur lors de la signature du contrat 250 Article L. 262-8 du code de la construction et de l'habitation : Promesse de vente d'un immeuble à rénover 251 Article L. 262-9 du code de la construction et de l'habitation : Caractère d'ordre public des dispositions relatives à la vente d'immeuble à rénover 252 Article L. 262-10 du code de la construction et de l'habitation : Renvoi au décret des modalités d'application 252 Article 15 (nouveau) (article L. 472-1-7 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation) : Développement de l'offre locative de logements sociaux dans les départements d'outre-mer 252 Après l'article 15 254 Article 16 (nouveau) (article 1384 A du code général des impôts) : Prise en compte des subventions versées au titre du 1 % logement pour l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties 255 Article additionnel après l'article 16 : Prolongation de bénéfice de l'amortissement « Robien » dans le domaine de la construction de logement 256 Chapitre II : Dispositions relatives aux rapports entre les bailleurs et les locataires [Division et intitulé nouveaux] 256 Article 17 (nouveau) : Avancement de la date d'entrée en vigueur du nouvel indice de référence des loyers 256 Article 18 (nouveau) : Transmissibilité du droit au maintien dans les lieux lié aux baux d'habitation régis par la loi du 1er septembre 1948 258 Après l'article 18 261 Article additionnel après l'article 18 : Interdiction de refuser une caution locative située en outre-mer 261 Après l'article 18 262 Article additionnel après l'article 18 : Modalités de calcul des charges récupérables 262 Chapitre III : Autres dispositions [Division et intitulé nouveau] 262 Avant l'article 19 262 Article 19 (nouveau) : Délai supplémentaire d'adaptation des copropriétés à la loi SRU 263 Article additionnel après l'article 19 : Imputation par le syndicat de copropriété des frais de recouvrement d'une créance au propriétaire débiteur 264 Article additionnel après l'article 19 : Simplification des obligations comptables des petites copropriétés 264 Article 20 (nouveau) : Extension du régime du délai de rétractation de l'acquéreur non professionnel d'un bien immobilier 264 Après l'article 20 267 Article 21 (nouveau) : Extension du statut d'agent commercial aux collaborateurs non salariés d'un agent immobilier 267 Article 22 (nouveau) : Lutte contre les discriminations dans l'attribution de logements 269 Article 23 (nouveau) (article L. 313-32-1 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation) : Versement des deux tiers du montant du 1 % logement aux collecteurs associés de l'Union d'économie sociale du logement 270 Article 24 (nouveau) : Prise en compte de l'exigence d'insertion sociale des habitants des zones urbaines sensibles dans la charte d'insertion de l'ANRU 273 Article 25 (nouveau) : Accord de gestion urbaine de proximité des opérations de rénovation urbaine menées par l'ANRU 273 Après l'article 25 274 Article additionnel après l'article 25 : Pérennisation de la convention d'expérimentation entre l'Etat et l'Union de l'économie sociale du logement du 15 juillet 2004 274 Après l'article 25 275 Article 26 (nouveau) : Éligibilité des départements d'outre-mer au volet logement du plan de cohésion sociale 275 Article 27 (nouveau) (article L. 710-7-1 [nouveau] du code de l'urbanisme) : Application à Mayotte 276 Après l'article 27 277 TABLEAU COMPARATIF 279 AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 455 ANNEXE 479 MESDAMES, MESSIEURS, L'offre insuffisante de logements, au regard d'une demande croissante et évolutive due au retard dans la construction de logements sociaux et privés accumulé au cours des 20 dernières années, a entraîné une flambée des prix sur le marché du logement. Ce retard a été aggravé par un phénomène de rétention foncière, ainsi que par les freins existants à la mobilisation du foncier disponible, et par la réticence de nombreux propriétaires à louer des logements demeurant vacants sur le marché. En conséquence, l'ensemble de la chaîne du logement se trouve désormais engorgé, rendant plus difficile l'accès au logement des ménages modestes et des ménages aux revenus moyens, allongeant les délais d'attente des demandeurs de logements sociaux, et rendant de plus en plus précaire l'hébergement des ménages les plus défavorisés. Parallèlement à ce problème quantitatif, l'amélioration de la qualité de l'offre de logement est également un enjeu majeur pour les pouvoirs publics - enjeu dont la lutte contre l'habitat indigne et indécent constitue la dimension prioritaire. En effet, si l'on estime, s'agissant par exemple de la ville de Paris, que plus de 90 % des logements en centre-ville sont aujourd'hui dotés des éléments de confort de base, il subsiste, dans cette agglomération, un parc insalubre dont profitent les marchands de sommeil, au détriment des ménages aux revenus les plus modestes, logés dans des conditions de surpeuplement et d'insalubrité inacceptables. Cela étant, la résorption de l'habitat indigne n'est pas la seule préoccupation à prendre en compte pour améliorer la qualité du logement : en effet, les exigences croissantes de la société en matière de confort et de développement durable, ainsi que le vieillissement démographique, supposent la définition de normes de construction prenant en compte des objectifs aussi différents que la maîtrise de la demande énergétique, ou l'accessibilité aux personnes âgées et à mobilité réduite, notamment. Or, si le secteur du logement doit être envisagé comme une chaîne, de même, il faut considérer le projet de loi portant engagement national pour le logement dans la continuité de l'action menée par le Gouvernement pour agir sur les différents maillons de cette chaîne. En effet, depuis 2003, les pouvoirs publics ont été dotés de nombreux moyens d'action, pour endiguer la crise du logement, qu'il s'agisse de la rénovation des quartiers sensibles, de la relance de la construction de logements sociaux, de la promotion d'un habitat économe en énergie et respectueux des objectifs nationaux définis en matière de développement durable, de l'instauration d'un nouvel indice de référence des loyers, de la lutte contre ce qu'il est convenu d'appeler les « ventes à la découpe », de la simplification du droit de l'urbanisme ou encore de la résorption de l'habitat indigne. Afin de compléter l'ensemble de ces mesures, le Gouvernement a défini un pacte national pour le logement, dont le présent projet de loi constitue le volet législatif. Ce texte, qui a fait l'objet de modifications importantes au Sénat, vise notamment à faciliter la mobilisation de terrains publics, à adapter l'élaboration des documents d'urbanisme aux objectifs fixés en matière de construction de logements, à soutenir les maires bâtisseurs, à favoriser l'accession à la propriété, à relancer l'offre de logements privés à loyers modérés, à lutter contre l'insalubrité et la vacance, à favoriser la mixité, et à aider les personnes défavorisées à accéder à un logement décent. Le présent projet de loi présente l'avantage d'être fondé sur une logique de régulation et d'incitation plutôt que de réglementation du marché. L'outil fiscal, qui tend à inciter les agents plutôt qu'à les contraindre et à les sanctionner, a ainsi été privilégié s'agissant aussi bien de la lutte contre la rétention foncière ou contre la vacance des logements, que de la relance de l'offre de logements à loyers modérés, et de la poursuite de l'action du Gouvernement en faveur de l'accession à la propriété, ou encore de l'amélioration de la transparence du marché foncier. En outre, le projet de loi portant engagement national pour le logement apporte des assouplissements à un droit de l'urbanisme parfois trop contraignant pour les maires bâtisseurs, et s'inscrit dans le cadre de la relance de la décentralisation engagée en 2004, en confortant, d'une part, le rôle des groupements intercommunaux dans la définition de politiques cohérentes de l'habitat au niveau des bassins de vie, et, d'autre part, le rôle de l'Etat comme garant de l'intérêt général à l'échelon local. Avant d'aborder l'examen des articles du projet de loi proprement dit, votre rapporteur a souhaité évoquer la crise du logement, rappeler l'édifice juridique au sein duquel s'inscrit le présent projet de loi et indiquer quelles ont été les orientations privilégiées par la Commission pour en améliorer la teneur. I.- La crise du logement : une crise de l'offre dont les facteurs sont tant fonciers qu'immobiliers Le constat de l'existence d'une crise du logement en France est tellement consensuel aujourd'hui que la notion de « crise du logement » est désormais un lieu commun des discours tenus aussi bien par les associations de défense du droit au logement, que par les gouvernants, les médias et la société civile. Ce lieu commun fait désormais figure de paradoxe, depuis la reprise très dynamique du secteur de la construction. Cette crise prend également une acuité renouvelée, après les récents événements, qualifiés par les uns d' « émeutes », et par les autres de « violences urbaines ». C'est face à ce constat d'une crise de l'offre, qui affecte toutes les populations, mais qui se traduit par une précarisation du logement pour les populations les plus fragiles, et qui engorge ce que l'on appelle la chaîne du logement, que M. Jean-Louis Borloo, ministre délégué à la ville, puis ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement a entrepris une action de grande ampleur, visant tant la rénovation des quartiers et la construction de logements, que la mobilisation du foncier et l'accession à propriété. C'est dans ce contexte que s'inscrit le pacte national pour le logement, dont le présent projet de loi constitue le volet législatif. A.- Les difficultés d'accès au logement La crise du logement se caractérise par un engorgement de l'ensemble de la chaîne du logement, par la précarisation de l'accès au logement, une extension de la crise aux classes moyennes, qui étaient auparavant épargnées, et par la remise en cause de la mobilité résidentielle et de la mixité. 1. Un engorgement de l'ensemble de la chaîne du logement Le parcours résidentiel qui permettait dans les années 1960 et 1970 aux ménages de passer d'un logement HLM à un logement privé locatif puis à l'accession à la propriété, ne fonctionne plus, ce qui conduit à un blocage de la chaîne du logement. L'apparition de goulots d'étranglement à chacun des maillons de cette chaîne oblige les ménages à occuper un segment de marché immédiatement inférieur à leurs préférences de départ. La réduction du nombre de primo-accédants, notamment issus de logements sociaux, pèse sur les marchés locatifs privés ou publics, qui servent alors de solution de rechange définitive ou d'attente. Ce constat s'illustre particulièrement en Ile-de-France. Les ménages ont des difficultés croissantes à accéder au logement social, ce qui se traduit par l'allongement des files d'attente ; de même, ceux qui sont déjà logés dans une HLM ne peuvent plus en sortir. Ce phénomène se manifeste à la fois par la baisse du taux de mobilité des locataires du parc social (12,4 % en 1999, 10,6 % en 2001) et par l'accroissement de leur durée de location (30 % de locataires présents depuis plus de 4 ans en 2002 contre 12 % en 1978). 2. Des solutions toujours plus précaires L'hébergement chez les tiers se développe chez les personnes ne pouvant accéder au logement social. Entre 1996 et 2002, le nombre d'hébergés a augmenté de 5,3 %, passant de 924 000 à 973 000. Les titulaires de minima sociaux (23 % des hébergés sont des inactifs, 25 % des chômeurs) sont concernés au premier chef. L'hébergement collectif constitue une autre solution de repli, aggravant le manque de places dans ces structures. En effet, la hausse du nombre de places en hébergement d'urgence (90 000 permanentes, contre 65 000 en 1990) ne permet pas d'absorber la hausse de la demande (46 % des demandes non satisfaites). L'hébergement temporaire dans des hôtels, campings, résidences sociales ou logements d'insertion, se développe depuis 15 ans, attirant le public traditionnel de l'action sociale mais également de nouvelles populations : jeunes à faible niveau de qualification, travailleurs précaires, chômeurs. En outre, l'accroissement du contentieux locatif (95 575 en 1999, 111 107 en 2004) et, par conséquent, des expulsions locatives (9 717 interventions effectives de la force publique en 2003 contre 4 753 en 1997) exercent une pression supplémentaire sur les faibles capacités d'hébergement. Cette évolution résulte des difficultés croissantes que rencontrent les ménages dans l'acquittement de leur loyer : 2,7 % des locataires (soit 289 000) déclarent être en situation d'impayé de loyer d'au moins deux mois, quantité nettement plus importante dans le parc social (191 000) que dans le parc privé (98 000). En 2002, 59 % des ménages logés en HLM ont des revenus inférieurs à 60 % du plafond de ressources. Cette proportion devrait augmenter à l'avenir : 66 % des logements attribués chaque année vont à des ménages dont les ressources sont inférieures à 60 % des plafonds et près de 25 % disposent de ressources inférieures à 20 % de ces mêmes plafonds. La part de bénéficiaires du RMI est ainsi passée de 11 % en 1992 à 13 % en 2002. Enfin, le parc HLM accueille 21,9 % des chômeurs, voire 40 % dans les ZUS. Le problème est encore plus prégnant pour les personnes ayant emménagé récemment, qui fournissent en moyenne entre un et deux % d'effort supplémentaires par rapport aux locataires en place. Les personnes à bas revenus connaissent des difficultés croissantes pour acquérir un logement : en 2002, leur taux d'accession à la propriété a baissé de 11,6 % à 7,2 %. Entre 1996 et 2002, elles ont dû se reporter sur le marché locatif social (de 19,1 % à 32,1 %) et dans une moindre mesure sur le marché locatif privé (19,5 % à 24,3 %). 3. Les classes moyennes ne sont plus épargnées, mais ce sont les populations en situation de fragilité qui sont les plus touchées Les classes moyennes comptent entre 17 et 19 millions de personnes gagnant entre deux et trois fois le SMIC. A ce titre, elles ne bénéficient pas des prestations sociales sous conditions de ressources permettant l'accès au parc social conventionné. La part des dépenses de logement (premier poste de dépenses dans le budget des ménages) a doublé entre 1960 et 2003, passant de 12,1 % à 24,3 %. L'augmentation de la part des ménages propriétaires (+2,3 % depuis 1996) ne doit pas masquer la baisse du nombre de primo-accédants. En effet, ils ne représentent plus que 84 % des personnes accédant à la propriété contre 86 % il y a quatre ans. Par ailleurs, l'accession à la propriété devient plus sélective : le nombre de personnes n'ayant pas eu besoin de recourir à l'emprunt est passé de 26,3 % en 1984, à 35 % en 2002. Les acquisitions sont donc réservées aux catégories socioprofessionnelles supérieures ; ce phénomène est particulièrement sensible dans les centres urbains (notamment Paris intra-muros) où il s'accentue sous l'effet inflationniste des opérations de réhabilitation du bâti. Les personnes âgées dépendantes, les personnes handicapées, les travailleurs saisonniers et les étudiants sont encore plus gravement confrontés aux difficultés d'accès au logement, du fait d'un triple handicap : l'incapacité à prouver leur solvabilité, souvent faible, l'existence de préjugés pénalisants, la contraction du parc social. S'agissant des personnes âgées dépendantes et des personnes handicapées (4,8 millions de personnes recourent à une aide régulière pour accomplir les tâches de la vie quotidienne, et 6,5 millions à une aide technique), les difficultés restent nombreuses : non respect des normes de construction, complexité du montage des dossiers de financement d'aménagements, inadaptation de l'offre aux conditions de vie des personnes handicapées, notamment mentales. Quant aux populations immigrées (7,4 % de la population totale, 5,77 % du total des ménages), les bailleurs les identifient comme un groupe « à risques » sur le plan financier et social : qualité médiocre des logements occupés, surreprésentation dans le parc HLM, plus faible mobilité résidentielle. Les saisonniers (un million de personnes, principalement dans le tourisme et l'agriculture) se heurtent aux réticences des bailleurs, peu enclins à louer pour une durée limitée à des personnes occupant des emplois précaires et disposant donc de faibles revenus. Le prix du logement est souvent sans rapport avec sa qualité et les normes minimales de confort ne sont pas toujours respectées. Enfin, les 1,3 million d'étudiants habitant hors du domicile parental souffrent de l'insuffisance (0,7 % des étudiants parisiens sont logés par le CROUS) et de la vétusté de l'offre publique (70 000 des 100 000 chambres du parc des œuvres universitaires et scolaires ne respectent pas les normes de confort et d'équipement actuelles), ainsi que de sa répartition inégale sur le territoire. Les aides personnelles (1 milliard d'euros par an, 1/6ème du montant total des aides) ont des effets contreproductifs sur l'accès au logement des étudiants : faible redistribution, hausse des loyers entraînant des effets d'éviction pour les autres ménages. 4. La remise en cause de la mobilité résidentielle et de la mixité La vulnérabilité croissante des ménages accueillis au sein du parc social ainsi que les difficultés accrues rencontrées par les classes moyennes pour accéder à la propriété remet en question la possibilité, pour ces ménages, de choisir le type et la localisation de leur logement, ainsi que l'absence de perspective de sortie de ce logement. En conséquence, les populations modestes sont concentrées au sein du parc social et du parc locatif le moins cher, alors que les populations les plus aisées sont concentrées dans les zones de propriété ou de logement locatif privé de luxe. Dans la mesure où les logements sociaux sont concentrés au sein d'espaces périphériques circonscrits et que les espaces occupés par les propriétaires sont les centres villes et les banlieues résidentielles, il en résulte une exclusion sociale qui porte atteinte au modèle d'égalité républicaine fondé sur le principe de mixité sociale. B.- Les facteurs fonciers et immobiliers de la crise Dans son rapport d'information fait au nom de la Commission des affaires économiques et du plan du Sénat par le groupe de travail sur les facteurs fonciers et immobiliers de la crise du logement, M. Thierry Repentin, rapporteur, analyse ces deux types de facteurs, en assortissant son diagnostic de propositions opérationnelles qui ont fait l'objet de nombreux amendements dans le cadre de l'examen en première lecture du présent projet de loi par le Sénat. C'est la raison pour laquelle votre rapporteur a souhaité reprendre brièvement les éléments clefs du constat dressé par le groupe de travail précité. 1. L'analyse de la flambée des prix des terrains à bâtir et des déséquilibres entre l'offre de terrains et la demande de logements Dans un contexte de boom de la construction, la crise « paradoxale » du logement se caractérise avant tout par une très forte hausse des prix des terrains, et un étalement urbain très important, et déploré par de nombreux acteurs locaux. Ainsi que l'analyse M. Thierry Repentin, la hausse des prix est la conséquence du phénomène de déséquilibre entre offre et demande. Le marché du logement se caractérise par un déséquilibre entre une demande abondante de logement, et une offre de terrains très insuffisante, ayant plusieurs causes, au premier rang desquels figurent : - l'asymétrie d'information entre vendeur et acheteur sur le prix de ces terrains ; - et la rétention foncière pratiquée par des propriétaires peu incités fiscalement à vendre. S'agissant de la pression exercée sur le marché par la demande de logements, le ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement a rappelé qu'elle s'expliquait aussi par le retard accumulé par la France depuis une vingtaine d'années en matière de construction. 2. La hausse du coût des terrains s'accompagne d'une flambée du prix des logements Selon le groupe de travail sur les facteurs fonciers et immobiliers de la crise du logement, le marché immobilier se caractérise également par une flambée des prix des logements, même si le rapporteur du groupe de travail estime, à l'instar de votre rapporteur, que l'on ne peut véritablement parler de bulle immobilière (1). Outre l'insuffisance de la construction, auquel le Gouvernement a tenté de répondre, notamment par la création du dispositif d'amortissement fiscal, dit « Robien », le sénateur Repentin cite également : - la forte hausse du nombre de demandeurs de logements sociaux ; - les évolutions socio-démographiques affectant le nombre et la taille des ménages, le premier augmentant tandis que la seconde diminue, notamment en raison du vieillissement démographique, des phénomènes de décohabitation, conduisant les jeunes à quitter plus tôt le foyer parental, et de la moindre durabilité des couples mariés. Face à ce constat, le Gouvernement a mené une politique active, portant sur tous les segments de la chaîne du logement, et entend la poursuivre par la présentation devant le Parlement en première lecture du présent projet de loi. II.- Endiguer la crise du logement : un objectif fondamental de la politique de cohésion sociale engagée par le Gouvernement Le projet de loi portant engagement national pour le logement s'inscrit dans la continuité des actions menées par le Gouvernement pour endiguer la crise du logement, et complète : - la loi n° 2003-710, qui place la rénovation urbaine au cœur de la politique de la ville ; - la loi n° 2005-32, dont l'objectif majeur en matière de logement, est la relance de la construction de logements locatifs sociaux, et qui a été complétée par la loi n° 2005-841 ; - la loi n° 2005-781, qui prévoit des dispositions en faveur des économies d'énergie dans le secteur du bâtiment ; - l'ordonnance de simplification des autorisations d'urbanisme ; - l'ordonnance améliorant les dispositifs de lutte contre l'habitat indigne. A.- La loi n° 2003-710 place la rénovation urbaine au cœur de la politique de la ville La relance de la politique de la ville, qui participe de la politique gouvernementale du logement, a été engagée avec la loi d'orientation et de programmation du 1er août 2003. L'objectif poursuivi par le législateur consiste à réduire les inégalités sociales et les écarts de développement entre les territoires. Pour mettre en œuvre cet objectif, la loi initie un vaste programme portant sur les domaines du logement, de l'habitat et de l'environnement urbain, relance la politique de développement économique des territoires les plus en difficulté à travers le dispositif des zones franches urbaines et créé un dispositif national de suivi et d'évaluation. 1. Le programme national de rénovation urbaine Destiné à ranimer le marché de l'offre de logements dans les zones urbaines sensibles, le programme national de rénovation urbaine permet aux acteurs locaux de réaliser, plus facilement et plus rapidement, des projets de réhabilitation, de revalorisation et d'entretien courant mais, également, des programmes de construction ou de démolition et de reconstruction de plus grande ampleur. La loi a, pour ce faire, renforcé la capacité d'action de la puissance publique en cas d'une carence manifeste de nature à mettre en danger la sécurité ou à compromettre gravement les conditions d'habitation des occupants dans les immeubles collectifs, qu'ils soient ou non régis par les règles de la copropriété. Le législateur a mis en place un guichet unique de financement, auquel sont versés les crédits de ce programme : l'agence nationale pour la rénovation urbaine, établissement public à caractère industriel et commercial. Cet organisme a en charge le financement, par des subventions aux maîtres d'ouvrage, des opérations de rénovation urbaine dans les ZUS et, à titre exceptionnel, dans les quartiers qui connaissent des difficultés similaires. C'est donc un changement important dans la mise en œuvre des moyens de l'Etat qui va dans le sens d'une simplification et d'une meilleure lisibilité de l'action publique. 2. La relance du programme des zones franches urbaines (ZFU) A la lumière des résultats très positifs des 44 ZFU initiées par le pacte de relance pour la ville en 1996, la loi du 1er août 2003 a permis la création de 41 nouvelles zones franches à compter du 1er janvier 2004 jusqu'au 31 décembre 2008. En effet, plus de 11 000 entreprises se sont installées de 1997 à 2001 et le nombre d'emplois créés est de l'ordre de 45 000. Ces résultats ont conduit dans un premier temps à rouvrir les 44 premières ZFU pour une nouvelle période de cinq ans de 2003 à 2007. Les 41 nouvelles ZFU bénéficient d'exonérations fiscales (taxe professionnelle, impôt sur les sociétés, droits de mutation, taxe foncière sur les propriétés bâties) et sociales (exonérations des charges sociales patronales et des cotisations sociales maladie et maternité pour les artisans et les commerçants) identique à la première génération. La loi a aussi procédé à la réouverture du dispositif des zones de redynamisation urbaine pour quatre nouvelles années à partir de 2005. La loi du 1er août 2003 permet par ailleurs aux associations dans les zones de redynamisation urbaine et les zones franches urbaines d'être exonérées des charges sociales patronales comme les entreprises mais seulement au titre des salariés résidant dans la zone concernée. 3. La création de l'observatoire national des zones urbaines sensibles L'article 3 de la loi précitée crée un observatoire pour assurer le suivi de l'évolution des 751 ZUS ainsi que les moyens mis en œuvre dans ces zones. L'observation est basée sur une série d'indicateurs précisés dans la loi et portant sur les principaux volets de la politique de la ville : l'emploi, le développement économique, la rénovation urbaine, l'éducation, la sécurité et la tranquillité publiques, etc. Cet observatoire, placé auprès du ministre en charge de la ville, est rattaché fonctionnellement à la délégation interministérielle à la ville. Le rapport du Gouvernement sur l'évolution des ZUS présenté, chaque année, à l'automne, s'appuie sur les travaux de cet observatoire. B.- La loi n° 2005-32 sanctuarise des crédits en faveur de la production de logements locatifs sociaux Le volet « logement » de la loi de cohésion sociale constitue une étape-clef dans la politique menée par le Gouvernement pour endiguer la crise du logement. Il comprend des articles de programmation financière pour la construction de logements sociaux et de logements d'urgence, sans négliger pour autant le logement privé. 1. Le logement social au cœur du volet logement de la loi n° 2005-32 Le volet logement de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale vise la relance de la production de logements, en programmant, à l'article 87, le financement sur cinq ans de la construction de 500 000 logements locatifs sociaux. Cette programmation s'accompagne de mesures fiscales de soutien, avec l'extension de 15 à 25 ans de la durée d'exonération de taxe foncière au profit des opérations de construction de logements sociaux. La loi prévoit également la création de 5 800 places supplémentaires d'hébergement d'urgence, dans les centres d'hébergement et de réinsertion sociale, ainsi que dans les centres d'accueil des demandeurs d'asile, d'une part, et la création d'ici 2009 de 4 000 places supplémentaires en maisons-relais. Dans la continuité de la loi n° 2003-710, la loi de cohésion sociale prolonge de 3 ans, de 2008 à 2012 le programme de rénovation urbaine. La loi a également permis de limiter les expulsions locatives en prévoyant la signature, entre les bailleurs et les locataires de bonne foi, de protocoles définissant les modalités d'apurement de leur dette locative. 2. Des mesures complémentaires en faveur du logement privé Le logement constituant une chaîne, la loi de cohésion sociale ne concerne pas exclusivement le logement locatif social. En effet, s'agissant du parc locatif privé, l'article 107 de la loi n° 2005-32 prévoit l'affectation de crédits supplémentaires au profit de l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH). Afin de lutter contre la vacance des logements, le législateur a prévu des mesures fiscales ainsi qu'une amélioration du repérage des logements vacants. 3. L'amélioration de la procédure de surendettement La loi de cohésion sociale améliore le dispositif du surendettement, en intégrant les frais de loyer, de nourriture et de scolarité dans le « reste à vivre » qui est calculé par la commission de surendettement lorsqu'elle fixe le montant des remboursements dont doivent s'acquitter les ménages surendettés. La loi a également prévu le remboursement prioritaire des dettes locatives dans les procédures de surendettement, afin de sécuriser les bailleurs et de les inciter à remettre leurs logements sur le marché. 4. Les compléments apportés par la loi n° 2005-841 La loi n° 2005-841 du 26 juillet 2005, relative au développement des services à la personne et portant diverse mesures en faveur de la cohésion sociale, a complété la loi n° 2005-32 : - en améliorant le dispositif de garantie contre les impayés de loyers (article 32 de la loi n° 2005-841) ; - en réduisant la durée du bail des logements meublés d'un an à neuf mois pour les étudiants (article 33 de la loi n° 2005-841) ; - et en créant un nouvel indice de référence des loyers (article 35). C.- L'amélioration du cadre de vie et le développement de l'écohabitat : la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique Dans son rapport présenté les 13 et 14 décembre 2005 par Mme Cécile Felzines au nom de la section du cadre de vie devant le Conseil économique et social, et intitulé « Le logement de demain, pour une meilleure qualité de vie », la rapporteure insiste sur la nécessité d'inscrire le logement dans le cadre d'une politique globale de développement durable, tout en répondant aux attentes des Français et aux évolutions de leurs modes de vie. Or, sur le premier point, votre rapporteur souhaite rappeler qu'en sus des aides distribuées par l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat et par l'agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie, le Gouvernement a entrepris la mise en œuvre d'une politique active en manière d'écohabitat : - par le ciblage, depuis le 1er janvier 2005, du crédit d'impôt pour les dépenses d'équipement de l'habitation principale, sur les équipements les plus performants (15 % à 25 %) et un soutien fort aux chauffe-eau solaires et aux autres équipements utilisant les énergies renouvelables. En outre, le crédit d'impôt est orienté pour privilégier exclusivement les produits les plus performants en matière d'économie d'énergie et de lutte contre le changement climatique. L'objectif est de promouvoir les produits ayant les meilleures performances énergétiques et de faire évoluer la qualité des produits mis sur le marché ; - par l'instauration, dans le cadre de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005, d'un diagnostic de performance énergétique des bâtiments (2). D.- La réforme par voie d'ordonnance des autorisations d'urbanisme participe à la politique de relance de la construction La réforme (3)du régime des autorisations d'urbanisme a pour objectif principal la simplification des procédures. Cette réforme se traduit par une réécriture des dispositions législatives et réglementaires du code de l'urbanisme relatives aux autorisations. L'avant-projet d'ordonnance a été rédigé, après une large concertation avec les représentants des élus locaux et des professionnels. Il a été rendu public le 19 mai 2005. Les dispositions proposées ont pour objet de répondre aux objectifs de clarification, de simplification et de sécurisation du régime des autorisations d'urbanisme. Il s'agit de réformer en profondeur le régime des permis de construire et des autres autorisations d'urbanisme afin de faciliter l'acte de construire et de répondre aux objectifs généraux suivants : · réduire le nombre d'autorisations d'urbanisme ; · limiter les sources de contentieux ; · simplifier les procédures pour les usagers et les instructeurs ; · garantir les délais d'instruction ; · clarifier les responsabilités ; · favoriser le développement de la qualité urbanistique et architecturale. Dans ce domaine, les dispositions réglementaires ont autant sinon plus d'importance que les dispositions législatives et la réécriture de la partie législative du code de l'urbanisme est menée parallèlement à celle de la partie réglementaire de celui-ci. E.