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le 2 mai 2006

N° 3058

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 26 avril 2006.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE
L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI (N° 2986),
relatif à l'immigration et à l'intégration,

PAR M. Thierry MARIANI,

Député.

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INTRODUCTION 4

I.-  LA POLITIQUE DE MAÎTRISE DES FLUX MIGRATOIRES MENÉE DEPUIS 2002
A COMMENCÉ À PORTER SES FRUITS
15

A. LES MOYENS D'UNE VÉRITABLE VOLONTÉ POLITIQUE 15

B. DES RÉSULTATS INCONTESTABLES 18

C. UNE SITUATION QUI RESTE PRÉOCCUPANTE OUTRE-MER 20

II.-  LA FRANCE DOIT DORÉNAVANT PASSER À UNE APPROCHE PLUS STRATÉGIQUE DE SA POLITIQUE MIGRATOIRE 22

A. SE DONNER LES MOYENS D'UNE IMMIGRATION EN RELATION AVEC LES BESOINS DE LA SOCIÉTÉ FRANÇAISE 22

B. ASSURER ENFIN L'INTÉGRATION DES NOUVEAUX ARRIVANTS DANS LA SOCIÉTÉ FRANÇAISE 25

III.-  UN PROJET DE LOI DESTINÉ À METTRE EN œUVRE UNE NOUVELLE POLITIQUE DE L'IMMIGRATION 26

A. COMPLÉTER LES OUTILS DE MAÎTRISE DES FLUX MIGRATOIRES 26

1. Redonner à la France les moyens de définir sa politique migratoire 26

2. Simplifier les procédures d'éloignement des étrangers en situation irrégulière 26

3. Réduire l'attrait d'un droit de la nationalité trop souvent détourné 27

4. Améliorer les conditions d'accueil des demandeurs d'asile 29

5. Assurer la libre circulation des personnes au sein de l'Union européenne 30

B. UN MEILLEUR ENCADREMENT DE L'IMMIGRATION FAMILIALE 31

1. La modification des conditions du regroupement familial 31

2. L'encadrement des régularisations en raison des « liens personnels et familiaux » 32

C. DES DISPOSITIONS FAVORISANT UNE IMMIGRATION CHOISIE 32

1. Accueillir les meilleurs étudiants étrangers 32

2. L'ouverture encadrée de l'immigration de travail 33

3. Se donner les moyens d'accueillir des migrants hautement qualifiés 34

D. AMÉLIORER LES DISPOSITIFS D'INTÉGRATION DES POPULATIONS IMMIGRÉES 35

1. La rénovation du contrat d'accueil et d'intégration 35

2. Renforcer le lien entre immigration durable et intégration 35

E. ADAPTER LES MODALITÉS DE LA LUTTE CONTRE L'IMMIGRATION CLANDESTINE OUTRE-MER 35

AUDITION DE M. NICOLAS SARKOZY, MINISTRE D'ÉTAT, MINISTRE
DE L'INTÉRIEUR ET DE L'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE
39

EXAMEN EN COMMISSION 53

EXAMEN DES ARTICLES 56

TITRE IER DISPOSITIONS GÉNÉRALES ET DISPOSITIONS RELATIVES À L'ENTRÉE ET AU SÉJOUR DES ÉTUDIANTS, DES ÉTRANGERS AYANT UNE ACTIVITÉ PROFESSIONNELLE ET DES RESSORTISSANTS DE L'UNION EUROPÉENNE 56

Chapitre Ier : Dispositions générales relatives à l'entrée et au séjour en France 56

Article 1er (Chapitre 1er du titre Ier du livre III code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Coordination liée aux modifications des dispositions générales sur l'entrée et le séjour des étrangers et à la création de la carte de séjour « compétences et talents » 56

Article 2 (art. L. 311-7 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Obligation de présenter un visa de long séjour afin d'obtenir une carte de séjour 57

Article 3 (art. L. 311-8 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Retrait de la carte de séjour 60

Article 4 (art. L. 311-9 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile ; art. L. 117-1 du code de l'action sociale et des familles) : Obligation de signature d'un contrat d'accueil et d'intégration pour les primo-arrivants 61

Article 5 (art. L. 314-2 et L. 314-10 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Définition de la condition d'intégration dans la société française 68

Article 6 (art. L. 313-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Extension des cas d'attribution d'une carte de séjour temporaire pluriannuelle 72

Article additionnel après l'article 6 (art. L. 313-14 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Autorisation provisoire de séjour dans le cadre d'une mission de volontariat 73

Chapitre II : Dispositions relatives à l'entrée et au séjour des étudiants étrangers en France 74

Article 7 (art. L. 313-7, L. 313-7-1 [nouveau] et L. 313-7-2 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Dispositions concernant les étudiants et stagiaires 74

(art. 313-7 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Délivrance de la carte de séjour temporaire « étudiant » 78

(art. 313-7-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Autorisation de séjour et de travail délivrée à certains diplômés 80

(art. 313-7-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Création d'une carte de séjour temporaire « stagiaire » 84

Chapitre III : Dispositions relatives à l'activité professionnelle des étrangers en France 86

Article 8 (art. L. 313-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Carte de séjour des étrangers exerçant une activité professionnelle non soumise à autorisation 86

Article 9 (art. L. 313-8 code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Transposition de la directive du 12 octobre 2005 relative à l'admission des scientifiques 87

Article 10 (art. L. 313-10 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Modification des règles relatives à l'activité professionnelle des étrangers 88

Après l'article 10 99

Article 11 (art. L. 313-5 et L. 314-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Interdiction d'exercer une activité professionnelle pour tout employeur étranger dont le titre de séjour a été retiré pour recours au travail illégal 99

Après l'article 11 100

Article 12 (art. L. 315-1 à L. 315-6 [nouveaux] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Création de la carte de séjour temporaire « compétences et talents » 100

Article 13 (art. L. 341-2, L. 341-4 et L. 341-4 du code du travail) : Conditions d'attribution et de validité des autorisations de travail 103

Article additionnel après l'article 13 : Possibilité pour les agents du ministère de l'Emploi et des préfectures de consulter les fichiers des autorisations de travail et des titres de séjour 104

Article 14 (art. L. 341-6 du code du travail) : Création d'une obligation de vérifier la validité de l'autorisation de travail à la charge des employeurs 105

Article 15 (art. L. 341-6-4 du code du travail) : Extension des obligations à la charge des donneurs d'ordre en matière de lutte contre le travail clandestin 107

Après l'article 15 : Présence d'interprètes dans le cadre de la lutte contre le travail illégal 108

Chapitre IV : Dispositions relatives à l'entrée et au séjour des ressortissants de l'Union européenne et des membres de leur famille 108

Article 16 (titre II du livre Ier du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Droit au séjour en France des ressortissants communautaires et des membres de leur famille 108

art. L. 121-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : Conditions ouvrant droit au séjour de plus de trois mois 110

art. L. 121-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : Enregistrement et délivrance de titres de séjour 112

art. L. 121-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : Droit au séjour de plus de trois mois applicable au membre de la famille ressortissant d'un État tiers 114

art. L. 121-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : Décisions applicables en cas de séjour illégal 114

art. L. 121-5 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : Conditions d'application des dispositions du chapitre 115

art. L. 122-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : Acquisition d'un droit au séjour permanent en France 116

art. L. 122-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : Perte du droit au séjour permanent en France 117

art. L. 122-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile : Conditions d'application des dispositions du chapitre 117

Chapitre V : Dispositions relatives aux étrangers bénéficiant du statut de résident de longue durée au sein de l'Union européenne 118

Article 17 (art. L. 313-4-1 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Conditions d'obtention d'une carte de séjour temporaire pour l'étranger titulaire d'une carte de résident de longue durée-CE (rld-ce) délivrée par un autre État communautaire 119

Article 18 (art. L. 313-11-1 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Modalités d'obtention d'une carte de séjour temporaire pour les membres de la famille d'un étranger titulaire d'une carte de rld-ce délivrée par un autre État communautaire 122

Article 19 : Activité professionnelle du titulaire de la carte de séjour temporaire membre de la famille d'un étranger titulaire d'une carte de rld-ce délivrée par un autre État communautaire 125

Article 20 (art. L. 314-1-1 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Régime général de la carte de rld-ce 126

Article 21 : Péremption de la carte de rld-ce 127

Article 22 (art. L. 314-8 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Conditions de délivrance en France de la carte de rld-ce 128

TITRE II : DISPOSITIONS RELATIVES À L'IMMIGRATION POUR DES MOTIFS DE VIE PRIVÉE ET FAMILIALE 130

Chapitre Ier : Dispositions générales 130

Article 23 (art. L. 111-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Vérification des actes d'état civil étrangers 130

Article 24 (art. L. 313-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Modification des conditions d'attribution de la carte de séjour temporaire « vie privée et familiale » 132

Après l'article 24 138

Article 25 (art. L. 313-13 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Coordinations concernant la protection subsidiaire 138

Article 26 (art.  L. 314-5-1 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Retrait de la carte de résident pour rupture de la vie commune 139

Après l'article 26 141

Article 27 (art. L. 314-9 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Allongement des délais de séjour pour la délivrance de la carte de résident 141

Article 28 (art. L. 314-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Modifications des conditions de délivrance de plein droit de la carte de résident 142

Article 29 (art. L. 316-1 et L. 316-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Délivrance d'une carte de séjour temporaire à l'étranger qui témoigne ou dépose plainte contre un proxénète 144

Chapitre II : Dispositions relatives au regroupement familial 145

Article 30 (art. L. 411-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Allongement de la durée de séjour pour demander le regroupement familial 145

Article 31 (art. L. 411-5 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Motifs de refus du regroupement familial 146

Article 32 (art. L. 431-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Possibilité de retirer le titre de séjour aux bénéficiaires du regroupement familial après rupture de la vie commune 149

Après l'article 32 150

TITRE III : DISPOSITIONS RELATIVES AUX MESURES D'ÉLOIGNEMENT 151

Article 33 (art. L. 213-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Possibilité de refuser l'accès au territoire français pour menace à l'ordre public 151

Article 34 Intitulé du titre Ier du livre V du ceseda 152

Article 35 : Intitulé du chapitre Ier du titre Ier du livre V du ceseda 152

Article 36 (art. L. 511-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Création d'une obligation de quitter le territoire français (oqtf) pouvant être délivrée à l'occasion d'un refus de titre de séjour 152

Article 37 (art. L. 511-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Modification de référence par coordination avec la création de l'oqtf 155

Article 38 (art. L. 511-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Modification de référence par coordination avec la création de l'oqtf 155

Article 39 (art. L. 511-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Coordinations en matière de protection contre la reconduite à la frontière 156

Article 40 (art. L. 512-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Modification de référence 157

Article 41 (art. L. 512-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Recours contre les décisions assorties d'une oqtf 157

Article 42 (art. 512-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Coordination avec la possibilité de désigner des magistrats honoraires en matière de contentieux de la reconduite à la frontière 160

Article 43 (art. L. 512-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Coordination des dispositions relatives au placement en rétention 161

Article 44 (art. L. 512-5 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Déclassement des dispositions en matière d'appel des jugements des mesures de reconduite à la frontière 161

Article 45 Intitulé du chapitre III du titre Ier du livre V du ceseda 162

Article 46 (art. L. 513-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Coordination avec la possibilité de confier à des magistrats honoraires le contentieux de la reconduite à la frontière 162

Article 47 (art. L. 513-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Coordination avec la création de l'oqtf 162

Article 48 (art. L. 513-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Coordination des dispositions concernant la fixation du pays de renvoi avec la création de l'oqtf 163

Article 49 (art. L. 513-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Coordination avec la création de l'oqtf 163

Article 50 (art. L. 514-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) Coordination avec la création de l'oqtf 164

Article 51 (art. L. 521-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Protections relatives contre l'expulsion : mise en cohérence avec d'autres dispositions et transposition d'une directive 164

Article 52 (art. L. 521-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Coordination en matière de protection absolue contre l'expulsion avec les dispositions du projet de loi 165

Article 53 (art. L. 531-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Réadmission dans un autre État de l'Union européenne des détenteurs d'un titre de longue durée-CE faisant l'objet d'une mesure d'éloignement 165

Article additionnel après l'article 53 (art. L. 531-4 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Procédure d'assistance au transit dans le cadre des mesures d'éloignement par la voie aérienne 166

Article 54 (art. L. 551-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Possibilité de placer en rétention un étranger faisant l'objet d'une interdiction du territoire ou d'une obligation de quitter le territoire 166

Après l'article 54 : 166

Article 55 (art. L. 552-5 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Renforcement des obligations pesant sur les étrangers faisant l'objet d'une assignation à résidence décidée par le juge 167

Article 56 (art. L. 624-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Coordinations des dispositions pénales sanctionnant la méconnaissance d'une décision d'éloignement avec les dispositions du projet de loi 168

Article additionnel après l'article 56 (art. L. 821-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Passation de marchés publics pour le transport des personnes retenues en centre de rétention administrative et maintenues en zone d'attente 168

Article 57 (art. 131-30-1 et 131-30-2 du code pénal) : Coordinations relatives au régime de protection contre la mesure d'interdiction du territoire 169

Article 58 (art. L. 222-2-1 [nouveau] du chapitre VI du titre II du livre II du code de justice administrative) : Possibilité de confier à des magistrats honoraires le contentieux de la reconduite à la frontière 169

Après l'article 58 171

TITRE IV : DISPOSITIONS RELATIVES À LA NATIONALITÉ 171

Article 59 : Durée de vie commune requise pour l'acquisition de la nationalité française par mariage 172

Article additionnel après l'article 59 (art. 21-2-1 [nouveau] du code civil) : Cérémonie d'accueil pour les étrangers acquérant la nationalité française par mariage 177

Article 60 : Délai d'opposition du Gouvernement à l'acquisition de la nationalité française par mariage 177

Après l'article 60 180

Article additionnel après l'article 60 (art. 21-12-1 [nouveau] du code civil) : Cérémonie d'accueil dans la citoyenneté française pour les enfants adoptés ou recueillis en France 181

Article additionnel après l'article 60 : Cérémonie d'accueil dans la citoyenneté française pour les étrangers naturalisés par décret 181

Après l'article 60 181

Article 61 : Naturalisations sans condition de résidence 181

Article additionnel après l'article 62 : Exclusion de l'accès à la nationalité française des personnes condamnées pour mutilation de mineurs de moins de quinze ans 184

Après l'article 62 184

Article additionnel après l'article 62 : Création au sein du code civil d'un paragraphe regroupant les dispositions relatives à l'organisation des cérémonies d'accueil dans la citoyenneté française 184

Article additionnel après l'article 62 (art. 21-28 [nouveau] du code civil) : Organisation de la cérémonie d'accueil dans la citoyenneté française en préfecture 185

Article additionnel après l'article 62 (art. 21-29 [nouveau] du code civil) : Possibilité d'organiser la cérémonie d'accueil dans la citoyenneté française en mairie 185

Article 63 : Délai de contestation par le ministère public de l'enregistrement d'une déclaration de nationalité 185

Après l'article 63 186

Article additionnel après l'article 63 : Sanction de la célébration par l'officier d'état civil d'un mariage auquel il a été fait opposition 187

Après l'article 63 187

TITRE V : DISPOSITIONS RELATIVES À L'ASILE 188

Chapitre Ier : Dispositions relatives aux pays d'origine sûrs 189

Article 64 : Modalités d'établissement par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (ofpra) de la liste nationale des pays d'origine sûrs 189

Chapitre II : Dispositions relatives à l'accueil des demandeurs d'asile 191

Article 65 (art. L. 348-1 à L. 348-4 [nouveaux] du code de l'action sociale et des familles) : Création des centres d'accueil pour demandeurs d'asile (cada) 191

art. L. 348-3 [nouveau] du code de l'action sociale et des familles : Modalités de gestion des places disponibles en cada 200

art. L. 348-4 [nouveau] du code de l'action sociale et des familles : Convention entre les cada et l'État relative à l'aide sociale fournie aux personnes accueillies 201

Article 66 : Bénéfice de l'allocation temporaire d'attente 202

Après l'article 66 204

TITRE VI : DISPOSITIONS RELATIVES À LA MAÎTRISE DE L'IMMIGRATION OUTRE-MER 205

Chapitre Ier : Dispositions relatives à l'entrée et au séjour des étrangers outre-mer 206

Article 67 (art. L. 514-2 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Extension de l'application en Guadeloupe des délais dérogatoires de mise à exécution des mesures de reconduite à la frontière 206

Article 68 Extension au Venezuela des pays vers lesquels les équipages de certains navires de pêche peuvent être éloignés d'office 207

Article 69 (art. L. 561-2 du code d'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile) : Extension du champ d'application des mesures d'éloignement prononcées dans les collectivités d'outre-mer 208

Article 70 (art. L. 611-11 [nouveau] du code d'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile et art. 10-2 [nouveau] de l'ordonnance n° 2000-373 du 26 avril 2000 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers à Mayotte) : Extension en Guyane, à la Guadeloupe et à Mayotte des dispositions relatives à la visite sommaire et à l'immobilisation pour contrôle des véhicules terrestres 209

Article 71 (art. L. 622-10 [nouveau] du code d'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile et art. 29-3 [nouveau] de l'ordonnance n° 2000-373 du 26 avril 2000 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers à Mayotte) : Destruction des embarcations fluviales utilisées par les étrangers en situation irrégulière en Guyane - Immobilisation durable des véhicules terrestres utilisés pour le transport d'étrangers en situation irrégulière en Guyane, en Guadeloupe et à Mayotte 217

Après l'article 71 219

Article 72 (art. L. 831-2 du code du travail) : Limitation géographique de l'autorisation de travail accordée aux étrangers dans les départements d'outre-mer 219

Après l'article 72 219

Chapitre II : Dispositions modifiant le code civil et dispositions applicables aux reconnaissances de paternité à Mayotte 220

Avant l'article 73 220

Article 73 : Participation aux frais médicaux du père ayant reconnu un enfant naturel né à Mayotte d'une mère étrangère 220

Article 74 : Modalités de reconnaissance d'un enfant naturel par le père soumis au statut civil de droit local à Mayotte 222

Article 75  (art. 2291, art. 2291-1 à 2291-4 [nouveaux] du code civil) : Procédure d'opposition du procureur de la République aux reconnaissances d'enfants présumées frauduleuses à Mayotte 223

(art. L. 229-1 [nouveau] du code civil) : Coordination 225

(art. L. 2291-1 [nouveau] du code civil) : Saisine et décision rendue par le procureur de la République 226

(art. L. 2291-2 [nouveau] du code civil) : Forme et conséquences de l'opposition du procureur de la République 228

(art. L. 2291-3 [nouveau] du code civil) : Mainlevée de l'opposition du procureur de la République 229

(art. L. 2291-4 [nouveau] du code civil) : Établissement de l'acte de naissance de l'enfant dont la reconnaissance est contestée 230

Article 76 : Peines encourues par les auteurs de reconnaissances frauduleuses d'enfants à Mayotte 230

Après l'article 76 231

Chapitre III : Dispositions modifiant le code du travail de la collectivité départementale de Mayotte 232

Article 77 : Application des dispositions du code du travail de la collectivité départementale de Mayotte aux employés de maison - Modalités d'accès aux locaux habités lors des enquêtes préliminaires et des contrôles du respect du droit du travail 232

Chapitre IV : Dispositions modifiant le code de procédure pénale 234

Article 78 : Assouplissement temporaire des modalités de contrôle de l'identité des personnes en Guadeloupe et à Mayotte 234

Article 79 : Délai de rétention des personnes soumises à une vérification d'identité applicable à Mayotte 236

Après l'article 79 237

Chapitre V : Dispositions finales 237

Article 80 : Entrée en vigueur des dispositions relatives aux reconnaissances de paternité à Mayotte 237

Article 81 : Entrée en vigueur de l'obligation de produire un visa de long séjour pour obtenir une carte de séjour temporaire 237

Article 82 : Entrée en vigueur de l'article 44 238

Article additionnel après l'article 82 : Entrée en vigueur des 2° et 3° de l'article 36 238

Article 83 : Adaptation par ordonnance des dispositions de la loi dans les collectivités d'outre-mer et les Terres australes et antarctiques françaises 238

Article 84 : Ratification d'ordonnances relatives aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers et au droit d'asile 239

TABLEAU COMPARATIF 241

ANNEXE AU TABLEAU COMPARATIF 337

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 371

ANNEXE : Intégration des étrangers et conditions d'acquisition de la nationalité (Royaume-Uni, Danemark, Pays-Bas, Allemagne, États-Unis et Canada) - synthèse de l'étude 393

PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR 429

MESDAMES, MESSIEURS,

L'Assemblée nationale est saisie d'un projet de loi relatif à l'immigration et à l'intégration adopté par le Conseil des ministres du 29 mars dernier. Trente mois après le vote de la loi du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité, il pourrait paraître étonnant de légiférer à nouveau sur ce thème. Pourtant, votre rapporteur ne partage pas du tout cet avis : il considère que ce projet de loi ne peut pas être assimilé à une trente-quatrième modification de l'ordonnance du 2 novembre 1945 (aujourd'hui codifiée au sein du code de l'entrée et du séjour des étrangers en France et du droit d'asile) depuis 1974, mais constitue au contraire la première étape de la définition d'une véritable politique migratoire depuis cette date.

En effet, les gouvernements successifs ont depuis trente ans véhiculé la chimère de l'immigration zéro : la seule conséquence de la fermeture des frontières à une immigration librement choisie a été le développement d'une immigration clandestine, entraînant des vagues successives de régularisation. Il était temps de changer la philosophie de notre politique migratoire. Dans un premier temps, cela exigeait que la France se donne les moyens de lutter efficacement contre l'immigration clandestine, tel était l'objectif de la loi du 26 novembre 2003. Une fois cette condition réalisée, il devenait possible de bâtir un véritable projet d'immigration fondé sur les réalités du monde contemporain. En cela, s'il est novateur, c'est par rapport aux politiques du passé, mais certainement pas par rapport à nos principaux partenaires qui se sont tous donné les moyens de définir stratégiquement leur politique migratoire en fonction de leurs besoins et de leurs capacités d'accueil. Il est en effet irresponsable d'accueillir des étrangers sans leur donner les moyens de réussir leur projet d'immigration, ce qui passe par leur intégration dans la société du pays d'accueil, son économie...

L'immigration doit devenir un véritable sujet de débat politique au meilleur sens du terme. Cela implique de cesser de croire qu'il est possible de fermer les frontières mais également qu'il serait illégitime de fixer des règles concernant l'entrée et le séjour des étrangers dans notre pays. C'est donc au Parlement, lieu du débat public, que ce débat doit être mené : ce projet de loi sera ainsi l'occasion de discuter du cadre de notre politique migratoire. Il faudra probablement aller plus loin et permettre un débat annuel sur les orientations de cette politique, qui doit être assumée. Compte tenu des contraintes constitutionnelles actuelles, il n'est malheureusement pas possible de rendre ce débat obligatoire, ni de permettre au Parlement de fixer lui-même, par la loi, les orientations de la politique migratoire. Pour autant, le Gouvernement s'est engagé, dans l'exposé des motifs du projet de loi, à présenter dans le rapport qu'il rend chaque année depuis le vote de la loi du 26 novembre 2003 sur les orientations de la politique de l'immigration, des objectifs quantitatifs pluriannuels, concernant les différentes catégories de titres de séjour, en fonction du motif de leur délivrance.

I.-  LA POLITIQUE DE MAÎTRISE DES FLUX MIGRATOIRES MENÉE DEPUIS 2002 A COMMENCÉ À PORTER SES FRUITS

A. LES MOYENS D'UNE VÉRITABLE VOLONTÉ POLITIQUE

La politique de maîtrise des flux migratoires a connu une véritable inflexion à partir de 2002 car le Gouvernement a su se donner les moyens de ses ambitions, au niveau législatif, de l'organisation et de la coordination des services, et enfin au niveau budgétaire.

· Au niveau législatif tout d'abord, le Parlement a voté la loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité. Cette loi a donné les outils juridiques permettant une lutte plus efficace contre l'immigration clandestine.

Tout d'abord, elle a apporté de profondes transformations aux procédures applicables à l'entrée en France :

-  elle a rétabli un système de contrôle des attestations d'accueil nécessaires pour obtenir un visa de court séjour, en donnant au maire les moyens juridiques de vérifier les conditions de logement de l'hébergeant ;

-  elle a permis la mise en œuvre d'une réforme fondamentale en ce qui concerne la délivrance des visas, en autorisant la collecte des données biométriques des demandeurs de visa, et en autorisant un traitement automatisé de ces données. Une expérimentation a été effectivement menée dans cinq postes (Annaba, Bamako, Minsk, Colombo, San Francisco) avant une généralisation progressive du dispositif. En effet, la publication du décret n°2006-470 du 25 avril 2006 permettra son extension géographique, concentrée sur les principaux pays d'immigration (1). Au total, les postes qui seront équipés délivrent 44 % des visas délivrés par nos postes consulaires. Il s'agit donc d'un développement considérable du dispositif qui vise à permettre de disposer des données biométriques de la grande majorité des demandeurs de visa issus de pays présentant un risque migratoire. De plus, cet outil pourra réellement être utilisé pour lutter contre l'immigration clandestine, en donnant aux services interpellateurs un moyen de s'assurer de l'identité des étrangers interpellés démunis de documents d'identité ou de voyage. La non identification des clandestins est en effet la première cause d'échec des procédures d'éloignement ;

- elle n'a pas fondamentalement modifié le régime de l'entrée sur le territoire français, mais elle a apporté un certain nombre de modifications qui se sont avérées utiles, concernant le placement en zone d'attente par exemple (modification de la règle du « jour franc »...) ou le renforcement des obligations de vigilance à l'égard des transporteurs.

La loi du 26 novembre 2003 a par ailleurs permis d'améliorer l'efficacité des dispositifs d'éloignement.

Tout d'abord, elle a permis, dans certaines circonstances étroitement encadrées, d'allonger la durée maximale de rétention administrative de 12 à 32 jours, alors que cette durée était la plus courte d'Europe. À ce propos, le projet de directive européenne en cours de discussion prévoit une durée maximum de rétention de six mois, ce qui montre que la législation française en la matière reste très libérale. Votre rapporteur s'est d'ailleurs montré réservé sur cette proposition de la Commission européenne dans un récent rapport rendu au nom de la Délégation pour l'Union européenne (2).

Cette augmentation de la durée à 32 jours était cependant indispensable pour permettre l'organisation matérielle de l'éloignement (identification des étrangers en situation régulière, demande de laissez-passer consulaires, réservation de billets d'avion, voire organisation de vols groupés...). En pratique la durée moyenne de rétention est passée de 5 à 10 jours, restant donc encore très loin du maximum légal. D'ailleurs, cette durée moyenne a baissé au cours du premier trimestre 2006 où elle est de 9 jours. En effet, il n'est ni dans l'intérêt des étrangers retenus, ni dans celui de l'administration de maintenir les personnes retenues en centre de rétention administrative (cra) pour des durées importantes.

La loi comportait de très nombreuses autres dispositions concernant les procédures juridictionnelles : possibilité d'appel suspensif du Parquet des décisions de libération du juge des libertés et de la détention (jld), organisation d'audiences déconcentrées du jld dans des salles spécialement aménagées à proximité du lieu de rétention, comme à Coquelles...

Les moyens de lutte contre l'immigration clandestine ont donc été largement améliorés par la mise en œuvre de la loi du 26 novembre 2003, d'autant qu'un volet important de cette loi avait trait au renforcement du cadre pénal de lutte contre l'exploitation de ce phénomène par des véritables filières de traite des êtres humains et de recours au travail illégal.

· Cependant, les mesures législatives mises en place ont pu montrer toute leur efficacité en raison d'une réorganisation parallèle des services qui luttent contre l'immigration clandestine. Afin de renforcer l'efficacité de la lutte contre l'immigration illégale, le dispositif gouvernemental a été profondément modifié :

− par la responsabilité de coordination qui incombe désormais au ministre d'État, ministre de l'Intérieur et de l'aménagement du territoire, dont le décret d'attributions du 16 juin 2005 indique expressément qu'il est "chargé de l'ensemble des questions concernant l'immigration" ;

− par la mise en place, au niveau interministériel, d'une structure de pilotage et de coordination, le Comité interministériel de contrôle de l'immigration (cici), institué par le décret du 26 mai 2005. Son secrétaire général, M. Patrick Stefanini, est placé auprès du ministre de l'Intérieur et chargé d'animer le comité des directeurs des administrations centrales et des établissements publics concernés. Votre rapporteur se félicite des premiers résultats obtenus grâce à l'existence de cette structure interministérielle qui n'est pas simplement destinée à un effet d'affichage mais est une instance où les éventuels désaccords peuvent être tranchés et qui a un rôle, indispensable, de suivi de l'application des décisions prises par des administrations trop souvent inertes. Votre rapporteur qui avait été consulté par le secrétaire général dès juin 2005 a ainsi pu lui signaler un certain nombre de différends entre les administrations sur des décrets d'application restés en cours de préparation après son premier rapport sur l'application de la loi du 26 novembre 2003 du 1er décembre 2004 (3). De fait, les relevés de décision du cici font apparaître une véritable volonté de suivi des textes d'application nécessaires ;

− au plan opérationnel, une circulaire du 23 août 2005 précise l'organisation de la police de l'immigration. Elle s'articule autour d'une direction spécialisée, la direction centrale de la police aux frontières, aux compétences redéfinies et au maillage territorial élargi, chargée, sous l'autorité du directeur général de la police nationale, d'une mission générale de coordination. Elle repose aussi nécessairement sur la mobilisation des services territoriaux de la police et de la gendarmerie nationales (directions départementales de la sécurité publique et groupements de gendarmerie départementale de la gendarmerie nationale). La coordination est assurée au niveau central par l'unité de coordination de la lutte contre l'immigration irrégulière (ucolii) placée auprès du directeur central de la police aux frontières, et, au niveau de la zone de défense, par une cellule de coordination aux attributions comparables, placée sous l'autorité du préfet de zone.

Par ailleurs, les services de la paf ont modifié leurs méthodes de travail afin d'être plus efficaces, en développant des pratiques mieux adaptées aux évolutions de l'immigration clandestine. Ainsi, des réformes simples (généralisation des visas de transit aéroportuaires pour les passagers aériens en provenance de pays à fort risque migratoire, contrôles en porte d'avion...) ont-elles permis d'obtenir des résultats immédiats ;

- au niveau local, les préfets ont été incités à revoir leur dispositif de lutte contre l'immigration clandestine, notamment afin de pouvoir respecter les objectifs qui leur ont été assignés en matière d'éloignement. Ainsi, depuis 2004, 92 départements ont mis en place des pôles départementaux d'éloignement, permettant de mieux organiser l'action de l'ensemble des services de l'État : police aux frontières, sécurité publique, gendarmerie, services préfectoraux.

· Enfin, la réforme de la politique de maîtrise des flux migratoires a bénéficié d'un réel accompagnement budgétaire. Les moyens consacrés au contrôle de l'immigration ont fortement augmenté que ce soit en matière de fonctionnement (les effectifs de la police aux frontières ont augmenté de 11,4 % entre 2001 et 2006) ou d'investissement avec un plan immobilier de construction de centres de rétention administrative qui permettra de faire passer le nombre de places disponibles de 968 en juin 2002 à 1500 aujourd'hui, avec un objectif de 2 500 places en juin 2007.

Le succès de la loi du 26 novembre 2003 reposait en effet sur la nécessité de déployer un effort considérable pour accroître le nombre de places disponibles en cra. En effet, l'un des principaux apports de cette loi étant de permettre l'augmentation de la durée de rétention, il en résultait mécaniquement une pression sur les capacités d'accueil quotidiennes des cra. De fait, le taux d'occupation moyen des cra est élevé puisqu'il était en moyenne de 83 % en 2005.

Ce vaste programme immobilier a aussi pour but d'améliorer sensiblement les conditions de vie en rétention, afin de respecter, à l'échéance prévue du 31 décembre 2006, les normes en matière de confort, d'équipement et de prestations prévues aux articles 13 à 15 du décret n° 2005-617 du 30 mai 2005.

B. DES RÉSULTATS INCONTESTABLES

Après la dérive constatée entre 1997 et 2002, la France a repris le contrôle de ses flux migratoires.

Depuis 2002, la pression migratoire à nos frontières semble s'être stabilisée, comme l'illustrent par exemple la baisse du nombre de jours moyens passés en zone d'attente, passé de 5 jours en 2003 à 2 jours en 2005, et l'importante baisse du nombre de demandes d'asile à la frontière, passé de 7 786 en 2002 à 3 281 en 2005. En effet, l'amélioration des méthodes de la paf et le vote de dispositions législatives ont permis l'amélioration d'une situation totalement dégradée, dont les deux symboles étaient l'infamant camp de réfugiés de Sangatte et l'encombrement de la zone d'attente de l'aéroport Roissy Charles-de-Gaulle, qui était au bord de l'explosion.

En matière d'éloignement, les progrès sont également considérables. En 2002, dernière année complète avant le vote de la loi de 2003, le nombre de reconduites effectives avait atteint 10 067, pour 49 124 mesures prononcées (soit un taux de 22,5 %). En 2004, le nombre d'éloignements effectifs s'élevait déjà à 15 660 (sur 69 602 mesures prises), et le chiffre des 20 000 a été approché en 2005 (19 849 reconduites en métropole). Un doublement a néanmoins été donc en trois ans, ce qui constitue un progrès remarquable. Cette amélioration a été rendue possible par la forte mobilisation des services interpellateurs et par la fixation d'objectifs quantitatifs à chaque préfet. L'amélioration sensible de la délivrance des laissez-passer consulaires est également l'une des raisons de l'augmentation du nombre d'éloignements effectifs. Grâce à l'allongement des délais de rétention et à la décision prise par les cici du 27 juillet et du 25 août 2005 de mener une action diplomatique ciblée contre les consulats les plus récalcitrants, le taux de délivrance est passé de 28,75 % en 2003, à 35 % en 2004, et 45,73% en 2005.

En 2006, le Gouvernement s'est donné l'objectif ambitieux d'atteindre 25 000 reconduites. Les résultats du premier trimestre sont encourageants, avec 5505 éloignements réalisés, soit une hausse de 24,24 % par rapport au premier trimestre 2005.

Des progrès considérables ont également été enregistrés dans le traitement des demandes d'asile en France, même si notre pays reste la première destination européenne choisie par les demandeurs d'asile. Ainsi, la mise en application de la loi du 10 décembre 2003 relative au droit d'asile (4) a permis de faire jouer à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (ofpra) un rôle de guichet unique pour recueillir les demandes d'asile au titre de la protection subsidiaire (procédure qui s'est substituée à l'« asile territorial » créé par la loi du 11 mai 1998 (5) lequel supposait d'abord un examen par l'ofpra, puis une demande d'asile adressée à la préfecture). Surtout, la création d'une liste nationale des pays d'origine sûrs a permis d'enregistrer en 2005 une baisse de 9,7 % de la demande d'asile adressée à la France et de réduire considérablement le délai moyen d'instruction par l'ofpra des premières demandes d'asile, puisque ce délai est passé de 258 jours en 2003 à 108 jours en 2005.

Toutefois, cette efficacité accrue, en conduisant à rejeter rapidement un plus grand nombre de demandes infondées, a inévitablement augmenté le nombre de déboutés du droit d'asile. Ainsi, comme le souligne le rapport d'information de votre commission des Finances relatif au suivi des travaux de la mission d'évaluation et de contrôle sur l'évolution des coûts budgétaires des demandes d'asile du 5 avril dernier (6), le nombre de personnes déboutées de leur demande d'asile n'a cessé de croître depuis cinq ans, passant de 25 981 en 2001 à 55 678 en 2005. Cette hausse, qui pourrait se poursuivre au cours des prochains mois du fait de la mobilisation des services de l'ofpra, appelle donc des mesures spécifiques pour mieux identifier et éloigner les déboutés du droit d'asile.

C. UNE SITUATION QUI RESTE PRÉOCCUPANTE OUTRE-MER

La lutte contre l'immigration clandestine revêt une importance particulière outre-mer, en raison du nombre très élevé d'infractions aux règles d'entrée et de séjour des étrangers qui y sont commises.

Selon le rapport de la commission d'enquête du Sénat sur l'immigration clandestine publié le 7 avril dernier (7), le nombre d'étrangers en situation irrégulière, par nature difficile à déterminer avec précision, serait compris entre 30 000 et 35 000 personnes en Guyane (ce qui représente de 20 à 25 % de la population de ce département) et avoisinerait sans doute 5 000 personnes en Guadeloupe. Surtout, le rapport de la mission d'information de votre commission sur la situation de l'immigration à Mayotte, rendu public le 8 mars dernier (8) à l'issue d'investigations très complètes menées sur place, estime qu'entre 45 000 et 60 000 immigrés clandestins résident sur cette île, représentant près de 30 % de sa population.

En revanche, le nombre d'étrangers en situation irrégulière ne s'élèverait au plus qu'à quelques centaines de personnes dans chacune des autres collectivités ultramarines. Il paraît donc incontestable que Mayotte, la Guyane et la Guadeloupe sont soumises à une pression migratoire particulièrement élevée. Celle-ci s'explique essentiellement par :

-  leur proximité géographique avec des zones où la population est réduite à une vie misérable. Ainsi, la richesse par habitant est neuf fois plus élevée à Mayotte qu'aux Comores (distantes de 70 kilomètres seulement) et en Guadeloupe qu'en Haïti.

-  la porosité des frontières séparant, dans ces régions, la France d'autres États. Les frontières de la France en Guyane s'étendent sur 3 000 kilomètres, alors que la forêt amazonienne recouvre 95 % de la superficie de ce territoire, rendant très difficile la surveillance des zones les plus reculées. À Mayotte et en Guadeloupe, l'insularité des collectivités appelle des moyens de surveillance lourds (radars, vedettes, hélicoptères) pour détecter et intercepter les embarcations clandestines (9) - s'agissant de la Guadeloupe, il convient également de noter qu'à Saint-Martin, l'absence de marquage frontalier clair rend possible le passage sans formalités de nombreux étrangers de la partie néerlandaise de l'île à sa partie française.

Face à cette situation inquiétante, le Gouvernement a engagé depuis 2002 une politique déterminée de retour à la loi, conduisant à accroître chaque année le nombre de reconduites à la frontière. Il convient ainsi de rappeler qu'en 2005, il a été effectué près de 20 000 éloignements outre-mer (contre 15 660 en 2004 et 11 692 en 2003), ce qui représente près de 44 % du total national des éloignements effectifs (qui s'élève à 35 373) (10). Les moyens de la police aux frontières (paf) ont été sensiblement accrus au cours des dernières années : selon le rapport de la commission d'enquête sénatoriale précitée, depuis 2001, ses effectifs ont augmenté de 15 % en Guadeloupe et, surtout, doublé en Guyane et à Mayotte.

Cette immigration clandestine massive constitue assurément un facteur important de déstabilisation sociale en Guadeloupe, en Guyane et surtout à Mayotte, dont le rattrapage économique et social pourrait être menacé de ce seul fait : à Mayotte, la délinquance est en progression, le travail clandestin gangrène des secteurs entiers de l'économie, des zones d'habitat illégal et insalubre font leur apparition, tandis que les écoles et les maternités sont souvent surchargées (à la maternité de Mamoudzou (11) par exemple, près de 70 % des naissances sont le fait de femmes en situation irrégulière). Les proportions prises par les flux migratoires dirigés vers ces trois collectivités justifient donc, non seulement de poursuivre le renforcement des moyens des forces de l'ordre et de renforcer les actions de coopération et d'aide au développement des pays sources, mais aussi d'adapter aux réalités locales certaines dispositions législatives qui y sont applicables, notamment en matière de police des étrangers.

II.-  LA FRANCE DOIT DORÉNAVANT PASSER À UNE APPROCHE PLUS STRATÉGIQUE DE SA POLITIQUE MIGRATOIRE

La loi du 26 novembre 2003 est donc le socle qui a permis d'améliorer considérablement la maîtrise des flux migratoires. Pour autant, une politique migratoire ne saurait se contenter de cet aspect, même s'il constitue le préalable indispensable à toute politique migratoire volontariste.

Comme l'a fait remarquer au rapporteur Mme Jacqueline Costa-Lacoux, présidente de l'observatoire statistique de l'immigration et de l'intégration, toutes les réformes législatives menées depuis 1974 étaient centrées, sans grand succès d'ailleurs, sur la maîtrise de l'immigration. Le projet de loi relatif à l'immigration à l'intégration constitue donc une évolution considérable car, pour la première fois depuis la décision prise en 1974 de fermer les frontières à l'immigration de travail, une réforme prend acte de la nécessité de disposer d'une politique globale en matière d'immigration.

A. SE DONNER LES MOYENS D'UNE IMMIGRATION EN RELATION AVEC LES BESOINS DE LA SOCIÉTÉ FRANÇAISE

Depuis 30 ans, la politique migratoire de la France est centrée autour d'un discours officiel, la fermeture des frontières à l'immigration légale, qui ne correspond pas à la réalité dans la mesure où la France délivre chaque année environ 160 000 premiers titres de séjour. Il est donc faux de dire que la France est fermée à l'immigration, alors que dans le même temps, cette immigration légale est quasi exclusivement une immigration « de droit », c'est-à-dire qu'elle ne relève d'aucune stratégie d'ensemble, d'aucune politique volontariste.

Cette absence de politique migratoire est doublement dangereuse. Tout d'abord, elle fait le lit de ceux qui prônent une chimérique immigration zéro et exploitent l'hiatus entre le discours officiel de la fermeture des frontières, et la réalité constatée par les citoyens. En outre, afin de limiter ce phénomène apparemment inéluctable, les majorités successives ont bâti des procédures destinées à décourager l'immigration, dont le seul résultat a été de dissuader la venue des migrants répondant à un réel besoin, sans avoir aucun effet sur le développement de l'immigration familiale par exemple. Cette politique est donc totalement inefficace et ce projet de loi se donne l'ambitieux objectif d'y parvenir.

La faillite de ce système est particulièrement évidente dans le domaine de l'immigration de travail. En effet, le principe qui fonde notre « politique » en la matière est que le recours à l'immigration de travail ne doit pas se faire au détriment de l'emploi local. Si ce principe peut sembler relever du bon sens, sa mise en œuvre a été un échec. En effet, la France cumule un très fort taux de chômage, 9,6 % de la population active, avec des besoins de main-d'œuvre non satisfaits dans de très nombreux secteurs. Pourtant, les entraves mises au recrutement de travailleurs étrangers font que les entreprises ne parviennent pas à trouver dans l'immigration de travail la main-d'œuvre dont ils ont pourtant besoin. En effet, tant les travaux de la théorie économique (12) que les observations empiriques montrent que l'immigration ne porte pas préjudice aux opportunités d'emploi des autochtones. L'ouverture massive du marché de l'emploi britannique et irlandais aux travailleurs issus des pays d'Europe centrale et orientale le 1er mai 2004 n'a ainsi pas modifié la situation particulièrement flatteuse de ces pays en matière de chômage. L'immigration de travail permet en effet aux entreprises de trouver la main-d'œuvre qu'elle ne trouve pas sur le marché local, ce qui signifie aussi que l'État doit se donner les moyens d'une adéquation entre les besoins de son économie et les personnes qu'il fait venir.

Actuellement, le système français fonctionne à l'inverse de ce modèle. En effet, il est faux de dire que l'immigration de travail est fermée puisque plus de 100 000 étrangers se voient délivrer chaque année un titre de séjour qui leur permet de travailler. Mais au lieu de permettre de répondre aux besoins de l'économie française, cette immigration pèse au contraire négativement sur le marché de l'emploi. En effet, dans leur immense majorité, ces étrangers ont été admis au séjour pour motifs familiaux ; ils ne correspondent pas aux besoins de l'économie française. Au contraire, ils viennent gonfler le nombre des demandeurs d'emploi, ce qui explique le fort taux de chômage de la population étrangère en France. De plus, cette importante immigration sur laquelle la France n'a aucune prise, a un effet néfaste sur la partie de l'immigration sur laquelle elle dispose d'un pouvoir décisionnaire. En 2005 par exemple, l'immigration pour motif de travail a concerné seulement 11 400 personnes, soit 7 % des flux migratoires accueillis par la France.

Notre absence de politique migratoire pèse ainsi sur la compétitivité de notre économie. Les entraves mises en place pour « protéger » la France de l'immigration n'ont nullement permis de freiner quantitativement les entrées. Par contre, elles ont fortement dissuadé la venue des migrants les plus qualifiés. Or, la politique migratoire doit être l'un des éléments qui contribue à l'attractivité du territoire français. À cet égard, la position de la France, et plus généralement de l'Europe, est inquiétante. La Commission européenne soulignait ainsi récemment que 54 % des immigrés originaires du Moyen-Orient et d'Afrique du Nord et titulaires d'un diplôme universitaire résident aux États-Unis, tandis que 87 % de ceux qui n'ont pas achevé leurs études primaires ou qui n'ont qu'un niveau d'éducation primaire ou secondaire se trouvent en Europe. Il est donc devenu urgent de réagir et de permettre à l'économie française de pouvoir accueillir des cadres dirigeants, des chercheurs, ainsi que les étudiants les plus brillants, venant du monde entier, ce qui exige de disposer d'une politique migratoire mieux adaptée à la réalité des besoins.

Si cette nécessité semble relativement incontestable, ses conséquences pour les pays de départ font l'objet d'une vive controverse. La mise en place de dispositifs favorisant l'accueil non seulement de migrants à haut potentiel, mais plus globalement des « forces vives » des pays d'origine constitue-t-elle un « pillage » du tiers-monde ? Cette question est légitime et doit être prise en compte dans la définition de la politique d'accueil, mais votre rapporteur ne partage globalement pas cette objection :

-  cette critique prend tout d'abord insuffisamment en compte la réalité des migrations internationales contemporaines et de la compétition internationale existant entre les différentes nations industrialisées. S'agissant du cas particulier des étudiants, comme le note judicieusement Patrick Weil (13), « Cette attitude est non seulement incohérente mais aussi absurde. Les citoyens africains, asiatiques, sud-américains et ceux d'autres pays tiers, lorsqu'ils sont diplômés d'une université européenne, sont sur le marché mondial des diplômés. S'ils ne souhaitent pas retourner dans leur pays d'origine, personne ne pourra les y contraindre. Et si l'Europe leur refuse le droit de séjour, ils recevront une offre d'emploi des États-Unis, du Japon, du Canada ou de l'Australie et seront « perdus » non seulement pour leur pays d'origine mais aussi pour le pays dans lequel ils ont effectué leur formation. » ;

-  en outre, l'émigration a également des effets positifs pour les pays d'origine dans la mesure où les travailleurs étrangers renvoient vers leur pays d'origine une part substantielle des revenus qu'ils perçoivent dans le pays d'accueil, estimée par l'insee à 2,6 milliards d'euros en 2003 pour la France ;

-  par ailleurs, une part importante des immigrés, notamment à haut potentiel, retourneront dans leur pays d'origine et pourront faire bénéficier celui-ci des connaissances et de l'expérience acquises en Occident, alors même que leur pays pouvait ne pas disposer des infrastructures leur permettant de mener leur vie professionnelle dans les meilleures conditions ;

-  enfin, il faut cependant insister sur le lien nécessaire entre immigration et aide au développement, c'est-à-dire privilégier le co-développement (14). À cet égard, l'Union européenne, et tout particulièrement la France, ont probablement un sens plus aigu de leurs obligations et de leurs responsabilités en la matière que les pays traditionnels d'émigration qui cherchent avant tout à favoriser une immigration de peuplement.

B. ASSURER ENFIN L'INTÉGRATION DES NOUVEAUX ARRIVANTS DANS LA SOCIÉTÉ FRANÇAISE

Les faiblesses de la politique d'accueil et d'intégration de notre pays sont aujourd'hui avérées. Il existe certes un discours général sur ce thème, mais il semble destiné non pas à accompagner la politique d'immigration, mais plutôt à pallier l'existence de celle-ci. Ainsi, le développement de la politique de la ville se fondait sur une approche beaucoup trop générale, totalement déconnectée des impératifs concrets d'intégration des populations admises chaque année au séjour en France.

Jusqu'à la création du contrat d'accueil et d'intégration en 2003, la France ne disposait ainsi d'aucun outil spécifique en direction des primo-arrivants, contrairement à l'immense majorité de nos partenaires. Au prétexte de ne pas les stigmatiser, ils ont en fait été laissés à leur sort, ce qui n'a pu que contribuer à accentuer tensions et malaises dans la société française. Pourtant, il semble évident que l'immigration conduit à l'échec si des efforts ne sont pas faits pour favoriser l'accès à l'emploi, au logement, à une connaissance suffisante de la langue française et des valeurs de la République.

La France est un pays d'immigration, elle a su brasser des populations d'origines très diverses et pourra continuer à le faire, à condition que les étrangers qui s'installent en France soient insérés dans la société française. Une politique d'intégration digne de ce nom doit donc se donner les objectifs suivants :

-  imposer à toutes les personnes étrangères qui s'installent durablement un parcours d'intégration. À cet égard, un certain volontarisme est nécessaire et il n'est plus possible de se contenter d'offrir des outils d'intégration qui peuvent être ou non utilisés ;

-  conditionner résolument intégration effective et installation durable sur le territoire. En effet, l'intégration ne doit plus se présumer, en fonction de liens familiaux par exemple, mais elle doit être strictement évaluée et répondre à des critères précis. De plus, l'installation durable en France doit être réservée à ceux qui ont choisi de respecter les valeurs de notre pays et d'en apprendre la langue.

III.-  UN PROJET DE LOI DESTINÉ À METTRE EN œUVRE UNE NOUVELLE POLITIQUE DE L'IMMIGRATION

A. COMPLÉTER LES OUTILS DE MAÎTRISE DES FLUX MIGRATOIRES

Afin de compléter les outils offerts par la loi du 26 novembre 2003, le projet de loi contient des dispositions permettant d'améliorer encore la lutte contre l'immigration clandestine.

