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le 9 janvier 2006

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N° 2771

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 21 décembre 2005

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES, DE L'ENVIRONNEMENT ET DU TERRITOIRE SUR LE PROJET DE LOI, adopté par le Sénat, portant engagement national pour le logement (n° 2709),

PAR M. GÉRARD HAMEL,

Député.

--

Voir les numéros :

Sénat : 57, 81, 85, 86 et T.A. 35 (2005-2006).

Assemblée nationale : 2709

SOMMAIRE

___

Pages

INTRODUCTION 11

TRAVAUX DE LA COMMISSION 37

I.- AUDITION DE M. JEAN-LOUIS BORLOO, MINISTRE DE L'EMPLOI, DE LA COHÉSION SOCIALE ET DU LOGEMENT SUR LE PROJET DE LOI PORTANT ENGAGEMENT NATIONAL SUR LE LOGEMENT 37

II.- EXAMEN DES ARTICLES 49

TITRE PREMIER - MOBILISATION DE LA RESSOURCE FONCIÈRE POUR LA RÉALISATION DE LOGEMENTS 49

Article 1er A (nouveau) : Réforme du zonage pour le plafonnement des aides au logement et taux d'indemnité de résidence des fonctionnaires 50

Chapitre premier : Mobiliser les terrains publics en faveur du logement [Division et intitulé nouveaux] 53

Article 1er : Possibilité pour l'Etat de mettre en œuvre des projets de construction de logements 54

Article 1er bis (nouveau)(article L. 121-2-1 [nouveau] du code de l'urbanisme) : Transmission par le préfet au maire de la liste des immeubles publics situés sur le territoire de la commune 61

Chapitre II : Faciliter l'adaptation des documents d'urbanisme aux objectifs fixés en matière de logement [Division et intitulé nouveaux] 62

Article 2A (nouveau) : Elaboration d'un programme local de l'habitat par les établissements publics de coopération intercommunale 62

Article 2 (articles L. 123-12-1 et L. 230-4-1 [nouveaux] du code de l'urbanisme) : Modification des plans locaux d'urbanisme et des plans d'occupation des sols 66

Article 2 bis (nouveau) : Extension aux syndicats mixtes de la compétence en matière de programme local de l'habitat 76

Après l'article 2 bis 77

Chapitre III : Sécuriser les autorisations d'urbanisme et les constructions existantes [Division et intitulé nouveaux] 79

Article 3 : Compétence de l'Etat pour délivrer les permis de construire aux sociétés de construction dont il possède plus de la moitié du capital 81

Article 3 bis (nouveau) (article L. 111-12 [nouveau] du code de l'urbanisme) : Délai de prescription pour les constructions achevées 83

Article 3 ter (nouveau) (article L. 480-13 du code de l'urbanisme) : Action en démolition 85

Article 3 quater (nouveau) (article L. 600-5 [nouveau] du code de l'urbanisme) : Annulation partielle des permis de construire par le juge administratif 87

Article 3 quinquies (nouveau) (article L. 600-6 [nouveau] du code de l'urbanisme) : Possibilité pour le préfet d'engager une action en démolition 87

Article 3 sexies(nouveau) : Intérêt pour agir des associations agréées 88

Après l'article 3 sexies 89

Chapitre IV : Améliorer les outils d'acquisition foncière [Division et intitulé nouveaux] 89

Avant l'article 4 90

Article 4 (articles L. 240-1 à L. 240-3 [nouveaux], et article L. 211-3 du code de l'urbanisme) : Fusion du droit de priorité et du droit de préemption des communes 91

Article L. 240-1 : Définition du droit de priorité 92

Article L. 240-2 : Cas d'inapplicabilité du droit de priorité 93

Article L. 240-3 : Modalités d'application du droit de priorité 94

Article 4 bis (nouveau) : Droit de préemption urbain sur les parts des sociétés civiles immobilières 96

Après l'article 4 bis 97

Chapitre V : Accroître la transparence du marché foncier [Division et intitulé nouveaux] 97

Article 4 ter (nouveau) : Transmission par l'administration fiscale des données foncières aux collectivités publiques 97

Chapitre VI : Soutenir les maires bâtisseurs [Division et intitulé nouveaux] 99

Avant l'article 4 quater 100

Article 4 quater (nouveau) : Compensation intégrale des pertes de recettes liées à l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties dont bénéficient les logements sociaux 100

Après l'article 4 quater 106

Article 4 quinquies (nouveau) : Augmentation de la majoration de la taxe foncière sur les propriétés non bâties pour les terrains constructibles 107

Article 4 sexies (nouveau) : Majoration de la base de la taxe locale d'équipement 109

Après l'article 4 sexies 113

Article 4 septies (nouveau) (article 1529 [nouveau] du code général des impôts) : Taxe forfaitaire sur les terrains devenus constructibles 113

Article additionnel après l'article 4 septies : Extension du bénéfice de la dotation de solidarité urbaine aux logements-foyers 117

Après l'article 4 septies 118

TITRE II - DÉVELOPPEMENT DE L'OFFRE DE LOGEMENTS ET ACCÈS AU LOGEMENT 121

Chapitre premier : Favoriser l'accession à la propriété [Division et intitulé nouveaux] 123

Avant l'article 5 124

Article 5 : Taux réduit de TVA pour les logements en accession sociale à la propriété dans les quartiers situés en zone de rénovation urbaine 126

Article additionnel après l'article 5 : Instauration d'une décote ou d'une surcote sur les estimations des services des domaines dans le cadre de la vente d'un logement social 129

Après l'article 5 129

Article 5 bis (nouveau) : Bail à construction 131

Après l'article 5 bis 134

Article 5 ter (nouveau) (article L  443-15-2-1 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation) : Vente de logements locatifs conventionnés par les collectivités territoriales 135

Article 5 quater (nouveau) : Régime fiscal du prêt social de location-accession 136

Article 5 quinquies (nouveau) (article L. 311-4 du code de la construction et de l'habitation) : Possibilité pour les communes de bénéficier d'aides ou de prêts accordés par l'Etat pour le financement de logements locatifs sociaux 140

Article additionnel après l'article 5 quinquies : Suppression de la garantie de financement et d'acquisition des locaux non vendus des coopératives HLM 141

Après l'article 5 quinquies 141

Article additionnel après l'article 5 quinquies : Exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) dans les zones franches urbaines (ZFU) des immeubles affectés à l'habitation de leurs propriétaires 142

Après l'article 5 quinquies 142

Chapitre II : Développer l'offre locative privée à loyers modérés [Division et intitulé nouveaux] 142

Article additionnel avant l'article 6 : Suppression du délai de carence pour le versement des aides personnelles au logement 143

Article additionnel avant l'article 6 : Allongement de la périodicité de versement des aides personnalisées au logement de très faible montant 143

Article 6 (article L. 321-1 du code de la construction et de l'habitation) : Elargissement des compétences de l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat 143

Après l'article 6 149

Article 7 : Déduction sur les revenus fonciers pour les propriétaires bailleurs passant une convention avec l'ANAH 149

Après l'article 7 150

Article 7 bis (nouveau) (article 31 du code général des impôts) : Dispositif d'investissement locatif dans le secteur intermédiaire 151

Article 7 ter (nouveau) : Exonération de TVA sur les opérations de portage immobilier provisoire 157

Article 7 quater (nouveau) (articles L. 253-1 à L. 253-8 [nouveaux] du code de la construction et de l'habitation) : Dissociation de l'usufruit locatif et de la nue propriété 158

Article additionnel après l'article 7 quater : Exonération de droits de succession en cas de maintien de la destination locative des immeubles transmis 162

Chapitre III : Lutter contre l'insalubrité et la vacance [Division et intitulé nouveaux] 162

Article 7 quinquies (nouveau) : Repérage des logements insalubres dans le diagnostic sur le fonctionnement des marchés du logement inclus dans le PLH 163

Article 7 sexies (nouveau) (article L. 145-23-1 [nouveau] du code de commerce) : Remise sur le marché des logements vacants situés au-dessus des commerces 166

Article 7 septies (nouveau) (article 29 [nouveau] du code général des impôts) : Déduction sur les revenus fonciers en cas de remise sur le marché de logements vacants 169

Article additionnel après l'article 7 septies : Création du certificat préalable de mise en location 171

Chapitre IV : Dispositions relatives aux bailleurs sociaux [Division et intitulé nouveaux] 171

Article 8 : Habilitation du Gouvernement à réformer par ordonnance le statut des OPHLM et des OPAC 172

Après l'article 8 176

Article additionnel après l'article 8 : Garantie pour les personnels de pouvoir conserver leur statut en cas de regroupement d'un office public de l'habitat et d'une société d'économie mixte 177

Article 8 bis (nouveau) (article L. 353-21 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation) : Location directe en meublé par les SEM 177

Article 8 ter (nouveau) : Compétence des organismes d'HLM pour gérer des immeubles au profit des fonctionnaires de police et de gendarmerie 178

Article 8 quater (nouveau) (articles L. 423-10, L.  423-11 et L.  423-11-1 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation) : Gouvernance des sociétés anonymes d'HLM 179

Article 8 quinquies (nouveau) : Compétences de syndic des sociétés anonymes HLM et des sociétés anonymes coopératives de production HLM 183

Chapitre V : Renforcer la mixité de l'habitat [Division et intitulé nouveaux] 183

Avant l'article 8 sexies (nouveau) 184

Article 8 sexies (nouveau) : Renforcement du rôle du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées 184

Article additionnel après l'article 8 sexies : Prise en compte des places d'aires d'accueil des gens du voyage en tant que logements sociaux au sens de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation 189

Article additionnel après l'article 8 sexies : Prise en compte des logements sociaux ayant fait l'objet d'une opération d'accession à la propriété dans le quota obligatoire de logements sociaux défini à l'article 55 de la loi « SRU » 189

Article additionnel après l'article 8 sexies : Prise en compte des logements construits dans le cadre d'une opération d'accession à la propriété dans le quota obligatoire de logements sociaux défini à l'article 55 de la loi « SRU » 191

Article additionnel après l'article 8 sexies : Incitation à la construction par les communes de logements très sociaux 191

Article 8 septies (nouveau) : Bilan triennal de l'application de l'article 55 de la loi SRU 191

Article 8 octies (nouveau) (article L. 3221-12-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Délégation au président du conseil général des décisions relatives au FSL 192

Article 8 nonies (nouveau) : Coordination rédactionnelle 195

Article 8 decies (nouveau) (articles L. 302-10, L. 302-11 et L. 302-12 [nouveaux] du code de la construction et de l'habitation) : Plan départemental de l'habitat 196

Article L. 302-10 : Institution du plan départemental de l'habitat 196

Article L. 302-11 : Objet du plan départemental de l'habitat 196

Article L. 302-12 : Rôle de la section départementale du comité régional de l'habitat 197

Article additionnel après l'article 8 decies : Réalisation d'études de cadrage sur l'habitat par les syndicats mixtes 197

Avant l'article 9 197

Article 9 (articles L. 441-1-1, L. 441-1-2, L. 441-1-4, L. 441-2-3 et L. 441-2-5 du code de la construction et de l'habitation) : Rôle des EPCI, des commissions départementales de médiation et des préfets dans l'attribution des logements locatifs sociaux 198

Article 10 (articles L. 441-8 et L. 441-12 du code de la construction et de l'habitation) : Réforme du dispositif du supplément de loyer de solidarité 213

Article 10 bis (nouveau) : Procédure de réquisition d'un logement dans les communes de l'ancien département de la Seine 224

Chapitre VI : Dispositions en faveur des plus défavorisés [Division et intitulé nouveaux] 224

Article 11 A (nouveau) (articles L. 633-4-1 [nouveau] et L. 633-5 du code de la construction et de l'habitation) : Adaptation du dispositif des logements-foyers 224

Article 11 : Encadrement des coupures d'électricité, de gaz et d'eau pendant la période hivernale 229

Article 12 (nouveau) : Prise en compte des dépenses d'électricité, de gaz, de chauffage et d'eau dans le règlement des situations de surendettement 233

Après l'article 12 234

TITRE III - DISPOSITIONS DIVERSES RELATIVES AU LOGEMENT ET À LA COHÉSION SOCIALE [DIVISION ET INTITULÉ NOUVEAUX] 235

Chapitre Ier : Dispositions relatives à la construction [Division et intitulé nouveaux] 235

Article 13 (nouveau) (ordonnance n° 2005-655 du 8 juin 2005 relative au logement et à la construction, article L. 834-1 du code de la sécurité sociale et article L. 134-7 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation) : Ratification de l'ordonnance n° 2005-655 du 8 juin 2005 et obligation de fournir un état de l'installation intérieure d'électricité 235

Article 14 (nouveau) (articles L. 262-1 à L. 262-10 [nouveaux] du code de la construction et de l'habitation) : Vente d'immeubles à rénover 241

Chapitre II : Ventes d'immeubles à rénover 242

Article L. 262-1 (nouveau) du code de la construction et de l'habitation : Définition de la vente d'immeubles à rénover 242

Article L. 262-2 (nouveau) du code de la construction et de l'habitation : Garanties du vendeur liées aux travaux de rénovation 244

Article L. 262-3 du code de la construction et de l'habitation : Obligations du vendeur à l'égard des acquéreurs 246

Article L. 262-4 (nouveau) du code de la construction et de l'habitation : Modalités de conclusion du contrat de vente d'immeubles à rénover 248

Article L. 262-5 du code de la construction et de l'habitation : Transferts des obligations liées à une vente d'immeuble à rénover 249

Article L. 262-6 du code de la construction et de l'habitation : Garantie d'achèvement 250

Article L. 262-7 du code de la construction et de l'habitation : Obligations de l'acquéreur lors de la signature du contrat 250

Article L. 262-8 du code de la construction et de l'habitation : Promesse de vente d'un immeuble à rénover 251

Article L. 262-9 du code de la construction et de l'habitation : Caractère d'ordre public des dispositions relatives à la vente d'immeuble à rénover 252

Article L. 262-10 du code de la construction et de l'habitation : Renvoi au décret des modalités d'application 252

Article 15 (nouveau) (article L. 472-1-7 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation) : Développement de l'offre locative de logements sociaux dans les départements d'outre-mer 252

Après l'article 15 254

Article 16 (nouveau) (article 1384 A du code général des impôts) : Prise en compte des subventions versées au titre du 1 % logement pour l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties 255

Article additionnel après l'article 16 : Prolongation de bénéfice de l'amortissement « Robien » dans le domaine de la construction de logement 256

Chapitre II : Dispositions relatives aux rapports entre les bailleurs et les locataires [Division et intitulé nouveaux] 256

Article 17 (nouveau) : Avancement de la date d'entrée en vigueur du nouvel indice de référence des loyers 256

Article 18 (nouveau) : Transmissibilité du droit au maintien dans les lieux lié aux baux d'habitation régis par la loi du 1er septembre 1948 258

Après l'article 18 261

Article additionnel après l'article 18 : Interdiction de refuser une caution locative située en outre-mer 261

Après l'article 18 262

Article additionnel après l'article 18 : Modalités de calcul des charges récupérables 262

Chapitre III : Autres dispositions [Division et intitulé nouveau] 262

Avant l'article 19 262

Article 19 (nouveau) : Délai supplémentaire d'adaptation des copropriétés à la loi SRU 263

Article additionnel après l'article 19 : Imputation par le syndicat de copropriété des frais de recouvrement d'une créance au propriétaire débiteur 264

Article additionnel après l'article 19 : Simplification des obligations comptables des petites copropriétés 264

Article 20 (nouveau) : Extension du régime du délai de rétractation de l'acquéreur non professionnel d'un bien immobilier 264

Après l'article 20 267

Article 21 (nouveau) : Extension du statut d'agent commercial aux collaborateurs non salariés d'un agent immobilier 267

Article 22 (nouveau) : Lutte contre les discriminations dans l'attribution de logements 269

Article 23 (nouveau) (article L. 313-32-1 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation) : Versement des deux tiers du montant du 1 % logement aux collecteurs associés de l'Union d'économie sociale du logement 270

Article 24 (nouveau) : Prise en compte de l'exigence d'insertion sociale des habitants des zones urbaines sensibles dans la charte d'insertion de l'ANRU 273

Article 25 (nouveau) : Accord de gestion urbaine de proximité des opérations de rénovation urbaine menées par l'ANRU 273

Après l'article 25 274

Article additionnel après l'article 25 : Pérennisation de la convention d'expérimentation entre l'Etat et l'Union de l'économie sociale du logement du 15 juillet 2004 274

Après l'article 25 275

Article 26 (nouveau) : Éligibilité des départements d'outre-mer au volet logement du plan de cohésion sociale 275

Article 27 (nouveau) (article L. 710-7-1 [nouveau] du code de l'urbanisme) : Application à Mayotte 276

Après l'article 27 277

TABLEAU COMPARATIF 279

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 455

ANNEXE 479

MESDAMES, MESSIEURS,

L'offre insuffisante de logements, au regard d'une demande croissante et évolutive due au retard dans la construction de logements sociaux et privés accumulé au cours des 20 dernières années, a entraîné une flambée des prix sur le marché du logement.

Ce retard a été aggravé par un phénomène de rétention foncière, ainsi que par les freins existants à la mobilisation du foncier disponible, et par la réticence de nombreux propriétaires à louer des logements demeurant vacants sur le marché.

En conséquence, l'ensemble de la chaîne du logement se trouve désormais engorgé, rendant plus difficile l'accès au logement des ménages modestes et des ménages aux revenus moyens, allongeant les délais d'attente des demandeurs de logements sociaux, et rendant de plus en plus précaire l'hébergement des ménages les plus défavorisés.

Parallèlement à ce problème quantitatif, l'amélioration de la qualité de l'offre de logement est également un enjeu majeur pour les pouvoirs publics - enjeu dont la lutte contre l'habitat indigne et indécent constitue la dimension prioritaire. En effet, si l'on estime, s'agissant par exemple de la ville de Paris, que plus de 90 % des logements en centre-ville sont aujourd'hui dotés des éléments de confort de base, il subsiste, dans cette agglomération, un parc insalubre dont profitent les marchands de sommeil, au détriment des ménages aux revenus les plus modestes, logés dans des conditions de surpeuplement et d'insalubrité inacceptables.

Cela étant, la résorption de l'habitat indigne n'est pas la seule préoccupation à prendre en compte pour améliorer la qualité du logement : en effet, les exigences croissantes de la société en matière de confort et de développement durable, ainsi que le vieillissement démographique, supposent la définition de normes de construction prenant en compte des objectifs aussi différents que la maîtrise de la demande énergétique, ou l'accessibilité aux personnes âgées et à mobilité réduite, notamment.

Or, si le secteur du logement doit être envisagé comme une chaîne, de même, il faut considérer le projet de loi portant engagement national pour le logement dans la continuité de l'action menée par le Gouvernement pour agir sur les différents maillons de cette chaîne. En effet, depuis 2003, les pouvoirs publics ont été dotés de nombreux moyens d'action, pour endiguer la crise du logement, qu'il s'agisse de la rénovation des quartiers sensibles, de la relance de la construction de logements sociaux, de la promotion d'un habitat économe en énergie et respectueux des objectifs nationaux définis en matière de développement durable, de l'instauration d'un nouvel indice de référence des loyers, de la lutte contre ce qu'il est convenu d'appeler les « ventes à la découpe », de la simplification du droit de l'urbanisme ou encore de la résorption de l'habitat indigne.

Afin de compléter l'ensemble de ces mesures, le Gouvernement a défini un pacte national pour le logement, dont le présent projet de loi constitue le volet législatif. Ce texte, qui a fait l'objet de modifications importantes au Sénat, vise notamment à faciliter la mobilisation de terrains publics, à adapter l'élaboration des documents d'urbanisme aux objectifs fixés en matière de construction de logements, à soutenir les maires bâtisseurs, à favoriser l'accession à la propriété, à relancer l'offre de logements privés à loyers modérés, à lutter contre l'insalubrité et la vacance, à favoriser la mixité, et à aider les personnes défavorisées à accéder à un logement décent.

Le présent projet de loi présente l'avantage d'être fondé sur une logique de régulation et d'incitation plutôt que de réglementation du marché. L'outil fiscal, qui tend à inciter les agents plutôt qu'à les contraindre et à les sanctionner, a ainsi été privilégié s'agissant aussi bien de la lutte contre la rétention foncière ou contre la vacance des logements, que de la relance de l'offre de logements à loyers modérés, et de la poursuite de l'action du Gouvernement en faveur de l'accession à la propriété, ou encore de l'amélioration de la transparence du marché foncier.

En outre, le projet de loi portant engagement national pour le logement apporte des assouplissements à un droit de l'urbanisme parfois trop contraignant pour les maires bâtisseurs, et s'inscrit dans le cadre de la relance de la décentralisation engagée en 2004, en confortant, d'une part, le rôle des groupements intercommunaux dans la définition de politiques cohérentes de l'habitat au niveau des bassins de vie, et, d'autre part, le rôle de l'Etat comme garant de l'intérêt général à l'échelon local.

Avant d'aborder l'examen des articles du projet de loi proprement dit, votre rapporteur a souhaité évoquer la crise du logement, rappeler l'édifice juridique au sein duquel s'inscrit le présent projet de loi et indiquer quelles ont été les orientations privilégiées par la Commission pour en améliorer la teneur.

I.- La crise du logement : une crise de l'offre dont les facteurs sont tant fonciers qu'immobiliers

Le constat de l'existence d'une crise du logement en France est tellement consensuel aujourd'hui que la notion de « crise du logement » est désormais un lieu commun des discours tenus aussi bien par les associations de défense du droit au logement, que par les gouvernants, les médias et la société civile.

Ce lieu commun fait désormais figure de paradoxe, depuis la reprise très dynamique du secteur de la construction. Cette crise prend également une acuité renouvelée, après les récents événements, qualifiés par les uns d' « émeutes », et par les autres de « violences urbaines ».

C'est face à ce constat d'une crise de l'offre, qui affecte toutes les populations, mais qui se traduit par une précarisation du logement pour les populations les plus fragiles, et qui engorge ce que l'on appelle la chaîne du logement, que M. Jean-Louis Borloo, ministre délégué à la ville, puis ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement a entrepris une action de grande ampleur, visant tant la rénovation des quartiers et la construction de logements, que la mobilisation du foncier et l'accession à propriété. C'est dans ce contexte que s'inscrit le pacte national pour le logement, dont le présent projet de loi constitue le volet législatif.

A.- Les difficultés d'accès au logement

La crise du logement se caractérise par un engorgement de l'ensemble de la chaîne du logement, par la précarisation de l'accès au logement, une extension de la crise aux classes moyennes, qui étaient auparavant épargnées, et par la remise en cause de la mobilité résidentielle et de la mixité.

1. Un engorgement de l'ensemble de la chaîne du logement

Le parcours résidentiel qui permettait dans les années 1960 et 1970 aux ménages de passer d'un logement HLM à un logement privé locatif puis à l'accession à la propriété, ne fonctionne plus, ce qui conduit à un blocage de la chaîne du logement.

L'apparition de goulots d'étranglement à chacun des maillons de cette chaîne oblige les ménages à occuper un segment de marché immédiatement inférieur à leurs préférences de départ. La réduction du nombre de primo-accédants, notamment issus de logements sociaux, pèse sur les marchés locatifs privés ou publics, qui servent alors de solution de rechange définitive ou d'attente. Ce constat s'illustre particulièrement en Ile-de-France.

Les ménages ont des difficultés croissantes à accéder au logement social, ce qui se traduit par l'allongement des files d'attente ; de même, ceux qui sont déjà logés dans une HLM ne peuvent plus en sortir. Ce phénomène se manifeste à la fois par la baisse du taux de mobilité des locataires du parc social (12,4 % en 1999, 10,6 % en 2001) et par l'accroissement de leur durée de location (30 % de locataires présents depuis plus de 4 ans en 2002 contre 12 % en 1978).

2. Des solutions toujours plus précaires

L'hébergement chez les tiers se développe chez les personnes ne pouvant accéder au logement social. Entre 1996 et 2002, le nombre d'hébergés a augmenté de 5,3 %, passant de 924 000 à 973 000. Les titulaires de minima sociaux (23 % des hébergés sont des inactifs, 25 % des chômeurs) sont concernés au premier chef. L'hébergement collectif constitue une autre solution de repli, aggravant le manque de places dans ces structures.

En effet, la hausse du nombre de places en hébergement d'urgence (90 000 permanentes, contre 65 000 en 1990) ne permet pas d'absorber la hausse de la demande (46 % des demandes non satisfaites). L'hébergement temporaire dans des hôtels, campings, résidences sociales ou logements d'insertion, se développe depuis 15 ans, attirant le public traditionnel de l'action sociale mais également de nouvelles populations : jeunes à faible niveau de qualification, travailleurs précaires, chômeurs.

En outre, l'accroissement du contentieux locatif (95 575 en 1999, 111 107 en 2004) et, par conséquent, des expulsions locatives (9 717 interventions effectives de la force publique en 2003 contre 4 753 en 1997) exercent une pression supplémentaire sur les faibles capacités d'hébergement. Cette évolution résulte des difficultés croissantes que rencontrent les ménages dans l'acquittement de leur loyer : 2,7 % des locataires (soit 289 000) déclarent être en situation d'impayé de loyer d'au moins deux mois, quantité nettement plus importante dans le parc social (191 000) que dans le parc privé (98 000).

En 2002, 59 % des ménages logés en HLM ont des revenus inférieurs à 60 % du plafond de ressources. Cette proportion devrait augmenter à l'avenir : 66 % des logements attribués chaque année vont à des ménages dont les ressources sont inférieures à 60 % des plafonds et près de 25 % disposent de ressources inférieures à 20 % de ces mêmes plafonds. La part de bénéficiaires du RMI est ainsi passée de 11 % en 1992 à 13 % en 2002. Enfin, le parc HLM accueille 21,9 % des chômeurs, voire 40 % dans les ZUS.

Le problème est encore plus prégnant pour les personnes ayant emménagé récemment, qui fournissent en moyenne entre un et deux % d'effort supplémentaires par rapport aux locataires en place. Les personnes à bas revenus connaissent des difficultés croissantes pour acquérir un logement : en 2002, leur taux d'accession à la propriété a baissé de 11,6 % à 7,2 %. Entre 1996 et 2002, elles ont dû se reporter sur le marché locatif social (de 19,1 % à 32,1 %) et dans une moindre mesure sur le marché locatif privé (19,5 % à 24,3 %).

3. Les classes moyennes ne sont plus épargnées, mais ce sont les populations en situation de fragilité qui sont les plus touchées

Les classes moyennes comptent entre 17 et 19 millions de personnes gagnant entre deux et trois fois le SMIC. A ce titre, elles ne bénéficient pas des prestations sociales sous conditions de ressources permettant l'accès au parc social conventionné. La part des dépenses de logement (premier poste de dépenses dans le budget des ménages) a doublé entre 1960 et 2003, passant de 12,1 % à 24,3 %. L'augmentation de la part des ménages propriétaires (+2,3 % depuis 1996) ne doit pas masquer la baisse du nombre de primo-accédants.

En effet, ils ne représentent plus que 84 % des personnes accédant à la propriété contre 86 % il y a quatre ans. Par ailleurs, l'accession à la propriété devient plus sélective : le nombre de personnes n'ayant pas eu besoin de recourir à l'emprunt est passé de 26,3 % en 1984, à 35 % en 2002. Les acquisitions sont donc réservées aux catégories socioprofessionnelles supérieures ; ce phénomène est particulièrement sensible dans les centres urbains (notamment Paris intra-muros) où il s'accentue sous l'effet inflationniste des opérations de réhabilitation du bâti.

Les personnes âgées dépendantes, les personnes handicapées, les travailleurs saisonniers et les étudiants sont encore plus gravement confrontés aux difficultés d'accès au logement, du fait d'un triple handicap : l'incapacité à prouver leur solvabilité, souvent faible, l'existence de préjugés pénalisants, la contraction du parc social.

S'agissant des personnes âgées dépendantes et des personnes handicapées (4,8 millions de personnes recourent à une aide régulière pour accomplir les tâches de la vie quotidienne, et 6,5 millions à une aide technique), les difficultés restent nombreuses : non respect des normes de construction, complexité du montage des dossiers de financement d'aménagements, inadaptation de l'offre aux conditions de vie des personnes handicapées, notamment mentales.

Quant aux populations immigrées (7,4 % de la population totale, 5,77 % du total des ménages), les bailleurs les identifient comme un groupe « à risques » sur le plan financier et social : qualité médiocre des logements occupés, surreprésentation dans le parc HLM, plus faible mobilité résidentielle.

Les saisonniers (un million de personnes, principalement dans le tourisme et l'agriculture) se heurtent aux réticences des bailleurs, peu enclins à louer pour une durée limitée à des personnes occupant des emplois précaires et disposant donc de faibles revenus. Le prix du logement est souvent sans rapport avec sa qualité et les normes minimales de confort ne sont pas toujours respectées.

Enfin, les 1,3 million d'étudiants habitant hors du domicile parental souffrent de l'insuffisance (0,7 % des étudiants parisiens sont logés par le CROUS) et de la vétusté de l'offre publique (70 000 des 100 000 chambres du parc des œuvres universitaires et scolaires ne respectent pas les normes de confort et d'équipement actuelles), ainsi que de sa répartition inégale sur le territoire. Les aides personnelles (1 milliard d'euros par an, 1/6ème du montant total des aides) ont des effets contreproductifs sur l'accès au logement des étudiants : faible redistribution, hausse des loyers entraînant des effets d'éviction pour les autres ménages.

4. La remise en cause de la mobilité résidentielle et de la mixité

La vulnérabilité croissante des ménages accueillis au sein du parc social ainsi que les difficultés accrues rencontrées par les classes moyennes pour accéder à la propriété remet en question la possibilité, pour ces ménages, de choisir le type et la localisation de leur logement, ainsi que l'absence de perspective de sortie de ce logement.

En conséquence, les populations modestes sont concentrées au sein du parc social et du parc locatif le moins cher, alors que les populations les plus aisées sont concentrées dans les zones de propriété ou de logement locatif privé de luxe. Dans la mesure où les logements sociaux sont concentrés au sein d'espaces périphériques circonscrits et que les espaces occupés par les propriétaires sont les centres villes et les banlieues résidentielles, il en résulte une exclusion sociale qui porte atteinte au modèle d'égalité républicaine fondé sur le principe de mixité sociale.

B.- Les facteurs fonciers et immobiliers de la crise

Dans son rapport d'information fait au nom de la Commission des affaires économiques et du plan du Sénat par le groupe de travail sur les facteurs fonciers et immobiliers de la crise du logement, M. Thierry Repentin, rapporteur, analyse ces deux types de facteurs, en assortissant son diagnostic de propositions opérationnelles qui ont fait l'objet de nombreux amendements dans le cadre de l'examen en première lecture du présent projet de loi par le Sénat.

C'est la raison pour laquelle votre rapporteur a souhaité reprendre brièvement les éléments clefs du constat dressé par le groupe de travail précité.

1. L'analyse de la flambée des prix des terrains à bâtir et des déséquilibres entre l'offre de terrains et la demande de logements

Dans un contexte de boom de la construction, la crise « paradoxale » du logement se caractérise avant tout par une très forte hausse des prix des terrains, et un étalement urbain très important, et déploré par de nombreux acteurs locaux.

Ainsi que l'analyse M. Thierry Repentin, la hausse des prix est la conséquence du phénomène de déséquilibre entre offre et demande. Le marché du logement se caractérise par un déséquilibre entre une demande abondante de logement, et une offre de terrains très insuffisante, ayant plusieurs causes, au premier rang desquels figurent :

- l'asymétrie d'information entre vendeur et acheteur sur le prix de ces terrains ;

- et la rétention foncière pratiquée par des propriétaires peu incités fiscalement à vendre.

S'agissant de la pression exercée sur le marché par la demande de logements, le ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement a rappelé qu'elle s'expliquait aussi par le retard accumulé par la France depuis une vingtaine d'années en matière de construction.

2. La hausse du coût des terrains s'accompagne d'une flambée du prix des logements

Selon le groupe de travail sur les facteurs fonciers et immobiliers de la crise du logement, le marché immobilier se caractérise également par une flambée des prix des logements, même si le rapporteur du groupe de travail estime, à l'instar de votre rapporteur, que l'on ne peut véritablement parler de bulle immobilière (1).

Outre l'insuffisance de la construction, auquel le Gouvernement a tenté de répondre, notamment par la création du dispositif d'amortissement fiscal, dit « Robien », le sénateur Repentin cite également :

- la forte hausse du nombre de demandeurs de logements sociaux ;

- les évolutions socio-démographiques affectant le nombre et la taille des ménages, le premier augmentant tandis que la seconde diminue, notamment en raison du vieillissement démographique, des phénomènes de décohabitation, conduisant les jeunes à quitter plus tôt le foyer parental, et de la moindre durabilité des couples mariés.

Face à ce constat, le Gouvernement a mené une politique active, portant sur tous les segments de la chaîne du logement, et entend la poursuivre par la présentation devant le Parlement en première lecture du présent projet de loi.

II.- Endiguer la crise du logement : un objectif fondamental de la politique de cohésion sociale engagée par le Gouvernement

Le projet de loi portant engagement national pour le logement s'inscrit dans la continuité des actions menées par le Gouvernement pour endiguer la crise du logement, et complète :

- la loi n° 2003-710, qui place la rénovation urbaine au cœur de la politique de la ville ;

- la loi n° 2005-32, dont l'objectif majeur en matière de logement, est la relance de la construction de logements locatifs sociaux, et qui a été complétée par la loi n° 2005-841 ;

- la loi n° 2005-781, qui prévoit des dispositions en faveur des économies d'énergie dans le secteur du bâtiment ;

- l'ordonnance de simplification des autorisations d'urbanisme ;

- l'ordonnance améliorant les dispositifs de lutte contre l'habitat indigne.

A.- La loi n° 2003-710 place la rénovation urbaine au cœur de la politique de la ville

La relance de la politique de la ville, qui participe de la politique gouvernementale du logement, a été engagée avec la loi d'orientation et de programmation du 1er août 2003. L'objectif poursuivi par le législateur consiste à réduire les inégalités sociales et les écarts de développement entre les territoires.

Pour mettre en œuvre cet objectif, la loi initie un vaste programme portant sur les domaines du logement, de l'habitat et de l'environnement urbain, relance la politique de développement économique des territoires les plus en difficulté à travers le dispositif des zones franches urbaines et créé un dispositif national de suivi et d'évaluation.

1. Le programme national de rénovation urbaine

Destiné à ranimer le marché de l'offre de logements dans les zones urbaines sensibles, le programme national de rénovation urbaine permet aux acteurs locaux de réaliser, plus facilement et plus rapidement, des projets de réhabilitation, de revalorisation et d'entretien courant mais, également, des programmes de construction ou de démolition et de reconstruction de plus grande ampleur.

La loi a, pour ce faire, renforcé la capacité d'action de la puissance publique en cas d'une carence manifeste de nature à mettre en danger la sécurité ou à compromettre gravement les conditions d'habitation des occupants dans les immeubles collectifs, qu'ils soient ou non régis par les règles de la copropriété.

Le législateur a mis en place un guichet unique de financement, auquel sont versés les crédits de ce programme : l'agence nationale pour la rénovation urbaine, établissement public à caractère industriel et commercial.

Cet organisme a en charge le financement, par des subventions aux maîtres d'ouvrage, des opérations de rénovation urbaine dans les ZUS et, à titre exceptionnel, dans les quartiers qui connaissent des difficultés similaires. C'est donc un changement important dans la mise en œuvre des moyens de l'Etat qui va dans le sens d'une simplification et d'une meilleure lisibilité de l'action publique.

2. La relance du programme des zones franches urbaines (ZFU)

A la lumière des résultats très positifs des 44 ZFU initiées par le pacte de relance pour la ville en 1996, la loi du 1er août 2003 a permis la création de 41 nouvelles zones franches à compter du 1er janvier 2004 jusqu'au 31 décembre 2008. En effet, plus de 11 000 entreprises se sont installées de 1997 à 2001 et le nombre d'emplois créés est de l'ordre de 45 000. Ces résultats ont conduit dans un premier temps à rouvrir les 44 premières ZFU pour une nouvelle période de cinq ans de 2003 à 2007.

Les 41 nouvelles ZFU bénéficient d'exonérations fiscales (taxe professionnelle, impôt sur les sociétés, droits de mutation, taxe foncière sur les propriétés bâties) et sociales (exonérations des charges sociales patronales et des cotisations sociales maladie et maternité pour les artisans et les commerçants) identique à la première génération. La loi a aussi procédé à la réouverture du dispositif des zones de redynamisation urbaine pour quatre nouvelles années à partir de 2005.

La loi du 1er août 2003 permet par ailleurs aux associations dans les zones de redynamisation urbaine et les zones franches urbaines d'être exonérées des charges sociales patronales comme les entreprises mais seulement au titre des salariés résidant dans la zone concernée.

3. La création de l'observatoire national des zones urbaines sensibles

L'article 3 de la loi précitée crée un observatoire pour assurer le suivi de l'évolution des 751 ZUS ainsi que les moyens mis en œuvre dans ces zones. L'observation est basée sur une série d'indicateurs précisés dans la loi et portant sur les principaux volets de la politique de la ville : l'emploi, le développement économique, la rénovation urbaine, l'éducation, la sécurité et la tranquillité publiques, etc.

Cet observatoire, placé auprès du ministre en charge de la ville, est rattaché fonctionnellement à la délégation interministérielle à la ville.

Le rapport du Gouvernement sur l'évolution des ZUS présenté, chaque année, à l'automne, s'appuie sur les travaux de cet observatoire.

B.- La loi n° 2005-32 sanctuarise des crédits en faveur de la production de logements locatifs sociaux

Le volet « logement » de la loi de cohésion sociale constitue une étape-clef dans la politique menée par le Gouvernement pour endiguer la crise du logement. Il comprend des articles de programmation financière pour la construction de logements sociaux et de logements d'urgence, sans négliger pour autant le logement privé.

1. Le logement social au cœur du volet logement de la loi n° 2005-32

Le volet logement de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale vise la relance de la production de logements, en programmant, à l'article 87, le financement sur cinq ans de la construction de 500 000 logements locatifs sociaux. Cette programmation s'accompagne de mesures fiscales de soutien, avec l'extension de 15 à 25 ans de la durée d'exonération de taxe foncière au profit des opérations de construction de logements sociaux.

La loi prévoit également la création de 5 800 places supplémentaires d'hébergement d'urgence, dans les centres d'hébergement et de réinsertion sociale, ainsi que dans les centres d'accueil des demandeurs d'asile, d'une part, et la création d'ici 2009 de 4 000 places supplémentaires en maisons-relais.

Dans la continuité de la loi n° 2003-710, la loi de cohésion sociale prolonge de 3 ans, de 2008 à 2012 le programme de rénovation urbaine.

La loi a également permis de limiter les expulsions locatives en prévoyant la signature, entre les bailleurs et les locataires de bonne foi, de protocoles définissant les modalités d'apurement de leur dette locative.

2. Des mesures complémentaires en faveur du logement privé

Le logement constituant une chaîne, la loi de cohésion sociale ne concerne pas exclusivement le logement locatif social.

En effet, s'agissant du parc locatif privé, l'article 107 de la loi n° 2005-32 prévoit l'affectation de crédits supplémentaires au profit de l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH).

Afin de lutter contre la vacance des logements, le législateur a prévu des mesures fiscales ainsi qu'une amélioration du repérage des logements vacants.

3. L'amélioration de la procédure de surendettement

La loi de cohésion sociale améliore le dispositif du surendettement, en intégrant les frais de loyer, de nourriture et de scolarité dans le « reste à vivre » qui est calculé par la commission de surendettement lorsqu'elle fixe le montant des remboursements dont doivent s'acquitter les ménages surendettés.

La loi a également prévu le remboursement prioritaire des dettes locatives dans les procédures de surendettement, afin de sécuriser les bailleurs et de les inciter à remettre leurs logements sur le marché.

4. Les compléments apportés par la loi n° 2005-841

La loi n° 2005-841 du 26 juillet 2005, relative au développement des services à la personne et portant diverse mesures en faveur de la cohésion sociale, a complété la loi n° 2005-32 :

- en améliorant le dispositif de garantie contre les impayés de loyers (article 32 de la loi n° 2005-841) ;

- en réduisant la durée du bail des logements meublés d'un an à neuf mois pour les étudiants (article 33 de la loi n° 2005-841) ;

- et en créant un nouvel indice de référence des loyers (article 35).

C.- L'amélioration du cadre de vie et le développement de l'écohabitat : la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique

Dans son rapport présenté les 13 et 14 décembre 2005 par Mme Cécile Felzines au nom de la section du cadre de vie devant le Conseil économique et social, et intitulé « Le logement de demain, pour une meilleure qualité de vie », la rapporteure insiste sur la nécessité d'inscrire le logement dans le cadre d'une politique globale de développement durable, tout en répondant aux attentes des Français et aux évolutions de leurs modes de vie.

Or, sur le premier point, votre rapporteur souhaite rappeler qu'en sus des aides distribuées par l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat et par l'agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie, le Gouvernement a entrepris la mise en œuvre d'une politique active en manière d'écohabitat :

- par le ciblage, depuis le 1er janvier 2005, du crédit d'impôt pour les dépenses d'équipement de l'habitation principale, sur les équipements les plus performants (15 % à 25 %) et un soutien fort aux chauffe-eau solaires et aux autres équipements utilisant les énergies renouvelables. En outre, le crédit d'impôt est orienté pour privilégier exclusivement les produits les plus performants en matière d'économie d'énergie et de lutte contre le changement climatique. L'objectif est de promouvoir les produits ayant les meilleures performances énergétiques et de faire évoluer la qualité des produits mis sur le marché ;

- par l'instauration, dans le cadre de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005, d'un diagnostic de performance énergétique des bâtiments (2).

D.- La réforme par voie d'ordonnance des autorisations d'urbanisme participe à la politique de relance de la construction

La réforme (3)du régime des autorisations d'urbanisme a pour objectif principal la simplification des procédures. Cette réforme se traduit par une réécriture des dispositions législatives et réglementaires du code de l'urbanisme relatives aux autorisations.

L'avant-projet d'ordonnance a été rédigé, après une large concertation avec les représentants des élus locaux et des professionnels. Il a été rendu public le 19 mai 2005.

Les dispositions proposées ont pour objet de répondre aux objectifs de clarification, de simplification et de sécurisation du régime des autorisations d'urbanisme. Il s'agit de réformer en profondeur le régime des permis de construire et des autres autorisations d'urbanisme afin de faciliter l'acte de construire et de répondre aux objectifs généraux suivants :

· réduire le nombre d'autorisations d'urbanisme ;

· limiter les sources de contentieux ;

· simplifier les procédures pour les usagers et les instructeurs ;

· garantir les délais d'instruction ;

· clarifier les responsabilités ;

· favoriser le développement de la qualité urbanistique et architecturale.

Dans ce domaine, les dispositions réglementaires ont autant sinon plus d'importance que les dispositions législatives et la réécriture de la partie législative du code de l'urbanisme est menée parallèlement à celle de la partie réglementaire de celui-ci.

E.- L'ordonnance sur la lutte contre l'habitat indigne

Présentée par le ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement le 14 décembre 2005 en conseil des ministres, en application de l'article 122 de la loi n° 2005-32, l'ordonnance destinée à améliorer la lutte contre l'habitat indigne simplifie les procédures de traitement des logements indignes et améliore la protection de leurs occupants (4).

F.- La proposition de loi relative au droit de préemption des locataires en cas de vente d'un immeuble renforce la protection des locataires en cas de vente par lots

La vente par lots, consistant en la mise en vente séparée d'appartements qui constituaient au départ une propriété unique, plus couramment qualifiée de « vente à la découpe », constitue une pratique ancienne, mais dont l'usage pose aujourd'hui problème en raison des prix très élevés de l'immobilier. En effet, en cas de vente par lots d'un immeuble, les locataires sont dans l'obligation de choisir entre deux options :

- soit exercer leur droit de préemption sur le local loué, à un prix souvent élevé étant donné la conjoncture actuelle ;

- soit quitter leur logement locatif à l'échéance du bail.

Pour remédier aux effets pervers des ventes par lots, une proposition de loi de Mme Martine Aurillac et plusieurs de ses collègues est actuellement en cours d'examen devant le Parlement. Elle vise à la fois à aider les locataires souhaitant acquérir leur logement et à protéger ceux des locataires qui ne peuvent se porter acquéreur.

III.- Le pacte national pour le logement s'inscrit dans la continuité de la politique de cohésion sociale engagée par le Gouvernement

Le Gouvernement a souhaité, par le dépôt du présent projet de loi devant le Parlement, poursuivre la politique active qu'il a engagée en 2003 avec l'adoption de la loi n° 2003-710, pour endiguer la crise du logement.

Après avoir mis en place un programme de rénovation des quartiers en difficulté, dont l'actualité récente a rappelé le caractère stratégique pour le rétablissement de la cohésion sociale de notre pays, et avoir engagé une relance de la construction de logements sociaux, le Gouvernement a souhaité agir sur les facteurs fonciers de la crise du logement, tout en poursuivant sa politique d'accession à la propriété, et, plus globalement, sa politique d'accès au logement.

Cependant, le projet présenté initialement au Sénat paraissait fort modeste au regard des enjeux de la crise, même si le Gouvernement l'a assorti de dispositions réglementaires et conventionnelles complémentaires. C'est la raison pour laquelle le Sénat a profondément enrichi le dispositif du projet initial, ce dont se félicite votre rapporteur.

La Commission n'a pas remis en cause l'économie du texte, tel qu'issu du Sénat, mais a souhaité l'améliorer et enrichir le volet de l'engagement national pour le logement relatif à l'accession à la propriété.

A.- Le projet de loi initial : des propositions importantes mais insuffisantes

Afin d'accélérer les procédures de cession par l'Etat de ses terrains ainsi que de ceux de ses établissements publics et de libérer du foncier disponible pour construire 20 000 logements sur 3 ans, l'article 1er du présent projet de loi permet à l'Etat, dans certains périmètres, de délivrer des permis de construire, et l'article 4 du projet de loi prévoit la fusion du droit de priorité et du droit de préemption urbain.

Afin de favoriser la densification de la construction de logements, l'article 2 du projet de loi permet le relèvement des coefficients d'occupation des sols, facilite l'adaptation des documents d'urbanisme, et renforce le caractère opérationnel des plans locaux d'urbanisme. L'article 2 permet également aux communes de mettre en œuvre une politique de mixité de l'habitat, en exigeant, par le biais de leur PLU, la réalisation d'un pourcentage minimal de logements sociaux comme de logements intermédiaires dans les programmes de construction.

Pour répondre à l'urgence sociale et au problème des mal-logés, l'article 3 du projet de loi permet à l'Etat de délivrer des permis de construire à la Sonacotra. L'article 9 accorde également une priorité, dans l'attribution des logements locatifs sociaux par les bailleurs, aux personnes ayant retrouvé un emploi après une période de chômage de longue durée, ainsi qu'aux personnes sortant d'un dispositif d'urgence sociale. L'article 11 instaure une trêve hivernale aux coupures d'eau et d'énergie pour les ménages de bonne foi.

Dans le cadre de la politique menée par le Gouvernement en faveur de l'accession à la propriété, et de la promotion des « maisons à 100 000 euros, l'article 5 du projet de loi prévoit l'application d'un taux de TVA à 5,5 % pour les opérations d'accession réalisées dans les quartiers faisant l'objet de conventions ANRU (cf. infra).

Les missions de l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat ont également été élargies par l'article 6 du projet de loi, afin d'agir sur un segment particulier de la chaîne du logement : le parc locatif privé à loyers maîtrisés.

L'article 8 habilite le Gouvernement à moderniser par voie d'ordonnance le statut des organismes HLM de droit public.

L'article 9 renforce le rôle des EPCI et du préfet dans la politique d'attribution des logements sociaux.

L'article 10 prévoit de réformer le supplément de loyer de solidarité, couramment qualifié de « surloyer », afin de rendre une certaine efficacité au dispositif en centralisant les modalités de sa fixation.

B.- Les dispositions réglementaires et conventionnelles du pacte : un complément du dispositif législatif

Le Gouvernement a conçu le pacte national pour le logement comme un ensemble de mesures législatives, financières et conventionnelles, associant l'ensemble des acteurs de la chaîne du logement.

1. Libérer du foncier disponible

En application de la loi n° 2005-32 précitée, le Gouvernement a pris un décret permettant l'application d'une décote de 25 % sur le prix de vente des terrains publics, par rapport au prix estimé par les services fiscaux, dès lors que ces terrains seront affectés à la construction de logements locatifs sociaux.

Le Gouvernement a également prévu de faciliter l'acquisition de terrains par les bailleurs sociaux, en créant, à compter du 1er novembre 2005 des prêts fonciers.

S'agissant du cas particulier de l'Ile-de-France, l'Etat a prévu la cession à la ville de Paris des terrains des Batignolles, en vue d'y construire des logements sociaux, des logements intermédiaires, des logements pour étudiants, et des logements faisant l'objet d'opérations d'accession à la propriété. Dans le cadre de l'article 1er du projet de loi, le Gouvernement envisage la définition de trois opérations d'intérêt national, en Seine-amont, Seine-aval, et à Massy-Saclay, afin d'accroître le nombre de terrains à bâtir en Ile-de-France.

2. Améliorer le financement du logement locatif social et intermédiaire

S'agissant du logement social, le ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement, s'est engagé, dans le cadre du pacte national pour le logement, à accélérer les paiements de l'Etat aux organismes de logement social. L'Etat a également baissé les taux de 0,15 % pour les nouveaux prêts de la Caisse des dépôts et consignations, en baissant le taux de commissionnement du livret A (5). L'Etat a également augmenté la durée de ces prêts, afin de faciliter le montage financier des opérations locatives sociales : cette durée s'élève, depuis le 1er novembre 2005, à 40 ans pour les PLUS et les PLAI, au lieu de 30 ans auparavant. Au début de l'année 2006, la durée des prêts fonciers PLS devrait s'élever à 50 ans, au lieu de 30 actuellement.

En ce qui concerne le logement intermédiaire, le Gouvernement a prévu de baisser les taux des prêts locatifs intermédiaires en finançant cette baisse grâce aux ressources du livret A.

3. Développer l'accession à la propriété

Dans le cadre du pacte national pour le logement, le Gouvernement s'est engagé à aligner, par voie réglementaire, les plafonds de ressources des prêts sociaux de location-accession sur les plafonds actuels du prêt à taux zéro.

En outre, le Gouvernement étudie actuellement la possibilité de développer les mécanismes de prêts intergénérationnels, afin de faciliter l'accès au crédit des personnes âgées accédant à la propriété. Votre rapporteur est très attaché à la mise en œuvre d'un tel dispositif, dont il suit l'élaboration.

Le Gouvernement envisage également la création, par voie réglementaire et législative d'un dispositif d'hypothèque rechargeable, pour permettre aux ménages de contracter plus facilement de nouveaux crédits.

4. Maîtriser la charge des loyers

Le Gouvernement a mis en place un nouvel indice de révision des loyers, tenant compte, dans l'évolution des loyers, de l'indice des prix à la consommation. Le Gouvernement a également actualisé le barème des aides personnalisées au logement, en augmentant les loyers-plafonds de 1,8 %.

C.- L'enrichissement par le Sénat du projet de loi initial

Outre l'adoption d'amendements gouvernementaux :

- permettant aux maires de majorer la taxe foncière sur les propriétés non bâties applicable aux terrains constructibles, et ce, afin de lutter contre la rétention foncière (à l'article 4 quinquies) ;

- augmentant la taxe locale d'équipement, afin d'aider financièrement les maires à bâtir (article 4 sexies) ;

- créant un nouveau dispositif d'amortissement fiscal en faveur des investissements locatifs dans le logement intermédiaire, qualifié de « Borloo populaire » (article 7 bis) ;

- et exonérant de TVA les opérations de portage immobilier afin de favoriser leur équilibre financier (article 7 ter),

le Sénat a considérablement enrichi le texte, ajoutant plus de cinquante articles au projet de loi initial dont il a refondu l'architecture. Les amendements sénatoriaux sont issus d'un certain nombre de rapports récents assortis de propositions visant à résoudre la crise du logement.

1. Les propositions issues du rapport d'information sur les facteurs fonciers et immobiliers de la crise du logement

Suivant les préconisations formulées par le groupe de travail réuni au sein de la Commission des affaires économiques du Sénat dans son rapport d'information sur les facteurs fonciers et immobiliers de la crise du logement, le Sénat a adopté des amendements portant articles additionnels tendant notamment :

- à prévoir la transmission par l'administration fiscale à titre gratuit, à leur demande, aux services de l'Etat, aux collectivités territoriales, aux groupements de communes, et à certains établissements publics, des éléments d'information dont elle dispose au sujet des valeurs foncières déclarées à l'occasion de mutations, et ce, afin d'améliorer la transparence sur le marché foncier (article 4 ter) ;

- à prévoir la compensation intégrale par l'Etat des pertes de recettes engendrées pour les communes qui construisent des logements sociaux, de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties dont bénéficient les bailleurs sociaux (article 4 quater) ;

- à instaurer une taxe forfaitaire sur la plus-value réalisée lors d'une cession de terrains nus rendus constructibles par une décision administrative (article 4 septies).

2. Les propositions issues du rapport de M. Philippe Pelletier sur la sécurité juridique des autorisations d'urbanisme

S'inspirant des propositions formulées par le groupe de travail présidé par M. Philippe Pelletier dans son rapport sur l'amélioration de la sécurité juridique des autorisations d'urbanisme, le Sénat a adopté des amendements du rapporteur de sa Commission des affaires économiques, tendant :

- à assurer la sécurité juridique des autorisations d'urbanisme, en instituant un délai de prescription administrative de dix ans à compter de l'achèvement d'une construction (article 3 bis) ;

- à mieux circonscrire l'action en démolition (articles 3 ter et 3 quinquies) ;

- et à permettre au juge d'annuler partiellement un permis de construire, lorsque certaines parties du projet sont détachables de l'ensemble (article 3 quater).

3. La proposition issue du rapport Pelletier sur la réforme des baux commerciaux

Afin de lutter contre la vacance des logements, le Sénat a adopté un amendement inspiré des propositions du rapport rendu par M. Philippe pelletier au Garde des sceaux en avril 2004, relatif à la réforme des baux commerciaux et professionnels : l'article 7 sexies nouveau incite à la remise sur le marché de logements vacants situés au-dessus des commerces.

Dans le même sens, le Sénat a également adopté un article prévoyant une déduction au titre des revenus fonciers, pour les propriétaires soumis à la taxe sur les logements vacants, qui remettent leur logement vacant sur le marché (article 7 septies).

4. Les autres dispositions adoptées par le Sénat

Le Sénat a également renforcé le dispositif du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées (article 8 sexies), a amélioré la gouvernance des organismes HLM (article 8 quater), et a renforcé le dispositif de l'article 55 de la loi n° 2000-1208 relative à la solidarité et au renouvellement urbain, en prévoyant l'établissement d'un bilan triennal de son application (article 8 septies).

Votre rapporteur se félicite de l'adoption de cet article, qui permettra à la représentation nationale d'avoir une meilleure connaissance de la politique du logement menée par les communes.

En revanche, votre rapporteur s'interroge sur l'opportunité de créer et de rendre obligatoire dans chaque département, l'élaboration d'un plan départemental de l'habitat (article 8 decies).

Le Sénat a modifié l'article 11, en reliant le dispositif des trêves hivernales pour les coupures d'eau et d'énergie au fonds de solidarité pour le logement, dont la gestion relève désormais du conseil général.

Cette modification est très opportune dans la mesure où le caractère général de l'interdiction des coupures prévues par le projet de loi initial a fait craindre, notamment aux distributeurs d'eau et aux fournisseurs d'énergie, une augmentation importante du nombre des impayés.

IV.- Les propositions de votre commission

A.- Mener une politique plus ambitieuse en faveur de l'accession sociale à la propriété

Le taux de propriétaires s'élève en France à 56, 7 %, ce qui correspond à la moyenne des pays européens. Cependant, la France est très en retard sur certains de ses voisins, à l'instar de la Grèce (74 %) ou l'Espagne (83 %).

En outre, l'accession à la propriété correspond à une attente forte des ménages français, et présente de nombreux avantages, justifiant une intervention des pouvoirs publics pour améliorer la solvabilité des ménages et renforcer la sécurisation des opérations.

1. Une politique rendue légitime par l'aspiration des ménages à devenir propriétaires et présentant de nombreux avantages

L'accession à la propriété s'entend comme l'opération permettant l'acquisition de la résidence principale, financée en tout ou partie par un crédit accordé par un établissement financier, le bien immobilier constituant la garantie financière attachée au prêt.

Correspondant à une attente forte des Français, elle présente de nombreux avantages :

- fluidifier la chaîne du logement, en permettant aux ménages d'avoir un parcours résidentiel ascendant : un ménage qui accède à la propriété libère un logement locatif social ou privé. Dans le cas où le locataire achète son logement, le produit de la vente sert à la remise sur le marché de nouveaux logements locatifs ;

- alléger la charge pour les finances publiques, puisque le coût des dispositifs d'accession, au premier rang desquels figure le prêt à taux zéro, est inférieur au financement des prêts conventionnés accordés aux bailleurs sociaux ;

- fournir un complément de retraite, dans un contexte de vieillissement démographique, dans la mesure où le statut de propriétaire offre un supplément de revenus, le retraité propriétaire ne payant ni loyers, ni mensualités de remboursement d'un prêt immobilier.

2. Les dispositifs en vigueur sont complétés par le projet de loi

Il existe actuellement plusieurs dispositifs permettant de favoriser l'accession sociale à la propriété, au premier rang desquels figure le prêt à taux zéro, qui a été réformé en 2005 par le Gouvernement (6).

Le prêt social de location-accession a également été mis en place par le Gouvernement en 2004, afin de compléter le mécanisme juridique du contrat de location-accession.

Le bail à construction constitue un mécanisme juridique de dissociation du foncier et du bâti, permettant aux accédants à la propriété de devenir propriétaires en deux temps :

- dans un premier temps, ils achètent leur logement, et louent le terrain sur lequel il se trouve ;

- au terme du bail, qui est actuellement de 18 ans minimum, ceux-ci peuvent, s'ils le souhaitent, acquérir le terrain.

L'article 5 du projet de loi prévoit l'application aux opérations d'accession à la propriété réalisées dans les quartiers faisant l'objet de « conventions ANRU », d'un taux de TVA à 5,5 %. Selon le ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement, ce dispositif est conforme à la 6ème directive TVA, qui régit, dans l'ensemble des Etats-membres de l'Union européenne, la définition des taux de TVA applicables selon les biens et services concernés.

3. Les améliorations apportées par le Sénat en matière d'accession à la propriété

Le Sénat a adopté un article 5 bis assouplissant le régime du bail à construction, en permettant au preneur d'acheter le terrain ou de revendre son logement avant le terme du bail, qui, dans le droit en vigueur, a une durée minimale de 18 ans.

Le Sénat a prévu, à l'article 5 ter, que les collectivités locales peuvent vendre les logements locatifs conventionnés avec l'Etat dont elles sont propriétaires.

Le Sénat a également amélioré le régime fiscal du prêt social de location-accession, qui, dans le droit en vigueur, est désavantageux en matière de TVA.

Votre rapporteur se félicite de ces dispositions, mais a souhaité les compléter, afin que les élus locaux puissent mener une politique ambitieuse en faveur de l'accession sociale à la propriété, politique à laquelle le Président de votre Commission, M. Patrick Ollier, est également très attaché.

4. Les propositions de la Commission : favoriser la baisse du prix des logements vendus

La Commission a souhaité aller plus loin que ce qui était proposé par le Gouvernement et par le Sénat, en proposant que la TVA à taux réduit pour les opérations d'accession à la propriété s'applique sur l'ensemble du territoire des communes comprenant des quartiers ayant signé des conventions avec l'agence nationale de rénovation urbaine.

La Commission a amélioré le dispositif du bail à construction, s'agissant des garanties et hypothèques accordées par les banques aux accédants.

La Commission a également adopté un amendement permettant aux bailleurs sociaux souhaitant vendre des logements dans le cadre d'opérations d'accession sociale à la propriété, d'appliquer une décote ou une surcote sur le prix des logements, par rapport au prix estimé par les services fiscaux.

La Commission a envisagé la possibilité, pour les organismes HLM de vendre une partie des logements qu'ils cèdent dans le cadre d'opérations d'accession sociale à la propriété, sans contrainte de plafonds de ressources, dans l'objectif de favoriser la mixité sociale. Cependant, la Commission n'a pas adopté d'amendement sur ce sujet, préférant profiter de la navette parlementaire pour travailler à l'élaboration d'un dispositif n'entraînant pas de spéculation immobilière de la part des accédants, et ne remettant pas en cause le principe suivant lequel les logements sociaux sont vendus en priorité à leurs locataires.

Enfin, la Commission a souhaité que les logements locatifs sociaux vendus à leurs locataires soient pris en compte pendant cinq ans dans le décompte des 20 % de logements exigés de certaines communes en application de l'article 55 de la loi n° 2000-1208 (cf. infra).

B.- Adapter l'article 55 de la loi « SRU » aux réalités de terrain

L'article 55 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains impose à un certain nombre de communes l'obligation de disposer de 20 % de logements locatifs sociaux.

1. Le droit en vigueur : une logique de sanction qui néglige les réalités locales

Dans le droit en vigueur, l'article 55 de la loi n° 2000-1208 impose aux communes, dont la population est au moins égale à 1 500 habitants en Ile-de-France et 3 500 habitants dans les autres régions et qui sont comprises, au sens du recensement général de la population, dans une agglomération de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, de disposer d'au moins 20 % de logements locatifs sociaux rapporté au nombre total de résidences principales.

En cas de non-respect de ce critère et sauf cas de dérogation prévu par la loi, les communes sont sanctionnées et assujetties à un régime de prélèvement, proportionnel au nombre de logements sociaux manquants. L'article 55 vise ainsi à renforcer la mixité sociale et à garantir un « droit au logement » pour tous.

Les communes sont soumises à un inventaire du nombre de logements locatifs sociaux. Il est institué, pour ce faire, une procédure contradictoire de comptage de ces logements entre le maire et le préfet.

A l'issue de ce décompte, depuis le 1er janvier 2002, les communes qui n'atteignent pas la proportion de logements locatifs sociaux requise se voient pénalisées par un prélèvement. Les sommes ainsi collectées sont reversées aux établissements publics de coopération intercommunale, compétents pour effectuer des réserves foncières en vue de la réalisation de logements sociaux, lorsque ces établissements sont dotés d'un plan local de l'habitat (PLH), ou, à défaut, à l'établissement public foncier auquel appartient la commune, ou, à défaut, à un fond d'aménagement urbain destiné aux communes et aux EPCI pour financer des actions foncières et immobilières en faveur du logement social.

Votre rapporteur tient à souligner qu'il partage l'objectif poursuivi par cet article : rattraper le retard accumulé en France en matière de constructions de logements locatifs sociaux, et favoriser la mixité de l'habitat, en veillant à ce qu'il y ait des logements sociaux dans toutes les communes, et non seulement dans certaines d'entre elles.

Cependant, votre rapporteur estime que pour rattraper le retard accumulé en matière de logements sociaux, une logique incitative doit également être suivie. Sur ce point, il se félicite de la mise en œuvre depuis le début de l'année 2005 du programme défini dans la loi n° 2005-32 de programmation pour la cohésion sociale. En effet, selon les informations fournies à votre rapporteur par le Gouvernement, près de 75 000 logements sociaux auraient été construits en 2005 sur les 80 000 que l'Etat s'est engagé à financer pour l'année 2005 (7).

Votre rapporteur estime également que certaines communes du territoire, qui veulent mener une politique active en faveur de la construction de logements sociaux, peuvent cependant se heurter à des obstacles fonciers, dans la mise en œuvre de cet article. Il constate que cet article est fondé sur une logique de stock, et non une logique de flux, qui peut pénaliser les maires, qui bien qu'étant des maires « bâtisseurs », n'atteignent pas le quota, en raison des politiques malthusiennes menées par leurs prédécesseurs.

Votre rapporteur, qui souhaite le maintien de l'article 55 de la loi « SRU », préférerait néanmoins que seuls les maires qui ne veulent pas construire de logements sociaux sur le territoire de leur commune soient sanctionnés.