- L'ordonnance sur la lutte contre l'habitat indigne Présentée par le ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement le 14 décembre 2005 en conseil des ministres, en application de l'article 122 de la loi n° 2005-32, l'ordonnance destinée à améliorer la lutte contre l'habitat indigne simplifie les procédures de traitement des logements indignes et améliore la protection de leurs occupants (4). F.- La proposition de loi relative au droit de préemption des locataires en cas de vente d'un immeuble renforce la protection des locataires en cas de vente par lots La vente par lots, consistant en la mise en vente séparée d'appartements qui constituaient au départ une propriété unique, plus couramment qualifiée de « vente à la découpe », constitue une pratique ancienne, mais dont l'usage pose aujourd'hui problème en raison des prix très élevés de l'immobilier. En effet, en cas de vente par lots d'un immeuble, les locataires sont dans l'obligation de choisir entre deux options : - soit exercer leur droit de préemption sur le local loué, à un prix souvent élevé étant donné la conjoncture actuelle ; - soit quitter leur logement locatif à l'échéance du bail. Pour remédier aux effets pervers des ventes par lots, une proposition de loi de Mme Martine Aurillac et plusieurs de ses collègues est actuellement en cours d'examen devant le Parlement. Elle vise à la fois à aider les locataires souhaitant acquérir leur logement et à protéger ceux des locataires qui ne peuvent se porter acquéreur. III.- Le pacte national pour le logement s'inscrit dans la continuité de la politique de cohésion sociale engagée par le Gouvernement Le Gouvernement a souhaité, par le dépôt du présent projet de loi devant le Parlement, poursuivre la politique active qu'il a engagée en 2003 avec l'adoption de la loi n° 2003-710, pour endiguer la crise du logement. Après avoir mis en place un programme de rénovation des quartiers en difficulté, dont l'actualité récente a rappelé le caractère stratégique pour le rétablissement de la cohésion sociale de notre pays, et avoir engagé une relance de la construction de logements sociaux, le Gouvernement a souhaité agir sur les facteurs fonciers de la crise du logement, tout en poursuivant sa politique d'accession à la propriété, et, plus globalement, sa politique d'accès au logement. Cependant, le projet présenté initialement au Sénat paraissait fort modeste au regard des enjeux de la crise, même si le Gouvernement l'a assorti de dispositions réglementaires et conventionnelles complémentaires. C'est la raison pour laquelle le Sénat a profondément enrichi le dispositif du projet initial, ce dont se félicite votre rapporteur. La Commission n'a pas remis en cause l'économie du texte, tel qu'issu du Sénat, mais a souhaité l'améliorer et enrichir le volet de l'engagement national pour le logement relatif à l'accession à la propriété. A.- Le projet de loi initial : des propositions importantes mais insuffisantes Afin d'accélérer les procédures de cession par l'Etat de ses terrains ainsi que de ceux de ses établissements publics et de libérer du foncier disponible pour construire 20 000 logements sur 3 ans, l'article 1er du présent projet de loi permet à l'Etat, dans certains périmètres, de délivrer des permis de construire, et l'article 4 du projet de loi prévoit la fusion du droit de priorité et du droit de préemption urbain. Afin de favoriser la densification de la construction de logements, l'article 2 du projet de loi permet le relèvement des coefficients d'occupation des sols, facilite l'adaptation des documents d'urbanisme, et renforce le caractère opérationnel des plans locaux d'urbanisme. L'article 2 permet également aux communes de mettre en œuvre une politique de mixité de l'habitat, en exigeant, par le biais de leur PLU, la réalisation d'un pourcentage minimal de logements sociaux comme de logements intermédiaires dans les programmes de construction. Pour répondre à l'urgence sociale et au problème des mal-logés, l'article 3 du projet de loi permet à l'Etat de délivrer des permis de construire à la Sonacotra. L'article 9 accorde également une priorité, dans l'attribution des logements locatifs sociaux par les bailleurs, aux personnes ayant retrouvé un emploi après une période de chômage de longue durée, ainsi qu'aux personnes sortant d'un dispositif d'urgence sociale. L'article 11 instaure une trêve hivernale aux coupures d'eau et d'énergie pour les ménages de bonne foi. Dans le cadre de la politique menée par le Gouvernement en faveur de l'accession à la propriété, et de la promotion des « maisons à 100 000 euros, l'article 5 du projet de loi prévoit l'application d'un taux de TVA à 5,5 % pour les opérations d'accession réalisées dans les quartiers faisant l'objet de conventions ANRU (cf. infra). Les missions de l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat ont également été élargies par l'article 6 du projet de loi, afin d'agir sur un segment particulier de la chaîne du logement : le parc locatif privé à loyers maîtrisés. L'article 8 habilite le Gouvernement à moderniser par voie d'ordonnance le statut des organismes HLM de droit public. L'article 9 renforce le rôle des EPCI et du préfet dans la politique d'attribution des logements sociaux. L'article 10 prévoit de réformer le supplément de loyer de solidarité, couramment qualifié de « surloyer », afin de rendre une certaine efficacité au dispositif en centralisant les modalités de sa fixation. B.- Les dispositions réglementaires et conventionnelles du pacte : un complément du dispositif législatif Le Gouvernement a conçu le pacte national pour le logement comme un ensemble de mesures législatives, financières et conventionnelles, associant l'ensemble des acteurs de la chaîne du logement. 1. Libérer du foncier disponible En application de la loi n° 2005-32 précitée, le Gouvernement a pris un décret permettant l'application d'une décote de 25 % sur le prix de vente des terrains publics, par rapport au prix estimé par les services fiscaux, dès lors que ces terrains seront affectés à la construction de logements locatifs sociaux. Le Gouvernement a également prévu de faciliter l'acquisition de terrains par les bailleurs sociaux, en créant, à compter du 1er novembre 2005 des prêts fonciers. S'agissant du cas particulier de l'Ile-de-France, l'Etat a prévu la cession à la ville de Paris des terrains des Batignolles, en vue d'y construire des logements sociaux, des logements intermédiaires, des logements pour étudiants, et des logements faisant l'objet d'opérations d'accession à la propriété. Dans le cadre de l'article 1er du projet de loi, le Gouvernement envisage la définition de trois opérations d'intérêt national, en Seine-amont, Seine-aval, et à Massy-Saclay, afin d'accroître le nombre de terrains à bâtir en Ile-de-France. 2. Améliorer le financement du logement locatif social et intermédiaire S'agissant du logement social, le ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement, s'est engagé, dans le cadre du pacte national pour le logement, à accélérer les paiements de l'Etat aux organismes de logement social. L'Etat a également baissé les taux de 0,15 % pour les nouveaux prêts de la Caisse des dépôts et consignations, en baissant le taux de commissionnement du livret A (5). L'Etat a également augmenté la durée de ces prêts, afin de faciliter le montage financier des opérations locatives sociales : cette durée s'élève, depuis le 1er novembre 2005, à 40 ans pour les PLUS et les PLAI, au lieu de 30 ans auparavant. Au début de l'année 2006, la durée des prêts fonciers PLS devrait s'élever à 50 ans, au lieu de 30 actuellement. En ce qui concerne le logement intermédiaire, le Gouvernement a prévu de baisser les taux des prêts locatifs intermédiaires en finançant cette baisse grâce aux ressources du livret A. 3. Développer l'accession à la propriété Dans le cadre du pacte national pour le logement, le Gouvernement s'est engagé à aligner, par voie réglementaire, les plafonds de ressources des prêts sociaux de location-accession sur les plafonds actuels du prêt à taux zéro. En outre, le Gouvernement étudie actuellement la possibilité de développer les mécanismes de prêts intergénérationnels, afin de faciliter l'accès au crédit des personnes âgées accédant à la propriété. Votre rapporteur est très attaché à la mise en œuvre d'un tel dispositif, dont il suit l'élaboration. Le Gouvernement envisage également la création, par voie réglementaire et législative d'un dispositif d'hypothèque rechargeable, pour permettre aux ménages de contracter plus facilement de nouveaux crédits. 4. Maîtriser la charge des loyers Le Gouvernement a mis en place un nouvel indice de révision des loyers, tenant compte, dans l'évolution des loyers, de l'indice des prix à la consommation. Le Gouvernement a également actualisé le barème des aides personnalisées au logement, en augmentant les loyers-plafonds de 1,8 %. C.- L'enrichissement par le Sénat du projet de loi initial Outre l'adoption d'amendements gouvernementaux : - permettant aux maires de majorer la taxe foncière sur les propriétés non bâties applicable aux terrains constructibles, et ce, afin de lutter contre la rétention foncière (à l'article 4 quinquies) ; - augmentant la taxe locale d'équipement, afin d'aider financièrement les maires à bâtir (article 4 sexies) ; - créant un nouveau dispositif d'amortissement fiscal en faveur des investissements locatifs dans le logement intermédiaire, qualifié de « Borloo populaire » (article 7 bis) ; - et exonérant de TVA les opérations de portage immobilier afin de favoriser leur équilibre financier (article 7 ter), le Sénat a considérablement enrichi le texte, ajoutant plus de cinquante articles au projet de loi initial dont il a refondu l'architecture. Les amendements sénatoriaux sont issus d'un certain nombre de rapports récents assortis de propositions visant à résoudre la crise du logement. 1. Les propositions issues du rapport d'information sur les facteurs fonciers et immobiliers de la crise du logement Suivant les préconisations formulées par le groupe de travail réuni au sein de la Commission des affaires économiques du Sénat dans son rapport d'information sur les facteurs fonciers et immobiliers de la crise du logement, le Sénat a adopté des amendements portant articles additionnels tendant notamment : - à prévoir la transmission par l'administration fiscale à titre gratuit, à leur demande, aux services de l'Etat, aux collectivités territoriales, aux groupements de communes, et à certains établissements publics, des éléments d'information dont elle dispose au sujet des valeurs foncières déclarées à l'occasion de mutations, et ce, afin d'améliorer la transparence sur le marché foncier (article 4 ter) ; - à prévoir la compensation intégrale par l'Etat des pertes de recettes engendrées pour les communes qui construisent des logements sociaux, de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties dont bénéficient les bailleurs sociaux (article 4 quater) ; - à instaurer une taxe forfaitaire sur la plus-value réalisée lors d'une cession de terrains nus rendus constructibles par une décision administrative (article 4 septies). 2. Les propositions issues du rapport de M. Philippe Pelletier sur la sécurité juridique des autorisations d'urbanisme S'inspirant des propositions formulées par le groupe de travail présidé par M. Philippe Pelletier dans son rapport sur l'amélioration de la sécurité juridique des autorisations d'urbanisme, le Sénat a adopté des amendements du rapporteur de sa Commission des affaires économiques, tendant : - à assurer la sécurité juridique des autorisations d'urbanisme, en instituant un délai de prescription administrative de dix ans à compter de l'achèvement d'une construction (article 3 bis) ; - à mieux circonscrire l'action en démolition (articles 3 ter et 3 quinquies) ; - et à permettre au juge d'annuler partiellement un permis de construire, lorsque certaines parties du projet sont détachables de l'ensemble (article 3 quater). 3. La proposition issue du rapport Pelletier sur la réforme des baux commerciaux Afin de lutter contre la vacance des logements, le Sénat a adopté un amendement inspiré des propositions du rapport rendu par M. Philippe pelletier au Garde des sceaux en avril 2004, relatif à la réforme des baux commerciaux et professionnels : l'article 7 sexies nouveau incite à la remise sur le marché de logements vacants situés au-dessus des commerces. Dans le même sens, le Sénat a également adopté un article prévoyant une déduction au titre des revenus fonciers, pour les propriétaires soumis à la taxe sur les logements vacants, qui remettent leur logement vacant sur le marché (article 7 septies). 4. Les autres dispositions adoptées par le Sénat Le Sénat a également renforcé le dispositif du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées (article 8 sexies), a amélioré la gouvernance des organismes HLM (article 8 quater), et a renforcé le dispositif de l'article 55 de la loi n° 2000-1208 relative à la solidarité et au renouvellement urbain, en prévoyant l'établissement d'un bilan triennal de son application (article 8 septies). Votre rapporteur se félicite de l'adoption de cet article, qui permettra à la représentation nationale d'avoir une meilleure connaissance de la politique du logement menée par les communes. En revanche, votre rapporteur s'interroge sur l'opportunité de créer et de rendre obligatoire dans chaque département, l'élaboration d'un plan départemental de l'habitat (article 8 decies). Le Sénat a modifié l'article 11, en reliant le dispositif des trêves hivernales pour les coupures d'eau et d'énergie au fonds de solidarité pour le logement, dont la gestion relève désormais du conseil général. Cette modification est très opportune dans la mesure où le caractère général de l'interdiction des coupures prévues par le projet de loi initial a fait craindre, notamment aux distributeurs d'eau et aux fournisseurs d'énergie, une augmentation importante du nombre des impayés. IV.- Les propositions de votre commission A.- Mener une politique plus ambitieuse en faveur de l'accession sociale à la propriété Le taux de propriétaires s'élève en France à 56, 7 %, ce qui correspond à la moyenne des pays européens. Cependant, la France est très en retard sur certains de ses voisins, à l'instar de la Grèce (74 %) ou l'Espagne (83 %). En outre, l'accession à la propriété correspond à une attente forte des ménages français, et présente de nombreux avantages, justifiant une intervention des pouvoirs publics pour améliorer la solvabilité des ménages et renforcer la sécurisation des opérations. 1. Une politique rendue légitime par l'aspiration des ménages à devenir propriétaires et présentant de nombreux avantages L'accession à la propriété s'entend comme l'opération permettant l'acquisition de la résidence principale, financée en tout ou partie par un crédit accordé par un établissement financier, le bien immobilier constituant la garantie financière attachée au prêt. Correspondant à une attente forte des Français, elle présente de nombreux avantages : - fluidifier la chaîne du logement, en permettant aux ménages d'avoir un parcours résidentiel ascendant : un ménage qui accède à la propriété libère un logement locatif social ou privé. Dans le cas où le locataire achète son logement, le produit de la vente sert à la remise sur le marché de nouveaux logements locatifs ; - alléger la charge pour les finances publiques, puisque le coût des dispositifs d'accession, au premier rang desquels figure le prêt à taux zéro, est inférieur au financement des prêts conventionnés accordés aux bailleurs sociaux ; - fournir un complément de retraite, dans un contexte de vieillissement démographique, dans la mesure où le statut de propriétaire offre un supplément de revenus, le retraité propriétaire ne payant ni loyers, ni mensualités de remboursement d'un prêt immobilier. 2. Les dispositifs en vigueur sont complétés par le projet de loi Il existe actuellement plusieurs dispositifs permettant de favoriser l'accession sociale à la propriété, au premier rang desquels figure le prêt à taux zéro, qui a été réformé en 2005 par le Gouvernement (6). Le prêt social de location-accession a également été mis en place par le Gouvernement en 2004, afin de compléter le mécanisme juridique du contrat de location-accession. Le bail à construction constitue un mécanisme juridique de dissociation du foncier et du bâti, permettant aux accédants à la propriété de devenir propriétaires en deux temps : - dans un premier temps, ils achètent leur logement, et louent le terrain sur lequel il se trouve ; - au terme du bail, qui est actuellement de 18 ans minimum, ceux-ci peuvent, s'ils le souhaitent, acquérir le terrain. L'article 5 du projet de loi prévoit l'application aux opérations d'accession à la propriété réalisées dans les quartiers faisant l'objet de « conventions ANRU », d'un taux de TVA à 5,5 %. Selon le ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement, ce dispositif est conforme à la 6ème directive TVA, qui régit, dans l'ensemble des Etats-membres de l'Union européenne, la définition des taux de TVA applicables selon les biens et services concernés. 3. Les améliorations apportées par le Sénat en matière d'accession à la propriété Le Sénat a adopté un article 5 bis assouplissant le régime du bail à construction, en permettant au preneur d'acheter le terrain ou de revendre son logement avant le terme du bail, qui, dans le droit en vigueur, a une durée minimale de 18 ans. Le Sénat a prévu, à l'article 5 ter, que les collectivités locales peuvent vendre les logements locatifs conventionnés avec l'Etat dont elles sont propriétaires. Le Sénat a également amélioré le régime fiscal du prêt social de location-accession, qui, dans le droit en vigueur, est désavantageux en matière de TVA. Votre rapporteur se félicite de ces dispositions, mais a souhaité les compléter, afin que les élus locaux puissent mener une politique ambitieuse en faveur de l'accession sociale à la propriété, politique à laquelle le Président de votre Commission, M. Patrick Ollier, est également très attaché. 4. Les propositions de la Commission : favoriser la baisse du prix des logements vendus La Commission a souhaité aller plus loin que ce qui était proposé par le Gouvernement et par le Sénat, en proposant que la TVA à taux réduit pour les opérations d'accession à la propriété s'applique sur l'ensemble du territoire des communes comprenant des quartiers ayant signé des conventions avec l'agence nationale de rénovation urbaine. La Commission a amélioré le dispositif du bail à construction, s'agissant des garanties et hypothèques accordées par les banques aux accédants. La Commission a également adopté un amendement permettant aux bailleurs sociaux souhaitant vendre des logements dans le cadre d'opérations d'accession sociale à la propriété, d'appliquer une décote ou une surcote sur le prix des logements, par rapport au prix estimé par les services fiscaux. La Commission a envisagé la possibilité, pour les organismes HLM de vendre une partie des logements qu'ils cèdent dans le cadre d'opérations d'accession sociale à la propriété, sans contrainte de plafonds de ressources, dans l'objectif de favoriser la mixité sociale. Cependant, la Commission n'a pas adopté d'amendement sur ce sujet, préférant profiter de la navette parlementaire pour travailler à l'élaboration d'un dispositif n'entraînant pas de spéculation immobilière de la part des accédants, et ne remettant pas en cause le principe suivant lequel les logements sociaux sont vendus en priorité à leurs locataires. Enfin, la Commission a souhaité que les logements locatifs sociaux vendus à leurs locataires soient pris en compte pendant cinq ans dans le décompte des 20 % de logements exigés de certaines communes en application de l'article 55 de la loi n° 2000-1208 (cf. infra). B.- Adapter l'article 55 de la loi « SRU » aux réalités de terrain L'article 55 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains impose à un certain nombre de communes l'obligation de disposer de 20 % de logements locatifs sociaux. 1. Le droit en vigueur : une logique de sanction qui néglige les réalités locales Dans le droit en vigueur, l'article 55 de la loi n° 2000-1208 impose aux communes, dont la population est au moins égale à 1 500 habitants en Ile-de-France et 3 500 habitants dans les autres régions et qui sont comprises, au sens du recensement général de la population, dans une agglomération de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, de disposer d'au moins 20 % de logements locatifs sociaux rapporté au nombre total de résidences principales. En cas de non-respect de ce critère et sauf cas de dérogation prévu par la loi, les communes sont sanctionnées et assujetties à un régime de prélèvement, proportionnel au nombre de logements sociaux manquants. L'article 55 vise ainsi à renforcer la mixité sociale et à garantir un « droit au logement » pour tous. Les communes sont soumises à un inventaire du nombre de logements locatifs sociaux. Il est institué, pour ce faire, une procédure contradictoire de comptage de ces logements entre le maire et le préfet. A l'issue de ce décompte, depuis le 1er janvier 2002, les communes qui n'atteignent pas la proportion de logements locatifs sociaux requise se voient pénalisées par un prélèvement. Les sommes ainsi collectées sont reversées aux établissements publics de coopération intercommunale, compétents pour effectuer des réserves foncières en vue de la réalisation de logements sociaux, lorsque ces établissements sont dotés d'un plan local de l'habitat (PLH), ou, à défaut, à l'établissement public foncier auquel appartient la commune, ou, à défaut, à un fond d'aménagement urbain destiné aux communes et aux EPCI pour financer des actions foncières et immobilières en faveur du logement social. Votre rapporteur tient à souligner qu'il partage l'objectif poursuivi par cet article : rattraper le retard accumulé en France en matière de constructions de logements locatifs sociaux, et favoriser la mixité de l'habitat, en veillant à ce qu'il y ait des logements sociaux dans toutes les communes, et non seulement dans certaines d'entre elles. Cependant, votre rapporteur estime que pour rattraper le retard accumulé en matière de logements sociaux, une logique incitative doit également être suivie. Sur ce point, il se félicite de la mise en œuvre depuis le début de l'année 2005 du programme défini dans la loi n° 2005-32 de programmation pour la cohésion sociale. En effet, selon les informations fournies à votre rapporteur par le Gouvernement, près de 75 000 logements sociaux auraient été construits en 2005 sur les 80 000 que l'Etat s'est engagé à financer pour l'année 2005 (7). Votre rapporteur estime également que certaines communes du territoire, qui veulent mener une politique active en faveur de la construction de logements sociaux, peuvent cependant se heurter à des obstacles fonciers, dans la mise en œuvre de cet article. Il constate que cet article est fondé sur une logique de stock, et non une logique de flux, qui peut pénaliser les maires, qui bien qu'étant des maires « bâtisseurs », n'atteignent pas le quota, en raison des politiques malthusiennes menées par leurs prédécesseurs. Votre rapporteur, qui souhaite le maintien de l'article 55 de la loi « SRU », préférerait néanmoins que seuls les maires qui ne veulent pas construire de logements sociaux sur le territoire de leur commune soient sanctionnés. 2. Un système qui pénalise les maires pratiquant une politique d'accession à la propriété Votre rapporteur souhaite également que la mise en œuvre de l'article 55 de la loi SRU ne remette pas en cause les politiques menées à l'échelon local en faveur de l'accession à la propriété. En effet, lorsqu'un logement locatif social est vendu à son locataire dans le cadre d'une opération d'accession, il n'est plus comptabilisé dans les 20 % de logements locatifs sociaux dont doivent disposer les communes. 3. La position de la Commission La Commission n'a pas remis en cause les fondements de l'article 55, à la mise en œuvre duquel elle est attachée. Elle a simplement adopté quelques amendements aménageant le dispositif : - afin que les maires qui mènent une politique d'accession à la propriété ne soient pas sanctionnés au titre de cet article ; - afin que les places d'aires de gens du voyage soient prises en compte au titre du dispositif ; - et afin que les maires qui construisent des logements au moyen des prêts locatifs aidés d'intégration, qui sont soumis aux plafonds de ressources les plus bas de l'ensemble des logements sociaux, voient leur effort reconnu, dans le cadre du décompte des 20 % de logements sociaux. C.- Améliorer la politique d'aide au logement Le logement représente aujourd'hui, notamment pour les familles les plus modestes, la dépense la plus importante du budget des ménages. L'augmentation du niveau des loyers est d'ailleurs l'un des faits les plus marquants des dernières années. Depuis plusieurs décennies, notamment dans le logement HLM et dans le parc privé conventionné, c'est avec la distribution des aides personnelles au logement que les familles peuvent s'acquitter de leur loyer, eu égard à la modestie ou à la faiblesse de leurs ressources. Or, actuellement, l'aide personnalisée au logement n'est plus versée aux ménages, lorsque son montant mensuel est inférieur au seuil fixé par le pouvoir réglementaire. Ce seuil est fixé à 24 euros, ce qui exclut du bénéfice de cette aide, un certain nombre de foyers en difficulté pour lesquels cette somme représente parfois un soutien indispensable. Ce nombre est estimé à 110 000 ménages. Pour justifier une telle politique, le Gouvernement a invoqué les coûts de gestion du dispositif pour l'administration. Votre rapporteur tient à exprimer sa volonté que cette politique soit remise en cause et que le Gouvernement trouve des solutions pour que l'aide soit versée aux ménages, soit supprimant le seuil des 24 euros, soit en permettant que l'aide personnalisée au logement soit versée à intervalle plus long, par exemple tous les trois mois, lorsque l'aide mensuelle est inférieure au seuil fixé par décret. Le Médiateur de la République, ancien Ministre, M. Jean Paul Delevoye, s'en est d'ailleurs ému et a formulé une proposition auprès du ministre du Logement lui-même, visant à mettre un terme à cette situation, rappelant notamment que l'on procède parfois par versement différé d'allocations non perçues par les allocataires. En outre, plusieurs parlementaires des deux assemblées, parmi lesquels figure le rapporteur pour avis de votre Commission des affaires économiques sur la mission « ville et logement » du projet de loi de finances, ont déposé des propositions de loi tendant à remettre en cause cette éviction d'un certain nombre de ménages du bénéfice des APL. C'est la raison pour laquelle la Commission, tout en étant consciente que cela pourrait poser des problèmes de recevabilité financière au regard de l'article 40 de la Constitution, a adopté un amendement modifiant la lettre des articles L. 351-3-1 du code de la construction et de l'habitation et L. 542-2 du code de la sécurité sociale, en vue de prévoir expressément la faculté de verser trimestriellement les montants faibles d'aide personnalisée au logement et d'allocation logement. L'impact de la mesure, limité sur le strict plan budgétaire pour l'Etat et les organismes payeurs, est toutefois déterminant pour les familles concernées qui peuvent, à juste titre, s'estimer victimes d'un « déni de droit », selon les termes mêmes du Médiateur de la République. La Commission a également adopté un amendement supprimant le délai de carence d'un mois, préalable au versement des APL. D.- Adapter le dispositif du supplément de loyer de solidarité aux spécificités locales Sur le fondement d'un rapport récent du gouvernement concernant la mise en œuvre du supplément de loyer de solidarité - aussi communément appelé « surloyer » -, le projet de loi initial avait pour objectif d'accroître l'efficacité globale du dispositif en généralisant sa mise en œuvre et en évitant certaines disparités constatées au niveau local. Ce rapport a en effet mis en évidence le fait que les organismes d'HLM, à qui il revient aujourd'hui de décider de pratiquer le surloyer lorsque les revenus d'un foyer dépassent de 20 à 60 % les plafonds de ressources ouvrant l'accès aux HLM, sont parfois réticents à mettre en place un dispositif complexe, ou encore le mettent en place de manière peu homogène dans des quartiers qui sont pourtant dans une situation comparable. Pour parvenir à corriger ces défauts, le projet de loi initial prévoyait donc de centraliser la mise en œuvre du surloyer, en l'imposant par voie réglementaire dès lors que les revenus du foyer dépassent 20 % du plafonds de ressources, alors que cette obligation n'existe aujourd'hui qu'au-delà de 60 % de dépassement de ce plafonds. En outre, le projet de loi initial prévoyait la détermination par voie réglementaire des deux composantes permettant de calculer le montant du surloyer, à savoir les valeurs du coefficient de dépassement du plafond de ressources ainsi que le montant par mètre carré habitable du supplément de loyer de référence. La réforme prévue par le projet de loi initial avait en outre pour effet de supprimer le plafonnement à 25 % des revenus du foyer du montant du surloyer additionné au montant du loyer. Les axes de la réforme initialement prévue par le gouvernement sont apparus excessivement centralisateurs aux parlementaires ; ils auraient en effet conduit à mettre en œuvre le surloyer de manière relativement uniforme sur l'ensemble du territoire sans prendre en compte l'opportunité de cette mise en œuvre ni les spécificités du marché local du logement. En particulier, il peut arriver, dans certains organismes d'HLM, qu'il n'y ait que quelques personnes susceptibles d'être concernées par le dispositif ; dans ces conditions, mettre en œuvre une machinerie administrative complexe visant à obtenir le paiement d'une somme certes potentiellement dissuasive pour l'occupant mais souvent insignifiante pour l'organisme peut être contreproductif. A l'inverse, dans certaines régions de notre territoire, telles que le Genevois français où les tensions sur le marché du logement sont très importantes, il peut être important de pratiquer un surloyer supérieur à ceux généralement pratiqués sur le reste du territoire. Il est donc apparu nécessaire au Parlement d'amender le dispositif initial afin qu'il puisse prendre en compte ces spécificités locales. Le Sénat a prévu que le programme local de l'habitat puisse fixer les orientations relatives à la mise en œuvre des suppléments de loyer et déterminer les zones géographiques ou les quartiers où ces suppléments de loyer de solidarité ne s'appliquent pas. En clair, le surloyer aurait été appliqué sur tout le territoire, hormis dans les zones où le PLH en aurait explicitement décidé autrement. Votre rapporteur a proposé à la Commission de poursuivre la logique adoptée par cet amendement, en prévoyant que le dispositif du surloyer ne s'applique que dans les zones où le PLH l'a explicitement prévu. Ainsi, il reviendra aux élus locaux d'évaluer l'opportunité de la mise en œuvre du surloyer, et éventuellement de décider de sa mise en œuvre, dans le respect d'une certaine conception de la liberté d'administration locale. Conformément à la rédaction du Sénat, le PLH pourra en outre fixer les orientations relatives à la mise en œuvre du surloyer. Votre rapporteur a pu envisager un temps que le PLH détermine également les modalités précises de calcul du surloyer, mais il lui a rapidement semblé que les élus n'auraient souvent ni le temps ni les moyens techniques de les déterminer. En outre, votre rapporteur a proposé à la Commission un amendement visant à restaurer le plafonnement du surloyer ; en effet, il apparaît juste que le surloyer ne conduise pas à ponctionner les ressources d'un foyer qui, si elles dépassent le plafonds de ressources des organismes d'HLM, ne lui permettent souvent pas d'accéder à un logement normal. Votre rapporteur a cependant été sensible aux arguments selon lesquels ce plafonnement à 25 % ne permet pas, localement, de rendre le surloyer véritablement dissuasif pour les plus hauts revenus. C'est pourquoi il a été proposé de remonter ce plafonnement à 35 %. TRAVAUX DE LA COMMISSION I.