1. Redonner à la France les moyens de définir sa politique migratoire

La France doit retrouver une certaine maîtrise de l'identité des personnes qu'elle accueille. Il est vrai que certaines personnes ont un droit au séjour en France, mais l'immigration vers notre pays ne doit pas pour autant passer par l'utilisation du fait accompli. La délivrance d'un visa de long séjour (article 2) devient la condition nécessaire de l'immigration en France puisqu'il sera dorénavant exigé, sauf exceptions, préalablement à la délivrance d'un premier titre de séjour. Il s'agit par ailleurs d'un moyen de mieux associer les services diplomatiques et consulaires à la mise en œuvre de la politique migratoire.

Le développement extrêmement spectaculaire des mariages mixtes a par exemple entraîné une multiplication par huit des titres de séjour accordés pour ce motif depuis 1997. S'il n'est pas question de revenir sur le droit constitutionnel au mariage, il est néanmoins indispensable de maîtriser ce phénomène et de se donner les moyens de permettre un véritable contrôle de la réalité de ces unions.

En matière de lutte contre l'immigration clandestine, la crédibilité d'un pays est essentielle. La France doit donc affirmer avec force sa volonté de faire appliquer les règles qu'elle s'est données en matière d'entrée et de séjour des étrangers. C'est pourquoi il était nécessaire de mettre fin à la règle donnant un droit au séjour à toute personne ayant réussi à se maintenir irrégulièrement sur le territoire depuis plus de dix ans. Ce système parfois qualifié de « régularisation au fil de l'eau » est injustifiable dans son principe : s'il faut laisser aux préfets la possibilité de régulariser des personnes dans un but humanitaire, ce que permet le projet de loi, il est inconcevable de récompenser, en en faisant un droit, une violation continue des lois de la République.

2. Simplifier les procédures d'éloignement des étrangers en situation irrégulière

Les procédures d'éloignement des étrangers en situation irrégulière sont simplifiées pour tenir compte de l'accroissement considérable du contentieux administratif en matière de droit des étrangers ces dernières années. Il est ainsi devenu le premier motif de contentieux devant les tribunaux administratifs passant de 16 % à 24 % des affaires enregistrées entre 2000 et 2005. Le seul contentieux de la reconduite est passé de 35 % à 46 % du contentieux des étrangers pendant la même période.

Le projet de loi propose une réforme de bon sens pour répondre à cette situation : coupler dorénavant les décisions concernant le refus d'un titre de séjour avec une obligation de quitter le territoire (article 36). Il existe actuellement deux décisions distinctes : la première concernant le refus de titre qui est assortie d'une simple invitation à quitter le territoire français (iqtf), la deuxième imposant la reconduite à la frontière. Dans la mesure où les personnes qui se voient refuser le droit au séjour ont vocation à quitter le territoire, la procédure actuelle n'apporte aucune garantie supplémentaire à l'étranger mais rend le dispositif extrêmement complexe.

Dorénavant, une seule et même décision indiquera à l'étranger que celui-ci ne dispose d'aucun droit au séjour et qu'il doit, en conséquence, quitter le territoire français. Pour autant, le nouveau mécanisme ne retirera aucun droit à l'étranger. En effet, son droit au recours est entièrement préservé tout en simplifiant les procédures pour les préfectures et les tribunaux administratifs. En effet, si l'étranger n'est pas mis en rétention pendant le délai de jugement de son recours, fixé à trois mois maximum, le tribunal se prononcera, par un seul jugement, sur les deux aspects de la décision (refus de titre et éloignement). Ce système est préférable tant pour la cohérence de cette décision que pour la bonne administration de la justice. Par ailleurs, dans un souci de préserver les droits de l'étranger, si celui-ci est mis en rétention, une procédure juridictionnelle d'urgence s'appliquera (jugement en 72 heures), mais elle ne portera que sur le volet « éloignement » de la décision et non sur le volet « refus de titre ».

Au total, cette réforme voulue par la juridiction administrative devrait conduire à la suppression des arrêtés de reconduite à la frontière par voie postale dont le taux d'exécution est extrêmement faible.

3. Réduire l'attrait d'un droit de la nationalité trop souvent détourné

La recherche d'une meilleure qualité de vie est évidemment la première raison expliquant l'existence de flux migratoires à destination des pays développés. Toutefois, le droit de la nationalité du pays d'accueil joue également un rôle déterminant pour stimuler ou, au contraire, décourager ces flux. Ainsi, la perspective d'une acquisition aisée de la nationalité française constitue une cause importante d'immigration non maîtrisée en France.

M. Nicolas Sarkozy, ministre d'État, ministre de l'Intérieur et de l'aménagement du territoire, entendu par votre commission le 29 mars dernier, a souligné à juste titre l'important développement que connaissent actuellement en France les mariages mixtes, dont le nombre est passé de 14 303 en 1997 à 50 270 en 2004. La tradition d'accueil et d'ouverture de la société française envers l'étranger et l'augmentation du nombre d'unions sincères entre un Français et un étranger ne suffisent pas à expliquer une telle évolution.

Le titre IV du projet de loi s'inscrit donc dans le prolongement de l'action déjà entamée par le Gouvernement pour limiter les détournements de procédure auxquels donne actuellement lieu l'acquisition de la nationalité française à raison du mariage. Ainsi, le projet de loi relatif au contrôle de la validité des mariages, adopté en première lecture par la représentation nationale le 22 mars dernier, a constitué la première étape.

Le présent projet de loi propose de porter de deux à quatre ans la durée de communauté de vie maritale exigée de ces couples mixtes pour que le conjoint étranger puisse acquérir la nationalité française, de trop nombreuses unions étant actuellement dissoutes sitôt ces deux années écoulées (article 59). Il sera bien entendu toujours exigé du conjoint étranger une connaissance suffisante de la langue française, comme l'a prévu la loi du 26 novembre 2003, car cela constitue un facteur essentiel d'intégration.

Le projet de loi prévoit également de faire passer d'un à deux ans le délai pendant lequel le Gouvernement pourra s'opposer, par décret en Conseil d'État, à l'acquisition de la nationalité française en cas d'indignité ou de défaut d'assimilation de l'étranger (article 60). Ces situations, bien que rares - elles ne concernent actuellement qu'une vingtaine de cas par an -, appellent une vigilance particulière des pouvoirs publics : il s'agit par exemple de personnes ayant subi dans un autre pays de graves condamnations pénales ou impliquées dans des activités de terrorisme. Le délai d'un an étant souvent trop court pour que l'administration obtienne les informations requises et fasse aboutir la procédure, l'allongement proposé constituera une avancée importante.

Dans le même esprit et pour des raisons également liées au recoupement des informations, il est proposé de porter d'un à deux ans le délai pendant lequel le ministère public peut contester, en cas de non respect des conditions légales, l'enregistrement de la déclaration de nationalité du conjoint de Français (article 63).

Enfin, le projet de loi réduit la liste des cas de naturalisations pour lesquels la condition de résidence de cinq ans n'est pas exigée (articles 61 et 62). Ainsi, les enfants et conjoints de personnes devenues françaises devront avoir satisfait cette « condition de stage » pour devenir français. Il paraît en effet légitime d'attendre de ces personnes une communauté de vie en famille sur le sol français, de nature à favoriser leur bonne assimilation.

De même, les ressortissants d'États sur lesquels la France a, dans le passé, exercé sa souveraineté, seront tenus, s'agissant de la condition de résidence, de respecter la règle de droit commun pour devenir Français. Le maintien de la dérogation qui leur était accordée n'est plus justifié par une récente indépendance et risquerait aujourd'hui de créer un « appel d'air » pour des personnes originaires, notamment, d'Afrique du Nord, comme en atteste l'évolution récente des statistiques dans ce domaine (15).

4. Améliorer les conditions d'accueil des demandeurs d'asile

La République, depuis la Révolution française, a donné une portée réellement universelle aux Droits de l'homme qu'elle a proclamés, en accueillant sur son territoire les « combattants de la liberté » et, plus largement, toute personne persécutée dans son pays d'origine.

Le projet de loi soumis à la représentation nationale s'inscrit assurément dans cette continuité, en proposant des modifications qui ne bouleversent pas les procédures juridiques auxquelles sont soumis les demandeurs d'asile, mais permettront de les accueillir plus dignement. La France a, en effet, été confrontée depuis 1998 à une hausse spectaculaire des demandes d'asile (voir ci-après) - avec 42 541 demandes d'asile déposées en 2005 (16), elle demeure l'État européen le plus choisi. Cette hausse a conduit à un ralentissement de l'instruction des dossiers des personnes concernées et à une dégradation des conditions d'hébergement des demandeurs d'asile.

Évolution de la demande d'asile de 1973 à 2005

Source : Office français de protection des réfugiés et apatrides (ofpra)

Le titre V du projet de loi propose donc de remédier à cette situation en confortant l'existence législative de la liste nationale des pays d'origine sûrs, comme le permet la législation européenne (17) (article 64) - cette liste pourra donc coexister avec une liste communautaire dont l'élaboration promet d'être longue. La première liste nationale, adoptée par le conseil d'administration de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (ofpra) le 30 juin dernier, commence en effet à porter ses fruits en dissuadant les demandes d'asile purement dilatoires. Ainsi, depuis son adoption, les personnes originaires des 12 pays y figurant ne représentent plus que 2,2 % des demandeurs, contre 11,4 % auparavant. Il convient de rappeler que les personnes concernées ne sont pas privées de l'examen individuel de leur demande mais l'instruction est soumise à une procédure prioritaire devant l'ofpra (qui ne dure que 15 jours au plus, contre environ deux mois et demi pour les autres demandes d'asile), ce qui abrège une période d'incertitude souvent difficile pour les familles concernées.

Le projet de loi donne également un fondement législatif à la création des Centres d'accueil pour demandeurs d'asile (cada), qui ont vocation à n'accueillir que les demandeurs d'asile (article 65). La création de structures spécifiques constituera un progrès matériel pour ces derniers, qui sont actuellement accueillis dans des conditions très difficiles, notamment dans des hôtels délabrés au titre de l'hébergement d'urgence et dans les centres d'hébergement et de réinsertion sociale (chrs). Le projet de loi permettra également de mieux les distinguer des réfugiés, qui doivent être logés dans les conditions de droit commun, et des déboutés du droit d'asile, qui doivent être éloignés.

Enfin, l'allocation temporaire d'attente, qui a remplacé l'allocation d'insertion en vertu de la dernière loi de finances et devrait concerner entre 40 000 et 50 000 personnes, pourra être versée, à titre humanitaire uniquement, à des personnes qui n'y sont en principe plus éligibles - telles que les personnes originaires d'un pays sûr (article 66).

5. Assurer la libre circulation des personnes au sein de l'Union européenne

Les engagements européens de la France conduisent à appliquer aux immigrés venus d'un autre État membre de l'Union européenne des règles plus favorables que celles qui sont ordinairement appliquées aux étrangers (18).

· Ainsi, conformément au principe communautaire traditionnel de libre circulation des personnes, la directive 2004/38/CE du 29 avril 2004 oblige les États membres à assurer aux ressortissants européens, ainsi qu'aux membres de leur famille, le droit de circuler et de séjourner librement sur leur territoire national. Le chapitre V du titre Ier du projet de loi transpose fidèlement dans la législation française cette directive, qui subordonne le droit au séjour de plus de trois mois au respect de plusieurs conditions, ayant trait au niveau de ressources du ressortissant et à son affiliation à un régime d'assurance maladie (article 16). Il convient en effet d'éviter que ces personnes ne deviennent une charge excessive pour le système d'assistance sociale de l'État membre d'accueil. Enfin, ces « immigrés communautaires » resteront tenus au respect de l'ordre public, ce qui permettra d'éloigner du territoire français les fauteurs de troubles.

Votre rapporteur se félicite qu'il soit prévu un enregistrement administratif de tous ces ressortissants communautaires, afin de mieux connaître des mouvements migratoires qui, dans certaines régions de France, peuvent modifier sensiblement la composition de la population ; cet enregistrement pourrait être effectué à l'échelon communal, qui est le plus adapté pour cette démarche de proximité.

· Le projet de loi assure également, au chapitre V du même titre, la transposition, devenue urgente, de la directive 2003/109/CE du 25 novembre 2003 relative aux ressortissants de pays tiers de longue durée (articles 17 à 22).

Il s'agit d'étrangers provenant de pays extérieurs à l'Union européenne, qui acquièrent, pour eux-mêmes et leur famille, un droit au séjour privilégié dès lorsqu'ils ont séjourné plus de 5 ans dans un État membre. Ils peuvent alors demander et obtenir un titre de séjour en France sous réserve qu'ils satisfassent à une condition de ressources et qu'ils soient affiliés à un régime d'assurance maladie.

B. UN MEILLEUR ENCADREMENT DE L'IMMIGRATION FAMILIALE

1. La modification des conditions du regroupement familial (articles 30 à 32)

La Constitution reconnaît le droit de chacun de mener une vie familiale normale, mais, s'agissant du regroupement familial, le Conseil constitutionnel a rappelé plusieurs fois que ce droit devait non seulement s'exercer dans le respect de l'ordre public et de la santé publique mais que le législateur pouvait subordonner l'exercice effectif de ce droit à des conditions, concernant notamment le niveau des ressources et les normes de logement.

Le projet de loi indique que l'étranger qui souhaite faire venir sa famille devra séjourner en France depuis au moins 18 mois au lieu d'un an seulement actuellement.

Il devra en outre être en mesure de pourvoir aux besoins de sa famille par les ressources de son seul travail conformément à la directive 2003/86/CE du 22 septembre 2003 relative au regroupement familial. De nombreuses prestations sociales actuellement prises en compte dans le calcul des ressources ne le seront plus, comme le rmi par exemple.

En revanche, le projet de loi ne modifie pas les conditions de logement alors que celles-ci ne correspondent manifestement pas à des normes acceptables pour une famille vivant en France (19). Aujourd'hui, une famille de dix personnes peut ainsi vivre dans un logement de 80 m².

Enfin, une nouvelle condition est mise en place : le demandeur du regroupement familial devra se conformer aux principes qui régissent la République française - et, ce faisant, faire la preuve de sa volonté d'intégration. Il ne s'agit pas là d'exiger du demandeur qu'il respecte une condition d'intégration précise, par exemple en matière de maîtrise de la langue française, mais de permettre à l'administration de refuser un regroupement familial au bénéfice d'une personne dont le comportement est incompatible avec les valeurs de la République, comme l'égalité entre les sexes par exemple.

2. L'encadrement des régularisations en raison des « liens personnels et familiaux »

En application de l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme, la France continuera à délivrer des cartes de séjour temporaire aux personnes ayant des liens personnels et familiaux importants avec la France.

Mais le nombre de cartes de séjour délivrées sur ce fondement est passé d'environ 2 800 en 1998 à 13 200 en 2005, ce qui représente plus de la moitié des effectifs concernés par le regroupement familial. Cette catégorie avait vocation à être subsidiaire, c'est-à-dire à régler le cas de personnes dans des situations spécifiques. Il s'avère qu'elle est au contraire devenue un moyen d'obtenir un titre de séjour sur des critères pour le moins flous.

Il était donc indispensable de fixer les critères permettant d'apprécier cette condition (article 24). Pour obtenir une carte de séjour à ce titre, l'étranger présent en France devra justifier de l'ancienneté, la stabilité, l'intensité de ses liens en France, de ses conditions d'existence dans notre pays ainsi que de son insertion dans notre société.

C. DES DISPOSITIONS FAVORISANT UNE IMMIGRATION CHOISIE

1. Accueillir les meilleurs étudiants étrangers

Le projet de loi propose de rendre l'enseignement supérieur français plus attractif pour les meilleurs étudiants étrangers (article 7). En effet, si leur nombre est important en valeur absolue (255 000 en 2004-2005, soit 11,3 % des effectifs de l'enseignement supérieur), les caractéristiques de la population étudiante (fort taux d'échec, concentration sur le premier cycle et sur certaines disciplines) permettent de douter de l'attractivité du système français d'enseignement supérieur.

Certaines dispositions ont ainsi pour objectif de réduire les formalités administratives pesant sur les étudiants. Certains étudiants ayant fait l'objet d'un choix dans leur pays d'origine bénéficieront d'une carte de séjour de plein droit. Seront notamment visés les étudiants qui seront passés par les centres pour les études en France, progressivement mis en place dans l'ensemble de nos ambassades, à partir d'une expérimentation menée en Chine depuis 2003 et étendue à cinq autres postes diplomatiques (Algérie, Tunisie, Maroc, Vietnam, Sénégal). De plus, cette carte pourra dorénavant être valable pour une durée de plusieurs années, ce qui donnera une stabilité appréciable pour les étudiants dont le début du parcours a montré le sérieux du projet.

Par ailleurs, le projet de loi propose une mesure particulièrement novatrice en ce qui concerne les jeunes diplômés de nationalité étrangère. Il sera ainsi mis fin au principe bien établi selon lequel les étudiants étrangers doivent revenir dans leur pays d'origine à l'issue de leur formation. En effet, les jeunes diplômés étrangers venant de terminer leur master bénéficieront d'une autorisation de séjour de six mois pour chercher un travail afin d'acquérir une première expérience professionnelle en relation avec leurs études. S'ils trouvent un emploi correspondant à leur formation, ils se verront alors délivrer une carte de séjour. Les établissements français d'enseignement supérieur pâtissaient de la frilosité française en la matière, les meilleurs étudiants préférant suivre leur cursus dans des pays leur offrant des perspectives de carrière après leurs études.

2. L'ouverture encadrée de l'immigration de travail (article 10)

Les procédures actuelles permettant à une entreprise de recruter des travailleurs étrangers ne sont pas adaptées aux besoins de l'économie française. En effet, la « fermeture » des frontières à l'économie de travail n'a pas réduit le nombre d'étrangers rejoignant chaque année le marché du travail, souvent sans réussir à s'y insérer, tout en empêchant le recrutement des travailleurs répondant à des besoins avérés. Ce système absurde et procédurier devait donc être modifié ; les principales branches professionnelles connaissant des pénuries de main-d'œuvre rencontrées par votre rapporteur le demandent. Il y a en effet un important potentiel de croissance inexploité qui profitera à l'ensemble de l'économie française.

Il est ainsi proposé de lever le principal obstacle à l'immigration de travail : dans des régions et des secteurs handicapés par une pénurie structurelle de main d'œuvre (agriculture, bâtiment, hôtellerie-restauration,...), il sera désormais possible de recruter un travailleur étranger sans se voir opposer la situation de l'emploi. Cela ne signifie pas pour autant une ouverture généralisée. En effet, la France gardera la maîtrise de l'immigration de travail : l'immigration ne restera possible dans ce cadre que pour les travailleurs étrangers ayant signé préalablement à leur entrée en France un contrat de travail avec une entreprise française, après vérifications des conditions de travail et de rémunération par les services de l'État.

Autant la procédure administrative d'autorisation de travail des étrangers sera assouplie pour les métiers qui figureront sur les listes par région, autant le système de la carte de séjour « salarié » sera au contraire maintenu. Les règles concernant le renouvellement de cette carte ne feront l'objet d'aucune modification, il est donc particulièrement malhonnête de considérer que cette réforme privilégie une « immigration jetable ». Au contraire, la France peut être fière de développer l'immigration de travailleurs, c'est-à-dire de personnes qui se rendront en France pour participer au développement de son économie, et qui pourront s'intégrer dans la société française d'autant plus facilement que le travail est certainement le meilleur vecteur de l'intégration.

Par ailleurs, pour répondre aux problèmes spécifiques du recrutement dans l'agriculture, un effort particulier est consacré en direction des travailleurs saisonniers, avec la création d'une nouvelle carte de séjour temporaire d'une durée de trois ans permettant à son titulaire de séjourner et de travailler en France six mois par an. Une plus grande stabilité de la situation des travailleurs saisonniers étrangers est en effet un facteur de fidélisation de ceux-ci. Cette mesure sera donc utile pour les exploitants agricoles, qui ont de plus en plus de difficultés à trouver de la main-d'œuvre rapidement, et pour les saisonniers eux-mêmes qui gagneront en stabilité, mais aussi en liberté puisqu'ils pourront dorénavant changer d'employeur.

3. Se donner les moyens d'accueillir des migrants hautement qualifiés (article 12)

Pour accueillir des migrants qui contribueront au dynamisme et au rayonnement de notre pays, ainsi qu'au développement de leur pays, il est créé une carte « compétences et talents » d'une durée de trois ans, renouvelable. Cette carte sera attribuée en fonction de la personnalité des demandeurs, ce qui permettra d'identifier, dans leur pays, les meilleurs profils dont il serait judicieux de favoriser la venue en France. De plus, elle offrira des conditions particulièrement avantageuses (durée, accompagnement immédiat des familles...) qui sont de nature à favoriser l'attractivité de la France.

Les conditions de délivrance de la carte « compétences et talents » seront vitales dans la réussite du dispositif. En effet, la France a trop souvent la réputation d'un pays procédurier, ce qui nuit à son attractivité. Votre rapporteur souhaite donc que la procédure d'attribution de la carte soit lisible et le plus simple possible.

D. AMÉLIORER LES DISPOSITIFS D'INTÉGRATION DES POPULATIONS IMMIGRÉES

1. La rénovation du contrat d'accueil et d'intégration (article 4)

Le contrat d'accueil et d'intégration, créé en 2003 sur une base volontaire, devient obligatoire pour tous les migrants qui entrent en France afin de s'y installer durablement. Il comporte des engagements de l'État à l'égard du migrant (formation linguistique et civique, bilan de compétences professionnelles...).

En contrepartie, le migrant s'engagera à suivre les formations qui lui sont prescrites. Le respect du contrat sera le critère décisif d'évaluation de l'intégration effective et donc de l'obtention de la carte de résident.

Pour autant, la mise en œuvre du cai rénové exigera qu'un effort tout particulier soit consacré à la validation et au suivi du respect de ses obligations par l'étranger, qui conditionnera dans les faits la crédibilité du cai rénové. En effet, la signature du cai ne doit pas être un geste formel mais un engagement réel de la part du migrant à tout faire pour réussir son parcours d'immigration. La collectivité va consacrer un effort financier important pour la réussite de ce développement du cai ; elle est donc en doit d'attendre que l'étranger prenne au sérieux ce parcours d'intégration.

2. Renforcer le lien entre immigration durable et intégration

Depuis 2003, la délivrance de la carte d'intégration est subordonnée à une condition d'intégration que le projet de loi se propose de rendre réellement opérationnelle (article 5). Cette condition d'intégration comprend trois éléments : l'engagement personnel à respecter les principes qui régissent la République française, le respect effectif de ces principes et une connaissance suffisante de la langue française.

Afin de donner toute sa mesure à cette obligation d'intégration, les publics visés par celle-ci seront étendus par la réduction des cas de délivrance de plein droit de la carte de résident. Ainsi, les conjoints de Français et les étrangers présents en France depuis plus de dix ans devront, comme les autres, faire la preuve de leur intégration dans la société française (articles 27 et 28).

E. ADAPTER LES MODALITÉS DE LA LUTTE CONTRE L'IMMIGRATION CLANDESTINE OUTRE-MER

La singularité de la situation de l'immigration outre-mer conduit le Gouvernement à proposer dans le titre VI du projet de loi une série de mesures ciblées sur les collectivités territoriales les plus atteintes, en fonction des difficultés rencontrées en matière de recherche et d'éloignement des étrangers, ou encore s'agissant de la lutte contre le travail clandestin et des reconnaissances d'enfants de complaisance.

Cette démarche, qui permettra de combattre efficacement l'immigration clandestine sur le terrain, s'inscrit bien dans le cadre constitutionnel :

-  en mettant à profit la possibilité d'adapter les normes nationales aux spécificités locales. Cette faculté résulte, pour les départements d'outre-mer (DOM) de la Guyane et de la Guadeloupe, de l'article 73 de la Constitution (adaptation de la norme en fonction des « caractéristiques et contraintes particulières » de chaque DOM), et, pour la collectivité d'outre-mer (COM) de Mayotte, de son article 74 (élaboration de la norme en fonction des « intérêts propres » de chaque COM) ;

-  en conciliant les impératifs du maintien de l'ordre public avec ceux de la préservation des libertés individuelles. En outre, les adaptations législatives qui concernent les matières les plus sensibles, telles que la liberté d'aller et venir ou le droit de propriété, restent limitées dans le temps et dans l'espace et soumises au contrôle de l'autorité judiciaire.

· En matière de police des étrangers, le chapitre Ier du titre VI propose :

-  de faciliter l'éloignement des immigrés clandestins. Pour ce faire, il est d'abord prévu d'étendre, pour cinq ans, à l'ensemble de la Guadeloupe la possibilité, déjà en vigueur sur la commune de Saint-Martin, de reconduire à la frontière les étrangers, sans que le recours dirigé contre cette décision en suspende automatiquement l'exécution (article 67). Il est également proposé de permettre d'éloigner d'office vers le Vénézuela l'équipage des navires ayant la nationalité de cet État et se livrant à la pêche illicite au large de la Guyane (article 68) et de rendre applicable sur l'ensemble du territoire national les mesures d'éloignement décidées dans les COM (article 69). Il est, en effet, tout à fait essentiel pour la police aux frontières de ne pas voir son action ralentie par des recours dilatoires dont le nombre connaît une forte augmentation. À titre d'exemple, le nombre de recours a été multiplié par six en Guadeloupe de 2001 à 2004, pour un nombre d'annulations presque inchangé.

-  de dissuader l'entrée et le séjour irréguliers des étrangers par des mesures concrètes, telles que la visite sommaire et l'immobilisation pendant quelques heures des véhicules suspects sur une large partie du réseau routier en Guyane, en Guadeloupe et à Mayotte (article 70), la neutralisation des véhicules utilisés pour transporter les immigrés clandestins (article 71), ou encore la limitation de l'autorisation de travail au seul DOM dans lequel elle a été accordée (article 72). Ces mesures sont tout à fait essentielles pour mieux prévenir l'immigration clandestine dans ces trois collectivités.

· Pour mieux lutter contre les reconnaissances de paternité de complaisance à Mayotte - ou le nombre annuel d'enfants naturels reconnus a quintuplé entre 2001 et 2004 -, le chapitre II de ce même titre propose de faire participer l'auteur de la reconnaissance aux frais médicaux liés à la naissance de l'enfant dont la mère est étrangère (article 73) et de soumettre aux règles de droit commun toutes les reconnaissances où l'un des deux parents ne relève pas du droit local - ce qui est le cas s'il est étranger (article 74). En outre, afin de détecter plus facilement et de sanctionner plus strictement les reconnaissances abusives, il est proposé de ramener de 15 à 3 jours le délai de déclaration de la naissance d'un enfant et d'autoriser le procureur de la République à s'opposer, le cas échéant après avoir mené une enquête, à l'enregistrement des reconnaissances qu'un faisceau d'indices conduit à présumer frauduleuses (article 75). Enfin, les auteurs de telles reconnaissances pourront désormais être sanctionnés de peines en cas de mariage de complaisance - 5 ans d'emprisonnement et 15 000 euros d'amende (article 76). On en peut que se féliciter du choix du Gouvernement de lutter prioritairement contre les détournements auxquels donne lieu le droit de la filiation à Mayotte. En effet, l'acquisition de la nationalité française par ce biais est actuellement la voie la plus empruntée par les immigrés clandestins et, compte tenu de la désorganisation persistante de l'état civil mahorais, crée un « appel d'air » très important dans cette région du monde.

· Le chapitre III du titre VI du projet de loi propose de tenir compte du développement particulièrement important du travail clandestin à Mayotte en modifiant certaines dispositions du code du travail spécifique qui s'y applique encore. Il est ainsi proposé de faciliter l'accès aux locaux habités pour y contrôler la présence de travailleurs clandestins, et d'élargir l'application des règles d'inspection aux employés de maison, car ce secteur d'activité y échappait jusque-là et accueillait du même coup de nombreux étrangers en situation irrégulière, dans des conditions inacceptables (article 77). On notera que la mission d'information de votre commission sur la situation de l'immigration à Mayotte avait également suggéré d'accroître, de manière significative, le montant des amendes administratives pouvant être infligées aux employeurs de travailleurs clandestins à Mayotte.

· Enfin, le chapitre IV de ce même titre propose d'assouplir certaines contraintes légales pesant sur les forces de l'ordre lors des contrôles et vérifications d'identité effectués en Guadeloupe et à Mayotte. Il est ainsi prévu que les contrôles d'identité puissent, pendant 5 ans, être menés sur toute personne, indépendamment de son comportement, dans les zones de Guadeloupe et de Mayotte soumises à la plus forte pression migratoire - le long du littoral et, en Guadeloupe, le long des principales routes empruntées par les immigrés clandestins (article 78). Dans le même esprit, pour tenir compte notamment de la géographie particulière de l'île de Mayotte, la durée maximale des vérifications d'identité y sera portée de 4 à 8 heures, comme l'avait préconisé avec pragmatisme la mission d'information de votre commission sur la situation de l'immigration à Mayotte (article 79).

Toutes ces mesures, très attendues de nos concitoyens outre-mer, permettront de répondre concrètement et rapidement aux difficultés rencontrées dans chaque collectivité pour retrouver la maîtrise des flux migratoires. Elles témoignent donc de la solidarité de la Nation tout entière à l'égard des Français de Guyane, de Guadeloupe et de Mayotte, confrontés dans la vie quotidienne aux tensions sociales engendrées par cette immigration considérable.

La Commission a procédé, le mercredi 29 mars 2006, à l'audition de M. Nicolas Sarkozy, ministre d'État, ministre de l'Intérieur et de l'aménagement du territoire, sur le projet de loi relatif à l'immigration et à l'intégration.

Remerciant le ministre d'État d'avoir accepté de venir présenter le projet de loi relatif à l'immigration et à l'intégration immédiatement après son adoption par le Conseil des ministres, le président Philippe Houillon a vu dans cette totale disponibilité le signe d'un travail fructueux avec la commission des Lois sur ce sujet ainsi qu'une marque de considération à l'égard du Parlement.

M. Nicolas Sarkozy ministre d'État, ministre de l'Intérieur et de l'aménagement du territoire a estimé tout à fait justifié de présenter le projet de loi relatif à l'immigration et à l'intégration devant la commission des Lois juste après son examen par le Conseil des ministres. Il s'est également déclaré disponible pour revenir devant la commission, si besoin, pour répondre de manière plus approfondie aux questions que ses membres pourraient être désireux, avec davantage de recul, de poser sur le texte.

Présentant le détail du projet de loi, le ministre de d'État a indiqué qu'il avait été approuvé par l'assemblée générale du Conseil d'État, ce qui constitue une garantie d'équilibre et de respect des principes constitutionnels.

Soulignant qu'il n'avait pas voulu d'une énième réforme du droit de l'immigration, qui viendrait modifier à la marge, par un ensemble d'ajustements techniques, l'ordonnance de 1945 devenue code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, M. Nicolas Sarkozy a mis en exergue sa volonté de transformation profonde de la politique de l'immigration. Il s'agit d'une rupture avec une forme de pensée unique qui porte préjudice à la France autant qu'aux immigrés.

Depuis des décennies, des experts affirment que les questions d'immigration et d'intégration doivent être dissociées. Il existerait un droit universel à l'immigration, s'imposant à l'État, l'intégration constituant un faux problème. Pour ne pas stigmatiser les nouveaux arrivants, il importerait de ne pas les considérer comme des migrants et de les prendre en compte dans le cadre de la politique de la ville, qui a dramatiquement échoué jusque là.

Proposant pour la première fois un projet de loi qui associe l'immigration et l'intégration, le ministre d'État a estimé qu'il brisait un tabou. Il s'en est expliqué en considérant que l'immigration et l'intégration sont deux enjeux étroitement imbriqués pour une raison évidente : faire entrer en France un grand nombre de migrants, sans se donner les moyens de les accueillir ou d'organiser leur insertion dans la société française, conduit à des situations ingérables. L'intégration est un processus long, complexe, coûteux.

M. Nicolas Sarkozy a rejeté de la manière la plus nette le « poncif » habituel des mouvements d'extrême droite, selon lesquels il existerait des cultures impossibles à intégrer et qui prêchent le concept, totalement illusoire, de 1'« immigration zéro ».

Il a jugé néanmoins qu'il était temps de « parler clair » : la France n'a certes pas vocation à être repliée sur elle-même mais elle n'a pas non plus les moyens d'accueillir tous ceux qui voient en elle un eldorado.

L'angélisme de ceux qui estiment que les hommes sont interchangeables, que l'intégration est un faux problème, ou que l'on peut faire table rase de son passé et de sa culture n'est pas plus acceptable que l'intolérance des partisans de l'immigration zéro. Le ministre d'État s'est ainsi démarqué de la position de MM. Jack Lang et Hervé le Bras, qui, dans leur récent ouvrage « Immigration positive », s'en remettent à la « vertu de l'oubli » comme premier vecteur de l'intégration.

Il a observé que le décalage est aujourd'hui immense entre la perception des phénomènes d'immigration par une petite frange politico-intellectuelle des élites parisiennes et celle de l'immense majorité des citoyens français. En appeler à l'ouverture générale des frontières, à l'abrogation des reconduites à la frontière et à la régularisation générale des sans papiers est irresponsable.

En outre, les Français de toutes origines, parce qu'ils sont confrontés à la réalité, ont, dans leur grande majorité, pris conscience des risques, pour l'unité nationale et la cohésion de notre pays, d'une immigration sans limite et sans projet d'intégration.

D'ailleurs, en 1990, M. Michel Rocard n'écrivait-il pas : « Nous ne pouvons plus recevoir un flux massif et incontrôlé sans que cela n'hypothèque gravement et tout ensemble, d'abord l'équilibre social de la Nation » ? Estimant que ces propos étaient justes, M. Nicolas Sarkozy y a vu la possibilité de transcender les clivages politiques traditionnels sur cette question.

La France compte 2,4 millions de chômeurs et il manque à notre pays 500 000 logements sociaux. Le drame de l'immigration, telle qu'elle s'est déroulée à la fin des années 1990 et au début des années 2000, est que beaucoup de nouveaux arrivants se trouvent sans logement décent et sans emploi. Le taux de chômage des personnes originaires de certaines nationalités atteint 30 à 40 %.

Les conséquences de cet état de fait peuvent conduire à de véritables tragédies, comme en attestent les incendies des 25 et 29 août 2005 à Paris, qui ont entraîné la mort de vingt-quatre personnes originaires d'Afrique, dont de nombreux enfants.

Il en résulte une exclusion et une « ghettoïsation » croissante d'une partie de la population immigrée, qui est la première victime d'une telle situation, avec pour corollaire le risque d'une fragmentation croissante de la société française, qui conduit à la division, à la violence et au racisme.

La Cour des Comptes a parfaitement analysé la gravité de cette situation dans son récent rapport sur l'accueil des migrants en soulignant : « La situation d'une bonne partie des populations issues de l'immigration la plus récente est plus que préoccupante. Outre qu'elle se traduit par des situations souvent indignes, elle est à l'origine directe ou indirecte de tensions sociales ou ethniques graves, lourdes de menaces pour l'avenir. »

Le ministre d'État a fait valoir que, depuis 2002, il s'était efforcé de redresser la barre d'un navire à la dérive. Qualifiant de dramatique la situation qu'il avait trouvée à son arrivée au ministère de l'Intérieur, il y a quatre ans, il a dénoncé l'absence jusqu'alors de politique de l'immigration digne de ce nom. Les demandes d'asile avaient quadruplé en cinq ans, passant de 20 000 en 1997 à 82 000 en 2002. La zone d'attente de Roissy était saturée et le hangar de Sangatte se présentait dans toute l'Europe, dans le monde entier, comme le symbole honteux du chaos migratoire français.

Par ailleurs, les flux d'immigration régulière s'étaient accrus d'un tiers en cinq ans, passant de 120 000 en 1997 à 160 000 en 2002, sans compter les immigrés d'origine communautaire ni les enfants. Cette augmentation aurait pu se justifier si elle avait été en rapport avec les capacités d'accueil de la France et régulée, ce qui n'était pas le cas.

En quatre ans, un travail considérable de remise en ordre a été accompli. La loi sur la maîtrise de l'immigration du 26 novembre 2003 a donné au Gouvernement de nouveaux outils de lutte contre l'immigration irrégulière. M. Thierry Mariani, rapporteur de cette loi, a d'ailleurs dressé avec talent un bilan de son application le 2 mars dernier.

Il convient de souligner que le nombre des reconduites à la frontière exécutées a doublé en trois ans, passant de 10 000 en 2002 à 20 000 en 2005. Leur nombre devrait même atteindre 25 000 en 2006.

Cette évolution a été facilitée par l'allongement de la durée de la rétention administrative, de douze à trente-deux jours maximum, et par le développement de la capacité de rétention administrative, le nombre de places ayant été porté de 968 en juin 2002 à 1 500 aujourd'hui, avec un objectif de 2 500 places en juin 2007.

Cette évolution s'explique aussi par une très forte mobilisation des préfectures et des services de police, qui se sont vu fixer des objectifs quantitatifs annuels d'éloignement. Mois après mois, préfecture par préfecture, le ministère de l'Intérieur veille à ce que l'administration de l'immigration obéisse, sur le terrain, aux objectifs politiques que le législateur lui a fixés en 2003.

Une autre mesure clef décidée en 2003 est la généralisation des visas biométriques. Les postes consulaires délivrent 1,9 million de visas de court séjour chaque année. Il est évident qu'une part de ces visas est détournée par des personnes qui, introduites régulièrement en France, avec un visa de trois mois, s'y maintiennent irrégulièrement. Le système de visas biométriques permet, tout simplement, de connaître l'identité et la nationalité de ceux qui ont perdu la mémoire et leurs papiers. Étendu à l'ensemble des consulats d'ici à la fin 2007, ce système facilitera les mesures d'éloignement, en identifiant les étrangers clandestins et leur nationalité. Il constituera aussi une preuve pour les pays d'origine. Un tel dispositif pourrait d'ailleurs être appliqué à tous les pays du G6 et, à terme, à tous les pays de l'espace Schengen.

En attendant la pleine application du système des visas biométriques, des actions diplomatiques vigoureuses permettent aujourd'hui d'atteindre des résultats plus satisfaisants en matière de délivrance des laissez-passer consulaires. Le ministre a indiqué qu'il avait demandé que l'on tienne compte du nombre de laissez-passer consulaires pour les immigrés expulsés avant de délivrer des visas d'entrée en France.

Autre résultat encourageant, le flux global de l'immigration régulière s'est durablement stabilisé, pour la première fois depuis dix ans. Le nombre des premiers titres de séjour délivrés, hors ressortissants communautaires, a même baissé de 2 % en 2005, passant à 164 234.

Enfin, la réforme du droit d'asile du 10 décembre 2003 a permis de réduire fortement les délais d'examen des demandes d'asile qui sont passés de plus de deux ans en 2002 à huit mois aujourd'hui. Le nombre total des demandeurs a chuté de 82 000 en 2002 à 65 000 en 2004 et 60 000 en 2005. Si la tendance observée sur les deux premiers mois de l'année actuelle se confirme, il sera dénombré 15 000 demandes d'asile de moins en 2006 qu'en 2005.

Malgré les progrès accomplis, la situation de l'immigration en France demeure toutefois insatisfaisante. Les flux migratoires restent, en effet, très déséquilibrés.

Les régularisations, qui marquent l'échec de l'État dans la maîtrise des flux, représentent encore une proportion très importante de l'immigration en France, puisque près de 20 000 cartes sont délivrées chaque année à ce titre.

L'immigration pour motif familial occupe également une place très voire trop importante dans les flux migratoires, soit près de la moitié (82 000 en 2005). Chez nos partenaires européens, le niveau de l'immigration familiale est bien inférieur puisqu'il s'établit, en 2004, à 66 000 en Allemagne, pour 20 millions d'habitants de plus, et à 35 000 en Grande-Bretagne, pour la même population que la nôtre.

Tout en se déclarant profondément attaché au principe constitutionnel de protection de la vie familiale ainsi qu'à l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme sur le droit au respect de la vie privée et familiale, le ministre d'État a considéré que c'est au pouvoir politique, au Gouvernement, au législateur, de définir dans quelles conditions s'applique en France le droit à la vie privée et familiale.

L'immigration pour motif de travail, utile aux entreprises et favorable à l'intégration puisque liée à l'occupation d'un emploi, reste, elle, à un niveau marginal : 11 500 cartes de séjour ont été délivrées à ce titre en 2005. La France est ainsi le seul pays développé qui s'interdit de faire venir sur son territoire des migrants dont il peut avoir besoin pour contribuer à la croissance et à la prospérité.

Ce faisant, le système est devenu totalement paradoxal. Au prétexte de protéger l'emploi national, on cadenasse, par un système extrêmement lourd de contrôles a priori effectués par l'administration du travail, l'arrivée de travailleurs pourvus d'un emploi. Dans le même temps, contre toute logique, on laisse entrer en France, avec l'immigration familiale qui obère fortement le marché du travail, des étrangers la plupart du temps très peu qualifiés et peu insérés.

Dénonçant ce « système de Gribouille » qui n'assure pas le lien entre immigration et intégration, M. Nicolas Sarkozy y a vu la source essentielle du malaise français sur l'immigration et il a jugé urgent d'en sortir.

Le ministre d'État a ensuite présenté les grandes lignes du projet de loi, dont l'objectif premier est de permettre de retrouver une maîtrise quantitative de l'immigration. La France ne doit plus subir les flux migratoires, mais être dotée d'instruments permettant de les organiser, de les réguler, de les choisir. Dorénavant, le Gouvernement définira chaque année des objectifs prévisionnels de visas et de titres de séjour en fonction des capacités d'accueil de la France. Le rapport qui sera remis au Parlement en juillet prochain comportera, pour la première fois, des objectifs quantitatifs annuels. Ces objectifs sont en cours de définition, à partir des études du ministère des Finances et du Conseil d'analyse stratégique. Il faut voir loin, non pour planifier de manière rigide, mais pour disposer de repères chiffrés. Il n'est pas normal que le Parlement ne débatte jamais du nombre d'étrangers entrant en France et que le Gouvernement soit dans l'impossibilité de définir des objectifs en la matière. Le Parlement a le droit de connaître avec précision la politique de régularisation et d'entrée des étrangers, et il en débattra désormais chaque année.

La nouvelle politique doit être bien comprise par les candidats à l'immigration, dans les pays d'origine. Ils doivent savoir que, désormais, on ne pourra plus entrer en France clandestinement ou grâce à un visa de tourisme, et espérer obtenir, contre toute logique, en faisant la queue à un guichet de préfecture, un titre de séjour permettant de s'installer durablement. C'est pourquoi la délivrance d'un visa de long séjour, par un consulat, devient la condition nécessaire de l'immigration en France. Désormais, pour immigrer en France, il faudra avoir sollicité l'autorisation préalable de l'État avant d'entrer sur le territoire français. Les exceptions à ce principe ne seront que résiduelles. Dans le même esprit, sera abrogé le système des régularisations dites « de droit » après dix ans de séjour illégal, introduit par les lois de 1997 et 1998, qui revient à récompenser une violation prolongée de la loi républicaine. Ce dispositif donne aux étrangers l'image d'une France où il peut être profitable de ne pas respecter les règles de l'État de droit. Cette suppression de la « régularisation automatique » n'interdit pas, bien au contraire, de prendre en compte des situations humanitaires qui méritent toute notre attention : les préfets garderont la possibilité de régulariser, au cas par cas, mais cette régularisation ne sera plus automatique.

Retrouver une maîtrise quantitative de l'immigration, c'est aussi rendre plus efficaces les outils de lutte contre l'immigration clandestine. Dans cet esprit, les procédures d'éloignement seront profondément simplifiées. Sans méconnaître le droit des étrangers à ce qu'un juge administratif se prononce sur leur situation, il faut simplifier le travail des préfectures et des tribunaux administratifs, qui perdent leur temps en formalités inutiles. La principale innovation du projet de loi consiste à fusionner en une seule décision (un refus de séjour assorti d'une obligation de quitter le territoire) deux décisions jusqu'alors distinctes (le refus de séjour et l'arrêté de reconduite à la frontière).

Le ministre d'État a ensuite présenté le deuxième objectif du projet de loi : maîtriser l'immigration familiale. Il s'agit de redéfinir les règles du rapprochement familial, dans un but précis : s'assurer que les conditions sont réunies pour permettre l'insertion de la famille dans la société française. En premier lieu, la procédure de regroupement familial est réformée. Le migrant qui souhaite faire venir sa famille devra séjourner régulièrement en France depuis au moins dix-huit mois et non plus un an, durée indispensable pour préparer la venue de sa famille. Il devra se conformer aux principes qui régissent la République française, et, ce faisant, il devra faire la preuve de sa volonté d'intégration à la société qui l'accueille. Il devra être en mesure de pourvoir aux besoins de sa famille par les ressources de son seul travail et non des prestations sociales. Aujourd'hui, plus un migrant a d'enfants, plus il dispose d'allocations familiales et de revenus sociaux pour faire venir sa famille. Désormais, seuls les revenus du travail seront pris en compte.

Mais cette réforme du regroupement familial n'aurait pas de sens si, dans le même temps, on laissait subsister, sans changement, des voies d'immigration familiale détournées : celles des régularisations au titre du respect de la vie privée et familiale, en forte augmentation ces dernières années (12 000 cartes délivrées en 2005). Ces régularisations échappent à toutes les garanties essentielles prévues pour le regroupement familial, qu'il s'agisse du logement ou des ressources. Cette forme de régularisation sera désormais soumise à plusieurs conditions : pour obtenir une carte de séjour à ce titre, l'étranger présent en France devra justifier de l'ancienneté, de la stabilité et de l'intensité de ses liens en France, de la nature de ses liens avec la famille restée dans son pays, de ses conditions d'existence en France ainsi que de son insertion dans la société.

De même, sera renforcée la lutte contre les mariages de complaisance, dont le seul objet est de procurer un titre de séjour et, à terme, la nationalité, au conjoint d'un Français. Les mariages mixtes expliquent l'essentiel de l'augmentation des flux migratoires réguliers en France : on comptait 50 270 mariages mixtes en 2004, contre 14 303 en 1997. Cette évolution reflète en partie l'ouverture internationale de la société française. Toutefois, de multiples témoignages de terrain émanant de préfets, d'élus ou de responsables associatifs, font état d'une utilisation détournée du mariage. Ce phénomène peut receler des pratiques inacceptables au regard des valeurs républicaines, notamment des « mariages blancs » moyennant une rémunération ou des mariages forcés de jeunes filles pour obtenir des papiers. Bien évidemment, le droit d'un Français à épouser une personne de nationalité étrangère ne sera pas remis en cause. Si le texte récemment présenté par le garde des Sceaux constitue un instrument utile pour contrôler la validité des mariages, il convient d'aller plus loin. Le présent projet de loi prévoit à cette fin quatre mesures destinées à combattre les abus liés au mariage. En premier lieu, un visa de long séjour sera exigé pour le conjoint de Français qui sollicite le droit au séjour en France. Ainsi, le mariage ne donnera plus automatiquement droit à une carte de séjour puisqu'il faudra, préalablement, avoir obtenu dans son pays d'origine, un visa de long séjour. De même, trois ans de vie commune seront exigés avant la délivrance de la carte de résident de dix ans, désormais soumise à une condition d'intégration. En outre, il sera possible, en cas de rupture de la vie commune, de retirer la carte de résident dans les quatre ans à compter du mariage. Enfin, la durée de vie commune nécessaire à l'acquisition de la nationalité française sera désormais de quatre ans après le mariage et de cinq ans lorsque le couple n'aura pas vécu trois ans en France.

Présentant le troisième volet du projet de loi destiné à promouvoir une immigration choisie, le ministre d'État a estimé que la France, comme toutes les grandes démocraties européennes, doit être capable d'accueillir les migrants utiles à son économie, étudiants ou professionnels. À cette fin, sera créée une carte de séjour « talents et compétences » d'une durée de trois ans, renouvelable, destinée à des migrants hautement qualifiés, qui contribueront au dynamisme de l'économie française ou au développement de leur pays d'origine. Leurs conditions de séjour seront facilitées et leur famille pourra les accompagner sans formalité excessive. De plus, seront assouplies les conditions de recrutement à l'étranger, dans les secteurs et les bassins d'emplois qui sont handicapés par une pénurie structurelle de main d'œuvre, par la possibilité de déroger au principe dit de « l'opposabilité de la situation de l'emploi ». En effet, si le nombre de chômeurs peut justifier une opposition à l'entrée et au séjour d'étrangers, il existe des secteurs où le besoin d'emplois est patent. Dans le même esprit, seront mises en œuvre des procédures simplifiées d'installation en France en faveur d'étudiants ayant été choisis dans leurs pays d'origine. Les jeunes diplômés étrangers, venant de terminer leur master en France, pourront en outre bénéficier d'une autorisation de séjour de six mois pour chercher un travail.

Le ministre d'État a souhaité répondre par avance à deux objections qui lui sont faites en matière d'immigration choisie. En premier lieu, la lutte contre le chômage des Français ou des étrangers résidents en France demeure bien évidemment, plus que jamais, la priorité absolue de la politique économique du Gouvernement. Aucune ouverture globale de l'immigration de travail n'est envisagée. Un rapport récent du Centre d'analyse stratégique montre la persistance de goulots d'étranglement dans quelques secteurs précis (restauration, bâtiment et travaux publics, emplois domestiques). L'unique objectif du Gouvernement est de permettre aux entreprises, dans des circonstances spécifiques, de recruter lorsqu'elles ne parviennent pas à trouver sur le marché du travail français la main d'œuvre nécessaire au développement de leur activité. Un emploi de plus en France, qu'il soit occupé par un Français ou un étranger, est source de pouvoir d'achat et de croissance, dans l'intérêt de l'emploi des Français. S'agissant, en second lieu, du risque d'une aggravation de la fuite des cerveaux des pays les plus démunis, le ministre d'État a rappelé que, d'après la Commission européenne, 54 % des immigrés originaires du Moyen-Orient et d'Afrique du Nord, titulaires d'un diplôme universitaire, résident au Canada et aux États-unis, tandis que 87 % de ceux qui n'ont pas achevé leurs études primaires ou secondaires se trouvent en Europe. Actuellement l'Amérique du Nord se réserve les meilleurs migrants, alors que viennent en Europe ceux dont on ne veut nulle part ailleurs. Il faut réduire cet écart en favorisant la venue en Europe et en France de migrants qualifiés à des fins d'études ou professionnelles, ce qui n'est pas synonyme d'immigration définitive. Il faut encourager la mobilité, la circulation des hommes et des compétences. Faire appel à quelques ingénieurs indiens ou chinois ne risque pas d'entraver la croissance économique phénoménale de ces deux pays. Faire venir 1 000 informaticiens de l'Inde, qui compte 900 millions d'habitants, ne s'apparente en rien à un pillage des élites de ce pays. En revanche, la nouvelle loi ne devra en aucun cas favoriser l'immigration à titre définitif, par exemple, des médecins et professionnels médicaux des pays démunis, qui ont tant besoin d'eux, étant rappelé qu'il y a aujourd'hui davantage de médecins béninois en France qu'au Bénin.