2. Un système qui pénalise les maires pratiquant une politique d'accession à la propriété

Votre rapporteur souhaite également que la mise en œuvre de l'article 55 de la loi SRU ne remette pas en cause les politiques menées à l'échelon local en faveur de l'accession à la propriété. En effet, lorsqu'un logement locatif social est vendu à son locataire dans le cadre d'une opération d'accession, il n'est plus comptabilisé dans les 20 % de logements locatifs sociaux dont doivent disposer les communes.

3. La position de la Commission

La Commission n'a pas remis en cause les fondements de l'article 55, à la mise en œuvre duquel elle est attachée. Elle a simplement adopté quelques amendements aménageant le dispositif :

- afin que les maires qui mènent une politique d'accession à la propriété ne soient pas sanctionnés au titre de cet article ;

- afin que les places d'aires de gens du voyage soient prises en compte au titre du dispositif ;

- et afin que les maires qui construisent des logements au moyen des prêts locatifs aidés d'intégration, qui sont soumis aux plafonds de ressources les plus bas de l'ensemble des logements sociaux, voient leur effort reconnu, dans le cadre du décompte des 20 % de logements sociaux.

C.- Améliorer la politique d'aide au logement

Le logement représente aujourd'hui, notamment pour les familles les plus modestes, la dépense la plus importante du budget des ménages. L'augmentation du niveau des loyers est d'ailleurs l'un des faits les plus marquants des dernières années. Depuis plusieurs décennies, notamment dans le logement HLM et dans le parc privé conventionné, c'est avec la distribution des aides personnelles au logement que les familles peuvent s'acquitter de leur loyer, eu égard à la modestie ou à la faiblesse de leurs ressources.

Or, actuellement, l'aide personnalisée au logement n'est plus versée aux ménages, lorsque son montant mensuel est inférieur au seuil fixé par le pouvoir réglementaire. Ce seuil est fixé à 24 euros, ce qui exclut du bénéfice de cette aide, un certain nombre de foyers en difficulté pour lesquels cette somme représente parfois un soutien indispensable. Ce nombre est estimé à 110 000 ménages.

Pour justifier une telle politique, le Gouvernement a invoqué les coûts de gestion du dispositif pour l'administration. Votre rapporteur tient à exprimer sa volonté que cette politique soit remise en cause et que le Gouvernement trouve des solutions pour que l'aide soit versée aux ménages, soit supprimant le seuil des 24 euros, soit en permettant que l'aide personnalisée au logement soit versée à intervalle plus long, par exemple tous les trois mois, lorsque l'aide mensuelle est inférieure au seuil fixé par décret.

Le Médiateur de la République, ancien Ministre, M. Jean Paul Delevoye, s'en est d'ailleurs ému et a formulé une proposition auprès du ministre du Logement lui-même, visant à mettre un terme à cette situation, rappelant notamment que l'on procède parfois par versement différé d'allocations non perçues par les allocataires.

En outre, plusieurs parlementaires des deux assemblées, parmi lesquels figure le rapporteur pour avis de votre Commission des affaires économiques sur la mission « ville et logement » du projet de loi de finances, ont déposé des propositions de loi tendant à remettre en cause cette éviction d'un certain nombre de ménages du bénéfice des APL.

C'est la raison pour laquelle la Commission, tout en étant consciente que cela pourrait poser des problèmes de recevabilité financière au regard de l'article 40 de la Constitution, a adopté un amendement modifiant la lettre des articles L. 351-3-1 du code de la construction et de l'habitation et L. 542-2 du code de la sécurité sociale, en vue de prévoir expressément la faculté de verser trimestriellement les montants faibles d'aide personnalisée au logement et d'allocation logement.

L'impact de la mesure, limité sur le strict plan budgétaire pour l'Etat et les organismes payeurs, est toutefois déterminant pour les familles concernées qui peuvent, à juste titre, s'estimer victimes d'un « déni de droit », selon les termes mêmes du Médiateur de la République.

La Commission a également adopté un amendement supprimant le délai de carence d'un mois, préalable au versement des APL.

D.- Adapter le dispositif du supplément de loyer de solidarité aux spécificités locales

Sur le fondement d'un rapport récent du gouvernement concernant la mise en œuvre du supplément de loyer de solidarité - aussi communément appelé « surloyer » -, le projet de loi initial avait pour objectif d'accroître l'efficacité globale du dispositif en généralisant sa mise en œuvre et en évitant certaines disparités constatées au niveau local. Ce rapport a en effet mis en évidence le fait que les organismes d'HLM, à qui il revient aujourd'hui de décider de pratiquer le surloyer lorsque les revenus d'un foyer dépassent de 20 à 60 % les plafonds de ressources ouvrant l'accès aux HLM, sont parfois réticents à mettre en place un dispositif complexe, ou encore le mettent en place de manière peu homogène dans des quartiers qui sont pourtant dans une situation comparable.

Pour parvenir à corriger ces défauts, le projet de loi initial prévoyait donc de centraliser la mise en œuvre du surloyer, en l'imposant par voie réglementaire dès lors que les revenus du foyer dépassent 20 % du plafonds de ressources, alors que cette obligation n'existe aujourd'hui qu'au-delà de 60 % de dépassement de ce plafonds. En outre, le projet de loi initial prévoyait la détermination par voie réglementaire des deux composantes permettant de calculer le montant du surloyer, à savoir les valeurs du coefficient de dépassement du plafond de ressources ainsi que le montant par mètre carré habitable du supplément de loyer de référence. La réforme prévue par le projet de loi initial avait en outre pour effet de supprimer le plafonnement à 25 % des revenus du foyer du montant du surloyer additionné au montant du loyer.

Les axes de la réforme initialement prévue par le gouvernement sont apparus excessivement centralisateurs aux parlementaires ; ils auraient en effet conduit à mettre en œuvre le surloyer de manière relativement uniforme sur l'ensemble du territoire sans prendre en compte l'opportunité de cette mise en œuvre ni les spécificités du marché local du logement.

En particulier, il peut arriver, dans certains organismes d'HLM, qu'il n'y ait que quelques personnes susceptibles d'être concernées par le dispositif ; dans ces conditions, mettre en œuvre une machinerie administrative complexe visant à obtenir le paiement d'une somme certes potentiellement dissuasive pour l'occupant mais souvent insignifiante pour l'organisme peut être contreproductif.

A l'inverse, dans certaines régions de notre territoire, telles que le Genevois français où les tensions sur le marché du logement sont très importantes, il peut être important de pratiquer un surloyer supérieur à ceux généralement pratiqués sur le reste du territoire.

Il est donc apparu nécessaire au Parlement d'amender le dispositif initial afin qu'il puisse prendre en compte ces spécificités locales. Le Sénat a prévu que le programme local de l'habitat puisse fixer les orientations relatives à la mise en œuvre des suppléments de loyer et déterminer les zones géographiques ou les quartiers où ces suppléments de loyer de solidarité ne s'appliquent pas. En clair, le surloyer aurait été appliqué sur tout le territoire, hormis dans les zones où le PLH en aurait explicitement décidé autrement.

Votre rapporteur a proposé à la Commission de poursuivre la logique adoptée par cet amendement, en prévoyant que le dispositif du surloyer ne s'applique que dans les zones où le PLH l'a explicitement prévu. Ainsi, il reviendra aux élus locaux d'évaluer l'opportunité de la mise en œuvre du surloyer, et éventuellement de décider de sa mise en œuvre, dans le respect d'une certaine conception de la liberté d'administration locale. Conformément à la rédaction du Sénat, le PLH pourra en outre fixer les orientations relatives à la mise en œuvre du surloyer. Votre rapporteur a pu envisager un temps que le PLH détermine également les modalités précises de calcul du surloyer, mais il lui a rapidement semblé que les élus n'auraient souvent ni le temps ni les moyens techniques de les déterminer.

En outre, votre rapporteur a proposé à la Commission un amendement visant à restaurer le plafonnement du surloyer ; en effet, il apparaît juste que le surloyer ne conduise pas à ponctionner les ressources d'un foyer qui, si elles dépassent le plafonds de ressources des organismes d'HLM, ne lui permettent souvent pas d'accéder à un logement normal. Votre rapporteur a cependant été sensible aux arguments selon lesquels ce plafonnement à 25 % ne permet pas, localement, de rendre le surloyer véritablement dissuasif pour les plus hauts revenus. C'est pourquoi il a été proposé de remonter ce plafonnement à 35 %.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I.- AUDITION DE M. JEAN-LOUIS BORLOO, MINISTRE DE L'EMPLOI, DE LA COHÉSION SOCIALE ET DU LOGEMENT SUR LE PROJET DE LOI PORTANT ENGAGEMENT NATIONAL SUR LE LOGEMENT

La Commission a entendu M. Jean-Louis Borloo, ministre de l'Emploi, de la Cohésion sociale et du Logement sur le projet de loi portant engagement national sur le logement au cours de sa réunion du 14 décembre 2005.

M. François Brottes est intervenu pour déplorer que le président d'EDF, auditionné la semaine précédente pendant deux heures pour évoquer l'avenir de l'entreprise et le contrat de service public, ait caché à la représentation nationale la suppression de 6 000 emplois annoncée le lendemain dans la presse.

Le Président Patrick Ollier a informé la Commission qu'il avait déjà fait part au président d'EDF de son irritation par téléphone et qu'il confirmerait ses remontrances par écrit, mais il a précisé qu'il ne s'agissait pas de 6 000 licenciements secs.

Puis il a remercié le Ministre de venir présenter devant la Commission le projet de loi portant engagement national sur le logement. Il a indiqué que ce texte extrêmement important, modifié par le Sénat, serait examiné par l'Assemblée nationale à partir du 18 janvier 2006 et que le dépôt des amendements était autorisé jusqu'au 13 janvier.

Il a insisté sur la nécessité de mettre en place, pour l'accession sociale à la propriété, une procédure claire et simple, gérée par un guichet unique en mairie, analogue à celle en vigueur pour l'attribution des logements locatifs sociaux. Il a noté que le dispositif qu'il avait proposé à ce propos n'était pas encore définitivement établi, qu'il travaillait à son amélioration avec le rapporteur, et il a demandé au Ministre son avis sur ce point.

M. François Brottes, tout en remerciant le Président de l'Assemblée nationale de permettre aux parlementaires de déposer leurs amendements jusqu'au 13 janvier, a souhaité avoir des éclaircissements sur l'itinéraire exact suivi par un amendement relatif au Syndicat des transports d'Ile-de-France, arrivé inopinément en séance la nuit précédente sans avoir été examiné en Commission.

Le Président Patrick Ollier a répondu que les commissions ne maîtrisaient pas les procédures de recevabilité, notamment financière, et que l'amendement incriminé était l'un des premiers à avoir été déposé parmi la multitude parvenue en séance la veille au soir.

M. Jean-Louis Borloo, ministre de l'Emploi, de la Cohésion sociale et du Logement, a rappelé que le projet de loi portant engagement national pour le logement constituait une étape complémentaire d'un processus déjà engagé. Les capacités de production de la France, pour des raisons diverses et complexes, sont tombées de 400 000 ou 450 000 logements par an (dont 70 000 à 80 000 logements sociaux) à 270 000 ou 300 000 logements, dont environ 50 000 logements sociaux, d'où un déficit important. Il est incohérent d'opposer les différents types d'habitat car le logement est une chaîne dont tous les segments doivent être soutenus.

Il a souligné que ce texte n'était que le complément de la loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine et de la loi de cohésion sociale, complément demandé par les acteurs pour pouvoir aller « mieux, plus vite et plus loin ». Le Gouvernement, en 2006, mettra en chantier 400 000 logements nouveaux, et un peu plus que les 74 000 logements sociaux construits en 2005, chiffres historiques : la machine s'est remise en route, grâce à la mobilisation et à la confiance de tous les partenaires. Le Gouvernement propose de poursuivre l'effort et de mettre en œuvre les mesures suivantes pour accélérer la sortie de la crise du logement :

- il faut en finir avec le scandale du financement du logement social, plus cher que celui du logement privé, en réduisant le taux des prêts de façon drastique ;

- la Caisse des dépôts et consignations, à compter du 1er janvier 2006, proposera à toutes les collectivités locales et à tous les organismes publics des prêts à cinquante ans pour l'acquisition foncière ;

- une délégation interministérielle sera chargée de rendre opérationnelle la liste des terrains publics ou parapublics disponibles, en Ile-de-France et ailleurs, de façon à arbitrer entre les ministères ou les organes de tutelle, et à obtenir la libération de ces terrains ;

- on peut déplorer que la France connaisse une crise du foncier alors que c'est l'un des pays d'Europe qui a la plus faible densité d'occupation des sols. Les collectivités locales n'ont malheureusement aucun intérêt objectif à rendre un terrain constructible et à le vendre. Il convient d'abord de rendre cette démarche économiquement rationnelle en faisant en sorte qu'une partie de la plus-value déclenchée par l'acte administratif revienne à la collectivité qui a apporté le terrain. Ensuite, la taxe locale d'équipement et l'impôt sur le foncier non bâti doivent être assouplis. Enfin, l'impôt direct du propriétaire du terrain bâti doit être modifié afin d'éviter la spéculation et d'accélérer les transactions ;

- le dispositif d'amortissement fiscal « Robien » a rendu des services mais se heurte à des limites. Il convient de le recentrer sur les zones chères et tendues du territoire, tout en créant un système complémentaire d'amortissement fiscal, pour des logements accessibles sous conditions de ressources et de plafond de loyer ;

- tous les maires des zones urbaines sensibles, à commencer par celui de Vénissieux, M. André Gerin, réclament davantage d'accession à la propriété. La TVA à 5,5 % dans le cadre du PSLA, le prêt social de location-accession, sera proposée à tout le monde, de même que la possibilité de dissocier juridiquement le foncier du bâti. Dans les zones de rénovation urbaine ou les zones urbaines sensibles, la TVA à 5,5 % modifie considérablement l'amortissement financier. L'idée n'est pas de vendre des HLM, mais d'augmenter l'offre d'accession populaire, en permettant aux ménages d'accéder à la propriété à un coût budgétaire équivalent au financement du logement locatif social ;

- des mesures exorbitantes du droit commun seront prises par ordonnance pour intervenir d'urgence sur l'habitat indigne ou insalubre. Les décisions du préfet ou du maire à l'encontre du propriétaire seront exécutoires quelles que soient les voies de recours. La direction générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction s'attelle également à mieux distinguer juridiquement entre la police du préfet et celle du maire, dont les compétences respectives sont confuses.

Le Ministre s'est engagé, en conclusion, à ce que la presse, le lendemain de son audition, n'annonce pas de suppressions de postes dans le bâtiment ; la profession prévoit au contraire 100 000 créations d'emplois en 2006 après les 65 000 enregistrées en 2005.

M. Gérard Hamel, rapporteur, s'est félicité du dépôt de ce projet de loi, qui agit sur tous les leviers disponibles pour enrayer la crise du logement puisqu'il traite à la fois des questions d'urbanisme, de foncier, de relance de l'offre de logements, d'accession à la propriété et de logement des plus défavorisés. Ce texte a de surcroît été considérablement enrichi par le Sénat, ce qui était sans doute nécessaire dans la mesure où sa version initiale était assez brève. Son architecture a été refondue dans le sens de la clarification. Le rapporteur s'est réjoui qu'une seconde lecture du projet de loi soit envisagée dans les deux assemblées.

Sur le fond, s'agissant de l'urbanisme et du foncier, il a estimé que l'intérêt majeur du projet de loi consistait à lever les blocages freinant la réalisation de logements. L'Etat pourra en effet agir et construire même en cas d'opposition des communes concernées.

Il a noté que le projet encourage également les maires bâtisseurs et prévoit des mesures de lutte contre la rétention foncière de la part des propriétaires. Au terme de la première lecture par le Sénat, le texte permet aussi d'améliorer la transparence de l'information sur le marché foncier.

Il a rappelé son attachement particulier à l'accession sociale à la propriété et a approuvé l'instauration de la TVA à taux réduit pour les logements en accession sociale à la propriété situés en zone de rénovation urbaine ainsi que les mesures adoptées par le Sénat tendant à favoriser le dispositif des « maisons à 100 000 euros » et à améliorer le régime fiscal du PSLA.

Il s'est cependant demandé s'il ne faudrait pas aller plus loin dans ce domaine et définir une véritable politique ambitieuse d'accession à la propriété, comme le prévoyait un ancien ministre chargé du logement. Des retraités se voient refuser, en raison de leur âge, des prêts auprès des établissements de crédit alors que l'accession à la propriété correspond à une aspiration de tous les Français. Celle-ci rend légitime une intervention forte de l'Etat, qui doit veiller à améliorer la solvabilité des ménages et renforcer la sécurisation des opérations d'accession. Il a pris acte de la signature avec les professionnels du secteur et les élus locaux, la semaine précédente, de la charte de la maison à 100 000 euros, mais a estimé que la discussion du projet de loi devait être l'occasion d'un véritable débat parlementaire sur la politique d'accession à la propriété.

Le rapporteur a préconisé que les maires puissent déroger de plus ou moins 25 %, et non de plus ou moins 10 %, à l'estimation établie par le service des domaines dans le cadre des opérations d'accession.

S'agissant de l'investissement locatif, il a demandé au Ministre de décrire les grandes lignes du dispositif qualifié de « Borloo populaire », introduit dans le texte par la voie d'un amendement du Gouvernement, et sur son absence de ciblage territorial.

Le projet de loi comprend également une habilitation du Gouvernement à légiférer par voie d'ordonnance pour réformer le statut des offices publics d'HLM et des OPAC, les offices publics d'aménagement et de construction. Cette réforme, qui simplifiera la gestion des logements sociaux, peut être considérée comme consensuelle car elle a fait l'objet d'une concertation avec les fédérations concernées. Le rapporteur a néanmoins fait état d'inquiétudes quant au devenir des fonctionnaires des offices actuels.

Il s'est interrogé sur l'opportunité de la modification introduite par le Sénat autorisant la délégation du contingent préfectoral aux EPCI, les établissements publics de coopération intercommunale, même en l'absence d'approbation du maire, en cas d'accord collectif intercommunal avec les bailleurs sociaux, ce qui remet en cause l'équilibre institué par la loi « responsabilités locales », votée à peine un an auparavant.

S'agissant du surloyer, il a suggéré qu'une distinction soit opérée entre, d'une part, Paris et les grandes agglomérations, où cette mesure revêt peut-être une utilité, et les autres parties du territoire, où il serait envisageable d'autoriser le maire à ne pas l'appliquer, dans le cadre, par exemple, du plan local de l'habitat.

S'agissant de l'encadrement des coupures d'électricité, de gaz et d'eau, il s'est demandé s'il ne conviendrait pas de distinguer entre les coupures d'eau, bien indispensable toute l'année, et les coupures d'énergie, consommée bien plus abondamment en hiver, notamment pour se chauffer. En outre, il s'est interrogé sur l'opportunité des modifications apportées par le Sénat à l'article 11.

En ce qui concerne le montant en deçà duquel les aides au logement ne sont plus versées, il a proposé un retour au seuil antérieur de quinze euros de préférence à vingt-quatre euros, cette somme représentant beaucoup pour certains publics en difficulté. L'argument des frais de gestion administrative est peu fondé dès lors qu'il est question de solidarité nationale à l'égard de populations fragiles. Il a rappelé que, lors de l'examen du projet de loi de finances, le versement des aides par trimestre avait été envisagé pour régler ce problème.

Il s'est prononcé en faveur de la constitution d'un groupe de travail pour dresser le bilan de l'article 55 de la loi « SRU » et formuler des propositions.

M. Jean-Pierre Abelin, rapporteur pour avis de la mission « Ville et logement », a indiqué qu'il avait lui-même déposé une proposition de loi, soutenue par le Médiateur de la République, tendant à ramener le seuil de versement des aides au logement à quinze euros.

S'agissant du foncier, il a souligné que l'Etat a pour priorité de rentabiliser ses ventes pour se désendetter mais aussi de produire du logement. Il faudrait garantir qu'un pourcentage des transactions effectuées par l'Etat soient effectivement destinées au logement social, tout comme les collectivités territoriales en ont l'obligation dans leur plan local d'urbanisme.

Le rapporteur pour avis a demandé quelle était la porte de sortie, pour le locataire, au terme de l'application du dispositif « Borloo populaire ».

Enfin, il a évoqué la possibilité de prévoir qu'un logement financé au moyen d'un prêt locatif aidé d'intégration (PLAI) compte pour deux logements, dans le calcul des 20 % prévus par l'article 55 de la loi SRU.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec a signalé que ce projet de loi était très attendu car il avait été annoncé par les deux ministres précédents. Son contenu a beaucoup changé - le nombre d'articles est passé de onze à soixante-trois - et est devenu un texte très technique, mais le problème du logement est d'abord d'ordre politique.

Il s'est dit heureux que l'urgence n'ait pas été déclarée, mais a demandé que le Gouvernement songe parfois à faire délibérer l'Assemblée nationale en premier, considérant qu'il n'était pas aisé de se glisser dans les sillons tracés par le Sénat.

Il a rappelé que l'amendement sur la taxe foncière sur les propriétés bâties déposé par le groupe socialiste lors de la discussion du projet de loi de finances avait donné lieu à un débat fructueux, et a regretté que les sénateurs aient fait partir du 1er décembre 2005 la compensation intégrale par l'Etat de l'exonération de taxe foncière aux maires bâtisseurs, sans penser à ceux qui ont construit pendant des années sans attendre cet avantage. Il n'y a aucune raison que l'Etat ne rembourse pas la taxe foncière aux collectivités territoriales qui ont construit depuis plusieurs années. Même si le ministère de l'Economie, des finances et de l'industrie n'est pas d'accord, il serait injuste et même scandaleux que ceux qui commencent à construire maintenant soient avantagés.

Il a demandé des éclaircissements sur la réforme de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH), qui va devenir un instrument direct de l'Etat dans le privé et pourra faire bénéficier d'exonérations fiscales.

Il a estimé qu'il existe une contradiction, dans la problématique de l'accès au logement, entre, d'une part, les dispositifs décentralisés d'aide à la pierre et de réservation, et, d'autre part, le maintien du rôle du préfet.

Il s'est enquis du sens donné par le Gouvernement au surloyer. S'agit-il simplement de faire sortir certaines familles du patrimoine HLM ou de renflouer les caisses et, si oui, lesquelles ?

Il a noté que pas un ministère, dans la loi de finances, n'avait oublié de rentabiliser au maximum la vente de son patrimoine, et que le ministre délégué au budget et à la réforme de l'Etat, M. Jean-François Copé, avait même laissé entendre qu'il fallait créer une structure spéciale pour vendre le patrimoine de l'Etat. Il ne faudrait pas que la loi de finances contredise le projet de loi portant engagement national pour le logement.

Il a demandé quelle option le Gouvernement prendra en ce qui concerne le statut des offices et si, une fois habilité, il ira jusqu'à déposer un projet d'ordonnance.

Il a considéré qu'il serait inimaginable de parvenir au terme de la législature sans apporter des solutions plus contraignantes concernant les objectifs de la loi « SRU » alors que le Gouvernement, parfois aidé par la Commission, doit sans cesse empêcher que l'esprit de l'article 55 de la loi n° 2000-1208 soit altéré.

Il a rappelé que, deux ans auparavant, dès le lendemain de la publication du décret portant le seuil de versement de l'aide personnalisée au logement de 15 à 24 euros, il avait posé une question au Gouvernement sur ce sujet sans que le problème soit réglé. Le Médiateur de la République, qui était alors ministre, a lui-même jugé cette mesure scandaleuse. Il convient de la revoir, d'autant que la loi de finances a renchéri de trois euros la participation minimale laissée à la charge du locataire et que le taux d'effort des ouvriers a augmenté de cinq points en deux ans.

M. Léonce Deprez a témoigné de la bataille qu'il mène contre la vacance de logements, phénomène grave : avant de construire et de dégager des moyens nouveaux, il convient de mettre à profit le patrimoine gelé, mortel pour certaines communes qui sont désertées. Le problème est particulièrement sensible dans les 2 280 communes touristiques de France, qui souffrent d'un taux de vacance de plus en plus élevé au fur et à mesure que la valorisation de leur territoire tend à faire gagner de la valeur aux terrains et aux logements. Les collectivités territoriales, pour ne plus être pénalisées par leurs efforts, doivent avoir les moyens de reprendre ces logements plus facilement et de les rénover. Il a sollicité le président de la Commission pour que celui-ci l'aide à convaincre le Ministre, devenu le « Borloo populaire », de prendre des mesures en ce sens.

Le Président Patrick Ollier a rappelé qu'un excellent amendement adopté dans la loi « Pasqua » de 1995, dont il était le rapporteur, prévoyait une telle mesure mais n'a jamais été mis en œuvre.

M. Pierre Ducout a approuvé le report au 1er janvier 2010 de la date limite pour réviser les plans d'occupation des sols (POS), le passage en PLU étant très lourd et beaucoup de communes périurbaines étant concernées par l'article 55 de la loi « SRU ». Ce report permettra de mettre des terrains sur le marché.

Il a annoncé qu'il avait accepté, en qualité de président de la commission urbanisme de l'Association des maires de France, de participer au groupe de travail sur l'efficacité des pouvoirs des préfets. Après les propos du Président de la République et du Premier ministre, il s'est étonné que le projet de loi ne comprenne aucune mesure concernant les pénalités contre les communes ne respectant pas les objectifs de la loi « SRU ».

Il a estimé que la vente des logements locatifs sociaux au bout de dix ans était positive pour l'accession à la propriété mais devrait être réservée aux occupants, et que les maires devraient pouvoir interdire que la vente se fasse au bénéfice de n'importe qui.

Il a approuvé le reversement d'une part de la plus-value à la collectivité mais a déploré que le taux retenu - 10 % - soit si faible ; une répartition paritaire aurait été préférable.

Il a ajouté que la création d'un groupe de travail chargé d'examiner les mesures de nature à encourager les communes et les EPCI qui s'engagent dans la construction de logements, auquel il avait également accepté de participer, allait dans le bon sens mais n'était pas suffisante.

M. Édouard Jacque a appelé l'attention du Ministre sur les difficultés particulières des zones frontalières, dont les spécificités doivent être reconnues.

Il s'est enquis des primes envisagées pour encourager l'économie d'espaces naturels et agricoles ainsi que la reprise de friches industrielles et a fait part de sa préférence pour la reconquête des espaces industriels plutôt que celle des espaces agricoles.

Il a souhaité que la France redéfinisse la notion de logement social. Pourquoi un seuil de 20 % de logements locatifs a-t-il été imposé, alors que l'idéal serait que 100 % des ménages accèdent à la propriété.

Il a demandé si le Gouvernement avait des projets pour limiter la concentration de logements sociaux, qui, dans certaines communes, excèdent 40 ou 50 % du parc et encouragent la ghettoïsation, au détriment de la qualité de vie des citoyens.

M. Daniel Boisserie a souligné que le dispositif des « maisons à 100 000 euros », mis en place par M. Jean-Louis Borloo, était assorti d'avantages fiscaux pour les zones de redynamisation urbaine et aussi pour les zones de revitalisation rurale et a demandé si le Gouvernement accepterait de les étendre aux autres zones rurales volontaires.

Il s'est inquiété du sort de cette mesure si la TVA à 5,5 % ne passait pas le cap du début de l'année 2006.

Il a rappelé que Mme Catherine Vautrin, ministre déléguée à la cohésion sociale et à la parité, avait donné son accord de principe à la rédaction d'un rapport sur la situation du logement, public et privé, en milieu très rural, et a demandé confirmation au Ministre.

M. Jean-Pierre Grand a promis qu'il mettrait tout en œuvre pour parvenir, dans sa commune, au taux de 20 % de logements sociaux et a souhaité que tous les parlementaires prennent le même engagement sur l'honneur.

Il a demandé si les logements en accession à la propriété seraient comptabilisés dans ce taux, de même que les places des aires des gens du voyage, lesquels acquittent une taxe d'habitation, sont éligibles à toutes les actions sociales des communes et ne sont pas démesurément nombreux.

Il a suggéré que les gendarmeries désaffectées, généralement situées en zone urbaine et relevant des domaines, soient transférées pour l'euro symbolique aux collectivités qui prendraient l'engagement de les transformer en logements sociaux.

Il s'est dit favorable à ce que les logements sociaux de fait ne soient pas comptabilisés dans les 20 %, mais a préconisé qu'ils soient tout de même recensés dans le rapport au préfet pour épargner aux maires concernés l'inscription au fichier du grand banditisme social.

M. Claude Birraux a considéré qu'imposer aux promoteurs privés la rétrocession de 20 % des logements aux offices HLM était le seul moyen de garantir la mixité sociale en zone frontalière.

Il a déclaré que le surloyer, en zone frontalière, était destiné à assurer la mobilité et la rotation des occupants et devait être suffisamment dissuasif pour que les personnes trouvant un emploi mieux payé de l'autre côté de la frontière ne puissent plus bénéficier d'un logement HLM. La loi Besson limitait le surloyer à 55 euros par mois, ce qui est nettement insuffisant.

Il a recommandé que l'accession à la propriété soit assortie de mécanismes empêchant la spéculation.

Il a déploré que le pays genevois haut-savoyard ait été classé et maintenu dans le cadre du dispositif « Robien » en zone A plutôt qu'en zone B, ce qui contribue à l'élévation des loyers.

Il a indiqué qu'une ancienne colonie SNCF passée aux mains de la promotion privée avait été transformée en appartements qui se vendent 6 500 euros le mètre carré.

Le Ministre, après avoir souligné que les questions posées montraient la diversité des territoires français, a apporté les éléments de réponse suivants aux différents intervenants :

- il n'existe pas d'obstacle intellectuel à l'extension des marges de dérogation par rapport aux estimations des domaines et le Gouvernement n'est pas hostile à ce que la Commission dépose un amendement en ce sens ;

- le dispositif du « Borloo populaire » est ciblé en fonction des ressources et du montant des loyers et de fait « zoné » ;

- l'expression « loyer de solidarité » est préférable au terme « surloyer », qui a une connotation péjorative. Il s'agit en effet, pour les organismes, d'essayer de compenser le droit perpétuel à occuper un logement locatif social, droit qui est exorbitant du droit commun. Est-il normal d'y rester lorsqu'on ne réunit plus les conditions d'accès à ces logements ? Le problème est très difficile à trancher mais l'accord est unanime pour ne pas remettre ce principe en cause dans les zones de grande tension sociale, afin que des familles structurées puissent rester dans des quartiers qui le sont moins. En revanche, il convient de laisser la latitude de fixer un loyer de solidarité aux décideurs dans les autres zones ;

- la fixation du seuil de versement des aides au logement à 15 ou à 24 euros relève du domaine réglementaire ;

- la liste des terrains d'Etat s'enrichit toujours car aucun ne se vend, les administrations s'efforçant de conserver leur patrimoine par précaution, quel que soit leur objet social. Les considérations budgétaires devraient les pousser à s'en débarrasser en les valorisant mais elles préfèrent alors les vendre à une station d'essence plutôt que pour construire des logements. D'où l'idée d'une délégation interministérielle placée auprès du ministre chargé du logement, sous l'autorité du Premier ministre, pour décider avant Pâques 2006 des transferts à des opérateurs. Et le Gouvernement propose de faire passer de moins 20 à moins 35 % la marge de dérogation par rapport à l'estimation des domaines. La délégation interministérielle pour le développement de l'offre de logements, dirigée par Jean-Pierre Beysson, est fondamentale car 20 000 logements sont en jeu, indépendamment de la machine de production traditionnelle ;

- la sortie du dispositif « Borloo » se fera selon les mêmes modalités que celle des dispositifs « Besson » et « Robien », c'est-à-dire en sifflet sur 6 ans ;

- s'agissant du PLAI, le texte est appliqué ; un bilan de cette mesure sera établi à la fin de l'année. Le groupe socialiste du Sénat a pour sa part proposé que le PLAI soit survalorisé ;

- il était prévu, jusqu'au dernier moment, que ce projet de loi soit d'abord déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale, conformément aux souhaits du Président de la Commission et du Ministre, mais cela s'est finalement avéré impossible, en raison de l'agenda chargé des travaux de la Commission. Le Sénat a du reste considérablement enrichi le projet de loi, dans un état d'esprit assez proche de celui de l'Assemblée ;

- les exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties, jusqu'à présent, n'avaient jamais été compensées par l'Etat. C'était effectivement une requête des collectivités territoriales, sur laquelle s'est greffée la demande de l'Union sociale pour l'habitat de porter la mesure d'exonération de quinze à vingt-cinq ans. La compensation de l'exonération est acquise à partir d'aujourd'hui, de la première à la quinzième année, pour accélérer la construction de logements sociaux. Tous les députés devraient applaudir cette avancée exceptionnelle ;

- il existe trois sortes de logements vacants. Les logements vacants situés au-dessus d'un commerce sont très nombreux en France ; le texte prévoit de leur ôter leur statut commercial pour qu'ils soient de nouveau affectés au logement, et cette mesure devrait toucher 80 000 à 100 000 logements. Pour les logements devenus vacants du fait de leur abandon, le texte prévoit l'application de la procédure d'abandon manifeste ainsi qu'un financement exceptionnel de l'ANAH. Enfin, pour les logements devenus vacants par précaution, toute remise sur le marché locatif d'un logement soumis à la taxe sur les logements vacants bénéficiera d'une déduction fiscale de 30 % sur le loyer, pendant deux ans ;

- si des dispositions complémentaires s'imposent pour les zones frontalières et industrielles, il faudra les examiner, mais les établissements publics fonciers à fiscalité propre sont de nature à apporter une réponse au problème ;

- le modèle économique de la TVA à 5,5 % avec foncier différé permet de réaliser des logements d'excellente qualité, pour un rapport qualité-prix remarquable au mètre carré puisque cela ne coûte pas plus cher que la production de logements sociaux : c'est une vraie révolution dans le domaine de l'accession, valable pour la majeure partie du territoire national ;

- une révision des zones de revitalisation rurale est envisageable mais, sur ces sujets techniques, requérant de l'expertise et représentant des sommes considérables, le Gouvernement n'acceptera pas d'amendements de dernière minute rédigés sur un coin de table ; le travail doit être accompli de manière approfondie en collaboration avec la Commission ;

- s'agissant des gens du voyage, un bilan pourra être réalisé d'ici la fin de l'année avant l'examen du projet ;

- le recensement du patrimoine de l'Etat et la transformation des casernes de gendarmerie s'inscrit dans la logique de la délégation interministérielle qui est présidée par M. Jean-Pierre Beysson.

II.- EXAMEN DES ARTICLES

Lors de ses réunions du 21 décembre 2005, la Commission a examiné, sur le rapport de M. Gérard Hamel, le projet de loi portant engagement national pour le logement (n° 2709).

TITRE PREMIER

MOBILISATION DE LA RESSOURCE FONCIÈRE
POUR LA RÉALISATION DE LOGEMENTS

Ainsi que le souligne M. Thierry Repentin dans son rapport d'information sur les facteurs fonciers et immobiliers de la crise du logement, « paradoxalement, au moment où l'on évoque une crise du foncier, les mises en chantier de logements ont connu en 2004, un record inégalé depuis 20 ans, qui devrait être battu en 2005. »

En outre, le sénateur ajoute que « la plupart des personnes auditionnées par [son] groupe de travail s'accordent à dire qu'il n'existe pas, en France, de pénurie de foncier brut, à l'inverse d'autres pays européens. La pénurie concerne, en réalité, l'offre de terrains mis sur le marché au regard de la demande de logement. »

Le groupe de travail fait quatre constats, s'agissant de la flambée des prix du foncier :

- le phénomène de très forte hausse du prix des terrains à bâtir concerne désormais toutes les régions, contrairement au phénomène observé dans les années 1990 ;

- la hausse du prix du foncier est estimée à 40 % entre 1999 et 2004 ;

- le prix du foncier deviendrait, selon le groupe de travail précité, un facteur de discrimination sociale et un frein à l'accession à la propriété des ménages, à laquelle votre rapporteur, ainsi que le Président de votre commission, sont tout particulièrement attachés ;

- enfin, l'étalement urbain, qui pose de nombreux problèmes de transport, d'équipement et d'aménagement, progresse très fortement.

Par conséquent, cette crise, due à un déséquilibre entre offre et demande, est tel que « le prix du terrain peut peser jusqu'à 50 % du budget global de construction d'une maison par un particulier. »

Les conclusions tirées par le groupe de travail sont doubles :

- tout d'abord, le foncier peut devenir un obstacle à la diversité de l'habitat et à la mixité des fonctions ;

- ensuite, l'échelon le plus pertinent pour mener une politique d'aménagement et d'action foncière est, selon ce groupe de travail, intercommunal, mais toutes les collectivités doivent se mobiliser.

Le présent projet de loi contenait initialement peu d'articles relatifs à la mobilisation de la ressource foncière. En revanche, le Sénat, tenant compte des conclusions du rapport d'information sur les facteurs fonciers et immobiliers de la crise du logement, a enrichi le texte de manière significative, insérant, dans le projet de loi initial, six chapitres dans un titre premier :

- un premier chapitre, relatif à la mobilisation des terrains publics ;

- un second chapitre, relatif aux règles d'urbanisme ;

- un troisième chapitre, relatif à la sécurisation des autorisations d'urbanisme et des constructions existantes, qui s'inspire largement du rapport rendu par le groupe de travail présidé par M. Philippe Pelletier, relatif à la sécurité juridique des autorisations d'urbanisme ;

- le chapitre IV a trait à l'amélioration des outils d'acquisition foncière ;

- le chapitre V concerne la transparence du marché foncier ;

- le dernier chapitre regroupe quatre articles additionnels, mettant en œuvre des dispositifs fiscaux de soutien aux maires bâtisseurs.

Votre rapporteur se félicite des propositions du Sénat, largement inspirées du rapport de M. Repentin, qui ont par conséquent fait l'objet d'expertises et de concertation, en amont de la procédure législative. Il vous propose donc de ne pas modifier substantiellement ce titre premier.

Article 1er A (nouveau)

Réforme du zonage pour le plafonnement des aides au logement et taux d'indemnité de résidence des fonctionnaires

Cet article a pour objet la réforme du zonage pour le plafonnement des aides au logement et le taux d'indemnité de résidence des fonctionnaires.

Par la voie d'un amendement ayant recueilli un avis défavorable du Gouvernement et du rapporteur, le Sénat a adopté un article additionnel prévoyant qu'avant le 1er décembre 2007, le Gouvernement réforme le zonage des agglomérations servant à plafonner les différents plafonds et barèmes liés aux aides à la personne et aux aides à la pierre en matière de logement.

Cet article additionnel prévoit également la remise par le Gouvernement d'un rapport sur les conditions d'application du décret n° 85-1148 du 24 octobre 1985 relatif au taux d'indemnité de résidence dont bénéficient certains fonctionnaires de l'Etat, des collectivités territoriales et de la fonction publique hospitalière.

Dans le cadre de cette réforme et de ce rapport, le Gouvernement est invité à tenir compte de l'évolution de la démographie, de la sociologie et des coûts du foncier des agglomérations.

I.- La Réforme du zonage pour le plafonnement des aides au logement

Le paragraphe I de cet article enjoint le Gouvernement de réformer le zonage des agglomérations servant à déterminer les différents plafonds et barèmes liés aux aides à la personne et aux aides à la pierre en matière de logement.

A.- Le découpage du territoire national en trois zones

1. Le zonage détermine les plafonds et barèmes des aides au logement

Le montant des aides au logement, qu'il s'agisse de l'aide personnalisée ou des aides à la pierre, ou encore des dispositifs fiscaux tels que l'amortissement Robien, est modulé en fonction de la zone du territoire national dans laquelle est situé le logement concerné.

2. Le zonage a été défini par arrêté

C'est en application des articles 2 duodecies, 2 duodecies A, 2 terdecies A, 2 quindecies B et 2 quindecies C de l'annexe III au code général des impôts qu'un arrêté du 13 décembre 2003 a défini le zonage des agglomérations servant à fixer les différents plafonds et barèmes liés aux aides à la personne et aux aides à la pierre en matière de logement.

En vertu de cet arrêté, sont situées en zone A : la commune de Paris, un certain nombre de communes d'Ile-de-France, et de communes de l'Ain, des Alpes-maritimes, de Haute-Savoie, et du Var. Sont situées en zone B les agglomérations de plus de 50 000 habitants et les agglomérations chères situées aux franges de l'agglomération parisienne et en zones littorales ou frontalières. Enfin, la zone C comprend les autres communes du territoire.

B.- Les évolutions démographiques, sociologiques et foncières susceptibles de mettre en cause ce découpage

Selon l'auteur de l'amendement, « en zone [C], le prix des terrains situés à proximité immédiate des villes de 50 000 habitants est en fait du même ordre que celui qui est pratiqué à l'intérieur de ces villes. Malheureusement, les aides qui sont accordées pour équilibrer les opérations, de même que les loyers qui sont fixés en fonction de ce même objectif d'équilibre, sont inférieurs à ceux qui s'appliquent en zone B. D'où un déséquilibre manifeste ».

C'est afin de permettre aux territoires ruraux de réaliser des logements sociaux que l'auteur de l'amendement a jugé nécessaire que le Gouvernement réforme le zonage des agglomérations servant à fixer les plafonds et barèmes liés aux aides à la personne et aux aides à la pierre.

Répondant à l'auteur de l'amendement, le ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement a reconnu que « le problème se posait en fait dans trois situations : dans les zones périurbaines situées à proximité de ZUS ; sur l'ensemble du territoire national, par rapport à la question du troisième âge et du handicap, le mode de financement des opérations n'étant pas compatible avec le zonage ; [et] dans les zones à très forte croissance démographique ».

Cela étant, le ministre a indiqué que remédier à ce problème supposait un ciblage des solutions à apporter, et « une gestion en stock et non en flux ». C'est pourquoi il a proposé qu' « à partir du moment où l'accord se faisait entre la ville qui menait l'opération de rénovation urbaine et les communes alentour, on procédât au changement de zonage, et qu'on examinât par ailleurs le problème du handicap et celui des zones de départements à très forte croissance démographique. » Ajoutant que le Gouvernement examinerait la question de concert avec l'agence nationale de rénovation urbaine, il a néanmoins rendu un avis défavorable à l'adoption de ces dispositions.

II.- Le taux d'indemnité de résidence des fonctionnaires

Le paragraphe II de cet article additionnel dispose qu'avant le 31 décembre 2006, le gouvernement publie un rapport sur les conditions d'application du décret n° 85-1148 du 24 octobre 1985 relatif au taux d'indemnité de résidence dont bénéficient certains fonctionnaires de l'Etat, des collectivités territoriales et de la fonction publique hospitalière. Il tiendra compte de l'évolution de la démographie, de la sociologie et des coûts du foncier des agglomérations.

Le décret n° 85-1148 relatif à la rémunération des personnels civils et militaires de l'Etat et des personnels des collectivités territoriales et des personnels des établissements publics d'hospitalisation, dans sa version consolidée au 21 octobre 2005, comporte un titre III relatif aux indemnités de résidence des personnels précités. L'article 9 de ce décret prévoit que les taux de l'indemnité de résidence sont fixés suivant les zones territoriales d'abattement de salaires telles qu'elles sont déterminées par l'article 3 du décret du 30 octobre 1962.

III.- La position de votre rapporteur

Tout d'abord, votre rapporteur s'interroge sur l'opportunité d'insérer un article additionnel entre l'intitulé du titre premier, et celui du premier chapitre, alors même que le Sénat s'est efforcé de structurer le texte du projet de loi en fonction des amendements adoptés.

Mais c'est surtout sur le fond que votre rapporteur se montre réservé. En effet, votre rapporteur n'est pas insensible aux problèmes soulevés par cet article additionnel puisqu'il existe effectivement des endroits où le zonage ne correspond plus aux réalités locales des prix de l'immobilier. Néanmoins, chaque collectivité est toujours tentée de rechercher le zonage qui lui octroiera le plus d'aides, sans que cela soit toujours justifié : le véritable problème est davantage la hausse généralisée des prix de l'immobilier que l'inadaptation du zonage.

En outre, le principal obstacle est qu'une révision du zonage des aides à la personne est lourde de conséquences : de nombreux ménages seraient désolvabilisés à budget constant, et dans le cas contraire, le coût serait très lourd. Le zonage dit « Robien » créé en 2003, plus proche des réalités locales, continuera à prendre une place croissante dans les aides à la pierre.

Selon les informations fournies à votre rapporteur, le Gouvernement est en train d'élaborer un zonage plus fin qui rende mieux compte des réalités locales.

De surcroît, ces dispositions relèvent de l'arrêté et non du domaine de la loi.

Conformément à l'avis de son rapporteur, la Commission a adopté un amendement de suppression de cet article (amendement n° 34).

Chapitre premier

MOBILISER LES TERRAINS PUBLICS EN FAVEUR DU LOGEMENT

[Division et intitulé nouveaux]

Adopté par la voie d'un amendement du rapporteur de la Commission des affaires économiques du Sénat, M. Dominique Braye, ayant recueilli un avis favorable du Gouvernement, l'intitulé du chapitre premier nouveau est la conséquence de la refonte par le Sénat de l'architecture de la première partie du projet de loi initial, considérablement enrichi par cette assemblée.

Ce chapitre nouveau regroupe :

- l'article premier, permettant à l'Etat de mettre en œuvre des projets de construction de logements, même en cas d'opposition de la commune concernée,

- et l'article 1er bis nouveau prévoyant la transmission par le préfet aux maires et aux présidents d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) compétents en matière de politique locale de l'habitat de la liste des immeubles appartenant à l'Etat ou à ses établissements publics.

Article 1er

Possibilité pour l'Etat de mettre en œuvre des projets
de construction de logements

L'article 1er permet à l'Etat ainsi qu'à ses établissements publics de faire construire des logements, en dépit de l'opposition éventuelle de la commune en cause.

Le maire est doté de compétences importantes en matière d'urbanisme et de construction de logements :

- la commune élabore le plan local d'urbanisme ;

- c'est le maire qui délivre les permis de construire ;

- et la commune dispose également de prérogatives de puissance publique exorbitantes du droit commun, puisqu'elle peut, pour des raisons d'intérêt général, exproprier des administrés ou exercer un droit de préemption.

Si l'Etat n'est pas dénué de toute compétence en matière d'urbanisme, cet article renforce cependant sa capacité d'intervention, dans le cadre du régime juridique des projets d'intérêt général.

Cet article comprend trois paragraphes :

- le premier paragraphe confère aux opérations de logements menées sur les terrains publics dans des périmètres délimités par décret le caractère et les effets d'une opération d'intérêt national (OIN) ;

- le second paragraphe étend à l'Etat et à ses établissements publics la faculté de se prononcer par une déclaration de projet, après enquête publique, sur l'intérêt général d'une action ou d'une opération d'aménagement et d'obtenir la modification des documents d'urbanisme applicables ;

- le troisième paragraphe prévoit que les aliénations par l'Etat ou ses établissements publics de terrains situés dans les périmètres des OIN ne peuvent faire l'objet d'une préemption au titre des zones d'aménagement différé ou du droit de préemption urbain.

I.- Périmètres d'intervention présentant un caractère d'intérêt national

Le premier paragraphe de cet article prévoit la possibilité pour l'Etat de délimiter des périmètres d'intervention présentant le caractère et les effets d'opérations d'intérêt national, afin d'atteindre les objectifs fixés par le titre de la loi n° 2005-32.

A.- Les objectifs du Titre II de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005

S'inscrivant dans la continuité du plan de cohésion sociale, l'article 1er renforce le pouvoir de l'Etat et de ses établissements publics afin de permettre la réalisation des objectifs fixés par le titre II de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale. Ces objectifs sont les suivants :

- la réalisation sur cinq ans de 500 000 logements locatifs sociaux ;

- la remise sur le marché locatif de 100 000 logements vacants du parc privé ;

- la création de 5 000 places supplémentaires d'hébergement des personnes et des familles en difficulté ;

- et la réhabilitation de 200 000 logements à loyers conventionnés ou réglementés.

B.- Les opérations d'intérêt national (OIN)

Afin d'atteindre ces objectifs, le paragraphe I prévoit que l'Etat peut, par voie réglementaire, délimiter des périmètres dans lesquels les opérations de réalisation de logements sur des terrains appartenant à l'Etat ou à ses établissements publics présentent le caractère et les effets d'une OIN.

Les opérations d'intérêt national, dont la liste est fixée par décret, font l'objet d'un régime exorbitant du droit commun, eu égard au champ de compétences de l'Etat.

Tout d'abord, en vertu de l'article L. 111-1-2 du code de l'urbanisme, les constructions et installations nécessaires à la réalisation d'OIN sont autorisées, en dehors des parties urbanisées de la commune en l'absence de plan local d'urbanisme, ou de carte communale. Ensuite, les autorisations d'occupation des sols sont, à l'intérieur de ces périmètres, délivrées au nom de l'Etat, par le maire ou le préfet, après avis du maire (ou du président d'établissement public de coopération intercommunale, s'il est compétent). Enfin, seul le préfet peut y créer des zones d'aménagement concerté.

Outre les OIN existantes (situées dans les agglomérations nouvelles, à la Défense, à Antifer, au Verdon, à Dunkerque, à Fos-sur-mer, à Nanterre et à Marseille, pour l'opération Euroméditerranée), le ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement a annoncé la mise en place de trois OIN en Ile-de-France, sur les sites de Seine-Amont, Seine-Aval et Massy-Saclay.

C.- Les modifications introduites par le Sénat

Outre l'adoption d'un amendement rédactionnel de M. Pierre Jarlier, précisant que les terrains visés au premier alinéa peuvent être bâtis ou non, le Sénat a procédé à trois modifications substantielles du paragraphe I de cet article.

1. Prise en compte par les décrets des documents d'urbanisme adoptés par les collectivités concernées

Le Sénat a adopté un amendement de M. Pierre Jarlier, rapporteur pour avis de la commission des lois, précisant que les décrets pris en application du paragraphe I pour la délimitation de périmètres d'opérations ayant le caractère et les effets d'OIN, tiennent compte de l'économie générale des projets d'aménagement et de développement durable (PADD), des schémas de cohérence territoriale (SCOT) et des plans locaux d'urbanisme (PLU) déjà approuvés.

En effet, l'auteur de l'amendement a estimé qu'il était « légitime et nécessaire que l'Etat pût faire réaliser des logements sur des terrains lui appartenant ou appartenant à ses établissements publics » mais qu'il convenait d'éviter de créer des zones d'aménagement concerté ex nihilo et d'imposer des charges insoutenables aux communes en les obligeant à réaliser des équipements publics sur des terrains très éloignés des zones déjà urbanisées.

Le rapporteur pour avis a estimé que son amendement rendrait compatibles les opérations nationales avec les objectifs de mixité sociale et de diversité des fonctions urbaines prévus par la loi dans l'élaboration des documents d'urbanisme.

2. Consultation des communes et des EPCI

Le rapporteur de la commission des affaires économiques du Sénat a estimé que « la création d'un périmètre soumis au régime juridique des OIN en vue de réaliser des opérations de logement ne doit constituer qu'un ultime recours pour l'Etat, à n'utiliser qu'après une concertation étroite avec les collectivités territoriales ».

De même, le rapporteur pour avis de la commission des lois du Sénat, M. Pierre Jarlier, a estimé nécessaire de « garantir l'existence d'un dialogue entre l'Etat et les élus locaux ».

C'est pourquoi le Sénat a adopté un amendement de M. Dominique Braye, identique à un amendement de M. Pierre Jarlier, ayant recueilli un avis favorable du Gouvernement, tendant à préciser que les communes et les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de plan local d'urbanisme concernés sont consultés sur les projets de décret prévus par ce paragraphe. Leur avis est réputé favorable s'il n'a pas été donné dans un délai de deux mois suivant la notification du projet.

3. Durée de validité des décrets pris en application du paragraphe I

Le Sénat a également adopté un amendement présenté par le rapporteur de sa commission des affaires économiques, et par le rapporteur pour avis de la commission des lois, rendant caducs au bout de dix ans les décrets pris en application du paragraphe I.

M. Dominique Braye a rappelé que la création de périmètres ayant les effets d'opération d'intérêt national entraînerait deux conséquences importantes puisque les permis de construire seraient délivrés au nom de l'Etat et que celui-ci pourrait créer des zones d'aménagement concerté (ZAC). Il a ajouté que son amendement visait à éviter que ces conséquences ne perdurent éternellement, estimant que le maintien de ce régime juridique particulier ne se justifierait plus une fois la réalisation de logements menée à bien. M. Pierre Jarlier s'est associé aux propos du rapporteur saisi au fond.

D.- Modifications adoptées par la Commission

Suivant son rapporteur, la Commission a adopté un amendement (amendement n° 35) présenté par M. Jean-Pierre Abelin étendant le bénéfice de la qualification d'opération d'intérêt national à la réalisation de logements sur des terrains appartenant à l'Etat ou à ses établissements publics ou cédés par eux, en vue d'atteindre les objectifs de construction de logements locatifs sociaux fixés par l'article L. 302-8 du code de la construction et de l'habitation ou, le cas échéant, les objectifs définis par le programme local de l'habitat.

II.- Intérêt général d'une action ou d'une opération d'aménagement

Le paragraphe II a pour objet d'étendre à l'Etat et ses établissements publics, une disposition prévue à l'article L. 300-6 du code de l'urbanisme, permettant aux collectivités locales et à leurs groupements, ainsi qu'aux établissements publics d'aménagement, de se prononcer par une déclaration de projet, après enquête publique, sur l'intérêt général d'une action ou d'une opération d'aménagement et d'obtenir la modification des documents d'urbanisme applicables.

A.- Une procédure accélérée de mise en compatibilité des documents d'urbanisme

1. Le droit en vigueur

L'article L. 300-6 du code précité codifie l'article 55 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine. Il permet d'utiliser, pour les opérations d'aménagement foncier, une procédure accélérée de mise en compatibilité des schémas de cohérence territoriale (SCOT) et des plans locaux d'urbanisme (PLU) lorsque ces documents n'avaient pas prévu une opération, en se prononçant par une « déclaration de projet » sur l'intérêt général que présente l'opération.

Cette procédure accélérée, étendue par l'article L. 300-6 du code précité aux opérations d'aménagement, était déjà ouverte, aux opérations en général, par les articles L. 122-15 et L. 123-16 du même code, respectivement relatifs au SCOT et au PLU. Ces articles prévoient que la déclaration d'utilité publique ou la déclaration de projet d'une opération qui n'est pas compatible avec l'un de ces documents emporte leur modification, à trois conditions :

- premièrement, l'enquête publique doit avoir porté à la fois sur l'utilité publique ou l'intérêt général de l'opération et sur la mise en compatibilité du document d'urbanisme qui en est la conséquence ;

-deuxièmement, l'acte déclaratif d'utilité publique ou la déclaration de projet doit être pris après que les dispositions proposées pour assurer la mise en compatibilité du PLU ou du SCOT ont fait l'objet d'un examen conjoint de l'Etat, de l'établissement public chargé de l'élaboration et de la mise en œuvre du SCOT, de la région, et du département, et après que cet acte a été soumis pour avis aux communes et groupements situés dans le périmètre du schéma, s'agissant du SCOT, et au conseil municipal, s'agissant du PLU ;

- troisièmement, la déclaration de projet emporte approbation des nouvelles dispositions du document d'urbanisme lorsqu'elle est prise par l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public compétent, mais ne peut intervenir lorsqu'elle relève d'une autre personne publique, qu'après mise en compatibilité du document par l'organe délibérant ou par arrêté préfectoral.

Le but est qu'il puisse n'être procédé qu'à une seule enquête publique portant à la fois sur l'opération et sur la mise en conformité des documents d'urbanisme. Cette enquête publique est effectuée dans les conditions définies aux articles L. 123-1 à L. 123-16 du code de l'environnement.

2. Le projet de loi

Le paragraphe II étend cette faculté à l'Etat et à ses établissements publics. Il s'agit ainsi, en cas d'opposition de la commune fondée sur le classement, par le PLU, de terrains appartenant à l'Etat ou à ses établissements publics en zone non constructible, d'assurer la mise en conformité des documents d'urbanisme.

B.- Les modifications introduites par le Sénat

Le Sénat a adopté un amendement présenté par MM. Dominique Braye et Pierre Jarlier, rapporteurs, visant à renforcer les garanties offertes aux communes compétentes en matière de plan local d'urbanisme en prévoyant que la déclaration de projet prévue par le code de l'urbanisme, lorsqu'elle est adoptée par l'Etat, un de ses établissements publics ou une collectivité territoriale autre que la commune ne peut porter atteinte à l'économie générale du projet d'aménagement et de développement durable.

C.- Le maintien du dispositif par la Commission

Conformément à l'avis de son rapporteur, la Commission a rejeté un amendement de M. Jean-Pierre Abelin modifiant le dispositif subordonnant la déclaration de projet au respect de l'économie générale du schéma de cohérence territoriale (SCOT) ou, à défaut, des plans locaux d'urbanisme (PLU) pour prévoir qu'en Ile-de-France, c'est l'économie générale du schéma directeur d'aménagement de la région, et non celle du schéma de cohérence territoriale ou des PLU, qui doit être respectée.

III.- Exonération du droit de préemption dans le périmètre des OIN

Le paragraphe III du présent article tend à prévoir que les aliénations par l'Etat ou ses établissements publics de terrains situés dans les périmètres définis en application du I ne peuvent faire l'objet d'une préemption.

A.- Les exonérations en vigueur

1. Le droit de préemption

Le droit de préemption permet à une collectivité publique d'acquérir par priorité un bien qui lui est nécessaire pour mener sa politique d'aménagement.

Les collectivités peuvent intervenir sur le foncier soit par le biais du droit de préemption urbain - pour les communes dotées d'un PLU - soit dans le cadre des zones d'aménagement différé.

2. Les exonérations du droit de préemption

En vertu des onze derniers alinéas de l'article L. 213-1 du code de l'urbanisme, ne sont pas soumis au droit de préemption :

a) les immeubles construits ou acquis par les organismes visés à l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation et qui sont leur propriété, ainsi que les immeubles construits par les sociétés coopératives d'habitations à loyer modéré de location-attribution ;

b) les immeubles qui font l'objet d'un contrat de vente d'immeuble à construire dans les conditions prévues par les articles 1601-1 et suivants du code civil, sauf lorsque ces dispositions sont appliquées à des bâtiments existants ;

c) les parts ou actions de sociétés d'attribution visées aux titres II et III de la loi nº 71-579 du 16 juillet 1971 relative à diverses opérations de construction, qui font l'objet d'une cession avant l'achèvement de l'immeuble ou pendant une période de dix ans à compter de son achèvement ;

d) les immeubles cédés au locataire en exécution de la promesse de vente insérée dans un contrat de crédit-bail immobilier conclu en application du 2º de l'article premier de la loi nº 66-455 du 2 juillet 1966 relative aux entreprises pratiquant le crédit-bail, modifiée par l'ordonnance nº 67-837 du 28 septembre 1967 relative aux opérations de crédit-bail et aux sociétés immobilières pour le commerce et l'industrie, avec l'une des entreprises visées à l'article 2 de la même loi ;

e) les immeubles qui font l'objet d'une mise en demeure d'acquérir en application des articles L. 111-10, L. 123-2, L123-17 ou L. 311-2 du présent code ou de l'article L. 11-7 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique

f) pendant la durée d'application d'un arrêté préfectoral pris sur le fondement de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, l'aliénation d'un immeuble ou d'un terrain destiné à être affecté à une opération ayant fait l'objet de la convention prévue au même article.

B.- Le projet de loi

Le paragraphe III, pour assurer l'effectivité du paragraphe I de cet article, complète la liste ci-dessus en exonérant du droit de préemption « l'aliénation par l'Etat ou ses établissements publics de terrains situés dans les périmètres délimités en application du deuxième alinéa du I », dans lesquels la création de logements présente un caractère d'intérêt national.

C.- Les modifications introduites par le Sénat

Le Sénat a adopté un amendement du rapporteur de la commission des affaires économiques, ayant recueilli un avis de sagesse du Gouvernement, précisant que le droit de préemption urbain suspendu par cet article dans des périmètres définis par décret, ne sera suspendu que pour des aliénations visant à la réalisation de logements. Il s'agit, selon l'auteur de l'amendement, d'encadrer plus strictement la suspension du droit de préemption urbain.

D.- Le maintien du dispositif par la Commission

La Commission a examiné un amendement de M. Jean-Pierre Abelin prévoyant la présentation annuelle au Parlement par le Gouvernement d'un bilan des effets au regard des objectifs de réalisation de logements locatifs sociaux des cessions de terrains par l'Etat, ses établissements publics et les sociétés qu'il contrôle.

M. Jean-Pierre Abelin a souligné que la préoccupation de valorisation du patrimoine de l'Etat pouvait parfois primer sur l'objectif de réalisation de logements locatifs sociaux. Il a jugé que la réalisation d'un bilan public sur ce point serait donc utile.

Le rapporteur s'est déclaré défavorable à cet amendement en rappelant que les rapporteurs budgétaires compétents pourraient, dans le cadre de leurs compétences de contrôle, réaliser ce bilan.

M. François Brottes a rappelé que les rapporteurs budgétaires n'obtenaient pas toujours de réponses satisfaisantes aux questions qu'ils posaient au Gouvernement.

Le Président Patrick Ollier a indiqué qu'il veillait personnellement à ce que les rapporteurs budgétaires au nom de la Commission bénéficient d'une coopération pleine et entière du Gouvernement. Puis, il a estimé que le sujet important soulevé par M. Jean-Pierre Abelin méritait d'être évoqué en séance publique avec le ministre compétent.

La Commission a ensuite rejeté cet amendement.

Puis, elle a adopté l'article 1er ainsi modifié.

Article 1er bis (nouveau)

(article L. 121-2-1 [nouveau] du code de l'urbanisme)

Transmission par le préfet au maire de la liste des immeubles publics
situés sur le territoire de la commune

Cet article additionnel a pour objet la transmission par le préfet aux maires et aux présidents d'EPCI compétents, qui en font la demande, de la liste des immeubles situés sur leur territoire et appartenant à l'Etat ou à ses établissements publics.

Adopté par le biais d'un amendement du rapporteur Dominique Braye ayant recueilli un avis favorable du Gouvernement, cet article additionnel a pour objectif, selon l'auteur de l'amendement, de faciliter les politiques foncières menées dans les communes. M. Dominique Braye estime que « cette mesure leur permettra notamment d'identifier rapidement le propriétaire public », dans la mesure où, selon lui, de nombreux cas de confusion existent, s'agissant des propriétés de Réseau ferré de France (RFF), et de la SNCF.

Le rapporteur du Sénat a en outre souligné qu'« une telle disposition [était] cohérente avec l'instruction du Premier ministre du 30 septembre 2005, qui demande à chaque ministère d'avoir achevé, au 1er décembre 2005, le recensement de ses terrains mobilisables et des établissements publics placés sous sa tutelle ».

Le sénateur Repentin, qui avait déposé un amendement identique, s'est associé aux propos du rapporteur, estimant qu'en identifiant plus précisément ces biens immobiliers, les élus seraient mieux à même d'anticiper leur politique foncière et la territorialisation de leur production de logements.

Notons cependant qu'à la demande du Gouvernement, ont été exclues de cette liste les sociétés dont l'Etat détient la majorité du capital. En effet, partant du constat que l'auteur de l'amendement visait les immeubles détenus par RFF et la SNCF, le ministre de l'équipement a indiqué qu'à la différence de ces deux établissements publics, les sociétés dont l'Etat détient la majorité du capital, pouvaient avoir des objets sociaux très diversifiés, et que l'on pouvait s'interroger sur l'utilité que pourraient présenter de telles informations.

La Commission a adopté cet article sans modification.

Chapitre II

FACILITER L'ADAPTATION DES DOCUMENTS D'URBANISME
AUX OBJECTIFS FIXÉS EN MATIÈRE DE LOGEMENT

[Division et intitulé nouveaux]

Ce chapitre nouveau, créé par la voie d'un amendement du rapporteur Braye, ayant recueilli l'avis favorable du Gouvernement, regroupe trois articles :

- l'article 2 A nouveau, prévoyant l'élaboration d'un programme local de l'habitat (PLH) dans toutes les communautés de communes compétentes en matière d'habitat de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, dans les communautés d'agglomération et les communautés urbaines ;

- l'article 2, relatif aux plans locaux d'urbanisme et aux plans d'occupation des sols ;

- l'article 2 bis nouveau, permettant aux syndicats mixtes, composés de communes et d'EPCI ou exclusivement d'EPCI, d'établir un PLH.