- AUDITION DE M. JEAN-LOUIS BORLOO, MINISTRE DE L'EMPLOI, DE LA COHÉSION SOCIALE ET DU LOGEMENT SUR LE PROJET DE LOI PORTANT ENGAGEMENT NATIONAL SUR LE LOGEMENT La Commission a entendu M. Jean-Louis Borloo, ministre de l'Emploi, de la Cohésion sociale et du Logement sur le projet de loi portant engagement national sur le logement au cours de sa réunion du 14 décembre 2005. M. François Brottes est intervenu pour déplorer que le président d'EDF, auditionné la semaine précédente pendant deux heures pour évoquer l'avenir de l'entreprise et le contrat de service public, ait caché à la représentation nationale la suppression de 6 000 emplois annoncée le lendemain dans la presse. Le Président Patrick Ollier a informé la Commission qu'il avait déjà fait part au président d'EDF de son irritation par téléphone et qu'il confirmerait ses remontrances par écrit, mais il a précisé qu'il ne s'agissait pas de 6 000 licenciements secs. Puis il a remercié le Ministre de venir présenter devant la Commission le projet de loi portant engagement national sur le logement. Il a indiqué que ce texte extrêmement important, modifié par le Sénat, serait examiné par l'Assemblée nationale à partir du 18 janvier 2006 et que le dépôt des amendements était autorisé jusqu'au 13 janvier. Il a insisté sur la nécessité de mettre en place, pour l'accession sociale à la propriété, une procédure claire et simple, gérée par un guichet unique en mairie, analogue à celle en vigueur pour l'attribution des logements locatifs sociaux. Il a noté que le dispositif qu'il avait proposé à ce propos n'était pas encore définitivement établi, qu'il travaillait à son amélioration avec le rapporteur, et il a demandé au Ministre son avis sur ce point. M. François Brottes, tout en remerciant le Président de l'Assemblée nationale de permettre aux parlementaires de déposer leurs amendements jusqu'au 13 janvier, a souhaité avoir des éclaircissements sur l'itinéraire exact suivi par un amendement relatif au Syndicat des transports d'Ile-de-France, arrivé inopinément en séance la nuit précédente sans avoir été examiné en Commission. Le Président Patrick Ollier a répondu que les commissions ne maîtrisaient pas les procédures de recevabilité, notamment financière, et que l'amendement incriminé était l'un des premiers à avoir été déposé parmi la multitude parvenue en séance la veille au soir. M. Jean-Louis Borloo, ministre de l'Emploi, de la Cohésion sociale et du Logement, a rappelé que le projet de loi portant engagement national pour le logement constituait une étape complémentaire d'un processus déjà engagé. Les capacités de production de la France, pour des raisons diverses et complexes, sont tombées de 400 000 ou 450 000 logements par an (dont 70 000 à 80 000 logements sociaux) à 270 000 ou 300 000 logements, dont environ 50 000 logements sociaux, d'où un déficit important. Il est incohérent d'opposer les différents types d'habitat car le logement est une chaîne dont tous les segments doivent être soutenus. Il a souligné que ce texte n'était que le complément de la loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine et de la loi de cohésion sociale, complément demandé par les acteurs pour pouvoir aller « mieux, plus vite et plus loin ». Le Gouvernement, en 2006, mettra en chantier 400 000 logements nouveaux, et un peu plus que les 74 000 logements sociaux construits en 2005, chiffres historiques : la machine s'est remise en route, grâce à la mobilisation et à la confiance de tous les partenaires. Le Gouvernement propose de poursuivre l'effort et de mettre en œuvre les mesures suivantes pour accélérer la sortie de la crise du logement : - il faut en finir avec le scandale du financement du logement social, plus cher que celui du logement privé, en réduisant le taux des prêts de façon drastique ; - la Caisse des dépôts et consignations, à compter du 1er janvier 2006, proposera à toutes les collectivités locales et à tous les organismes publics des prêts à cinquante ans pour l'acquisition foncière ; - une délégation interministérielle sera chargée de rendre opérationnelle la liste des terrains publics ou parapublics disponibles, en Ile-de-France et ailleurs, de façon à arbitrer entre les ministères ou les organes de tutelle, et à obtenir la libération de ces terrains ; - on peut déplorer que la France connaisse une crise du foncier alors que c'est l'un des pays d'Europe qui a la plus faible densité d'occupation des sols. Les collectivités locales n'ont malheureusement aucun intérêt objectif à rendre un terrain constructible et à le vendre. Il convient d'abord de rendre cette démarche économiquement rationnelle en faisant en sorte qu'une partie de la plus-value déclenchée par l'acte administratif revienne à la collectivité qui a apporté le terrain. Ensuite, la taxe locale d'équipement et l'impôt sur le foncier non bâti doivent être assouplis. Enfin, l'impôt direct du propriétaire du terrain bâti doit être modifié afin d'éviter la spéculation et d'accélérer les transactions ; - le dispositif d'amortissement fiscal « Robien » a rendu des services mais se heurte à des limites. Il convient de le recentrer sur les zones chères et tendues du territoire, tout en créant un système complémentaire d'amortissement fiscal, pour des logements accessibles sous conditions de ressources et de plafond de loyer ; - tous les maires des zones urbaines sensibles, à commencer par celui de Vénissieux, M. André Gerin, réclament davantage d'accession à la propriété. La TVA à 5,5 % dans le cadre du PSLA, le prêt social de location-accession, sera proposée à tout le monde, de même que la possibilité de dissocier juridiquement le foncier du bâti. Dans les zones de rénovation urbaine ou les zones urbaines sensibles, la TVA à 5,5 % modifie considérablement l'amortissement financier. L'idée n'est pas de vendre des HLM, mais d'augmenter l'offre d'accession populaire, en permettant aux ménages d'accéder à la propriété à un coût budgétaire équivalent au financement du logement locatif social ; - des mesures exorbitantes du droit commun seront prises par ordonnance pour intervenir d'urgence sur l'habitat indigne ou insalubre. Les décisions du préfet ou du maire à l'encontre du propriétaire seront exécutoires quelles que soient les voies de recours. La direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction s'attelle également à mieux distinguer juridiquement entre la police du préfet et celle du maire, dont les compétences respectives sont confuses. Le Ministre s'est engagé, en conclusion, à ce que la presse, le lendemain de son audition, n'annonce pas de suppressions de postes dans le bâtiment ; la profession prévoit au contraire 100 000 créations d'emplois en 2006 après les 65 000 enregistrées en 2005. M. Gérard Hamel, rapporteur, s'est félicité du dépôt de ce projet de loi, qui agit sur tous les leviers disponibles pour enrayer la crise du logement puisqu'il traite à la fois des questions d'urbanisme, de foncier, de relance de l'offre de logements, d'accession à la propriété et de logement des plus défavorisés. Ce texte a de surcroît été considérablement enrichi par le Sénat, ce qui était sans doute nécessaire dans la mesure où sa version initiale était assez brève. Son architecture a été refondue dans le sens de la clarification. Le rapporteur s'est réjoui qu'une seconde lecture du projet de loi soit envisagée dans les deux assemblées. Sur le fond, s'agissant de l'urbanisme et du foncier, il a estimé que l'intérêt majeur du projet de loi consistait à lever les blocages freinant la réalisation de logements. L'Etat pourra en effet agir et construire même en cas d'opposition des communes concernées. Il a noté que le projet encourage également les maires bâtisseurs et prévoit des mesures de lutte contre la rétention foncière de la part des propriétaires. Au terme de la première lecture par le Sénat, le texte permet aussi d'améliorer la transparence de l'information sur le marché foncier. Il a rappelé son attachement particulier à l'accession sociale à la propriété et a approuvé l'instauration de la TVA à taux réduit pour les logements en accession sociale à la propriété situés en zone de rénovation urbaine ainsi que les mesures adoptées par le Sénat tendant à favoriser le dispositif des « maisons à 100 000 euros » et à améliorer le régime fiscal du PSLA. Il s'est cependant demandé s'il ne faudrait pas aller plus loin dans ce domaine et définir une véritable politique ambitieuse d'accession à la propriété, comme le prévoyait un ancien ministre chargé du logement. Des retraités se voient refuser, en raison de leur âge, des prêts auprès des établissements de crédit alors que l'accession à la propriété correspond à une aspiration de tous les Français. Celle-ci rend légitime une intervention forte de l'Etat, qui doit veiller à améliorer la solvabilité des ménages et renforcer la sécurisation des opérations d'accession. Il a pris acte de la signature avec les professionnels du secteur et les élus locaux, la semaine précédente, de la charte de la maison à 100 000 euros, mais a estimé que la discussion du projet de loi devait être l'occasion d'un véritable débat parlementaire sur la politique d'accession à la propriété. Le rapporteur a préconisé que les maires puissent déroger de plus ou moins 25 %, et non de plus ou moins 10 %, à l'estimation établie par le service des domaines dans le cadre des opérations d'accession. S'agissant de l'investissement locatif, il a demandé au Ministre de décrire les grandes lignes du dispositif qualifié de « Borloo populaire », introduit dans le texte par la voie d'un amendement du Gouvernement, et sur son absence de ciblage territorial. Le projet de loi comprend également une habilitation du Gouvernement à légiférer par voie d'ordonnance pour réformer le statut des offices publics d'HLM et des OPAC, les offices publics d'aménagement et de construction. Cette réforme, qui simplifiera la gestion des logements sociaux, peut être considérée comme consensuelle car elle a fait l'objet d'une concertation avec les fédérations concernées. Le rapporteur a néanmoins fait état d'inquiétudes quant au devenir des fonctionnaires des offices actuels. Il s'est interrogé sur l'opportunité de la modification introduite par le Sénat autorisant la délégation du contingent préfectoral aux EPCI, les établissements publics de coopération intercommunale, même en l'absence d'approbation du maire, en cas d'accord collectif intercommunal avec les bailleurs sociaux, ce qui remet en cause l'équilibre institué par la loi « responsabilités locales », votée à peine un an auparavant. S'agissant du surloyer, il a suggéré qu'une distinction soit opérée entre, d'une part, Paris et les grandes agglomérations, où cette mesure revêt peut-être une utilité, et les autres parties du territoire, où il serait envisageable d'autoriser le maire à ne pas l'appliquer, dans le cadre, par exemple, du plan local de l'habitat. S'agissant de l'encadrement des coupures d'électricité, de gaz et d'eau, il s'est demandé s'il ne conviendrait pas de distinguer entre les coupures d'eau, bien indispensable toute l'année, et les coupures d'énergie, consommée bien plus abondamment en hiver, notamment pour se chauffer. En outre, il s'est interrogé sur l'opportunité des modifications apportées par le Sénat à l'article 11. En ce qui concerne le montant en deçà duquel les aides au logement ne sont plus versées, il a proposé un retour au seuil antérieur de quinze euros de préférence à vingt-quatre euros, cette somme représentant beaucoup pour certains publics en difficulté. L'argument des frais de gestion administrative est peu fondé dès lors qu'il est question de solidarité nationale à l'égard de populations fragiles. Il a rappelé que, lors de l'examen du projet de loi de finances, le versement des aides par trimestre avait été envisagé pour régler ce problème. Il s'est prononcé en faveur de la constitution d'un groupe de travail pour dresser le bilan de l'article 55 de la loi « SRU » et formuler des propositions. M. Jean-Pierre Abelin, rapporteur pour avis de la mission « Ville et logement », a indiqué qu'il avait lui-même déposé une proposition de loi, soutenue par le Médiateur de la République, tendant à ramener le seuil de versement des aides au logement à quinze euros. S'agissant du foncier, il a souligné que l'Etat a pour priorité de rentabiliser ses ventes pour se désendetter mais aussi de produire du logement. Il faudrait garantir qu'un pourcentage des transactions effectuées par l'Etat soient effectivement destinées au logement social, tout comme les collectivités territoriales en ont l'obligation dans leur plan local d'urbanisme. Le rapporteur pour avis a demandé quelle était la porte de sortie, pour le locataire, au terme de l'application du dispositif « Borloo populaire ». Enfin, il a évoqué la possibilité de prévoir qu'un logement financé au moyen d'un prêt locatif aidé d'intégration (PLAI) compte pour deux logements, dans le calcul des 20 % prévus par l'article 55 de la loi SRU. M. Jean-Yves Le Bouillonnec a signalé que ce projet de loi était très attendu car il avait été annoncé par les deux ministres précédents. Son contenu a beaucoup changé - le nombre d'articles est passé de onze à soixante-trois - et est devenu un texte très technique, mais le problème du logement est d'abord d'ordre politique. Il s'est dit heureux que l'urgence n'ait pas été déclarée, mais a demandé que le Gouvernement songe parfois à faire délibérer l'Assemblée nationale en premier, considérant qu'il n'était pas aisé de se glisser dans les sillons tracés par le Sénat. Il a rappelé que l'amendement sur la taxe foncière sur les propriétés bâties déposé par le groupe socialiste lors de la discussion du projet de loi de finances avait donné lieu à un débat fructueux, et a regretté que les sénateurs aient fait partir du 1er décembre 2005 la compensation intégrale par l'Etat de l'exonération de taxe foncière aux maires bâtisseurs, sans penser à ceux qui ont construit pendant des années sans attendre cet avantage. Il n'y a aucune raison que l'Etat ne rembourse pas la taxe foncière aux collectivités territoriales qui ont construit depuis plusieurs années. Même si le ministère de l'Economie, des finances et de l'industrie n'est pas d'accord, il serait injuste et même scandaleux que ceux qui commencent à construire maintenant soient avantagés. Il a demandé des éclaircissements sur la réforme de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH), qui va devenir un instrument direct de l'Etat dans le privé et pourra faire bénéficier d'exonérations fiscales. Il a estimé qu'il existe une contradiction, dans la problématique de l'accès au logement, entre, d'une part, les dispositifs décentralisés d'aide à la pierre et de réservation, et, d'autre part, le maintien du rôle du préfet. Il s'est enquis du sens donné par le Gouvernement au surloyer. S'agit-il simplement de faire sortir certaines familles du patrimoine HLM ou de renflouer les caisses et, si oui, lesquelles ? Il a noté que pas un ministère, dans la loi de finances, n'avait oublié de rentabiliser au maximum la vente de son patrimoine, et que le ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, M. Jean-François Copé, avait même laissé entendre qu'il fallait créer une structure spéciale pour vendre le patrimoine de l'Etat. Il ne faudrait pas que la loi de finances contredise le projet de loi portant engagement national pour le logement. Il a demandé quelle option le Gouvernement prendra en ce qui concerne le statut des offices et si, une fois habilité, il ira jusqu'à déposer un projet d'ordonnance. Il a considéré qu'il serait inimaginable de parvenir au terme de la législature sans apporter des solutions plus contraignantes concernant les objectifs de la loi « SRU » alors que le Gouvernement, parfois aidé par la Commission, doit sans cesse empêcher que l'esprit de l'article 55 de la loi n° 2000-1208 soit altéré. Il a rappelé que, deux ans auparavant, dès le lendemain de la publication du décret portant le seuil de versement de l'aide personnalisée au logement de 15 à 24 euros, il avait posé une question au Gouvernement sur ce sujet sans que le problème soit réglé. Le Médiateur de la République, qui était alors ministre, a lui-même jugé cette mesure scandaleuse. Il convient de la revoir, d'autant que la loi de finances a renchéri de trois euros la participation minimale laissée à la charge du locataire et que le taux d'effort des ouvriers a augmenté de cinq points en deux ans. M. Léonce Deprez a témoigné de la bataille qu'il mène contre la vacance de logements, phénomène grave : avant de construire et de dégager des moyens nouveaux, il convient de mettre à profit le patrimoine gelé, mortel pour certaines communes qui sont désertées. Le problème est particulièrement sensible dans les 2 280 communes touristiques de France, qui souffrent d'un taux de vacance de plus en plus élevé au fur et à mesure que la valorisation de leur territoire tend à faire gagner de la valeur aux terrains et aux logements. Les collectivités territoriales, pour ne plus être pénalisées par leurs efforts, doivent avoir les moyens de reprendre ces logements plus facilement et de les rénover. Il a sollicité le président de la Commission pour que celui-ci l'aide à convaincre le Ministre, devenu le « Borloo populaire », de prendre des mesures en ce sens. Le Président Patrick Ollier a rappelé qu'un excellent amendement adopté dans la loi « Pasqua » de 1995, dont il était le rapporteur, prévoyait une telle mesure mais n'a jamais été mis en œuvre. M. Pierre Ducout a approuvé le report au 1er janvier 2010 de la date limite pour réviser les plans d'occupation des sols (POS), le passage en PLU étant très lourd et beaucoup de communes périurbaines étant concernées par l'article 55 de la loi « SRU ». Ce report permettra de mettre des terrains sur le marché. Il a annoncé qu'il avait accepté, en qualité de président de la commission urbanisme de l'Association des maires de France, de participer au groupe de travail sur l'efficacité des pouvoirs des préfets. Après les propos du Président de la République et du Premier ministre, il s'est étonné que le projet de loi ne comprenne aucune mesure concernant les pénalités contre les communes ne respectant pas les objectifs de la loi « SRU ». Il a estimé que la vente des logements locatifs sociaux au bout de dix ans était positive pour l'accession à la propriété mais devrait être réservée aux occupants, et que les maires devraient pouvoir interdire que la vente se fasse au bénéfice de n'importe qui. Il a approuvé le reversement d'une part de la plus-value à la collectivité mais a déploré que le taux retenu - 10 % - soit si faible ; une répartition paritaire aurait été préférable. Il a ajouté que la création d'un groupe de travail chargé d'examiner les mesures de nature à encourager les communes et les EPCI qui s'engagent dans la construction de logements, auquel il avait également accepté de participer, allait dans le bon sens mais n'était pas suffisante. M. Édouard Jacque a appelé l'attention du Ministre sur les difficultés particulières des zones frontalières, dont les spécificités doivent être reconnues. Il s'est enquis des primes envisagées pour encourager l'économie d'espaces naturels et agricoles ainsi que la reprise de friches industrielles et a fait part de sa préférence pour la reconquête des espaces industriels plutôt que celle des espaces agricoles. Il a souhaité que la France redéfinisse la notion de logement social. Pourquoi un seuil de 20 % de logements locatifs a-t-il été imposé, alors que l'idéal serait que 100 % des ménages accèdent à la propriété. Il a demandé si le Gouvernement avait des projets pour limiter la concentration de logements sociaux, qui, dans certaines communes, excèdent 40 ou 50 % du parc et encouragent la ghettoïsation, au détriment de la qualité de vie des citoyens. M. Daniel Boisserie a souligné que le dispositif des « maisons à 100 000 euros », mis en place par M. Jean-Louis Borloo, était assorti d'avantages fiscaux pour les zones de redynamisation urbaine et aussi pour les zones de revitalisation rurale et a demandé si le Gouvernement accepterait de les étendre aux autres zones rurales volontaires. Il s'est inquiété du sort de cette mesure si la TVA à 5,5 % ne passait pas le cap du début de l'année 2006. Il a rappelé que Mme Catherine Vautrin, ministre déléguée à la cohésion sociale et à la parité, avait donné son accord de principe à la rédaction d'un rapport sur la situation du logement, public et privé, en milieu très rural, et a demandé confirmation au Ministre. M. Jean-Pierre Grand a promis qu'il mettrait tout en œuvre pour parvenir, dans sa commune, au taux de 20 % de logements sociaux et a souhaité que tous les parlementaires prennent le même engagement sur l'honneur. Il a demandé si les logements en accession à la propriété seraient comptabilisés dans ce taux, de même que les places des aires des gens du voyage, lesquels acquittent une taxe d'habitation, sont éligibles à toutes les actions sociales des communes et ne sont pas démesurément nombreux. Il a suggéré que les gendarmeries désaffectées, généralement situées en zone urbaine et relevant des domaines, soient transférées pour l'euro symbolique aux collectivités qui prendraient l'engagement de les transformer en logements sociaux. Il s'est dit favorable à ce que les logements sociaux de fait ne soient pas comptabilisés dans les 20 %, mais a préconisé qu'ils soient tout de même recensés dans le rapport au préfet pour épargner aux maires concernés l'inscription au fichier du grand banditisme social. M. Claude Birraux a considéré qu'imposer aux promoteurs privés la rétrocession de 20 % des logements aux offices HLM était le seul moyen de garantir la mixité sociale en zone frontalière. Il a déclaré que le surloyer, en zone frontalière, était destiné à assurer la mobilité et la rotation des occupants et devait être suffisamment dissuasif pour que les personnes trouvant un emploi mieux payé de l'autre côté de la frontière ne puissent plus bénéficier d'un logement HLM. La loi Besson limitait le surloyer à 55 euros par mois, ce qui est nettement insuffisant. Il a recommandé que l'accession à la propriété soit assortie de mécanismes empêchant la spéculation. Il a déploré que le pays genevois haut-savoyard ait été classé et maintenu dans le cadre du dispositif « Robien » en zone A plutôt qu'en zone B, ce qui contribue à l'élévation des loyers. Il a indiqué qu'une ancienne colonie SNCF passée aux mains de la promotion privée avait été transformée en appartements qui se vendent 6 500 euros le mètre carré. Le Ministre, après avoir souligné que les questions posées montraient la diversité des territoires français, a apporté les éléments de réponse suivants aux différents intervenants : - il n'existe pas d'obstacle intellectuel à l'extension des marges de dérogation par rapport aux estimations des domaines et le Gouvernement n'est pas hostile à ce que la Commission dépose un amendement en ce sens ; - le dispositif du « Borloo populaire » est ciblé en fonction des ressources et du montant des loyers et de fait « zoné » ; - l'expression « loyer de solidarité » est préférable au terme « surloyer », qui a une connotation péjorative. Il s'agit en effet, pour les organismes, d'essayer de compenser le droit perpétuel à occuper un logement locatif social, droit qui est exorbitant du droit commun. Est-il normal d'y rester lorsqu'on ne réunit plus les conditions d'accès à ces logements ? Le problème est très difficile à trancher mais l'accord est unanime pour ne pas remettre ce principe en cause dans les zones de grande tension sociale, afin que des familles structurées puissent rester dans des quartiers qui le sont moins. En revanche, il convient de laisser la latitude de fixer un loyer de solidarité aux décideurs dans les autres zones ; - la fixation du seuil de versement des aides au logement à 15 ou à 24 euros relève du domaine réglementaire ; - la liste des terrains d'Etat s'enrichit toujours car aucun ne se vend, les administrations s'efforçant de conserver leur patrimoine par précaution, quel que soit leur objet social. Les considérations budgétaires devraient les pousser à s'en débarrasser en les valorisant mais elles préfèrent alors les vendre à une station d'essence plutôt que pour construire des logements. D'où l'idée d'une délégation interministérielle placée auprès du ministre chargé du logement, sous l'autorité du Premier ministre, pour décider avant Pâques 2006 des transferts à des opérateurs. Et le Gouvernement propose de faire passer de moins 20 à moins 35 % la marge de dérogation par rapport à l'estimation des domaines. La délégation interministérielle pour le développement de l'offre de logements, dirigée par Jean-Pierre Beysson, est fondamentale car 20 000 logements sont en jeu, indépendamment de la machine de production traditionnelle ; - la sortie du dispositif « Borloo » se fera selon les mêmes modalités que celle des dispositifs « Besson » et « Robien », c'est-à-dire en sifflet sur 6 ans ; - s'agissant du PLAI, le texte est appliqué ; un bilan de cette mesure sera établi à la fin de l'année. Le groupe socialiste du Sénat a pour sa part proposé que le PLAI soit survalorisé ; - il était prévu, jusqu'au dernier moment, que ce projet de loi soit d'abord déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale, conformément aux souhaits du Président de la Commission et du Ministre, mais cela s'est finalement avéré impossible, en raison de l'agenda chargé des travaux de la Commission. Le Sénat a du reste considérablement enrichi le projet de loi, dans un état d'esprit assez proche de celui de l'Assemblée ; - les exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties, jusqu'à présent, n'avaient jamais été compensées par l'Etat. C'était effectivement une requête des collectivités territoriales, sur laquelle s'est greffée la demande de l'Union sociale pour l'habitat de porter la mesure d'exonération de quinze à vingt-cinq ans. La compensation de l'exonération est acquise à partir d'aujourd'hui, de la première à la quinzième année, pour accélérer la construction de logements sociaux. Tous les députés devraient applaudir cette avancée exceptionnelle ; - il existe trois sortes de logements vacants. Les logements vacants situés au-dessus d'un commerce sont très nombreux en France ; le texte prévoit de leur ôter leur statut commercial pour qu'ils soient de nouveau affectés au logement, et cette mesure devrait toucher 80 000 à 100 000 logements. Pour les logements devenus vacants du fait de leur abandon, le texte prévoit l'application de la procédure d'abandon manifeste ainsi qu'un financement exceptionnel de l'ANAH. Enfin, pour les logements devenus vacants par précaution, toute remise sur le marché locatif d'un logement soumis à la taxe sur les logements vacants bénéficiera d'une déduction fiscale de 30 % sur le loyer, pendant deux ans ; - si des dispositions complémentaires s'imposent pour les zones frontalières et industrielles, il faudra les examiner, mais les établissements publics fonciers à fiscalité propre sont de nature à apporter une réponse au problème ; - le modèle économique de la TVA à 5,5 % avec foncier différé permet de réaliser des logements d'excellente qualité, pour un rapport qualité-prix remarquable au mètre carré puisque cela ne coûte pas plus cher que la production de logements sociaux : c'est une vraie révolution dans le domaine de l'accession, valable pour la majeure partie du territoire national ; - une révision des zones de revitalisation rurale est envisageable mais, sur ces sujets techniques, requérant de l'expertise et représentant des sommes considérables, le Gouvernement n'acceptera pas d'amendements de dernière minute rédigés sur un coin de table ; le travail doit être accompli de manière approfondie en collaboration avec la Commission ; - s'agissant des gens du voyage, un bilan pourra être réalisé d'ici la fin de l'année avant l'examen du projet ; - le recensement du patrimoine de l'Etat et la transformation des casernes de gendarmerie s'inscrit dans la logique de la délégation interministérielle qui est présidée par M. Jean-Pierre Beysson. II.- EXAMEN DES ARTICLES Lors de ses réunions du 21 décembre 2005, la Commission a examiné, sur le rapport de M. Gérard Hamel, le projet de loi portant engagement national pour le logement (n° 2709). TITRE PREMIER MOBILISATION DE LA RESSOURCE FONCIÈRE
