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Document mis
en distribution
le 2 mai 2006
N° 3058
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
DOUZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 26 avril 2006.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE
L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI (N° 2986), relatif à l'immigration et à l'intégration,
PAR M. Thierry MARIANI,
Député.
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INTRODUCTION 4
I.- LA POLITIQUE DE MAÎTRISE DES FLUX MIGRATOIRES MENÉE DEPUIS 2002
A COMMENCÉ À PORTER SES FRUITS 15
A. LES MOYENS D'UNE VÉRITABLE VOLONTÉ POLITIQUE 15
B. DES RÉSULTATS INCONTESTABLES 18
C. UNE SITUATION QUI RESTE PRÉOCCUPANTE OUTRE-MER 20
II.- LA FRANCE DOIT DORÉNAVANT PASSER À UNE APPROCHE PLUS STRATÉGIQUE DE SA POLITIQUE MIGRATOIRE 22
A. SE DONNER LES MOYENS D'UNE IMMIGRATION EN RELATION AVEC LES BESOINS DE LA SOCIÉTÉ FRANÇAISE 22
B. ASSURER ENFIN L'INTÉGRATION DES NOUVEAUX ARRIVANTS DANS LA SOCIÉTÉ FRANÇAISE 25
III.- UN PROJET DE LOI DESTINÉ À METTRE EN œUVRE UNE NOUVELLE POLITIQUE DE L'IMMIGRATION 26
A. COMPLÉTER LES OUTILS DE MAÎTRISE DES FLUX MIGRATOIRES 26
1. Redonner à la France les moyens de définir sa politique migratoire 26
2. Simplifier les procédures d'éloignement des étrangers en situation irrégulière 26
3. Réduire l'attrait d'un droit de la nationalité trop souvent détourné 27
4. Améliorer les conditions d'accueil des demandeurs d'asile 29
5. Assurer la libre circulation des personnes au sein de l'Union européenne 30
B. UN MEILLEUR ENCADREMENT DE L'IMMIGRATION FAMILIALE 31
1. La modification des conditions du regroupement familial 31
2. L'encadrement des régularisations en raison des « liens personnels et familiaux » 32
C. DES DISPOSITIONS FAVORISANT UNE IMMIGRATION CHOISIE 32
1. Accueillir les meilleurs étudiants étrangers 32
2. L'ouverture encadrée de l'immigration de travail 33
3. Se donner les moyens d'accueillir des migrants hautement qualifiés 34
D. AMÉLIORER LES DISPOSITIFS D'INTÉGRATION DES POPULATIONS IMMIGRÉES 35
1. La rénovation du contrat d'accueil et d'intégration 35
2. Renforcer le lien entre immigration durable et intégration 35
E. ADAPTER LES MODALITÉS DE LA LUTTE CONTRE L'IMMIGRATION CLANDESTINE OUTRE-MER 35
AUDITION DE M. NICOLAS SARKOZY, MINISTRE D'ÉTAT, MINISTRE
DE L'INTÉRIEUR ET DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE 39
EXAMEN EN COMMISSION 53
EXAMEN DES ARTICLES 56
TITRE IER DISPOSITIONS GÉNÉRALES ET DISPOSITIONS RELATIVES À L'ENTRÉE ET AU SÉJOUR DES ÉTUDIANTS, DES ÉTRANGERS AYANT UNE ACTIVITÉ PROFESSIONNELLE ET DES RESSORTISSANTS DE L'UNION EUROPÉENNE 56
Chapitre Ier : Dispositions générales relatives à l'entrée et au séjour en France 56
Article 1er (Chapitre 1er du titre Ier du livre III code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Coordination liée aux modifications des dispositions générales sur l'entrée et le séjour des étrangers et à la création de la carte de séjour « compétences et talents » 56
Article 2 (art. L. 311-7 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Obligation de présenter un visa de long séjour afin d'obtenir une carte de séjour 57
Article 3 (art. L. 311-8 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Retrait de la carte de séjour 60
Article 4 (art. L. 311-9 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ; art. L. 117-1 du code de l'action sociale et des familles) : Obligation de signature d'un contrat d'accueil et d'intégration pour les primo-arrivants 61
Article 5 (art. L. 314-2 et L. 314-10 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Définition de la condition d'intégration dans la société française 68
Article 6 (art. L. 313-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Extension des cas d'attribution d'une carte de séjour temporaire pluriannuelle 72
Article additionnel après l'article 6 (art. L. 313-14 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Autorisation provisoire de séjour dans le cadre d'une mission de volontariat 73
Chapitre II : Dispositions relatives à l'entrée et au séjour des étudiants étrangers en France 74
Article 7 (art. L. 313-7, L. 313-7-1 [nouveau] et L. 313-7-2 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Dispositions concernant les étudiants et stagiaires 74
(art. 313-7 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Délivrance de la carte de séjour temporaire « étudiant » 78
(art. 313-7-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Autorisation de séjour et de travail délivrée à certains diplômés 80
(art. 313-7-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Création d'une carte de séjour temporaire « stagiaire » 84
Chapitre III : Dispositions relatives à l'activité professionnelle des étrangers en France 86
Article 8 (art. L. 313-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Carte de séjour des étrangers exerçant une activité professionnelle non soumise à autorisation 86
Article 9 (art. L. 313-8 code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Transposition de la directive du 12 octobre 2005 relative à l'admission des scientifiques 87
Article 10 (art. L. 313-10 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Modification des règles relatives à l'activité professionnelle des étrangers 88
Après l'article 10 99
Article 11 (art. L. 313-5 et L. 314-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Interdiction d'exercer une activité professionnelle pour tout employeur étranger dont le titre de séjour a été retiré pour recours au travail illégal 99
Après l'article 11 100
Article 12 (art. L. 315-1 à L. 315-6 [nouveaux] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Création de la carte de séjour temporaire « compétences et talents » 100
Article 13 (art. L. 341-2, L. 341-4 et L. 341-4 du code du travail) : Conditions d'attribution et de validité des autorisations de travail 103
Article additionnel après l'article 13 : Possibilité pour les agents du ministère de l'Emploi et des préfectures de consulter les fichiers des autorisations de travail et des titres de séjour 104
Article 14 (art. L. 341-6 du code du travail) : Création d'une obligation de vérifier la validité de l'autorisation de travail à la charge des employeurs 105
Article 15 (art. L. 341-6-4 du code du travail) : Extension des obligations à la charge des donneurs d'ordre en matière de lutte contre le travail clandestin 107
Après l'article 15 : Présence d'interprètes dans le cadre de la lutte contre le travail illégal 108
Chapitre IV : Dispositions relatives à l'entrée et au séjour des ressortissants de l'Union européenne et des membres de leur famille 108
Article 16 (titre II du livre Ier du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Droit au séjour en France des ressortissants communautaires et des membres de leur famille 108
art. L. 121-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : Conditions ouvrant droit au séjour de plus de trois mois 110
art. L. 121-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : Enregistrement et délivrance de titres de séjour 112
art. L. 121-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : Droit au séjour de plus de trois mois applicable au membre de la famille ressortissant d'un État tiers 114
art. L. 121-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : Décisions applicables en cas de séjour illégal 114
art. L. 121-5 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : Conditions d'application des dispositions du chapitre 115
art. L. 122-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : Acquisition d'un droit au séjour permanent en France 116
art. L. 122-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : Perte du droit au séjour permanent en France 117
art. L. 122-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : Conditions d'application des dispositions du chapitre 117
Chapitre V : Dispositions relatives aux étrangers bénéficiant du statut de résident de longue durée au sein de l'Union européenne 118
Article 17 (art. L. 313-4-1 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Conditions d'obtention d'une carte de séjour temporaire pour l'étranger titulaire d'une carte de résident de longue durée-CE (rld-ce) délivrée par un autre État communautaire 119
Article 18 (art. L. 313-11-1 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Modalités d'obtention d'une carte de séjour temporaire pour les membres de la famille d'un étranger titulaire d'une carte de rld-ce délivrée par un autre État communautaire 122
Article 19 : Activité professionnelle du titulaire de la carte de séjour temporaire membre de la famille d'un étranger titulaire d'une carte de rld-ce délivrée par un autre État communautaire 125
Article 20 (art. L. 314-1-1 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Régime général de la carte de rld-ce 126
Article 21 : Péremption de la carte de rld-ce 127
Article 22 (art. L. 314-8 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Conditions de délivrance en France de la carte de rld-ce 128
TITRE II : DISPOSITIONS RELATIVES À L'IMMIGRATION POUR DES MOTIFS DE VIE PRIVÉE ET FAMILIALE 130
Chapitre Ier : Dispositions générales 130
Article 23 (art. L. 111-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Vérification des actes d'état civil étrangers 130
Article 24 (art. L. 313-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Modification des conditions d'attribution de la carte de séjour temporaire « vie privée et familiale » 132
Après l'article 24 138
Article 25 (art. L. 313-13 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Coordinations concernant la protection subsidiaire 138
Article 26 (art. L. 314-5-1 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Retrait de la carte de résident pour rupture de la vie commune 139
Après l'article 26 141
Article 27 (art. L. 314-9 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Allongement des délais de séjour pour la délivrance de la carte de résident 141
Article 28 (art. L. 314-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Modifications des conditions de délivrance de plein droit de la carte de résident 142
Article 29 (art. L. 316-1 et L. 316-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Délivrance d'une carte de séjour temporaire à l'étranger qui témoigne ou dépose plainte contre un proxénète 144
Chapitre II : Dispositions relatives au regroupement familial 145
Article 30 (art. L. 411-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Allongement de la durée de séjour pour demander le regroupement familial 145
Article 31 (art. L. 411-5 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Motifs de refus du regroupement familial 146
Article 32 (art. L. 431-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Possibilité de retirer le titre de séjour aux bénéficiaires du regroupement familial après rupture de la vie commune 149
Après l'article 32 150
TITRE III : DISPOSITIONS RELATIVES AUX MESURES D'ÉLOIGNEMENT 151
Article 33 (art. L. 213-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Possibilité de refuser l'accès au territoire français pour menace à l'ordre public 151
Article 34 Intitulé du titre Ier du livre V du ceseda 152
Article 35 : Intitulé du chapitre Ier du titre Ier du livre V du ceseda 152
Article 36 (art. L. 511-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Création d'une obligation de quitter le territoire français (oqtf) pouvant être délivrée à l'occasion d'un refus de titre de séjour 152
Article 37 (art. L. 511-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Modification de référence par coordination avec la création de l'oqtf 155
Article 38 (art. L. 511-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Modification de référence par coordination avec la création de l'oqtf 155
Article 39 (art. L. 511-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Coordinations en matière de protection contre la reconduite à la frontière 156
Article 40 (art. L. 512-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Modification de référence 157
Article 41 (art. L. 512-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Recours contre les décisions assorties d'une oqtf 157
Article 42 (art. 512-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Coordination avec la possibilité de désigner des magistrats honoraires en matière de contentieux de la reconduite à la frontière 160
Article 43 (art. L. 512-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Coordination des dispositions relatives au placement en rétention 161
Article 44 (art. L. 512-5 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Déclassement des dispositions en matière d'appel des jugements des mesures de reconduite à la frontière 161
Article 45 Intitulé du chapitre III du titre Ier du livre V du ceseda 162
Article 46 (art. L. 513-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Coordination avec la possibilité de confier à des magistrats honoraires le contentieux de la reconduite à la frontière 162
Article 47 (art. L. 513-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Coordination avec la création de l'oqtf 162
Article 48 (art. L. 513-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Coordination des dispositions concernant la fixation du pays de renvoi avec la création de l'oqtf 163
Article 49 (art. L. 513-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Coordination avec la création de l'oqtf 163
Article 50 (art. L. 514-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Coordination avec la création de l'oqtf 164
Article 51 (art. L. 521-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Protections relatives contre l'expulsion : mise en cohérence avec d'autres dispositions et transposition d'une directive 164
Article 52 (art. L. 521-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Coordination en matière de protection absolue contre l'expulsion avec les dispositions du projet de loi 165
Article 53 (art. L. 531-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Réadmission dans un autre État de l'Union européenne des détenteurs d'un titre de longue durée-CE faisant l'objet d'une mesure d'éloignement 165
Article additionnel après l'article 53 (art. L. 531-4 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Procédure d'assistance au transit dans le cadre des mesures d'éloignement par la voie aérienne 166
Article 54 (art. L. 551-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Possibilité de placer en rétention un étranger faisant l'objet d'une interdiction du territoire ou d'une obligation de quitter le territoire 166
Après l'article 54 : 166
Article 55 (art. L. 552-5 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Renforcement des obligations pesant sur les étrangers faisant l'objet d'une assignation à résidence décidée par le juge 167
Article 56 (art. L. 624-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Coordinations des dispositions pénales sanctionnant la méconnaissance d'une décision d'éloignement avec les dispositions du projet de loi 168
Article additionnel après l'article 56 (art. L. 821-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Passation de marchés publics pour le transport des personnes retenues en centre de rétention administrative et maintenues en zone d'attente 168
Article 57 (art. 131-30-1 et 131-30-2 du code pénal) : Coordinations relatives au régime de protection contre la mesure d'interdiction du territoire 169
Article 58 (art. L. 222-2-1 [nouveau] du chapitre VI du titre II du livre II du code de justice administrative) : Possibilité de confier à des magistrats honoraires le contentieux de la reconduite à la frontière 169
Après l'article 58 171
TITRE IV : DISPOSITIONS RELATIVES À LA NATIONALITÉ 171
Article 59 : Durée de vie commune requise pour l'acquisition de la nationalité française par mariage 172
Article additionnel après l'article 59 (art. 21-2-1 [nouveau] du code civil) : Cérémonie d'accueil pour les étrangers acquérant la nationalité française par mariage 177
Article 60 : Délai d'opposition du Gouvernement à l'acquisition de la nationalité française par mariage 177
Après l'article 60 180
Article additionnel après l'article 60 (art. 21-12-1 [nouveau] du code civil) : Cérémonie d'accueil dans la citoyenneté française pour les enfants adoptés ou recueillis en France 181
Article additionnel après l'article 60 : Cérémonie d'accueil dans la citoyenneté française pour les étrangers naturalisés par décret 181
Après l'article 60 181
Article 61 : Naturalisations sans condition de résidence 181
Article additionnel après l'article 62 : Exclusion de l'accès à la nationalité française des personnes condamnées pour mutilation de mineurs de moins de quinze ans 184
Après l'article 62 184
Article additionnel après l'article 62 : Création au sein du code civil d'un paragraphe regroupant les dispositions relatives à l'organisation des cérémonies d'accueil dans la citoyenneté française 184
Article additionnel après l'article 62 (art. 21-28 [nouveau] du code civil) : Organisation de la cérémonie d'accueil dans la citoyenneté française en préfecture 185
Article additionnel après l'article 62 (art. 21-29 [nouveau] du code civil) : Possibilité d'organiser la cérémonie d'accueil dans la citoyenneté française en mairie 185
Article 63 : Délai de contestation par le ministère public de l'enregistrement d'une déclaration de nationalité 185
Après l'article 63 186
Article additionnel après l'article 63 : Sanction de la célébration par l'officier d'état civil d'un mariage auquel il a été fait opposition 187
Après l'article 63 187
TITRE V : DISPOSITIONS RELATIVES À L'ASILE 188
Chapitre Ier : Dispositions relatives aux pays d'origine sûrs 189
Article 64 : Modalités d'établissement par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (ofpra) de la liste nationale des pays d'origine sûrs 189
Chapitre II : Dispositions relatives à l'accueil des demandeurs d'asile 191
Article 65 (art. L. 348-1 à L. 348-4 [nouveaux] du code de l'action sociale et des familles) : Création des centres d'accueil pour demandeurs d'asile (cada) 191
art. L. 348-3 [nouveau] du code de l'action sociale et des familles : Modalités de gestion des places disponibles en cada 200
art. L. 348-4 [nouveau] du code de l'action sociale et des familles : Convention entre les cada et l'État relative à l'aide sociale fournie aux personnes accueillies 201
Article 66 : Bénéfice de l'allocation temporaire d'attente 202
Après l'article 66 204
TITRE VI : DISPOSITIONS RELATIVES À LA MAÎTRISE DE L'IMMIGRATION OUTRE-MER 205
Chapitre Ier : Dispositions relatives à l'entrée et au séjour des étrangers outre-mer 206
Article 67 (art. L. 514-2 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Extension de l'application en Guadeloupe des délais dérogatoires de mise à exécution des mesures de reconduite à la frontière 206
Article 68 Extension au Venezuela des pays vers lesquels les équipages de certains navires de pêche peuvent être éloignés d'office 207
Article 69 (art. L. 561-2 du code d'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Extension du champ d'application des mesures d'éloignement prononcées dans les collectivités d'outre-mer 208
Article 70 (art. L. 611-11 [nouveau] du code d'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile et art. 10-2 [nouveau] de l'ordonnance n° 2000-373 du 26 avril 2000 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers à Mayotte) : Extension en Guyane, à la Guadeloupe et à Mayotte des dispositions relatives à la visite sommaire et à l'immobilisation pour contrôle des véhicules terrestres 209
Article 71 (art. L. 622-10 [nouveau] du code d'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile et art. 29-3 [nouveau] de l'ordonnance n° 2000-373 du 26 avril 2000 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers à Mayotte) : Destruction des embarcations fluviales utilisées par les étrangers en situation irrégulière en Guyane - Immobilisation durable des véhicules terrestres utilisés pour le transport d'étrangers en situation irrégulière en Guyane, en Guadeloupe et à Mayotte 217
Après l'article 71 219
Article 72 (art. L. 831-2 du code du travail) : Limitation géographique de l'autorisation de travail accordée aux étrangers dans les départements d'outre-mer 219
Après l'article 72 219
Chapitre II : Dispositions modifiant le code civil et dispositions applicables aux reconnaissances de paternité à Mayotte 220
Avant l'article 73 220
Article 73 : Participation aux frais médicaux du père ayant reconnu un enfant naturel né à Mayotte d'une mère étrangère 220
Article 74 : Modalités de reconnaissance d'un enfant naturel par le père soumis au statut civil de droit local à Mayotte 222
Article 75 (art. 2291, art. 2291-1 à 2291-4 [nouveaux] du code civil) : Procédure d'opposition du procureur de la République aux reconnaissances d'enfants présumées frauduleuses à Mayotte 223
(art. L. 229-1 [nouveau] du code civil) : Coordination 225
(art. L. 2291-1 [nouveau] du code civil) : Saisine et décision rendue par le procureur de la République 226
(art. L. 2291-2 [nouveau] du code civil) : Forme et conséquences de l'opposition du procureur de la République 228
(art. L. 2291-3 [nouveau] du code civil) : Mainlevée de l'opposition du procureur de la République 229
(art. L. 2291-4 [nouveau] du code civil) : Établissement de l'acte de naissance de l'enfant dont la reconnaissance est contestée 230
Article 76 : Peines encourues par les auteurs de reconnaissances frauduleuses d'enfants à Mayotte 230
Après l'article 76 231
Chapitre III : Dispositions modifiant le code du travail de la collectivité départementale de Mayotte 232
Article 77 : Application des dispositions du code du travail de la collectivité départementale de Mayotte aux employés de maison - Modalités d'accès aux locaux habités lors des enquêtes préliminaires et des contrôles du respect du droit du travail 232
Chapitre IV : Dispositions modifiant le code de procédure pénale 234
Article 78 : Assouplissement temporaire des modalités de contrôle de l'identité des personnes en Guadeloupe et à Mayotte 234
Article 79 : Délai de rétention des personnes soumises à une vérification d'identité applicable à Mayotte 236
Après l'article 79 237
Chapitre V : Dispositions finales 237
Article 80 : Entrée en vigueur des dispositions relatives aux reconnaissances de paternité à Mayotte 237
Article 81 : Entrée en vigueur de l'obligation de produire un visa de long séjour pour obtenir une carte de séjour temporaire 237
Article 82 : Entrée en vigueur de l'article 44 238
Article additionnel après l'article 82 : Entrée en vigueur des 2° et 3° de l'article 36 238
Article 83 : Adaptation par ordonnance des dispositions de la loi dans les collectivités d'outre-mer et les Terres australes et antarctiques françaises 238
Article 84 : Ratification d'ordonnances relatives aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers et au droit d'asile 239
TABLEAU COMPARATIF 241
ANNEXE AU TABLEAU COMPARATIF 337
AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 371
ANNEXE : Intégration des étrangers et conditions d'acquisition de la nationalité (Royaume-Uni, Danemark, Pays-Bas, Allemagne, États-Unis et Canada) - synthèse de l'étude 393
PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR 429
L'Assemblée nationale est saisie d'un projet de loi relatif à l'immigration et à l'intégration adopté par le Conseil des ministres du 29 mars dernier. Trente mois après le vote de la loi du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité, il pourrait paraître étonnant de légiférer à nouveau sur ce thème. Pourtant, votre rapporteur ne partage pas du tout cet avis : il considère que ce projet de loi ne peut pas être assimilé à une trente-quatrième modification de l'ordonnance du 2 novembre 1945 (aujourd'hui codifiée au sein du code de l'entrée et du séjour des étrangers en France et du droit d'asile) depuis 1974, mais constitue au contraire la première étape de la définition d'une véritable politique migratoire depuis cette date.
En effet, les gouvernements successifs ont depuis trente ans véhiculé la chimère de l'immigration zéro : la seule conséquence de la fermeture des frontières à une immigration librement choisie a été le développement d'une immigration clandestine, entraînant des vagues successives de régularisation. Il était temps de changer la philosophie de notre politique migratoire. Dans un premier temps, cela exigeait que la France se donne les moyens de lutter efficacement contre l'immigration clandestine, tel était l'objectif de la loi du 26 novembre 2003. Une fois cette condition réalisée, il devenait possible de bâtir un véritable projet d'immigration fondé sur les réalités du monde contemporain. En cela, s'il est novateur, c'est par rapport aux politiques du passé, mais certainement pas par rapport à nos principaux partenaires qui se sont tous donné les moyens de définir stratégiquement leur politique migratoire en fonction de leurs besoins et de leurs capacités d'accueil. Il est en effet irresponsable d'accueillir des étrangers sans leur donner les moyens de réussir leur projet d'immigration, ce qui passe par leur intégration dans la société du pays d'accueil, son économie...
L'immigration doit devenir un véritable sujet de débat politique au meilleur sens du terme. Cela implique de cesser de croire qu'il est possible de fermer les frontières mais également qu'il serait illégitime de fixer des règles concernant l'entrée et le séjour des étrangers dans notre pays. C'est donc au Parlement, lieu du débat public, que ce débat doit être mené : ce projet de loi sera ainsi l'occasion de discuter du cadre de notre politique migratoire. Il faudra probablement aller plus loin et permettre un débat annuel sur les orientations de cette politique, qui doit être assumée. Compte tenu des contraintes constitutionnelles actuelles, il n'est malheureusement pas possible de rendre ce débat obligatoire, ni de permettre au Parlement de fixer lui-même, par la loi, les orientations de la politique migratoire. Pour autant, le Gouvernement s'est engagé, dans l'exposé des motifs du projet de loi, à présenter dans le rapport qu'il rend chaque année depuis le vote de la loi du 26 novembre 2003 sur les orientations de la politique de l'immigration, des objectifs quantitatifs pluriannuels, concernant les différentes catégories de titres de séjour, en fonction du motif de leur délivrance.
La politique de maîtrise des flux migratoires a connu une véritable inflexion à partir de 2002 car le Gouvernement a su se donner les moyens de ses ambitions, au niveau législatif, de l'organisation et de la coordination des services, et enfin au niveau budgétaire.
· Au niveau législatif tout d'abord, le Parlement a voté la loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité. Cette loi a donné les outils juridiques permettant une lutte plus efficace contre l'immigration clandestine.
Tout d'abord, elle a apporté de profondes transformations aux procédures applicables à l'entrée en France :
- elle a rétabli un système de contrôle des attestations d'accueil nécessaires pour obtenir un visa de court séjour, en donnant au maire les moyens juridiques de vérifier les conditions de logement de l'hébergeant ;
- elle a permis la mise en œuvre d'une réforme fondamentale en ce qui concerne la délivrance des visas, en autorisant la collecte des données biométriques des demandeurs de visa, et en autorisant un traitement automatisé de ces données. Une expérimentation a été effectivement menée dans cinq postes (Annaba, Bamako, Minsk, Colombo, San Francisco) avant une généralisation progressive du dispositif. En effet, la publication du décret n°2006-470 du 25 avril 2006 permettra son extension géographique, concentrée sur les principaux pays d'immigration (1). Au total, les postes qui seront équipés délivrent 44 % des visas délivrés par nos postes consulaires. Il s'agit donc d'un développement considérable du dispositif qui vise à permettre de disposer des données biométriques de la grande majorité des demandeurs de visa issus de pays présentant un risque migratoire. De plus, cet outil pourra réellement être utilisé pour lutter contre l'immigration clandestine, en donnant aux services interpellateurs un moyen de s'assurer de l'identité des étrangers interpellés démunis de documents d'identité ou de voyage. La non identification des clandestins est en effet la première cause d'échec des procédures d'éloignement ;
- elle n'a pas fondamentalement modifié le régime de l'entrée sur le territoire français, mais elle a apporté un certain nombre de modifications qui se sont avérées utiles, concernant le placement en zone d'attente par exemple (modification de la règle du « jour franc »...) ou le renforcement des obligations de vigilance à l'égard des transporteurs.
La loi du 26 novembre 2003 a par ailleurs permis d'améliorer l'efficacité des dispositifs d'éloignement.
Tout d'abord, elle a permis, dans certaines circonstances étroitement encadrées, d'allonger la durée maximale de rétention administrative de 12 à 32 jours, alors que cette durée était la plus courte d'Europe. À ce propos, le projet de directive européenne en cours de discussion prévoit une durée maximum de rétention de six mois, ce qui montre que la législation française en la matière reste très libérale. Votre rapporteur s'est d'ailleurs montré réservé sur cette proposition de la Commission européenne dans un récent rapport rendu au nom de la Délégation pour l'Union européenne (2).
Cette augmentation de la durée à 32 jours était cependant indispensable pour permettre l'organisation matérielle de l'éloignement (identification des étrangers en situation régulière, demande de laissez-passer consulaires, réservation de billets d'avion, voire organisation de vols groupés...). En pratique la durée moyenne de rétention est passée de 5 à 10 jours, restant donc encore très loin du maximum légal. D'ailleurs, cette durée moyenne a baissé au cours du premier trimestre 2006 où elle est de 9 jours. En effet, il n'est ni dans l'intérêt des étrangers retenus, ni dans celui de l'administration de maintenir les personnes retenues en centre de rétention administrative (cra) pour des durées importantes.
La loi comportait de très nombreuses autres dispositions concernant les procédures juridictionnelles : possibilité d'appel suspensif du Parquet des décisions de libération du juge des libertés et de la détention (jld), organisation d'audiences déconcentrées du jld dans des salles spécialement aménagées à proximité du lieu de rétention, comme à Coquelles...
Les moyens de lutte contre l'immigration clandestine ont donc été largement améliorés par la mise en œuvre de la loi du 26 novembre 2003, d'autant qu'un volet important de cette loi avait trait au renforcement du cadre pénal de lutte contre l'exploitation de ce phénomène par des véritables filières de traite des êtres humains et de recours au travail illégal.
· Cependant, les mesures législatives mises en place ont pu montrer toute leur efficacité en raison d'une réorganisation parallèle des services qui luttent contre l'immigration clandestine. Afin de renforcer l'efficacité de la lutte contre l'immigration illégale, le dispositif gouvernemental a été profondément modifié :
− par la responsabilité de coordination qui incombe désormais au ministre d'État, ministre de l'Intérieur et de l'aménagement du territoire, dont le décret d'attributions du 16 juin 2005 indique expressément qu'il est "chargé de l'ensemble des questions concernant l'immigration" ;
− par la mise en place, au niveau interministériel, d'une structure de pilotage et de coordination, le Comité interministériel de contrôle de l'immigration (cici), institué par le décret du 26 mai 2005. Son secrétaire général, M. Patrick Stefanini, est placé auprès du ministre de l'Intérieur et chargé d'animer le comité des directeurs des administrations centrales et des établissements publics concernés. Votre rapporteur se félicite des premiers résultats obtenus grâce à l'existence de cette structure interministérielle qui n'est pas simplement destinée à un effet d'affichage mais est une instance où les éventuels désaccords peuvent être tranchés et qui a un rôle, indispensable, de suivi de l'application des décisions prises par des administrations trop souvent inertes. Votre rapporteur qui avait été consulté par le secrétaire général dès juin 2005 a ainsi pu lui signaler un certain nombre de différends entre les administrations sur des décrets d'application restés en cours de préparation après son premier rapport sur l'application de la loi du 26 novembre 2003 du 1er décembre 2004 (3). De fait, les relevés de décision du cici font apparaître une véritable volonté de suivi des textes d'application nécessaires ;
− au plan opérationnel, une circulaire du 23 août 2005 précise l'organisation de la police de l'immigration. Elle s'articule autour d'une direction spécialisée, la direction centrale de la police aux frontières, aux compétences redéfinies et au maillage territorial élargi, chargée, sous l'autorité du directeur général de la police nationale, d'une mission générale de coordination. Elle repose aussi nécessairement sur la mobilisation des services territoriaux de la police et de la gendarmerie nationales (directions départementales de la sécurité publique et groupements de gendarmerie départementale de la gendarmerie nationale). La coordination est assurée au niveau central par l'unité de coordination de la lutte contre l'immigration irrégulière (ucolii) placée auprès du directeur central de la police aux frontières, et, au niveau de la zone de défense, par une cellule de coordination aux attributions comparables, placée sous l'autorité du préfet de zone.
Par ailleurs, les services de la paf ont modifié leurs méthodes de travail afin d'être plus efficaces, en développant des pratiques mieux adaptées aux évolutions de l'immigration clandestine. Ainsi, des réformes simples (généralisation des visas de transit aéroportuaires pour les passagers aériens en provenance de pays à fort risque migratoire, contrôles en porte d'avion...) ont-elles permis d'obtenir des résultats immédiats ;
- au niveau local, les préfets ont été incités à revoir leur dispositif de lutte contre l'immigration clandestine, notamment afin de pouvoir respecter les objectifs qui leur ont été assignés en matière d'éloignement. Ainsi, depuis 2004, 92 départements ont mis en place des pôles départementaux d'éloignement, permettant de mieux organiser l'action de l'ensemble des services de l'État : police aux frontières, sécurité publique, gendarmerie, services préfectoraux.
· Enfin, la réforme de la politique de maîtrise des flux migratoires a bénéficié d'un réel accompagnement budgétaire. Les moyens consacrés au contrôle de l'immigration ont fortement augmenté que ce soit en matière de fonctionnement (les effectifs de la police aux frontières ont augmenté de 11,4 % entre 2001 et 2006) ou d'investissement avec un plan immobilier de construction de centres de rétention administrative qui permettra de faire passer le nombre de places disponibles de 968 en juin 2002 à 1500 aujourd'hui, avec un objectif de 2 500 places en juin 2007.
Le succès de la loi du 26 novembre 2003 reposait en effet sur la nécessité de déployer un effort considérable pour accroître le nombre de places disponibles en cra. En effet, l'un des principaux apports de cette loi étant de permettre l'augmentation de la durée de rétention, il en résultait mécaniquement une pression sur les capacités d'accueil quotidiennes des cra. De fait, le taux d'occupation moyen des cra est élevé puisqu'il était en moyenne de 83 % en 2005.
Ce vaste programme immobilier a aussi pour but d'améliorer sensiblement les conditions de vie en rétention, afin de respecter, à l'échéance prévue du 31 décembre 2006, les normes en matière de confort, d'équipement et de prestations prévues aux articles 13 à 15 du décret n° 2005-617 du 30 mai 2005.
Après la dérive constatée entre 1997 et 2002, la France a repris le contrôle de ses flux migratoires.
Depuis 2002, la pression migratoire à nos frontières semble s'être stabilisée, comme l'illustrent par exemple la baisse du nombre de jours moyens passés en zone d'attente, passé de 5 jours en 2003 à 2 jours en 2005, et l'importante baisse du nombre de demandes d'asile à la frontière, passé de 7 786 en 2002 à 3 281 en 2005. En effet, l'amélioration des méthodes de la paf et le vote de dispositions législatives ont permis l'amélioration d'une situation totalement dégradée, dont les deux symboles étaient l'infamant camp de réfugiés de Sangatte et l'encombrement de la zone d'attente de l'aéroport Roissy Charles-de-Gaulle, qui était au bord de l'explosion.
En matière d'éloignement, les progrès sont également considérables. En 2002, dernière année complète avant le vote de la loi de 2003, le nombre de reconduites effectives avait atteint 10 067, pour 49 124 mesures prononcées (soit un taux de 22,5 %). En 2004, le nombre d'éloignements effectifs s'élevait déjà à 15 660 (sur 69 602 mesures prises), et le chiffre des 20 000 a été approché en 2005 (19 849 reconduites en métropole). Un doublement a néanmoins été donc en trois ans, ce qui constitue un progrès remarquable. Cette amélioration a été rendue possible par la forte mobilisation des services interpellateurs et par la fixation d'objectifs quantitatifs à chaque préfet. L'amélioration sensible de la délivrance des laissez-passer consulaires est également l'une des raisons de l'augmentation du nombre d'éloignements effectifs. Grâce à l'allongement des délais de rétention et à la décision prise par les cici du 27 juillet et du 25 août 2005 de mener une action diplomatique ciblée contre les consulats les plus récalcitrants, le taux de délivrance est passé de 28,75 % en 2003, à 35 % en 2004, et 45,73% en 2005.