Article 2A (nouveau)

Elaboration d'un programme local de l'habitat par les établissements publics de coopération intercommunale

Cet article a pour objet de rendre obligatoire l'élaboration d'un programme local de l'habitat (PLH) dans toutes les communautés de communes compétentes en matière d'habitat de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, les communautés d'agglomération et les communautés urbaines.

L'article 2 A a été adopté par le biais d'un amendement du sénateur Dominique Braye, ayant recueilli l'avis favorable du Gouvernement.

I.- L'élaboration du programme local de l'habitat dans le droit en vigueur

Le programme local de l'habitat (PLH) définit les objectifs et les principes d'une politique visant à répondre aux besoins en logements et à assurer entre les communes et entre les quartiers une répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logement (A).

Dans le droit en vigueur, le PLH est établi par un établissement public de coopération intercommunale pour l'ensemble des communes membres ; si les communautés urbaines et les communautés d'agglomération sont compétentes de plein droit, les communautés et syndicats de communes ne peuvent élaborer de PLH que si les communes membres le décident (B).

A.- L'objet du programme local de l'habitat

En vertu de l'article L. 302-1 du code de l'urbanisme, le PLH définit, pour une durée au moins égale à six ans, les objectifs et les principes d'une politique visant à répondre aux besoins en logements et en hébergement, et à favoriser le renouvellement urbain et la mixité sociale et à améliorer l'accessibilité du cadre bâti aux personnes handicapées en assurant entre les communes et entre les quartiers d'une même commune une répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logements.

Ces objectifs et ces principes tiennent compte de l'évolution démographique et économique, de l'évaluation des besoins des habitants actuels et futurs, de la desserte en transports et des options d'aménagement déterminées par le schéma directeur ou le schéma de secteur, lorsqu'ils existent, ainsi que des dispositions du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées, des chartes intercommunales du logement définies à l'article L. 441-1-5 et du protocole d'occupation du patrimoine social des communes, quand ils existent.

Il indique les moyens, notamment fonciers, qui seront mis en œuvre par les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d'urbanisme pour parvenir aux objectifs et principes qu'il a fixés.

En outre, le PLH comporte un diagnostic sur le fonctionnement des marchés du logement et sur la situation de l'hébergement, analysant les différents segments de l'offre de logements, privés et sociaux, individuels et collectifs, de l'offre d'hébergement, ainsi que l'offre foncière.

Il définit également, les conditions de mise en place d'un dispositif d'observation de l'habitat sur son territoire, et indique les moyens à mettre en œuvre pour satisfaire les besoins en logements et en places d'hébergement, dans le respect de la mixité sociale et en assurant une répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logements, en précisant :

- les objectifs d'offre nouvelle ;

- les actions à mener en vue de l'amélioration et de la réhabilitation du parc existant, qu'il soit public ou privé. A cette fin, il précise les opérations programmées d'amélioration de l'habitat et les actions de lutte contre l'habitat indigne ;

- les actions et opérations de renouvellement urbain, et notamment les actions de rénovation urbaine au sens de la loi nº 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, impliquant la démolition et la reconstruction de logements sociaux, la démolition de logements situés dans des copropriétés dégradées, assorties d'un plan de revalorisation du patrimoine conservé et des mesures envisagées pour améliorer la qualité urbaine des quartiers intéressés et des services offerts aux habitants ;

- les réponses apportées aux besoins particuliers des personnes mal logées, défavorisées ou présentant des difficultés particulières ;

- les réponses apportées aux besoins particuliers des étudiants.

Enfin, le PLH fait l'objet d'un programme d'actions détaillé par secteurs géographiques.

B.- Les EPCI compétents pour élaborer le PLH

Dans le droit actuel, on distingue entre les EPCI pour lesquels l'élaboration d'un PLH est obligatoire (1), et ceux qui ne le peuvent qu'avec l'accord des communes membres (2). Enfin, le législateur a exclu la possibilité pour la commune d'élaborer un PLH (3).

1. Les communautés urbaines et d'agglomération disposent d'une compétence obligatoire

Le a du 3° du I de l'article L. 5215-20 du code général des collectivités territoriales dispose que les communautés urbaines exercent de plein droit, au lieu et place des communes membres, la compétence en matière d'équilibre social de l'habitat sur le territoire communautaire, par le biais de l'élaboration d'un programme local de l'habitat.

De même, en vertu du 3° du I de l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales, les communautés d'agglomérations exercent de plein droit au lieu et place des communes membres la compétence en matière d'équilibre social de l'habitat par le biais du PLH.

2. La compétence facultative des communautés de communes

En vertu du II de l'article L. 5214-16 du code précité, les communautés de communes doivent exercer, au choix des communes membres, au moins une des cinq compétences énumérées à cet article, parmi lesquelles la politique du logement et du cadre de vie.

3. L'impossibilité pour les communes d'élaborer un PLH

Le III de l'article 61 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales, codifié au premier alinéa de l'article L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation, prévoit que le PLH est établi par un EPCI, pour l'ensemble de ses communes membres. La possibilité pour les communes d'établir ce document est donc désormais exclue.

En effet, la loi n° 2004-809 a placé l'intercommunalité au cœur des politiques locales de l'habitat, les groupements de communes correspondant souvent à des bassins d'habitat.

II.- Le projet de loi renforce les obligations d'élaboration du PLH

A.- L'extension de la compétence en matière de PLH aux communautés de communes constituant un bassin d'habitat

Par rapport au droit existant, l'article 2 A rendrait la compétence en matière d'élaboration du PLH obligatoire pour toutes les communautés de communes, sous trois conditions :

- que celles-ci soient compétentes en matière d'habitat ;

- qu'elles comprennent plus de 50 000 habitants ;

- et qu'elles comprennent également au moins une commune de plus de 15 000 habitants.

En effet, le rapporteur de la commission des affaires économiques du Sénat a estimé que l'on ne pouvait, selon lui, mener de politique cohérente de l'habitat à l'échelon d'un bassin d'habitat sans un PLH qui traite de la politique du logement dans son ensemble. C'est pourquoi il a retenu ces critères, correspondant aux EPCI dont la taille coïncide avec un bassin d'habitat.

B.- La fixation d'un délai

La dernière phrase de cet article dispose que l'adoption du PLH doit intervenir dans un délai de trois ans à compter de l'adoption du projet de loi.

La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 36) puis cet article ainsi modifié.

Article 2

(articles L. 123-12-1 et L. 230-4-1 [nouveaux] du code de l'urbanisme)

Modification des plans locaux d'urbanisme et des plans d'occupation des sols

Cet article a pour objet de simplifier l'adaptation des PLU et des POS en vue de faciliter la réalisation de logements sur le territoire de la commune.

I.- Délibération du conseil municipal sur l'application du PLU en matière de logement

A.- La délibération portant approbation ou révision du PLU dans le droit en vigueur

En vertu de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme, les PLU exposent le diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et précisent les besoins répertoriés en matière d'aménagement et d'équilibre social de l'habitat. Ils peuvent notamment préciser l'affectation des sols, la destination des constructions et fixer des coefficients d'occupation des sols.

Cet article prévoit également que les PLU comprennent :

- le projet d'aménagement et de développement durable (PADD) de la commune,

- un règlement qui fixe les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols,

- et des documents graphiques.

L'article R. 123-1 dispose en outre que le PLU comprend un rapport de présentation. L'article R. 123-2 précise le contenu du rapport de présentation.

L'article L. 123-10 du code de l'urbanisme dispose qu'après enquête publique, le PLU, éventuellement modifié, est approuvé par délibération du conseil municipal.

L'article L. 123-13 prévoit la modification ou la révision du PLU par délibération du conseil municipal après enquête publique.

B.- Le projet de loi prévoit une analyse triennale obligatoire de l'application du PLU au regard de la satisfaction des besoins en logements

Le paragraphe I de l'article 2 du projet de loi insère un article L. 123-12-1 dans le code de l'urbanisme, qui prévoit que le conseil municipal procède à une analyse de l'application du PLU au regard de la satisfaction des besoins en logements et de l'échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser, et de la réalisation des équipements correspondants lorsque le rapport de présentation comporte un échéancier.

Il s'agit de rendre le PLU plus opérationnel, en suscitant au sein du conseil municipal un débat sur l'effectivité de son application. Rappelons que c'est notamment sur le fondement du diagnostic contenu dans le PLU que sont évalués les « besoins en logements » à satisfaire. L'évaluation peut aussi être faite sur le fondement du programme local de l'habitat (PLH).

Cette analyse doit être faite trois ans après l'approbation du PLU ou après sa révision. Selon les informations fournies à votre rapporteur par le Gouvernement, ce délai a été fixé en référence à la durée du mandat municipal, qui est de six ans.

A la suite de cette analyse, le PLU peut être maintenu, ou éventuellement modifié ou révisé, à la suite d'une délibération du conseil municipal.

C.- Les modifications introduites par le Sénat

Avec l'avis favorable du Gouvernement, le Sénat a modifié le paragraphe I et a complété l'article 2 par l'insertion d'un paragraphe IA, par le biais d'amendements de MM. Dominique Braye et Pierre Jarlier, rapporteurs.

Le paragraphe IA insère un alinéa nouveau après le 14° de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme, relatif aux PLU. L'alinéa confère, en cohérence avec l'article L. 123-12-1 nouveau, une base légale, au sein de l'article L. 123-1, à l'échéancier prévisionnel que peut comporter le rapport de présentation du PLU. Cet échéancier précise les dates d'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de la réalisation des équipements correspondants.

Il convient de souligner que l'échéancier, à l'instar du rapport de présentation du PLU qui comprend cet échéancier, n'est pas opposable aux tiers, à la différence du règlement du PLU.

Le Sénat a également modifié la rédaction de l'article L. 123-12-1 nouveau, afin de prévoir l'organisation d'un débat au sein du conseil municipal, plutôt que l'élaboration d'une analyse. Selon les termes de l'amendement, le conseil municipal délibère sur l'opportunité d'une mise en révision ou d'une mise en révision simplifiée du PLU.

L'amendement sénatorial a en outre limité l'objet du débat à une évaluation des résultats de l'application du plan au regard de la satisfaction des besoins en logements, et, le cas échéant, de l'échéancier prévisionnel précité.

M. Pierre Jarlier a précisé qu' « il n'y avait pas lieu de prévoir une délibération sur le maintien en vigueur du PLU. » Il a ajouté qu' « il ne semblait pas opportun de permettre une remise en cause tous les trois ans, à l'occasion de ce débat, de l'ensemble des choix arrêtés dans le PLU » et que « mieux valait s'en tenir à un débat sur la satisfaction des besoins en logements, étant précisé que ces besoins seraient appréciés par le PLU lui-même, dans le respect des dispositions d'un éventuel PLH ».

Votre rapporteur vous propose le maintien du dispositif adopté par le Sénat.

II.- Prorogation jusqu'au 1er janvier 2010 de la date limite de révision simplifiée des POS

A.- Le droit en vigueur impose une révision simplifiée avant le 1er janvier 2006

La loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains a substitué aux plans d'occupation des sols, les plans locaux d'urbanisme.

Par conséquent, l'article 27 de la loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 relative à l'urbanisme et à l'habitat, codifié à l'article L. 123-19 du code de l'urbanisme, a prévu des dispositions transitoires, assurant le passage d'un type de document à un autre.

Il dispose notamment que les POS approuvés avant l'entrée en vigueur de la loi n° 2000-1208 précitée, qui ont les mêmes effets que les PLU, peuvent faire l'objet d'une révision simplifiée, si cette révision est approuvée avant le 1er janvier 2006 (8), et si elle a pour objet la réalisation d'une construction ou d'une opération à caractère public ou privé, présentant un intérêt général notamment pour la commune ou toute autre collectivité, ou la rectification d'une erreur matérielle.

Les POS peuvent également faire l'objet :

- d'une procédure de modification, à condition qu'il ne soit pas porté atteinte à leur économie générale, que la procédure ne réduise pas un espace boisé, une zone agricole ou naturelle et qu'elle ne comporte pas de graves risques de nuisance ;

- d'une procédure de mise en compatibilité avec une opération ayant fait l'objet, au terme d'une enquête publique, d'une déclaration d'utilité ;

- d'une procédure de révision ou de modification par le préfet en application de l'article L. 123-14 du code de l'urbanisme, pour la mise en compatibilité avec les directives territoriales d'aménagement, ou avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral, ou pour permettre la réalisation d'un nouveau projet d'intérêt général ;

- d'une procédure d'approbation dans un délai d'un an après la décision juridictionnelle qui l'a annulé.

B.- La prorogation par le projet de loi de la date limite de révision simplifiée

Certaines communes n'ont pas pu satisfaire à cette exigence. Dans l'état actuel du droit, certains projets de construction pourraient donc être bloqués. Il est donc proposé de proroger le dispositif jusqu'en 2010. Votre rapporteur se félicite de cette disposition.

C.- Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement de M. Dominique Braye, prévoyant que lorsque le POS est susceptible d'avoir des effets notables sur l'environnement, la procédure d'évaluation environnementale prévue par la section II du chapitre premier du titre II du livre premier doit être respectée.

M. Dominique Braye a précisé que cette évaluation environnementale était imposée aux PLU depuis la transposition en droit français, par l'ordonnance n° 2004-489 du 3 juin 2004, de la directive 2001/42/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 juin 2001 relative à l'évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l'environnement.

La Commission a adopté deux amendements rédactionnels du rapporteur (amendements n° 37 et 38).

III.- Délimitation dans les PLU de secteurs où les programmes de logements doivent prévoir un minimum de logements locatifs

Les servitudes, qui constituent des limitations administratives au droit de propriété, constituent des applications du principe de primauté de l'intérêt public sur les intérêts particuliers.

A.- Les servitudes d'urbanisme dans le droit en vigueur

Dans le droit en vigueur, l'article L. 123-2 du code de l'urbanisme permet d'instituer, uniquement dans les zones urbaines, trois types de servitudes d'urbanisme :

a) la première permet d'attendre, en gelant les constructions, l'approbation par la commune, d'un « projet d'aménagement global » ;

b) la seconde permet de réserver des emplacements pour la réalisation de logements dans le respect des objectifs de mixité sociale ;

c) la troisième constitue une forme de pré-emplacement réservé pour la localisation et les caractéristiques des voies et ouvrages publics, ainsi que les installations d'intérêt général et les espaces verts.

B.- Le projet de loi crée une nouvelle catégorie de servitude d'urbanisme

Le paragraphe III de l'article 2 du projet de loi ajoute un d) à l'article L. 123-2 du code de l'urbanisme, afin de permettre aux communes d'instituer des servitudes consistant à délimiter des secteurs dans lesquels, en cas de réalisation d'un programme de logements, un pourcentage de ce programme devra être affecté à des catégories de logements locatifs qu'il définit.

Selon les informations fournies à votre rapporteur, il s'agit d'une disposition plus souple que le b) de l'article L. 123-2. En effet, le projet de loi permet de définir des pourcentages de construction de logements locatifs, au sein d'un programme, qui peut également prévoir la construction de locaux à usage professionnel, par exemple, alors que le b) de l'article L. 123-2 ne permet aux communes que d'instituer une servitude globale.

Le Sénat a complété cet alinéa, par le biais d'un amendement des rapporteurs, prévoyant que la servitude ne peut être instituée que dans le respect des objectifs de mixité sociale. En effet, il s'agit de permettre aux communes d'adapter la servitude imposée à la situation locale. Ainsi que le précise M. Pierre Jarlier, « à titre d'exemple, dans les secteurs comprenant peu de logements sociaux, le PLU pourrait imposer la construction de tels logements, tandis que dans les secteurs comprenant une forte proportion de logements sociaux, il devrait plutôt prévoir la construction de logements intermédiaires ou privés ».

Il a également adopté un amendement rédactionnel.

Par le biais d'un amendement du rapporteur Pierre Jarlier, le Sénat a, en outre, complété le paragraphe III par un 1° afin d'étendre le champ d'application des servitudes d'urbanisme définies à l'article L. 123-2, aux zones à urbaniser, alors que le droit en vigueur le limite aux seules zones urbaines.

La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 39).

IV.- Aménagement du droit de délaissement

A.- Une contrepartie des servitudes d'urbanisme

Dans le droit en vigueur, les droits de délaissement sont prévus par le titre troisième du livre II du code de l'urbanisme. Le propriétaire d'un bien frappé de servitudes telles qu'il ne peut réellement en disposer reçoit en contrepartie le droit d'exiger de la collectivité qu'elle acquière ce bien.

1. Procédure

L'article L. 230-1 prévoit que la mise en demeure de procéder à l'acquisition d'un terrain bâti ou non est adressée par le propriétaire à la mairie de la commune où se situe le bien. Elle mentionne les fermiers, locataires, ceux qui ont des droits d'emphytéose, d'habitation ou d'usage et ceux qui peuvent réclamer des servitudes.

Les autres intéressés sont mis en demeure de faire valoir leurs droits par publicité collective à l'initiative de la collectivité ou du service public qui fait l'objet de la mise en demeure. Ils sont tenus de se faire connaître à ces derniers, dans le délai de deux mois, à défaut de quoi ils perdent tout droit à indemnité.

L'article L. 230-3 prévoit que la collectivité ou le service public qui fait l'objet de la mise en demeure doit se prononcer dans le délai d'un an à compter de la réception en mairie de la demande du propriétaire.

2. Fixation et paiement du prix

En cas d'accord amiable, le prix d'acquisition doit être payé au plus tard deux ans à compter de la réception en mairie de cette demande.

A défaut d'accord amiable à l'expiration du délai d'un an mentionné au premier alinéa, le juge de l'expropriation, saisi soit par le propriétaire, soit par la collectivité ou le service public qui a fait l'objet de la mise en demeure, prononce le transfert de propriété et fixe le prix de l'immeuble. Ce prix, y compris l'indemnité de réemploi, est fixé et payé comme en matière d'expropriation, sans qu'il soit tenu compte des dispositions qui ont justifié le droit de délaissement.

La date de référence prévue à l'article L. 13-15 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique est celle à laquelle est devenu opposable aux tiers le plus récent des actes rendant public le plan local d'urbanisme ou l'approuvant, le révisant ou le modifiant et délimitant la zone dans laquelle est situé le terrain. En l'absence de plan d'occupation des sols rendu public ou de plan local d'urbanisme, la date de référence est, pour le cas mentionné à l'article L. 111-9, celle d'un an avant l'ouverture de l'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique, pour les cas mentionnés à l'article L. 111-10, celle de la publication de l'acte ayant pris le projet en considération et, pour les cas mentionnés à l'article L. 311-2, un an avant la création de la zone d'aménagement concerté.

Le juge de l'expropriation fixe également, s'il y a lieu, les indemnités auxquelles peuvent prétendre les personnes mentionnées à l'article L. 230-2.

Le propriétaire peut requérir l'emprise totale de son terrain dans les cas prévus aux articles L. 13-10 et L. 13-11 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique.

B.- Le projet de loi aménage le droit de délaissement pour tenir compte de cette nouvelle servitude

Le paragraphe IV insère deux alinéas après le troisième alinéa de l'article L. 230-3 du code de l'urbanisme, afin de prévoir qu'en cas de demande d'acquisition motivée par les obligations relatives aux conditions de réalisation de programmes de logements :

- la collectivité ou le service public ayant fait l'objet de la mise en demeure doit se prononcer dans un délai de six mois à compter de la réception en mairie de la demande du propriétaire, alors que ce délai est d'un an pour les autres servitudes ;

- en cas d'accord amiable, le prix d'acquisition doit être payé au plus tard dix-huit mois à compter de la réception en mairie de la demande, alors que ce délai est de deux ans pour les autres servitudes ;

- à défaut d'accord amiable à l'expiration du délai d'un an accordé à la collectivité ou au service public pour se prononcer sur l'acquisition du terrain, le juge de l'expropriation peut uniquement être saisi par la collectivité ou le service public pour prononcer le transfert de propriété et fixer le prix de l'immeuble, alors qu'il peut normalement également être saisi par le propriétaire. En effet, dans la procédure prévue par le projet de loi, la commune n'est pas obligée d'acquérir le terrain, il n'est par conséquent pas opportun de permettre au propriétaire de saisir le juge ;

- ce prix est exclusif de toute indemnité accessoire, et notamment de l'indemnité de remploi, alors qu'il doit normalement être fixé et payé comme en matière d'expropriation, sans qu'il soit tenu compte des dispositions qui ont justifié le droit de délaissement. En effet, l'indemnité de remploi, ou de réemploi, permet à l'exproprié de couvrir ses frais de réinstallation, et représente en général 15 à 30 % de l'indemnité principale. Le projet de loi exclut cette indemnité car le propriétaire n'est pas contraint de s'installer ailleurs.

C.- Les modifications apportées par le Sénat

Le Sénat a adopté un amendement de MM. Dominique Braye et Pierre Jarlier de réécriture globale du paragraphe IV.

Dans sa version issue du Sénat, le premier alinéa du paragraphe IV dispose que lorsque la demande d'acquisition est motivée par les obligations relatives aux conditions de réalisation de programmes de logements imposées en application du d de l'article L. 123-2, le juge de l'expropriation ne peut être saisi que par la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale qui a fait l'objet de la mise en demeure.

Il fixe le prix de l'immeuble, qui est alors exclusif de toute indemnité accessoire, notamment de l'indemnité de réemploi. La commune ou l'établissement public dispose d'un délai de deux mois à compter de la décision juridictionnelle devenue définitive pour notifier sa décision au propriétaire et, si elle décide d'acquérir le bien, en règle le prix dans un délai de six mois à compter de cette décision.

Il s'agit d'empêcher le propriétaire de réclamer une indemnisation au motif que, parce que la commune a réservé dans son PLU un secteur au logement social, son terrain aurait subi une dévaluation.

De plus, selon le rapporteur de la Commission des lois du Sénat, cette nouvelle rédaction permet de lever toute ambiguïté en précisant que la commune n'est pas tenue d'acquérir un bien si le propriétaire exerce son droit de délaissement. En outre, la commune se voit accorder les délais de droit commun en matière de droit de délaissement, pour se prononcer sur l'acquisition et régler le prix de vente.

Le second alinéa du paragraphe IV, dans sa version issue du Sénat, prévoit que la procédure peut être menée, à la demande de la commune ou de l'établissement public qui a fait l'objet de la mise en demeure, par un établissement public y ayant vocation ou un concessionnaire d'une opération d'aménagement.

Selon M. Dominique Braye, l'amendement tend à permettre aux communes de déléguer la procédure de droit de délaissement à des offices publics d'aménagement et de construction (OPAC) ou à des sociétés d'économie mixte (SEM). Ces derniers pourront ainsi se porter acquéreurs des terrains et mener eux-mêmes la procédure.

V.- Cas d'inapplicabilité de la procédure de délaissement

Le paragraphe V du projet de loi modifie l'article L. 230-4 du code de l'urbanisme. Dans le droit en vigueur, les articles L. 111-11, L. 123-2, L. 123-17 et L. 311-2 du code de l'urbanisme posent le principe de l'obligation pour la commune d'acquérir le bien lorsque le propriétaire met en œuvre son droit de délaissement. Dans le cadre de cette obligation, l'article L. 230-4 du code de l'urbanisme dispose que si le juge de l'expropriation n'a pas été saisi dans un délai de trois mois après l'expiration du délai d'un an s'imposant à la collectivité ou au service public pour se prononcer sur l'acquisition du terrain, les limitations au droit de construire et la réserve ne sont plus opposables, c'est-à-dire que la servitude disparaît. La saisine du juge de l'expropriation reste néanmoins possible au-delà de ce délai de trois mois.

En vertu du paragraphe V, ces dispositions ne seraient pas applicables aux terrains sur lesquels un pourcentage minimum de catégories de logements locatifs défini par le plan local d'urbanisme devrait être construit.

VI.- Conditions d'application

Le paragraphe VI précise les conditions d'application du droit de délaissement spécifique créé par l'article 2, dont la particularité est que la commune n'est pas contrainte d'acquérir le terrain, en insérant un article L. 230-4-1 nouveau dans le code de l'urbanisme. Si la commune ne souhaite pas acquérir le terrain, le propriétaire peut, dans un délai de deux ans, déposer une demande de permis de construire, sans que l'obligation relative aux programmes de logements lui soit opposable. Au-delà de ce délai, l'obligation précitée s'applique de plein droit. Le délai est de six mois si la commune ou l'EPCI n'a pas fait connaître sa décision.

Par le biais d'un amendement du rapporteur de sa Commission des affaires économiques et du rapporteur de sa Commission des lois, et par coordination avec un amendement adopté précédemment (9), le Sénat a modifié les délais applicables lorsque la commune ou l'EPCI n'a pas fait connaître sa décision : le délai de six mois a été allongé à un an, comme le prévoit le droit commun. En cas de saisine du juge de l'expropriation, le délai est de deux mois.

VII.- Possibilité de majorer le coefficient d'occupation du sol

A.- Le coefficient d'occupation du sol : un outil de limitation de la densité

L'article R. 123-10 du code de l'urbanisme dispose que le coefficient d'occupation du sol, qui détermine la densité de construction admise, est le rapport exprimant le nombre de mètres carrés de plancher hors œuvre nette ou le nombre de mètres cubes susceptibles d'être construits par mètre carré de sol.

En application de l'article L. 123-1 du code précité, le règlement du PLU peut, à titre facultatif, fixer un ou plusieurs COS. En outre, le même article prévoit que le PLU peut délimiter les zones ou parties de zones dans lesquelles la reconstruction ou l'aménagement de bâtiments existants peuvent être imposés ou autorisés avec une densité au plus égale à celle qui était initialement bâtie, nonobstant les règles relatives au coefficient.

B.- La possibilité de le majorer dans la limite de 50 %

Le paragraphe VII de l'article 2 dispose que dans les communes de plus de 20 000 habitants et les communes de plus de 1 500 habitants appartenant à une agglomération de plus de 50 000 habitants au sens du recensement général de la population, où se manifestent d'importants besoins en logements et, sous réserve de ne pas porter atteinte à l'économie générale du plan local d'urbanisme, le conseil municipal peut, par délibération motivée, délimiter des secteurs à l'intérieur desquels la réalisation de programmes de logements comportant au moins une moitié de logements locatifs sociaux bénéficie d'une majoration du coefficient d'occupation des sols.

La délibération fixe pour chaque secteur cette majoration qui ne peut excéder 50 %. Cette disposition n'est applicable qu'aux permis de construire délivrés avant le 1er janvier 2010.

Le Sénat a apporté des modifications rédactionnelles à ce paragraphe.

Votre rapporteur s'associe aux propos du rapporteur de la Commission des affaires économiques du Sénat qui remarque que l'article L. 127-1 du code de l'urbanisme permet déjà aux communes de majorer leur COS pour faciliter la réalisation de logements sociaux, et que ce dispositif est peu utilisé. Cela étant, il vous propose son adoption sans modification.

VIII.- Faculté pour le préfet de modifier les documents d'urbanisme

Le paragraphe VIII prévoit que quand un POS ou un PLU comprend des dispositions ne permettant manifestement pas la construction des logements nécessaires à la satisfaction des besoins, le préfet, après avis du comité régional de l'habitat, peut demander à la commune d'engager la modification ou la révision du plan.

Si dans un délai de six mois, la commune n'a pas engagé la procédure ou si dans un délai de deux ans la modification ou la révision n'a pas été menée à bien, le préfet peut notifier à la commune, par lettre motivée, les modifications qu'il estime nécessaires d'apporter au plan. Le plan d'occupation des sols ou le plan local d'urbanisme est alors modifié ou révisé.

Le Sénat, par le biais d'un amendement de MM. Dominique Braye et Pierre Jarlier ayant recueilli l'avis favorable du Gouvernement, a supprimé ce paragraphe. En effet, le rapporteur de la Commission des affaires économiques du Sénat a estimé que le préfet disposait déjà de moyens très importants en amont de l'élaboration des PLU. Il a ajouté que les services de l'Etat étaient présents tout au long de la procédure d'élaboration des documents d'urbanisme. Enfin, une fois le PLU élaboré, celui-ci est envoyé au préfet.

Le Gouvernement s'est prononcé en faveur de cette suppression, au motif que le Sénat avait adopté un amendement rendant obligatoire les programmes locaux de l'habitat. Votre rapporteur vous propose le maintien de cette suppression.

La Commission a examiné un amendement de M. Jean-Pierre Abelin prévoyant la consultation des organismes d'habitations à loyer modéré au cours de l'élaboration des PLU et des SCOT.

Le rapporteur s'est déclaré défavorable à cet amendement dans la mesure où il risquait d'alourdir les procédures et d'accroître les risques d'annulation contentieuse des PLU.

Le Président Patrick Ollier et M. Serge Poignant ont indiqué partager la position du rapporteur puis M. Jean-Pierre Abelin a retiré son amendement.

La Commission a ensuite adopté cet article ainsi modifié.

Article 2 bis (nouveau)

Extension aux syndicats mixtes de la compétence
en matière de programme local de l'habitat

Cet article a pour objet d'étendre aux syndicats mixtes constitués de communes et d'EPCI, et à ceux composés d'EPCI, la compétence en matière d'élaboration du PLH.

Cet article a été adopté par le biais d'un amendement ayant recueilli un avis favorable du rapporteur, mais un avis de sagesse du Gouvernement. Il étend aux syndicats mixtes composés de communes et d'EPCI, et ceux composés d'EPCI, la compétence pour élaborer des PLH.

Dans le droit existant, le premier alinéa de l'article L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation, dont la rédaction est issue de l'adoption de l'article 61 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales, dispose que le PLH est établi par un EPCI, pour l'ensemble de ses communes membres.

Selon l'auteur de l'amendement, le sénateur Vanlerenberghe, la rédaction de cet alinéa, en ôtant aux syndicats mixtes la compétence pour élaborer les PLH, « a provoqué de réelles difficultés sur le terrain », dans la mesure où certains syndicats se sont vus refuser l'attribution de subventions pour l'étude des PLH. Le sénateur a ajouté que les syndicats avaient montré qu'ils avaient les structures et les moyens techniques pour assurer cette compétence.

Cependant, depuis l'entrée en vigueur de l'article 61 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales, le PLH, parce qu'il revêt un caractère programmatique et opérationnel, ne peut plus être élaboré que par les établissements publics de coopération intercommunale compétents. De plus, le PLH constitue le fondement sur lequel les aides à la pierre peuvent faire l'objet d'une délégation de compétence aux EPCI.

Par conséquent, votre rapporteur estime qu'ouvrir la possibilité aux syndicats mixtes d'élaborer un PLH, est source de complexité. En effet, pour pouvoir établir un PLH sur son périmètre, un syndicat mixte qui comporte un ou plusieurs EPCI - compétents, à titre obligatoire, pour élaborer un PLH - devrait se voir transférer cette compétence par les EPCI précités. Or, en application de la loi n° 2004-809, cette compétence ne peut être partagée.

En outre, le fait de transférer cette compétence à un syndicat mixte, empêcherait les EPCI concernés d'obtenir la délégation de compétence en matière d'aides à la pierre, prévue par l'article 61 de la loi n° 2004-809, dans la mesure où ils ne seraient plus dotés d'un PLH sur leur territoire.

C'est pourquoi votre rapporteur vous propose :

- d'assouplir le dispositif adopté par le Sénat, en prévoyant que lorsque les périmètres des EPCI compétents en matière de PLH différent fortement de ceux des bassins d'habitat ou des pays, un syndicat mixte visé à l'article L. 5711-1 du code général des collectivités territoriales peut élaborer, en l'absence de schéma de cohérence territorial prescrit sur ce territoire, des études de cadrage sur l'habitat ;

- de supprimer cet article, et de le déplacer dans le chapitre V du titre II, après l'article 8 decies, consacré au « plan départemental de l'habitat ».

Suivant l'avis de son rapporteur, la Commission a adopté un amendement de suppression de cet article (amendement n° 40).

Après l'article 2 bis

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Martial Saddier donnant aux maires ou aux présidents d'établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) la possibilité de fixer, dans les documents d'urbanisme, un pourcentage de logements bénéficiaires de dispositifs de défiscalisation.

M. Martial Saddier a souligné l'importance du problème posé, dans certaines communes, par la pression des promoteurs immobiliers désireux de tirer parti des dispositifs de défiscalisation au profit de l'investissement immobilier locatif. Il a rappelé qu'il en résultait, d'une part, une forte augmentation des prix des terrains et, d'autre part, la construction d'un grand nombre de logements susceptibles d'aboutir à des concentrations urbaines qui ne sont pas souhaitables. Il a noté que, face à ce phénomène, les maires étaient dépourvus de moyens d'action dès lors que les projets conduits l'étaient dans le respect des documents d'urbanisme.

Le rapporteur s'est déclaré défavorable à cet amendement en jugeant que la mise en œuvre d'avantages fiscaux portant sur des impôts d'Etat ne pouvait être déléguée au niveau local.

Le Président Patrick Ollier a estimé que la rédaction proposée était suffisamment ambiguë pour que la recevabilité de l'amendement au regard de l'article 40 de la Constitution soit incertaine.

M. Jérôme Bignon a jugé que l'amendement soulevait une question extrêmement pertinente : celle des prérogatives des maires pour agir sur la quantité de logements construits, d'une part, et sur le type de logements construits, d'autre part, dans le cadre des dispositifs de défiscalisation. Il a toutefois estimé sa rédaction insatisfaisante dans la mesure où elle donne aux élus locaux la possibilité de remettre en cause des zonages définis par la loi.

Mme Nathalie Gautier a souligné que le dispositif de défiscalisation dit « Robien » entraînait effectivement de nombreux effets pervers. Elle a noté que, dans certaines agglomérations comme celle de Lyon, il créait une pression spéculative empêchant des familles de se loger dans des conditions abordables.

M. François Brottes, revenant sur l'intervention du Président Patrick Ollier, a noté que l'amendement visait à limiter le bénéfice d'un avantage fiscal et qu'il n'entraînerait donc pas de pertes de recettes mais au contraire une moindre dépense fiscale.

Puis, il a souligné la nécessité d'adapter aux situations locales la mise en œuvre des objectifs nationaux comme l'estiment souvent des orateurs de la majorité s'agissant de l'objectif de réalisation de logements locatifs sociaux. Rappelant que son groupe avait souligné les risques présentés par le dispositif dit « Robien », il a jugé souhaitable de réfléchir à un mécanisme permettant localement d'en réguler les effets pervers.

Le Président Patrick Ollier a répété qu'en dépit de l'intention de l'auteur, la rédaction proposée ne lui paraissait pas dépourvue d'ambiguïtés.

M. François Brottes a indiqué qu'il serait possible de les lever en sous-amendant cet amendement.

M. Philippe Pemezec a estimé qu'il convenait de se garder de généralisations trop rapides et a rappelé que le dispositif dit « Robien » ne présentait pas des effets pervers partout.

Usant de la faculté ouverte par l'article 38 du Règlement, M. Michel Piron a estimé nécessaire de distinguer la forme et le fond. Il a indiqué que, sur la forme, l'amendement mériterait clairement d'être amélioré. Sur le fond, il a jugé que le dispositif « Robien » permettait, en accroissant l'offre de logements locatifs, de peser à la baisse sur les loyers, tout en admettant qu'il conviendrait de réfléchir à sa territorialisation comme le propose l'amendement.

M. François Brottes a rappelé que l'amendement ne visait pas à mettre en cause le dispositif dit « Robien » mais simplement à ouvrir une faculté nouvelle aux élus locaux.

Le Président Patrick Ollier a constaté qu'une large convergence de vues existait, d'une part, sur la pertinence de la question soulevée par l'amendement et, d'autre part, sur la nécessité de l'améliorer formellement. Il a donc suggéré à son auteur de le retirer pour préparer, en association avec le rapporteur et avec les commissaires intéressés, une rédaction nouvelle d'ici la séance publique.

M. Martial Saddier, après avoir précisé qu'il ne portait pas un jugement global critique sur le dispositif dit « Robien », a retiré son amendement.

Chapitre III

SÉCURISER LES AUTORISATIONS D'URBANISME
ET LES CONSTRUCTIONS EXISTANTES

[Division et intitulé nouveaux]

A l'exception de l'article 3, issu du projet de loi initial, l'ensemble des articles du présent chapitre sont des articles additionnels introduits par le biais d'amendements du rapporteur de la commission des affaires économiques du Sénat, M. Dominique Braye, et du rapporteur de la commission des lois du Sénat, M. Pierre Jarlier.

S'agissant de l'article 3, il habilite l'Etat à délivrer les permis de construire à la société nationale de construction pour les travailleurs (Sonacotra), et ce, afin de permettre à cette société de remplir la mission qui lui a été confiée par le Premier ministre en septembre dernier : réaliser 5 000 logements d'urgence et d'insertion.

S'agissant des articles additionnels au projet de loi initial, les amendements sont issus des propositions du groupe de travail pour une meilleure sécurité juridique des autorisations d'urbanisme, présidé par M. Philippe Pelletier, actuel président de l'agence nationale d'amélioration de l'habitat.

Rappelons en effet que ce groupe de travail a constaté, au terme de ses auditions, que :

- les aménageurs, promoteurs et investisseurs regrettent que les autorisations d'urbanisme qu'ils obtiennent soient souvent différées dans leur mise en œuvre par des contentieux dont le temps de traitement est souvent incompatible avec celui de l'activité économique ;

- que les architectes se sont inquiétés à la fois de l'aléa qui assortit les demandes d'autorisations d'urbanisme dont ils assurent la préparation et du risque, face à des règles trop complexes ou imprécises, et que la création architecturale s'en trouve bridée à l'excès ;

- que les élus locaux, comme les services de l'Etat, ont notamment déploré la formation insuffisante des agents attachés à l'instruction et au contrôle des autorisations d'urbanisme ;

- que les magistrats de l'ordre administratif et de l'ordre judiciaire ont souligné l'encombrement de leurs rôles, l'insuffisance de leurs moyens humains et matériels et la complexité des règles juridiques dont il leur appartient de sanctionner la violation ;

- que les notaires ont regretté l'insécurité qui assortit souvent les mutations d'immeubles faute d'une meilleure prescription des actions ; et les avocats ont convenu que la difficulté des mécanismes procéduraux et des règles applicables rendait le droit de l'urbanisme peu accessible à des non spécialistes de la matière.

Sur le fondement de ce constat, le groupe de travail a formulé un certain nombre de propositions, avec 5 objectifs :

- l'amélioration de la qualité de la règle d'urbanisme ;

- la formation et l'information de ceux qui participent à la chaîne de préparation, d'instruction et de contrôle des autorisations d'urbanisme ;

- l'amélioration des conditions de déroulement de la phase d'instruction des documents ;

- l'accélération du contentieux, sans altérer le principe du contradictoire ni bouleverser les règles de procédure ;

- la consolidation, à long terme, sur le modèle de la prescription civile et pénale, des effets d'une situation juridiquement irrégulière, pour les constructions existantes, au regard des autorisations d'urbanisme.

Les amendements votés par le Sénat portent sur les deux derniers objectifs formulés par le groupe de travail :

- l'article 3 bis institue un délai de prescription administrative de dix ans à compter de l'achèvement d'une construction afin qu'au terme de ce délai, la méconnaissance des règles d'urbanisme ou des règles applicables aux autorisations d'urbanisme ne puisse plus être opposée ;

- l'article 3 ter tend à encadrer strictement les conditions permettant d'intenter une action en démolition ;

- l'article 3 quater permet au juge administratif d'annuler partiellement un permis de construire, lorsque certaines parties seulement du projet, détachables de l'ensemble, sont reconnues illégales ;

- en contrepartie de l'article 3 ter, l'article 3 quinquies permet au préfet, lorsqu'il intervient au titre du contrôle de légalité, de demander au tribunal de grande instance d'ordonner la démolition d'une construction qui aurait été édifiée sur la base d'un permis de construire illégal annulé par le tribunal administratif ;

- l'article 3 sexies encadre la qualité pour agir devant les juridictions administratives des associations de protection de la nature et de l'environnement agréées au titre de l'article L. 141-1 du code de l'environnement, et ce, afin d'éviter la multiplication des recours contentieux.

Article 3

Compétence de l'Etat pour délivrer les permis de construire aux sociétés
de construction dont il possède plus de la moitié du capital

Cet article a pour objet de permettre à l'Etat de délivrer les permis de construire aux sociétés de construction dont il possède plus de la moitié du capital. Il s'agit, de fait, de la société nationale de construction pour les travailleurs (Sonacotra).

A.- La répartition des compétences pour la délivrance des permis de construire

1. Le droit commun : la compétence du maire au nom de la commune

L'article L. 421-2-1 du code de l'urbanisme prévoit que dans les communes où un PLU a été approuvé, le permis de construire est délivré par le maire au nom de la commune.

2. La possibilité pour l'Etat de délivrer certains permis de construire

En vertu du même article, sont délivrés ou établis, au nom de l'Etat, par le maire ou le représentant de l'Etat dans le département après avis du maire ou du président de l'établissement public compétent, les autorisations ou actes relatifs à l'utilisation et à l'occupation du sol concernant :

a) les constructions, installations ou travaux réalisés pour le compte de l'Etat, de la région, du département, de leurs établissements publics et concessionnaires ainsi que pour le compte d'Etats étrangers ou d'organisations internationales ;

b) les ouvrages de production, de transport, de distribution et de stockage d'énergie, ainsi que ceux utilisant des matières radioactives ; un décret en Conseil d'Etat détermine la nature et l'importance de ces ouvrages ;

c) les constructions, installations ou travaux réalisés à l'intérieur des périmètres des opérations d'intérêt national dans les conditions définies par décret en Conseil d'Etat.

En outre, l'article 1er du projet de loi prévoit la possibilité pour l'Etat de délivrer des permis de construire jusqu'au 1er janvier 2010, pour la construction de logements sur des terrains appartenant à l'Etat ou à ses établissements publics.

B.- Le projet de loi vise la délivrance de permis de construire au profit de la Sonacotra

L'article 3 du projet de loi complète l'article L. 421-2-1 du code de l'urbanisme par un d) prévoyant que sont délivrés ou établis, au nom de l'Etat, par le maire ou le représentant de l'Etat dans le département après avis du maire ou du président de l'établissement public compétent, les autorisations ou actes relatifs à l'utilisation et à l'occupation du sol concernant les logements construits par des sociétés de construction dans lesquelles l'Etat détient la majorité du capital.

De fait, c'est la Sonacotra qui est visée par le présent article. La Sonacotra est une société anonyme d'économie mixte comptant quatre actionnaires principaux :

- l'Etat,

- la Caisse des dépôts et consignations,

- le Crédit foncier,

- et le groupe SA HLM Logirep.

Créée en 1956, la Sonacotra a pour objet de loger les travailleurs migrants venus seuls en France. Cette société a vu sa mission élargie en 1993 à tous ceux et celles qui, salariés ou sans emploi, ne trouvent pas leur place dans le logement social traditionnel.

En décembre 1994, les pouvoirs publics ont créé les résidences sociales, qui regroupent sous une même catégorie les foyers de travailleurs migrants et les foyers de jeunes travailleurs. Depuis la fin des années 1990, la Sonacotra s'implique dans l'accueil des demandeurs d'asile. Enfin, la société est parfois sollicitée pour l'accueil des populations sinistrées : elle l'a été, en mars 2001, à la suite des inondations dans le département de la Somme et en septembre de la même année, lors de l'explosion de l'usine AZF de Toulouse.

Actuellement, la société possède un parc de 437 résidences, offrant, pour les personnes bénéficiant de faibles ressources, plus de 72 000 logements. 276 foyers traditionnels continuent d'héberger des personnes seules, tandis que les résidences sociales, au nombre aujourd'hui de 161, présentent de nouvelles formes d'habitat pouvant loger de jeunes familles.

Enfin, au sein des résidences, les structures accueillant les demandeurs d'asile se sont multipliées et l'entreprise continue d'offrir des logements pour la location. La capacité totale d'accueil des demandeurs d'asile, qui s'élève à 5 332 places, se répartit de la façon suivante : 1 792 places sur les 28 centres d'accueil des demandeurs d'asile (CADA), et 3 540 places en dispositif d'accueil d'urgence des demandeurs d'asile (AUDA). Les structures CADA et AUDA sont intégrées au sein des résidences. Sur les 3 540 places AUDA, 1.420 concernent l'accueil temporaire dans le cadre de la résorption des flux liés à Sangatte et au Pas-de-Calais, ainsi qu'à l'hébergement hivernal.

Or, le Premier ministre a confié à la Sonacotra la mission de réaliser 5 000 logements d'urgence et d'insertion. Rappelons en effet que lors de sa conférence de presse du 1er septembre 2005, celui-ci a annoncé « la réquisition de terrains dans des programmes d'intérêt général », ajoutant que « cette réquisition [permettrait] à la Sonacotra de réaliser 5 000 logements d'urgence et d'insertion d'ici la fin du premier trimestre 2006 sur les terrains réquisitionnés. »

C'est afin de permettre la réalisation de ces logements que cet article étend la compétence de l'Etat pour la délivrance de permis de construire.

Le Sénat a modifié cet article, par le biais d'un amendement rédactionnel de M. Dominique Braye, rapporteur de la commission des affaires économiques, ayant recueilli l'avis favorable du Gouvernement.

Suivant l'avis de son rapporteur, la Commission a adopté cet article sans modification.

Article 3 bis (nouveau)

(article L. 111-12 [nouveau] du code de l'urbanisme)

Délai de prescription pour les constructions achevées

Introduit par le biais d'un amendement de MM. Dominique Braye et Pierre Jarlier, ayant été sous-amendé par le Gouvernement, cet article a pour objet d'assurer la sécurité juridique des autorisations d'urbanisme, en instituant un délai de prescription administrative de dix ans à compter de l'achèvement d'une construction afin qu'au terme de ce délai, la méconnaissance des règles d'urbanisme ou des règles applicables aux autorisations d'urbanisme ne puisse plus être opposée.

A.- Le droit en vigueur pose des problèmes d'insécurité juridique

Dans le droit existant, des travaux réalisés sur une construction irrégulière impliquent que celle-ci soit préalablement régularisée, ce qui entraîne une grande insécurité juridique en cas de mutation d'immeuble.

Dans son rapport présenté en janvier 2005 au ministre de la justice et au ministre de l'équipement, le groupe de travail présidé par M. Philippe Pelletier, président de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, souligne qu'« il paraît anormal que, dans le domaine de l'urbanisme, alors qu'il existe une prescription pénale (trois ans) et une prescription civile (dix ans), il n'existe pas de prescription administrative. C'est ainsi que des travaux réalisés sur une construction irrégulière doivent toujours préalablement impliquer une régularisation de la construction existante, en cas de nouvelle intervention sur celle-ci (Conseil d'Etat, 9 juillet 1986, Mme Thalamy).

« Ainsi, même après l'extinction des actions pénale ou civile, une telle construction ne cesse pas d'être irrégulière au plan administratif, avec l'insécurité juridique que cela emporte en cas de mutation de l'immeuble ou de travaux sur celui-ci, y compris de nombreuses années après l'achèvement de la construction.

« En l'état du droit, l'irrégularité administrative est, contre toute logique, perpétuelle. Il importe donc d'instaurer par une disposition de nature nécessairement législative, le principe d'une prescription administrative au terme de laquelle, passé un certain délai à compter de son achèvement, toute construction sera réputée régulière avec toutes conséquences de droit. »

B.- La prescription décennale proposée par le Sénat

Le Sénat a donc adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement de M. Dominique Braye et de M. Pierre Jarlier, portant article additionnel, et insérant dans le code de l'urbanisme un article L. 111-12 nouveau renforçant la sécurité juridique des constructions achevées en instituant une prescription administrative de 10 ans.

Selon le rapporteur de la commission des affaires économiques du Sénat, « ce délai correspond au délai instauré par l'article L. 315-1 du code de l'urbanisme pour l'action en justice née de la violation des règles applicables aux lotissements. »

L'article L. 111-12 nouveau dispose donc que lorsqu'une construction est achevée depuis plus de dix ans, le refus de permis de construire ou de déclaration de travaux ne peut être fondé sur l'irrégularité de la construction initiale au regard du droit de l'urbanisme.

L'article 3 bis précise en outre que cette prescription n'est pas applicable dans les cas suivants :

- lorsque la construction est de nature, par sa situation, à exposer ses usagers à un risque de mort ou de blessures de nature à entraîner une mutilation ou une infirmité permanente ;

- lorsque la construction a fait l'objet d'une décision d'un tribunal de l'ordre judiciaire ordonnant sa démolition ;

- lorsque la construction est située sur le domaine public ;

- lorsque la construction est située dans un site classé ou un parc naturel ;

- lorsque le permis de construire a été obtenu par fraude.

Enfin, le second paragraphe de cet article prévoit que le délai de dix ans mentionné au premier alinéa de l'article L. 111-12 du code de l'urbanisme court à compter de la date de publication de la loi pour les constructions achevées avant cette date.

Suivant l'avis de son rapporteur, la Commission a adopté cet article sans modification.

Article 3 ter (nouveau)

(article L. 480-13 du code de l'urbanisme)

Action en démolition

Cet article a pour objet de mieux circonscrire l'action en démolition.

A.- Le droit en vigueur est source d'insécurité juridique

1. La loi permet au juge d'annuler un permis de construire pendant cinq ans après l'achèvement des travaux

Dans le droit existant, l'article L. 480-13 du code de l'urbanisme dispose que lorsqu'une construction a été édifiée conformément à un permis de construire, le propriétaire ne peut être condamné par un tribunal de l'ordre judiciaire du fait de la méconnaissance des règles d'urbanisme ou des servitudes d'utilité publique que si, préalablement, le permis a été annulé pour excès de pouvoir ou si son illégalité a été constatée par la juridiction administrative. L'action en responsabilité civile se prescrit, en pareil cas, par cinq ans après l'achèvement des travaux.

Ainsi la légalité d'un permis de construire peut-elle être remise en cause par le juge administratif, s'il est saisi par le juge judiciaire d'une question préjudicielle en déclaration d'illégalité, et ce, pendant un délai de cinq ans après l'achèvement des travaux.

En effet, l'article L. 480-13 exige simplement que l'illégalité ait été préalablement constatée par le juge administratif. Si le permis n'a pas été annulé, cette question constitue devant le juge civil une question préjudicielle tranchée par le juge administratif saisi d'un recours en appréciation de validité. Enfin, l'article prévoit que l'action en responsabilité civile est prescrite cinq ans après l'achèvement des travaux, cette notion pouvant être établie par tous moyens.

2. La jurisprudence a accru cette insécurité juridique

S'agissant de l'application de cet article, la Cour de cassation a précisé que le juge judiciaire devait s'assurer de trois éléments : la contestation doit être sérieuse, avoir sa source dans la violation présumée d'une servitude d'urbanisme, et cette violation présumée doit avoir causé un préjudice au demandeur.

En outre, la troisième chambre civile de la Cour de cassation, dans une décision M. Crista du 21 mars 2001, a admis que la violation d'une règle d'urbanisme simplement permissive pouvait être invoquée à l'appui d'une action civile en démolition ou en indemnité.

B.- Le Sénat propose de mieux circonscrire les actions en démolition

Conformément aux conclusions du rapport rendu par le groupe de travail présidé par M. Philippe Pelletier sur la sécurité juridique des autorisations d'urbanisme, MM. Dominique Braye et Pierre Jarlier, respectivement rapporteur de la commission des affaires économiques et rapporteur de la commission des lois du Sénat, ont présenté un amendement de réécriture de l'article L. 480-13 du code de l'urbanisme. Cet amendement, adopté par le Sénat, a recueilli l'avis favorable du Gouvernement.

Dans sa rédaction issue du Sénat, l'article L. 480-13 du code de l'urbanisme circonscrit l'action en démolition :

- en cantonnant la possibilité d'une condamnation à démolition à l'hypothèse d'une annulation préalable du permis de construire par le juge administratif dans le cadre d'un recours pour excès de pouvoir, sans préjudice des dispositions générales du droit des biens qui doivent toujours permettre d'obtenir la démolition d'une construction édifiée, non pas en méconnaissance d'une règle d'urbanisme, mais en violation du droit de propriété ou d'une servitude de droit privé ;

- en imposant, en cas d'annulation préalable et définitive du permis de construire, que l'action en démolition soit exercée devant le juge civil dans le délai de deux ans qui suit la décision définitive, l'allocation de dommages et intérêts demeurant en tout état de cause possible en réparation du préjudice subi ;

- en ne rendant plus possible, en cas d'absence de recours en annulation préalable du permis de construire, l'exception d'illégalité à son encontre au-delà d'un délai de deux ans à compter de l'achèvement de la construction.

S'agissant de ce délai, le ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement s'est interrogé sur l'opportunité de ramener à deux ans, le délai actuellement prévu par la loi, qui est de cinq ans. Cependant, le rapporteur de la commission des lois du Sénat estime que « le délai actuel de cinq ans est manifestement excessif au regard de l'insécurité juridique qu'il génère. Un délai de deux ans à compter de l'achèvement de la construction apparaît plus raisonnable, dès lors qu'il s'agit de permettre aux tiers intéressés de se manifester à raison du préjudice que peut leur causer la construction édifiée. »

Enfin l'article 3 bis prévoit que lorsque l'achèvement des travaux est intervenu avant la publication du projet de loi, la prescription continue à courir selon son régime.

Suivant l'avis de son rapporteur, la Commission a adopté cet article sans modification.

Article 3 quater (nouveau)

(article L. 600-5 [nouveau] du code de l'urbanisme)

Annulation partielle des permis de construire par le juge administratif

Cet article permet au juge administratif d'annuler partiellement un permis de construire, lorsque certaines parties seulement du projet, détachables de l'ensemble, sont reconnues illégales.

Dans le droit existant, à l'exception des dispositions à caractère financier, les autorisations d'occupation des sols sont considérées par le juge comme indivisibles. Dès lors, le vice retenu par le tribunal, quel qu'il soit, entraîne leur disparition totale.

C'est la raison pour laquelle le Sénat a adopté un amendement présenté par M. Dominique Braye, et M. Pierre Jarlier, rapporteurs, inspiré du rapport de M. Philippe Pelletier mentionné ci-dessus, ayant recueilli l'avis favorable du Gouvernement. L'article 3 quater crée un article L. 600-5 nouveau après l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, afin de permettre au juge administratif de n'annuler que partiellement un permis de construire, lorsque certaines parties seulement du projet, détachables de l'ensemble, sont reconnues illégales.

Selon le rapporteur pour avis du Sénat, une telle possibilité serait cohérente avec celle qui est déjà reconnue au juge des référés d'ordonner la suspension de l'exécution d'une décision « ou de certains de ses effets » en application des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative.

L'article L. 600-5 nouveau prévoit également que l'autorité compétente prend ensuite, à la demande du bénéficiaire du permis, un arrêté modificatif tenant compte de la décision juridictionnelle.

Suivant l'avis de son rapporteur, la Commission a adopté cet article sans modification.

Article 3 quinquies (nouveau)

(article L. 600-6 [nouveau] du code de l'urbanisme)

Possibilité pour le préfet d'engager une action en démolition

Cet article a pour objet de permettre au préfet, lorsqu'il intervient au titre du contrôle de légalité, de demander au tribunal de grande instance d'ordonner la démolition d'une construction qui aurait été édifiée sur la base d'un permis de construire illégal annulé par le tribunal administratif.

L'article a été introduit dans le projet de loi initial par le biais d'un amendement du rapporteur de la commission des affaires économiques, M. Dominique Braye, et du rapporteur de la commission des lois du Sénat, M. Pierre Jarlier. Inspiré du rapport de M. Philippe Pelletier mentionné ci-dessus, il a recueilli un avis favorable du Gouvernement.

Dans le droit existant, le préfet ne peut engager une action en démolition puisqu'il n'a pas la qualité de tiers « lésé ». Or, si l'article 3 ter du projet de loi propose une nouvelle rédaction de l'article L. 480-13 du code de l'urbanisme afin d'encadrer strictement les possibilités d'action en démolition, le rapport de M. Pelletier conclut à la nécessité de compléter ce dispositif en donnant au préfet intérêt pour agir.

C'est pourquoi le Sénat a adopté un article L. 600-6 nouveau dans le code de l'urbanisme, disposant que lorsque la juridiction administrative, saisie d'un déféré du préfet, a annulé par une décision devenue définitive un permis de construire pour un motif non susceptible de régularisation, le préfet peut engager une action civile en vue de la démolition de la construction dans les conditions et délais définis par le deuxième alinéa de l'article L. 480-13.

Suivant l'avis de son rapporteur, la Commission a adopté cet article sans modification.

Article 3 sexies (nouveau)

Intérêt pour agir des associations agréées

Cet article a pour objet d'encadrer la qualité pour agir devant les juridictions administratives des associations de protection de la nature et de l'environnement agréées au titre de l'article L. 141-1 du code de l'environnement. Introduit par le biais d'un amendement de M. Dominique Braye, il a recueilli un avis défavorable du Gouvernement.

L'article L. 142-1 du code de l'environnement a pour objet l'action en justice des associations de protection de la nature et de l'environnement. Il dispose que  toute association ayant pour objet la protection de la nature et de l'environnement peut engager des instances devant les juridictions administratives pour tout grief se rapportant à celle-ci.

Il prévoit également que les associations de protection de l'environnement agréées au titre de l'article L. 141-1 du même code doivent justifier d'un intérêt pour agir contre toute décision administrative ayant un rapport direct avec son objet et ses activités statutaires et produisant des effets dommageables pour l'environnement sur tout ou partie du territoire pour lequel elle bénéficie de l'agrément.

Rappelons que l'article L. 141-1 du code précité dispose que lorsqu'elles exercent leurs activités depuis au moins trois ans, les associations régulièrement déclarées et exerçant leurs activités statutaires dans le domaine de la protection de la nature et de la gestion de la faune sauvage, de l'amélioration du cadre de vie, de la protection de l'eau, de l'air, des sols, des sites et paysages, de l'urbanisme, ou ayant pour objet la lutte contre les pollutions et les nuisances et, d'une manière générale, œuvrant principalement pour la protection de l'environnement, peuvent faire l'objet d'un agrément motivé de l'autorité administrative.

Selon le rapporteur de la commission des affaires économiques du Sénat qui a déposé l'amendement modifiant le second alinéa de l'article L. 142-1 du code de l'environnement, « la multiplication des recours contentieux contre les permis de construire constitue un obstacle clairement identifié par les acteurs de terrain à une mise en œuvre rapide des objectifs fixés en matière de logement. Les délais de jugement sont particulièrement longs : 15 à 16 mois devant les tribunaux administratifs, 2 à 3 ans devant les cours administratives d'appel. »

C'est afin de limiter la multiplication des recours que M. Dominique Braye a souhaité que les associations agréées par le ministère de l'écologie soient contraintes, pour faire un recours juridictionnel contre une décision administrative, d'avoir reçu leur agrément avant la publication de celui-ci.

Suivant l'avis de son rapporteur, la Commission a adopté cet article sans modification.

Après l'article 3 sexies

Conformément à l'avis de son rapporteur, la Commission a rejeté un amendement de M. Rodolphe Thomas imposant à l'auteur d'un recours contentieux contre une autorisation de construire des logements locatifs sociaux la consignation auprès du tribunal d'une somme fixée par le juge.

Elle a également rejeté, suivant son rapporteur, un amendement de M. Jean-Pierre Abelin prévoyant que la moitié du budget des activités sociales du personnel des industries électriques et gazières est consacrée à la réhabilitation et à la modernisation des logements sociaux occupés prioritairement par ce personnel.

Chapitre IV

AMÉLIORER LES OUTILS D'ACQUISITION FONCIÈRE

[Division et intitulé nouveaux]

Le chapitre IV a été introduit par le Sénat par le biais d'un amendement des rapporteurs. Il regroupe :

- l'article 4 du projet de loi initial, relatif à la fusion du droit de propriété et du droit de préemption des communes ;

- et l'article 4 bis, introduit par le Sénat, et ayant trait au droit de préemption urbain sur les parts de sociétés civiles immobilières.

Avant l'article 4

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Jean-Yves Le Bouillonnec disposant qu'un établissement public foncier régional est créé dans toutes les régions avant le 1er janvier 2007 sauf délibération contraire du conseil régional.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec a indiqué que cet amendement permettrait de surmonter les oppositions locales qui entravent la création d'établissements publics fonciers régionaux dont beaucoup reconnaissent pourtant l'utilité.

Le rapporteur a émis un avis défavorable à cet amendement en indiquant que les régions le jugeant nécessaire, notamment compte tenu de la pression foncière sur leur territoire, s'étaient déjà dotées de tels établissements publics et que des concertations étaient en cours, sous l'égide des préfets, dans les autres régions.

M. Philippe Pemezec a jugé nécessaire de préserver une souplesse permettant de tenir compte des situations locales et a rappelé que les départements pouvaient également intervenir en matière foncière.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec a ironisé sur le fait que M. Philippe Pemezec estime qu'en Ile-de-France, le département corresponde à un bassin d'emploi et a regretté que celui-ci veuille continuer à régler, dans son petit territoire, ses petits problèmes d'habitat. Il a souligné qu'il convenait, au contraire, de prendre en compte les réalités territoriales et, en particulier, le fait qu'en Ile-de-France, c'est bien à l'échelle régionale qu'il convient de traiter les problématiques, liées, du développement économique, des transports et de l'habitat.

M. Philippe Pemezec a vigoureusement invité M. Jean-Yves Le Bouillonnec à garder ses leçons pour lui et a rappelé l'importance des efforts qu'il menait, en tant que maire, en matière de logement locatif social.

Puis, la Commission a rejeté l'amendement de M. Jean-Yves Le Bouillonnec.

Elle a ensuite examiné un amendement présenté par MM. Martial Saddier et Claude Birraux prévoyant que le projet préalable au droit de préemption communal ou intercommunal n'est pas nécessaire si la commune ou l'EPCI l'exerce en vue de construire du logement locatif.

M. Martial Saddier a rappelé qu'il était extrêmement difficile pour un maire de construire des logements sociaux, dénomination dont il a d'ailleurs déploré la connotation aujourd'hui très négative, compte tenu des oppositions locales que fait naître presque systématiquement tout projet et des recours contentieux ouverts aux opposants. Il a souligné que, compte tenu des délais de jugement, il suffisait souvent, en pratique, d'un contentieux bien organisé pour empêcher la réalisation d'un projet avant le terme du mandat municipal. Après avoir précisé que le contentieux s'appuyait souvent sur les évolutions du projet par rapport au projet préalable et sur les exigences croissantes des tribunaux quant à la précision de ce dernier, il a indiqué que son amendement permettrait de régler le problème en dispensant de projet préalable les opérations destinées à la construction de logements locatifs sociaux.

Le rapporteur et le Président Patrick Ollier se sont déclarés défavorables à cet amendement en jugeant nécessaire d'en améliorer la rédaction d'ici la séance publique.

M. Claude Birraux, rappelant que beaucoup de communes n'avaient pas constitué de réserves foncières pour développer un parc locatif social et qu'elles risquaient aujourd'hui de ne pas pouvoir le faire pour les raisons indiquées par M. Martial Saddier, a soutenu l'amendement en reconnaissant que sa rédaction pourrait effectivement être précisée.

M. Martial Saddier a retiré son amendement.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Jean-Pierre Abelin, visant à aménager le statut des établissements publics fonciers locaux visés à l'article L. 324-1 du code de l'urbanisme, afin de faciliter leur création à l'échelle départementale ou régionale. Le rapporteur a donné un avis défavorable à cet amendement, dont la rédaction laissait craindre une tutelle des départements et des régions sur les communes. Le Président Patrick Ollier ayant souligné qu'une telle tutelle serait contraire à la Constitution, M. Jean-Pierre Abelin a retiré son amendement.

Article 4

(articles L. 240-1 à L. 240-3 [nouveaux], et article L. 211-3 du code de l'urbanisme)

Fusion du droit de priorité et du droit de préemption des communes

Cet article fusionne le droit de priorité et le droit de préemption urbain des communes en cas d'aliénation d'immeubles situés sur leur territoire et appartenant à l'Etat, à des sociétés dont il détient la majorité du capital ou à certains établissements publics.

L'objectif du Gouvernement est de simplifier les procédures et de réduire les délais de cessions de terrains publics.