POUR LA RÉALISATION DE LOGEMENTS Ainsi que le souligne M. Thierry Repentin dans son rapport d'information sur les facteurs fonciers et immobiliers de la crise du logement, « paradoxalement, au moment où l'on évoque une crise du foncier, les mises en chantier de logements ont connu en 2004, un record inégalé depuis 20 ans, qui devrait être battu en 2005. » En outre, le sénateur ajoute que « la plupart des personnes auditionnées par [son] groupe de travail s'accordent à dire qu'il n'existe pas, en France, de pénurie de foncier brut, à l'inverse d'autres pays européens. La pénurie concerne, en réalité, l'offre de terrains mis sur le marché au regard de la demande de logement. » Le groupe de travail fait quatre constats, s'agissant de la flambée des prix du foncier : - le phénomène de très forte hausse du prix des terrains à bâtir concerne désormais toutes les régions, contrairement au phénomène observé dans les années 1990 ; - la hausse du prix du foncier est estimée à 40 % entre 1999 et 2004 ; - le prix du foncier deviendrait, selon le groupe de travail précité, un facteur de discrimination sociale et un frein à l'accession à la propriété des ménages, à laquelle votre rapporteur, ainsi que le Président de votre commission, sont tout particulièrement attachés ; - enfin, l'étalement urbain, qui pose de nombreux problèmes de transport, d'équipement et d'aménagement, progresse très fortement. Par conséquent, cette crise, due à un déséquilibre entre offre et demande, est tel que « le prix du terrain peut peser jusqu'à 50 % du budget global de construction d'une maison par un particulier. » Les conclusions tirées par le groupe de travail sont doubles : - tout d'abord, le foncier peut devenir un obstacle à la diversité de l'habitat et à la mixité des fonctions ; - ensuite, l'échelon le plus pertinent pour mener une politique d'aménagement et d'action foncière est, selon ce groupe de travail, intercommunal, mais toutes les collectivités doivent se mobiliser. Le présent projet de loi contenait initialement peu d'articles relatifs à la mobilisation de la ressource foncière. En revanche, le Sénat, tenant compte des conclusions du rapport d'information sur les facteurs fonciers et immobiliers de la crise du logement, a enrichi le texte de manière significative, insérant, dans le projet de loi initial, six chapitres dans un titre premier : - un premier chapitre, relatif à la mobilisation des terrains publics ; - un second chapitre, relatif aux règles d'urbanisme ; - un troisième chapitre, relatif à la sécurisation des autorisations d'urbanisme et des constructions existantes, qui s'inspire largement du rapport rendu par le groupe de travail présidé par M. Philippe Pelletier, relatif à la sécurité juridique des autorisations d'urbanisme ; - le chapitre IV a trait à l'amélioration des outils d'acquisition foncière ; - le chapitre V concerne la transparence du marché foncier ; - le dernier chapitre regroupe quatre articles additionnels, mettant en œuvre des dispositifs fiscaux de soutien aux maires bâtisseurs. Votre rapporteur se félicite des propositions du Sénat, largement inspirées du rapport de M. Repentin, qui ont par conséquent fait l'objet d'expertises et de concertation, en amont de la procédure législative. Il vous propose donc de ne pas modifier substantiellement ce titre premier. Article 1er A (nouveau) Réforme du zonage pour le plafonnement des aides au logement et taux d'indemnité de résidence des fonctionnaires Cet article a pour objet la réforme du zonage pour le plafonnement des aides au logement et le taux d'indemnité de résidence des fonctionnaires. Par la voie d'un amendement ayant recueilli un avis défavorable du Gouvernement et du rapporteur, le Sénat a adopté un article additionnel prévoyant qu'avant le 1er décembre 2007, le Gouvernement réforme le zonage des agglomérations servant à plafonner les différents plafonds et barèmes liés aux aides à la personne et aux aides à la pierre en matière de logement. Cet article additionnel prévoit également la remise par le Gouvernement d'un rapport sur les conditions d'application du décret n° 85-1148 du 24 octobre 1985 relatif au taux d'indemnité de résidence dont bénéficient certains fonctionnaires de l'Etat, des collectivités territoriales et de la fonction publique hospitalière. Dans le cadre de cette réforme et de ce rapport, le Gouvernement est invité à tenir compte de l'évolution de la démographie, de la sociologie et des coûts du foncier des agglomérations. I.- La Réforme du zonage pour le plafonnement des aides au logement Le paragraphe I de cet article enjoint le Gouvernement de réformer le zonage des agglomérations servant à déterminer les différents plafonds et barèmes liés aux aides à la personne et aux aides à la pierre en matière de logement. A.- Le découpage du territoire national en trois zones 1. Le zonage détermine les plafonds et barèmes des aides au logement Le montant des aides au logement, qu'il s'agisse de l'aide personnalisée ou des aides à la pierre, ou encore des dispositifs fiscaux tels que l'amortissement Robien, est modulé en fonction de la zone du territoire national dans laquelle est situé le logement concerné. 2. Le zonage a été défini par arrêté C'est en application des articles 2 duodecies, 2 duodecies A, 2 terdecies A, 2 quindecies B et 2 quindecies C de l'annexe III au code général des impôts qu'un arrêté du 13 décembre 2003 a défini le zonage des agglomérations servant à fixer les différents plafonds et barèmes liés aux aides à la personne et aux aides à la pierre en matière de logement. En vertu de cet arrêté, sont situées en zone A : la commune de Paris, un certain nombre de communes d'Ile-de-France, et de communes de l'Ain, des Alpes-maritimes, de Haute-Savoie, et du Var. Sont situées en zone B les agglomérations de plus de 50 000 habitants et les agglomérations chères situées aux franges de l'agglomération parisienne et en zones littorales ou frontalières. Enfin, la zone C comprend les autres communes du territoire. B.- Les évolutions démographiques, sociologiques et foncières susceptibles de mettre en cause ce découpage Selon l'auteur de l'amendement, « en zone [C], le prix des terrains situés à proximité immédiate des villes de 50 000 habitants est en fait du même ordre que celui qui est pratiqué à l'intérieur de ces villes. Malheureusement, les aides qui sont accordées pour équilibrer les opérations, de même que les loyers qui sont fixés en fonction de ce même objectif d'équilibre, sont inférieurs à ceux qui s'appliquent en zone B. D'où un déséquilibre manifeste ». C'est afin de permettre aux territoires ruraux de réaliser des logements sociaux que l'auteur de l'amendement a jugé nécessaire que le Gouvernement réforme le zonage des agglomérations servant à fixer les plafonds et barèmes liés aux aides à la personne et aux aides à la pierre. Répondant à l'auteur de l'amendement, le ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement a reconnu que « le problème se posait en fait dans trois situations : dans les zones périurbaines situées à proximité de ZUS ; sur l'ensemble du territoire national, par rapport à la question du troisième âge et du handicap, le mode de financement des opérations n'étant pas compatible avec le zonage ; [et] dans les zones à très forte croissance démographique ». Cela étant, le ministre a indiqué que remédier à ce problème supposait un ciblage des solutions à apporter, et « une gestion en stock et non en flux ». C'est pourquoi il a proposé qu' « à partir du moment où l'accord se faisait entre la ville qui menait l'opération de rénovation urbaine et les communes alentour, on procédât au changement de zonage, et qu'on examinât par ailleurs le problème du handicap et celui des zones de départements à très forte croissance démographique. » Ajoutant que le Gouvernement examinerait la question de concert avec l'agence nationale de rénovation urbaine, il a néanmoins rendu un avis défavorable à l'adoption de ces dispositions. II.- Le taux d'indemnité de résidence des fonctionnaires Le paragraphe II de cet article additionnel dispose qu'avant le 31 décembre 2006, le gouvernement publie un rapport sur les conditions d'application du décret n° 85-1148 du 24 octobre 1985 relatif au taux d'indemnité de résidence dont bénéficient certains fonctionnaires de l'Etat, des collectivités territoriales et de la fonction publique hospitalière. Il tiendra compte de l'évolution de la démographie, de la sociologie et des coûts du foncier des agglomérations. Le décret n° 85-1148 relatif à la rémunération des personnels civils et militaires de l'Etat et des personnels des collectivités territoriales et des personnels des établissements publics d'hospitalisation, dans sa version consolidée au 21 octobre 2005, comporte un titre III relatif aux indemnités de résidence des personnels précités. L'article 9 de ce décret prévoit que les taux de l'indemnité de résidence sont fixés suivant les zones territoriales d'abattement de salaires telles qu'elles sont déterminées par l'article 3 du décret du 30 octobre 1962. III.- La position de votre rapporteur Tout d'abord, votre rapporteur s'interroge sur l'opportunité d'insérer un article additionnel entre l'intitulé du titre premier, et celui du premier chapitre, alors même que le Sénat s'est efforcé de structurer le texte du projet de loi en fonction des amendements adoptés. Mais c'est surtout sur le fond que votre rapporteur se montre réservé. En effet, votre rapporteur n'est pas insensible aux problèmes soulevés par cet article additionnel puisqu'il existe effectivement des endroits où le zonage ne correspond plus aux réalités locales des prix de l'immobilier. Néanmoins, chaque collectivité est toujours tentée de rechercher le zonage qui lui octroiera le plus d'aides, sans que cela soit toujours justifié : le véritable problème est davantage la hausse généralisée des prix de l'immobilier que l'inadaptation du zonage. En outre, le principal obstacle est qu'une révision du zonage des aides à la personne est lourde de conséquences : de nombreux ménages seraient désolvabilisés à budget constant, et dans le cas contraire, le coût serait très lourd. Le zonage dit « Robien » créé en 2003, plus proche des réalités locales, continuera à prendre une place croissante dans les aides à la pierre. Selon les informations fournies à votre rapporteur, le Gouvernement est en train d'élaborer un zonage plus fin qui rende mieux compte des réalités locales. De surcroît, ces dispositions relèvent de l'arrêté et non du domaine de la loi. Conformément à l'avis de son rapporteur, la Commission a adopté un amendement de suppression de cet article (amendement n° 34). Chapitre premier MOBILISER LES TERRAINS PUBLICS EN FAVEUR DU LOGEMENT [Division et intitulé nouveaux] Adopté par la voie d'un amendement du rapporteur de la Commission des affaires économiques du Sénat, M. Dominique Braye, ayant recueilli un avis favorable du Gouvernement, l'intitulé du chapitre premier nouveau est la conséquence de la refonte par le Sénat de l'architecture de la première partie du projet de loi initial, considérablement enrichi par cette assemblée. Ce chapitre nouveau regroupe : - l'article premier, permettant à l'Etat de mettre en œuvre des projets de construction de logements, même en cas d'opposition de la commune concernée, - et l'article 1er bis nouveau prévoyant la transmission par le préfet aux maires et aux présidents d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) compétents en matière de politique locale de l'habitat de la liste des immeubles appartenant à l'Etat ou à ses établissements publics. Article 1er Possibilité pour l'Etat de mettre en œuvre des projets
de construction de logements L'article 1er permet à l'Etat ainsi qu'à ses établissements publics de faire construire des logements, en dépit de l'opposition éventuelle de la commune en cause. Le maire est doté de compétences importantes en matière d'urbanisme et de construction de logements : - la commune élabore le plan local d'urbanisme ; - c'est le maire qui délivre les permis de construire ; - et la commune dispose également de prérogatives de puissance publique exorbitantes du droit commun, puisqu'elle peut, pour des raisons d'intérêt général, exproprier des administrés ou exercer un droit de préemption. Si l'Etat n'est pas dénué de toute compétence en matière d'urbanisme, cet article renforce cependant sa capacité d'intervention, dans le cadre du régime juridique des projets d'intérêt général. Cet article comprend trois paragraphes : - le premier paragraphe confère aux opérations de logements menées sur les terrains publics dans des périmètres délimités par décret le caractère et les effets d'une opération d'intérêt national (OIN) ; - le second paragraphe étend à l'Etat et à ses établissements publics la faculté de se prononcer par une déclaration de projet, après enquête publique, sur l'intérêt général d'une action ou d'une opération d'aménagement et d'obtenir la modification des documents d'urbanisme applicables ; - le troisième paragraphe prévoit que les aliénations par l'Etat ou ses établissements publics de terrains situés dans les périmètres des OIN ne peuvent faire l'objet d'une préemption au titre des zones d'aménagement différé ou du droit de préemption urbain. I.- Périmètres d'intervention présentant un caractère d'intérêt national Le premier paragraphe de cet article prévoit la possibilité pour l'Etat de délimiter des périmètres d'intervention présentant le caractère et les effets d'opérations d'intérêt national, afin d'atteindre les objectifs fixés par le titre de la loi n° 2005-32. A.- Les objectifs du Titre II de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 S'inscrivant dans la continuité du plan de cohésion sociale, l'article 1er renforce le pouvoir de l'Etat et de ses établissements publics afin de permettre la réalisation des objectifs fixés par le titre II de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale. Ces objectifs sont les suivants : - la réalisation sur cinq ans de 500 000 logements locatifs sociaux ; - la remise sur le marché locatif de 100 000 logements vacants du parc privé ; - la création de 5 000 places supplémentaires d'hébergement des personnes et des familles en difficulté ; - et la réhabilitation de 200 000 logements à loyers conventionnés ou réglementés. B.- Les opérations d'intérêt national (OIN) Afin d'atteindre ces objectifs, le paragraphe I prévoit que l'Etat peut, par voie réglementaire, délimiter des périmètres dans lesquels les opérations de réalisation de logements sur des terrains appartenant à l'Etat ou à ses établissements publics présentent le caractère et les effets d'une OIN. Les opérations d'intérêt national, dont la liste est fixée par décret, font l'objet d'un régime exorbitant du droit commun, eu égard au champ de compétences de l'Etat. Tout d'abord, en vertu de l'article L. 111-1-2 du code de l'urbanisme, les constructions et installations nécessaires à la réalisation d'OIN sont autorisées, en dehors des parties urbanisées de la commune en l'absence de plan local d'urbanisme, ou de carte communale. Ensuite, les autorisations d'occupation des sols sont, à l'intérieur de ces périmètres, délivrées au nom de l'Etat, par le maire ou le préfet, après avis du maire (ou du président d'établissement public de coopération intercommunale, s'il est compétent). Enfin, seul le préfet peut y créer des zones d'aménagement concerté. Outre les OIN existantes (situées dans les agglomérations nouvelles, à la Défense, à Antifer, au Verdon, à Dunkerque, à Fos-sur-mer, à Nanterre et à Marseille, pour l'opération Euroméditerranée), le ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement a annoncé la mise en place de trois OIN en Ile-de-France, sur les sites de Seine-Amont, Seine-Aval et Massy-Saclay. C.- Les modifications introduites par le Sénat Outre l'adoption d'un amendement rédactionnel de M. Pierre Jarlier, précisant que les terrains visés au premier alinéa peuvent être bâtis ou non, le Sénat a procédé à trois modifications substantielles du paragraphe I de cet article. 1. Prise en compte par les décrets des documents d'urbanisme adoptés par les collectivités concernées Le Sénat a adopté un amendement de M. Pierre Jarlier, rapporteur pour avis de la commission des lois, précisant que les décrets pris en application du paragraphe I pour la délimitation de périmètres d'opérations ayant le caractère et les effets d'OIN, tiennent compte de l'économie générale des projets d'aménagement et de développement durable (PADD), des schémas de cohérence territoriale (SCOT) et des plans locaux d'urbanisme (PLU) déjà approuvés. En effet, l'auteur de l'amendement a estimé qu'il était « légitime et nécessaire que l'Etat pût faire réaliser des logements sur des terrains lui appartenant ou appartenant à ses établissements publics » mais qu'il convenait d'éviter de créer des zones d'aménagement concerté ex nihilo et d'imposer des charges insoutenables aux communes en les obligeant à réaliser des équipements publics sur des terrains très éloignés des zones déjà urbanisées. Le rapporteur pour avis a estimé que son amendement rendrait compatibles les opérations nationales avec les objectifs de mixité sociale et de diversité des fonctions urbaines prévus par la loi dans l'élaboration des documents d'urbanisme. 2. Consultation des communes et des EPCI Le rapporteur de la commission des affaires économiques du Sénat a estimé que « la création d'un périmètre soumis au régime juridique des OIN en vue de réaliser des opérations de logement ne doit constituer qu'un ultime recours pour l'Etat, à n'utiliser qu'après une concertation étroite avec les collectivités territoriales ». De même, le rapporteur pour avis de la commission des lois du Sénat, M. Pierre Jarlier, a estimé nécessaire de « garantir l'existence d'un dialogue entre l'Etat et les élus locaux ». C'est pourquoi le Sénat a adopté un amendement de M. Dominique Braye, identique à un amendement de M. Pierre Jarlier, ayant recueilli un avis favorable du Gouvernement, tendant à préciser que les communes et les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de plan local d'urbanisme concernés sont consultés sur les projets de décret prévus par ce paragraphe. Leur avis est réputé favorable s'il n'a pas été donné dans un délai de deux mois suivant la notification du projet. 3. Durée de validité des décrets pris en application du paragraphe I Le Sénat a également adopté un amendement présenté par le rapporteur de sa commission des affaires économiques, et par le rapporteur pour avis de la commission des lois, rendant caducs au bout de dix ans les décrets pris en application du paragraphe I. M. Dominique Braye a rappelé que la création de périmètres ayant les effets d'opération d'intérêt national entraînerait deux conséquences importantes puisque les permis de construire seraient délivrés au nom de l'Etat et que celui-ci pourrait créer des zones d'aménagement concerté (ZAC). Il a ajouté que son amendement visait à éviter que ces conséquences ne perdurent éternellement, estimant que le maintien de ce régime juridique particulier ne se justifierait plus une fois la réalisation de logements menée à bien. M. Pierre Jarlier s'est associé aux propos du rapporteur saisi au fond. D.- Modifications adoptées par la Commission Suivant son rapporteur, la Commission a adopté un amendement (amendement n° 35) présenté par M. Jean-Pierre Abelin étendant le bénéfice de la qualification d'opération d'intérêt national à la réalisation de logements sur des terrains appartenant à l'Etat ou à ses établissements publics ou cédés par eux, en vue d'atteindre les objectifs de construction de logements locatifs sociaux fixés par l'article L. 302-8 du code de la construction et de l'habitation ou, le cas échéant, les objectifs définis par le programme local de l'habitat. II.- Intérêt général d'une action ou d'une opération d'aménagement Le paragraphe II a pour objet d'étendre à l'Etat et ses établissements publics, une disposition prévue à l'article L. 300-6 du code de l'urbanisme, permettant aux collectivités locales et à leurs groupements, ainsi qu'aux établissements publics d'aménagement, de se prononcer par une déclaration de projet, après enquête publique, sur l'intérêt général d'une action ou d'une opération d'aménagement et d'obtenir la modification des documents d'urbanisme applicables. A.- Une procédure accélérée de mise en compatibilité des documents d'urbanisme 1. Le droit en vigueur L'article L. 300-6 du code précité codifie l'article 55 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine. Il permet d'utiliser, pour les opérations d'aménagement foncier, une procédure accélérée de mise en compatibilité des schémas de cohérence territoriale (SCOT) et des plans locaux d'urbanisme (PLU) lorsque ces documents n'avaient pas prévu une opération, en se prononçant par une « déclaration de projet » sur l'intérêt général que présente l'opération. Cette procédure accélérée, étendue par l'article L. 300-6 du code précité aux opérations d'aménagement, était déjà ouverte, aux opérations en général, par les articles L. 122-15 et L. 123-16 du même code, respectivement relatifs au SCOT et au PLU. Ces articles prévoient que la déclaration d'utilité publique ou la déclaration de projet d'une opération qui n'est pas compatible avec l'un de ces documents emporte leur modification, à trois conditions : - premièrement, l'enquête publique doit avoir porté à la fois sur l'utilité publique ou l'intérêt général de l'opération et sur la mise en compatibilité du document d'urbanisme qui en est la conséquence ; -deuxièmement, l'acte déclaratif d'utilité publique ou la déclaration de projet doit être pris après que les dispositions proposées pour assurer la mise en compatibilité du PLU ou du SCOT ont fait l'objet d'un examen conjoint de l'Etat, de l'établissement public chargé de l'élaboration et de la mise en œuvre du SCOT, de la région, et du département, et après que cet acte a été soumis pour avis aux communes et groupements situés dans le périmètre du schéma, s'agissant du SCOT, et au conseil municipal, s'agissant du PLU ; - troisièmement, la déclaration de projet emporte approbation des nouvelles dispositions du document d'urbanisme lorsqu'elle est prise par l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public compétent, mais ne peut intervenir lorsqu'elle relève d'une autre personne publique, qu'après mise en compatibilité du document par l'organe délibérant ou par arrêté préfectoral. Le but est qu'il puisse n'être procédé qu'à une seule enquête publique portant à la fois sur l'opération et sur la mise en conformité des documents d'urbanisme. Cette enquête publique est effectuée dans les conditions définies aux articles L. 123-1 à L. 123-16 du code de l'environnement. 2. Le projet de loi Le paragraphe II étend cette faculté à l'Etat et à ses établissements publics. Il s'agit ainsi, en cas d'opposition de la commune fondée sur le classement, par le PLU, de terrains appartenant à l'Etat ou à ses établissements publics en zone non constructible, d'assurer la mise en conformité des documents d'urbanisme. B.- Les modifications introduites par le Sénat Le Sénat a adopté un amendement présenté par MM. Dominique Braye et Pierre Jarlier, rapporteurs, visant à renforcer les garanties offertes aux communes compétentes en matière de plan local d'urbanisme en prévoyant que la déclaration de projet prévue par le code de l'urbanisme, lorsqu'elle est adoptée par l'Etat, un de ses établissements publics ou une collectivité territoriale autre que la commune ne peut porter atteinte à l'économie générale du projet d'aménagement et de développement durable. C.- Le maintien du dispositif par la Commission Conformément à l'avis de son rapporteur, la Commission a rejeté un amendement de M. Jean-Pierre Abelin modifiant le dispositif subordonnant la déclaration de projet au respect de l'économie générale du schéma de cohérence territoriale (SCOT) ou, à défaut, des plans locaux d'urbanisme (PLU) pour prévoir qu'en Ile-de-France, c'est l'économie générale du schéma directeur d'aménagement de la région, et non celle du schéma de cohérence territoriale ou des PLU, qui doit être respectée. III.- Exonération du droit de préemption dans le périmètre des OIN Le paragraphe III du présent article tend à prévoir que les aliénations par l'Etat ou ses établissements publics de terrains situés dans les périmètres définis en application du I ne peuvent faire l'objet d'une préemption. A.- Les exonérations en vigueur 1. Le droit de préemption Le droit de préemption permet à une collectivité publique d'acquérir par priorité un bien qui lui est nécessaire pour mener sa politique d'aménagement. Les collectivités peuvent intervenir sur le foncier soit par le biais du droit de préemption urbain - pour les communes dotées d'un PLU - soit dans le cadre des zones d'aménagement différé. 2. Les exonérations du droit de préemption En vertu des onze derniers alinéas de l'article L. 213-1 du code de l'urbanisme, ne sont pas soumis au droit de préemption : a) les immeubles construits ou acquis par les organismes visés à l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation et qui sont leur propriété, ainsi que les immeubles construits par les sociétés coopératives d'habitations à loyer modéré de location-attribution ; b) les immeubles qui font l'objet d'un contrat de vente d'immeuble à construire dans les conditions prévues par les articles 1601-1 et suivants du code civil, sauf lorsque ces dispositions sont appliquées à des bâtiments existants ; c) les parts ou actions de sociétés d'attribution visées aux titres II et III de la loi nº 71-579 du 16 juillet 1971 relative à diverses opérations de construction, qui font l'objet d'une cession avant l'achèvement de l'immeuble ou pendant une période de dix ans à compter de son achèvement ; d) les immeubles cédés au locataire en exécution de la promesse de vente insérée dans un contrat de crédit-bail immobilier conclu en application du 2º de l'article premier de la loi nº 66-455 du 2 juillet 1966 relative aux entreprises pratiquant le crédit-bail, modifiée par l'ordonnance nº 67-837 du 28 septembre 1967 relative aux opérations de crédit-bail et aux sociétés immobilières pour le commerce et l'industrie, avec l'une des entreprises visées à l'article 2 de la même loi ; e) les immeubles qui font l'objet d'une mise en demeure d'acquérir en application des articles L. 111-10, L. 123-2, L123-17 ou L. 311-2 du présent code ou de l'article L. 11-7 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique f) pendant la durée d'application d'un arrêté préfectoral pris sur le fondement de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, l'aliénation d'un immeuble ou d'un terrain destiné à être affecté à une opération ayant fait l'objet de la convention prévue au même article. B.- Le projet de loi Le paragraphe III, pour assurer l'effectivité du paragraphe I de cet article, complète la liste ci-dessus en exonérant du droit de préemption « l'aliénation par l'Etat ou ses établissements publics de terrains situés dans les périmètres délimités en application du deuxième alinéa du I », dans lesquels la création de logements présente un caractère d'intérêt national. C.- Les modifications introduites par le Sénat Le Sénat a adopté un amendement du rapporteur de la commission des affaires économiques, ayant recueilli un avis de sagesse du Gouvernement, précisant que le droit de préemption urbain suspendu par cet article dans des périmètres définis par décret, ne sera suspendu que pour des aliénations visant à la réalisation de logements. Il s'agit, selon l'auteur de l'amendement, d'encadrer plus strictement la suspension du droit de préemption urbain. D.- Le maintien du dispositif par la Commission La Commission a examiné un amendement de M. Jean-Pierre Abelin prévoyant la présentation annuelle au Parlement par le Gouvernement d'un bilan des effets au regard des objectifs de réalisation de logements locatifs sociaux des cessions de terrains par l'Etat, ses établissements publics et les sociétés qu'il contrôle. M. Jean-Pierre Abelin a souligné que la préoccupation de valorisation du patrimoine de l'Etat pouvait parfois primer sur l'objectif de réalisation de logements locatifs sociaux. Il a jugé que la réalisation d'un bilan public sur ce point serait donc utile. Le rapporteur s'est déclaré défavorable à cet amendement en rappelant que les rapporteurs budgétaires compétents pourraient, dans le cadre de leurs compétences de contrôle, réaliser ce bilan. M. François Brottes a rappelé que les rapporteurs budgétaires n'obtenaient pas toujours de réponses satisfaisantes aux questions qu'ils posaient au Gouvernement. Le Président Patrick Ollier a indiqué qu'il veillait personnellement à ce que les rapporteurs budgétaires au nom de la Commission bénéficient d'une coopération pleine et entière du Gouvernement. Puis, il a estimé que le sujet important soulevé par M. Jean-Pierre Abelin méritait d'être évoqué en séance publique avec le ministre compétent. La Commission a ensuite rejeté cet amendement. Puis, elle a adopté l'article 1er ainsi modifié. Article 1er bis (nouveau) (article L. 121-2-1 [nouveau] du code de l'urbanisme) Transmission par le préfet au maire de la liste des immeubles publics
situés sur le territoire de la commune Cet article additionnel a pour objet la transmission par le préfet aux maires et aux présidents d'EPCI compétents, qui en font la demande, de la liste des immeubles situés sur leur territoire et appartenant à l'Etat ou à ses établissements publics. Adopté par le biais d'un amendement du rapporteur Dominique Braye ayant recueilli un avis favorable du Gouvernement, cet article additionnel a pour objectif, selon l'auteur de l'amendement, de faciliter les politiques foncières menées dans les communes. M. Dominique Braye estime que « cette mesure leur permettra notamment d'identifier rapidement le propriétaire public », dans la mesure où, selon lui, de nombreux cas de confusion existent, s'agissant des propriétés de Réseau ferré de France (RFF), et de la SNCF. Le rapporteur du Sénat a en outre souligné qu'« une telle disposition [était] cohérente avec l'instruction du Premier ministre du 30 septembre 2005, qui demande à chaque ministère d'avoir achevé, au 1er décembre 2005, le recensement de ses terrains mobilisables et des établissements publics placés sous sa tutelle ». Le sénateur Repentin, qui avait déposé un amendement identique, s'est associé aux propos du rapporteur, estimant qu'en identifiant plus précisément ces biens immobiliers, les élus seraient mieux à même d'anticiper leur politique foncière et la territorialisation de leur production de logements. Notons cependant qu'à la demande du Gouvernement, ont été exclues de cette liste les sociétés dont l'Etat détient la majorité du capital. En effet, partant du constat que l'auteur de l'amendement visait les immeubles détenus par RFF et la SNCF, le ministre de l'équipement a indiqué qu'à la différence de ces deux établissements publics, les sociétés dont l'Etat détient la majorité du capital, pouvaient avoir des objets sociaux très diversifiés, et que l'on pouvait s'interroger sur l'utilité que pourraient présenter de telles informations. La Commission a adopté cet article sans modification. Chapitre II FACILITER L'ADAPTATION DES DOCUMENTS D'URBANISME