Le ministre d'État a également indiqué que l'immigration choisie comporte un volet communautaire à travers les directives européennes que le projet de loi propose de transposer.

Il a ensuite précisé que le projet de loi vise à conditionner l'immigration durable à l'intégration. À travers ce quatrième objectif destiné à lutter contre la montée du communautarisme et la fragmentation de la société française, il s'agit de revenir à une idée simple : on ne peut immigrer durablement en France que si l'on fait l'effort de s'intégrer à la société française, en parlant sa langue et en partageant ses valeurs.

Désormais, l'obtention de la carte de résident de dix ans, qui exprime le plus souvent une installation définitive en France, sera soumise à une condition d'intégration renforcée. L'étranger devra faire la preuve de trois éléments : son engagement personnel à respecter les principes qui régissent la République française, le respect effectif de ces principes et une connaissance suffisante de la langue française. Ainsi, le non-respect des lois françaises ou des comportements contraires aux valeurs de la République, telles que les atteintes aux droits des femmes et à leur liberté individuelle, les violences sur les femmes et les enfants, ou encore le renoncement manifeste à exercer l'autorité parentale, entraîneront un refus de délivrance de la carte de résident. Le respect de cette condition d'intégration sera apprécié par les préfets après avis des maires qui doivent aider les représentants de l'État à juger si un étranger est bien intégré. Il s'agit de donner toute sa portée à un dispositif esquissé par la loi du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité. Dans le même esprit, l'étranger demandant à être rejoint par sa famille devra prouver qu'il se conforme aux valeurs de la République et que, ce faisant, il prend le chemin de l'intégration.

Le contrat d'accueil et d'intégration deviendra obligatoire pour tous les migrants qui entrent en France à des fins d'installation durable, et son contenu sera renforcé. Ce contrat ne doit pas être un papier que l'on signe et que l'on oublie. Il comportera donc des engagements de l'État à l'égard du migrant : formation linguistique et civique, protection contre les discriminations, orientation dans les démarches pour obtenir un emploi, un logement ou pour s'adapter à la société française. En contrepartie, le migrant prendra des engagements à l'égard de la société qui l'accueille : apprendre la langue française, respecter les lois et les valeurs de la République. Le respect de ce contrat constituera le critère décisif d'évaluation de l'intégration effective du migrant lorsqu'il souhaitera obtenir une carte de résident.

Le ministre d'État a indiqué que le projet de loi a pour cinquième et dernier objectif de lutter contre l'immigration clandestine outre-mer. Ayant fait état de son dernier voyage aux Antilles, il a déclaré avoir pris connaissance avec grand intérêt du rapport de la mission d'information sur la situation de l'immigration à Mayotte. Il a estimé que la situation particulière de l'outre-mer justifie une réponse particulière. Sans méconnaître l'unité de la République, la situation de l'immigration à Mayotte, mais aussi en Guyane, à la Martinique et en Guadeloupe, appelle une réponse législative adaptée. Qu'il s'agisse de faciliter les contrôles de véhicules et d'identité, de détruire des embarcations utilisées par les passeurs de clandestins, ou de lutter avec détermination contre les reconnaissances de paternité frauduleuses et l'exploitation de travailleurs clandestins à Mayotte, le projet de loi comporte un ensemble de mesures qui permettront aux services de l'État d'agir plus efficacement contre l'immigration clandestine dans ces territoires. Considérant qu'il ne doit pas y avoir deux politiques de l'immigration, le ministre d'État a précisé avoir, par conséquent, souhaité que les dispositions relatives à l'outre-mer, qui seront défendues par le ministre de l'Outre-mer, figurent dans le présent projet de loi.

Pour conclure, le ministre d'État a fait valoir que ce projet de loi devait échapper aux approches simplistes. Il ne s'agit pas d'opposer, de manière manichéenne, la rigueur au laxisme, la fermeture à l'ouverture, la droite à la gauche, plusieurs mesures facilitant l'immigration quand d'autres la découragent. Il s'agit de constater, honnêtement, que notre politique d'immigration a besoin d'une profonde transformation, et de faire ainsi œuvre utile pour la France. Avant 2002, la France n'avait pas de politique d'immigration, mais laissait faire, alors que nos voisins avaient réussi à trouver les voies et moyens d'une telle politique. Les gouvernements de droite ont également leur part de responsabilité dans le retard pris par la France. Il faut aujourd'hui trouver une voie de passage entre les « donneurs de leçon » qui clouent les partisans d'une politique de l'immigration au pilori du racisme, et ceux qui voient dans tout immigré un danger pour la France. Cette voie de passage devrait être consensuelle, car une véritable réforme de l'immigration vaut pour les trente ans à venir et une majorité de gauche a généralement tendance à maintenir les mesures prises par une majorité de droite. Ce projet de loi a pour ambition de poser les fondements d'une nouvelle politique française de l'immigration. Il faut être à la fois ferme à l'encontre de ceux qui détournent les procédures, et juste à l'endroit de ceux qui aiment la France et souhaitent participer à son histoire. En liant étroitement immigration et intégration, il s'agit de demander aux migrants de faire un effort personnel, responsable, pour rejoindre la communauté nationale. En retour, le projet propose de convaincre les Français que l'immigration, si elle est choisie, peut être une chance pour la France.

Enfin, le ministre d'État s'est dit certain que, dans les cinq semaines qui précéderont l'examen en séance publique, le travail de la Commission permettra d'enrichir le projet de loi, et il s'est déclaré très ouvert aux amendements susceptibles de l'améliorer.

Il a également souligné que le projet de loi n'a de sens que s'il s'accompagne d'une politique ambitieuse d'aide au développement des pays les plus démunis. C'est l'un des grands enjeux des années à venir, qu'il faut intégrer à la réflexion au moment de l'élaboration de toute législation sur l'immigration.

M. Thierry Mariani, rapporteur, a exprimé sa satisfaction que le projet de loi présenté par le ministre d'État favorise enfin une immigration choisie plutôt qu'une immigration subie. Il a estimé que la possibilité qui sera donnée au Parlement de débattre annuellement d'objectifs quantifiés d'immigration était attendue depuis longtemps. Il a souhaité que le texte donne les moyens de vérifier clairement, au cas par cas, la réalité de l'intégration de l'immigrant à la société française, et qu'il permette également de lutter efficacement contre les regroupements familiaux illégaux.

Il a ensuite demandé au ministre d'État de préciser la position du Gouvernement en ce qui concerne l'ouverture du marché du travail national aux ressortissants des pays d'Europe centrale et orientale entrés dans l'Union européenne, notamment au regard de l'échéance de la période transitoire le 1er mai prochain.

Il s'est également interrogé sur l'absence de changement fondamental du droit de la nationalité outre-mer et sur la possibilité de revenir ponctuellement sur l'application du « droit du sol » à Mayotte, tout en notant que la mission d'information sur la situation de l'immigration à Mayotte avait estimé qu'il ne s'agissait pas du principal problème et que cela poserait des difficultés constitutionnelles.

Il a enfin suggéré que les nouvelles conditions posées pour le regroupement familial, exigeant 18 mois de présence sur le territoire, l'existence de revenus du travail suffisants et le respect des principes républicains, soient complétées par une condition supplémentaire relative au logement.

M. Nicolas Sarkozy, ministre d'État, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, a estimé qu'un amendement parlementaire ajoutant une condition de logement aux différentes conditions exigées pour le regroupement familial serait particulièrement bienvenu.

En ce qui concerne les ressortissants des pays d'Europe centrale et orientale, il a annoncé une ouverture sectorielle du marché du travail, progressivement mise en place au cours de l'année 2006, décidée par le Gouvernement avec l'accord de principe des partenaires sociaux. Il a précisé que les principaux secteurs concernés dans un premier temps seront l'agriculture, le bâtiment et les travaux publics, l'industrie mécanique, l'hôtellerie et la restauration, la boucherie et la boulangerie.

Il a précisé que la suppression du droit du sol à Mayotte poserait un problème de constitutionnalité, et qu'il n'existe par ailleurs pas de consensus politique sur une telle orientation. Il a ajouté que le projet de loi propose des mesures moins emblématiques qui pourront être tout aussi efficaces afin de lutter contre l'immigration illégale à Mayotte. En s'inspirant largement des propositions de la récente mission d'information de la commission des Lois, le projet propose ainsi de créer une procédure d'opposition judiciaire à la reconnaissance de paternité, de restreindre la procédure propre à Mayotte de la dation de nom, de mettre à la charge personnelle du père procédant à la reconnaissance d'un enfant naturel les frais de maternité, et enfin de sanctionner les reconnaissances de paternité de complaisance.

Soulignant son attachement au « droit du sol », le ministre d'État a estimé que sa suppression à Mayotte aurait pour conséquence de polariser les débats sur ce point, au risque d'occulter toutes les autres facettes de la question de l'immigration.

Déclarant s'exprimer au nom du groupe socialiste, sans prétendre entrer dans le détail technique d'un texte non encore communiqué aux députés, M. Bernard Roman s'est tout d'abord étonné que le ministre d'État se déclare être sur une position de rupture, alors même qu'il a déjà présenté au cours de l'actuelle législature plusieurs textes relatifs à l'immigration.

Il a annoncé que le groupe socialiste mènerait le débat politique qui s'impose pour défendre les fondements de la République.

Il a exprimé son indignation à l'égard de l'expression d'« immigration subie », en s'appuyant sur sa propre expérience familiale pour rappeler que les immigrés n'avaient jamais été choisis dans le passé et s'étaient pourtant intégrés. Il a estimé que l'emploi de cette expression ne peut qu'inciter la société française à porter un regard négatif sur les immigrés et qu'une telle attitude est inacceptable.

Il a jugé que la rupture annoncée par le ministre d'État est une rupture avec les valeurs de la République, et qu'une bataille politique s'impose afin de contrer certaines mesures, en ce qui concerne le mariage, le regroupement familial, ou encore l'octroi de la carte de résident pour 10 ans. Il a réclamé la transparence sur les chiffres du regroupement familial, s'étonnant que les données pour 2005 annoncent tantôt 25 000 et tantôt 52 000 personnes concernées par cette politique. Il s'est étonné que le droit comparatif soit mobilisé à l'appui de la suppression de la carte de résident, alors même que la plupart des pays européens connaissent des mécanismes de cette nature, parfois même pour des durées plus longues.

Il a estimé que les mesures proposées iront à l'encontre de l'objectif poursuivi. Expliquant que, dans tous les pays où il n'existe pas de régulation progressive de l'immigration, des régularisations massives s'imposent à terme, il a souhaité que la France poursuive la politique de régulation mise en place entre 1997 et 2002, pour éviter d'être confrontée dans quelques années à des régularisations massives, à l'instar de la situation espagnole.

Puis, M. Bernard Roman a demandé au ministre d'État si une concertation préalable avait eu lieu avec l'ensemble des organisations qui travaillent sur le sujet.

Enfin, rappelant que pour faire face au « bug » informatique de l'an 2000, de simples mesures réglementaires avaient permis de faire venir des informaticiens étrangers sans que soit soulevé par les directions départementales du travail le principe d'opposabilité de la situation de l'emploi, il a demandé au ministre d'État s'il avait envisagé, avant de légiférer, de régler un certain nombre de questions - notamment celle de l'opposabilité - par voie règlementaire.

M. Nicolas Sarkozy, ministre d'État, ministre de l'intérieur et de l'aménagement du territoire, a tout d'abord rappelé que, le projet de loi ayant été examiné le matin même en Conseil des ministres, il était impossible de le transmettre plus tôt aux députés.

Il s'est réjoui que ce projet de loi suscite un véritable débat politique, mais s'est étonné que M. Bernard Roman suggère d'utiliser la voie règlementaire qui, à l'inverse de la discussion législative, interdit le débat et ne constitue pas une solution politique. Rappelant son engagement en faveur des droits du Parlement, le ministre d'État a, à cette occasion, suggéré qu'au-delà des fonctions législative et de contrôle, le Parlement puisse, par la voie de résolutions, prendre des positions politiques.

Il a également souhaité que le Parlement puisse avoir à sa disposition des organismes qui lui fournissent des statistiques, afin de garantir la neutralité et l'objectivité des chiffres. En ce qui concerne les 80 000 cartes familiales délivrées en 2005, 50 000 l'ont été pour des mariages, 25 000 pour des regroupements familiaux et 5 000 pour vie privée et familiale.

Le ministre d'État a assuré que la concertation a été menée avec tous ceux qui en ont exprimé la volonté et il a souligné l'importance de la participation de tous à ce débat et non uniquement de ceux qui se sont intitulés spécialistes de la question.

Il a estimé que l'indignation exprimée par M. Bernard Roman à propos de l'expression d'« immigration subie » n'a pas lieu d'être, et qu'il faut clairement distinguer les formes actuelles d'immigration de celles de l'immédiat après-guerre, lorsque la France se reconstruisait et qu'il existait un besoin considérable de main d'œuvre. Il a précisé que l'expression d'« immigration subie » ne procède pas d'une analyse morale mais se borne à constater qu'il existe une immigration illégale et que cette immigration, qui n'est pas choisie, ne doit pas être considérée de la même manière que l'immigration légale.

Contestant ainsi le procès sémantique intenté au rapporteur, le ministre d'État s'est félicité de faire partie d'un groupe politique qui n'a jamais contribué à faire entrer le Front national à l'Assemblée nationale.

M. Bernard Roman a alors rappelé que tel ou tel député de l'actuelle majorité avait cependant permis l'entrée du Front national dans des exécutifs régionaux.

M. Claude Goasguen a considéré que le projet de loi présenté revêt un caractère fondamental et initie une nouvelle politique de l'immigration, qui se distingue de l'accumulation de mesures opérée depuis trente ans sans cohérence globale et qui est en outre adapté à la conjoncture économique et sociale.

M. Claude Goasguen s'est également réjoui de l'implication du Parlement dans l'analyse des questions d'immigration, alors qu'il a été exclu jusqu'à présent de la détermination des politiques migratoires. Ainsi, lors du débat sur la loi du 11 mai 1998 relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile, dite loi reseda, il n'a pas été possible d'obtenir les informations souhaitées et de mener un véritable débat public. Or, c'est le rôle du Parlement d'être un arbitre entre les positions contradictoires exprimées sur le sujet.

M. Claude Goasguen s'est ensuite interrogé sur les conditions d'exécution de la future loi. Relevant que les difficultés du contrôle constituent l'un des principaux problèmes, il a demandé si des mesures administratives et financières seraient prises pour assurer une meilleure exécution. Il a également souhaité connaître les intentions du Gouvernement en matière d'évolution de l'aide médicale de l'État (ame), qui est la source de nombreux abus.

M. Arnaud Montebourg a exprimé son inquiétude devant les mesures envisagées, qui soulèvent de réelles difficultés au regard de la tradition républicaine et des libertés publiques, à l'instar d'autres lois adoptées sous la présente législature. L'adoption d'un dispositif plus restrictif sur les mariages mixtes en 2003 soumet déjà de nombreux couples dont les intentions matrimoniales sont sincères à des intrusions et des humiliations de la part de l'administration préfectorale, au mépris des valeurs d'humanité. Ce dispositif n'a été appliqué que récemment, étant donné que le décret d'application n'a été publié qu'au début de l'année 2005, et n'a pas encore été évalué. Il est donc prématuré d'adopter des mesures encore plus contraignantes alors que des effets pervers sont déjà apparus pour des dispositions introduites depuis peu.

Rappelant que, même si le texte devait être jugé conforme à la Constitution, par un Conseil constitutionnel qui apparaît aujourd'hui comme une institution dévalorisée, M. Arnaud Montebourg a estimé que le problème de sa conformité au droit européen se poserait, et il a conclu son propos en appelant le ministre d'État à accorder plus d'attention aux personnes qui défendent le respect des droits de l'Homme.

Après s'être félicité que le Parlement puisse discuter de cet enjeu de société important qu'est l'immigration, M. Michel Piron a souligné le lien crucial qui unit immigration et intégration. Il a ensuite déclaré que le « dialogue des cultures » n'est possible que si chacun assume au préalable sa propre culture. Il a enfin demandé s'il était prévu d'accroître les actions de formation à destination des enfants, mais également de leurs parents, qui doivent être impliqués. En effet, l'éducation et la formation, notamment l'apprentissage de la langue, ont une importance décisive car elles conditionnent le respect de la loi.

M. Jean-Pierre Soisson a jugé positif d'engager un débat politique qui permette d'aborder toutes les questions sensibles. En réponse à M. Bernard Roman, il a rappelé qu'il avait été élu en 1992, alors qu'il appartenait à un gouvernement de gauche, à la présidence du conseil régional de Bourgogne avec le soutien du Président de la République de l'époque.

Il a ensuite regretté le manque de lisibilité du projet de loi, qui apporte des modifications à plusieurs textes épars. Ce pointillisme, que n'aurait pas désavoué Georges Seurat, ne met pas en évidence les objectifs de la loi et ne permettra pas aux autres États d'identifier l'orientation générale de la réforme.

En réponse aux intervenants, le ministre d'État a apporté les précisions suivantes :

-  la multiplicité des textes relatifs à l'immigration pose effectivement un problème de cohérence et un effort de codification s'impose. Toutefois, cette situation apparaît comme le résultat des structures administratives, avec trois ministères - Affaires étrangères, Affaires sociales et Intérieur - se partageant des compétences en matière d'immigration. Ainsi, deux textes distincts ont été présentés en 2003, car le ministère de l'Intérieur était compétent pour les questions d'ordre public et le ministère des Affaires étrangères pour le droit d'asile. Le Gouvernement actuel est le premier à avoir chargé le ministre de l'Intérieur de coordonner les différents volets de la politique d'immigration, comme c'est le cas dans la quasi-totalité des pays de l'Union européenne. À l'avenir, il serait opportun de créer un ministère de l'immigration, car celle-ci constitue un sujet politique majeur ;

-  deux décrets ont été adoptés pour réformer l'ame et un troisième le sera prochainement. Le Parlement peut également prendre l'initiative de réviser ce dispositif ;

-  le projet de loi n'est pas contraire aux valeurs républicaines et aux principes fondamentaux du droit français. Il a d'ailleurs été entièrement « validé » par le Conseil d'État ;

-  si un mariage est sincère, une attente de trois ans pour la délivrance d'une carte de résident ne paraît pas être un obstacle insurmontable ;

-  le lien entre immigration et intégration, de même que l'apprentissage de la langue, sont des sujets essentiels. C'est pourquoi le projet de loi comporte un volet consacré aux mères de famille. En effet, dans certaines communautés très repliées sur elles-mêmes, les femmes n'apprendront le français que si cela constitue une obligation.

*

* *

La Commission a examiné le projet de loi au cours de sa séance du mercredi 26 avril 2006.

Le Président Philippe Houillon a rappelé que le projet de loi avait déjà fait l'objet d'une large discussion au sein de la Commission lorsque celle-ci avait procédé, le 29 mars dernier, à l'audition de M. Nicolas Sarkozy, ministre d'État, ministre de l'Intérieur et de l'Aménagement du territoire.

M. Bernard Roman a considéré que le projet de loi examiné par la Commission n'était pas anodin et que les modalités d'organisation de l'examen de ce projet de loi mettaient en lumière le caractère très particulier de ce débat. Il a fait valoir qu'en réalité, il ne s'agissait pas de débattre de la politique d'immigration de la France ou de la lutte contre l'immigration clandestine et ses réseaux organisés, mais d'une « opération électorale » de M. Nicolas Sarkozy. Il a noté que cette opération avait été publiquement assumée par ce dernier en fin de semaine dernière, par le biais de la déclaration suivante : « oui, je cherche à séduire les électeurs du Front national, j'irai même les chercher un par un, cela ne me gêne pas ». Il a jugé qu'en conséquence, le projet de loi ne constituait qu'un prétexte.

Il a par ailleurs souligné qu'il n'existait jusqu'alors, sous la Ve République, aucun précédent de dépôt, par le même ministre et sous une même législature, de deux projets de loi successifs sur l'immigration et a vu dans cette démarche l'aveu de l'échec patent de la politique migratoire menée au cours des dernières années. Il a ainsi noté que plusieurs importants décrets d'application de la loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 relative à l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité n'avaient toujours pas été publiés. Contestant les chiffres fournis par le rapporteur dans son rapport d'évaluation de l'application de cette loi, il a également indiqué que l'immigration à vocation permanente avait concerné en France 103 000 personnes en 2001, contre 134 000 en 2004, et qu'à l'inverse, le nombre d'étrangers venus en France dans le cadre d'une immigration de travail était passé de 8 800 en 2001 à 6 700 en 2004. Il a ajouté que le ministre de l'Intérieur ne pouvait se satisfaire d'une telle évolution, compte tenu de sa stratégie électorale.

Il s'est étonné que l'on dise aujourd'hui vouloir développer l'immigration de travail, alors même que certaines dispositions de la loi du 26 novembre 2003, telles que la possibilité de délivrer des cartes de séjour d'une durée de quatre ans pour l'exercice de certaines activités professionnelles (après un an de résidence en France), n'avaient jamais été mises en œuvre par les préfectures, faute de directives données par le ministère de l'Intérieur.

Il a jugé le projet de loi à la fois dangereux, inutile et inefficace : dangereux parce qu'il constitue une rupture du pacte républicain en portant atteinte aux valeurs de la France et en organisant un recul des droits liés à la vie familiale et à l'asile, inutile parce que les aménagements proposés en matière d'immigration de travail auraient déjà pu être effectués par voie réglementaire, inefficace enfin parce qu'il provoquera mécaniquement une augmentation de l'immigration clandestine en France.

Il a annoncé que les députés membres du groupe socialiste défendraient dans un premier temps un grand nombre d'amendements visant à supprimer divers articles du projet de loi, et déposeraient en complément, avant l'examen du projet de loi en séance publique, d'autres amendements plus précis portant sur le fond du projet de loi.

M. Jérôme Lambert a souligné qu'il participait avec une certaine émotion à la réunion de la Commission consacrée à l'examen de ce projet de loi, en raison de sa situation personnelle. Il a observé que sa propre épouse - de nationalité algérienne - n'aurait pas eu le droit de séjourner en France si les dispositions proposées avaient été en vigueur il y a une vingtaine d'années. Il a estimé que le recul prévu par le projet de loi pouvait concerner chaque citoyen.

Le rapporteur a convenu que la représentation nationale avait déjà, sous la présente législature, adopté un premier projet de loi relatif à la maîtrise de l'immigration, mais que le nouveau projet de loi, pour sa part, comportait un volet relatif à l'intégration des immigrés particulièrement novateur et fondamental, ainsi qu'un volet relatif à l'immigration de travail, dite « immigration choisie ». Il a admis que l'immigration à des fins professionnelles avait diminué depuis 2003 en France mais a noté que la loi du 26 novembre 2003 n'avait pas pour objet de traiter ce problème mais d'abord de lutter contre l'immigration clandestine. Il s'est réjoui que le projet de loi soit l'expression de la politique volontariste menée par le Gouvernement pour favoriser l'intégration des immigrés en France.

Par ailleurs, il a considéré qu'il serait positif que les électeurs apportant habituellement leur soutien à des formations politiques extrémistes puissent « revenir dans le jeu républicain », aucun démocrate ne pouvant se satisfaire de voir le quart des électeurs se réfugier constamment dans un vote protestataire.

M. Jérôme Lambert a estimé que la stratégie consistant à reconnaître une légitimité aux thèses défendues par le Front national tendait à les renforcer sans même présenter d'avantage électoral pour les tenants de cette stratégie.

Après avoir rejeté l'exception d'irrecevabilité n° 1 de M. Jean-Marc Ayrault et la question préalable n° 1 du même auteur, la Commission est passée à l'examen des articles.

EXAMEN DES ARTICLES

TITRE IER
DISPOSITIONS GÉNÉRALES ET DISPOSITIONS RELATIVES
À L'ENTRÉE ET AU SÉJOUR DES ÉTUDIANTS, DES ÉTRANGERS
AYANT UNE ACTIVITÉ PROFESSIONNELLE ET DES RESSORTISSANTS
DE L'UNION EUROPÉENNE

Chapitre Ier

Dispositions générales relatives à l'entrée
et au séjour en France

Article 1er
(Chapitre 1er du titre Ier du livre III code de l'entrée
et du séjour des étrangers et du droit d'asile)


Coordination liée aux modifications des dispositions générales sur l'entrée
et le séjour des étrangers et à la création de la carte de séjour
« compétences et talents »

Le présent article procède à des coordinations liées aux modifications d'ampleur introduites dans le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (ceseda) par le projet de loi.

Le premier paragraphe divise l'actuel chapitre premier (« dispositions générales ») du titre premier, relatif aux titres de séjour, du livre III du ceseda en deux sections :

- la section 1, intitulée « Dispositions relatives aux documents de séjour » réunit les actuels articles L. 311-1 à L. 311-6 du ceseda, ainsi que les articles L. 311-7 et L. 311-8 introduits dans le code par les articles 2 et 3 du projet de loi ;

- la section 2, intitulée « Dispositions relatives à l'intégration dans la société française » comprend l'article L. 311-9, créé par l'article 4 du projet de loi, qui rend le contrat d'accueil et d'intégration obligatoire pour les étrangers admis pour la première fois au séjour en France.

Le deuxième paragraphe assure les coordinations rendues nécessaires par la création d'une nouvelle carte de séjour « compétences et talents » par l'article 12 du projet de loi.

La Commission a rejeté trois amendements de M. Patrick Braouezec, le premier de suppression de cet article, le second prévoyant que tous les travailleurs salariés ayant un contrat de travail devront bénéficier de la carte « compétences et talents », le troisième prévoyant que le préfet pourra délivrer une carte de séjour à un étranger travaillant en France et bénéficiant de compétences professionnelles spécifiques ou de talents particuliers.

Après que le rapporteur eut indiqué qu'il demanderait en séance publique la réserve de l'article 1er aux fins de son examen après l'article 12 dont le dispositif lui est intimement lié, la Commission a adopté cet article sans modification.

Article 2
(art. L. 311-7 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers
et du droit d'asile)


Obligation de présenter un visa de long séjour
afin d'obtenir une carte de séjour

L'article 2 crée un nouvel article L. 311-7 dans le ceseda afin d'établir un nouveau principe : celui de l'obligation de produire un visa de long séjour, c'est-à-dire valable pour une durée supérieure à trois mois, comme condition à la délivrance d'une carte de séjour temporaire ou d'une carte de séjour « compétences et talents ». En effet, l'actuel article L. 313-2 se contente de prévoir une simple possibilité de subordonner la délivrance d'une carte de séjour à l'obtention d'un visa de long séjour : cet article sera en conséquence abrogé.

De fait, les dispositions propres à chaque carte se contentent souvent d'exiger une condition d'entrée régulière sur le territoire français. La carte de séjour temporaire peut alors être remise au demandeur, même si celui-ci est entré sur le territoire français avec un visa de court séjour (20), destiné pourtant à des visites de courte durée (visite familiale, tourisme, affaires...), et non à un établissement sur le territoire français.

LES OBLIGATIONS EN MATIÈRE DE RÉGULARITÉ D'ENTRÉE À LA DÉLIVRANCE
DES DIFFÉRENTES CARTES DE SÉJOUR

Type de carte de séjour

Obligation actuelle

Obligation d'après
le projet de loi

CST « visiteur »

Visa de Long séjour « exigible »

Visa de Long séjour obligatoire

CST « étudiant »

Visa de Long séjour requis sauf exceptions

Visa de Long séjour obligatoire sauf exceptions

CST « scientifique »

Entrée régulière

Visa de Long séjour obligatoire

CST « profession artistique et culturelle »

Visa de Long séjour « exigible »

Visa de Long séjour obligatoire

CST « salarié »

Visa de Long séjour « exigible 

Visa de Long séjour obligatoire

CST VPF - Regroupement familial

Entrée régulière

Visa de Long séjour obligatoire

CST VPF- Mineurs

Aucune condition

Aucune condition

CST VPF - 10 ans de présence en France

Aucune condition

Supprimée

CST VPF - Conjoint de Français

Entrée régulière

Visa de Long séjour obligatoire

CST VPF - Conjoint de scientifique

Entrée régulière

Visa de Long séjour obligatoire

CST VPF - Parent de Français

Aucune condition

Aucune condition

CST VPF - Liens personnels et familiaux

Aucune condition

Aucune condition

CST VPF - Scolarité en France

Aucune condition

Aucune condition

CST VPF - Rente d'accident du travail

Aucune condition

Aucune condition

CST VPF - Apatride

Aucune condition

Aucune condition

CST VPF - Étrangers malade

Aucune condition

Aucune condition

Carte « compétences et talents »

 

Visa de Long séjour obligatoire

Le visa de long séjour est souvent qualifié de visa d'immigration ou d'établissement, il doit donc retrouver sa vocation première qui est de permettre aux autorités diplomatiques et consulaires de vérifier que les conditions légales de cette immigration sont réunies. Ainsi, cette obligation concernera l'ensemble des situations où la délivrance du titre de séjour est la conséquence d'un projet d'installation en France, pour des raisons professionnelles ou familiales. Bien évidemment, elle n'a pas pour objet de créer de nouveaux cas de personnes ne pouvant ni être régularisées ni faire l'objet d'une mesure d'éloignement. Cette règle sera donc assortie de nombreuses exceptions, notamment en ce qui concerne la carte de séjour temporaire délivrée en raison des liens personnels et familiaux ou en raison de l'état de santé (voir tableau ci-dessus).

Par ailleurs, la nécessité de produire un visa de long séjour ne signifie aucunement que la France renforce les conditions d'attribution des différentes cartes de séjour, mais seulement qu'elle veut se donner les moyens d'en vérifier le respect. Par exemple, concernant les conjoints de Français, le nouvel article L. 311-7 ne remet pas en cause le droit au séjour dont bénéficient ces personnes à raison de leur mariage avec un Français, mais elle permettra une vérification préalable de la réalité de l'intention matrimoniale, notamment l'absence de détournement ou de caractère forcé de l'union.

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE MARIAGES DE RESSORTISSANTS
FRANÇAIS À L'ÉTRANGER

 

1993

1994

1999

2003

2004

Évolution 1994/2004

Évolution 1999/2004

Ensemble du Monde

23 315

20 607

33 379

42 504

44 727

+ 117 %

+ 34 %

Algérie

2 633

1 129

3 681

6 501

7 845

+ 595 %

+ 113 %

Maroc

1 460

1 298

3 819

7 460

7 865

+ 506 %

+ 106 %

Tunisie

594

766

1 430

2 487

3 169

+ 314 %

+ 122 %

Ensemble Maghreb

4 687

3 193

8 930

16 628

18 879

+ 491 %

+ 111 %

Turquie

377

361

1 985

2 886

2 730

+ 656 %

+ 37,5 %

Source : rapport au Parlement sur les orientations de la politique de l'immigration (2005)

On sait en effet que les mariages mixtes ont connu ces dernières années une augmentation considérable puisqu'ils constituent 28 % du total des mariages célébrés ou transcrits. Les mariages célébrés à l'étranger ont augmenté de 117 % de 1994 à 2004, passant de 20 607 en 1994 à 44 727 en 2004. Le mariage étant devenu le premier motif d'immigration familiale légale (49 888 en 2005, huit fois plus qu'en 1997), il est devenu indispensable de permettre un véritable contrôle de la réalité de ces unions, ce qui ne signifie pas une remise en cause du droit au séjour des conjoints de Français dans le cadre d'une union librement consentie. Par ailleurs, il faut rappeler que l'article L. 211-2 du ceseda soumet tout refus de délivrance d'un visa à un conjoint de Français à une exigence de motivation. Un éventuel refus de délivrance du visa long séjour à un conjoint de Français par les autorités diplomatiques et consulaires ne relèvera donc pas d'une décision arbitraire mais devra être justifié par des éléments précis.

La Commission a tout d'abord rejeté deux amendements de suppression de cet article, respectivement présentés par MM. Patrick Braouezec et Bernard Roman.

Elle a ensuite rejeté les amendements nos 22 à 24 de Mme Muriel Marland-Militello prévoyant que l'étranger présentant une demande de délivrance d'une carte de séjour temporaire ou d'une carte de séjour « compétences et talents » devra produire un extrait de son casier judiciaire ainsi qu'un billet de transport retour dans son pays d'origine.

Puis, la Commission a été saisie d'un amendement du rapporteur disposant que, lorsque sera présentée une demande de visa émanant d'un étranger marié avec un ressortissant de nationalité française, les autorités diplomatiques et consulaires devront délivrer un récépissé indiquant la date du dépôt de cette requête. Son auteur a indiqué que cette proposition avait été inspirée par des demandes d'associations d'aide aux étrangers qui avaient constaté que de nombreux étrangers, mariés à un ressortissant français et ayant demandé un visa dans leur pays d'origine, ne bénéficiaient pas d'une réponse du consulat leur permettant de rejoindre leur conjoint demeuré en France ni d'aucun moyen de prouver l'absence de réponse de la part du consulat, rendant difficile l'exercice de leur droit au recours contre une décision implicite de rejet. Évoquant sa situation personnelle, M. Jérôme Lambert a estimé que l'entrée en vigueur des dispositions du présent projet de loi entraverait la vie conjugale de couples mixtes en les mettant à la merci des services consulaires parfois peu diligents et peu respectueux du droit à la vie privée des personnes. Réagissant aux propos de son collègue, M. Émile Blessig a également considéré que le fonctionnement des services consulaires était une véritable source de préoccupations et que des moyens supplémentaires devaient leur être impérativement consacrés afin d'améliorer le service rendu aux usagers. Observant que le dispositif proposé par le présent projet de loi obligerait les étrangers mariés à un ressortissant français à retourner dans leur pays d'origine afin d'obtenir un visa leur permettant de rejoindre leur conjoint demeuré sur le territoire national, M. Bernard Roman a déploré cette complexification de la procédure, dont le coût pour les personnes concernées est considérable et les conséquences sur la vie familiale réelles.

Après avoir adopté cet amendement (amendement n° 40), la Commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Article 3

(art. L. 311-8 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)


Retrait de la carte de séjour

La carte de séjour temporaire étant une décision créatrice de droit, conformément aux principes du droit administratif, elle ne devrait pas pouvoir être retirée par l'administration, une fois le délai de recours contentieux expiré, sauf sur la base d'une disposition législative ou réglementaire.

Or, l'article 5 du décret n°46-1574 du 30 juin 1946 modifié précise les circonstances dans lesquelles doivent ou peuvent être retirés les titres de séjour. Parmi les motifs permettant le retrait d'un titre de séjour figure le fait pour son titulaire de « cesser de remplir les conditions prévues aux articles 7 à 7-9 » (qui concernent les différentes cartes de séjour temporaire).

Le décret de 1946 permet donc à l'autorité administrative de retirer une carte de séjour temporaire dont le titulaire cesse de remplir les conditions exigées pour sa délivrance. L'article 3 du projet de loi propose d'adopter plusieurs modifications à régime en introduisant dans le ceseda un article L. 311-8 nouveau :

- il donne une base législative au retrait de la carte de séjour temporaire lorsque cessent d'être remplies les conditions nécessaires pour sa délivrance. Il existe d'ailleurs d'ores et déjà de nombreux cas de retrait du titre de séjour prévus par les dispositions législatives du ceseda, par exemple en matière de polygamie (article L. 314-5), en cas de rupture de la vie commune dans les deux ans suivant le regroupement familial (article L. 431-2), de regroupement familial illégal (article L. 431-3), ou de travail sans autorisation (articles L. 313-5 et L. 314-6) ;

- il définit les conditions de retrait non seulement de la carte de séjour temporaire, mais aussi de la nouvelle carte de séjour « compétences et talent » créée par l'article 12 du projet de loi ;

- il transforme la faculté de retrait de la carte de séjour, lorsque les conditions de délivrance cessent d'être remplies, en une obligation pour l'administration. Votre rapporteur approuve le principe consistant à retirer un acte lorsque les éléments qui ont motivé la décision ont disparu. Il a cependant été sensible aux arguments des syndicats de salariés en ce qui concerne la carte de séjour temporaire « salarié ». En effet, l'une des conditions d'attribution de cette carte est d'obtenir une autorisation préalable de travail, dont la matérialisation est généralement le contrat de travail visé par la Direction départementale du travail, de l'emploi et de la formation professionnelle (DDTEFP). Si le contrat de travail est rompu en cours d'année pendant la durée de validité de la carte de séjour temporaire, pour une cause qui peut être totalement extérieure au salarié, une application très stricte de la nouvelle disposition pourrait conduire les préfectures à devoir retirer leur titre de séjour aux salariés privés d'emploi. Tel n'est pas l'objectif du Gouvernement qui entend laisser les salariés étrangers en mesure de chercher un nouvel emploi avant le renouvellement de leur carte de séjour.

La commission a donc adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 41) disposant que la rupture du contrat de travail n'entraînera pas le retrait du titre de séjour.

Elle a par ailleurs rejeté un amendement de suppression de cet article de M. Bernard Roman, et deux amendements de M. Patrick Braouezec, le premier prévoyant que la carte de séjour temporaire et la carte de séjour « compétences et talents » ne pourront être retirées à leur titulaire qu'en cas de fraude dûment constatée par une décision de justice, le second précisant que ledit retrait ne pourra ouvrir de droit pour l'employeur au remboursement des charges salariales versées.

Puis, la Commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 4

(art. L. 311-9 [nouveau] du code de l'entrée
et du séjour des étrangers et du droit d'asile ;
art. L. 117-1 du code de l'action sociale et des familles)


Obligation de signature d'un contrat d'accueil et d'intégration
pour les primo-arrivants

Le contrat d'accueil et d'intégration (cai) doit être au cœur du parcours d'intégration suivi par l'ensemble des nouveaux immigrants souhaitant s'installer durablement en France. Afin de permettre la réalisation de cet objectif ambitieux, l'article 4 en modifie sensiblement l'économie actuelle.

1. Le Contrat d'accueil et d'intégration aujourd'hui

· Expérimenté depuis juillet 2003, le cai est défini par l'article 146 de la loi n°2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale.

Fin avril 2006, ce contrat était proposé dans 82 départements, une extension supplémentaire à 9 nouveaux départements étant prévu d'ici juillet. À cette date, 91 départements seront donc concernés : la généralisation sera presque totale, à l'exclusion des départements de la Corse, du Limousin et des DOM. Le financement des surcoûts induits a d'ailleurs été prévu par la loi de finances pour 2006.

BILAN DE LA MISE EN œUVRE DU cai

 

Nombre de
départements couverts

Nombre de
contrats signés

2003 (6 mois)

12

8 029

2004 (12 mois)

26

37 633

2005 (12 mois)

61

66 450

2006 (3 mois)

71

22 932

Source : ANAEM

· Le fonctionnement du cai, tel que votre rapporteur a pu l'observer lors de sa visite de la plateforme d'accueil de l'anaem (Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations qui a succédé à l'ex-OMI) à Marseille, est le suivant :

- celui-ci est proposé à l'ensemble des nouveaux arrivants, après leur avoir été présenté lors de la demi-journée d'information sur les plates-formes de l'anaem, à l'occasion de la visite médicale réglementaire. En 2005, le taux de signature était de 92,6 % pour l'ensemble des 61 départements où il était proposé ;

- les signataires d'un cai, comme l'ensemble des nouveaux arrivants, font l'objet d'une évaluation linguistique : 70 % d'entre eux ont reçu une « attestation ministérielle de compétence linguistique », qui signifie qu'ils sont capables de communiquer de manière correcte en français (niveau 3). Les autres (21) se voient proposer une formation linguistique pouvant aller de 200 à 500 heures. Il faut noter que près de la moitié des personnes qui refusent de signer un cai ne maîtrisent pas la langue française ;

- la première prestation du cai, la formation civique, est obligatoire pour les signataires. Elle se déroule, au chef-lieu de département, sur une journée (généralement en deux fois trois heures avec une pause-repas de deux heures) durant laquelle sont présentés les principes de la République française en fonction d'un programme défini par le Haut conseil à l'intégration (HCI). Intervenant dans le mois qui suit la signature, la formation fait l'objet d'une traduction par des interprètes. En dépit du caractère obligatoire, relativement peu contraignant et central dans le processus d'intégration de cette formation, seuls 72 % des signataires répondent à la convocation. À Marseille, votre rapporteur a pu constater que le taux de présence se situait entre 55 et 65 % ;

- la deuxième prestation, la journée d'information sur la vie en France, est malheureusement facultative. Il s'agit d'une présentation pratique et concrète des démarches utiles en matière de logement, de santé, d'emploi et de scolarité. Seuls 19 % des signataires s'y inscrivent  et 60 % des inscrits y participent;

- la troisième prestation, la formation linguistique, est obligatoire pour les signataires n'ayant pas un niveau suffisant en français. Il s'agit d'une formation certes relativement contraignante pour l'étranger, même si elle est proposée dans l'ensemble des principales villes de chaque département. Ainsi, elle est relativement peu suivie : à Marseille, environ la moitié des personnes à qui elle est prescrite commence la formation et environ 10 % de celles-ci l'abandonnent.

· La mise en œuvre du cai est actuellement partagée entre l'anaem, chargé de proposer le cai, et le fasild (Fonds d'action et de soutien pour l'intégration et la lutte contre les discriminations) qui prend en charge les différentes formations, en passant des marchés avec des organismes de formation. Or, la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances va entraîner la transformation du fasild qui sera fondu au sein de la future Agence nationale de lutte contre les discriminations. L'anaem va donc récupérer la mission de mise en œuvre des formations du cai aujourd'hui assurée par le fasild, accroissant ainsi la cohérence et l'efficacité du dispositif.

Les mesures d'intégration des nouveaux immigrés :
quelques exemples étrangers

L'Allemagne, le Canada, le Danemark, les Pays-Bas et les États-Unis ont créé des programmes d'intégration destinés en priorité aux primo-arrivants, comprenant notamment une formation linguistique et une initiation à la société du pays d'accueil. Il n'existe en revanche pas de programme comparable au Royaume-Uni.

En Allemagne, les primo-arrivants ont droit à des cours d'intégration d'une durée de 630 heures, portant sur l'apprentissage de l'allemand et l'instruction civique, l'histoire et la civilisation allemandes. Le suivi de ces cours est obligatoire pour les étrangers qui ne sont pas en mesure de se faire comprendre par oral de façon simple en allemand, ainsi que pour certains étrangers déjà installés en Allemagne et percevant certaines prestations sociales. Le non-respect de cette obligation peut être sanctionné (non renouvellement du titre de séjour, réduction des prestations, etc). Un test est organisé à l'issue du cycle de formation, dont le coût est pris en charge par l'État fédéral à l'exception d'une participation de l'étranger d'un euro par heure de cours.

Au Canada, il existe de nombreux programmes destinés à l'insertion des résidents permanents, mais aucun d'entre eux n'est obligatoire. Ont ainsi été mis en place : des cours de langues pour les immigrants au Canada (CLIC), des programmes d'établissement et d'adaptation des immigrants, un programme d'accueil consistant en un jumelage avec un Canadien bénévole qui se charge de piloter le nouvel arrivant dans la société canadienne et des programmes spécifiques destinés aux réfugiés (aide à la réinstallation, prêts aux immigrants, programme fédéral de santé intérimaire).

Au Danemark, les primo-arrivants sont tenus de suivre un « programme d'introduction », d'une durée maximale de trois ans, comprenant des cours de danois, ainsi qu'une formation au marché du travail danois et une formation professionnelle. Le contenu de ce programme est individualisé, dans le cadre d'un contrat conclu entre le migrant et la collectivité locale concernée.

Aux Pays-Bas, un programme d'intégration obligatoire a été mis en place pour les primo-arrivants. Ce programme est établi après une « enquête d'intégration » individuelle évaluant les besoins en formation de l'étranger. Il peut comprendre une formation linguistique, des cours d'initiation à la société néerlandaise et des cours d'orientation professionnelle, et s'accompagne d'un encadrement social individuel. Un test est organisé à la fin de la formation et une déclaration attestant du niveau atteint et un certificat sont délivrés. La formation, généralement de 600 heures, est financée par les communes. Un projet de loi envisage d'étendre l'obligation de suivre ce programme à tous les étrangers âgés de 15 à 65 ans (même ceux déjà présents). L'obligation d'assiduité aux cours serait en outre remplacée par une obligation de réussite à un examen, les étrangers devant financer leur formation (avec une possibilité de remboursement a posteriori notamment en cas de réussite à l'examen).

Aux États-Unis, des cours d'apprentissage de l'anglais sont proposés aux migrants. Ils ne sont pas obligatoires mais recommandés par les services de l'immigration lors de l'admission au séjour. Ces cours s'inscrivent dans le cadre du programme « English as a Second Language » (esl), qui bénéficie d'un financement fédéral. Ces actions sont souvent menées en partenariat avec les communautés qui le souhaitent. Des cursus spécifiques d'éducation civique, parfois de quelques dizaines d'heures, sont proposés aux étrangers dans le même cadre institutionnel que les formations linguistiques (notamment en vue de préparer le test civique qui conditionne l'accès à la nationalité américaine).

Au Royaume-Uni, il n'existe pas de programme national d'intégration pour les étrangers.

Source : Division des études européennes et du droit comparé du service des Affaires européennes de l'Assemblée Nationale

2. La réforme envisagée : rendre le contrat d'accueil et d'intégration obligatoire.

· L'article 4 du projet de loi va profondément transformer le positionnement du cai dans le parcours d'intégration :

- sa définition sera désormais fixée par le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (article L. 311-9) alors qu'elle l'est actuellement par le code de l'action sociale et des familles (dont l'article L. 117-1 se contentera désormais de renvoyer au ceseda). Ce changement n'est pas neutre car il indique que le cai est un élément essentiel de la politique d'immigration, dont l'intégration est un volet fondamental et central, et n'est donc plus considérée comme une politique annexe ;

- la signature du cai sera désormais une obligation pour l'ensemble des personnes qui reçoivent un premier titre de séjour et qui souhaitent s'y maintenir durablement. Ne seront donc pas concernés les étudiants, les salariés en mission au sein d'un groupe ou d'une entreprise, les travailleurs saisonniers...

Après avoir rejeté deux amendements de suppression de cet article respectivement présentés par MM. Patrick Braouezec et Bernard Roman, la Commission a adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 42) prévoyant qu'un jeune entrant en France après l'âge de 16 ans pourra conclure un contrat d'accueil et d'intégration dès son arrivée sur le territoire national, sans qu'il soit nécessaire d'attendre sa majorité. Puis, la Commission a adopté (amendements nos 43 et 44) deux amendements du même auteur, le premier précisant que la signature d'un contrat d'accueil et d'intégration pourra également être proposée à tout étranger n'ayant pas conclu un tel contrat lorsqu'il a été admis pour la première fois au séjour en France, notamment parce qu'un tel contrat n'existait pas à cette date, le second précisant que le contrat d'accueil et d'intégration devra être traduit dans une langue comprise par l'étranger, tout en étant conclu en français.

· Pour tenir compte du caractère obligatoire du cai, il est également proposé d'en modifier le contenu. Actuellement, ce contrat est largement unilatéral : il indique des obligations à la charge de l'État en termes de formations offertes à l'étranger, mais ne comporte pas de contreparties de la part de l'étranger. Il est ainsi proposé de donner une véritable valeur contractuelle au cai en précisant dans la loi que le contrat ne se contente pas « de préciser les conditions dans lesquelles l'étranger signataire bénéficie d'actions » (rédaction actuelle de l'article L. 11-7 du code de l'action sociale et des familles), mais que sa signature « l'oblige à suivre une formation civique et, lorsque le besoin en est établi, linguistique ».

Le contenu du cai est fixé par la loi qui définit tout d'abord précisément les contours de la formation civique. Celle-ci devra comporter une présentation des institutions françaises et des valeurs de la République, notamment, insiste le projet de loi, l'égalité entre les hommes et les femmes. Il est également indiqué que l'étranger peut bénéficier d'un bilan de compétences professionnelles, dimension insuffisamment prise en compte dans le cai actuellement, alors même que le travail est bien souvent le vecteur le plus efficace d'intégration.

La Commission a adopté un amendement du rapporteur précisant que l'étranger ayant conclu un contrat d'accueil et d'intégration devra bénéficier en outre d'une session d'information sur la vie en France (amendement n° 46).

Votre rapporteur soutient sans réserve le changement de philosophie que le projet de loi veut donner au cai. Cependant, il estime que le succès du cai reposera sur l'efficacité du suivi et du contrôle du respect de leurs obligations par les signataires. En effet, le caractère obligatoire du cai n'a de sens que si l'administration se donne les moyens de vérifier que cette signature n'est pas uniquement formelle, d'autant que votre rapporteur sait les contraintes imposées par le suivi des formations, qui peuvent expliquer l'important taux d'absentéisme à ces dernières.