A.- Le droit en vigueur

1. Le droit de priorité

L'article 30 de la loi n° 91-662 du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville a prévu l'institution, en faveur des communes, d'un droit de priorité sur tout projet de cession d'immeubles situés sur leur territoire et appartenant à l'Etat, à des entreprises publiques et à des établissements publics définis par décret.

Ce droit s'exerce en vue de la réalisation d'équipements publics ou de logements à usage locatif conventionnés. Ces personnes publiques doivent notifier à la commune leur intention d'aliéner leurs immeubles et en indiquer le prix de mise en vente, tel qu'il est estimé par les services des domaines. Si la commune n'exerce pas son droit de priorité dans un délai de deux mois à compter de cette notification, l'aliénation est effectuée dans les conditions de droit commun, c'est-à-dire que la commune peut recourir au droit de préemption urbain.

2. Le droit de préemption urbain

Le droit de préemption permet à une collectivité publique d'acquérir par priorité un bien utile et nécessaire pour mener sa politique d'aménagement. En vertu de l'article L. 210-1 du code de l'urbanisme, les droits de préemption institués par le titre premier du livre deuxième du code précité sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1, à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement.

Quant au droit de préemption urbain proprement dit, il constitue l'une des deux faces de l'intervention foncière urbaine des collectivités publiques, la seconde étant le droit de préemption dans les zones d'aménagement différé.

En vertu de l'article L. 211-1 du code de l'urbanisme, les communes dotées d'un plan d'occupation des sols rendu public ou d'un plan local d'urbanisme approuvé peuvent, par délibération, instituer un droit de préemption urbain sur tout ou partie des zones urbaines et des zones d'urbanisation future délimitées par ce plan dans des périmètres définis par l'article précité.

B.- Le projet de loi fusionne ces deux droits

Le paragraphe I de cet article modifie les dispositions en vigueur s'agissant du droit de priorité, qui a été mis en place par la loi n° 91-662 d'orientation pour la ville.

Article L. 240-1

Définition du droit de priorité

Le deuxième alinéa du paragraphe I, dans sa version issue du projet de loi initial, dispose que lorsque la commune a exercé son droit de priorité, elle ne peut plus utiliser son droit de préemption urbain (DPU). En contrepartie de la suppression de ce droit, le premier alinéa proposé pour l'article 30 renforce le droit de priorité :

- son objet, limité, dans le droit en vigueur, aux « cessions d'immeubles », est étendu à la cession « d'ensemble de droits sociaux donnant vocation à l'attribution en propriété ou en jouissance d'immeubles » situés sur leur territoire ;

- la commune peut saisir le juge de l'expropriation en cas de désaccord sur le prix estimé par le directeur des services fiscaux ;

- l'objectif de ce droit est aligné sur celui du droit de préemption urbain, c'est-à-dire les actions ou opérations d'aménagement définies à l'article L. 300-111 et la constitution de réserves foncières en vue de telles actions.

Par le biais d'un amendement de M. Dominique Braye, ayant recueilli l'avis favorable du Gouvernement, le Sénat a codifié les dispositions de l'article 4 aux articles L. 240-1, L. 240-2 et L. 240-3 nouveaux du code de l'urbanisme. L'amendement modifie en conséquence le paragraphe II de l'article 4 en abrogeant :

- l'article 30 de la loi n° 91-662 ;

- et le II de l'article L. 4422-45 du code général des collectivités territoriales.

L'amendement modifie par coordination l'article L. 5333-9 du même code.

En outre, le rapporteur de la Commission des affaires économiques du Sénat a souhaité entourer l'exercice du droit de priorité de toutes les garanties afférentes au droit de préemption.

C'est pourquoi le Sénat a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement de MM. Dominique Braye et Pierre Jarlier, prévoyant que le droit de priorité peut s'exercer sur une partie de l'immeuble devant être aliéné.

Ensuite, le Sénat a adopté un amendement de M. Pierre André, permettant aux communes et aux EPCI compétents d'exercer leur droit de priorité sur les biens cédés par la SNCF, Réseau Ferré de France et Voies navigables de France. Le Gouvernement s'en est remis à la sagesse du Sénat.

Le Sénat a également adopté un amendement des mêmes auteurs, permettant aux communes et aux EPCI de déléguer leur droit de priorité aux personnes auxquelles elles peuvent déléguer leur DPU, c'est-à-dire à l'Etat, à une collectivité locale, à un établissement public y ayant vocation ou au concessionnaire d'une opération d'aménagement.

Article L. 240-2

Cas d'inapplicabilité du droit de priorité

Les quatrième et cinquième alinéas du paragraphe I, codifiés par le Sénat à l'article L. 240-2 nouveau du code de l'urbanisme, prévoient que le droit de priorité n'est pas applicable :

- à la cession d'un immeuble ou d'un ensemble d'immeubles aliénés sous condition du maintien dans les lieux d'un service public ou d'une administration, selon les stipulations d'un bail à conclure pour une durée minimale de trois ans ;

- à l'aliénation par l'Etat, les sociétés dont il détient la majorité du capital ou les établissements publics mentionnés à l'article 1er du projet de loi, des secteurs délimités par décret en vertu de cet article.

Rappelons que l'article 1er suspend le droit de préemption urbain dans ces périmètres.

Le sixième alinéa du paragraphe I dispose que les communes doivent faire usage de leur droit sur la totalité des biens mis en vente, lorsque la restructuration d'un ensemble d'administrations ou de services justifie de procéder à une vente groupée de plusieurs immeubles ou droits immobiliers appartenant à l'Etat.

Avec l'avis favorable du Gouvernement, le Sénat a adopté un amendement de M. Dominique Braye, supprimant, au troisième alinéa de l'article L. 240-2 nouveau du code de l'urbanisme, la mention des sociétés dont l'Etat détient la majorité du capital, qui, selon l'auteur de l'amendement, ne sont pas concernées par les périmètres qui seront délimités en application de l'article 1er du projet de loi.

Article L. 240-3

Modalités d'application du droit de priorité

Le septième alinéa du paragraphe I de l'article 4, codifié par le Sénat à l'article L. 240-3 nouveau du code de l'urbanisme, établit la procédure au terme de laquelle l'aliénation peut être poursuivie sans que la commune puisse utiliser son DPU :

- le propriétaire public notifie à la commune son intention d'aliéner et indique le prix estimé par le directeur des services fiscaux ;

- quant à la commune, elle a deux mois, soit pour décider d'acquérir le bien, soit pour saisir le juge de l'expropriation ;

- le prix est fixé comme en matière d'expropriation, et est exclusif de toute indemnité accessoire, notamment celle de réemploi ;

- sauf si le bien est retiré, la commune a six mois pour régler le prix après sa décision d'acquérir.

Le huitième alinéa du paragraphe I prévoit qu'en cas de refus d'acquérir au prix estimé par le directeur des services fiscaux, d'absence de saisine du juge de l'expropriation, de refus d'acquérir au prix fixé par lui ou à défaut de réponse dans le délai de deux mois mentionné ci-dessus, la procédure d'aliénation des biens peut se poursuivre.

Le neuvième alinéa du paragraphe I, et le paragraphe II de cet article précisent que le droit de préemption urbain ne s'applique pas lorsque les communes ont pu faire jouer leur droit de priorité.

Le Sénat a adopté un amendement de MM. Dominique Braye et Pierre Jarlier, prévoyant que, pour la fixation du prix, la commune peut, dans les deux mois suivant la notification de l'intention d'aliéner, demander l'application d'une décote sur le prix proposé.

Ce dispositif a été adopté sur le fondement de l'article 95 de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, qui modifie l'article L. 66-2 du code du domaine de l'Etat.

L'article L. 66-2 précité prévoit en effet que l'Etat peut procéder à l'aliénation de terrains de son domaine privé à un prix inférieur à la valeur vénale lorsque ces terrains sont destinés à la réalisation de programmes de constructions comportant essentiellement des logements dont une partie au moins est réalisée en logement social. La différence entre la valeur vénale et le prix de cession ne peut dépasser un plafond fixé par décret en Conseil d'Etat.

Le Sénat a ensuite adopté un amendement de coordination de MM. Dominique Braye et Pierre Jarlier, prévoyant qu'à défaut d'accord sur le prix d'aliénation du bien, la commune ou l'EPCI peut saisir le juge de l'expropriation dans un délai de quinze jours à compter de la notification de la réponse de l'Etat à sa demande d'une diminution du prix de vente.

Puis, le Sénat a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement des mêmes auteurs, prévoyant que la commune ou l'EPCI dispose d'un délai de deux mois, à compter de la décision juridictionnelle devenue définitive, pour décider d'acquérir les biens et droits immobiliers au prix fixé par le juge.

Le rapporteur de la Commission des affaires économiques du Sénat, M. Dominique Braye, a indiqué que la commune devait en effet disposer, comme c'est le cas en matière de droit de préemption urbain, d'un délai de deux mois à compter de la décision du juge, pour décider d'acquérir les biens au prix fixé par celui-ci.

Avec l'avis favorable du Gouvernement, le Sénat a également a adopté un amendement de MM. Dominique Braye et Pierre Jarlier, rapporteurs, renforçant les garanties offertes par le droit de priorité en précisant :

- que si l'Etat ou les établissements publics concernés décident d'aliéner le bien à un prix inférieur à celui qui a été estimé par le directeur des services fiscaux ou fixé par le juge, ils seront tenus de le proposer à nouveau à la commune ;

- et que si aucune vente n'a été réalisée dans un délai de trois ans, la commune peut à nouveau exercer son droit de priorité sur les biens concernés.

M. Pierre Jarlier a précisé que l'amendement visait non seulement à interdire une aliénation à un prix inférieur si ce prix n'a pas d'abord été proposé à la commune ou à l'EPCI, mais également de leur permettre de se raviser si le bien n'a pas été vendu dans un délai de trois ans.

Le Sénat a ensuite adopté un amendement de coordination de M. Dominique Braye, supprimant le dernier alinéa du I.

Suivant l'avis de votre rapporteur, la Commission a adopté cet article sans modification.

Article 4 bis (nouveau)

Droit de préemption urbain sur les parts des sociétés civiles immobilières

Cet article additionnel au projet de loi initial, introduit par voie d'amendement, a pour objet de permettre aux communes d'exercer leur droit de préemption urbain sur la cession de parts d'une société civile immobilière (SCI), lorsque le patrimoine de cette société est constitué par un ou plusieurs immeubles situés dans ces périmètres et soumis au droit de préemption urbain. L'objectif poursuivi par le rapporteur de la commission des affaires économiques du Sénat, auteur de l'amendement, consiste à éviter la constitution de sociétés civiles immobilières dans le but d'échapper au droit de préemption urbain (10), comme cela a pu être fait en pratique. L'amendement a recueilli l'avis favorable du Gouvernement.

Rappelons qu'une société civile immobilière (SCI) est une société civile ayant un objet immobilier (construction, placement immobilier, d'attribution). Le terme de SCI désigne également l'ensemble des sociétés civiles propriétaires d'immeubles destinés à la location ou réservé à l'usage d'un ou plusieurs associés. Les parts sociales d'une SCI peuvent être cédées soit à un autre associé, soit à un tiers.

Le présent article complète par un nouvel alinéa l'article L. 211-4 du code de l'urbanisme qui énumère les aliénations et cessions sur lesquelles le droit de préemption n'est pas applicable tout en prévoyant a contrario la possibilité pour la commune de décider, mais uniquement par le biais d'une délibération motivée, d'appliquer ce droit aux aliénations et cessions précitées. Il ajoute à cette énumération la cession de la totalité des parts d'une SCI lorsque le patrimoine de cette société est constitué par une unité foncière, bâtie ou non, dont la cession serait soumise au droit de préemption.

Ainsi le droit de préemption ne sera-t-il applicable à la cession de la totalité des parts d'une SCI que lorsque la commune, par une délibération motivée, décidera d'appliquer ce droit à cette cession sur la totalité ou certaines parties du territoire soumis au droit précité.

Suivant l'avis de votre rapporteur, la Commission a adopté cet article sans modification.

Après l'article 4 bis

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Jean-Pierre Abelin, tendant à favoriser la mobilisation des terrains en faveur de la construction sociale, en exonérant de l'imposition sur les plus-values immobilières les cessions au profit des organismes d'HLM sous réserve qu'ils y construisent des logements sociaux. Considérant que cet amendement était déjà satisfait, ce qu'a souligné M. Etienne Pinte, le rapporteur a donné un avis défavorable à cet amendement, que son auteur a retiré.

Chapitre V

ACCROÎTRE LA TRANSPARENCE DU MARCHÉ FONCIER

[Division et intitulé nouveaux]

Le chapitre V, introduit par la voie d'un amendement du rapporteur de la commission des affaires économiques du Sénat, et du rapporteur de la commission des lois du Sénat, vise à accroître la transparence du marché foncier.

En effet, les asymétries d'information sur le marché foncier, qui profitent principalement aux propriétaires de terrains, sont telles que seules les agences immobilières ont connaissance des prix du foncier. Les collectivités n'ont accès aux prix de marché qu'à travers les déclarations d'intention d'aliéner. En revanche, l'administration fiscale dispose d'informations relatives aux valeurs foncières déclarées à l'occasion de mutations.

Article 4 ter (nouveau)

Transmission par l'administration fiscale des données foncières
aux collectivités publiques

Adopté par le biais d'un amendement du rapporteur de la commission des affaires économiques et du rapporteur de la commission des lois du Sénat, ayant recueilli l'avis favorable du Gouvernement, cet article prévoit la transmission par l'administration fiscale à titre gratuit, à leur demande, aux services de l'Etat, aux collectivités locales, au groupement de communes, aux établissements publics administratifs et à certains établissements publics visés par le code de l'urbanisme, des éléments d'information qu'elle détient au sujet des valeurs foncières déclarées à l'occasion de mutations.

A.- L'opacité du marché foncier

1. L'article 135 B du livre des procédures fiscales prévoit la transmission des données foncières

En l'état actuel du droit, l'article 135 B du livre des procédures fiscales dispose que les services de l'Etat, les collectivités locales et les établissements publics à caractère administratif peuvent se faire communiquer par l'administration fiscale les éléments d'information que celle-ci détient au sujet des valeurs foncières déclarées à l'occasion des mutations intervenues dans les cinq dernières années et qui sont nécessaires à l'exercice de leurs compétences en matière de politique foncière et d'aménagement. Cette administration ne peut dans ce cas se prévaloir de la règle du secret.

2. La pratique du secret rend ce droit inopérant

En dépit des dispositions de l'article 135 B du livre des procédures fiscales, les collectivités n'ont pas un accès facile aux données relatives aux terrains qui font l'objet de transactions, qu'il s'agisse des surfaces, de la localisation, du prix, ou de la constructibilité, dispersées entre les services des collectivités locales, ceux de l'Etat (conservation des hypothèques) et les notaires. Les services fiscaux demeurent souvent réticents face aux demandes des collectivités territoriales qui souhaiteraient bénéficier d'un libre accès à l'information, notamment en raison des contraintes de confidentialité imposées par la commission nationale relative à l'informatique et aux libertés.

A cette pratique du secret s'ajoute le coût de communication des actes, qui s'élève à 12 euros par immeuble et à 12 euros par personne.

3. Une opacité qui nourrit la spéculation

Ainsi que le précise M. Thierry Repentin, dans le rapport d'information fait au nom de la Commission des affaires économiques du Sénat par le groupe de travail sur les facteurs fonciers et immobiliers de la crise du logement, « en l'absence de données publiques sur les niveaux réels auxquels s'effectuent les transactions, les acheteurs ne peuvent pas appréhender la réalité du marché, et ce sont les vendeurs qui font le prix du marché, favorisant sa tendance à la hausse ».

Le sénateur ajoute que cette opacité « limite la marge de manœuvre des collectivités qui souhaitent se doter, à travers les observatoires fonciers locaux, d'outils pour suivre l'évolution du marché ».

Enfin, M. Thierry Repentin rappelle la jurisprudence Yvon contre France, énoncée par la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) le 24 avril 2003, dénonçant l'asymétrie d'information qui existe entre exproprié et commissaire du Gouvernement, lors des procédures d'expropriation, la CEDH considérant que les inégalités concernant la faculté d'accès au fichier tenu par la conservation des hypothèques conjuguée avec la position dominante du commissaire du Gouvernement dans la procédure, et son influence importante sur le pouvoir d'appréciation du juge, génèrent un déséquilibre au détriment de l'exproprié, remettant en cause le principe d'égalité des armes.

B.- Le projet de loi remet en cause la règle du secret

L'article 4 ter nouveau propose une nouvelle rédaction du premier alinéa de l'article L. 135 B du livre des procédures fiscales disposant que l'administration fiscale est tenue de transmettre gratuitement, à leur demande, aux services de l'Etat, aux collectivités locales, aux établissements publics de coopération intercommunale dotés d'une fiscalité propre, aux établissements publics administratifs et aux établissements publics visés aux articles L. 321-1, L. 324-1 et L. 326-1 du code de l'urbanisme les éléments d'information qu'elle détient au sujet des valeurs foncières déclarées à l'occasion des mutations intervenues dans les cinq dernières années et qui sont nécessaires à l'exercice de leurs compétences en matière de politique foncière et d'aménagement. Cette administration ne peut dans ce cas se prévaloir de la règle du secret.

Les établissements visés aux articles L. 321-1, L. 324-1 et L. 326-1 du code précité sont les suivants :

- les établissements publics d'aménagement,

- les établissements publics fonciers locaux,

- et les établissements publics locaux d'aménagement.

Dans sa rédaction issue du projet de loi, l'article L. 135 B du livre des procédures fiscales prévoit donc une transmission obligatoire et gratuite de ces informations, et étend les bénéficiaires de la transmission de celles-ci à toutes les collectivités et à tous organismes compétents en matière d'urbanisme.

La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 41). Elle a ensuite adopté cet article ainsi modifié.

Chapitre VI

SOUTENIR LES MAIRES BÂTISSEURS

[Division et intitulé nouveaux]

Le chapitre VI regroupe quatre articles ayant pour finalité d'encourager les maires bâtisseurs confrontés, notamment, au coût des équipements publics à aménager en cas de réalisation de nouveaux logements :

- l'article 4 quater nouveau prévoit la compensation intégrale par l'Etat des pertes de recettes, pour les communes, résultant de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties, au profit des logements locatifs sociaux bénéficiant d'une décision d'octroi de subventions ou de prêts aidés entre le 1er décembre 2005 et le 31 décembre 2009, pendant 15 ou 20 ans prévue par le code général des impôts ;

- l'article 4 quinquies permet aux collectivités de majorer la taxe foncière sur les propriétés non bâties applicable aux terrains constructibles, et ce, afin de leur donner les moyens de lutter contre la rétention foncière ;

- l'article 4 sexies majore la base de la taxe locale d'équipement, afin de permettre aux communes de financer les équipements rendus nécessaires par la construction de logements ;

- l'article 4 septies prévoit le partage de la plus-value liée à l'ouverture d'un terrain à l'urbanisation entre le propriétaire d'un terrain rendu constructible par un document d'urbanisme, et la commune.

Avant l'article 4 quater

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Jean-Pierre Abelin, tendant à majorer, à compter de 2007, la dotation globale de fonctionnement de chaque commune, selon un taux fixé par le comité des finances locales, proportionnellement à la part de logements nouveaux construits sur la commune dans les cinq années précédentes.

Le rapporteur a donné un avis défavorable à cet amendement, arguant qu'une mission de l'Inspection générale des finances étudiait actuellement une réforme globale de la dotation générale de fonctionnement.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec a souligné que plusieurs amendements visaient à desserrer les contraintes démotivantes pesant sur les communes qui s'engageaient pour le développement des logements sociaux.

Le Président Patrick Ollier a déclaré qu'il fallait considérer le problème plus globalement que ne le faisait cet amendement, dont il fallait revoir l'articulation avec l'article 55 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, et qu'il fallait consulter sur ce sujet le comité des finances locales. Il a également émis un doute quant à la recevabilité financière de cet amendement et invité son auteur à le retravailler en prévision de la réunion de Commission prévue par l'article 88 du règlement.

M. Jean-Pierre Abelin a retiré cet amendement.

Article 4 quater (nouveau)

Compensation intégrale des pertes de recettes liées à l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties dont bénéficient les logements sociaux

L'article 4 quater a pour objet la compensation intégrale par l'Etat des pertes de recettes, pour les communes et les EPCI, résultant de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) au profit de la construction de logements locatifs sociaux bénéficiant d'une décision d'octroi de subventions ou de prêts aidés entre le 1er décembre 2005 et le 31 décembre 2009 pendant 15 ou 20 ans prévue par le code général des impôts.

Cet article additionnel au projet de loi initial résulte d'un amendement du Gouvernement, ayant été adopté au terme d'une seconde délibération.

A.- Les exonérations de TFPB au profit des constructions de logements locatifs sociaux

1. L'article 1384 pose le principe d'une exonération au profit des organismes HLM

Le I de cet article dispose que les constructions neuves affectées à l'habitation principale sont exonérées de la taxe foncière sur les propriétés bâties pendant une durée de quinze ans à compter de l'année qui suit celle de leur achèvement lorsqu'elles ont fait l'objet d'un prêt selon le régime propre aux habitations à loyer modéré. Cette exonération ne s'applique qu'aux parties de l'immeuble réellement occupées par les logements à loyer modéré.

Le II précise que pour bénéficier de l'exonération, le propriétaire doit produire une demande dans les quatre mois de l'ouverture des travaux, selon les modalités fixées par décret.

2. L'article 1384 A du code général des impôts (CGI) : l'exonération pour les logements neufs

Le premier alinéa du I de l'article 1384 A du CGI prévoit que les constructions neuves affectées à l'habitation principale et financées à concurrence de plus de 50 % au moyen des prêts aidés par l'Etat, prévus aux articles L. 301-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation, sont exonérées de la taxe foncière sur les propriétés bâties pendant une durée de quinze ans à compter de l'année qui suit celle de leur achèvement.

Le second alinéa de cet article prévoit que l'exonération s'applique aux constructions de logements neufs à usage locatif et affectés à l'habitation principale, mentionnés aux 3º et 5º de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation lorsqu'ils sont financés à concurrence de plus de 50 % au moyen d'un prêt prévu à l'article R. 331-1 du même code, et qu'ils bénéficient des dispositions des 2, 3 ou 5 du I de l'article 278 sexies.

Les articles R. 331-1 et suivants du code de la construction visent les prêts accordés par la Caisse des dépôts et consignations (CDC), c'est-à-dire les prêts PLA-I et PLUS, ainsi que les prêts accordés par la CDC, le Crédit Foncier de France et les organismes qui ont conclu une convention avec la CDC, c'est-à-dire les prêts locatifs sociaux (PLS).

L'application du taux de 50 % s'apprécie en tenant compte des subventions versées par l'Etat, l'Agence nationale pour la rénovation urbaine, les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale ainsi que des prêts consentis au titre de la participation des employeurs à l'effort de construction. La durée d'exonération est portée de 15 à 20 ans lorsque la construction répond à certains critères de qualité environnementale.

3. L'article 1384 C du CGI : l'exonération pour les logements acquis en vue de leur location

L'article 1384 C du CGI prévoit que les logements acquis en vue de leur location, avec le concours financier de l'Etat ou avec une subvention de l'Agence nationale pour la rénovation urbaine, en application des 3º et 5º de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation, sont exonérés de la taxe foncière sur les propriétés bâties pendant une durée de quinze ans à compter de l'année qui suit celle de leur acquisition.

Sont également exonérés de taxe foncière sur les propriétés bâties pendant une durée de quinze ans les logements visés au 4º de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation qui, en vue de leur location ou attribution à titre temporaire aux personnes défavorisées mentionnées à l'article 1er de la loi nº 90-449 du 31 mai 1990 modifiée visant la mise en œuvre du droit au logement, sont améliorés au moyen d'une aide financière de l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat par des organismes ne se livrant pas à une exploitation ou à des opérations de caractère lucratif et agréés à cette fin par le représentant de l'Etat dans le département.

4. L'article 1384 D : l'exonération sur les hébergements d'urgence

Cet article prévoit qu'à compter du 1er janvier 2000, les locaux acquis ou aménagés avec une aide de l'Etat à la création d'hébergements d'urgence destinés aux personnes défavorisées sont exonérés de taxe foncière sur les propriétés bâties pendant une durée de quinze ans.

L'exonération est applicable à compter de l'année qui suit celle de l'achèvement des travaux d'aménagement ou, à défaut de travaux d'aménagement, celle de l'acquisition des locaux ; elle est remise en cause lorsque les locaux ne sont plus affectés à l'hébergement d'urgence.

La définition des locaux entrant dans le champ d'application du présent article ainsi que les obligations déclaratives à la charge des personnes et organismes concernés sont fixées par décret.

5. L'abattement sur la base d'imposition du calcul de la TFPB

En application de l'article 1388 du code général des impôts, la taxe foncière sur les propriétés bâties est établie d'après la valeur locative cadastrale de ces propriétés déterminée conformément aux principes définis par les articles 1494 à 1508 et 1516 à 1518 B et sous déduction de 50 % de son montant en considération des frais de gestion, d'assurances, d'amortissement, d'entretien et de réparation.

6. L'allongement de la durée d'exonération pour les logements construits en application du plan de cohésion sociale

La durée de l'exonération est portée à 25 ans pour ceux de ces logements bénéficiant d'une décision de subventions ou de prêts entre le 1er juillet 2004 et le 31 décembre 2009, en application de l'article 92 de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale.

B.- Les pertes de recettes pour les collectivités territoriales sont imparfaitement compensées

1. La compensation prévue au profit des communes

S'agissant des communes, l'article L. 2335-3 du code général des collectivités territoriales dispose que lorsque les exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties prévues notamment aux articles 1384 A et 1384 C du code général des impôts entraînent pour les communes une perte de recettes substantielle, ces collectivités ont droit à une compensation par l'Etat dans des conditions fixées par décret en Conseil d'Etat.

En outre, le décret d'application de cet article prévoit que l'exonération doit entraîner une perte de recettes supérieure à 10 % du produit communal total de la taxe foncière sur les propriétés bâties. Dès lors, les communes reçoivent une subvention de l'Etat égale à la différence entre cette perte de recettes et une somme représentant 10 % du produit communal total de la taxe foncière sur les propriétés bâties.

En revanche, le second alinéa de l'article L. 2335-3 du code général des collectivités territoriales prévoit que les pertes de recettes résultant de l'allongement de la durée d'exonération de 15 à 25 ans pour les logements construits dans le cadre du plan de cohésion sociale sont intégralement compensées.

2. La compensation prévue au profit des groupements de communes

L'article 5214-23-2 du code général des collectivités territoriales prévoit le même type de compensation pour les communautés de communes, l'article L. 5215-35 du même code pour les communautés urbaines et l'article L. 5216-8-1 pour les communautés d'agglomérations.

C.- L'encadrement par le Gouvernement du dispositif proposé par les sénateurs

1. Le dispositif proposé par le rapporteur de la commission des affaires économiques du Sénat

Si la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 précitée prévoit la compensation intégrale des pertes de recettes liées à l'allongement de 15 à 25 ans de la durée d'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties, le rapporteur de la commission des affaires économiques du Sénat a estimé que la compensation des pertes subies au cours des 15 premières années était insuffisamment compensée.

Le rapporteur a par conséquent proposé un amendement portant article additionnel, modifiant les articles L. 2335-3, L. 5214-23-2, L. 5215-35, et L. 5216-8-1 du code général des collectivités territoriales afin de prévoir la compensation intégrale des pertes de recettes subies par les communes en raison de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties précitée, et non seulement la compensation des pertes de recettes résultant de l'allongement de 15 à 25 ans de la durée d'exonération, ainsi que le prévoit le droit existant.

Selon M. Dominique Braye, la compensation insuffisante des pertes de recettes subies par les communes ne les incite pas à construire des logements sociaux puisqu'elles sont financièrement pénalisées du fait des moindres recettes fiscales qu'entraîne la construction de ces logements.

En dépit de l'avis défavorable du Gouvernement, cet amendement a été adopté.

2. Le Gouvernement a encadré la compensation des pertes de recettes pour accélérer le rattrapage de la construction de logements sociaux

Cependant au terme d'une seconde délibération, c'est un amendement du Gouvernement qui a été adopté en vertu duquel la compensation par l'Etat des pertes de recettes subies par les communes a été restreinte :

- aux logements locatifs sociaux bénéficiant d'une décision d'octroi de subventions ou de prêts aidés entre le 1er décembre 2005 et le 31 décembre 2009 c'est-à-dire pendant la durée du plan de cohésion sociale ;

- aux logements locatifs sociaux réalisés au moyen de prêts locatifs aidés d'intégration, les PLAI, des prêts locatifs à usage social construction démolition, les PLUS-CD, et des prêts locatifs à usage social, les PLUS. Ont par conséquent été exclues de cette compensation les pertes de recettes résultant des exonérations au titre de la construction de logements réalisés au moyen de prêts locatifs sociaux (PLS).

En effet, selon le ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement, il importait de s'assurer que les collectivités territoriales et les organismes HLM accélèrent leur processus de rattrapage en matière de construction de logements sociaux pendant la durée du plan de cohésion sociale.

Le ministre a justifié l'exclusion des prêts locatifs sociaux du dispositif d'exonération par sa volonté de faire bénéficier de la compensation les communes réalisant les opérations les plus difficiles à monter c'est-à-dire les opérations réalisées au moyen de prêts locatifs aidés d'intégration et de prêts locatifs à usage social.

Selon les informations fournies à votre rapporteur par le Gouvernement, cette compensation aurait, pour les 15 premières années d'exonération, un coût d'environ :

- 20 millions d'euros en 2006 ;

- 41 millions d'euros en 2007 ;

- 64 millions d'euros en 2008 ;

- 87 millions d'euros en 2008.

La Commission a examiné en discussion commune deux amendements de MM. Jean-Yves Le Bouillonnec et Jean-Pierre Abelin, relatifs à la compensation intégrale par l'Etat de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties, le premier prévoyant cette disposition pour les nouvelles constructions faisant l'objet d'une décision de réalisation à partir du 1er janvier 2006, le second ne précisant aucune date.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec a dénoncé la faiblesse de la compensation par l'Etat de l'exonération de taxe foncière, qui pénalise fortement la construction de logements sociaux. Il a rappelé l'amendement au projet de loi de finances pour 2006, déposé par le groupe socialiste, prévoyant l'obligation pour l'Etat de compenser intégralement cette exonération. Il a souligné que les sénateurs avaient décidé de reprendre le dispositif, mais que le ministre de l'Emploi, de la Cohésion sociale et du Logement avait voulu limiter son application à la durée du plan de cohésion sociale.

Le Président Patrick Ollier a rappelé que le Gouvernement avait demandé une deuxième délibération au Sénat, en raison du coût très élevé, et mal évalué, de ce dispositif.

M. Philippe Pemezec s'est déclaré d'accord avec l'auteur de l'amendement, estimant qu'il était absurde d'imposer une proportion de 20 % de logements sociaux sans donner aux communes les moyens financiers de développer les équipements publics rendus nécessaires par les nouveaux logements.

M. Michel Piron a rappelé que toute cette discussion avait déjà eu lieu, et estimant que le mieux était souvent l'ennemi du bien, il s'est dit satisfait de l'avancée déjà considérable obtenue lors du vote du projet de loi au Sénat.

Mme Nathalie Gautier a souligné que la solution retenue par le Sénat créait une inégalité de fait entre les communes, en termes de recettes fiscales. M. Serge Poignant s'est également interrogé sur les moyens de financement laissés aux communes pour le développement du logement social qui leur est imposé. MM. Philippe Pemezec et Jean-Pierre Grand se sont interrogés sur la possibilité de décaler la date retenue par les sénateurs, afin de prendre en compte le plan de cohésion sociale. Le rapporteur a rappelé que le ministre avait clairement répondu qu'il n'était pas possible d'aller plus loin, compte tenu de la situation actuelle des finances publiques. M. Jean-Pierre Abelin a estimé que le coût de cette mesure n'était pas d'ampleur à la rendre impossible.

M. Jean-Charles Taugourdeau a estimé que la proposition méritait d'être travaillée. Il a également évoqué le problème des personnes seules occupant des T4 ou T5, estimant qu'elles devraient intégrer des T2 ou T3, ou être assujetties à une taxe.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec a rappelé que tous, en tant que maires, subissaient ce problème depuis longtemps. Il a souligné qu'aucun texte n'interdisait la compensation intégrale par l'Etat de l'exonération de la taxe foncière, et qu'il s'agissait simplement d'une pratique du ministère de l'Economie, des finances et de l'industrie, et a déploré que les remboursements diminuent chaque année, selon des processus qui échappaient à tous. Quant au problème de la date, il a rappelé que toutes les communes n'avaient pas attendu le plan de cohésion sociale pour développer le logement social et se trouvaient donc pénalisées par le dispositif adopté au Sénat.

Mme Josiane Boyce a insisté sur la taxe professionnelle unique, qui privait les communes de revenus importants, compromettant ainsi la réalisation de l'objectif de 20 % de logements sociaux et des équipements qu'ils nécessitent. Alors que M. Serge Poignant s'interrogeait sur le coût de cette mesure et que M. Michel Piron soulignait à nouveau les avancées déjà obtenues, M. Pierre Cohen, tout en déclarant comprendre la solidarité de la majorité avec le Gouvernement, a estimé qu'il était du devoir des députés de s'assurer que les dynamiques locales pouvaient être financées.

M. Etienne Pinte a exprimé son accord avec les deux amendements, et M. Jean-Yves Le Bouillonnec a maintenu son amendement en soulignant qu'on ne pouvait imposer des responsabilités aux communes tout en réduisant leurs ressources fiscales, tandis que M. Jean-Pierre Grand, et le Président Patrick Ollier recommandaient de revoir l'amendement avant la prochaine réunion de Commission.

La Commission a rejeté l'amendement de M. Jean-Yves Le Bouillonnec et M. Jean-Pierre Abelin a retiré son amendement, souhaitant que l'Assemblée nationale puisse avancer sur cette question, mais admettant la nécessité d'une meilleure évaluation financière.

La Commission a alors adopté cet article sans modification.

Après l'article 4 quater

M. Jean-Pierre Abelin a retiré un amendement visant à favoriser la mixité sociale en incitant, par l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties pendant cinq ans, les propriétaires à occuper leurs logements en zone franche urbaine.

Article 4 quinquies (nouveau)

Augmentation de la majoration de la taxe foncière sur les propriétés
non bâties pour les terrains constructibles

Adopté par le biais d'un amendement du Gouvernement ayant recueilli l'avis favorable des rapporteurs du Sénat, cet article a pour objet de majorer la taxe foncière sur les propriétés non bâties applicable aux terrains constructibles. L'objectif poursuivi par le Gouvernement consiste à renforcer les moyens de lutter contre la rétention foncière.

A.- L'article 1396 du CGI prévoit la possibilité de majorer la TFNB sur les terrains constructibles

Aux termes du 1er alinéa de l'article 1396 du code général des impôts (CGI), le revenu cadastral servant de base d'imposition aux propriétés non bâties est égal à la valeur locative cadastrale de ces propriétés. Le montant de la taxe foncière sur les propriétés non bâties s'obtient en multipliant le revenu cadastral par les taux fixés par les collectivités territoriales.

Afin de lutter contre la rétention foncière, le deuxième alinéa de l'article 1396 du code général des impôts (CGI), dans sa version en vigueur, dispose que la valeur locative cadastrale des terrains constructibles situés dans les zones urbaines délimitées par une carte communale, un PLU ou un plan de sauvegarde et de mise en valeur approuvé conformément au code de l'urbanisme, peut, sur délibération du conseil municipal, être majorée d'une valeur forfaitaire qui ne peut excéder 0,76 euro par mètre carré, pour le calcul de la part revenant aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale sans fiscalité propre.

Cette disposition n'est pas applicable aux terrains déjà classés dans la catégorie fiscale des terrains à bâtir.

B.- Le renforcement cette faculté de majoration

1. L'amendement présenté par le Gouvernement

Dans son rapport d'information fait au nom du groupe de travail sur les facteurs fonciers et immobiliers de la crise du logement, M. Thierry Repentin, sénateur, insiste sur la rationalité économique de la rétention foncière, dans la mesure où le système fiscal français se caractérise par une très faible taxation de la rétention foncière.

En effet, la TFNB est calculée sur des valeurs locatives fort éloignées de la valeur vénale des biens, et a un effet incitatif « quasiment nul ». Selon M. Thierry Repentin, son produit est très faible, puisqu'il « représente 1,7 % du produit total voté » des quatre impôts locaux.

De surcroît, la fiscalité des plus-values est dégressive dans le temps, ce qui incite les propriétaires à attendre avant de vendre un terrain.

Or, selon le sénateur, le coût du foncier et l'insuffisance de terrains à bâtir qui sont mis sur le marché constituent deux facteurs fondamentaux de blocage à la construction de logements.

Ainsi que le précise l'auteur du rapport, « le foncier physiquement disponible n'est pas rare. De larges disponibilités foncières existent sur l'ensemble du territoire national et pourraient être mobilisées. »

C'est la raison pour laquelle le Gouvernement, suivant les préconisations formulées dans le rapport d'information précité, a proposé un amendement modifiant le deuxième alinéa de l'article 1396 du CGI :

- en rendant obligatoire une majoration forfaitaire de 50 centimes d'euro par mètre carré de la taxe, sauf si le conseil municipal supprime cette majoration ;

- en permettant aux communes qui le souhaitent d'aller au-delà de cette majoration obligatoire, par le biais d'une délibération du conseil municipal, en fixant la majoration à un euro, ou un euro cinquante, ou deux euros par mètre carré.

Le paragraphe I (3°) de l'amendement du Gouvernement prévoit en outre que le dispositif n'est pas applicable aux terrains appartenant aux établissements publics fonciers.

Le paragraphe II dispose que la majoration prévue au paragraphe I est exclue des bases servant au calcul des compensations versées par l'Etat aux communes en contrepartie des pertes de recettes résultant des exonérations de taxe foncière sur les propriétés non bâties.

Enfin, le paragraphe III prévoit que le dispositif s'applique aux impositions établies au titre de 2007 et des années suivantes.

2. Le sous-amendement du rapporteur du Sénat accentue ce renforcement

Le Sénat a adopté l'amendement du Gouvernement, dans une version sous-amendée par le rapporteur de la commission des affaires économiques du Sénat. Ce sous-amendement, qui a recueilli l'avis favorable du Gouvernement, renforce le dispositif de lutte contre la rétention foncière en permettant aux communes qui le souhaitent de majorer, non seulement de 1 euro, de 1,50 euro ou de 2 euros, mais de 2,50 euros, ou de 3 euros par mètre carré le montant de la taxe.

L'auteur de l'amendement a précisé que cette majoration était destinée « à ne jamais être perçue par les communes » et que « le but [n'était] pas, loin s'en [fallait], de créer une nouvelle ressource pour celles-ci. Il s'[agissait] essentiellement d'instaurer une taxation dissuasive afin [...] d'inciter les propriétaires à mettre leurs terrains sur le marché ».

Le Sénat a également adopté un second sous-amendement du rapporteur de sa commission des affaires économiques, afin de reculer dans le temps la mise en œuvre de la majoration et de laisser aux propriétaires le temps de vendre ou de mettre en œuvre un projet de construction. C'est pourquoi, le 3° de l'article 4 quinquies dispose que le 1° de cet article n'est pas applicable :

- aux terrains classés depuis moins d'un an dans une des zones précitées (c'est-à-dire les zones urbaines délimitées par une carte communale, un PLU ou un plan de sauvegarde et de mise en valeur) ;

- aux terrains pour lesquels un permis de construire a été obtenu depuis moins d'un an ;

- et aux unités foncières de moins de 1 000 mètres carrés.

La Commission a adopté un amendement du rapporteur limitant à 500 m² par terrain la possibilité pour le conseil municipal de décider d'une exonération de la majoration de la taxe foncière sur les propriétés non bâties, afin de favoriser la construction de logements en zone urbaine (amendement n° 42).

La Commission a examiné un amendement similaire de M. Jean-Pierre Abelin, qui l'a retiré pour se rallier à l'amendement du rapporteur.

Elle a ensuite adopté cet article ainsi modifié.

Article 4 sexies (nouveau)

Majoration de la base de la taxe locale d'équipement

Cet article a pour objet de majorer la base de la taxe locale d'équipement. Adopté par le biais d'un amendement du Gouvernement ayant recueilli l'avis favorable du rapporteur de la commission des affaires économiques du Sénat, l'article devrait permettre de financer les équipements rendus nécessaires par la construction de logements.

A.- La taxe locale d'équipement (TLE) : un impôt direct sur les constructions

L'objectif de la taxe locale d'équipement, instituée par la loi d'orientation foncière du 30 décembre 1967, consiste à faire participer les constructeurs aux charges d'équipements collectifs revenant aux communes.

1. Les opérations assujetties

En vertu des articles 1585 A à 1585 D du code général des impôts, la taxe locale d'équipement est due sur les opérations de construction, reconstruction et agrandissement des bâtiments de toute nature à l'exclusion des simples transformations qui ne s'accompagnent pas de la création de superficie supplémentaire. Elle bénéficie aux communes et aux groupements compétents en matière d'urbanisme, et est applicable :

- de plein droit dans les communes de plus de 10 000 habitants et dans celle de la région Ile-de-France figurant sur une liste issue du décret 72-988 du 5 octobre 1972 ;

- de manière facultative sur décision du conseil municipal dans les autres communes. Les délibérations par lesquelles le conseil municipal institue la taxe, ou la supprime, sont valables pendant trois ans minimum à compter de la date d'entrée en vigueur de celle-ci.

2. Le fait générateur et l'assiette de la taxe

Le fait générateur de la taxe est constitué soit par la délivrance d'une autorisation de construire, soit par le dépôt de la déclaration prévue par le code de l'urbanisme, lorsque le permis de construire n'est pas exigé, soit par la constatation qu'une construction a été édifiée en infraction à la réglementation applicable. Les redevables sont les constructeurs et les lotisseurs.

La taxe locale d'équipement est assise sur la valeur de l'ensemble immobilier (terrains et bâtiments). Cette valeur est déterminée forfaitairement en appliquant à la surface hors œuvre nette une valeur au mètre carré, variable selon la catégorie des immeubles. C'est à cette valeur qu'est ensuite appliqué le taux fixé par la commune ou le groupement de communes.

Les valeurs forfaitaires applicables aux différentes catégories de construction sont revalorisées chaque année au 1er janvier en fonction de l'indice INSEE du coût de la construction.

3. Le barème et le taux de la taxe

Le barème de la taxe s'applique à neuf catégories de bâtiments. Pour tenir compte de la spécificité de la région Ile-de-France, les valeurs sont majorées de 10 %. Ces valeurs sont révisées au 1er janvier de chaque année, en fonction du coût de la construction publié par l'INSEE.

La loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains a modifié, pour les constructions à usage de résidence principale, le montant des valeurs forfaitaires servant de calcul à la taxe. Elle a réduit la base d'imposition en faveur des logements compris dans les immeubles d'habitat collectif en créant deux rubriques dans la cinquième catégorie tarifaire : les constructions de maisons individuelles et les logements compris dans des immeubles d'habitat collectif.

Le taux plancher fixé par la loi est de 1 %. Il ne peut être inférieur, mais peut être porté à 5 % par délibération du conseil municipal. Pour une même catégorie, le taux doit être uniforme sur l'ensemble du territoire communal. Le conseil municipal n'est pas tenu d'adopter un taux unique, mais il ne peut le moduler que par catégorie et non par secteur du territoire.

Par exception au principe général qui veut que les ressources fiscales alimentent habituellement la section de fonctionnement, le produit de la taxe locale d'équipement doit être inscrit à la section d'investissement de la collectivité bénéficiaire. En effet, cette taxe a pour objet de fournir aux communes un complément de ressources pour financer des équipements urbains.

4. Les exonérations

Sont exonérés de la TLE, en vertu de l'article 1585 C du code général des impôts :

- les constructions qui sont destinées à être affectées à un service public ou d'utilité publique, et dont la liste est fixée par un décret en Conseil d'Etat ;

- les constructions édifiées dans les zones d'aménagement concerté au sens de l'article L. 311-1 du code de l'urbanisme lorsque le coût des équipements, dont la liste est fixée par un décret en Conseil d'Etat, a été mis à la charge des constructeurs.

- les constructions édifiées dans les secteurs de la commune où un programme d'aménagement d'ensemble a été approuvé par le conseil municipal lorsque ce dernier a décidé de mettre à la charge des constructeurs tout ou partie du coût des équipements publics réalisés conformément à l'article L. 332-9 du code de l'urbanisme.

- et les aménagements prescrits par un plan de prévention des risques naturels prévisibles ou un plan de prévention des risques technologiques sur des biens construits ou aménagés conformément aux dispositions du code de l'urbanisme avant l'approbation de ce plan et mis à la charge des propriétaires ou exploitants de ces biens.

En outre, les communes peuvent également exonérer, partiellement ou en totalité :

- les constructions édifiées par les organismes HLM et les sociétés d'économie mixte « locale » visées par la loi du 7 juillet 1983 ;

- les constructions édifiées par les propriétaires d'une habitation expropriée reconstituant leur bien ;

- et les garages à usage commercial.

B.- La revalorisation de l'assiette de la taxe issue de l'amendement du gouvernement

Afin de tenir compte des coûts en matière d'équipements engendrés pour les communes par la construction de nouveaux logements (1), le présent article prévoit une revalorisation de l'assiette de la taxe à compter du 1er janvier 2007 (2).

1. L'objectif : financer les équipements rendus nécessaires par la construction de logements

Comme l'indique M. Repentin dans le rapport d'information précité, « la construction de nouveaux logements, qui n'est pas toujours facilement acceptée par les populations, entraîne pour les communes d'importants coûts de financements, concernant notamment les équipements publics et les services à créer ou à développer pour l'accueil des nouveaux habitants. Ainsi, selon certains experts, l'ordre de grandeur du coût de l'ensemble des équipements et infrastructures d'une ville équivaut environ à la moitié du coût des logements. »

C'est la raison pour laquelle le sénateur a souligné la « nécessité que ces maires constructeurs soient soutenus financièrement par l'Etat et les autres collectivités, régions et départements. Outre ce soutien financier, il convient de mettre à leur disposition des procédures simplifiées, qu'il s'agisse des procédures d'aménagement ou des permis de construire. »

De fait, le produit de la TLE est très faible par rapport au coût des équipements publics que les collectivités ont à financer : ainsi, selon les informations fournies à votre rapporteur, le produit de la taxe ne s'est élevé qu'à 344 millions d'euros en 2003.

2. La majoration proposée par le Gouvernement

Issu d'un amendement gouvernemental, l'article 4 sexies prévoit :

- d'augmenter de 10 % les bases d'imposition fixées au I de l'article 1585 D du code général des impôts, les valeurs proposées tenant compte des barèmes applicables en 2005 ;

- d'unifier les modalités d'imposition pour l'habitat collectif et l'habitat individuel lorsqu'il s'agit de constructions de logements à usage de résidence principale autres que des logements sociaux. La cinquième catégorie du tableau de l'article 1585 D du code général des impôts est donc modifiée. Une seule catégorie d'habitation est désormais visée. La revalorisation est donc plus importante pour l'habitat collectif puisqu'elle est de 53,3 % pour les 80 premiers mètres carrés et de 60,7 % de 81 à 170 mètres carrés.

C.- Les modifications proposées par votre Commission

La Commission a examiné un amendement de M. Rodolphe Thomas défendu par M. Jean-Pierre Abelin, qui a insisté sur le problème des logements-foyers, dans le contexte national du vieillissement de la population, et le défi posé par la perte d'autonomie des personnes âgées.

Rappelons que les logements foyers hébergent de jeunes travailleurs, ainsi que des personnes âgées et handicapées, et qu'ils ont par conséquent une vocation sociale. Néanmoins, ils sont classés dans la catégorie 9 ° du tableau définissant les modalités de calcul de la TLE, intitulée « autres constructions soumises à la réglementation des permis de construire ». Le forfait auquel sont soumis ces logements est donc largement supérieur à celui auquel sont soumis les logements foyers.

C'est la raison pour laquelle la Commission a, suivant l'avis de son rapporteur, adopté l'amendement de M. Rodolphe Thomas, qui assimile les logements-foyers mentionnés au 5° de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation aux constructions de quatrième catégorie, afin qu'ils soient moins lourdement taxés au titre de la taxe locale d'équipement (amendement n° 43).

Puis la Commission a adopté cet article ainsi modifié.

Après l'article 4 sexies

La Commission a examiné un amendement de M. Jean-Pierre Abelin tendant à ce que les habitants d'un périmètre sur lequel coexistent plusieurs établissements publics fonciers ne puissent être pris en compte plusieurs fois pour le calcul du montant de la taxe spéciale d'équipement instituée au profit de ces établissements. Après que le rapporteur a émis un avis défavorable à cet amendement, arguant de l'intérêt pour chaque niveau d'intervention des établissements publics fonciers régionaux, départementaux et locaux, de bénéficier de ressources permettant de répondre à des problèmes spécifiques, la Commission a rejeté cet amendement.

Article 4 septies (nouveau)

(article 1529 [nouveau] du code général des impôts)

Taxe forfaitaire sur les terrains devenus constructibles

Cet article a été adopté par le biais d'un amendement du rapporteur de la commission des affaires économiques du Sénat ayant recueilli l'avis favorable du Gouvernement. Il prévoit qu'un prélèvement sur le prix de vente d'un terrain classé en zone constructible peut être opéré au profit de la commune lors de sa première cession.

Qualifié de véritable « révolution foncière », cet article additionnel fait suite aux travaux du groupe de travail du Sénat chargé d'étudier les facteurs fonciers et immobiliers de la crise du logement. Ce groupe de travail a en effet fait le constat :

- que le classement d'un terrain implique de lourdes conséquences financières pour les communes qui doivent financer les équipements publics accompagnant cette ouverture ;

- qu'à l'inverse, le classement d'un terrain en zone constructible entraîne pour le propriétaire une plus-value importante pouvant aller jusqu'à cent fois le prix initial ;

- que la France est l'un des rares pays d'Europe où l'intégralité de cette plus-value revient aux propriétaires (11).

L'objectif poursuivi par cet article est d'instaurer un système de restitution aux communes d'une part de la plus-value engendrée par l'urbanisation. Cette restitution devrait permettre aux communes de financer une part des coûts de développement des infrastructures et des équipements devant être assurés par les communes en accompagnement du classement de ces terrains en zone constructible.

I.- L'instauration d'une taxe forfaitaire au profit des communes

Le paragraphe I de cet article prévoit l'insertion, après l'article 1528 du code général des impôts, d'un article 1529 nouveau, dont le premier paragraphe instaure une taxe forfaitaire sur la cession à titre onéreux de terrains nus qui ont été rendus constructibles du fait de leur classement par un plan local d'urbanisme dans une zone urbaine ou dans une zone à urbaniser ouverte à l'urbanisation ou par une carte communale dans une zone constructible.

Les communes en sont bénéficiaires, et la taxe est créée automatiquement, sauf délibération contraire du conseil municipal.

II.- Les cessions assujetties à la taxe

Le premier alinéa du paragraphe II de l'article 1529 nouveau du code général des impôts dispose que la taxe s'applique aux cessions réalisées par les personnes physiques et les sociétés et groupements, soumis à l'impôt sur le revenu afférent à la plus-value dans les conditions prévues à l'article 150 U du code général des impôts, et par les contribuables qui ne sont pas fiscalement domiciliés en France, assujetties à l'impôt sur le revenu, soumis au prélèvement dans les conditions prévues à l'article 244 bis A du même code.

Rappelons en effet que depuis le 1er janvier 2004, les plus-values immobilières ne sont plus intégrées au revenu imposable ni au barème de l'impôt, mais font l'objet d'une imposition spécifique :

- au taux de 16 %,

- auquel s'ajoutent 10 % de prélèvements sociaux.

Le prélèvement est effectué par le notaire, pour les ventes d'un montant supérieur à 15 000 euros. En outre, un abattement forfaitaire de 1 000 euros par vente, ainsi qu'un abattement de 10 % par année de détention au-delà de la cinquième année sont appliqués sur le montant de la plus-value brute.

Le second alinéa du paragraphe II dispose que la taxe forfaitaire ne s'applique pas aux cessions des biens dont la plus-value est exonérée d'impôt sur le revenu en application des 3° à 7° du II de l'article 150 U du code général des impôts. Il s'agit des cessions de biens :

- qui constituent les dépendances immédiates et nécessaires de la résidence principale du cédant au jour de la cession, ou les dépendances de l'habitation en France des personnes physiques, non résidentes en France ;

- pour lesquels une déclaration d'utilité publique a été prononcée en vue d'une expropriation, à condition qu'il soit procédé au remploi de l'intégralité de l'indemnité par l'acquisition, la construction, la reconstruction ou l'agrandissement d'un ou de plusieurs immeubles dans un délai de douze mois à compter de la date de perception de l'indemnité ;

- qui sont échangés dans le cadre d'opérations de remembrement ;

- dont le prix de cession est inférieur ou égal à 15 000 Euros ;

- qui sont cédés avant le 31 décembre 2007 à un organisme d'habitations à loyer modéré, à une société d'économie mixte gérant des logements sociaux ou à un organisme concourant aux objectifs de la politique d'aide au logement.

Enfin, le troisième alinéa du paragraphe II prévoit que la taxe forfaitaire ne s'applique pas aux cessions portant sur des terrains qui sont classés en terrains constructibles depuis plus de 18 ans.

III.- L'assiette et le taux de la taxe

Le paragraphe III de l'article 1529 nouveau du code général des impôts prévoit que la taxe est assise sur un montant égal aux deux tiers du prix de cession du terrain, le prix de cession étant défini à l'article 150 VA du code général des impôts.

Rappelons que le prix de cession s'entend du prix stipulé à l'acte, augmenté des charges en capital et indemnités stipulées au profit du cédant et diminué des frais de cession effectivement supportés par ce dernier, notamment la commission de vente, les frais liés aux certifications et diagnostics obligatoires et les frais de mainlevée d'hypothèque, ainsi que de la TVA acquittée par le vendeur à l'occasion de la cession.

La taxe est égale à 10 % de ce montant. Elle est exigible lors de la première cession à titre onéreux du terrain intervenant après son classement en terrain constructible. Elle est due par le cédant.

Il est également précisé que :

- lorsqu'une dissimulation de prix est établie, le prix porté dans l'acte doit être majoré du montant de cette dissimulation ;

- lorsqu'un bien est cédé contre une rente viagère, le prix de cession retenu pour ce bien est la valeur en capital de la rente, à l'exclusion des intérêts ;

- le prix de cession est majoré de toutes les charges et indemnités dont il est tenu compte pour la liquidation des droits de mutation à titre onéreux. Les indemnités d'assurance consécutives à un sinistre partiel ou total d'un immeuble ne sont pas prises en compte ;

- le prix de cession est réduit, sur justificatifs, du montant des taxes acquittées et des frais supportés par le vendeur à l'occasion de la cession. C'est généralement le cas de la taxe sur la valeur ajoutée, sauf si le vendeur la facture à l'acquéreur, auquel cas son incidence est nulle pour le calcul de la plus-value.

IV.- La liquidation de la taxe

Le premier alinéa du paragraphe IV de l'article 1529 nouveau du code général des impôts prévoit qu'une déclaration, conforme à un modèle établi par l'administration, retrace les éléments servant à la liquidation de la taxe. Elle est déposée dans les conditions prévues par l'article 150 VG du code général des impôts c'est-à-dire :

- pour les actes passés en la forme administrative qui constatent une mutation immobilière amiable ou forcée de biens au profit de l'Etat, des établissements publics nationaux, des groupements d'intérêt public, ou d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public local désigné à l'article L. 1311-5 du code général des collectivités territoriales, à la collectivité publique cessionnaire préalablement à la réquisition de publier ou à la présentation à l'enregistrement. L'absence de déclaration à l'appui de la réquisition de publier ou de la présentation à l'enregistrement n'entraîne pas le refus du dépôt ou de la formalité ;

- pour les cessions des biens mentionnés à l'article 150 U constatées par un acte notarié, à la recette des impôts dont relève le domicile du vendeur dans un délai de deux mois à compter de la date de l'acte, lorsque l'impôt sur le revenu afférent à la plus-value ne peut être intégralement acquitté en raison de créances primant le privilège du Trésor ou lorsque la cession est constatée au profit d'une collectivité mentionnée au 1º. L'absence de déclaration à l'appui de la réquisition de publier ou de la présentation à l'enregistrement n'entraîne pas le refus du dépôt ou de la formalité.

Le deuxième alinéa de ce paragraphe prévoit que lorsque la cession est exonérée de la taxe en application du paragraphe II de cet article, aucune déclaration ne doit être déposée. L'acte de cession soumis à la formalité fusionnée ou présenté à l'enregistrement précise, sous peine de refus de dépôt ou de la formalité d'enregistrement, la nature et le fondement de cette exonération ou de cette absence de taxation.

V.- Autres dispositions

Le paragraphe V de l'article 1529 nouveau du code général des impôts prévoit que la taxe est versée lors du dépôt de la déclaration prévue au paragraphe précédent.

Le paragraphe VI de l'article 1529 nouveau du code général des impôts prévoit la notification aux services fiscaux de la délibération du conseil municipal instituant au profit des communes la taxe forfaitaire, au plus tard le premier jour du deuxième mois suivant cette délibération.

Le second paragraphe de l'article 4 septies du projet de loi opère une coordination rédactionnelle et le troisième paragraphe de l'article, prévoit qu'un décret en conseil d'Etat fixe les conditions d'application de cet article.

La Commission a adopté cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 4 septies

Extension du bénéfice de la dotation de solidarité urbaine
aux logements-foyers

La Commission a examiné deux amendements en discussion commune, l'un de M. Jean-Pierre Abelin et l'autre du rapporteur tendant à prendre en compte dans le calcul de la dotation de solidarité urbaine, l'existence de logements-foyers sur le territoire de certaines communes.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec a estimé que l'application aux logements-foyers du droit commun du financement du logement social constituait une démarche intéressante, évoquant les limites des modes de financements actuels dès lors qu'il s'agit de prendre en charge des aménagements spécifiques, à l'instar de ceux favorisant l'accessibilité des personnes âgées ou des personnes handicapées aux logements en question.

La Commission a adopté l'amendement du rapporteur (amendement n° 44) et a rejeté l'amendement de M. Jean-Pierre Abelin.

Après l'article 4 septies

La Commission a examiné deux amendements de M. Martial Saddier, l'un prévoyant que les plans locaux d'urbanisme fixent un taux de logements aidés dans tout nouveau programme d'urbanisation et d'amélioration de l'habitat, l'autre que les présidents d'établissements publics de coopération intercommunale ou les maires fixent un taux de logements en résidence principale pour tout nouveau programme d'urbanisation.

M. Martial Saddier a indiqué que la France constituait la première destination touristique au monde, et qu'en dépit de la cherté du foncier dans les communes de montagne ou les communes littorales constituant les lieux d'accueil privilégiés des touristes étrangers, ceux-ci se portaient volontiers acquéreurs des logements situés dans ces zones. Il a regretté que ce développement important des résidences secondaires compromette l'accès au logement des populations locales et entrave l'activité et la vie des communes en dehors des périodes touristiques. Il a indiqué que les deux amendements qu'il avait déposés avaient ainsi pour objet de permettre aux maires ou aux présidents d'établissements publics de coopération intercommunale, à travers les documents d'urbanisme, de réserver un pourcentage d'habitat permanent ou locatif.

Le Président Patrick Ollier a fait valoir que l'un des deux amendements lui paraissait satisfait par le texte du projet de loi.

Le rapporteur a ainsi évoqué les dispositions du quatrième alinéa du III de l'article 2 qui prévoit que dans les zones urbaines ou à urbaniser, les plans locaux d'urbanismes peuvent instituer des servitudes consistant à délimiter des secteurs dans lesquels, en cas de réalisation d'un programme de logements, un pourcentage de ce programme devra être affecté à des catégories de logements locatifs qu'il définit dans le respect des objectifs de mixité sociale.

Après que M. Martial Saddier a estimé que cet article ne prenait pas en compte le problème des résidences principales, M. Jérôme Bignon a remarqué qu'il ne paraissant pas possible juridiquement de décider de l'affectation d'un logement soit à une résidence principale soit à une résidence secondaire.

M. Etienne Pinte, usant de la faculté offerte par l'article 38 du Règlement, a déclaré partager les réserves de M. Jérôme Bignon, et a estimé qu'une solution reposant sur les plans locaux de l'habitat pouvait être envisagée.

M. François Brottes a pour sa part évoqué la possibilité de permettre aux communes de percevoir une taxe sur les résidences secondaires.

Le Président Patrick Ollier a averti qu'il était inutile de voter des dispositions qui s'avéreraient inapplicables, citant l'exemple des dispositions de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, relatives à la lutte contre les logements vacants situés au centre des villages. Rappelant son engagement personnel en faveur de ces dispositions, il a regretté qu'elles n'aient jamais eu de portée concrète, le décret d'application n'ayant pas été publié par le Gouvernement.

M. Serge Poignant a insisté sur le fait que les mécanismes prévus par les amendements de M. Martial Saddier devraient être appliqués de manière fine sur des secteurs précisément identifiés, et a estimé que les plans locaux de l'habitat constituaient d'ores et déjà un instrument utile et efficace.

M. Jérôme Bignon a souligné que le problème soulevé au cours de cette discussion concernait tant les communes de montagne que les communes du littoral.

Le Président Patrick Ollier a jugé que l'article L. 123-2 du code de l'urbanisme satisfaisait partiellement ces amendements dans la mesure où il dispose que dans les zones urbaines, le plan local d'urbanisme peut instituer des servitudes consistant à réserver des emplacements en vue de la réalisation, dans le respect des objectifs de mixité sociale, de programmes de logements qu'il définit.

M. Martial Saddier a précisé que la possibilité pour les maires ou les présidents d'établissement public de coopération intercommunale de fixer un taux de logements en résidences principales n'avait vocation à concerner que les nouveaux programmes d'urbanisation, puis a retiré ces amendements, le rapporteur s'étant engagé à travailler à une rédaction plus satisfaisante d'un point de vue juridique.

La Commission a ensuite examiné un amendement de M. Jean-Pierre Abelin tendant à soumettre les opérations d'aménagement réalisées dans le cadre du programme de rénovation urbaine à une procédure de concertation simplifiée.

Après que M. Jean-Pierre Abelin a en effet estimé que les délais de cette concertation paraissaient beaucoup trop longs, le rapporteur a émis un avis défavorable à cet amendement, jugeant qu'il appartenait aux communes de mener comme elles l'entendaient les procédures de concertation, et la Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a alors examiné un amendement de M. Jean-Pierre Abelin tendant à créer un fonds national pour la dépollution des friches industrielles en milieu urbain.

Celui-ci a indiqué que ce fonds avait vocation à financer la dépollution de sites industriels que les communes n'ont pas les moyens d'assurer, et dont le précédent propriétaire a disparu ou est insolvable. Il a indiqué que cet amendement avait été inspiré par M. Gérard Vercamer

Le Président Patrick Ollier a précisé que loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et industriels, permettait l'intervention du préfet pour soutenir financièrement les communes désireuses d'acquérir des terrains destinés à des équipements publics dans ce genre de cas.

M. François Brottes a indiqué que le fonds de prévention des catastrophes naturelles, dit « fonds Barnier », affecté à l'expropriation des habitations les plus gravement menacées par un risque naturel, à la réalisation de travaux de réduction de la vulnérabilité ou à la reconstruction en dehors des zones de risque de bâtiments sinistrés, permettait d'aider les communes au terme d'une procédure longue et complexe attestant l'impossibilité pour les communes en question de financer ces opérations. Il a estimé que le champ d'intervention de ce fonds pourrait être étendu à la dépollution des sites orphelins, et que la procédure précédant cette intervention pourrait être allégée.

M. Etienne Pinte a estimé que s'agissant des cas où l'Etat souhaitait vendre des terrains pollués aux collectivités, il lui appartenait de prendre en charge les frais de dépollution, frais qui devaient venir en déduction du prix de vente.

Le Président Patrick Ollier a reconnu que le cas des sites orphelins demeurait effectivement en suspens.