AUX OBJECTIFS FIXÉS EN MATIÈRE DE LOGEMENT [Division et intitulé nouveaux] Ce chapitre nouveau, créé par la voie d'un amendement du rapporteur Braye, ayant recueilli l'avis favorable du Gouvernement, regroupe trois articles : - l'article 2 A nouveau, prévoyant l'élaboration d'un programme local de l'habitat (PLH) dans toutes les communautés de communes compétentes en matière d'habitat de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, dans les communautés d'agglomération et les communautés urbaines ; - l'article 2, relatif aux plans locaux d'urbanisme et aux plans d'occupation des sols ; - l'article 2 bis nouveau, permettant aux syndicats mixtes, composés de communes et d'EPCI ou exclusivement d'EPCI, d'établir un PLH. Article 2A (nouveau) Elaboration d'un programme local de l'habitat par les établissements publics de coopération intercommunale Cet article a pour objet de rendre obligatoire l'élaboration d'un programme local de l'habitat (PLH) dans toutes les communautés de communes compétentes en matière d'habitat de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, les communautés d'agglomération et les communautés urbaines. L'article 2 A a été adopté par le biais d'un amendement du sénateur Dominique Braye, ayant recueilli l'avis favorable du Gouvernement. I.- L'élaboration du programme local de l'habitat dans le droit en vigueur Le programme local de l'habitat (PLH) définit les objectifs et les principes d'une politique visant à répondre aux besoins en logements et à assurer entre les communes et entre les quartiers une répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logement (A). Dans le droit en vigueur, le PLH est établi par un établissement public de coopération intercommunale pour l'ensemble des communes membres ; si les communautés urbaines et les communautés d'agglomération sont compétentes de plein droit, les communautés et syndicats de communes ne peuvent élaborer de PLH que si les communes membres le décident (B). A.- L'objet du programme local de l'habitat En vertu de l'article L. 302-1 du code de l'urbanisme, le PLH définit, pour une durée au moins égale à six ans, les objectifs et les principes d'une politique visant à répondre aux besoins en logements et en hébergement, et à favoriser le renouvellement urbain et la mixité sociale et à améliorer l'accessibilité du cadre bâti aux personnes handicapées en assurant entre les communes et entre les quartiers d'une même commune une répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logements. Ces objectifs et ces principes tiennent compte de l'évolution démographique et économique, de l'évaluation des besoins des habitants actuels et futurs, de la desserte en transports et des options d'aménagement déterminées par le schéma directeur ou le schéma de secteur, lorsqu'ils existent, ainsi que des dispositions du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées, des chartes intercommunales du logement définies à l'article L. 441-1-5 et du protocole d'occupation du patrimoine social des communes, quand ils existent. Il indique les moyens, notamment fonciers, qui seront mis en œuvre par les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d'urbanisme pour parvenir aux objectifs et principes qu'il a fixés. En outre, le PLH comporte un diagnostic sur le fonctionnement des marchés du logement et sur la situation de l'hébergement, analysant les différents segments de l'offre de logements, privés et sociaux, individuels et collectifs, de l'offre d'hébergement, ainsi que l'offre foncière. Il définit également, les conditions de mise en place d'un dispositif d'observation de l'habitat sur son territoire, et indique les moyens à mettre en œuvre pour satisfaire les besoins en logements et en places d'hébergement, dans le respect de la mixité sociale et en assurant une répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logements, en précisant : - les objectifs d'offre nouvelle ; - les actions à mener en vue de l'amélioration et de la réhabilitation du parc existant, qu'il soit public ou privé. A cette fin, il précise les opérations programmées d'amélioration de l'habitat et les actions de lutte contre l'habitat indigne ; - les actions et opérations de renouvellement urbain, et notamment les actions de rénovation urbaine au sens de la loi nº 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, impliquant la démolition et la reconstruction de logements sociaux, la démolition de logements situés dans des copropriétés dégradées, assorties d'un plan de revalorisation du patrimoine conservé et des mesures envisagées pour améliorer la qualité urbaine des quartiers intéressés et des services offerts aux habitants ; - les réponses apportées aux besoins particuliers des personnes mal logées, défavorisées ou présentant des difficultés particulières ; - les réponses apportées aux besoins particuliers des étudiants. Enfin, le PLH fait l'objet d'un programme d'actions détaillé par secteurs géographiques. B.- Les EPCI compétents pour élaborer le PLH Dans le droit actuel, on distingue entre les EPCI pour lesquels l'élaboration d'un PLH est obligatoire (1), et ceux qui ne le peuvent qu'avec l'accord des communes membres (2). Enfin, le législateur a exclu la possibilité pour la commune d'élaborer un PLH (3). 1. Les communautés urbaines et d'agglomération disposent d'une compétence obligatoire Le a du 3° du I de l'article L. 5215-20 du code général des collectivités territoriales dispose que les communautés urbaines exercent de plein droit, au lieu et place des communes membres, la compétence en matière d'équilibre social de l'habitat sur le territoire communautaire, par le biais de l'élaboration d'un programme local de l'habitat. De même, en vertu du 3° du I de l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales, les communautés d'agglomérations exercent de plein droit au lieu et place des communes membres la compétence en matière d'équilibre social de l'habitat par le biais du PLH. 2. La compétence facultative des communautés de communes En vertu du II de l'article L. 5214-16 du code précité, les communautés de communes doivent exercer, au choix des communes membres, au moins une des cinq compétences énumérées à cet article, parmi lesquelles la politique du logement et du cadre de vie. 3. L'impossibilité pour les communes d'élaborer un PLH Le III de l'article 61 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales, codifié au premier alinéa de l'article L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation, prévoit que le PLH est établi par un EPCI, pour l'ensemble de ses communes membres. La possibilité pour les communes d'établir ce document est donc désormais exclue. En effet, la loi n° 2004-809 a placé l'intercommunalité au cœur des politiques locales de l'habitat, les groupements de communes correspondant souvent à des bassins d'habitat. II.- Le projet de loi renforce les obligations d'élaboration du PLH A.- L'extension de la compétence en matière de PLH aux communautés de communes constituant un bassin d'habitat Par rapport au droit existant, l'article 2 A rendrait la compétence en matière d'élaboration du PLH obligatoire pour toutes les communautés de communes, sous trois conditions : - que celles-ci soient compétentes en matière d'habitat ; - qu'elles comprennent plus de 50 000 habitants ; - et qu'elles comprennent également au moins une commune de plus de 15 000 habitants. En effet, le rapporteur de la commission des affaires économiques du Sénat a estimé que l'on ne pouvait, selon lui, mener de politique cohérente de l'habitat à l'échelon d'un bassin d'habitat sans un PLH qui traite de la politique du logement dans son ensemble. C'est pourquoi il a retenu ces critères, correspondant aux EPCI dont la taille coïncide avec un bassin d'habitat. B.- La fixation d'un délai La dernière phrase de cet article dispose que l'adoption du PLH doit intervenir dans un délai de trois ans à compter de l'adoption du projet de loi. La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 36) puis cet article ainsi modifié. Article 2 (articles L. 123-12-1 et L. 230-4-1 [nouveaux] du code de l'urbanisme) Modification des plans locaux d'urbanisme et des plans d'occupation des sols Cet article a pour objet de simplifier l'adaptation des PLU et des POS en vue de faciliter la réalisation de logements sur le territoire de la commune. I.- Délibération du conseil municipal sur l'application du PLU en matière de logement A.- La délibération portant approbation ou révision du PLU dans le droit en vigueur En vertu de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme, les PLU exposent le diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et précisent les besoins répertoriés en matière d'aménagement et d'équilibre social de l'habitat. Ils peuvent notamment préciser l'affectation des sols, la destination des constructions et fixer des coefficients d'occupation des sols. Cet article prévoit également que les PLU comprennent : - le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) de la commune, - un règlement qui fixe les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols, - et des documents graphiques. L'article R. 123-1 dispose en outre que le PLU comprend un rapport de présentation. L'article R. 123-2 précise le contenu du rapport de présentation. L'article L. 123-10 du code de l'urbanisme dispose qu'après enquête publique, le PLU, éventuellement modifié, est approuvé par délibération du conseil municipal. L'article L. 123-13 prévoit la modification ou la révision du PLU par délibération du conseil municipal après enquête publique. B.- Le projet de loi prévoit une analyse triennale obligatoire de l'application du PLU au regard de la satisfaction des besoins en logements Le paragraphe I de l'article 2 du projet de loi insère un article L. 123-12-1 dans le code de l'urbanisme, qui prévoit que le conseil municipal procède à une analyse de l'application du PLU au regard de la satisfaction des besoins en logements et de l'échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser, et de la réalisation des équipements correspondants lorsque le rapport de présentation comporte un échéancier. Il s'agit de rendre le PLU plus opérationnel, en suscitant au sein du conseil municipal un débat sur l'effectivité de son application. Rappelons que c'est notamment sur le fondement du diagnostic contenu dans le PLU que sont évalués les « besoins en logements » à satisfaire. L'évaluation peut aussi être faite sur le fondement du programme local de l'habitat (PLH). Cette analyse doit être faite trois ans après l'approbation du PLU ou après sa révision. Selon les informations fournies à votre rapporteur par le Gouvernement, ce délai a été fixé en référence à la durée du mandat municipal, qui est de six ans. A la suite de cette analyse, le PLU peut être maintenu, ou éventuellement modifié ou révisé, à la suite d'une délibération du conseil municipal. C.- Les modifications introduites par le Sénat Avec l'avis favorable du Gouvernement, le Sénat a modifié le paragraphe I et a complété l'article 2 par l'insertion d'un paragraphe IA, par le biais d'amendements de MM. Dominique Braye et Pierre Jarlier, rapporteurs. Le paragraphe IA insère un alinéa nouveau après le 14° de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme, relatif aux PLU. L'alinéa confère, en cohérence avec l'article L. 123-12-1 nouveau, une base légale, au sein de l'article L. 123-1, à l'échéancier prévisionnel que peut comporter le rapport de présentation du PLU. Cet échéancier précise les dates d'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants. Il convient de souligner que l'échéancier, à l'instar du rapport de présentation du PLU qui comprend cet échéancier, n'est pas opposable aux tiers, à la différence du règlement du PLU. Le Sénat a également modifié la rédaction de l'article L. 123-12-1 nouveau, afin de prévoir l'organisation d'un débat au sein du conseil municipal, plutôt que l'élaboration d'une analyse. Selon les termes de l'amendement, le conseil municipal délibère sur l'opportunité d'une mise en révision ou d'une mise en révision simplifiée du PLU. L'amendement sénatorial a en outre limité l'objet du débat à une évaluation des résultats de l'application du plan au regard de la satisfaction des besoins en logements, et, le cas échéant, de l'échéancier prévisionnel précité. M. Pierre Jarlier a précisé qu' « il n'y avait pas lieu de prévoir une délibération sur le maintien en vigueur du PLU. » Il a ajouté qu' « il ne semblait pas opportun de permettre une remise en cause tous les trois ans, à l'occasion de ce débat, de l'ensemble des choix arrêtés dans le PLU » et que « mieux valait s'en tenir à un débat sur la satisfaction des besoins en logements, étant précisé que ces besoins seraient appréciés par le PLU lui-même, dans le respect des dispositions d'un éventuel PLH ». Votre rapporteur vous propose le maintien du dispositif adopté par le Sénat. II.- Prorogation jusqu'au 1er janvier 2010 de la date limite de révision simplifiée des POS A.- Le droit en vigueur impose une révision simplifiée avant le 1er janvier 2006 La loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains a substitué aux plans d'occupation des sols, les plans locaux d'urbanisme. Par conséquent, l'article 27 de la loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 relative à l'urbanisme et à l'habitat, codifié à l'article L. 123-19 du code de l'urbanisme, a prévu des dispositions transitoires, assurant le passage d'un type de document à un autre. Il dispose notamment que les POS approuvés avant l'entrée en vigueur de la loi n° 2000-1208 précitée, qui ont les mêmes effets que les PLU, peuvent faire l'objet d'une révision simplifiée, si cette révision est approuvée avant le 1er janvier 2006 (8), et si elle a pour objet la réalisation d'une construction ou d'une opération à caractère public ou privé, présentant un intérêt général notamment pour la commune ou toute autre collectivité, ou la rectification d'une erreur matérielle. Les POS peuvent également faire l'objet : - d'une procédure de modification, à condition qu'il ne soit pas porté atteinte à leur économie générale, que la procédure ne réduise pas un espace boisé, une zone agricole ou naturelle et qu'elle ne comporte pas de graves risques de nuisance ; - d'une procédure de mise en compatibilité avec une opération ayant fait l'objet, au terme d'une enquête publique, d'une déclaration d'utilité ; - d'une procédure de révision ou de modification par le préfet en application de l'article L. 123-14 du code de l'urbanisme, pour la mise en compatibilité avec les directives territoriales d'aménagement, ou avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral, ou pour permettre la réalisation d'un nouveau projet d'intérêt général ; - d'une procédure d'approbation dans un délai d'un an après la décision juridictionnelle qui l'a annulé. B.- La prorogation par le projet de loi de la date limite de révision simplifiée Certaines communes n'ont pas pu satisfaire à cette exigence. Dans l'état actuel du droit, certains projets de construction pourraient donc être bloqués. Il est donc proposé de proroger le dispositif jusqu'en 2010. Votre rapporteur se félicite de cette disposition. C.- Les modifications apportées par le Sénat Le Sénat a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement de M. Dominique Braye, prévoyant que lorsque le POS est susceptible d'avoir des effets notables sur l'environnement, la procédure d'évaluation environnementale prévue par la section II du chapitre premier du titre II du livre premier doit être respectée. M. Dominique Braye a précisé que cette évaluation environnementale était imposée aux PLU depuis la transposition en droit français, par l'ordonnance n° 2004-489 du 3 juin 2004, de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement. La Commission a adopté deux amendements rédactionnels du rapporteur (amendements n° 37 et 38). III.- Délimitation dans les PLU de secteurs où les programmes de logements doivent prévoir un minimum de logements locatifs Les servitudes, qui constituent des limitations administratives au droit de propriété, constituent des applications du principe de primauté de l'intérêt public sur les intérêts particuliers. A.- Les servitudes d'urbanisme dans le droit en vigueur Dans le droit en vigueur, l'article L. 123-2 du code de l'urbanisme permet d'instituer, uniquement dans les zones urbaines, trois types de servitudes d'urbanisme : a) la première permet d'attendre, en gelant les constructions, l'approbation par la commune, d'un « projet d'aménagement global » ; b) la seconde permet de réserver des emplacements pour la réalisation de logements dans le respect des objectifs de mixité sociale ; c) la troisième constitue une forme de pré-emplacement réservé pour la localisation et les caractéristiques des voies et ouvrages publics, ainsi que les installations d'intérêt général et les espaces verts. B.- Le projet de loi crée une nouvelle catégorie de servitude d'urbanisme Le paragraphe III de l'article 2 du projet de loi ajoute un d) à l'article L. 123-2 du code de l'urbanisme, afin de permettre aux communes d'instituer des servitudes consistant à délimiter des secteurs dans lesquels, en cas de réalisation d'un programme de logements, un pourcentage de ce programme devra être affecté à des catégories de logements locatifs qu'il définit. Selon les informations fournies à votre rapporteur, il s'agit d'une disposition plus souple que le b) de l'article L. 123-2. En effet, le projet de loi permet de définir des pourcentages de construction de logements locatifs, au sein d'un programme, qui peut également prévoir la construction de locaux à usage professionnel, par exemple, alors que le b) de l'article L. 123-2 ne permet aux communes que d'instituer une servitude globale. Le Sénat a complété cet alinéa, par le biais d'un amendement des rapporteurs, prévoyant que la servitude ne peut être instituée que dans le respect des objectifs de mixité sociale. En effet, il s'agit de permettre aux communes d'adapter la servitude imposée à la situation locale. Ainsi que le précise M. Pierre Jarlier, « à titre d'exemple, dans les secteurs comprenant peu de logements sociaux, le PLU pourrait imposer la construction de tels logements, tandis que dans les secteurs comprenant une forte proportion de logements sociaux, il devrait plutôt prévoir la construction de logements intermédiaires ou privés ». Il a également adopté un amendement rédactionnel. Par le biais d'un amendement du rapporteur Pierre Jarlier, le Sénat a, en outre, complété le paragraphe III par un 1° afin d'étendre le champ d'application des servitudes d'urbanisme définies à l'article L. 123-2, aux zones à urbaniser, alors que le droit en vigueur le limite aux seules zones urbaines. La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 39). IV.- Aménagement du droit de délaissement A.- Une contrepartie des servitudes d'urbanisme Dans le droit en vigueur, les droits de délaissement sont prévus par le titre troisième du livre II du code de l'urbanisme. Le propriétaire d'un bien frappé de servitudes telles qu'il ne peut réellement en disposer reçoit en contrepartie le droit d'exiger de la collectivité qu'elle acquière ce bien. 1. Procédure L'article L. 230-1 prévoit que la mise en demeure de procéder à l'acquisition d'un terrain bâti ou non est adressée par le propriétaire à la mairie de la commune où se situe le bien. Elle mentionne les fermiers, locataires, ceux qui ont des droits d'emphytéose, d'habitation ou d'usage et ceux qui peuvent réclamer des servitudes. Les autres intéressés sont mis en demeure de faire valoir leurs droits par publicité collective à l'initiative de la collectivité ou du service public qui fait l'objet de la mise en demeure. Ils sont tenus de se faire connaître à ces derniers, dans le délai de deux mois, à défaut de quoi ils perdent tout droit à indemnité. L'article L. 230-3 prévoit que la collectivité ou le service public qui fait l'objet de la mise en demeure doit se prononcer dans le délai d'un an à compter de la réception en mairie de la demande du propriétaire. 2. Fixation et paiement du prix En cas d'accord amiable, le prix d'acquisition doit être payé au plus tard deux ans à compter de la réception en mairie de cette demande. A défaut d'accord amiable à l'expiration du délai d'un an mentionné au premier alinéa, le juge de l'expropriation, saisi soit par le propriétaire, soit par la collectivité ou le service public qui a fait l'objet de la mise en demeure, prononce le transfert de propriété et fixe le prix de l'immeuble. Ce prix, y compris l'indemnité de réemploi, est fixé et payé comme en matière d'expropriation, sans qu'il soit tenu compte des dispositions qui ont justifié le droit de délaissement. La date de référence prévue à l'article L. 13-15 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique est celle à laquelle est devenu opposable aux tiers le plus récent des actes rendant public le plan local d'urbanisme ou l'approuvant, le révisant ou le modifiant et délimitant la zone dans laquelle est situé le terrain. En l'absence de plan d'occupation des sols rendu public ou de plan local d'urbanisme, la date de référence est, pour le cas mentionné à l'article L. 111-9, celle d'un an avant l'ouverture de l'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique, pour les cas mentionnés à l'article L. 111-10, celle de la publication de l'acte ayant pris le projet en considération et, pour les cas mentionnés à l'article L. 311-2, un an avant la création de la zone d'aménagement concerté. Le juge de l'expropriation fixe également, s'il y a lieu, les indemnités auxquelles peuvent prétendre les personnes mentionnées à l'article L. 230-2. Le propriétaire peut requérir l'emprise totale de son terrain dans les cas prévus aux articles L. 13-10 et L. 13-11 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique. B.- Le projet de loi aménage le droit de délaissement pour tenir compte de cette nouvelle servitude Le paragraphe IV insère deux alinéas après le troisième alinéa de l'article L. 230-3 du code de l'urbanisme, afin de prévoir qu'en cas de demande d'acquisition motivée par les obligations relatives aux conditions de réalisation de programmes de logements : - la collectivité ou le service public ayant fait l'objet de la mise en demeure doit se prononcer dans un délai de six mois à compter de la réception en mairie de la demande du propriétaire, alors que ce délai est d'un an pour les autres servitudes ; - en cas d'accord amiable, le prix d'acquisition doit être payé au plus tard dix-huit mois à compter de la réception en mairie de la demande, alors que ce délai est de deux ans pour les autres servitudes ; - à défaut d'accord amiable à l'expiration du délai d'un an accordé à la collectivité ou au service public pour se prononcer sur l'acquisition du terrain, le juge de l'expropriation peut uniquement être saisi par la collectivité ou le service public pour prononcer le transfert de propriété et fixer le prix de l'immeuble, alors qu'il peut normalement également être saisi par le propriétaire. En effet, dans la procédure prévue par le projet de loi, la commune n'est pas obligée d'acquérir le terrain, il n'est par conséquent pas opportun de permettre au propriétaire de saisir le juge ; - ce prix est exclusif de toute indemnité accessoire, et notamment de l'indemnité de remploi, alors qu'il doit normalement être fixé et payé comme en matière d'expropriation, sans qu'il soit tenu compte des dispositions qui ont justifié le droit de délaissement. En effet, l'indemnité de remploi, ou de réemploi, permet à l'exproprié de couvrir ses frais de réinstallation, et représente en général 15 à 30 % de l'indemnité principale. Le projet de loi exclut cette indemnité car le propriétaire n'est pas contraint de s'installer ailleurs. C.- Les modifications apportées par le Sénat Le Sénat a adopté un amendement de MM. Dominique Braye et Pierre Jarlier de réécriture globale du paragraphe IV. Dans sa version issue du Sénat, le premier alinéa du paragraphe IV dispose que lorsque la demande d'acquisition est motivée par les obligations relatives aux conditions de réalisation de programmes de logements imposées en application du d de l'article L. 123-2, le juge de l'expropriation ne peut être saisi que par la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale qui a fait l'objet de la mise en demeure. Il fixe le prix de l'immeuble, qui est alors exclusif de toute indemnité accessoire, notamment de l'indemnité de réemploi. La commune ou l'établissement public dispose d'un délai de deux mois à compter de la décision juridictionnelle devenue définitive pour notifier sa décision au propriétaire et, si elle décide d'acquérir le bien, en règle le prix dans un délai de six mois à compter de cette décision. Il s'agit d'empêcher le propriétaire de réclamer une indemnisation au motif que, parce que la commune a réservé dans son PLU un secteur au logement social, son terrain aurait subi une dévaluation. De plus, selon le rapporteur de la Commission des lois du Sénat, cette nouvelle rédaction permet de lever toute ambiguïté en précisant que la commune n'est pas tenue d'acquérir un bien si le propriétaire exerce son droit de délaissement. En outre, la commune se voit accorder les délais de droit commun en matière de droit de délaissement, pour se prononcer sur l'acquisition et régler le prix de vente. Le second alinéa du paragraphe IV, dans sa version issue du Sénat, prévoit que la procédure peut être menée, à la demande de la commune ou de l'établissement public qui a fait l'objet de la mise en demeure, par un établissement public y ayant vocation ou un concessionnaire d'une opération d'aménagement. Selon M. Dominique Braye, l'amendement tend à permettre aux communes de déléguer la procédure de droit de délaissement à des offices publics d'aménagement et de construction (OPAC) ou à des sociétés d'économie mixte (SEM). Ces derniers pourront ainsi se porter acquéreurs des terrains et mener eux-mêmes la procédure. V.- Cas d'inapplicabilité de la procédure de délaissement Le paragraphe V du projet de loi modifie l'article L. 230-4 du code de l'urbanisme. Dans le droit en vigueur, les articles L. 111-11, L. 123-2, L. 123-17 et L. 311-2 du code de l'urbanisme posent le principe de l'obligation pour la commune d'acquérir le bien lorsque le propriétaire met en œuvre son droit de délaissement. Dans le cadre de cette obligation, l'article L. 230-4 du code de l'urbanisme dispose que si le juge de l'expropriation n'a pas été saisi dans un délai de trois mois après l'expiration du délai d'un an s'imposant à la collectivité ou au service public pour se prononcer sur l'acquisition du terrain, les limitations au droit de construire et la réserve ne sont plus opposables, c'est-à-dire que la servitude disparaît. La saisine du juge de l'expropriation reste néanmoins possible au-delà de ce délai de trois mois. En vertu du paragraphe V, ces dispositions ne seraient pas applicables aux terrains sur lesquels un pourcentage minimum de catégories de logements locatifs défini par le plan local d'urbanisme devrait être construit. VI.- Conditions d'application Le paragraphe VI précise les conditions d'application du droit de délaissement spécifique créé par l'article 2, dont la particularité est que la commune n'est pas contrainte d'acquérir le terrain, en insérant un article L. 230-4-1 nouveau dans le code de l'urbanisme. Si la commune ne souhaite pas acquérir le terrain, le propriétaire peut, dans un délai de deux ans, déposer une demande de permis de construire, sans que l'obligation relative aux programmes de logements lui soit opposable. Au-delà de ce délai, l'obligation précitée s'applique de plein droit. Le délai est de six mois si la commune ou l'EPCI n'a pas fait connaître sa décision. Par le biais d'un amendement du rapporteur de sa Commission des affaires économiques et du rapporteur de sa Commission des lois, et par coordination avec un amendement adopté précédemment (9), le Sénat a modifié les délais applicables lorsque la commune ou l'EPCI n'a pas fait connaître sa décision : le délai de six mois a été allongé à un an, comme le prévoit le droit commun. En cas de saisine du juge de l'expropriation, le délai est de deux mois. VII.- Possibilité de majorer le coefficient d'occupation du sol A.- Le coefficient d'occupation du sol : un outil de limitation de la densité L'article R. 123-10 du code de l'urbanisme dispose que le coefficient d'occupation du sol, qui détermine la densité de construction admise, est le rapport exprimant le nombre de mètres carrés de plancher hors œuvre nette ou le nombre de mètres cubes susceptibles d'être construits par mètre carré de sol. En application de l'article L. 123-1 du code précité, le règlement du PLU peut, à titre facultatif, fixer un ou plusieurs COS. En outre, le même article prévoit que le PLU peut délimiter les zones ou parties de zones dans lesquelles la reconstruction ou l'aménagement de bâtiments existants peuvent être imposés ou autorisés avec une densité au plus égale à celle qui était initialement bâtie, nonobstant les règles relatives au coefficient. B.- La possibilité de le majorer dans la limite de 50 % Le paragraphe VII de l'article 2 dispose que dans les communes de plus de 20 000 habitants et les communes de plus de 1 500 habitants appartenant à une agglomération de plus de 50 000 habitants au sens du recensement général de la population, où se manifestent d'importants besoins en logements et, sous réserve de ne pas porter atteinte à l'économie générale du plan local d'urbanisme, le conseil municipal peut, par délibération motivée, délimiter des secteurs à l'intérieur desquels la réalisation de programmes de logements comportant au moins une moitié de logements locatifs sociaux bénéficie d'une majoration du coefficient d'occupation des sols. La délibération fixe pour chaque secteur cette majoration qui ne peut excéder 50 %. Cette disposition n'est applicable qu'aux permis de construire délivrés avant le 1er janvier 2010. Le Sénat a apporté des modifications rédactionnelles à ce paragraphe. Votre rapporteur s'associe aux propos du rapporteur de la Commission des affaires économiques du Sénat qui remarque que l'article L. 127-1 du code de l'urbanisme permet déjà aux communes de majorer leur COS pour faciliter la réalisation de logements sociaux, et que ce dispositif est peu utilisé. Cela étant, il vous propose son adoption sans modification. VIII.- Faculté pour le préfet de modifier les documents d'urbanisme Le paragraphe VIII prévoit que quand un POS ou un PLU comprend des dispositions ne permettant manifestement pas la construction des logements nécessaires à la satisfaction des besoins, le préfet, après avis du comité régional de l'habitat, peut demander à la commune d'engager la modification ou la révision du plan. Si dans un délai de six mois, la commune n'a pas engagé la procédure ou si dans un délai de deux ans la modification ou la révision n'a pas été menée à bien, le préfet peut notifier à la commune, par lettre motivée, les modifications qu'il estime nécessaires d'apporter au plan. Le plan d'occupation des sols ou le plan local d'urbanisme est alors modifié ou révisé. Le Sénat, par le biais d'un amendement de MM. Dominique Braye et Pierre Jarlier ayant recueilli l'avis favorable du Gouvernement, a supprimé ce paragraphe. En effet, le rapporteur de la Commission des affaires économiques du Sénat a estimé que le préfet disposait déjà de moyens très importants en amont de l'élaboration des PLU. Il a ajouté que les services de l'Etat étaient présents tout au long de la procédure d'élaboration des documents d'urbanisme. Enfin, une fois le PLU élaboré, celui-ci est envoyé au préfet. Le Gouvernement s'est prononcé en faveur de cette suppression, au motif que le Sénat avait adopté un amendement rendant obligatoire les programmes locaux de l'habitat. Votre rapporteur vous propose le maintien de cette suppression. La Commission a examiné un amendement de M. Jean-Pierre Abelin prévoyant la consultation des organismes d'habitations à loyer modéré au cours de l'élaboration des PLU et des SCOT. Le rapporteur s'est déclaré défavorable à cet amendement dans la mesure où il risquait d'alourdir les procédures et d'accroître les risques d'annulation contentieuse des PLU. Le Président Patrick Ollier et M. Serge Poignant ont indiqué partager la position du rapporteur puis M. Jean-Pierre Abelin a retiré son amendement. La Commission a ensuite adopté cet article ainsi modifié. Article 2 bis (nouveau) Extension aux syndicats mixtes de la compétence
en matière de programme local de l'habitat Cet article a pour objet d'étendre aux syndicats mixtes constitués de communes et d'EPCI, et à ceux composés d'EPCI, la compétence en matière d'élaboration du PLH. Cet article a été adopté par le biais d'un amendement ayant recueilli un avis favorable du rapporteur, mais un avis de sagesse du Gouvernement. Il étend aux syndicats mixtes composés de communes et d'EPCI, et ceux composés d'EPCI, la compétence pour élaborer des PLH. Dans le droit existant, le premier alinéa de l'article L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation, dont la rédaction est issue de l'adoption de l'article 61 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales, dispose que le PLH est établi par un EPCI, pour l'ensemble de ses communes membres. Selon l'auteur de l'amendement, le sénateur Vanlerenberghe, la rédaction de cet alinéa, en ôtant aux syndicats mixtes la compétence pour élaborer les PLH, « a provoqué de réelles difficultés sur le terrain », dans la mesure où certains syndicats se sont vus refuser l'attribution de subventions pour l'étude des PLH. Le sénateur a ajouté que les syndicats avaient montré qu'ils avaient les structures et les moyens techniques pour assurer cette compétence. Cependant, depuis l'entrée en vigueur de l'article 61 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales, le PLH, parce qu'il revêt un caractère programmatique et opérationnel, ne peut plus être élaboré que par les établissements publics de coopération intercommunale compétents. De plus, le PLH constitue le fondement sur lequel les aides à la pierre peuvent faire l'objet d'une délégation de compétence aux EPCI. Par conséquent, votre rapporteur estime qu'ouvrir la possibilité aux syndicats mixtes d'élaborer un PLH, est source de complexité. En effet, pour pouvoir établir un PLH sur son périmètre, un syndicat mixte qui comporte un ou plusieurs EPCI - compétents, à titre obligatoire, pour élaborer un PLH - devrait se voir transférer cette compétence par les EPCI précités. Or, en application de la loi n° 2004-809, cette compétence ne peut être partagée. En outre, le fait de transférer cette compétence à un syndicat mixte, empêcherait les EPCI concernés d'obtenir la délégation de compétence en matière d'aides à la pierre, prévue par l'article 61 de la loi n° 2004-809, dans la mesure où ils ne seraient plus dotés d'un PLH sur leur territoire. C'est pourquoi votre rapporteur vous propose : - d'assouplir le dispositif adopté par le Sénat, en prévoyant que lorsque les périmètres des EPCI compétents en matière de PLH différent fortement de ceux des bassins d'habitat ou des pays, un syndicat mixte visé à l'article L. 5711-1 du code général des collectivités territoriales peut élaborer, en l'absence de schéma de cohérence territorial prescrit sur ce territoire, des études de cadrage sur l'habitat ; - de supprimer cet article, et de le déplacer dans le chapitre V du titre II, après l'article 8 decies, consacré au « plan départemental de l'habitat ». Suivant l'avis de son rapporteur, la Commission a adopté un amendement de suppression de cet article (amendement n° 40). Après l'article 2 bis La Commission a examiné un amendement présenté par M. Martial Saddier donnant aux maires ou aux présidents d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) la possibilité de fixer, dans les documents d'urbanisme, un pourcentage de logements bénéficiaires de dispositifs de défiscalisation. M. Martial Saddier a souligné l'importance du problème posé, dans certaines communes, par la pression des promoteurs immobiliers désireux de tirer parti des dispositifs de défiscalisation au profit de l'investissement immobilier locatif. Il a rappelé qu'il en résultait, d'une part, une forte augmentation des prix des terrains et, d'autre part, la construction d'un grand nombre de logements susceptibles d'aboutir à des concentrations urbaines qui ne sont pas souhaitables. Il a noté que, face à ce phénomène, les maires étaient dépourvus de moyens d'action dès lors que les projets conduits l'étaient dans le respect des documents d'urbanisme. Le rapporteur s'est déclaré défavorable à cet amendement en jugeant que la mise en œuvre d'avantages fiscaux portant sur des impôts d'Etat ne pouvait être déléguée au niveau local. Le Président Patrick Ollier a estimé que la rédaction proposée était suffisamment ambiguë pour que la recevabilité de l'amendement au regard de l'article 40 de la Constitution soit incertaine. M. Jérôme Bignon a jugé que l'amendement soulevait une question extrêmement pertinente : celle des prérogatives des maires pour agir sur la quantité de logements construits, d'une part, et sur le type de logements construits, d'autre part, dans le cadre des dispositifs de défiscalisation. Il a toutefois estimé sa rédaction insatisfaisante dans la mesure où elle donne aux élus locaux la possibilité de remettre en cause des zonages définis par la loi. Mme Nathalie Gautier a souligné que le dispositif de défiscalisation dit « Robien » entraînait effectivement de nombreux effets pervers. Elle a noté que, dans certaines agglomérations comme celle de Lyon, il créait une pression spéculative empêchant des familles de se loger dans des conditions abordables. M. François Brottes, revenant sur l'intervention du Président Patrick Ollier, a noté que l'amendement visait à limiter le bénéfice d'un avantage fiscal et qu'il n'entraînerait donc pas de pertes de recettes mais au contraire une moindre dépense fiscale. Puis, il a souligné la nécessité d'adapter aux situations locales la mise en œuvre des objectifs nationaux comme l'estiment souvent des orateurs de la majorité s'agissant de l'objectif de réalisation de logements locatifs sociaux. Rappelant que son groupe avait souligné les risques présentés par le dispositif dit « Robien », il a jugé souhaitable de réfléchir à un mécanisme permettant localement d'en réguler les effets pervers. Le Président Patrick Ollier a répété qu'en dépit de l'intention de l'auteur, la rédaction proposée ne lui paraissait pas dépourvue d'ambiguïtés. M. François Brottes a indiqué qu'il serait possible de les lever en sous-amendant cet amendement. M. Philippe Pemezec a estimé qu'il convenait de se garder de généralisations trop rapides et a rappelé que le dispositif dit « Robien » ne présentait pas des effets pervers partout. Usant de la faculté ouverte par l'article 38 du Règlement, M. Michel Piron a estimé nécessaire de distinguer la forme et le fond. Il a indiqué que, sur la forme, l'amendement mériterait clairement d'être amélioré. Sur le fond, il a jugé que le dispositif « Robien » permettait, en accroissant l'offre de logements locatifs, de peser à la baisse sur les loyers, tout en admettant qu'il conviendrait de réfléchir à sa territorialisation comme le propose l'amendement. M. François Brottes a rappelé que l'amendement ne visait pas à mettre en cause le dispositif dit « Robien » mais simplement à ouvrir une faculté nouvelle aux élus locaux. Le Président Patrick Ollier a constaté qu'une large convergence de vues existait, d'une part, sur la pertinence de la question soulevée par l'amendement et, d'autre part, sur la nécessité de l'améliorer formellement. Il a donc suggéré à son auteur de le retirer pour préparer, en association avec le rapporteur et avec les commissaires intéressés, une rédaction nouvelle d'ici la séance publique. M. Martial Saddier, après avoir précisé qu'il ne portait pas un jugement global critique sur le dispositif dit « Robien », a retiré son amendement. Chapitre III SÉCURISER LES AUTORISATIONS D'URBANISME