La validation d'un cai devrait reposer sur une double obligation de moyens et de résultats :

- en ce qui concerne l'obligation de moyens, il faut rappeler tout d'abord que la souscription et le respect du cai seront dorénavant pris en compte pour apprécier la condition d'intégration nécessaire pour obtenir la carte de résident (voir article 5). Il est donc nécessaire de trouver un moyen d'assurer le suivi des formations prescrites à l'étranger, pour lesquelles la collectivité fait un effort financier considérable ;

Le rapporteur a, en conséquence, présenté un amendement prévoyant que, lors du premier renouvellement de la carte de séjour, il pourra être tenu compte du non-respect manifeste par l'étranger des stipulations du contrat d'accueil et d'intégration. M. Serge Blisko a dénoncé l'hypocrisie de ce dispositif en soulignant que le non-respect des stipulations du contrat par l'étranger pourra résulter, non pas d'une mauvaise volonté de celui-ci, mais de difficultés matérielles insurmontables telles que l'éloignement des centres de formation ou encore l'inadaptation des plages horaires d'ouverture proposées. Il a regretté que les réalités humaines et les difficultés sociales rencontrées par de nombreux étrangers résidant en France soient ainsi méconnues et souligné qu'il peut être particulièrement difficile de parvenir à enseigner la langue française à des personnes étant illettrées dans leur propre langue. Il a enfin considéré que l'expression se référant au « non-respect manifeste » était imprécise et qu'elle pourrait donner lieu à des interprétations contestables par l'administration préfectorale.

M. Étienne Pinte s'est interrogé sur les conséquences susceptibles d'être tirées par l'administration du défaut d'assiduité de l'étranger ayant conclu un contrat d'accueil et d'intégration. M. Jean-Christophe Lagarde a observé que de nombreuses inégalités existaient d'ores et déjà sur le territoire national en matière d'examen des demandes d'octroi des titres de séjour et de délivrance de ceux-ci. Il a estimé que la référence au non-respect manifeste de ses obligations par l'étranger constituait un critère pertinent d'évaluation de sa motivation, mais que l'introduction d'un tel dispositif risquait de conduire au développement d'un contentieux administratif massif. Soulignant à son tour le caractère imprécis et arbitraire du critère du non-respect manifeste des obligations, M. Bernard Roman a émis la crainte que les préfectures l'apprécient, non pas en fonction d'éléments objectifs liés à la personnalité de l'étranger, mais en fonction des objectifs quantitatifs d'immigration fixés par la loi dans chaque département.

Après que le président Philippe Houillon eut souligné le caractère perfectible de l'expression de « non-respect manifeste » par l'étranger de ses obligations, le rapporteur a reconnu que les modalités pratiques de mise en œuvre des formations pourraient soulever des difficultés pour des étrangers désireux de s'y conformer mais exerçant, à titre d'exemple, une activité professionnelle incompatible avec les horaires d'ouverture proposés. Il a cependant indiqué que de nombreuses initiatives étaient d'ores et déjà engagées afin d'adapter les offres de formation à ces situations concrètes, notamment par l'intermédiaire de formations en soirée et proposées dans un nombre croissant de villes petites et moyennes. Il a ensuite expliqué que la référence au non-respect manifeste avait pour but de permettre à l'autorité administrative d'apprécier, et partant de s'assurer, de la volonté d'intégration de l'étranger en tenant compte d'éventuelles contraintes objectives par exemple liées à l'exercice d'une activité professionnelle. La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 47).

- en ce qui concerne l'obligation de résultat, il est légitime de s'assurer que l'étranger mène activement son parcours de formation, notamment en ce qui concerne le volet linguistique dont le coût pour la collectivité sera très élevé (22). Il serait donc utile de généraliser l'organisation d'un test de français élémentaire à l'issue de la formation linguistique afin de pouvoir en évaluer les résultats, alors que le projet de loi se contente de prévoir que le passage de ce titre ou diplôme sera facultatif.

Elle a en conséquence adopté deux amendements identiques (amendement n° 45) présentés par le rapporteur et M. Christian Vanneste, ayant pour objet de rendre obligatoire le passage du test de langue française, afin de mieux évaluer la volonté d'intégration de l'étranger.

Votre rapporteur a été informé que le ministère de l'Éducation nationale prévoyait de mettre en place un nouveau diplôme correspondant à ce niveau linguistique de base, le dilf (diplôme initial en langue française) qui serait le premier niveau d'acquisition du français, à côté des actuels delf (diplôme d'études en langue française) et dalf (diplôme approfondi de langue française). Malheureusement, d'après les informations recueillies lors des auditions, il semble qu'il ne soit pas envisagé de permettre le passage de ce futur diplôme avant l'arrivée en France, par exemple au sein des Alliances française. Si cela se confirme, cela serait regrettable car ce serait priver les futurs migrants d'un moyen de réaliser une intégration plus rapide.

Au total, la mise en œuvre du cai rénové exigera qu'un effort tout particulier soit consacré à la validation et au suivi des stipulations du contrat. Le décret d'application de cette disposition devra prendre en compte cette nécessité absolue. En effet, le cai sera un élément essentiel permettant de vérifier l'intégration dans la société française : l'effectivité de la mise en œuvre de la condition d'intégration reposera donc largement sur le caractère substantiel et contraignant du cai.

La commission a alors adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 48) précisant que le décret d'application fixant les conditions de mise en œuvre du contrat d'accueil et d'intégration devra également prévoir des modalités permettant à l'État de s'assurer de l'assiduité de l'étranger aux formations qui lui sont dispensées et rejeté un amendement de M. Christian Vanneste relatif au retrait de la carte de séjour en cas de non-respect du contrat d'accueil ou d'absences répétées aux sessions de formation.

La Commission a adopté l'article 4 ainsi modifié.

Article 5

(art. L. 314-2 et L. 314-10 du code de l'entrée et du séjour des étrangers
et du droit d'asile)


Définition de la condition d'intégration dans la société française

Les articles 4 et 5 du projet de loi constituent les deux volets de la future politique française en matière d'intégration. Alors que l'article 4 se concentre sur les moyens permettant d'assurer cette intégration, l'article 5 concerne le lien entre ce parcours d'intégration et l'obtention de la carte de résident.

En effet, depuis la loi du 26 novembre 2003, en dehors des cas de délivrance de plein droit, l'obtention de la carte de résident est « subordonnée à l'intégration républicaine de l'étranger dans la société française ». Dans son rapport sur la mise en application de la loi du 26 novembre 2003, votre rapporteur avait regretté que « ni la loi, ni aucun décret d'application, n'indiquent comment doit être appréciée concrètement cette condition d'intégration » (23) ; il avait donc dû constater que cette disposition n'était pas réellement appliquée.

La condition d'intégration : quelques exemples étrangers

Parmi les pays étudiés, quatre (le Danemark, le Canada, les Pays-Bas, les États-Unis) prévoient, sous une forme ou une autre, une condition d'intégration pour obtenir le droit de séjourner durablement dans le pays, et un cinquième (le Royaume-Uni) envisage d'introduire une telle condition.

Au Canada, la maîtrise de la langue (française ou anglaise) et une expérience antérieure (études ou professionnelle) est prise en compte pour les immigrants économiques, dans le cadre du système de sélection à points.

Le Danemark impose aux étrangers de maîtriser le danois pour obtenir le statut de résident permanent. En matière de regroupement familial, le regroupant doit en outre prendre l'engagement écrit qu'il fera tout pour favoriser l'apprentissage du danois par la ou les personne(s) dont la venue est sollicitée.

Aux États-Unis, une condition d'intégration est prise en compte pour l'accès au statut de résident permanent. Cette intégration implique une bonne compréhension de l'anglais ordinaire ainsi que de l'histoire et du gouvernement américains, appréciée au cours d'un entretien et d'un test. À défaut, la personne concernée doit suivre des cours reconnus par l'Attorney General afin d'acquérir cette bonne compréhension.

Les Pays-Bas imposent, depuis le 15 mars 2006, à tout étranger âgé de 15 à 65 ans désirant s'installer durablement de passer, dans son pays d'origine ou de résidence, un examen d'intégration civique. Cet examen porte sur la connaissance de la langue et de la société néerlandaises. Cette obligation concerne les étrangers qui désirent fonder une famille avec une personne résidant aux Pays-Bas ou effectuer un regroupement avec des membres de leur famille y habitant déjà, ainsi que les personnes venant aux Pays-Bas exercer une activité religieuse (imam ou ministre d'un culte).

La législation britannique ne prévoit pas, actuellement, de condition d'intégration. Le Gouvernement a cependant annoncé en février 2005, dans sa « stratégie relative à l'asile et à l'immigration pour les cinq prochaines années », qu'il obligera les étrangers qui souhaitent résider de façon permanente dans le pays, à passer un examen évaluant leur connaissance de l'anglais et de la société britannique.

Source : Service des Affaires européennes et service des Relations internationales et de défense de l'Assemblée nationale

L'article 5 permet de rendre la condition d'intégration opérationnelle :

le contenu de cette condition est tout d'abord précisé : alors que l'article L. 314-2 du ceseda se borne actuellement à demander une « connaissance suffisante », non seulement de la langue française, mais aussi des principes qui régissent la République française, la nouvelle rédaction est beaucoup plus exigeante puisque l'intégration de l'étranger sera également évaluée en fonction de son « engagement personnel » à respecter ces principes, et du respect effectif de ceux-ci. Obtenir le statut de résident doit en effet être le signe d'une intégration durable et souvent définitive au sein de la société française : ce statut offre à celui qui le possède l'ensemble des droits attachés à la nationalité française, en dehors du droit de vote. C'est pourquoi la République doit se donner les moyens de s'assurer du degré réel d'intégration des personnes qui obtiendront ce statut, ce qui passe par une obligation de résultat et non pas seulement de moyen.

Le critère d'intégration dans la société française doit avoir une incidence réelle sur le processus d'attribution de la carte de résident et ne pas être seulement une condition purement symbolique, comme semble l'indiquer l'expression actuelle « d'intégration républicaine » qui semble bien difficile à définir. C'est pourquoi le projet de loi propose (24) de s'en tenir à une exigence « d'intégration dans la société française », moins ambitieuse mais sûrement plus aisée à faire respecter ;

- les conditions permettant d'évaluer concrètement le respect du critère d'intégration seront définies par décret en Conseil d'État. En effet, actuellement pour évaluer le respect de ce critère, les préfectures font appel à un faisceau d'indices, mais ne disposent d'aucun outil d'évaluation. Le renvoi au pouvoir réglementaire permettra la mise en œuvre de tels outils ;

un lien direct est établi, au sein du ceseda, entre la condition d'intégration et le cai. En effet, compte tenu de la difficulté à évaluer l'effectivité de l'intégration, il importe d'utiliser dans ce sens le cai rénové dans la mesure où celui-ci est dorénavant obligatoire. Pour autant, l'utilité de cette prise en compte du cai dans l'évaluation de la condition d'intégration dépendra beaucoup du système qui sera mis en place pour assurer le suivi et le contrôle du respect des obligations du contrat (voir article 4). Par ailleurs, si le deuxième alinéa de l'article L. 314-2 prévoit une prise en compte du cai, il laisse néanmoins une certaine marge d'appréciation à l'autorité administrative : il faut lui permettre d'accorder une carte de résident à des personnes qui n'auraient pas signé de cai mais qui font la preuve d'une véritable intégration.

En effet, d'autres éléments que le cai devront être pris en compte, notamment l'avis du maire sur l'intégration de l'étranger, qui devrait être systématiquement demandé par les préfets, et non laissé à leur appréciation, comme le prévoit le projet de loi.

La Commission a rejeté un amendement de suppression de l'article présenté par M. Bernard Roman.

M. Christian Vanneste a retiré un amendement prévoyant la vérification de l'obtention du titre ou du diplôme sanctionnant la formation linguistique ainsi que la consultation facultative du maire de la commune de résidence pour apprécier l'intégration de l'étranger à la société française, après que le rapporteur eut expliqué que l'article 4 amendé satisfait l'amendement sur le premier point et qu'un autre amendement à l'article 5 rendrait la saisine du maire pour avis obligatoire.

La Commission a rejeté un amendement de M. Patrick Braouezec visant à supprimer la possibilité que le maire de la commune de résidence puisse donner son avis sur l'intégration de l'étranger à la société française.

Le rapporteur a présenté un amendement, auquel s'est associé M. Christian Vanneste, ayant pour objet de rendre systématique la saisine pour avis du maire par le préfet. M. Bernard Roman a exprimé l'opposition résolue du groupe socialiste à cette disposition, dans la mesure où un maire hostile aux immigrés pourrait donner systématiquement un avis négatif, et il a regretté ce qu'il a assimilé à une démission des pouvoirs régaliens. M. Jean-Christophe Lagarde a au contraire estimé que les maires pourront donner un avis informé et que la position d'opposition systématique évoquée par Bernard Roman sera l'exception. Il a appelé l'attention de la Commission sur le problème des avis demandés par l'État aux maires sans que ces derniers soient tenus informés des décisions prises en aval, et il a par conséquent suggéré au rapporteur de prévoir une obligation pour l'État de tenir les maires informés des décisions prises au vu des avis donnés. M. Jérôme Lambert a exprimé sa crainte que l'avis systématique du maire représente une surcharge de travail pour les plus petites communes. La Commission a alors adopté l'amendement, ainsi qu'un amendement de conséquence (amendements nos 49 et 50).

Le rapporteur a présenté un amendement visant à exonérer de la condition relative à la connaissance suffisante de la langue française pour les demandeurs de carte de résident âgés de plus de 65 ans. Après que M. Jérôme Lambert eut fait remarquer qu'il était très difficile de faire venir des personnes âgées étrangères en France, même lorsqu'il s'agit d'ascendants de ressortissants français n'ayant plus de famille dans leur pays d'origine, la Commission a adopté cet amendement (amendement n° 51), ainsi qu'un autre amendement de coordination du rapporteur (amendement n° 52).

La Commission a adopté l'article 5 ainsi modifié.

Article 6

(art. L. 313-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers
et du droit d'asile)


Extension des cas d'attribution d'une carte de séjour temporaire pluriannuelle

L'article 6 vise à modifier les conditions de délivrance d'une carte de séjour temporaire (cst) pluriannuelle. En effet, si les articles L. 311-2 et L. 313-1 du ceseda prévoient que la cst est délivrée pour une durée maximale d'un an renouvelable, son article L. 313-4 prévoit des exceptions à cette règle.

Ainsi, depuis le vote de l'article 20 de la loi du 26 novembre 2003, les titulaires d'une cst portant la mention « scientifique » (art. L. 313-8) ou mentionnant une activité soumise à autorisation (art. L. 313-10), c'est-à-dire permettant l'exercice d'une activité professionnelle, peuvent demander, lors du premier renouvellement de leur carte une cst pluriannuelle, celle-ci ne pouvant cependant pas durer plus de quatre ans. En effet, au bout de cinq années de séjour régulier en France, il est possible de demander la délivrance d'une carte de résident de dix ans.

En premier lieu, cet article a pour objet de supprimer la possibilité d'accorder une telle carte aux titulaires d'une cst accordée pour l'exercice d'une activité soumise à autorisation. Les personnes visées par cette mesure étaient les cadres dirigeants des grandes entreprises, mais elle n'a de fait pas été utilisée. Désormais, ceux-ci pourront bénéficier de la carte « compétences et talent » dont la durée de validité est de trois ans.

En second lieu, il est proposé de faire bénéficier de cette possibilité certains étudiants. Il ressort en effet des auditions menées par votre rapporteur que l'attractivité d'un système d'enseignement supérieur repose notamment sur l'absence de formalités administratives excessives. Il semble ainsi opportun de permettre aux étudiants qui ont fait la preuve du sérieux de leur projet d'études d'être dispensé d'un passage annuel par la préfecture pour obtenir le renouvellement de leur titre de séjour, d'autant qu'en application des dispositions de l'article 7, l'obtention de la carte de séjour pour certains étudiants sera de droit.

Le champ des étudiants pouvant bénéficier de ces dispositions a été strictement défini afin d'éviter un détournement de cette facilité. En effet, si une carte pluriannuelle était délivrée à l'ensemble des étudiants, il serait à craindre que certains d'entre eux cessent de suivre la formation pour laquelle ils ont obtenu leur titre de séjour et ne demandent en fait le statut d'étudiant que pour pouvoir séjourner sur le territoire français, et y travailler dans la limite d'un mi-temps. Ainsi, le projet de loi prévoit que cette dérogation concerne « l'étudiant étranger admis à suivre, dans un établissement d'enseignement supérieur habilité au plan national, une formation en vue de l'obtention d'un diplôme au moins équivalent au master » (25). Concrètement, les étudiants concernés sont donc ceux qui sont déjà titulaires d'une licence et qui sont admis à s'inscrire en master à l'université, ainsi que ceux qui ont été reçus au concours d'une grande école : dans les deux cas, il s'agit d'étudiants qui ont fait la preuve de leur sérieux et de leur volonté de suivre des études longues, il semble donc inutile de prévoir un dispositif de contrôle inutilement strict à leur encontre. Il faut par ailleurs noter que cette dérogation n'est pas laissée à l'appréciation de l'autorité administrative, comme c'est le cas actuellement pour les titulaires d'une cst « professionnelle » ou scientifique, mais constituera un droit pour les étudiants inscrits dans un établissement d'enseignement supérieur et qui remplissent les conditions requises.

Enfin, la nouvelle rédaction de l'article L. 313-4 précise les conditions d'attribution d'une carte de séjour pluriannuelle aux scientifiques : elle restera à l'appréciation de l'autorité administrative, celle-ci devant tenir compte de la durée prévisible des travaux de recherche.

M. Christian Vanneste a présenté un amendement visant à étendre le dispositif de rémunération des stages institué par la loi du 31 mars 2006 sur l'égalité des chances aux stages effectués par des étrangers. Le rapporteur ayant fait observer que cette disposition trouverait plus logiquement sa place à l'article 7 du projet de loi, l'amendement a été retiré.

La Commission a alors adopté l'article 6 sans modification.

Article additionnel après l'article 6

(art. L. 313-14 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)


Autorisation provisoire de séjour dans le cadre d'une mission de volontariat

M. Étienne Pinte a présenté un amendement ayant pour objet d'autoriser le séjour provisoire en France de personnes effectuant une mission de volontariat auprès d'une association reconnue d'utilité publique. Il a souligné que le dispositif proposé posait des conditions précises à l'obtention de cette autorisation : le caractère social ou humanitaire de la mission, la conclusion d'un contrat avec l'association préalablement à l'entrée en France, la prise en charge du demandeur par l'association, la possession d'un visa de long séjour, l'engagement écrit de l'étranger à quitter le territoire à l'issue de sa mission. M. Jean-Christophe Lagarde a exprimé sa crainte que certaines associations utilisent à des fins détournées ce dispositif, dans le seul but de faire rentrer en France des étrangers. Le rapporteur a donné un avis favorable à cet amendement, sous réserve d'une précision rédactionnelle. La Commission a alors adopté l'amendement ainsi rectifié (amendement n° 53) .

Chapitre II

Dispositions relatives à l'entrée et au séjour des étudiants étrangers en France

Article 7

(art. L. 313-7, L. 313-7-1 [nouveau] et L. 313-7-2 [nouveau] du code de l'entrée
et du séjour des étrangers et du droit d'asile)


Dispositions concernant les étudiants et stagiaires

La question de l'accueil des étudiants étrangers doit être un élément fondamental d'une politique migratoire. Tout d'abord, contribuer à la formation des futures élites des pays en développement, qui n'ont pas toujours les moyens de trouver dans leur pays d'origine les formations adéquates, est un devoir pour les pays industrialisés. Se posera alors la délicate question du retour de ces étudiants dans leur pays après l'obtention de leur diplôme. Par ailleurs, dans un contexte de concurrence mondiale exacerbée, l'attractivité d'un système d'enseignement supérieur est un élément fondamental à prendre en compte dans l'évaluation de la compétitivité d'une Nation. Une politique migratoire en direction des étudiants doit donc se donner pour objectif de réaliser ces deux objectifs. Tel n'a pas toujours été le cas de la politique menée par la France dans ce domaine.

1. L'accueil des étudiants étrangers : dépasser une logique strictement quantitative

· Le nombre d'étudiants étrangers en France a fortement augmenté depuis 1998, après avoir connu une forte baisse à partir de 1990. Cette augmentation s'explique non seulement par une volonté gouvernementale de promouvoir l'enseignement supérieur français, mais aussi par la pratique des établissements d'enseignement supérieur soucieux de faire face à la décroissance du nombre d'étudiants français, liée aux évolutions démographiques. En effet, le budget des universités est calculé en partie en fonction du nombre d'étudiants qui y sont inscrits.

Le nombre d'étudiants étrangers inscrits dans les établissements français d'enseignement supérieur est ainsi de 255 591 (soit 11,3 % de la population étudiante) en 2004-2005, il était de 194 194 (10,8%) en 2003-2004 et de 174 864 (10 %) en 2002-2003. Depuis 1998, la croissance annuelle est de l'ordre de 12 % par an.

· Cependant, cette évolution quantitative ne s'est pas accompagnée d'une évolution qualitative, ce qui signifie que l'augmentation du nombre d'étudiants étrangers ne relève pas d'une véritable stratégie.

Ainsi, il est aujourd'hui avéré que les étudiants étrangers réussissent moins bien que les étudiants français, du moins lorsqu'ils ne sont pas bacheliers. D'après Jean-Marc Monteil, Directeur de l'enseignement supérieur, leur taux de réussite est en moyenne de 40 % inférieur à celui des étudiants français, qui est déjà faible, surtout en premier cycle. Ce constat traduit l'échec, ou plutôt l'absence, d'un système de sélection des étudiants étrangers, alors que les universités peuvent pourtant opérer parmi eux une sélection qui leur est interdite dans le cas des étudiants bacheliers français. En toute logique, le taux de succès des étudiants étrangers devrait donc être meilleur, et non moins bon, que celui des étudiants français.

De plus, la répartition par discipline des étudiants étrangers n'est pas satisfaisante, ceux-ci s'inscrivant massivement dans des filières déjà bouchées, qui ne répondent ni aux besoins de l'économie française, ni bien souvent à ceux des pays de départ, contrairement à la logique du co-développement.

Comme le montre le tableau ci-dessous, les étudiants étrangers sont ainsi surreprésentés en Lettres et sciences humaines, ainsi qu'en Économie-Administration économique et sociale. Par contre, ils sont très peu représentés en droit, sciences ou en médecine. Il est d'ailleurs particulièrement éclairant de constater que ces écarts sont bien plus amples en premier cycle qu'en second ou troisième cycle, ce qui peut traduire le caractère souvent peu sérieux des études menées en premier cycle dans certaines disciplines.

ORIENTATION DES ÉTUDIANTS À L'ENTRÉE À L'UNIVERSITÉ EN 2003-2004

RÉPARTITION PAR GROUPE DISCIPLINAIRE PREMIER CYCLE

 

Droit

Économie
aes

Lettres, sciences humaines

Sciences, staps

Médecine-odontologie

Pharmacie

Iut

Étrangers non bacheliers

7,7

14,5

51,3

14,8

3,1

1,0

7,6

Étrangers
bacheliers

12,7

19,3

27,4

18,3

6,7

1,5

14,0

Français

11,3

9,4

34,3

19,8

7,3

1,4

16,4

ORIENTATION DES ÉTUDIANTS À L'ENTRÉE À L'UNIVERSITÉ EN 2003-2004

RÉPARTITION PAR GROUPE DISCIPLINAIRE DEUXIÈME CYCLE

 

Droit

Économie-
aes

Lettres, sciences humaines

Sciences staps

Médecine
odontologie

Pharmacie

Étrangers non bacheliers (1)

15

21,1

38,3

21,4

3,9

0,3

Étrangers
bacheliers

11,3

25,1

22,1

36,8

4,7

0

Français

4,7

26,3

22,4

44,4

2

0,2

ORIENTATION DES ÉTUDIANTS À L'ENTRÉE À L'UNIVERSITÉ EN 2003-2004

RÉPARTITION PAR GROUPE DISCIPLINAIRE TROISIÈME CYCLE

 

Droit

Économie-
aes

Lettres, sciences humaines

Sciences staps

Médecine
odontologie

Pharmacie

Étrangers non bacheliers

11,4

18,8

18,5

25,2

24,8

1,2

Étrangers
bacheliers

11

25,9

12,5

22,8

26,2

1,7

Français

5,8

31,5

12,4

19

30

1,3

· On constate enfin que la répartition des étudiants étrangers par origine géographique fait apparaître une grande stabilité. Plus de la moitié des étudiants étrangers inscrits dans les universités sont originaires des pays francophones d'Afrique (47 % pour les seuls non bacheliers (26)), et la moitié de ces derniers sont issus d'Algérie ou du Maroc. Le nombre d'étudiants originaires d'Afrique a augmenté de 73 % entre 1998 et 2003, alors que celui des étudiants de l'Union européenne restait stable. Le nombre d'étudiants originaires d'Asie est certes en très forte hausse, puisqu'il a été multiplié par trois depuis 1998 (par huit pour les seuls étudiants chinois), mais ils ne représentent qu'environ 10 % du total. Il n'est certes pas anormal que les études en France attirent en priorité des étudiants issus de la sphère d'influence traditionnelle de la France et qui maîtrisent déjà la langue française, mais la concentration persistante sur ces zones géographiques montre l'efficacité très relative des outils, comme EduFrance, qui ont été mis en place pour accroître l'attractivité de l'enseignement supérieur français en dehors des zones d'influence traditionnelle, et notamment dans les pays émergents.

2. Une réforme nécessaire déjà entamée par des moyens non législatifs

Afin de disposer d'une politique d'accueil des étudiants étrangers qui permettent de choisir les meilleurs candidats, le gouvernement a mis en place des dispositifs permettant de faciliter les procédures d'accès à notre enseignement supérieur pour les étudiants à haut potentiel, sans mettre pour autant des entraves à la venue des autres étudiants. Sa mise en œuvre passe par des évolutions législatives, mais a pu déjà être entamée par une évolution des pratiques administratives.

· Tout d'abord, à la suite d'une expérimentation d'abord menée en Chine, six postes diplomatiques (27) ont mis en place des Centres pour les études en France (cef). Ces centres offrent aux étudiants étrangers la possibilité, grâce à un site Internet, d'enregistrer leur dossier en ligne et de suivre en temps réel le traitement de celui-ci. Ils ont accès à un entretien personnalisé, à une aide à la définition de leur projet d'études et à l'ensemble de la documentation d'EduFrance sur nos formations supérieures.

Les différents services concernés de l'ambassade peuvent utiliser, grâce à un intranet, les données générées par le fonctionnement du site et délivrer, dans des conditions d'efficacité et de fiabilité accrues, les documents nécessaires, et notamment les visas. Les établissements d'enseignement supérieur seront prochainement reliés à cet outil informatique. Ils pourront ainsi dialoguer avec les cef, préciser les profils d'étudiants recherchés et recevoir sur les étudiants des informations parlantes : projet d'études, validité de leurs titres et diplômes, maîtrise du français, etc. Ainsi, les cef sont une aide à la décision pour les établissements d'enseignement supérieur, qui continueront à sélectionner eux-mêmes leurs étudiants étrangers, mais pourront ainsi le faire dans de meilleures conditions.

Dès cette année, les cef seront étendus au Mexique, au Cameroun, à Madagascar, à la Turquie, au Liban et à la Corée du Sud, avant une généralisation progressive. En effet, les cef ont vocation à être l'interface indispensable entre les établissements d'enseignement supérieur et les candidats aux études en France.

· Parallèlement à la mise en œuvre des cef, le gouvernement a redéfini les critères permettant d'accorder un visa de long séjour pour études. À cet effet, les ministres de l'Intérieur, des Affaires étrangères et de l'Éducation nationale ont publié le 16 janvier 2006 une circulaire aux chefs de poste diplomatiques et consulaires.

Il est clairement demandé à ces derniers de ne pas se contenter de vérifier les conditions de ressources, relatives à l'ordre public et l'existence d'une inscription préalable (28), mais de se prononcer en priorité sur les meilleurs dossiers en fonction des critères établis par la circulaire. Celle-ci distingue :

- des critères généraux, tels que l'intérêt de la candidature, l'intérêt du pays d'origine et l'intérêt de la France ;

- des critères spécifiques :

*  le niveau atteint par les candidats dans leur cursus universitaire : priorité donnée à l'accès en master et doctorat, aux élèves des lycées français, aux étrangers admis dans une filière sélective (classes préparatoires, IUT...) ;

*  la qualité du cursus antérieur : leur évaluation relève des établissements d'enseignement supérieur français, mais les postes doivent leur fournir les moyens d'éclairer leur décision ;

*  le cadre institutionnel de la candidature : priorité lorsqu'il existe des accords de coopération universitaire...,

*  la prise en compte des compétences linguistiques.

Au-delà de cette évolution importante des pratiques administratives, le projet de loi relatif à l'immigration et à l'intégration doit accompagner les réformes en cours dans la voie d'une approche promotionnelle de l'accueil des étudiants étrangers.

(art. 313-7 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)

Délivrance de la carte de séjour temporaire « étudiant »

Il est proposé de réécrire l'article L. 313-7 du ceseda relatif à la carte de séjour temporaire portant la mention « étudiant ».

Le premier alinéa du 1° proposé pour l'article L. 313-7 reprend les dispositions actuelles du premier alinéa de cet article, en y apportant uniquement des précisions rédactionnelles.

La Commission a rejeté deux amendements de Mme Muriel Marland-Militello, le premier exigeant la présentation d'un projet professionnel motivé et détaillé de la part de l'étudiant étranger sollicitant l'octroi d'une carte de séjour pour études en France, le second visant à préciser que la carte de séjour temporaire pour études en France sera retirée au-delà de deux redoublements.

M. Jérôme Rivière a présenté un amendement ayant pour objet de subordonner la délivrance de la carte de séjour pour études à la vérification d'une connaissance suffisante de la langue d'enseignement. Le rapporteur a expliqué que cet amendement, qui peut au premier abord sembler pertinent, est en fait contre-productif dans la mesure où des étudiants en troisième cycle peuvent acquérir la connaissance de la langue nécessaire pour suivre le cursus d'enseignement rapidement et où cette exigence reviendrait à priver la France de ces étudiants étrangers. Il a pour cette raison donné un avis défavorable à l'amendement. M. Jean-Christophe Lagarde a ajouté que la vérification de la connaissance de la langue française rencontrerait sans aucun doute des obstacles pratiques au niveau des consulats. M. Serge Blisko a exprimé son accord avec le rapporteur. La Commission a alors rejeté l'amendement.

M. Jérôme Rivière a présenté un amendement visant à subordonner la délivrance de la carte de séjour temporaire à la justification de l'affiliation de l'étudiant étranger à un régime d'assurance maladie. Le rapporteur a donné un avis défavorable à cet amendement, en expliquant que les abus sont extrêmement rares et que la disposition pénaliserait inutilement les étudiants étrangers en complexifiant et en alourdissant les procédures. La Commission a alors rejeté cet amendement.

Le deuxième alinéa du 1° introduit dans le ceseda des dispositions relatives à l'exercice par les étudiants étrangers d'une activité professionnelle accessoire. En effet, actuellement, il est fait application de l'article R. 341-7 du code du travail qui dispose qu'« une autorisation temporaire de travail peut être délivrée à l'étranger qui ne peut prétendre ni à la carte de séjour temporaire portant la mention "salarié" ni à la carte de résident et qui est appelé à exercer chez un employeur déterminé, pendant une période dont la durée initialement prévue n'excède pas un an, une activité présentant par sa nature ou les circonstances de son exercice un caractère temporaire ». Sur cette base des autorisations de travail peuvent être accordées en fonction des instructions données par la circulaire du 9 juillet 1998, qui a assoupli les conditions de délivrance de ces autorisations, et celle du 15 janvier 2002, qui a raccourci les délais d'instruction des dossiers.

Le projet de loi propose donc de simplifier ce système, tout en maintenant le principe d'une autorisation préalable (par la référence à l'article L. 341-2) et le caractère « accessoire » de cette activité professionnelle. Il est en effet raisonnable de limiter à un mi-temps la possibilité donnée à un étudiant de travailler, sous peine de mettre en péril son projet d'études, qui justifie son droit au séjour. Il convient en effet d'éviter que le statut « étudiant » ne soit utilisé comme un moyen détourné pour accéder au marché du travail en France.

En revanche, le rapporteur a soutenu un amendement de M. Claude Goasguen visant à remplacer le mécanisme d'autorisation préalable de travail par un contrôle a posteriori de l'exercice par un étudiant étranger d'une activité professionnelle à titre accessoire. M. Bernard Roman ayant précisé qu'il ne s'opposerait pas à un amendement qui permettra d'épargner aux directions départementales du travail la délivrance de nombreuses autorisations de travail, la Commission l'a adopté(amendement n° 54).

La principale portée de la nouvelle rédaction de l'article L. 313-7 tient dans la possibilité d'une délivrance de plein droit de la carte de séjour temporaire « étudiant » dans un certain nombre de cas. Conformément à la logique de « sélection promotionnelle » qui fonde la nouvelle politique d'accueil des étudiants étrangers, il s'agit, à côté des procédures actuelles qui ne sont pas modifiées, de prévoir des procédures particulières, allégées et plus simples, destinées aux étudiants « choisis ». Ainsi, les étudiants appartenant à certaines catégories seront dorénavant dispensés des formalités en préfecture dans la mesure où ils recevront de plein droit leur carte de séjour : il s'agit là d'une mesure de simplification, qui peut participer à l'attractivité du système d'enseignement supérieur de notre pays, qui a parfois la réputation d'être inutilement bureaucratique. Les catégories concernées sont :

- les étudiants titulaires d'un visa long séjour accordé « dans le cadre d'une convention signée entre l'État et un établissement d'enseignement supérieur » : sont principalement visés les étudiants qui seront passés par les Centres pour les études en France, et qui auront donc fait l'objet d'un accompagnement et d'une présélection dans leur pays d'origine ;

- les étudiants reçus au concours d'un établissement d'enseignement supérieur ayant signé une convention avec l'État : la réussite au concours est en effet un signe incontestable du caractère sérieux du projet d'études ;

- les boursiers du Gouvernement français : ceux-ci ont été au nombre de 19 375 en 2004. La commission a rejeté un amendement de Mme Muriel Marland-Militello visant à limiter le bénéfice de cette dérogation aux étudiants boursiers ayant subi plus de deux redoublements ;

- les étudiants issus d'un pays ayant signé un accord de réciprocité relatif à l'admission au séjour des étudiants.

Sous-section 2 bis

Dispositions particulières applicables à certains étrangers diplômés

(art. 313-7-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)

Autorisation de séjour et de travail délivrée à certains diplômés

Le deuxième paragraphe de l'article 7 insère à la section 2 du chapitre III du livre III du ceseda une sous-section II bis, « Dispositions particulières applicables à certains étrangers diplômés », qui contient un seul article, l'article L. 313-7-1. Cet article constitue une importante innovation car il permet le maintien en France, pour y travailler, de certains jeunes diplômés venant d'achever leurs études en France.

La commission a rejeté un amendement de M. Bernard Roman de suppression de cette nouvelle sous-section.

· La règle actuelle est que l'étudiant étranger a vocation à rentrer dans son pays d'origine au terme de sa formation, notamment pour permettre à son pays de bénéficier des connaissances acquises par son ressortissant. Ainsi, l'étudiant étranger qui demande un changement de statut - c'est-à-dire remplacer sa cst « étudiant » par une cst « salarié ») - se verra opposer la situation de l'emploi, comme n'importe quel étranger. Cependant l'application stricte de ce principe du retour dans le pays d'origine se heurte à des réalités qu'il faut prendre en compte :

- l'utilité d'une formation n'est pas détachable de sa mise en œuvre professionnelle. À cet égard, il est logique qu'un étudiant étranger désire conforter son choix d'études par une première expérience professionnelle dans le pays où il a obtenu son diplôme et où il est donc le mieux à même de valoriser les connaissances qu'il a acquises. Concrètement, l'entrée sur le marché du travail des jeunes diplômés de l'enseignement supérieur se fait très fréquemment par l'intermédiaire d'un stage de fin d'études, qui constitue souvent une passerelle vers le marché de l'emploi. Il faut donc permettre, par exemple, à un jeune diplômé de nationalité étrangère qui a été apprécié dans le cadre d'un stage de pouvoir être recruté par une entreprise qui connaît son potentiel. Les pays d'origine ont tout intérêt à disposer de cadres de haut niveau, non seulement formés en France, mais qui y ont aussi acquis une expérience professionnelle ;

- la question du retour des étudiants étrangers dans leur pays d'origine n'est pas forcément liée à la possibilité juridique qu'ils ont d'obtenir un changement de statut en France. En effet, les diplômés qui ne veulent pas rentrer dans leur pays, notamment car les conditions leur permettant d'exercer la profession de leur choix n'y sont pas réunies, auront tendance à se rendre dans d'autres pays d'émigration, comme le Canada ou l'Australie. La France aura donc financé leur formation au bénéfice de ces pays, et non des pays d'origine. En outre, dans le contexte de compétition mondiale entre les systèmes d'enseignement supérieur, la rigidité du système français sur ce point constitue un désavantage comparatif important pour les universités et grandes écoles françaises. Les meilleurs étudiants choisissent en effet de poursuivre leurs études dans des pays qui leur offrent des perspectives d'avenir au-delà de la seule obtention de leur diplôme.

· Le nouvel article L. 313-7-1 du ceseda créé donc une voie, très encadrée, d'accès au marché de l'emploi pour les étudiants étrangers.

Les personnes pouvant bénéficier de ces dispositions devront être des étudiants hautement qualifiés puisqu'ils devront avoir obtenu un diplôme de niveau équivalent au moins au master (bac +5), que ce soit en université ou dans une grande école. Une condition a ainsi été fixée pour le niveau d'études, mais pas pour les disciplines : en effet, le projet de loi considère avec raison que l'excellence peut être obtenue dans toutes les matières.

La nature des emplois pouvant être exercés par ces jeunes diplômés sera aussi fortement encadrée. L'objectif de la mesure est en effet qu'ils trouvent un emploi en relation avec leur formation, et non de leur donner un droit général à l'exercice d'une activité professionnelle. Des conditions sont donc exigées quant à la nature de cet emploi :

- une première condition concerne la contribution de cet emploi au co-développement : il doit en effet participer « directement ou indirectement au développement économique de la France et du pays dont il a la nationalité ». Dans la mesure où cette participation pourra être indirecte, on peut penser que cette condition ne sera pas interprétée trop strictement. Son inscription dans la loi est néanmoins nécessaire pour faire obstacle à d'éventuelles pratiques qui consisteraient à « piller » systématiquement les diplômés répondant à des besoins impérieux et connus des pays d'origine dans certains domaines, comme la santé par exemple ;

- la deuxième condition concerne le lien de l'emploi avec la formation suivie et sa rémunération qui devra atteindre un seuil plancher fixé par décret. En effet, le niveau de rémunération est souvent l'élément le plus objectif du lien entre la formation et l'emploi pour une première expérience professionnelle. Interrogée sur ce point, la Direction de la population et des migrations du ministère de l'emploi a indiqué que cette rémunération exigée pourrait tourner autour de 2 500 euros par mois. À titre de comparaison, le salaire brut moyen à l'embauche des jeunes diplômés d'une grande école est, d'après une étude de 2005 de la Conférence des grandes écoles, de 30 300 euros annuels, soit 2525 euros par mois ;

- en revanche, la condition de l'opposabilité de la situation de l'emploi telle que prévue par l'article L. 341-2 n'est pas applicable, ce qui constitue un assouplissement considérable par rapport à la règle actuelle.

La procédure permettant d'accéder au marché du travail est enserrée dans des délais relativement brefs. Une autorisation provisoire de séjour (aps) est tout d'abord accordée aux étudiants satisfaisant à la condition de diplôme pour une durée de six mois non renouvelable. La délivrance de cette aps est un droit. Pendant cette période, les jeunes diplômés ont le droit de séjourner sur le territoire afin de trouver un emploi correspondant aux caractéristiques précitées et éventuellement de commencer à l'exercer immédiatement, c'est-à-dire sans disposer d'une autorisation spécifique de travail. Certaines des personnes rencontrées par votre rapporteur, soucieuses de l'attractivité de la France, ont estimé que cette durée de six mois était trop courte, compte tenu des durées moyennes des procédures de recrutement. Cependant, outre qu'une simple promesse d'embauche avant six mois suffit, votre rapporteur considère cette durée comme suffisante s'agissant d'étudiants à haut potentiel qui sont généralement recrutés très rapidement après l'obtention de leur diplôme, voire pré-recrutés avant même l'obtention de celui-ci, à l'issue de leur stage de fin d'études notamment. De plus, cette facilité est destinée à des étudiants ayant une démarche volontariste qui les aura conduit à entamer leur parcours de recrutement bien avant la sortie de l'école ou de l'université.

M. Patrick Braouezec a présenté un amendement visant à supprimer le caractère non renouvelable de l'autorisation provisoire de séjour pour les étudiants ayant obtenu un master. Le rapporteur a estimé que des étudiants à ce niveau d'études trouvent souvent un travail dès la fin de leurs études et que la limitation à six mois de l'autorisation provisoire de séjour délivrée à l'étranger ayant achevé ses études pour trouver un emploi était raisonnable, même si une brève prolongation était envisageable. M. René Dosière a contesté la pertinence de l'observation du rapporteur en soulignant que les délais pour trouver un emploi, même après de longues études, se sont considérablement allongés. M. Bernard Roman a souhaité connaître les incidences de ce dispositif pour les anciens étudiants en médecine étrangers qui se voient attribuer des titres de séjour temporaires, renouvelables d'année en année, en fonction du renouvellement de leurs postes en cdd dans des hôpitaux publics. Le rapporteur a précisé que ces étudiants en médecine étrangers, dès lors qu'ils auront trouvé un travail dans un délai de six mois suivant la fin de leurs études, pourront rester en France.

Après que le rapporteur eut émis un avis défavorable à un amendement de M. Patrick Braouezec visant à étendre le dispositif d'autorisation provisoire de séjour de six mois suivant la fin des études aux détenteurs de diplômes au moins équivalent au baccalauréat et à l'ensemble des diplômes obtenus dans des établissements d'enseignement habilités, la Commission a rejeté cet amendement.

M. Patrick Braouezec a alors présenté un amendement visant à faire passer de six à douze mois l'autorisation provisoire de séjour accordée aux étudiants venant d'achever un cycle de formation de niveau master. Le rapporteur a souligné que la disposition proposée par le projet de loi constitue déjà en l'état un grand progrès par rapport au droit existant, en estimant qu'il pourrait être envisageable de porter à neuf mois la durée de l'autorisation provisoire. M. Jean-Christophe Lagarde a souligné la brièveté de la durée proposée par le projet de loi, dans la mesure où des étudiants de niveau master ne trouvent parfois pas de travail durant plusieurs années, a fortiori lorsqu'ils sont étrangers. Il a considéré que le problème essentiel, au-delà de celui de la durée de l'autorisation, est celui de la marge d'appréciation qu'il serait souhaitable de laisser à l'autorité chargée de délivrer cette autorisation. La Commission a rejeté cet amendement.

À l'issue de cette période de six mois, les jeunes diplômés ayant trouvé un emploi dans ce cadre obtiendront une carte de séjour temporaire portant la mention « salarié » prévue à l'article L. 313-10 du ceseda. L'ensemble des règles attachées à cette carte s'appliquera alors, à l'exception de l'opposabilité de la situation de l'emploi.

La commission a donc rejeté un amendement de M. Claude Goasguen précisant qu'un décret devra établir la liste des secteurs professionnels pouvant accueillir les diplômés étrangers. Puis elle a adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 55) ayant pour objet d'ouvrir le marché du travail aux jeunes diplômés issus de nouveaux États membres de l'Union européenne soumis à l'obligation de détenir un titre de séjour s'ils souhaitent exercer une activité salariée pendant une période transitoire(29). La procédure envisagée sera très simple : dès lors que ces jeunes ressortissants des pays d'Europe centrale et orientale seront titulaires d'un diplôme de l'enseignement supérieur français au moins égal au niveau du master, ils pourront exercer une activité professionnelle sans disposer d'un titre de séjour.

Sous-section 2 ter

Dispositions particulières applicables aux étrangers stagiaires

(art. 313-7-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)

Création d'une carte de séjour temporaire « stagiaire »

Le troisième paragraphe de l'article 7 insère à la section 2 du chapitre III du livre III du ceseda une sous-section II ter, « Dispositions particulières applicables aux étrangers stagiaires », contenant l'article L. 313-7-2, répondant notamment à la nécessité d'achever la transposition de la directive 2004/114/CE du Conseil du 13 décembre 2004 relative aux conditions d'admission des ressortissants de pays tiers à des fins d'études, d'échange d'élèves, de formation rémunérée ou de volontariat.

Les étrangers qui se rendent en France pour une période limitée à des fins de formation linguistique ou de perfectionnement professionnel reçoivent actuellement une autorisation provisoire de séjour. Il s'agit donc d'un statut relativement précaire et dont les conditions d'attribution sont peu claires.

Certes, la France a conclu des accords avec un certain nombre de pays relatifs aux échanges de stagiaires professionnels, ouverts aux jeunes de 18 à 30 (ou 35 ans) pour une durée maximale de 18 mois et comprenant généralement un contingent maximum. De tels accords ont été signés avec 12 pays (voir liste ci-dessous).

LES ACCORDS D'ÉCHANGE DE STAGIAIRES SIGNÉS PAR LA FRANCE

accord franco-néo-zélandais (agricole)

10 août 1983

contingent : 4

accord franco-américain (OMI-AIPT)

25 juillet 1988

contingent : illimité

accord franco-américain (OMI-FACC)

4 juin 1992

contingent : 300

accord franco-polonais

29 septembre 1990

contingent : 1000

accord franco-argentin

26 septembre 1995

contingent : 200

accord franco-hongrois

4 mai 2000

contingent : 300

accord franco-marocain

24 mai 2001

contingent : 300

accord franco-sénégalais

20 juin 2001

contingent : 100

accord franco-bulgare

9 septembre 2003

contingent : 300

accord franco-canadien (accord plus large)

3 octobre 2003

contingent : 1500

accord franco-roumain

20 novembre 2003

contingent : 300

accord franco-tunisien

4 décembre 2003

contingent : 100

accord franco-slovaque

31 mars 2005

contingent : 300

   

En dehors de ces accords, il est possible de délivrer à un étranger qui désire faire un stage, dans un but de formation qui est contrôlé par la DDTEFP, une autorisation provisoire de travail, éventuellement renouvelable dans une limite de dix-huit mois.

Le nouvel article L. 313-7-1 donne une base législative aux stages professionnels. Désormais, les étrangers stagiaires se verront délivrer une carte de séjour temporaire pour la durée du stage portant la mention « stagiaire ».

Les conditions de délivrance de cette carte seront les suivantes :

- disposer de moyens d'existence suffisants ;

- signer une convention de stage visée par l'autorité administrative compétente, ce qui permettra à la DDTEFP de vérifier que le stage proposé n'est pas un emploi déguisé ;

- accomplir un stage non rémunéré : votre rapporteur tient à préciser que cette rédaction, qui est celle retenue à l'article 10 de la directive européenne, n'est pas contradictoire avec le principe de l'indemnisation pour les stages supérieurs à trois mois, posé par l'article 9 de la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 sur l'égalité des chances.

Par ailleurs, il est proposé de prévoir un agrément préalable pour les associations qui procèdent au placement de ces stagiaires, afin de s'assurer de leur sérieux et qu'elles ne constituent pas des officines spécialisées dans le contournement des règles sociales. En effet, des intermédiaires entre la France et les pays d'origine sont nécessaires à la bonne réussite d'un dispositif d'échange de stagiaires, qu'il faut faire connaître dans les milieux professionnels, comme l'a expliqué à votre rapporteur M. Éric-Louis Mélénec, président de l'association pour le développement des échanges de stagiaires professionnels en Europe (adespe).

La Commission a rejeté un amendement de M. Patrick Braouezec ayant pour objet de supprimer les conditions de non rémunération du stage et de moyens d'existence suffisants pour les étrangers sollicitant une carte de séjour temporaire pour stage, après que le rapporteur eut souligné que la suppression de la condition de non rémunération du stage pourrait susciter le développement d'emplois déguisés, en définitive défavorables pour les travailleurs.

La Commission a adopté l'article 7 ainsi modifié.

Chapitre III

Dispositions relatives à l'activité professionnelle des étrangers en France

Article 8

(art. L. 313-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)


Carte de séjour des étrangers exerçant une activité professionnelle
non soumise à autorisation

Dans l'état actuel de la législation, la carte de séjour attribuée à un étranger désirant exercer en France une activité professionnelle non soumise à autorisation est une carte de séjour temporaire portant la mention « visiteur ». En effet, ces personnes ne correspondent à aucune autre catégorie existante.

En premier lieu, l'article L. 311-10 fixe précisément les conditions d'attribution d'une carte de séjour spécifique aux salariés d'une part (qui doivent obtenir une autorisation préalable de travail), aux personnes souhaitant exercer une profession commerciale, industrielle ou artisanale (elles aussi soumises à une autorisation spécifique en vertu de l'article L. 122-1 du code de commerce) d'autre part.

En second lieu, le ceseda prévoit l'attribution de cartes de séjour portant la mention de certaines activités, telles que « scientifique » (art. L. 311-8 ceseda) ou « profession artistique ou culturelle ».

Ainsi, lorsqu'un étranger se voit accorder un titre de séjour pour l'exercice d'une activité non soumise à autorisation, et à condition d'apporter la preuve qu'il peut vivre de ses seules ressources, il s'agit d'une carte de séjour temporaire portant la mention « visiteur ». En application du décret du 5 mai 1999, la carte porte alors également la mention de l'activité que l'étranger entend exercer : celle-ci peut être soit une profession libérale réglementée (architecte, avocat, médecin, profession paramédicale...) lorsque celle-ci n'interdit pas son accès aux étrangers, soit une profession indépendante non réglementée (journaliste, traducteur...).