M. Jean-Charles Taugourdeau a souligné que dans un certain nombre de cas, le prix de la dépollution pouvait excéder le prix du terrain lui-même.

Le Président Patrick Ollier a jugé qu'en tout état de cause, une taxe sur les permis de construire ne lui semblait pas équitable, les titulaires potentiels étant étrangers à la pollution des sites considérés, et a demandé le retrait de l'amendement en précisant que cette question devait faire l'objet d'une réflexion complémentaire d'ici la prochaine réunion de la Commission.

En conséquence, l'amendement a été retiré.

TITRE II

DÉVELOPPEMENT DE L'OFFRE DE LOGEMENTS
ET ACCÈS AU LOGEMENT

En aval du problème foncier, le projet de loi initial proposait trois types de mesures en faveur de l'offre de logement :

- l'application d'un taux réduit de TVA pour les opérations d'accession sociale à la propriété d'un logement neuf dans un quartier faisant l'objet d'une convention « ANRU » (article 5) ;

- l'élargissement du rôle de l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH), qui contribuera au développement du parc locatif privé à loyers maîtrisés, même en l'absence de réalisation de travaux d'amélioration du parc (article 6) ;

- et la modernisation du statut des offices publics d'aménagement et de construction (OPAC) et des offices publics d'habitations à loyers modérés (OPHLM) par la création d'un statut unique d'établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC), dénommés « offices publics de l'habitat » (OPH) (article 8).

Le projet de loi initial prévoyait également des mesures pour rendre le droit au logement effectif, notamment avec l'article 9, relatif aux conditions d'attribution des logements locatifs sociaux, en renforçant :

- le rôle de la commission de médiation créée dans chaque département pour traiter les réclamations des demandeurs prioritaires de logements sociaux ;

- le pouvoir de désignation du préfet, s'agissant de l'attribution des logements aux personnes provenant d'un hébergement d'urgence, et aux personnes ayant repris un emploi après une période de chômage de longue durée.

Le projet initial prévoyait également :

- le renforcement du dispositif de supplément de loyer de solidarité, dont l'objectif est d'inciter à la mobilité les ménages résidant dans le parc locatif social, alors qu'ils disposent de revenus qui dépassent les plafonds de ressources donnant accès au parc (article 10) ;

- et une trêve hivernale aux coupures d'eau et d'énergie pour les locataires de bonne foi qui ont des difficultés à régler leur facture (article 11).

Cependant, le Sénat a radicalement modifié le dispositif du projet initial, et ce, de deux manières.

D'une part, le Sénat a remis en cause certains éléments de fond du projet initial, s'agissant notamment :

- de la procédure d'attribution des logements locatifs sociaux, et en particulier du renforcement des pouvoirs du préfet, atténué par les sénateurs, qui ont souhaité, au contraire, placer les intercommunalités au cœur de la politique du logement ;

- de la trêve aux coupures, le Sénat ayant préféré que la trêve concerne les personnes ayant bénéficié, au cours des douze derniers mois, d'une aide du fonds de solidarité logement (FSL).

D'autre part, le Sénat a complété le texte initial en créant, au sein du titre II, six chapitres :

- le premier chapitre a trait à l'accession à la propriété, à laquelle votre rapporteur, ainsi que le Président de votre commission sont tout particulièrement attachés ;

- le chapitre II concerne l'offre locative privée à loyers modérés, et comprend notamment le nouveau dispositif fiscal d'amortissement sur l'investissement locatif, introduit par voie d'amendement gouvernemental, et couramment appelée dispositif du « Borloo populaire » ;

- le chapitre III regroupe des mesures de lutte contre l'insalubrité et la vacance : votre rapporteur se félicite de ces mesures, qu'il estime indispensables à l'amélioration du parc de logements ;

- le chapitre IV comprend des dispositions relatives aux bailleurs sociaux, s'agissant notamment de leur mode de gouvernance et de leur champ de compétences ;

- le chapitre V prévoit des dispositions de nature à renforcer la mixité, objectif majeur de la politique nationale du logement ;

- enfin, le chapitre VI a trait au logement des plus défavorisés.

La Commission n'a pas souhaité remettre en cause cet enrichissement du texte, dont elle se félicite. En revanche, elle a apporté des modifications au projet de loi tel qu'adopté par le Sénat :

- en renforçant les dispositifs tendant à favoriser l'accession sociale à la propriété ;

- en modifiant les règles d'attribution des aides personnalisées au logement, la Commission souhaitant que le délai d'un mois de carence préalable au versement de l'aide soit supprimé, et que l'aide soit versée, même lorsque son montant est inférieur au seuil fixé par décret ;

- en exonérant de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) dans les zones franches urbaines (ZFU) les immeubles affectés à l'habitation de leurs propriétaires ;

- en exonérant de droits de succession les héritiers en cas de maintien de la destination locative des immeubles transmis ;

- en élargissant le champ de la définition du logement social, tel qu'il figure à l'article 55 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000, aux logements cédés dans le cadre d'opérations d'accession sociale à la propriété, ainsi qu'aux emplacements réservés dans les communes aux gens du voyage ;

- en permettant aux syndicats mixtes de réaliser des études de cadrage sur l'habitat ;

- en incitant les communes à construire des logements « très sociaux » ;

- en rétablissant le dispositif prévu par la loi « responsabilités locales », s'agissant de la délégation du contingent préfectoral aux EPCI ;

Chapitre premier

FAVORISER L'ACCESSION À LA PROPRIÉTÉ

[Division et intitulé nouveaux]

Ainsi que votre rapporteur le souligne en introduction, l'accession à la propriété est aujourd'hui une aspiration de tous les ménages. Elle constitue en effet une forme d'épargne pour la retraite, à la différence de la location.

Or, la France connaît l'un des taux de ménages propriétaires les plus faibles d'Europe (cf. introduction), et votre rapporteur plaide pour la mise en œuvre par l'Etat d'une politique ambitieuse en faveur de l'accession, et en particulier de l'accession sociale, à la propriété.

C'est la raison pour laquelle, suivant l'avis de son rapporteur, la Commission a adopté des amendements tendant à :

- étendre le bénéfice de la TVA à taux réduit, restreint, par le projet de loi issu du Sénat, aux seuls quartiers faisant l'objet de « conventions ANRU » ;

- permettre aux bailleurs d'instituer, dans le cadre d'opérations d'accession sociale à la propriété, une décote ou une surcote sur le prix des ventes de logements fixé par le service des domaines ;

Avant l'article 5

La Commission a examiné un amendement de M. Martial Saddier remplaçant la dénomination de « logement social » par celle de « logement locatif ».

M. Martial Saddier a indiqué que la connotation négative associée à l'expression « logement social » ne facilitait pas l'émergence de nouveaux programmes, malgré la volonté des maires. Il a estimé nécessaire un changement de dénomination d'autant plus que celle-ci recouvre des dispositifs locatifs très divers, auxquels est éligible la moitié de la population française.

Remarquant que le dépôt d'un tel amendement contribuait en lui-même à alimenter la connotation négative du logement social, le rapporteur s'est déclaré défavorable à celui-ci dans la mesure où le choix de l'expression générique de « logement locatif » ne permettait pas de différencier le logement aidé du reste de l'offre locative.

M. Serge Poignant a estimé que cet amendement soulevait un problème réel dans la mesure où le logement social était associé à des personnes en difficulté. Il a cependant relevé que le champ du logement social ne devait pas se limiter au seul logement locatif mais comprenait également l'accession sociale à la propriété. Il a regretté à cet égard la définition trop restrictive des logements sociaux retenus par les objectifs fixés par la loi SRU.

Le Président Patrick Ollier a souligné la nécessité d'élargir la notion de logement social en y intégrant l'accession sociale à la propriété. Il a rappelé le retard de la France en la matière, 56 % de la population étant propriétaire de son logement contre 82 % en Espagne.

M. Martial Saddier a indiqué qu'un changement de dénomination pouvait faciliter l'apparition de nouveaux programmes mixtes, alors que l'expression actuelle se référait à la concentration urbaine des années 60 et 70.

M. Jean-Charles Taugourdeau s'est déclaré favorable à un développement de l'accession sociale à la propriété plutôt qu'à une appropriation de leur logement par les occupants et un dévoiement de la finalité sociale recherchée.

Citant une phrase de Camus, M. Jérôme Bignon a indiqué qu'il ne fallait pas ajouter au malheur du monde en malmenant les mots.

M. Martial Saddier a finalement retiré son amendement.

La Commission a ensuite examiné en discussion commune deux amendements présentés respectivement par M. Jean-Yves Le Bouillonnec et M. Jean-Pierre Abelin modifiant les modalités de révision annuelle du barème de l'aide personnalisée au logement (APL) en fonction du nouvel indice de référence des loyers.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec a indiqué que la modification de structure de l'indice de référence des loyers devait pouvoir servir de base à une remise à niveau annuelle des aides au logement.

M. Jean-Pierre Abelin a souligné que son amendement permettait de prendre en compte ce nouvel indice pour sécuriser la situation des familles bénéficiaires de l'APL mais ne fixait pas le 1er janvier comme échéance pour chaque révision annuelle.

Le rapporteur s'est déclaré défavorable à l'amendement présenté par M. Jean Yves Le Bouillonnec. Le rapporteur et le Président Patrick Ollier ont par ailleurs souligné le caractère irrecevable de l'amendement présenté par M. Jean-Pierre Abelin qui n'est pas gagé.

En conséquence, la Commission a rejeté ces deux amendements.

La Commission a ensuite examiné deux amendements en discussion commune :

- l'un présenté par M. Jean-Yves Le Bouillonnec, prévoyant que l'aide personnalisée au logement est versée quel que soit son montant ;

- l'autre présenté par M. Jean-Pierre Abelin, prévoyant que le versement de cette aide s'effectue par trimestre échu lorsque son montant est inférieur au montant minimal de versement fixé par décret.

MM. Jean-Yves Le Bouillonnec et Jean-Pierre Abelin ont indiqué que leurs amendements visaient à résoudre le problème de la franchise appliquée au versement de l'APL, qui peut représenter un manque-à-gagner important pour certaines familles et qui avait été dénoncé par le Médiateur de la République. Après que le rapporteur a indiqué qu'il avait déposé un amendement portant article additionnel avant l'article 6 du projet de loi traitant ce problème, et invité MM. Le Bouillonnec et Abelin à le cosigner, ces deux amendements ont été retirés par leurs auteurs.

M. Jean-Pierre Abelin a ensuite indiqué qu'il retirait un amendement permettant à l'ANRU d'intervenir en faveur d'opérations d'accession sociale à la propriété.

Puis la Commission a examiné un amendement présenté par M. Jean-Yves Le Bouillonnec modifiant la programmation de la construction de logements locatifs sociaux prévue par l'article 87 de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, en ajoutant, au programme actuel, 20 000 logements par an à construire.

Le rapporteur s'est déclaré défavorable à l'adoption de cet amendement dans la mesure où se posait déjà un problème de capacité à construire pour le programme actuel. M. Jean-Yves Le Bouillonnec a répondu que son amendement ne se contentait pas de revaloriser le programme de construction prévu mais modifiait également sa ventilation en faveur des PLAI qui constituent les dispositifs les plus sociaux.

Suivant l'avis de son rapporteur, la Commission a rejeté cet amendement.

Article 5

Taux réduit de TVA pour les logements en accession sociale à la propriété dans les quartiers situés en zone de rénovation urbaine

Cet article a pour objet l'instauration d'un taux de TVA à 5,5 % au profit des ventes de logements neufs à usage de résidence principale occupés par des personnes disposant de ressources inférieures ou égales à un plafond lorsque ces ventes sont effectuées dans les quartiers faisant l'objet d'une convention de rénovation urbaine. L'objectif est de favoriser l'accession sociale à la propriété dans les zones urbaines sensibles.

Ainsi que le constate l'observatoire national des zones urbaines sensibles (ZUS) dans son rapport pour 2004, les ZUS sont marquées par une forte proportion de logements sociaux et une faible proportion de propriétaires.

En effet, la proportion de logements HLM est près de trois fois plus élevée en ZUS que dans l'ensemble des unités urbaines comportant une ZUS : 61,3 % des logements dans les ZUS sont des HLM contre seulement 22 % dans les unités urbaines concernées.

En outre, l'accession sociale à la propriété reste plus limitée : ainsi, selon le même rapport, les propriétaires et les accédants à la propriété ne représentent que 19,9 % des résidences principales dans les zones urbaines sensibles, alors qu'ils représentent 44,8 % dans les unités urbaines comprenant une ZUS.

C'est la raison pour laquelle le taux de TVA réduit, actuellement applicable aux ventes de logements sociaux à usage locatif (A) est étendu par l'article 5 aux opérations d'accession sociale à la propriété réalisées dans des quartiers bénéficiant de conventions « ANRU » (B).

Cela étant, suivant l'avis de son rapporteur et de son Président, qui jugeaient le projet de loi trop restrictif, la Commission a étendu le dispositif à tout le territoire des communes comprenant des quartiers bénéficiaires de ces conventions (cf. infra).

A.- L'application du taux réduit de TVA aux ventes de logement social à usage locatif

En vertu du premier paragraphe de l'article 278 sexies du code général impôts, dans sa version en vigueur, le taux réduit de TVA à 5,5 %, au lieu de 19,6 %, est notamment applicable :

- aux ventes et aux apports en société de terrains à bâtir et de biens assimilés à ces terrains consentis aux organismes HLM ;

- aux livraisons à soi-même de logements sociaux à usage locatif ;

- aux ventes de logements sociaux neufs à usage locatif ;

- et aux ventes de droits immobiliers démembrés de logements sociaux neufs à usage locatif.

L'application du taux réduit à ces logements est conforme à l'annexe H de la directive n° 77/388/CEE du Conseil de 17 mai 1977, dite sixième directive TVA, qui dispose que les états membres peuvent décider d'appliquer le taux réduit de TVA sur la livraison, construction, rénovation et transformation de logements fournis dans le cadre de la politique sociale.

B.- L'extension du taux réduit aux ventes réalisées dans le cadre d'une opération d'accession sociale à la propriété

Le projet de loi prévoit l'extension de ce taux réduit de TVA aux opérations d'accession sociale à la propriété pour les logements neufs situés dans les quartiers bénéficiant d'une convention de rénovation urbaine signée avec l'agence nationale pour la rénovation urbaine (1). Les revenus de l'accédant à la propriété ne doivent pas dépasser un certain plafond (2).

1. Les opérations doivent être situées dans une zone urbaine sensible

En vertu de l'article 10 de la loi numéro 2003-710 du 1er août 2003, l'agence nationale pour la rénovation urbaine, qui contribue, dans un objectif de mixité sociale et de développement durable, à la réalisation du programme national de rénovation urbaine défini par la loi précitée, passe des conventions pluriannuelles avec les collectivités et organismes destinataires des concours financiers qu'elle accorde.

Les concours financiers de l'agence sont destinés à des opérations d'aménagement urbain, à la réhabilitation, la résidentialisation, la démolition et la construction de nouveaux logements sociaux, à l'acquisition ou la reconversion de logements existants, à la création, la réhabilitation d'équipements publics ou collectifs, à la réorganisation d'espaces d'activité économique et commerciale, à l'ingénierie, à l'assistance à la maîtrise d'ouvrage, au relogement et à la concertation, ou à tout investissement concourant à la rénovation urbaine.

En application de l'article 6 de la loi précitée, les quartiers pouvant faire l'objet de ces conventions sont situés en zone urbaine sensible.

2. Les ressources de l'accédant ne doivent pas excéder le plafond des PLS

Pour bénéficier du taux réduit de TVA, l'accédant à la propriété doit disposer de revenus inférieurs à un plafond fixé dans le cadre des prêts locatifs sociaux (PLS) soit 130 % des plafonds de ressources HLM.

3. Le coût du dispositif

Selon les informations fournies à votre rapporteur par le Gouvernement, cette réduction de la TVA devrait représenter un coût de 15 millions d'euros en 2006 et 2007, et de 16 millions d'euros en 2008 et 2009.

C.- La position du Sénat

Suivant l'avis du rapporteur de sa commission des affaires économiques et de la rapporteure de sa commission des affaires sociales, le Sénat n'a pas modifié cet article.

En effet, M. Dominique Braye a estimé que cet article tendait à accélérer le mouvement d'accession sociale à la propriété dans les quartiers donnant lieu à des actions de requalification urbaine, constituant un complément indispensable de la politique de rénovation urbaine engagée par le gouvernement. M. Dominique Braye, persuadé que l'accession à la propriété constituait la dernière étape naturelle du parcours résidentiel ascendant auquel aspirait tout ménage, a considéré que le dispositif était un élément indispensable de renforcement de la mixité sociale.

Quant à Mme Valérie Létard, elle a approuvé cette disposition, soulignant que conjuguée à l'extension de l'accès au prêt à taux zéro, prévue par le projet de loi de finances pour 2006, celle-ci permettrait de développer l'acquisition de logements neufs dans les quartiers sensibles.

D.- La position de la Commission

Très favorable à l'accession sociale à la propriété et au développement de la mixité sociale, votre rapporteur se félicite de cette disposition. En effet, tout en favorisant la mixité, le présent article devrait contribuer à répondre à une aspiration de nombreux ménages.

Cependant, il estime, à l'instar du Président Patrick Ollier, que cette mesure fiscale doit être complétée par un dispositif plus ambitieux de développement de l'accession à la propriété.

Par conséquent, la Commission a adopté un amendement présenté par le rapporteur et le Président Patrick Ollier visant à étendre le taux réduit de TVA pour les logements en accession sociale à la propriété à l'ensemble du territoire des communes bénéficiant de conventions ANRU (amendement n° 45).

La Commission a ensuite adopté cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 5

Instauration d'une décote ou d'une surcote sur les estimations des services des domaines dans le cadre de la vente d'un logement social

La Commission a ensuite examiné un amendement, présenté par le Président Patrick Ollier et par le rapporteur, permettant à l'organisme propriétaire d'un logement social que celui-ci souhaite vendre, d'instituer une décote ou une surcote de 35 % par rapport à l'évaluation faite par le service des domaines, après avis du maire de la commune d'implantation, du logement vendu.

Le rapporteur a indiqué que cet amendement visait à faciliter l'accession sociale à la propriété, en permettant l'institution d'une décote ou d'une surcote par rapport à l'estimation des domaines sur l'initiative du maire.

M. Philippe Pemezec s'est félicité de cet amendement, tout en regrettant que le maire n'ait qu'un rôle consultatif.

M. Etienne Pinte, intervenant en application de l'article 38 du règlement, s'est interrogé sur les raisons motivant la fixation de marges à hauteur de 35 % et non à hauteur de 20 %.

Le rapporteur a répondu que la marge de 20 % évoquée par M. Etienne Pinte n'était pas suffisante pour répondre au défi de l'accession sociale à la propriété. Il a également indiqué que le maire ne pouvait pas décider à la place de l'organisme propriétaire de l'institution de la décote.

La Commission a ensuite adopté cet amendement (amendement n° 46).

Après l'article 5

La Commission a examiné un amendement présenté par le Président Patrick Ollier et le rapporteur visant à autoriser les organismes HLM à vendre une partie des logements en accession sociale à la propriété sans contrainte de plafonds de ressources, dans l'objectif de favoriser la mixité sociale. Le Président Patrick Ollier a précisé qu'afin d'éviter toute spéculation, les logements concernés ne pourraient être revendus par leurs acquéreurs qu'après un délai de cinq ans.

M. Jean-Pierre Abelin a exprimé son scepticisme, considérant que cette mesure était contradictoire avec les priorités de vente des offices HLM et qu'elle risquait de donner le sentiment d'une concurrence entre acquéreurs potentiels. Il a également estimé que cet amendement, combiné au précédent autorisant des surcotes jusqu'à 35 %, risquait de privilégier les gens aisés.

A cet égard, le rapporteur a indiqué que cette disposition ne s'appliquerait qu'en l'absence d'acquéreurs correspondant aux priorités des organismes HLM (occupants, résidents du parc locatif ou du quartier, personnes à revenus modestes) et qu'en tout état de cause, les conditions de vente des logements en accession sociale restaient fixées par la convention passée entre l'Etat et l'organisme HLM.

Tout en exprimant son accord sur le fond de l'amendement, M. Martial Saddier a émis des doutes sur sa capacité à réaliser une véritable mixité sociale. Estimant que ce dispositif pouvait poser des problèmes de répartition entre types d'habitats sur un même territoire intercommunal ou sur un PLH, il a mis en garde contre le risque de voir sortir du parc locatif social les logements les plus attrayants, réalisés dans les zones périurbaines ayant fait l'objet d'opérations de construction récentes, alors qu'y demeureraient les logements anciens des zones historiques de logement social des centres villes.

M. Serge Poignant s'est dit favorable à l'amendement, considérant qu'il contribuerait à une plus grande mixité sociale mais a néanmoins estimé qu'il convenait de tenir compte des remarques de M. Martial Saddier.

Il a en outre considéré que la mise en œuvre de ce dispositif se heurterait à des difficultés liées à la qualification de logement social, tout logement vendu dans ce cadre étant destiné à sortir du décompte des logements locatifs sociaux pour l'application de l'article 55 de la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.

M. Michel Piron a exprimé son accord avec les autres commissaires et indiqué qu'il convenait également de prendre en compte la question des surloyers.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec a affirmé n'avoir aucune objection à l'encontre de la vente du patrimoine des organismes HLM tout en estimant que le dispositif proposé lui paraissait contradictoire avec la volonté du Gouvernement exprimée dans ce projet de loi d'accentuer l'offre locative sociale. Il a considéré que l'amendement ne pouvait se concevoir sans une disposition relative au maintien, voire à l'augmentation, de l'offre locative sociale sur le même territoire.

M. Etienne Pinte s'est dit défavorable à l'amendement qui enverrait selon lui un signe contraire à l'objectif affiché par le projet de loi en termes de cohésion sociale. Il a affirmé que l'accession au logement devait avant tout être sociale et que la vente de logements en accession sociale sans plafond de ressources risquait d'induire des effets d'aubaine.

M. Philippe Pemezec a exprimé son soutien à l'accession sociale à la propriété, ne jugeant pas cet objectif incompatible avec une plus grande mobilité sur le marché, mobilité permettant de ne pas figer les mêmes populations sur un territoire.

Enfin, Mme Josiane Boyce a estimé, d'une part, que les communes devaient être associées à ce type d'opérations et, d'autre part, qu'il était nécessaire de réserver la vente de ces logements aux personnes disposant de revenus modestes, notamment dans les communes littorales.

En réponse aux différents intervenants, le rapporteur a rappelé les termes de l'amendement qui renvoie à une convention conclue entre le représentant de l'Etat dans la région et les organismes HLM fixant la proportion maximale de logements susceptibles d'être mis en vente dans ces conditions ainsi que la part minimale de logements destinés à des personnes aux ressources modestes.

Il a également souligné qu'un logement social occupé ne pouvait être vendu qu'à son occupant et que si les communes n'avaient pas la faculté d'intervenir dans le cadre des ventes de logements locatifs sociaux, la décision appartenant à l'organisme HLM, celles-ci siégeaient néanmoins au conseil d'administration de ces organismes qui, en tout état de cause, ne prenaient pas de décisions allant contre la volonté des maires.

Le rapporteur a toutefois admis qu'il serait préférable de retravailler l'amendement et l'a retiré afin de pouvoir le représenter dans une nouvelle rédaction lors de la réunion de la Commission en application de l'article 88 du règlement.

Article 5 bis (nouveau)

Bail à construction

Adopté par le biais d'un amendement du rapporteur de la commission des affaires économiques du Sénat ayant recueilli l'avis favorable du Gouvernement, cet article additionnel au projet de loi a pour objet de favoriser la construction de maisons à 100 000 euros, en assouplissant le régime du bail à construction, en permettant à l'accédant de mettre fin au bail par la levée d'option.

A.- Les maisons « à 100 000 euros » : la promotion d'un habitat de qualité à un prix modéré dans le cadre d'une politique d'accession sociale à la propriété

Dans le cadre de sa politique de développement de l'accession sociale à la propriété, le Gouvernement a mis en avant, sous le nom de « maisons à 100 000 euros », trois dispositifs permettant de financer l'achat, par les ménages ayant des revenus modestes, de maisons d'une qualité supérieure à celle exigée par la réglementation (12), pour un coût inférieur à 100 000 euros.

1. Le recours aux subventions de l'ANRU

Le premier dispositif permettant, selon le Gouvernement, l'accession à la propriété de maisons à 100 000 euros pour des ménages aux revenus modestes repose sur le recours aux subventions de l'agence nationale de rénovation urbaine (ANRU).

En effet, l'ANRU a la possibilité de distribuer des subventions aux opérateurs proposant des logements en accession sociale à la propriété. Or, dans les quartiers d'intervention de l'agence, le coût du foncier est généralement modéré. Dans ce cadre, les ménages peuvent également bénéficier d'une subvention, d'un montant maximum de 10 000 euros, du prêt à taux zéro, et d'un taux de TVA de 5,5 %, au lieu de 19,6 %, en vertu du présent projet de loi.

2. Le prêt social de location-accession

Dans les communes qui ne font pas l'objet d'un programme de rénovation urbaine, mais où le coût du foncier reste modéré, les maisons à 100 000 euros peuvent être réalisées dans le cadre du dispositif du prêt social de location-accession (PSLA).

En effet, en application du décret n° 2004-286 du 26 mars 2004 codifié aux articles R. 331-76-5-1 à R. 331-76-5-4 du code de la construction et l'habitation, l'acquisition en location accession se déroule en deux phases :

- au cours de la première phase, celle de la location, le ménage peut s'assurer de sa capacité à faire face à une charge régulière de logement ;

- dans la seconde phase, qui est une phase d'accession à la propriété, le ménage rembourse un emprunt et bénéfice de garanties pour le protéger contre les accidents de la vie.

Ce dispositif de location-accession ouvre droit à l'application du taux de TVA réduit, ainsi que d'une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pendant 15 ans. Enfin, pour permettre à davantage de ménages de bénéficier de ce dispositif sécurisant, le Gouvernement a décidé d'étendre les plafonds de ressources applicables au PSLA.

3. Le dispositif du bail à construction

Le troisième dispositif permettant l'accession à la propriété de maisons à 100 000 euros par des ménages aux revenus modestes est le bail à construction. En effet, le bail à construction permet aux ménages disposant de ressources modestes de devenir propriétaires de leur logement sans avoir à acheter leur terrain en même temps que l'habitation, grâce un mécanisme de dissociation du foncier et du bâti.

En vertu de l'article L. 251-1 du code de la construction et de l'habitation, constitue un bail à construction le bail par lequel le preneur s'engage, à titre principal, à édifier des constructions sur le terrain du bailleur et à les conserver en bon état d'entretien pendant toute la durée du bail. Le deuxième alinéa de cet article prévoit que le bail à construction est consenti par ceux qui ont le droit d'aliéner et dans les mêmes conditions et formes. Enfin le troisième alinéa de cet article prévoit que le bail est conclu pour une durée comprise entre 18 et 99 ans. Il ne peut se prolonger par tacite reconduction.

Sur le fondement de ce dispositif, les communes souhaitant mettre en œuvre une politique d'accession sociale à la propriété, peuvent conclure avec des ménages aux revenus modestes, des baux à construction assortis d'une option d'achat que les ménages pourront exercer une fois qu'ils auront remboursé l'achat de leur logement. En outre, dans le cadre de ce dispositif, les ménages peuvent bénéficier du prêt à taux zéro pour acquérir leur logement.

B.- Le Sénat a modifié le régime du bail à construction afin de favoriser l'accession sociale à la propriété

1. Une durée de bail jugée contraignante

Dans le droit en vigueur, le bail à construction a une durée minimale de 18 ans. Par conséquent, non seulement le ménage ne peut acheter le terrain avant terme, mais il ne lui est pas non plus possible de revendre son logement avant la fin de cette période.

Selon le rapporteur de la commission des affaires économiques du Sénat, pour favoriser les opérations d'accession sociale à la propriété réalisées grâce au dispositif du bail à construction, « il est indispensable de permettre aux accédants de devenir propriétaires du terrain dans une période comprise entre 10 et 20 ans ».

2. La possibilité de mettre fin au bail par la levée d'option

Le Sénat a par conséquent adopté un amendement du rapporteur prévoyant l'ajout d'un alinéa à l'article L. 251-1 du code de la construction et de l'habitation, précisant que lorsque le bail prévoit une possibilité d'achat du terrain par le preneur dans le cadre d'une opération d'accession sociale à la propriété, et que le preneur lève l'option, le bail prend fin à la date de la vente.

C.- Les modifications apportées par votre Commission

Dans le cadre du bail à construction, pour l'achat du bâtiment, les ménages contractent souvent des emprunts qui peuvent être assortis de privilèges ou d'hypothèques.

Or, l'article 5 bis prévoit que l'option d'achat sur le terrain peut être exercée à tout moment par l'accédant. Il se peut notamment qu'elle le soit avant que le remboursement des emprunts contractés pour l'acquisition du bâtiment ait pris fin.

Afin que les garanties et hypothèques précitées se poursuivent au delà de la levée d'option, jusqu'au complet remboursement des emprunts contractés, et afin d'étendre ces garanties aux prêts éventuellement contractés pour l'acquisition du terrain, lors de la levée d'option, la Commission a adopté un amendement du rapporteur améliorant le dispositif voté par le Sénat (amendement n° 47).

Puis elle a adopté l'article 5 bis ainsi modifié.

Après l'article 5 bis

Le Président Patrick Ollier ayant indiqué qu'il était à l'origine d'une disposition similaire prévue par la loi du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises et le rapporteur s'y étant déclaré défavorable, la Commission a rejeté un amendement de M. Jean-Pierre Abelin instaurant une priorité en faveur du locataire en cas de vente de locaux commerciaux situés en zone franche urbaine.

Le rapporteur ayant considéré que l'amendement qu'il présentait était déjà satisfait par un précédent amendement adopté par la Commission et relatif à la décote, M. Philippe Pemezec a retiré son amendement prévoyant que le prix de vente des logements locatifs devait tenir compte des travaux d'entretien réalisés par le locataire.

Il a également retiré l'amendement suivant remplaçant l'avis obligatoire du service des domaines sur le prix de vente des logements locatifs sociaux par un avis facultatif.

Enfin, la Commission a examiné un autre amendement de M. Philippe Pemezec visant à permettre la déduction dans le prix de vente d'un logement, des surloyers payés par le locataire-acquéreur jusqu'à dix années, contre cinq actuellement.

M. Michel Piron a estimé que cette disposition rendrait les ventes plus difficiles, le rapporteur également, considérant qu'il ne fallait pas aller trop loin dans la volonté de favoriser l'occupant.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec a affirmé qu'il s'agissait d'une question « infinitésimale », 20 000 personnes seulement étant soumises à des surloyers alors qu'il y a 3 millions de demandeurs de logements.

Enfin, M. Etienne Pinte, rappelant que la vente d'un appartement occupé subissait déjà une décote, a jugé qu'il ne fallait pas aller au-delà. L'amendement a été retiré par son auteur.

Article 5 ter (nouveau)

(article L  443-15-2-1 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation)

Vente de logements locatifs conventionnés par les collectivités territoriales

Adopté par le biais d'un amendement ayant recueilli l'avis favorable du rapporteur de la commission des affaires économiques du Sénat ainsi que du Gouvernement, cet article a pour objet de permettre aux collectivités territoriales de vendre les logements locatifs conventionnés avec l'Etat dont elles sont propriétaires.

A.- La vente de logements sociaux : une faculté ouverte aux offices HLM et aux SEM

Dans le cadre de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986, dite loi Méhaignerie, un logement social peut être vendu par le bailleur.

L'article L. 443-7 du code de la construction et de l'habitation dispose que les organismes d'HLM peuvent aliéner à leurs locataires des logements construits ou acquis depuis plus de dix ans.

L'article L. 443-11 précise qu'un logement occupé ne peut être vendu qu'à son locataire, mais que lorsqu'un organisme met en vente un logement vacant, il doit l'offrir en priorité à l'ensemble des locataires de l'organisme dans le département, par voie d'une publicité dont les modalités sont fixées par décret.

B.- L'extension de cette faculté aux collectivités locales

L'article adopté par le Sénat prévoit l'extension de cette faculté aux logements locatifs sociaux des collectivités territoriales faisant l'objet de conventions conclues en application de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation.

En effet, l'octroi des prêts, pour la construction, l'acquisition et l'amélioration d'habitations donnant lieu à l'aide personnalisée au logement prévus par le titre III du code précité, est subordonné à la passation par le demandeur d'une convention portant sur l'ensemble des logements financés.

Ces conventions sont conclues entre l'Etat et les bailleurs des logements. Elles déterminent les obligations du propriétaire dans le cadre de conventions types qui fixent certaines clauses obligatoires ainsi qu'un plafond de loyers et de ressources.

Le présent article prévoit également que lorsqu'une collectivité territoriale met en vente un logement conventionné vacant, elle doit l'offrir à l'ensemble des locataires de son patrimoine conventionné dans son territoire par voie d'une publicité dont les modalités sont fixées par décret en Conseil d'Etat.

L'article 5 ter prévoit également que le surplus des sommes perçues par la collectivité territoriale dans le cadre de cette cession, est affecté au financement :

- de programmes nouveaux de construction de logements locatifs conventionnés,

- à des travaux destinés à améliorer de façon substantielle un ensemble déterminé d'habitations locatives conventionnées,

- ou à des acquisitions de logements devant être conventionnés, en vue d'un usage locatif.

Le second alinéa de cet article prévoit le même dispositif pour la vente de logements locatifs sociaux des collectivités territoriales dans les départements d'outre-mer.

La Commission a adopté l'article 5 ter sans modification.

Article 5 quater (nouveau)

Régime fiscal du prêt social de location-accession

Adopté par le biais d'un amendement du rapporteur de la commission des affaires économiques du Sénat ayant recueilli l'avis favorable du Gouvernement, cet article a pour objet de modifier le régime fiscal des opérations financées par un prêt social de location-accession. Le présent article prévoit l'application d'un taux réduit de TVA à toutes les formes de location accession sans distinction, et prévoit que la levée d'option par le locataire n'entraîne ni la remise en cause du régime favorable de TVA ni l'application des droits de mutation prévue par le droit commun, dont le taux est de 4,89 %.

A.- Le dispositif du prêt social de location-accession

1. Le contrat de location-accession, qui diffère le transfert de propriété du logement, s'est avéré peu incitatif

La loi n° 84-595 du 12 juillet 1984 définissant la location-accession à la propriété immobilière institue un contrat de location-accession à la propriété immobilière. L'article premier de la loi définit ce contrat comme celui par « lequel un vendeur s'engage envers un accédant à lui transférer, par la manifestation ultérieure de sa volonté exprimée par lettre recommandée avec demande d'avis de réception et après une période de jouissance à titre onéreux, la propriété de tout ou partie d'un immeuble moyennant le paiement fractionné ou différé du prix de vente et le versement d'une redevance jusqu'à la date de levée de l'option. »

Il se présente donc comme une convention originale différant le transfert de propriété d'un logement à l'issue d'une période de jouissance pendant laquelle l'occupant verse une redevance représentative de la jouissance de son habitation et de son droit personnel au transfert de propriété du bien.

Concrètement, les opérations se déroulent en deux phases :

- une première phase, qualifiée de « phase locative », au cours de laquelle le logement est la propriété d'un opérateur. Le ménage verse une redevance constituée d'un loyer et d'un montant qui viendra en déduction du montant de la vente ;

- une seconde phase, dite « phase d'accession » : en effet, le ménage peut, s'il le souhaite, lever l'option sur son logement, aux dates prévues dans le contrat de location-accession. La levée d'option s'accompagne du transfert de propriété du logement. Au cours de cette seconde phase, le ménage est pleinement accédant à la propriété et rembourse un emprunt.

Par cette convention, le législateur entendait instituer un statut intermédiaire entre la location et la propriété en permettant un passage de l'une à l'autre. Cette troisième voie ajoutait ainsi une composante nouvelle au droit à l'habitat reconnu par la loi du 22 juin 1982 et repris par la loi du 6 juillet 1989.

Cependant, le dispositif a eu peu de succès, car il était peu incitatif pour les bailleurs sociaux, qui bénéficient, dans le cadre du parc locatif social traditionnel, d'incitations fiscales importantes.

2. La fiscalité du dispositif a été modifiée en 2004, par la création du prêt social de location accession

Afin de renforcer le dispositif de location accession, régi par la loi n° 84-595 du 12 juillet 1984, et de le rendre plus attrayant, un nouveau prêt conventionné, a été institué par le décret n° 2004-286 du 26 mars 2004 et un arrêté du même jour.

Le « prêt social de location accession » (PSLA), qui constitue un prêt conventionné, ouvre droit au taux de TVA réduit (5,5 %), à une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pendant 15 ans et à l'aide personnalisée au logement (APL) accession (13).

Lorsque le ménage bénéficiant du prêt lève l'option, le transfert de propriété est exonéré de TVA. Par conséquent, l'avantage de TVA conféré à l'opérateur est indirectement transféré au ménage, dans la mesure où les prix de vente plafonds sont établis en tenant compte du taux réduit de TVA dont a bénéficié l'opérateur à la livraison des logements.

Rappelons que l'article R. 331-76-5-1 du code de la construction et de l'habitation prévoit que le PSLA concerne les prêts consentis à des personnes morales, après décision d'agrément du représentant de l'Etat dans le département, en vue de la construction ou de l'acquisition de logements neufs faisant l'objet d'un contrat de location-accession régi par la loi nº 84-595 du 12 juillet 1984, et destinés à être occupés à titre de résidence principale par des personnes dont les revenus, à la date de signature du contrat préliminaire ou, à défaut, du contrat de location-accession, sont inférieurs à ceux ouvrant droit au prêt à l'accession sociale (PAS).

Tous les établissements de crédit qui délivrent des prêts conventionnés peuvent accorder des PSLA. Ils peuvent refinancer les PSLA sur des ressources libres ou auprès de la Caisse des dépôts et consignations sur des ressources issues de la collecte du livret A.

B.- Le Sénat a amélioré le régime du prêt social de location-accession

1. Un régime perfectible

Tout d'abord, si les livraisons à soi-même de logements destinés à des opérations de location-accession et d'apport ou de vente d'immeubles neufs sont soumises à un taux réduit de TVA, le 9° de l'article 261 du code général des impôts prévoit que seuls les logements ayant fait l'objet de la livraison à soi-même prévue au cinquième alinéa du c du 1 du 7° de l'article 257 du même code, sont exonérés de TVA lorsqu'ils sont vendus à leur occupant : ainsi la vente au locataire n'est-elle pas exonérée de TVA lorsque le logement n'est pas construit par le bailleur.

De surcroît, lorsque cette vente intervient plus de cinq ans après l'achèvement de l'immeuble, le locataire doit acquitter des droits de mutation et le bailleur doit reverser le différentiel de TVA entre le taux normal et le taux réduit.

Enfin, l'exonération de paiement de TVA soumet le locataire au paiement de droits d'enregistrement au taux de droit commun de 4,89 %.

2. L'amélioration du régime fiscal du PSLA

Le 1° du I de l'article 5 quater modifie le 9° de l'article 261 du code général des impôts. Il précise que les ventes à leurs occupants de logements « mentionnés » au cinquième alinéa du c du 1 de l'article 257 du code général des impôts sont exonérées de TVA : ainsi, les locataires accédants bénéficient du même régime d'exonération, que le logement ait fait l'objet d'un apport ou d'une vente, ou que le logement ait été construit par le bailleur.

Le 2° du I modifie le II de l'article 284 du code général des impôts, afin que la levée d'option par le locataire ne remette pas en cause l'application du taux réduit de TVA.

Le 3° du I modifie le A de l'article 1594 F quinquies du code général des impôts et permet au locataire de bénéficier du taux réduit de la taxe de publicité foncière ou droit d'enregistrement de 0,6 % dès lors que la mutation à titre onéreux de l'immeuble entre dans le champ d'application de la TVA. En d'autres termes, l'accédant peut bénéficier à la fois de l'exonération de la TVA et d'un taux réduit pour les droits d'enregistrement (0,6 %), alors qu'auparavant, le bénéfice du taux réduit n'était applicable qu'en cas de paiement de la TVA.

Le 4° du I est un dispositif de coordination.

Le paragraphe II prévoit que ces nouvelles dispositions fiscales sont applicables aux opérations qui ont bénéficié d'une décision d'agrément postérieure au décret du 26 mars 2004 instituant le nouveau prêt conventionné.

3. L'exonération d'impôt sur les sociétés au profit des sociétés anonymes de coordination d'organismes HLM

Afin de remédier aux inconvénients que présente l'existence de multiples organismes HLM gérant parfois de petits patrimoines et n'ayant pas toujours la taille critique pour mener des actions efficaces, l'article 90 de la loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 permet à deux ou plusieurs organismes HLM de créer une filiale commune afin de coordonner leur action sur un territoire donné et d'améliorer la gestion des logements.

Le statut de ces sociétés anonymes de coordination est comparable à celui des sociétés d'habitation à loyer modéré et de crédit immobilier (SACI). En effet, l'article L. 423-1-1 du code de construction et d'habitation prévoit que ces sociétés anonymes de coordination ont pour objet :

- d'assister, comme prestataire de services, ses actionnaires organismes d'habitations à loyer modéré dans toutes interventions de ces derniers sur des immeubles qui leur appartiennent ou qu'ils gèrent ;

- de gérer des immeubles appartenant à ses actionnaires organismes d'habitations à loyer modéré ;

- de gérer, dans les périmètres où ses actionnaires mettent en œuvre des projets communs, des immeubles appartenant à d'autres organismes d'habitations à loyer modéré et de gérer des immeubles à usage principal d'habitation appartenant à l'Etat, aux collectivités territoriales ou à leurs groupements, à des sociétés d'économie mixte de construction et de gestion de logements locatifs sociaux, à des organismes à but non lucratif, à l'association agréée mentionnée à l'article 116 de la loi de finances pour 2002 ou aux sociétés civiles immobilières dont les parts sont détenues à au moins 99 % par cette association ;

- de réaliser, pour le compte de ses actionnaires et dans le cadre d'une convention passée par la société avec la ou les collectivités territoriales ou le ou les établissements publics de coopération intercommunale compétents sur le périmètre où sont conduits des projets en commun, toutes les interventions foncières, des actions ou des opérations d'aménagement.

Or, cette nouvelle catégorie d'organisme HLM n'est pas incluse dans la liste des organismes pouvant bénéficier d'une exonération d'impôt sur les sociétés au titre de leurs missions d'intérêt général.

C'est la raison pour laquelle le 5° du paragraphe I de l'article 5 quater modifie l'article 207 du code général des impôts qui énumère les bénéficiaires des exonérations d'impôts sur les sociétés et ajoute au 6°bis du 1 « les sociétés anonymes de coordination d'organismes d'habitations à loyer modéré mentionnés à l'article L. 423-1-1 [du code de construction et d'habitation] ».

L'exonération concerne les résultats provenant des opérations réalisées dans le cadre de zones d'aménagement concerté, de lotissements, de zones de restauration immobilière, de zones de résorption de l'habitat insalubre, et des opérations de rénovation urbaine.

Le 6° du I modifie en conséquence le 1° de l'article 46 ter de l'annexe III du code général des impôts relatif aux exonérations d'impôts sur les sociétés édictées en faveur de certains établissements et sociétés concessionnaires.

La Commission a adopté l'article 5 quater sans modification.

Article 5 quinquies (nouveau)

(article L. 311-4 du code de la construction et de l'habitation)

Possibilité pour les communes de bénéficier d'aides ou de prêts accordés
par l'Etat pour le financement de logements locatifs sociaux

Adopté par le biais d'un amendement ayant recueilli l'avis favorable du rapporteur de la commission des affaires économiques du Sénat et un avis de sagesse du Gouvernement, cet article permet aux collectivités territoriales de financer la construction de logements locatifs sociaux ou de logements foyers à usage locatif au moyen de formes spécifiques d'aides ou de prêts accordés par l'Etat.

Dans le droit en vigueur, l'article L. 311-4 du code de la construction et de l'habitation dispose que le bénéfice des primes à la construction instituées par voie réglementaire s'applique aux collectivités locales et aux établissements publics au titre des logements qu'ils construisent.

Cependant, les communes n'ont pas aujourd'hui la possibilité de bénéficier de tous les prêts accordés aux offices HLM ou au SEM pour la construction de logements locatifs sociaux, notamment de logements financés à l'aide de prêts locatifs à usage social (PLUS). En outre, elles ne perçoivent de subventions que dans l'hypothèse d'une acquisition-amélioration.

Or, si les communes qui décident de construire des logements sociaux font le plus souvent appel aux bailleurs sociaux, il n'en reste pas moins qu'en milieu rural, elles sont souvent amenées à engager directement des constructions de logement social.

C'est la raison pour laquelle le Sénat a adopté cet article additionnel. Selon l'auteur de l'amendement, il s'agit d'encourager les communes à participer à l'effort de construction en posant le principe que les collectivités territoriales ont droit à l'ensemble des prêts et subventions accordés par l'Etat, non seulement pour l'acquisition-amélioration, mais aussi pour la construction de logements sociaux.

La Commission a examiné en discussion commune deux amendements identiques présentés par le rapporteur et M. Jean-Pierre Abelin visant à permettre aux organismes HLM propriétaires de logements-foyers de vendre ceux-ci aux collectivités locales ou à des associations à but non lucratif. Se ralliant à l'amendement du rapporteur, M. Jean-Pierre Abelin a retiré le sien et la Commission a adopté l'amendement du rapporteur (amendement n° 48).

Elle a ensuite adopté l'article 5 quinquies ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 5 quinquies 

Suppression de la garantie de financement et d'acquisition des locaux
non vendus des coopératives HLM

La Commission a adopté un amendement supprimant le dispositif de garantie de financement et d'acquisition des locaux non vendus s'imposant aux coopératives HLM. En effet, la loi « SRU » a mis en place une société de garantie à l'accession, qui a pour mission de garantir les organismes HLM contre les risques financiers qu'ils encourent lors d'opérations de promotion immobilière et d'opérations de vente d'immeubles à construire, à améliorer ou achevés (amendement n° 49).

Après l'article 5 quinquies

La Commission a examiné un amendement de M. Jean-Pierre Abelin réintroduisant le principe de la location-attribution supprimée dans les années 1970, qui permettait de procurer un logement en location à des personnes à revenus modestes avec promesse d'attribution de ce logement en propriété. Le rapporteur ayant estimé que l'application de la TVA à taux réduit et des exonérations de taxe foncière sur les propriétés bâties, dont bénéficient les opérations de location-accession, était plus favorable que ce système, M. Jean-Pierre Abelin a retiré l'amendement.

Le rapporteur a ensuite retiré un amendement créant une exonération d'impôt sur les sociétés pour les plus-values réalisées par les sociétés d'économie mixte lors de la cession d'immeubles lorsque les sommes afférentes sont réemployées dans des opérations de construction, acquisition, amélioration ou réhabilitation de logements locatifs sociaux.

Article additionnel après l'article 5 quinquies

Exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) dans les zones franches urbaines (ZFU) des immeubles affectés à l'habitation de leurs propriétaires

Suivant l'avis favorable de son rapporteur, la Commission a adopté un amendement de M. Jean-Pierre Abelin visant à favoriser la mixité sociale dans les zones franches urbaines en incitant les propriétaires de logements situés en ZFU à les occuper par le biais d'une exonération, pendant cinq ans, de TFPB (amendement n° 50).

Après l'article 5 quinquies

La Commission a rejeté un amendement de M. Luc Chatel permettant la création d'un fonds de garantie des emprunts immobiliers consentis en faveur des titulaires de contrats de travail autres que des contrats à durée indéterminée (contrats nouvelle embauche, contrats à durée déterminée).

chapitre II

DÉVELOPPER L'OFFRE LOCATIVE PRIVÉE À LOYERS MODÉRÉS

[Division et intitulé nouveaux]

Le parc locatif privé est aujourd'hui confronté à de nombreuses difficultés, s'agissant notamment :

- de son accessibilité pour les foyers aux revenus modestes ou intermédiaires ;

- et de l'insalubrité ou de l'inconfort persistant dans de nombreux logements du parc, parfois qualifiés de logements « indignes ».

Le présent chapitre, ajouté par le Sénat au projet de loi initial, comprend un certain nombre de dispositions visant à remédier à ces problèmes. En effet, outre l'article 6, relatif aux compétences de l'agence nationale de l'habitat, et l'article 7 ayant trait à l'exonération de contribution sur les revenus locatifs des propriétaires bailleurs s'engageant à louer leurs logements par la signature d'une convention avec l'agence précitée, ce chapitre comprend :

- un article 7 bis nouveau, créant un dispositif d'amortissement fiscal en faveur de l'investissement locatif, « le Borloo populaire »,

- un article 7 ter nouveau exonérant de TVA les opérations de portage provisoire réalisé par des organismes HLM,

- et un article 7 quater nouveau, prévoyant une dissociation de l'usufruit locatif et de la nue-propriété.

La Commission a complété le texte adopté par le Sénat, s'agissant notamment du versement de l'aide personnalisée au logement, en supprimant le délai de carence préalable au versement de l'aide, et en favorisant le versement des APL, quel que soit leur montant.

Article additionnel avant l'article 6

Suppression du délai de carence pour le versement
des aides personnelles au logement

La Commission a adopté deux amendements identiques de MM. Jean-Yves Le Bouillonnec et Jean-Pierre Abelin supprimant le délai de carence pour le versement des aides personnelles au logement (amendement n° 51).

Article additionnel avant l'article 6

Allongement de la périodicité de versement des aides personnalisées au logement de très faible montant

La Commission a adopté un amendement portant article additionnel du rapporteur permettant le versement des aides personnalisées au logement d'un montant inférieur à 24 euros, MM. Jean-Pierre Abelin et Yves Le Bouillonnec, qui défendaient chacun pour leur part un amendement identique, devenant cosignataires de l'amendement du rapporteur (amendement n° 52).

Article 6

(article L. 321-1 du code de la construction et de l'habitation)

Elargissement des compétences de l'agence nationale
pour l'amélioration de l'habitat

Le présent article a pour objet d'élargir les missions de l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, en permettant à l'agence de conventionner des logements sans qu'y soient réalisés des travaux d'amélioration de l'habitat. Cet article modifie en conséquence le nom de l'agence qui prend le nom d'agence nationale de l'habitat.

I.- L'extension du champ de compétences de l'agence

A.- L'ANAH, une agence au service de la réhabilitation de l'habitat privé

1. Les missions de l'agence

L'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH), qui a été créée en 1971, a, en application de l'article R. 321-1 du code de la construction et de l'habitation, le statut d'établissement public national à caractère administratif. Elle est dotée de la personnalité morale et d'une autonomie financière, et est placée sous la tutelle du ministre chargé du logement et du ministre chargé des finances.

L'agence a pour mission la réhabilitation du parc privé dégradé et offre aux ménages modestes des logements alternatifs à l'offre du parc locatif social. En effet, selon les termes de l'article L. 321-1 du code de la construction et de l'habitation dans sa version en vigueur, l'ANAH a pour mission de promouvoir et faciliter l'exécution de travaux de réparation, d'assainissement, d'amélioration et d'adaptation d'immeubles d'habitation ou de logements, ainsi que l'exécution de travaux de transformation en logements de locaux non affectés à usage d'habitation, dès lors que ces logements sont utilisés à titre de résidence principale.

En application de l'article L. 321-1 du code précité, l'article R. 321-2 de ce code prévoit que l'agence apporte son aide financière sous forme de subventions.

De fait, dans le cadre de ces dispositions, l'agence a centré son action sur :

- la réhabilitation et la remise sur le marché de logements vacants afin de développer et d'améliorer la qualité de l'offre de logements privés à vocation sociale ;

- la lutte contre l'insalubrité et l'insécurité de l'habitat à, grâce à des travaux d'assainissement et d'aménagement au profit des personnes à mobilité réduite ;

- et sur la promotion de normes de développement durable dans l'habitat, notamment s'agissant de la promotion des économies d'énergie et du recours aux énergies renouvelables.

2. L'administration de l'agence

L'article L. 321-1 du code de la construction et de l'habitation dans sa version en vigueur prévoit également que l'agence est administrée par un conseil d'administration composé, outre le président, à parts égales, d'une part, de représentants de l'Etat, des communes, des établissements publics de coopération intercommunale et des conseils généraux et, d'autre part, de représentants des propriétaires, des locataires, des professionnels de l'immobilier et de personnalités qualifiées.

3. Le conventionnement ANAH

Les logements locatifs aidés par l'ANAH font l'objet d'un engagement du propriétaire bailleur de les louer pour une période de neuf ans à titre de résidence principale. Des engagements complémentaires liés aux conditions spécifiques de location peuvent être souscrits par le bailleur s'il s'engage à pratiquer un loyer maîtrisé en contrepartie d'une aide majorée de l'ANAH.

En outre, lorsque le propriétaire s'engage à louer à un niveau de loyer qualifié de conventionné, en respectant à la fois des niveaux de loyer réglementés et des plafonds de ressources pour les locataires, une convention spécifique est conclue entre celui-ci et l'Etat, en application du 4° de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation.

Le bailleur s'engage donc, d'une part auprès de l'ANAH à partir d'un imprimé spécifique, et d'autre part envers l'Etat à partir d'une convention conforme à une convention type, publiée au fichier immobilier et qui ouvre droit à l'aide personnalisée au logement (APL) en tiers payant.

Cependant, le conventionnement ANAH a été réformé par les articles 14 et 15 de l'ordonnance nº 2005-655 du 8 juin 2005, relative au logement et à la construction. Le nouveau dispositif vise à rendre le conventionnement ANAH plus lisible, notamment grâce à la simplification des démarches du bailleur qui n'aura plus qu'une seule convention à signer récapitulant l'ensemble de ses engagements au lieu de deux documents. Il ne deviendra opérationnel qu'après publication d'un décret et des conventions types.

En effet, l'article L. 321-4 du code de la construction et de l'habitation, dans sa version issue de l'article 14 de l'ordonnance précitée, prévoit qu'une aide particulière peut être accordée au propriétaire qui s'engage à respecter des obligations définies par voie de convention. La convention, conforme à des conventions types prévues par décret, détermine notamment :

a) les travaux d'amélioration qui incombent au bailleur ;

b) le montant maximum des loyers ;

c) les conditions d'occupation du logement et, le cas échéant, ses modalités d'attribution ;

d) la durée de la convention, qui ne peut être inférieure à neuf ans ;

e) les conditions de sa révision et de sa résiliation ;

f) les pénalités encourues en cas de méconnaissance des engagements conventionnels.

Le contrôle du respect de la convention est assuré par l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat.

B.- L'extension des missions de l'agence

Le 1° du paragraphe I de l'article 6 du projet de loi propose une nouvelle rédaction de l'article L. 321-1 du code précité afin d'étendre les compétences de l'agence et lui permettre de signer, sans que la réalisation de travaux soit requise, des conventions avec les bailleurs privés, par lesquelles ceux-ci s'engagent à respecter des conditions relatives aux plafonds de ressources des locataires, au plafond des loyers, et aux modalités de choix des locataires.

En outre, le I de l'article L. 321-1 dans sa version issue du projet de loi :

- modifie le nom de l'agence, qui prend le nom d'agence nationale de l'habitat ;

- dispose que l'agence promeut le développement et la qualité du parc de logements privés ;

- reprend le droit existant s'agissant de sa compétence en matière de promotion de l'exécution de travaux ;

- et prévoit que l'agence peut mener des actions d'assistance, d'étude ou de communication ayant pour objet de faciliter l'accès des ménages à revenus modestes ou intermédiaires au parc locatif privé.

II.- Ressources de l'agence

Le paragraphe II de l'article 6 a trait aux ressources de l'agence (2) alors que, dans le droit en vigueur,elles sont définies par voie réglementaire (1).

1. Des ressources aujourd'hui définies par voie réglementaire

L'article R. 321-3 du code de la construction et de l'habitation, qui codifie l'article premier du décret nº 2005-416 du 3 mai 2005, prévoit que pour l'accomplissement de sa mission, l'agence dispose des ressources suivantes :

1º les subventions de l'Etat ;

2º les recettes fiscales affectées par la loi ;

3º le produit des amendes civiles mentionnées à l'article L. 651-2 du code de la construction et de l'habitation ;

4º les emprunts et le produit des placements financiers qu'elle est autorisée à effectuer conformément à la législation et à la réglementation ;

5º le remboursement des subventions qu'elle a accordées et qui sont annulées ;

6º le produit des dons et legs ;

7º les recettes accessoires ;

8º les sommes correspondant aux aides accordées par les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale mentionnées aux articles L. 312-2-1 et L. 321-1-1 du code de la construction et de l'habitation qui lui sont versées en application des conventions prévues à ces articles.

2. Le projet de loi complète le dispositif qui relève désormais du domaine de la loi

Le paragraphe II de l'article L. 321-1 dans sa version issue du projet de loi reprend ces dispositions réglementaires. En effet, les ressources des établissements publics doivent être définies par la loi.

Ce paragraphe complète également la liste précitée par les ressources suivantes :

- les contributions des établissements publics de l'Etat, de l'Union européenne, des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics ainsi que de toute autre personne morale publique ou privée ;

- les sommes allouées par des personnes morales publiques ou privées en vue de l'attribution, pour leur compte, d'aides à l'habitat non régies par le code de la construction et l'habitation, dès lors que les logements faisant l'objet des aides sont occupés à titre de résidence principale.

Sur ce dernier point, rappelons en effet que l'agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), notamment, subventionne, par le biais de l'ANAH, les travaux effectués dans les logements afin de promouvoir les économies d'énergie : les propriétaires occupants ou bailleurs d'un logement achevé depuis plus de 15 ans peuvent bénéficier d'une subvention variant de 20 à 70 %, pour les aider à réaliser des travaux d'économie d'énergie contribuant à l'amélioration de l'habitat.

Enfin, le paragraphe III de l'article L. 321-1 dans sa version issue du projet de loi prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat précise les conditions d'application de cet article. Le décret détermine les modalités de gestion et de fonctionnement de l'agence, notamment les utilisations de ses ressources.

III.- Dispositions de coordination rédactionnelle

Par coordination, le 2° du paragraphe I de l'article 6 du projet de loi supprime le second alinéa de l'article L. 321-2 du même code en vertu duquel les modalités de gestion et de fonctionnement de l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, notamment l'utilisation de ses ressources sont déterminées par décret en conseil d'Etat.

Le a du 3° du paragraphe I permet à des locataires de logements conventionnés sans travaux par l'ANAH, qui n'ont jamais bénéficié d'une aide de l'Etat, de bénéficier du versement de l'aide personnalisée au logement.

Le b du 3° du I prévoit des dispositions de coordination rédactionnelle.

Enfin, le II de l'article 6 tire les conséquences, dans l'ensemble des dispositions législatives en vigueur, du changement de nom de l'agence. A cet égard, votre rapporteur rappelle, à l'instar de M. Dominique Braye, que malgré le changement d'appellation de l'agence, celle-ci conservera son sigle (ANAH).

La Commission a adopté un amendement du rapporteur, précisant que l'agence, qui change d'initiales, peut conserver son acronyme (amendement n° 53).

IV.- Modifications introduites par le Sénat

Le Sénat a adopté, outre un amendement rédactionnel du rapporteur de sa commission des affaires économiques, un amendement du rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, ayant recueilli l'avis favorable du Gouvernement. L'amendement présenté par Mme Valérie Létard précise que l'objectif des actions d'assistance, d'étude ou de communication que l'agence peut mener en vertu du projet de loi, consiste à améliorer la connaissance du parc privé existant et des conditions de son occupation.

L'auteur de l'amendement a en effet considéré que l'élargissement du champ d'intervention de l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat au développement et à l'amélioration du parc privé existant visait à améliorer l'adéquation entre l'offre et la demande sur le marché des logements privés. Elle a ajouté que cette nouvelle mission nécessitait donc l'approfondissement des études relatives aux marchés locaux que réalise déjà l'agence nationale précitée. C'est la raison pour laquelle le Sénat a étendu le champ des missions de l'agence à la connaissance du parc de logements privés et des conditions de son occupation.

V.- Position de la Commission

La Commission a rejeté deux amendements non défendus de M. Rodolphe Thomas laissant notamment au maire le soin de décider de l'application des aides fiscales prévues aux h) et l) de l'article 31 du code général des impôts. M. Jean-Pierre Abelin a retiré un amendement prévoyant une prise en gérance de certains logements par l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat, après que le rapporteur a observé que la gestion directe de logements n'entrait pas dans les missions de cet établissement.

Puis la Commission a adopté l'article 6 ainsi modifié.

Après l'article 6

M. Jean-Pierre Abelin a retiré, au nom de M. Rodolphe Thomas, un amendement de celui-ci prévoyant un avantage fiscal pour les sociétés d'économie mixte réutilisant les ressources dégagées par la cession de logements locatifs pour financer des opérations de construction de nouveaux logements locatifs assujettis à des plafonds de loyers et de ressources.

Article 7

Déduction sur les revenus fonciers pour les propriétaires bailleurs passant une convention avec l'ANAH

L'article 7, dans sa version initiale, prévoyait l'exonération du paiement de la contribution sur les revenus locatifs de tous propriétaires bailleurs s'engageant à louer son logement, en signant une convention avec l'agence nationale de l'habitat, à des personnes disposant de ressources inférieures à un plafond pour un loyer plafonné. Cependant, cette contribution ayant été supprimée par la loi de finances pour 2006, le Sénat, par le biais d'un amendement du rapporteur, a remplacé la disposition par un mécanisme de déduction forfaitaire pour les propriétaires bailleurs passant une convention avec l'ANAH.

I.- Le dispositif du projet de loi initial a été remis en cause par la loi de finances pour 2006

A.- Le projet de loi : une exonération de la contribution sur les revenus locatifs

L'article 7 initial du projet de loi proposait d'exonérer du paiement de la contribution sur les revenus locatifs (CRL) tout propriétaire bailleur qui s'engage à louer son logement, en signant une convention avec l'ANAH, à des personnes disposant de ressources inférieures à un plafond fixé par décret et pour un loyer inférieur au prix du marché.

En vertu de l'article 234 nonies, la contribution sur les revenus locatifs est applicable aux revenus tirés de la location de locaux situés dans des immeubles achevés depuis plus de quinze ans. Elle est fixée à 2,5 % du montant des loyers. Elle est payée par le propriétaire bailleur (ou l'usufruitier), qui ne peut pas la récupérer sur le locataire d'un logement d'habitation loué nu.

B.- La suppression de la CRL par la loi de finances

Dans le cadre de la réforme du barème de l'impôt sur le revenu, et de la diminution des taux de cet impôt, l'article 60 du projet de loi de finances supprime l'abattement de 20 % applicable aux traitements, salaires, pensions et revenus professionnels au titre de l'impôt sur le revenu. Le XI de l'article 60 modifie par conséquent le régime applicable aux revenus fonciers, qui ne bénéficient pas de l'abattement de 20 % afin de neutraliser l'intégration de cet abattement dans le barème de l'impôt sur le revenu.

L'article 60 du PLF supprime la déduction forfaitaire de 14 % applicable aux revenus fonciers dans le cadre du régime réel et simplifie la liste des revenus déductibles.

Cependant, la suppression de la déduction forfaitaire devrait entraîner une hausse de la base imposable à la CSG pesant sur les revenus fonciers nets au taux de 8,2 %, à la CRDS au taux de 0,5 %, au prélèvement social au taux de 2 % et à sa contribution additionnelle au taux de 0,3 %, soit un total de 11 % de prélèvements sociaux.

En contrepartie, le Gouvernement entend donc supprimer la contribution sur les revenus locatifs des personnes physiques codifiée à l'article 234 undecies du code général des impôts.

II.- Le dispositif adopté par le Sénat : une déduction forfaitaire des revenus fonciers en cas de conventionnement ANAH

Le Sénat a adopté un amendement de M. Dominique Braye instaurant une déduction forfaitaire de 30 % des revenus fonciers imposables à l'impôt sur le revenu pour les propriétaires bailleurs qui passent une convention avec l'ANAH. Rappelons que l'article 6 du projet de loi prévoit que ce conventionnement devrait être possible sans condition de travaux (cf. supra).

L'article 7 complète donc dans la liste des charges de propriété déductibles pour la détermination du revenu net foncier et ajoute au e) du 1° de l'article 31 du code général des impôts la déduction forfaitaire de 30 %.