ET LES CONSTRUCTIONS EXISTANTES [Division et intitulé nouveaux] A l'exception de l'article 3, issu du projet de loi initial, l'ensemble des articles du présent chapitre sont des articles additionnels introduits par le biais d'amendements du rapporteur de la commission des affaires économiques du Sénat, M. Dominique Braye, et du rapporteur de la commission des lois du Sénat, M. Pierre Jarlier. S'agissant de l'article 3, il habilite l'Etat à délivrer les permis de construire à la société nationale de construction pour les travailleurs (Sonacotra), et ce, afin de permettre à cette société de remplir la mission qui lui a été confiée par le Premier ministre en septembre dernier : réaliser 5 000 logements d'urgence et d'insertion. S'agissant des articles additionnels au projet de loi initial, les amendements sont issus des propositions du groupe de travail pour une meilleure sécurité juridique des autorisations d'urbanisme, présidé par M. Philippe Pelletier, actuel président de l'agence nationale d'amélioration de l'habitat. Rappelons en effet que ce groupe de travail a constaté, au terme de ses auditions, que : - les aménageurs, promoteurs et investisseurs regrettent que les autorisations d'urbanisme qu'ils obtiennent soient souvent différées dans leur mise en œuvre par des contentieux dont le temps de traitement est souvent incompatible avec celui de l'activité économique ; - que les architectes se sont inquiétés à la fois de l'aléa qui assortit les demandes d'autorisations d'urbanisme dont ils assurent la préparation et du risque, face à des règles trop complexes ou imprécises, et que la création architecturale s'en trouve bridée à l'excès ; - que les élus locaux, comme les services de l'Etat, ont notamment déploré la formation insuffisante des agents attachés à l'instruction et au contrôle des autorisations d'urbanisme ; - que les magistrats de l'ordre administratif et de l'ordre judiciaire ont souligné l'encombrement de leurs rôles, l'insuffisance de leurs moyens humains et matériels et la complexité des règles juridiques dont il leur appartient de sanctionner la violation ; - que les notaires ont regretté l'insécurité qui assortit souvent les mutations d'immeubles faute d'une meilleure prescription des actions ; et les avocats ont convenu que la difficulté des mécanismes procéduraux et des règles applicables rendait le droit de l'urbanisme peu accessible à des non spécialistes de la matière. Sur le fondement de ce constat, le groupe de travail a formulé un certain nombre de propositions, avec 5 objectifs : - l'amélioration de la qualité de la règle d'urbanisme ; - la formation et l'information de ceux qui participent à la chaîne de préparation, d'instruction et de contrôle des autorisations d'urbanisme ; - l'amélioration des conditions de déroulement de la phase d'instruction des documents ; - l'accélération du contentieux, sans altérer le principe du contradictoire ni bouleverser les règles de procédure ; - la consolidation, à long terme, sur le modèle de la prescription civile et pénale, des effets d'une situation juridiquement irrégulière, pour les constructions existantes, au regard des autorisations d'urbanisme. Les amendements votés par le Sénat portent sur les deux derniers objectifs formulés par le groupe de travail : - l'article 3 bis institue un délai de prescription administrative de dix ans à compter de l'achèvement d'une construction afin qu'au terme de ce délai, la méconnaissance des règles d'urbanisme ou des règles applicables aux autorisations d'urbanisme ne puisse plus être opposée ; - l'article 3 ter tend à encadrer strictement les conditions permettant d'intenter une action en démolition ; - l'article 3 quater permet au juge administratif d'annuler partiellement un permis de construire, lorsque certaines parties seulement du projet, détachables de l'ensemble, sont reconnues illégales ; - en contrepartie de l'article 3 ter, l'article 3 quinquies permet au préfet, lorsqu'il intervient au titre du contrôle de légalité, de demander au tribunal de grande instance d'ordonner la démolition d'une construction qui aurait été édifiée sur la base d'un permis de construire illégal annulé par le tribunal administratif ; - l'article 3 sexies encadre la qualité pour agir devant les juridictions administratives des associations de protection de la nature et de l'environnement agréées au titre de l'article L. 141-1 du code de l'environnement, et ce, afin d'éviter la multiplication des recours contentieux. Article 3 Compétence de l'Etat pour délivrer les permis de construire aux sociétés
de construction dont il possède plus de la moitié du capital Cet article a pour objet de permettre à l'Etat de délivrer les permis de construire aux sociétés de construction dont il possède plus de la moitié du capital. Il s'agit, de fait, de la société nationale de construction pour les travailleurs (Sonacotra). A.- La répartition des compétences pour la délivrance des permis de construire 1. Le droit commun : la compétence du maire au nom de la commune L'article L. 421-2-1 du code de l'urbanisme prévoit que dans les communes où un PLU a été approuvé, le permis de construire est délivré par le maire au nom de la commune. 2. La possibilité pour l'Etat de délivrer certains permis de construire En vertu du même article, sont délivrés ou établis, au nom de l'Etat, par le maire ou le représentant de l'Etat dans le département après avis du maire ou du président de l'établissement public compétent, les autorisations ou actes relatifs à l'utilisation et à l'occupation du sol concernant : a) les constructions, installations ou travaux réalisés pour le compte de l'Etat, de la région, du département, de leurs établissements publics et concessionnaires ainsi que pour le compte d'Etats étrangers ou d'organisations internationales ; b) les ouvrages de production, de transport, de distribution et de stockage d'énergie, ainsi que ceux utilisant des matières radioactives ; un décret en Conseil d'Etat détermine la nature et l'importance de ces ouvrages ; c) les constructions, installations ou travaux réalisés à l'intérieur des périmètres des opérations d'intérêt national dans les conditions définies par décret en Conseil d'Etat. En outre, l'article 1er du projet de loi prévoit la possibilité pour l'Etat de délivrer des permis de construire jusqu'au 1er janvier 2010, pour la construction de logements sur des terrains appartenant à l'Etat ou à ses établissements publics. B.- Le projet de loi vise la délivrance de permis de construire au profit de la Sonacotra L'article 3 du projet de loi complète l'article L. 421-2-1 du code de l'urbanisme par un d) prévoyant que sont délivrés ou établis, au nom de l'Etat, par le maire ou le représentant de l'Etat dans le département après avis du maire ou du président de l'établissement public compétent, les autorisations ou actes relatifs à l'utilisation et à l'occupation du sol concernant les logements construits par des sociétés de construction dans lesquelles l'Etat détient la majorité du capital. De fait, c'est la Sonacotra qui est visée par le présent article. La Sonacotra est une société anonyme d'économie mixte comptant quatre actionnaires principaux : - l'Etat, - la Caisse des dépôts et consignations, - le Crédit foncier, - et le groupe SA HLM Logirep. Créée en 1956, la Sonacotra a pour objet de loger les travailleurs migrants venus seuls en France. Cette société a vu sa mission élargie en 1993 à tous ceux et celles qui, salariés ou sans emploi, ne trouvent pas leur place dans le logement social traditionnel. En décembre 1994, les pouvoirs publics ont créé les résidences sociales, qui regroupent sous une même catégorie les foyers de travailleurs migrants et les foyers de jeunes travailleurs. Depuis la fin des années 1990, la Sonacotra s'implique dans l'accueil des demandeurs d'asile. Enfin, la société est parfois sollicitée pour l'accueil des populations sinistrées : elle l'a été, en mars 2001, à la suite des inondations dans le département de la Somme et en septembre de la même année, lors de l'explosion de l'usine AZF de Toulouse. Actuellement, la société possède un parc de 437 résidences, offrant, pour les personnes bénéficiant de faibles ressources, plus de 72 000 logements. 276 foyers traditionnels continuent d'héberger des personnes seules, tandis que les résidences sociales, au nombre aujourd'hui de 161, présentent de nouvelles formes d'habitat pouvant loger de jeunes familles. Enfin, au sein des résidences, les structures accueillant les demandeurs d'asile se sont multipliées et l'entreprise continue d'offrir des logements pour la location. La capacité totale d'accueil des demandeurs d'asile, qui s'élève à 5 332 places, se répartit de la façon suivante : 1 792 places sur les 28 centres d'accueil des demandeurs d'asile (CADA), et 3 540 places en dispositif d'accueil d'urgence des demandeurs d'asile (AUDA). Les structures CADA et AUDA sont intégrées au sein des résidences. Sur les 3 540 places AUDA, 1.420 concernent l'accueil temporaire dans le cadre de la résorption des flux liés à Sangatte et au Pas-de-Calais, ainsi qu'à l'hébergement hivernal. Or, le Premier ministre a confié à la Sonacotra la mission de réaliser 5 000 logements d'urgence et d'insertion. Rappelons en effet que lors de sa conférence de presse du 1er septembre 2005, celui-ci a annoncé « la réquisition de terrains dans des programmes d'intérêt général », ajoutant que « cette réquisition [permettrait] à la Sonacotra de réaliser 5 000 logements d'urgence et d'insertion d'ici la fin du premier trimestre 2006 sur les terrains réquisitionnés. » C'est afin de permettre la réalisation de ces logements que cet article étend la compétence de l'Etat pour la délivrance de permis de construire. Le Sénat a modifié cet article, par le biais d'un amendement rédactionnel de M. Dominique Braye, rapporteur de la commission des affaires économiques, ayant recueilli l'avis favorable du Gouvernement. Suivant l'avis de son rapporteur, la Commission a adopté cet article sans modification. Article 3 bis (nouveau) (article L. 111-12 [nouveau] du code de l'urbanisme) Délai de prescription pour les constructions achevées Introduit par le biais d'un amendement de MM. Dominique Braye et Pierre Jarlier, ayant été sous-amendé par le Gouvernement, cet article a pour objet d'assurer la sécurité juridique des autorisations d'urbanisme, en instituant un délai de prescription administrative de dix ans à compter de l'achèvement d'une construction afin qu'au terme de ce délai, la méconnaissance des règles d'urbanisme ou des règles applicables aux autorisations d'urbanisme ne puisse plus être opposée. A.- Le droit en vigueur pose des problèmes d'insécurité juridique Dans le droit existant, des travaux réalisés sur une construction irrégulière impliquent que celle-ci soit préalablement régularisée, ce qui entraîne une grande insécurité juridique en cas de mutation d'immeuble. Dans son rapport présenté en janvier 2005 au ministre de la justice et au ministre de l'équipement, le groupe de travail présidé par M. Philippe Pelletier, président de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, souligne qu'« il paraît anormal que, dans le domaine de l'urbanisme, alors qu'il existe une prescription pénale (trois ans) et une prescription civile (dix ans), il n'existe pas de prescription administrative. C'est ainsi que des travaux réalisés sur une construction irrégulière doivent toujours préalablement impliquer une régularisation de la construction existante, en cas de nouvelle intervention sur celle-ci (Conseil d'Etat, 9 juillet 1986, Mme Thalamy). « Ainsi, même après l'extinction des actions pénale ou civile, une telle construction ne cesse pas d'être irrégulière au plan administratif, avec l'insécurité juridique que cela emporte en cas de mutation de l'immeuble ou de travaux sur celui-ci, y compris de nombreuses années après l'achèvement de la construction. « En l'état du droit, l'irrégularité administrative est, contre toute logique, perpétuelle. Il importe donc d'instaurer par une disposition de nature nécessairement législative, le principe d'une prescription administrative au terme de laquelle, passé un certain délai à compter de son achèvement, toute construction sera réputée régulière avec toutes conséquences de droit. » B.- La prescription décennale proposée par le Sénat Le Sénat a donc adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement de M. Dominique Braye et de M. Pierre Jarlier, portant article additionnel, et insérant dans le code de l'urbanisme un article L. 111-12 nouveau renforçant la sécurité juridique des constructions achevées en instituant une prescription administrative de 10 ans. Selon le rapporteur de la commission des affaires économiques du Sénat, « ce délai correspond au délai instauré par l'article L. 315-1 du code de l'urbanisme pour l'action en justice née de la violation des règles applicables aux lotissements. » L'article L. 111-12 nouveau dispose donc que lorsqu'une construction est achevée depuis plus de dix ans, le refus de permis de construire ou de déclaration de travaux ne peut être fondé sur l'irrégularité de la construction initiale au regard du droit de l'urbanisme. L'article 3 bis précise en outre que cette prescription n'est pas applicable dans les cas suivants : - lorsque la construction est de nature, par sa situation, à exposer ses usagers à un risque de mort ou de blessures de nature à entraîner une mutilation ou une infirmité permanente ; - lorsque la construction a fait l'objet d'une décision d'un tribunal de l'ordre judiciaire ordonnant sa démolition ; - lorsque la construction est située sur le domaine public ; - lorsque la construction est située dans un site classé ou un parc naturel ; - lorsque le permis de construire a été obtenu par fraude. Enfin, le second paragraphe de cet article prévoit que le délai de dix ans mentionné au premier alinéa de l'article L. 111-12 du code de l'urbanisme court à compter de la date de publication de la loi pour les constructions achevées avant cette date. Suivant l'avis de son rapporteur, la Commission a adopté cet article sans modification. Article 3 ter (nouveau) (article L. 480-13 du code de l'urbanisme) Action en démolition Cet article a pour objet de mieux circonscrire l'action en démolition. A.- Le droit en vigueur est source d'insécurité juridique 1. La loi permet au juge d'annuler un permis de construire pendant cinq ans après l'achèvement des travaux Dans le droit existant, l'article L. 480-13 du code de l'urbanisme dispose que lorsqu'une construction a été édifiée conformément à un permis de construire, le propriétaire ne peut être condamné par un tribunal de l'ordre judiciaire du fait de la méconnaissance des règles d'urbanisme ou des servitudes d'utilité publique que si, préalablement, le permis a été annulé pour excès de pouvoir ou si son illégalité a été constatée par la juridiction administrative. L'action en responsabilité civile se prescrit, en pareil cas, par cinq ans après l'achèvement des travaux. Ainsi la légalité d'un permis de construire peut-elle être remise en cause par le juge administratif, s'il est saisi par le juge judiciaire d'une question préjudicielle en déclaration d'illégalité, et ce, pendant un délai de cinq ans après l'achèvement des travaux. En effet, l'article L. 480-13 exige simplement que l'illégalité ait été préalablement constatée par le juge administratif. Si le permis n'a pas été annulé, cette question constitue devant le juge civil une question préjudicielle tranchée par le juge administratif saisi d'un recours en appréciation de validité. Enfin, l'article prévoit que l'action en responsabilité civile est prescrite cinq ans après l'achèvement des travaux, cette notion pouvant être établie par tous moyens. 2. La jurisprudence a accru cette insécurité juridique S'agissant de l'application de cet article, la Cour de cassation a précisé que le juge judiciaire devait s'assurer de trois éléments : la contestation doit être sérieuse, avoir sa source dans la violation présumée d'une servitude d'urbanisme, et cette violation présumée doit avoir causé un préjudice au demandeur. En outre, la troisième chambre civile de la Cour de cassation, dans une décision M. Crista du 21 mars 2001, a admis que la violation d'une règle d'urbanisme simplement permissive pouvait être invoquée à l'appui d'une action civile en démolition ou en indemnité. B.- Le Sénat propose de mieux circonscrire les actions en démolition Conformément aux conclusions du rapport rendu par le groupe de travail présidé par M. Philippe Pelletier sur la sécurité juridique des autorisations d'urbanisme, MM. Dominique Braye et Pierre Jarlier, respectivement rapporteur de la commission des affaires économiques et rapporteur de la commission des lois du Sénat, ont présenté un amendement de réécriture de l'article L. 480-13 du code de l'urbanisme. Cet amendement, adopté par le Sénat, a recueilli l'avis favorable du Gouvernement. Dans sa rédaction issue du Sénat, l'article L. 480-13 du code de l'urbanisme circonscrit l'action en démolition : - en cantonnant la possibilité d'une condamnation à démolition à l'hypothèse d'une annulation préalable du permis de construire par le juge administratif dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir, sans préjudice des dispositions générales du droit des biens qui doivent toujours permettre d'obtenir la démolition d'une construction édifiée, non pas en méconnaissance d'une règle d'urbanisme, mais en violation du droit de propriété ou d'une servitude de droit privé ; - en imposant, en cas d'annulation préalable et définitive du permis de construire, que l'action en démolition soit exercée devant le juge civil dans le délai de deux ans qui suit la décision définitive, l'allocation de dommages et intérêts demeurant en tout état de cause possible en réparation du préjudice subi ; - en ne rendant plus possible, en cas d'absence de recours en annulation préalable du permis de construire, l'exception d'illégalité à son encontre au-delà d'un délai de deux ans à compter de l'achèvement de la construction. S'agissant de ce délai, le ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement s'est interrogé sur l'opportunité de ramener à deux ans, le délai actuellement prévu par la loi, qui est de cinq ans. Cependant, le rapporteur de la commission des lois du Sénat estime que « le délai actuel de cinq ans est manifestement excessif au regard de l'insécurité juridique qu'il génère. Un délai de deux ans à compter de l'achèvement de la construction apparaît plus raisonnable, dès lors qu'il s'agit de permettre aux tiers intéressés de se manifester à raison du préjudice que peut leur causer la construction édifiée. » Enfin l'article 3 bis prévoit que lorsque l'achèvement des travaux est intervenu avant la publication du projet de loi, la prescription continue à courir selon son régime. Suivant l'avis de son rapporteur, la Commission a adopté cet article sans modification. Article 3 quater (nouveau) (article L. 600-5 [nouveau] du code de l'urbanisme) Annulation partielle des permis de construire par le juge administratif Cet article permet au juge administratif d'annuler partiellement un permis de construire, lorsque certaines parties seulement du projet, détachables de l'ensemble, sont reconnues illégales. Dans le droit existant, à l'exception des dispositions à caractère financier, les autorisations d'occupation des sols sont considérées par le juge comme indivisibles. Dès lors, le vice retenu par le tribunal, quel qu'il soit, entraîne leur disparition totale. C'est la raison pour laquelle le Sénat a adopté un amendement présenté par M. Dominique Braye, et M. Pierre Jarlier, rapporteurs, inspiré du rapport de M. Philippe Pelletier mentionné ci-dessus, ayant recueilli l'avis favorable du Gouvernement. L'article 3 quater crée un article L. 600-5 nouveau après l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, afin de permettre au juge administratif de n'annuler que partiellement un permis de construire, lorsque certaines parties seulement du projet, détachables de l'ensemble, sont reconnues illégales. Selon le rapporteur pour avis du Sénat, une telle possibilité serait cohérente avec celle qui est déjà reconnue au juge des référés d'ordonner la suspension de l'exécution d'une décision « ou de certains de ses effets » en application des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative. L'article L. 600-5 nouveau prévoit également que l'autorité compétente prend ensuite, à la demande du bénéficiaire du permis, un arrêté modificatif tenant compte de la décision juridictionnelle. Suivant l'avis de son rapporteur, la Commission a adopté cet article sans modification. Article 3 quinquies (nouveau) (article L. 600-6 [nouveau] du code de l'urbanisme) Possibilité pour le préfet d'engager une action en démolition Cet article a pour objet de permettre au préfet, lorsqu'il intervient au titre du contrôle de légalité, de demander au tribunal de grande instance d'ordonner la démolition d'une construction qui aurait été édifiée sur la base d'un permis de construire illégal annulé par le tribunal administratif. L'article a été introduit dans le projet de loi initial par le biais d'un amendement du rapporteur de la commission des affaires économiques, M. Dominique Braye, et du rapporteur de la commission des lois du Sénat, M. Pierre Jarlier. Inspiré du rapport de M. Philippe Pelletier mentionné ci-dessus, il a recueilli un avis favorable du Gouvernement. Dans le droit existant, le préfet ne peut engager une action en démolition puisqu'il n'a pas la qualité de tiers « lésé ». Or, si l'article 3 ter du projet de loi propose une nouvelle rédaction de l'article L. 480-13 du code de l'urbanisme afin d'encadrer strictement les possibilités d'action en démolition, le rapport de M. Pelletier conclut à la nécessité de compléter ce dispositif en donnant au préfet intérêt pour agir. C'est pourquoi le Sénat a adopté un article L. 600-6 nouveau dans le code de l'urbanisme, disposant que lorsque la juridiction administrative, saisie d'un déféré du préfet, a annulé par une décision devenue définitive un permis de construire pour un motif non susceptible de régularisation, le préfet peut engager une action civile en vue de la démolition de la construction dans les conditions et délais définis par le deuxième alinéa de l'article L. 480-13. Suivant l'avis de son rapporteur, la Commission a adopté cet article sans modification. Article 3 sexies (nouveau) Intérêt pour agir des associations agréées Cet article a pour objet d'encadrer la qualité pour agir devant les juridictions administratives des associations de protection de la nature et de l'environnement agréées au titre de l'article L. 141-1 du code de l'environnement. Introduit par le biais d'un amendement de M. Dominique Braye, il a recueilli un avis défavorable du Gouvernement. L'article L. 142-1 du code de l'environnement a pour objet l'action en justice des associations de protection de la nature et de l'environnement. Il dispose que toute association ayant pour objet la protection de la nature et de l'environnement peut engager des instances devant les juridictions administratives pour tout grief se rapportant à celle-ci. Il prévoit également que les associations de protection de l'environnement agréées au titre de l'article L. 141-1 du même code doivent justifier d'un intérêt pour agir contre toute décision administrative ayant un rapport direct avec son objet et ses activités statutaires et produisant des effets dommageables pour l'environnement sur tout ou partie du territoire pour lequel elle bénéficie de l'agrément. Rappelons que l'article L. 141-1 du code précité dispose que lorsqu'elles exercent leurs activités depuis au moins trois ans, les associations régulièrement déclarées et exerçant leurs activités statutaires dans le domaine de la protection de la nature et de la gestion de la faune sauvage, de l'amélioration du cadre de vie, de la protection de l'eau, de l'air, des sols, des sites et paysages, de l'urbanisme, ou ayant pour objet la lutte contre les pollutions et les nuisances et, d'une manière générale, œuvrant principalement pour la protection de l'environnement, peuvent faire l'objet d'un agrément motivé de l'autorité administrative. Selon le rapporteur de la commission des affaires économiques du Sénat qui a déposé l'amendement modifiant le second alinéa de l'article L. 142-1 du code de l'environnement, « la multiplication des recours contentieux contre les permis de construire constitue un obstacle clairement identifié par les acteurs de terrain à une mise en œuvre rapide des objectifs fixés en matière de logement. Les délais de jugement sont particulièrement longs : 15 à 16 mois devant les tribunaux administratifs, 2 à 3 ans devant les cours administratives d'appel. » C'est afin de limiter la multiplication des recours que M. Dominique Braye a souhaité que les associations agréées par le ministère de l'écologie soient contraintes, pour faire un recours juridictionnel contre une décision administrative, d'avoir reçu leur agrément avant la publication de celui-ci. Suivant l'avis de son rapporteur, la Commission a adopté cet article sans modification. Après l'article 3 sexies Conformément à l'avis de son rapporteur, la Commission a rejeté un amendement de M. Rodolphe Thomas imposant à l'auteur d'un recours contentieux contre une autorisation de construire des logements locatifs sociaux la consignation auprès du tribunal d'une somme fixée par le juge. Elle a également rejeté, suivant son rapporteur, un amendement de M. Jean-Pierre Abelin prévoyant que la moitié du budget des activités sociales du personnel des industries électriques et gazières est consacrée à la réhabilitation et à la modernisation des logements sociaux occupés prioritairement par ce personnel. Chapitre IV AMÉLIORER LES OUTILS D'ACQUISITION FONCIÈRE [Division et intitulé nouveaux] Le chapitre IV a été introduit par le Sénat par le biais d'un amendement des rapporteurs. Il regroupe : - l'article 4 du projet de loi initial, relatif à la fusion du droit de propriété et du droit de préemption des communes ; - et l'article 4 bis, introduit par le Sénat, et ayant trait au droit de préemption urbain sur les parts de sociétés civiles immobilières. Avant l'article 4 La Commission a examiné un amendement présenté par M. Jean-Yves Le Bouillonnec disposant qu'un établissement public foncier régional est créé dans toutes les régions avant le 1er janvier 2007 sauf délibération contraire du conseil régional. M. Jean-Yves Le Bouillonnec a indiqué que cet amendement permettrait de surmonter les oppositions locales qui entravent la création d'établissements publics fonciers régionaux dont beaucoup reconnaissent pourtant l'utilité. Le rapporteur a émis un avis défavorable à cet amendement en indiquant que les régions le jugeant nécessaire, notamment compte tenu de la pression foncière sur leur territoire, s'étaient déjà dotées de tels établissements publics et que des concertations étaient en cours, sous l'égide des préfets, dans les autres régions. M. Philippe Pemezec a jugé nécessaire de préserver une souplesse permettant de tenir compte des situations locales et a rappelé que les départements pouvaient également intervenir en matière foncière. M. Jean-Yves Le Bouillonnec a ironisé sur le fait que M. Philippe Pemezec estime qu'en Ile-de-France, le département corresponde à un bassin d'emploi et a regretté que celui-ci veuille continuer à régler, dans son petit territoire, ses petits problèmes d'habitat. Il a souligné qu'il convenait, au contraire, de prendre en compte les réalités territoriales et, en particulier, le fait qu'en Ile-de-France, c'est bien à l'échelle régionale qu'il convient de traiter les problématiques, liées, du développement économique, des transports et de l'habitat. M. Philippe Pemezec a vigoureusement invité M. Jean-Yves Le Bouillonnec à garder ses leçons pour lui et a rappelé l'importance des efforts qu'il menait, en tant que maire, en matière de logement locatif social. Puis, la Commission a rejeté l'amendement de M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Elle a ensuite examiné un amendement présenté par MM. Martial Saddier et Claude Birraux prévoyant que le projet préalable au droit de préemption communal ou intercommunal n'est pas nécessaire si la commune ou l'EPCI l'exerce en vue de construire du logement locatif. M. Martial Saddier a rappelé qu'il était extrêmement difficile pour un maire de construire des logements sociaux, dénomination dont il a d'ailleurs déploré la connotation aujourd'hui très négative, compte tenu des oppositions locales que fait naître presque systématiquement tout projet et des recours contentieux ouverts aux opposants. Il a souligné que, compte tenu des délais de jugement, il suffisait souvent, en pratique, d'un contentieux bien organisé pour empêcher la réalisation d'un projet avant le terme du mandat municipal. Après avoir précisé que le contentieux s'appuyait souvent sur les évolutions du projet par rapport au projet préalable et sur les exigences croissantes des tribunaux quant à la précision de ce dernier, il a indiqué que son amendement permettrait de régler le problème en dispensant de projet préalable les opérations destinées à la construction de logements locatifs sociaux. Le rapporteur et le Président Patrick Ollier se sont déclarés défavorables à cet amendement en jugeant nécessaire d'en améliorer la rédaction d'ici la séance publique. M. Claude Birraux, rappelant que beaucoup de communes n'avaient pas constitué de réserves foncières pour développer un parc locatif social et qu'elles risquaient aujourd'hui de ne pas pouvoir le faire pour les raisons indiquées par M. Martial Saddier, a soutenu l'amendement en reconnaissant que sa rédaction pourrait effectivement être précisée. M. Martial Saddier a retiré son amendement. La Commission a examiné un amendement présenté par M. Jean-Pierre Abelin, visant à aménager le statut des établissements publics fonciers locaux visés à l'article L. 324-1 du code de l'urbanisme, afin de faciliter leur création à l'échelle départementale ou régionale. Le rapporteur a donné un avis défavorable à cet amendement, dont la rédaction laissait craindre une tutelle des départements et des régions sur les communes. Le Président Patrick Ollier ayant souligné qu'une telle tutelle serait contraire à la Constitution, M. Jean-Pierre Abelin a retiré son amendement. Article 4 (articles L. 240-1 à L. 240-3 [nouveaux], et article L. 211-3 du code de l'urbanisme) Fusion du droit de priorité et du droit de préemption des communes Cet article fusionne le droit de priorité et le droit de préemption urbain des communes en cas d'aliénation d'immeubles situés sur leur territoire et appartenant à l'Etat, à des sociétés dont il détient la majorité du capital ou à certains établissements publics. L'objectif du Gouvernement est de simplifier les procédures et de réduire les délais de cessions de terrains publics. A.