Le présent article a pour objet de mettre fin à la pratique d'attribuer une carte de séjour « visiteur » à ces travailleurs indépendants dans la mesure où l'article 10 du projet de loi modifie sensiblement l'article L. 313-10 du ceseda qui réglera dorénavant la situation de l'ensemble des étrangers se voyant délivrer une carte de séjour autorisant l'exercice d'une activité professionnelle. Les étrangers exerçant une activité professionnelle non soumise à autorisation se verront donc délivrer une telle carte, qui portera la mention que le titulaire entend exercer. Il s'agit donc d'une mesure de clarification qui ne modifiera en rien le régime applicable à ces étrangers, notamment la condition de ressource suffisante, et l'éventuelle inscription ou affiliation nécessaires auprès d'un organisme professionnel.

Après avoir rejeté un amendement de M. Bernard Roman supprimant cet article, la Commission a adopté ce dernier sans modification.

Article 9

(art. L. 313-8 code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)


Transposition de la directive du 12 octobre 2005 relative
à l'admission des scientifiques

Le Conseil de l'Union européenne a définitivement adopté, le 12 octobre 2005, la directive 20055/71/CE relative à une procédure d'admission spécifique des ressortissants de pays tiers aux fins de recherche scientifique ou d'enseignement de niveau universitaire (30). Cette directive a été négociée dans le cadre de la création de « l'Espace européen de recherche », lancé au Conseil européen de Lisbonne en mars 2000. En effet, afin d'accroître l'attractivité de l'Union européenne dans le cadre de la compétition internationale dans le domaine de la recherche, l'Union s'est donné pour objectif de favoriser l'admission et la mobilité des chercheurs ressortissants de pays tiers. Pour cela, la directive exige des États-membres qu'ils disposent d'une voie d'admission spécifique au séjour pour les chercheurs, et éventuellement les professeurs de l'enseignement supérieur, faisant largement intervenir les organismes de recherche. Par ailleurs, la directive prévoit les conditions de mobilité des chercheurs ressortissants de pays tiers entre les différents pays de l'Union européenne comme « moyen de développer et de valoriser les contacts et les réseaux de recherche entre partenaires » (31).

Le premier alinéa de l'article L. 313-8 tel qu'il résulte du texte du projet de loi transpose les dispositions de la directive relative à la procédure d'admission au séjour des enseignants et chercheurs en modifiant, à la marge, les conditions d'attribution de la carte de séjour « scientifique ». En effet, la France dispose, depuis le vote de la loi n° 98-349 du 11 mai 1998 d'une procédure spécifique d'admission pour les étrangers souhaitant mener des travaux de recherche ou dispenser un enseignement de niveau universitaire. Les conditions d'application de cette disposition ont été fixées par l'article 15 du décret du 5 mai 1999 qui dispose que le demandeur doit « présenter un protocole d'accueil délivré par un organisme scientifique ou universitaire agréé à cet effet, attestant de sa qualité de scientifique, ainsi que l'objet et de la durée de son séjour en France ». La liste de ces organismes agréés a été établie par un arrêté du 19 septembre 2001.

Cette procédure est donc assez proche dans son esprit de celle prévue par la directive. Elle soumet l'admission du chercheur à la signature d'une convention d'accueil avec un organisme de recherche agréé. Pour autant, le Gouvernement a choisi de modifier la rédaction de l'article L. 313-8 afin d'adopter une formulation la plus proche possible de celle de la directive.

Le second alinéa de l'article L. 313-8 du ceseda a pour objet de permettre, conformément à l'article 13 de la directive, la mobilité entre États membres des étrangers admis en tant que chercheur au titre de la directive. Ainsi, ceux-ci auront droit de séjourner et de mener une partie de leurs travaux de recherche dans un autre État membre que celui qui leur a délivré leur titre de séjour, sur la seule base de la convention d'accueil, pour un séjour inférieur à trois mois, et pour autant qu'ils disposent de ressources suffisantes. Pour une durée supérieure à trois mois, le Gouvernement a fait le choix, permis par la directive, d'exiger la signature d'une nouvelle convention d'accueil avec un organisme agréé par la France.

Après avoir rejeté un amendement de M. Bernard Roman supprimant cet article, la Commission a adopté ce dernier sans modification.

Article 10

(art. L. 313-10 du code de l'entrée et du séjour des étrangers
et du droit d'asile)


Modification des règles relatives à l'activité professionnelle des étrangers

L'article 10 constitue le cœur du projet gouvernemental de relance d'une immigration de travail correspondant à des besoins spécifiques.

1. Les règles actuelles en matière d'autorisation de travail des étrangers ne permettent pas de répondre aux besoins de l'économie française

· En dehors du cas particulier des ressortissants de l'Union européenne, les étrangers peuvent travailler dans les conditions suivantes :

- soit s'ils disposent d'une carte de résident ;

- soit s'ils disposent d'une carte de séjour temporaire portant la mention « vie privée et familiale ».

Dans tous les autres cas, l'étranger ne peut exercer une activité professionnelle sans avoir obtenu au préalable une autorisation de l'autorité administrative en application des articles L. 341-2 et L. 341-4 du code du travail. Il peut s'agir soit d'une procédure d'introduction, si l'étranger ne réside pas sur le territoire français, soit d'une procédure de changement de statut, si l'étranger réside déjà sur le territoire français à un autre titre (étudiant, visiteur...).

La procédure d'autorisation de travail est relativement complexe. Elle est déclenchée à l'initiative de l'employeur potentiel qui dépose sa demande à la Direction départementale de l'emploi, du travail et de la formation professionnelle (DDTEFP). Pour pouvoir donner l'autorisation de travail, celle-ci vérifie, en application de l'article L. 341-4 du code du travail, la situation de l'emploi présente et à venir, le respect par l'employeur de la réglementation du travail, les conditions d'emploi et de rémunération offertes à l'employé étranger et les conditions d'hébergement.

En pratique, le critère principal est celui de l'opposabilité de la situation de l'emploi qui fait l'objet d'une instruction attentive par les services de la DDTEFP. Le principe est en effet que le recrutement d'un ressortissant étranger ne se justifie pas si le poste de travail demandé pourrait être occupé par un demandeur d'emploi déjà présent sur le marché du travail. L'appréciation de cette condition est donc difficile ; elle repose d'une part sur l'analyse de l'état du chômage par qualifications et groupes de métier, d'autre part sur la faculté pour l'entreprise de démontrer qu'elle n'a pas été en mesure de procéder à un recrutement sur le marché national. En tout état de cause, la procédure est longue et parfois considérée comme relativement opaque. En effet, les décisions varient parfois d'un département à l'autre, sans que ces divergences soient justifiées par des situations différentes du marché de l'emploi. Ainsi d'après le rapport du centre d'analyse stratégique, dont votre rapporteur a entendu la directrice, Mme Sophie Boissard, « en réalité le système ne fonctionne pas de façon satisfaisante, en raison de l'insuffisance des mécanismes d'information et du manque d'outils pour analyser la situation de l'emploi présente et à venir. Les services instructeurs ne sont donc pas en mesure de répondre rapidement aux demandes dont ils sont saisis et la doctrine varie d'un département à l'autre, créant ainsi une forte insécurité pour les entreprises » (32).

Le Gouvernement a cependant la possibilité de donner des instructions par circulaire pour que soient examinées avec bienveillance certaines demandes relevant d'un secteur en particulier (cas de l'informatique par la circulaire du 16 juillet 1998 pour faire face aux besoins spécifiques liés au passage à l'euro et au « bug » de l'an 2000) ou concernant une catégorie de salariés (les cadres de haut niveau par la circulaire du 21 décembre 1984).

Une fois l'autorisation de travail obtenue, le travailleur étranger peut obtenir la carte de séjour temporaire portant la mention « salarié ».

· Le système actuel n'est pas satisfaisant car il fait coexister un fort taux de chômage, notamment chez les personnes de nationalité étrangère, et un très haut niveau d'offres d'emploi non satisfaites.

Si l'on s'en tient à une approche strictement quantitative et globale du besoin de main-d'œuvre étrangère, nous pourrions être conduits à répondre que ce besoin n'est pas avéré. En effet, outre que le taux de chômage de la France est élevé, 9,6 % de la population active, expliquant le très faible taux d'emploi - 63 % - de la population en âge de travailler, la croissance démographique y est relativement soutenue. Contrairement à l'ensemble des pays européens, sauf le Royaume-Uni et l'Irlande, sa population totale et sa population active ne vont pas décroître avant 2015-2020. Cette stabilisation s'explique non seulement par un taux de fécondité élevé (1,92 enfant par femme), mais aussi par un solde migratoire (33) de 100 000 personnes par an environ.

Or les personnes qui se voient délivrer un premier titre de travail pour des raisons autres que professionnelles peuvent généralement accéder au marché du travail. D'après les calculs du Centre d'analyse stratégique, environ 100 000 personnes de nationalité étrangère entrent chaque année sur le marché du travail (102 000 en 2001, 103 000 en 2002, 116 000 en 2003). De plus, ces personnes sont plus souvent exposées que les autres au chômage puisque leur taux de chômage est le double de celui des non immigrés.

Pourtant en dépit de ce « réservoir » de main-d'œuvre, et notamment étrangère, déjà présente sur le territoire, l'économie française doit également faire face à des problèmes de pénuries importantes de main-d'œuvre dans certains secteurs. D'après les informations qu'il a pu recueillir au cours de ces auditions, votre rapporteur considère que la situation est particulièrement préoccupante dans l'agriculture, notamment pour la viticulture, le bâtiment, l'hôtellerie et la restauration, les services aux particuliers et l'informatique. Dans ces secteurs, les besoins non satisfaits sont incontestables : ils peuvent être mesurés au nombre d'offres d'emploi non satisfaites (de l'ordre de 55 000 dans le bâtiment par exemple). Certes, il serait préférable de voir ces emplois occupés par des chômeurs, mais force est de constater que ceux-ci n'ont soit pas la volonté, soit pas la formation adéquate pour occuper ces emplois, en dépit des efforts très importants faits, notamment par les branches professionnelles, pour adapter la main-d'œuvre disponible aux besoins économiques du pays.

Les conséquences de la persistance de besoins de main-d'œuvre non satisfaites pourraient être déstabilisantes pour l'économie française :

- perte d'un important potentiel de croissance du fait de l'obligation de refuser des commandes faute de main-d'œuvre disponible ;

- recours croissant à la main-d'œuvre clandestine, phénomène dont les représentants des branches professionnelles reconnaissent l'existence ;

- délocalisations dans les secteurs à haute valeur ajoutée (informatique notamment) ;

- impossibilité de répondre à des besoins à l'utilité sociale évidente (construction de logement, services aux personnes âgées...).

Ce hiatus entre un fort taux de chômage, notamment chez les étrangers, et la persistance de besoins non satisfaits s'explique par l'impossibilité qu'ont les entreprises de recruter les personnes étrangères qui correspondent aux emplois qu'elles ont à offrir. En effet, si 100 000 étrangers arrivent chaque année sur le marché du travail, seuls 11 400 en 2005 ont été admis au titre de l'immigration de travail stricto sensu. Or, seuls ces derniers répondent à des besoins effectifs de l'économie française. C'est donc cette catégorie que le projet de loi se propose d'augmenter.

2. Le projet de loi propose un assouplissement encadré de ces règles

L'article 10 propose ainsi une réécriture complète de l'article L. 313-10 du ceseda actuellement consacré à « la carte de séjour temporaire mentionnant une activité soumise à autorisation » et qui portera désormais sur « la carte de séjour temporaire autorisant l'exercice d'une activité professionnelle ».

· Le définit les règles applicables en matière d'accès au territoire français pour des raisons professionnelles. Il ne modifie en rien les grandes lignes de la procédure : pour pouvoir travailler, un ressortissant étranger devra continuer à disposer, préalablement à son admission en France, d'un contrat de travail visé par l'autorité administrative en application de l'article L. 341-2 du code du travail.

Si la délivrance de la carte de séjour pour motif professionnel n'est pas rendue plus facile puisqu'une autorisation de travail restera nécessaire, en revanche les conditions d'attribution de cette autorisation de travail seront assouplies sous certaines conditions. En effet, le projet de loi dispose que, pour l'instruction de l'autorisation de travail, les DDTEFP ne devront plus opposer la situation de l'emploi lorsque l'activité relève d'« un métier et une zone géographique caractérisés par des difficultés de recrutement et figurant sur une liste établie par l'autorité administrative ». Concrètement cela signifie que l'autorisation de travail sera automatiquement accordée, après vérification des conditions de rémunération et du respect de la réglementation, dès lors que l'emploi proposé aura été inscrit sur la liste des métiers « en tension » dans la région considérée.

La question fondamentale est donc celle de la définition de cette liste, compte tenu des facilités en terme d'ouverture à l'immigration de travail qu'elle permettra. Le projet de loi est relativement flou puisqu'il se contente d'indiquer que cette liste sera établie par l'autorité administrative, ce qui exclut cependant une définition par décret qui aurait été une procédure lourde et peu flexible, alors que cette liste devra pouvoir être adaptée en fonction des besoins évolutifs du marché du travail. Deux solutions alternatives semblent s'imposer :

- soit une définition au niveau central, par arrêté ministériel ou interministériel : l'arrêté énumérerait la liste des métiers concernés, par l'utilisation des codes ROME  (34), en précisant si la dérogation vaut pour l'ensemble du territoire (ce qui sera souhaitable pour des professions pour lesquelles l'implantation géographique n'est pas essentielle comme l'informatique), ou seulement pour certaines régions (notamment dans l'agriculture) ;

- soit une définition au plus près du terrain en confiant aux préfets de région la tâche de définir, par arrêté préfectoral, les métiers « en tension » dans leur région, qui est la solution préférée par votre rapporteur car elle semble la plus opérationnelle.

M. Patrick Braouezec a présenté un amendement étendant les conditions de délivrance de la carte de séjour temporaire pour l'exercice d'une activité professionnelle salariée. Le rapporteur a considéré que cet amendement, en supprimant toute limite à l'immigration de travail, est contraire au projet de loi qui vise à concentrer cette immigration sur certains bassins d'emploi et métiers connaissant des pénuries de main-d'œuvre. M. Serge Blisko a fait observer que, en cantonnant les travailleurs dans certains bassins d'emploi, le projet de loi rétablit le passeport intérieur contrairement aux besoins de mobilité de notre économie, et sera source d'un contentieux important. M. Jérôme Lambert a jugé inhumain d'empêcher un travailleur étranger licencié dans une région de travailler dans une autre région. Il a interrogé le rapporteur sur la solution qui sera appliquée en cas de déménagement de l'entreprise. Rappelant que les entreprises ont tendance à la fois à centraliser certains de leurs services et à multiplier leurs lieux d'intervention, M. Bernard Roman s'est interrogé sur le point de savoir si les cartes de séjour temporaire seront délivrées en fonction de l'entreprise qui recrute ou du lieu d'exécution du travail. Il a craint que, compte tenu des délais de parution des décrets d'application, l'immigration de travail soit stoppée pendant plusieurs mois. Le rapporteur a précisé que la carte sera délivrée en fonction du lieu de travail et que la liste des métiers devra être fixée par le préfet de région. Il a indiqué qu'il proposera par amendement que la liste des métiers et des zones géographiques concernés soit établie après consultation des organisations syndicales. Il a précisé qu'il n'y aurait aucun vide juridique, le dispositif actuel d'opposabilité du marché du travail étant maintenu. Par ailleurs, il a également précisé que les conditions de validité géographique et sectorielle de la carte de séjour étaient définies à l'article 13 du projet de loi.

M. René Dosière a considéré que, par sa lourdeur, le dispositif proposé était digne de l'Union soviétique. Le rapporteur a objecté que, au contraire, en offrant des possibilités de recrutement aux zones faisant face à une réelle pénurie de main-d'œuvre, le projet de loi accélérera les procédures administratives dans certaines régions.

La Commission a rejeté l'amendement de M. Patrick Braouezec, puis un amendement du même auteur supprimant la disposition prévoyant que les métiers et les zones géographiques concernés figureront sur une liste établie par l'autorité administrative.

Votre rapporteur insiste sur la nécessité de bien distinguer cette liste, destinée à l'immigration hors Union européenne, de la liste applicable au 1er mai 2006 pour les ressortissants des huit États ayant rejoint l'Union européenne le 1er mai 2004. Pour ces États d'Europe centrale et orientale, la France a choisi (35)d'utiliser la période transitoire prévue par le traité concernant la non application du principe de libre circulation des travailleurs salariés. La France a en effet fait le choix d'ouvrir progressivement son marché du travail aux ressortissants de ces États, en établissant une liste nationale identifiant les 61 métiers pour lesquels les ressortissants des huit nouveaux États membres pourront être recrutés sans prise en compte du critère d'opposabilité de l'emploi. Ainsi, contrairement à la procédure envisagée pour la main-d'œuvre hors Union européenne, cette liste sera nationale et non pas déclinée par région.

Pour autant, certains professionnels, et notamment les représentants de la fédération française du bâtiment, ont exprimé des craintes quant à la concordance de ces ouvertures à l'immigration européenne d'une part, et extra-européenne d'autre part. Ils ont ainsi exprimé le souhait que les premiers enseignements tirés de l'ouverture à la main-d'œuvre européenne au 1er mai 2006 soient pris en compte avant d'établir les listes de métiers pris en application de l'article 10 du projet de loi.

La Commission a ensuite adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 56) soumettant l'établissement de la liste des métiers et des zones géographiques à une consultation préalable des organisations syndicales et professionnelles, puis un amendement du même auteur (amendement n° 57) donnant une base légale à l'ouverture ciblée du marché de l'emploi aux ressortissants des pays d'Europe centrale et orientale à partir du 1er mai 2006.

PROJET DE LISTE DE MÉTIERS QUI DEVRAIENT ÊTRE OUVERTS AUX RESSORTISSANTS DES HUIT NOUVEAUX ÉTATS MEMBRES A PARTIR DU 1ER MAI 2006 (36)

BÂTIMENT ET TRAVAUX PUBLICS

Secteur Travaux publics, béton, extraction

42112 - Ouvrier des travaux publics

42113 - Ouvrier du béton

42131 - Ouvrier de l'extraction solide

Secteur Bâtiment (gros œuvre)

42114 - Ouvrier de la maçonnerie

42121 - Monteur structures métalliques

42122 - Monteur en structures bois

42231 - Poseur de revêtements rigides

42232 - Poseur de revêtements souples

Secteur Bâtiment (second œuvre)

42123 - Couvreur

42221 - Poseur de fermetures menuisées

42222 - Monteur plaquiste agencement

Techniciens et agents de maîtrise du bâtiment et des travaux publics

61221 - Dessinateur du BTP

61222 - Géomètre

61223 - Chargé d'études tech du BTP

61231 - Chef de chantier du BTP

61232 - Conducteur de travaux du BTP

HÔTELLERIE RESTAURATION ET ALIMENTATION

13111 - Employé d'étage

13212 - Cuisinier

13221 - Employé polyvalent restauration

13222 - Serveur en restauration

47122 - Préparateur en produits carnés

AGRICULTURE

Pour les codes 41112 et 41114, travailleurs saisonniers uniquement

41112 - Maraîcher - horticulteur

41114 - Arboriculteur - viticulteur

41124 - Éleveur hors sol

MÉCANIQUE TRAVAIL DES MÉTAUX

Personnel de la construction mécanique et travail des métaux

44114 - Chaudronnier - tôlier

44121 - Opérateur-régleur sur machine-outil

44134 - Tuyauteur industriel

44135 - Ajusteur mécanicien

44143 - Stratifieur-mouliste

44151 - Contreplaqué fabrication construction mécanique, travail des métaux

Personnel de la construction électrique et électronique

44211 - Opérateur machine automatique en production électrique

Personnel d'entretien, maintenance

44341 - Polymaintenicien

Conducteurs d'installation de la métallurgie et des matériaux

45213 - Opérateur machine - première transformation métaux

Agents d'encadrement de fabrication industrielle

51112 - Agent d'encadrement production électrique

Techniciens de préparation de la production

52121 - Dessinateur-projet construction mécanique

Techniciens de fabrication, contrôle

52211 - Technicien fabricatn construction mécanique travail des métaux

52212 - Technicien qualité construction mécanique

Techniciens d'installation, maintenance

52313 - Installateur maintenance ascenseurs

INDUSTRIES DE PROCESS

45111 - Pilote industrie chimique, production énergie

45121 - Pilote installateur industrie agroalimentaire

45122 - Opérateur machine fabrication industrielle agroalimentaire

45213 - Opérateur machine 1ère transformation métaux

45221 - Pilote installateur production montage verrière

45222 - Opérateur de formage du verre

45231 - Pilote installateur production cimentière

45232 - Opérateur producteur céramique et mat const

45311 - Opérateur producteur panneaux base bois

45321 - Opérateur producteur pâtes papier-carton

45322 - Opération producteur de papier-carton

46232 - Opérateur exécution de façonnage

47121 - Opérateur transformation viandes

47131 - Opérateur fermentation artisanale

COMMERCE ET VENTE

14311 - Attaché commercial biens d'équipements professionnels

14312 - Attaché commercial biens intermédiaires

14314 - Attaché commercial service auprès entreprises

14232 - Technicien de la vente à distance

14321 - Représentant à domicile

33121 - Marchandiseur

PROPRETÉ

11212 - Laveur de vitres spécialisé

11213 - Agent d'entretien et nettoyage urbain

11214 - Agent d'entretien et d'assainissement

La nouvelle rédaction de l'article L. 331-10 précise par ailleurs que la carte de séjour temporaire attribuée conformément à cette procédure porte soit :

- la mention « salarié » : elle est valable un an et est renouvelable. En application de l'article R. 341-1-4 du code du travail, ce renouvellement est normalement soumis à la production d'un contrat de travail valable, sauf si le salarié est involontairement privé d'emploi. Dans ce cas, il obtient le renouvellement de sa carte pour une durée d'un an, au-delà duquel une nouvelle prolongation pourra lui être refusée s'il est toujours privé d'emploi (article R. 341-1-3 du code du travail) ;

- la mention « travailleur temporaire » : la durée de la cst dépend alors de la durée de l'autorisation provisoire de travail prise en application de l'article R. 341-7 du code du travail, durée qui couvre la durée prévisible du contrat de travail.

La Commission a rejeté un amendement de M. Patrick Braouezec visant à ouvrir droit à la carte « salarié », que le contrat de travail soit à durée déterminée ou indéterminée, le rapporteur ayant fait observer que cet amendement aurait pour effet d'accorder automatiquement une carte d'un an pour un contrat de travail d'une durée inférieure. La Commission a ensuite adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 58) précisant que la carte « salarié » ou « travailleur temporaire » ne pourront pas être retirées à son titulaire en raison de la rupture de son contrat de travail.

· Le de l'article L. 313-10 précise explicitement que les étrangers désirant exercer une activité commerciale, industrielle ou artisanale disposeront d'une carte de séjour temporaire portant la mention de cette activité, comme cela est la pratique actuelle.

· Le de l'article L. 313-10 concerne le cas des étrangers exerçant une profession non soumise à autorisation (architecte, avocat, interprète) et qui justifient pouvoir vivre de leurs seules ressources. : ils recevaient jusque-là une cst portant la mention « visiteur » (voir commentaire de l'article 8), dorénavant la cst portera la mention de cette activité.

La commission a rejeté un amendement de M. Bernard Roman supprimant ces dispositions.

· Le de l'article L. 313-10 constitue une importante innovation puisqu'il crée une carte de séjour spécifique pour les travailleurs saisonniers.

La structure de l'emploi dans l'agriculture et dans l'hôtellerie-restauration est très particulière, compte tenu du caractère variable des besoins selon les périodes de l'année. Si l'agriculture occupe 1 350 000 actifs en France, en réalité parmi eux 700 000 sont des saisonniers. Cette très forte saisonnalité des besoins rend d'autant moins attractif l'emploi dans ce secteur, qui se trouve aujourd'hui confronté à de très fortes difficultés de main-d'œuvre pouvant être dramatiques pour les exploitants. En effet, lorsque le besoin se fait sentir, il doit être immédiatement pourvu, urgence qui n'est pas compatible avec les procédures complexes en matière de recrutement de travailleurs étrangers.

Ainsi, les exploitants agricoles, notamment les représentants de la fnsea, et les viticulteurs du Vaucluse, rencontrés par votre rapporteur, sont très désireux d'un assouplissement des possibilités de recours à des travailleurs saisonniers étrangers. Ils souhaitent ainsi que de nombreux métiers de l'agriculture soient inscrits sur la liste pour lesquels la situation de l'emploi ne sera plus opposée.

Chaque année, environ 15 000 travailleurs étrangers sont embauchés en France comme saisonniers. Ils sont, pour leur quasi-totalité, introduits en France par les missions de l'anaem au Maroc, en Tunisie et en Pologne, en application des accords de main-d'œuvre signés avec ces trois pays. Selon l'article R. 341-7-2 du code du travail, la durée totale du ou des contrats saisonniers dont peut bénéficier un travailleur étranger ne peut excéder six mois sur douze mois consécutifs. Toutefois, à titre exceptionnel, les employeurs peuvent être autorisés pour certaines productions agricoles particulières à signer des contrats de huit mois.

Le 4° de l'article L. 313-10 met en place un véritable statut législatif du travailleur saisonnier afin de rendre cette procédure plus attractive, de mieux répondre aux besoins des personnes à qui elles s'adressent et d'éviter qu'elle ne soit détournée de son objet. Une carte de séjour temporaire portant la mention « travailleur saisonnier » sera dorénavant délivrée à ces travailleurs pour une durée maximale de trois ans. Actuellement, si leur activité dépasse trois mois, ils reçoivent une cst valable pour la durée de validité de leur contrat. Cette modification envisagée par le projet de loi est donc doublement avantageuse pour l'étranger :

- il n'y a plus de lien direct entre le contrat de travail saisonnier et le titre de séjour, ce qui signifie qu'il peut quitter son employeur et en chercher un autre pendant la durée annuelle autorisée de séjour en France : cette durée de séjour ne peut dépasser six mois dans la mesure où le travailleur s'engage à maintenir sa résidence habituelle hors de France, c'est-à-dire à séjourner dans son pays au moins six mois et un jour chaque année. Par ailleurs, la durée annuelle de travail autorisée en France sera également de six mois sur douze, calculée sur une période « glissante », ce qui mettra d'ailleurs fin à la dérogation permettant d'allonger cette durée à huit mois pour certaines productions agricoles définies par arrêté, dérogation qui ne correspondait pas à l'esprit du travail saisonnier.

La vérification du respect de ces durées sera néanmoins difficile, bien qu'indispensable. En effet, les employeurs n'auront pas le droit de recruter un saisonnier ayant déjà travaillé six mois lors des douze derniers mois. Or, du fait du droit qui est désormais reconnu au saisonnier de changer d'employeur, l'employeur aura des difficultés à s'assurer auprès des DDTEFP du respect de cette règle, compte tenu de l'état d'avancement de l'informatisation des autorisations de travail. Il faudra en effet envisager que l'application informatique de la main-d'œuvre étrangère, dont la mise en œuvre effective est espérée pour 2007 (37), prévoie une totalisation automatique et une alerte nominative pour tout travailleur enregistré comme saisonnier afin que la DDTEFP concernée ne délivre pas une autorisation de travail, c'est-à-dire ne vise pas en fait le ou les contrats saisonniers, en cas de durée supérieure à six mois, en tenant compte des périodes antérieures d'emploi. L'employeur saura ainsi en regardant le contrat de travail qu'il a établi pour quelle durée il a été visé par la DDTEFP. Le contrôle efficace de la durée cumulée de six mois ne pourra donc pas se faire avant l'informatisation des services de main-d'œuvre étrangère des DDTEFP.

Par ailleurs, il faudra vérifier que les titulaires de cette carte ne séjournent pas plus de six mois par an en France. Le pouvoir réglementaire devra prévoir des modalités de contrôle appropriées, par exemple accompagner la carte de séjour d'un document à faire viser par les services de la police aux frontières à chaque entrée et sortie du territoire ;

- la carte de séjour est valable pour une durée de trois ans renouvelable : le travailleur saisonnier n'a donc plus à en demander le renouvellement chaque année : il lui suffit pour retourner en France de disposer d'un nouveau contrat de travail saisonnier. En effet, il faut rappeler que ce nouveau titre de séjour n'offre pas un droit inconditionnel au séjour, celui-ci étant réservé aux étrangers titulaires d'un contrat de travail saisonnier. L'objectif de ce titre de séjour pluriannuel est d'inciter les travailleurs saisonniers à rentrer dans leur pays chaque année, en leur offrant la garantie de pouvoir revenir l'année suivante. Ainsi les employeurs pourront s'ils en sont d'accord avec leurs saisonniers, recruter les mêmes personnes pendant 3 ans. De leur côté les salariés saisonniers étrangers bénéficieront d'un droit au travail pour 3 ans, ce qui leur permettra de les rassurer mais leur donnera aussi la possibilité de changer d'employeur s'il trouve un contrat leur offrant de meilleures conditions salariales ou de logement.

M. Patrick Braouezec a présenté un amendement supprimant l'obligation de maintien d'une résidence habituelle hors de France, prévue pour l'octroi de la carte « travailleur saisonnier ». Après que le rapporteur a fait valoir que cette obligation a pour objectif de ne plus contraindre le travailleur saisonnier à rester en France lorsqu'il ne travaille pas et d'éviter ainsi le recours au travail clandestin, la Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a également rejeté deux amendements du même auteur, le premier supprimant la durée maximale de travail autorisée par la carte « travailleur saisonnier », le second précisant que cette durée jouera, en cas de pluralité d'employeurs, pour chacun d'entre eux.

La Commission a ensuite adopté deux amendements du rapporteur et de Mme Brigitte Barèges (amendements nos 59 et 60) précisant les conditions dans lesquelles sera vérifiée l'existence du droit au séjour du titulaire de la carte « travailleur saisonnier ».

Elle a également adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 61) créant un statut du salarié étranger détaché en France, qui se verra attribuer une carte de séjour de « salarié en mission », le rapporteur ayant précisé que ce statut est encadré par l'obligation de respecter une rémunération minimale égale à 1,5 fois le SMIC et de lui appliquer les dispositions législatives, réglementaires et conventionnelles en vigueur en France.

La Commission a ensuite rejeté un amendement de M. Patrick Braouezec visant à diminuer la précarité des travailleurs étrangers, le rapporteur ayant précisé que le dispositif proposé est déjà prévu par le code du travail.

La Commission a ensuite adopté l'article 10 ainsi modifié.

Après l'article 10

La Commission a rejeté un amendement de M. Bernard Roman limitant la possibilité de retrait de la carte de séjour temporaire aux étrangers ayant fait l'objet de condamnations pénales.

Article 11

(art. L. 313-5 et L. 314-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers
et du droit d'asile)


Interdiction d'exercer une activité professionnelle pour tout employeur étranger dont le titre de séjour a été retiré pour recours au travail illégal

Cet article modifie l'article L. 313-5 du ceseda, en ce qui concerne la carte de séjour temporaire, et l'article L. 314-6 du même code, pour la carte de résident, afin de compléter les sanctions administratives auxquelles s'exposent les employeurs de nationalité étrangère de travailleurs étrangers ne disposant pas d'un titre de travail. Dorénavant ceux-là s'exposeront, en plus du retrait de leur titre de séjour, à une sanction administrative d'interdiction d'exercer une activité professionnelle en France pendant une durée de trois ans.

En effet, les titulaires d'un titre de séjour ayant employé des travailleurs étrangers en violation des dispositions de l'article L. 341-6 du code du travail, qui interdit d'embaucher tout étranger démuni d'un titre lui donnant l'autorisation de travailler, peuvent se voir retirer par l'autorité administrative leur titre de séjour, qu'il s'agisse d'une carte de séjour temporaire ou d'une carte de résident. Ces dispositions ont été introduites par la loi n°97-396 du 24 avril 1997 : elles avaient alors été contestées devant le Conseil constitutionnel au motif qu'elles opéraient une « substitution pure et simple de l'autorité administrative à l'autorité judiciaire pour apprécier si une infraction est ou non constituée ». Le Conseil constitutionnel n'avait pas fait droit à cette critique, rappelant les conditions auxquelles est subordonnée la constitutionnalité de dispositions législatives instituant des sanctions administratives : la sanction doit être exclusive de toute privation de liberté, elle doit s'accompagner de mesures destinées à assurer les droits et les libertés constitutionnellement garantis, et respecter en particulier, à l'instar des sanctions pénales, le principe de la légalité des délits et des peines, celui de la nécessité des peines, celui de la non-rétroactivité de la loi d'incrimination plus sévère et celui des droits de la défense.

Sur l'ensemble de ces points, le complément apporté par l'article 11 du projet de loi aux articles L. 313-5 et L. 314-6 ne remet pas en cause la nature de la procédure de sanction administrative créée en 1997 et validée par le Conseil constitutionnel. Par ailleurs, le Conseil vérifie si l'institution par le législateur d'un régime cumulatif de sanctions pénales et administratives répond à l'exigence de la nécessité des peines. En 1997, il avait laissé une large marge d'appréciation au législateur en indiquant que « les sanctions administratives prévues(...) ne sont pas entachées, même compte tenu des sanctions pénales qui peuvent être le cas échéant applicables, d'une disproportion manifeste ; qu'en l'absence d'une telle disproportion, il n'appartient pas au Conseil constitutionnel de substituer sa propre appréciation à celle du législateur en ce qui concerne la nécessité des sanctions attachées aux comportements qu'il entend réprimer ».

Le nouveau cumul de sanctions prévues par le projet de loi ne semble pas à cet égard manifestement disproportionné, car il y a un lien direct entre la finalité de cette sanction administrative qui est la lutte contre le travail illégal et la sanction administrative créée, l'interdiction d'exercer une activité professionnelle en France pendant une durée de trois ans pour toute personne à qui a été retiré son titre de séjour pour violation de l'article L. 341-6 du code du travail.

Après avoir rejeté un amendement de M. Bernard Roman supprimant cet article, la Commission a adopté ce dernier sans modification.

Après l'article 11

La Commission a rejeté un amendement de M. Claude Goasguen créant une carte de séjour temporaire portant la mention « salarié de groupe » destinée à être attribuée aux salariés de filiales détachés dans la maison-mère, celui-ci étant devenu sans objet compte tenu de l'adoption d'un précédent amendement.

Article 12

(art. L. 315-1 à L. 315-6 [nouveaux] du code de l'entrée et du séjour des étrangers
et du droit d'asile)


Création de la carte de séjour temporaire « compétences et talents »

L'article 12 crée un nouveau titre de séjour dont les conditions de délivrance et les caractéristiques sont très particulières, la carte de séjour « compétences et talents ».

Afin de permettre cette création, il est proposé d'insérer au sein du titre Ier du livre III ceseda un nouveau chapitre regroupant les articles L. 315-1 à L. 315-6 relatifs à cette nouvelle carte. Dans un souci de clarté, le premier paragraphe déplace en conséquence d'autres dispositions du code relatives à la carte de séjour portant la mention « retraité » de l'actuel article L. 315-1 à l'article L. 317-1.

1. Un nouveau titre de séjour très particulier

Dans le droit français du séjour, l'obtention d'un titre de séjour est généralement conditionnée à la constatation d'un droit objectif (droit d'asile, vie familiale...) ou est liée à un élément clairement identifiable (contrat de travail, inscription à l'université...).

À l'inverse, dans les pays d'émigration comme le Canada par exemple, la décision d'accueillir une personne se fait très souvent en fonction des caractéristiques intrinsèques de celle-ci, et non du motif précis du désir d'émigrer. En France, la délivrance d'un titre de séjour est toujours accordée pour un motif bien particulier, comme l'atteste le nombre extrêmement important de différents titres de séjour (210 d'après Mme Jacqueline Costa-Lascoux, directrice de l'Observatoire des statistiques de l'immigration et de l'intégration). Il s'agit d'un système bien différent de celui de la green card américaine qui se contente de donner à son détenteur le droit de séjourner et de travailler aux États-Unis. L'objectif de l'article 12 est de disposer d'un outil semblable permettant d'attirer en France des personnalités à haut potentiel.

2. Les conditions de délivrance de la carte « compétences et talents »

Compte tenu de son caractère très avantageux, la carte « compétences et talents » n'a pas vocation à être accordée de façon large, ni à remplacer les autres formes d'immigration légale. Il s'agit simplement d'un outil supplémentaire destiné à favoriser l'attractivité de la France et à donner une certaine flexibilité à sa politique migratoire.

Ainsi, les critères d'attribution de cette carte sont relativement peu précis afin de laisser une marge d'appréciation importante à l'autorité administrative. Le public visé est constitué des personnes « susceptible[s] de participer, du fait de [leurs] compétences et de [leurs] talents, de façon significative et durable au développement économique ou au rayonnement, notamment intellectuel, culturel ou sportif de la France ou du pays dont [ils ont] la nationalité ». Cette définition volontairement large permet de ne se fermer à aucune forme d'excellence, que celle-ci soit d'ordre économique (cadres dirigeants des grandes entreprises par exemple), universitaire, culturelle, sportive...

Le nouvel article L. 315-2 précise les conditions d'attribution de cette carte en fonction des critères ci-dessus. Bien que le projet de loi ne le précise pas, c'est aux ambassadeurs, assistés par l'ensemble des services de l'État (mission culturelle, mission économique....) qu'il reviendra de se prononcer tout d'abord, en amont, sur les candidatures à cette carte, compte tenu de la règle posée à l'article 2 selon laquelle l'octroi de cette carte est subordonné à la délivrance d'un visa long séjour.

Afin d'éviter que des personnalités de haut niveau se voient accorder un tel visa puis soient contraintes de subir un second examen de leurs demandes une fois arrivées en France, le ministère de l'intérieur a indiqué à votre rapporteur qu'un correspondant unique serait nommé en son sein afin d'assurer la bonne coordination avec les ambassades. Ces dernières signaleront à ce correspondant les profils intéressants afin de savoir s'ils peuvent, ou non, délivrer le visa de long séjour.

Votre rapporteur émet le souhait que le Gouvernement prenne les dispositions nécessaires pour alléger le plus possible ces formalités administratives, il souhaiterait même la mise en œuvre d'un guichet unique dans les ambassades, sur le modèle de ce qui existe déjà pour la carte « retraité » : les ambassades pourraient ainsi transmettre elles-mêmes les dossiers de demande de titre de séjour des personnes dont la candidature a été retenue au ministère de l'intérieur, qui pourrait ainsi édicter la carte de séjour « compétences et talents ».

L'article L. 315-2 prévoit donc comment doivent être appréciées les candidatures : le choix des termes (personnalité, aptitudes, contenu du projet) montre qu'il est proposé de laisser une large marge d'appréciation à l'autorité administrative, qui est cependant incitée à se prononcer en grande partie en fonction de l'activité que l'étranger entend exercer en France. Par ailleurs, dans le souci de favoriser le co-développement, il est précisé que cette activité doit présenter un intérêt non seulement pour la France mais aussi pour le pays d'origine : les ambassadeurs seront donc incités à empêcher le « pillage » des cerveaux du pays d'origine.

3. Les caractéristiques de la carte « compétences et talents »

La carte « compétences et talents » est accordée pour une durée de trois ans renouvelables. Il s'agit d'une durée intermédiaire entre celle de la carte de séjour temporaire, un an, et celle de la carte de résident, 10 ans. Il s'agit d'une durée longue pour un premier titre de séjour, réduisant ainsi les formalités administratives pesant sur les titulaires de cette carte.

L'article L. 315-3 donne au titulaire de cette carte le droit d'exercer toute activité professionnelle en relation avec le projet qui a fondé la délivrance de cette carte. S'il n'est donc pas soumis à l'opposabilité de la situation de l'emploi dans la recherche d'une activité professionnelle, sa liberté de choix n'est pas totale pour autant.

Les titulaires de cette carte bénéficieront par ailleurs de règles particulièrement favorables en ce qui concerne le séjour de leurs familles. En effet, ils pourront être accompagnés ou rejoints à tout moment par leur conjoint et leurs enfants, sans aucune condition (durée de séjour, ressources...) : les membres de sa famille se verront délivrer de plein droit une carte de séjour temporaire « vie privée et familiale » d'une durée d'un an, renouvelable durant toute la durée de séjour du titulaire de la carte « compétences et talents ».

Néanmoins, il est prévu des cas de retrait de la carte « compétences et talent » pour méconnaissance des règles relatives au travail illégal (article L. 315-6). Par ailleurs, en application de l'article 2 du projet de loi, cette carte peut également être retirée si son titulaire cesse de remplir les conditions exigées pour sa délivrance : cette disposition permettrait de retirer le titre de séjour d'une personne venue en France dans le cadre d'un projet précis et qui, une fois arrivée en France, pratiquerait de tout autres activités. Il s'agit ainsi d'éviter un détournement de cette procédure dont le régime sera très favorable pour les personnes qui en bénéficieront.

La Commission a rejeté un amendement de M. Patrick Braouezec supprimant cet article.

Elle a ensuite examiné un amendement du rapporteur précisant que la délivrance de la carte « compétences et talents » est laissée à l'appréciation de l'autorité administrative et ne constitue pas un droit. En réponse à des questions de M. Bernard Roman et de M. René Dosière, le rapporteur a précisé que cette carte sera délivrée par le ministère de l'Intérieur, à partir de propositions faites par les ambassadeurs, qui s'est engagé à faire paraître les décrets d'application de la présente loi dans des délais rapides. La Commission a ensuite adopté cet amendement (amendement n° 62).

La Commission a rejeté un amendement de M. Patrick Braouezec étendant les conditions d'attribution de la carte « compétences et talents ». Elle a ensuite adopté un amendement de M. Étienne Pinte (amendement n° 63) élargissant l'accès à cette carte aux étrangers susceptibles de participer au rayonnement humanitaire de la France.

La Commission a rejeté un amendement de Mme Muriel Marland-Militello soumettant l'octroi de la carte à l'examen du casier judiciaire de l'interessé et un amendement de M. Claude Goasguen prévoyant que l'éligibilité de l'étranger à l'obtention de la carte dépendrait de critères fixés par décret sur avis d'une commission nationale.

La Commission a enfin adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 64) précisant les conditions d'attribution de cette carte afin de permettre aux demandeurs de bénéficier d'un guichet unique auprès de la représentation consulaire française territorialement compétente, puis un amendement rédactionnel du même auteur (amendement n° 65).

La Commission a adopté l'article 12 ainsi modifié.

Article 13

(art. L. 341-2, L. 341-4 et L. 341-4 du code du travail)


Conditions d'attribution et de validité des autorisations de travail

L'article 13 du projet de loi apporte des modifications au régime d'attribution et de validité des autorisations de travail aux travailleurs étrangers prévu par le code du travail.

En premier lieu, il est proposé de supprimer la référence à la visite médicale obligatoire de l'article L. 341-2 du code travail, pour la déplacer à l'article L. 341-4.

En second lieu, il est précisé que l'autorisation de travail pourra être limitée à certaines activités professionnelles ou zones géographiques, par cohérence avec la réforme proposée par l'article 10 quant à la suppression de la condition d'opposabilité de l'emploi pour certains métiers et certaines régions. Concrètement, un étranger ayant bénéficié de ces dispositions qui perdrait son emploi ne serait autorisé à en chercher un autre que dans le même métier ou la même zone géographique.

En troisième lieu, les services instructeurs des autorisations de travail, c'est-à-dire les DDTEFP, seront autorisés à échanger tous renseignements et tous documents avec :

- les organismes concourant au service public de l'emploi mentionnés à l'article L. 311-1 du code du travail (Agence nationale pour l'emploi, Association nationale pour la formation professionnelle des adultes, Assedic...) ;

- les organismes gérant un système de protection sociale ;

- le Centre des liaisons européennes et internationales de sécurité sociale prévu à l'article L. 767-1 du code la sécurité sociale qui assure le rôle d'organisme de liaison entre les institutions de sécurité sociale françaises et les institutions de sécurité sociale étrangères ;

- les caisses de congés payés existant dans certains secteurs (bâtiment travaux publics, spectacles, dockers...) par dérogation au principe selon lequel l'employeur règle les congés payés à ses salariés. Ces caisses sont listées dans la partie réglementaire du livre VII du code du travail.

La Commission a rejeté un amendement de M. Bernard Roman tendant à supprimer la possibilité de limiter l'autorisation de travail à certaines zones ou activités.

La Commission a également rejeté un amendement de M. Patrick Braouezec tendant à supprimer la faculté pour l'autorité administrative d'échanger des informations avec l'anpe ou des régimes de protection sociale. En réponse à l'auteur de l'amendement, qui souhaitait savoir si la commission nationale de l'informatique et des libertés (cnil) avait été consultée sur cette disposition, le rapporteur a précisé que l'article n'avait pas pour objet de créer un fichier.

Puis la Commission a adopté l'article 13 sans modification.

Article additionnel après l'article 13

Possibilité pour les agents du ministère de l'Emploi et des préfectures
de consulter les fichiers des autorisations de travail et des titres de séjour

La Commission a adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 66) permettant aux agents des préfectures de consulter le fichier des autorisations de travail et aux agents du ministère de l'emploi de consulter le fichier des titres de séjour, son auteur ayant précisé que la cnil serait consultée dans les conditions prévues par la loi du 6 janvier 1978 modifiée. En effet, cette consultation croisée est indispensable pour permettre la vérification de la validité de l'autorisation de travail d'un étranger : si celui-ci est titulaire d'une autorisation spécifique de travail, celle-ci relève des services du ministère de l'emploi, alors que si l'autorisation de travail est la conséquence de la détention d'un titre de séjour (carte de résident, cst portant la mention « vie privée et familiale »...), elle relève des services du ministère de l'intérieur.

Article 14

(art. L. 341-6 du code du travail)


Création d'une obligation de vérifier la validité de l'autorisation de travail
à la charge des employeurs

Afin de lutter contre le travail d'étrangers ne disposant pas d'un titre de travail, l'article L. 341-6 du code du travail indique clairement que « nul ne peut, directement ou par personne interposée, engager, conserver à son service ou employer pour quelque durée que ce soit un étranger non muni du titre l'autorisant à exercer une activité salariée en France ». Cette disposition est par ailleurs à rapprocher de l'article L. 364-3 du même code qui punit de cinq ans d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende (10 ans et 100 000 euros en bande organisée) toute infraction à cette règle. La jurisprudence impose alors à l'employeur « dès lors qu'il n'ignore pas la qualité d'étranger du salarié (...) de vérifier que ce dernier est titulaire, et pour quelle durée, d'un titre l'autorisant à travailler en France ».

Pourtant, l'existence de cette sanction pénale ne semble pas suffisamment dissuasive, comme c'est le cas plus généralement du dispositif pénal de lutte contre le travail illégal, dont votre rapporteur a montré récemment (38) qu'il était très étoffé mais insuffisamment appliqué.

L'article 14 du projet de loi propose donc d'ajouter un alinéa à l'article L. 341-6 afin de préciser les conditions dans lesquelles s'exerce l'obligation de vérification du titre de travail par l'employeur. Afin que ce contrôle ne soit pas uniquement formel, il est indiqué que c'est auprès des administrations territorialement compétentes (préfecture et DDTEFP) que doit se faire ce contrôle. L'employeur ne pourra donc plus se contenter d'apprécier lui-même la validité du titre de travail qui lui est présenté.

Lors de ses auditions, votre rapporteur a pu constater un certain scepticisme quant à l'application concrète de cette disposition tant de la part des employeurs que de la part de certaines administrations. Beaucoup craignent en effet un alourdissement des procédures, voire un ralentissement des processus d'embauche des travailleurs étrangers dans l'attente de la réponse de l'autorité administrative sur la validité du titre de travail. En effet, les services chargés de la main-d'œuvre étrangère ne seront pas en mesure d'assurer un employeur de la validité d'un titre de séjour, tant que l'informatisation des autorisations de travail ne sera pas effective.

L'INFORMATISATION DES SERVICES DE MAIN-D'ŒUVRE ÉTRANGÈRE

L'informatisation des services de main d'œuvre étrangère sera opérationnelle à la mi-2007 au plus tôt. À cette date, les DDTEFP disposeront d'une gestion départementalisée informatisée, mais avec une base nationale de données qui permettra des consultations nominatives par les services de main d'œuvre étrangères des DDTEFP, par les services d'inspection du travail et par la Direction de la population et des migrations. La recherche nominative pourra se faire soit par le nom du salarié, soit par le nom de son employeur.

Cette base ne comprendra pas la liste nominative de tous les étrangers autorisés à travailler en France. Elle ne comprendra que la liste des étrangers pour lesquels les DDTEFP sont intervenues pour délivrer ou refuser les autorisations de travail, c'est-à-dire ceux qui n'ont pas accès de plein droit au marché du travail et à un emploi salarié. Seront donc exclus de cette base, par exemple les titulaires de la carte de séjour temporaire « vie privée et familiale », de la carte de résident ou de la carte « scientifique ». Ces étrangers figureront dans le fichier agedref, tenu par le ministère de l'intérieur, mais pas dans la base moe.

Figureront dans la base  moe :

- les travailleurs permanents autorisés à travailler, en introduction ou en changement de statut, et qui sont titulaires de la cst mention salarié,

- les travailleurs temporaires autorisés à travailler, en introduction ou en changement de statut, et qui sont titulaires d'une autorisation provisoire de travail. On y trouve à titre d'exemple, les artistes, les mannequins, les salariés détachés, les médecins, les enseignants, c'est-à-dire tous ceux qui travaillent sous CDD ou pour un temps limité en France,

- les travailleurs saisonniers,

- les titulaires de la carte profession artistique et culturelle, lorsque cette carte a été délivrée sur la base d'un contrat de travail,

- les étudiants autorisés à travailler à mi-temps pendant la durée de leurs études en France.

Source : Direction de la population et des migrations

Un décret en Conseil d'État précisera les conditions d'application de cet article, il sera indispensable qu'il indique par quels moyens (par exemple un fax ou un courrier électronique) l'administration pourra garantir que l'employeur lui a demandé de vérifier la validité d'un titre, et dans quels délais elle sera tenue de répondre à la demande de l'employeur.

La Commission a rejeté un amendement de M. Bernard Roman et un amendement de M. Patrick Braouezec tendant à supprimer cet article.