Sont visés les logements donnés en location dans le cadre d'une convention mentionnée aux articles L. 321-1, L. 321-4 et L. 321-8 du code de la construction et de l'habitation.

Il s'agit des logements loués à des loyers maîtrisés qui font l'objet d'une convention avec l'ANAH. Cette exonération s'appliquerait pendant la durée de la convention afin de couvrir une partie du manque à gagner que représente, pour le bailleur, l'application d'un loyer inférieur à celui du marché.

La Commission a adopté cet article sans modification.

Après l'article 7

M. Jean-Pierre Abelin a retiré un amendement prévoyant une incitation fiscale à la location de logement aux étudiants, après que le rapporteur a indiqué que l'amendement était largement satisfait par le projet de loi qui prévoit le « conventionnement ANAH » sans travaux à l'article 6, et le dispositif dit du « Borloo populaire » à l'article 7 bis.

Article 7 bis (nouveau)

(article 31 du code général des impôts)

Dispositif d'investissement locatif dans le secteur intermédiaire

Issu d'un amendement du Gouvernement ayant été adopté par le Sénat, l'article 7 bis crée un nouveau dispositif d'investissement intermédiaire « Borloo », permettant un amortissement du bien de 65 % sur 15 ans et une déduction forfaitaire de 30 % sur les revenus locatifs, dès lors que le bien est loué à des locataires dont les revenus ne dépassent pas des plafonds définis par décret et que le loyer est plafonné à 70 % des prix du marché. Le dispositif d'investissement locatif actuel, dit « Robien », qui n'est pas assorti de conditions en termes de plafond de ressources pour les locataires, est maintenu ; néanmoins la possibilité d'amortir le bien au-delà d'une période de 9 ans est supprimée. Enfin, l'amortissement total est limité à 50 % sur 9 ans.

I.- Le dispositif « Robien » : des effets mitigés

A.- L'amortissement « Robien » a permis une relance de la construction

1. Le dispositif « Besson » : une incitation fiscale à la location

L'article 96 de la loi de finances pour 1999 a institué un nouveau dispositif d'incitation fiscale à la location : le « dispositif Besson », permettant aux bailleurs sous certaines conditions, notamment de loyers et de ressources du locataire, de bénéficier d'avantages fiscaux.

Pour les logements neufs ou assimilés, le propriétaire du logement s'engage à le donner en location nue à titre d'habitation principale, pendant neuf ans, à une personne autre qu'un membre de son foyer fiscal, un ascendant ou un descendant (14). Les loyers et les ressources du locataire ne doivent pas excéder des plafonds fixés par décret.

Sous ces conditions, le propriétaire bailleur bénéficie d'un régime d'amortissement, en déduisant de ses revenus fonciers 8 % du prix du logement les cinq premières années et 2,5 % les quatre années suivantes. À l'issue des neuf ans, il a la possibilité de continuer à amortir à raison de 2,5 % par an pendant six ans si les conditions demeurent respectées.

En outre, l'option pour l'amortissement du logement ouvre la possibilité d'amortir les gros travaux mais ramène de 14 % à 6 % le taux de la déduction forfaitaire sur les revenus fonciers.

2. Le dispositif « Robien »  a bénéficié d'un assouplissement des plafonds de loyers et de ressources

Afin d'augmenter l'offre de logements locatifs, l'article 91 de la loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003, relative à l'urbanisme et à l'habitat, a réformé le dispositif fiscal en faveur de l'investissement locatif. Le dispositif « Robien » est défini au h du 1° du I de l'article 31 du code général des impôts.

Les plafonds de loyers ont été augmentés et les plafonds de ressources des locataires, supprimés, s'agissant des investissements neufs réalisés à compter du 1er janvier 2003.

Le dispositif « Robien » prévoit également :

- l'extension du bénéfice de l'amortissement aux acquisitions de logements anciens, à compter du 3 avril 2003, qui ne satisfont pas aux caractéristiques des logements décents et qui font l'objet d'une réhabilitation permettant de rapprocher, après travaux, leurs caractéristiques de celles d'un logement neuf ;

- l'extension aux locations déléguées, pour faciliter les investissements dans les résidences pour les étudiants et les personnes âgées ;

- et l'adaptation de la réglementation en faveur des sociétés civiles de placement immobilier (SCPI).

3. Les effets positifs du dispositif pour la construction de logements privés

Le dispositif « Robien » a permis une véritable relance de la construction de logements privés. En effet, le nombre de logements locatifs privés construit est compris entre 60 000 et 70 000 en 2004 (15) et devrait être compris entre 45 000 et 55 000 en 2005.

B.- Un dispositif qui a connu certaines dérives

Cela étant, en dépit de ses effets positifs pour la relance de la construction, le dispositif semble aussi connu quelques dérives. En effet, dans certaines régions, les constructions réalisées dans le cadre du « Robien » se sont avérées inadaptées aux besoins locaux. Certains investisseurs ont raisonné en termes de gain fiscal sans s'intéresser aux caractéristiques du logement. Ainsi, certains logements ont été construits dans des zones où les besoins en logement étaient satisfaits et les propriétaires éprouvent aujourd'hui des difficultés à louer leur logement.

Enfin, il semble indispensable de compléter le dispositif en vigueur par un mécanisme plus ciblé sur le logement intermédiaire, en assortissant le bénéfice de l'amortissement de contreparties en termes de conditions de ressources du locataire et de plafonnement du loyer.

II.- L'amendement du Gouvernement réforme l'amortissement « Robien » et le complète par un dispositif ciblé sur les logements intermédiaires

A.- La réforme de l'amortissement « Robien »

En premier lieu, le I du présent article met un terme au dispositif Robien tel qu'il existe actuellement.

Dans le droit en vigueur, le h du 1° du I de l'article 31 du code général des impôts qui régit ce dispositif prévoit qu'il entre en vigueur à compter du 3 avril 2003.

Or, les A, C, D, E, F du paragraphe I du présent article prévoient qu'il ne sera plus possible de bénéficier du dispositif Robien tel qu'il existe actuellement à compter de la date de publication du présent projet de loi (16).

Le B du I modifie le h du 1° du I de l'article 31 du code général des impôts afin de limiter les possibilités d'amortissement au titre du nouveau dispositif Robien qui entrera en vigueur à compter de la date de publication de ce projet de loi :

- l'amortissement sera de 6 % du prix d'acquisition du logement pendant les sept premières années et de 4 % de ce prix les deux années suivantes ;

- la possibilité d'amortir le bien au-delà de neuf ans est donc supprimée et l'amortissement total est limité à 50 %.

B.- Favoriser le développement d'une offre nouvelle dans le secteur intermédiaire : le dispositif « Borloo » populaire

Le III de l'article 7 bis crée également un j dans le 1° du I de l'article 31 du code général des impôts qui définit le nouveau dispositif fiscal d'investissement locatif « Borloo ».

Le dispositif du « Borloo populaire » reprend les caractéristiques de l'amortissement « Robien », mais avec des possibilités d'amortissement, et de déduction différentes, et en assortissant le bénéfice du dispositif de conditions en termes de ressources du locataire.

1. Les investissements visés

Ils sont prévus par les deux premiers alinéas du j) du 1° du I de l'article 31 du code général des impôts, et sont identiques aux investissements visés par le h) du 1° de l'article 31, tel qu'en vigueur. Il s'agit :

- des logements acquis neufs ou en l'état futur d'achèvement à compter de la date de publication du projet de loi ;

- des logements que le contribuable fait construire et qui ont fait l'objet, à compter du 1er janvier 2006, d'une déclaration d'ouverture de chantier ;

- des locaux affectés à un usage autre que l'habitation acquis à compter la date de publication de la loi et que le contribuable transforme en logement ;

- des logements vétustes acquis à compter du 1er janvier 2006 et qui font l'objet de la part de l'acquéreur, de travaux de réhabilitation permettant aux logements d'acquérir des performances techniques voisines de celles des logements neufs.

2. Les bénéficiaires

Ce sont les personnes physiques qui réalisent des investissements locatifs directement ou par l'intermédiaire de sociétés non soumises à l'impôt sur les sociétés autres que les sociétés civiles de placement immobilier à la condition que le porteur de parts s'engage à conserver la totalité des titres jusqu'à l'expiration de la durée de 9 ans prévue dans ce dispositif.

En revanche, le régime n'est pas applicable aux titulaires de droits démembrés (nu-propriétaires, usufruitiers) ni aux titulaires de titres dont le droit de propriété est démembré. Néanmoins, lorsque le démembrement résulte d'un décès de l'un des époux soumis à imposition commune, le conjoint survivant peut demander la reprise à son profit et selon les mêmes modalités du régime de faveur.

De plus, un associé d'une société ne peut bénéficier de l'amortissement si le logement dont la société est propriétaire est loué à l'un des associés ou à un membre du foyer fiscal d'un associé.

3. Un amortissement qui peut atteindre 65 % du prix du bien

Le projet de loi prévoit que la déduction peut s'élever à 6 % les 7 premières années, et à 4 % les 2 années suivantes, soit un total de 50 %.

La déduction est calculée sur le prix d'acquisition des locaux, lorsqu'il s'agit d'un logement neuf ou lorsqu'il y a des travaux, sur le prix d'acquisition augmenté du montant des travaux de transformation ou de réhabilitation.

La période d'amortissement a pour point de départ le premier jour du mois de l'achèvement de l'immeuble, de son acquisition si elle est postérieure ou de l'achèvement des travaux.

Tant que les conditions de loyers et de ressources du locataire restent remplies, le propriétaire peut, par périodes de 3 ans, et pendant une durée maximale de 6 ans bénéficier d'une déduction de 2,5 % en cas de poursuite, de renouvellement du bail ou de changement du titulaire du bail.

Ainsi le propriétaire peut-il procéder à l'amortissement de 65 % de son bien, ce qui n'est pas le cas du nouveau dispositif « Robien ».

4. Une déduction de 30 % des revenus fonciers

Le A du II modifie le e du 1° du I afin que le propriétaire qui opte pour le dispositif « Borloo » bénéficie d'une déduction de 30 % de ses revenus fonciers.

En cas de non-respect des conditions de location ou de cession du logement, les déductions pratiquées pendant l'ensemble de la période triennale sont remises en cause dans les conditions de droit commun.

A l'issue de cette période, si les conditions de ressources du locataire et de plafond de loyer restent respectées, le propriétaire peut encore déduire 30 % de ses revenus fonciers.

Pour ce faire, le propriétaire doit prendre l'engagement de le donner en location nue à titre d'habitation principale à une personne autre qu'un membre de son foyer fiscal, pendant une durée de neuf ans. La location du logement à un organisme public ou privé qui le donne en sous-location nue à usage d'habitation principale à une personne autre que le propriétaire, son conjoint ou les membres de son foyer fiscal ne fait pas obstacle au bénéfice de la déduction, à condition que cet organisme ne fournisse aucune prestation hôtelière.

La location doit prendre effet dans les douze mois de l'acquisition ou de l'achèvement de la construction ou des travaux. Le propriétaire doit aussi respecter un plafond de loyer.

Le propriétaire qui réalise des travaux de reconstruction ou d'agrandissement peut opter pour l'amortissement de ces nouvelles dépenses selon des modalités identiques de taux et de durée (6 % pendant les sept premières années, 4 % pour les deux années suivantes, et 2,5 % si les conditions restent remplies pendant six ans). Les travaux d'amélioration ouvrent droit à une déduction au titre de l'amortissement égale à 10 % du montant de la dépense pendant 10 ans.

Le non-respect de l'une des conditions d'application du dispositif entraîne la remise en cause de l'avantage fiscal. Le montant des amortissements déduits est réintégré dans le revenu net foncier de l'année en cours de laquelle intervient la remise en cause, avec un système de quotient pour atténuer la progressivité de l'impôt. Toutefois, aucune réintégration n'est effectuée en cas d'invalidité (classée en deuxième et troisième catégories) de licenciement ou de décès de l'un des époux soumis à l'imposition commune.

Enfin, le treizième aliéna du j interdit le cumul du bénéfice fiscal de ce dispositif « Borloo » avec les dispositifs « Malraux » (3° du I de l'article 156 du code général des impôts) et « Girardin » (article 199 undecies A du Code général des impôts).

5. Le coût de la dépense fiscale

Selon les informations fournies à votre rapporteur par le Gouvernement :

- le coût de la dépense fiscale induite par le nouveau dispositif « Robien » devrait s'élever à 90 millions d'euros en 2007, 180 millions d'euros en 2008, et 270 millions d'euros en 2009 ;

- le dispositif « Borloo populaire » devrait représenter un coût de 50 millions d'euros en 2007, 100 millions d'euros en 2008 et 150 millions d'euros en 2009.

Enfin, la loi de finances pour 2006 ayant mis en œuvre une réforme importante du régime d'imposition sur le revenu, le Gouvernement devrait proposer un amendement de rédaction globale de l'article 7 bis du présent projet de loi.

C'est pourquoi, votre rapporteur vous propose, dans l'attente du dépôt de cet amendement, d'adopter cet article sans modification.

III.- La position de votre commission

La Commission a rejeté, sur avis défavorable du rapporteur, un amendement de M. Jean-Yves Le Bouillonnec visant à supprimer le dispositif de soutien en faveur de l'investissement locatif dit « amortissement Robien », ainsi que deux amendements identiques de MM. Rodolphe Thomas et Jean-Pierre Abelin organisant la remise annuelle d'un rapport devant permettre au Parlement d'évaluer le rapport entre le coût et l'efficacité des différentes aides publiques au logement.

Le Président Patrick Ollier a estimé que la commande d'un rapport était inutile lorsque les institutions conféraient déjà des moyens de contrôle suffisants au Parlement, et a invité M. Jean-Pierre Abelin à user de ses prérogatives de rapporteur pour avis au nom de la Commission des affaires économiques, en sollicitant au besoin l'intervention des rapporteurs spéciaux de la commission des finances, pour obtenir les informations mentionnées.

M. François Brottes a observé que le délai courant jusqu'à l'examen en séance publique était suffisant pour mener à bien cette démarche.

Puis, la Commission a adopté l'article sans modification.

Article 7 ter (nouveau)

Exonération de TVA sur les opérations de portage immobilier provisoire

Cet article a été introduit par le biais d'un amendement du Gouvernement. Il a pour objet d'exonérer de TVA les opérations de portage immobilier des organismes HLM ou des organismes privés sans but lucratif sur des lots de copropriétés faisant l'objet d'un plan de sauvegarde en application de l'article L. 615-1 du code de construction et d'habitation.

A.- Les plans de sauvegarde, une réponse au problème des copropriétés dégradées

On dénombre environ 6 millions de copropriétés dans le parc des résidences principales en France. Sur ces 6 millions, on estime qu'entre 250 000 et 300 000 de ces logements sont des copropriétés dégradées.

Face à ce problème, le plan de sauvegarde, défini aux articles L. 615-1 à L. 615-7 du code de la construction et de l'habitation, permet de restaurer le cadre de vie des occupants des copropriétés en très grande difficulté, engagées dans une spirale de paupérisation. Sous l'autorité du préfet, le plan de sauvegarde a pour objectifs :

- de réaliser des travaux de conservation de l'immeuble ;

- de rétablir le fonctionnement des instances de la copropriété et d'assainir sa gestion ;

- d'assurer l'information et la formation des occupants de l'immeuble ;

- et d'organiser la mise en place de mesures d'accompagnement économiques, urbaines, et sociales.

On estime qu'actuellement, 80 plans de sauvegarde environ sont en cours d'élaboration ou rentrés dans une phase opérationnelle, ce qui représente près de 50 000 logements. Pour la seule région Ile-de-France, on ne dénombre pas moins de 47 plans de sauvegarde et 21 000 logements concernés.

B.- Les opérations de portage immobilier provisoire

Dans le cadre de ces opérations, le portage immobilier provisoire consiste pour un organisme privé ou public à acheter des lots de copropriété, à les louer ou non, à réaliser les travaux nécessaires dans les logements et à voter et payer les travaux relatifs aux parties communes.

L'organisme se substitue aux copropriétaires défaillants et évite l'acquisition de lots par des bailleurs indélicats ou des marchands de sommeil lors des ventes par adjudication. En outre, l'ANRU peut intervenir dans le traitement des copropriétés dégradées en finançant la démolition de copropriétés et le portage provisoire de lots d'immeubles en copropriété dans le cadre d'un plan de sauvegarde.

C.- L'exonération de TVA proposée

A l'exception des bailleurs sociaux, les organismes qui réalisent des opérations de portage immobilier provisoire sont considérés, sur le plan fiscal, comme des marchands de biens et sont par conséquent assujettis à la TVA sur la marge selon le régime propre à cette activité.

L'application de ce régime fiscal pénalise les opérations de portage immobilier social en les rendant aléatoires sur le plan financier, alors qu'elles sont indispensables pour la réussite du plan de sauvegarde des copropriétés.

C'est pourquoi le présent article modifie l'article 261 du code général des impôts, afin d'exonérer de TVA ces opérations.

La Commission a adopté cet article sans modification.

Article 7 quater (nouveau)

(articles L. 253-1 à L. 253-8 [nouveaux] du code de la construction et de l'habitation)

Dissociation de l'usufruit locatif et de la nue propriété

Adopté par le biais d'un amendement du rapporteur de la commission des affaires économiques du Sénat ayant recueilli l'avis favorable du Gouvernement, cet article crée un mécanisme de dissociation de l'usufruit locatif et de la nue propriété, afin d'inciter les bailleurs privés à placer leur épargne dans la construction de logements temporairement affectés au secteur social et loués dans les mêmes conditions que dans le parc HLM. L'objectif est d'apporter une certaine sécurité juridique au mécanisme, en réglant la situation des locataires dont le bail arrive à échéance.

Le mécanisme de dissociation de l'usufruit locatif et de la nue propriété a été mis en œuvre par la société « PERL », et le groupe de travail sur les facteurs fonciers et immobiliers de la crise du logement, mis en place au sein de la Commission des affaires économiques du Sénat, très favorable au dispositif, a souhaité lui apporter une certaine sécurité juridique.

A.- La dissociation de l'usufruit locatif et de la nue propriété

La dissociation de l'usufruit locatif et de la nue-propriété permet d'inciter les particuliers à placer leur épargne dans un système permettant la réalisation de logements neufs dans le cadre d'un démembrement temporaire de propriété, pour une durée comprise entre 15 et 20 ans, entre un usufruitier bailleur social et un nu propriétaire investisseur privé, ayant vocation à devenir plein propriétaire à terme.

Le montage juridique se décompose en deux phases :

- dans un premier temps, le logement, dont la nue propriété est financée à hauteur de 60 ou 65 % environ par le nu propriétaire, le reste étant à la charge du bailleur social, est loué par ce dernier, qui rembourse son investissement en jouissant de l'usufruit locatif ;

- au terme du bail, d'une durée de15 ans minimum, l'investisseur retrouve l'usufruit du logement.

Le bailleur social finance la seconde partie de l'acquisition en empruntant, et en bénéficiant pour cet emprunt d'un prêt réglementé en cas de conventionnement du logement.

Dans le cadre de ces opérations, les logements réalisés bénéficient d'un taux réduit de TVA, et le bailleur bénéficie d'une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties pendant quinze ans, à condition que les logements aient été financés à hauteur de 30 % minimum par le biais de prêts conventionnés.

Ainsi que l'a rappelé M. Dominique Braye, ce système présente le double avantage :

- de permettre à un investisseur privé de devenir propriétaire du bien à un prix inférieur à celui du marché ;

- et à un organisme social d'augmenter temporairement son parc de logements sociaux, à un coût nul pour la collectivité.

B.- Le bail, instrument de sécurité juridique pour les locataires

L'objectif de l'amendement déposé par M. Dominique Braye consiste à régler, dans le bail, la situation des locataires, lorsque la convention d'usufruit arrive à terme.

L'article 7 quater crée un chapitre III dans le titre V du livre II du code de la construction et de l'habitation, comprenant les articles L. 253-1 à L. 253-8 nouveaux, consacrés à l'usufruit locatif.

1. Définition du mécanisme

L'article L. 253-1 nouveau définit le mécanisme en prévoyant que l'usufruit d'un logement ou d'un ensemble de logements peut être établi par convention au profit d'une personne morale, pour une durée minimale de quinze années, en vue de la location de ce ou ces logements.

Rappelons qu'en vertu de l'article 578 du code civil, l'usufruit constitue le droit de jouir des choses dont un autre a la propriété, comme le propriétaire lui-même, mais à la charge d'en conserver la substance. En l'espèce, l'usufruit désigne la perception, par le bailleur social, de revenus locatifs.

L'article L. 253-2 prévoit que les logements dont l'usufruit est détenu par les bailleurs visés à l'article précédent peuvent être financés par des prêts aidés dans des conditions définies par décret.

Ils peuvent faire l'objet d'une convention APL, en application de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation. Rappelons que cette convention oblige les bailleurs :

- à attribuer les logements aux ménages dont les ressources ne dépassent pas des plafonds fixés par décret ;

- et à respecter un plafond de loyer figurant dans la convention.

2. Contenu du bail

Les articles L. 253-3 à L. 253-8 visent à apporter une certaine sécurité juridique aux locataires.

L'article L. 253-3 prévoit que le bail doit indiquer expressément le statut juridique du logement, préciser le terme ultime du contrat.

L'article L. 253-4 dispose que le bail conclu dans le cadre d'un usufruit prend fin de plein droit au plus tard à la date de l'extinction des droits d'usufruit sur le bien loué.

Les deuxième, troisième et quatrième alinéas de l'article 595 du code civil ne s'appliquent pas aux baux soumis aux présentes dispositions.

Rappelons que le deuxième alinéa de l'article 595 du code civil dispose que les baux que l'usufruitier seul a faits pour un temps qui excède neuf ans, ne sont, en cas de cessation de l'usufruit, obligatoires à l'égard du nu-propriétaire que pour le temps qui reste à courir, soit de la première période de neuf ans, si les parties s'y trouvent encore, soit de la seconde, et ainsi de suite de manière que le preneur n'ait que le droit d'achever la jouissance de la période de neuf ans où il se trouve.

Le troisième alinéa de l'article 595 du code civil prévoit que les baux de neuf ans ou moins que l'usufruitier seul a passés ou renouvelés plus de trois ans avant l'expiration du bail courant s'il s'agit de biens ruraux, et plus de deux ans avant la même époque s'il s'agit de maisons, sont sans effet, à moins que leur exécution n'ait commencé avant la cessation de l'usufruit.

Enfin, le quatrième alinéa de cet article du code civil prévoit que l'usufruitier ne peut, sans le concours du nu-propriétaire, donner à bail un fonds rural ou un immeuble à usage commercial, industriel ou artisanal. A défaut d'accord du nu-propriétaire, l'usufruitier peut être autorisé par justice à passer seul cet acte.

Les articles L. 253-5 et L. 253-6 concernent l'information du locataire en amont de l'extinction de l'usufruit.

Le projet de loi prévoit que six mois avant l'extinction de l'usufruit, le nu-propriétaire, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception peut :

- soit proposer au locataire un nouveau bail prenant effet au terme de l'usufruit, conforme aux dispositions de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 ;

- soit donner congé pour vendre ou pour occuper le bien selon les modalités prévues à l'article 15 de la loi n° 89-462 précitée, avec effet au terme de l'usufruit. Le congé est dans ce cas valablement donné par le seul nu-propriétaire au locataire.

Rappelons que les articles 3 et 4 de la loi n° 89-462 tendant à améliorer les rapports locatifs définissent le contenu des contrats de location. Le premier alinéa du I de l'article 15 de la loi précitée prévoit que lorsque le bailleur donne congé à son locataire, ce congé doit être justifié soit par sa décision de reprendre ou de vendre le logement, soit par un motif légitime et sérieux, notamment l'inexécution par le locataire de l'une des obligations lui incombant.

A peine de nullité, le congé donné par le bailleur doit indiquer le motif allégué et, en cas de reprise, les nom et adresse du bénéficiaire de la reprise qui ne peut être que le bailleur, son conjoint, le partenaire auquel il est lié par un pacte civil de solidarité enregistré à la date du congé, son concubin notoire depuis au moins un an à la date du congé, ses ascendants, ses descendants ou ceux de son conjoint, de son partenaire ou de son concubin notoire.

Le I de l'article L. 253-6 prévoit qu'un an avant l'extinction de l'usufruit, le bailleur rappelle au nu-propriétaire et au locataire les dispositions de l'article L. 253-5.

Le II de cet article dispose que trois mois avant l'extinction de l'usufruit, le bailleur propose au locataire qui n'a pas conclu un nouveau bail avec le nu-propriétaire et qui remplit les conditions de ressources fixées par décret la location d'un logement correspondant à ses besoins et à ses possibilités.

Le non-respect par l'usufruitier-bailleur de cette obligation est inopposable au nu-propriétaire.

L'article L. 253-7 précise que le locataire qui n'a pas conclu le contrat de location proposé par le nu-propriétaire ni accepté l'offre de relogement faite par l'usufruitier-bailleur est déchu de tout titre d'occupation sur le logement à l'expiration de l'usufruit.

Enfin, l'article L. 253-8 prévoit que les dispositions du chapitre III nouveau du titre V du livre II du code de la construction et de l'habitation sont d'ordre public. Cela signifie qu'il ne peut être dérogé à ces règles, même en cas d'accord entre les parties.

La Commission a adopté cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 7 quater

Exonération de droits de succession en cas de maintien de la destination locative des immeubles transmis

La Commission a adopté, sur avis favorable du rapporteur, un amendement portant article additionnel de M. Jean-Pierre Abelin prévoyant un régime d'exonération de droits de succession en cas de maintien de la destination locative des immeubles transmis (amendement n° 54). Sur suggestion de M. Etienne Pinte, l'amendement a été rectifié pour que la durée d'engagement pour un maintien de l'usage locatif soit fixée à neuf années. M. Jean-Yves Le Bouillonnec a observé que cette disposition pourrait avoir sa place dans un prochain projet de loi relatif aux successions. Le Président Patrick Ollier a estimé qu'en tout état de cause, même si le Gouvernement demandait en séance un retrait pour ce motif de coordination, il était important que la Commission marque son soutien à ce type de disposition.

Chapitre III

LUTTER CONTRE L'INSALUBRITÉ ET LA VACANCE

[Division et intitulé nouveaux]

Dans son rapport du 21 décembre 2005, intitulé « Le logement de demain, pour une meilleure qualité de vie » présenté au nom de la section du travail du Conseil économique et social, Mme Cécile Felzines constate que « la vacance des logements est difficilement appréciable (...). L'institut d'aménagement de la région Ile-de-France (IAURIF) indique qu'à Paris, un logement sur six n'est pas occupé de façon permanente, et que la vacance y est plus fréquente en zone centrale dans des logements petits et anciens du parc privé. »

S'agissant de l'insalubrité, l'auteur du rapport précité ajoute que si « la notion de confort évolue en fonction de l'époque et des exigences de la société », à Paris, moins de 10 % des logements se caractérisent par le surpeuplement et l'insalubrité.

Cécile Felzines rappelle également que « l'insalubrité concerne essentiellement le parc ancien des centres-villes sur lequel l'ANAH déploie son effort, insuffisant aux yeux du Conseil économique et social qui a rappelé la nécessité d'augmenter durablement les moyens mis à sa disposition. »

Enfin, la rapporteure du Conseil économique et social souligne que « si l'effort principal doit se porter sur une urgente et indispensable mise aux normes de confort et de salubrité du parc, le décalage avec les pays du Nord de l'Europe en particulier reste important, s'agissant aussi bien de certains équipements de domotique, l'utilisation des énergies renouvelables ainsi que de l'accessibilité pour les personnes en situation de handicap ou vieillissantes ». La rapporteure estime à ce titre que le programme national de rénovation urbaine engagé par le ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement « prend tout son sens ».

Dans ce contexte, le Sénat a enrichi le texte de trois articles tendant à lutter aussi bien contre la vacance que contre l'insalubrité :

- l'article 7 quinquies prévoit le repérage des logements insalubres dans le diagnostic sur le fonctionnement du marché du logement que contient le PLH ;

- l'article 7 sexies tend à favoriser la remise sur le marché des logements vacants situés au-dessus des commerces ;

- et l'article 7 septies crée une incitation fiscale en cas de remise sur le marché de logements vacants.

Votre rapporteur, qui souscrit pleinement à l'appréciation portée par la rapporteure du Conseil économique et social s'agissant de l'impérative nécessité de lutter contre l'insalubrité et la vacance, se félicite des mesures adoptées par le Sénat.

Il a en outre été favorable à l'amendement adopté par la Commission, qui complète le dispositif voté par le Sénat, en créant un certificat préalable de mise en location, qui vise à éviter les situations de logement insalubre du fait d'installations provisoires, destinées au départ à durer seulement le temps de travaux d'aménagement, et qui, en fait, se pérennisent.

Article 7 quinquies (nouveau)

Repérage des logements insalubres dans le diagnostic sur le fonctionnement des marchés du logement inclus dans le PLH

Cet article est issu d'un amendement du rapporteur de la Commission des affaires économiques du Sénat ayant recueilli l'avis favorable du Gouvernement. Il prévoit le repérage, dans le diagnostic sur le fonctionnement des marchés du logement que contient le programme local de l'habitat, des logements insalubres.

I.- Les pouvoirs publics disposent de moyens pour agir, mais manquent des informations nécessaires à leur mise en œuvre

Si les pouvoirs publics disposent de moyens pour lutter contre l'habitat indigne et insalubre (B), il reste que l'information nécessaire à la mise en œuvre de ces prérogatives demeure lacunaire (A).

A.- Une information lacunaire

Ainsi que le précise Cécile Felzines dans le rapport précité, il « n'existe pas de recensement du parc insalubre majoritairement détenu par des propriétaires impécunieux ou des marchands de sommeil peu scrupuleux et des squats, surtout cantonnés dans les centres-villes anciens. »

Cependant, selon M. Dominique Braye, « les copropriétés dégradées se concentrent principalement en Ile-de-France, [dans la région] Rhône-Alpes, [dans la région] Provence-Alpes-Côte d'Azur, [dans la région] Languedoc-Roussillon, ainsi que dans l'agglomération toulousaine ».

B.- Les moyens dont disposent les pouvoirs publics

Les pouvoirs publics disposent de moyens pour lutter contre les logements indignes :

- l'article 122 de la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale a habilité le Gouvernement à prendre par ordonnances les mesures nécessaires à la lutte contre l'habitat insalubre et des mesures relatives aux immeubles menaçant ruine et aux établissements à usage total ou partiel d'habitation hébergeant des personnes dans des conditions indignes ;

- s'agissant des copropriétés dégradées, le préfet peut mettre en œuvre un plan de sauvegarde (cf. l'article 7 ter) ;

- enfin, l'article 18 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine prévoit que lorsque, du fait de la carence du ou des propriétaires, des équipements communs d'un immeuble collectif à usage principal d'habitation présentent un fonctionnement défectueux ou un défaut d'entretien de nature à créer des risques sérieux pour la sécurité des occupants ou à compromettre gravement leurs conditions d'habitation, le maire peut, par arrêté, prescrire leur remise en état de fonctionnement ou leur remplacement, en fixant le délai imparti pour l'exécution de ces mesures.

En application de l'article 122 de la loi n° 2005-32 précitée, le ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement a présenté au Conseil des ministres du 14 décembre 2005 l'ordonnance destinée à améliorer la lutte contre l'habitat indigne.

Cette ordonnance simplifie les procédures de traitement des logements indignes, les rend plus rapides et plus efficaces, et améliore la protection de leurs occupants. En cas d'insalubrité remédiable, il est désormais possible d'imposer la décence des logements dans le cadre d'un arrêté prescrit par le préfet.

Dans le cas extrême où l'immeuble est de très mauvaise qualité et menace la sécurité des occupants, le maire est habilité à faire exécuter des travaux d'office, à la place du propriétaire, sans recourir à des procédures longues auprès des tribunaux.

Le droit des occupants des logements insalubres est amélioré en rendant impossible d'expulser ou de résilier le bail à la suite d'un arrêté de péril ou d'insalubrité, pour mettre fin à des pratiques abusives de certains propriétaires.

II.- Le projet de loi crée une obligation de repérage dans le PLH

L'article 7 quinquies, introduit dans le projet de loi par un amendement du rapporteur de la Commission des affaires économiques du Sénat, modifie en conséquence le 6ème alinéa de l'article L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation.

1. Le diagnostic du fonctionnement des marchés du logement dans le droit en vigueur

Rappelons en effet que le sixième alinéa de l'article L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation prévoit que le PLH comporte un diagnostic du fonctionnement des marchés du logement et sur la situation de l'hébergement, analysant les différents segments de l'offre de logements, privés et sociaux, individuels et collectifs, de l'offre d'hébergement, ainsi que l'offre foncière.

L'article R. 302-1-1 du même code précise que le diagnostic comporte :

a) une analyse de la situation existante et des évolutions en cours en ce qui concerne l'adéquation de l'offre et de la demande sur le marché local de l'habitat prenant en compte les enjeux liés aux déplacements et aux transports. Elle comprend :

·  l'analyse de l'offre, qui porte notamment sur l'offre foncière, sur l'offre publique et privée de logement et d'hébergement, ainsi que sur l'état du parc de logements existant ;

·  l'analyse de la demande, qui comporte une estimation quantitative et qualitative des besoins en logement tenant compte des évolutions démographiques prévisibles, des besoins répertoriés dans le cadre du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées, des besoins en logements sociaux et en places d'hébergement, y compris les foyers-logements, des besoins liés au logement des étudiants et des besoins propres à certaines catégories de population, en particulier en matière d'accessibilité et de logements adaptés ;

·  l'analyse des dysfonctionnements constatés en matière d'équilibre social de l'habitat et de leurs conséquences ;

b) une évaluation des résultats et des effets des politiques de l'habitat mises en œuvre sur le territoire auquel s'applique le programme au cours des dernières années ou du précédent programme local de l'habitat, qui indique notamment :

·  les actions réalisées et les moyens qui ont été mis en œuvre ;

·  le bilan des actions réalisées au regard des objectifs et leurs effets sur le marché du logement ;

c) un exposé des conséquences, en matière d'habitat, des perspectives de développement et d'aménagement telles qu'elles ressortent des schémas de cohérence territoriale et des schémas de secteurs quand ils existent. En absence de schéma de cohérence territoriale, le programme local de l'habitat indique la manière dont il prend en compte l'objectif de mixité sociale dans l'habitat mentionné à l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme sur le territoire couvert par le programme au vu, le cas échéant, de la situation de territoires limitrophes.

2. Le projet de loi complète le contenu du diagnostic

Le 1° comporte des dispositions de coordination avec l'article 9 du projet de loi, qui substitue, aux chartes intercommunales du logement, des accords collectifs intercommunaux.

Le 2° complète le sixième alinéa de l'article L. 302-1 du code de l'urbanisme, et prévoit que le diagnostic précité inclut un repérage des situations d'habitat indigne et des copropriétés dégradées.

La Commission a adopté cet article sans modification.

Article 7 sexies (nouveau)

(article L. 145-23-1 [nouveau] du code de commerce)

Remise sur le marché des logements vacants situés
au-dessus des commerces

Issu d'un amendement du rapporteur de la Commission des affaires économiques du Sénat ayant recueilli l'avis favorable du Gouvernement, cet article vise à favoriser la remise sur le marché des logements situés au-dessus des commerces. L'amendement s'inspire directement d'une proposition formulée dans son rapport d'avril 2004 par le groupe de travail sur la modernisation du régime juridique des baux commerciaux et professionnels, présidé par M. Philippe Pelletier.

A.- Les préconisations du rapport Pelletier sur la modernisation du régime juridique des baux commerciaux et professionnels

1. Le constat : des obstacles techniques à la lutte contre la désertification des centres villes

Ainsi que le précise le groupe de travail précité, « dans de nombreux secteurs de centre-ville, il a été constaté que les logements situés au premier étage des commerces et loués accessoirement à ceux-ci n'étaient plus utilisés comme logements. Cette situation concerne (...) davantage la province. »

Or, le groupe de travail préconise de lutter contre la désertification des centres-villes, en faisant le constat que « les élus locaux sont sensibles à cette situation qui contribue à la désertification des centres-villes et accentue la crise du logement. Ils sont demandeurs de mécanismes qui permettraient de réaffecter ces locaux à l'habitat ».

Cela étant, le groupe de travail a relevé l'existence d'obstacles matériels à cette réaffectation, mais également des problèmes juridiques : « il faut, dans le bail, bien distinguer ce qui relève de la désignation des lieux et ce qui ressort de la destination. (...) L'inoccupation d'un local à titre d'habitation peut constituer une infraction contractuelle si la destination prévue au bail est bien celle du logement. Elle peut ne pas constituer d'infraction si la destination des lieux n'est pas suffisamment précisée par le contrat. »

2. La nécessaire réaffectation à l'habitation des logements vacants

Sur le fondement de ces analyses, le groupe de travail présidé par M. Philippe Pelletier a proposé de permettre la reprise des logements accessoires vacants : il s'agit en effet de permettre, lors du renouvellement du bail, la reprise par le bailleur des logements vacants accessoires aux locaux commerciaux, en vue de leur réaffectation à l'habitation si le preneur n'y a pas lui-même procédé dans les six mois suivant la notification.

Le groupe de travail rappelle dans son rapport que « l'article L. 145-22 du code de commerce prévoit actuellement un mécanisme permettant au bailleur de refuser le renouvellement du bail pour la partie des locaux d'habitation accessoires des locaux commerciaux, mais uniquement pour les habiter lui-même ou les faire habiter par ses proches et à condition que le bénéficiaire de la reprise ne dispose pas d'une habitation correspondant à ses besoins normaux. »

Cependant, le groupe de travail précise que les conditions d'application de cet article sont assez restrictives et qu'il est peu usité. Il propose donc la création d'un article L. 145-23-1 nouveau dans le code de commerce permettant au bailleur de reprendre les locaux d'habitation accessoires aux locaux commerciaux, s'ils ne sont pas occupés à cet usage.

B.- Le dispositif du projet de loi vise à faciliter la remise sur le marché des locaux inutilisés

Reprenant la proposition du groupe de travail de M. Pelletier, le rapporteur de la Commission des affaires économiques du Sénat a déposé un amendement modifiant le chapitre V du titre IV du livre premier du code de commerce.

Le de l'article 7 sexies modifie le troisième alinéa de l'article L. 145-4 du code précité. Rappelons que l'article L. 145-4 a trait à la durée des baux commerciaux. Il dispose que la durée du contrat de location ne peut être inférieur à neuf ans, mais qu'à défaut de convention contraire, le preneur a la faculté de donner congé à l'expiration d'une période triennale, dans les formes prévues à l'article L. 145-9.

Le troisième alinéa de l'article L. 145-4 du code de commerce prévoit que le bailleur dispose de la même faculté pour construire, reconstruire, surélever l'immeuble ou exécuter des travaux prescrits ou autorisés dans le cadre d'une opération de restauration immobilière.

Le présent projet de loi complète cet alinéa en prévoyant que le bailleur peut aussi mettre fin au bail afin de réaffecter le local d'habitation accessoire à un usage d'habitation.

Le de l'article 7 sexies insère un article L. 145-23-1 nouveau dans le code de commerce afin de faciliter la remise sur le marché des locaux inutilisés, tout en apportant de nombreuses garanties pour le locataire.

Le premier alinéa de l'article L. 145-23-1 dispose que le bailleur peut, à l'expiration d'une période triennale, dans les formes prévues par l'article L. 145-9 et au moins six mois à l'avance, reprendre les locaux d'habitation loués accessoirement aux locaux commerciaux s'ils ne sont pas occupés à cet usage. La reprise ne peut être exercée que si, après un délai de six mois suivant le congé délivré à cet effet, les locaux ne sont pas utilisés à usage d'habitation.

Ainsi que le souligne M. Dominique Braye, cette « solution présente le double avantage de donner au locataire la possibilité de conserver la maîtrise du logement et de mettre à profit le délai de six mois pour réaffecter le local accessoire à l'usage d'habitation ».

Rappelons que l'article L. 145-9 du code de commerce prévoit que par dérogation aux règles fixées en droit civil, les baux commerciaux ne cessent que par l'effet d'un congé donné suivant les usages locaux et au moins six mois à l'avance. Cet article précise que le congé doit être donné par acte extrajudiciaire. Il doit, à peine de nullité, préciser les motifs pour lesquels il est donné et indiquer que le locataire qui entend, soit contester le congé, soit demander le paiement d'une indemnité d'éviction, doit, à peine de forclusion, saisir le tribunal avant l'expiration d'un délai de deux ans à compter de la date pour laquelle le congé a été donné.

Le deuxième alinéa de l'article L. 145-23-1 prévoit cependant que la reprise dans les conditions indiquées au premier alinéa ne peut être exercée sur des locaux affectés à usage d'hôtel ou de location en meublé, ni sur des locaux à usage hospitalier ou d'enseignement.

Le troisième alinéa de l'article L. 145-23-1 ajoute que la reprise ne peut être exercée lorsque le locataire établit que la privation de jouissance des locaux d'habitation apporte un trouble grave à l'exploitation du fonds ou lorsque les locaux commerciaux et les locaux d'habitation forment un tout indivisible.

Enfin, le quatrième alinéa de l'article L. 145-23-1 précise que dans le cas de reprise partielle prévu au présent article, le loyer du bail est diminué pour tenir compte des surfaces retranchées sans que cette reprise puisse en ellemême constituer une modification notable des éléments de la valeur locative mentionnée à l'article L. 145-33.

La Commission a adopté cet article sans modification.

Article 7 septies (nouveau)

(article 29 [nouveau] du code général des impôts)

Déduction sur les revenus fonciers en cas de remise sur le marché
de logements vacants

Cet article a pour objet d'inciter, par l'instauration d'une déduction sur les revenus fonciers, à la remise sur le marché de logements vacants. Il est issu d'un amendement du rapporteur de la Commission des affaires économiques du Sénat ayant recueilli l'avis favorable du Gouvernement.

A.- L'efficacité relative de la taxe sur les logements vacants

1. Une taxe visant à lutter contre la vacance dans les grandes agglomérations

La loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre l'exclusion a créé une taxe sur les logements vacants, afin d'inciter les propriétaires de logements laissés volontairement inoccupés depuis au moins 2 ans, et situés dans des zones où la demande de logements est particulièrement forte, à remettre ceux-ci sur le marché locatif.

Elle s'applique aux logements vacants situés dans les agglomérations de Paris, Lyon, Lille, Bordeaux, Toulouse, Montpellier, Nice et Cannes-Grasse-Antibes.

En revanche, ont été exclus du champ d'application de la taxe :

- le parc locatif social,

- les résidences secondaires,

- les locaux dont la mise en état d'habitation nécessiterait des travaux importants,

- et les logements mis en location ou en vente au prix du marché et ne trouvant pas preneurs ou ceux qui ont été occupés plus de 30 jours consécutifs au cours de l'une des deux années de référence.

La base de la taxe sur les logements vacants est la même que celle de la taxe d'habitation. Le taux d'imposition varie en fonction de la durée de vacance du bien :

- 10 % la première année d'imposition,

- 12,5 % la deuxième année,

- et 15 % à partir de la troisième année.

2. Une efficacité relative

Malgré l'instauration de cette taxe, le nombre de logements vacants reste important en France : d'après les résultats du recensement général de la population de 1999, le nombre de logements vacants situés dans les communes où s'applique la taxe sur les logements vacants est de 570.470, soit 8,2 % du parc de logement recensés (6,9 % dans l'ensemble du parc).

B.- L'instauration d'une déduction sur les revenus fonciers

Fondé sur une logique d'incitation, c'est-à-dire sur une logique inverse, mais néanmoins complémentaire au dispositif de la taxe sur les logements vacants, l'article 7 septies du projet de loi prévoit que le propriétaire d'un logement assujetti à la taxe sur les logements vacants qui met celui-ci en location peut déduire 30 % des loyers perçus pendant les deux années suivant la remise sur le marché du logement.

Ne sont donc concernés que les logements vacants situés dans les zones où le marché est le plus tendu c'est-à-dire les huit agglomérations concernées par la taxe sur les logements vacants.

Cette déduction n'est possible que si le bail est conclu entre le 1er janvier 2006 et le 31 décembre 2007. Elle s'applique sans conditions de ressources du locataire ou de plafond de loyer.

Votre rapporteur se félicite de ce dispositif incitatif, même s'il regrette qu'il ait été restreint aux agglomérations où s'applique la taxe sur les logements vacants. En effet, il tient à rappeler que plusieurs membres de la Commission des affaires économiques, au premier rang desquels figure M. Léonce Deprez, ont attiré l'attention du Gouvernement sur la nécessité de mener une politique plus active de lutte contre la vacance des logements, en particulier en zone touristique. Cela étant, il se prononce en faveur de l'adoption de l'article 7 septies.

Conformément à l'avis de son rapporteur, la Commission a adopté cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 7 septies

Création du certificat préalable de mise en location

La Commission a adopté un amendement portant article additionnel de M. Jean-Pierre Abelin, visant, grâce à la création d'un permis de louer préalable, à éviter les situations de logement insalubre du fait d'installations provisoires, destinées au départ à durer seulement le temps de travaux d'aménagement, et qui, en fait, se pérennisent (amendement n° 55).

Chapitre IV

DISPOSITIONS RELATIVES AUX BAILLEURS SOCIAUX

[Division et intitulé nouveaux]

Le chapitre IV du titre II du projet de loi regroupe un certain nombre de dispositions tendant à la modernisation du statut et du champ d'intervention des bailleurs sociaux.

Rappelons qu'il existe quatre familles de bailleurs sociaux, auxquelles on peut ajouter les sociétés anonymes de coordination des organismes HLM. Ces quatre familles peuvent être classées en deux catégories selon leur statut juridique :

- il s'agit, d'une part, des offices HLM, qui sont des établissements publics, et qui regroupent les offices publics d'HLM (OPHLM), établissements publics à caractère administratif, et les offices publics d'aménagement et de construction (OPAC), qui sont des établissements publics à caractère industriel et commercial ;

- et d'autre part, des sociétés anonymes d'HLM et des sociétés anonymes coopératives d'HLM, et des sociétés anonymes de crédit immobilier, qui constituent des sociétés de droit privé.

En dépit de ces spécificités statutaires, les quatre familles d'organismes sont soumises à des règles communes s'agissant notamment de leurs compétences, de leurs obligations, des rapports qu'elles entretiennent avec les bénéficiaires et du contrôle qu'exerce l'administration sur leur gestion et sur leur activité.

Enfin, certaines sociétés d'économie mixte locales ont, en matière de logement social, des compétences comparables à celles des organismes HLM, et les financements aidés leur sont ouverts dans les mêmes conditions.

Le présent chapitre comporte à la fois des dispositions spécifiques à certaines catégories de bailleurs, à l'instar de l'article 8, qui habilite le Gouvernement à fusionner par voie d'ordonnance les statuts des OPHLM et des OPAC, de l'article 8 bis, relatif aux SEM, et de l'article 8 quinquies, qui a trait aux sociétés anonymes, et des dispositions s'appliquant à l'ensemble des bailleurs sociaux.

La Commission a enrichi ce chapitre en adoptant un article additionnel instaurant une garantie pour les personnels de pouvoir conserver leur statut en cas de regroupement d'un office public de l'habitat et d'une société d'économie mixte.

Article 8

Habilitation du Gouvernement à réformer par ordonnance le statut
des OPHLM et des OPAC

Cet article pour objet d'habiliter le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures pour réformer le statut des offices publics HLM et des offices publics d'aménagement et de construction en créant une nouvelle catégorie d'établissements publics, les offices publics de l'habitat. Les deux points essentiels de la réforme sont :

- la création d'un statut unique d'établissement public industriel et commercial ;

- la modification de la composition des conseils d'administration des offices, au sein desquels les collectivités territoriales seront désormais majoritaires.

A.- Le droit actuel : une diversité de statuts

Il existe en France cinq catégories d'organismes HLM :

- deux catégories d'établissements publics, les offices publics d'HLM et les offices publics d'aménagement et de construction (OPAC) ;

- et trois catégories d'établissements privés (les SA de HLM, les sociétés anonymes coopératives de HLM et les sociétés anonymes de crédit immobilier).

Le présent article ne concerne que les établissements publics.

1. Les offices publics d'HLM : des EPA

Créés en 1912 par la loi Bonnevay, les OPHLM sont des établissements publics à caractère administratif (EPA). La loi précitée a autorisé les communes à faciliter la réalisation d'habitations collectives à bon marché sous forme locative et à créer, dans ce but, des établissements publics chargés de leur construction et de leur gestion. Les offices sont rattachés à des collectivités territoriales, mais sont également soumis à la tutelle de l'Etat. De fait, leurs conseils d'administration comprennent notamment des membres désignés par le préfet, et des administrateurs choisis par la collectivité locale de rattachement. Leurs agents sont des fonctionnaires de la fonction publique territoriale ou des contractuels de droit public.

Au 31 décembre 2003, on dénombrait 185 OPHLM. Depuis cette date, onze OPHLM ont été transformés en OPAC ou sont en voie de l'être.

2. Les offices publics d'aménagement et de construction : des EPIC

La loi n° 71-580 du 16 juillet 1971 relative aux habitations à loyer modéré a créé une nouvelle catégorie d'offices, les OPAC, dotés d'un statut d'établissements publics à caractère industriel et commercial. A la différence des agents des OPHLM, les agents des OPAC sont soumis aux règles de droit commun, c'est-à-dire au droit du travail, sous réserve de dispositions spécifiques définies par décret.

La loi précitée a également permis aux OPHLM de demander, après avis conforme de la collectivité ou de l'EPCI de rattachement, leur transformation en OPAC.

B.- L'habilitation prévue par le projet de loi renforce le poids des collectivités locales dans l'administration des offices

Le choix du Gouvernement de procéder à cette réforme par voie d'ordonnance est dû à la longueur et à la technicité du dispositif prévu. Cependant, selon les informations fournies à votre rapporteur, le texte de l'ordonnance se trouve à un stade avancé d'élaboration.

L'article 8 dispose que dans les conditions prévues par l'article 38 de la Constitution, le gouvernement est autorisé à prendre par ordonnance toute mesure pour substituer aux offices publics d'habitations à loyer modéré et aux offices publics d'aménagement et de construction une nouvelle catégorie d'établissements publics d'habitations à loyer modéré dénommés « offices public de l'habitat » et rattachés à une collectivité territoriale ou à un groupement de collectivités territoriales.

Selon les informations fournies à votre rapporteur par l'Union sociale pour l'habitat, « la réforme est demandée depuis plus de dix ans par la Fédération nationale des offices d'HLM pour donner au secteur public local du logement et de l'habitat la modernité nécessaire à son efficacité et sa pérennité. »

En outre, « la réforme a été préparée depuis 2000 par le ministère du logement avec la Fédération, en concertation avec les administrations de l'Etat (Logement, Intérieur, Finances, Fonction publique) et les partenaires des offices (associations de collectivités territoriales, syndicats de personnels, associations de locataires). »

1. La création d'un statut unique d'EPIC

Le a) de cet article habilite le Gouvernement à modifier le chapitre Ier du titre II du livre IV du code de la construction et l'habitation pour définir les missions de ces établissements publics locaux à caractère industriel et commercial, la composition de leurs organes dirigeants et la nature de leurs ressources.

Le b) habilite le Gouvernement à définir le régime comptable et financier et les contrôles auxquels les offices publics de l'habitat sont soumis par dérogation aux dispositions du code général des collectivités territoriales applicables aux autres établissements publics.

Selon les informations fournies à votre rapporteur par l'Union sociale pour l'habitat, la réforme « se situe dans le sens des évolutions partiellement réalisées depuis la création des offices publics d'habitations à bon marché en 1912, avec l'introduction du statut d'EPIC par la loi de 1971 sur la transformation à la demande d'OPHLM en OPAC, et avec l'extension des compétences vers l'aménagement à partir de 1958 et leur diversification après 1983.

« Il s'agit de mettre tous les offices en position d'exercer leurs compétences dans les mêmes conditions, en adaptant les règles statutaires, pour les OPHLM comme pour les OPAC, aux évolutions des politiques publiques (décentralisation et intercommunalité avec transfert des compétences habitat et délégations de l'Etat vers les EPCI et les départements) et au contexte européen (obligations de mise en concurrence), auxquels les opérateurs publics sont confrontés. Tous pourront trouver, dans la continuité de leur légitimité publique, les mêmes modalités d'organisation pour les mêmes conditions d'opérations et de coopérations dans un statut unique d'établissement public.

« Dans le nouveau statut, l'organisation interne des offices publics de l'habitat devra donner la place majoritaire aux collectivités territoriales, tout en assurant la présence de l'Etat (préfet, commissaire du Gouvernement), comme l'indique le tableau comparatif ci-après. Elle devra clarifier la répartition des compétences et des responsabilités entre le pouvoir d'administration générale et d'orientation (président et conseil d'administration) et le pouvoir de gestion et d'opération (direction générale) qui en dépend. Elle devra permettre de gérer les emplois en fonction des exigences des métiers et des missions, conformément aux droits des salariés non fonctionnaires et des agents de la fonction publique territoriale dans leur statut. »

2. Le statut des fonctionnaires territoriaux en poste serait préservé

Le c) habilite le Gouvernement à « prendre les dispositions particulières permettant aux fonctionnaires territoriaux en poste dans les offices publics d'habitations à loyer modéré et dans les offices publics d'aménagement et de construction ou y étant placés au jour de la publication de l'ordonnance dans l'une des positions énumérées à l'article 55 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale d'opter pour le régime de droit privé auquel sont soumis les salariés employés par l'établissement ou pour le maintien du régime auquel ils sont soumis dans leur cadre d'emplois et, le cas échéant, à titre transitoire, d'être placés en position de détachement au sein de leur établissement sur un emploi de droit privé ».

Selon les informations fournies à votre rapporteur par la Fédération nationale des offices HLM, cette réforme permettra de créer une dynamique d'entreprise avec les salariés des futurs OPH, s'agissant des relations de travail, et du dialogue social. La réforme généralisera les accords d'entreprise et prévoira des accords-cadres de branche, sur la formation, les classifications et la rémunération de base. Lors de son audition, la Fédération précitée a souligné que « le statut unique préservait les droits de chacun », que « les statuts actuels des personnels [seraient] maintenus », et que « les fonctionnaires en poste conserveront leur statut de fonctionnaire » :

- ils continueront à bénéficier de possibilités d'avancement, d'échelon et de grade dans les futurs offices ;

- ils pourront demander à être placés dans les OPH en position de détachement ;

- ils pourront également choisir entre le maintien en position normale d'activité ou le détachement sur un poste dans l'office ;

- et'ils auront un droit d'option sur le choix de leur statut - ce droit s'appliquant également aux agents non titulaires.

Votre rapporteur s'interroge, à la suite des auditions qu'il a menées, sur les possibilités limitées de détachement dont bénéficieront ces fonctionnaires. Cependant, il estime que cette discussion a plutôt vocation à être tenue dans le cadre de l'examen du projet de loi relatif à la fonction publique territoriale, qui devrait prochainement être examiné au Parlement.

Quant aux personnels des OPAC, la Fédération des offices HLM a précisé qu'ils conserveraient leur contrat de travail et que les accords d'entreprise existants pourraient être maintenus.

Le d) habilite le Gouvernement à définir les conditions dans lesquelles les dispositions des titres III et IV du livre II et des titres Ier, II et III du livre IV du code du travail sont applicables aux fonctionnaires territoriaux et aux agents non titulaires des offices publics de l'habitat, par dérogation aux dispositions de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires et de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée.

3. Les dispositions de coordination

Le e) habilite le Gouvernement à déterminer les conditions et modalités de la transformation en offices publics de l'habitat des offices publics d'habitations à loyer modéré et des offices publics d'aménagement et de construction de sorte que cette transformation soit réalisée au plus tard deux ans après la publication de l'ordonnance.

Le Sénat a modifié cet alinéa, par le biais d'un amendement de M. Dominique Braye et de M. Pierre Jarlier, rapporteurs, avec l'avis favorable du Gouvernement, afin de prévoir la transformation au plus tard trois ans, et non deux ans, après la publication de l'ordonnance.

Le f) habilite le Gouvernement à abroger les dispositions du code de la construction et de l'habitation et du code des juridictions financières périmées ou rendues sans objet à la suite de la création des offices publics de l'habitat.

Le g) habilite le Gouvernement à prendre les dispositions permettant aux agents de l'ancien office public d'habitations à loyer modéré interdépartemental de la région parisienne et mentionnés au III de l'article 120 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée, en fonction au jour de la publication de l'ordonnance dans les offices publics d'habitations à loyer modéré et dans les offices publics d'aménagement et de construction, d'être intégrés dans les cadres d'emplois de la fonction publique territoriale.

Cette ordonnance doit être prise dans un délai de neuf mois suivant la publication de la loi. Un projet de loi de ratification doit être déposé devant le Parlement dans un délai de six mois à compter de la publication de l'ordonnance.

La Commission a rejeté un amendement de suppression de M. Jean-Yves Le Bouillonnec, a adopté un amendement rédactionnel (amendement n° 56) du rapporteur, ainsi que l'article ainsi modifié.

Après l'article 8

La Commission a rejeté un amendement de M. Jean-Yves Le Bouillonnec tendant à rendre obligatoire la consultation des organismes de HLM lors de l'élaboration du plan local d'urbanisme et du schéma de cohérence territoriale. Le rapporteur a en effet estimé que cet amendement présentait un risque d'insécurité juridique pour les PLU, et qu'il ne fallait pas accorder de traitement de faveur à certains organismes.

Article additionnel après l'article 8

Garantie pour les personnels de pouvoir conserver leur statut
en cas de regroupement d'un office public de l'habitat
et d'une société d'économie mixte

La Commission a adopté un amendement portant article additionnel de M. Rodolphe Thomas réglant la situation des fonctionnaires territoriaux en cas de transfert du patrimoine d'un office public de l'habitat à une société d'économie mixte locale, afin de faciliter ce type de regroupement (amendement n° 57).

Article 8 bis (nouveau)

(article L. 353-21 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation)

Location directe en meublé par les SEM

Adopté par le biais d'un amendement de M. Dominique Braye ayant recueilli l'avis favorable du Gouvernement, cet article a pour objet de permettre aux sociétés d'économie mixte de louer directement en meublé les logements conventionnés pour étudiants dont elles assurent la gestion.

Rappelons que les sociétés d'économie mixtes locales sont des sociétés associant dans leur capital des collectivités territoriales ou leurs groupements, et, avec une participation minoritaire, des partenaires économiques et financiers privés ou publics. Entreprises des collectivités locales, elles sont régies par le droit privé, mais bénéficient cependant d'un régime dérogatoire justifié par le caractère d'intérêt général de leurs missions et leur actionnariat majoritairement public.

Près de 300 SEM, dont environ 250 sont des SEM immobilières, les autres étant des SEM d'aménagement, possèdent ou gèrent un patrimoine de 520 000 logements, dont 380 000 logements sociaux.

Or, bien que les SEM disposent en matière de logement social de compétences comparables à celles dont disposent les organismes HLM, l'article L. 353-20 dans sa version en vigueur ne leur permet pas de sous-louer directement leurs meublés. Cet article prévoit en effet que les bailleurs autres que les organismes HLM ne peuvent louer leurs logements conventionnés qu'à des associations ou à des centres communaux d'action sociale, qui les sous-louent ensuite à des personnes qui sont assimilées à des locataires pour le versement de l'aide personnalisée au logement.

Ainsi que l'a précisé M. Dominique Braye, auteur de l'amendement, « dans certaines communes, il n'existe pas forcément de telles associations, ce qui peut susciter des difficultés pour assurer la gestion [de ces] logements ».

C'est la raison pour laquelle le Sénat a adopté un article additionnel insérant un article L. 353-21 nouveau dans le code de la construction et de l'habitation, qui dispose que les SEM peuvent louer en meublé les logements conventionnés pour étudiants qu'elles gèrent directement.

Le deuxième alinéa de cet article L. 353-21 nouveau prévoit que peuvent être exigés en sus le montant des prestations, taxes et fournitures individuelles et tous impôts et taxes perçus à l'occasion des locations en meublé.

La Commission a rejeté un amendement de M. Rodolphe Thomas tendant à étendre aux sociétés d'économie mixte la possibilité de gérer des logements-foyers conventionnés pour étudiants, après que le rapporteur a expliqué que la catégorie de logements visée n'existait pas juridiquement.

La Commission a ensuite adopté l'article sans modification.

Article 8 ter (nouveau)

Compétence des organismes d'HLM pour gérer des immeubles au profit
des fonctionnaires de police et de gendarmerie

Issu d'un amendement de plusieurs sénateurs socialistes ayant recueilli l'avis favorable du rapporteur de la Commission des affaires économiques du Sénat, tandis que le Gouvernement s'en remettait à la sagesse de cette assemblée, l'article 8 ter a pour objet de permettre aux organismes HLM de gérer des immeubles au profit des fonctionnaires de police et de gendarmerie, ainsi que des personnels pénitentiaires.

Pour ce faire, l'article 8 ter complète la liste des compétences qui peuvent être exercées à titre subsidiaire, en qualité de prestataires de services par :

- les OPAC, à l'article L. 421-1 du code de la construction et de l'habitation ;

- les SA d'HLM, à l'article L. 422-3 du même code ;

- et des sociétés anonymes coopératives de production d'HLM, à l'article L. 422-3 du code précité.

Ces organismes pourraient, en vertu de l'article 8 ter, construire, acquérir, réaliser des travaux et gérer des immeubles à usage d'habitation au profit des fonctionnaires de gendarmerie, de police, ou des personnels pénitentiaires.

Selon les informations fournies à votre rapporteur, il s'agirait de donner une base légale à une pratique en vigueur. En effet, l'Union sociale pour l'habitat a indiqué à votre rapporteur que « les organismes HLM sont souvent sollicités pour réaliser des logements permettant de loger des fonctionnaires de sécurité, ainsi que des locaux liés à la présence de proximité (antenne de police). Ceci correspond à la fois aux besoins en logement de ces personnels, et au souhait de les rapprocher de la population. Dans le cadre d'un accord passé en 2000 avec le ministère de l'intérieur, les organismes doivent faire un effort pour l'accueil de ces personnels ».

En outre, ainsi que l'a indiqué M. Pierre Jarlier, rapporteur pour avis au nom de la Commission des lois du Sénat, qui s'est également prononcé en faveur de l'adoption de cet article, « en deçà d'un certain seuil, ce sont les collectivités locales, et non l'Etat, qui sont amenées à investir dans la construction des gendarmeries. Or aujourd'hui, l'évolution des coûts de construction compromet l'équilibre de ces opérations, notamment en raison des contraintes techniques qui sont imposées par les gendarmeries ».

La Commission a rejeté un amendement de suppression de M. Philippe Pemezec, qui jugeait préférable que les organismes HLM se consacrent principalement à la construction de logements sociaux, puis a adopté cet article sans modification.

Article 8 quater (nouveau)

(articles L. 423-10, L.  423-11 et L.  423-11-1 [nouveau] du code de la construction
et de l'habitation)

Gouvernance des sociétés anonymes d'HLM

Adopté par le biais d'un amendement du rapporteur de la Commission des affaires économiques du Sénat ayant recueilli l'avis favorable du Gouvernement, cet article a pour objet de réformer les règles de gouvernance des sociétés anonymes d'HLM - s'agissant notamment de la prise illégale d'intérêt dont pourraient être inculpés les administrateurs de ces sociétés - pour les mettre en cohérence avec le droit en vigueur en matière pénale ainsi qu'avec la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 qui modifie la composition du conseil d'administration de ces sociétés.

A.- Le droit en vigueur : des dispositions obsolètes en matière de prise illégale d'intérêt

1. Les articles L. 423-10 et L. 423-11 règlent deux cas particuliers de prise illégales d'intérêt

Les articles L. 423-10 et L. 423-11 du code de la construction et de l'habitation organisent un régime d'interdiction de transactions et de relations visant spécifiquement les administrateurs d'organismes HLM et toute personne rémunérée par ces organismes, et réglant donc deux cas particuliers de prise illégale d'intérêt.