En 2006, le Gouvernement s'est donné l'objectif ambitieux d'atteindre 25 000 reconduites. Les résultats du premier trimestre sont encourageants, avec 5505 éloignements réalisés, soit une hausse de 24,24 % par rapport au premier trimestre 2005.
Des progrès considérables ont également été enregistrés dans le traitement des demandes d'asile en France, même si notre pays reste la première destination européenne choisie par les demandeurs d'asile. Ainsi, la mise en application de la loi du 10 décembre 2003 relative au droit d'asile (4) a permis de faire jouer à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (ofpra) un rôle de guichet unique pour recueillir les demandes d'asile au titre de la protection subsidiaire (procédure qui s'est substituée à l'« asile territorial » créé par la loi du 11 mai 1998 (5) lequel supposait d'abord un examen par l'ofpra, puis une demande d'asile adressée à la préfecture). Surtout, la création d'une liste nationale des pays d'origine sûrs a permis d'enregistrer en 2005 une baisse de 9,7 % de la demande d'asile adressée à la France et de réduire considérablement le délai moyen d'instruction par l'ofpra des premières demandes d'asile, puisque ce délai est passé de 258 jours en 2003 à 108 jours en 2005.
Toutefois, cette efficacité accrue, en conduisant à rejeter rapidement un plus grand nombre de demandes infondées, a inévitablement augmenté le nombre de déboutés du droit d'asile. Ainsi, comme le souligne le rapport d'information de votre commission des Finances relatif au suivi des travaux de la mission d'évaluation et de contrôle sur l'évolution des coûts budgétaires des demandes d'asile du 5 avril dernier (6), le nombre de personnes déboutées de leur demande d'asile n'a cessé de croître depuis cinq ans, passant de 25 981 en 2001 à 55 678 en 2005. Cette hausse, qui pourrait se poursuivre au cours des prochains mois du fait de la mobilisation des services de l'ofpra, appelle donc des mesures spécifiques pour mieux identifier et éloigner les déboutés du droit d'asile.
La lutte contre l'immigration clandestine revêt une importance particulière outre-mer, en raison du nombre très élevé d'infractions aux règles d'entrée et de séjour des étrangers qui y sont commises.
Selon le rapport de la commission d'enquête du Sénat sur l'immigration clandestine publié le 7 avril dernier (7), le nombre d'étrangers en situation irrégulière, par nature difficile à déterminer avec précision, serait compris entre 30 000 et 35 000 personnes en Guyane (ce qui représente de 20 à 25 % de la population de ce département) et avoisinerait sans doute 5 000 personnes en Guadeloupe. Surtout, le rapport de la mission d'information de votre commission sur la situation de l'immigration à Mayotte, rendu public le 8 mars dernier (8) à l'issue d'investigations très complètes menées sur place, estime qu'entre 45 000 et 60 000 immigrés clandestins résident sur cette île, représentant près de 30 % de sa population.
En revanche, le nombre d'étrangers en situation irrégulière ne s'élèverait au plus qu'à quelques centaines de personnes dans chacune des autres collectivités ultramarines. Il paraît donc incontestable que Mayotte, la Guyane et la Guadeloupe sont soumises à une pression migratoire particulièrement élevée. Celle-ci s'explique essentiellement par :
- leur proximité géographique avec des zones où la population est réduite à une vie misérable. Ainsi, la richesse par habitant est neuf fois plus élevée à Mayotte qu'aux Comores (distantes de 70 kilomètres seulement) et en Guadeloupe qu'en Haïti.
- la porosité des frontières séparant, dans ces régions, la France d'autres États. Les frontières de la France en Guyane s'étendent sur 3 000 kilomètres, alors que la forêt amazonienne recouvre 95 % de la superficie de ce territoire, rendant très difficile la surveillance des zones les plus reculées. À Mayotte et en Guadeloupe, l'insularité des collectivités appelle des moyens de surveillance lourds (radars, vedettes, hélicoptères) pour détecter et intercepter les embarcations clandestines (9) - s'agissant de la Guadeloupe, il convient également de noter qu'à Saint-Martin, l'absence de marquage frontalier clair rend possible le passage sans formalités de nombreux étrangers de la partie néerlandaise de l'île à sa partie française.
Face à cette situation inquiétante, le Gouvernement a engagé depuis 2002 une politique déterminée de retour à la loi, conduisant à accroître chaque année le nombre de reconduites à la frontière. Il convient ainsi de rappeler qu'en 2005, il a été effectué près de 20 000 éloignements outre-mer (contre 15 660 en 2004 et 11 692 en 2003), ce qui représente près de 44 % du total national des éloignements effectifs (qui s'élève à 35 373) (10). Les moyens de la police aux frontières (paf) ont été sensiblement accrus au cours des dernières années : selon le rapport de la commission d'enquête sénatoriale précitée, depuis 2001, ses effectifs ont augmenté de 15 % en Guadeloupe et, surtout, doublé en Guyane et à Mayotte.
Cette immigration clandestine massive constitue assurément un facteur important de déstabilisation sociale en Guadeloupe, en Guyane et surtout à Mayotte, dont le rattrapage économique et social pourrait être menacé de ce seul fait : à Mayotte, la délinquance est en progression, le travail clandestin gangrène des secteurs entiers de l'économie, des zones d'habitat illégal et insalubre font leur apparition, tandis que les écoles et les maternités sont souvent surchargées (à la maternité de Mamoudzou (11) par exemple, près de 70 % des naissances sont le fait de femmes en situation irrégulière). Les proportions prises par les flux migratoires dirigés vers ces trois collectivités justifient donc, non seulement de poursuivre le renforcement des moyens des forces de l'ordre et de renforcer les actions de coopération et d'aide au développement des pays sources, mais aussi d'adapter aux réalités locales certaines dispositions législatives qui y sont applicables, notamment en matière de police des étrangers.
La loi du 26 novembre 2003 est donc le socle qui a permis d'améliorer considérablement la maîtrise des flux migratoires. Pour autant, une politique migratoire ne saurait se contenter de cet aspect, même s'il constitue le préalable indispensable à toute politique migratoire volontariste.
Comme l'a fait remarquer au rapporteur Mme Jacqueline Costa-Lacoux, présidente de l'observatoire statistique de l'immigration et de l'intégration, toutes les réformes législatives menées depuis 1974 étaient centrées, sans grand succès d'ailleurs, sur la maîtrise de l'immigration. Le projet de loi relatif à l'immigration à l'intégration constitue donc une évolution considérable car, pour la première fois depuis la décision prise en 1974 de fermer les frontières à l'immigration de travail, une réforme prend acte de la nécessité de disposer d'une politique globale en matière d'immigration.
Depuis 30 ans, la politique migratoire de la France est centrée autour d'un discours officiel, la fermeture des frontières à l'immigration légale, qui ne correspond pas à la réalité dans la mesure où la France délivre chaque année environ 160 000 premiers titres de séjour. Il est donc faux de dire que la France est fermée à l'immigration, alors que dans le même temps, cette immigration légale est quasi exclusivement une immigration « de droit », c'est-à-dire qu'elle ne relève d'aucune stratégie d'ensemble, d'aucune politique volontariste.
Cette absence de politique migratoire est doublement dangereuse. Tout d'abord, elle fait le lit de ceux qui prônent une chimérique immigration zéro et exploitent l'hiatus entre le discours officiel de la fermeture des frontières, et la réalité constatée par les citoyens. En outre, afin de limiter ce phénomène apparemment inéluctable, les majorités successives ont bâti des procédures destinées à décourager l'immigration, dont le seul résultat a été de dissuader la venue des migrants répondant à un réel besoin, sans avoir aucun effet sur le développement de l'immigration familiale par exemple. Cette politique est donc totalement inefficace et ce projet de loi se donne l'ambitieux objectif d'y parvenir.
La faillite de ce système est particulièrement évidente dans le domaine de l'immigration de travail. En effet, le principe qui fonde notre « politique » en la matière est que le recours à l'immigration de travail ne doit pas se faire au détriment de l'emploi local. Si ce principe peut sembler relever du bon sens, sa mise en œuvre a été un échec. En effet, la France cumule un très fort taux de chômage, 9,6 % de la population active, avec des besoins de main-d'œuvre non satisfaits dans de très nombreux secteurs. Pourtant, les entraves mises au recrutement de travailleurs étrangers font que les entreprises ne parviennent pas à trouver dans l'immigration de travail la main-d'œuvre dont ils ont pourtant besoin. En effet, tant les travaux de la théorie économique (12) que les observations empiriques montrent que l'immigration ne porte pas préjudice aux opportunités d'emploi des autochtones. L'ouverture massive du marché de l'emploi britannique et irlandais aux travailleurs issus des pays d'Europe centrale et orientale le 1er mai 2004 n'a ainsi pas modifié la situation particulièrement flatteuse de ces pays en matière de chômage. L'immigration de travail permet en effet aux entreprises de trouver la main-d'œuvre qu'elle ne trouve pas sur le marché local, ce qui signifie aussi que l'État doit se donner les moyens d'une adéquation entre les besoins de son économie et les personnes qu'il fait venir.
Actuellement, le système français fonctionne à l'inverse de ce modèle. En effet, il est faux de dire que l'immigration de travail est fermée puisque plus de 100 000 étrangers se voient délivrer chaque année un titre de séjour qui leur permet de travailler. Mais au lieu de permettre de répondre aux besoins de l'économie française, cette immigration pèse au contraire négativement sur le marché de l'emploi. En effet, dans leur immense majorité, ces étrangers ont été admis au séjour pour motifs familiaux ; ils ne correspondent pas aux besoins de l'économie française. Au contraire, ils viennent gonfler le nombre des demandeurs d'emploi, ce qui explique le fort taux de chômage de la population étrangère en France. De plus, cette importante immigration sur laquelle la France n'a aucune prise, a un effet néfaste sur la partie de l'immigration sur laquelle elle dispose d'un pouvoir décisionnaire. En 2005 par exemple, l'immigration pour motif de travail a concerné seulement 11 400 personnes, soit 7 % des flux migratoires accueillis par la France.
Notre absence de politique migratoire pèse ainsi sur la compétitivité de notre économie. Les entraves mises en place pour « protéger » la France de l'immigration n'ont nullement permis de freiner quantitativement les entrées. Par contre, elles ont fortement dissuadé la venue des migrants les plus qualifiés. Or, la politique migratoire doit être l'un des éléments qui contribue à l'attractivité du territoire français. À cet égard, la position de la France, et plus généralement de l'Europe, est inquiétante. La Commission européenne soulignait ainsi récemment que 54 % des immigrés originaires du Moyen-Orient et d'Afrique du Nord et titulaires d'un diplôme universitaire résident aux États-Unis, tandis que 87 % de ceux qui n'ont pas achevé leurs études primaires ou qui n'ont qu'un niveau d'éducation primaire ou secondaire se trouvent en Europe. Il est donc devenu urgent de réagir et de permettre à l'économie française de pouvoir accueillir des cadres dirigeants, des chercheurs, ainsi que les étudiants les plus brillants, venant du monde entier, ce qui exige de disposer d'une politique migratoire mieux adaptée à la réalité des besoins.
Si cette nécessité semble relativement incontestable, ses conséquences pour les pays de départ font l'objet d'une vive controverse. La mise en place de dispositifs favorisant l'accueil non seulement de migrants à haut potentiel, mais plus globalement des « forces vives » des pays d'origine constitue-t-elle un « pillage » du tiers-monde ? Cette question est légitime et doit être prise en compte dans la définition de la politique d'accueil, mais votre rapporteur ne partage globalement pas cette objection :
- cette critique prend tout d'abord insuffisamment en compte la réalité des migrations internationales contemporaines et de la compétition internationale existant entre les différentes nations industrialisées. S'agissant du cas particulier des étudiants, comme le note judicieusement Patrick Weil (13), « Cette attitude est non seulement incohérente mais aussi absurde. Les citoyens africains, asiatiques, sud-américains et ceux d'autres pays tiers, lorsqu'ils sont diplômés d'une université européenne, sont sur le marché mondial des diplômés. S'ils ne souhaitent pas retourner dans leur pays d'origine, personne ne pourra les y contraindre. Et si l'Europe leur refuse le droit de séjour, ils recevront une offre d'emploi des États-Unis, du Japon, du Canada ou de l'Australie et seront « perdus » non seulement pour leur pays d'origine mais aussi pour le pays dans lequel ils ont effectué leur formation. » ;
- en outre, l'émigration a également des effets positifs pour les pays d'origine dans la mesure où les travailleurs étrangers renvoient vers leur pays d'origine une part substantielle des revenus qu'ils perçoivent dans le pays d'accueil, estimée par l'insee à 2,6 milliards d'euros en 2003 pour la France ;
- par ailleurs, une part importante des immigrés, notamment à haut potentiel, retourneront dans leur pays d'origine et pourront faire bénéficier celui-ci des connaissances et de l'expérience acquises en Occident, alors même que leur pays pouvait ne pas disposer des infrastructures leur permettant de mener leur vie professionnelle dans les meilleures conditions ;
- enfin, il faut cependant insister sur le lien nécessaire entre immigration et aide au développement, c'est-à-dire privilégier le co-développement (14). À cet égard, l'Union européenne, et tout particulièrement la France, ont probablement un sens plus aigu de leurs obligations et de leurs responsabilités en la matière que les pays traditionnels d'émigration qui cherchent avant tout à favoriser une immigration de peuplement.
Les faiblesses de la politique d'accueil et d'intégration de notre pays sont aujourd'hui avérées. Il existe certes un discours général sur ce thème, mais il semble destiné non pas à accompagner la politique d'immigration, mais plutôt à pallier l'existence de celle-ci. Ainsi, le développement de la politique de la ville se fondait sur une approche beaucoup trop générale, totalement déconnectée des impératifs concrets d'intégration des populations admises chaque année au séjour en France.
Jusqu'à la création du contrat d'accueil et d'intégration en 2003, la France ne disposait ainsi d'aucun outil spécifique en direction des primo-arrivants, contrairement à l'immense majorité de nos partenaires. Au prétexte de ne pas les stigmatiser, ils ont en fait été laissés à leur sort, ce qui n'a pu que contribuer à accentuer tensions et malaises dans la société française. Pourtant, il semble évident que l'immigration conduit à l'échec si des efforts ne sont pas faits pour favoriser l'accès à l'emploi, au logement, à une connaissance suffisante de la langue française et des valeurs de la République.
La France est un pays d'immigration, elle a su brasser des populations d'origines très diverses et pourra continuer à le faire, à condition que les étrangers qui s'installent en France soient insérés dans la société française. Une politique d'intégration digne de ce nom doit donc se donner les objectifs suivants :
- imposer à toutes les personnes étrangères qui s'installent durablement un parcours d'intégration. À cet égard, un certain volontarisme est nécessaire et il n'est plus possible de se contenter d'offrir des outils d'intégration qui peuvent être ou non utilisés ;
- conditionner résolument intégration effective et installation durable sur le territoire. En effet, l'intégration ne doit plus se présumer, en fonction de liens familiaux par exemple, mais elle doit être strictement évaluée et répondre à des critères précis. De plus, l'installation durable en France doit être réservée à ceux qui ont choisi de respecter les valeurs de notre pays et d'en apprendre la langue.
Afin de compléter les outils offerts par la loi du 26 novembre 2003, le projet de loi contient des dispositions permettant d'améliorer encore la lutte contre l'immigration clandestine.
La France doit retrouver une certaine maîtrise de l'identité des personnes qu'elle accueille. Il est vrai que certaines personnes ont un droit au séjour en France, mais l'immigration vers notre pays ne doit pas pour autant passer par l'utilisation du fait accompli. La délivrance d'un visa de long séjour (article 2) devient la condition nécessaire de l'immigration en France puisqu'il sera dorénavant exigé, sauf exceptions, préalablement à la délivrance d'un premier titre de séjour. Il s'agit par ailleurs d'un moyen de mieux associer les services diplomatiques et consulaires à la mise en œuvre de la politique migratoire.
Le développement extrêmement spectaculaire des mariages mixtes a par exemple entraîné une multiplication par huit des titres de séjour accordés pour ce motif depuis 1997. S'il n'est pas question de revenir sur le droit constitutionnel au mariage, il est néanmoins indispensable de maîtriser ce phénomène et de se donner les moyens de permettre un véritable contrôle de la réalité de ces unions.
En matière de lutte contre l'immigration clandestine, la crédibilité d'un pays est essentielle. La France doit donc affirmer avec force sa volonté de faire appliquer les règles qu'elle s'est données en matière d'entrée et de séjour des étrangers. C'est pourquoi il était nécessaire de mettre fin à la règle donnant un droit au séjour à toute personne ayant réussi à se maintenir irrégulièrement sur le territoire depuis plus de dix ans. Ce système parfois qualifié de « régularisation au fil de l'eau » est injustifiable dans son principe : s'il faut laisser aux préfets la possibilité de régulariser des personnes dans un but humanitaire, ce que permet le projet de loi, il est inconcevable de récompenser, en en faisant un droit, une violation continue des lois de la République.
Les procédures d'éloignement des étrangers en situation irrégulière sont simplifiées pour tenir compte de l'accroissement considérable du contentieux administratif en matière de droit des étrangers ces dernières années. Il est ainsi devenu le premier motif de contentieux devant les tribunaux administratifs passant de 16 % à 24 % des affaires enregistrées entre 2000 et 2005. Le seul contentieux de la reconduite est passé de 35 % à 46 % du contentieux des étrangers pendant la même période.
Le projet de loi propose une réforme de bon sens pour répondre à cette situation : coupler dorénavant les décisions concernant le refus d'un titre de séjour avec une obligation de quitter le territoire (article 36). Il existe actuellement deux décisions distinctes : la première concernant le refus de titre qui est assortie d'une simple invitation à quitter le territoire français (iqtf), la deuxième imposant la reconduite à la frontière. Dans la mesure où les personnes qui se voient refuser le droit au séjour ont vocation à quitter le territoire, la procédure actuelle n'apporte aucune garantie supplémentaire à l'étranger mais rend le dispositif extrêmement complexe.
Dorénavant, une seule et même décision indiquera à l'étranger que celui-ci ne dispose d'aucun droit au séjour et qu'il doit, en conséquence, quitter le territoire français. Pour autant, le nouveau mécanisme ne retirera aucun droit à l'étranger. En effet, son droit au recours est entièrement préservé tout en simplifiant les procédures pour les préfectures et les tribunaux administratifs. En effet, si l'étranger n'est pas mis en rétention pendant le délai de jugement de son recours, fixé à trois mois maximum, le tribunal se prononcera, par un seul jugement, sur les deux aspects de la décision (refus de titre et éloignement). Ce système est préférable tant pour la cohérence de cette décision que pour la bonne administration de la justice. Par ailleurs, dans un souci de préserver les droits de l'étranger, si celui-ci est mis en rétention, une procédure juridictionnelle d'urgence s'appliquera (jugement en 72 heures), mais elle ne portera que sur le volet « éloignement » de la décision et non sur le volet « refus de titre ».
Au total, cette réforme voulue par la juridiction administrative devrait conduire à la suppression des arrêtés de reconduite à la frontière par voie postale dont le taux d'exécution est extrêmement faible.
La recherche d'une meilleure qualité de vie est évidemment la première raison expliquant l'existence de flux migratoires à destination des pays développés. Toutefois, le droit de la nationalité du pays d'accueil joue également un rôle déterminant pour stimuler ou, au contraire, décourager ces flux. Ainsi, la perspective d'une acquisition aisée de la nationalité française constitue une cause importante d'immigration non maîtrisée en France.
M. Nicolas Sarkozy, ministre d'État, ministre de l'Intérieur et de l'aménagement du territoire, entendu par votre commission le 29 mars dernier, a souligné à juste titre l'important développement que connaissent actuellement en France les mariages mixtes, dont le nombre est passé de 14 303 en 1997 à 50 270 en 2004. La tradition d'accueil et d'ouverture de la société française envers l'étranger et l'augmentation du nombre d'unions sincères entre un Français et un étranger ne suffisent pas à expliquer une telle évolution.
Le titre IV du projet de loi s'inscrit donc dans le prolongement de l'action déjà entamée par le Gouvernement pour limiter les détournements de procédure auxquels donne actuellement lieu l'acquisition de la nationalité française à raison du mariage. Ainsi, le projet de loi relatif au contrôle de la validité des mariages, adopté en première lecture par la représentation nationale le 22 mars dernier, a constitué la première étape.
Le présent projet de loi propose de porter de deux à quatre ans la durée de communauté de vie maritale exigée de ces couples mixtes pour que le conjoint étranger puisse acquérir la nationalité française, de trop nombreuses unions étant actuellement dissoutes sitôt ces deux années écoulées (article 59). Il sera bien entendu toujours exigé du conjoint étranger une connaissance suffisante de la langue française, comme l'a prévu la loi du 26 novembre 2003, car cela constitue un facteur essentiel d'intégration.
Le projet de loi prévoit également de faire passer d'un à deux ans le délai pendant lequel le Gouvernement pourra s'opposer, par décret en Conseil d'État, à l'acquisition de la nationalité française en cas d'indignité ou de défaut d'assimilation de l'étranger (article 60). Ces situations, bien que rares - elles ne concernent actuellement qu'une vingtaine de cas par an -, appellent une vigilance particulière des pouvoirs publics : il s'agit par exemple de personnes ayant subi dans un autre pays de graves condamnations pénales ou impliquées dans des activités de terrorisme. Le délai d'un an étant souvent trop court pour que l'administration obtienne les informations requises et fasse aboutir la procédure, l'allongement proposé constituera une avancée importante.
Dans le même esprit et pour des raisons également liées au recoupement des informations, il est proposé de porter d'un à deux ans le délai pendant lequel le ministère public peut contester, en cas de non respect des conditions légales, l'enregistrement de la déclaration de nationalité du conjoint de Français (article 63).
Enfin, le projet de loi réduit la liste des cas de naturalisations pour lesquels la condition de résidence de cinq ans n'est pas exigée (articles 61 et 62). Ainsi, les enfants et conjoints de personnes devenues françaises devront avoir satisfait cette « condition de stage » pour devenir français. Il paraît en effet légitime d'attendre de ces personnes une communauté de vie en famille sur le sol français, de nature à favoriser leur bonne assimilation.
De même, les ressortissants d'États sur lesquels la France a, dans le passé, exercé sa souveraineté, seront tenus, s'agissant de la condition de résidence, de respecter la règle de droit commun pour devenir Français. Le maintien de la dérogation qui leur était accordée n'est plus justifié par une récente indépendance et risquerait aujourd'hui de créer un « appel d'air » pour des personnes originaires, notamment, d'Afrique du Nord, comme en atteste l'évolution récente des statistiques dans ce domaine (15).
La République, depuis la Révolution française, a donné une portée réellement universelle aux Droits de l'homme qu'elle a proclamés, en accueillant sur son territoire les « combattants de la liberté » et, plus largement, toute personne persécutée dans son pays d'origine.
Le projet de loi soumis à la représentation nationale s'inscrit assurément dans cette continuité, en proposant des modifications qui ne bouleversent pas les procédures juridiques auxquelles sont soumis les demandeurs d'asile, mais permettront de les accueillir plus dignement. La France a, en effet, été confrontée depuis 1998 à une hausse spectaculaire des demandes d'asile (voir ci-après) - avec 42 541 demandes d'asile déposées en 2005 (16), elle demeure l'État européen le plus choisi. Cette hausse a conduit à un ralentissement de l'instruction des dossiers des personnes concernées et à une dégradation des conditions d'hébergement des demandeurs d'asile.
Évolution de la demande d'asile de 1973 à 2005
Source : Office français de protection des réfugiés et apatrides (ofpra)
Le titre V du projet de loi propose donc de remédier à cette situation en confortant l'existence législative de la liste nationale des pays d'origine sûrs, comme le permet la législation européenne (17) (article 64) - cette liste pourra donc coexister avec une liste communautaire dont l'élaboration promet d'être longue. La première liste nationale, adoptée par le conseil d'administration de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (ofpra) le 30 juin dernier, commence en effet à porter ses fruits en dissuadant les demandes d'asile purement dilatoires. Ainsi, depuis son adoption, les personnes originaires des 12 pays y figurant ne représentent plus que 2,2 % des demandeurs, contre 11,4 % auparavant. Il convient de rappeler que les personnes concernées ne sont pas privées de l'examen individuel de leur demande mais l'instruction est soumise à une procédure prioritaire devant l'ofpra (qui ne dure que 15 jours au plus, contre environ deux mois et demi pour les autres demandes d'asile), ce qui abrège une période d'incertitude souvent difficile pour les familles concernées.
Le projet de loi donne également un fondement législatif à la création des Centres d'accueil pour demandeurs d'asile (cada), qui ont vocation à n'accueillir que les demandeurs d'asile (article 65). La création de structures spécifiques constituera un progrès matériel pour ces derniers, qui sont actuellement accueillis dans des conditions très difficiles, notamment dans des hôtels délabrés au titre de l'hébergement d'urgence et dans les centres d'hébergement et de réinsertion sociale (chrs). Le projet de loi permettra également de mieux les distinguer des réfugiés, qui doivent être logés dans les conditions de droit commun, et des déboutés du droit d'asile, qui doivent être éloignés.
Enfin, l'allocation temporaire d'attente, qui a remplacé l'allocation d'insertion en vertu de la dernière loi de finances et devrait concerner entre 40 000 et 50 000 personnes, pourra être versée, à titre humanitaire uniquement, à des personnes qui n'y sont en principe plus éligibles - telles que les personnes originaires d'un pays sûr (article 66).
Les engagements européens de la France conduisent à appliquer aux immigrés venus d'un autre État membre de l'Union européenne des règles plus favorables que celles qui sont ordinairement appliquées aux étrangers (18).
· Ainsi, conformément au principe communautaire traditionnel de libre circulation des personnes, la directive 2004/38/CE du 29 avril 2004 oblige les États membres à assurer aux ressortissants européens, ainsi qu'aux membres de leur famille, le droit de circuler et de séjourner librement sur leur territoire national. Le chapitre V du titre Ier du projet de loi transpose fidèlement dans la législation française cette directive, qui subordonne le droit au séjour de plus de trois mois au respect de plusieurs conditions, ayant trait au niveau de ressources du ressortissant et à son affiliation à un régime d'assurance maladie (article 16). Il convient en effet d'éviter que ces personnes ne deviennent une charge excessive pour le système d'assistance sociale de l'État membre d'accueil. Enfin, ces « immigrés communautaires » resteront tenus au respect de l'ordre public, ce qui permettra d'éloigner du territoire français les fauteurs de troubles.
Votre rapporteur se félicite qu'il soit prévu un enregistrement administratif de tous ces ressortissants communautaires, afin de mieux connaître des mouvements migratoires qui, dans certaines régions de France, peuvent modifier sensiblement la composition de la population ; cet enregistrement pourrait être effectué à l'échelon communal, qui est le plus adapté pour cette démarche de proximité.
· Le projet de loi assure également, au chapitre V du même titre, la transposition, devenue urgente, de la directive 2003/109/CE du 25 novembre 2003 relative aux ressortissants de pays tiers de longue durée (articles 17 à 22).
Il s'agit d'étrangers provenant de pays extérieurs à l'Union européenne, qui acquièrent, pour eux-mêmes et leur famille, un droit au séjour privilégié dès lorsqu'ils ont séjourné plus de 5 ans dans un État membre. Ils peuvent alors demander et obtenir un titre de séjour en France sous réserve qu'ils satisfassent à une condition de ressources et qu'ils soient affiliés à un régime d'assurance maladie.
La Constitution reconnaît le droit de chacun de mener une vie familiale normale, mais, s'agissant du regroupement familial, le Conseil constitutionnel a rappelé plusieurs fois que ce droit devait non seulement s'exercer dans le respect de l'ordre public et de la santé publique mais que le législateur pouvait subordonner l'exercice effectif de ce droit à des conditions, concernant notamment le niveau des ressources et les normes de logement.
Le projet de loi indique que l'étranger qui souhaite faire venir sa famille devra séjourner en France depuis au moins 18 mois au lieu d'un an seulement actuellement.
Il devra en outre être en mesure de pourvoir aux besoins de sa famille par les ressources de son seul travail conformément à la directive 2003/86/CE du 22 septembre 2003 relative au regroupement familial. De nombreuses prestations sociales actuellement prises en compte dans le calcul des ressources ne le seront plus, comme le rmi par exemple.
En revanche, le projet de loi ne modifie pas les conditions de logement alors que celles-ci ne correspondent manifestement pas à des normes acceptables pour une famille vivant en France (19). Aujourd'hui, une famille de dix personnes peut ainsi vivre dans un logement de 80 m².
Enfin, une nouvelle condition est mise en place : le demandeur du regroupement familial devra se conformer aux principes qui régissent la République française - et, ce faisant, faire la preuve de sa volonté d'intégration. Il ne s'agit pas là d'exiger du demandeur qu'il respecte une condition d'intégration précise, par exemple en matière de maîtrise de la langue française, mais de permettre à l'administration de refuser un regroupement familial au bénéfice d'une personne dont le comportement est incompatible avec les valeurs de la République, comme l'égalité entre les sexes par exemple.
En application de l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme, la France continuera à délivrer des cartes de séjour temporaire aux personnes ayant des liens personnels et familiaux importants avec la France.
Mais le nombre de cartes de séjour délivrées sur ce fondement est passé d'environ 2 800 en 1998 à 13 200 en 2005, ce qui représente plus de la moitié des effectifs concernés par le regroupement familial. Cette catégorie avait vocation à être subsidiaire, c'est-à-dire à régler le cas de personnes dans des situations spécifiques. Il s'avère qu'elle est au contraire devenue un moyen d'obtenir un titre de séjour sur des critères pour le moins flous.
Il était donc indispensable de fixer les critères permettant d'apprécier cette condition (article 24). Pour obtenir une carte de séjour à ce titre, l'étranger présent en France devra justifier de l'ancienneté, la stabilité, l'intensité de ses liens en France, de ses conditions d'existence dans notre pays ainsi que de son insertion dans notre société.
Le projet de loi propose de rendre l'enseignement supérieur français plus attractif pour les meilleurs étudiants étrangers (article 7). En effet, si leur nombre est important en valeur absolue (255 000 en 2004-2005, soit 11,3 % des effectifs de l'enseignement supérieur), les caractéristiques de la population étudiante (fort taux d'échec, concentration sur le premier cycle et sur certaines disciplines) permettent de douter de l'attractivité du système français d'enseignement supérieur.
Certaines dispositions ont ainsi pour objectif de réduire les formalités administratives pesant sur les étudiants. Certains étudiants ayant fait l'objet d'un choix dans leur pays d'origine bénéficieront d'une carte de séjour de plein droit. Seront notamment visés les étudiants qui seront passés par les centres pour les études en France, progressivement mis en place dans l'ensemble de nos ambassades, à partir d'une expérimentation menée en Chine depuis 2003 et étendue à cinq autres postes diplomatiques (Algérie, Tunisie, Maroc, Vietnam, Sénégal). De plus, cette carte pourra dorénavant être valable pour une durée de plusieurs années, ce qui donnera une stabilité appréciable pour les étudiants dont le début du parcours a montré le sérieux du projet.
Par ailleurs, le projet de loi propose une mesure particulièrement novatrice en ce qui concerne les jeunes diplômés de nationalité étrangère. Il sera ainsi mis fin au principe bien établi selon lequel les étudiants étrangers doivent revenir dans leur pays d'origine à l'issue de leur formation. En effet, les jeunes diplômés étrangers venant de terminer leur master bénéficieront d'une autorisation de séjour de six mois pour chercher un travail afin d'acquérir une première expérience professionnelle en relation avec leurs études. S'ils trouvent un emploi correspondant à leur formation, ils se verront alors délivrer une carte de séjour. Les établissements français d'enseignement supérieur pâtissaient de la frilosité française en la matière, les meilleurs étudiants préférant suivre leur cursus dans des pays leur offrant des perspectives de carrière après leurs études.
Les procédures actuelles permettant à une entreprise de recruter des travailleurs étrangers ne sont pas adaptées aux besoins de l'économie française. En effet, la « fermeture » des frontières à l'économie de travail n'a pas réduit le nombre d'étrangers rejoignant chaque année le marché du travail, souvent sans réussir à s'y insérer, tout en empêchant le recrutement des travailleurs répondant à des besoins avérés. Ce système absurde et procédurier devait donc être modifié ; les principales branches professionnelles connaissant des pénuries de main-d'œuvre rencontrées par votre rapporteur le demandent. Il y a en effet un important potentiel de croissance inexploité qui profitera à l'ensemble de l'économie française.