- Le droit en vigueur 1. Le droit de priorité L'article 30 de la loi n° 91-662 du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville a prévu l'institution, en faveur des communes, d'un droit de priorité sur tout projet de cession d'immeubles situés sur leur territoire et appartenant à l'Etat, à des entreprises publiques et à des établissements publics définis par décret. Ce droit s'exerce en vue de la réalisation d'équipements publics ou de logements à usage locatif conventionnés. Ces personnes publiques doivent notifier à la commune leur intention d'aliéner leurs immeubles et en indiquer le prix de mise en vente, tel qu'il est estimé par les services des domaines. Si la commune n'exerce pas son droit de priorité dans un délai de deux mois à compter de cette notification, l'aliénation est effectuée dans les conditions de droit commun, c'est-à-dire que la commune peut recourir au droit de préemption urbain. 2. Le droit de préemption urbain Le droit de préemption permet à une collectivité publique d'acquérir par priorité un bien utile et nécessaire pour mener sa politique d'aménagement. En vertu de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, les droits de préemption institués par le titre premier du livre deuxième du code précité sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. Quant au droit de préemption urbain proprement dit, il constitue l'une des deux faces de l'intervention foncière urbaine des collectivités publiques, la seconde étant le droit de préemption dans les zones d'aménagement différé. En vertu de l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme, les communes dotées d'un plan d'occupation des sols rendu public ou d'un plan local d'urbanisme approuvé peuvent, par délibération, instituer un droit de préemption urbain sur tout ou partie des zones urbaines et des zones d'urbanisation future délimitées par ce plan dans des périmètres définis par l'article précité. B.- Le projet de loi fusionne ces deux droits Le paragraphe I de cet article modifie les dispositions en vigueur s'agissant du droit de priorité, qui a été mis en place par la loi n° 91-662 d'orientation pour la ville. Article L. 240-1 Définition du droit de priorité Le deuxième alinéa du paragraphe I, dans sa version issue du projet de loi initial, dispose que lorsque la commune a exercé son droit de priorité, elle ne peut plus utiliser son droit de préemption urbain (DPU). En contrepartie de la suppression de ce droit, le premier alinéa proposé pour l'article 30 renforce le droit de priorité : - son objet, limité, dans le droit en vigueur, aux « cessions d'immeubles », est étendu à la cession « d'ensemble de droits sociaux donnant vocation à l'attribution en propriété ou en jouissance d'immeubles » situés sur leur territoire ; - la commune peut saisir le juge de l'expropriation en cas de désaccord sur le prix estimé par le directeur des services fiscaux ; - l'objectif de ce droit est aligné sur celui du droit de préemption urbain, c'est-à-dire les actions ou opérations d'aménagement définies à l'article L. 300-111 et la constitution de réserves foncières en vue de telles actions. Par le biais d'un amendement de M. Dominique Braye, ayant recueilli l'avis favorable du Gouvernement, le Sénat a codifié les dispositions de l'article 4 aux articles L. 240-1, L. 240-2 et L. 240-3 nouveaux du code de l'urbanisme. L'amendement modifie en conséquence le paragraphe II de l'article 4 en abrogeant : - l'article 30 de la loi n° 91-662 ; - et le II de l'article L. 4422-45 du code général des collectivités territoriales. L'amendement modifie par coordination l'article L. 5333-9 du même code. En outre, le rapporteur de la Commission des affaires économiques du Sénat a souhaité entourer l'exercice du droit de priorité de toutes les garanties afférentes au droit de préemption. C'est pourquoi le Sénat a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement de MM. Dominique Braye et Pierre Jarlier, prévoyant que le droit de priorité peut s'exercer sur une partie de l'immeuble devant être aliéné. Ensuite, le Sénat a adopté un amendement de M. Pierre André, permettant aux communes et aux EPCI compétents d'exercer leur droit de priorité sur les biens cédés par la SNCF, Réseau Ferré de France et Voies navigables de France. Le Gouvernement s'en est remis à la sagesse du Sénat. Le Sénat a également adopté un amendement des mêmes auteurs, permettant aux communes et aux EPCI de déléguer leur droit de priorité aux personnes auxquelles elles peuvent déléguer leur DPU, c'est-à-dire à l'Etat, à une collectivité locale, à un établissement public y ayant vocation ou au concessionnaire d'une opération d'aménagement. Article L. 240-2 Cas d'inapplicabilité du droit de priorité Les quatrième et cinquième alinéas du paragraphe I, codifiés par le Sénat à l'article L. 240-2 nouveau du code de l'urbanisme, prévoient que le droit de priorité n'est pas applicable : - à la cession d'un immeuble ou d'un ensemble d'immeubles aliénés sous condition du maintien dans les lieux d'un service public ou d'une administration, selon les stipulations d'un bail à conclure pour une durée minimale de trois ans ; - à l'aliénation par l'Etat, les sociétés dont il détient la majorité du capital ou les établissements publics mentionnés à l'article 1er du projet de loi, des secteurs délimités par décret en vertu de cet article. Rappelons que l'article 1er suspend le droit de préemption urbain dans ces périmètres. Le sixième alinéa du paragraphe I dispose que les communes doivent faire usage de leur droit sur la totalité des biens mis en vente, lorsque la restructuration d'un ensemble d'administrations ou de services justifie de procéder à une vente groupée de plusieurs immeubles ou droits immobiliers appartenant à l'Etat. Avec l'avis favorable du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement de M. Dominique Braye, supprimant, au troisième alinéa de l'article L. 240-2 nouveau du code de l'urbanisme, la mention des sociétés dont l'Etat détient la majorité du capital, qui, selon l'auteur de l'amendement, ne sont pas concernées par les périmètres qui seront délimités en application de l'article 1er du projet de loi. Article L. 240-3 Modalités d'application du droit de priorité Le septième alinéa du paragraphe I de l'article 4, codifié par le Sénat à l'article L. 240-3 nouveau du code de l'urbanisme, établit la procédure au terme de laquelle l'aliénation peut être poursuivie sans que la commune puisse utiliser son DPU : - le propriétaire public notifie à la commune son intention d'aliéner et indique le prix estimé par le directeur des services fiscaux ; - quant à la commune, elle a deux mois, soit pour décider d'acquérir le bien, soit pour saisir le juge de l'expropriation ; - le prix est fixé comme en matière d'expropriation, et est exclusif de toute indemnité accessoire, notamment celle de réemploi ; - sauf si le bien est retiré, la commune a six mois pour régler le prix après sa décision d'acquérir. Le huitième alinéa du paragraphe I prévoit qu'en cas de refus d'acquérir au prix estimé par le directeur des services fiscaux, d'absence de saisine du juge de l'expropriation, de refus d'acquérir au prix fixé par lui ou à défaut de réponse dans le délai de deux mois mentionné ci-dessus, la procédure d'aliénation des biens peut se poursuivre. Le neuvième alinéa du paragraphe I, et le paragraphe II de cet article précisent que le droit de préemption urbain ne s'applique pas lorsque les communes ont pu faire jouer leur droit de priorité. Le Sénat a adopté un amendement de MM. Dominique Braye et Pierre Jarlier, prévoyant que, pour la fixation du prix, la commune peut, dans les deux mois suivant la notification de l'intention d'aliéner, demander l'application d'une décote sur le prix proposé. Ce dispositif a été adopté sur le fondement de l'article 95 de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, qui modifie l'article L. 66-2 du code du domaine de l'Etat. L'article L. 66-2 précité prévoit en effet que l'Etat peut procéder à l'aliénation de terrains de son domaine privé à un prix inférieur à la valeur vénale lorsque ces terrains sont destinés à la réalisation de programmes de constructions comportant essentiellement des logements dont une partie au moins est réalisée en logement social. La différence entre la valeur vénale et le prix de cession ne peut dépasser un plafond fixé par décret en Conseil d'Etat. Le Sénat a ensuite adopté un amendement de coordination de MM. Dominique Braye et Pierre Jarlier, prévoyant qu'à défaut d'accord sur le prix d'aliénation du bien, la commune ou l'EPCI peut saisir le juge de l'expropriation dans un délai de quinze jours à compter de la notification de la réponse de l'Etat à sa demande d'une diminution du prix de vente. Puis, le Sénat a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement des mêmes auteurs, prévoyant que la commune ou l'EPCI dispose d'un délai de deux mois, à compter de la décision juridictionnelle devenue définitive, pour décider d'acquérir les biens et droits immobiliers au prix fixé par le juge. Le rapporteur de la Commission des affaires économiques du Sénat, M. Dominique Braye, a indiqué que la commune devait en effet disposer, comme c'est le cas en matière de droit de préemption urbain, d'un délai de deux mois à compter de la décision du juge, pour décider d'acquérir les biens au prix fixé par celui-ci. Avec l'avis favorable du Gouvernement, le Sénat a également a adopté un amendement de MM. Dominique Braye et Pierre Jarlier, rapporteurs, renforçant les garanties offertes par le droit de priorité en précisant : - que si l'Etat ou les établissements publics concernés décident d'aliéner le bien à un prix inférieur à celui qui a été estimé par le directeur des services fiscaux ou fixé par le juge, ils seront tenus de le proposer à nouveau à la commune ; - et que si aucune vente n'a été réalisée dans un délai de trois ans, la commune peut à nouveau exercer son droit de priorité sur les biens concernés. M. Pierre Jarlier a précisé que l'amendement visait non seulement à interdire une aliénation à un prix inférieur si ce prix n'a pas d'abord été proposé à la commune ou à l'EPCI, mais également de leur permettre de se raviser si le bien n'a pas été vendu dans un délai de trois ans. Le Sénat a ensuite adopté un amendement de coordination de M. Dominique Braye, supprimant le dernier alinéa du I. Suivant l'avis de votre rapporteur, la Commission a adopté cet article sans modification. Article 4 bis (nouveau) Droit de préemption urbain sur les parts des sociétés civiles immobilières Cet article additionnel au projet de loi initial, introduit par voie d'amendement, a pour objet de permettre aux communes d'exercer leur droit de préemption urbain sur la cession de parts d'une société civile immobilière (SCI), lorsque le patrimoine de cette société est constitué par un ou plusieurs immeubles situés dans ces périmètres et soumis au droit de préemption urbain. L'objectif poursuivi par le rapporteur de la commission des affaires économiques du Sénat, auteur de l'amendement, consiste à éviter la constitution de sociétés civiles immobilières dans le but d'échapper au droit de préemption urbain (10), comme cela a pu être fait en pratique. L'amendement a recueilli l'avis favorable du Gouvernement. Rappelons qu'une société civile immobilière (SCI) est une société civile ayant un objet immobilier (construction, placement immobilier, d'attribution). Le terme de SCI désigne également l'ensemble des sociétés civiles propriétaires d'immeubles destinés à la location ou réservé à l'usage d'un ou plusieurs associés. Les parts sociales d'une SCI peuvent être cédées soit à un autre associé, soit à un tiers. Le présent article complète par un nouvel alinéa l'article L. 211-4 du code de l'urbanisme qui énumère les aliénations et cessions sur lesquelles le droit de préemption n'est pas applicable tout en prévoyant a contrario la possibilité pour la commune de décider, mais uniquement par le biais d'une délibération motivée, d'appliquer ce droit aux aliénations et cessions précitées. Il ajoute à cette énumération la cession de la totalité des parts d'une SCI lorsque le patrimoine de cette société est constitué par une unité foncière, bâtie ou non, dont la cession serait soumise au droit de préemption. Ainsi le droit de préemption ne sera-t-il applicable à la cession de la totalité des parts d'une SCI que lorsque la commune, par une délibération motivée, décidera d'appliquer ce droit à cette cession sur la totalité ou certaines parties du territoire soumis au droit précité. Suivant l'avis de votre rapporteur, la Commission a adopté cet article sans modification. Après l'article 4 bis La Commission a examiné un amendement présenté par M. Jean-Pierre Abelin, tendant à favoriser la mobilisation des terrains en faveur de la construction sociale, en exonérant de l'imposition sur les plus-values immobilières les cessions au profit des organismes d'HLM sous réserve qu'ils y construisent des logements sociaux. Considérant que cet amendement était déjà satisfait, ce qu'a souligné M. Etienne Pinte, le rapporteur a donné un avis défavorable à cet amendement, que son auteur a retiré. Chapitre V ACCROÎTRE LA TRANSPARENCE DU MARCHÉ FONCIER [Division et intitulé nouveaux] Le chapitre V, introduit par la voie d'un amendement du rapporteur de la commission des affaires économiques du Sénat, et du rapporteur de la commission des lois du Sénat, vise à accroître la transparence du marché foncier. En effet, les asymétries d'information sur le marché foncier, qui profitent principalement aux propriétaires de terrains, sont telles que seules les agences immobilières ont connaissance des prix du foncier. Les collectivités n'ont accès aux prix de marché qu'à travers les déclarations d'intention d'aliéner. En revanche, l'administration fiscale dispose d'informations relatives aux valeurs foncières déclarées à l'occasion de mutations. Article 4 ter (nouveau) Transmission par l'administration fiscale des données foncières
aux collectivités publiques Adopté par le biais d'un amendement du rapporteur de la commission des affaires économiques et du rapporteur de la commission des lois du Sénat, ayant recueilli l'avis favorable du Gouvernement, cet article prévoit la transmission par l'administration fiscale à titre gratuit, à leur demande, aux services de l'Etat, aux collectivités locales, au groupement de communes, aux établissements publics administratifs et à certains établissements publics visés par le code de l'urbanisme, des éléments d'information qu'elle détient au sujet des valeurs foncières déclarées à l'occasion de mutations. A.- L'opacité du marché foncier 1. L'article 135 B du livre des procédures fiscales prévoit la transmission des données foncières En l'état actuel du droit, l'article 135 B du livre des procédures fiscales dispose que les services de l'Etat, les collectivités locales et les établissements publics à caractère administratif peuvent se faire communiquer par l'administration fiscale les éléments d'information que celle-ci détient au sujet des valeurs foncières déclarées à l'occasion des mutations intervenues dans les cinq dernières années et qui sont nécessaires à l'exercice de leurs compétences en matière de politique foncière et d'aménagement. Cette administration ne peut dans ce cas se prévaloir de la règle du secret. 2. La pratique du secret rend ce droit inopérant En dépit des dispositions de l'article 135 B du livre des procédures fiscales, les collectivités n'ont pas un accès facile aux données relatives aux terrains qui font l'objet de transactions, qu'il s'agisse des surfaces, de la localisation, du prix, ou de la constructibilité, dispersées entre les services des collectivités locales, ceux de l'Etat (conservation des hypothèques) et les notaires. Les services fiscaux demeurent souvent réticents face aux demandes des collectivités territoriales qui souhaiteraient bénéficier d'un libre accès à l'information, notamment en raison des contraintes de confidentialité imposées par la commission nationale relative à l'informatique et aux libertés. A cette pratique du secret s'ajoute le coût de communication des actes, qui s'élève à 12 euros par immeuble et à 12 euros par personne. 3. Une opacité qui nourrit la spéculation Ainsi que le précise M. Thierry Repentin, dans le rapport d'information fait au nom de la Commission des affaires économiques du Sénat par le groupe de travail sur les facteurs fonciers et immobiliers de la crise du logement, « en l'absence de données publiques sur les niveaux réels auxquels s'effectuent les transactions, les acheteurs ne peuvent pas appréhender la réalité du marché, et ce sont les vendeurs qui font le prix du marché, favorisant sa tendance à la hausse ». Le sénateur ajoute que cette opacité « limite la marge de manœuvre des collectivités qui souhaitent se doter, à travers les observatoires fonciers locaux, d'outils pour suivre l'évolution du marché ». Enfin, M. Thierry Repentin rappelle la jurisprudence Yvon contre France, énoncée par la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) le 24 avril 2003, dénonçant l'asymétrie d'information qui existe entre exproprié et commissaire du Gouvernement, lors des procédures d'expropriation, la CEDH considérant que les inégalités concernant la faculté d'accès au fichier tenu par la conservation des hypothèques conjuguée avec la position dominante du commissaire du Gouvernement dans la procédure, et son influence importante sur le pouvoir d'appréciation du juge, génèrent un déséquilibre au détriment de l'exproprié, remettant en cause le principe d'égalité des armes. B.- Le projet de loi remet en cause la règle du secret L'article 4 ter nouveau propose une nouvelle rédaction du premier alinéa de l'article L. 135 B du livre des procédures fiscales disposant que l'administration fiscale est tenue de transmettre gratuitement, à leur demande, aux services de l'Etat, aux collectivités locales, aux établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre, aux établissements publics administratifs et aux établissements publics visés aux articles L. 321-1, L. 324-1 et L. 326-1 du code de l'urbanisme les éléments d'information qu'elle détient au sujet des valeurs foncières déclarées à l'occasion des mutations intervenues dans les cinq dernières années et qui sont nécessaires à l'exercice de leurs compétences en matière de politique foncière et d'aménagement. Cette administration ne peut dans ce cas se prévaloir de la règle du secret. Les établissements visés aux articles L. 321-1, L. 324-1 et L. 326-1 du code précité sont les suivants : - les établissements publics d'aménagement, - les établissements publics fonciers locaux, - et les établissements publics locaux d'aménagement. Dans sa rédaction issue du projet de loi, l'article L. 135 B du livre des procédures fiscales prévoit donc une transmission obligatoire et gratuite de ces informations, et étend les bénéficiaires de la transmission de celles-ci à toutes les collectivités et à tous organismes compétents en matière d'urbanisme. La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 41). Elle a ensuite adopté cet article ainsi modifié. Chapitre VI SOUTENIR LES MAIRES BÂTISSEURS [Division et intitulé nouveaux] Le chapitre VI regroupe quatre articles ayant pour finalité d'encourager les maires bâtisseurs confrontés, notamment, au coût des équipements publics à aménager en cas de réalisation de nouveaux logements : - l'article 4 quater nouveau prévoit la compensation intégrale par l'Etat des pertes de recettes, pour les communes, résultant de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties, au profit des logements locatifs sociaux bénéficiant d'une décision d'octroi de subventions ou de prêts aidés entre le 1er décembre 2005 et le 31 décembre 2009, pendant 15 ou 20 ans prévue par le code général des impôts ; - l'article 4 quinquies permet aux collectivités de majorer la taxe foncière sur les propriétés non bâties applicable aux terrains constructibles, et ce, afin de leur donner les moyens de lutter contre la rétention foncière ; - l'article 4 sexies majore la base de la taxe locale d'équipement, afin de permettre aux communes de financer les équipements rendus nécessaires par la construction de logements ; - l'article 4 septies prévoit le partage de la plus-value liée à l'ouverture d'un terrain à l'urbanisation entre le propriétaire d'un terrain rendu constructible par un document d'urbanisme, et la commune. Avant l'article 4 quater La Commission a examiné un amendement présenté par M. Jean-Pierre Abelin, tendant à majorer, à compter de 2007, la dotation globale de fonctionnement de chaque commune, selon un taux fixé par le comité des finances locales, proportionnellement à la part de logements nouveaux construits sur la commune dans les cinq années précédentes. Le rapporteur a donné un avis défavorable à cet amendement, arguant qu'une mission de l'Inspection générale des finances étudiait actuellement une réforme globale de la dotation générale de fonctionnement. M. Jean-Yves Le Bouillonnec a souligné que plusieurs amendements visaient à desserrer les contraintes démotivantes pesant sur les communes qui s'engageaient pour le développement des logements sociaux. Le Président Patrick Ollier a déclaré qu'il fallait considérer le problème plus globalement que ne le faisait cet amendement, dont il fallait revoir l'articulation avec l'article 55 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, et qu'il fallait consulter sur ce sujet le comité des finances locales. Il a également émis un doute quant à la recevabilité financière de cet amendement et invité son auteur à le retravailler en prévision de la réunion de Commission prévue par l'article 88 du règlement. M. Jean-Pierre Abelin a retiré cet amendement. Article 4 quater (nouveau) Compensation intégrale des pertes de recettes liées à l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties dont bénéficient les logements sociaux L'article 4 quater a pour objet la compensation intégrale par l'Etat des pertes de recettes, pour les communes et les EPCI, résultant de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) au profit de la construction de logements locatifs sociaux bénéficiant d'une décision d'octroi de subventions ou de prêts aidés entre le 1er décembre 2005 et le 31 décembre 2009 pendant 15 ou 20 ans prévue par le code général des impôts. Cet article additionnel au projet de loi initial résulte d'un amendement du Gouvernement, ayant été adopté au terme d'une seconde délibération. A.- Les exonérations de TFPB au profit des constructions de logements locatifs sociaux 1. L'article 1384 pose le principe d'une exonération au profit des organismes HLM Le I de cet article dispose que les constructions neuves affectées à l'habitation principale sont exonérées de la taxe foncière sur les propriétés bâties pendant une durée de quinze ans à compter de l'année qui suit celle de leur achèvement lorsqu'elles ont fait l'objet d'un prêt selon le régime propre aux habitations à loyer modéré. Cette exonération ne s'applique qu'aux parties de l'immeuble réellement occupées par les logements à loyer modéré. Le II précise que pour bénéficier de l'exonération, le propriétaire doit produire une demande dans les quatre mois de l'ouverture des travaux, selon les modalités fixées par décret. 2. L'article 1384 A du code général des impôts (CGI) : l'exonération pour les logements neufs Le premier alinéa du I de l'article 1384 A du CGI prévoit que les constructions neuves affectées à l'habitation principale et financées à concurrence de plus de 50 % au moyen des prêts aidés par l'Etat, prévus aux articles L. 301-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation, sont exonérées de la taxe foncière sur les propriétés bâties pendant une durée de quinze ans à compter de l'année qui suit celle de leur achèvement. Le second alinéa de cet article prévoit que l'exonération s'applique aux constructions de logements neufs à usage locatif et affectés à l'habitation principale, mentionnés aux 3º et 5º de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation lorsqu'ils sont financés à concurrence de plus de 50 % au moyen d'un prêt prévu à l'article R. 331-1 du même code, et qu'ils bénéficient des dispositions des 2, 3 ou 5 du I de l'article 278 sexies. Les articles R. 331-1 et suivants du code de la construction visent les prêts accordés par la Caisse des dépôts et consignations (CDC), c'est-à-dire les prêts PLA-I et PLUS, ainsi que les prêts accordés par la CDC, le Crédit Foncier de France et les organismes qui ont conclu une convention avec la CDC, c'est-à-dire les prêts locatifs sociaux (PLS). L'application du taux de 50 % s'apprécie en tenant compte des subventions versées par l'Etat, l'Agence nationale pour la rénovation urbaine, les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale ainsi que des prêts consentis au titre de la participation des employeurs à l'effort de construction. La durée d'exonération est portée de 15 à 20 ans lorsque la construction répond à certains critères de qualité environnementale. 3. L'article 1384 C du CGI : l'exonération pour les logements acquis en vue de leur location L'article 1384 C du CGI prévoit que les logements acquis en vue de leur location, avec le concours financier de l'Etat ou avec une subvention de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine, en application des 3º et 5º de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation, sont exonérés de la taxe foncière sur les propriétés bâties pendant une durée de quinze ans à compter de l'année qui suit celle de leur acquisition. Sont également exonérés de taxe foncière sur les propriétés bâties pendant une durée de quinze ans les logements visés au 4º de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation qui, en vue de leur location ou attribution à titre temporaire aux personnes défavorisées mentionnées à l'article 1er de la loi nº 90-449 du 31 mai 1990 modifiée visant la mise en œuvre du droit au logement, sont améliorés au moyen d'une aide financière de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat par des organismes ne se livrant pas à une exploitation ou à des opérations de caractère lucratif et agréés à cette fin par le représentant de l'Etat dans le département. 4. L'article 1384 D : l'exonération sur les hébergements d'urgence Cet article prévoit qu'à compter du 1er janvier 2000, les locaux acquis ou aménagés avec une aide de l'Etat à la création d'hébergements d'urgence destinés aux personnes défavorisées sont exonérés de taxe foncière sur les propriétés bâties pendant une durée de quinze ans. L'exonération est applicable à compter de l'année qui suit celle de l'achèvement des travaux d'aménagement ou, à défaut de travaux d'aménagement, celle de l'acquisition des locaux ; elle est remise en cause lorsque les locaux ne sont plus affectés à l'hébergement d'urgence. La définition des locaux entrant dans le champ d'application du présent article ainsi que les obligations déclaratives à la charge des personnes et organismes concernés sont fixées par décret. 5. L'abattement sur la base d'imposition du calcul de la TFPB En application de l'article 1388 du code général des impôts, la taxe foncière sur les propriétés bâties est établie d'après la valeur locative cadastrale de ces propriétés déterminée conformément aux principes définis par les articles 1494 à 1508 et 1516 à 1518 B et sous déduction de 50 % de son montant en considération des frais de gestion, d'assurances, d'amortissement, d'entretien et de réparation. 6. L'allongement de la durée d'exonération pour les logements construits en application du plan de cohésion sociale La durée de l'exonération est portée à 25 ans pour ceux de ces logements bénéficiant d'une décision de subventions ou de prêts entre le 1er juillet 2004 et le 31 décembre 2009, en application de l'article 92 de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale. B.- Les pertes de recettes pour les collectivités territoriales sont imparfaitement compensées 1. La compensation prévue au profit des communes S'agissant des communes, l'article L. 2335-3 du code général des collectivités territoriales dispose que lorsque les exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties prévues notamment aux articles 1384 A et 1384 C du code général des impôts entraînent pour les communes une perte de recettes substantielle, ces collectivités ont droit à une compensation par l'Etat dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat. En outre, le décret d'application de cet article prévoit que l'exonération doit entraîner une perte de recettes supérieure à 10 % du produit communal total de la taxe foncière sur les propriétés bâties. Dès lors, les communes reçoivent une subvention de l'Etat égale à la différence entre cette perte de recettes et une somme représentant 10 % du produit communal total de la taxe foncière sur les propriétés bâties. En revanche, le second alinéa de l'article L. 2335-3 du code général des collectivités territoriales prévoit que les pertes de recettes résultant de l'allongement de la durée d'exonération de 15 à 25 ans pour les logements construits dans le cadre du plan de cohésion sociale sont intégralement compensées. 2. La compensation prévue au profit des groupements de communes L'article 5214-23-2 du code général des collectivités territoriales prévoit le même type de compensation pour les communautés de communes, l'article L. 5215-35 du même code pour les communautés urbaines et l'article L. 5216-8-1 pour les communautés d'agglomérations. C.