En effet, dans le droit en vigueur, l'article L. 423-10 du code précité dispose qu'il est interdit aux administrateurs d'organismes d'habitations à loyer modéré, ainsi qu'à toute personne rémunérée par ces organismes :

- de vendre des immeubles directement ou indirectement auxdits organismes ou à leurs clients ;

- de leur consentir des prêts avec hypothèque ;

- de passer avec ces organismes ou avec leurs clients des marchés de travaux ou de fournitures ;

- ou d'imposer le choix d'un fournisseur, entrepreneur ou prestataire de service déterminé pour la réalisation d'une de ces opérations prévues au présent livre.

La contravention à ces interdictions est punie d'une amende de 4 500 euros. La peine est doublée en cas de récidive.

L'article L. 423-11 prévoit qu'il est interdit aux administrateurs des organismes d'habitations à loyer modéré ainsi qu'à toute personne employée par ces organismes de recevoir, directement ou indirectement et sous quelque forme que ce soit, même en prenant ou en conservant des intérêts dans une entreprise, un avantage quelconque de la part des personnes qui interviennent dans les ventes ou échanges d'immeubles réalisés avec les organismes précités ou avec leurs clients, ainsi que de la part des architectes et des entrepreneurs qui exécutent des travaux pour le compte de ces organismes ou de leurs clients et, d'une façon générale, de la part de tout fournisseur.

La contravention aux interdictions qui précèdent est punie d'une amende de 9 000 euros et d'un emprisonnement de trois ans. La peine est doublée en cas de récidive.

2. Des dispositions rendues obsolètes par la loi n° 2004-204 et la loi n° 2003-710

L'article 54 de la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité a modifié l'article L. 121-2 du code pénal, relatif à la responsabilité pénale des personnes morales. Il prévoit que les personnes morales, à l'exception de l'Etat, sont responsables pénalement des infractions commises pour leur compte, par leurs organes ou représentants, mais sans préciser, comme dans le droit antérieur, qu'ils sont responsables dans les cas prévus par la loi ou le règlement. L'article L. 121-2 du code pénal précise également que les collectivités locales et leurs groupements ne sont responsables pénalement que des infractions commises dans l'exercice d'activités susceptibles de faire l'objet de conventions de délégation de service public.

Par conséquent, les articles L. 423-10 et L. 423-11 du code de la construction et de l'habitation peuvent s'appliquer, à compter de l'entrée en vigueur de la loi n° 2004-204, c'est-à-dire du 31 décembre 2005, aux organismes HLM et à toutes les personnes morales siégeant dans leurs conseils d'administration.

Or, l'article 48 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine a réorganisé le fonctionnement interne des sociétés anonymes d'HLM, en créant un actionnaire de référence, alors qu'avant l'entrée en vigueur de cette loi, aucun actionnaire ne pouvait disposer de plus de 10 % des voix au conseil d'administration, si bien qu'aucun actionnaire n'était majoritaire.

La loi n° 2003-710 a contraint les actionnaires à se regrouper en prévoyant à l'article L. 422-2-1 du code de la construction et de l'habitation que le capital des SA d'HLM est réparti entre quatre catégories d'actionnaires :

- un actionnaire de référence, qui détient la majorité du capital,

- les collectivités locales, lorsqu'elles n'ont pas la qualité d'actionnaire de référence,

- les représentants des locataires,

- et les personnes morales autres que l'actionnaire de référence, et les personnes physiques.

Par conséquent, les collectivités locales peuvent devenir actionnaire de référence. En outre, ces collectivités ont vu leur présence renforcée au sein des conseils d'administration des SA d'HLM puisqu'en vertu du III de l'article 48 de la loi n 2003-710, les collectivités locales et leurs groupements détiennent au moins 10 % des droits de vote, indépendamment de la quotité du capital détenu. Ce paragraphe prévoit également que le total des droits de vote des collectivités et de leurs groupements, et des droits détenus par les associations de locataires est égal au tiers des voix plus une.

Cette réforme multiplie les hypothèses dans lesquelles l'administrateur d'une société d'HLM risque d'être condamné sur le fondement de l'article L. 423-10 du code de la construction et de l'habitation :

- en cas d'octroi d'un prêt par l'actionnaire de référence,

- en cas de vente d'un immeuble par la commune ou toute autre personne morale siégeant au conseil d'administration,

- ou, en cas de sous-traitance d'une prestation par une filiale, notamment.

Le rapporteur de la Commission des affaires économiques du Sénat a estimé que l'on s'exposait à interdire, en l'état actuel du droit, à une collectivité de traiter avec une société anonyme d'HLM, pour éviter de voir ses représentants accusés de prise illégale d'intérêt, alors même qu'elle serait représentée au conseil d'administration ou qu'elle serait actionnaire de référence de la société anonyme d'HLM.

B.- Le dispositif adopté par le Sénat

C'est la raison pour laquelle le Sénat a souhaité restreindre aux seules personnes physiques autres que les représentants permanents d'une personne morale, les interdictions énoncées aux articles L. 423-10 et L. 423-11 du code précité.

C.- La position de la Commission

Cependant, votre rapporteur a estimé que la rédaction de l'amendement sénatorial était insatisfaisante.

La Commission a par conséquent adopté un amendement de rédaction globale du rapporteur (amendement n° 58) insérant, pour les organismes d'HLM, dans le code de la construction et de l'habitation, les dispositions en vigueur dans le code de commerce en matière de gouvernance des conseils de surveillance. L'objectif consiste, comme dans l'amendement de M. Dominique Braye, à sécuriser les transactions et les relations entre les personnes siégeant dans leur conseil d'administration ou leur conseil de surveillance et ces organismes, leurs groupements et leurs partenaires, et notamment à faciliter la gouvernance des sociétés anonymes d'HLM.

L'amendement prévoit que toute convention conclue directement ou par personne interposée entre un des organismes mentionnés à l'article L. 411-2 et une personne rémunérée par lui, un de ses administrateurs, un des membres du conseil de surveillance ou une personne morale dans laquelle un de ses administrateurs, ou membres du conseil de surveillance exerce des fonctions d'administrateur ou de membre du conseil de surveillance ou de dirigeant est subordonnée à l'autorisation préalable du conseil d'administration, ou du conseil de surveillance de l'organisme.

Il en est de même des conventions conclues entre des personnes énumérées au premier alinéa et une entreprise avec laquelle l'organisme est en relation d'intérêt. La personne intéressée ou son représentant ne peut prendre part au vote. Les dispositions du présent article ne sont pas applicables aux conventions portant sur des opérations courantes et conclues à des conditions normales.

Sans préjudice de la responsabilité de l'intéressé, les conventions visées au premier alinéa et conclues sans l'autorisation préalable du conseil d'administration ou du conseil de surveillance de l'organisme peuvent être annulées si elles ont eu des conséquences dommageables pour l'organisme d'HLM.

L'action en nullité se prescrit par trois ans, à compter de la date de la convention. Toutefois, si la convention a été dissimulée, le point de départ du délai de la prescription est reporté au jour où elle a été révélée.

L'article 8 quater, dans sa version issue de l'amendement de la Commission, prévoit une nouvelle rédaction de l'article L. 423-11 du même code, qui précise que les dispositions de l'article L. 423-10 sont applicables à toute modification substantielle d'une des conventions mentionnées audit article.

Enfin, l'amendement proposé par la Commission insère un article L. 423-11-1 dans le code de la construction et de l'habitation. Il prévoit que les dispositions des articles L. 423-10 et L. 423-11 sont également applicables aux conventions visées par ces articles entre les personnes visées par ces mêmes articles, conclues avant la publication de la loi et qui sont encore en vigueur à cette même date. Dans cette hypothèse, l'autorisation doit être délivrée dans un délai d'un an, à compter de la publication du projet de loi.

Article 8 quinquies (nouveau)

Compétences de syndic des sociétés anonymes HLM et des sociétés anonymes coopératives de production HLM

Cet article permet aux SA d'HLM et sociétés coopératives de production d'HLM d'exercer les compétences de syndic. Il a été adopté au Sénat par le biais d'un amendement de M. Dominique Braye, ayant recueilli l'avis favorable du Gouvernement.

La compétence de syndic est exercée depuis de nombreuses années par les organismes HLM, et c'est afin de régulariser cette pratique que le rapporteur des affaires économiques du Sénat a souhaité modifier les articles L. 422-2 et L. 422-3 du code de la construction et de l'habitation, qui énumèrent les compétences des sociétés anonymes d'HLM et des sociétés anonymes coopératives de production HLM.

La Commission a adopté cet article sans modification.

Chapitre V

RENFORCER LA MIXITÉ DE L'HABITAT

[Division et intitulé nouveaux]

La loi n° 91-662 du 13 juillet 1991 d'orientation pour la ville prévoit qu'afin de mettre en œuvre le droit à la ville, les communes, les autres collectivités territoriales et leurs groupements, l'Etat et leurs établissements publics assurent à tous les habitants des villes des conditions de vie et d'habitat favorisant la cohésion sociale et de nature à éviter ou faire disparaître les phénomènes de ségrégation. Cette politique doit permettre d'insérer chaque quartier dans la ville et d'assurer dans chaque agglomération la coexistence des diverses catégories sociales.

Les objectifs des politiques de mixité sont donc de deux ordres :

- il s'agit, d'une part, de limiter la concentration des publics défavorisés dans les quartiers en difficulté et y retenir ou attirer des populations plus aisées en y améliorant les conditions de vie ;

- il s'agit, d'autre part, de développer à l'échelle de la ville une offre de logements accessible aux populations défavorisées.

L'actualité récente a mis en lumière le caractère crucial de ces enjeux. Si le présent chapitre, inséré dans le projet de loi par le Sénat, propose des dispositions pour atteindre ces objectifs ambitieux, il n'en demeure pas moins que la question de la mixité ne doit pas être envisagée indépendamment de celle de l'accession à la propriété, qui constitue, selon votre rapporteur, un outil majeur pour favoriser la mixité dans les quartiers.

Il a également proposé à la Commission l'adoption d'une réforme du supplément de loyer de solidarité, estimant que ce dispositif doit être assoupli, si l'on veut favoriser cette mixité.

Avant l'article 8 sexies (nouveau)

La Commission a rejeté, sur avis défavorable du rapporteur, six amendements portant articles additionnels de M. Jean-Yves Le Bouillonnec, tendant respectivement à élargir le champ des communes soumises à l'obligation de disposer d'un quota de 20 % de logements locatifs sociaux, à affiner les modalités de comptage de ce quota en fonction de la nature de l'aide sociale accordée aux logements, à aggraver la pénalité financière des communes ne respectant pas ce quota, à prévoir une part maximale de logements construits avec un prêt locatif social dans le quota, à ajouter à la pénalité financière une diminution de la dotation globale de fonctionnement, à supprimer le reversement d'une partie de la pénalité perçue sur les communes ne respectant pas le quota aux établissements publics de coopération intercommunale dont elles sont membres.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec a retiré deux amendements portant articles additionnels et concernant le suivi national du respect du quota par les communes concernées, après que le rapporteur lui a montré qu'ils étaient tous deux satisfaits par l'article 8 septies du projet de loi.

Article 8 sexies (nouveau)

Renforcement du rôle du plan départemental d'action pour le logement
des personnes défavorisées

Adopté par le biais d'un amendement de Mme Valérie Létard, rapporteure pour avis de la Commission des affaires sociales du Sénat, ayant recueilli l'avis favorable du Gouvernement, l'article 8 sexies a pour objet :

- de prendre en compte les périmètres des EPCI dans la rédaction du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD),

- et de renforcer le contenu du plan.

I.- Le PDALPD : un dispositif d'ajustement départemental de l'offre et de la demande de logements des plus défavorisés

A.- Les acteurs associés à l'élaboration du PDALPD

En vertu de l'article 3 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement, tel que modifié par l'article 65 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, le PDALPD est élaboré et mis en œuvre par l'Etat et par le département. Ils y associent les communes ou leurs groupements ainsi que les autres personnes morales concernées, notamment les associations dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées et les associations de défense des personnes en situation d'exclusion par le logement, les caisses d'allocations familiales, les caisses de mutualité sociale agricole, les distributeurs d'eau et d'énergie, les opérateurs de services téléphoniques, les bailleurs publics ou privés et les collecteurs de la participation des employeurs à l'effort de construction.

Le plan est établi pour une durée minimale de trois ans.

En Ile-de-France, une section de la conférence régionale du logement social prévue à l'article L. 441-1-6 du code de la construction et de l'habitation est chargée d'assurer la coordination des plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées. Elle réunit, sous la présidence du représentant de l'Etat dans la région, le président du conseil régional, les représentants de l'Etat dans les départements et les présidents de conseils généraux.

B.- L'objet du PDALPD

L'article 4 de la loi n° 90-449, dans sa version issue de l'article 33 de la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998, prévoit que le PDALPD est établi à partir d'une évaluation qualitative et quantitative des besoins. A cet effet, il précise les besoins résultant de l'application de l'article 1er en distinguant les situations des personnes ou des familles dont la difficulté d'accès ou de maintien dans un logement provient de difficultés financières ou du cumul de difficultés financières et de difficultés d'insertion sociale.

Le deuxième alinéa de l'article 4 prévoit qu'il doit accorder une priorité aux personnes et familles sans aucun logement, menacées d'expulsion sans relogement, hébergées ou logées temporairement, dans des taudis, des habitations insalubres, précaires ou de fortune, ainsi qu'à celles qui sont confrontées à un cumul de difficultés.

Le troisième alinéa de cet article dispose que le plan désigne les instances locales auxquelles sont confiées l'identification des besoins mentionnés au premier alinéa du présent article et, le cas échéant, la mise en œuvre de tout ou partie des actions du plan. Ces instances peuvent être les conférences intercommunales instituées par l'article L. 441-1-4 du code de la construction et de l'habitation. La délimitation du périmètre de compétence de ces instances doit tenir compte des structures de coopération intercommunale compétentes en matière d'urbanisme et de logement créées en application des dispositions de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales. En Ile-de-France, la section de la conférence régionale mentionnée à l'article 3 est chargée de la délimitation géographique de ces instances locales.

Le quatrième alinéa de l'article 4 de la loi n° 90-449 dispose qu'il fixe, par bassin d'habitat et en tenant compte de la mixité des villes et des quartiers, les objectifs à atteindre pour assurer aux personnes et familles concernées la disposition durable d'un logement, notamment par la centralisation de leurs demandes de logement, la création ou la mobilisation d'une offre supplémentaire de logements, la mise en place d'aides financières et, lorsque les difficultés d'insertion sociale les rendent nécessaires, des mesures d'accompagnement social spécifiques.

Le cinquième alinéa ajoute qu'il intègre en tant que de besoin les dispositions du plan pour l'hébergement d'urgence des personnes sans abri prévu à l'article 21 de la loi n° 94-624 du 21 juillet 1994 relative à l'habitat.

Le sixième alinéa précise que le PDALPD est rendu public par le président du conseil général et le représentant de l'Etat dans le département après avis du comité régional de l'habitat et du conseil départemental d'insertion. Un comité responsable du plan, coprésidé par le représentant de l'Etat dans le département et le président du conseil général, est chargé de suivre sa mise en œuvre.

Enfin, le septième alinéa de l'article 4 de la loi n° 90-449 dispose que le président du conseil général rend compte annuellement au comité responsable du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées du bilan d'activité du fonds de solidarité pour le logement.

II.- Le renforcement du PDALPD

A.- Dispositions de coordination

Le paragraphe I et le 2° du paragraphe II de l'article 8 sexies constituent des dispositions de coordination avec l'article 9 du projet de loi, qui supprime la conférence régionale du logement social d'Ile-de-France et les conférences intercommunales du logement (cf. infra).

B.- La prise en compte des périmètres des EPCI

Le 1° du paragraphe II de l'article 8 sexies a pour objet la prise en compte des périmètres des EPCI dans la rédaction du PDALPD.

C.- Le renforcement du contenu du PDALPD pour coordonner l'action des différents acteurs, prévenir les expulsions locatives et remédier au problème de l'habitat indigne

La rapporteure pour avis de la Commission des affaires sociales du Sénat, Mme Valérie Létard, a souhaité renforcer le contenu du plan, afin qu'il constitue le fondement sur lequel le comité responsable rédige un avis à l'intention de la commission de médiation. Selon la rapporteure, l'élargissement de son contenu à la situation globale du logement des personnes défavorisées dans le département devrait permettre une meilleure coordination des politiques du logement et une meilleure adéquation entre l'offre et la demande.

Mme Valérie Létard a également souhaité que les fonds de solidarité pour le logement (FSL) contribuent à la réalisation des objectifs du plan en matière d'endettement et d'impayés des personnes en situation difficile.

Enfin, la rapporteure a souhaité que le comité en charge du plan ait la responsabilité de réunir les détenteurs de droits réservataires de logement, c'est-à-dire le préfet, les maires et les présidents d'EPCI auxquels le contingent préfectoral a été délégué, afin de fixer avec eux les principes permettant une meilleure coordination des attributions prioritaires de logements locatifs sociaux (17). Ainsi la responsabilité de chaque acteur serait-elle clairement définie.

C'est pourquoi le 3° du paragraphe II remplace le quatrième alinéa de l'article 4 de la loi n° 90-449, afin de prévoir que le PDALPD fixe, par secteur géographique, en tenant compte des programmes locaux de l'habitat et des bassins d'habitat, les objectifs à atteindre pour assurer aux personnes et familles visées par le plan la mise à disposition durable d'un logement et garantir la mixité sociale des villes et des quartiers.

A cette fin, il définit les mesures adaptées concernant :

a) le suivi des demandes de logement des personnes et familles visées par le plan ;

b) la création ou la mobilisation d'une offre supplémentaire de logements conventionnés ;

c) les principes propres à améliorer la coordination des attributions prioritaires de logements ;

d) la prévention des expulsions locatives, ainsi que les actions d'accompagnement social correspondantes ;

e) l'insertion par le logement des personnes placées dans des hébergements temporaires ou des logements de transition ;

f) la contribution des fonds de solidarité pour le logement à la réalisation des objectifs du plan ;

g) le repérage des logements indignes et des locaux impropres à l'habitation, et les actions de résorption correspondantes, ainsi que des logements considérés comme non décents à la suite d'un contrôle des organismes payeurs des aides personnelles au logement.

L'article 8 sexies met également en place des observatoires de l'habitat indigne, au sujet desquels le ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement a estimé qu'ils s'inscrivaient dans le prolongement des mesures prises en faveur de la prévention des expulsions, et des propositions formulées dans le rapport Doutreligne-Pelletier.

Le dernier alinéa du 3° du II de l'article 8 sexies dispose en effet qu'aux fins de traitement de l'habitat indigne, le comité responsable du plan met en place un observatoire nominatif des logements et locaux visés au g ci-dessus. La nature des informations recueillies et les modalités de fonctionnement de cet observatoire sont fixées par décret en Conseil d'Etat pris après avis de la Commission nationale de l'informatique et des libertés.

Le rapporteur de la Commission des affaires économiques a souhaité sous-amender le dispositif proposé par Mme Létard, afin d'assurer le suivi des logements considérés comme non décents, à la suite d'un contrôle des organismes payeurs des aides personnelles au logement.

Le 4° du II de l'article 8 sexies propose une nouvelle rédaction pour le cinquième alinéa de l'article 4 de la loi n° 90-449, prévoyant que le PDALPD prend en compte les besoins en logement des personnes et familles hébergées dans des établissements ou services relevant du schéma d'organisation sociale et médico-sociale.

Enfin, le 5° du II de cet article prévoit des dispositions de coordination pour l'Outre-mer.

La Commission a adopté cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 8 sexies

Prise en compte des places d'aires d'accueil des gens du voyage en tant que logements sociaux au sens de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation

La Commission a examiné un amendement présenté par Mme Chantal Brunel qualifiant les places des aires d'accueil définies par la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage de logements sociaux au sens de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation relatif à la part minimale de logements sociaux dans certaines communes.

Le rapporteur s'est déclaré favorable à cet amendement.

Rappelant que la loi du 5 juillet 2000 distinguait les aires permanentes d'accueil et les aires de grand passage, M. François Brottes a souhaité savoir si le dispositif visait ces deux catégories ou seulement la première d'entre elles.

Le rapporteur lui a précisé que seules les aires permanentes d'accueil étaient visées par l'amendement, les terrains n'étant dans l'autre cas utilisés que de manière temporaire.

M. François Brottes l'a regretté en rappelant qu'en pratique, ces terrains pouvaient être utilisés de manière continue par des occupants provisoires successifs.

Puis, la Commission a adopté cet amendement portant article additionnel après l'article 8 sexies (amendement n° 59). En conséquence, un amendement similaire de M. Jean-Pierre Abelin est devenu sans objet.

Article additionnel après l'article 8 sexies

Prise en compte des logements sociaux ayant fait l'objet d'une opération d'accession à la propriété dans le quota obligatoire de logements sociaux défini à l'article 55 de la loi « SRU »

La Commission a examiné un amendement portant article additionnel du rapporteur prévoyant qu'au titre des obligations définies par l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation, sont assimilés aux logements locatifs sociaux les logements vendus dans le cadre d'une opération d'accession sociale à la propriété. L'objectif consiste à assurer la compatibilité de l'encouragement de l'accession sociale à la propriété et de l'effort des communes pour respecter leur quota de logements sociaux. M. Philippe Pemezec a souligné qu'un tel dispositif était indispensable pour concilier l'aspiration profonde des Français à devenir propriétaires avec l'effort qui doit être fait pour réaliser des logements sociaux. Le Président Patrick Ollier a rappelé qu'il était essentiel que la France rattrape son retard par rapport à ses voisins européens en matière de détention en pleine propriété de son propre logement, et que l'effort conduit dans ce domaine permettait d'accroître l'offre de logements sociaux grâce à la réaffectation aux programmes de construction des ressources récupérées dans le cadre de l'accession à la propriété.

Mme Nathalie Gautier a précisé que le groupe socialiste n'avait aucune opposition de principe à favoriser l'accession sociale à la propriété, mais que cet objectif n'avait rien à voir avec le dispositif prévu pour l'article 55 de la loi SRU destiné à répondre à la crise du logement locatif. Elle a évoqué la nécessité de prendre en compte aussi le cas des copropriétés dégradées.

Le Président Patrick Ollier a insisté sur l'absence d'intention de la majorité de remettre en cause le quota de logements sociaux rendu obligatoire, pour certaines communes, par l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation.

M. Michel Piron a observé que l'accession sociale à la propriété constituait une manière de renforcer la mixité sociale.

M. Etienne Pinte a indiqué que l'amendement serait bienvenu dans les communes qui, malgré leurs efforts des dernières années, ne satisfont pas encore au quota de logements sociaux, et qui auraient pu percevoir l'accession sociale à la propriété comme un handicap supplémentaire pour atteindre le quota.

M. Jean-Pierre Grand a indiqué qu'il était essentiel d'améliorer les perspectives d'accession sociale à la propriété dans les centres urbains, sauf à multiplier les situations critiques qui sont liées à l'installation loin des villes des familles désirant accéder à la propriété, aussi bien pour les personnes ayant migré, que pour les communes périphériques d'accueil.

A la suite des interventions de MM. François Brottes, Jean-Charles Taugourneau et Martial Saddier, approuvés par le Président Patrick Ollier, la rédaction a été complétée pour limiter les risques de spéculation, en prévoyant que l'accédant ne peut revendre son logement pendant dix ans après qu'il l'a acquis sauf à l'organisme qui le lui a vendu, à condition qu'il le fasse au prix de cession qu'il a acquitté à ce dernier et l'amendement, ainsi modifié, a été adopté (amendement n° 60).

Le Président Patrick Ollier a invité à la constitution d'un groupe de travail pour affiner, d'ici la réunion de la Commission prévue en application de l'article 88 du règlement, la rédaction de l'amendement sur certains autres points soulevés au cours du débat :

- l'assurance que l'accédant à la propriété soit effectivement l'ancien locataire, souhaitée par M. Jean-Pierre Abelin ;

- l'exclusion du dispositif des locataires payant un surloyer, souhaité par M. François Brottes, M. Michel Piron, après avoir observé que cette catégorie de locataires était quantitativement marginale, s'interrogeant sur le caractère éventuellement plus approprié d'une distinction à opérer en fonction du niveau de ressources des bénéficiaires de l'accession ;

- la réallocation sur le même territoire des ressources récupérées à travers l'accession sociale à la propriété, préoccupation de M. François Brottes partagée par le Président Patrick Ollier.

Article additionnel après l'article 8 sexies

Prise en compte des logements construits dans le cadre d'une opération d'accession à la propriété dans le quota obligatoire de logements sociaux défini à l'article 55 de la loi « SRU »

La Commission a adopté un amendement portant article additionnel de M. Jean Pierre Grand, complémentaire de l'amendement précédemment adopté, et intégrant dans le quota des logements sociaux prévu par l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation ceux qui résultent d'opérations de construction en vue de l'accession sociale à la propriété (amendement n° 61).

Répondant à M. François Brottes qui suggérait de porter à 25 % le quota de logements sociaux, le Président Patrick Ollier a signalé qu'il serait peut-être pertinent qu'à côté du quota de logements sociaux calculé en stock, figure une nouvelle contrainte minimale de part de logements sociaux dans les flux de constructions nouvelles.

Article additionnel après l'article 8 sexies

Incitation à la construction par les communes de logements très sociaux

La Commission a adopté, suivant l'avis du rapporteur, un amendement de M. Jean-Pierre Abelin, visant à inciter les communes qui entrent dans le champ de l'article 55 de la loi « SRU », à construire des logements très sociaux, dont le besoin ne cesse de croître, en complétant les dispositions du code de la construction et de l'habitation relatives aux programmes locaux pour l'habitat, pour prévoir qu'un logement financé à l'aide d'un prêt locatif aidé d'intégration ou grâce à une subvention de l'ANAH consentie dans le cadre d'un programme social thématique, compte pour deux logements (amendement n° 62).

Article 8 septies (nouveau)

Bilan triennal de l'application de l'article 55 de la loi SRU

Cet article prévoit que tous les trois ans, le Gouvernement transmet au Parlement un rapport faisant le bilan du respect par les communes concernées de leurs obligations, au titre de l'article 55 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU), en matière de construction de logements locatifs sociaux.

L'amendement du sénateur Thierry Repentin, créant cet article additionnel, a recueilli un avis de sagesse du Gouvernement, mais un avis défavorable du rapporteur de la commission des affaires économiques du Sénat. Il a été adopté à l'unanimité des votants, le rapporteur et le Président de la commission des affaires économiques du Sénat s'étant abstenus.

Rappelons que l'article 55 de la loi SRU, codifié, notamment, à l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation prévoit que les communes, dont la population est au moins égale à 1 500 habitants en Ile-de-France et 3 500 habitants dans les autres régions et qui sont comprises, au sens du recensement général de la population, dans une agglomération de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, doivent disposer d'au moins 20 % de logements locatifs sociaux rapporté au nombre total de résidences principales.

En outre, depuis le 1er janvier 2002, les communes qui n'atteignent pas la proportion de logements locatifs sociaux requise se voient pénalisées par un prélèvement. Les sommes ainsi collectées sont reversées aux établissements publics de coopération intercommunale, compétents pour effectuer des réserves foncières en vue de la réalisation de logements sociaux ( lorsque ces établissements sont dotés d'un plan local de l'habitat (PLH), ou, à défaut, à l'établissement public foncier auquel appartient la commune, ou, à défaut, à un fond d'aménagement urbain destiné aux communes et aux EPCI pour financer des actions foncières et immobilières en faveur du logement social).

Rappelons également que ce dispositif a fait l'objet de nombreux débats au Sénat dans le cadre de l'examen du présent projet de loi, et que l'article 8 septies constitue la seule modification au droit existant qu'a apportée le Sénat.

Selon le sénateur Repentin, l'amendement voté visait à répondre à un besoin de transparence.

La Commission a adopté cet article sans modification.

Article 8 octies (nouveau)

(article L. 3221-12-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)

Délégation au président du conseil général des décisions relatives au FSL

Adopté au Sénat par le biais d'un amendement ayant recueilli l'avis favorable du rapporteur de la Commission des affaires économiques de cette assemblée ainsi que du Gouvernement, l'article 8 octies a pour objet de permettre au conseil général de déléguer à son président les décisions relatives au fonds de solidarité logement.

I.- Le droit en vigueur

A.- Le fonds de solidarité pour le logement relève du département depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 2004-809

L'article 6 de la loi n° 90-449, dans sa version issue de l'article 65 de la loi n° 2004-809 prévoit la création, dans chaque département, d'un fonds de solidarité pour le logement.

Le fonds de solidarité accorde, dans les conditions définies par son règlement intérieur, des aides financières sous forme de cautionnements, prêts ou avances remboursables, garanties ou subventions à des personnes remplissant les conditions de l'article 1er de la loi n° 90-449 et qui entrent dans un logement locatif ou qui, étant locataires, sous-locataires ou résidents de logements-foyers, se trouvent dans l'impossibilité d'assumer leurs obligations relatives au paiement du loyer, des charges et des frais d'assurance locative, ou qui, occupant régulièrement leur logement, se trouvent dans l'impossibilité d'assumer leurs obligations relatives au paiement des fournitures d'eau, d'énergie et de services téléphoniques.

Les dettes au titre des impayés de loyer et de facture d'énergie, d'eau et de téléphone peuvent être prises en charge par le fonds de solidarité pour le logement si leur apurement conditionne l'accès à un nouveau logement.

Le fonds de solidarité est également destiné à accorder des aides à des personnes propriétaires occupantes au sens du second alinéa de l'article L. 615-4-1 du code de la construction et de l'habitation, qui remplissent les conditions de l'article 1er de la présente loi et se trouvent dans l'impossibilité d'assumer leurs obligations relatives au paiement de leurs charges collectives, si le logement dont ils ont la propriété ou la jouissance est situé dans un groupe d'immeubles bâtis ou un ensemble immobilier faisant l'objet d'un plan de sauvegarde en application de l'article L. 615-1 du code de la construction et de l'habitation.

Le fonds de solidarité logement peut, en outre, accorder des aides à ces mêmes propriétaires occupants qui se trouvent dans l'impossibilité d'assumer leurs obligations relatives au remboursement d'emprunts contractés pour l'acquisition de leur logement.

Le fonds de solidarité peut également accorder des aides à des personnes propriétaires occupants, qui remplissent les conditions de l'article 1er de la présente loi et se trouvent dans l'impossibilité d'assurer leurs obligations relatives au paiement de leurs charges collectives, ou aux remboursements d'emprunts contractés pour l'acquisition du logement dont ils ont la propriété ou la jouissance si celui-ci est situé dans le périmètre d'une opération programmée d'amélioration de l'habitat définie à l'article L. 303-1 du code de la construction et de l'habitation, limitée à un groupe d'immeubles bâtis en sociétés d'attribution ou en société coopérative de construction donnant vocation à l'attribution d'un lot ou soumis au régime de la copropriété.

Le fonds de solidarité prend en charge des mesures d'accompagnement social individuelles ou collectives lorsqu'elles sont nécessaires à l'installation ou au maintien dans un logement des personnes et des familles bénéficiant du plan départemental, qu'elles soient locataires, sous-locataires, propriétaires de leur logement ou à la recherche d'un logement. Il peut aussi accorder une garantie financière aux associations qui mettent un logement à la disposition des personnes défavorisées mentionnées à l'article 1er ou qui leur accordent une garantie.

Ces aides peuvent être accordées soit directement aux bénéficiaires, soit par l'intermédiaire de fonds locaux de solidarité pour le logement ou d'associations dont l'un des objets est l'insertion ou le logement de personnes défavorisées.

Les instances locales mentionnées à l'article 4 peuvent assurer la mise en œuvre des actions engagées par le fonds de solidarité.

Les mesures d'accompagnement social donnent lieu à l'établissement de conventions conclues par le département avec les organismes ou associations qui les exécutent. Les organismes d'habitations à loyer modéré visés à l'article L. 411-2 du code de la construction et de l'habitation peuvent être partie à ces conventions. Ces conventions prévoient les conditions d'évaluation des mesures d'accompagnement social lié au logement et les modalités selon lesquelles le bailleur dans le patrimoine duquel des locataires ont bénéficié de ces mesures est associé à cette évaluation.

Le fonds de solidarité peut également accorder une aide destinée à financer les suppléments de dépenses de gestion aux associations, aux centres communaux ou intercommunaux d'action sociale, aux autres organismes à but non lucratif et aux unions d'économie sociale qui sous-louent des logements à des personnes mentionnées à l'article 1er ou qui en assurent la gestion immobilière pour le compte de propriétaires. Cette aide peut aussi être accordée, selon des critères financiers et sociaux définis par le règlement intérieur du fonds de solidarité, aux organismes ci-dessus et aux bailleurs sociaux qui louent directement des logements à des personnes mentionnées à l'article 1er. Elle ne peut porter sur les logements bénéficiant de l'aide aux associations logeant à titre temporaire des personnes défavorisées.

B.- Les compétences qui peuvent être déléguées par le conseil général à son président

Le titre II du livre II de la troisième partie du code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit l'ensemble des compétences que peut exercer le président du conseil général, en tant qu'organe exécutif du département.

L'article 3221-12 du CGCT prévoit notamment que le président peut, par délégation être chargé d'exercer le droit de préemption dans les espaces naturels sensibles, et exercer ce droit à l'occasion de l'aliénation d'un bien.

II.- Le dispositif proposé

Le Sénat a adopté, avec l'avis favorable du rapporteur de sa Commission des affaires économiques et du Gouvernement, un amendement présenté par des sénateurs appartenant notamment aux groupes socialiste et centriste de cette assemblée, permettant au président du conseil général de se voir déléguer par l'organe délibérant de la collectivité, la charge de prendre les décisions relatives au FSL, notamment en matière d'aides, de prêts, de remises de dettes et d'abandons de créances.

En contrepartie, le président du conseil général est tenu de rendre compte à la plus prochaine réunion du conseil général de l'exercice de cette compétence.

Il semblerait en effet que l'assemblée des départements de France ait constaté que le transfert au conseil général de la gestion du FSL soulève des difficultés pratiques, qui pourraient être résolues grâce à la délégation proposée à l'article 8 sexies.

Cette délégation permettrait en effet de gérer le fonds plus rapidement et de manière plus souple, alors qu'actuellement la commission permanente du conseil général ne peut traiter toutes les demandes d'attribution d'aides, ce qui, en conséquence, allonge les procédures pour des personnes se trouvant en situation de précarité et d'urgence sociale.

Votre rapporteur s'interroge sur la nécessité d'inscrire dans la loi cette faculté, mais propose néanmoins l'adoption de cet article.

Conformément à l'avis de son rapporteur, la Commission a adopté cet article sans modification.

Article 8 nonies (nouveau)

Coordination rédactionnelle

L'article 8 nonies est issu d'un amendement de coordination rédactionnelle avec l'amendement insérant dans le projet de loi l'article 8 octies.

Conformément à l'avis de son rapporteur, la Commission a adopté cet article sans modification.

Article 8 decies (nouveau)

(articles L. 302-10, L. 302-11 et L. 302-12 [nouveaux] du code de la construction
et de l'habitation)

Plan départemental de l'habitat

Adopté par le biais d'un amendement du rapporteur de la Commission des affaires économiques du Sénat ayant recueilli l'avis favorable du Gouvernement, l'article 8 decies a pour objet d'instituer un plan départemental de l'habitat.

L'amendement sénatorial créant l'article 8 decies insère une section III dans le chapitre II du titre préliminaire du livre III du code de la construction et de l'habitation, comprenant les articles L. 302-10, L. 302-11 et L. 302-12 nouveaux. L'article 8 decies modifie également le titre du chapitre II précité pour tenir compte de la création par cet article de plans départementaux.

Article L. 302-10

Institution du plan départemental de l'habitat

En vertu de l'article L. 302-10 nouveau, ce plan serait élaboré, pour une durée de cinq ans, sous l'autorité conjointe de l'Etat et du département, en association avec les établissements publics de coopération intercommunale disposant d'un PLH (18). Un comité de pilotage serait constitué à cet effet, sous la présidence conjointe du préfet et du président du conseil général.

Il fournirait un cadre pour la mise en œuvre des conventions de délégation aux départements de l'attribution des aides à la pierre, rendue possible par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

Article L. 302-11

Objet du plan départemental de l'habitat

Le PDH, en vertu de l'article L. 302-11 nouveau du code de la construction et de l'habitation assurerait un lien entre les PLH et le PDALPD (19).

Il assurerait également la coordination entre les différents PLH, en traitant notamment la question des territoires non couverts par ces documents, et des territoires limitrophes des EPCI, établissements dont les périmètres ne correspondent pas toujours à des bassins d'habitat. Pour ce faire, le PDH serait conforme aux orientations définies dans les PLH et les schémas de cohérence territoriale (SCOT).

Sur le modèle du PLH, le PDH comporterait un diagnostic sur le fonctionnement des marchés du logement et définirait les conditions de mise en place d'un dispositif d'observation de l'habitat sur le territoire du département.

Article L. 302-12

Rôle de la section départementale du comité régional de l'habitat

Enfin, l'article L. 302-12 nouveau du code de la construction et de l'habitation prévoit que les concertations en vue de l'élaboration du plan départemental de l'habitat seraient menées par une section départementale du comité régional de l'habitat. Cette section serait présidée conjointement par le représentant de l'Etat dans le département et par le président du conseil général.

Votre rapporteur s'interroge sur l'opportunité de rendre obligatoire dans tous les départements un tel dispositif, mais reconnaît néanmoins que ce nouvel outil permettra d'assurer une meilleure coordination des politiques locales de l'habitat.

C'est pourquoi, conformément à l'avis de son rapporteur, la Commission a adopté cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 8 decies

Réalisation d'études de cadrage sur l'habitat par les syndicats mixtes

En conséquence de la suppression de l'article 2 bis du projet de loi, et suivant l'avis de son rapporteur, la Commission a adopté un amendement portant article additionnel après l'article 8 decies, et disposant que lorsque les périmètres des EPCI compétents en matière de PLH diffèrent fortement de ceux des bassins d'habitat ou des pays, un syndicat mixte visé à l'article L. 5711-1 du code général des collectivités territoriales peut élaborer, en l'absence de schéma de cohérence territorial prescrit sur ce territoire, des études de cadrage sur l'habitat (amendement n° 63).

Avant l'article 9

La Commission a rejeté, suivant l'avis du rapporteur, un amendement de M. Jean-Yves Le Bouillonnec visant à abroger l'article 60 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, qui a délégué le contingent préfectoral aux maires et aux présidents d'EPCI. L'auteur de l'amendement a indiqué qu'il s'agissait, conformément à une demande constante du groupe socialiste depuis le vote de cette loi, de revenir sur le désengagement de l'Etat qui remettait en cause l'équité territoriale et la mixité sociale dans les quartiers.

Article 9

(articles L. 441-1-1, L. 441-1-2, L. 441-1-4, L. 441-2-3 et L. 441-2-5 du code de la construction et de l'habitation)

Rôle des EPCI, des commissions départementales de médiation et des préfets dans l'attribution des logements locatifs sociaux

Cet article a trait à l'attribution des logements locatifs sociaux. L'objectif majeur de l'article est, dans le cadre de la décentralisation relancée en 2004, de renforcer le rôle de l'échelon intercommunal dans la politique du logement, tout en confortant le rôle de garant de l'Etat :

- d'une part, dans un souci de simplification, il substitue, à l'élaboration de documents dans le cadre des conférences intercommunales de logement, qui sont supprimées, la conclusion d'accords collectifs intercommunaux portant engagements annuels quantifiés d'attribution de logements sociaux - ces accords relevant désormais des EPCI, contrairement aux chartes précitées ;

- d'autre part, il renforce le rôle des commissions départementales de médiation rattachées aux organismes de gestion des logements sociaux, et le rôle des préfets, dans l'attribution des logements sociaux.

Le Sénat a apporté des modifications substantielles à cet article :

- s'agissant de la liste des publics prioritaires dans l'attribution des logements sociaux ;

- eu égard à la délégation du contingent préfectoral aux EPCI ;

- en créant une commission de coordination, au sein des EPCI, chargée d'examiner les dossiers de tous les demandeurs de logements sociaux visés par les accords collectifs intercommunaux précités ;

- en supprimant la procédure dite de « coupe-file », prévue par le projet de loi, qui permet au préfet de mettre en demeure un bailleur social de loger un demandeur logé temporairement dans un logement transitoire, ou mal logé et reprenant une activité après une période de chômage de longue durée.

I.- L'attribution des logements locatifs sociaux dans le droit en vigueur : un dispositif complexe

Les principes généraux d'attribution des logements locatifs sociaux sont définis à l'article L. 441 du code de la construction et de l'habitation qui dispose que cette attribution participe à la mise en œuvre du droit au logement, afin de satisfaire les besoins des personnes de ressources modestes et des personnes défavorisées. Elle doit notamment prendre en compte la diversité de la demande constatée localement ; elle doit favoriser l'égalité des chances des demandeurs et la mixité sociale des villes et des quartiers.

La loi fixe également une liste des publics prioritaires (A) dont il doit être tenu compte dans le cadre de la signature par l'Etat et les bailleurs sociaux d'un accord national. La loi, et son décret d'application, sont déclinés à l'échelon local (B) :

- par la signature d'accords départementaux, également conclus entre l'Etat et les bailleurs,

- et par la signature éventuelle de chartes intercommunales, établies dans le cadre de conférences intercommunales.

Le PDALPD (plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées) tient également compte de ces priorités.

En outre, le contingent préfectoral de logements sociaux, qui peut, depuis la loi n° 2004-809, être délégué au maire ou au président d'EPCI, si ce dernier obtient l'accord du maire concerné, tient également compte des priorités définies au niveau national par le législateur (C).

Enfin, si les commissions d'attribution de logements sociaux existant au sein de chaque organisme bailleur appliquent les accords conclus avec l'Etat et, le cas échéant, les pouvoirs locaux, la commission de médiation veille, dans chaque département, à limiter la longueur des délais de traitement par les bailleurs des demandes d'attribution (D).

A.- Définie par le législateur, la liste des publics prioritaires ne cesse de s'allonger

Dans le droit en vigueur, l'article L. 441-1 du code précité prévoit que pour l'attribution des logements locatifs sociaux, il est tenu compte notamment :

- de la composition, du niveau de ressources et des conditions de logement actuelles du ménage, de l'éloignement des lieux de travail et de la proximité des équipements répondant aux besoins des demandeurs ;

- et de l'activité professionnelle des membres du ménage lorsqu'il s'agit d'assistants maternels ou d'assistants familiaux agréés.

En outre, le décret d'application de cet article doit fixer des critères généraux de priorité pour l'attribution des logements, notamment au profit :

- de personnes en situation de handicap ou de familles ayant à leur charge une personne en situation de handicap ;

- de personnes mal logées, défavorisées ou rencontrant des difficultés particulières de logement pour des raisons d'ordre financier ou tenant à leurs conditions d'existence ;

- ainsi que de personnes hébergées ou logées temporairement dans des établissements et logements de transition.

B.- Une multiplicité de documents déclinent au niveau local les priorités définies par la loi et son décret d'application

Ainsi que le précise l'exposé des motifs du projet de loi, le système actuel empile de façon peu lisible des dispositifs dont l'efficacité est limitée, en raison même de cet empilement.

1. La mise en oeuvre à l'échelon départemental des critères définis au niveau national

a) Le règlement départemental : un document élaboré par le représentant de l'Etat dans le département

Si les conditions d'attribution des logements sociaux sont fixées par la loi et par décret en Conseil d'Etat, les critères d'attribution sont ensuite établis à l'échelon local dans un règlement départemental établi par le préfet, en fonction des spécificités de chaque département.

En effet, l'article L. 441-1-1 du code de la construction et de l'habitation prévoit que les critères de priorité pour l'attribution des logements et les conditions de leur réservation au profit des personnes prioritaires sont, pour chaque département, précisées en tenant compte de la mixité des villes et des quartiers ainsi que, le cas échéant, des caractéristiques des diverses parties de celui-ci, par un règlement établi par le représentant de l'Etat dans le département après avis du comité régional de l'habitat.

Ce règlement tient compte des programmes locaux de l'habitat, communiqués au comité régional de l'habitat, et des besoins évalués par le plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées (cf. infra).

En cas d'inobservation par un organisme des règles fixées par le règlement départemental, après épuisement des voies de conciliation et après mise en demeure, le représentant de l'Etat dans le département peut, pour une durée qui ne peut excéder un an, désigner un délégué spécial chargé de prononcer les attributions de logements au nom et pour le compte de l'organisme, dans le respect des règles et des conventions régulièrement signées.

b) Le PDALPD : un document établi conjointement par le préfet et le conseil général

En outre, le plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD), élaboré conjointement par le préfet et le conseil général, identifie les besoins en logements, les publics prioritaires, et les actions à entreprendre.

En effet, le 3° du I de l'article 65 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a modifié l'article 3 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement. L'article 3, relatif au PDALPD, dispose désormais qu'il est élaboré et mis en œuvre par l'Etat et par le département. Ils y associent les communes ou leurs groupements ainsi que les autres personnes morales concernées, notamment les associations dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées et les associations de défense des personnes en situation d'exclusion par le logement, les caisses d'allocations familiales, les caisses de mutualité sociale agricole, les distributeurs d'eau et d'énergie, les opérateurs de services téléphoniques, les bailleurs publics ou privés et les collecteurs de la participation des employeurs à l'effort de construction. Le plan est établi pour une durée minimale de trois ans.

Dans la mesure où ce document est établi en étroite collaboration entre l'Etat et le département, et où le règlement départemental doit tenir compte des orientations du PDALPD, on peut considérer que le règlement départemental est redondant par rapport au PDALPD.

2. Les bailleurs s'engagent par des accords signés avec l'Etat sur des objectifs quantifiés d'attribution de logements

Afin que les bailleurs sociaux appliquent effectivement les priorités d'attribution définies tant au niveau national que départemental, la loi prévoit la conclusion, entre l'Etat et les bailleurs sociaux :

- d'accords nationaux,

- et d'accords collectifs départementaux.

Ces accords définissent des engagements annuels quantifiés d'attribution de logements.

Selon les informations fournies à votre rapporteur, aucun accord national n'a encore été conclu à ce jour, entre l'Etat et les organisations nationales représentatives des organismes gestionnaires de logements sociaux.

S'agissant des accords départementaux, conclus dans chaque département entre le préfet et les organismes disposant d'un patrimoine locatif social, ils définissent un engagement annuel quantifié d'attribution de logements aux personnes cumulant des difficultés économiques et sociales ainsi que les délais les conditions d'examen des demandes.

3. Le préfet peut également contraindre les communes à élaborer des chartes intercommunales

En vertu de l'article L. 441-1-4 du code de la construction et de l'habitation, dans sa version actuellement en vigueur, le préfet du département peut délimiter des bassins d'habitat et obliger les communes situées dans chaque bassin à créer une conférence intercommunale du logement qui est consultée sur l'accord départemental précité, en vue d'élaborer une charte intercommunale.

L'article L. 441-1-5 du code précité définit les conditions dans lesquelles les conférences intercommunales établissent les chartes intercommunales, et l'article L. 441-1-6 prévoit, pour le cas particulier de la région parisienne, la création d'une conférence régionale du logement social élaborant un schéma d'orientation en vue d'harmoniser les politiques du logement social, notamment les principes de répartition et d'attribution des logements sociaux.

Selon les informations fournies à votre rapporteur, la création de la conférence régionale du logement social d'Ile-de-France a permis d'appréhender à l'échelon le plus pertinent, les enjeux du logement social dans cette région, alors que les instruments de droit commun étaient à cette époque soit départementaux (le conseil départemental de l'habitat, l'accord collectif départemental, et le plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées), soit intercommunaux, s'agissant des conférences intercommunales.

Cela étant, l'opportunité de les maintenir a été remis en question depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, qui a créé des comités régionaux de l'habitat.

En outre, il semble que les conférences intercommunales présentent l'inconvénient de ne pas être liées directement aux EPCI, ces derniers n'ayant pas l'initiative de leur création.

C.- Le contingent préfectoral, qui peut être délégué aux collectivités locales, fait l'objet de conventions avec les bailleurs

1. Le droit de réservation du préfet

L'article L. 441-1 du code précité confie au préfet un droit de réservation des logements sociaux qui lui permet de rendre effective l'attribution de logements à des personnes prioritaires. Le contingent ainsi mis à disposition ne peut excéder 30 % du patrimoine du bailleur, dont 5 % pour les fonctionnaires et 25 % pour les personnes défavorisées. Ce droit de réservation se fait généralement par convention avec les bailleurs sociaux, ce qui permet d'aboutir à une gestion concertée du parc social de logements sur le contingent ainsi réservé : le préfet dispose d'un droit de proposition, les bailleurs sociaux pouvant refuser les candidats présentés par le préfet pourvu que leur refus soit motivé.

2. Les délégations de compétences au profit des communes et des EPCI font l'objet de conventions

La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a modifié le dispositif du contingent préfectoral, en prévoyant une possibilité de délégation par le préfet au maire ou au président d'EPCI compétent en matière d'habitat de tout ou partie des réservations de logements dont il bénéficie, au titre du précédent alinéa, sur le territoire de la commune ou de l'établissement. Cette délégation s'effectue par convention.

Cette convention fixe les engagements du délégataire en vue de la mise en œuvre du droit au logement, les modalités d'évaluation annuelle de la délégation ainsi que les conditions de son retrait en cas de non-respect de ses engagements par le délégataire.

S'il constate, au terme de l'année écoulée, que les objectifs fixés par le plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées ne sont pas respectés, le représentant de l'Etat peut, après mise en demeure restée sans suite pendant trois mois, se substituer au maire ou au président de l'établissement public de coopération intercommunale pour décider directement de la réservation des logements.

D.- L'octroi, dans des délais encadrés, des logements par les commissions d'attribution

Dans la mesure où les logements locatifs sociaux sont attribués par les organismes HLM, chaque organisme comprend en son sein une commission d'attribution composée de six membres qui est chargée d'attribuer nominativement chaque logement locatif.

En outre, les délais d'examen des demandes d'attribution sont encadrés : en effet, dans chaque département, une commission de médiation, placée auprès du préfet, examine les réclamations des demandeurs, lorsque le délai de traitement d'une demande d'attribution est anormalement long. Son avis est consultatif et ne porte que sur le caractère plus ou moins urgent d'une demande. La commission de médiation ne joue donc pas de rôle précontentieux dans la procédure d'attribution.

II.- Le projet de loi renforce le rôle prépondérant de l'intercommunalité dans la politique du logement, et le rôle du préfet comme garant de l'intérêt général

La Commission a examiné un amendement de M. Jean-Yves Le Bouillonnec visant à supprimer l'article 9. Suivant l'avis défavorable du rapporteur, la Commission a rejeté cet amendement.

A.- L'allongement de la liste des catégories prioritaires

1. Le projet de loi initial prévoit une procédure de « coupe-file »

Le projet de loi initial prévoyait, dans le paragraphe VII, qu'après avis la commission de médiation, le préfet peut mettre en demeure un organisme bailleur de loger, dans un délai qu'il détermine, un demandeur hébergé ou loger temporairement dans un établissement ou un logement de transition, ou mal-logés et reprenant une activité après une période de chômage de longue durée. L'attribution du logement correspondant s'imputerait alors sur le contingent préfectoral.

Selon les informations fournies à votre rapporteur, cette procédure avait deux objectifs :

- s'agissant des personnes logées temporairement, la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale a prévu le renforcement de l'offre de logement de ces publics par la création de places supplémentaires dans les établissements d'hébergement d'urgence. L'ajout des personnes logées temporairement à la liste des publics prioritaires pour l'attribution de logements sociaux complète le dispositif d'offre, en fluidifiant la demande ;

- quant aux personnes mal logées reprenant une activité, leur mention se justifie par la volonté d'encourager les chômeurs de longue durée à retrouver un emploi.

2. Le Sénat a supprimé la procédure de « coupe-file » et a allongé la liste des publics prioritaires pour l'attribution des logements locatifs sociaux

a) La suppression de la procédure de « coupe-file »

Le rapporteur de la commission des affaires économiques du Sénat a supprimé, par le biais d'un amendement ayant recueilli un avis de sagesse du gouvernement, la procédure de coupe-file prévue par le projet de loi initial. M. Braye a en effet estimé qu'il n'était pas opportun de déroger au circuit classique d'attribution de logements locatifs sociaux.

b) La liste des publics prioritaires a été étendue à deux nouvelles catégories de publics en difficulté

En conséquence de la suppression de la procédure de coupe-file, le Sénat, par le biais d'un amendement de M. Braye, rapporteur de la commission des affaires économiques du Sénat, ayant recueilli l'avis favorable du Gouvernement, et créant un bis nouveau, a ajouté à la liste des publics prioritaires, outre les personnes en situation de handicap et les personnes mal logées, prises en compte par le droit existant :

- les personnes hébergées ou logées temporairement dans un établissement ou un logement de transition ;

- les personnes mal logées reprenant une activité après une période de chômage de longue durée.

3. Les propositions de la Commission

La Commission a examiné un amendement de M. Martial Saddier, tendant à insérer un alinéa après le 1° de l'article 9, pour permettre aux bailleurs sociaux d'obtenir la libération de logements dont les locataires ne remplissent plus les critères de revenus fixés par la loi, ou qui sont propriétaires d'au moins un bien immobilier.

M. Martial Saddier a souligné que certains locataires de logements sociaux étaient par ailleurs propriétaires, ce qui allait contre l'esprit des mesures de développement du logement social. Il a indiqué que le surloyer, trop faible, ne permettait pas de répondre à ce problème, car il s'appliquait aux revenus, mais pas au patrimoine.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec a salué le dispositif proposé par l'amendement en ce qui concerne l'accès au logement, mais a estimé qu'il ne changerait pas la situation de ceux qui occupaient actuellement des logements sociaux.

Le Président Patrick Ollier a déclaré qu'il faudrait limiter cette mesure aux occupants de logements sociaux propriétaires d'un bien immobilier dans la même commune, ce qu'a approuvé M. Jean-Charles Taugourdeau, évoquant le cas des personnes âgées dans les zones rurales d'habitat dispersé, qui préféraient souvent habiter dans des résidences sociales alors qu'elles possédaient un logement.

Conformément à l'avis favorable du rapporteur, la Commission a adopté cet amendement (amendement n° 64).

B.- Le Sénat a rendu possible la délégation aux EPCI du contingent préfectoral, même sans l'accord du maire, en cas de signature d'accords collectifs intercommunaux

Remettant en cause l'équilibre trouvé dans le cadre de la discussion de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, le rapporteur de la commission des affaires économiques du Sénat a fait adopter un amendement prévoyant que la délégation du contingent préfectoral peut être effectuée directement au bénéfice des établissements publics de coopération intercommunale qui ont signé un accord collectif intercommunal. La convention de délégation prévoirait les modalités d'association des communes membres à l'utilisation des droits de réservation sur leur territoire.

M. Braye a estimé que l'article 9 du projet de loi plaçait les EPCI en première ligne pour gérer le logement des personnes les plus défavorisées, en prévoyant qu'ils pourraient conclure avec les organismes HLM un accord collectif intercommunal fixant des objectifs quantifiés d'attribution de logements aux ménages en difficulté. Il a ajouté que le dispositif du projet de loi imputait ces attributions, en premier lieu, sur les droits à réservation de l'EPCI, et, en second lieu, sur ceux du préfet et des communes, avec l'accord du préfet ou du maire.

Les EPCI ne disposant, dans les faits, que de très peu de droits à réservation, le rapporteur du Sénat a précisé que sa commission avait souhaité donner à ces établissements les moyens de remplir les nouvelles obligations qui leur incombaient.

Réceptif aux arguments du rapporteur de la commission des affaires économiques du Sénat, votre rapporteur s'interroge néanmoins sur l'opportunité de remettre en cause, un an à peine après le vote de la loi de décentralisation, un compromis trouvé entre le gouvernement et le parlement en matière de délégation du contingent préfectoral au maire ou, au président d'EPCI, avec l'accord du maire.

La Commission a d'abord rejeté deux amendements de M. Jean-Pierre Abelin, le premier visant à faire bénéficier de droit les EPCI délégataires de la politique du logement, de la délégation de tout ou partie du contingent préfectoral, et le second tendant à éviter des ambiguïtés dues à une rédaction de l'article 9 risquant d'être trop restrictive pour les personnes ne reprenant pas une activité.

Puis la Commission a adopté un amendement du rapporteur rétablissant le dispositif de la loi n° 2004-809 qui prévoit l'accord du maire pour la délégation aux EPCI du contingent préfectoral, alors que le Sénat avait attribué directement cette compétence aux EPCI (amendement n° 65).

C.- La substitution aux conférences intercommunales et aux règlements départementaux, d'accords collectifs intercommunaux

Afin de simplifier le système, le de l'article 9 du projet de loi supprime les conférences intercommunales du logement ainsi que les règlements départementaux, et prend en compte le nouveau partage de responsabilités résultant de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, en prévoyant de nouvelles facultés pour les établissements publics de coopération intercommunale ayant conclu une convention de délégation de compétences pour les aides à la pierre.

1. Les accords collectifs intercommunaux portent engagements quantifiés d'attribution de logements sociaux

a) Le dispositif du projet de loi initial

Sur le modèle des accords quantifiés conclus par le préfet au niveau départemental, le projet de loi crée la possibilité pour les établissements publics de coopération intercommunale ayant conclu une convention de délégation de compétences pour les aides à la pierre, de proposer aux organismes disposant d'un patrimoine locatif social dans le ressort territorial de ces établissements de conclure pour trois ans un accord collectif intercommunal.

Proposant une nouvelle rédaction de l'article L. 441-1-1 du code de la construction et de l'habitation, le de l'article 9 prévoit en outre que cet accord définit pour chaque organisme un engagement annuel quantifié d'attribution de logements aux personnes connaissant des difficultés économiques et sociales, notamment aux personnes et familles mentionnées au deuxième alinéa de l'article 4 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 précitée.

Rappelons que le deuxième alinéa de cet article, dans sa rédaction issue de la loi « responsabilités locales », dispose que le plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées doit accorder une priorité aux personnes et familles sans aucun logement, menacées d'expulsion sans relogement, hébergées ou logées temporairement, ou logées dans des taudis, des habitations insalubres, précaires ou de fortune, ainsi qu'à celles qui sont confrontées à un cumul de difficultés.

L'article 9 du projet de loi précise également que l'accord collectif intercommunal doit respecter la mixité sociale des villes et des quartiers, et tenir compte des capacités d'accueil et des conditions d'occupation des immeubles constituant le patrimoine des différents organismes, par secteur géographique. Enfin, cet accord prévoit les moyens d'accompagnement et les dispositions nécessaires à la mise en œuvre et au suivi de ses objectifs.

Le règlement départemental d'attribution est supprimé.

b) Le Sénat a complété le projet de loi en permettant la création de commissions de coordination au sein des EPCI

Tout d'abord, le Sénat a adopté un amendement du rapporteur de sa commission des affaires économiques, ayant recueilli un avis de sagesse du Gouvernement, créant, dans le cadre des accords collectifs intercommunaux, des commissions de coordination au sein des EPCI. En vertu de l'amendement de M. Braye, qui ajoute deux alinéas à l'article L. 441-1-1 dans sa rédaction issue du projet de loi, ces commissions sont composées :

- du préfet,

- des maires des communes membres de l'EPCI,

- de représentants des bailleurs sociaux présents sur le territoire de l'EPCI,

- de représentants du département,

- de représentants de tout organisme titulaire de droits de réservation

- et de représentants des associations d'insertion.

Sans se substituer aux commissions d'attribution désignées au sein des organismes bailleurs, les commissions de coordination examinent les dossiers des demandeurs de logement social concernés par l'accord collectif intercommunal. Elles n'ont de compétence que consultative, quant à l'opportunité d'une attribution d'un logement dans le parc social situé sur le territoire de l'établissement public. Les commissions de coordination se dotent d'un règlement intérieur précisant les modalités de leur fonctionnement.

Le troisième alinéa de l'article L. 441-1-1, ajouté par le Sénat, prévoit que l'accord collectif intercommunal se substitue, sur le territoire où il s'applique, à l'accord collectif départemental prévu par le droit en vigueur. Ainsi il s'agit d'éviter une superposition des dispositifs.

Votre rapporteur s'interroge sur la nécessité de rendre obligatoire la création de commissions de coordination. Cependant, il vous propose le maintien de cette disposition.

En outre, le Sénat a adopté deux amendements de précision au premier alinéa de l'article L. 441-1-1, disposant :

- d'une part, que les EPCI, pour pouvoir conclure des accords collectifs intercommunaux, doivent être compétents en matière d'habitat et disposer d'un PLH ;

- et, d'autre part, que les accords précités sont soumis pour avis au comité responsable du PDALPD. Si cet avis n'a pas été rendu dans un délai de deux mois à compter de sa transmission, il est réputé favorable.

2. De nouvelles prérogatives au profit des présidents d'EPCI

L'article 9 du projet de loi confie, au 4ème alinéa de l'article L. 441-1-1 du code de l'urbanisme, de nouvelles prérogatives au président de l'établissement public de coopération intercommunale, en lui permettant, en cas de refus d'un organisme de signer l'accord intercommunal, au terme d'un délai de six mois, suivant la proposition qu'il a présentée, de désigner à l'organisme des personnes prioritaires et de fixer le délai dans lequel celui-ci est tenu de les loger.

Dans ce cas, les attributions s'imputent sur ses droits à réservation et, le cas échéant, sur les droits à réservation dont bénéficient l'Etat ou les communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale avec l'accord du préfet ou du maire intéressé. Ces dispositions s'appliquent jusqu'à la signature de l'accord intercommunal.

Le cinquième alinéa de l'article L. 441-1-1 du code de l'urbanisme, dans sa rédaction issue du projet de loi, prévoit qu'en cas de manquement de l'organisme aux engagements qu'il a pris dans le cadre de l'accord intercommunal, le président de l'établissement public de coopération intercommunale peut procéder à un nombre d'attributions équivalant au nombre de logements récents attribués en priorité aux personnes défavorisées mentionnées dans l'accord, après consultation des maires des communes intéressées.

L'alinéa suivant dispose en outre que si l'organisme fait obstacle aux attributions prononcées par le président de l'établissement public de coopération intercommunale, ce dernier peut saisir le préfet.

Cette procédure s'inspire des dispositions relatives aux accords collectifs départementaux prévus à l'article L. 441-1-3 du code de la construction et de la habitation.

Enfin, le de l'article 9, qui a été amendé sur le plan rédactionnel par le rapporteur de la commission des affaires économiques du Sénat, prévoit une nouvelle rédaction de l'article L. 441-1-2 du code de la construction et de l'habitation, relatif aux accords collectifs départementaux :

- ces accords doivent tenir compte, non plus de l'avis rendu par les conférences intercommunales, supprimées par le projet de loi (cf. infra), mais des orientations fixées dans les PDALPD ;

- les dispositions, actuellement en vigueur, et prévoyant la signature, entre l'Etat et les organisations nationales représentatives des bailleurs sociaux, d'accords nationaux définissant les principes généraux d'attribution de logements, sont supprimées, et la définition de ces orientations est renvoyée à l'échelon local ;

- il supprime la référence, désormais caduque, aux protocoles d'occupation du patrimoine social ;

- enfin, la définition de délais d'attente manifestement anormaux au delà desquels la demande fait l'objet d'un examen prioritaire est supprimée, en raison de la nouvelle rédaction de l'article L. 441-1-4 (cf. infra).

3. La suppression des conférences intercommunales et des règlements départementaux

En conséquence de la création des accords collectifs intercommunaux, le et lede l'article 9 suppriment, en abrogeant les articles L. 441-1-5 et L. 441-1-6 du code précité, les conférences intercommunales, et pour la région Ile-de-France, la conférence régionale du logement social.

En effet, s'agissant de cette dernière, la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a créé des comités régionaux de l'habitat réunissant les mêmes acteurs que la conférence régionale du logement social d'Ile-de-France, par conséquent devenue inutile.

D.- Rôle et composition de la commission de médiation

Ainsi que le précise l'exposé des motifs du projet de loi, l'article 9 renforce le rôle des commissions de médiation, qui peuvent saisir le représentant de l'Etat dans le département du cas d'une famille ou d'une personne qui n'a pas eu de réponse à une demande de logement dans un délai manifestement anormal, et qu'elles estiment prioritaire.