Il est ainsi proposé de lever le principal obstacle à l'immigration de travail : dans des régions et des secteurs handicapés par une pénurie structurelle de main d'œuvre (agriculture, bâtiment, hôtellerie-restauration,...), il sera désormais possible de recruter un travailleur étranger sans se voir opposer la situation de l'emploi. Cela ne signifie pas pour autant une ouverture généralisée. En effet, la France gardera la maîtrise de l'immigration de travail : l'immigration ne restera possible dans ce cadre que pour les travailleurs étrangers ayant signé préalablement à leur entrée en France un contrat de travail avec une entreprise française, après vérifications des conditions de travail et de rémunération par les services de l'État.
Autant la procédure administrative d'autorisation de travail des étrangers sera assouplie pour les métiers qui figureront sur les listes par région, autant le système de la carte de séjour « salarié » sera au contraire maintenu. Les règles concernant le renouvellement de cette carte ne feront l'objet d'aucune modification, il est donc particulièrement malhonnête de considérer que cette réforme privilégie une « immigration jetable ». Au contraire, la France peut être fière de développer l'immigration de travailleurs, c'est-à-dire de personnes qui se rendront en France pour participer au développement de son économie, et qui pourront s'intégrer dans la société française d'autant plus facilement que le travail est certainement le meilleur vecteur de l'intégration.
Par ailleurs, pour répondre aux problèmes spécifiques du recrutement dans l'agriculture, un effort particulier est consacré en direction des travailleurs saisonniers, avec la création d'une nouvelle carte de séjour temporaire d'une durée de trois ans permettant à son titulaire de séjourner et de travailler en France six mois par an. Une plus grande stabilité de la situation des travailleurs saisonniers étrangers est en effet un facteur de fidélisation de ceux-ci. Cette mesure sera donc utile pour les exploitants agricoles, qui ont de plus en plus de difficultés à trouver de la main-d'œuvre rapidement, et pour les saisonniers eux-mêmes qui gagneront en stabilité, mais aussi en liberté puisqu'ils pourront dorénavant changer d'employeur.
Pour accueillir des migrants qui contribueront au dynamisme et au rayonnement de notre pays, ainsi qu'au développement de leur pays, il est créé une carte « compétences et talents » d'une durée de trois ans, renouvelable. Cette carte sera attribuée en fonction de la personnalité des demandeurs, ce qui permettra d'identifier, dans leur pays, les meilleurs profils dont il serait judicieux de favoriser la venue en France. De plus, elle offrira des conditions particulièrement avantageuses (durée, accompagnement immédiat des familles...) qui sont de nature à favoriser l'attractivité de la France.
Les conditions de délivrance de la carte « compétences et talents » seront vitales dans la réussite du dispositif. En effet, la France a trop souvent la réputation d'un pays procédurier, ce qui nuit à son attractivité. Votre rapporteur souhaite donc que la procédure d'attribution de la carte soit lisible et le plus simple possible.
Le contrat d'accueil et d'intégration, créé en 2003 sur une base volontaire, devient obligatoire pour tous les migrants qui entrent en France afin de s'y installer durablement. Il comporte des engagements de l'État à l'égard du migrant (formation linguistique et civique, bilan de compétences professionnelles...).
En contrepartie, le migrant s'engagera à suivre les formations qui lui sont prescrites. Le respect du contrat sera le critère décisif d'évaluation de l'intégration effective et donc de l'obtention de la carte de résident.
Pour autant, la mise en œuvre du cai rénové exigera qu'un effort tout particulier soit consacré à la validation et au suivi du respect de ses obligations par l'étranger, qui conditionnera dans les faits la crédibilité du cai rénové. En effet, la signature du cai ne doit pas être un geste formel mais un engagement réel de la part du migrant à tout faire pour réussir son parcours d'immigration. La collectivité va consacrer un effort financier important pour la réussite de ce développement du cai ; elle est donc en doit d'attendre que l'étranger prenne au sérieux ce parcours d'intégration.
Depuis 2003, la délivrance de la carte d'intégration est subordonnée à une condition d'intégration que le projet de loi se propose de rendre réellement opérationnelle (article 5). Cette condition d'intégration comprend trois éléments : l'engagement personnel à respecter les principes qui régissent la République française, le respect effectif de ces principes et une connaissance suffisante de la langue française.
Afin de donner toute sa mesure à cette obligation d'intégration, les publics visés par celle-ci seront étendus par la réduction des cas de délivrance de plein droit de la carte de résident. Ainsi, les conjoints de Français et les étrangers présents en France depuis plus de dix ans devront, comme les autres, faire la preuve de leur intégration dans la société française (articles 27 et 28).
La singularité de la situation de l'immigration outre-mer conduit le Gouvernement à proposer dans le titre VI du projet de loi une série de mesures ciblées sur les collectivités territoriales les plus atteintes, en fonction des difficultés rencontrées en matière de recherche et d'éloignement des étrangers, ou encore s'agissant de la lutte contre le travail clandestin et des reconnaissances d'enfants de complaisance.
Cette démarche, qui permettra de combattre efficacement l'immigration clandestine sur le terrain, s'inscrit bien dans le cadre constitutionnel :
- en mettant à profit la possibilité d'adapter les normes nationales aux spécificités locales. Cette faculté résulte, pour les départements d'outre-mer (DOM) de la Guyane et de la Guadeloupe, de l'article 73 de la Constitution (adaptation de la norme en fonction des « caractéristiques et contraintes particulières » de chaque DOM), et, pour la collectivité d'outre-mer (COM) de Mayotte, de son article 74 (élaboration de la norme en fonction des « intérêts propres » de chaque COM) ;
- en conciliant les impératifs du maintien de l'ordre public avec ceux de la préservation des libertés individuelles. En outre, les adaptations législatives qui concernent les matières les plus sensibles, telles que la liberté d'aller et venir ou le droit de propriété, restent limitées dans le temps et dans l'espace et soumises au contrôle de l'autorité judiciaire.
· En matière de police des étrangers, le chapitre Ier du titre VI propose :
- de faciliter l'éloignement des immigrés clandestins. Pour ce faire, il est d'abord prévu d'étendre, pour cinq ans, à l'ensemble de la Guadeloupe la possibilité, déjà en vigueur sur la commune de Saint-Martin, de reconduire à la frontière les étrangers, sans que le recours dirigé contre cette décision en suspende automatiquement l'exécution (article 67). Il est également proposé de permettre d'éloigner d'office vers le Vénézuela l'équipage des navires ayant la nationalité de cet État et se livrant à la pêche illicite au large de la Guyane (article 68) et de rendre applicable sur l'ensemble du territoire national les mesures d'éloignement décidées dans les COM (article 69). Il est, en effet, tout à fait essentiel pour la police aux frontières de ne pas voir son action ralentie par des recours dilatoires dont le nombre connaît une forte augmentation. À titre d'exemple, le nombre de recours a été multiplié par six en Guadeloupe de 2001 à 2004, pour un nombre d'annulations presque inchangé.
- de dissuader l'entrée et le séjour irréguliers des étrangers par des mesures concrètes, telles que la visite sommaire et l'immobilisation pendant quelques heures des véhicules suspects sur une large partie du réseau routier en Guyane, en Guadeloupe et à Mayotte (article 70), la neutralisation des véhicules utilisés pour transporter les immigrés clandestins (article 71), ou encore la limitation de l'autorisation de travail au seul DOM dans lequel elle a été accordée (article 72). Ces mesures sont tout à fait essentielles pour mieux prévenir l'immigration clandestine dans ces trois collectivités.
· Pour mieux lutter contre les reconnaissances de paternité de complaisance à Mayotte - ou le nombre annuel d'enfants naturels reconnus a quintuplé entre 2001 et 2004 -, le chapitre II de ce même titre propose de faire participer l'auteur de la reconnaissance aux frais médicaux liés à la naissance de l'enfant dont la mère est étrangère (article 73) et de soumettre aux règles de droit commun toutes les reconnaissances où l'un des deux parents ne relève pas du droit local - ce qui est le cas s'il est étranger (article 74). En outre, afin de détecter plus facilement et de sanctionner plus strictement les reconnaissances abusives, il est proposé de ramener de 15 à 3 jours le délai de déclaration de la naissance d'un enfant et d'autoriser le procureur de la République à s'opposer, le cas échéant après avoir mené une enquête, à l'enregistrement des reconnaissances qu'un faisceau d'indices conduit à présumer frauduleuses (article 75). Enfin, les auteurs de telles reconnaissances pourront désormais être sanctionnés de peines en cas de mariage de complaisance - 5 ans d'emprisonnement et 15 000 euros d'amende (article 76). On en peut que se féliciter du choix du Gouvernement de lutter prioritairement contre les détournements auxquels donne lieu le droit de la filiation à Mayotte. En effet, l'acquisition de la nationalité française par ce biais est actuellement la voie la plus empruntée par les immigrés clandestins et, compte tenu de la désorganisation persistante de l'état civil mahorais, crée un « appel d'air » très important dans cette région du monde.
· Le chapitre III du titre VI du projet de loi propose de tenir compte du développement particulièrement important du travail clandestin à Mayotte en modifiant certaines dispositions du code du travail spécifique qui s'y applique encore. Il est ainsi proposé de faciliter l'accès aux locaux habités pour y contrôler la présence de travailleurs clandestins, et d'élargir l'application des règles d'inspection aux employés de maison, car ce secteur d'activité y échappait jusque-là et accueillait du même coup de nombreux étrangers en situation irrégulière, dans des conditions inacceptables (article 77). On notera que la mission d'information de votre commission sur la situation de l'immigration à Mayotte avait également suggéré d'accroître, de manière significative, le montant des amendes administratives pouvant être infligées aux employeurs de travailleurs clandestins à Mayotte.
· Enfin, le chapitre IV de ce même titre propose d'assouplir certaines contraintes légales pesant sur les forces de l'ordre lors des contrôles et vérifications d'identité effectués en Guadeloupe et à Mayotte. Il est ainsi prévu que les contrôles d'identité puissent, pendant 5 ans, être menés sur toute personne, indépendamment de son comportement, dans les zones de Guadeloupe et de Mayotte soumises à la plus forte pression migratoire - le long du littoral et, en Guadeloupe, le long des principales routes empruntées par les immigrés clandestins (article 78). Dans le même esprit, pour tenir compte notamment de la géographie particulière de l'île de Mayotte, la durée maximale des vérifications d'identité y sera portée de 4 à 8 heures, comme l'avait préconisé avec pragmatisme la mission d'information de votre commission sur la situation de l'immigration à Mayotte (article 79).
Toutes ces mesures, très attendues de nos concitoyens outre-mer, permettront de répondre concrètement et rapidement aux difficultés rencontrées dans chaque collectivité pour retrouver la maîtrise des flux migratoires. Elles témoignent donc de la solidarité de la Nation tout entière à l'égard des Français de Guyane, de Guadeloupe et de Mayotte, confrontés dans la vie quotidienne aux tensions sociales engendrées par cette immigration considérable.
La Commission a procédé, le mercredi 29 mars 2006, à l'audition de M. Nicolas Sarkozy, ministre d'État, ministre de l'Intérieur et de l'aménagement du territoire, sur le projet de loi relatif à l'immigration et à l'intégration.
Remerciant le ministre d'État d'avoir accepté de venir présenter le projet de loi relatif à l'immigration et à l'intégration immédiatement après son adoption par le Conseil des ministres, le président Philippe Houillon a vu dans cette totale disponibilité le signe d'un travail fructueux avec la commission des Lois sur ce sujet ainsi qu'une marque de considération à l'égard du Parlement.
M. Nicolas Sarkozy ministre d'État, ministre de l'Intérieur et de l'aménagement du territoire a estimé tout à fait justifié de présenter le projet de loi relatif à l'immigration et à l'intégration devant la commission des Lois juste après son examen par le Conseil des ministres. Il s'est également déclaré disponible pour revenir devant la commission, si besoin, pour répondre de manière plus approfondie aux questions que ses membres pourraient être désireux, avec davantage de recul, de poser sur le texte.
Présentant le détail du projet de loi, le ministre de d'État a indiqué qu'il avait été approuvé par l'assemblée générale du Conseil d'État, ce qui constitue une garantie d'équilibre et de respect des principes constitutionnels.
Soulignant qu'il n'avait pas voulu d'une énième réforme du droit de l'immigration, qui viendrait modifier à la marge, par un ensemble d'ajustements techniques, l'ordonnance de 1945 devenue code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, M. Nicolas Sarkozy a mis en exergue sa volonté de transformation profonde de la politique de l'immigration. Il s'agit d'une rupture avec une forme de pensée unique qui porte préjudice à la France autant qu'aux immigrés.
Depuis des décennies, des experts affirment que les questions d'immigration et d'intégration doivent être dissociées. Il existerait un droit universel à l'immigration, s'imposant à l'État, l'intégration constituant un faux problème. Pour ne pas stigmatiser les nouveaux arrivants, il importerait de ne pas les considérer comme des migrants et de les prendre en compte dans le cadre de la politique de la ville, qui a dramatiquement échoué jusque là.
Proposant pour la première fois un projet de loi qui associe l'immigration et l'intégration, le ministre d'État a estimé qu'il brisait un tabou. Il s'en est expliqué en considérant que l'immigration et l'intégration sont deux enjeux étroitement imbriqués pour une raison évidente : faire entrer en France un grand nombre de migrants, sans se donner les moyens de les accueillir ou d'organiser leur insertion dans la société française, conduit à des situations ingérables. L'intégration est un processus long, complexe, coûteux.
M. Nicolas Sarkozy a rejeté de la manière la plus nette le « poncif » habituel des mouvements d'extrême droite, selon lesquels il existerait des cultures impossibles à intégrer et qui prêchent le concept, totalement illusoire, de 1'« immigration zéro ».
Il a jugé néanmoins qu'il était temps de « parler clair » : la France n'a certes pas vocation à être repliée sur elle-même mais elle n'a pas non plus les moyens d'accueillir tous ceux qui voient en elle un eldorado.
L'angélisme de ceux qui estiment que les hommes sont interchangeables, que l'intégration est un faux problème, ou que l'on peut faire table rase de son passé et de sa culture n'est pas plus acceptable que l'intolérance des partisans de l'immigration zéro. Le ministre d'État s'est ainsi démarqué de la position de MM. Jack Lang et Hervé le Bras, qui, dans leur récent ouvrage « Immigration positive », s'en remettent à la « vertu de l'oubli » comme premier vecteur de l'intégration.
Il a observé que le décalage est aujourd'hui immense entre la perception des phénomènes d'immigration par une petite frange politico-intellectuelle des élites parisiennes et celle de l'immense majorité des citoyens français. En appeler à l'ouverture générale des frontières, à l'abrogation des reconduites à la frontière et à la régularisation générale des sans papiers est irresponsable.
En outre, les Français de toutes origines, parce qu'ils sont confrontés à la réalité, ont, dans leur grande majorité, pris conscience des risques, pour l'unité nationale et la cohésion de notre pays, d'une immigration sans limite et sans projet d'intégration.
D'ailleurs, en 1990, M. Michel Rocard n'écrivait-il pas : « Nous ne pouvons plus recevoir un flux massif et incontrôlé sans que cela n'hypothèque gravement et tout ensemble, d'abord l'équilibre social de la Nation » ? Estimant que ces propos étaient justes, M. Nicolas Sarkozy y a vu la possibilité de transcender les clivages politiques traditionnels sur cette question.
La France compte 2,4 millions de chômeurs et il manque à notre pays 500 000 logements sociaux. Le drame de l'immigration, telle qu'elle s'est déroulée à la fin des années 1990 et au début des années 2000, est que beaucoup de nouveaux arrivants se trouvent sans logement décent et sans emploi. Le taux de chômage des personnes originaires de certaines nationalités atteint 30 à 40 %.
Les conséquences de cet état de fait peuvent conduire à de véritables tragédies, comme en attestent les incendies des 25 et 29 août 2005 à Paris, qui ont entraîné la mort de vingt-quatre personnes originaires d'Afrique, dont de nombreux enfants.
Il en résulte une exclusion et une « ghettoïsation » croissante d'une partie de la population immigrée, qui est la première victime d'une telle situation, avec pour corollaire le risque d'une fragmentation croissante de la société française, qui conduit à la division, à la violence et au racisme.
La Cour des Comptes a parfaitement analysé la gravité de cette situation dans son récent rapport sur l'accueil des migrants en soulignant : « La situation d'une bonne partie des populations issues de l'immigration la plus récente est plus que préoccupante. Outre qu'elle se traduit par des situations souvent indignes, elle est à l'origine directe ou indirecte de tensions sociales ou ethniques graves, lourdes de menaces pour l'avenir. »
Le ministre d'État a fait valoir que, depuis 2002, il s'était efforcé de redresser la barre d'un navire à la dérive. Qualifiant de dramatique la situation qu'il avait trouvée à son arrivée au ministère de l'Intérieur, il y a quatre ans, il a dénoncé l'absence jusqu'alors de politique de l'immigration digne de ce nom. Les demandes d'asile avaient quadruplé en cinq ans, passant de 20 000 en 1997 à 82 000 en 2002. La zone d'attente de Roissy était saturée et le hangar de Sangatte se présentait dans toute l'Europe, dans le monde entier, comme le symbole honteux du chaos migratoire français.
Par ailleurs, les flux d'immigration régulière s'étaient accrus d'un tiers en cinq ans, passant de 120 000 en 1997 à 160 000 en 2002, sans compter les immigrés d'origine communautaire ni les enfants. Cette augmentation aurait pu se justifier si elle avait été en rapport avec les capacités d'accueil de la France et régulée, ce qui n'était pas le cas.
En quatre ans, un travail considérable de remise en ordre a été accompli. La loi sur la maîtrise de l'immigration du 26 novembre 2003 a donné au Gouvernement de nouveaux outils de lutte contre l'immigration irrégulière. M. Thierry Mariani, rapporteur de cette loi, a d'ailleurs dressé avec talent un bilan de son application le 2 mars dernier.
Il convient de souligner que le nombre des reconduites à la frontière exécutées a doublé en trois ans, passant de 10 000 en 2002 à 20 000 en 2005. Leur nombre devrait même atteindre 25 000 en 2006.
Cette évolution a été facilitée par l'allongement de la durée de la rétention administrative, de douze à trente-deux jours maximum, et par le développement de la capacité de rétention administrative, le nombre de places ayant été porté de 968 en juin 2002 à 1 500 aujourd'hui, avec un objectif de 2 500 places en juin 2007.
Cette évolution s'explique aussi par une très forte mobilisation des préfectures et des services de police, qui se sont vu fixer des objectifs quantitatifs annuels d'éloignement. Mois après mois, préfecture par préfecture, le ministère de l'Intérieur veille à ce que l'administration de l'immigration obéisse, sur le terrain, aux objectifs politiques que le législateur lui a fixés en 2003.
Une autre mesure clef décidée en 2003 est la généralisation des visas biométriques. Les postes consulaires délivrent 1,9 million de visas de court séjour chaque année. Il est évident qu'une part de ces visas est détournée par des personnes qui, introduites régulièrement en France, avec un visa de trois mois, s'y maintiennent irrégulièrement. Le système de visas biométriques permet, tout simplement, de connaître l'identité et la nationalité de ceux qui ont perdu la mémoire et leurs papiers. Étendu à l'ensemble des consulats d'ici à la fin 2007, ce système facilitera les mesures d'éloignement, en identifiant les étrangers clandestins et leur nationalité. Il constituera aussi une preuve pour les pays d'origine. Un tel dispositif pourrait d'ailleurs être appliqué à tous les pays du G6 et, à terme, à tous les pays de l'espace Schengen.
En attendant la pleine application du système des visas biométriques, des actions diplomatiques vigoureuses permettent aujourd'hui d'atteindre des résultats plus satisfaisants en matière de délivrance des laissez-passer consulaires. Le ministre a indiqué qu'il avait demandé que l'on tienne compte du nombre de laissez-passer consulaires pour les immigrés expulsés avant de délivrer des visas d'entrée en France.
Autre résultat encourageant, le flux global de l'immigration régulière s'est durablement stabilisé, pour la première fois depuis dix ans. Le nombre des premiers titres de séjour délivrés, hors ressortissants communautaires, a même baissé de 2 % en 2005, passant à 164 234.
Enfin, la réforme du droit d'asile du 10 décembre 2003 a permis de réduire fortement les délais d'examen des demandes d'asile qui sont passés de plus de deux ans en 2002 à huit mois aujourd'hui. Le nombre total des demandeurs a chuté de 82 000 en 2002 à 65 000 en 2004 et 60 000 en 2005. Si la tendance observée sur les deux premiers mois de l'année actuelle se confirme, il sera dénombré 15 000 demandes d'asile de moins en 2006 qu'en 2005.
Malgré les progrès accomplis, la situation de l'immigration en France demeure toutefois insatisfaisante. Les flux migratoires restent, en effet, très déséquilibrés.
Les régularisations, qui marquent l'échec de l'État dans la maîtrise des flux, représentent encore une proportion très importante de l'immigration en France, puisque près de 20 000 cartes sont délivrées chaque année à ce titre.
L'immigration pour motif familial occupe également une place très voire trop importante dans les flux migratoires, soit près de la moitié (82 000 en 2005). Chez nos partenaires européens, le niveau de l'immigration familiale est bien inférieur puisqu'il s'établit, en 2004, à 66 000 en Allemagne, pour 20 millions d'habitants de plus, et à 35 000 en Grande-Bretagne, pour la même population que la nôtre.
Tout en se déclarant profondément attaché au principe constitutionnel de protection de la vie familiale ainsi qu'à l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme sur le droit au respect de la vie privée et familiale, le ministre d'État a considéré que c'est au pouvoir politique, au Gouvernement, au législateur, de définir dans quelles conditions s'applique en France le droit à la vie privée et familiale.
L'immigration pour motif de travail, utile aux entreprises et favorable à l'intégration puisque liée à l'occupation d'un emploi, reste, elle, à un niveau marginal : 11 500 cartes de séjour ont été délivrées à ce titre en 2005. La France est ainsi le seul pays développé qui s'interdit de faire venir sur son territoire des migrants dont il peut avoir besoin pour contribuer à la croissance et à la prospérité.
Ce faisant, le système est devenu totalement paradoxal. Au prétexte de protéger l'emploi national, on cadenasse, par un système extrêmement lourd de contrôles a priori effectués par l'administration du travail, l'arrivée de travailleurs pourvus d'un emploi. Dans le même temps, contre toute logique, on laisse entrer en France, avec l'immigration familiale qui obère fortement le marché du travail, des étrangers la plupart du temps très peu qualifiés et peu insérés.
Dénonçant ce « système de Gribouille » qui n'assure pas le lien entre immigration et intégration, M. Nicolas Sarkozy y a vu la source essentielle du malaise français sur l'immigration et il a jugé urgent d'en sortir.
Le ministre d'État a ensuite présenté les grandes lignes du projet de loi, dont l'objectif premier est de permettre de retrouver une maîtrise quantitative de l'immigration. La France ne doit plus subir les flux migratoires, mais être dotée d'instruments permettant de les organiser, de les réguler, de les choisir. Dorénavant, le Gouvernement définira chaque année des objectifs prévisionnels de visas et de titres de séjour en fonction des capacités d'accueil de la France. Le rapport qui sera remis au Parlement en juillet prochain comportera, pour la première fois, des objectifs quantitatifs annuels. Ces objectifs sont en cours de définition, à partir des études du ministère des Finances et du Conseil d'analyse stratégique. Il faut voir loin, non pour planifier de manière rigide, mais pour disposer de repères chiffrés. Il n'est pas normal que le Parlement ne débatte jamais du nombre d'étrangers entrant en France et que le Gouvernement soit dans l'impossibilité de définir des objectifs en la matière. Le Parlement a le droit de connaître avec précision la politique de régularisation et d'entrée des étrangers, et il en débattra désormais chaque année.
La nouvelle politique doit être bien comprise par les candidats à l'immigration, dans les pays d'origine. Ils doivent savoir que, désormais, on ne pourra plus entrer en France clandestinement ou grâce à un visa de tourisme, et espérer obtenir, contre toute logique, en faisant la queue à un guichet de préfecture, un titre de séjour permettant de s'installer durablement. C'est pourquoi la délivrance d'un visa de long séjour, par un consulat, devient la condition nécessaire de l'immigration en France. Désormais, pour immigrer en France, il faudra avoir sollicité l'autorisation préalable de l'État avant d'entrer sur le territoire français. Les exceptions à ce principe ne seront que résiduelles. Dans le même esprit, sera abrogé le système des régularisations dites « de droit » après dix ans de séjour illégal, introduit par les lois de 1997 et 1998, qui revient à récompenser une violation prolongée de la loi républicaine. Ce dispositif donne aux étrangers l'image d'une France où il peut être profitable de ne pas respecter les règles de l'État de droit. Cette suppression de la « régularisation automatique » n'interdit pas, bien au contraire, de prendre en compte des situations humanitaires qui méritent toute notre attention : les préfets garderont la possibilité de régulariser, au cas par cas, mais cette régularisation ne sera plus automatique.
Retrouver une maîtrise quantitative de l'immigration, c'est aussi rendre plus efficaces les outils de lutte contre l'immigration clandestine. Dans cet esprit, les procédures d'éloignement seront profondément simplifiées. Sans méconnaître le droit des étrangers à ce qu'un juge administratif se prononce sur leur situation, il faut simplifier le travail des préfectures et des tribunaux administratifs, qui perdent leur temps en formalités inutiles. La principale innovation du projet de loi consiste à fusionner en une seule décision (un refus de séjour assorti d'une obligation de quitter le territoire) deux décisions jusqu'alors distinctes (le refus de séjour et l'arrêté de reconduite à la frontière).
Le ministre d'État a ensuite présenté le deuxième objectif du projet de loi : maîtriser l'immigration familiale. Il s'agit de redéfinir les règles du rapprochement familial, dans un but précis : s'assurer que les conditions sont réunies pour permettre l'insertion de la famille dans la société française. En premier lieu, la procédure de regroupement familial est réformée. Le migrant qui souhaite faire venir sa famille devra séjourner régulièrement en France depuis au moins dix-huit mois et non plus un an, durée indispensable pour préparer la venue de sa famille. Il devra se conformer aux principes qui régissent la République française, et, ce faisant, il devra faire la preuve de sa volonté d'intégration à la société qui l'accueille. Il devra être en mesure de pourvoir aux besoins de sa famille par les ressources de son seul travail et non des prestations sociales. Aujourd'hui, plus un migrant a d'enfants, plus il dispose d'allocations familiales et de revenus sociaux pour faire venir sa famille. Désormais, seuls les revenus du travail seront pris en compte.
Mais cette réforme du regroupement familial n'aurait pas de sens si, dans le même temps, on laissait subsister, sans changement, des voies d'immigration familiale détournées : celles des régularisations au titre du respect de la vie privée et familiale, en forte augmentation ces dernières années (12 000 cartes délivrées en 2005). Ces régularisations échappent à toutes les garanties essentielles prévues pour le regroupement familial, qu'il s'agisse du logement ou des ressources. Cette forme de régularisation sera désormais soumise à plusieurs conditions : pour obtenir une carte de séjour à ce titre, l'étranger présent en France devra justifier de l'ancienneté, de la stabilité et de l'intensité de ses liens en France, de la nature de ses liens avec la famille restée dans son pays, de ses conditions d'existence en France ainsi que de son insertion dans la société.
De même, sera renforcée la lutte contre les mariages de complaisance, dont le seul objet est de procurer un titre de séjour et, à terme, la nationalité, au conjoint d'un Français. Les mariages mixtes expliquent l'essentiel de l'augmentation des flux migratoires réguliers en France : on comptait 50 270 mariages mixtes en 2004, contre 14 303 en 1997. Cette évolution reflète en partie l'ouverture internationale de la société française. Toutefois, de multiples témoignages de terrain émanant de préfets, d'élus ou de responsables associatifs, font état d'une utilisation détournée du mariage. Ce phénomène peut receler des pratiques inacceptables au regard des valeurs républicaines, notamment des « mariages blancs » moyennant une rémunération ou des mariages forcés de jeunes filles pour obtenir des papiers. Bien évidemment, le droit d'un Français à épouser une personne de nationalité étrangère ne sera pas remis en cause. Si le texte récemment présenté par le garde des Sceaux constitue un instrument utile pour contrôler la validité des mariages, il convient d'aller plus loin. Le présent projet de loi prévoit à cette fin quatre mesures destinées à combattre les abus liés au mariage. En premier lieu, un visa de long séjour sera exigé pour le conjoint de Français qui sollicite le droit au séjour en France. Ainsi, le mariage ne donnera plus automatiquement droit à une carte de séjour puisqu'il faudra, préalablement, avoir obtenu dans son pays d'origine, un visa de long séjour. De même, trois ans de vie commune seront exigés avant la délivrance de la carte de résident de dix ans, désormais soumise à une condition d'intégration. En outre, il sera possible, en cas de rupture de la vie commune, de retirer la carte de résident dans les quatre ans à compter du mariage. Enfin, la durée de vie commune nécessaire à l'acquisition de la nationalité française sera désormais de quatre ans après le mariage et de cinq ans lorsque le couple n'aura pas vécu trois ans en France.
Présentant le troisième volet du projet de loi destiné à promouvoir une immigration choisie, le ministre d'État a estimé que la France, comme toutes les grandes démocraties européennes, doit être capable d'accueillir les migrants utiles à son économie, étudiants ou professionnels. À cette fin, sera créée une carte de séjour « talents et compétences » d'une durée de trois ans, renouvelable, destinée à des migrants hautement qualifiés, qui contribueront au dynamisme de l'économie française ou au développement de leur pays d'origine. Leurs conditions de séjour seront facilitées et leur famille pourra les accompagner sans formalité excessive. De plus, seront assouplies les conditions de recrutement à l'étranger, dans les secteurs et les bassins d'emplois qui sont handicapés par une pénurie structurelle de main d'œuvre, par la possibilité de déroger au principe dit de « l'opposabilité de la situation de l'emploi ». En effet, si le nombre de chômeurs peut justifier une opposition à l'entrée et au séjour d'étrangers, il existe des secteurs où le besoin d'emplois est patent. Dans le même esprit, seront mises en œuvre des procédures simplifiées d'installation en France en faveur d'étudiants ayant été choisis dans leurs pays d'origine. Les jeunes diplômés étrangers, venant de terminer leur master en France, pourront en outre bénéficier d'une autorisation de séjour de six mois pour chercher un travail.
Le ministre d'État a souhaité répondre par avance à deux objections qui lui sont faites en matière d'immigration choisie. En premier lieu, la lutte contre le chômage des Français ou des étrangers résidents en France demeure bien évidemment, plus que jamais, la priorité absolue de la politique économique du Gouvernement. Aucune ouverture globale de l'immigration de travail n'est envisagée. Un rapport récent du Centre d'analyse stratégique montre la persistance de goulots d'étranglement dans quelques secteurs précis (restauration, bâtiment et travaux publics, emplois domestiques). L'unique objectif du Gouvernement est de permettre aux entreprises, dans des circonstances spécifiques, de recruter lorsqu'elles ne parviennent pas à trouver sur le marché du travail français la main d'œuvre nécessaire au développement de leur activité. Un emploi de plus en France, qu'il soit occupé par un Français ou un étranger, est source de pouvoir d'achat et de croissance, dans l'intérêt de l'emploi des Français. S'agissant, en second lieu, du risque d'une aggravation de la fuite des cerveaux des pays les plus démunis, le ministre d'État a rappelé que, d'après la Commission européenne, 54 % des immigrés originaires du Moyen-Orient et d'Afrique du Nord, titulaires d'un diplôme universitaire, résident au Canada et aux États-unis, tandis que 87 % de ceux qui n'ont pas achevé leurs études primaires ou secondaires se trouvent en Europe. Actuellement l'Amérique du Nord se réserve les meilleurs migrants, alors que viennent en Europe ceux dont on ne veut nulle part ailleurs. Il faut réduire cet écart en favorisant la venue en Europe et en France de migrants qualifiés à des fins d'études ou professionnelles, ce qui n'est pas synonyme d'immigration définitive. Il faut encourager la mobilité, la circulation des hommes et des compétences. Faire appel à quelques ingénieurs indiens ou chinois ne risque pas d'entraver la croissance économique phénoménale de ces deux pays. Faire venir 1 000 informaticiens de l'Inde, qui compte 900 millions d'habitants, ne s'apparente en rien à un pillage des élites de ce pays. En revanche, la nouvelle loi ne devra en aucun cas favoriser l'immigration à titre définitif, par exemple, des médecins et professionnels médicaux des pays démunis, qui ont tant besoin d'eux, étant rappelé qu'il y a aujourd'hui davantage de médecins béninois en France qu'au Bénin.
Le ministre d'État a également indiqué que l'immigration choisie comporte un volet communautaire à travers les directives européennes que le projet de loi propose de transposer.
Il a ensuite précisé que le projet de loi vise à conditionner l'immigration durable à l'intégration. À travers ce quatrième objectif destiné à lutter contre la montée du communautarisme et la fragmentation de la société française, il s'agit de revenir à une idée simple : on ne peut immigrer durablement en France que si l'on fait l'effort de s'intégrer à la société française, en parlant sa langue et en partageant ses valeurs.