- L'encadrement par le Gouvernement du dispositif proposé par les sénateurs 1. Le dispositif proposé par le rapporteur de la commission des affaires économiques du Sénat Si la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 précitée prévoit la compensation intégrale des pertes de recettes liées à l'allongement de 15 à 25 ans de la durée d'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties, le rapporteur de la commission des affaires économiques du Sénat a estimé que la compensation des pertes subies au cours des 15 premières années était insuffisamment compensée. Le rapporteur a par conséquent proposé un amendement portant article additionnel, modifiant les articles L. 2335-3, L. 5214-23-2, L. 5215-35, et L. 5216-8-1 du code général des collectivités territoriales afin de prévoir la compensation intégrale des pertes de recettes subies par les communes en raison de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties précitée, et non seulement la compensation des pertes de recettes résultant de l'allongement de 15 à 25 ans de la durée d'exonération, ainsi que le prévoit le droit existant. Selon M. Dominique Braye, la compensation insuffisante des pertes de recettes subies par les communes ne les incite pas à construire des logements sociaux puisqu'elles sont financièrement pénalisées du fait des moindres recettes fiscales qu'entraîne la construction de ces logements. En dépit de l'avis défavorable du Gouvernement, cet amendement a été adopté. 2. Le Gouvernement a encadré la compensation des pertes de recettes pour accélérer le rattrapage de la construction de logements sociaux Cependant au terme d'une seconde délibération, c'est un amendement du Gouvernement qui a été adopté en vertu duquel la compensation par l'Etat des pertes de recettes subies par les communes a été restreinte : - aux logements locatifs sociaux bénéficiant d'une décision d'octroi de subventions ou de prêts aidés entre le 1er décembre 2005 et le 31 décembre 2009 c'est-à-dire pendant la durée du plan de cohésion sociale ; - aux logements locatifs sociaux réalisés au moyen de prêts locatifs aidés d'intégration, les PLAI, des prêts locatifs à usage social construction démolition, les PLUS-CD, et des prêts locatifs à usage social, les PLUS. Ont par conséquent été exclues de cette compensation les pertes de recettes résultant des exonérations au titre de la construction de logements réalisés au moyen de prêts locatifs sociaux (PLS). En effet, selon le ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement, il importait de s'assurer que les collectivités territoriales et les organismes HLM accélèrent leur processus de rattrapage en matière de construction de logements sociaux pendant la durée du plan de cohésion sociale. Le ministre a justifié l'exclusion des prêts locatifs sociaux du dispositif d'exonération par sa volonté de faire bénéficier de la compensation les communes réalisant les opérations les plus difficiles à monter c'est-à-dire les opérations réalisées au moyen de prêts locatifs aidés d'intégration et de prêts locatifs à usage social. Selon les informations fournies à votre rapporteur par le Gouvernement, cette compensation aurait, pour les 15 premières années d'exonération, un coût d'environ : - 20 millions d'euros en 2006 ; - 41 millions d'euros en 2007 ; - 64 millions d'euros en 2008 ; - 87 millions d'euros en 2008. La Commission a examiné en discussion commune deux amendements de MM. Jean-Yves Le Bouillonnec et Jean-Pierre Abelin, relatifs à la compensation intégrale par l'Etat de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties, le premier prévoyant cette disposition pour les nouvelles constructions faisant l'objet d'une décision de réalisation à partir du 1er janvier 2006, le second ne précisant aucune date. M. Jean-Yves Le Bouillonnec a dénoncé la faiblesse de la compensation par l'Etat de l'exonération de taxe foncière, qui pénalise fortement la construction de logements sociaux. Il a rappelé l'amendement au projet de loi de finances pour 2006, déposé par le groupe socialiste, prévoyant l'obligation pour l'Etat de compenser intégralement cette exonération. Il a souligné que les sénateurs avaient décidé de reprendre le dispositif, mais que le ministre de l'Emploi, de la Cohésion sociale et du Logement avait voulu limiter son application à la durée du plan de cohésion sociale. Le Président Patrick Ollier a rappelé que le Gouvernement avait demandé une deuxième délibération au Sénat, en raison du coût très élevé, et mal évalué, de ce dispositif. M. Philippe Pemezec s'est déclaré d'accord avec l'auteur de l'amendement, estimant qu'il était absurde d'imposer une proportion de 20 % de logements sociaux sans donner aux communes les moyens financiers de développer les équipements publics rendus nécessaires par les nouveaux logements. M. Michel Piron a rappelé que toute cette discussion avait déjà eu lieu, et estimant que le mieux était souvent l'ennemi du bien, il s'est dit satisfait de l'avancée déjà considérable obtenue lors du vote du projet de loi au Sénat. Mme Nathalie Gautier a souligné que la solution retenue par le Sénat créait une inégalité de fait entre les communes, en termes de recettes fiscales. M. Serge Poignant s'est également interrogé sur les moyens de financement laissés aux communes pour le développement du logement social qui leur est imposé. MM. Philippe Pemezec et Jean-Pierre Grand se sont interrogés sur la possibilité de décaler la date retenue par les sénateurs, afin de prendre en compte le plan de cohésion sociale. Le rapporteur a rappelé que le ministre avait clairement répondu qu'il n'était pas possible d'aller plus loin, compte tenu de la situation actuelle des finances publiques. M. Jean-Pierre Abelin a estimé que le coût de cette mesure n'était pas d'ampleur à la rendre impossible. M. Jean-Charles Taugourdeau a estimé que la proposition méritait d'être travaillée. Il a également évoqué le problème des personnes seules occupant des T4 ou T5, estimant qu'elles devraient intégrer des T2 ou T3, ou être assujetties à une taxe. M. Jean-Yves Le Bouillonnec a rappelé que tous, en tant que maires, subissaient ce problème depuis longtemps. Il a souligné qu'aucun texte n'interdisait la compensation intégrale par l'Etat de l'exonération de la taxe foncière, et qu'il s'agissait simplement d'une pratique du ministère de l'Economie, des finances et de l'industrie, et a déploré que les remboursements diminuent chaque année, selon des processus qui échappaient à tous. Quant au problème de la date, il a rappelé que toutes les communes n'avaient pas attendu le plan de cohésion sociale pour développer le logement social et se trouvaient donc pénalisées par le dispositif adopté au Sénat. Mme Josiane Boyce a insisté sur la taxe professionnelle unique, qui privait les communes de revenus importants, compromettant ainsi la réalisation de l'objectif de 20 % de logements sociaux et des équipements qu'ils nécessitent. Alors que M. Serge Poignant s'interrogeait sur le coût de cette mesure et que M. Michel Piron soulignait à nouveau les avancées déjà obtenues, M. Pierre Cohen, tout en déclarant comprendre la solidarité de la majorité avec le Gouvernement, a estimé qu'il était du devoir des députés de s'assurer que les dynamiques locales pouvaient être financées. M. Etienne Pinte a exprimé son accord avec les deux amendements, et M. Jean-Yves Le Bouillonnec a maintenu son amendement en soulignant qu'on ne pouvait imposer des responsabilités aux communes tout en réduisant leurs ressources fiscales, tandis que M. Jean-Pierre Grand, et le Président Patrick Ollier recommandaient de revoir l'amendement avant la prochaine réunion de Commission. La Commission a rejeté l'amendement de M. Jean-Yves Le Bouillonnec et M. Jean-Pierre Abelin a retiré son amendement, souhaitant que l'Assemblée nationale puisse avancer sur cette question, mais admettant la nécessité d'une meilleure évaluation financière. La Commission a alors adopté cet article sans modification. Après l'article 4 quater M. Jean-Pierre Abelin a retiré un amendement visant à favoriser la mixité sociale en incitant, par l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties pendant cinq ans, les propriétaires à occuper leurs logements en zone franche urbaine. Article 4 quinquies (nouveau) Augmentation de la majoration de la taxe foncière sur les propriétés
non bâties pour les terrains constructibles Adopté par le biais d'un amendement du Gouvernement ayant recueilli l'avis favorable des rapporteurs du Sénat, cet article a pour objet de majorer la taxe foncière sur les propriétés non bâties applicable aux terrains constructibles. L'objectif poursuivi par le Gouvernement consiste à renforcer les moyens de lutter contre la rétention foncière. A.- L'article 1396 du CGI prévoit la possibilité de majorer la TFNB sur les terrains constructibles Aux termes du 1er alinéa de l'article 1396 du code général des impôts (CGI), le revenu cadastral servant de base d'imposition aux propriétés non bâties est égal à la valeur locative cadastrale de ces propriétés. Le montant de la taxe foncière sur les propriétés non bâties s'obtient en multipliant le revenu cadastral par les taux fixés par les collectivités territoriales. Afin de lutter contre la rétention foncière, le deuxième alinéa de l'article 1396 du code général des impôts (CGI), dans sa version en vigueur, dispose que la valeur locative cadastrale des terrains constructibles situés dans les zones urbaines délimitées par une carte communale, un PLU ou un plan de sauvegarde et de mise en valeur approuvé conformément au code de l'urbanisme, peut, sur délibération du conseil municipal, être majorée d'une valeur forfaitaire qui ne peut excéder 0,76 euro par mètre carré, pour le calcul de la part revenant aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale sans fiscalité propre. Cette disposition n'est pas applicable aux terrains déjà classés dans la catégorie fiscale des terrains à bâtir. B.- Le renforcement cette faculté de majoration 1. L'amendement présenté par le Gouvernement Dans son rapport d'information fait au nom du groupe de travail sur les facteurs fonciers et immobiliers de la crise du logement, M. Thierry Repentin, sénateur, insiste sur la rationalité économique de la rétention foncière, dans la mesure où le système fiscal français se caractérise par une très faible taxation de la rétention foncière. En effet, la TFNB est calculée sur des valeurs locatives fort éloignées de la valeur vénale des biens, et a un effet incitatif « quasiment nul ». Selon M. Thierry Repentin, son produit est très faible, puisqu'il « représente 1,7 % du produit total voté » des quatre impôts locaux. De surcroît, la fiscalité des plus-values est dégressive dans le temps, ce qui incite les propriétaires à attendre avant de vendre un terrain. Or, selon le sénateur, le coût du foncier et l'insuffisance de terrains à bâtir qui sont mis sur le marché constituent deux facteurs fondamentaux de blocage à la construction de logements. Ainsi que le précise l'auteur du rapport, « le foncier physiquement disponible n'est pas rare. De larges disponibilités foncières existent sur l'ensemble du territoire national et pourraient être mobilisées. » C'est la raison pour laquelle le Gouvernement, suivant les préconisations formulées dans le rapport d'information précité, a proposé un amendement modifiant le deuxième alinéa de l'article 1396 du CGI : - en rendant obligatoire une majoration forfaitaire de 50 centimes d'euro par mètre carré de la taxe, sauf si le conseil municipal supprime cette majoration ; - en permettant aux communes qui le souhaitent d'aller au-delà de cette majoration obligatoire, par le biais d'une délibération du conseil municipal, en fixant la majoration à un euro, ou un euro cinquante, ou deux euros par mètre carré. Le paragraphe I (3°) de l'amendement du Gouvernement prévoit en outre que le dispositif n'est pas applicable aux terrains appartenant aux établissements publics fonciers. Le paragraphe II dispose que la majoration prévue au paragraphe I est exclue des bases servant au calcul des compensations versées par l'Etat aux communes en contrepartie des pertes de recettes résultant des exonérations de taxe foncière sur les propriétés non bâties. Enfin, le paragraphe III prévoit que le dispositif s'applique aux impositions établies au titre de 2007 et des années suivantes. 2. Le sous-amendement du rapporteur du Sénat accentue ce renforcement Le Sénat a adopté l'amendement du Gouvernement, dans une version sous-amendée par le rapporteur de la commission des affaires économiques du Sénat. Ce sous-amendement, qui a recueilli l'avis favorable du Gouvernement, renforce le dispositif de lutte contre la rétention foncière en permettant aux communes qui le souhaitent de majorer, non seulement de 1 euro, de 1,50 euro ou de 2 euros, mais de 2,50 euros, ou de 3 euros par mètre carré le montant de la taxe. L'auteur de l'amendement a précisé que cette majoration était destinée « à ne jamais être perçue par les communes » et que « le but [n'était] pas, loin s'en [fallait], de créer une nouvelle ressource pour celles-ci. Il s'[agissait] essentiellement d'instaurer une taxation dissuasive afin [...] d'inciter les propriétaires à mettre leurs terrains sur le marché ». Le Sénat a également adopté un second sous-amendement du rapporteur de sa commission des affaires économiques, afin de reculer dans le temps la mise en œuvre de la majoration et de laisser aux propriétaires le temps de vendre ou de mettre en œuvre un projet de construction. C'est pourquoi, le 3° de l'article 4 quinquies dispose que le 1° de cet article n'est pas applicable : - aux terrains classés depuis moins d'un an dans une des zones précitées (c'est-à-dire les zones urbaines délimitées par une carte communale, un PLU ou un plan de sauvegarde et de mise en valeur) ; - aux terrains pour lesquels un permis de construire a été obtenu depuis moins d'un an ; - et aux unités foncières de moins de 1 000 mètres carrés. La Commission a adopté un amendement du rapporteur limitant à 500 m² par terrain la possibilité pour le conseil municipal de décider d'une exonération de la majoration de la taxe foncière sur les propriétés non bâties, afin de favoriser la construction de logements en zone urbaine (amendement n° 42). La Commission a examiné un amendement similaire de M. Jean-Pierre Abelin, qui l'a retiré pour se rallier à l'amendement du rapporteur. Elle a ensuite adopté cet article ainsi modifié. Article 4 sexies (nouveau) Majoration de la base de la taxe locale d'équipement Cet article a pour objet de majorer la base de la taxe locale d'équipement. Adopté par le biais d'un amendement du Gouvernement ayant recueilli l'avis favorable du rapporteur de la commission des affaires économiques du Sénat, l'article devrait permettre de financer les équipements rendus nécessaires par la construction de logements. A.- La taxe locale d'équipement (TLE) : un impôt direct sur les constructions L'objectif de la taxe locale d'équipement, instituée par la loi d'orientation foncière du 30 décembre 1967, consiste à faire participer les constructeurs aux charges d'équipements collectifs revenant aux communes. 1. Les opérations assujetties En vertu des articles 1585 A à 1585 D du code général des impôts, la taxe locale d'équipement est due sur les opérations de construction, reconstruction et agrandissement des bâtiments de toute nature à l'exclusion des simples transformations qui ne s'accompagnent pas de la création de superficie supplémentaire. Elle bénéficie aux communes et aux groupements compétents en matière d'urbanisme, et est applicable : - de plein droit dans les communes de plus de 10 000 habitants et dans celle de la région Ile-de-France figurant sur une liste issue du décret 72-988 du 5 octobre 1972 ; - de manière facultative sur décision du conseil municipal dans les autres communes. Les délibérations par lesquelles le conseil municipal institue la taxe, ou la supprime, sont valables pendant trois ans minimum à compter de la date d'entrée en vigueur de celle-ci. 2. Le fait générateur et l'assiette de la taxe Le fait générateur de la taxe est constitué soit par la délivrance d'une autorisation de construire, soit par le dépôt de la déclaration prévue par le code de l'urbanisme, lorsque le permis de construire n'est pas exigé, soit par la constatation qu'une construction a été édifiée en infraction à la réglementation applicable. Les redevables sont les constructeurs et les lotisseurs. La taxe locale d'équipement est assise sur la valeur de l'ensemble immobilier (terrains et bâtiments). Cette valeur est déterminée forfaitairement en appliquant à la surface hors œuvre nette une valeur au mètre carré, variable selon la catégorie des immeubles. C'est à cette valeur qu'est ensuite appliqué le taux fixé par la commune ou le groupement de communes. Les valeurs forfaitaires applicables aux différentes catégories de construction sont revalorisées chaque année au 1er janvier en fonction de l'indice INSEE du coût de la construction. 3. Le barème et le taux de la taxe Le barème de la taxe s'applique à neuf catégories de bâtiments. Pour tenir compte de la spécificité de la région Ile-de-France, les valeurs sont majorées de 10 %. Ces valeurs sont révisées au 1er janvier de chaque année, en fonction du coût de la construction publié par l'INSEE. La loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains a modifié, pour les constructions à usage de résidence principale, le montant des valeurs forfaitaires servant de calcul à la taxe. Elle a réduit la base d'imposition en faveur des logements compris dans les immeubles d'habitat collectif en créant deux rubriques dans la cinquième catégorie tarifaire : les constructions de maisons individuelles et les logements compris dans des immeubles d'habitat collectif. Le taux plancher fixé par la loi est de 1 %. Il ne peut être inférieur, mais peut être porté à 5 % par délibération du conseil municipal. Pour une même catégorie, le taux doit être uniforme sur l'ensemble du territoire communal. Le conseil municipal n'est pas tenu d'adopter un taux unique, mais il ne peut le moduler que par catégorie et non par secteur du territoire. Par exception au principe général qui veut que les ressources fiscales alimentent habituellement la section de fonctionnement, le produit de la taxe locale d'équipement doit être inscrit à la section d'investissement de la collectivité bénéficiaire. En effet, cette taxe a pour objet de fournir aux communes un complément de ressources pour financer des équipements urbains. 4. Les exonérations Sont exonérés de la TLE, en vertu de l'article 1585 C du code général des impôts : - les constructions qui sont destinées à être affectées à un service public ou d'utilité publique, et dont la liste est fixée par un décret en Conseil d'Etat ; - les constructions édifiées dans les zones d'aménagement concerté au sens de l'article L. 311-1 du code de l'urbanisme lorsque le coût des équipements, dont la liste est fixée par un décret en Conseil d'Etat, a été mis à la charge des constructeurs. - les constructions édifiées dans les secteurs de la commune où un programme d'aménagement d'ensemble a été approuvé par le conseil municipal lorsque ce dernier a décidé de mettre à la charge des constructeurs tout ou partie du coût des équipements publics réalisés conformément à l'article L. 332-9 du code de l'urbanisme. - et les aménagements prescrits par un plan de prévention des risques naturels prévisibles ou un plan de prévention des risques technologiques sur des biens construits ou aménagés conformément aux dispositions du code de l'urbanisme avant l'approbation de ce plan et mis à la charge des propriétaires ou exploitants de ces biens. En outre, les communes peuvent également exonérer, partiellement ou en totalité : - les constructions édifiées par les organismes HLM et les sociétés d'économie mixte « locale » visées par la loi du 7 juillet 1983 ; - les constructions édifiées par les propriétaires d'une habitation expropriée reconstituant leur bien ; - et les garages à usage commercial. B.- La revalorisation de l'assiette de la taxe issue de l'amendement du gouvernement Afin de tenir compte des coûts en matière d'équipements engendrés pour les communes par la construction de nouveaux logements (1), le présent article prévoit une revalorisation de l'assiette de la taxe à compter du 1er janvier 2007 (2). 1. L'objectif : financer les équipements rendus nécessaires par la construction de logements Comme l'indique M. Repentin dans le rapport d'information précité, « la construction de nouveaux logements, qui n'est pas toujours facilement acceptée par les populations, entraîne pour les communes d'importants coûts de financements, concernant notamment les équipements publics et les services à créer ou à développer pour l'accueil des nouveaux habitants. Ainsi, selon certains experts, l'ordre de grandeur du coût de l'ensemble des équipements et infrastructures d'une ville équivaut environ à la moitié du coût des logements. » C'est la raison pour laquelle le sénateur a souligné la « nécessité que ces maires constructeurs soient soutenus financièrement par l'Etat et les autres collectivités, régions et départements. Outre ce soutien financier, il convient de mettre à leur disposition des procédures simplifiées, qu'il s'agisse des procédures d'aménagement ou des permis de construire. » De fait, le produit de la TLE est très faible par rapport au coût des équipements publics que les collectivités ont à financer : ainsi, selon les informations fournies à votre rapporteur, le produit de la taxe ne s'est élevé qu'à 344 millions d'euros en 2003. 2. La majoration proposée par le Gouvernement Issu d'un amendement gouvernemental, l'article 4 sexies prévoit : - d'augmenter de 10 % les bases d'imposition fixées au I de l'article 1585 D du code général des impôts, les valeurs proposées tenant compte des barèmes applicables en 2005 ; - d'unifier les modalités d'imposition pour l'habitat collectif et l'habitat individuel lorsqu'il s'agit de constructions de logements à usage de résidence principale autres que des logements sociaux. La cinquième catégorie du tableau de l'article 1585 D du code général des impôts est donc modifiée. Une seule catégorie d'habitation est désormais visée. La revalorisation est donc plus importante pour l'habitat collectif puisqu'elle est de 53,3 % pour les 80 premiers mètres carrés et de 60,7 % de 81 à 170 mètres carrés. C.- Les modifications proposées par votre Commission La Commission a examiné un amendement de M. Rodolphe Thomas défendu par M. Jean-Pierre Abelin, qui a insisté sur le problème des logements-foyers, dans le contexte national du vieillissement de la population, et le défi posé par la perte d'autonomie des personnes âgées. Rappelons que les logements foyers hébergent de jeunes travailleurs, ainsi que des personnes âgées et handicapées, et qu'ils ont par conséquent une vocation sociale. Néanmoins, ils sont classés dans la catégorie 9 ° du tableau définissant les modalités de calcul de la TLE, intitulée « autres constructions soumises à la réglementation des permis de construire ». Le forfait auquel sont soumis ces logements est donc largement supérieur à celui auquel sont soumis les logements foyers. C'est la raison pour laquelle la Commission a, suivant l'avis de son rapporteur, adopté l'amendement de M. Rodolphe Thomas, qui assimile les logements-foyers mentionnés au 5° de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation aux constructions de quatrième catégorie, afin qu'ils soient moins lourdement taxés au titre de la taxe locale d'équipement (amendement n° 43). Puis la Commission a adopté cet article ainsi modifié. Après l'article 4 sexies La Commission a examiné un amendement de M. Jean-Pierre Abelin tendant à ce que les habitants d'un périmètre sur lequel coexistent plusieurs établissements publics fonciers ne puissent être pris en compte plusieurs fois pour le calcul du montant de la taxe spéciale d'équipement instituée au profit de ces établissements. Après que le rapporteur a émis un avis défavorable à cet amendement, arguant de l'intérêt pour chaque niveau d'intervention des établissements publics fonciers régionaux, départementaux et locaux, de bénéficier de ressources permettant de répondre à des problèmes spécifiques, la Commission a rejeté cet amendement. Article 4 septies (nouveau) (article 1529 [nouveau] du code général des impôts) Taxe forfaitaire sur les terrains devenus constructibles Cet article a été adopté par le biais d'un amendement du rapporteur de la commission des affaires économiques du Sénat ayant recueilli l'avis favorable du Gouvernement. Il prévoit qu'un prélèvement sur le prix de vente d'un terrain classé en zone constructible peut être opéré au profit de la commune lors de sa première cession. Qualifié de véritable « révolution foncière », cet article additionnel fait suite aux travaux du groupe de travail du Sénat chargé d'étudier les facteurs fonciers et immobiliers de la crise du logement. Ce groupe de travail a en effet fait le constat : - que le classement d'un terrain implique de lourdes conséquences financières pour les communes qui doivent financer les équipements publics accompagnant cette ouverture ; - qu'à l'inverse, le classement d'un terrain en zone constructible entraîne pour le propriétaire une plus-value importante pouvant aller jusqu'à cent fois le prix initial ; - que la France est l'un des rares pays d'Europe où l'intégralité de cette plus-value revient aux propriétaires (11). L'objectif poursuivi par cet article est d'instaurer un système de restitution aux communes d'une part de la plus-value engendrée par l'urbanisation. Cette restitution devrait permettre aux communes de financer une part des coûts de développement des infrastructures et des équipements devant être assurés par les communes en accompagnement du classement de ces terrains en zone constructible. I.- L'instauration d'une taxe forfaitaire au profit des communes Le paragraphe I de cet article prévoit l'insertion, après l'article 1528 du code général des impôts, d'un article 1529 nouveau, dont le premier paragraphe instaure une taxe forfaitaire sur la cession à titre onéreux de terrains nus qui ont été rendus constructibles du fait de leur classement par un plan local d'urbanisme dans une zone urbaine ou dans une zone à urbaniser ouverte à l'urbanisation ou par une carte communale dans une zone constructible. Les communes en sont bénéficiaires, et la taxe est créée automatiquement, sauf délibération contraire du conseil municipal. II.- Les cessions assujetties à la taxe Le premier alinéa du paragraphe II de l'article 1529 nouveau du code général des impôts dispose que la taxe s'applique aux cessions réalisées par les personnes physiques et les sociétés et groupements, soumis à l'impôt sur le revenu afférent à la plus-value dans les conditions prévues à l'article 150 U du code général des impôts, et par les contribuables qui ne sont pas fiscalement domiciliés en France, assujetties à l'impôt sur le revenu, soumis au prélèvement dans les conditions prévues à l'article 244 bis A du même code. Rappelons en effet que depuis le 1er janvier 2004, les plus-values immobilières ne sont plus intégrées au revenu imposable ni au barème de l'impôt, mais font l'objet d'une imposition spécifique : - au taux de 16 %, - auquel s'ajoutent 10 % de prélèvements sociaux. Le prélèvement est effectué par le notaire, pour les ventes d'un montant supérieur à 15 000 euros. En outre, un abattement forfaitaire de 1 000 euros par vente, ainsi qu'un abattement de 10 % par année de détention au-delà de la cinquième année sont appliqués sur le montant de la plus-value brute. Le second alinéa du paragraphe II dispose que la taxe forfaitaire ne s'applique pas aux cessions des biens dont la plus-value est exonérée d'impôt sur le revenu en application des 3° à 7° du II de l'article 150 U du code général des impôts. Il s'agit des cessions de biens : - qui constituent les dépendances immédiates et nécessaires de la résidence principale du cédant au jour de la cession, ou les dépendances de l'habitation en France des personnes physiques, non résidentes en France ; - pour lesquels une déclaration d'utilité publique a été prononcée en vue d'une expropriation, à condition qu'il soit procédé au remploi de l'intégralité de l'indemnité par l'acquisition, la construction, la reconstruction ou l'agrandissement d'un ou de plusieurs immeubles dans un délai de douze mois à compter de la date de perception de l'indemnité ; - qui sont échangés dans le cadre d'opérations de remembrement ; - dont le prix de cession est inférieur ou égal à 15 000 Euros ; - qui sont cédés avant le 31 décembre 2007 à un organisme d'habitations à loyer modéré, à une société d'économie mixte gérant des logements sociaux ou à un organisme concourant aux objectifs de la politique d'aide au logement. Enfin, le troisième alinéa du paragraphe II prévoit que la taxe forfaitaire ne s'applique pas aux cessions portant sur des terrains qui sont classés en terrains constructibles depuis plus de 18 ans. III.- L'assiette et le taux de la taxe Le paragraphe III de l'article 1529 nouveau du code général des impôts prévoit que la taxe est assise sur un montant égal aux deux tiers du prix de cession du terrain, le prix de cession étant défini à l'article 150 VA du code général des impôts. Rappelons que le prix de cession s'entend du prix stipulé à l'acte, augmenté des charges en capital et indemnités stipulées au profit du cédant et diminué des frais de cession effectivement supportés par ce dernier, notamment la commission de vente, les frais liés aux certifications et diagnostics obligatoires et les frais de mainlevée d'hypothèque, ainsi que de la TVA acquittée par le vendeur à l'occasion de la cession. La taxe est égale à 10 % de ce montant. Elle est exigible lors de la première cession à titre onéreux du terrain intervenant après son classement en terrain constructible. Elle est due par le cédant. Il est également précisé que : - lorsqu'une dissimulation de prix est établie, le prix porté dans l'acte doit être majoré du montant de cette dissimulation ; - lorsqu'un bien est cédé contre une rente viagère, le prix de cession retenu pour ce bien est la valeur en capital de la rente, à l'exclusion des intérêts ; - le prix de cession est majoré de toutes les charges et indemnités dont il est tenu compte pour la liquidation des droits de mutation à titre onéreux. Les indemnités d'assurance consécutives à un sinistre partiel ou total d'un immeuble ne sont pas prises en compte ; - le prix de cession est réduit, sur justificatifs, du montant des taxes acquittées et des frais supportés par le vendeur à l'occasion de la cession. C'est généralement le cas de la taxe sur la valeur ajoutée, sauf si le vendeur la facture à l'acquéreur, auquel cas son incidence est nulle pour le calcul de la plus-value. IV.- La liquidation de la taxe Le premier alinéa du paragraphe IV de l'article 1529 nouveau du code général des impôts prévoit qu'une déclaration, conforme à un modèle établi par l'administration, retrace les éléments servant à la liquidation de la taxe. Elle est déposée dans les conditions prévues par l'article 150 VG du code général des impôts c'est-à-dire : - pour les actes passés en la forme administrative qui constatent une mutation immobilière amiable ou forcée de biens au profit de l'Etat, des établissements publics nationaux, des groupements d'intérêt public, ou d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public local désigné à l'article L. 1311-5 du code général des collectivités territoriales, à la collectivité publique cessionnaire préalablement à la réquisition de publier ou à la présentation à l'enregistrement. L'absence de déclaration à l'appui de la réquisition de publier ou de la présentation à l'enregistrement n'entraîne pas le refus du dépôt ou de la formalité ; - pour les cessions des biens mentionnés à l'article 150 U constatées par un acte notarié, à la recette des impôts dont relève le domicile du vendeur dans un délai de deux mois à compter de la date de l'acte, lorsque l'impôt sur le revenu afférent à la plus-value ne peut être intégralement acquitté en raison de créances primant le privilège du Trésor ou lorsque la cession est constatée au profit d'une collectivité mentionnée au 1º. L'absence de déclaration à l'appui de la réquisition de publier ou de la présentation à l'enregistrement n'entraîne pas le refus du dépôt ou de la formalité. Le deuxième alinéa de ce paragraphe prévoit que lorsque la cession est exonérée de la taxe en application du paragraphe II de cet article, aucune déclaration ne doit être déposée. L'acte de cession soumis à la formalité fusionnée ou présenté à l'enregistrement précise, sous peine de refus de dépôt ou de la formalité d'enregistrement, la nature et le fondement de cette exonération ou de cette absence de taxation.
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