1. L'adaptation aux circonstances locales des délais de traitement des demandes d'attribution

Le de l'article 9 du projet de loi réécrit l'article L. 441-1-4 du code précité. Dans le droit en vigueur, cet article a trait à la possibilité pour le préfet du département, de délimiter des bassins d'habitat et d'obliger les communes situées dans chaque bassin à créer une conférence intercommunale du logement qui est consultée sur l'accord départemental précité, en vue d'élaborer une charte intercommunale.

Les conférences et chartes intercommunales étant supprimées, l'article L. 441-1-4, dans sa version issue du projet de loi initial, prévoit qu'un arrêté du représentant de l'Etat dans le département détermine, au regard des circonstances locales et après avis du comité responsable du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées, les délais à partir desquels les personnes qui ont déposé une demande de logement locatif social peuvent saisir la commission de médiation prévue à l'article L. 441-2-3 du code précité.

Votre rapporteur se félicite de ce nouveau dispositif, qui constitue une véritable avancée pour les demandeurs de logements sociaux, tant en termes d'adaptation du dispositif aux réalités locales, qu'en termes d'information sur la possibilité qu'ont les demandeurs de recourir à la commission de médiation, et d'information sur le délai anormalement long au terme duquel ce recours peut être effectué.

Le Sénat a modifié la rédaction de cet article par le biais d'un amendement du rapporteur de la commission des affaires économiques du Sénat, M. Dominique Braye, et du rapporteur pour avis de la commission des lois du Sénat, M. Pierre Jarlier, ayant recueilli l'avis favorable du Gouvernement.

Cet amendement prévoit, outre la consultation du comité responsable du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées, celle des établissements publics de coopération intercommunale ayant conclu un accord collectif intercommunal, et celle des représentants des bailleurs sociaux dans le département.

En effet, le Sénat a estimé que la fixation du délai devait faire l'objet d'un accord concerté entre le représentant de l'Etat, les bailleurs sociaux et les collectivités concernées.

Le a) du 6° de l'article 9 du projet de loi renforce l'information du demandeur quant à sa faculté de saisine de la commission de médiation, en complétant l'article L. 441-1-2 du code de la construction et de l'habitation, qui a trait aux demandes d'attributions de logements sociaux. Le projet de loi prévoit, parmi les informations communiquées au demandeur de logement, le délai au-delà duquel il peut saisir la commission de médiation ainsi que les modalités de cette saisine.

Le b) du 6° de l'article 9, ajouté par le Sénat, prévoit des dispositions de coordination rédactionnelle.

2. L'élargissement de la composition des commissions de médiation

Le premier alinéa du 7° de l'article 9 du projet de loi propose une nouvelle rédaction de l'article L. 441-2-3 du code précité, relatif aux commissions de médiation. En effet, dans le droit existant, les commissions sont composées au plus de quatre représentants des organismes bailleurs, de deux représentants des associations de locataires et de deux représentants des associations agréées dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées, dans le département.

Le premier alinéa de l'article L. 441-2-3, dans sa nouvelle rédaction, issue du deuxième alinéa du 7°, prévoit que les commissions de médiation sont présidées par une personnalité qualifiée désignée par le président du tribunal de grande instance, et sont composées de représentants du département, de représentants des organismes bailleurs, de représentants des associations de locataires et de représentants des associations agréées précitées.

Le Sénat a amendé ce premier alinéa, en précisant que les commissions de médiation seront présidées, non pas par une personnalité qualifiée désignée par le président du tribunal de grande instance, mais par une personnalité désignée par le représentant de l'Etat dans le département. Le Sénat a également prévu la présence au sein de ses commissions de représentants des établissements publics de coopération intercommunale ayant signé des accords collectifs intercommunaux en application du présent projet de loi.

Le deuxième alinéa de l'article L. 441-2-3 du code de la construction et de l'habitation, dans sa rédaction issue du troisième alinéa du 7° de l'article 9 du projet de loi, prévoit que la commission de médiation reçoit toutes réclamations relatives à l'absence de réponse à une demande de logement répondant aux conditions réglementaires d'accès à un logement locatif social, dans le délai fixé par le préfet. La commission de médiation reçoit, après requête formulée auprès du bailleur ou des bailleurs en charge de la demande, tous les éléments d'information sur la qualité du demandeur et sur les motifs justifiant l'absence de propositions.

3. Les pouvoirs accrus du préfet

Le troisième alinéa de l'article L. 441-2-3 du code de la construction et de l'habitation, dans sa rédaction issue du quatrième alinéa du 7° de l'article 9 projet de loi, prévoit que dès lors que le préfet ou, le cas échéant, le délégataire du contingent préfectoral, est saisi du cas d'un demandeur dont la demande est considérée comme prioritaire par la commission de médiation, il peut désigner le demandeur à un organisme disposant de logement correspondant à la demande, en fixant le délai dans lequel celui-ci est tenu de le loger. Ces attributions s'imputent sur le contingent préfectoral, qu'il ait, ou non, fait l'objet d'une délégation.

L'article 9 projet du loi initial prévoyait en outre une procédure de « coupe-file », détaillée ci-dessous, qui a été supprimée par le Sénat.

Le cinquième alinéa du 7°, dans sa version issue du Sénat, prévoit également qu'en cas de refus de l'organisme de loger le demandeur, le préfet procède à l'attribution d'un logement correspondant aux besoins de celui-ci sur son contingent préfectoral.

Le sixième alinéa du 7°, dans sa rédaction issue du Sénat, dispose que lorsque le contingent préfectoral a été délégué, le préfet demande au délégataire de procéder à la désignation et, le cas échéant, à l'attribution du logement dans un délai qu'il détermine.

Le septième alinéa du 7°, dans sa rédaction issue du Sénat, précise qu'en cas de refus du délégataire, le préfet se substitue à ce dernier. Si l'organisme fait obstacle à ces attributions, il est fait application des dispositions de l'article L. 441-1-3.

Rappelons que le premier alinéa de l'article L. 441-1-3 du code de la construction et de l'habitation prévoit que quand, au terme d'un délai de six mois après qu'il lui a été proposé par le préfet, un organisme bailleur refuse de signer un accord départemental, le préfet désigne à l'organisme des personnes prioritaires et fixe le délai dans lequel celui-ci est tenu de les loger.

En outre, ces attributions s'imputent sur son contingent préfectoral. Elles sont prononcées en tenant compte de l'état de l'occupation du patrimoine de l'organisme au regard de la nécessaire diversité de la composition sociale de chaque quartier et de chaque commune, après consultation des maires des communes intéressées, jusqu'à la signature de l'accord départemental.

Le deuxième alinéa de l'article L. 441-1-3 précise que si un organisme refuse d'honorer l'engagement qu'il a pris dans le cadre d'un tel accord, le préfet procède à un nombre d'attributions équivalant au nombre de logements restant à attribuer en priorité aux personnes défavorisées en vertu de cet accord, après consultation des maires des communes intéressées.

Le troisième et dernier alinéa de l'article L. 441-1-3 prévoit que si l'organisme fait obstacle à la mise en œuvre des dispositions précitées, le préfet désigne pour une durée d'un an un délégué spécial chargé de prononcer les attributions de logement au nom et pour le compte de l'organisme, après consultation des maires des communes concernées, dans le respect des conventions de réservation de logement régulièrement signées.

Enfin, le huitième et dernier alinéa du 7° de cet article prévoit qu'un décret en Conseil d'Etat fixe les conditions d'application de l'article L. 441-1-1.

Le de cet article prévoit une nouvelle rédaction de l'article L. 441-2-5 du code précité, relatif à l'information que doivent fournir les bailleurs sociaux au préfet, s'agissant de l'attribution de leurs logements. La nouvelle rédaction de cet article du code de la construction et de l'habitation :

- tire les conséquences de la suppression, par le projet de loi, des règlements départementaux (cf. supra) ;

- et prévoit que les bailleurs sociaux rendent compte, une fois par an, de l'attribution des logements locatifs sociaux au préfet et, pour les parties du parc de logements locatifs sociaux situés dans le ressort de leurs compétences, aux présidents des établissements publics de coopération intercommunale ayant signé des accords collectifs intercommunaux, ainsi qu'aux maires des communes intéressées.

Le Sénat a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement deux amendements de coordination, créant un 9° et un 10° nouveaux.

La Commission a rejeté deux amendements de M. Rodolphe Thomas et de M. Jean Pierre Abelin, examinés en discussion commune, visant à rendre les commissions de médiation plus opérationnelles, en modifiant leur composition, en augmentant certains de leurs moyens, en prenant en compte les performances sociales des bailleurs afin de favoriser la mixité, en instaurant un accompagnement social, et en tenant compte de l'avis du maire.

La Commission a adopté l'article 9 ainsi modifié.

Article 10

(articles L. 441-8 et L. 441-12 du code de la construction et de l'habitation)

Réforme du dispositif du supplément de loyer de solidarité

Le présent article, modifiant la section 2 du chapitre Ier du titre IV du livre IV du code de la construction et de l'habitation, a pour objet de réformer le dispositif du supplément de loyer de solidarité (SLS), dont l'objet est d'appliquer un loyer majoré aux personnes occupant un logement locatif social alors que leurs ressources sont supérieures à certains plafonds. Cette réforme vise à rendre le dispositif plus efficace en harmonisant ses modalités de mise en œuvre afin d'éviter certaines disparités constatées au niveau national.

La Commission a examiné un amendement de M. Jean-Yves Le Bouillonnec visant à supprimer cet article.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec a estimé que cet article élargissait le champ du surloyer, mais qu'il n'existait aucun instrument permettant de mettre fin à l'occupation d'un logement social par des personnes ne répondant plus aux critères d'attribution, et que les organismes d'HLM utilisaient le moins possible la possibilité offerte par le supplément du loyer de solidarité. Il s'est interrogé sur l'objectif poursuivi par cet article en systématisant le surloyer, estimant qu'il fallait laisser aux bailleurs le soin de gérer ces situations relativement rares.

M. Michel Piron a estimé que cet article visait à ce qu'un maximum de logements sociaux soient attribués à ceux qui n'avaient pas les moyens d'habiter ailleurs, et que cet objectif était louable. M. Martial Saddier a indiqué qu'en Haute-Savoie près de cent logements sociaux étaient détournés de leur principale finalité chaque année, du fait de surloyers trop faibles.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec a constaté que ce débat illustrait les problèmes posés en matière de logement par des dispositifs uniformes sur l'ensemble du territoire, alors que la situation du marché du logement variait considérablement selon les régions.

Votre rapporteur a donné un avis défavorable à l'adoption de cet amendement, préférant maintenir dans le programme local de l'habitat le caractère optionnel de l'application du surloyer. La Commission a alors rejeté cet amendement.

Rappelons que le principe du surloyer est ancien, puisqu'il a été initialement mis en œuvre par le décret n° 58-1469 du 31 décembre 1958, et qu'il a par ailleurs été modifié à de nombreuses reprises - dernièrement par les lois n° 98-657 du 29 juillet 1998 et n° 2000-1208 du 13 décembre 2000.

Rappel sur les modifications du dispositif
du supplément de loyer de solidarité

- Le décret n° 58-1469 du 31 décembre 1958 a institué la première indemnité d'occupation communément appelée surloyer, reposant sur le versement obligatoire d'une indemnité d'occupation par les locataires ou occupants dont les revenus dépassent de 10 % le plafond de ressources pour accéder aux logements du parc HLM. Sous le régime de ce décret, le montant de l'indemnité d'occupation était fixé au niveau national, et plafonné au double du loyer réglementaire.

- L'arrêté du 24 décembre 1969 a relevé à 20 % le plafond de ressources au-delà duquel les locataires sont redevables du surloyer.

Compte tenu de la très forte inflation des années 1970-1980, et en l'absence d'indexation des plafonds, l'efficacité du système s'est progressivement réduite.

- La loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 a modifié le dispositif désormais appelé « supplément de loyer », en le rendant facultatif et en laissant les organismes d'HLM fixer les barèmes par immeuble ou groupe d'immeuble.

- La loi n° 94-112 du 9 février 1994 a légèrement modifié le dispositif, en ouvrant au profit du préfet de département la possibilité de s'opposer au barème déterminé par l'organisme. Selon certaines études menées à cette époque, le dispositif de 1986 avait généré des inégalités de traitement entre locataires.

- La loi n° 96-162 du 4 mars 1996 relative au supplément de loyer de solidarité constitue le socle juridique actuel, codifié aux articles L. 441-3 à L. 441-15 du code de la construction et de l'habitation. Le dispositif de surloyer a été rendu facultatif lorsque les revenus dépassent de 10 % le plafond de ressources, et obligatoire au-delà de 40 %. Les logements sociaux situés dans certaines zones sensibles sont exclus du dispositif. Le décret n° 96-355 du 25 avril 1996 a en outre fixé certains coefficients de dépassement du plafond de ressources, permettant de rendre progressif le montant du surloyer.

- La loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions, et son décret d'application n° 98-1028 du 13 novembre 1998, a relevé le seuil d'application du supplément de loyer de 10 à 20 %, et a par ailleurs renforcé la progressivité du coefficient de dépassement du plafond de ressources. Les arrêtés des 26 juin 1998 et 12 août 1999 ont en outre revalorisé le plafond de ressources en fonction de la situation géographique et familiale des locataires.

- Enfin, la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains a porté le seuil d'application obligatoire du surloyer de 40 à 60 % de dépassement du plafond de ressources. Cette disposition est entrée en vigueur après la publication du décret n° 2002-25 du 3 janvier 2002.

En l'état actuel du droit, le dispositif du supplément de loyer de solidarité, faisant l'objet des articles L. 441-3 à L. 441-15 du code de la construction et de l'habitation, présente les principales caractéristiques suivantes :

- l'institution du surloyer est une faculté offerte aux organismes d'HLM lorsque les revenus du foyer excèdent de 20 % le plafond de ressources ;

- elle devient une obligation lorsque ces revenus excèdent 60 % du plafond de ressources ;

- les modalités de calcul du montant du supplément de loyer sont déterminées par chaque organisme d'HLM ;

- le montant du supplément de loyer est calculé en appliquant le coefficient de dépassement du plafond de ressources au supplément de loyer de référence du logement, sachant que ce montant est plafonné à 25 % des ressources du foyer ;

les coefficients de dépassement du plafond de ressources sont déterminés par département par l'organisme d'HLM, dans la limite de valeurs maximales fixées par l'article R. 441-22 du code de la construction et de l'habitation (20) ;

- l'organisme d'HLM fixe le montant par mètre carré habitable du supplément de loyer de référence, dans la limite de valeurs maximales fixées par l'article R. 441-22 du même code.

On constate donc que le dispositif actuel laisse à l'organisme d'HLM un rôle prépondérant dans la mise en œuvre du dispositif du supplément de loyer de solidarité. Cette situation a occasionné certains problèmes mis en évidence par un rapport réalisé en juin 2003 par le ministère en charge du logement (21).

De la lecture approfondie de ce rapport, votre rapporteur a retenu deux idées importantes :

- en premier lieu, ce rapport met en évidence le fait que 11 % des logements sociaux sont occupés par des locataires dont les revenus dépassent les plafonds de ressources, sachant par ailleurs que 6 % des personnes interrogées n'ont pas répondu à l'enquête. Ce chiffre atteint par ailleurs 13 % en Ile-de-France.

La proportion des logements occupés par des personnes susceptibles d'être soumises au surloyer - c'est-à-dire dépassant de plus de 20 % le plafond de ressources - n'est que de 4 % (soit 93 000 foyers), cette proportion ayant été réduite de moitié depuis 1999. En outre, 1 % seulement des logements sont occupés par des personnes obligatoirement soumises au paiement du supplément, c'est-à-dire dont les ressources dépassent 60 % du plafond (soit 42 000 foyers). On constate donc que le dispositif du surloyer peut paraître excessivement compliqué à mettre en place au regard du nombre de foyers concernés, surtout dans les zones rurales ou urbaines peu denses où il peut ne concerner que 1 à 2 foyers par établissement : dans ce cas, le coût de gestion du système est très important par rapport au montant du SLS perçu et hors de proportion avec l'objectif de mixité sociale poursuivi ;

- le rapport relève en second lieu d'importantes disparités, entre les différentes zones de mise en œuvre du dispositif (Ile-de-France, province et DOM), et parfois même à l'intérieur d'une même zone, provenant notamment des coefficients de dépassement : « Pour chacune des zones géographiques, il est observé une hétérogénéité des coefficients de dépassement des plafonds de ressources d'une région à l'autre. Cette réalité régionale d'application des coefficients de dépassement des plafonds de ressources recouvre bien évidemment des disparités entre les départements et au sein même de ces derniers, entre les barèmes de calcul du SLS par les différents bailleurs sociaux ».

Afin d'apporter des solutions à ces problèmes, le présent article cherche à harmoniser les modalités de mise en œuvre du dispositif par le pouvoir réglementaire, afin de le rendre globalement plus efficace ; l'objectif ultime est évidemment que les logements sociaux profitent en priorité à ceux qui en ont le plus besoin, sans, pour autant, oublier l'objectif de mixité sociale à préserver dans les HLM.

A cette fin, les quatre premiers alinéas (1°) de cet article visent à modifier l'article L. 441-3 du code de la construction et de l'habitation, afin d'encadrer davantage les modalités de mise en œuvre du dispositif des SLS par les organismes d'HLM.

Les alinéas 2 et 3 (a) prévoient de modifier la première phrase de cet article, afin de rendre obligatoire la perception du supplément de loyer par les organismes d'HLM dès lors que les ressources des locataires de ces logements dépassent de 20 % le plafond de ressources pour l'ensemble du foyer. Actuellement, cette perception est une faculté offerte à ces organismes lorsque le dépassement est compris entre 20 et 60 % ; d'après le rapport précité, les bailleurs sociaux ont très majoritairement opté pour un barème de calcul de calcul du SLS fixé par une délibération exécutoire, et parmi eux, ils ont retenu à hauteur de 74 % le seuil d'application du dispositif à partir de 20 % de dépassement du plafond de ressources. Mais pour respectivement 10 et 11 % d'entre eux, ce seuil a été fixé à partir de 40 et 60 % de dépassement. Pourtant le rapport met en évidence le fait que la proportion des locataires dont le dépassement du plafond de ressources se situe entre 20 et 60 % représente 28 % de l'ensemble des personnes dépassant ce plafond. Il y a donc dans cette tranche de ressources la possibilité d'accroître l'efficacité du dispositif du SLS, afin d'inciter à une redistribution de ces logements en faveur de personnes qui, en raison de leurs ressources, en ont le plus besoin.

La Commission a examiné un amendement de M. Martial Saddier, visant à permettre l'application du surloyer aux foyers dépassant de 10 % le plafond de ressources.

Votre rapporteur a indiqué que l'abaissement du plafond de ressources rendant applicable le surloyer risquait de porter atteinte à la mixité sociale au sein du parc locatif social, mais que les conventions globales de patrimoine pourraient éventuellement le faire localement si la situation le nécessitait.

M. Michel Piron a remarqué que la décision de mettre en place le surloyer revenant au PLH, le dispositif pourrait être adapté en fonction des circonstances locales.

M. Serge Poignant ayant remarqué que l'article 10 du projet de loi répondait déjà à ces questions, M. Martial Saddier a retiré cet amendement.

Il a également retiré un amendement visant à rendre obligatoire l'application du surloyer lorsque les revenus d'un foyer dépassent de 30 % le plafond de ressources, après que votre rapporteur eut indiqué que cet amendement était satisfait par la rédaction de l'article 10.

Le quatrième alinéa (b) du présent article vise, par cohérence avec l'alinéa précédent, à supprimer deux dispositions de l'article L. 441-3 du code de la construction en vigueur :

- la disposition, faisant l'objet de la seconde phrase du premier alinéa de l'article L. 441-3 de ce code, prévoyant que les organismes d'HLM doivent exiger le paiement du supplément de loyer lorsque le dépassement du plafond de ressources est d'au moins 60 %. Ainsi que votre rapporteur l'a rappelé, ce plafond a été fixé à ce niveau par la loi du 13 décembre 2000 précitée, alors qu'il était de 10 % initialement et de 40 % suite à la loi du 4 mars 1996. Dans le contexte actuel de crise du logement, votre rapporteur estime qu'il est tout à fait opportun de fixer ce plafond à un niveau inférieur à ce qu'il était historiquement ;

- la disposition, faisant l'objet du quatrième alinéa de cet article, prévoyant que chaque organisme d'HLM détermine les modalités de calcul du montant du supplément de loyer de solidarité. Cette disposition a en effet déjà peu de sens en l'état actuel du droit, dans la mesure où les modalités de calcul du supplément de loyer sont fixées par l'article L. 441-4 du code de la construction et de l'habitation (22). A fortiori, il devient nécessaire de la supprimer compte tenu du fait que la nouvelle rédaction de l'article L. 441-8 de ce code, prévu par le présent article, encadre par voie réglementaire la fixation des coefficients de dépassement et des suppléments de loyer de référence.

Le cinquième alinéa de cet article (2°) prévoit d'abroger certaines dispositions de cette section du code de la construction et de l'habitation, que ce soit par cohérence avec le nouvel encadrement réglementaire du calcul du SLS prévu par cet article - dans la nouvelle rédaction de l'article L. 441-8 - ou pour prendre en compte certains problèmes constatés par le rapport du ministère du logement précité.

En premier lieu, cet alinéa prévoit la suppression de la disposition, faisant l'objet du second alinéa de l'article L. 441-4 du code de la construction, selon laquelle le montant du supplément de loyer est plafonné lorsque, cumulé avec le montant du loyer principal, il excède 25 % des ressources de l'ensemble des personnes vivant au foyer. Selon le rapport précité, cette disposition serait inutile, puisqu'elle ne concerne que 6 % des locataires assujettis au paiement du SLS. Le dispositif de plafonnement est en outre source de disparités entre les locataires d'un logement social soumis à un barème spécifique mis en place par l'organisme d'HLM et ceux soumis par défaut au barème national. Enfin, ce plafonnement ne permet pas de rendre le dispositif du SLS dissuasif pour les plus hauts revenus.

La Commission a adopté un amendement de votre rapporteur rétablissant un plafonnement du montant du supplément de loyer de solidarité en le portant à 35 % du loyer (amendement n° 66). En conséquence, un amendement de M. Rodolphe Thomas rétablissant ce plafonnement est devenu sans objet.

En second lieu, cet alinéa prévoit l'abrogation de l'article L. 441-5 du code de la construction et de l'habitation. Cet article prévoit que :

- l'organisme d'HLM fixe les valeurs du coefficient de dépassement du plafond de ressources en fonction de l'importance de ce dépassement. Cette disposition est rendue inutile par la nouvelle rédaction de l'article L. 441-8 du code de la construction et de l'habitation exposée ci-dessous ;

- cet organisme peut tenir compte dans la fixation de ce coefficient du nombre et de l'âge des personnes vivant au foyer. Le rapport précité a également montré que cette disposition conduisait à des inégalités de traitement entre locataires dans une situation similaire ;

- les valeurs maximales de ce coefficient sont fixées par décret en Conseil d'Etat et ne peuvent être inférieures, pour les dépassements de ressources de 40 % et plus, à elle des coefficients applicables en l'absence de délibération exécutoire de l'organisme d'HLM. Conformément à l'article R. 441-22 du code de la construction et de l'habitation, les valeurs du coefficient sont actuellement au plus de 0,75 lorsque le dépassement est au moins égal à 20 % et inférieur à 30 %, de 1 lorsque le dépassement est au moins égal à 30 % et inférieur à 40 %, de 1,5 pour un dépassement compris entre 40 et 60 %. Au-delà, les valeurs prévues par voie réglementaire en l'absence de décision exécutoire de l'organisme d'HLM sont applicables, sans pouvoir excéder 2 lorsque le dépassement est compris entre 60 et 80 %. Cet encadrement du pouvoir de fixation des coefficients par les organismes est rendu inutile par la nouvelle rédaction de l'article L. 441-8 du code de la construction et de l'habitation.

Cet alinéa prévoit ensuite l'abrogation de l'article L. 441-6 du code de la construction et de l'habitation, prévoyant actuellement que :

- l'organisme d'HLM fixe le montant par mètre carré habitable du supplément de loyer de référence ;

- le montant moyen par mètre carré habitable des suppléments de loyer de référence est au moins égal à celui fixé par voie réglementaire en l'absence de délibération exécutoire de l'organisme ;

- le montant du supplément de loyer de référence ne peut excéder des valeurs maximales définies par décret en Conseil d'Etat, c'est-à-dire, conformément à l'article R. 441-22 de ce code, au triple des valeurs applicables en l'absence de décision exécutoire de l'organisme d'HLM, soit 1,50 euro mensuel par mètre carré pour Paris et ses communes limitrophes, 1,20 euro pour les autres communes de l'agglomération parisienne, 0,96 euro pour le reste de la région Ile-de-France et les agglomérations de plus de 100 000 habitants, et 0,24 euro pour le reste du territoire et les départements d'outre-mer.

Cet alinéa prévoit enfin l'abrogation de l'article L. 441-7 du code de la construction et de l'habitation, prévoyant actuellement que l'organisme d'HLM communique la délibération fixant ses modes de calcul du SLS au préfet de département compétent, qui devient exécutoire à l'issue d'un délai d'un mois si ce préfet n'a pas demandé de seconde délibération, sachant que cette demande doit être motivée et communiquée aux membres de l'organe délibérant de l'organisme d'HLM.

Les alinéas 6 à 9 (3°) de cet article prévoient une nouvelle rédaction de l'article L. 441-8 du code de la construction et de l'habitation. Actuellement, cet article prévoit de renvoyer au décret les modalités de calcul du SLS en l'absence de délibération exécutoire de l'organisme d'HLM, en fixant notamment les valeurs du coefficient de dépassement du plafond de ressources et le montant du supplément de loyer de référence.

Ces dispositions seront remplacées par une nouvelle rédaction prévoyant que le SLS sera calculé par l'organisme d'HLM en fonction :

- des valeurs du coefficient de dépassement du plafond de ressources déterminées par décret en Conseil d'Etat ;

- du montant par mètre carré habitable du supplément de loyer de référence fixé par décret en Conseil d'Etat selon des zonages géographiques tenant compte du marché locatif.

Cette nouvelle rédaction conduit incontestablement à simplifier le dispositif actuel, mais aussi à centraliser sa mise en œuvre dans la mesure où il reviendra au pouvoir réglementaire de déterminer le montant de ce supplément. Votre rapporteur souscrit dans une certaine mesure à cette centralisation dans la mesure où elle permettra de rendre le dispositif plus efficace, en harmonisant ses modalités de mises en œuvre. Selon les informations du Gouvernement, le décret prévu par cet article devrait relever les valeurs du coefficient de dépassement et le montant du supplément de loyer de référence, sans que l'ampleur de cette revalorisation ne soit encore fixée.

Les alinéas 10 à 12 (4°) visent à réécrire l'article L. 441-12 du code de la construction et de l'habitation, prévoyant actuellement que les dispositions relatives au SLS sont applicables de plein droit nonobstant toute convention contraire, afin de prévoir deux exceptions à cette règle s'agissant des programmes locaux de l'habitat et des conventions globales de patrimoine.

La rédaction initiale du projet de loi prévoyait de compléter la rédaction actuelle de cet article afin de préciser que lorsqu'une convention globale de patrimoine a été signée entre l'Etat et un organisme d'HLM et que le cahier des charges de gestion sociale qu'elle comporte prévoit des conditions particulières pour le paiement du SLS, ces stipulations s'appliquent pendant la durée prévue par la convention.

Le Sénat a modifié cette rédaction par l'adoption d'un amendement de la commission des affaires sociales.

Le premier alinéa du nouvel article L. 441-12 du code de la construction et de l'habitation prévoit désormais que le programme local de l'habitat (PLH) fixe, après concertation avec les organismes bailleurs et l'accord du préfet de département, les orientations relatives à la mise en œuvre des SLS et détermine les zones géographiques ou les quartiers où ces suppléments de loyer ne s'appliquent pas.

Rappelons qu'un programme local de l'habitat, dont le régime est fixé par les articles L. 302-1 à L. 302-9-2 du code de la construction et de l'habitation, définit pour une durée au moins égale à six ans les objectifs et les principes d'une politique visant à répondre aux besoins en logements et en hébergement, à favoriser le renouvellement urbain et la mixité sociale et à améliorer l'accessibilité du cadre bâti aux personnes handicapées en assurant entre les communes et entre les quartiers d'une même commune une répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logements. Il est établi par un établissement public de coopération intercommunale pour l'ensemble des communes qui en sont membres. Il indique en particulier les moyens, notamment foncier, qui seront mis en œuvre par les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale pour réaliser ces objectifs. Le projet de programme local de l'habitat, arrêté par l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale, est transmis aux communes et établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d'urbanisme, qui disposent d'un délai de deux mois pour faire connaître leur avis.

Rappelons en outre que l'article 2 A du présent projet de loi prévoit qu'à compter de la publication de la présente loi, un programme local de l'habitat est obligatoirement élaboré dans les communautés de communes compétentes en matière d'habitat de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, les communautés d'agglomération et les communautés urbaines. Son adoption doit intervenir dans un délai de trois ans à compter de la même date.

Ainsi que l'a indiqué le rapporteur du projet de loi au Sénat, sa commission des affaires économiques avait initialement adopté un amendement prévoyant la signature de conventions spécifiques concernant la politique des surloyers au niveau départemental, mais l'amendement de la commission des affaires sociales a semblé plus judicieux, dans la mesure où un programme local de l'habitat a déjà été élaboré dans de nombreuses zones.

Ce renvoi au programme local de l'habitat permet d'éviter que la réforme du dispositif du SLS ne conduise à une centralisation excessive du système qui rendrait ses modalités de mise en œuvre ponctuellement inadaptées aux spécificités locales. En outre, il reviendrait également à ce programme de déterminer les zones où le dispositif du SLS ne s'applique pas. Cette dernière disposition est très importante, puisqu'elle permet aux élus locaux de décider que le dispositif du SLS ne s'appliquera pas dans certaines zones où le dépassement du plafond de loyer est un phénomène relativement limité, et dans lesquelles la mise en place du SLS se ferait à des coûts disproportionnés par rapport à l'objectif recherché.

La Commission a examiné un amendement de votre rapporteur prévoyant que le PLH détermine non les zones où le supplément de loyer de solidarité ne s'applique pas mais celles où il s'applique.

M. François Brottes a souhaité savoir si ce dispositif pourrait aboutir à faire payer à des occupants de logements sociaux ayant les mêmes ressources et habitant la même commune des loyers différents.

Votre rapporteur le lui a confirmé et a précisé que sa préoccupation était de ne pas imposer le prélèvement, lourd à gérer, du supplément de loyer de solidarité lorsque seuls quelques foyers sont concernés.

M. François Brottes s'est interrogé sur la constitutionnalité du dispositif au regard du principe d'égalité.

Citant un exemple local, Mme Nathalie Gautier a indiqué que ce dispositif pouvait permettre de ne pas appliquer de supplément de loyer de solidarité dans un quartier où il est prioritaire de préserver une certaine mixité sociale.

La Commission a adopté cet amendement ce qui a rendu sans objet un amendement de M. Jean-Pierre Abelin de précision (amendement n° 67).

Le second alinéa du nouvel article L. 441-12 du code de la construction et de l'habitation reprend le texte du projet de loi initial, en prévoyant que lorsqu'une convention globale de patrimoine a été signée en application de l'article L. 445-1 de ce code entre l'Etat et un organisme bailleur, et que le cahier des charges de gestion sociale qu'elle comporte prévoit des modalités spécifiques d'application ou de calcul des suppléments de loyer de solidarité, celles-ci s'appliquent, dans le respect du programme local de l'habitat, pendant la durée de ladite convention. La rédaction de cet alinéa issue du Sénat précise en outre que la convention globale de patrimoine peut avoir été signée avec un établissement public de coopération intercommunale ou un département.

Rappelons que le dispositif de la convention globale de patrimoine, faisant l'objet des articles L. 445-1 à L. 445-7 du code de la construction et de l'habitation, a été créé par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004. La convention globale de patrimoine est un contrat conclu pour une durée de six ans entre les organismes d'HM et l'Etat (23), comportant le classement des immeubles et des ensembles immobiliers, l'énoncé de la politique patrimoniale et d'investissement de l'organisme, les engagements pris par l'organisme sur la qualité du service rendu aux locataires et un cahier des charges de gestion sociale de l'organisme. Ce cahier des charges récapitule les obligations de l'organisme relatives aux conditions d'occupation et de peuplement des logements ainsi qu'à la détermination des loyers. La convention globale de patrimoine ouvre la possibilité, pour l'organisme d'HLM, de déroger à la réglementation application en matière de plafonds de ressources et de supplément de loyer de solidarité. Elle constitue donc une manière originale de contractualiser les relations entre les organismes d'HLM et l'Etat, en leur laissant une marge de manœuvre plus importante sous réserve de prendre des engagements en faveur de l'accès au logement des plus démunis et d'une meilleure mixité sociale.

Le présent alinéa vise donc à prendre en compte le fait que l'organisme d'HLM peut avoir fixé les conditions éventuelles de calcul et de paiement du SLS dans le cahier des charges de gestion sociale d'une convention globale de patrimoine. Par cohérence avec la loi du 13 août 2004 précitée, qui tendait à accroître l'autonomie de gestion laissée aux organismes d'HLM en contractualisant leurs relations avec l'Etat, il est donc apparu nécessaire au Sénat de prévoir que les modalités de calcul ainsi déterminées s'appliqueront, dans le respect du programme local de l'habitat, pendant la durée de cette convention, par dérogations aux modalités de calcul qui pourront être déterminées par voie réglementaire.

Les alinéas 13 et 14 (5°), modifiant la rédaction du premier alinéa de l'article L. 441-14 du code de la construction et de l'habitation, vise à supprimer, dans la liste des logements auxquels le dispositif du SLS n'est pas applicable en raison de leur mode de financement, la référence aux logements financés à compter du 5 janvier 1977 au moyen de prêts locatifs aidés par l'Etat accordés par le Crédit foncier de France, dans la mesure où ce mode de financement est tombé en désuétude du fait de la privatisation du Crédit foncier de France.

La nouvelle rédaction de cet alinéa vise en outre à préciser que le dispositif du SLS ne s'applique pas aux logements financés au moyen de prêts conventionnés des banques et établissements financiers, uniquement dans la mesure où ces logements appartiennent aux bailleurs autres que les organismes d'HLM, c'est-à-dire aux bailleurs privés de logements sociaux. Cette précision permet donc de circonscrire l'exonération d'application du SLS.

Le dernier alinéa de cet article (6°), introduit par le Sénat, vise à supprimer certaines dispositions transitoires de la loi n° 96-162 du 4 mars 1996 relatives aux modalités d'entrée en vigueur du dispositif des SLS tel que prévu par cette loi.

La Commission a adopté l'article 10 ainsi modifié.

Article 10 bis (nouveau)

Procédure de réquisition d'un logement dans les communes
de l'ancien département de la Seine

Cet article, introduit au Sénat à l'initiative du groupe Communiste Républicain et Citoyen, vise à harmoniser la procédure de réquisition d'un logement, lorsqu'elle vise à mettre en œuvre le droit au logement des personnes qui en sont dépourvues.

En l'état actuel de la rédaction de l'article L. 641-1 du code de la construction et de l'habitation, le préfet de département ne peut procéder à une telle réquisition que sur proposition du service municipal du logement et après avis du maire concerné. Cet article précise toutefois que, dans les communes de l'ancien département de la Seine, l'avis du maire n'est pas requis.

Afin de permettre le contrôle des maires sur la mise en œuvre de ce dispositif dans ces communes, cet article additionnel vise donc à supprimer cette spécificité injustifiée des communes de l'ancien département de la Seine.

La Commission a adopté cet article sans modification.

Chapitre VI

DISPOSITIONS EN FAVEUR DES PLUS DÉFAVORISÉS

[Division et intitulé nouveaux]

Avant l'article 11 A

La Commission a rejeté un amendement présenté par M. Jean-Yves Le Bouillonnec abrogeant l'article 65 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales, M. Jean-Yves Le Bouillonnec ayant précisé qu'il s'agissait de revenir sur le transfert aux départements de la gestion des fonds de solidarité pour le logement qu'il a jugé inéquitable et votre rapporteur lui ayant répondu que ce transfert avait été décidé pour accroître l'efficacité du dispositif.

Article 11 A (nouveau)

(articles L. 633-4-1 [nouveau] et L. 633-5 du code de la construction
et de l'habitation)

Adaptation du dispositif des logements-foyers

Cet article, inséré à l'initiative de la commission des affaires économiques du Sénat, a pour objet de modifier divers articles relatifs au dispositif des logements-foyers, dont le cadre a été fixé par l'article 194 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.

Rappelons que le dispositif des logements-foyers est assez ancien, et qu'il était initialement encadré par la réglementation relative aux aides publiques au logement, qui limitait l'accès aux logements-foyers conventionnés à l'APL à quatre catégories de population - les personnes âgées, les handicapés, les jeunes travailleurs et les travailleurs migrants - qui ont difficilement accès aux circuits traditionnels du logement.

Le décret n° 94-1130 du 23 décembre 1994 a en outre créé une nouvelle catégorie de logements-foyers, les résidences sociales accessibles à tous les ménages qui éprouvent des difficultés pour « accéder à un logement décent et indépendant ou s'y maintenir » et qui ont besoin de cette formule transitoire. La réglementation s'appliquant à ce type de logements, qui font la plupart du temps l'objet d'un conventionnement à l'APL, était exposée dans la circulaire n° 95-33 du 19 avril 1995 du ministère du logement et du ministère des affaires sociales ; il est donc apparu nécessaire de donner un cadre législatif à ce dispositif afin de mieux assurer la protection des droits des personnes ainsi hébergées.

Actuellement, un logement-foyer se définit comme un établissement destiné au logement collectif à titre de résidence principale de personnes dans un immeuble comportant à la fois des locaux privatifs meublés ou non et des espaces collectifs. Toute personne logée dans ce type d'établissement a le droit à l'établissement d'un contrat écrit, conclu pour une durée d'un mois et tacitement reconduit à la seule volonté de la personne logée (24). Chaque établissement doit en outre comporter un conseil de concertation, consulté sur le règlement intérieur. La loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 précitée prévoit en outre certains délais de mise en œuvre du dispositif particulièrement courts - six mois pour proposer un contrat aux personnes déjà logées dans un tel établissement et un an pour la constitution du conseil de concertation.

La mise en place de ces dispositions s'est heurtée à plusieurs problèmes juridiques. Il revenait en effet au décret prévu par l'article L. 633-5 du code de la construction et de l'habitation le soin de définir précisément un logement-foyer, et notamment la définition des « espaces collectifs » qui permettraient de distinguer le logement-foyer de la location meublée avec services telle que définie par les articles L. 632-1 et suivants du code de la construction et de l'habitation (25). Le 22 avril 2003, le Conseil d'Etat a cependant donné un avis défavorable à un projet de décret fixant les conditions d'application de ces articles, au motif que ces nouveaux articles auraient un champ d'application très large et insuffisamment précis au regard de la situation juridique des différentes catégories d'occupants possibles. Le Conseil d'Etat a donc suggéré une modification des dispositions législatives régissant le logement-foyer.

Afin d'apporter une solution à ces différents problèmes, les deux premiers alinéas (1°) de cet article prévoient de modifier la définition d'un logement-foyer, le critère de l'existence de « locaux communs affectés à la vie collective » étant substitué à celui d' « espace collectif ». Cette précision rédactionnelle permettra de distinguer le logement-foyer de la location meublée avec services, les locaux communs affectés à la vie collective désignant en pratique par exemple une salle de télévision ou une salle de jeux. Elle permet en outre d'éviter toute confusion avec les espaces collectifs que sont, par exemple, les escaliers ou le local à poubelles.

Les alinéas 3 à 9 (2°) de cet article visent à modifier l'article L. 633-4 du code de la construction et de l'habitation, relatif aux modalités de création du conseil de concertation dans chaque établissement constituant un logement-foyer.

Les quatrième et cinquième alinéas (a) prévoient que le conseil de concertation sera composé de représentants du gestionnaire et, lorsqu'il est distinct du gestionnaire, du propriétaire, alors que la rédaction actuelle prévoit la présence de représentants du gestionnaire ou, le cas échéant, du propriétaire. Cette disposition vise à renforcer le rôle de concertation de cette instance, en y prévoyant la représentation du maximum de parties concernées. Ces alinéas prévoient également que ce conseil sera composé, en nombre au moins égal, de représentants des personnes logées, alors que la rédaction actuelle prévoit qu'entreront dans la composition de ce conseil, en nombre au moins égal à celui des représentants du gestionnaire ou du propriétaire, des résidents désignés par le comité de résidents du foyer ou, à défaut de l'existence de ce dernier, de représentants des personnes logées. La procédure actuelle paraît en effet excessivement compliquée, puisqu'elle impose la création d'un comité de résidents dont l'objet n'est que de désigner des résidents siégeant au conseil de concertation.

Le sixième alinéa (b) prévoit la suppression de la disposition selon laquelle les membres du conseil de concertation peuvent être assistés de toute personne dont la compétence est jugée utile. Cette suppression vise à simplifier le fonctionnement des conseils de concertation, en évitant qu'il ne devienne un lieu de confrontation entre les parties en présence, mais bien un lieu de discussion permettant de trouver des solutions consensuelles.

Le septième alinéa (c) prévoit, par cohérence avec le second, de substituer la notion d'espace commun à celle d'espace collectif.

Le huitième alinéa (d) prévoit de reporter la date limite de constitution des conseils de concertation. Alors que la rédaction actuelle de l'article L. 633-4 du code de la construction et de l'habitation prévoyait leur mise en place au plus tard un an suivant la date de parution de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000, délai qui a été peu respecté à de rares exceptions près, le présent alinéa permet de prolonger ce délai jusqu'à un an après la publication de la présente loi.

Le neuvième alinéa (e) prévoit enfin la suppression du dernier alinéa de l'article L. 633-4 du code de la construction et de l'habitation, renvoyant à un décret le soin de fixer les conditions d'application des articles L. 633-1 à L. 633-3 de ce code. Le 3° du présent article prévoit en effet ce décret dans le nouvel article L. 633-4-1 de ce code.

Les alinéas 10 et 11 (3°) prévoient l'insertion dans le code de la construction et de l'habitation d'un nouvel article L. 633-4-1, renvoyant à un décret en Conseil d'Etat le soin de prévoir certaines modalités de mise en œuvre du dispositif des logements-foyers. Ce décret est actuellement prévu par le dernier alinéa de l'article L. 633-4 du code de la construction et de l'habitation, mais présente l'inconvénient de ne pas comprendre l'article L. 633-4 de ce code dans les articles dont ce décret doit fixer les modalités d'application.

Le nouvel article L. 633-4-1 du code de la construction et de l'habitation prévoit donc qu'un décret en Conseil d'Etat fixe les conditions d'application des articles L. 633-1 à L. 633-4 de ce code, ainsi que :

- la durée du préavis en cas de résiliation du contrat. Votre rapporteur estime qu'il sera nécessaire de prévoir un tel préavis dans l'article L. 633-2 du code de la construction et de l'habitation, ce qui n'est actuellement pas le cas ;

- les conditions dans lesquelles une personne logée dans un logement-foyer peut héberger des tiers ;

- le nombre minimal de résidents à partir duquel est créé un conseil de concertation ;

- le nombre minimal de résidents à partir duquel les représentants des résidents sont élus. Votre rapporteur estime également que le principe de cette élection doit être mentionné plus clairement, et non à l'occasion du renvoi au décret.

Les alinéas 12 à 18 (4°) prévoient une nouvelle rédaction de l'article L. 633-5 du code de la construction et de l'habitation, qui prévoit actuellement que les dispositions du chapitre relatif aux logements-foyers ne s'appliquent pas aux logements meublés soumis au chapitre II du titre III du livre VI de ce code, c'est-à-dire aux articles L. 632-1 et suivants mentionnés précédemment.

La rédaction prévue par ce 4° est plus complète, puisqu'elle prévoit également d'exclure de l'application de ces dispositions :

- les résidences avec services sous le statut de la copropriété régies par la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis ;

- les résidences avec services dont les personnes logées sont titulaires d'un bail d'habitation. Autrement dit, ce dispositif ne s'appliquera pas aux personnes soumises au droit commun du bail d'habitation dans ce type de résidences ;

- les établissements inscrits au registre du commerce et des sociétés, à l'exception de ceux appartenant ou gérés par une société d'économie mixte. Rappelons que, conformément à l'article L. 123-1 du code de commerce, sont tenus de s'immatriculer dans ce registre les commerçants, les sociétés et groupements d'intérêts économique, les sociétés commerciales, les établissements publics à caractère industriel ou commercial, les représentations commerciales ou agences commerciales des Etats, collectivités ou établissements publics étrangers, ainsi que les autres personnes morales dont l'immatriculation est prévue par des dispositions législatives particulières. Précisons que les établissements publics d'habitations à loyer modéré ne sont pas soumis à ces dispositions, qu'il s'agisse des offices publics d'aménagement et de construction ou des offices publics d'habitations à loyer modéré. D'après les informations fournies à votre rapporteur, cette disposition vise à exclure les résidences hôtelières, ainsi que la SONACOTRA, dont les conditions de logement sont très spécifiques.

Le dernier alinéa de cet article prévoit enfin que les dispositions des articles L. 633-4 et L. 633-4-1 du code de la construction et de l'habitation ne sont pas applicables aux établissements sociaux et médico-sociaux au sens de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles (26), c'est-à-dire les dispositions relatives au conseil de concertation et au décret en Conseil d'Etat fixant les modalités d'application des articles relatifs au dispositif du logement-foyer, prévoyant notamment la durée du préavis, les conditions d'hébergement des tiers, et les seuils de création du conseil de concertation et d'élection des représentants des résidents, ces facultés étant par conséquent exclues dans les établissements mentionnés ci-dessus.

A contrario, ces établissements sont soumis aux dispositions de l'article L. 633-2 du code de la construction et de l'habitation, relatives aux modalités de conclusion du contrat dont bénéficient les personnes logées dans un logement-foyer.

La Commission a adopté cet article sans modification.

Article 11

Encadrement des coupures d'électricité, de gaz et d'eau
pendant la période hivernale

Le présent article, complétant l'article L. 115-3 du code de l'action sociale et des familles, vise à prévenir les coupures d'électricité, de gaz et d'eau pouvant toucher certaines personnes défavorisées pendant la période hivernale.

Actuellement, l'article L. 115-3 du code de l'action sociale et des familles prévoit que toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, au regard de son patrimoine, de l'insuffisance de ses ressources ou de ses conditions d'existence, a droit, dans les conditions fixées par la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 à une aide de la collectivité pour disposer de la fourniture d'eau, d'énergie et de services téléphoniques dans son logement.

Cet article prévoit en outre qu'en cas de non-paiement des factures, la fourniture d'énergie, d'eau ainsi que d'un service téléphonique restreint est maintenue jusqu'à ce qu'il ait été statué sur la demande d'aide. Il définit en outre le service téléphonique restreint comme la possibilité, depuis un poste fixe, de recevoir des appels ainsi que de passer des communications locales et vers les numéros gratuits et d'urgence, alors que la fourniture d'énergie et d'eau n'est pas définie.

S'agissant de l'aide apportée par la collectivité, rappelons que l'insertion de ces deux alinéas dans le code de l'action sociale et des familles a été accompagnée d'une réforme de grande ampleur du fonctionnement du fonds de solidarité pour le logement (FSL) et du traitement des impayés de facture d'eau, d'électricité et de téléphone, opérée par l'article 65 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004, dont les dispositions sont entrées en vigueur au 1er janvier 2005.

la réforme du traitement social des impayés de facture d'eau, d'électricité et de téléphone

L'article 65 de la loi du 13 août 2004 a apporté les modifications suivantes :

- la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement a été modifiée afin d'étendre l'aide que doit fournir la collectivité à toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières à la fourniture d'eau, d'énergie et de services téléphoniques. Il reviendra en outre au plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées de fixer les mesures à mettre en œuvre dans ce domaine ;

- cette même loi est modifiée afin de transférer la gestion des fonds de solidarité pour le logement aux départements. Les catégories de bénéficiaires des FSL ont été élargies aux personnes entrant dans un logement locatif et aux sous-locataires ainsi qu'aux résidents de logements-foyers. L'aide financière des FSL peut désormais être fournie sous forme d'avances remboursables, outre les cautionnements, les prêts, les garanties et les subventions qui étaient déjà possibles, et peut prendre en compte les difficultés liées au paiement des factures d'eau, d'électricité et de téléphone, mais aussi aux frais d'assurance locative ;

- il revient désormais au règlement intérieur du fonds de prévoir les conditions d'octroi des aides, sous réserve que ces aides soient conformes aux priorités définies par le plan départemental mentionné ci-dessus, qu'elles ne reposent pas sur une condition de résidence et ne fassent pas l'objet d'une contrepartie sous forme de contribution ou de participation aux frais de dossier ;

- le financement du fonds sera assuré par les départements, alors que l'Etat y contribuait jusqu'alors à parité. Les autres collectivités peuvent cependant y contribuer sur une base volontaire. En outre, une convention est passée entre le département d'une part, et les représentants d'Électricité de France, de Gaz de France et de chaque distributeur d'énergie ou d'eau d'autre part, afin de définir le montant les modalités de leur concours financier au fonds de solidarité pour le logement (27);

- la gestion financière et comptable du FSL peut être confiée par le département, par convention à une caisse d'allocation familiale, à une caisse de mutualité sociale agricole ou à une association agréée à cet effet.

S'agissant du maintien de la fourniture d'énergie, d'eau ainsi que d'un service téléphonique restreint en cas de non-paiement des factures, des dispositifs spécifiques ont été mis en place suivant le type de service :

- dans le domaine de l'électricité, le décret n° 2005-971 du 10 août 2005 relatif à la procédure applicable en cas d'impayés des factures d'électricité prévoit que lorsqu'un consommateur est en situation d'impayé, son fournisseur d'électricité l'informe qu'à défaut de règlement dans un délai de 15 jours sa fourniture d'électricité pourra être réduite. Le fournisseur l'informe aussi de la possibilité de saisine du fonds de solidarité pour le logement et lui indique également que, sauf opposition de sa part, il informera de sa situation le président du conseil général et le maire de la commune de son lieu de résidence. Le consommateur peut alors s'opposer sous huit jours à cette transmission. Dès la mise en œuvre d'une procédure de réduction de puissance, le fournisseur d'électricité en informe le président du conseil général ou, le cas échéant, l'organisme auquel ce dernier a délégué la gestion de l'octroi des aides du FSL et le maire de la commune concernée ; il leur transmet les données nécessaires à l'appréciation de la situation du consommateur. Le consommateur bénéficie alors du maintien d'une puissance réduite pendant une nouvelle période de 15 jours, afin de permettre le dépôt d'un dossier auprès du fonds de solidarité pour le logement. A compter de la date de dépôt du dossier, le consommateur bénéficie du maintien de la fourniture d'électricité prévue au second alinéa de l'article R. 261-1 du code de l'action sociale et des familles, c'est-à-dire d'une puissance minimale de 3 kVA ;

- dans le domaine du gaz, l'article R. 261-2 du code de l'action sociale et des familles prévoit que les fournisseurs de gaz alimentant, directement ou indirectement, des clients domestiques, participent à un dispositif de maintien de la fourniture aux personnes en situation de précarité dans les mêmes conditions que l'électricité ;

- dans le domaine de l'eau, il n'existe pas aujourd'hui de dispositif permettant le maintien d'un service minimal, et cette question fait partie de celles qui devraient être abordées par notre Assemblée lors du débat sur le projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques ;

- dans le domaine téléphonique, le dispositif législatif est parfaitement clair en imposant le maintien de la possibilité de recevoir, depuis un poste fixe, des appels ainsi que de passer des communications locales et des communications vers les numéros gratuits et d'urgence.

Au-delà des délais prévus pour l'application des dispositions relatives au maintien d'une fourniture minimale, lorsqu'elles existent, le consommateur s'expose à une coupure. Les statistiques disponibles sur ces coupures sont assez peu précises, mais on estime que pour l'électricité, ces coupures s'élèvent à 200 000 par an depuis l'année 2000, en forte diminution depuis 1993. Pour l'eau, on comptabilise environ 100 000 coupures par an, mais 95 % d'entre elles ne durent qu'une seule journée. Les distributeurs d'eau indiquent ne pas procéder à des coupures au cours du week-end ou durant l'après-midi. Enfin, pour le gaz, les statistiques montrent que près de 5 000 coupures sont effectuées chaque année.

Afin d'éviter ces cas résiduels mais socialement inacceptables que sont les coupures durant la période hivernale, la rédaction initiale de l'article 11 prévoyait que, du 1er novembre au 15 mars de chaque année, les distributeurs d'électricité, de gaz et d'eau ne peuvent procéder à l'interruption, pour non paiement des factures, de la fourniture d'électricité, de gaz et d'eau aux personnes ou familles éprouvant des difficultés particulières que si les services sociaux compétents, informés au préalable par le distributeur, ne sont pas opposés à la mesure.

Le Sénat a considéré à juste titre que le dispositif prévu par le projet de loi initial devait être mis en cohérence avec ceux qui existent déjà en matière de prévention des coupures, notamment pour l'électricité, en évitant tout dispositif incitant trop le client à ne pas payer sa facture. A cette fin, il a adopté un amendement de rédaction globale de cet article visant à lier le dispositif d'interdiction des coupures hivernales à celui de l'octroi des aides dispensées par les FSL.

On notera que le ministre de la cohésion sociale M. Jean-Louis Borloo a annoncé le 30 novembre dernier, sans attendre le vote définitif de la loi, qu'il demandait la suspension immédiate des coupures d'électricité, de gaz ou d'eau appliquées pour défaut de paiement pendant toute la période hivernale, ce dont chacun peut se féliciter, même si l'on peut s'interroger sur le fondement juridique d'une telle suspension.

Dans sa nouvelle rédaction issue du Sénat, le premier alinéa de cet article, issu d'un amendement de la Commission des affaires économiques du Sénat, prévoit qu'entre le 1er novembre et le 15 mars, les fournisseurs d'électricité (28), de gaz et les distributeurs d'eau ne peuvent procéder, dans une résidence principale (29), à l'interruption pour non-paiement des factures de la fourniture d'électricité, de gaz et d'eau aux personnes ou familles éprouvant des difficultés particulières et bénéficiant ou ayant bénéficié, dans les douze derniers mois, d'une décision favorable d'attribution d'une aide du fonds de solidarité pour le logement. Cet alinéa prévoit également qu'un décret fixe les modalités d'application du présent alinéa.

Votre rapporteur est tout à fait favorable à cet adossement du dispositif des coupures d'énergie et d'eau à celui du FSL ; en l'état actuel de la rédaction de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement, le FSL est la seule institution centralisant, au niveau départemental, les informations relatives aux personnes ayant des difficultés de paiement des loyers ou des factures. Dans la mesure où le défaut de paiement d'une facture est souvent accompagné de difficultés à acquitter le loyer, l'interdiction des coupures pour ces seules personnes permettra de cibler les personnes qui en ont le plus besoin.

Le second alinéa de cet article, issu d'un amendement de la Commission des affaires sociales du Sénat, prévoit en outre que lorsqu'un consommateur est en situation de retard de paiement, le fournisseur d'électricité, de gaz ou le distributeur d'eau l'avise par courrier qu'à défaut de règlement dans un délai défini par décret la fourniture pourra être réduite ou suspendue. Il prévoit également que ce prestataire est tenu d'informer son client de la possibilité de saisir le FSL, en lui indiquant par ailleurs que, sauf opposition de sa part sous huit jours à compter de la réception de ce courrier, il avertira de cette absence de paiement le président du conseil général ou le maire de la commune de son lieu de résidence au moins cinq jours ouvrables avant l'interruption complète des prestations.

Cet alinéa reprend donc, en la généralisant pour les autres types de prestations, la procédure actuellement prévue s'agissant de la fourniture d'électricité par le décret n° 2005-971 du 10 août 2005.

La Commission a rejeté deux amendements présentés par M. Jean-Pierre Abelin :

- le premier supprimant la disposition restreignant le bénéfice de l'interdiction des coupures d'électricité, de gaz et d'eau, l'hiver, aux personnes bénéficiant ou ayant bénéficié, dans les douze derniers mois, d'une décision favorable d'attribution d'une aide du fonds de solidarité pour le logement ;

- le second allongeant les délais préalables à l'interruption de la fourniture.

Puis, la Commission a adopté cet article sans modification.

Article 12 (nouveau)

Prise en compte des dépenses d'électricité, de gaz, de chauffage et d'eau dans le règlement des situations de surendettement

Cet article, introduit par le Sénat suite à l'adoption d'un amendement de sa commission des affaires sociales, vise à prendre en compte les dépenses relatives à la fourniture d'électricité, de gaz, de chauffage et d'eau dans la détermination de la part de ressources qui sera réservée aux dépenses courantes d'un ménage dont la situation de surendettement fait l'objet d'un traitement par la commission de surendettement des particuliers au niveau départemental.

La rédaction actuelle de l'article L. 331-2 du code de la consommation prévoit en effet que la commission de surendettement a pour objet de traiter la situation de surendettement des personnes physiques, et qu'elle peut, à cet effet, fixer un échéancier des remboursements dans le cadre d'un plan conventionnel de redressement approuvé par le débiteur et ses principaux créanciers.

Le montant des remboursements résultant de l'application de ce plan est fixé de manière à ce qu'une partie des ressources nécessaires aux dépenses courantes du ménage lui soit réservée par priorité. Cette part de ressources, qui ne peut être inférieure à un montant correspondant au revenu minimum d'insertion dont disposerait le ménage, intègre actuellement le montant des dépenses de logement, de nourriture et de scolarité, dans la limite d'un plafond et selon des modalités définies par décret.

Le présent article vise à ce que cette part de ressources intègre également le montant des dépenses d'électricité, de gaz, de chauffage et d'eau. Cette intégration sera réalisée dans les mêmes conditions que celle des dépenses de logement, de nourriture et de scolarité, c'est-à-dire dans la limite d'un plafond fixé par décret.

Selon la rapporteure pour avis de la commission des affaires sociales du Sénat, Mme Valérie Létard, cette disposition permettra de donner une priorité aux créances relatives à la fourniture d'eau, de gaz, de chauffage et d'électricité sur les créances bancaires et les crédits à la consommation. Elle a en outre indiqué que le maintien du ménage surendetté dans son logement n'a de sens que si on lui donne les moyens de bénéficier également de ces services essentiels que sont l'eau, l'électricité, le gaz et le chauffage.

Tout en souscrivant à l'analyse de Mme Valérie Létard, votre rapporteur convient également, comme le rapporteur du projet de loi au Sénat, M. Dominique Braye, qu'à force d'allonger la liste des créances prioritaires, on risque de rendre inopérante la notion de créance prioritaire. Faut-il rappeler, en effet, que la prise en compte des dépenses de logement a été insérée dans cet article par la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005. Il faudrait donc éviter d'étoffer la liste des créances prioritaires dans chaque texte traitant des questions sociales.

La Commission a adopté cet article sans modification.

Après l'article 12

La Commission a rejeté un amendement présenté par M. Jean-Pierre Abelin prévoyant que toutes les personnes en situation d'exclusion bénéficient d'un accompagnement social de longue durée organisé par l'Etat, mis en œuvre par le département et ayant pour but l'accès à un logement.

TITRE III

DISPOSITIONS DIVERSES RELATIVES AU LOGEMENT
ET À LA COHÉSION SOCIALE

[Division et intitulé nouveaux]

Chapitre Ier

DISPOSITIONS RELATIVES À LA CONSTRUCTION

[Division et intitulé nouveaux]

Article 13 (nouveau)

(ordonnance n° 2005-655 du 8 juin 2005 relative au logement et à la construction, article L. 834-1 du code de la sécurité sociale et article L. 134-7 [nouveau] du code
de la construction et de l'habitation)

Ratification de l'ordonnance n° 2005-655 du 8 juin 2005 et obligation de fournir un état de l'installation intérieure d'électricité

Le présent article, inséré à l'initiative de la Commission des affaires économiques du Sénat, a pour objet de ratifier l'ordonnance n° 2005-655 du 8 juin 2005 relative au logement et à la construction, sous réserve de certaines modifications visant à en préciser la portée.

Rappel des principales dispositions de l'ordonnance du 8 juin 2005

Cette ordonnance comprend une trentaine d'articles répartis de la manière suivante :

- le titre Ier contient des dispositions relatives aux aides personnelles au logement, visant notamment à ce que l'allocation de logement soit due à compter du premier jour du mois civil suivant celui au cours duquel les conditions d'ouverture du droit sont réunies. Il prévoit en outre des dispositions concernant les cas dans lesquels l'allocation de logement peut être versée au prêteur ou au bailleur du logement. Il prévoit également les modalités de financement de cette allocation et de leur gestion par le fonds national d'aide au logement ;

- le titre II contient plusieurs dispositions relatives aux conventions conclues par l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH). En particulier, deux nouvelles sections sont insérées dans le code la construction et de l'habitation, prévoyant d'une part les conditions dans lesquelles les aides de l'ANAH peuvent être accordées aux propriétaires bailleurs afin de réaliser des travaux d'amélioration de leur immeuble, et d'autre part les conditions dans lesquelles une telle aide peut être accordée à certains logements conventionnés ;

- le titre III contient plusieurs dispositions relatives au diagnostic technique devant être annexé à toute vente d'immeuble à usage d'habitation, en prévoyant notamment de prendre en compte la sécurité des installations intérieures de gaz dans ce diagnostic ;

- le titre IV contient plusieurs dispositions relatives au changement d'usage des locaux d'habitation, prévoyant notamment que dans les communes de plus de 200 000 habitants et dans certains départements d'Île-de-France, le changement d'usage des locaux destinés à l'habitation est soumis à autorisation préalable. Les modalités d'octroi de cette autorisation sont mieux encadrées.

Le premier alinéa prévoit donc la ratification de l'ordonnance, sous réserve de nombreuses modifications.

Les second et troisième alinéas (1° du I) de cet article prévoient de modifier l'article 19 de cette ordonnance, afin de corriger une erreur rédactionnelle (30).

Le quatrième alinéa (2° du I) prévoit de modifier l'article 29 de l'ordonnance, afin de préciser que les autorisations de changement d'usage des locaux destinés à l'habitation accordées avant l'entrée en vigueur de l'ordonnance du 8 juin 2005 et qui ont donné lieu à compensation effective, sont attachées à compter de l'entrée en vigueur de cette ordonnance au local et non à la personne.

Le sixième alinéa (1° du II) modifie le III de l'article L. 553-4 du code de la sécurité sociale, afin de prévoir que lorsque l'organisme payeur a versé une allocation de logement indue et que le bailleur ou le prêteur justifie avoir procédé à la déduction du montant du loyer et des dépenses accessoires de logement ou de celui des charges de remboursement, le trop-perçu est recouvré auprès de l'allocataire. La rédaction actuelle de cet alinéa prévoit en effet que ce trop-perçu peut être recouvré, suivant le cas, auprès du locataire ou de l'emprunteur, ce qui désigne en pratique la même personne, l'allocataire, sans qu'il soit besoin de distinguer suivant que cet allocataire est locataire ou emprunteur (31).

Les alinéas 7 à 12 (2° du II) visent à modifier la rédaction de l'article L. 834-1 du code de la sécurité sociale prévue par l'article 5 de l'ordonnance du 8 juin 2005 précitée. Néanmoins, cette rédaction est identique à celle, déjà introduite dans le code de la sécurité sociale, par l'ordonnance ultérieure n° 2005-892 du 2 août 2005. Ces alinéas seront donc supprimés.

Les alinéas 13 à 15 (3° du II) visent à modifier l'article L. 835-2 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction prévue par l'article 6 de l'ordonnance précitée, afin, d'une part de corriger une erreur matérielle, et d'autre part de faire référence à l'allocataire et non plus au locataire ou à l'emprunteur suivant le cas, par cohérence avec la modification prévue par le 6ème alinéa de cet article.

Le 17ème alinéa (1° du III) corrige une erreur rédactionnelle dans l'article L. 321-10 du code de la construction et de l'habitation.

Le 18ème alinéa (2° du III) vise à préciser que lorsque, dans une ou plusieurs communes, des foyers de termites sont identifiés, un arrêté préfectoral, est pris sur proposition ou après consultation des conseils municipaux intéressés. Votre rapporteur propose de préciser qu'il s'agit des conseils municipaux concernés.