Désormais, l'obtention de la carte de résident de dix ans, qui exprime le plus souvent une installation définitive en France, sera soumise à une condition d'intégration renforcée. L'étranger devra faire la preuve de trois éléments : son engagement personnel à respecter les principes qui régissent la République française, le respect effectif de ces principes et une connaissance suffisante de la langue française. Ainsi, le non-respect des lois françaises ou des comportements contraires aux valeurs de la République, telles que les atteintes aux droits des femmes et à leur liberté individuelle, les violences sur les femmes et les enfants, ou encore le renoncement manifeste à exercer l'autorité parentale, entraîneront un refus de délivrance de la carte de résident. Le respect de cette condition d'intégration sera apprécié par les préfets après avis des maires qui doivent aider les représentants de l'État à juger si un étranger est bien intégré. Il s'agit de donner toute sa portée à un dispositif esquissé par la loi du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité. Dans le même esprit, l'étranger demandant à être rejoint par sa famille devra prouver qu'il se conforme aux valeurs de la République et que, ce faisant, il prend le chemin de l'intégration.
Le contrat d'accueil et d'intégration deviendra obligatoire pour tous les migrants qui entrent en France à des fins d'installation durable, et son contenu sera renforcé. Ce contrat ne doit pas être un papier que l'on signe et que l'on oublie. Il comportera donc des engagements de l'État à l'égard du migrant : formation linguistique et civique, protection contre les discriminations, orientation dans les démarches pour obtenir un emploi, un logement ou pour s'adapter à la société française. En contrepartie, le migrant prendra des engagements à l'égard de la société qui l'accueille : apprendre la langue française, respecter les lois et les valeurs de la République. Le respect de ce contrat constituera le critère décisif d'évaluation de l'intégration effective du migrant lorsqu'il souhaitera obtenir une carte de résident.
Le ministre d'État a indiqué que le projet de loi a pour cinquième et dernier objectif de lutter contre l'immigration clandestine outre-mer. Ayant fait état de son dernier voyage aux Antilles, il a déclaré avoir pris connaissance avec grand intérêt du rapport de la mission d'information sur la situation de l'immigration à Mayotte. Il a estimé que la situation particulière de l'outre-mer justifie une réponse particulière. Sans méconnaître l'unité de la République, la situation de l'immigration à Mayotte, mais aussi en Guyane, à la Martinique et en Guadeloupe, appelle une réponse législative adaptée. Qu'il s'agisse de faciliter les contrôles de véhicules et d'identité, de détruire des embarcations utilisées par les passeurs de clandestins, ou de lutter avec détermination contre les reconnaissances de paternité frauduleuses et l'exploitation de travailleurs clandestins à Mayotte, le projet de loi comporte un ensemble de mesures qui permettront aux services de l'État d'agir plus efficacement contre l'immigration clandestine dans ces territoires. Considérant qu'il ne doit pas y avoir deux politiques de l'immigration, le ministre d'État a précisé avoir, par conséquent, souhaité que les dispositions relatives à l'outre-mer, qui seront défendues par le ministre de l'Outre-mer, figurent dans le présent projet de loi.
Pour conclure, le ministre d'État a fait valoir que ce projet de loi devait échapper aux approches simplistes. Il ne s'agit pas d'opposer, de manière manichéenne, la rigueur au laxisme, la fermeture à l'ouverture, la droite à la gauche, plusieurs mesures facilitant l'immigration quand d'autres la découragent. Il s'agit de constater, honnêtement, que notre politique d'immigration a besoin d'une profonde transformation, et de faire ainsi œuvre utile pour la France. Avant 2002, la France n'avait pas de politique d'immigration, mais laissait faire, alors que nos voisins avaient réussi à trouver les voies et moyens d'une telle politique. Les gouvernements de droite ont également leur part de responsabilité dans le retard pris par la France. Il faut aujourd'hui trouver une voie de passage entre les « donneurs de leçon » qui clouent les partisans d'une politique de l'immigration au pilori du racisme, et ceux qui voient dans tout immigré un danger pour la France. Cette voie de passage devrait être consensuelle, car une véritable réforme de l'immigration vaut pour les trente ans à venir et une majorité de gauche a généralement tendance à maintenir les mesures prises par une majorité de droite. Ce projet de loi a pour ambition de poser les fondements d'une nouvelle politique française de l'immigration. Il faut être à la fois ferme à l'encontre de ceux qui détournent les procédures, et juste à l'endroit de ceux qui aiment la France et souhaitent participer à son histoire. En liant étroitement immigration et intégration, il s'agit de demander aux migrants de faire un effort personnel, responsable, pour rejoindre la communauté nationale. En retour, le projet propose de convaincre les Français que l'immigration, si elle est choisie, peut être une chance pour la France.
Enfin, le ministre d'État s'est dit certain que, dans les cinq semaines qui précéderont l'examen en séance publique, le travail de la Commission permettra d'enrichir le projet de loi, et il s'est déclaré très ouvert aux amendements susceptibles de l'améliorer.
Il a également souligné que le projet de loi n'a de sens que s'il s'accompagne d'une politique ambitieuse d'aide au développement des pays les plus démunis. C'est l'un des grands enjeux des années à venir, qu'il faut intégrer à la réflexion au moment de l'élaboration de toute législation sur l'immigration.
M. Thierry Mariani, rapporteur, a exprimé sa satisfaction que le projet de loi présenté par le ministre d'État favorise enfin une immigration choisie plutôt qu'une immigration subie. Il a estimé que la possibilité qui sera donnée au Parlement de débattre annuellement d'objectifs quantifiés d'immigration était attendue depuis longtemps. Il a souhaité que le texte donne les moyens de vérifier clairement, au cas par cas, la réalité de l'intégration de l'immigrant à la société française, et qu'il permette également de lutter efficacement contre les regroupements familiaux illégaux.
Il a ensuite demandé au ministre d'État de préciser la position du Gouvernement en ce qui concerne l'ouverture du marché du travail national aux ressortissants des pays d'Europe centrale et orientale entrés dans l'Union européenne, notamment au regard de l'échéance de la période transitoire le 1er mai prochain.
Il s'est également interrogé sur l'absence de changement fondamental du droit de la nationalité outre-mer et sur la possibilité de revenir ponctuellement sur l'application du « droit du sol » à Mayotte, tout en notant que la mission d'information sur la situation de l'immigration à Mayotte avait estimé qu'il ne s'agissait pas du principal problème et que cela poserait des difficultés constitutionnelles.
Il a enfin suggéré que les nouvelles conditions posées pour le regroupement familial, exigeant 18 mois de présence sur le territoire, l'existence de revenus du travail suffisants et le respect des principes républicains, soient complétées par une condition supplémentaire relative au logement.
M. Nicolas Sarkozy, ministre d'État, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, a estimé qu'un amendement parlementaire ajoutant une condition de logement aux différentes conditions exigées pour le regroupement familial serait particulièrement bienvenu.
En ce qui concerne les ressortissants des pays d'Europe centrale et orientale, il a annoncé une ouverture sectorielle du marché du travail, progressivement mise en place au cours de l'année 2006, décidée par le Gouvernement avec l'accord de principe des partenaires sociaux. Il a précisé que les principaux secteurs concernés dans un premier temps seront l'agriculture, le bâtiment et les travaux publics, l'industrie mécanique, l'hôtellerie et la restauration, la boucherie et la boulangerie.
Il a précisé que la suppression du droit du sol à Mayotte poserait un problème de constitutionnalité, et qu'il n'existe par ailleurs pas de consensus politique sur une telle orientation. Il a ajouté que le projet de loi propose des mesures moins emblématiques qui pourront être tout aussi efficaces afin de lutter contre l'immigration illégale à Mayotte. En s'inspirant largement des propositions de la récente mission d'information de la commission des Lois, le projet propose ainsi de créer une procédure d'opposition judiciaire à la reconnaissance de paternité, de restreindre la procédure propre à Mayotte de la dation de nom, de mettre à la charge personnelle du père procédant à la reconnaissance d'un enfant naturel les frais de maternité, et enfin de sanctionner les reconnaissances de paternité de complaisance.
Soulignant son attachement au « droit du sol », le ministre d'État a estimé que sa suppression à Mayotte aurait pour conséquence de polariser les débats sur ce point, au risque d'occulter toutes les autres facettes de la question de l'immigration.
Déclarant s'exprimer au nom du groupe socialiste, sans prétendre entrer dans le détail technique d'un texte non encore communiqué aux députés, M. Bernard Roman s'est tout d'abord étonné que le ministre d'État se déclare être sur une position de rupture, alors même qu'il a déjà présenté au cours de l'actuelle législature plusieurs textes relatifs à l'immigration.
Il a annoncé que le groupe socialiste mènerait le débat politique qui s'impose pour défendre les fondements de la République.
Il a exprimé son indignation à l'égard de l'expression d'« immigration subie », en s'appuyant sur sa propre expérience familiale pour rappeler que les immigrés n'avaient jamais été choisis dans le passé et s'étaient pourtant intégrés. Il a estimé que l'emploi de cette expression ne peut qu'inciter la société française à porter un regard négatif sur les immigrés et qu'une telle attitude est inacceptable.
Il a jugé que la rupture annoncée par le ministre d'État est une rupture avec les valeurs de la République, et qu'une bataille politique s'impose afin de contrer certaines mesures, en ce qui concerne le mariage, le regroupement familial, ou encore l'octroi de la carte de résident pour 10 ans. Il a réclamé la transparence sur les chiffres du regroupement familial, s'étonnant que les données pour 2005 annoncent tantôt 25 000 et tantôt 52 000 personnes concernées par cette politique. Il s'est étonné que le droit comparatif soit mobilisé à l'appui de la suppression de la carte de résident, alors même que la plupart des pays européens connaissent des mécanismes de cette nature, parfois même pour des durées plus longues.
Il a estimé que les mesures proposées iront à l'encontre de l'objectif poursuivi. Expliquant que, dans tous les pays où il n'existe pas de régulation progressive de l'immigration, des régularisations massives s'imposent à terme, il a souhaité que la France poursuive la politique de régulation mise en place entre 1997 et 2002, pour éviter d'être confrontée dans quelques années à des régularisations massives, à l'instar de la situation espagnole.
Puis, M. Bernard Roman a demandé au ministre d'État si une concertation préalable avait eu lieu avec l'ensemble des organisations qui travaillent sur le sujet.
Enfin, rappelant que pour faire face au « bug » informatique de l'an 2000, de simples mesures réglementaires avaient permis de faire venir des informaticiens étrangers sans que soit soulevé par les directions départementales du travail le principe d'opposabilité de la situation de l'emploi, il a demandé au ministre d'État s'il avait envisagé, avant de légiférer, de régler un certain nombre de questions - notamment celle de l'opposabilité - par voie règlementaire.
M. Nicolas Sarkozy, ministre d'État, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, a tout d'abord rappelé que, le projet de loi ayant été examiné le matin même en Conseil des ministres, il était impossible de le transmettre plus tôt aux députés.
Il s'est réjoui que ce projet de loi suscite un véritable débat politique, mais s'est étonné que M. Bernard Roman suggère d'utiliser la voie règlementaire qui, à l'inverse de la discussion législative, interdit le débat et ne constitue pas une solution politique. Rappelant son engagement en faveur des droits du Parlement, le ministre d'État a, à cette occasion, suggéré qu'au-delà des fonctions législative et de contrôle, le Parlement puisse, par la voie de résolutions, prendre des positions politiques.
Il a également souhaité que le Parlement puisse avoir à sa disposition des organismes qui lui fournissent des statistiques, afin de garantir la neutralité et l'objectivité des chiffres. En ce qui concerne les 80 000 cartes familiales délivrées en 2005, 50 000 l'ont été pour des mariages, 25 000 pour des regroupements familiaux et 5 000 pour vie privée et familiale.
Le ministre d'État a assuré que la concertation a été menée avec tous ceux qui en ont exprimé la volonté et il a souligné l'importance de la participation de tous à ce débat et non uniquement de ceux qui se sont intitulés spécialistes de la question.
Il a estimé que l'indignation exprimée par M. Bernard Roman à propos de l'expression d'« immigration subie » n'a pas lieu d'être, et qu'il faut clairement distinguer les formes actuelles d'immigration de celles de l'immédiat après-guerre, lorsque la France se reconstruisait et qu'il existait un besoin considérable de main d'œuvre. Il a précisé que l'expression d'« immigration subie » ne procède pas d'une analyse morale mais se borne à constater qu'il existe une immigration illégale et que cette immigration, qui n'est pas choisie, ne doit pas être considérée de la même manière que l'immigration légale.
Contestant ainsi le procès sémantique intenté au rapporteur, le ministre d'État s'est félicité de faire partie d'un groupe politique qui n'a jamais contribué à faire entrer le Front national à l'Assemblée nationale.
M. Bernard Roman a alors rappelé que tel ou tel député de l'actuelle majorité avait cependant permis l'entrée du Front national dans des exécutifs régionaux.
M. Claude Goasguen a considéré que le projet de loi présenté revêt un caractère fondamental et initie une nouvelle politique de l'immigration, qui se distingue de l'accumulation de mesures opérée depuis trente ans sans cohérence globale et qui est en outre adapté à la conjoncture économique et sociale.
M. Claude Goasguen s'est également réjoui de l'implication du Parlement dans l'analyse des questions d'immigration, alors qu'il a été exclu jusqu'à présent de la détermination des politiques migratoires. Ainsi, lors du débat sur la loi du 11 mai 1998 relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile, dite loi reseda, il n'a pas été possible d'obtenir les informations souhaitées et de mener un véritable débat public. Or, c'est le rôle du Parlement d'être un arbitre entre les positions contradictoires exprimées sur le sujet.
M. Claude Goasguen s'est ensuite interrogé sur les conditions d'exécution de la future loi. Relevant que les difficultés du contrôle constituent l'un des principaux problèmes, il a demandé si des mesures administratives et financières seraient prises pour assurer une meilleure exécution. Il a également souhaité connaître les intentions du Gouvernement en matière d'évolution de l'aide médicale de l'État (ame), qui est la source de nombreux abus.
M. Arnaud Montebourg a exprimé son inquiétude devant les mesures envisagées, qui soulèvent de réelles difficultés au regard de la tradition républicaine et des libertés publiques, à l'instar d'autres lois adoptées sous la présente législature. L'adoption d'un dispositif plus restrictif sur les mariages mixtes en 2003 soumet déjà de nombreux couples dont les intentions matrimoniales sont sincères à des intrusions et des humiliations de la part de l'administration préfectorale, au mépris des valeurs d'humanité. Ce dispositif n'a été appliqué que récemment, étant donné que le décret d'application n'a été publié qu'au début de l'année 2005, et n'a pas encore été évalué. Il est donc prématuré d'adopter des mesures encore plus contraignantes alors que des effets pervers sont déjà apparus pour des dispositions introduites depuis peu.
Rappelant que, même si le texte devait être jugé conforme à la Constitution, par un Conseil constitutionnel qui apparaît aujourd'hui comme une institution dévalorisée, M. Arnaud Montebourg a estimé que le problème de sa conformité au droit européen se poserait, et il a conclu son propos en appelant le ministre d'État à accorder plus d'attention aux personnes qui défendent le respect des droits de l'Homme.
Après s'être félicité que le Parlement puisse discuter de cet enjeu de société important qu'est l'immigration, M. Michel Piron a souligné le lien crucial qui unit immigration et intégration. Il a ensuite déclaré que le « dialogue des cultures » n'est possible que si chacun assume au préalable sa propre culture. Il a enfin demandé s'il était prévu d'accroître les actions de formation à destination des enfants, mais également de leurs parents, qui doivent être impliqués. En effet, l'éducation et la formation, notamment l'apprentissage de la langue, ont une importance décisive car elles conditionnent le respect de la loi.
M. Jean-Pierre Soisson a jugé positif d'engager un débat politique qui permette d'aborder toutes les questions sensibles. En réponse à M. Bernard Roman, il a rappelé qu'il avait été élu en 1992, alors qu'il appartenait à un gouvernement de gauche, à la présidence du conseil régional de Bourgogne avec le soutien du Président de la République de l'époque.
Il a ensuite regretté le manque de lisibilité du projet de loi, qui apporte des modifications à plusieurs textes épars. Ce pointillisme, que n'aurait pas désavoué Georges Seurat, ne met pas en évidence les objectifs de la loi et ne permettra pas aux autres États d'identifier l'orientation générale de la réforme.
En réponse aux intervenants, le ministre d'État a apporté les précisions suivantes :
- la multiplicité des textes relatifs à l'immigration pose effectivement un problème de cohérence et un effort de codification s'impose. Toutefois, cette situation apparaît comme le résultat des structures administratives, avec trois ministères - Affaires étrangères, Affaires sociales et Intérieur - se partageant des compétences en matière d'immigration. Ainsi, deux textes distincts ont été présentés en 2003, car le ministère de l'Intérieur était compétent pour les questions d'ordre public et le ministère des Affaires étrangères pour le droit d'asile. Le Gouvernement actuel est le premier à avoir chargé le ministre de l'Intérieur de coordonner les différents volets de la politique d'immigration, comme c'est le cas dans la quasi-totalité des pays de l'Union européenne. À l'avenir, il serait opportun de créer un ministère de l'immigration, car celle-ci constitue un sujet politique majeur ;
- deux décrets ont été adoptés pour réformer l'ame et un troisième le sera prochainement. Le Parlement peut également prendre l'initiative de réviser ce dispositif ;
- le projet de loi n'est pas contraire aux valeurs républicaines et aux principes fondamentaux du droit français. Il a d'ailleurs été entièrement « validé » par le Conseil d'État ;
- si un mariage est sincère, une attente de trois ans pour la délivrance d'une carte de résident ne paraît pas être un obstacle insurmontable ;
- le lien entre immigration et intégration, de même que l'apprentissage de la langue, sont des sujets essentiels. C'est pourquoi le projet de loi comporte un volet consacré aux mères de famille. En effet, dans certaines communautés très repliées sur elles-mêmes, les femmes n'apprendront le français que si cela constitue une obligation.
*
* *
La Commission a examiné le projet de loi au cours de sa séance du mercredi 26 avril 2006.
Le Président Philippe Houillon a rappelé que le projet de loi avait déjà fait l'objet d'une large discussion au sein de la Commission lorsque celle-ci avait procédé, le 29 mars dernier, à l'audition de M. Nicolas Sarkozy, ministre d'État, ministre de l'Intérieur et de l'Aménagement du territoire.
M. Bernard Roman a considéré que le projet de loi examiné par la Commission n'était pas anodin et que les modalités d'organisation de l'examen de ce projet de loi mettaient en lumière le caractère très particulier de ce débat. Il a fait valoir qu'en réalité, il ne s'agissait pas de débattre de la politique d'immigration de la France ou de la lutte contre l'immigration clandestine et ses réseaux organisés, mais d'une « opération électorale » de M. Nicolas Sarkozy. Il a noté que cette opération avait été publiquement assumée par ce dernier en fin de semaine dernière, par le biais de la déclaration suivante : « oui, je cherche à séduire les électeurs du Front national, j'irai même les chercher un par un, cela ne me gêne pas ». Il a jugé qu'en conséquence, le projet de loi ne constituait qu'un prétexte.
Il a par ailleurs souligné qu'il n'existait jusqu'alors, sous la Ve République, aucun précédent de dépôt, par le même ministre et sous une même législature, de deux projets de loi successifs sur l'immigration et a vu dans cette démarche l'aveu de l'échec patent de la politique migratoire menée au cours des dernières années. Il a ainsi noté que plusieurs importants décrets d'application de la loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 relative à l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité n'avaient toujours pas été publiés. Contestant les chiffres fournis par le rapporteur dans son rapport d'évaluation de l'application de cette loi, il a également indiqué que l'immigration à vocation permanente avait concerné en France 103 000 personnes en 2001, contre 134 000 en 2004, et qu'à l'inverse, le nombre d'étrangers venus en France dans le cadre d'une immigration de travail était passé de 8 800 en 2001 à 6 700 en 2004. Il a ajouté que le ministre de l'Intérieur ne pouvait se satisfaire d'une telle évolution, compte tenu de sa stratégie électorale.
Il s'est étonné que l'on dise aujourd'hui vouloir développer l'immigration de travail, alors même que certaines dispositions de la loi du 26 novembre 2003, telles que la possibilité de délivrer des cartes de séjour d'une durée de quatre ans pour l'exercice de certaines activités professionnelles (après un an de résidence en France), n'avaient jamais été mises en œuvre par les préfectures, faute de directives données par le ministère de l'Intérieur.
Il a jugé le projet de loi à la fois dangereux, inutile et inefficace : dangereux parce qu'il constitue une rupture du pacte républicain en portant atteinte aux valeurs de la France et en organisant un recul des droits liés à la vie familiale et à l'asile, inutile parce que les aménagements proposés en matière d'immigration de travail auraient déjà pu être effectués par voie réglementaire, inefficace enfin parce qu'il provoquera mécaniquement une augmentation de l'immigration clandestine en France.
Il a annoncé que les députés membres du groupe socialiste défendraient dans un premier temps un grand nombre d'amendements visant à supprimer divers articles du projet de loi, et déposeraient en complément, avant l'examen du projet de loi en séance publique, d'autres amendements plus précis portant sur le fond du projet de loi.
M. Jérôme Lambert a souligné qu'il participait avec une certaine émotion à la réunion de la Commission consacrée à l'examen de ce projet de loi, en raison de sa situation personnelle. Il a observé que sa propre épouse - de nationalité algérienne - n'aurait pas eu le droit de séjourner en France si les dispositions proposées avaient été en vigueur il y a une vingtaine d'années. Il a estimé que le recul prévu par le projet de loi pouvait concerner chaque citoyen.
Le rapporteur a convenu que la représentation nationale avait déjà, sous la présente législature, adopté un premier projet de loi relatif à la maîtrise de l'immigration, mais que le nouveau projet de loi, pour sa part, comportait un volet relatif à l'intégration des immigrés particulièrement novateur et fondamental, ainsi qu'un volet relatif à l'immigration de travail, dite « immigration choisie ». Il a admis que l'immigration à des fins professionnelles avait diminué depuis 2003 en France mais a noté que la loi du 26 novembre 2003 n'avait pas pour objet de traiter ce problème mais d'abord de lutter contre l'immigration clandestine. Il s'est réjoui que le projet de loi soit l'expression de la politique volontariste menée par le Gouvernement pour favoriser l'intégration des immigrés en France.
Par ailleurs, il a considéré qu'il serait positif que les électeurs apportant habituellement leur soutien à des formations politiques extrémistes puissent « revenir dans le jeu républicain », aucun démocrate ne pouvant se satisfaire de voir le quart des électeurs se réfugier constamment dans un vote protestataire.
M. Jérôme Lambert a estimé que la stratégie consistant à reconnaître une légitimité aux thèses défendues par le Front national tendait à les renforcer sans même présenter d'avantage électoral pour les tenants de cette stratégie.
Après avoir rejeté l'exception d'irrecevabilité n° 1 de M. Jean-Marc Ayrault et la question préalable n° 1 du même auteur, la Commission est passée à l'examen des articles.
TITRE IER
DISPOSITIONS GÉNÉRALES ET DISPOSITIONS RELATIVES
À L'ENTRÉE ET AU SÉJOUR DES ÉTUDIANTS, DES ÉTRANGERS
AYANT UNE ACTIVITÉ PROFESSIONNELLE ET DES RESSORTISSANTS
DE L'UNION EUROPÉENNE
Chapitre Ier
Dispositions générales relatives à l'entrée
et au séjour en France
Article 1er
(Chapitre 1er du titre Ier du livre III code de l'entrée
et du séjour des étrangers et du droit d'asile)
Coordination liée aux modifications des dispositions générales sur l'entrée
et le séjour des étrangers et à la création de la carte de séjour
« compétences et talents »
Le présent article procède à des coordinations liées aux modifications d'ampleur introduites dans le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (ceseda) par le projet de loi.
Le premier paragraphe divise l'actuel chapitre premier (« dispositions générales ») du titre premier, relatif aux titres de séjour, du livre III du ceseda en deux sections :
- la section 1, intitulée « Dispositions relatives aux documents de séjour » réunit les actuels articles L. 311-1 à L. 311-6 du ceseda, ainsi que les articles L. 311-7 et L. 311-8 introduits dans le code par les articles 2 et 3 du projet de loi ;
- la section 2, intitulée « Dispositions relatives à l'intégration dans la société française » comprend l'article L. 311-9, créé par l'article 4 du projet de loi, qui rend le contrat d'accueil et d'intégration obligatoire pour les étrangers admis pour la première fois au séjour en France.
Le deuxième paragraphe assure les coordinations rendues nécessaires par la création d'une nouvelle carte de séjour « compétences et talents » par l'article 12 du projet de loi.
La Commission a rejeté trois amendements de M. Patrick Braouezec, le premier de suppression de cet article, le second prévoyant que tous les travailleurs salariés ayant un contrat de travail devront bénéficier de la carte « compétences et talents », le troisième prévoyant que le préfet pourra délivrer une carte de séjour à un étranger travaillant en France et bénéficiant de compétences professionnelles spécifiques ou de talents particuliers.
Après que le rapporteur eut indiqué qu'il demanderait en séance publique la réserve de l'article 1er aux fins de son examen après l'article 12 dont le dispositif lui est intimement lié, la Commission a adopté cet article sans modification.
Article 2
(art. L. 311-7 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers
et du droit d'asile)
Obligation de présenter un visa de long séjour
afin d'obtenir une carte de séjour
L'article 2 crée un nouvel article L. 311-7 dans le ceseda afin d'établir un nouveau principe : celui de l'obligation de produire un visa de long séjour, c'est-à-dire valable pour une durée supérieure à trois mois, comme condition à la délivrance d'une carte de séjour temporaire ou d'une carte de séjour « compétences et talents ». En effet, l'actuel article L. 313-2 se contente de prévoir une simple possibilité de subordonner la délivrance d'une carte de séjour à l'obtention d'un visa de long séjour : cet article sera en conséquence abrogé.
De fait, les dispositions propres à chaque carte se contentent souvent d'exiger une condition d'entrée régulière sur le territoire français. La carte de séjour temporaire peut alors être remise au demandeur, même si celui-ci est entré sur le territoire français avec un visa de court séjour (20), destiné pourtant à des visites de courte durée (visite familiale, tourisme, affaires...), et non à un établissement sur le territoire français.
LES OBLIGATIONS EN MATIÈRE DE RÉGULARITÉ D'ENTRÉE À LA DÉLIVRANCE
DES DIFFÉRENTES CARTES DE SÉJOUR
Type de carte de séjour |
Obligation actuelle |
Obligation d'après |
CST « visiteur » |
Visa de Long séjour « exigible » |
Visa de Long séjour obligatoire |
CST « étudiant » |
Visa de Long séjour requis sauf exceptions |
Visa de Long séjour obligatoire sauf exceptions |
CST « scientifique » |
Entrée régulière |
Visa de Long séjour obligatoire |
CST « profession artistique et culturelle » |
Visa de Long séjour « exigible » |
Visa de Long séjour obligatoire |
CST « salarié » |
Visa de Long séjour « exigible |
Visa de Long séjour obligatoire |
CST VPF - Regroupement familial |
Entrée régulière |
Visa de Long séjour obligatoire |
CST VPF- Mineurs |
Aucune condition |
Aucune condition |
CST VPF - 10 ans de présence en France |
Aucune condition |
Supprimée |
CST VPF - Conjoint de Français |
Entrée régulière |
Visa de Long séjour obligatoire |
CST VPF - Conjoint de scientifique |
Entrée régulière |
Visa de Long séjour obligatoire |
CST VPF - Parent de Français |
Aucune condition |
Aucune condition |
CST VPF - Liens personnels et familiaux |
Aucune condition |
Aucune condition |
CST VPF - Scolarité en France |
Aucune condition |
Aucune condition |
CST VPF - Rente d'accident du travail |
Aucune condition |
Aucune condition |
CST VPF - Apatride |
Aucune condition |
Aucune condition |
CST VPF - Étrangers malade |
Aucune condition |
Aucune condition |
Carte « compétences et talents » |
Visa de Long séjour obligatoire |
Le visa de long séjour est souvent qualifié de visa d'immigration ou d'établissement, il doit donc retrouver sa vocation première qui est de permettre aux autorités diplomatiques et consulaires de vérifier que les conditions légales de cette immigration sont réunies. Ainsi, cette obligation concernera l'ensemble des situations où la délivrance du titre de séjour est la conséquence d'un projet d'installation en France, pour des raisons professionnelles ou familiales. Bien évidemment, elle n'a pas pour objet de créer de nouveaux cas de personnes ne pouvant ni être régularisées ni faire l'objet d'une mesure d'éloignement. Cette règle sera donc assortie de nombreuses exceptions, notamment en ce qui concerne la carte de séjour temporaire délivrée en raison des liens personnels et familiaux ou en raison de l'état de santé (voir tableau ci-dessus).
Par ailleurs, la nécessité de produire un visa de long séjour ne signifie aucunement que la France renforce les conditions d'attribution des différentes cartes de séjour, mais seulement qu'elle veut se donner les moyens d'en vérifier le respect. Par exemple, concernant les conjoints de Français, le nouvel article L. 311-7 ne remet pas en cause le droit au séjour dont bénéficient ces personnes à raison de leur mariage avec un Français, mais elle permettra une vérification préalable de la réalité de l'intention matrimoniale, notamment l'absence de détournement ou de caractère forcé de l'union.
ÉVOLUTION DU NOMBRE DE MARIAGES DE RESSORTISSANTS
FRANÇAIS À L'ÉTRANGER
1993 |
1994 |
1999 |
2003 |
2004 |
Évolution 1994/2004 |
Évolution 1999/2004 | |
Ensemble du Monde |
23 315 |
20 607 |
33 379 |
42 504 |
44 727 |
+ 117 % |
+ 34 % |
Algérie |
2 633 |
1 129 |
3 681 |
6 501 |
7 845 |
+ 595 % |
+ 113 % |
Maroc |
1 460 |
1 298 |
3 819 |
7 460 |
7 865 |
+ 506 % |
+ 106 % |
Tunisie |
594 |
766 |
1 430 |
2 487 |
3 169 |
+ 314 % |
+ 122 % |
Ensemble Maghreb |
4 687 |
3 193 |
8 930 |
16 628 |
18 879 |
+ 491 % |
+ 111 % |
Turquie |
377 |
361 |
1 985 |
2 886 |
2 730 |
+ 656 % |
+ 37,5 % |
Source : rapport au Parlement sur les orientations de la politique de l'immigration (2005)
On sait en effet que les mariages mixtes ont connu ces dernières années une augmentation considérable puisqu'ils constituent 28 % du total des mariages célébrés ou transcrits. Les mariages célébrés à l'étranger ont augmenté de 117 % de 1994 à 2004, passant de 20 607 en 1994 à 44 727 en 2004. Le mariage étant devenu le premier motif d'immigration familiale légale (49 888 en 2005, huit fois plus qu'en 1997), il est devenu indispensable de permettre un véritable contrôle de la réalité de ces unions, ce qui ne signifie pas une remise en cause du droit au séjour des conjoints de Français dans le cadre d'une union librement consentie. Par ailleurs, il faut rappeler que l'article L. 211-2 du ceseda soumet tout refus de délivrance d'un visa à un conjoint de Français à une exigence de motivation. Un éventuel refus de délivrance du visa long séjour à un conjoint de Français par les autorités diplomatiques et consulaires ne relèvera donc pas d'une décision arbitraire mais devra être justifié par des éléments précis.
La Commission a tout d'abord rejeté deux amendements de suppression de cet article, respectivement présentés par MM. Patrick Braouezec et Bernard Roman.
Elle a ensuite rejeté les amendements nos 22 à 24 de Mme Muriel Marland-Militello prévoyant que l'étranger présentant une demande de délivrance d'une carte de séjour temporaire ou d'une carte de séjour « compétences et talents » devra produire un extrait de son casier judiciaire ainsi qu'un billet de transport retour dans son pays d'origine.
Puis, la Commission a été saisie d'un amendement du rapporteur disposant que, lorsque sera présentée une demande de visa émanant d'un étranger marié avec un ressortissant de nationalité française, les autorités diplomatiques et consulaires devront délivrer un récépissé indiquant la date du dépôt de cette requête. Son auteur a indiqué que cette proposition avait été inspirée par des demandes d'associations d'aide aux étrangers qui avaient constaté que de nombreux étrangers, mariés à un ressortissant français et ayant demandé un visa dans leur pays d'origine, ne bénéficiaient pas d'une réponse du consulat leur permettant de rejoindre leur conjoint demeuré en France ni d'aucun moyen de prouver l'absence de réponse de la part du consulat, rendant difficile l'exercice de leur droit au recours contre une décision implicite de rejet. Évoquant sa situation personnelle, M. Jérôme Lambert a estimé que l'entrée en vigueur des dispositions du présent projet de loi entraverait la vie conjugale de couples mixtes en les mettant à la merci des services consulaires parfois peu diligents et peu respectueux du droit à la vie privée des personnes. Réagissant aux propos de son collègue, M. Émile Blessig a également considéré que le fonctionnement des services consulaires était une véritable source de préoccupations et que des moyens supplémentaires devaient leur être impérativement consacrés afin d'améliorer le service rendu aux usagers. Observant que le dispositif proposé par le présent projet de loi obligerait les étrangers mariés à un ressortissant français à retourner dans leur pays d'origine afin d'obtenir un visa leur permettant de rejoindre leur conjoint demeuré sur le territoire national, M. Bernard Roman a déploré cette complexification de la procédure, dont le coût pour les personnes concernées est considérable et les conséquences sur la vie familiale réelles.