Puis elle a adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 67) disposant que les employeurs doivent vérifier l'existence d'une autorisation de travailler, et non sa validité.

La Commission a rejeté un amendement de Mme Muriel Marland-Militello prévoyant une déclaration à l'administration en cas de rupture du contrat de travail avec un salarié étranger.

La Commission a adopté l'article 14 ainsi modifié.

Article 15

(art. L. 341-6-4 du code du travail)


Extension des obligations à la charge des donneurs d'ordre
en matière de lutte contre le travail clandestin

Conformément à l'article L. 341-6-4 du code du travail, tout donneur d'ordre qui contracte avec un entrepreneur pour la réalisation d'un travail ou la fourniture d'un service dont le montant est au moins égal à 3 000 euros doit se faire remettre par ce co-contractant ou ce sous-traitant, lors de la conclusion du contrat, une attestation sur l'honneur indiquant que les travailleurs étrangers éventuellement employés par lui sont en possession d'une autorisation de travail.

Si le donneur d'ordre ne s'est pas fait remettre ce document et s'il s'avère que son co-contractant ou sous-traitant emploie des travailleurs étrangers démunis d'un titre de travail, le donneur d'ordre peut être tenu pour solidairement responsable avec son co-contractant ou son sous-traitant, du paiement de la contribution spéciale au profit de l'anaem prévue à l'article L. 341-7 du code du travail. Cette procédure créée par la loi du 11 mars 1997 est calquée sur celle qui avait été instaurée en matière de travail dissimulé par la loi du 31 décembre 1991, dont l'objectif est d'exiger une responsabilisation des donneurs d'ordre vis-à-vis de leurs co-contractants et sous-traitants dont ils doivent contrôler le comportement.

Le 1° de l'article 15 du projet de loi propose de renforcer ce dispositif en instaurant une obligation de vérification semestrielle du respect de ses obligations par le co-contactant ou le sous-traitant. Ce dernier devra donc remettre une déclaration sur l'honneur au donneur d'ordre tous les six mois jusqu'à la fin du contrat, comme c'est d'ailleurs le cas en matière de travail dissimulé depuis l'entrée en vigueur de la loi du 13 août 2004 relative à l'assurance maladie. Cette réforme est tout à fait adaptée aux opérations de sous-traitance de longue durée pour lesquels il n'est pas possible de se contenter d'une simple vérification initiale.

En outre, les particuliers sont actuellement exclus de l'obligation de vigilance alors que l'expérience montre qu'ils font parfois appel à des artisans employant des travailleurs étrangers, notamment dans le bâtiment. Le 2° de l'article 15 permettra donc d'exiger des particuliers qu'ils demandent, uniquement lors de la conclusion du contrat, une attestation sur l'honneur à leurs co-contractants. M. Jean Lardin, président de la Confédération de l'artisanat et des petites entreprises du bâtiment (CAPEB) a d'ailleurs déclaré à votre rapporteur que l'existence de cette nouvelle obligation ne poserait vraisemblablement aucun problème. Les particuliers sont d'ailleurs déjà astreints à cette obligation, à partir d'un seuil de 3000 euros dans le domaine du travail dissimulé.(39).

La Commission a rejeté un amendement de M. Bernard Roman tendant à supprimer cet article, ainsi qu'un amendement de M. Patrick Braouezec tendant à supprimer l'obligation pour le donneur d'ordre de vérifier tous les six mois si son cocontractant n'emploie pas d'étrangers ne bénéficiant pas d'une autorisation de travail.

La Commission a ensuite adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 68) prévoyant que le donneur d'ordre est solidaire avec son cocontractant du paiement de la contribution aux frais de réacheminement d'un étranger dans son pays d'origine, s'il ne s'est pas acquitté de ses obligations.

Puis la Commission a adopté l'article 15 ainsi modifié.

Après l'article 15

Présence d'interprètes dans le cadre de la lutte contre le travail illégal

La Commission a adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 69) permettant aux agents chargés de lutter contre le travail illégal d'être assistés d'interprètes.

Chapitre IV

Dispositions relatives à l'entrée et au séjour des ressortissants de l'Union européenne et des membres de leur famille

Article 16

(titre II du livre Ier du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)


Droit au séjour en France des ressortissants communautaires
et des membres de leur famille

Cet article vise à préciser les conditions selon lesquelles les ressortissants de l'Union européenne et leur proche famille peuvent séjourner librement en France. Il transpose dans la législation française la directive 2004/38/CE du Parlement européen et du Conseil des ministres de l'Union européenne du 29 avril 2004 relative au droit des citoyens de l'Union et des membres de leur famille de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres.

L'article L. 121-1 du ceseda, issu de l'article 14 de la loi du 26 novembre 2003, ne pose actuellement qu'un principe général, selon lequel les ressortissants communautaires « ne sont pas tenus de détenir un titre de séjour », et une exception temporaire à cette dispense pour les huit nouveaux États membres d'Europe centrale et orientale (40) souhaitant « exercer en France une activité économique ».

Alors que le détail du régime d'entrée et de séjour de ces ressortissants n'est actuellement précisé qu'au niveau réglementaire, par le décret n° 94-211 du 11 mars 1994, modifié par le décret n° 2005-1332 du 24 octobre 2005 pour tenir compte de la directive précitée, il est proposé de transcrire au niveau législatif, au sein du titre II du livre Ier du ceseda, les grands principes dégagés par celle-ci.

Le I de cet article vise à modifier l'intitulé du titre II précité, afin de consacrer l'élargissement du droit au séjour à la famille des ressortissants de l'Union européenne. En effet, l'intitulé actuel ne mentionne que le droit au séjour des ressortissants communautaires, ou suisses, ou encore des ressortissants des États parties à l'accord sur l'espace économique européen (eee) (41).

Le II de cet article vise à distinguer le droit au séjour (ordinaire) de plus de trois mois reconnu, sous certaines conditions, aux ressortissants communautaires ou assimilés, d'une part, et le « droit au séjour permanent » reconnu plus largement à ceux-ci, après cinq années de présence légale en France.

a) Le droit au séjour ordinaire des ressortissants communautaires ou assimilés et de leur famille

La première série d'articles (L. 121-1 à L. 121-5) que le projet de loi propose de substituer à l'actuel article L. 121-1 du ceseda, vise à préciser les conditions dans lesquelles les ressortissants communautaires et les membres de leur famille peuvent être autorisés à entrer et séjourner en France pour une durée supérieure à trois mois. Il convient de rappeler qu'en vertu de l'article 6 de la directive du 29 avril 2004, les séjours d'une durée inférieure à trois mois ne sont soumis, pour les ressortissants communautaires et les membres de leur famille (42), à aucune « autres conditions ou formalités que l'exigence d'être en possession d'une carte d'identité ou d'un passeport en cours de validité ».


(art. L. 121-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)


Conditions ouvrant droit au séjour de plus de trois mois

Transposant fidèlement l'article 7 de la directive du 29 avril 2004, cet article dresse la liste des conditions ouvrant droit, pour les ressortissants communautaires ou assimilés, à un séjour de plus de trois mois (43) sur le territoire national. Lesdits ressortissants doivent donc relever d'au moins l'une des catégories suivantes :

-  exercer une activité professionnelle en France ;

-  disposer en France à la fois d'une assurance maladie et de « ressources suffisantes afin de ne pas devenir une charge pour le système d'assistance sociale » ;

-  suivre en France des études ou une formation professionnelle à titre principal (et être à cet effet inscrit dans un établissement d'enseignement), tout en garantissant disposer de l'assurance et des ressources précitées ;

-  être le conjoint ou enfant à charge d'un ressortissant relevant de l'une des catégories précédentes ;

-  être l'ascendant direct à charge du ressortissant suivant des études en France dans les conditions susmentionnées, ou encore le descendant ou ascendant direct à charge du conjoint de celui-ci (s'il ne suit pas d'études).

En effet, l'article 7 de la directive du 29 avril 2004 reconnaît le droit au séjour ordinaire à tout « membre de la famille » du ressortissant communautaire répondant aux conditions précitées (44) (45).

Votre rapporteur s'est interrogé sur la précision, en droit français, de la notion de « ressources suffisantes » et de la référence au « système d'assistance sociale » de la France, même si ces expressions figurent sous cette forme à l'article 7 de la directive précitée. Lesdites ressources peuvent en réalité être constituées non pas des seuls revenus des personnes (46), mais plus largement de l'ensemble des moyens financiers dont elles disposent (47) pour séjourner en France sans avoir besoin de diverses prestations sociales (48).

Enfin, la nouvelle rédaction proposée pour l'article L. 121-1 du ceseda prévoit que ce droit au séjour est perdu pour toute personne, entrant dans l'une des catégories précitées, dont la présence en France menace l'ordre public. Ce faisant, le projet de loi rapproche le statut de ces personnes de celui de tous les étrangers qui menacent en France l'ordre public (49). Ces restrictions au séjour des ressortissants communautaires sont effectivement autorisées par l'article 27 de la directive du 29 avril 2004, sous certaines conditions (50).

La Commission a adopté un amendement de précision du rapporteur (amendement n° 70).

La Commission a ensuite rejeté un amendement de M. Patrick Braouezec tendant à accorder un droit de séjour aux personnes liées à un ressortissant communautaire par un contrat légal équivalent au pacte civil de solidarité (pacs) français, le rapporteur ayant indiqué que cela reviendrait à accorder au partenaire d'un ressortissant communautaire un avantage supérieur à celui reconnu au partenaire d'un ressortissant français.


(art. L. 121-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)


Enregistrement et délivrance de titres de séjour

Cet article vise à préciser les formalités administratives auxquelles peuvent être soumis les ressortissants communautaires ou assimilés bénéficiant d'un droit au séjour de plus de trois mois en France, en établissant les modalités de leur enregistrement et de l'éventuelle délivrance de titres de séjour à leur profit.

Le premier alinéa de cet article prévoit que ces personnes ont l'obligation de s'enregistrer auprès de l'« autorité administrative » dans un délai de trois mois à compter de leur arrivée (sauf s'ils n'ont pas l'intention d'établir en France leur résidence habituelle), comme le permet effectivement l'article 8 de la directive du 29 avril 2004 (51). Sous réserve peut-être de déterminer la nature de l'autorité administrative compétente, votre rapporteur approuve donc cette disposition, qui devrait permettre de mieux appréhender, d'un point de vue statistique, les mouvements de population au sein de l'Union européenne.

La Commission a rejeté un amendement de M. Patrick Braouezec visant à supprimer l'obligation d'enregistrement administratif des ressortissants communautaires, le rapporteur ayant indiqué que cette simple formalité n'avait qu'une finalité statistique.

Elle a ensuite été saisie d'un amendement du rapporteur précisant que cet enregistrement devait être effectué auprès du maire de la commune de résidence du ressortissant. En réponse à M. Patrick Braouezec, qui s'est interrogé sur les moyens accordés aux maires pour remplir cette mission, le rapporteur a expliqué qu'il s'agit d'une simple liste, qui permettra de disposer de statistiques plus fiables. La Commission a alors adopté cet amendement (amendement n° 71).

Le deuxième alinéa de cet article rappelle que la détention d'un titre de séjour n'est nullement obligatoire pour les ressortissants communautaires ou assimilés bénéficiant du droit au séjour de plus de trois mois en France. Il précise toutefois que la délivrance de ce titre restera possible pour les personnes l'ayant demandé. Il paraît effectivement prudent de consigner dans la loi même cette possibilité, afin d'éviter que l'administration ne procède à la suppression des titres de séjour pour ces personnes. En effet, certaines d'entre elles, notamment les plus âgées ou celles qui proviennent d'un État ne disposant pas de carte d'identité obligatoire, y sont fréquemment attachées, parce qu'elles y voient une sécurité supplémentaire.

Le dernier alinéa de cet article prolonge une exception géographique au principe de libre circulation des travailleurs au sein de l'Union européenne. Il dispose en effet que les ressortissants des États membres pour lesquels le traité d'adhésion à l'Union européenne a prévu des « mesures transitoires » restent temporairement tenus de posséder un titre de séjour pour travailler en France (52). Cette obligation, qui résulte aujourd'hui du troisième alinéa de l'actuel article L. 121-1 du ceseda, concerne donc les États ayant rejoint l'Union européenne le 1er mai 2004 (53) - les entreprises de ces États, en revanche, ont immédiatement bénéficié de la libre prestation de services. Seuls l'Irlande, le Royaume-Uni et la Suède n'ont pas choisi d'utiliser cette période transitoire (pouvant être prolongée d'abord jusqu'en 2009, puis jusqu'en 2011) et ont donc, dès le 1er mai 2004, ouvert leur marché du travail aux ressortissants de ces nouveaux États membres.

Or, votre rapporteur constate l'existence, dans certains secteurs de l'économie (notamment pour certains travaux agricoles, tels que les vendanges), des difficultés de recrutement et juge primordial d'éviter que le maintien de cette contrainte ne conforte en France le travail clandestin. Il estime donc souhaitable de procéder à des assouplissements sectoriels de l'obligation de détention d'un titre de séjour pour les ressortissants de ces États souhaitant exercer en France une activité professionnelle (voir article 10(54).

La Commission a rejeté un amendement de M. Patrick Braouezec visant à supprimer l'obligation de détenir un titre de séjour pour les ressortissants communautaires soumis à un régime transitoire, le rapporteur ayant jugé préférable de mettre fin à celui-ci progressivement, pour certaines professions seulement, en fonction des besoins de main d'œuvre constatés.

Puis la Commission a adopté un amendement de précision du rapporteur (amendement n° 72).


(art. L. 121-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)


Droit au séjour de plus de trois mois applicable au membre de la famille ressortissant d'un État tiers

Cet article vise, conformément à l'article 7 de la directive du 29 avril 2004, à étendre aux membres de la famille ressortissants d'un État tiers le droit de séjourner en France pour une durée supérieure à trois mois. Toutefois, il impose à ceux-ci, dans le même temps, l'obligation de détenir une carte de séjour s'ils sont âgés de plus de dix-huit ans ou s'il s'agit de travailleurs âgés de plus de seize ans (55).

Le projet de loi précise ici que la carte spécifique remise aux membres de la famille d'un ressortissant communautaire qui sont eux-mêmes ressortissants d'un État tiers, intitulée « Carte de séjour de membre de la famille d'un citoyen de l'Union », aura une durée généralement supérieure à un an. Cette durée serait ainsi égale à cinq ans ou, si le ressortissant communautaire envisage de séjourner plus brièvement en France, au moins égale à celle du séjour envisagé. Selon les informations recueillies par votre rapporteur, il s'agira, en pratique, d'une nouvelle catégorie de carte de résident, et non d'une simple carte de séjour temporaire (cst). La délivrance de cette carte donnera pleinement le droit à ce ressortissant de travailler en France, qu'il s'agisse ou non d'une activité salariée, sans que la situation de l'emploi puisse lui être opposée par l'administration.

La Commission a rejeté un amendement de M. Patrick Braouezec tendant à supprimer le premier alinéa de cet article, le rapporteur ayant indiqué qu'il était souhaitable de prévoir que le membre de la famille d'un ressortissant communautaire avait le droit de séjourner en France.


(art. L. 121-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)


Décisions applicables en cas de séjour illégal

Cet article énumère les décisions que l'administration est autorisée à prendre à l'encontre des ressortissants communautaires ou assimilés et des membres de leur famille (56), lorsque ceux-ci ne sont pas autorisés à séjourner légalement en France ou y menacent l'ordre public. Il pourra s'agir, par exemple, de ressortissants communautaires n'exerçant pas d'activité professionnelle en France et ne disposant pas de l'assurance maladie ou du niveau de ressources requis, ou encore d'individus ayant commis en France des délits répétés.

Ces personnes, qui n'ont donc pas le droit de séjourner durablement en France, pourront logiquement être privées de titre de séjour (que ce soit par le biais d'un retrait de titre ou d'un refus de délivrance ou de renouvellement) et faire l'objet d'une « mesure d'éloignement ». Cette dernière catégorie de décisions administratives, ainsi dénommée par l'intitulé du livre V du ceseda, regroupe des mesures telles que les reconduites à la frontière, les expulsions, les interdictions de territoire ou les réadmissions.

Votre rapporteur juge effectivement indispensable de pouvoir éloigner tout étranger, même ressortissant communautaire, dès lors que sa présence trouble l'ordre public en France. Il était donc important que cet article tire les conséquences des règles fixées aux articles précédents.

La Commission a rejeté un amendement de M. Patrick Braouezec tendant à supprimer cet article, le rapporteur ayant jugé nécessaire de pouvoir éloigner les ressortissants communautaires ne remplissant plus les conditions requises pour avoir le droit de séjourner en France.


(art. L. 121-5 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)


Conditions d'application des dispositions du chapitre

Cet article renvoie à un décret en Conseil d'État la détermination des conditions selon lesquelles les articles L. 121-1 à L. 121-5, constituant ce premier chapitre, seront appliquées. Cela devrait notamment permettre de préciser avec rigueur certaines notions communautaires peu précises en droit français, telles que celle de « ressources suffisantes », ou encore de fixer les modalités d'enregistrement de ces ressortissants et, le cas échéant, de délivrance de titres de séjour aux ressortissants communautaires et à leur famille.

b) Le droit au séjour permanent des ressortissants communautaires ou assimilés et de leur famille

La seconde série d'articles (L. 122-1 à L. 122-3) que le projet de loi propose de substituer à l'actuel article L. 121-1 du ceseda est regroupée en un chapitre II. Il vise à déterminer les cas dans lesquels les ressortissants communautaires ou assimilés et les membres de leur famille peuvent acquérir en France un « droit au séjour permanent ». Ce dernier, qui ne peut être accordé qu'après plusieurs années de séjour en France, constitue une forme consolidée du droit au séjour ordinaire reconnu par les dispositions du chapitre I.


(art. L. 122-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)


Acquisition d'un droit au séjour permanent en France

Cet article prévoit l'acquisition par le ressortissant communautaire ou assimilé et les membres de sa famille, bénéficiant déjà du droit au séjour en France en vertu des dispositions du précédent chapitre, d'un droit permanent à séjourner sur le territoire national, à une double condition :

-  ces personnes doivent résider en France depuis au moins cinq ans sans interruption et en toute légalité. Cette durée, ainsi que l'exigence d'un séjour légal, résultent directement de l'article 16 de la directive du 29 avril 2004, qui précise que « les citoyens de l'Union ayant séjourné légalement pendant une période ininterrompue de cinq ans sur le territoire de l'État membre d'accueil acquièrent le droit de séjour permanent sur son territoire ». Il est en outre exigé que les membres de la famille du ressortissant communautaire ou assimilé aient effectué ce séjour de cinq ans « avec le ressortissant », ce qui constitue une transposition fidèle de l'article 16 de la directive précitée.

-  ces personnes ne doivent pas menacer l'ordre public. Cette exigence, conforme à l'article 27 de la directive du 29 avril 2004, doit déjà être respectée pour l'obtention préalable du droit au séjour ordinaire. Son rappel ici vise à éviter qu'une personne ayant bénéficié de ce dernier avant de menacer l'ordre public, et ayant séjourné suffisamment longtemps sur le territoire français, n'acquière automatiquement le droit au séjour permanent.

Le droit au séjour permanent est plus favorable que le droit au séjour ordinaire pour les ressortissants qui en bénéficient, et ce pour plusieurs raisons :

-  le ressortissant ayant acquis un droit au séjour permanent en France ne peut plus le perdre s'il cesse de remplir les conditions prévues au chapitre précédent, notamment s'agissant des conditions de ressources et de l'obligation de disposer d'une assurance maladie ;

-  les membres de la famille du ressortissant, ayant la nationalité d'un État tiers, bénéficient d'une carte de séjour valable dix ans, dont le renouvellement ne pourra leur être refusé, alors que le droit au séjour ordinaire ne donne lieu qu'à la délivrance d'une carte de séjour d'une durée au moins égale à cinq ans (ou à la durée du séjour envisagé par le ressortissant si celle-ci est inférieure à cinq ans).

La Commission a rejeté un amendement de M. Patrick Braouezec tendant à supprimer la condition de résidence ininterrompue en France, le rapporteur ayant expliqué que cette disposition se bornait à transposer la directive 2004/38/CE du 29 avril 2004.


(art. L. 122-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)


Perte du droit au séjour permanent en France

Ce nouvel article précise dans quels cas le droit au séjour permanent en France est perdu : l'article ne mentionne que le cas, prévu à l'article 16 de la directive du 29 avril 2004, d'une absence du territoire français ayant duré plus de deux ans (57).

Votre rapporteur remarque que le droit au séjour permanent pourra aussi être perdu en cas de menace à l'ordre public apparue après l'acquisition dudit droit, du fait du caractère général de la rédaction proposée au chapitre précédent pour l'article L. 121-4 du même code, s'agissant des décisions administratives pouvant être décidées pour mettre fin au séjour de certains ressortissants (58).

En cas de troubles à l'ordre public comme en cas d'absence du territoire national pendant plusieurs années, la perte du droit au séjour est pleinement justifiée : en effet, les ressortissants communautaires ne doivent pas être dispensés du respect des conditions minimales d'une insertion sociale effective en France.

La Commission a rejeté un amendement de M. Patrick Braouezec tendant à supprimer cet article, le rapporteur ayant expliqué que cette disposition était bien conforme à l'article 16 de la directive du 29 avril 2004.


(art. L. 122-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)


Conditions d'application des dispositions du chapitre

Ce nouvel article confie au pouvoir réglementaire le soin de déterminer, par le biais d'un décret en Conseil d'État, les conditions d'application des dispositions des deux articles précédents (59).

Ce décret en Conseil d'État devra préciser les conditions d'acquisition du droit au séjour permanent susceptibles de déroger au délai de cinq ans de présence sur territoire français prévu à l'article L. 122-1, ainsi que les modalités selon lesquelles l'exigence, posée au même article, d'un séjour « ininterrompu » devra être considérée comme satisfaite. En effet, l'article 16 de la directive du 29 avril 2004 prévoit que « la continuité du séjour n'est pas affectée par des absences temporaires ne dépassant pas au total six mois par an », afin de ne pas pénaliser la mobilité des ressortissants communautaires, notamment dans les zones frontalières. L'article 17 de ce texte impose également aux États membres d'accorder, dans certains cas particuliers (60), un droit au séjour permanent avant que la condition d'un séjour légal et continu de cinq ans sur le territoire national ait été satisfaite.

Ces précisions étant effectivement davantage d'ordre réglementaire que législatif, votre rapporteur approuve l'idée de les apporter au sein du futur décret en Conseil d'État.

La Commission a adopté deux amendements de précision du rapporteur (amendements nos 73 et 74).

La Commission a adopté l'article 16 ainsi modifié.

Chapitre V

Dispositions relatives aux étrangers bénéficiant du statut de résident de longue durée au sein de l'Union européenne

Les dispositions du chapitre V du titre Ier du projet de loi visent à faire bénéficier, sur le sol français, de conditions d'entrée et de séjour privilégiées les étrangers qui bénéficient sur le territoire de l'Union européenne du statut de résident de longue durée (61) en vertu de la directive 2003/109/CE du Conseil des ministres de l'Union européenne du 25 novembre 2003 relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée (dont l'article 26 imposait une transposition « au plus tard le 23 janvier 2006 »).

Alors que les articles 17, 18 et 19 du projet de loi précisent le régime applicable au séjour en France des étrangers ayant obtenu, dans un autre État membre de l'Union européenne, le statut de résident de longue durée-CE (rld-ce), les articles 20, 21 et 22 fixent les conditions selon lesquelles les étrangers extra-communautaires peuvent se voir accorder en France le statut de rld-ce.

Article 17

(art. L. 313-4-1 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers
et du droit d'asile)


Conditions d'obtention d'une carte de séjour temporaire
pour l'étranger titulaire d'une carte de résident de longue durée-CE (RLD-CE) délivrée par un autre État communautaire

Cet article insère, au sein de la section 1 du chapitre III du titre Ier du livre III du ceseda (relative aux dispositions générales applicables à la cst), un nouvel article L. 313-4-1, fixant les conditions requises pour qu'un étranger bénéficiant, dans un autre État membre de l'Union européenne, du statut de rld-ce, obtienne en France une carte de séjour temporaire.

Le premier alinéa de l'article L. 313-4-1 de ce code précise les conditions que l'étranger ayant déjà obtenu dans un autre État membre de l'Union européenne une carte de rld-ce, doit respecter pour obtenir en France une cst (62) :

-  avoir demandé la délivrance de ce titre à l'administration dans un délai de trois mois à compter de son entrée sur le territoire national, comme le prévoit le point 1 de l'article 15 de la directive du 25 novembre 2003 ;

-  disposer à la fois d'une assurance-maladie et de ressources stables, suffisant à couvrir ses besoins. En effet, le point 2 de l'article 15 de la directive précitée permet aux États membres d'ajouter de telles exigences. Votre rapporteur estime qu'il est cohérent d'exiger de ces ressortissants d'États tiers le respect de ces conditions, car les ressortissants communautaires ou assimilés y sont eux-mêmes tenus pour séjourner légalement en France (voir article 16).

Les deuxième à sixième alinéas de l'article L. 313-4-1 dressent la liste des différentes cartes de séjour temporaires pouvant à ce titre être délivrées à ce ressortissant, selon qu'il s'agit d'un simple « visiteur » ou «  étudiant » (63), ou d'une personne venant exercer en France une activité économique en tant que « scientifique » ou « profession artistique et culturelle » (64), ou encore en tant que salarié, commerçant, industriel ou artisan (65). Il convient de noter que la délivrance aux rld-ce de cartes de séjour temporaire portant la mention « étudiant » s'inscrit, quant à elle, dans la logique de la directive 2004/114/CE du 13 décembre 2004 relative aux conditions d'admission des ressortissants de pays tiers à des fins d'études, d'échange d'élèves, de formation non rémunérée ou de volontariat.

Votre rapporteur remarque qu'il aurait certes été possible d'instituer, pour les rld-ce, une nouvelle catégorie spécifique de cartes de séjour. Toutefois, le grand nombre de catégories de cartes de séjour existant déjà, ajouté à la nécessité de réformer l'application informatique « agedref » utilisée par le ministère de l'Intérieur (66) pour gérer ces cartes, ont conduit le Gouvernement, à juste titre soucieux de faire efficacement appliquer la loi, à privilégier l'utilisation des cartes de séjour temporaire déjà existantes.

Le septième alinéa de l'article L. 313-4-1 vise à préciser comment le caractère « suffisant » des ressources du demandeur devra être apprécié. Il dispose que doivent être regardées comme suffisantes les « ressources propres » du demandeur (et de son conjoint éventuel) supérieures ou égales au salaire minimum de croissance (smic) mensuel, sans que dans ces ressources puisse être inclus le produit des prestations sociales suivantes :

-  les prestations familiales telles que les diverses allocations familiales ou d'aide au logement, ainsi que le revenu minimum d'insertion (rmi) visé à l'article L. 262-1 du code de l'action sociale et des familles ;

-  l'allocation de solidarité aux personnes âgées visée à l'article L. 815-1 du code de la sécurité sociale ;

-  l'allocation temporaire d'attente visée à l'article L. 351-9 du code du travail ;

-  l'allocation de solidarité spécifique visée à l'article L. 351-10 du code du travail ;

-  l'allocation équivalent retraite visée à l'article L. 351-10-1 du code du travail.

Cette liste, coordonnée avec celle proposée à l'article 31 du projet de loi s'agissant du regroupement familial, ne comprend pas des allocations liées à l'état de la personne, telles que l'allocation adulte handicapé (67).

S'il approuve l'esprit général de cette disposition, votre rapporteur note toutefois qu'il est inutile de faire référence au caractère mensuel du smic, le niveau des ressources du demandeur étant calculé sur une base annuelle et non mensuelle. D'une manière plus générale, la référence au smic est, à juste titre, inscrite dans le corps même de la loi en raison de l'importance symbolique de ce seuil - il en est déjà de même actuellement en matière de regroupement familial (68).

Surtout, il serait sans doute souhaitable d'introduire ici, pour la prise en compte des ressources du demandeur, un élément d'appréciation supplémentaire lié à la taille de sa famille. Il est en effet essentiel que les ressortissants de pays tiers puissent être accueillis en France dans des conditions de logement décentes. Un niveau de ressources plus élevé devrait donc être exigé lorsqu'un grand nombre d'enfants à charge doit amener le demandeur à occuper un logement dont la surface est plus importante. Il convient à cet égard de rappeler, d'une part, que le principe constitutionnel d'égalité ne fait pas obstacle à ce que soient traitées différemment des personnes placées dans une situation différente et, d'autre part, que le point 4 de l'article 15 de la directive du 25 novembre 2003 prévoit que « la demande est accompagnée de pièces justificatives », parmi lesquelles l'État membre peut exiger « des documents relatifs à un logement approprié ».

L'avant-dernier alinéa de l'article L. 313-4-1 vise à exclure du droit à la délivrance de tels titres de séjour temporaire les salariés de pays tiers séjournant en France au titre d'un détachement transfrontalier ainsi que les prestataires de services transfrontaliers, comme le permet l'article 14 de la directive du 25 novembre 2003.

Enfin, le dernier alinéa de cet article renvoie à un décret en Conseil d'État la détermination des modalités selon lesquelles il devra être appliqué, ce qui devrait permettre, par exemple, de préciser la liste des pièces justificatives exigées du demandeur (il pourra notamment être demandé à cette personne, en vertu de l'article 15 de la directive du 25 novembre 2003, la « preuve qu'elle dispose d'un contrat de travail » si elle souhaite exercer en France une activité économique).

La Commission a rejeté un amendement de M. Patrick Braouezec tendant à supprimer cet article, le rapporteur ayant souligné que l'amendement aurait pour effet de supprimer le droit au séjour d'une durée supérieure à trois mois pour les ressortissants de pays tiers ayant le statut de résident communautaire de longue durée-CE (RLD-CE).

La Commission a ensuite rejeté un amendement de M. Patrick Braouezec tendant à inclure les prestations sociales dans l'appréciation des ressources du demandeur, le rapporteur ayant indiqué que l'exclusion de ces prestations résultait directement de la directive 2003/109/CE du 25 novembre 2003 relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée.

Puis, elle a adopté un amendement du rapporteur introduisant les conditions de logement comme critère d'appréciation des ressources du demandeur et supprimant la référence au caractère mensuel du salaire minimum interprofessionnel de croissance (smic) (amendement n° 75).

Elle a ensuite rejeté un amendement de M. Patrick Braouezec visant à rendre ces dispositions applicables aux salariés détachés par un prestataire de service implanté à l'étranger, le rapporteur ayant indiqué que le projet de loi avait délibérément apporté cette restriction afin d'éviter tout risque de « dumping social » par ce biais.

La Commission a alors adopté l'article 17 ainsi modifié.

Article 18

(art. L. 313-11-1 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers
et du droit d'asile)


Modalités d'obtention d'une carte de séjour temporaire pour les membres de la famille d'un étranger titulaire d'une carte de RLD-CE délivrée
par un autre État communautaire

Cet article vise à insérer au sein de la sous-section 6 de la section 2 du chapitre III du titre Ier du livre III du ceseda (69), un nouvel article L. 313-11-1, précisant les modalités d'obtention d'une cst portant la mention : « vie privée et familiale » pour les membres de la famille du ressortissant visé au nouvel article L. 313-4-1 du même code (voir article 17).

Il convient de rappeler que la cst portant la mention « vie privée et familiale », valable un an et renouvelable, permet à son titulaire d'exercer une activité professionnelle.

Le paragraphe I de ce nouvel article détermine les conditions que doit satisfaire le conjoint du ressortissant ayant obtenu le statut de rld-ce dans un autre État membre, s'il veut lui aussi bénéficier d'une cst, au titre de la « vie privée et familiale ».

Outre les conditions déjà exigées du ressortissant ayant le statut de rld-ce pour qu'il puisse obtenir une cst (ressources stables et suffisantes, bénéfice d'une assurance maladie, demande effectuée dans les trois mois de l'entrée en France), sont exigées les conditions suivantes :

-  que le ressortissant bénéficiant du statut de rld-ce dispose lui-même d'une cst en France, ce qui suppose qu'il en ait demandé l'attribution à l'administration en vertu de l'article L. 313-4-1 du ceseda. Il s'agit ici d'une question de logique, de nature à éviter à l'administration un travail inutile lorsque le rld-ce d'un autre État membre ne remplissait déjà pas lui-même les conditions requises pour obtenir en France une cst (du fait, par exemple, de ressources insuffisantes) ;

-  que le conjoint du rld-ce puisse justifier avoir résidé légalement avec le résident de longue durée dans l'autre État membre, ce qui pourra être fait par tout moyen (production du titre de séjour délivré dans un premier État membre et, le cas échéant, de quittances de loyer ou de documents fiscaux, par exemple).

Comme le ressortissant titulaire du statut de rld-ce, son conjoint n'est en revanche pas tenu de disposer d'un visa de long séjour à son entrée en France pour demander la délivrance d'une carte de séjour temporaire, ce qui constitue un avantage par rapport à l'étranger auquel est ordinairement appliquée cette exigence résultant de l'article L. 311-7 du ceseda.

Votre rapporteur estime que ce paragraphe est conforme à l'article 16 de la directive du 25 novembre 2003, dont le point 4 prévoit notamment que « le deuxième État membre peut exiger du membre de la famille du résident de longue durée de joindre à sa demande (...) la preuve qu'il a résidé en tant que membre de la famille d'un résident de longue durée dans le premier État membre ».

La Commission a rejeté un amendement de M. Patrick Braouezec tendant à supprimer l'obligation de disposer de ressources suffisantes et d'une assurance maladie pour les conjoints d'un étranger titulaire d'une carte de résident communautaire, le rapporteur ayant indiqué que cette disposition résultait directement de la directive du 25 novembre 2003.

Le paragraphe II fixe les conditions d'obtention de cette même carte pour les enfants du ressortissant ayant obtenu le statut de rld-ce dans un autre État membre. Ces conditions sont similaires à celles exigées pour le conjoint (ressources stables et suffisantes, bénéfice d'une assurance maladie, preuve de la résidence légale avec le rld-ce dans l'autre État membre), à quelques différences près :

-  les ressources exigées peuvent être celles du rld-ce lui-même, prenant en charge son enfant ;

-  la carte ne doit pas être demandée dans les trois mois de l'entrée en France, mais dans les trois mois qui suivent son dix-huitième anniversaire (ou, s'il s'agit d'étrangers âgés de 16 à 18 ans et souhaitant effectuer un travail salarié comme le permet, sous certaines conditions, l'article L. 311-3 du ceseda, dans les trois mois qui suivent son seizième anniversaire) (70).

Il est enfin renvoyé, pour la définition de la catégorie d'enfants pouvant bénéficier de cette carte, aux articles L. 411-1 à L. 411-4 du même code (ces dispositions relatives au regroupement familial renvoyant elles-mêmes, sur ce point, à l'article L. 314-11 consacré notamment à l'enfant étranger à charge d'un Français, d'un réfugié ou d'un apatride) (71).

La Commission a rejeté deux amendements de M. Patrick Braouezec tendant à supprimer l'obligation de disposer de ressources suffisantes et d'une assurance maladie pour les enfants d'un étranger titulaire d'une carte de résident communautaire, le rapporteur ayant indiqué que ces dispositions résultaient directement de la directive du 25 novembre 2003.

Elle a également rejeté un amendement du même auteur supprimant la dispense de visa de plus de trois mois accordée à l'enfant du ressortissant ayant le statut de RLD-CE.

Le paragraphe III précise les critères appliqués pour déterminer si les ressources du demandeur sont « suffisantes ». Les règles retenues sont ici identiques à celles fixées au septième alinéa du nouvel article L. 313-4-1 du même code (voir article 17) pour le rld-ce, à deux différences près :

-  il est possible de prendre en compte non seulement les ressources du demandeur et de son conjoint, mais aussi celles de son parent, ce qui sera en règle générale nécessaire lorsque le demandeur est l'enfant du rld-ce ;

-  il est cette fois prévu d'apprécier les ressources « au regard des conditions de logement », comme le permet l'article 15 de la directive du 25 novembre 2003. Selon les informations communiquées à votre rapporteur, il pourra ainsi être tenu compte notamment du niveau moyen des loyers dans la zone d'hébergement (par exemple dans le département ou la ville concernée), ainsi que de la surface requise pour assurer à l'ensemble de la famille un hébergement décent (à ce titre, le nombre d'enfants présents dans la famille pourra avoir une influence) (72).

La Commission a adopté un amendement du rapporteur supprimant la référence au caractère mensuel du smic (amendement n° 76).

Elle a revanche rejeté un amendement de M. Patrick Braouezec tendant à supprimer la prise en compte des conditions de logement dans l'appréciation des ressources du demandeur, le rapporteur ayant indiqué que la directive du 25 novembre 2003 accordait bien aux Etats membres cette faculté.

Le paragraphe IV prévoit que la cst « vie privée et familiale » délivrée aux conjoint et enfants du ressortissant ayant obtenu dans un autre État membre le statut de rld-ce ne peut expirer avant celle délivrée à celui-ci. Ce choix est cohérent avec l'idée générale, selon laquelle la libre circulation des personnes au sein de l'Union européenne ne doit pas être assurée sans que le soit aussi celle des membres de leur famille.

La Commission a été saisie d'un amendement de M. Patrick Braouezec tendant à permettre de délivrer au membre de la famille, pour des raisons professionnelles, médicales ou familiales, une carte de séjour expirant plus tard que celle de du ressortissant ayant le statut de rld-ce. Le rapporteur ayant jugé plus respectueux de la vie familiale d'éviter un tel décalage dans les dates d'expiration des cartes de séjour entre les membres d'une même famille, la Commission a rejeté cet amendement.

Enfin, le paragraphe V de cet article renvoie au pouvoir réglementaire la fixation des conditions d'application des dispositions de l'ensemble de l'article, ce qui permettra par exemple de préciser comment les conditions de logement des membres de la famille du rld-ce sont appréciées pour déterminer si le demandeur dispose d'un niveau de ressources suffisant.

D'une manière plus générale, on soulignera que le ressortissant de pays tiers devra signer un contrat d'accueil et d'intégration et apprendre la langue française s'il souhaite obtenir une carte de résident de droit commun, même s'il a acquis dans un État membre de statut de rld-ce lui donnant droit de séjourner sur le sol français pour une durée indéterminée (73) (voir articles 5 et 6).

La Commission a adopté l'article 18 ainsi modifié.

Article 19

Activité professionnelle du titulaire de la carte de séjour temporaire membre de la famille d'un étranger titulaire d'une carte de rld-ce délivrée
par un autre État communautaire

Cet article vise à insérer au sein de l'article L. 313-12 du ceseda un nouvel alinéa, précisant les conditions dans lesquelles le titulaire d'une carte de séjour « vie privée et familiale », membre de la famille d'un ressortissant de pays tiers ayant obtenu le statut de rld-ce dans un premier État-membre, peut exercer en France une activité professionnelle.

Il prévoit que, dans le cas général, cette carte ne permet pas à son titulaire, dans les douze mois suivant sa délivrance, de travailler sur le sol français. Il est toutefois précisé que, dans le cas particulier (74), où le membre de la famille du rld-ce est entré en France pour y exercer une activité professionnelle dès 16 ans, la carte de séjour « vie privée et familiale » lui permet d'exercer une activité professionnelle dès sa délivrance.

Ces étrangers seront donc, comme le permet la directive du 25 novembre 2003, soumis, pendant une année, au droit commun des étrangers : la situation de l'emploi leur sera opposable pour l'exercice d'une activité professionnelle, ce qui signifie que l'employeur souhaitant les embaucher devra d'abord démontrer l'impossibilité de recruter d'autres candidats sur le marché national du travail pour les postes concernés.

Votre rapporteur estime donc que cet article, en mettant en œuvre une faculté ouverte aux États membres par cette directive, contribue à assurer la plus grande protection possible aux travailleurs français sur le marché de l'emploi, dans le respect du droit communautaire.

La Commission a rejeté un amendement de M. Patrick Braouezec tendant à supprimer cet article, le rapporteur ayant indiqué que le droit à une vie familiale normale était bien respecté, l'exercice d'une activité professionnelle étant seulement différé d'un an, conformément à la directive du 25 novembre 2003.

Puis elle a adopté l'article 19 sans modification.

Article 20

(art. L. 314-1-1 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers
et du droit d'asile)


Régime général de la carte de RLD-CE

Cet article étend le régime général applicable à la carte de résident à la carte de rld-ce en insérant au sein du ceseda un nouvel article L. 314-1-1.

Il s'agit ici de tirer les conséquences des articles 21 et 22 du projet de loi, qui prévoient, au sein de cette section, les modalités selon lesquelles est délivrée en France (et, le cas échéant, périmée) la carte de résident portant la mention « résident de longue durée-CE » (rdl-ce) - qui constitue une catégorie particulière de titres de séjour.

Le choix d'un alignement sur celui applicable aux cartes de résident (à l'exception des dispositions spécifiques aux cartes françaises de rld-ce insérées par les articles 21 et 22 du projet de loi) apparaît comme un élément fondamental de la politique d'immigration que la France souhaite mettre en œuvre. Il devrait en effet permettre de soumettre ces ressortissants aux conditions d'intégration exigées, de manière générale, en France pour la délivrance de la carte de résident aux étrangers non communautaires, notamment s'agissant de la connaissance de la langue française.

Ce choix est conforme au droit communautaire, puisque le point 2 de l'article 5 de la directive du 25 novembre 2003 ouvrait cette possibilité aux États membres, en précisant que « les États membres peuvent exiger que les ressortissants de pays tiers satisfassent à des conditions d'intégration conformément à leur droit national ».

La Commission a adopté l'article 20 sans modification.

Article 21

Péremption de la carte de RLD-CE

Cet article vise à préciser, à l'article L. 314-7 du ceseda, les modalités de péremption spécifiques de la carte de résident portant la mention « rld-ce » délivrée en France à un ressortissant de pays tiers (voir article 22 pour les modalités de délivrance de cette carte).

Le  de cet article procède à une simple modification rédactionnelle n'ayant aucun impact sur le droit applicable.

La Commission a été saisie d'un amendement de M. Patrick Braouezec prévoyant que la carte de rld-ce n'est pas retirée en cas de résidence hors de France pendant plus de trois ans lorsque cette absence est liée à des raisons professionnelles. Le rapporteur ayant expliqué que cette résidence hors de France y faisait seulement perdre la carte de résident, et non le droit au séjour dans toute l'Union européenne résultant du statut rld-ce, la Commission a rejeté cet amendement.

Le  prévoit quant à lui qu'à la différence du titulaire d'une carte de résident « ordinaire », le titulaire d'une carte de rld-ce ne perdra pas le bénéfice de celle-ci après avoir passé trois années consécutives hors de France, mais seulement s'il a résidé en dehors de l'Union européenne pendant cette même durée. L'article 9 de la directive du 25 novembre 2003 aurait permis d'adopter une solution plus restrictive, en prévoyant dans notre législation nationale que la carte de rld-ce se périmait dès que son titulaire avait passé plus d'une année en dehors de l'Union européenne. Votre rapporteur se félicite toutefois que le pragmatisme du Gouvernement l'ait conduit à retenir plutôt une période de trois ans : cela permettra d'harmoniser les délais de péremption des deux types de cartes de résident (75).

La Commission a adopté un amendement de précision du rapporteur (amendement n° 77).

Le de cet article prévoit par ailleurs que la carte de rld-ce est périmée si son titulaire se voit reconnaître le statut de résident dans un autre État membre de l'Union européenne, ou encore s'il a résidé hors de France pendant plus de six années consécutives, délai de droit commun imposé par l'article 9 de la directive du 25 novembre 2003.

La Commission a rejeté un amendement de M. Patrick Braouezec tendant à supprimer la péremption de la carte de résident prévue lorsque l'étranger obtient le statut de résident dans un autre État membre ou réside hors de France pendant plus de six ans, le rapporteur ayant rappelé que ce retrait ne remettait pas en cause le statut de RLD-CE et le droit au séjour en résultant.

Elle a également rejeté un amendement du même auteur prévoyant que la carte de RLD-CE délivrée en France est valable dans tous les États membres de l'Union européenne, le rapporteur ayant remarqué que cela était déjà prévu par la directive du 25 novembre 2003 mais que la France ne pouvait légiférer en ce qui concerne le droit au séjour à l'extérieur de son propre territoire.

Elle a ensuite adopté un amendement de précision du rapporteur (amendement n° 78).

La Commission a adopté l'article 21 ainsi modifié.

Article 22

(art. L. 314-8 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)


Conditions de délivrance en France de la carte de RLD-CE

Cet article propose de donner une nouvelle rédaction à l'article L. 314-8 du ceseda, afin de préciser les conditions requises pour obtenir en France la carte de résident portant la mention « résident de longue durée-CE » (rld-ce).

Aux termes du premier alinéa de l'article L. 314-8 dans sa nouvelle rédaction, les conditions exigées pour la délivrance de la carte de séjour rld-ce sont semblables à celles dont le respect est actuellement demandé pour la délivrance d'une carte de résident :

-  le demandeur doit avoir résidé, en situation régulière et sans interruption, pendant plus de 5 ans sur le territoire national ;

-  il doit avoir l'« intention de s'établir durablement en France », cette intention étant appréciée en tenant compte de son activité professionnelle et de ses « moyens d'existence ».

Il serait désormais précisé que le demandeur doit avoir bénéficié de l'une des différentes cartes de séjour susceptibles de lui avoir été délivrée et dont l'article dresse la liste (76), qui exclut les personnes n'entrant pas dans le champ de la directive du 25 novembre 2003 en vertu de son article 3 (tels que les étudiants ou réfugiés).

La Commission a adopté un amendement du rapporteur tendant à exiger du demandeur qu'il dispose d'une assurance maladie (amendement n° 79).

Par ailleurs, le deuxième alinéa de l'article L. 314-8 dans sa nouvelle rédaction précise comment le critère d'appréciation du caractère durable du séjour envisagé ayant trait aux moyens d'existence du demandeur doit être considéré. À cette fin, conformément à l'article 5 de la directive précitée, cet alinéa pose l'exigence de « ressources stables et suffisantes » du demandeur, lui permettant de subvenir à ses propres besoins : le niveau de ces ressources doit être au moins égal au smic mensuel, à l'exclusion de prestations sociales dont la liste est identique à celle établie aux articles 17 et 18 du projet de loi s'agissant des ressortissants de pays tiers ayant obtenu dans un premier État membre le statut de rld-ce et des membres de leur famille (77).

Toutefois, à la différence des règles prévues pour l'appréciation du niveau des ressources requis d'un membre de la famille d'un ressortissant ayant obtenu dans un premier État membre le statut de rld-ce, il n'est pas ici fait référence aux « conditions de logement ». Le point 1 de l'article 7 de la directive précitée permet pourtant au premier État membre d'accueil d'exiger du demandeur qu'il accompagne sa demande de pièces justificatives, « parmi lesquelles peuvent également figurer des documents attestant des conditions de logement appropriées ». Il pourrait donc être utile d'apporter ici cette précision, d'autant que les autres États membres ont tout intérêt à ce que la France exerce un contrôle attentif lors de la délivrance d'une carte qui permettra à son titulaire de séjourner de plein droit sur l'ensemble du territoire de l'Union européenne.

De même, le point 2 de l'article 5 de cette même directive autorise les États membres saisis d'une première demande de délivrance de carte de rld-ce à « exiger que les ressortissants de pays tiers satisfassent à des conditions d'intégration conformément à leur droit national », ce qui permet à l'administration d'imposer notamment une formation linguistique ou d'écarter les demandes déposées par des personnes vivant en situation de polygamie. Cet objectif essentiel sera d'ores et déjà atteint du fait de l'article 20 du projet de loi, qui soumet la délivrance et le renouvellement de la carte de rld-ce en France aux mêmes conditions générales que celles imposées pour les cartes de résident ordinaires (voir précédemment).

Enfin, la complète transposition de l'article 5 de la directive du 25 novembre 2003 impliquerait qu'il soit ajouté l'exigence que le demandeur fournisse à l'administration « la preuve qu'il dispose pour lui et les membres de sa famille qui sont à sa charge (...) d'une assurance maladie », car les États membres ont l'obligation et non la simple faculté de contrôler le respect de cette condition. Votre commission vous proposera donc un amendement pour réparer cet oubli.

Il convient de noter que le soin de préciser les délais auxquels sera soumise l'administration pour la délivrance de la carte de rld-ce (78), ainsi que des éléments d'appréciation, tels que la périodicité retenue pour l'évaluation du caractère stable et suffisant des ressources du demandeur (79), devrait revenir au pouvoir réglementaire.

La Commission a rejeté un amendement de M. Patrick Braouezec tendant à inclure les prestations sociales dans l'appréciation des ressources du demandeur, le rapporteur ayant rappelé que leur exclusion résultait de la directive du 25 novembre 2003.

Elle a ensuite adopté un amendement du rapporteur tendant à introduire les conditions de logement comme critère d'appréciation de ses ressources du ressortissant de pays tiers demandant en France l'obtention du statut de RLD-CE (amendement n° 80).

La Commission a adopté l'article 22 ainsi modifié.

TITRE II

DISPOSITIONS RELATIVES À L'IMMIGRATION
POUR DES MOTIFS DE VIE PRIVÉE ET FAMILIALE

Chapitre Ier

Dispositions générales

Article 23

(art. L. 111-6 du code de l'entrée et du séjour des étrangers
et du droit d'asile)


Vérification des actes d'état civil étrangers

L'article 47 du code civil pose le principe d'une présomption de régularité formelle de l'acte de l'état civil établi à l'étranger dans les formes usitées localement. Pour autant, compte tenu de l'importance des falsifications en matière d'état civil dans certains pays, l'article 73 de la loi du 26 novembre 2003, à l'initiative de votre rapporteur, avait remis en cause le caractère absolu de la valeur probante des actes étrangers, en ouvrant la possibilité d'en contester l'authenticité. Cette loi avait en outre instauré un mécanisme de sursis administratif et de vérification judiciaire, destiné à établir la validité de l'acte. Précisé par le décret n° 2005-170 du 23 février 2005, ce dispositif vise à confier la vérification de l'authenticité de l'acte aux services compétents du ministère des affaires étrangères sur réquisition du procureur de la République près le tribunal de grande instance de Nantes. Comme votre rapporteur l'a souligné dans son deuxième rapport d'application de la loi du 26 novembre 2003 (80), ce mécanisme n'a pas permis d'obtenir les résultats escomptés, n'ayant été utilisé que 19 fois en 2004 et 10 fois en 2005.