Après avoir adopté cet amendement (amendement n° 40), la Commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.
Article 3
(art. L. 311-8 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)
Retrait de la carte de séjour
La carte de séjour temporaire étant une décision créatrice de droit, conformément aux principes du droit administratif, elle ne devrait pas pouvoir être retirée par l'administration, une fois le délai de recours contentieux expiré, sauf sur la base d'une disposition législative ou réglementaire.
Or, l'article 5 du décret n°46-1574 du 30 juin 1946 modifié précise les circonstances dans lesquelles doivent ou peuvent être retirés les titres de séjour. Parmi les motifs permettant le retrait d'un titre de séjour figure le fait pour son titulaire de « cesser de remplir les conditions prévues aux articles 7 à 7-9 » (qui concernent les différentes cartes de séjour temporaire).
Le décret de 1946 permet donc à l'autorité administrative de retirer une carte de séjour temporaire dont le titulaire cesse de remplir les conditions exigées pour sa délivrance. L'article 3 du projet de loi propose d'adopter plusieurs modifications à régime en introduisant dans le ceseda un article L. 311-8 nouveau :
- il donne une base législative au retrait de la carte de séjour temporaire lorsque cessent d'être remplies les conditions nécessaires pour sa délivrance. Il existe d'ailleurs d'ores et déjà de nombreux cas de retrait du titre de séjour prévus par les dispositions législatives du ceseda, par exemple en matière de polygamie (article L. 314-5), en cas de rupture de la vie commune dans les deux ans suivant le regroupement familial (article L. 431-2), de regroupement familial illégal (article L. 431-3), ou de travail sans autorisation (articles L. 313-5 et L. 314-6) ;
- il définit les conditions de retrait non seulement de la carte de séjour temporaire, mais aussi de la nouvelle carte de séjour « compétences et talent » créée par l'article 12 du projet de loi ;
- il transforme la faculté de retrait de la carte de séjour, lorsque les conditions de délivrance cessent d'être remplies, en une obligation pour l'administration. Votre rapporteur approuve le principe consistant à retirer un acte lorsque les éléments qui ont motivé la décision ont disparu. Il a cependant été sensible aux arguments des syndicats de salariés en ce qui concerne la carte de séjour temporaire « salarié ». En effet, l'une des conditions d'attribution de cette carte est d'obtenir une autorisation préalable de travail, dont la matérialisation est généralement le contrat de travail visé par la Direction départementale du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (DDTEFP). Si le contrat de travail est rompu en cours d'année pendant la durée de validité de la carte de séjour temporaire, pour une cause qui peut être totalement extérieure au salarié, une application très stricte de la nouvelle disposition pourrait conduire les préfectures à devoir retirer leur titre de séjour aux salariés privés d'emploi. Tel n'est pas l'objectif du Gouvernement qui entend laisser les salariés étrangers en mesure de chercher un nouvel emploi avant le renouvellement de leur carte de séjour.
La commission a donc adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 41) disposant que la rupture du contrat de travail n'entraînera pas le retrait du titre de séjour.
Elle a par ailleurs rejeté un amendement de suppression de cet article de M. Bernard Roman, et deux amendements de M. Patrick Braouezec, le premier prévoyant que la carte de séjour temporaire et la carte de séjour « compétences et talents » ne pourront être retirées à leur titulaire qu'en cas de fraude dûment constatée par une décision de justice, le second précisant que ledit retrait ne pourra ouvrir de droit pour l'employeur au remboursement des charges salariales versées.
Puis, la Commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 4
(art. L. 311-9 [nouveau] du code de l'entrée
et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;
art. L. 117-1 du code de l'action sociale et des familles)
Obligation de signature d'un contrat d'accueil et d'intégration
pour les primo-arrivants
Le contrat d'accueil et d'intégration (cai) doit être au cœur du parcours d'intégration suivi par l'ensemble des nouveaux immigrants souhaitant s'installer durablement en France. Afin de permettre la réalisation de cet objectif ambitieux, l'article 4 en modifie sensiblement l'économie actuelle.
· Expérimenté depuis juillet 2003, le cai est défini par l'article 146 de la loi n°2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale.
Fin avril 2006, ce contrat était proposé dans 82 départements, une extension supplémentaire à 9 nouveaux départements étant prévu d'ici juillet. À cette date, 91 départements seront donc concernés : la généralisation sera presque totale, à l'exclusion des départements de la Corse, du Limousin et des DOM. Le financement des surcoûts induits a d'ailleurs été prévu par la loi de finances pour 2006.
BILAN DE LA MISE EN œUVRE DU cai
Nombre de |
Nombre de | |
2003 (6 mois) |
12 |
8 029 |
2004 (12 mois) |
26 |
37 633 |
2005 (12 mois) |
61 |
66 450 |
2006 (3 mois) |
71 |
22 932 |
Source : ANAEM
· Le fonctionnement du cai, tel que votre rapporteur a pu l'observer lors de sa visite de la plateforme d'accueil de l'anaem (Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations qui a succédé à l'ex-OMI) à Marseille, est le suivant :
- celui-ci est proposé à l'ensemble des nouveaux arrivants, après leur avoir été présenté lors de la demi-journée d'information sur les plates-formes de l'anaem, à l'occasion de la visite médicale réglementaire. En 2005, le taux de signature était de 92,6 % pour l'ensemble des 61 départements où il était proposé ;
- les signataires d'un cai, comme l'ensemble des nouveaux arrivants, font l'objet d'une évaluation linguistique : 70 % d'entre eux ont reçu une « attestation ministérielle de compétence linguistique », qui signifie qu'ils sont capables de communiquer de manière correcte en français (niveau 3). Les autres (21) se voient proposer une formation linguistique pouvant aller de 200 à 500 heures. Il faut noter que près de la moitié des personnes qui refusent de signer un cai ne maîtrisent pas la langue française ;
- la première prestation du cai, la formation civique, est obligatoire pour les signataires. Elle se déroule, au chef-lieu de département, sur une journée (généralement en deux fois trois heures avec une pause-repas de deux heures) durant laquelle sont présentés les principes de la République française en fonction d'un programme défini par le Haut conseil à l'intégration (HCI). Intervenant dans le mois qui suit la signature, la formation fait l'objet d'une traduction par des interprètes. En dépit du caractère obligatoire, relativement peu contraignant et central dans le processus d'intégration de cette formation, seuls 72 % des signataires répondent à la convocation. À Marseille, votre rapporteur a pu constater que le taux de présence se situait entre 55 et 65 % ;
- la deuxième prestation, la journée d'information sur la vie en France, est malheureusement facultative. Il s'agit d'une présentation pratique et concrète des démarches utiles en matière de logement, de santé, d'emploi et de scolarité. Seuls 19 % des signataires s'y inscrivent et 60 % des inscrits y participent;
- la troisième prestation, la formation linguistique, est obligatoire pour les signataires n'ayant pas un niveau suffisant en français. Il s'agit d'une formation certes relativement contraignante pour l'étranger, même si elle est proposée dans l'ensemble des principales villes de chaque département. Ainsi, elle est relativement peu suivie : à Marseille, environ la moitié des personnes à qui elle est prescrite commence la formation et environ 10 % de celles-ci l'abandonnent.
· La mise en œuvre du cai est actuellement partagée entre l'anaem, chargé de proposer le cai, et le fasild (Fonds d'action et de soutien pour l'intégration et la lutte contre les discriminations) qui prend en charge les différentes formations, en passant des marchés avec des organismes de formation. Or, la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances va entraîner la transformation du fasild qui sera fondu au sein de la future Agence nationale de lutte contre les discriminations. L'anaem va donc récupérer la mission de mise en œuvre des formations du cai aujourd'hui assurée par le fasild, accroissant ainsi la cohérence et l'efficacité du dispositif.
Les mesures d'intégration des nouveaux immigrés :
quelques exemples étrangers
L'Allemagne, le Canada, le Danemark, les Pays-Bas et les États-Unis ont créé des programmes d'intégration destinés en priorité aux primo-arrivants, comprenant notamment une formation linguistique et une initiation à la société du pays d'accueil. Il n'existe en revanche pas de programme comparable au Royaume-Uni.
En Allemagne, les primo-arrivants ont droit à des cours d'intégration d'une durée de 630 heures, portant sur l'apprentissage de l'allemand et l'instruction civique, l'histoire et la civilisation allemandes. Le suivi de ces cours est obligatoire pour les étrangers qui ne sont pas en mesure de se faire comprendre par oral de façon simple en allemand, ainsi que pour certains étrangers déjà installés en Allemagne et percevant certaines prestations sociales. Le non-respect de cette obligation peut être sanctionné (non renouvellement du titre de séjour, réduction des prestations, etc). Un test est organisé à l'issue du cycle de formation, dont le coût est pris en charge par l'État fédéral à l'exception d'une participation de l'étranger d'un euro par heure de cours.
Au Canada, il existe de nombreux programmes destinés à l'insertion des résidents permanents, mais aucun d'entre eux n'est obligatoire. Ont ainsi été mis en place : des cours de langues pour les immigrants au Canada (CLIC), des programmes d'établissement et d'adaptation des immigrants, un programme d'accueil consistant en un jumelage avec un Canadien bénévole qui se charge de piloter le nouvel arrivant dans la société canadienne et des programmes spécifiques destinés aux réfugiés (aide à la réinstallation, prêts aux immigrants, programme fédéral de santé intérimaire).
Au Danemark, les primo-arrivants sont tenus de suivre un « programme d'introduction », d'une durée maximale de trois ans, comprenant des cours de danois, ainsi qu'une formation au marché du travail danois et une formation professionnelle. Le contenu de ce programme est individualisé, dans le cadre d'un contrat conclu entre le migrant et la collectivité locale concernée.
Aux Pays-Bas, un programme d'intégration obligatoire a été mis en place pour les primo-arrivants. Ce programme est établi après une « enquête d'intégration » individuelle évaluant les besoins en formation de l'étranger. Il peut comprendre une formation linguistique, des cours d'initiation à la société néerlandaise et des cours d'orientation professionnelle, et s'accompagne d'un encadrement social individuel. Un test est organisé à la fin de la formation et une déclaration attestant du niveau atteint et un certificat sont délivrés. La formation, généralement de 600 heures, est financée par les communes. Un projet de loi envisage d'étendre l'obligation de suivre ce programme à tous les étrangers âgés de 15 à 65 ans (même ceux déjà présents). L'obligation d'assiduité aux cours serait en outre remplacée par une obligation de réussite à un examen, les étrangers devant financer leur formation (avec une possibilité de remboursement a posteriori notamment en cas de réussite à l'examen).
Aux États-Unis, des cours d'apprentissage de l'anglais sont proposés aux migrants. Ils ne sont pas obligatoires mais recommandés par les services de l'immigration lors de l'admission au séjour. Ces cours s'inscrivent dans le cadre du programme « English as a Second Language » (esl), qui bénéficie d'un financement fédéral. Ces actions sont souvent menées en partenariat avec les communautés qui le souhaitent. Des cursus spécifiques d'éducation civique, parfois de quelques dizaines d'heures, sont proposés aux étrangers dans le même cadre institutionnel que les formations linguistiques (notamment en vue de préparer le test civique qui conditionne l'accès à la nationalité américaine).
Au Royaume-Uni, il n'existe pas de programme national d'intégration pour les étrangers.
Source : Division des études européennes et du droit comparé du service des Affaires européennes de l'Assemblée Nationale
· L'article 4 du projet de loi va profondément transformer le positionnement du cai dans le parcours d'intégration :
- sa définition sera désormais fixée par le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (article L. 311-9) alors qu'elle l'est actuellement par le code de l'action sociale et des familles (dont l'article L. 117-1 se contentera désormais de renvoyer au ceseda). Ce changement n'est pas neutre car il indique que le cai est un élément essentiel de la politique d'immigration, dont l'intégration est un volet fondamental et central, et n'est donc plus considérée comme une politique annexe ;
- la signature du cai sera désormais une obligation pour l'ensemble des personnes qui reçoivent un premier titre de séjour et qui souhaitent s'y maintenir durablement. Ne seront donc pas concernés les étudiants, les salariés en mission au sein d'un groupe ou d'une entreprise, les travailleurs saisonniers...
Après avoir rejeté deux amendements de suppression de cet article respectivement présentés par MM. Patrick Braouezec et Bernard Roman, la Commission a adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 42) prévoyant qu'un jeune entrant en France après l'âge de 16 ans pourra conclure un contrat d'accueil et d'intégration dès son arrivée sur le territoire national, sans qu'il soit nécessaire d'attendre sa majorité. Puis, la Commission a adopté (amendements nos 43 et 44) deux amendements du même auteur, le premier précisant que la signature d'un contrat d'accueil et d'intégration pourra également être proposée à tout étranger n'ayant pas conclu un tel contrat lorsqu'il a été admis pour la première fois au séjour en France, notamment parce qu'un tel contrat n'existait pas à cette date, le second précisant que le contrat d'accueil et d'intégration devra être traduit dans une langue comprise par l'étranger, tout en étant conclu en français.
· Pour tenir compte du caractère obligatoire du cai, il est également proposé d'en modifier le contenu. Actuellement, ce contrat est largement unilatéral : il indique des obligations à la charge de l'État en termes de formations offertes à l'étranger, mais ne comporte pas de contreparties de la part de l'étranger. Il est ainsi proposé de donner une véritable valeur contractuelle au cai en précisant dans la loi que le contrat ne se contente pas « de préciser les conditions dans lesquelles l'étranger signataire bénéficie d'actions » (rédaction actuelle de l'article L. 11-7 du code de l'action sociale et des familles), mais que sa signature « l'oblige à suivre une formation civique et, lorsque le besoin en est établi, linguistique ».
Le contenu du cai est fixé par la loi qui définit tout d'abord précisément les contours de la formation civique. Celle-ci devra comporter une présentation des institutions françaises et des valeurs de la République, notamment, insiste le projet de loi, l'égalité entre les hommes et les femmes. Il est également indiqué que l'étranger peut bénéficier d'un bilan de compétences professionnelles, dimension insuffisamment prise en compte dans le cai actuellement, alors même que le travail est bien souvent le vecteur le plus efficace d'intégration.
La Commission a adopté un amendement du rapporteur précisant que l'étranger ayant conclu un contrat d'accueil et d'intégration devra bénéficier en outre d'une session d'information sur la vie en France (amendement n° 46).
Votre rapporteur soutient sans réserve le changement de philosophie que le projet de loi veut donner au cai. Cependant, il estime que le succès du cai reposera sur l'efficacité du suivi et du contrôle du respect de leurs obligations par les signataires. En effet, le caractère obligatoire du cai n'a de sens que si l'administration se donne les moyens de vérifier que cette signature n'est pas uniquement formelle, d'autant que votre rapporteur sait les contraintes imposées par le suivi des formations, qui peuvent expliquer l'important taux d'absentéisme à ces dernières.
La validation d'un cai devrait reposer sur une double obligation de moyens et de résultats :
- en ce qui concerne l'obligation de moyens, il faut rappeler tout d'abord que la souscription et le respect du cai seront dorénavant pris en compte pour apprécier la condition d'intégration nécessaire pour obtenir la carte de résident (voir article 5). Il est donc nécessaire de trouver un moyen d'assurer le suivi des formations prescrites à l'étranger, pour lesquelles la collectivité fait un effort financier considérable ;
Le rapporteur a, en conséquence, présenté un amendement prévoyant que, lors du premier renouvellement de la carte de séjour, il pourra être tenu compte du non-respect manifeste par l'étranger des stipulations du contrat d'accueil et d'intégration. M. Serge Blisko a dénoncé l'hypocrisie de ce dispositif en soulignant que le non-respect des stipulations du contrat par l'étranger pourra résulter, non pas d'une mauvaise volonté de celui-ci, mais de difficultés matérielles insurmontables telles que l'éloignement des centres de formation ou encore l'inadaptation des plages horaires d'ouverture proposées. Il a regretté que les réalités humaines et les difficultés sociales rencontrées par de nombreux étrangers résidant en France soient ainsi méconnues et souligné qu'il peut être particulièrement difficile de parvenir à enseigner la langue française à des personnes étant illettrées dans leur propre langue. Il a enfin considéré que l'expression se référant au « non-respect manifeste » était imprécise et qu'elle pourrait donner lieu à des interprétations contestables par l'administration préfectorale.
M. Étienne Pinte s'est interrogé sur les conséquences susceptibles d'être tirées par l'administration du défaut d'assiduité de l'étranger ayant conclu un contrat d'accueil et d'intégration. M. Jean-Christophe Lagarde a observé que de nombreuses inégalités existaient d'ores et déjà sur le territoire national en matière d'examen des demandes d'octroi des titres de séjour et de délivrance de ceux-ci. Il a estimé que la référence au non-respect manifeste de ses obligations par l'étranger constituait un critère pertinent d'évaluation de sa motivation, mais que l'introduction d'un tel dispositif risquait de conduire au développement d'un contentieux administratif massif. Soulignant à son tour le caractère imprécis et arbitraire du critère du non-respect manifeste des obligations, M. Bernard Roman a émis la crainte que les préfectures l'apprécient, non pas en fonction d'éléments objectifs liés à la personnalité de l'étranger, mais en fonction des objectifs quantitatifs d'immigration fixés par la loi dans chaque département.
Après que le président Philippe Houillon eut souligné le caractère perfectible de l'expression de « non-respect manifeste » par l'étranger de ses obligations, le rapporteur a reconnu que les modalités pratiques de mise en œuvre des formations pourraient soulever des difficultés pour des étrangers désireux de s'y conformer mais exerçant, à titre d'exemple, une activité professionnelle incompatible avec les horaires d'ouverture proposés. Il a cependant indiqué que de nombreuses initiatives étaient d'ores et déjà engagées afin d'adapter les offres de formation à ces situations concrètes, notamment par l'intermédiaire de formations en soirée et proposées dans un nombre croissant de villes petites et moyennes. Il a ensuite expliqué que la référence au non-respect manifeste avait pour but de permettre à l'autorité administrative d'apprécier, et partant de s'assurer, de la volonté d'intégration de l'étranger en tenant compte d'éventuelles contraintes objectives par exemple liées à l'exercice d'une activité professionnelle. La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 47).
- en ce qui concerne l'obligation de résultat, il est légitime de s'assurer que l'étranger mène activement son parcours de formation, notamment en ce qui concerne le volet linguistique dont le coût pour la collectivité sera très élevé (22). Il serait donc utile de généraliser l'organisation d'un test de français élémentaire à l'issue de la formation linguistique afin de pouvoir en évaluer les résultats, alors que le projet de loi se contente de prévoir que le passage de ce titre ou diplôme sera facultatif.
Elle a en conséquence adopté deux amendements identiques (amendement n° 45) présentés par le rapporteur et M. Christian Vanneste, ayant pour objet de rendre obligatoire le passage du test de langue française, afin de mieux évaluer la volonté d'intégration de l'étranger.
Votre rapporteur a été informé que le ministère de l'Éducation nationale prévoyait de mettre en place un nouveau diplôme correspondant à ce niveau linguistique de base, le dilf (diplôme initial en langue française) qui serait le premier niveau d'acquisition du français, à côté des actuels delf (diplôme d'études en langue française) et dalf (diplôme approfondi de langue française). Malheureusement, d'après les informations recueillies lors des auditions, il semble qu'il ne soit pas envisagé de permettre le passage de ce futur diplôme avant l'arrivée en France, par exemple au sein des Alliances française. Si cela se confirme, cela serait regrettable car ce serait priver les futurs migrants d'un moyen de réaliser une intégration plus rapide.
Au total, la mise en œuvre du cai rénové exigera qu'un effort tout particulier soit consacré à la validation et au suivi des stipulations du contrat. Le décret d'application de cette disposition devra prendre en compte cette nécessité absolue. En effet, le cai sera un élément essentiel permettant de vérifier l'intégration dans la société française : l'effectivité de la mise en œuvre de la condition d'intégration reposera donc largement sur le caractère substantiel et contraignant du cai.
La commission a alors adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 48) précisant que le décret d'application fixant les conditions de mise en œuvre du contrat d'accueil et d'intégration devra également prévoir des modalités permettant à l'État de s'assurer de l'assiduité de l'étranger aux formations qui lui sont dispensées et rejeté un amendement de M. Christian Vanneste relatif au retrait de la carte de séjour en cas de non-respect du contrat d'accueil ou d'absences répétées aux sessions de formation.
La Commission a adopté l'article 4 ainsi modifié.
Article 5
(art. L. 314-2 et L. 314-10 du code de l'entrée et du séjour des étrangers
et du droit d'asile)
Définition de la condition d'intégration dans la société française
Les articles 4 et 5 du projet de loi constituent les deux volets de la future politique française en matière d'intégration. Alors que l'article 4 se concentre sur les moyens permettant d'assurer cette intégration, l'article 5 concerne le lien entre ce parcours d'intégration et l'obtention de la carte de résident.
En effet, depuis la loi du 26 novembre 2003, en dehors des cas de délivrance de plein droit, l'obtention de la carte de résident est « subordonnée à l'intégration républicaine de l'étranger dans la société française ». Dans son rapport sur la mise en application de la loi du 26 novembre 2003, votre rapporteur avait regretté que « ni la loi, ni aucun décret d'application, n'indiquent comment doit être appréciée concrètement cette condition d'intégration » (23) ; il avait donc dû constater que cette disposition n'était pas réellement appliquée.
La condition d'intégration : quelques exemples étrangers
Parmi les pays étudiés, quatre (le Danemark, le Canada, les Pays-Bas, les États-Unis) prévoient, sous une forme ou une autre, une condition d'intégration pour obtenir le droit de séjourner durablement dans le pays, et un cinquième (le Royaume-Uni) envisage d'introduire une telle condition.
Au Canada, la maîtrise de la langue (française ou anglaise) et une expérience antérieure (études ou professionnelle) est prise en compte pour les immigrants économiques, dans le cadre du système de sélection à points.
Le Danemark impose aux étrangers de maîtriser le danois pour obtenir le statut de résident permanent. En matière de regroupement familial, le regroupant doit en outre prendre l'engagement écrit qu'il fera tout pour favoriser l'apprentissage du danois par la ou les personne(s) dont la venue est sollicitée.
Aux États-Unis, une condition d'intégration est prise en compte pour l'accès au statut de résident permanent. Cette intégration implique une bonne compréhension de l'anglais ordinaire ainsi que de l'histoire et du gouvernement américains, appréciée au cours d'un entretien et d'un test. À défaut, la personne concernée doit suivre des cours reconnus par l'Attorney General afin d'acquérir cette bonne compréhension.
Les Pays-Bas imposent, depuis le 15 mars 2006, à tout étranger âgé de 15 à 65 ans désirant s'installer durablement de passer, dans son pays d'origine ou de résidence, un examen d'intégration civique. Cet examen porte sur la connaissance de la langue et de la société néerlandaises. Cette obligation concerne les étrangers qui désirent fonder une famille avec une personne résidant aux Pays-Bas ou effectuer un regroupement avec des membres de leur famille y habitant déjà, ainsi que les personnes venant aux Pays-Bas exercer une activité religieuse (imam ou ministre d'un culte).
La législation britannique ne prévoit pas, actuellement, de condition d'intégration. Le Gouvernement a cependant annoncé en février 2005, dans sa « stratégie relative à l'asile et à l'immigration pour les cinq prochaines années », qu'il obligera les étrangers qui souhaitent résider de façon permanente dans le pays, à passer un examen évaluant leur connaissance de l'anglais et de la société britannique.
Source : Service des Affaires européennes et service des Relations internationales et de défense de l'Assemblée nationale
L'article 5 permet de rendre la condition d'intégration opérationnelle :
- le contenu de cette condition est tout d'abord précisé : alors que l'article L. 314-2 du ceseda se borne actuellement à demander une « connaissance suffisante », non seulement de la langue française, mais aussi des principes qui régissent la République française, la nouvelle rédaction est beaucoup plus exigeante puisque l'intégration de l'étranger sera également évaluée en fonction de son « engagement personnel » à respecter ces principes, et du respect effectif de ceux-ci. Obtenir le statut de résident doit en effet être le signe d'une intégration durable et souvent définitive au sein de la société française : ce statut offre à celui qui le possède l'ensemble des droits attachés à la nationalité française, en dehors du droit de vote. C'est pourquoi la République doit se donner les moyens de s'assurer du degré réel d'intégration des personnes qui obtiendront ce statut, ce qui passe par une obligation de résultat et non pas seulement de moyen.
Le critère d'intégration dans la société française doit avoir une incidence réelle sur le processus d'attribution de la carte de résident et ne pas être seulement une condition purement symbolique, comme semble l'indiquer l'expression actuelle « d'intégration républicaine » qui semble bien difficile à définir. C'est pourquoi le projet de loi propose (24) de s'en tenir à une exigence « d'intégration dans la société française », moins ambitieuse mais sûrement plus aisée à faire respecter ;
- les conditions permettant d'évaluer concrètement le respect du critère d'intégration seront définies par décret en Conseil d'État. En effet, actuellement pour évaluer le respect de ce critère, les préfectures font appel à un faisceau d'indices, mais ne disposent d'aucun outil d'évaluation. Le renvoi au pouvoir réglementaire permettra la mise en œuvre de tels outils ;
- un lien direct est établi, au sein du ceseda, entre la condition d'intégration et le cai. En effet, compte tenu de la difficulté à évaluer l'effectivité de l'intégration, il importe d'utiliser dans ce sens le cai rénové dans la mesure où celui-ci est dorénavant obligatoire. Pour autant, l'utilité de cette prise en compte du cai dans l'évaluation de la condition d'intégration dépendra beaucoup du système qui sera mis en place pour assurer le suivi et le contrôle du respect des obligations du contrat (voir article 4). Par ailleurs, si le deuxième alinéa de l'article L. 314-2 prévoit une prise en compte du cai, il laisse néanmoins une certaine marge d'appréciation à l'autorité administrative : il faut lui permettre d'accorder une carte de résident à des personnes qui n'auraient pas signé de cai mais qui font la preuve d'une véritable intégration.
En effet, d'autres éléments que le cai devront être pris en compte, notamment l'avis du maire sur l'intégration de l'étranger, qui devrait être systématiquement demandé par les préfets, et non laissé à leur appréciation, comme le prévoit le projet de loi.
La Commission a rejeté un amendement de suppression de l'article présenté par M. Bernard Roman.
M. Christian Vanneste a retiré un amendement prévoyant la vérification de l'obtention du titre ou du diplôme sanctionnant la formation linguistique ainsi que la consultation facultative du maire de la commune de résidence pour apprécier l'intégration de l'étranger à la société française, après que le rapporteur eut expliqué que l'article 4 amendé satisfait l'amendement sur le premier point et qu'un autre amendement à l'article 5 rendrait la saisine du maire pour avis obligatoire.
La Commission a rejeté un amendement de M. Patrick Braouezec visant à supprimer la possibilité que le maire de la commune de résidence puisse donner son avis sur l'intégration de l'étranger à la société française.
Le rapporteur a présenté un amendement, auquel s'est associé M. Christian Vanneste, ayant pour objet de rendre systématique la saisine pour avis du maire par le préfet. M. Bernard Roman a exprimé l'opposition résolue du groupe socialiste à cette disposition, dans la mesure où un maire hostile aux immigrés pourrait donner systématiquement un avis négatif, et il a regretté ce qu'il a assimilé à une démission des pouvoirs régaliens. M. Jean-Christophe Lagarde a au contraire estimé que les maires pourront donner un avis informé et que la position d'opposition systématique évoquée par Bernard Roman sera l'exception. Il a appelé l'attention de la Commission sur le problème des avis demandés par l'État aux maires sans que ces derniers soient tenus informés des décisions prises en aval, et il a par conséquent suggéré au rapporteur de prévoir une obligation pour l'État de tenir les maires informés des décisions prises au vu des avis donnés. M. Jérôme Lambert a exprimé sa crainte que l'avis systématique du maire représente une surcharge de travail pour les plus petites communes. La Commission a alors adopté l'amendement, ainsi qu'un amendement de conséquence (amendements nos 49 et 50).
Le rapporteur a présenté un amendement visant à exonérer de la condition relative à la connaissance suffisante de la langue française pour les demandeurs de carte de résident âgés de plus de 65 ans. Après que M. Jérôme Lambert eut fait remarquer qu'il était très difficile de faire venir des personnes âgées étrangères en France, même lorsqu'il s'agit d'ascendants de ressortissants français n'ayant plus de famille dans leur pays d'origine, la Commission a adopté cet amendement (amendement n° 51), ainsi qu'un autre amendement de coordination du rapporteur (amendement n° 52).
La Commission a adopté l'article 5 ainsi modifié.
Article 6
(art. L. 313-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers
et du droit d'asile)
Extension des cas d'attribution d'une carte de séjour temporaire pluriannuelle
L'article 6 vise à modifier les conditions de délivrance d'une carte de séjour temporaire (cst) pluriannuelle. En effet, si les articles L. 311-2 et L. 313-1 du ceseda prévoient que la cst est délivrée pour une durée maximale d'un an renouvelable, son article L. 313-4 prévoit des exceptions à cette règle.
Ainsi, depuis le vote de l'article 20 de la loi du 26 novembre 2003, les titulaires d'une cst portant la mention « scientifique » (art. L. 313-8) ou mentionnant une activité soumise à autorisation (art. L. 313-10), c'est-à-dire permettant l'exercice d'une activité professionnelle, peuvent demander, lors du premier renouvellement de leur carte une cst pluriannuelle, celle-ci ne pouvant cependant pas durer plus de quatre ans. En effet, au bout de cinq années de séjour régulier en France, il est possible de demander la délivrance d'une carte de résident de dix ans.
En premier lieu, cet article a pour objet de supprimer la possibilité d'accorder une telle carte aux titulaires d'une cst accordée pour l'exercice d'une activité soumise à autorisation. Les personnes visées par cette mesure étaient les cadres dirigeants des grandes entreprises, mais elle n'a de fait pas été utilisée. Désormais, ceux-ci pourront bénéficier de la carte « compétences et talent » dont la durée de validité est de trois ans.
En second lieu, il est proposé de faire bénéficier de cette possibilité certains étudiants. Il ressort en effet des auditions menées par votre rapporteur que l'attractivité d'un système d'enseignement supérieur repose notamment sur l'absence de formalités administratives excessives. Il semble ainsi opportun de permettre aux étudiants qui ont fait la preuve du sérieux de leur projet d'études d'être dispensé d'un passage annuel par la préfecture pour obtenir le renouvellement de leur titre de séjour, d'autant qu'en application des dispositions de l'article 7, l'obtention de la carte de séjour pour certains étudiants sera de droit.
Le champ des étudiants pouvant bénéficier de ces dispositions a été strictement défini afin d'éviter un détournement de cette facilité. En effet, si une carte pluriannuelle était délivrée à l'ensemble des étudiants, il serait à craindre que certains d'entre eux cessent de suivre la formation pour laquelle ils ont obtenu leur titre de séjour et ne demandent en fait le statut d'étudiant que pour pouvoir séjourner sur le territoire français, et y travailler dans la limite d'un mi-temps. Ainsi, le projet de loi prévoit que cette dérogation concerne « l'étudiant étranger admis à suivre, dans un établissement d'enseignement supérieur habilité au plan national, une formation en vue de l'obtention d'un diplôme au moins équivalent au master » (25). Concrètement, les étudiants concernés sont donc ceux qui sont déjà titulaires d'une licence et qui sont admis à s'inscrire en master à l'université, ainsi que ceux qui ont été reçus au concours d'une grande école : dans les deux cas, il s'agit d'étudiants qui ont fait la preuve de leur sérieux et de leur volonté de suivre des études longues, il semble donc inutile de prévoir un dispositif de contrôle inutilement strict à leur encontre. Il faut par ailleurs noter que cette dérogation n'est pas laissée à l'appréciation de l'autorité administrative, comme c'est le cas actuellement pour les titulaires d'une cst « professionnelle » ou scientifique, mais constituera un droit pour les étudiants inscrits dans un établissement d'enseignement supérieur et qui remplissent les conditions requises.
Enfin, la nouvelle rédaction de l'article L. 313-4 précise les conditions d'attribution d'une carte de séjour pluriannuelle aux scientifiques : elle restera à l'appréciation de l'autorité administrative, celle-ci devant tenir compte de la durée prévisible des travaux de recherche.
M. Christian Vanneste a présenté un amendement visant à étendre le dispositif de rémunération des stages institué par la loi du 31 mars 2006 sur l'égalité des chances aux stages effectués par des étrangers. Le rapporteur ayant fait observer que cette disposition trouverait plus logiquement sa place à l'article 7 du projet de loi, l'amendement a été retiré.
La Commission a alors adopté l'article 6 sans modification.
Article additionnel après l'article 6
(art. L. 313-14 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)
Autorisation provisoire de séjour dans le cadre d'une mission de volontariat
M. Étienne Pinte a présenté un amendement ayant pour objet d'autoriser le séjour provisoire en France de personnes effectuant une mission de volontariat auprès d'une association reconnue d'utilité publique. Il a souligné que le dispositif proposé posait des conditions précises à l'obtention de cette autorisation : le caractère social ou humanitaire de la mission, la conclusion d'un contrat avec l'association préalablement à l'entrée en France, la prise en charge du demandeur par l'association, la possession d'un visa de long séjour, l'engagement écrit de l'étranger à quitter le territoire à l'issue de sa mission. M. Jean-Christophe Lagarde a exprimé sa crainte que certaines associations utilisent à des fins détournées ce dispositif, dans le seul but de faire rentrer en France des étrangers. Le rapporteur a donné un avis favorable à cet amendement, sous réserve d'une précision rédactionnelle. La Commission a alors adopté l'amendement ainsi rectifié (amendement n° 53) .
Chapitre II
Dispositions relatives à l'entrée et au séjour des étudiants étrangers en France
Article 7
(art. L. 313-7, L. 313-7-1 [nouveau] et L. 313-7-2 [nouveau] du code de l'entrée
et du séjour des étrangers et du droit d'asile)
Dispositions concernant les étudiants et stagiaires
La question de l'accueil des étudiants étrangers doit être un élément fondamental d'une politique migratoire. Tout d'abord, contribuer à la formation des futures élites des pays en développement, qui n'ont pas toujours les moyens de trouver dans leur pays d'origine les formations adéquates, est un devoir pour les pays industrialisés. Se posera alors la délicate question du retour de ces étudiants dans leur pays après l'obtention de leur diplôme. Par ailleurs, dans un contexte de concurrence mondiale exacerbée, l'attractivité d'un système d'enseignement supérieur est un élément fondamental à prendre en compte dans l'évaluation de la compétitivité d'une Nation. Une politique migratoire en direction des étudiants doit donc se donner pour objectif de réaliser ces deux objectifs. Tel n'a pas toujours été le cas de la politique menée par la France dans ce domaine.
· Le nombre d'étudiants étrangers en France a fortement augmenté depuis 1998, après avoir connu une forte baisse à partir de 1990. Cette augmentation s'explique non seulement par une volonté gouvernementale de promouvoir l'enseignement supérieur français, mais aussi par la pratique des établissements d'enseignement supérieur soucieux de faire face à la décroissance du nombre d'étudiants français, liée aux évolutions démographiques. En effet, le budget des universités est calculé en partie en fonction du nombre d'étudiants qui y sont inscrits.
Le nombre d'étudiants étrangers inscrits dans les établissements français d'enseignement supérieur est ainsi de 255 591 (soit 11,3 % de la population étudiante) en 2004-2005, il était de 194 194 (10,8%) en 2003-2004 et de 174 864 (10 %) en 2002-2003. Depuis 1998, la croissance annuelle est de l'ordre de 12 % par an.
· Cependant, cette évolution quantitative ne s'est pas accompagnée d'une évolution qualitative, ce qui signifie que l'augmentation du nombre d'étudiants étrangers ne relève pas d'une véritable stratégie.
Ainsi, il est aujourd'hui avéré que les étudiants étrangers réussissent moins bien que les étudiants français, du moins lorsqu'ils ne sont pas bacheliers. D'après Jean-Marc Monteil, Directeur de l'enseignement supérieur, leur taux de réussite est en moyenne de 40 % inférieur à celui des étudiants français, qui est déjà faible, surtout en premier cycle. Ce constat traduit l'échec, ou plutôt l'absence, d'un système de sélection des étudiants étrangers, alors que les universités peuvent pourtant opérer parmi eux une sélection qui leur est interdite dans le cas des étudiants bacheliers français. En toute logique, le taux de succès des étudiants étrangers devrait donc être meilleur, et non moins bon, que celui des étudiants français.
De plus, la répartition par discipline des étudiants étrangers n'est pas satisfaisante, ceux-ci s'inscrivant massivement dans des filières déjà bouchées, qui ne répondent ni aux besoins de l'économie française, ni bien souvent à ceux des pays de départ, contrairement à la logique du co-développement.
Comme le montre le tableau ci-dessous, les étudiants étrangers sont ainsi surreprésentés en Lettres et sciences humaines, ainsi qu'en Économie-Administration économique et sociale. Par contre, ils sont très peu représentés en droit, sciences ou en médecine. Il est d'ailleurs particulièrement éclairant de constater que ces écarts sont bien plus amples en premier cycle qu'en second ou troisième cycle, ce qui peut traduire le caractère souvent peu sérieux des études menées en premier cycle dans certaines disciplines.
ORIENTATION DES ÉTUDIANTS À L'ENTRÉE À L'UNIVERSITÉ EN 2003-2004
RÉPARTITION PAR GROUPE DISCIPLINAIRE PREMIER CYCLE
Droit |
Économie |
Lettres, sciences humaines |
Sciences, staps |
Médecine-odontologie |
Pharmacie |
Iut | |
Étrangers non bacheliers |
7,7 |
14,5 |
51,3 |
14,8 |
3,1 |
1,0 |
7,6 |
Étrangers |
12,7 |
19,3 |
27,4 |
18,3 |
6,7 |
1,5 |
14,0 |
Français |
11,3 |
9,4 |
34,3 |
19,8 |
7,3 |
1,4 |
16,4 |
ORIENTATION DES ÉTUDIANTS À L'ENTRÉE À L'UNIVERSITÉ EN 2003-2004
RÉPARTITION PAR GROUPE DISCIPLINAIRE DEUXIÈME CYCLE
Droit |
Économie- |
Lettres, sciences humaines |
Sciences staps |
Médecine |
Pharmacie | |
Étrangers non bacheliers (1) |
15 |
21,1 |
38,3 |
21,4 |
3,9 |
0,3 |
Étrangers |
11,3 |
25,1 |
22,1 |
36,8 |
4,7 |
0 |
Français |
4,7 |
26,3 |
22,4 |
44,4 |
2 |
0,2 |
ORIENTATION DES ÉTUDIANTS À L'ENTRÉE À L'UNIVERSITÉ EN 2003-2004
RÉPARTITION PAR GROUPE DISCIPLINAIRE TROISIÈME CYCLE
Droit |
Économie- |
Lettres, sciences humaines |
Sciences staps |
Médecine |
Pharmacie | |
Étrangers non bacheliers |
11,4 |
18,8 |
18,5 |
25,2 |
24,8 |
1,2 |
Étrangers |
11 |
25,9 |
12,5 |
22,8 |
26,2 |
1,7 |
Français |
5,8 |
31,5 |
12,4 |
19 |
30 |
1,3 |
· On constate enfin que la répartition des étudiants étrangers par origine géographique fait apparaître une grande stabilité. Plus de la moitié des étudiants étrangers inscrits dans les universités sont originaires des pays francophones d'Afrique (47 % pour les seuls non bacheliers (26)), et la moitié de ces derniers sont issus d'Algérie ou du Maroc. Le nombre d'étudiants originaires d'Afrique a augmenté de 73 % entre 1998 et 2003, alors que celui des étudiants de l'Union européenne restait stable. Le nombre d'étudiants originaires d'Asie est certes en très forte hausse, puisqu'il a été multiplié par trois depuis 1998 (par huit pour les seuls étudiants chinois), mais ils ne représentent qu'environ 10 % du total. Il n'est certes pas anormal que les études en France attirent en priorité des étudiants issus de la sphère d'influence traditionnelle de la France et qui maîtrisent déjà la langue française, mais la concentration persistante sur ces zones géographiques montre l'efficacité très relative des outils, comme EduFrance, qui ont été mis en place pour accroître l'attractivité de l'enseignement supérieur français en dehors des zones d'influence traditionnelle, et notamment dans les pays émergents.
Afin de disposer d'une politique d'accueil des étudiants étrangers qui permettent de choisir les meilleurs candidats, le gouvernement a mis en place des dispositifs permettant de faciliter les procédures d'accès à notre enseignement supérieur pour les étudiants à haut potentiel, sans mettre pour autant des entraves à la venue des autres étudiants. Sa mise en œuvre passe par des évolutions législatives, mais a pu déjà être entamée par une évolution des pratiques administratives.
· Tout d'abord, à la suite d'une expérimentation d'abord menée en Chine, six postes diplomatiques (27) ont mis en place des Centres pour les études en France (cef). Ces centres offrent aux étudiants étrangers la possibilité, grâce à un site Internet, d'enregistrer leur dossier en ligne et de suivre en temps réel le traitement de celui-ci. Ils ont accès à un entretien personnalisé, à une aide à la définition de leur projet d'études et à l'ensemble de la documentation d'EduFrance sur nos formations supérieures.
Les différents services concernés de l'ambassade peuvent utiliser, grâce à un intranet, les données générées par le fonctionnement du site et délivrer, dans des conditions d'efficacité et de fiabilité accrues, les documents nécessaires, et notamment les visas. Les établissements d'enseignement supérieur seront prochainement reliés à cet outil informatique. Ils pourront ainsi dialoguer avec les cef, préciser les profils d'étudiants recherchés et recevoir sur les étudiants des informations parlantes : projet d'études, validité de leurs titres et diplômes, maîtrise du français, etc. Ainsi, les cef sont une aide à la décision pour les établissements d'enseignement supérieur, qui continueront à sélectionner eux-mêmes leurs étudiants étrangers, mais pourront ainsi le faire dans de meilleures conditions.
Dès cette année, les cef seront étendus au Mexique, au Cameroun, à Madagascar, à la Turquie, au Liban et à la Corée du Sud, avant une généralisation progressive. En effet, les cef ont vocation à être l'interface indispensable entre les établissements d'enseignement supérieur et les candidats aux études en France.
· Parallèlement à la mise en œuvre des cef, le gouvernement a redéfini les critères permettant d'accorder un visa de long séjour pour études. À cet effet, les ministres de l'Intérieur, des Affaires étrangères et de l'Éducation nationale ont publié le 16 janvier 2006 une circulaire aux chefs de poste diplomatiques et consulaires.
Il est clairement demandé à ces derniers de ne pas se contenter de vérifier les conditions de ressources, relatives à l'ordre public et l'existence d'une inscription préalable (28), mais de se prononcer en priorité sur les meilleurs dossiers en fonction des critères établis par la circulaire. Celle-ci distingue :
- des critères généraux, tels que l'intérêt de la candidature, l'intérêt du pays d'origine et l'intérêt de la France ;
- des critères spécifiques :
* le niveau atteint par les candidats dans leur cursus universitaire : priorité donnée à l'accès en master et doctorat, aux élèves des lycées français, aux étrangers admis dans une filière sélective (classes préparatoires, IUT...) ;
* la qualité du cursus antérieur : leur évaluation relève des établissements d'enseignement supérieur français, mais les postes doivent leur fournir les moyens d'éclairer leur décision ;
* le cadre institutionnel de la candidature : priorité lorsqu'il existe des accords de coopération universitaire...,
* la prise en compte des compétences linguistiques.
Au-delà de cette évolution importante des pratiques administratives, le projet de loi relatif à l'immigration et à l'intégration doit accompagner les réformes en cours dans la voie d'une approche promotionnelle de l'accueil des étudiants étrangers.
(art. 313-7 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)
Délivrance de la carte de séjour temporaire « étudiant »
Il est proposé de réécrire l'article L. 313-7 du ceseda relatif à la carte de séjour temporaire portant la mention « étudiant ».
Le premier alinéa du 1° proposé pour l'article L. 313-7 reprend les dispositions actuelles du premier alinéa de cet article, en y apportant uniquement des précisions rédactionnelles.
La Commission a rejeté deux amendements de Mme Muriel Marland-Militello, le premier exigeant la présentation d'un projet professionnel motivé et détaillé de la part de l'étudiant étranger sollicitant l'octroi d'une carte de séjour pour études en France, le second visant à préciser que la carte de séjour temporaire pour études en France sera retirée au-delà de deux redoublements.
M. Jérôme Rivière a présenté un amendement ayant pour objet de subordonner la délivrance de la carte de séjour pour études à la vérification d'une connaissance suffisante de la langue d'enseignement. Le rapporteur a expliqué que cet amendement, qui peut au premier abord sembler pertinent, est en fait contre-productif dans la mesure où des étudiants en troisième cycle peuvent acquérir la connaissance de la langue nécessaire pour suivre le cursus d'enseignement rapidement et où cette exigence reviendrait à priver la France de ces étudiants étrangers. Il a pour cette raison donné un avis défavorable à l'amendement. M. Jean-Christophe Lagarde a ajouté que la vérification de la connaissance de la langue française rencontrerait sans aucun doute des obstacles pratiques au niveau des consulats. M. Serge Blisko a exprimé son accord avec le rapporteur. La Commission a alors rejeté l'amendement.
M. Jérôme Rivière a présenté un amendement visant à subordonner la délivrance de la carte de séjour temporaire à la justification de l'affiliation de l'étudiant étranger à un régime d'assurance maladie. Le rapporteur a donné un avis défavorable à cet amendement, en expliquant que les abus sont extrêmement rares et que la disposition pénaliserait inutilement les étudiants étrangers en complexifiant et en alourdissant les procédures. La Commission a alors rejeté cet amendement.
Le deuxième alinéa du 1° introduit dans le ceseda des dispositions relatives à l'exercice par les étudiants étrangers d'une activité professionnelle accessoire. En effet, actuellement, il est fait application de l'article R. 341-7 du code du travail qui dispose qu'« une autorisation temporaire de travail peut être délivrée à l'étranger qui ne peut prétendre ni à la carte de séjour temporaire portant la mention "salarié" ni à la carte de résident et qui est appelé à exercer chez un employeur déterminé, pendant une période dont la durée initialement prévue n'excède pas un an, une activité présentant par sa nature ou les circonstances de son exercice un caractère temporaire ». Sur cette base des autorisations de travail peuvent être accordées en fonction des instructions données par la circulaire du 9 juillet 1998, qui a assoupli les conditions de délivrance de ces autorisations, et celle du 15 janvier 2002, qui a raccourci les délais d'instruction des dossiers.
Le projet de loi propose donc de simplifier ce système, tout en maintenant le principe d'une autorisation préalable (par la référence à l'article L. 341-2) et le caractère « accessoire » de cette activité professionnelle. Il est en effet raisonnable de limiter à un mi-temps la possibilité donnée à un étudiant de travailler, sous peine de mettre en péril son projet d'études, qui justifie son droit au séjour. Il convient en effet d'éviter que le statut « étudiant » ne soit utilisé comme un moyen détourné pour accéder au marché du travail en France.
En revanche, le rapporteur a soutenu un amendement de M. Claude Goasguen visant à remplacer le mécanisme d'autorisation préalable de travail par un contrôle a posteriori de l'exercice par un étudiant étranger d'une activité professionnelle à titre accessoire. M. Bernard Roman ayant précisé qu'il ne s'opposerait pas à un amendement qui permettra d'épargner aux directions départementales du travail la délivrance de nombreuses autorisations de travail, la Commission l'a adopté(amendement n° 54).
La principale portée de la nouvelle rédaction de l'article L. 313-7 tient dans la possibilité d'une délivrance de plein droit de la carte de séjour temporaire « étudiant » dans un certain nombre de cas. Conformément à la logique de « sélection promotionnelle » qui fonde la nouvelle politique d'accueil des étudiants étrangers, il s'agit, à côté des procédures actuelles qui ne sont pas modifiées, de prévoir des procédures particulières, allégées et plus simples, destinées aux étudiants « choisis ». Ainsi, les étudiants appartenant à certaines catégories seront dorénavant dispensés des formalités en préfecture dans la mesure où ils recevront de plein droit leur carte de séjour : il s'agit là d'une mesure de simplification, qui peut participer à l'attractivité du système d'enseignement supérieur de notre pays, qui a parfois la réputation d'être inutilement bureaucratique. Les catégories concernées sont :
- les étudiants titulaires d'un visa long séjour accordé « dans le cadre d'une convention signée entre l'État et un établissement d'enseignement supérieur » : sont principalement visés les étudiants qui seront passés par les Centres pour les études en France, et qui auront donc fait l'objet d'un accompagnement et d'une présélection dans leur pays d'origine ;
- les étudiants reçus au concours d'un établissement d'enseignement supérieur ayant signé une convention avec l'État : la réussite au concours est en effet un signe incontestable du caractère sérieux du projet d'études ;
- les boursiers du Gouvernement français : ceux-ci ont été au nombre de 19 375 en 2004. La commission a rejeté un amendement de Mme Muriel Marland-Militello visant à limiter le bénéfice de cette dérogation aux étudiants boursiers ayant subi plus de deux redoublements ;
- les étudiants issus d'un pays ayant signé un accord de réciprocité relatif à l'admission au séjour des étudiants.
Sous-section 2 bis
Dispositions particulières applicables à certains étrangers diplômés
(art. 313-7-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)
Autorisation de séjour et de travail délivrée à certains diplômés
Le deuxième paragraphe de l'article 7 insère à la section 2 du chapitre III du livre III du ceseda une sous-section II bis, « Dispositions particulières applicables à certains étrangers diplômés », qui contient un seul article, l'article L. 313-7-1. Cet article constitue une importante innovation car il permet le maintien en France, pour y travailler, de certains jeunes diplômés venant d'achever leurs études en France.
La commission a rejeté un amendement de M. Bernard Roman de suppression de cette nouvelle sous-section.
· La règle actuelle est que l'étudiant étranger a vocation à rentrer dans son pays d'origine au terme de sa formation, notamment pour permettre à son pays de bénéficier des connaissances acquises par son ressortissant. Ainsi, l'étudiant étranger qui demande un changement de statut - c'est-à-dire remplacer sa cst « étudiant » par une cst « salarié ») - se verra opposer la situation de l'emploi, comme n'importe quel étranger. Cependant l'application stricte de ce principe du retour dans le pays d'origine se heurte à des réalités qu'il faut prendre en compte :
- l'utilité d'une formation n'est pas détachable de sa mise en œuvre professionnelle. À cet égard, il est logique qu'un étudiant étranger désire conforter son choix d'études par une première expérience professionnelle dans le pays où il a obtenu son diplôme et où il est donc le mieux à même de valoriser les connaissances qu'il a acquises. Concrètement, l'entrée sur le marché du travail des jeunes diplômés de l'enseignement supérieur se fait très fréquemment par l'intermédiaire d'un stage de fin d'études, qui constitue souvent une passerelle vers le marché de l'emploi. Il faut donc permettre, par exemple, à un jeune diplômé de nationalité étrangère qui a été apprécié dans le cadre d'un stage de pouvoir être recruté par une entreprise qui connaît son potentiel. Les pays d'origine ont tout intérêt à disposer de cadres de haut niveau, non seulement formés en France, mais qui y ont aussi acquis une expérience professionnelle ;
- la question du retour des étudiants étrangers dans leur pays d'origine n'est pas forcément liée à la possibilité juridique qu'ils ont d'obtenir un changement de statut en France. En effet, les diplômés qui ne veulent pas rentrer dans leur pays, notamment car les conditions leur permettant d'exercer la profession de leur choix n'y sont pas réunies, auront tendance à se rendre dans d'autres pays d'émigration, comme le Canada ou l'Australie. La France aura donc financé leur formation au bénéfice de ces pays, et non des pays d'origine. En outre, dans le contexte de compétition mondiale entre les systèmes d'enseignement supérieur, la rigidité du système français sur ce point constitue un désavantage comparatif important pour les universités et grandes écoles françaises. Les meilleurs étudiants choisissent en effet de poursuivre leurs études dans des pays qui leur offrent des perspectives d'avenir au-delà de la seule obtention de leur diplôme.
· Le nouvel article L. 313-7-1 du ceseda créé donc une voie, très encadrée, d'accès au marché de l'emploi pour les étudiants étrangers.
Les personnes pouvant bénéficier de ces dispositions devront être des étudiants hautement qualifiés puisqu'ils devront avoir obtenu un diplôme de niveau équivalent au moins au master (bac +5), que ce soit en université ou dans une grande école. Une condition a ainsi été fixée pour le niveau d'études, mais pas pour les disciplines : en effet, le projet de loi considère avec raison que l'excellence peut être obtenue dans toutes les matières.
La nature des emplois pouvant être exercés par ces jeunes diplômés sera aussi fortement encadrée. L'objectif de la mesure est en effet qu'ils trouvent un emploi en relation avec leur formation, et non de leur donner un droit général à l'exercice d'une activité professionnelle. Des conditions sont donc exigées quant à la nature de cet emploi :
- une première condition concerne la contribution de cet emploi au co-développement : il doit en effet participer « directement ou indirectement au développement économique de la France et du pays dont il a la nationalité ». Dans la mesure où cette participation pourra être indirecte, on peut penser que cette condition ne sera pas interprétée trop strictement. Son inscription dans la loi est néanmoins nécessaire pour faire obstacle à d'éventuelles pratiques qui consisteraient à « piller » systématiquement les diplômés répondant à des besoins impérieux et connus des pays d'origine dans certains domaines, comme la santé par exemple ;
- la deuxième condition concerne le lien de l'emploi avec la formation suivie et sa rémunération qui devra atteindre un seuil plancher fixé par décret. En effet, le niveau de rémunération est souvent l'élément le plus objectif du lien entre la formation et l'emploi pour une première expérience professionnelle. Interrogée sur ce point, la Direction de la population et des migrations du ministère de l'emploi a indiqué que cette rémunération exigée pourrait tourner autour de 2 500 euros par mois. À titre de comparaison, le salaire brut moyen à l'embauche des jeunes diplômés d'une grande école est, d'après une étude de 2005 de la Conférence des grandes écoles, de 30 300 euros annuels, soit 2525 euros par mois ;
- en revanche, la condition de l'opposabilité de la situation de l'emploi telle que prévue par l'article L. 341-2 n'est pas applicable, ce qui constitue un assouplissement considérable par rapport à la règle actuelle.
La procédure permettant d'accéder au marché du travail est enserrée dans des délais relativement brefs. Une autorisation provisoire de séjour (aps) est tout d'abord accordée aux étudiants satisfaisant à la condition de diplôme pour une durée de six mois non renouvelable. La délivrance de cette aps est un droit. Pendant cette période, les jeunes diplômés ont le droit de séjourner sur le territoire afin de trouver un emploi correspondant aux caractéristiques précitées et éventuellement de commencer à l'exercer immédiatement, c'est-à-dire sans disposer d'une autorisation spécifique de travail. Certaines des personnes rencontrées par votre rapporteur, soucieuses de l'attractivité de la France, ont estimé que cette durée de six mois était trop courte, compte tenu des durées moyennes des procédures de recrutement. Cependant, outre qu'une simple promesse d'embauche avant six mois suffit, votre rapporteur considère cette durée comme suffisante s'agissant d'étudiants à haut potentiel qui sont généralement recrutés très rapidement après l'obtention de leur diplôme, voire pré-recrutés avant même l'obtention de celui-ci, à l'issue de leur stage de fin d'études notamment. De plus, cette facilité est destinée à des étudiants ayant une démarche volontariste qui les aura conduit à entamer leur parcours de recrutement bien avant la sortie de l'école ou de l'université.
M. Patrick Braouezec a présenté un amendement visant à supprimer le caractère non renouvelable de l'autorisation provisoire de séjour pour les étudiants ayant obtenu un master. Le rapporteur a estimé que des étudiants à ce niveau d'études trouvent souvent un travail dès la fin de leurs études et que la limitation à six mois de l'autorisation provisoire de séjour délivrée à l'étranger ayant achevé ses études pour trouver un emploi était raisonnable, même si une brève prolongation était envisageable. M. René Dosière a contesté la pertinence de l'observation du rapporteur en soulignant que les délais pour trouver un emploi, même après de longues études, se sont considérablement allongés. M. Bernard Roman a souhaité connaître les incidences de ce dispositif pour les anciens étudiants en médecine étrangers qui se voient attribuer des titres de séjour temporaires, renouvelables d'année en année, en fonction du renouvellement de leurs postes en cdd dans des hôpitaux publics. Le rapporteur a précisé que ces étudiants en médecine étrangers, dès lors qu'ils auront trouvé un travail dans un délai de six mois suivant la fin de leurs études, pourront rester en France.
Après que le rapporteur eut émis un avis défavorable à un amendement de M. Patrick Braouezec visant à étendre le dispositif d'autorisation provisoire de séjour de six mois suivant la fin des études aux détenteurs de diplômes au moins équivalent au baccalauréat et à l'ensemble des diplômes obtenus dans des établissements d'enseignement habilités, la Commission a rejeté cet amendement.
M. Patrick Braouezec a alors présenté un amendement visant à faire passer de six à douze mois l'autorisation provisoire de séjour accordée aux étudiants venant d'achever un cycle de formation de niveau master. Le rapporteur a souligné que la disposition proposée par le projet de loi constitue déjà en l'état un grand progrès par rapport au droit existant, en estimant qu'il pourrait être envisageable de porter à neuf mois la durée de l'autorisation provisoire. M. Jean-Christophe Lagarde a souligné la brièveté de la durée proposée par le projet de loi, dans la mesure où des étudiants de niveau master ne trouvent parfois pas de travail durant plusieurs années, a fortiori lorsqu'ils sont étrangers. Il a considéré que le problème essentiel, au-delà de celui de la durée de l'autorisation, est celui de la marge d'appréciation qu'il serait souhaitable de laisser à l'autorité chargée de délivrer cette autorisation. La Commission a rejeté cet amendement.
À l'issue de cette période de six mois, les jeunes diplômés ayant trouvé un emploi dans ce cadre obtiendront une carte de séjour temporaire portant la mention « salarié » prévue à l'article L. 313-10 du ceseda. L'ensemble des règles attachées à cette carte s'appliquera alors, à l'exception de l'opposabilité de la situation de l'emploi.
La commission a donc rejeté un amendement de M. Claude Goasguen précisant qu'un décret devra établir la liste des secteurs professionnels pouvant accueillir les diplômés étrangers. Puis elle a adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 55) ayant pour objet d'ouvrir le marché du travail aux jeunes diplômés issus de nouveaux États membres de l'Union européenne soumis à l'obligation de détenir un titre de séjour s'ils souhaitent exercer une activité salariée pendant une période transitoire(29). La procédure envisagée sera très simple : dès lors que ces jeunes ressortissants des pays d'Europe centrale et orientale seront titulaires d'un diplôme de l'enseignement supérieur français au moins égal au niveau du master, ils pourront exercer une activité professionnelle sans disposer d'un titre de séjour.
Sous-section 2 ter
Dispositions particulières applicables aux étrangers stagiaires
(art. 313-7-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)
Création d'une carte de séjour temporaire « stagiaire »
Le troisième paragraphe de l'article 7 insère à la section 2 du chapitre III du livre III du ceseda une sous-section II ter, « Dispositions particulières applicables aux étrangers stagiaires », contenant l'article L. 313-7-2, répondant notamment à la nécessité d'achever la transposition de la directive 2004/114/CE du Conseil du 13 décembre 2004 relative aux conditions d'admission des ressortissants de pays tiers à des fins d'études, d'échange d'élèves, de formation rémunérée ou de volontariat.
Les étrangers qui se rendent en France pour une période limitée à des fins de formation linguistique ou de perfectionnement professionnel reçoivent actuellement une autorisation provisoire de séjour. Il s'agit donc d'un statut relativement précaire et dont les conditions d'attribution sont peu claires.
Certes, la France a conclu des accords avec un certain nombre de pays relatifs aux échanges de stagiaires professionnels, ouverts aux jeunes de 18 à 30 (ou 35 ans) pour une durée maximale de 18 mois et comprenant généralement un contingent maximum. De tels accords ont été signés avec 12 pays (voir liste ci-dessous).
LES ACCORDS D'ÉCHANGE DE STAGIAIRES SIGNÉS PAR LA FRANCE
accord franco-néo-zélandais (agricole) 10 août 1983 contingent : 4 accord franco-américain (OMI-AIPT) 25 juillet 1988 contingent : illimité accord franco-américain (OMI-FACC) 4 juin 1992 contingent : 300 accord franco-polonais 29 septembre 1990 contingent : 1000 accord franco-argentin 26 septembre 1995 contingent : 200 accord franco-hongrois 4 mai 2000 contingent : 300 accord franco-marocain 24 mai 2001 contingent : 300 accord franco-sénégalais 20 juin 2001 contingent : 100 accord franco-bulgare 9 septembre 2003 contingent : 300 accord franco-canadien (accord plus large) 3 octobre 2003 contingent : 1500 accord franco-roumain 20 novembre 2003 contingent : 300 accord franco-tunisien 4 décembre 2003 contingent : 100 accord franco-slovaque 31 mars 2005 contingent : 300 |
En dehors de ces accords, il est possible de délivrer à un étranger qui désire faire un stage, dans un but de formation qui est contrôlé par la DDTEFP, une autorisation provisoire de travail, éventuellement renouvelable dans une limite de dix-huit mois.
Le nouvel article L. 313-7-1 donne une base législative aux stages professionnels. Désormais, les étrangers stagiaires se verront délivrer une carte de séjour temporaire pour la durée du stage portant la mention « stagiaire ».
Les conditions de délivrance de cette carte seront les suivantes :
- disposer de moyens d'existence suffisants ;
- signer une convention de stage visée par l'autorité administrative compétente, ce qui permettra à la DDTEFP de vérifier que le stage proposé n'est pas un emploi déguisé ;
- accomplir un stage non rémunéré : votre rapporteur tient à préciser que cette rédaction, qui est celle retenue à l'article 10 de la directive européenne, n'est pas contradictoire avec le principe de l'indemnisation pour les stages supérieurs à trois mois, posé par l'article 9 de la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 sur l'égalité des chances.
Par ailleurs, il est proposé de prévoir un agrément préalable pour les associations qui procèdent au placement de ces stagiaires, afin de s'assurer de leur sérieux et qu'elles ne constituent pas des officines spécialisées dans le contournement des règles sociales. En effet, des intermédiaires entre la France et les pays d'origine sont nécessaires à la bonne réussite d'un dispositif d'échange de stagiaires, qu'il faut faire connaître dans les milieux professionnels, comme l'a expliqué à votre rapporteur M. Éric-Louis Mélénec, président de l'association pour le développement des échanges de stagiaires professionnels en Europe (adespe).
La Commission a rejeté un amendement de M. Patrick Braouezec ayant pour objet de supprimer les conditions de non rémunération du stage et de moyens d'existence suffisants pour les étrangers sollicitant une carte de séjour temporaire pour stage, après que le rapporteur eut souligné que la suppression de la condition de non rémunération du stage pourrait susciter le développement d'emplois déguisés, en définitive défavorables pour les travailleurs.
La Commission a adopté l'article 7 ainsi modifié.
Chapitre III
Dispositions relatives à l'activité professionnelle des étrangers en France
Article 8
(art. L. 313-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)
Carte de séjour des étrangers exerçant une activité professionnelle
non soumise à autorisation
Dans l'état actuel de la législation, la carte de séjour attribuée à un étranger désirant exercer en France une activité professionnelle non soumise à autorisation est une carte de séjour temporaire portant la mention « visiteur ». En effet, ces personnes ne correspondent à aucune autre catégorie existante.
En premier lieu, l'article L. 311-10 fixe précisément les conditions d'attribution d'une carte de séjour spécifique aux salariés d'une part (qui doivent obtenir une autorisation préalable de travail), aux personnes souhaitant exercer une profession commerciale, industrielle ou artisanale (elles aussi soumises à une autorisation spécifique en vertu de l'article L. 122-1 du code de commerce) d'autre part.
En second lieu, le ceseda prévoit l'attribution de cartes de séjour portant la mention de certaines activités, telles que « scientifique » (art. L. 311-8 ceseda) ou « profession artistique ou culturelle ».
Ainsi, lorsqu'un étranger se voit accorder un titre de séjour pour l'exercice d'une activité non soumise à autorisation, et à condition d'apporter la preuve qu'il peut vivre de ses seules ressources, il s'agit d'une carte de séjour temporaire portant la mention « visiteur ». En application du décret du 5 mai 1999, la carte porte alors également la mention de l'activité que l'étranger entend exercer : celle-ci peut être soit une profession libérale réglementée (architecte, avocat, médecin, profession paramédicale...) lorsque celle-ci n'interdit pas son accès aux étrangers, soit une profession indépendante non réglementée (journaliste, traducteur...).
Le présent article a pour objet de mettre fin à la pratique d'attribuer une carte de séjour « visiteur » à ces travailleurs indépendants dans la mesure où l'article 10 du projet de loi modifie sensiblement l'article L. 313-10 du ceseda qui réglera dorénavant la situation de l'ensemble des étrangers se voyant délivrer une carte de séjour autorisant l'exercice d'une activité professionnelle. Les étrangers exerçant une activité professionnelle non soumise à autorisation se verront donc délivrer une telle carte, qui portera la mention que le titulaire entend exercer. Il s'agit donc d'une mesure de clarification qui ne modifiera en rien le régime applicable à ces étrangers, notamment la condition de ressource suffisante, et l'éventuelle inscription ou affiliation nécessaires auprès d'un organisme professionnel.