Prenant acte de cet échec, le Gouvernement a présenté une nouvelle modification de l'article 47 dans le cadre du projet de loi relatif au contrôle de la validité des mariages adopté en première lecture par l'Assemblée nationale le 22 mars 2006. Le projet de loi maintient la possibilité, pour tout destinataire d'un acte d'état civil étranger, d'en décider le rejet pour irrégularité, falsification ou mensonge, après avoir, le cas échéant, procédé à toutes vérifications utiles, mais il supprime le mécanisme de sursis administratif et de vérification judiciaire créé par la loi du 26 novembre 2003 pour vérifier la validité de l'acte.

Le Gouvernement espère que la nouvelle procédure, beaucoup moins lourde et plus souple que l'actuelle, permettra de mieux lutter contre la falsification des documents d'état civil étrangers. Ainsi, les dérogations prévues actuellement par l'article L. 111-6 du ceseda permettant aux autorités chargées de l'application des dispositions du ceseda de demander aux agents diplomatiques ou consulaires de légaliser ou de vérifier directement un acte d'état civil étranger douteux ne sont plus nécessaires. L'article 23 du présent projet de loi modifie donc l'article L. 111-6, qui renverra désormais directement à l'article 47 du code civil, sans prévoir de procédure dérogatoire.

La Commission a adopté cet article sans modification.

Rédaction de l'article 47 du code civil par l'article 6 du projet de loi relatif au contrôle de la validité des mariages

Art. 47.-  Tout acte de l'état civil des Français et des étrangers fait en pays étranger et rédigé dans les formes usitées dans ce pays fait foi, sauf si d'autres actes ou pièces détenus, des données extérieures ou des éléments tirés de l'acte lui-même établissent, le cas échéant après toutes vérifications utiles, que cet acte est irrégulier, falsifié ou que les faits qui y sont déclarés ne correspondent pas à la réalité.

Article 24

(art. L. 313-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)


Modification des conditions d'attribution de la carte de séjour temporaire
« vie privée et familiale »

L'existence de la carte de séjour portant la mention « vie privée et familiale », prévue à l'article L. 313-11 du ceseda, se justifie par la nécessité d'offrir un titre de séjour adapté aux personnes qui ont vocation à s'installer en France en raison de l'intensité de liens personnels et familiaux qu'ils ont noués avec la France ou pour des raisons humanitaires. Il s'agit notamment de permettre la mise en œuvre de l'article 8 de la convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales, et notamment du droit de chacun au respect de sa vie privée et familiale. Cependant, au fil des évolutions législatives successives, l'article L. 313-11 s'est éloigné de cet objectif et est devenu une catégorie de moins en moins cohérente. Le présent article vise donc à recentrer l'attribution de la carte de séjour temporaire « vie privée et familiale » autour de critères réellement liés au respect de la vie privée et familiale.

La Commission a rejeté deux amendements présentés par M. Patrick Braouezec, le premier de suppression de l'article, le second visant, par coordination, à supprimer les références à l'article L. 311-7 du code de l'entrée et du séjour des étrangers.

1. La clarification de la question de la délivrance d'un titre de séjour à un mineur

Il est tout d'abord proposé de modifier le de l'article L. 313-11 (membres de famille) afin de clarifier la situation des mineurs vis-à-vis des titres de séjour. En effet, en application de l'article L. 311-1 du ceseda, les mineurs sont dispensés de l'obligation de disposer d'un titre de séjour sauf, en application de l'article L. 311-3, s'ils sont âgés de 16 à 18 ans et souhaitent exercer une activité professionnelle (81). Pourtant, la rédaction actuelle du 1° de l'article L. 313-11, de même que celle du 2° et du 10° a parfois donné lieu à des interprétations abusives, selon lesquelles tout mineur pourrait se voir attribuer un titre de séjour s'il en faisait la demande. Il était donc nécessaire de clarifier la situation et de réaffirmer le principe selon lequel les mineurs n'ont pas besoin de disposer d'un titre de séjour. Cependant, tout étranger mineur a la possibilité de demander la délivrance d'un document de circulation spécifique (article L. 321-4 du ceseda) lui permettant de voyager en dehors du territoire français et d'y revenir.

2. La délivrance d'un titre de séjour à certains jeunes placés auprès de l'aide sociale à l'enfance

Par ailleurs le (enfants entrés en France avant l'âge de 13 ans) est assez sensiblement modifié, dans le sens d'une plus grande ouverture. Déjà, le vote de la loi du 26 novembre 2003 avait permis d'accorder une cst aux étrangers entrés en France avant l'âge de 13 ans, alors que l'âge limite était précédemment de 10 ans. Le projet de loi propose d'élargir encore la possibilité de délivrer une cst aux étrangers entrés en France alors qu'ils étaient mineurs, s'ils ont été confiés au service de l'Aide sociale à l'enfance (ASE) du fait de leur statut de mineur non accompagné. Certes, les enfants recueillis par l'ASE peuvent demander la nationalité française à leur majorité, mais, depuis la loi du 26 novembre 2003, ils doivent justifier de trois années de résidence en France : cela signifie que les enfants recueillis par l'ASE après l'âge de 15 ans perdent tout droit au séjour à leur majorité. La situation inextricable de ces jeunes, pour lesquels les départements ont pourtant investi des sommes importantes, avait été signalée par un rapport de l'Inspection générale des affaires sociales début 2005, qui avait conduit le ministre de l'Intérieur à prendre une circulaire, le 2 mai 2005, invitant les préfets à se montrer bienveillants en ce qui concerne l'admission au séjour des jeunes majeurs placés auprès de l'ASE.

La modification introduite ici vise à créer un véritable droit au séjour pour une catégorie de jeunes placés à l'ASE qui doivent répondre à certaines conditions :

- avoir été placé à l'ASE avant l'âge de 16 ans ;

- suivre une formation caractère réel et sérieux sera vérifié ;

- ne pas avoir de liens avec la famille restée au pays ;

- bénéficier de l'avis positif de la structure d'accueil.

Les jeunes majeurs qui ne répondront pas à ces critères pourront néanmoins faire une demande d'admission exceptionnelle au séjour sur la base de la circulaire précitée, notamment les jeunes entrés en France entre 16 et 18 ans. Il n'est en effet pas souhaitable d'étendre encore le caractère automatique de cette régularisation au risque d'inciter davantage de mineurs non accompagnés à se rendre en France, le plus souvent par l'intermédiaire de réseaux d'immigration clandestine.

La Commission a donc rejeté un amendement M. Patrick Braouezec tendant à supprimer cette condition de résidence en France depuis l'âge de seize ans, le rapporteur ayant évoqué les risques de fraude.

Elle a été saisie d'un amendement du même auteur tendant à supprimer la prise en compte des liens familiaux avec le pays d'origine. M. Bernard Roman a jugé cette disposition subjective et trop imprécise. Le rapporteur ayant rappelé que la prise en compte de ces liens est prévue par la jurisprudence de la cedh comme par celle du Conseil d'État, la Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a ensuite rejeté un amendement de M. Patrick Braouezec tendant à supprimer la possibilité de demander l'avis des travailleurs sociaux pour attribuer la carte de séjour « vie privée et familiale », son auteur ayant estimé qu'ils n'ont pas vocation à remplir ce rôle.

3. La fin du caractère automatique de la régularisation des personnes présentes en France depuis 10 ans

Le est profondément transformé puisque la rédaction choisie abroge les dispositions sur l'attribution de droit d'une cst « vie privée et familiale » aux étrangers qui ont pu prouver leur présence continue en France en situation irrégulière depuis plus de dix ans.

L'origine de cette disposition est la loi n° 97-396 du 24 avril 1997 portant diverses dispositions relatives à l'immigration, dite loi Debré, qui rendait automatique la délivrance d'une cst aux étrangers ayant leur résidence habituelle en France depuis plus de 15 ans. Elle a ensuite été assouplie par la loi n° 98-349 du 11 mai 1998 relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile (loi reseda), qui a abaissé la condition de durée de résidence à dix ans (sauf pour les étudiants). À l'inverse, la loi du 26 novembre 2003 a précisé, à l'initiative de votre rapporteur, que les années durant lesquelles l'étranger s'était prévalu de faux documents ne sont pas comptabilisées : cette modification a ainsi incité les préfectures à se montrer plus attentives sur la nature des documents qui leur sont présentés pour prouver l'ancienneté de la présence habituelle en France. Il en a résulté une baisse du nombre de titres de séjour accordés sur le fondement du 3° de l'article L. 313-11.

NOMBRE DE CST « VIE PRIVÉE ET FAMILIALE » DÉLIVRÉES
EN APPLICATION DU 3° DE L'ARTICLE L. 313-11

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

132

737

2595

2994

2653

2569

3658

2883

2486

Le nombre relativement peu important de cst pris sur ce fondement conduit certaines associations à estimer que la suppression du caractère automatique de cette régularisation ne se justifiait pas. Votre rapporteur ne partage pas ces objections :

- tout d'abord, il est fondamental pour un État d'indiquer fermement qu'il entend faire respecter les règles qu'il s'est données en matière d'entrée et de séjour des étrangers. Il en va en effet de sa crédibilité, et donc de sa plus ou moins grande attractivité en matière d'immigration clandestine ;

- la politique migratoire de la France donnera dorénavant une place prépondérante à l'intégration, notamment des nouveaux arrivants. Il serait alors paradoxal de maintenir un système qui constitue une « prime à la clandestinité ». Ce n'est pas au bout de dix ans qu'il est possible d'intégrer un immigré mais dans les premières années de son séjour. Or, la philosophie de ce projet de loi est de favoriser les formes d'immigration compatibles avec l'intégration et de dissuader les autres formes d'immigration ;

- il n'est pas souhaitable d'inciter les étrangers en situation irrégulière, en leur faisant miroiter une possibilité de régularisation, à se maintenir à tout prix en France dans l'illégalité. Il est vrai que, dans le même temps, un effort nettement plus conséquent devra être consacré aux différentes formes d'aide au retour, notamment dans le cadre de l'Union européenne (82) ;

- la suppression du caractère automatique de la régularisation ne signifie pas l'impossibilité de délivrer une cst « vie privée et familiale » : les préfets pourront continuer à en délivrer s'ils estiment que cela est justifié, notamment pour des personnes qui auront pu faire la preuve de leur intégration ou pour des raisons humanitaires.

Pour toutes ces raisons, il est parfaitement justifié de supprimer les dispositions du 3° de l'article 313-11 qui abritera désormais celles concernant la carte de séjour temporaire « vie privée et familiale » accordée aux membres de la famille des titulaires d'une carte « compétences et talents » (voir article 12).

La Commission a rejeté un amendement de M. Patrick Braouezec tendant à maintenir la délivrance d'un titre de séjour aux étrangers vivant en France depuis plus de dix ans.

4. Préciser les critères d'attribution de la CST attribuée en raison des liens personnels et familiaux

L'attribution de plein droit de la cst « vie privée et familiale » en raison des liens personnels et familiaux ( de l'article L. 313-11) a été décidée par le Parlement en 1998 (loi reseda). L'expression « vie privée et familiale » est une référence directe à l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme. En effet, il était apparu qu'un certain nombre de personnes ne pouvaient pas recevoir de titre de séjour, mais ne pouvaient pas non plus être reconduites à la frontière, en application de l'article 8 de la cedh. Le législateur a donc créé cette nouvelle catégorie qui a vocation à être subsidiaire, c'est-à-dire à régler la situation des étrangers qui ne peuvent pas relever d'une autre catégorie, notamment celles ouvrant le droit au regroupement familial.

NOMBRE DE CST « VIE PRIVÉE ET FAMILIALE » DÉLIVRÉES SUR LE FONDEMENT DES LIENS PRIVÉS ET FAMILIAUX

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

9

2838

5969

6262

5285

5920

9773

12084

13114

Cependant, on observe une augmentation rapide du nombre de cst délivrées en raison des liens personnels et familiaux, révélatrice d'une interprétation extensive de l'article 8 de la cedh et du principe constitutionnel du droit de mener une vie familiale normale. En effet, contrairement à la procédure du regroupement familial, qui fait l'objet de conditions décidées par le législateur, les critères d'attribution de la cst en raison des liens personnels et familiaux ne sont pas précisés dans la loi, mais définis au cas par cas par la jurisprudence : certains tribunaux administratifs ont par exemple admis la délivrance de cette carte à des personnes relevant du regroupement familial mais ne satisfaisant pas aux conditions de ressources et de logement. Le 6° de l'article 24 précise donc enfin les critères d'attribution de la carte de séjour :

- il explicite la notion de « liens personnels et familiaux » en indiquant qu'ils doivent être évalués au regard de leur intensité, de leur ancienneté et de leur stabilité ;

- il pose les conditions qui peuvent être admises sans méconnaître le droit de mener une vie familiale normale. En effet, le Conseil constitutionnel a considéré que « les conditions d'une vie familiale normale sont celles qui prévalent en France, pays d'accueil » (83). Le législateur est dès lors fondé à exiger que le demandeur d'un titre de séjour ait la capacité de mener sa vie familiale selon certaines règles, ce qui justifie certainement de pouvoir s'assurer de « ses conditions d'existence » et de son « insertion dans la société française » ;

- il invite à prendre en compte la nature des liens de l'étranger avec la famille restée dans le pays d'origine. En effet, le refus d'accorder un titre de séjour ne peut être considéré comme une violation du droit à la vie privée et familiale de l'intéressé que si ce dernier ne peut pas exercer ce droit dans son pays d'origine. Cette disposition ne signifie pas que la seule circonstance qu'un membre de famille réside encore dans le pays d'origine entraînera le refus de la demande. La disposition concernée insiste en effet sur la « nature » de ces liens, et pas uniquement sur leur existence.

La Commission a rejeté deux amendements identiques de M. Patrick Braouezec et de M. Bernard Roman tendant à supprimer la précision selon laquelle les liens personnels en France sont appréciés au regard de leur intensité, de leur ancienneté et de leur stabilité.

Puis la Commission a été saisie d'un amendement de M. Jérôme Rivière tendant à supprimer la notion d'atteinte disproportionnée au droit au respect de la vie privée et familiale. Son auteur a expliqué qu'il était difficile de démontrer le caractère disproportionné d'un refus de titre de séjour et a proposé de lui substituer des conditions d'insertion dans la société et de maîtrise de la langue. Il a également rappelé que la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme permet aux États de s'ingérer dans le droit au respect de la vie privée et familiale quand cela est nécessaire au bien-être économique du pays. Le rapporteur ayant jugé l'amendement contraire à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, la Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a rejeté un amendement de M. Patrick Braouezec prévoyant l'octroi d'un titre de séjour aux étrangers justifiant de liens personnels ou familiaux en France, le rapporteur ayant estimé que cela étendrait de façon trop importante le nombre de bénéficiaires.

5. Des mesures de coordination précisant notamment les cas où un visa de long séjour est exigé

L'article L. 311-7 du ceseda, introduit par l'article 2 du projet de loi, conditionne l'attribution d'une carte de séjour temporaire à la production d'un visa de long séjour, sauf « exceptions prévues par les dispositions législatives du présent code ». Des adaptations ont donc été apportées à l'article L. 313-11 afin de préciser les cas dans lesquels cette nouvelle condition s'applique :

- elle s'appliquera aux conjoints de français (4° du L. 313-11) et, bien que cela ne soit pas indiqué explicitement, aux conjoints de scientifiques (5° du L. 313-11) ;

- elle ne sera en revanche pas requise pour les étrangers entrés en France en tant que mineurs (2° du L. 313-11), pour les étrangers ayant des liens personnels et familiaux avec la France (7° du L. 313-11), les étrangers nés et scolarisés en France (8° du L. 313-11), les étrangers titulaires d'une rente d'accident du travail (9° du L. 313-11), les apatrides (10° du L. 313-11) et les étrangers malades (11° du L. 313-11).

La commission a rejeté deux amendements identiques de M. Patrick Braouezec et de M. Bernard Roman supprimant l'exigence d'une entrée régulière sur le territoire français et le retrait du titre de séjour en cas de rupture de la communauté de vie.

La Commission a adopté deux amendements de coordination du rapporteur (amendements nos 81 et 82). Puis la Commission a été saisie d'un amendement de M. Jérôme Rivière disposant que l'étranger doit être en situation régulière lors de sa demande. Le rapporteur ayant souligné une incompatibilité avec le précédent amendement adopté, cet amendement a été rejeté.

La Commission a adopté un amendement du même auteur portant à deux ans la durée nécessaire de participation à l'éducation d'un enfant français pour obtenir une carte de séjour, le rapporteur s'y étant déclaré favorable.

La Commission a enfin été saisie d'un amendement de M. Jérôme Rivière tendant à subordonner l'octroi d'une carte de séjour à un étranger malade à l'existence d'un danger vital et immédiat, par opposition aux dispositions actuelles qui sont plus imprécises. M. Jean-Christophe Lagarde a regretté l'absence de statistiques précises en la matière et a souhaité la création d'une commission d'enquête. Le rapporteur a estimé le nombre de bénéficiaires de ce type de carte de séjour à 13 000 et a annoncé que le Gouvernement, qui réfléchit actuellement au problème, proposera des solutions lors du débat en séance publique. En conséquence, la Commission a rejeté cet amendement. Pour les mêmes motifs, la Commission a rejeté un amendement du même auteur prévoyant la compétence d'un seul médecin pour se prononcer sur la disponibilité des traitements dans le pays d'origine du demandeur. Elle a enfin rejeté un amendement de M. Patrick Braouezec visant à maintenir la délivrance d'un titre de séjour de plein droit aux étrangers vivant depuis plus de dix ans en France.

La Commission a adopté l'article 24 ainsi modifié.

Après l'article 24

La Commission a été saisie d'un amendement de M. Jérôme Rivière tendant à créer un programme d'intégration républicaine, afin de vérifier non seulement la connaissance de la langue française, mais également la volonté d'intégration. Le rapporteur ayant jugé ces préoccupations satisfaites par les amendements adoptés à l'article 4, la Commission a rejeté cet amendement.

Article 25

(art. L. 313-13 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)


Coordinations concernant la protection subsidiaire

Depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 2003-1176 du 10 décembre 2003 modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile, la France accorde la protection subsidiaire aux personnes directement menacées dans leurs pays de certaines menaces (peine de mort, torture, conflit armé...) mais qui ne peuvent bénéficier du statut de réfugié en application de la convention de Genève. Ces personnes se voient alors remettre de plein droit, en application de l'article L. 313-11 du ceseda, une carte de séjour temporaire portant la mention « vie privée et familiale ».

Le projet de loi n'apporte à ces dispositions que des modifications de précision, concernant tout d'abord la règle obligeant à présenter un visa de long séjour à l'appui d'une demande de carte de séjour (article 2 du projet de loi modifiant l'article L. 311-7 du ceseda). Cette règle ne s'appliquera évidemment pas dans le cas de la protection subsidiaire qui implique une fuite du pays d'origine difficilement compatible avec l'obligation de demander préalablement un visa de long séjour. Par ailleurs, l'article 25 lève l'ambiguïté relative à la délivrance d'un titre de séjour aux mineurs n'exerçant pas une activité professionnelle, lesquels n'en n'ont pas besoin pour pouvoir séjourner en France.

Après avoir rejeté un amendement de coordination de M. Patrick Braouezec, la Commission a adopté l'article 25 sans modification.

Article 26

(art.  L. 314-5-1 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers
et du droit d'asile)


Retrait de la carte de résident pour rupture de la vie commune

En application du 1° de l'article L. 314.11 du ceseda, les conjoints de ressortissants français se voient délivrer une carte de résident de plein droit au bout de deux ans de vie commune. En effet, il était généralement considéré que le seul fait pour un étranger de se marier avec un Français était le signe d'une intégration en marche.

Cependant, on observe ces dernières années une augmentation très importante du nombre de mariages mixtes : environ 45 000 sont célébrés chaque année sur le territoire, et autant sont célébrés à l'étranger et transcrits à l'état civil français, ce qui représente au total 28 % du total des mariages célébrés ou transcrits. Les mariages célébrés à l'étranger ont augmenté de 117 % de 1994 à 2004, passant de 20 607 en 1994 à 44 727 en 2004. Les pays soumis à une pression migratoire forte regroupent 60 % de ces mariages et connaissent les progressions les plus rapides (+ 487 % pour le Maghreb, + 656 % pour la Turquie). Il en résulte que le mariage est devenu le premier facteur d'immigration familiale légale, loin devant le regroupement familial : entre 1997 et 2005, le nombre de cartes de séjour temporaire délivrées à des conjoints de français a été multiplié par huit (49 888 en 2004).

LES COMPOSANTES DE L'IMMIGRATION FAMILIALE (CHIFFRES ANAEM)

 

2000

2001

2002

2003

2004

Conjoints de Français

29 946

35 632

43 988

50 192

49 888

Parents d'enfants français

4 445

5 184

7 087

9 445

10 358

Regroupement familial

21 404

23 081

27 267

26 768

25 420

Liens personnels et familiaux

5 093

5 564

7 123

10 642

13 989

Autres (1)

2 721

3 150

3 370

3 058

2 964

Total

63 609

72 611

88 835

100 105

102 619

(1) conjoints étrangers hors regroupement familial (familles de réfugiés ou d'apatrides), enfants hors regroupement familial, ascendants.

Continuer de considérer que le mariage avec un ressortissant français est en soi une preuve d'intégration reviendrait pour la France à se priver de toute prise sur une part croissante de son immigration, qui représente déjà plus de 30 % des premiers titres de séjour. C'est pourquoi, le projet de loi relatif à l'immigration et à l'intégration modifie les conditions d'attribution de la carte de résident aux conjoints de Français. Il ne s'agit nullement de remettre en cause le droit au séjour de ces personnes, mais de mettre en œuvre des dispositions législatives permettant une intégration réussie de ces personnes :

- par l'article 28, il est mis fin à la délivrance de plein droit d'une carte de résident aux conjoints de Français ; ceux-ci devront désormais faire une demande, qui sera soumise à la condition d'intégration dans la société française ;

- par l'article 27, la durée de mariage nécessaire pour pouvoir bénéficier de la carte de résident dans ce cadre passe de deux à trois ans.

Pour compléter ce dispositif, le présent article ajoute un cas supplémentaire de retrait de la carte de résident (84), lié à la rupture de la vie commune. En effet, il est avéré qu'il existe des cas de mariage de complaisance (85). Certes, ce phénomène est minoritaire, mais il convient de se donner tous les moyens pour le combattre, cet article y contribue en prévoyant la possibilité de retirer la carte de résident jusqu'à la quatrième année suivant le mariage, en cas de rupture de la vie commune pendant cette période.

En pratique, la carte de résident pourra désormais être délivrée au bout de trois ans de mariage, il sera donc possible à l'autorité administrative de la retirer pendant une période ne pouvant pas dépasser un an après sa délivrance. Il est en effet permis d'émettre des doutes lorsqu'un étranger marié à un Français quitte le domicile conjugal immédiatement après avoir obtenu sa carte de résident.

La Commission a rejeté deux amendements de suppression de l'article présentés par M. Patrick Braouezec et M. Bernard Roman.

La Commission a ensuite été saisie d'un amendement de M. Étienne Pinte prévoyant que la carte de résident ne serait pas retirée si le couple a eu des enfants. Le rapporteur s'est déclaré favorable à cette exception mais a souhaité la limiter aux épouses pour éviter les abus. M. Jean-Christophe Lagarde a exprimé son accord avec le rapporteur et déclaré que de nombreuses femmes étaient contraintes à avoir des enfants par un conjoint souhaitant obtenir un titre de séjour. Le président Philippe Houillon a objecté que l'inégalité ainsi créée entre hommes et femmes posait un problème de conformité à la Constitution, de même que M. Bernard Roman qui a estimé que le souci d'éviter des dérives ne justifiait pas de priver tous les pères concernés de titre de séjour. L'amendement a été retiré, son auteur étant disposé à réfléchir à la possibilité d'une nouvelle rédaction.

La Commission a adopté l'article 26 sans modification.

Après l'article 26

La Commission a rejeté un amendement de M. Patrick Braouezec tendant à octroyer automatiquement une carte de résident aux personnes actuellement titulaires d'une carte de séjour d'un an, le rapporteur ayant estimé que cet amendement supprimerait le lien entre intégration et droit de résidence.

Article 27

(art. L. 314-9 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)


Allongement des délais de séjour pour la délivrance de la carte de résident

Les conditions de délivrance de la carte de résident sont définies par les articles L. 314-8 à L. 314-12 du ceseda. L'article L. 314-9 traite spécifiquement des cas de délivrance de la carte de résident à certaines catégories d'étrangers présents en France depuis une durée inférieure au délai de droit commun de cinq ans. L'article 27 du projet de loi modifie sensiblement l'économie générale de cet article :

- la suppression du mot « également » au premier alinéa de l'article L. 314-9 est la conséquence de la création de la carte « résident de longue durée-CE », par l'article 22. La carte de résident « nationale » sera donc dorénavant délivrée dans les cas où la France entend donner ce statut de résident dans des conditions plus favorables que celles fixées par la directive, c'est-à-dire pour des étrangers n'ayant pas cinq années de résidence en France, notamment les catégories visées à l'article L. 314-11 ;

- les étrangers entrant en France par la voie du regroupement familial - conjoint et enfants (86) - ou parents d'enfants français devront justifier de trois années de présence régulière en France, et non plus seulement de deux années. Cet allongement de la durée exigée est la conséquence de la volonté gouvernementale de concilier le respect de la vie familiale des étrangers, qu'il n'est pas question de remettre en cause, avec une exigence d'intégration des personnes issues de l'immigration familiale. Or, compte tenu des nouvelles exigences en matière d'intégration posées par les articles 4 et 5 du projet de loi, une durée de deux années semble insuffisante pour permettre à l'étranger de mener à bien son parcours d'intégration. En ce qui concerne les conjoints, cette disposition a aussi pour but de rendre plus difficile le recours à des mariages de complaisance avec un étranger en situation régulière dans le seul but d'obtenir rapidement le statut de résident ;

- les conjoints de Français relèveront désormais de l'article L. 314-9 du ceseda, et non plus de l'article L. 314-11 pour l'accès à la carte de résident : il s'agit d'une modification substantielle qui signifie qu'ils ne bénéficieront plus d'une carte de résident de plein droit après une certaine durée de séjour, mais qu'ils devront faire une demande dans les conditions de droit commun. Concrètement, l'administration aura donc un pouvoir d'appréciation sur l'opportunité de délivrer une carte de résident aux conjoints de Français, lesquels devront notamment satisfaire à la condition d'intégration dans la société française, par ailleurs renforcée par l'article 5 du projet de loi. Comme votre rapporteur l'a déjà expliqué, le mariage avec un Français est devenu le premier motif d'immigration familiale en France, il n'est donc plus possible d'exclure ce type d'immigration des dispositifs d'intégration, sous peine d'enlever tout intérêt et toute pertinence à ces derniers.

Par ailleurs, la durée de vie commune nécessaire pour qu'un conjoint de Français puisse bénéficier de la carte de résident sera portée de deux à trois ans, par cohérence avec l'allongement équivalent de la durée nécessaire pour pouvoir demander la nationalité française dans le cadre du mariage (voir article 56). Dans la mesure où le statut de résident donne à son titulaire l'ensemble des droits attachés à la citoyenneté en dehors du droit de vote, la volonté affichée de lutter contre les mariages dolosifs ou de complaisance conduit à exiger des conditions de durée et de vérification de la sincérité du mariage (vérification de la vie commune, transcription préalable) équivalentes dans ces deux cas.

La Commission a rejeté un amendement de suppression de l'article présenté par M. Patrick Braouezec. Puis elle a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 83), ainsi que l'article ainsi modifié.

Article 28

(art. L. 314-11 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)


Modifications des conditions de délivrance de plein droit
de la carte de résident

L'article 28 modifie les conditions de délivrance de plein droit de la carte de résident.

En premier lieu, il réduit les catégories d'étrangers pouvant bénéficier d'une carte de plein droit afin d'obliger les personnes qui en relèvent à passer par le parcours d'intégration et afin de vérifier qu'ils satisfont à la condition d'intégration. En effet, la nouvelle philosophie de la politique migratoire de la France consiste à considérer que l'intégration doit se prouver et non pas seulement se présumer. En conséquence, par coordination avec l'article 27, les conjoints de Français ne relèveront plus de l'article L. 314-11 du ceseda (délivrance de plein droit de la carte de résident) par la suppression du 1° de cet article.

Il en sera de même, par l'abrogation du 10° de l'article L. 314-11, des étrangers en situation régulière depuis plus de dix ans : il est en effet souhaitable de se donner les moyens d'exiger réellement des étrangers présents en France qu'ils s'intègrent dans la société française pour pouvoir bénéficier du statut, très favorable, de résident de longue durée. Or, la seule présence sur le territoire pendant une longue période n'assure pas la réalité d'une intégration, cela est particulièrement vrai dans le cas des femmes, parfois cantonnées dans leur foyer. En effet, dans le système actuel, la délivrance de la carte de résident au bout de cinq années de présence est certes subordonnée à l'intégration républicaine de l'étranger (article L. 314-10), mais cette condition cesse d'être exigée au bout de dix ans. Dans l'immense majorité des cas, le respect de cette condition, notamment la maîtrise de la langue française, ne posera absolument aucune difficulté à des étrangers présents en France depuis plus de dix ans. Mais l'administration doit pouvoir, à l'inverse, se donner les moyens de ne pas donner une carte de résident à des personnes qui n'ont pas réussi à s'intégrer dans la société française au bout d'une période aussi longue. Votre rapporteur souhaite alors que notre pays se donne les moyens d'offrir une seconde chance à ces personnes, d'autant que, pendant une période transitoire relativement longue, la majorité d'entre elles n'auront pas pu bénéficier du parcours d'intégration, mis en œuvre entre 2003 et 2006 selon les départements.

En second lieu, le 2° de l'article 28 apporte une réponse à un détournement constaté de la procédure de délivrance de plein droit de la carte de résident aux enfants et parents étrangers de ressortissants français. En effet, l'article L. 314-11 permet d'accorder une carte de résident aux enfants de moins de 21 ans et aux ascendants à charge de ressortissants français. Profitant de cette disposition favorable, une pratique tend à se développer qui consiste pour une personne de nationalité française à faire venir en France, sur la base d'un visa de court séjour, ses enfants ou ses parents ; ceux-ci se déclarant ensuite sans ressources et pouvant donc bénéficier, comme premier titre de séjour, d'une carte de résident. Il s'agit incontestablement d'un détournement de la législation, c'est pourquoi le projet de loi propose de subordonner la délivrance de la carte de résident, dans ce cas, à la production d'un visa de long séjour.

Enfin, le 3° de l'article 28 étend au contraire les cas de délivrance de plein droit de la carte de résident aux ascendants directs d'un mineur non accompagné qui a obtenu le statut de réfugié. Ce cas très spécifique est en effet le seul où la législation française en matière de regroupement familial est moins favorable que la directive du 22 septembre 2003 relative au regroupement familial (87). Cette disposition permettra donc à la France d'achever la transposition de cette directive.

La Commission a rejeté un amendement de suppression de l'article présenté par M. Patrick Braouezec.

Puis elle a rejeté trois amendements présentés par M. Bernard Roman visant respectivement à :

- maintenir la possibilité pour un étranger marié depuis au moins deux ans avec un ressortissant de nationalité française d'obtenir de plein droit la carte de résident ;

- supprimer la condition de production d'un visa de séjour d'une durée supérieure à trois mois pour bénéficier de la carte de résident ;

- maintenir la possibilité pour un étranger en situation régulière depuis plus de dix ans d'obtenir de plein droit la carte de résident.

La Commission a adopté l'article 28 sans modification.

Article 29

(art. L. 316-1 et L. 316-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers
et du droit d'asile)


Délivrance d'une carte de séjour temporaire à l'étranger qui témoigne ou dépose plainte contre un proxénète

La loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure (article 76) a institué une procédure spécifique de délivrance d'une autorisation provisoire de séjour à l'étranger qui porte plainte ou témoigne contre une personne qu'il accuse d'avoir commis à son encontre les infractions de traite des êtres humains (articles 225-4-1 à 225-4-6 du code pénal) et de proxénétisme (articles 225-5 à 225-10 du code pénal), sous réserve que sa présence sur le territoire français ne constitue pas une menace à l'ordre public. Ces dispositions sont aujourd'hui codifiées à l'article L. 316-1 du ceseda.

Afin de démontrer elle aussi sa volonté de lutter contre la traite des êtres humains, l'Union européenne a adopté un texte allant dans le même sens, la directive 2004/81/CE du Conseil du 29 avril 2004 relative au titre de séjour délivré aux ressortissants de pays tiers qui sont victimes de la traite des êtres humains ou ont fait l'objet d'une aide à l'immigration clandestine et qui coopèrent avec les autorités compétentes. Inspirée par la même philosophie que cette directive, la disposition législative française, qui lui est antérieure, n'est cependant pas entièrement conforme à celle-ci sur un point. En effet, l'article 8 de la directive précise que les personnes concernées doivent se voir délivrer un « titre de séjour (...) valable pendant une période minimale de six mois ». Or, l'autorisation provisoire de séjour, délivrée dans en application de l'article L. 316-1 a une durée variable, qui peut être inférieure à six mois.

Le présent article vise donc à achever la transposition par la France de la directive. Cependant plutôt que de se contenter de préciser que l'aps délivré en application de l'article L. 316-1 du ceseda l'est pour une période de six mois renouvelable, le Gouvernement a fait le choix d'accorder aux personnes qui acceptent de collaborer avec la justice pour lutter contre le proxénétisme et la traite des êtres humains une carte de séjour portant la mention « vie privée et familiale ». Ces personnes disposeront donc non seulement d'un titre de séjour d'une durée plus longue, un an, mais aussi d'un titre de séjour de droit commun, contribuant ainsi à leur insertion dans la société.

Bien entendu, la carte de séjour attribué dans ce cadre fait partie des exceptions à l'obligation de produire un visa de long séjour préalablement à sa délivrance.

La Commission a adopté cet article sans modification.

Chapitre II

Dispositions relatives au regroupement familial

 

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Dossiers

13 037

14 046

16 525

15 870

15 456

14 371

Personnes

21 404

23 081

27 267

26 768

25 420

22 978

Article 30

(art. L. 411-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)


Allongement de la durée de séjour pour demander le regroupement familial

L'article L. 411-1 du ceseda dispose que tout étranger qui réside régulièrement en France depuis plus d'un an peut demander à bénéficier du regroupement familial pour son conjoint et ses enfants mineurs.

Le projet de loi propose de faire passer cette durée minimale de résidence à dix-huit mois. En effet, faire venir sa famille en France est le signe d'une volonté de s'installer durablement en France, il est donc normal de réserver cette procédure à des personnes présentes en France depuis plus d'un an, c'est-à-dire des personnes qui ont déjà obtenu un premier renouvellement de la carte de séjour temporaire, ce qui est un premier élément indiquant la probabilité d'un séjour durable en France. Cette disposition empêchera d'accorder le regroupement familial de manière trop hâtive.

L'allongement du délai de séjour requis pour demander le regroupement familial est par ailleurs conforme à la Constitution. En effet, dans sa décision n°93-325 DC du 13 août 1993, le Conseil constitutionnel avait accepté que « pour l'ouverture du droit au regroupement familial le législateur [exige] une durée de séjour préalable et régulier en France de deux années ; qu'il importe que la demande de regroupement puisse être formulée avant l'expiration de ce délai pour que ce droit soit effectivement susceptible d'être ouvert à son terme ; que sous cette réserve d'interprétation, cette condition est conforme à la Constitution ». Dans la mesure où, d'après l'article L. 421-4 du ceseda, le préfet dispose de six mois pour statuer sur la demande de regroupement familial, cela signifie qu'une obligation de séjour préalable de dix-huit mois est compatible avec la règle fixée par le Conseil constitutionnel. D'ailleurs, l'article 8 de la directive 2003/86/CE du 22 septembre 2003 relative au regroupement familial pose une règle équivalente selon laquelle il est possible « d'exiger que le regroupant ait séjourné légalement (...) pendant une période qui ne peut pas dépasser deux ans, avant de se faire rejoindre par les membres de sa famille ».

La Commission a rejeté deux amendements de suppression de cet article, présentés respectivement par M. Patrick Braouezec et par M. Bernard Roman.

M. Jérôme Rivière a présenté un amendement visant à exclure du bénéfice du regroupement familial les titulaires de la carte de séjour temporaire « étudiants » ou attribuée en raison de l'état de santé. Après que le rapporteur a expliqué que cet amendement serait contraire à la décision rendue par le Conseil constitutionnel le 13 août 1993 et émis en conséquence un avis défavorable, la Commission a rejeté cet amendement. M. Jérôme Rivière a alors exprimé son regret que le projet de loi accorde de nouveaux droits aux étrangers sans contrepartie.

La Commission a adopté l'article 30 sans modification.

Article 31

(art. L. 411-5 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)


Motifs de refus du regroupement familial

L'article L. 411-5 du ceseda énumère les conditions que doit remplir le demandeur pour pouvoir être rejoint par sa famille. Si celles-ci ne sont pas remplies, l'administration peut donc refuser le regroupement familial sans méconnaître le droit constitutionnel de l'étranger de mener une vie familiale normale. En effet, le Conseil constitutionnel a eu l'occasion à plusieurs reprises, depuis sa décision précitée du 13 août 1993, de rappeler que le législateur devait concilier ce droit avec d'autres objectifs à valeur constitutionnel, comme la sauvegarde de l'ordre public ou la santé publique. Le 15 décembre 2005, il a notamment précisé (88) qu'il était légitime, dans le cadre de la procédure du regroupement familial, d'exiger une vérification de la capacité du demandeur d'offrir à sa famille « des conditions de vie et de logement décentes, qui sont celles qui prévalent en France, pays d'accueil ».

· La première condition exigée du demandeur concerne le niveau de ses ressources : celles-ci doivent être stables et suffisantes pour répondre aux besoins de la famille. Depuis l'entrée en vigueur de la loi du 26 novembre 2003, il est précisé que ces ressources doivent atteindre au moins un minimum égal au SMIC. L'appréciation de ce niveau de ressources se fait sur les douze derniers mois en prenant en compte l'ensemble des revenus du demandeur, à l'exception des prestations familiales. Le présent article vise à étendre ce principe de non prise en compte à d'autres prestations sociales dont peut bénéficier le demandeur, celui-ci devant pouvoir démontrer qu'il peut subvenir aux besoins de sa famille par son seul travail, et donc « sans recourir au système d'aide sociale » du pays d'accueil, pour reprendre l'expression utilisée par l'article 7 de la directive 2003/86/CE du 22 septembre 2003 relative au regroupement familial. Concrètement, la loi interdira désormais clairement la prise en compte des prestations suivantes :

- le revenu minimum d'insertion (art. L. 262-1 du code de l'action sociale et des familles) ;

- l'allocation de solidarité aux personnes âgées (art. L. 815-1 du code de la sécurité sociale) ;

- l'allocation temporaire d'attente (art. L. 351-9 du code du travail), versée notamment aux demandeurs d'asile et aux bénéficiaires de la protection subsidiaire ;

- l'allocation supplémentaire d'attente (art. L. 351-10 du code du travail) ;

- l'allocation équivalent retraite (art. L. 351-10-1 du code du travail).

La Commission a rejeté deux amendements de suppression de cet article, présentés respectivement par M. Patrick Braouezec et par M. Bernard Roman.

La Commission a rejeté un amendement de suppression de cet article présenté par M. Patrick Braouezec, ainsi qu'un amendement présenté par M. Bernard Roman ayant pour objet de maintenir la prise en compte des allocations sociales dans l'évaluation des ressources nécessaires pour permettre le regroupement familial. M. Jean-Christophe Lagarde a présenté un amendement ayant pour objet de prévoir que les critères de ressources pris en compte lors du regroupement familial pourront être modulés par décret selon la composition de la famille. Avec un avis favorable du rapporteur, la Commission a adopté cet amendement (amendement n° 85).

· La deuxième condition du regroupement familial a trait aux caractéristiques de logement du demandeur qui doit disposer, ou être en mesure de disposer, « d'un logement considéré comme normal pour une famille comparable vivant en France ». Ces conditions ont été fixées par le décret n°99-566 du 6 juillet 1999 relatif au regroupement familial des étrangers, repris sur ce point par le décret n°2005-253 du 17 mars 2005, elles s'apprécient d'une part par référence à une superficie habitable par personne composant le logement, d'autre part par rapport aux normes minimales de confort et d'habitabilité fixées en application de la loi n°89-462 du 6 juillet 1989 modifiée. La norme de superficie est fixée à 16 m² pour 2 personnes, 9 m² par personne supplémentaire jusqu'à huit, 5 m² au-delà. Les agents chargés d'instruire les dossiers font remarquer que ces superficies sont très basses puisqu'elles permettent d'accueillir une famille de 7 personnes dans un logement de 61 m² et une famille de 10 personnes dans 80 m². Ils soulignent d'ailleurs qu'heureusement, en pratique, les demandeurs disposent généralement de logements bien plus vastes que ces minima.

Votre rapporteur se demande par ailleurs si la fixation de normes nationales de logement permet réellement d'appréhender cette question dans les meilleures conditions. Il faut signaler à ce propos que si la directive 2003/86/CE du 22 septembre 2003 relative au regroupement familial autorise, dans son article 7, les États membres à prévoir une condition de logement, elle distingue les « conditions générales de salubrité et de sécurité », qui doivent être celles de l'État membre concerné, et le fait de « disposer d'un logement considéré comme normal pour une famille de taille comparable dans la même région », critère qui ne devrait donc pas être fixé précisément au niveau central, comme c'est le cas actuellement en France. Il serait donc probablement opportun de laisser davantage de marge de manœuvre aux autorités déconcentrées dans la fixation des normes de surface afin de mieux prendre en compte les considérations locales.

La commission a en conséquence adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 84)visant à permettre un ajustement au niveau régional des conditions de logement nécessaires pour permettre le regroupement familial.

M. Jean-Christophe Lagarde a présenté un amendement ayant pour objet de préciser au niveau législatif les conditions de logement exigées lors d'un regroupement familial. Il a rappelé que les critères actuels sont de 16 mètres carrés pour deux personnes, ce qui est manifestement insuffisant. Après que le rapporteur eut émis un avis défavorable en raison du caractère réglementaire de l'amendement ainsi que de l'adoption de l'amendement n°84 qui permettra de moduler au niveau régional les critères de logement, la Commission a rejeté cet amendement.

Enfin, le projet de loi se propose de rajouter une troisième condition au regroupement familial : le demandeur devra désormais « se conformer aux principes qui régissent la République française ». Il ne s'agit pas d'exiger de l'étranger qui réclame le bénéfice du regroupement familial de respecter une condition d'intégration dans la société française, qui se justifie en matière d'accès au statut de résident de longue durée mais qui ne se justifie pas pour conditionner la mise en œuvre du droit de mener une vie familiale normale. En revanche, il est parfaitement normal d'exiger de l'étranger qui demande le regroupement familial qu'il se conforme aux principes fondamentaux de la République dont la méconnaissance pourrait troubler l'ordre public. Parmi ces principes figurent l'égalité, et notamment entre les hommes et les femmes, la laïcité, le refus de toute discrimination fondée sur l'origine... En pratique, ce nouveau critère ne vise nullement à empêcher par exemple le regroupement familial pour des personnes maîtrisant mal la langue française, mais d'empêcher d'en faire bénéficier des personnes qui, par leur comportement, ont montré le peu d'attachement qu'ils portaient aux valeurs de la République française.

M. Étienne Pinte, approuvé par M. Patrick Braouezec, a présenté un amendement ayant pour objet de supprimer l'exigence de se conformer aux principes de la République française dans le cadre de la procédure de regroupement familial, en expliquant que cette exigence, bien que louable, pourrait donner lieu à des interprétations discrétionnaires en raison de son caractère imprécis. Le rapporteur a souligné l'importance de cette exigence, qu'il ne faut pas confondre pourtant avec la condition d'intégration pour obtenir la carte de résident et il a par conséquent émis un avis défavorable à cet amendement. La Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a adopté l'article 31 ainsi modifié.

Article 32

(art. L. 431-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)


Possibilité de retirer le titre de séjour aux bénéficiaires du regroupement familial après rupture de la vie commune

L'article L. 431-2 du ceseda prévoit que l'administration peut retirer sa carte de séjour temporaire aux conjoints entrés en France par la voie du regroupement familial en cas de rupture de la vie commune intervenant dans les deux années suivant le regroupement.

Cette disposition a pour objet de faire obstacle aux détournements de la procédure du regroupement familial par des personnes qui procéderaient à des mariages de complaisance avec des étrangers en situation régulière afin d'obtenir un droit au séjour. Or, par l'article 27 du projet de loi, il est proposé, pour les mêmes raisons, de faire passer de deux à trois ans la durée de résidence permettant aux conjoints entrés en France par la voie du regroupement familial d'obtenir une carte de résident. Par cohérence, il est donc également nécessaire de permettre le retrait du titre de séjour en raison de la rupture de la vie commune pendant une période de trois ans suivant la première délivrance d'un titre de séjour, et non plus seulement dans les deux premières années suivant l'arrivée en France.

L'article 32 propose par ailleurs de remplacer la référence au retrait de la carte de séjour temporaire - actuellement délivrée lors des deux premières années suivant le regroupement, durée portée à trois ans par le projet de loi - à une référence, plus neutre, au retrait du titre de séjour. En effet, dans l'état actuel du droit, les conjoints d'étrangers entrés par la voie du regroupement familial peuvent obtenir une carte de résident au bout de deux ans. Il était donc nécessaire de changer la terminologie afin de pouvoir, dès la publication de la loi, retirer à ces personnes la carte de résident en cas de rupture de la vie commune pendant la troisième année suivant l'arrivée en France. Cependant, il s'agit d'une disposition utile uniquement pendant une période transitoire : les personnes bénéficiant du regroupement familial n'ayant pas vocation, à l'avenir, à disposer d'une carte de résident avant une période trois ans, seule pourra donc leur être retirée, comme actuellement, la carte de séjour temporaire.

La Commission a rejeté deux amendements de suppression de cet article, présentés respectivement par M. Patrick Braouezec et par M. Bernard Roman.

La Commission a rejeté un amendement de M. Patrick Braouezec visant à empêcher qu'un titre de séjour puisse être refusé à l'un des parents d'un enfant en cas de rupture de la vie commune des parents. M. Étienne Pinte a alors retiré un amendement ayant le même objet, pour les mêmes motifs qu'à l'article 26.

La Commission a adopté l'article 32 sans modification.

Après l'article 32

La Commission a rejeté un amendement de Mme Gabrielle Louis-Carabin ayant pour objet de mettre à la charge du père ayant reconnu un enfant naturel né d'une femme étrangère en situation irrégulière les frais de maternité, après que M. Jean-Christophe Lagarde eut souligné l'importance de ce problème et rappelé que le rapport de la mission sur l'immigration clandestine à Mayotte devait permettre d'apporter des réponses.

TITRE III

DISPOSITIONS RELATIVES AUX MESURES D'ÉLOIGNEMENT

Article 33

(art. L. 213-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)


Possibilité de refuser l'accès au territoire français
pour menace à l'ordre public

L'article L. 213-1 du ceseda précise que l'accès au territoire français peut être refusé pour des raisons liées à la préservation de l'ordre public. Il précise ainsi qu'un refus d'entrée peut être signifié à l'ensemble des étrangers « qui constituent une menace pour l'ordre public », laissant ainsi une grande marge d'appréciation aux services chargés des contrôles frontaliers.

Cependant, il est également indiqué que l'accès du territoire peut être refusé à des catégories d'étrangers plus strictement définies : les étrangers qui ont fait l'objet d'une interdiction du territoire ou d'un arrêté d'expulsion. Pour autant, le but recherché est le même, à savoir empêcher l'entrée sur le territoire français d'étrangers qui constituent une menace pour l'ordre public.

Or, parmi les étrangers pouvant faire l'objet d'une reconduite à la frontière figurent (article L. 511-1, 8°) ceux qui constituent une menace pour l'ordre public ou ont exercé une activité professionnelle sans autorisation. En effet, la loi du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure a créé un nouveau chef de reconduite à la frontière (article L. 511-1, 8°, du ceseda), visant les étrangers en possession d'un visa ou exemptés de visa qui, durant leur période de séjour régulier, troublent l'ordre public. Il s'agissait de lutter contre des réseaux internationaux organisés pratiquant certaines formes de délinquance (exploitation de la prostitution, mendicité...). La loi du 26 novembre 2003 a étendu ce dispositif aux étrangers qui, sous le couvert d'un visa touristique, travaillent de manière clandestine.

Le Gouvernement entend aujourd'hui renforcer la portée de la mesure de reconduite à la frontière prise pour ces motifs d'ordre public. L'article 33 a pour but de permettre de refuser l'accès au territoire français à ces personnes qui ont méconnu des règles fondamentales de la vie en société, au même titre que les étrangers expulsés ou ayant été condamné à une itf.

Ce nouveau cas de refus d'entrée ne concernera que les arrêtés de reconduite à la frontière pris après la publication de la loi et ne s'appliquera que dans l'année qui suit la notification de l'arrêté. La différence reste donc importante avec l'arrêté d'expulsion qui doit être abrogé pour cesser de faire valoir ses effets.

La Commission a rejeté deux amendements de suppression de cet article, présentés respectivement par M. Patrick Braouezec et par M. Bernard Roman.

Puis elle a adopté l'article 33 sans modification.