Après avoir rejeté un amendement de M. Bernard Roman supprimant cet article, la Commission a adopté ce dernier sans modification.
Article 9
(art. L. 313-8 code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)
Transposition de la directive du 12 octobre 2005 relative
à l'admission des scientifiques
Le Conseil de l'Union européenne a définitivement adopté, le 12 octobre 2005, la directive 20055/71/CE relative à une procédure d'admission spécifique des ressortissants de pays tiers aux fins de recherche scientifique ou d'enseignement de niveau universitaire (30). Cette directive a été négociée dans le cadre de la création de « l'Espace européen de recherche », lancé au Conseil européen de Lisbonne en mars 2000. En effet, afin d'accroître l'attractivité de l'Union européenne dans le cadre de la compétition internationale dans le domaine de la recherche, l'Union s'est donné pour objectif de favoriser l'admission et la mobilité des chercheurs ressortissants de pays tiers. Pour cela, la directive exige des États-membres qu'ils disposent d'une voie d'admission spécifique au séjour pour les chercheurs, et éventuellement les professeurs de l'enseignement supérieur, faisant largement intervenir les organismes de recherche. Par ailleurs, la directive prévoit les conditions de mobilité des chercheurs ressortissants de pays tiers entre les différents pays de l'Union européenne comme « moyen de développer et de valoriser les contacts et les réseaux de recherche entre partenaires » (31).
Le premier alinéa de l'article L. 313-8 tel qu'il résulte du texte du projet de loi transpose les dispositions de la directive relative à la procédure d'admission au séjour des enseignants et chercheurs en modifiant, à la marge, les conditions d'attribution de la carte de séjour « scientifique ». En effet, la France dispose, depuis le vote de la loi n° 98-349 du 11 mai 1998 d'une procédure spécifique d'admission pour les étrangers souhaitant mener des travaux de recherche ou dispenser un enseignement de niveau universitaire. Les conditions d'application de cette disposition ont été fixées par l'article 15 du décret du 5 mai 1999 qui dispose que le demandeur doit « présenter un protocole d'accueil délivré par un organisme scientifique ou universitaire agréé à cet effet, attestant de sa qualité de scientifique, ainsi que l'objet et de la durée de son séjour en France ». La liste de ces organismes agréés a été établie par un arrêté du 19 septembre 2001.
Cette procédure est donc assez proche dans son esprit de celle prévue par la directive. Elle soumet l'admission du chercheur à la signature d'une convention d'accueil avec un organisme de recherche agréé. Pour autant, le Gouvernement a choisi de modifier la rédaction de l'article L. 313-8 afin d'adopter une formulation la plus proche possible de celle de la directive.
Le second alinéa de l'article L. 313-8 du ceseda a pour objet de permettre, conformément à l'article 13 de la directive, la mobilité entre États membres des étrangers admis en tant que chercheur au titre de la directive. Ainsi, ceux-ci auront droit de séjourner et de mener une partie de leurs travaux de recherche dans un autre État membre que celui qui leur a délivré leur titre de séjour, sur la seule base de la convention d'accueil, pour un séjour inférieur à trois mois, et pour autant qu'ils disposent de ressources suffisantes. Pour une durée supérieure à trois mois, le Gouvernement a fait le choix, permis par la directive, d'exiger la signature d'une nouvelle convention d'accueil avec un organisme agréé par la France.
Après avoir rejeté un amendement de M. Bernard Roman supprimant cet article, la Commission a adopté ce dernier sans modification.
Article 10
(art. L. 313-10 du code de l'entrée et du séjour des étrangers
et du droit d'asile)
Modification des règles relatives à l'activité professionnelle des étrangers
L'article 10 constitue le cœur du projet gouvernemental de relance d'une immigration de travail correspondant à des besoins spécifiques.
1. Les règles actuelles en matière d'autorisation de travail des étrangers ne permettent pas de répondre aux besoins de l'économie française
· En dehors du cas particulier des ressortissants de l'Union européenne, les étrangers peuvent travailler dans les conditions suivantes :
- soit s'ils disposent d'une carte de résident ;
- soit s'ils disposent d'une carte de séjour temporaire portant la mention « vie privée et familiale ».
Dans tous les autres cas, l'étranger ne peut exercer une activité professionnelle sans avoir obtenu au préalable une autorisation de l'autorité administrative en application des articles L. 341-2 et L. 341-4 du code du travail. Il peut s'agir soit d'une procédure d'introduction, si l'étranger ne réside pas sur le territoire français, soit d'une procédure de changement de statut, si l'étranger réside déjà sur le territoire français à un autre titre (étudiant, visiteur...).
La procédure d'autorisation de travail est relativement complexe. Elle est déclenchée à l'initiative de l'employeur potentiel qui dépose sa demande à la Direction départementale de l'emploi, du travail et de la formation professionnelle (DDTEFP). Pour pouvoir donner l'autorisation de travail, celle-ci vérifie, en application de l'article L. 341-4 du code du travail, la situation de l'emploi présente et à venir, le respect par l'employeur de la réglementation du travail, les conditions d'emploi et de rémunération offertes à l'employé étranger et les conditions d'hébergement.
En pratique, le critère principal est celui de l'opposabilité de la situation de l'emploi qui fait l'objet d'une instruction attentive par les services de la DDTEFP. Le principe est en effet que le recrutement d'un ressortissant étranger ne se justifie pas si le poste de travail demandé pourrait être occupé par un demandeur d'emploi déjà présent sur le marché du travail. L'appréciation de cette condition est donc difficile ; elle repose d'une part sur l'analyse de l'état du chômage par qualifications et groupes de métier, d'autre part sur la faculté pour l'entreprise de démontrer qu'elle n'a pas été en mesure de procéder à un recrutement sur le marché national. En tout état de cause, la procédure est longue et parfois considérée comme relativement opaque. En effet, les décisions varient parfois d'un département à l'autre, sans que ces divergences soient justifiées par des situations différentes du marché de l'emploi. Ainsi d'après le rapport du centre d'analyse stratégique, dont votre rapporteur a entendu la directrice, Mme Sophie Boissard, « en réalité le système ne fonctionne pas de façon satisfaisante, en raison de l'insuffisance des mécanismes d'information et du manque d'outils pour analyser la situation de l'emploi présente et à venir. Les services instructeurs ne sont donc pas en mesure de répondre rapidement aux demandes dont ils sont saisis et la doctrine varie d'un département à l'autre, créant ainsi une forte insécurité pour les entreprises » (32).
Le Gouvernement a cependant la possibilité de donner des instructions par circulaire pour que soient examinées avec bienveillance certaines demandes relevant d'un secteur en particulier (cas de l'informatique par la circulaire du 16 juillet 1998 pour faire face aux besoins spécifiques liés au passage à l'euro et au « bug » de l'an 2000) ou concernant une catégorie de salariés (les cadres de haut niveau par la circulaire du 21 décembre 1984).
Une fois l'autorisation de travail obtenue, le travailleur étranger peut obtenir la carte de séjour temporaire portant la mention « salarié ».
· Le système actuel n'est pas satisfaisant car il fait coexister un fort taux de chômage, notamment chez les personnes de nationalité étrangère, et un très haut niveau d'offres d'emploi non satisfaites.
Si l'on s'en tient à une approche strictement quantitative et globale du besoin de main-d'œuvre étrangère, nous pourrions être conduits à répondre que ce besoin n'est pas avéré. En effet, outre que le taux de chômage de la France est élevé, 9,6 % de la population active, expliquant le très faible taux d'emploi - 63 % - de la population en âge de travailler, la croissance démographique y est relativement soutenue. Contrairement à l'ensemble des pays européens, sauf le Royaume-Uni et l'Irlande, sa population totale et sa population active ne vont pas décroître avant 2015-2020. Cette stabilisation s'explique non seulement par un taux de fécondité élevé (1,92 enfant par femme), mais aussi par un solde migratoire (33) de 100 000 personnes par an environ.
Or les personnes qui se voient délivrer un premier titre de travail pour des raisons autres que professionnelles peuvent généralement accéder au marché du travail. D'après les calculs du Centre d'analyse stratégique, environ 100 000 personnes de nationalité étrangère entrent chaque année sur le marché du travail (102 000 en 2001, 103 000 en 2002, 116 000 en 2003). De plus, ces personnes sont plus souvent exposées que les autres au chômage puisque leur taux de chômage est le double de celui des non immigrés.
Pourtant en dépit de ce « réservoir » de main-d'œuvre, et notamment étrangère, déjà présente sur le territoire, l'économie française doit également faire face à des problèmes de pénuries importantes de main-d'œuvre dans certains secteurs. D'après les informations qu'il a pu recueillir au cours de ces auditions, votre rapporteur considère que la situation est particulièrement préoccupante dans l'agriculture, notamment pour la viticulture, le bâtiment, l'hôtellerie et la restauration, les services aux particuliers et l'informatique. Dans ces secteurs, les besoins non satisfaits sont incontestables : ils peuvent être mesurés au nombre d'offres d'emploi non satisfaites (de l'ordre de 55 000 dans le bâtiment par exemple). Certes, il serait préférable de voir ces emplois occupés par des chômeurs, mais force est de constater que ceux-ci n'ont soit pas la volonté, soit pas la formation adéquate pour occuper ces emplois, en dépit des efforts très importants faits, notamment par les branches professionnelles, pour adapter la main-d'œuvre disponible aux besoins économiques du pays.
Les conséquences de la persistance de besoins de main-d'œuvre non satisfaites pourraient être déstabilisantes pour l'économie française :
- perte d'un important potentiel de croissance du fait de l'obligation de refuser des commandes faute de main-d'œuvre disponible ;
- recours croissant à la main-d'œuvre clandestine, phénomène dont les représentants des branches professionnelles reconnaissent l'existence ;
- délocalisations dans les secteurs à haute valeur ajoutée (informatique notamment) ;
- impossibilité de répondre à des besoins à l'utilité sociale évidente (construction de logement, services aux personnes âgées...).
Ce hiatus entre un fort taux de chômage, notamment chez les étrangers, et la persistance de besoins non satisfaits s'explique par l'impossibilité qu'ont les entreprises de recruter les personnes étrangères qui correspondent aux emplois qu'elles ont à offrir. En effet, si 100 000 étrangers arrivent chaque année sur le marché du travail, seuls 11 400 en 2005 ont été admis au titre de l'immigration de travail stricto sensu. Or, seuls ces derniers répondent à des besoins effectifs de l'économie française. C'est donc cette catégorie que le projet de loi se propose d'augmenter.
L'article 10 propose ainsi une réécriture complète de l'article L. 313-10 du ceseda actuellement consacré à « la carte de séjour temporaire mentionnant une activité soumise à autorisation » et qui portera désormais sur « la carte de séjour temporaire autorisant l'exercice d'une activité professionnelle ».
· Le 1° définit les règles applicables en matière d'accès au territoire français pour des raisons professionnelles. Il ne modifie en rien les grandes lignes de la procédure : pour pouvoir travailler, un ressortissant étranger devra continuer à disposer, préalablement à son admission en France, d'un contrat de travail visé par l'autorité administrative en application de l'article L. 341-2 du code du travail.
Si la délivrance de la carte de séjour pour motif professionnel n'est pas rendue plus facile puisqu'une autorisation de travail restera nécessaire, en revanche les conditions d'attribution de cette autorisation de travail seront assouplies sous certaines conditions. En effet, le projet de loi dispose que, pour l'instruction de l'autorisation de travail, les DDTEFP ne devront plus opposer la situation de l'emploi lorsque l'activité relève d'« un métier et une zone géographique caractérisés par des difficultés de recrutement et figurant sur une liste établie par l'autorité administrative ». Concrètement cela signifie que l'autorisation de travail sera automatiquement accordée, après vérification des conditions de rémunération et du respect de la réglementation, dès lors que l'emploi proposé aura été inscrit sur la liste des métiers « en tension » dans la région considérée.
La question fondamentale est donc celle de la définition de cette liste, compte tenu des facilités en terme d'ouverture à l'immigration de travail qu'elle permettra. Le projet de loi est relativement flou puisqu'il se contente d'indiquer que cette liste sera établie par l'autorité administrative, ce qui exclut cependant une définition par décret qui aurait été une procédure lourde et peu flexible, alors que cette liste devra pouvoir être adaptée en fonction des besoins évolutifs du marché du travail. Deux solutions alternatives semblent s'imposer :
- soit une définition au niveau central, par arrêté ministériel ou interministériel : l'arrêté énumérerait la liste des métiers concernés, par l'utilisation des codes ROME (34), en précisant si la dérogation vaut pour l'ensemble du territoire (ce qui sera souhaitable pour des professions pour lesquelles l'implantation géographique n'est pas essentielle comme l'informatique), ou seulement pour certaines régions (notamment dans l'agriculture) ;
- soit une définition au plus près du terrain en confiant aux préfets de région la tâche de définir, par arrêté préfectoral, les métiers « en tension » dans leur région, qui est la solution préférée par votre rapporteur car elle semble la plus opérationnelle.
M. Patrick Braouezec a présenté un amendement étendant les conditions de délivrance de la carte de séjour temporaire pour l'exercice d'une activité professionnelle salariée. Le rapporteur a considéré que cet amendement, en supprimant toute limite à l'immigration de travail, est contraire au projet de loi qui vise à concentrer cette immigration sur certains bassins d'emploi et métiers connaissant des pénuries de main-d'œuvre. M. Serge Blisko a fait observer que, en cantonnant les travailleurs dans certains bassins d'emploi, le projet de loi rétablit le passeport intérieur contrairement aux besoins de mobilité de notre économie, et sera source d'un contentieux important. M. Jérôme Lambert a jugé inhumain d'empêcher un travailleur étranger licencié dans une région de travailler dans une autre région. Il a interrogé le rapporteur sur la solution qui sera appliquée en cas de déménagement de l'entreprise. Rappelant que les entreprises ont tendance à la fois à centraliser certains de leurs services et à multiplier leurs lieux d'intervention, M. Bernard Roman s'est interrogé sur le point de savoir si les cartes de séjour temporaire seront délivrées en fonction de l'entreprise qui recrute ou du lieu d'exécution du travail. Il a craint que, compte tenu des délais de parution des décrets d'application, l'immigration de travail soit stoppée pendant plusieurs mois. Le rapporteur a précisé que la carte sera délivrée en fonction du lieu de travail et que la liste des métiers devra être fixée par le préfet de région. Il a indiqué qu'il proposera par amendement que la liste des métiers et des zones géographiques concernés soit établie après consultation des organisations syndicales. Il a précisé qu'il n'y aurait aucun vide juridique, le dispositif actuel d'opposabilité du marché du travail étant maintenu. Par ailleurs, il a également précisé que les conditions de validité géographique et sectorielle de la carte de séjour étaient définies à l'article 13 du projet de loi.
M. René Dosière a considéré que, par sa lourdeur, le dispositif proposé était digne de l'Union soviétique. Le rapporteur a objecté que, au contraire, en offrant des possibilités de recrutement aux zones faisant face à une réelle pénurie de main-d'œuvre, le projet de loi accélérera les procédures administratives dans certaines régions.
La Commission a rejeté l'amendement de M. Patrick Braouezec, puis un amendement du même auteur supprimant la disposition prévoyant que les métiers et les zones géographiques concernés figureront sur une liste établie par l'autorité administrative.
Votre rapporteur insiste sur la nécessité de bien distinguer cette liste, destinée à l'immigration hors Union européenne, de la liste applicable au 1er mai 2006 pour les ressortissants des huit États ayant rejoint l'Union européenne le 1er mai 2004. Pour ces États d'Europe centrale et orientale, la France a choisi (35)d'utiliser la période transitoire prévue par le traité concernant la non application du principe de libre circulation des travailleurs salariés. La France a en effet fait le choix d'ouvrir progressivement son marché du travail aux ressortissants de ces États, en établissant une liste nationale identifiant les 61 métiers pour lesquels les ressortissants des huit nouveaux États membres pourront être recrutés sans prise en compte du critère d'opposabilité de l'emploi. Ainsi, contrairement à la procédure envisagée pour la main-d'œuvre hors Union européenne, cette liste sera nationale et non pas déclinée par région.
Pour autant, certains professionnels, et notamment les représentants de la fédération française du bâtiment, ont exprimé des craintes quant à la concordance de ces ouvertures à l'immigration européenne d'une part, et extra-européenne d'autre part. Ils ont ainsi exprimé le souhait que les premiers enseignements tirés de l'ouverture à la main-d'œuvre européenne au 1er mai 2006 soient pris en compte avant d'établir les listes de métiers pris en application de l'article 10 du projet de loi.
La Commission a ensuite adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 56) soumettant l'établissement de la liste des métiers et des zones géographiques à une consultation préalable des organisations syndicales et professionnelles, puis un amendement du même auteur (amendement n° 57) donnant une base légale à l'ouverture ciblée du marché de l'emploi aux ressortissants des pays d'Europe centrale et orientale à partir du 1er mai 2006.
PROJET DE LISTE DE MÉTIERS QUI DEVRAIENT ÊTRE OUVERTS AUX RESSORTISSANTS DES HUIT NOUVEAUX ÉTATS MEMBRES A PARTIR DU 1ER MAI 2006 (36)
BÂTIMENT ET TRAVAUX PUBLICS
Secteur Travaux publics, béton, extraction
42112 - Ouvrier des travaux publics
42113 - Ouvrier du béton
42131 - Ouvrier de l'extraction solide
Secteur Bâtiment (gros œuvre)
42114 - Ouvrier de la maçonnerie
42121 - Monteur structures métalliques
42122 - Monteur en structures bois
42231 - Poseur de revêtements rigides
42232 - Poseur de revêtements souples
Secteur Bâtiment (second œuvre)
42123 - Couvreur
42221 - Poseur de fermetures menuisées
42222 - Monteur plaquiste agencement
Techniciens et agents de maîtrise du bâtiment et des travaux publics
61221 - Dessinateur du BTP
61222 - Géomètre
61223 - Chargé d'études tech du BTP
61231 - Chef de chantier du BTP
61232 - Conducteur de travaux du BTP
HÔTELLERIE RESTAURATION ET ALIMENTATION
13111 - Employé d'étage
13212 - Cuisinier
13221 - Employé polyvalent restauration
13222 - Serveur en restauration
47122 - Préparateur en produits carnés
AGRICULTURE
Pour les codes 41112 et 41114, travailleurs saisonniers uniquement
41112 - Maraîcher - horticulteur
41114 - Arboriculteur - viticulteur
41124 - Éleveur hors sol
MÉCANIQUE TRAVAIL DES MÉTAUX
Personnel de la construction mécanique et travail des métaux
44114 - Chaudronnier - tôlier
44121 - Opérateur-régleur sur machine-outil
44134 - Tuyauteur industriel
44135 - Ajusteur mécanicien
44143 - Stratifieur-mouliste
44151 - Contreplaqué fabrication construction mécanique, travail des métaux
Personnel de la construction électrique et électronique
44211 - Opérateur machine automatique en production électrique
Personnel d'entretien, maintenance
44341 - Polymaintenicien
Conducteurs d'installation de la métallurgie et des matériaux
45213 - Opérateur machine - première transformation métaux
Agents d'encadrement de fabrication industrielle
51112 - Agent d'encadrement production électrique
Techniciens de préparation de la production
52121 - Dessinateur-projet construction mécanique
Techniciens de fabrication, contrôle
52211 - Technicien fabricatn construction mécanique travail des métaux
52212 - Technicien qualité construction mécanique
Techniciens d'installation, maintenance
52313 - Installateur maintenance ascenseurs
INDUSTRIES DE PROCESS
45111 - Pilote industrie chimique, production énergie
45121 - Pilote installateur industrie agroalimentaire
45122 - Opérateur machine fabrication industrielle agroalimentaire
45213 - Opérateur machine 1ère transformation métaux
45221 - Pilote installateur production montage verrière
45222 - Opérateur de formage du verre
45231 - Pilote installateur production cimentière
45232 - Opérateur producteur céramique et mat const
45311 - Opérateur producteur panneaux base bois
45321 - Opérateur producteur pâtes papier-carton
45322 - Opération producteur de papier-carton
46232 - Opérateur exécution de façonnage
47121 - Opérateur transformation viandes
47131 - Opérateur fermentation artisanale
COMMERCE ET VENTE
14311 - Attaché commercial biens d'équipements professionnels
14312 - Attaché commercial biens intermédiaires
14314 - Attaché commercial service auprès entreprises
14232 - Technicien de la vente à distance
14321 - Représentant à domicile
33121 - Marchandiseur
PROPRETÉ
11212 - Laveur de vitres spécialisé
11213 - Agent d'entretien et nettoyage urbain
11214 - Agent d'entretien et d'assainissement
La nouvelle rédaction de l'article L. 331-10 précise par ailleurs que la carte de séjour temporaire attribuée conformément à cette procédure porte soit :
- la mention « salarié » : elle est valable un an et est renouvelable. En application de l'article R. 341-1-4 du code du travail, ce renouvellement est normalement soumis à la production d'un contrat de travail valable, sauf si le salarié est involontairement privé d'emploi. Dans ce cas, il obtient le renouvellement de sa carte pour une durée d'un an, au-delà duquel une nouvelle prolongation pourra lui être refusée s'il est toujours privé d'emploi (article R. 341-1-3 du code du travail) ;
- la mention « travailleur temporaire » : la durée de la cst dépend alors de la durée de l'autorisation provisoire de travail prise en application de l'article R. 341-7 du code du travail, durée qui couvre la durée prévisible du contrat de travail.
La Commission a rejeté un amendement de M. Patrick Braouezec visant à ouvrir droit à la carte « salarié », que le contrat de travail soit à durée déterminée ou indéterminée, le rapporteur ayant fait observer que cet amendement aurait pour effet d'accorder automatiquement une carte d'un an pour un contrat de travail d'une durée inférieure. La Commission a ensuite adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 58) précisant que la carte « salarié » ou « travailleur temporaire » ne pourront pas être retirées à son titulaire en raison de la rupture de son contrat de travail.
· Le 2° de l'article L. 313-10 précise explicitement que les étrangers désirant exercer une activité commerciale, industrielle ou artisanale disposeront d'une carte de séjour temporaire portant la mention de cette activité, comme cela est la pratique actuelle.
· Le 3° de l'article L. 313-10 concerne le cas des étrangers exerçant une profession non soumise à autorisation (architecte, avocat, interprète) et qui justifient pouvoir vivre de leurs seules ressources. : ils recevaient jusque-là une cst portant la mention « visiteur » (voir commentaire de l'article 8), dorénavant la cst portera la mention de cette activité.
La commission a rejeté un amendement de M. Bernard Roman supprimant ces dispositions.
· Le 4° de l'article L. 313-10 constitue une importante innovation puisqu'il crée une carte de séjour spécifique pour les travailleurs saisonniers.
La structure de l'emploi dans l'agriculture et dans l'hôtellerie-restauration est très particulière, compte tenu du caractère variable des besoins selon les périodes de l'année. Si l'agriculture occupe 1 350 000 actifs en France, en réalité parmi eux 700 000 sont des saisonniers. Cette très forte saisonnalité des besoins rend d'autant moins attractif l'emploi dans ce secteur, qui se trouve aujourd'hui confronté à de très fortes difficultés de main-d'œuvre pouvant être dramatiques pour les exploitants. En effet, lorsque le besoin se fait sentir, il doit être immédiatement pourvu, urgence qui n'est pas compatible avec les procédures complexes en matière de recrutement de travailleurs étrangers.
Ainsi, les exploitants agricoles, notamment les représentants de la fnsea, et les viticulteurs du Vaucluse, rencontrés par votre rapporteur, sont très désireux d'un assouplissement des possibilités de recours à des travailleurs saisonniers étrangers. Ils souhaitent ainsi que de nombreux métiers de l'agriculture soient inscrits sur la liste pour lesquels la situation de l'emploi ne sera plus opposée.
Chaque année, environ 15 000 travailleurs étrangers sont embauchés en France comme saisonniers. Ils sont, pour leur quasi-totalité, introduits en France par les missions de l'anaem au Maroc, en Tunisie et en Pologne, en application des accords de main-d'œuvre signés avec ces trois pays. Selon l'article R. 341-7-2 du code du travail, la durée totale du ou des contrats saisonniers dont peut bénéficier un travailleur étranger ne peut excéder six mois sur douze mois consécutifs. Toutefois, à titre exceptionnel, les employeurs peuvent être autorisés pour certaines productions agricoles particulières à signer des contrats de huit mois.
Le 4° de l'article L. 313-10 met en place un véritable statut législatif du travailleur saisonnier afin de rendre cette procédure plus attractive, de mieux répondre aux besoins des personnes à qui elles s'adressent et d'éviter qu'elle ne soit détournée de son objet. Une carte de séjour temporaire portant la mention « travailleur saisonnier » sera dorénavant délivrée à ces travailleurs pour une durée maximale de trois ans. Actuellement, si leur activité dépasse trois mois, ils reçoivent une cst valable pour la durée de validité de leur contrat. Cette modification envisagée par le projet de loi est donc doublement avantageuse pour l'étranger :
- il n'y a plus de lien direct entre le contrat de travail saisonnier et le titre de séjour, ce qui signifie qu'il peut quitter son employeur et en chercher un autre pendant la durée annuelle autorisée de séjour en France : cette durée de séjour ne peut dépasser six mois dans la mesure où le travailleur s'engage à maintenir sa résidence habituelle hors de France, c'est-à-dire à séjourner dans son pays au moins six mois et un jour chaque année. Par ailleurs, la durée annuelle de travail autorisée en France sera également de six mois sur douze, calculée sur une période « glissante », ce qui mettra d'ailleurs fin à la dérogation permettant d'allonger cette durée à huit mois pour certaines productions agricoles définies par arrêté, dérogation qui ne correspondait pas à l'esprit du travail saisonnier.
La vérification du respect de ces durées sera néanmoins difficile, bien qu'indispensable. En effet, les employeurs n'auront pas le droit de recruter un saisonnier ayant déjà travaillé six mois lors des douze derniers mois. Or, du fait du droit qui est désormais reconnu au saisonnier de changer d'employeur, l'employeur aura des difficultés à s'assurer auprès des DDTEFP du respect de cette règle, compte tenu de l'état d'avancement de l'informatisation des autorisations de travail. Il faudra en effet envisager que l'application informatique de la main-d'œuvre étrangère, dont la mise en œuvre effective est espérée pour 2007 (37), prévoie une totalisation automatique et une alerte nominative pour tout travailleur enregistré comme saisonnier afin que la DDTEFP concernée ne délivre pas une autorisation de travail, c'est-à-dire ne vise pas en fait le ou les contrats saisonniers, en cas de durée supérieure à six mois, en tenant compte des périodes antérieures d'emploi. L'employeur saura ainsi en regardant le contrat de travail qu'il a établi pour quelle durée il a été visé par la DDTEFP. Le contrôle efficace de la durée cumulée de six mois ne pourra donc pas se faire avant l'informatisation des services de main-d'œuvre étrangère des DDTEFP.
Par ailleurs, il faudra vérifier que les titulaires de cette carte ne séjournent pas plus de six mois par an en France. Le pouvoir réglementaire devra prévoir des modalités de contrôle appropriées, par exemple accompagner la carte de séjour d'un document à faire viser par les services de la police aux frontières à chaque entrée et sortie du territoire ;
- la carte de séjour est valable pour une durée de trois ans renouvelable : le travailleur saisonnier n'a donc plus à en demander le renouvellement chaque année : il lui suffit pour retourner en France de disposer d'un nouveau contrat de travail saisonnier. En effet, il faut rappeler que ce nouveau titre de séjour n'offre pas un droit inconditionnel au séjour, celui-ci étant réservé aux étrangers titulaires d'un contrat de travail saisonnier. L'objectif de ce titre de séjour pluriannuel est d'inciter les travailleurs saisonniers à rentrer dans leur pays chaque année, en leur offrant la garantie de pouvoir revenir l'année suivante. Ainsi les employeurs pourront s'ils en sont d'accord avec leurs saisonniers, recruter les mêmes personnes pendant 3 ans. De leur côté les salariés saisonniers étrangers bénéficieront d'un droit au travail pour 3 ans, ce qui leur permettra de les rassurer mais leur donnera aussi la possibilité de changer d'employeur s'il trouve un contrat leur offrant de meilleures conditions salariales ou de logement.
M. Patrick Braouezec a présenté un amendement supprimant l'obligation de maintien d'une résidence habituelle hors de France, prévue pour l'octroi de la carte « travailleur saisonnier ». Après que le rapporteur a fait valoir que cette obligation a pour objectif de ne plus contraindre le travailleur saisonnier à rester en France lorsqu'il ne travaille pas et d'éviter ainsi le recours au travail clandestin, la Commission a rejeté cet amendement.
La Commission a également rejeté deux amendements du même auteur, le premier supprimant la durée maximale de travail autorisée par la carte « travailleur saisonnier », le second précisant que cette durée jouera, en cas de pluralité d'employeurs, pour chacun d'entre eux.
La Commission a ensuite adopté deux amendements du rapporteur et de Mme Brigitte Barèges (amendements nos 59 et 60) précisant les conditions dans lesquelles sera vérifiée l'existence du droit au séjour du titulaire de la carte « travailleur saisonnier ».
Elle a également adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 61) créant un statut du salarié étranger détaché en France, qui se verra attribuer une carte de séjour de « salarié en mission », le rapporteur ayant précisé que ce statut est encadré par l'obligation de respecter une rémunération minimale égale à 1,5 fois le SMIC et de lui appliquer les dispositions législatives, réglementaires et conventionnelles en vigueur en France.
La Commission a ensuite rejeté un amendement de M. Patrick Braouezec visant à diminuer la précarité des travailleurs étrangers, le rapporteur ayant précisé que le dispositif proposé est déjà prévu par le code du travail.
La Commission a ensuite adopté l'article 10 ainsi modifié.
La Commission a rejeté un amendement de M. Bernard Roman limitant la possibilité de retrait de la carte de séjour temporaire aux étrangers ayant fait l'objet de condamnations pénales.
Article 11
(art. L. 313-5 et L. 314-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers
et du droit d'asile)
Interdiction d'exercer une activité professionnelle pour tout employeur étranger dont le titre de séjour a été retiré pour recours au travail illégal
Cet article modifie l'article L. 313-5 du ceseda, en ce qui concerne la carte de séjour temporaire, et l'article L. 314-6 du même code, pour la carte de résident, afin de compléter les sanctions administratives auxquelles s'exposent les employeurs de nationalité étrangère de travailleurs étrangers ne disposant pas d'un titre de travail. Dorénavant ceux-là s'exposeront, en plus du retrait de leur titre de séjour, à une sanction administrative d'interdiction d'exercer une activité professionnelle en France pendant une durée de trois ans.
En effet, les titulaires d'un titre de séjour ayant employé des travailleurs étrangers en violation des dispositions de l'article L. 341-6 du code du travail, qui interdit d'embaucher tout étranger démuni d'un titre lui donnant l'autorisation de travailler, peuvent se voir retirer par l'autorité administrative leur titre de séjour, qu'il s'agisse d'une carte de séjour temporaire ou d'une carte de résident. Ces dispositions ont été introduites par la loi n°97-396 du 24 avril 1997 : elles avaient alors été contestées devant le Conseil constitutionnel au motif qu'elles opéraient une « substitution pure et simple de l'autorité administrative à l'autorité judiciaire pour apprécier si une infraction est ou non constituée ». Le Conseil constitutionnel n'avait pas fait droit à cette critique, rappelant les conditions auxquelles est subordonnée la constitutionnalité de dispositions législatives instituant des sanctions administratives : la sanction doit être exclusive de toute privation de liberté, elle doit s'accompagner de mesures destinées à assurer les droits et les libertés constitutionnellement garantis, et respecter en particulier, à l'instar des sanctions pénales, le principe de la légalité des délits et des peines, celui de la nécessité des peines, celui de la non-rétroactivité de la loi d'incrimination plus sévère et celui des droits de la défense.
Sur l'ensemble de ces points, le complément apporté par l'article 11 du projet de loi aux articles L. 313-5 et L. 314-6 ne remet pas en cause la nature de la procédure de sanction administrative créée en 1997 et validée par le Conseil constitutionnel. Par ailleurs, le Conseil vérifie si l'institution par le législateur d'un régime cumulatif de sanctions pénales et administratives répond à l'exigence de la nécessité des peines. En 1997, il avait laissé une large marge d'appréciation au législateur en indiquant que « les sanctions administratives prévues(...) ne sont pas entachées, même compte tenu des sanctions pénales qui peuvent être le cas échéant applicables, d'une disproportion manifeste ; qu'en l'absence d'une telle disproportion, il n'appartient pas au Conseil constitutionnel de substituer sa propre appréciation à celle du législateur en ce qui concerne la nécessité des sanctions attachées aux comportements qu'il entend réprimer ».
Le nouveau cumul de sanctions prévues par le projet de loi ne semble pas à cet égard manifestement disproportionné, car il y a un lien direct entre la finalité de cette sanction administrative qui est la lutte contre le travail illégal et la sanction administrative créée, l'interdiction d'exercer une activité professionnelle en France pendant une durée de trois ans pour toute personne à qui a été retiré son titre de séjour pour violation de l'article L. 341-6 du code du travail.
Après avoir rejeté un amendement de M. Bernard Roman supprimant cet article, la Commission a adopté ce dernier sans modification.
La Commission a rejeté un amendement de M. Claude Goasguen créant une carte de séjour temporaire portant la mention « salarié de groupe » destinée à être attribuée aux salariés de filiales détachés dans la maison-mère, celui-ci étant devenu sans objet compte tenu de l'adoption d'un précédent amendement.
Article 12
(art. L. 315-1 à L. 315-6 [nouveaux] du code de l'entrée et du séjour des étrangers
et du droit d'asile)
Création de la carte de séjour temporaire « compétences et talents »
L'article 12 crée un nouveau titre de séjour dont les conditions de délivrance et les caractéristiques sont très particulières, la carte de séjour « compétences et talents ».
Afin de permettre cette création, il est proposé d'insérer au sein du titre Ier du livre III ceseda un nouveau chapitre regroupant les articles L. 315-1 à L. 315-6 relatifs à cette nouvelle carte. Dans un souci de clarté, le premier paragraphe déplace en conséquence d'autres dispositions du code relatives à la carte de séjour portant la mention « retraité » de l'actuel article L. 315-1 à l'article L. 317-1.
Dans le droit français du séjour, l'obtention d'un titre de séjour est généralement conditionnée à la constatation d'un droit objectif (droit d'asile, vie familiale...) ou est liée à un élément clairement identifiable (contrat de travail, inscription à l'université...).
À l'inverse, dans les pays d'émigration comme le Canada par exemple, la décision d'accueillir une personne se fait très souvent en fonction des caractéristiques intrinsèques de celle-ci, et non du motif précis du désir d'émigrer. En France, la délivrance d'un titre de séjour est toujours accordée pour un motif bien particulier, comme l'atteste le nombre extrêmement important de différents titres de séjour (210 d'après Mme Jacqueline Costa-Lascoux, directrice de l'Observatoire des statistiques de l'immigration et de l'intégration). Il s'agit d'un système bien différent de celui de la green card américaine qui se contente de donner à son détenteur le droit de séjourner et de travailler aux États-Unis. L'objectif de l'article 12 est de disposer d'un outil semblable permettant d'attirer en France des personnalités à haut potentiel.
Compte tenu de son caractère très avantageux, la carte « compétences et talents » n'a pas vocation à être accordée de façon large, ni à remplacer les autres formes d'immigration légale. Il s'agit simplement d'un outil supplémentaire destiné à favoriser l'attractivité de la France et à donner une certaine flexibilité à sa politique migratoire.
Ainsi, les critères d'attribution de cette carte sont relativement peu précis afin de laisser une marge d'appréciation importante à l'autorité administrative. Le public visé est constitué des personnes « susceptible[s] de participer, du fait de [leurs] compétences et de [leurs] talents, de façon significative et durable au développement économique ou au rayonnement, notamment intellectuel, culturel ou sportif de la France ou du pays dont [ils ont] la nationalité ». Cette définition volontairement large permet de ne se fermer à aucune forme d'excellence, que celle-ci soit d'ordre économique (cadres dirigeants des grandes entreprises par exemple), universitaire, culturelle, sportive...
Le nouvel article L. 315-2 précise les conditions d'attribution de cette carte en fonction des critères ci-dessus. Bien que le projet de loi ne le précise pas, c'est aux ambassadeurs, assistés par l'ensemble des services de l'État (mission culturelle, mission économique....) qu'il reviendra de se prononcer tout d'abord, en amont, sur les candidatures à cette carte, compte tenu de la règle posée à l'article 2 selon laquelle l'octroi de cette carte est subordonné à la délivrance d'un visa long séjour.
Afin d'éviter que des personnalités de haut niveau se voient accorder un tel visa puis soient contraintes de subir un second examen de leurs demandes une fois arrivées en France, le ministère de l'intérieur a indiqué à votre rapporteur qu'un correspondant unique serait nommé en son sein afin d'assurer la bonne coordination avec les ambassades. Ces dernières signaleront à ce correspondant les profils intéressants afin de savoir s'ils peuvent, ou non, délivrer le visa de long séjour.
Votre rapporteur émet le souhait que le Gouvernement prenne les dispositions nécessaires pour alléger le plus possible ces formalités administratives, il souhaiterait même la mise en œuvre d'un guichet unique dans les ambassades, sur le modèle de ce qui existe déjà pour la carte « retraité » : les ambassades pourraient ainsi transmettre elles-mêmes les dossiers de demande de titre de séjour des personnes dont la candidature a été retenue au ministère de l'intérieur, qui pourrait ainsi édicter la carte de séjour « compétences et talents ».
L'article L. 315-2 prévoit donc comment doivent être appréciées les candidatures : le choix des termes (personnalité, aptitudes, contenu du projet) montre qu'il est proposé de laisser une large marge d'appréciation à l'autorité administrative, qui est cependant incitée à se prononcer en grande partie en fonction de l'activité que l'étranger entend exercer en France. Par ailleurs, dans le souci de favoriser le co-développement, il est précisé que cette activité doit présenter un intérêt non seulement pour la France mais aussi pour le pays d'origine : les ambassadeurs seront donc incités à empêcher le « pillage » des cerveaux du pays d'origine.
La carte « compétences et talents » est accordée pour une durée de trois ans renouvelables. Il s'agit d'une durée intermédiaire entre celle de la carte de séjour temporaire, un an, et celle de la carte de résident, 10 ans. Il s'agit d'une durée longue pour un premier titre de séjour, réduisant ainsi les formalités administratives pesant sur les titulaires de cette carte.
L'article L. 315-3 donne au titulaire de cette carte le droit d'exercer toute activité professionnelle en relation avec le projet qui a fondé la délivrance de cette carte. S'il n'est donc pas soumis à l'opposabilité de la situation de l'emploi dans la recherche d'une activité professionnelle, sa liberté de choix n'est pas totale pour autant.
Les titulaires de cette carte bénéficieront par ailleurs de règles particulièrement favorables en ce qui concerne le séjour de leurs familles. En effet, ils pourront être accompagnés ou rejoints à tout moment par leur conjoint et leurs enfants, sans aucune condition (durée de séjour, ressources...) : les membres de sa famille se verront délivrer de plein droit une carte de séjour temporaire « vie privée et familiale » d'une durée d'un an, renouvelable durant toute la durée de séjour du titulaire de la carte « compétences et talents ».
Néanmoins, il est prévu des cas de retrait de la carte « compétences et talent » pour méconnaissance des règles relatives au travail illégal (article L. 315-6). Par ailleurs, en application de l'article 2 du projet de loi, cette carte peut également être retirée si son titulaire cesse de remplir les conditions exigées pour sa délivrance : cette disposition permettrait de retirer le titre de séjour d'une personne venue en France dans le cadre d'un projet précis et qui, une fois arrivée en France, pratiquerait de tout autres activités. Il s'agit ainsi d'éviter un détournement de cette procédure dont le régime sera très favorable pour les personnes qui en bénéficieront.
La Commission a rejeté un amendement de M. Patrick Braouezec supprimant cet article.
Elle a ensuite examiné un amendement du rapporteur précisant que la délivrance de la carte « compétences et talents » est laissée à l'appréciation de l'autorité administrative et ne constitue pas un droit. En réponse à des questions de M. Bernard Roman et de M. René Dosière, le rapporteur a précisé que cette carte sera délivrée par le ministère de l'Intérieur, à partir de propositions faites par les ambassadeurs, qui s'est engagé à faire paraître les décrets d'application de la présente loi dans des délais rapides. La Commission a ensuite adopté cet amendement (amendement n° 62).
La Commission a rejeté un amendement de M. Patrick Braouezec étendant les conditions d'attribution de la carte « compétences et talents ». Elle a ensuite adopté un amendement de M. Étienne Pinte (amendement n° 63) élargissant l'accès à cette carte aux étrangers susceptibles de participer au rayonnement humanitaire de la France.
La Commission a rejeté un amendement de Mme Muriel Marland-Militello soumettant l'octroi de la carte à l'examen du casier judiciaire de l'interessé et un amendement de M. Claude Goasguen prévoyant que l'éligibilité de l'étranger à l'obtention de la carte dépendrait de critères fixés par décret sur avis d'une commission nationale.
La Commission a enfin adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 64) précisant les conditions d'attribution de cette carte afin de permettre aux demandeurs de bénéficier d'un guichet unique auprès de la représentation consulaire française territorialement compétente, puis un amendement rédactionnel du même auteur (amendement n° 65).
La Commission a adopté l'article 12 ainsi modifié.
Article 13
(art. L. 341-2, L. 341-4 et L. 341-4 du code du travail)
Conditions d'attribution et de validité des autorisations de travail
L'article 13 du projet de loi apporte des modifications au régime d'attribution et de validité des autorisations de travail aux travailleurs étrangers prévu par le code du travail.
En premier lieu, il est proposé de supprimer la référence à la visite médicale obligatoire de l'article L. 341-2 du code travail, pour la déplacer à l'article L. 341-4.
En second lieu, il est précisé que l'autorisation de travail pourra être limitée à certaines activités professionnelles ou zones géographiques, par cohérence avec la réforme proposée par l'article 10 quant à la suppression de la condition d'opposabilité de l'emploi pour certains métiers et certaines régions. Concrètement, un étranger ayant bénéficié de ces dispositions qui perdrait son emploi ne serait autorisé à en chercher un autre que dans le même métier ou la même zone géographique.
En troisième lieu, les services instructeurs des autorisations de travail, c'est-à-dire les DDTEFP, seront autorisés à échanger tous renseignements et tous documents avec :
- les organismes concourant au service public de l'emploi mentionnés à l'article L. 311-1 du code du travail (Agence nationale pour l'emploi, Association nationale pour la formation professionnelle des adultes, Assedic...) ;
- les organismes gérant un système de protection sociale ;
- le Centre des liaisons européennes et internationales de sécurité sociale prévu à l'article L. 767-1 du code la sécurité sociale qui assure le rôle d'organisme de liaison entre les institutions de sécurité sociale françaises et les institutions de sécurité sociale étrangères ;
- les caisses de congés payés existant dans certains secteurs (bâtiment travaux publics, spectacles, dockers...) par dérogation au principe selon lequel l'employeur règle les congés payés à ses salariés. Ces caisses sont listées dans la partie réglementaire du livre VII du code du travail.
La Commission a rejeté un amendement de M. Bernard Roman tendant à supprimer la possibilité de limiter l'autorisation de travail à certaines zones ou activités.
La Commission a également rejeté un amendement de M. Patrick Braouezec tendant à supprimer la faculté pour l'autorité administrative d'échanger des informations avec l'anpe ou des régimes de protection sociale. En réponse à l'auteur de l'amendement, qui souhaitait savoir si la commission nationale de l'informatique et des libertés (cnil) avait été consultée sur cette disposition, le rapporteur a précisé que l'article n'avait pas pour objet de créer un fichier.
Puis la Commission a adopté l'article 13 sans modification.
Article additionnel après l'article 13
Possibilité pour les agents du ministère de l'Emploi et des préfectures
de consulter les fichiers des autorisations de travail et des titres de séjour
La Commission a adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 66) permettant aux agents des préfectures de consulter le fichier des autorisations de travail et aux agents du ministère de l'emploi de consulter le fichier des titres de séjour, son auteur ayant précisé que la cnil serait consultée dans les conditions prévues par la loi du 6 janvier 1978 modifiée. En effet, cette consultation croisée est indispensable pour permettre la vérification de la validité de l'autorisation de travail d'un étranger : si celui-ci est titulaire d'une autorisation spécifique de travail, celle-ci relève des services du ministère de l'emploi, alors que si l'autorisation de travail est la conséquence de la détention d'un titre de séjour (carte de résident, cst portant la mention « vie privée et familiale »...), elle relève des services du ministère de l'intérieur.
Article 14
(art. L. 341-6 du code du travail)
Création d'une obligation de vérifier la validité de l'autorisation de travail
à la charge des employeurs
Afin de lutter contre le travail d'étrangers ne disposant pas d'un titre de travail, l'article L. 341-6 du code du travail indique clairement que « nul ne peut, directement ou par personne interposée, engager, conserver à son service ou employer pour quelque durée que ce soit un étranger non muni du titre l'autorisant à exercer une activité salariée en France ». Cette disposition est par ailleurs à rapprocher de l'article L. 364-3 du même code qui punit de cinq ans d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende (10 ans et 100 000 euros en bande organisée) toute infraction à cette règle. La jurisprudence impose alors à l'employeur « dès lors qu'il n'ignore pas la qualité d'étranger du salarié (...) de vérifier que ce dernier est titulaire, et pour quelle durée, d'un titre l'autorisant à travailler en France ».
Pourtant, l'existence de cette sanction pénale ne semble pas suffisamment dissuasive, comme c'est le cas plus généralement du dispositif pénal de lutte contre le travail illégal, dont votre rapporteur a montré récemment (38) qu'il était très étoffé mais insuffisamment appliqué.
L'article 14 du projet de loi propose donc d'ajouter un alinéa à l'article L. 341-6 afin de préciser les conditions dans lesquelles s'exerce l'obligation de vérification du titre de travail par l'employeur. Afin que ce contrôle ne soit pas uniquement formel, il est indiqué que c'est auprès des administrations territorialement compétentes (préfecture et DDTEFP) que doit se faire ce contrôle. L'employeur ne pourra donc plus se contenter d'apprécier lui-même la validité du titre de travail qui lui est présenté.
Lors de ses auditions, votre rapporteur a pu constater un certain scepticisme quant à l'application concrète de cette disposition tant de la part des employeurs que de la part de certaines administrations. Beaucoup craignent en effet un alourdissement des procédures, voire un ralentissement des processus d'embauche des travailleurs étrangers dans l'attente de la réponse de l'autorité administrative sur la validité du titre de travail. En effet, les services chargés de la main-d'œuvre étrangère ne seront pas en mesure d'assurer un employeur de la validité d'un titre de séjour, tant que l'informatisation des autorisations de travail ne sera pas effective.
L'INFORMATISATION DES SERVICES DE MAIN-D'ŒUVRE ÉTRANGÈRE
L'informatisation des services de main d'œuvre étrangère sera opérationnelle à la mi-2007 au plus tôt. À cette date, les DDTEFP disposeront d'une gestion départementalisée informatisée, mais avec une base nationale de données qui permettra des consultations nominatives par les services de main d'œuvre étrangères des DDTEFP, par les services d'inspection du travail et par la Direction de la population et des migrations. La recherche nominative pourra se faire soit par le nom du salarié, soit par le nom de son employeur.
Cette base ne comprendra pas la liste nominative de tous les étrangers autorisés à travailler en France. Elle ne comprendra que la liste des étrangers pour lesquels les DDTEFP sont intervenues pour délivrer ou refuser les autorisations de travail, c'est-à-dire ceux qui n'ont pas accès de plein droit au marché du travail et à un emploi salarié. Seront donc exclus de cette base, par exemple les titulaires de la carte de séjour temporaire « vie privée et familiale », de la carte de résident ou de la carte « scientifique ». Ces étrangers figureront dans le fichier agedref, tenu par le ministère de l'intérieur, mais pas dans la base moe.
Figureront dans la base moe :
- les travailleurs permanents autorisés à travailler, en introduction ou en changement de statut, et qui sont titulaires de la cst mention salarié,
- les travailleurs temporaires autorisés à travailler, en introduction ou en changement de statut, et qui sont titulaires d'une autorisation provisoire de travail. On y trouve à titre d'exemple, les artistes, les mannequins, les salariés détachés, les médecins, les enseignants, c'est-à-dire tous ceux qui travaillent sous CDD ou pour un temps limité en France,
- les travailleurs saisonniers,
- les titulaires de la carte profession artistique et culturelle, lorsque cette carte a été délivrée sur la base d'un contrat de travail,
- les étudiants autorisés à travailler à mi-temps pendant la durée de leurs études en France.
Source : Direction de la population et des migrations
Un décret en Conseil d'État précisera les conditions d'application de cet article, il sera indispensable qu'il indique par quels moyens (par exemple un fax ou un courrier électronique) l'administration pourra garantir que l'employeur lui a demandé de vérifier la validité d'un titre, et dans quels délais elle sera tenue de répondre à la demande de l'employeur.
La Commission a rejeté un amendement de M. Bernard Roman et un amendement de M. Patrick Braouezec tendant à supprimer cet article.
Puis elle a adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 67) disposant que les employeurs doivent vérifier l'existence d'une autorisation de travailler, et non sa validité.
La Commission a rejeté un amendement de Mme Muriel Marland-Militello prévoyant une déclaration à l'administration en cas de rupture du contrat de travail avec un salarié étranger.
La Commission a adopté l'article 14 ainsi modifié.
Article 15
(art. L. 341-6-4 du code du travail)
Extension des obligations à la charge des donneurs d'ordre
en matière de lutte contre le travail clandestin
Conformément à l'article L. 341-6-4 du code du travail, tout donneur d'ordre qui contracte avec un entrepreneur pour la réalisation d'un travail ou la fourniture d'un service dont le montant est au moins égal à 3 000 euros doit se faire remettre par ce co-contractant ou ce sous-traitant, lors de la conclusion du contrat, une attestation sur l'honneur indiquant que les travailleurs étrangers éventuellement employés par lui sont en possession d'une autorisation de travail.
Si le donneur d'ordre ne s'est pas fait remettre ce document et s'il s'avère que son co-contractant ou sous-traitant emploie des travailleurs étrangers démunis d'un titre de travail, le donneur d'ordre peut être tenu pour solidairement responsable avec son co-contractant ou son sous-traitant, du paiement de la contribution spéciale au profit de l'anaem prévue à l'article L. 341-7 du code du travail. Cette procédure créée par la loi du 11 mars 1997 est calquée sur celle qui avait été instaurée en matière de travail dissimulé par la loi du 31 décembre 1991, dont l'objectif est d'exiger une responsabilisation des donneurs d'ordre vis-à-vis de leurs co-contractants et sous-traitants dont ils doivent contrôler le comportement.
Le 1° de l'article 15 du projet de loi propose de renforcer ce dispositif en instaurant une obligation de vérification semestrielle du respect de ses obligations par le co-contactant ou le sous-traitant. Ce dernier devra donc remettre une déclaration sur l'honneur au donneur d'ordre tous les six mois jusqu'à la fin du contrat, comme c'est d'ailleurs le cas en matière de travail dissimulé depuis l'entrée en vigueur de la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie. Cette réforme est tout à fait adaptée aux opérations de sous-traitance de longue durée pour lesquels il n'est pas possible de se contenter d'une simple vérification initiale.
En outre, les particuliers sont actuellement exclus de l'obligation de vigilance alors que l'expérience montre qu'ils font parfois appel à des artisans employant des travailleurs étrangers, notamment dans le bâtiment. Le 2° de l'article 15 permettra donc d'exiger des particuliers qu'ils demandent, uniquement lors de la conclusion du contrat, une attestation sur l'honneur à leurs co-contractants. M. Jean Lardin, président de la Confédération de l'artisanat et des petites entreprises du bâtiment (CAPEB) a d'ailleurs déclaré à votre rapporteur que l'existence de cette nouvelle obligation ne poserait vraisemblablement aucun problème. Les particuliers sont d'ailleurs déjà astreints à cette obligation, à partir d'un seuil de 3000 euros dans le domaine du travail dissimulé.(39).
La Commission a rejeté un amendement de M. Bernard Roman tendant à supprimer cet article, ainsi qu'un amendement de M. Patrick Braouezec tendant à supprimer l'obligation pour le donneur d'ordre de vérifier tous les six mois si son cocontractant n'emploie pas d'étrangers ne bénéficiant pas d'une autorisation de travail.
La Commission a ensuite adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 68) prévoyant que le donneur d'ordre est solidaire avec son cocontractant du paiement de la contribution aux frais de réacheminement d'un étranger dans son pays d'origine, s'il ne s'est pas acquitté de ses obligations.
Puis la Commission a adopté l'article 15 ainsi modifié.
Après l'article 15
Présence d'interprètes dans le cadre de la lutte contre le travail illégal
La Commission a adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 69) permettant aux agents chargés de lutter contre le travail illégal d'être assistés d'interprètes.
Chapitre IV
Dispositions relatives à l'entrée et au séjour des ressortissants de l'Union européenne et des membres de leur famille
Article 16
(titre II du livre Ier du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)
Droit au séjour en France des ressortissants communautaires
et des membres de leur famille
Cet article vise à préciser les conditions selon lesquelles les ressortissants de l'Union européenne et leur proche famille peuvent séjourner librement en France. Il transpose dans la législation française la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil des ministres de l'Union européenne du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leur famille de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres.
L'article L. 121-1 du ceseda, issu de l'article 14 de la loi du 26 novembre 2003, ne pose actuellement qu'un principe général, selon lequel les ressortissants communautaires « ne sont pas tenus de détenir un titre de séjour », et une exception temporaire à cette dispense pour les huit nouveaux États membres d'Europe centrale et orientale (40) souhaitant « exercer en France une activité économique ».
Alors que le détail du régime d'entrée et de séjour de ces ressortissants n'est actuellement précisé qu'au niveau réglementaire, par le décret n° 94-211 du 11 mars 1994, modifié par le décret n° 2005-1332 du 24 octobre 2005 pour tenir compte de la directive précitée, il est proposé de transcrire au niveau législatif, au sein du titre II du livre Ier du ceseda, les grands principes dégagés par celle-ci.
Le I de cet article vise à modifier l'intitulé du titre II précité, afin de consacrer l'élargissement du droit au séjour à la famille des ressortissants de l'Union européenne. En effet, l'intitulé actuel ne mentionne que le droit au séjour des ressortissants communautaires, ou suisses, ou encore des ressortissants des États parties à l'accord sur l'espace économique européen (eee) (41).
Le II de cet article vise à distinguer le droit au séjour (ordinaire) de plus de trois mois reconnu, sous certaines conditions, aux ressortissants communautaires ou assimilés, d'une part, et le « droit au séjour permanent » reconnu plus largement à ceux-ci, après cinq années de présence légale en France.
La première série d'articles (L. 121-1 à L. 121-5) que le projet de loi propose de substituer à l'actuel article L. 121-1 du ceseda, vise à préciser les conditions dans lesquelles les ressortissants communautaires et les membres de leur famille peuvent être autorisés à entrer et séjourner en France pour une durée supérieure à trois mois. Il convient de rappeler qu'en vertu de l'article 6 de la directive du 29 avril 2004, les séjours d'une durée inférieure à trois mois ne sont soumis, pour les ressortissants communautaires et les membres de leur famille (42), à aucune « autres conditions ou formalités que l'exigence d'être en possession d'une carte d'identité ou d'un passeport en cours de validité ».
(art. L. 121-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)
Conditions ouvrant droit au séjour de plus de trois mois
Transposant fidèlement l'article 7 de la directive du 29 avril 2004, cet article dresse la liste des conditions ouvrant droit, pour les ressortissants communautaires ou assimilés, à un séjour de plus de trois mois (43) sur le territoire national. Lesdits ressortissants doivent donc relever d'au moins l'une des catégories suivantes :
- exercer une activité professionnelle en France ;
- disposer en France à la fois d'une assurance maladie et de « ressources suffisantes afin de ne pas devenir une charge pour le système d'assistance sociale » ;
- suivre en France des études ou une formation professionnelle à titre principal (et être à cet effet inscrit dans un établissement d'enseignement), tout en garantissant disposer de l'assurance et des ressources précitées ;
- être le conjoint ou enfant à charge d'un ressortissant relevant de l'une des catégories précédentes ;
- être l'ascendant direct à charge du ressortissant suivant des études en France dans les conditions susmentionnées, ou encore le descendant ou ascendant direct à charge du conjoint de celui-ci (s'il ne suit pas d'études).
En effet, l'article 7 de la directive du 29 avril 2004 reconnaît le droit au séjour ordinaire à tout « membre de la famille » du ressortissant communautaire répondant aux conditions précitées (44) (45).
Votre rapporteur s'est interrogé sur la précision, en droit français, de la notion de « ressources suffisantes » et de la référence au « système d'assistance sociale » de la France, même si ces expressions figurent sous cette forme à l'article 7 de la directive précitée. Lesdites ressources peuvent en réalité être constituées non pas des seuls revenus des personnes (46), mais plus largement de l'ensemble des moyens financiers dont elles disposent (47) pour séjourner en France sans avoir besoin de diverses prestations sociales (48).
Enfin, la nouvelle rédaction proposée pour l'article L. 121-1 du ceseda prévoit que ce droit au séjour est perdu pour toute personne, entrant dans l'une des catégories précitées, dont la présence en France menace l'ordre public. Ce faisant, le projet de loi rapproche le statut de ces personnes de celui de tous les étrangers qui menacent en France l'ordre public (49). Ces restrictions au séjour des ressortissants communautaires sont effectivement autorisées par l'article 27 de la directive du 29 avril 2004, sous certaines conditions (50).
La Commission a adopté un amendement de précision du rapporteur (amendement n° 70).
La Commission a ensuite rejeté un amendement de M. Patrick Braouezec tendant à accorder un droit de séjour aux personnes liées à un ressortissant communautaire par un contrat légal équivalent au pacte civil de solidarité (pacs) français, le rapporteur ayant indiqué que cela reviendrait à accorder au partenaire d'un ressortissant communautaire un avantage supérieur à celui reconnu au partenaire d'un ressortissant français.
(art. L. 121-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)
Enregistrement et délivrance de titres de séjour
Cet article vise à préciser les formalités administratives auxquelles peuvent être soumis les ressortissants communautaires ou assimilés bénéficiant d'un droit au séjour de plus de trois mois en France, en établissant les modalités de leur enregistrement et de l'éventuelle délivrance de titres de séjour à leur profit.
Le premier alinéa de cet article prévoit que ces personnes ont l'obligation de s'enregistrer auprès de l'« autorité administrative » dans un délai de trois mois à compter de leur arrivée (sauf s'ils n'ont pas l'intention d'établir en France leur résidence habituelle), comme le permet effectivement l'article 8 de la directive du 29 avril 2004 (51). Sous réserve peut-être de déterminer la nature de l'autorité administrative compétente, votre rapporteur approuve donc cette disposition, qui devrait permettre de mieux appréhender, d'un point de vue statistique, les mouvements de population au sein de l'Union européenne.
La Commission a rejeté un amendement de M. Patrick Braouezec visant à supprimer l'obligation d'enregistrement administratif des ressortissants communautaires, le rapporteur ayant indiqué que cette simple formalité n'avait qu'une finalité statistique.
Elle a ensuite été saisie d'un amendement du rapporteur précisant que cet enregistrement devait être effectué auprès du maire de la commune de résidence du ressortissant. En réponse à M. Patrick Braouezec, qui s'est interrogé sur les moyens accordés aux maires pour remplir cette mission, le rapporteur a expliqué qu'il s'agit d'une simple liste, qui permettra de disposer de statistiques plus fiables. La Commission a alors adopté cet amendement (amendement n° 71).
Le deuxième alinéa de cet article rappelle que la détention d'un titre de séjour n'est nullement obligatoire pour les ressortissants communautaires ou assimilés bénéficiant du droit au séjour de plus de trois mois en France. Il précise toutefois que la délivrance de ce titre restera possible pour les personnes l'ayant demandé. Il paraît effectivement prudent de consigner dans la loi même cette possibilité, afin d'éviter que l'administration ne procède à la suppression des titres de séjour pour ces personnes. En effet, certaines d'entre elles, notamment les plus âgées ou celles qui proviennent d'un État ne disposant pas de carte d'identité obligatoire, y sont fréquemment attachées, parce qu'elles y voient une sécurité supplémentaire.
Le dernier alinéa de cet article prolonge une exception géographique au principe de libre circulation des travailleurs au sein de l'Union européenne. Il dispose en effet que les ressortissants des États membres pour lesquels le traité d'adhésion à l'Union européenne a prévu des « mesures transitoires » restent temporairement tenus de posséder un titre de séjour pour travailler en France (52). Cette obligation, qui résulte aujourd'hui du troisième alinéa de l'actuel article L. 121-1 du ceseda, concerne donc les États ayant rejoint l'Union européenne le 1er mai 2004 (53) - les entreprises de ces États, en revanche, ont immédiatement bénéficié de la libre prestation de services. Seuls l'Irlande, le Royaume-Uni et la Suède n'ont pas choisi d'utiliser cette période transitoire (pouvant être prolongée d'abord jusqu'en 2009, puis jusqu'en 2011) et ont donc, dès le 1er mai 2004, ouvert leur marché du travail aux ressortissants de ces nouveaux États membres.
Or, votre rapporteur constate l'existence, dans certains secteurs de l'économie (notamment pour certains travaux agricoles, tels que les vendanges), des difficultés de recrutement et juge primordial d'éviter que le maintien de cette contrainte ne conforte en France le travail clandestin. Il estime donc souhaitable de procéder à des assouplissements sectoriels de l'obligation de détention d'un titre de séjour pour les ressortissants de ces États souhaitant exercer en France une activité professionnelle (voir article 10) (54).
La Commission a rejeté un amendement de M. Patrick Braouezec visant à supprimer l'obligation de détenir un titre de séjour pour les ressortissants communautaires soumis à un régime transitoire, le rapporteur ayant jugé préférable de mettre fin à celui-ci progressivement, pour certaines professions seulement, en fonction des besoins de main d'œuvre constatés.
Puis la Commission a adopté un amendement de précision du rapporteur (amendement n° 72).
(art. L. 121-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)
Droit au séjour de plus de trois mois applicable au membre de la famille ressortissant d'un État tiers
Cet article vise, conformément à l'article 7 de la directive du 29 avril 2004, à étendre aux membres de la famille ressortissants d'un État tiers le droit de séjourner en France pour une durée supérieure à trois mois. Toutefois, il impose à ceux-ci, dans le même temps, l'obligation de détenir une carte de séjour s'ils sont âgés de plus de dix-huit ans ou s'il s'agit de travailleurs âgés de plus de seize ans (55).
Le projet de loi précise ici que la carte spécifique remise aux membres de la famille d'un ressortissant communautaire qui sont eux-mêmes ressortissants d'un État tiers, intitulée « Carte de séjour de membre de la famille d'un citoyen de l'Union », aura une durée généralement supérieure à un an. Cette durée serait ainsi égale à cinq ans ou, si le ressortissant communautaire envisage de séjourner plus brièvement en France, au moins égale à celle du séjour envisagé. Selon les informations recueillies par votre rapporteur, il s'agira, en pratique, d'une nouvelle catégorie de carte de résident, et non d'une simple carte de séjour temporaire (cst). La délivrance de cette carte donnera pleinement le droit à ce ressortissant de travailler en France, qu'il s'agisse ou non d'une activité salariée, sans que la situation de l'emploi puisse lui être opposée par l'administration.
La Commission a rejeté un amendement de M. Patrick Braouezec tendant à supprimer le premier alinéa de cet article, le rapporteur ayant indiqué qu'il était souhaitable de prévoir que le membre de la famille d'un ressortissant communautaire avait le droit de séjourner en France.
(art. L. 121-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)
Décisions applicables en cas de séjour illégal
Cet article énumère les décisions que l'administration est autorisée à prendre à l'encontre des ressortissants communautaires ou assimilés et des membres de leur famille (56), lorsque ceux-ci ne sont pas autorisés à séjourner légalement en France ou y menacent l'ordre public. Il pourra s'agir, par exemple, de ressortissants communautaires n'exerçant pas d'activité professionnelle en France et ne disposant pas de l'assurance maladie ou du niveau de ressources requis, ou encore d'individus ayant commis en France des délits répétés.
Ces personnes, qui n'ont donc pas le droit de séjourner durablement en France, pourront logiquement être privées de titre de séjour (que ce soit par le biais d'un retrait de titre ou d'un refus de délivrance ou de renouvellement) et faire l'objet d'une « mesure d'éloignement ». Cette dernière catégorie de décisions administratives, ainsi dénommée par l'intitulé du livre V du ceseda, regroupe des mesures telles que les reconduites à la frontière, les expulsions, les interdictions de territoire ou les réadmissions.
Votre rapporteur juge effectivement indispensable de pouvoir éloigner tout étranger, même ressortissant communautaire, dès lors que sa présence trouble l'ordre public en France. Il était donc important que cet article tire les conséquences des règles fixées aux articles précédents.
La Commission a rejeté un amendement de M. Patrick Braouezec tendant à supprimer cet article, le rapporteur ayant jugé nécessaire de pouvoir éloigner les ressortissants communautaires ne remplissant plus les conditions requises pour avoir le droit de séjourner en France.
(art. L. 121-5 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)
Conditions d'application des dispositions du chapitre
Cet article renvoie à un décret en Conseil d'État la détermination des conditions selon lesquelles les articles L. 121-1 à L. 121-5, constituant ce premier chapitre, seront appliquées. Cela devrait notamment permettre de préciser avec rigueur certaines notions communautaires peu précises en droit français, telles que celle de « ressources suffisantes », ou encore de fixer les modalités d'enregistrement de ces ressortissants et, le cas échéant, de délivrance de titres de séjour aux ressortissants communautaires et à leur famille.