Article 34

Intitulé du titre Ier du livre V du ceseda

Le titre premier du livre V du ceseda, lequel concerne « les mesures d'éloignement », s'intitule « La reconduite à la frontière ». Il comprend l'ensemble des dispositions concernant cette mesure d'éloignement. L'article 36 du projet de loi a pour objectif de créer une nouvelle mesure d'éloignement, l'obligation de quitter le territoire français, dont la portée et la procédure applicable sont calquées sur celle de la reconduite à la frontière. Il convient en conséquence de modifier l'intitulé du titre premier afin de prendre en compte cette modification : cet intitulé sera dorénavant : « L'obligation de quitter le territoire et la reconduite à la frontière ».

La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur, (amendement n° 86) puis l'article 34 ainsi modifié.

Article 35

Intitulé du chapitre Ier du titre Ier du livre V du ceseda

Pour les mêmes motifs qui ont conduit, par l'article 34, à modifier l'intitulé du titre premier du livre V du ceseda, il est également nécessaire de changer celui du chapitre premier de ce titre. Cet intitulé sera désormais « Cas dans lesquels un étranger peut faire l'objet d'une obligation de quitter le territoire français ou d'une mesure de reconduite à la frontière ».

La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur(amendement n° 87), puis l'article 35 ainsi modifié.

Article 36

(art. L. 511-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)


Création d'une obligation de quitter le territoire français (OQTF) pouvant être délivrée à l'occasion d'un refus de titre de séjour

L'article 36 du projet de loi permet la mise en œuvre d'une importante réforme du contentieux administratif en matière de droit des étrangers afin de répondre aux difficultés croissantes rencontrées par la juridiction administrative en la matière.

1. Le contentieux de la reconduite à la frontière fait peser une très forte contrainte sur la juridiction administrative

Le contentieux relatif au droit des étrangers connaît une croissance régulière et est devenu le premier motif de contentieux devant les tribunaux administratifs : en 2000, 20 693 des 126 410 affaires enregistrées, soit 16,4 %, concernaient le droit des étrangers ; en 2005, ce chiffre est passé à 40 029 sur 167 150 requêtes, soit une proportion de 24 %.

Le seul contentieux de la reconduite à la frontière a fortement contribué à cette croissance peu soutenable pour les tribunaux administratifs, mais également pour les préfectures qui doivent préparer la défense de l'administration dans ces affaires, et ne sont d'ailleurs pas toujours en mesure de le faire dans de bonnes conditions. Le nombre de recours contre des arrêtés de reconduite à la frontière est passé de 7 255 en 2000 à 18 442 en 2005, passant de 35 % à 46 % du contentieux des étrangers. De plus, ce contentieux est fortement concentré sur un petit nombre de tribunaux administratifs : ainsi, en 2005, plus de la moitié des recours ont été enregistrées dans les quatre tribunaux administratifs d'Île-de-France. Ce contentieux de masse, mais souvent complexe, est d'autant plus déstabilisant pour les juridictions qu'il répond à des règles procédurales particulières, notamment en termes de délais de jugement, celui-ci devant intervenir dans les 72 heures suivant le recours.

Or, comme votre rapporteur l'avait souligné dans son rapport d'application de la loi du 26 novembre 2003 (89), une proportion importante de ce contentieux, 45 % des recours déférés aux ta, concerne des aprf notifiés par voie postale. En effet, selon la pratique actuelle, lorsqu'un étranger se voit refuser le droit au séjour, cette décision est assortie d'une simple « invitation à quitter le territoire ». Pour la rendre exécutoire, les préfectures notifient ensuite un aprf par voie postale, lequel ne signifie pas pour autant que l'administration entend exécuter la mesure d'éloignement dans de brefs délais. De fait, le taux d'exécution des aprf notifiés par voie postale est extrêmement faible (90). Ainsi, l'engorgement des tribunaux administratifs par ces aprf par voie postale est très peu justifié, d'autant qu'ils doivent être jugés dans des délais très brefs. Par ailleurs, le jugement sur l'aprf ne dispense pas le ta de se prononcer ensuite sur le refus de titre lui-même. Si ce système a une logique lorsque l'étranger est placé en rétention et qu'il faut qu'une décision soit rapidement prise sur la décision d'éloignement qui est en cours d'exécution, tel n'est pas le cas lorsque l'aprf est notifié par voie postale. En effet, lorsque le processus d'éloignement n'est pas enclenché, quelle logique y a-t-il à demander à la juridiction administrative de juger dans des délais très brefs un arrêté de reconduite à la frontière, ce qui implique par ailleurs de se prononcer dès ce stade, par voie d'exception, sur la légalité du refus de séjour ?

Compte tenu de l'utilité peu évidente de la pratique de la notification postale des aprf, votre rapporteur a d'ailleurs été informé que certaines préfectures avaient cessé d'utiliser cette procédure. Pour autant, il est nécessaire que l'administration se donne les moyens juridiques de rendre exécutoire ses décisions de refus de séjour, tout en modifiant la pratique actuelle qui n'est satisfaisante ni pour les juridictions administratives, ni pour les préfectures, et qui n'apporte aucune garantie supplémentaire aux étrangers. Tel est l'objet de l'article 36 du projet de loi.

2. La fusion des décisions de refus de séjour et d'éloignement par la création de « l'obligation de quitter le territoire français ».

Les difficultés croissantes auxquelles fait face la juridiction administrative ont été accentuées par le volontarisme de la politique gouvernementale en matière de reconduite à la frontière qui s'est traduit par une augmentation des procédures. Cette situation conduit le Gouvernement, en s'inspirant des propositions faites par le Conseil d'État et les organisations syndicales de magistrats administratifs, à utiliser ce projet de loi relatif à l'immigration et à l'intégration pour réformer les procédures contentieuses en matière de reconduite à la frontière.

L'article 36 propose ainsi que l'administration puisse assortir toute décision de refus de séjour (91), non plus d'une simple « invitation à quitter le territoire » mais d'une « obligation de quitter le territoire » qui sera exécutoire d'office par l'administration au bout d'un mois si l'étranger n'a pas quitté le territoire : l'étranger pourra alors être placé en rétention et reconduit à la frontière sans qu'il soit besoin de lui notifier par ailleurs un arrêté de reconduite à la frontière. En outre, dans un souci de simplification, il est précisé que cette décision unique fixera également le pays à destination duquel l'étranger sera renvoyé.

Votre rapporteur soutient cette réforme qu'il avait appelée de ses vœux dans son rapport sur l'application de la loi du 26 novembre 2003. En effet, toute personne qui se voit refuser le droit de séjourner sur le territoire français a vocation à être éloignée ; il est dès lors logique de ne pas se contenter d'inviter cette personne à quitter le territoire mais de lui signifier son obligation de le faire : la fusion des décisions de refus de titre et d'éloignement est donc une mesure de simplification de bon sens qui n'aura aucune conséquence négative ni pour l'efficacité des procédures d'éloignement, ni pour les droits des étrangers. Par ailleurs, elle devrait alléger la tâche des juridictions administratives (voir commentaire de l'article 41).

Il faut noter que la procédure de l'obligation de quitter le territoire sera également applicable aux ressortissants de l'Union européenne qui ne pourraient plus justifier d'un droit au séjour, celui-ci n'étant en effet pas inconditionnel, comme le précise la directive 2004/38/CE du 29 avril 2004, par ailleurs transposée par le chapitre IV du titre Ier du projet de loi.

La Commission a rejeté deux amendements de suppression de cet article, présentés respectivement par M. Patrick Braouezec et par M. Bernard Roman.

M. Jérôme Rivière a présenté un amendement visant à lier automatiquement l'obligation de quitter le territoire français au retrait de tout titre de séjour. Le rapporteur a expliqué que des instructions précises seront données aux préfets pour qu'ils accompagnent une décision de refus de séjour d'une mesure d'éloignement, mais qu'il existe des situations rares et très précises dans lesquelles le refus d'un droit de séjour s'accompagne d'une impossibilité de reconduite à la frontière. Il a ajouté que l'existence de ces situations justifie à elle seule de rejeter cet amendement. M. Jean-Christophe Lagarde a rappelé que si environ 100 000 arrêtés préfectoraux de reconduite à la frontière sont délivrés chaque année, en revanche seulement un peu plus de 20 000 étrangers en situation irrégulière sont effectivement reconduits à la frontière, et il a estimé qu'il serait utopique de penser pouvoir reconduire tous les étrangers en situation irrégulière. La Commission a alors rejeté cet amendement.

La Commission a adopté un amendement, présenté par M. Patrick Braouezec (amendement n° 88), visant à préciser que l'étranger à qui est notifiée une invitation à quitter le territoire peut solliciter, durant le délai de contestation de cette notification, le dispositif d'aide au retour financé par l'anaem, le président Philippe Houillon ayant souligné son caractère réglementaire.

La Commission a ensuite rejeté, un amendement présenté par M. Jérôme Rivière visant à permettre la reconduite à la frontière d'un ressortissant d'un État membre de l'Union européenne, d'un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen ou de la Confédération suisse ne justifiant plus d'aucun droit de séjour, après que le rapporteur eut expliqué que cela était déjà prévu par le projet de loi.

Après avoir adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 89), la Commission a adopté l'article 36 ainsi modifié.

Article 37

(art. L. 511-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)


Modification de référence par coordination avec la création de l'OQTF

Cet article introduit une modification de référence à l'article L. 511-2 du ceseda afin de tenir compte de la nouvelle structure de l'article L. 511-1 tel qu'il résulte de l'article 36 du projet de loi.

La Commission a adopté cet article sans modification.

Article 38

(art. L. 511-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)


Modification de référence par coordination avec la création de l'OQTF

De même que l'article précédent, cet article introduit une modification de référence, à l'article L. 511-3 du ceseda, afin de tenir compte de la nouvelle structure de l'article L. 511-1.

La Commission a adopté cet article sans modification.

Article 39

(art. L. 511-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)


Coordinations en matière de protection contre la reconduite à la frontière

L'article L. 511-4 définit les catégories d'étrangers qui ne peuvent pas faire l'objet d'un arrêté de reconduite à la frontière. Par cohérence, l'article 39 du projet de loi prévoit qu'ils ne pourront pas non plus faire l'objet d'une obligation de quitter le territoire. Par ailleurs, cet article apporte quelques modifications à la liste des personnes protégées :

- les étrangers pouvant apporter la preuve qu'ils résident en France depuis plus de quinze ans ne bénéficieront plus d'une protection contre la reconduite à la frontière. La suppression, par l'article 24, de la régularisation de plein droit des étrangers qui peuvent faire la preuve de leur présence continue en France depuis plus de dix ans, est la marque d'une volonté de ne plus considérer la seule présence continue sur le territoire en situation irrégulière comme révélateur d'un lien particulier avec la France. Dès lors, il n'est pas justifié d'offrir une protection particulière à des personnes dénuées de tout titre de séjour, quelle que soit l'ancienneté de ce séjour en dehors des règles ;

- les conjoints de Français devront prouver trois ans de vie commune en France depuis leur mariage, au lieu de deux ans. En effet, l'article 27 a également fait passer de deux à trois le nombre d'années de vie commune nécessaires pour qu'un conjoint de Français puisse demander la carte de résident : il s'agit donc d'une mesure de cohérence ;

- à l'inverse, il est créé une nouvelle catégorie de bénéficiaires d'une protection contre l'éloignement, en application de la directive 2004/38/CE, les ressortissants de l'Union européenne, d'un autre État partie à l'espace économique européen (Norvège, Islande) ou de Suisse. Par ailleurs, les membres de la famille de ces personnes qui sont ressortissants d'un pays tiers ne pourront pas non plus faire l'objet d'un éloignement uniquement motivé par l'absence de titre de séjour (ils pourront néanmoins faire l'objet d'aprf pour d'autres motifs telle qu'une menace à l'ordre public par exemple).

La Commission a rejeté un amendement de suppression de l'article présenté par M. Bernard Roman.

Elle a également rejeté un amendement de M. Patrick Braouezec visant à maintenir la protection contre les mesures de reconduite à la frontière pour un étranger résidant habituellement en France depuis plus de quinze ans qui a été titulaire durant toute cette période d'une carte de séjour « étudiant » .

Puis elle a adopté, avec l'avis favorable du rapporteur, un amendement présenté par M. Jérôme Rivière (amendement n° 20) ayant pour objet de relever d'un à deux ans la durée de contribution effective à l'entretien et à l'éducation d'un enfant français mineur permettant à un étranger qui en est le père ou la mère de ne pas faire l'objet d'une mesure de reconduite à la frontière, par coordination avec l'adoption d'un précédent amendement.

La Commission a rejeté un amendement de M. Patrick Braouezec visant à maintenir à deux ans la durée de mariage avec un conjoint de nationalité française permettant à un étranger de ne pouvoir faire l'objet d'une mesure de reconduite à la frontière .

Avec un avis défavorable du rapporteur, elle a également rejeté un amendement présenté par M. Jérôme Rivière visant à préciser le rôle du médecin consulté à titre d'expert pour évaluer l'existence des traitements médicaux nécessaires à l'étranger dans le pays dont il a la nationalité ou dans lequel il peut être admis, ainsi qu'un amendement présenté par M. Patrick Braouezec ayant pour objet d'empêcher la reconduite à la frontière de l'étranger dont les liens personnels ou familiaux en France sont tels qu'une mesure de reconduite à la frontière porterait une atteinte disproportionnée à son droit au respect de sa vie privée et familiale.

La Commission a alors adopté cet article ainsi modifié.

Article 40

(art. L. 512-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)


Modification de référence

Afin de permettre l'insertion, au sein du chapitre II du livre V du ceseda, d'un article précisant la procédure administrative et contentieuse applicable à une décision de refus de titre de séjour assortie d'une obligation de quitter le territoire, il est nécessaire de modifier la référence de l'actuel article L. 512-1 du ceseda qui deviendra l'article L. 512-1-1.

La Commission a adopté cet article sans modification.

Article 41

(art. L. 512-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)


Recours contre les décisions assorties d'une OQTF

La décision de refus de séjour assortie d'une obligation de quitter le territoire français sera régie par un régime contentieux assez particulier, compte tenu de sa double nature.

La Commission a rejeté deux amendements de suppression de cet article, présentés respectivement par M. Patrick Braouezec et par M. Bernard Roman.

Dans tous les cas, le délai de recours juridictionnel contre cette décision sera de 15 jours, ce qui constitue un délai intermédiaire entre le délai pour contester un refus de titre de séjour actuellement, qui est de deux mois, et le délai pour contester un arrêté de reconduite à la frontière, sept jours lorsqu'il est notifié par voie postale, 48 heures lorsqu'il est notifié par voie administrative. Certaines des personnes auditionnées par votre rapporteur considèrent que ce délai devrait être porté à un mois afin de correspondre au délai durant lequel l'étranger peut quitter de lui-même le territoire. Toujours est-il que ce délai de quinze jours est, en pratique, plus favorable pour l'étranger que le délai actuel de sept jours, applicable pour les aprf par voie postale. De plus, l'étranger aura toujours la possibilité de compléter sa défense en soulevant de nouveaux moyens jusqu'à l'instruction de son recours.

La commission a rejeté un amendement de M. Patrick Braouezec visant à porter de quinze jours à deux mois le délai dans lequel l'étranger ayant fait l'objet d'un refus de séjour ou d'un refus de délivrance ou de renouvellement de titre de séjour ou d'un retrait de titre de séjour, de récépissé de demande de carte de séjour ou d'autorisation provisoire de séjour pourra demander l'annulation de ces décisions au tribunal administratif, après que le rapporteur eut expliqué qu'il serait tout au plus envisageable de porter ce délai de recours à un mois. La Commission, avec les mêmes explications du rapporteur, a également repoussé l'amendement de M. Patrick Braouezec visant à porter de quinze jours à un mois et sept jours ledit délai. Elle a en revanche adopté un amendement présenté par M. Étienne Pinte (amendement n° 90) ayant le même objet, après que son auteur eut rectifié sa rédaction afin que le délai de recours soit fixé à un mois.

La procédure applicable devant le tribunal administratif lorsqu'il rend sa décision variera selon que l'étranger est, ou non, placé en rétention  :

- si l'étranger n'est pas placé en rétention, le tribunal statue, selon les modalités classiques (92), dans un délai de trois mois. Il statue alors dans la même décision sur le refus de séjour, sur la décision d'éloignement et sur la fixation du pays de renvoi. Les avantages de cette fusion des contentieux sont importants : d'abord en termes qualitatifs puisqu'il est cohérent de se prononcer dans une même décision sur un refus de séjour et sur l'éloignement qui en est la conséquence directe, ensuite en termes quantitatifs - selon les chiffres du Conseil supérieur des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, environ 8000 recours devant les ta auraient pu être évitées en 2005 si les nouvelles dispositions avaient été applicables. L'impact sera aussi très important pour les caa puisque le taux de recours contre les aprf notifiés par voie postale, qui ont vocation à disparaître, est beaucoup plus élevé que celui des aprf notifiés par voie administrative ;

- si l'étranger est placé en rétention, la procédure est celle applicable aujourd'hui en matière de recours contre les aprf : cela signifie alors que s'applique l'article L. 512-2 du ceseda, soit un jugement par un juge unique sans commissaire du Gouvernement intervenant dans les 72 heures. Cependant, contrairement à ce qui avait été un temps envisagé, le jugement ne portera alors que sur la mesure qui motive l'urgence, à savoir l'obligation de quitter le territoire et la désignation du pays de renvoi, et non pas sur la partie de la décision qui concerne le refus d'un titre de séjour, qui sera jugée postérieurement.

 

Délai de recours

Effet du recours

TA compétent

Formation de jugement

Délai pour statuer

Refus de titre de séjour

2 mois

Non suspensif

Siège de l'auteur de la décision

Chambre

Pas de délai

Refus de titre de séjour assorti d'une OQTF (sans placement en rétention)

15 jours

Suspensif, en ce qui concerne la mesure d'éloignement

Siège de l'auteur de la décision

Chambre

72 heures (pour la mesure d'éloignement)

Refus de titre de séjour assorti d'une OQTF (avec placement en rétention)

15 jours

Suspensif, en ce qui concerne la mesure d'éloignement

En fonction du lieu de rétention

Magistrat statuant seul

3 mois

Arrêté de reconduite à la frontière (avec placement en rétention)

48 heures

Suspensif

En fonction du lieu de rétention

Magistrat statuant seul

72 heures

Le rapporteur a donné un avis défavorable à l'amendement de M. Patrick Braouezec ayant pour objet de préciser que la formation du tribunal administratif statuant sur les recours devra être collégiale. M. Bernard Roman a appelé l'attention des commissaires sur un décret, actuellement en cours d'élaboration, visant à faire juger par un juge unique de nombreux contentieux dont les tribunaux administratifs ont à connaître, et notamment des contentieux relatifs au droit des étrangers. Il a estimé que ce décret, en mettant fin à la collégialité de la décision, mettrait ainsi indirectement fin au secret du délibéré. Il a exprimé sa crainte que cette disparition du secret du délibéré engendre un contrôle des décisions rendues par le juge administratif. Le Président Philippe Houillon, a fait observer que la procédure du juge unique, au demeurant pratiquée en des matières fort diverses, ne remet pas en cause le secret du délibéré, dans la mesure où les réflexions qui permettent au juge unique d'aboutir au délibéré demeurent secrètes. M. Patrick Braouezec a estimé que la garantie d'un jugement en formation collégiale irait dans le sens des auditions auxquelles a procédé la commission d'enquête sur les dysfonctionnements de la justice lors de l'affaire dite d'Outreau. Le Président Philippe Houillon, a fait remarquer qu'il est en tout état de cause prématuré d'anticiper les conclusions de cette commission d'enquête, et que le débat porte en l'espèce sur un autre ordre de juridictions. La Commission a alors rejeté cet amendement.

Avec un avis défavorable du rapporteur, la Commission a rejeté un amendement de M. Patrick Braouezec visant à supprimer l'instauration de modalités spécifiques de jugement en cas de placement en rétention de l'étranger.

M. Jérôme Rivière a présenté un amendement précisant que la clôture de l'instruction doit avoir lieu lors de l'audience ou au terme des débats. Le rapporteur ayant estimé cette disposition d'ordre réglementaire et ayant par conséquent émis un avis défavorable, la Commission a alors rejeté cet amendement.

La Commission a alors adopté l'article 41 ainsi modifié.

Article 42

(art. 512-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)


Coordination avec la possibilité de désigner des magistrats honoraires
en matière de contentieux de la reconduite à la frontière

L'article L. 512-2 du ceseda définit la procédure spéciale de recours contentieux contre les arrêtés de reconduite à la frontière, qui sera également applicable à la nouvelle procédure d'obligation de quitter le territoire, lorsque l'étranger qui en est destinataire est placé en rétention administrative.

La spécificité de cette procédure a trait d'abord à la brièveté des délais. Tout d'abord, contrairement au délai de droit commun de deux mois, ce délai est de 48 heures lorsque l'aprf est notifié par voie administrative, et de sept jours lorsqu'il est notifié par voie postale. De son côté, les délais de jugement sont également étroitement encadrés dans la mesure où le jugement doit intervenir dans un délai de 72 heures. Ces délais très courts sont la conséquence d'une autre spécificité du recours contre un aprf qui est le caractère suspensif de celui-ci. En effet, conformément à l'un des principes du droit administratif, le privilège du préalable, les décisions administratives sont normalement immédiatement exécutoires. Le caractère suspensif du recours est donc une exception importante, qui ne doit pas faire obstacle à l'exécution de la mesure, ce qui explique l'encadrement important des délais.

Autre caractéristique du recours contre les aprf, il relève d'un juge statuant seul, et non d'une formation collégiale. Ce juge peut être le président du tribunal administratif, ou un magistrat délégué par lui. Par son article 58, le projet de loi propose de modifier le code des juridictions administratives afin de permettre à des magistrats administratifs honoraires de statuer en matière de recours contre les aprf. L'article 42 procède donc aux coordinations nécessaires au sein de l'article L. 512-2 liées à cette réforme.

Cependant, au-delà de ces coordinations purement rédactionnelles, votre rapporteur estime qu'il serait logique d'aller plus loin, et de tenir compte des conséquences concrètes attendues de la création de l'obligation de quitter le territoire, en supprimant toute possibilité de notifier des aprf par voie postale.

La Commission a rejeté un amendement de suppression de l'article de M. Bernard Roman.

Elle a adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 91) visant à supprimer la notification par voie postale des arrêtés de reconduite à la frontière, la voie administrative étant suffisante en raison de la création de l'obligation de quitter le territoire.

Elle a rejeté un amendement de M. Patrick Braouezec visant à supprimer la possibilité de désigner des magistrats honoraires.

La Commission a adopté l'article 42 ainsi modifié.

Article 43

(art. L. 512-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)


Coordination des dispositions relatives au placement en rétention

Cet article procède aux coordinations nécessaires à l'article L. 511-3 afin de tenir compte des modifications apportées à la procédure contentieuse en matière de reconduite à la frontière.

La Commission a rejeté un amendement de suppression de l'article de M. Bernard Roman.

Puis elle a adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 92) de coordination avec l'amendement adopté au précédent article.

La Commission a adopté l'article 43 ainsi modifié.

Article 44

(art. L. 512-5 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)


Déclassement des dispositions en matière d'appel des jugements des mesures de reconduite à la frontière

L'article L. 512-5 du ceseda fixe le régime applicable en matière d'appel des jugements des arrêtés de reconduite à la frontière. Jusqu'au 1er janvier 2005, l'appel était jugé par le président de la section du contentieux du Conseil d'État ou par un conseiller d'État délégué par lui. Depuis cette date, cette compétence a été transférée au président de la Cour administrative d'appel, qui peut confier cette tâche à un membre de la Cour. Cet appel n'est pas suspensif.

L'article 44 du projet de loi propose d'abroger l'article L. 512-5 afin de laisser désormais le pouvoir réglementaire définir les règles applicables en matière d'appel des jugements sur les aprf, et sur les obligations de quitter le territoire. En effet, la procédure administrative contentieuse ne faisant pas partie du domaine de la loi, le Conseil d'État a considéré que ces dispositions devraient plutôt figurer dans la partie réglementaire du ceseda.

La Commission a rejeté un amendement de suppression de l'article de M. Bernard Roman, puis elle a adopté l'article sans modification.

Article 45

Intitulé du chapitre III du titre Ier du livre V du ceseda

Le chapitre III du titre premier du livre V du ceseda s'intitule « Exécution des mesures de reconduite à la frontière ». Or, la mesure d'obligation de quitter le territoire, si elle n'est pas volontairement exécutée dans le délai d'un mois, pourra l'être d'office par l'administration dans les mêmes conditions qu'une mesure de reconduite à la frontière. Le chapitre III concernera désormais l'exécution de ces deux procédures d'éloignement, il convient dès lors de renommer ce titre « Exécution des obligations de quitter le territoire français et des mesures de reconduite à la frontière ».

La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 93), puis l'article 45 ainsi modifié.

Article 46

(art. L. 513-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)


Coordination avec la possibilité de confier à des magistrats honoraires
le contentieux de la reconduite à la frontière

Cet article apporte une modification rédactionnelle à l'article L. 513-1 du ceseda afin de tenir compte de l'article 58 du projet de loi.

La Commission a adopté l'article 46 sans modification.

Article 47

(art. L. 513-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)


Coordination avec la création de l'OQTF

L'article L. 513-2 précise les modalités de fixation du pays de destination de l'étranger éloigné. Il convient donc de modifier cet article afin de préciser que ces règles s'appliquent non seulement lorsque la décision résulte d'un arrêté de reconduite à la frontière, mais également d'une obligation de quitter le territoire français.

La Commission a rejeté un amendement de suppression de l'article de M. Bernard Roman.

M. Jérôme Rivière a présenté un amendement ayant pour objet de rendre irrecevable la contestation de la légalité de la décision fixant le pays de nationalité de l'étranger lorsque ce dernier a été débouté de sa demande de reconnaissance de réfugié politique ou du bénéfice de la protection subsidiaire. Il a expliqué que cet amendement permettrait d'introduire plus de cohérence entre les décisions rendues par les différentes juridictions. M. Bernard Roman s'est étonné que l'on interdise ainsi à l'étranger de saisir la justice. Avec un avis favorable du rapporteur, la Commission a alors adopté cet amendement, puis l'article ainsi modifié.

Article 48

(art. L. 513-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)


Coordination des dispositions concernant la fixation du pays de renvoi
avec la création de l'OQTF

D'après l'article L. 513-3 du ceseda, la décision fixant le pays de renvoi est une décision distincte de la décision d'éloignement elle-même. Cependant, le deuxième alinéa précise que cette décision n'est suspensive d'exécution que pour autant qu'elle a été attaquée en même temps que le recours contre l'arrêté de reconduite à la frontière. Dans cette hypothèse, le juge statuant dans les 72 heures sur l'aprf, statue également dans ce délai sur la décision fixant le pays de renvoi, même s'il peut prendre des décisions différentes, les deux contentieux étant distincts. En revanche, un recours uniquement formé contre la décision de renvoi relève des règles procédurales traditionnelles (non suspensif, examiné en formation collégiale, pas de délai pour statuer).

En ce qui concerne la nouvelle mesure d'obligation de quitter le territoire qui peut assortir une décision de refus de titre de séjour, l'article 36 du projet de loi prévoit qu'elle fixe également le pays de renvoi. En conséquence, il est nécessaire de préciser que les dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 513-3 sont uniquement applicables aux décisions fixant le pays de renvoi visant à exécuter un arrêté de reconduite à la frontière. Tel est l'objet de l'article 48 du projet de loi.

La Commission a adopté l'article 48 sans modification.

Article 49

(art. L. 513-4 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)


Coordination avec la création de l'OQTF

La coordination apportée par l'article 48 permettra l'assignation à résidence d'un étranger ayant fait l'objet d'une obligation de quitter le territoire dans les mêmes conditions qu'un étranger qui doit être reconduit à la frontière.

Après avoir rejeté un amendement de M. Bernard Roman supprimant cet article, la Commission a adopté ce dernier sans modification.

Article 50

(art. L. 514-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)


Coordination avec la création de l'OQTF

L'article L. 514-1 prévoit des règles spécifiques en matière de reconduite à la frontière en Guyane et à Saint-Martin, notamment le caractère non suspensif du recours. L'article 67 du projet de loi prévoit d'ailleurs l'extension de ce dispositif dérogatoire à l'ensemble de la Guadeloupe. Par l'article 50, il est précisé que ce dispositif est également applicable pour l'obligation de quitter le territoire français.

La Commission a adopté cet article sans modification.

Article 51

(art. L. 521-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)


Protections relatives contre l'expulsion : mise en cohérence
avec d'autres dispositions et transposition d'une directive

Certaines catégories d'étrangers bénéficiant de protections contre l'expulsion en raison de l'intensité de leurs liens avec la France. Ces dispositions ont été codifiées aux articles L. 521-2 et L. 521-3 du ceseda. Le premier de ces articles concerne les protections relatives : il énumère les cinq catégories d'étrangers ne pouvant faire l'objet d'une mesure d'expulsion que pour des raisons liées à la sûreté de l'État et à la sécurité publique, ou s'ils ont été définitivement condamnés à une peine d'emprisonnement ferme au moins égale à cinq ans. L'article 51 propose trois modifications de coordination à cette liste :

- les conjoints de Français devront prouver trois ans de vie commune en France depuis leur mariage, au lieu de deux ans, comme en matière de protection contre la reconduite à la frontière (voir commentaire de l'article 39) ;

- les étrangers pouvant apporter la preuve qu'ils résident en France depuis plus de quinze ans ne bénéficieront plus d'une protection contre l'expulsion, de la même manière qu'ils ne seront plus protégés contre la reconduite à la frontière (voir commentaire de l'article 39) ;

- à l'inverse, il est créé une nouvelle catégorie de bénéficiaires d'une protection contre l'éloignement, en application de la directive 2004/38/CE : les ressortissants de l'Union européenne, d'un autre État partie à l'espace économique européen (Norvège, Islande) ou de Suisse.

La Commission a rejeté un amendement de M. Bernard Roman supprimant cet article, puis deux amendements de M. Patrick Braouezec supprimant successivement ses deuxième et troisième alinéas.

Elle a également rejeté un amendement de M. Patrick Braouezec prévoyant que ne peuvent pas faire l'objet d'une mesure de reconduite à la frontière les étrangers dont les liens personnels ou familiaux ne le permettent pas.

La Commission a ensuite adopté cet article sans modification.

Article 52

(art. L. 521-3 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)


Coordination en matière de protection absolue contre l'expulsion
avec les dispositions du projet de loi

Le régime des protections « quasi absolues » contre l'expulsion est défini par l'article L. 521-3 du ceseda. Il empêche de procéder à l'expulsion des étrangers faisant partie de cinq catégories, sauf comportement d'une gravité exceptionnelle (atteinte aux intérêts fondamentaux de l'État, terrorisme, provocation à la discrimination, à la haine ou à la violence).

La seule modification introduite par cet article consiste à faire passer de trois à quatre le nombre d'années de vie commune nécessaires permettant aux conjoints de Français et de ressortissants étrangers présents en France depuis l'âge de treize ans de bénéficier d'une mesure de protection quasi absolue. Cette augmentation du délai est cohérente avec celle proposée pour pouvoir demander la carte de résident (trois ans de vie commune au lieu de deux pour les conjoints de Français, et de titulaires de la carte de résident).

Après avoir rejeté un amendement de M. Bernard Roman supprimant l'article 52 et un amendement de M. Patrick Braouezec supprimant son deuxième alinéa, la Commission a adopté cet article sans modification.

Article 53

(art. L. 531-2 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)


Réadmission dans un autre État de l'Union européenne des détenteurs
d'un titre de longue durée-CE faisant l'objet d'une mesure d'éloignement

Cet article ajoute un alinéa à l'article L. 531-2 du ceseda afin de permettre la remise aux autorités de l'État membre ayant accordé le statut de résident de longue durée-CE à un étranger faisant l'objet d'une mesure d'éloignement. En effet, conformément aux dispositions de la directive n°2003/109/CE relative au statut des ressortissants des pays tiers résidents de longue durée, le droit au séjour accordé à ces derniers n'est pas inconditionnel et peut être subordonné au respect de l'ordre public.

La Commission a adopté cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 53

(art. L. 531-4 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers
et du droit d'asile)


Procédure d'assistance au transit
dans le cadre des mesures d'éloignement par la voie aérienne

La Commission a adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 94) transposant la directive 2003/110/CE du Conseil européen du 25 novembre 2003 qui organise les procédures d'assistance au transit dans le cadre de mesures d'éloignement par la voie aérienne.

Article 54

(art. L. 551-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)


Possibilité de placer en rétention un étranger faisant l'objet
d'une interdiction du territoire ou d'une obligation de quitter le territoire

L'article L. 551-1 du ceseda énumère les cas dans lesquels il est possible de placer un étranger en rétention administrative. Il était donc nécessaire de modifier cet article afin de tenir compte de la création de la procédure de l'obligation de quitter le territoire. En effet, si l'étranger n'exécute pas volontairement cette obligation dans un délai d'un mois, l'administration pourra l'exécuter d'office, ce qui rendra nécessaire un placement en rétention. Le 2° de l'article 54 permet cette coordination.

Par ailleurs, le 1° de l'article 54 apporte une clarification à l'article L. 551-1 qui ne prévoit pas actuellement explicitement le placement en rétention d'un étranger faisant l'objet d'une interdiction du territoire français. En effet, l'article 131-30 du code pénal prévoit que cette peine « entraîne de plein droit la reconduite à la frontière », ce qui entraîne automatiquement, d'après l'article L. 541-3 du ceseda, application des dispositions du ceseda relatives à la reconduite. L'exécution de cette peine ne nécessite donc pas la prise d'un arrêté de reconduite à la frontière préalable en application de l'art L. 511-1. Il a dès lors semblé préférable de modifier la rédaction de cet article en conséquence.

La Commission a adopté cet article sans modification.

Après l'article 54 :

La Commission a rejeté un amendement de M. Claude Goasguen précisant que l'étranger doit être placé en état de faire valoir ses droits au moment de son arrivée effective au lieu de rétention.

Article 55

(art. L. 552-5 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)


Renforcement des obligations pesant sur les étrangers faisant l'objet
d'une assignation à résidence décidée par le juge

Le ceseda prévoit deux formes bien différentes d'assignation à résidence des étrangers faisant l'objet d'une mesure d'éloignement :

- la première, prévue par l'article L. 513-4, concerne les étrangers faisant l'objet d'une mesure d'éloignement (reconduite à la frontière, expulsion ou interdiction du territoire français) qu'il n'est matériellement pas possible d'exécuter, généralement en raison des risques qu'encourrait l'étranger en retournant dans le pays dont il a la nationalité et de la difficulté de trouver un pays d'accueil. Il s'agit d'une décision administrative, qui ne peut pas être prise comme mesure alternative à la rétention administrative, en raison de l'absence de place disponible en cra par exemple ;

- la seconde, prévue par les articles L 552-4 et L. 552-5 du ceseda, peut être prononcée par le juge judiciaire dans le cadre de l'exécution d'une mesure d'éloignement, comme alternative à la prolongation de la rétention administrative, à l'issue du délai de 48 heures après la décision préfectorale de placement en rétention. Cette mesure ne peut être décidée que si l'étranger dispose de garanties de représentation suffisantes.

Le présent article renforce le dispositif de contrôle de cette deuxième forme d'assignation à résidence, décidée par le juge des libertés et de la détention. En effet, il s'agit d'une mesure adaptée lorsqu'un étranger dispose de garanties de représentation suffisantes car elle permet d'éviter le placement de celui-ci en rétention, ce qui est à la fois dans son intérêt et dans celui de l'administration, confrontée à un déficit de places en centres de rétention administrative. Ainsi, les services de la police aux frontières considèrent que l'assignation à résidence pourrait constituer une alternative à la rétention si elle ne constituait pas trop souvent un moyen pour l'étranger faisant l'objet d'une mesure de reconduite de se soustraire à cette dernière. C'est pourquoi le projet de loi propose de renforcer les obligations pesant sur les étrangers assignés à résidence par le jld, en précisant qu'ils devront dorénavant se présenter quotidiennement, et non plus « périodiquement » comme c'est le cas actuellement aux services de police ou de gendarmerie.

Après avoir rejeté un amendement de M. Bernard Roman supprimant cet article et un amendement de M. Patrick Braouezec allégeant les obligations de l'assignation à résidence, la Commission a adopté cet article sans modification.

Article 56

(art. L. 624-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)


Coordinations des dispositions pénales sanctionnant la méconnaissance d'une décision d'éloignement avec les dispositions du projet de loi

L'article L. 624-1 du ceseda prévoit une sanction pénale de trois ans d'emprisonnement à l'encontre des étrangers qui méconnaissent leurs obligations en matière d'éloignement :

- cette sanction est tout d'abord applicable aux étrangers qui tentent de faire obstacle à l'exécution d'une mesure de refus d'entrée ou d'éloignement pris à leur encontre (expulsion ou reconduite à la frontière) : il convient donc d'ajouter à la liste des mesures d'éloignement la nouvelle obligation de quitter le territoire créé par l'article 36 du projet de loi ;

- cette sanction est également applicable aux étrangers qui tentent d'entrer en France alors que l'accès du territoire leur est interdit. Actuellement, il s'agit des personnes expulsées ou condamnées à une mesure d'interdiction du territoire. L'article 33 du projet de loi ayant étendu la possibilité de refuser l'accès du territoire français aux personnes reconduites à la frontière en raison d'une menace à l'ordre public ou pour travail illégal, il était nécessaire, par coordination, de modifier l'article L. 624-1.

Après avoir rejeté un amendement de M. Bernard Roman supprimant cet article, la Commission a adopté ce dernier sans modification.

Article additionnel après l'article 56

(art. L. 821-1 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)


Passation de marchés publics pour le transport des personnes retenues
en centre de rétention administrative et maintenues en zone d'attente

Le rapporteur a présenté un amendement pérennisant l'expérimentation autorisée par la loi du 26 novembre 2003 concernant la passation de marchés publics pour le transport des personnes retenues en centre de rétention administrative et maintenues en zone d'attente. M. Jean-Christophe Lagarde a estimé qu'il serait nécessaire de disposer du compte rendu de l'expérimentation avant de la pérenniser. Après que le rapporteur eut précisé que le décret rendant possible cette expérimentation avait été publié le 30 mai 2005, M. Serge Blisko a jugé inopportun de la pérenniser avec si peu de recul.

La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 95).

Article 57

(art. 131-30-1 et 131-30-2 du code pénal)


Coordinations relatives au régime de protection contre la mesure d'interdiction du territoire

La réforme de la « double peine » comprenait deux volets indissociables correspondant aux deux moyens, administratif et judiciaire, d'éloigner un étranger pour des raisons liées à son comportement. La réforme de 2003 s'est donc traduite par une double modification des dispositions concernant l'expulsion d'une part (mesure administrative prononcée en cas de menace grave pour l'ordre public), et l'interdiction du territoire français (sanction pénale que le juge peut prononcer en cas de crime ou de délit).

Les articles 131-30-1 et 131-30-2 ont donc permis la mise en œuvre de la réforme en prévoyant les cas où l'ITF ne peut être prononcée que sous des conditions très strictes, calquées très exactement sur les cas de protection relative contre l'expulsion, et ceux où elle est impossible, calquées sur les cas de protection quasi absolue contre l'expulsion.

En conséquence, il est nécessaire de modifier ces articles du code pénal afin de prendre en compte les modifications du régime de protection contre l'expulsion prévues par les articles 51 et 52 du projet de loi. Cependant, si les durées de vie commune nécessaires pour pouvoir bénéficier d'une protection contre la peine d'interdiction du territoire ont été alignées sur celles régissant les protections contre les expulsions, il n'est, en revanche, pas prévu de modifier le code pénal pour tenir compte des autres modifications apportées par l'article 39 au régime des protections « relatives » contre l'expulsion.

Après avoir rejeté un amendement de M. Bernard Roman supprimant cet article et deux amendements de M. Patrick Braouezec supprimant respectivement ses deuxième et troisième alinéas, la Commission a adopté cet article sans modification.

Article 58

(art. L. 222-2-1 [nouveau] du chapitre VI du titre II du livre II
du code de justice administrative)


Possibilité de confier à des magistrats honoraires le contentieux
de la reconduite à la frontière

· Par l'article 58, il est proposé d'apporter quelques modifications au code de la juridiction administrative. La première est d'importance puisqu'il s'agit, par l'introduction d'un article L. 222-2-1 de permettre la désignation de magistrats administratifs honoraires pour juger le contentieux de la reconduite à la frontière.

Cette réforme semble judicieuse. En effet, comme votre rapporteur l'a déjà exposé les tribunaux administratifs sont engorgés par la croissance très rapide du contentieux administratif. Leur permettre de disposer d'une force de travail supplémentaire est donc particulièrement bienvenu, d'autant que les personnes concernées sont expérimentées, ce qui est indispensable dans le cas du contentieux de la reconduite à la frontière où le juge statue seul. De plus, il s'agit d'un contentieux où la contrainte des délais est importante, ce qui a tendance à désorganiser les tribunaux administratifs, qui pourront ainsi mieux faire face à d'éventuels pics d'activité.

Certes, l'un des objectifs de la réforme du contentieux des étrangers, avec la création de l'obligation de quitter le territoire français, est de réduire sensiblement, voire de supprimer, le nombre d'arrêtés de reconduite à la frontière notifiés par voie postale. Cependant, 55 % des recours formés contre des aprf concernent des actes notifiés par voie administrative à la suite d'un placement en rétention. Or, compte tenu de la politique volontariste du Gouvernement en matière d'éloignement, qui va se traduire par un doublement du nombre de places en centre de rétention administrative entre fin 2005 et fin 2008 (de 1300 à 2700 places), un accroissement du nombre de recours en matière de reconduite à la frontière semble inévitable. Nul doute donc que les présidents de tribunaux ayant un cra dans leur ressort utiliseront la possibilité de confier ce contentieux à des magistrats honoraires.

Cette réforme est par ailleurs entourée de nombreuses garanties destinées à garantir la qualité de la justice. Tout d'abord, il faut préciser qu'il ne s'agira pas d'une innovation : il est fait appel à de nombreux magistrats administratifs honoraires dans le cadre de juridictions administratives spécialisés. C'est notamment le cas, dans un autre domaine du droit des étrangers, à la Commission des recours des réfugiés (crr) qui se prononce sur la légalité des décisions de l'ofpra concernant l'attribution du statut de réfugié.

Par ailleurs, les magistrats honoraires qui pourront être désignés par les présidents des tribunaux administratifs seront préalablement sélectionnés, puisqu'ils devront faire partie d'une liste arrêtée par le vice-président du Conseil d'État, garantissant ainsi leur compétence et leur impartialité.

Enfin, cette réforme est ponctuelle et concerne uniquement les recours contre les arrêtés de reconduite à la frontière (93) : les recours contre les décisions relatives au séjour, notamment celles qui seront assorties d'une obligation de quitter le territoire, ne pourront donc être jugés que par des magistrats en activité.

· Les 2° et 3° de l'article 58 opèrent, au sein du code de la juridiction administrative, des modifications rendues nécessaires par le présent projet de loi.

Après avoir rejeté un amendement de M. Bernard Roman supprimant cet article, la Commission a rejeté un amendement de M. Patrick Braouezec supprimant la possibilité de désigner des magistrats administratifs honoraires chargés de statuer sur les litiges relatifs aux arrêtés de reconduite à la frontière, le rapporteur ayant précisé que ces magistrats seront désignés à partir d'une liste établie par le vice-président du Conseil d'État.

La Commission a adopté deux amendements rédactionnels du rapporteur (amendements nos 96 et 97), puis l'article 58 ainsi modifié.

Après l'article 58

La Commission a rejeté un amendement de M. Patrick Braouezec étendant à tous les étrangers résidant en France de manière régulière la protection contre l'expulsion et l'interdiction du territoire, le rapporteur ayant estimé que cet amendement remet en cause les procédures d'éloignement en vigueur.

Elle a également rejeté un amendement de M. Claude Goasguen relatif aux conditions de placement dans une structure fermée de mineurs étrangers auxquels sont imputés des délits punis d'une peine inférieure à cinq ans d'emprisonnement.

TITRE IV

DISPOSITIONS RELATIVES À LA NATIONALITÉ

La nature et l'ampleur des flux migratoires, la capacité des services de l'État à les maîtriser, dépendent en partie des conditions d'accès à la nationalité. Ces dernières, lorsqu'elles sont trop attractives et mal contrôlées, peuvent en effet constituer une incitation à l'immigration pour de nouvelles populations. Aussi le projet de loi comporte-t-il un titre spécifique, regroupant des dispositions qui visent à modifier les règles d'acquisition de la nationalité en raison du mariage, afin de mieux prévenir les mariages de complaisance, qui connaissent en France un développement inquiétant depuis plusieurs années.

Les aménagements proposés s'appliqueront aux unions déjà célébrées et n'ayant pas encore donné lieu à acquisition de la nationalité française pour le conjoint étranger : leur mise en œuvre devrait donc avoir un impact rapide. Ils permettront de poursuivre l'effort de prévention des mariages de complaisance qui avait déjà caractérisé la loi du 26 novembre 2003 consacrée à la maîtrise de l'immigration (94).

De même, ils compléteront utilement les dispositions du projet de loi relatif au contrôle de la validité des mariages, adopté en première lecture par l'Assemblée nationale le 22 mars dernier. En effet, ce texte ne visait qu'à améliorer les modalités de l'audition préalable des époux et à mieux vérifier l'authenticité des actes de l'état civil étranger, alors que le projet de loi relatif à l'immigration et à l'intégration est plus ambitieux en proposant de revoir certaines procédures d'acquisition de la nationalité française, afin d'assurer une prévention efficace des mariages de complaisance.

Article 59

Durée de vie commune requise pour l'acquisition de la nationalité française par mariage

Cet article vise à modifier les deux premiers alinéas de l'article 21-2 du code civil, afin d'allonger la durée de vie commune exigée des époux pour toute acquisition de la nationalité française par mariage avec un Français.

a) Le droit applicable aujourd'hui et les abus constatés

Le premier alinéa de l'article 21-2 du code civil prévoit actuellement que le conjoint d'un Français peut acquérir la nationalité française par simple déclaration, dès lors que sont réunies les trois conditions suivantes :

-  les époux partagent effectivement leur vie depuis au moins deux ans ;

-  le conjoint français a conservé sa nationalité ;

-  le conjoint étranger peut « justifier d'une connaissance suffisante, selon sa condition, de la langue française ».

Il convient de rappeler que cette dernière condition a été ajoutée par l'article 65 de la loi du 26 novembre 2003, dans le souci de favoriser une meilleure intégration à la communauté nationale. Son respect est vérifié au moyen d'un entretien d'assimilation (dont la durée est en règle générale d'une heure), réalisé en préfecture par des personnels qui, lorsque la taille de la préfecture le permet, peuvent être spécialisés dans cette tâche. L'évaluation de la capacité des personnes à s'exprimer en français permet également de juger des motivations de la personne. Cet entretien requiert une expérience particulière, notamment pour l'établissement du procès-verbal d'assimilation qui conditionnera la recevabilité de la demande.

On peut s'interroger sur la possibilité, à terme, de mettre en place un véritable examen anonyme de langue française ou portant sur un socle minimal de connaissances civiques ou historiques du pays, comme cela existe par exemple au Royaume-Uni, aux Pays-Bas et au Canada (sous la forme d'un « examen de citoyenneté »). Plus généralement, une bonne connaissance de la langue nationale est également exigée en Allemagne, au Danemark, et aux États-Unis (voir fiches sur ces pays en Annexe). Votre rapporteur estime que la vérification de la maîtrise de la langue française doit, en tout état de cause, être effectuée avec une grande attention, car il s'agit d'une étape essentielle de la procédure permettant au conjoint d'acquérir la nationalité française.

La loi du 26 novembre 2003 a également porté de un à deux ans le délai minimum de vie commune des époux, afin de réserver les avantages résultant de ce volet du droit de la nationalité aux unions consenties avec une véritable intention matrimoniale.

Le deuxième alinéa de l'article 21-2 du code civil impose actuellement une durée de vie commune accrue d'une année supplémentaire (trois ans au lieu de deux) dans le cas particulier où le conjoint étranger n'a pas continuellement vécu en France pendant au moins un an. Cette disposition vise, là encore, à mieux contrôler la réalité maritale des unions dans des situations pouvant être caractéristiques de mariages de complaisance : celles où le conjoint étranger, sitôt marié, retourne seul dans son pays d'origine en attendant d'obtenir la nationalité française.

b) Les modifications prévues par le projet de loi

Les modifications législatives proposées visent à assurer une prévention efficace des mariages forcés, souvent subis par des Françaises issues de l'immigration, ainsi que des mariages de complaisance, qui sont l'une des causes de l'attractivité de la France pour de nombreux étrangers souhaitant devenir français. En effet, la très forte augmentation du nombre de mariages mixtes depuis près d'une dizaine d'années - selon les indications fournies devant votre commission par M. Nicolas Sarkozy, ministre d'État, ministre de l'Intérieur et de l'aménagement du territoire, le 29 mars dernier, leur nombre n'atteignait que 14 403 en 1997, alors qu'il s'élève à 50 270 en 2004 - est en partie imputable au développement d'unions de circonstance, dépourvues de véritables intentions matrimoniales.

Il est à présent proposé au législateur d'approfondir l'effort de prévention entamé en 2003, en exigeant, au premier alinéa de l'article 21-2 du code civil, que la communauté de vie des personnes concernées ait duré au moins quatre ans et en précisant que ce délai ne peut courir qu'à compter du mariage (95). En effet, votre rapporteur note que la vie commune des époux est parfois interrompue sitôt la nationalité française obtenue par le conjoint d'origine étrangère : la durée de deux années de vie commune ne suffit pas encore à dissuader les mariages de complaisance (96).

Dans le même esprit de prévention, le projet de loi propose, au deuxième alinéa de l'article 21-2 du code civil, de porter de trois à cinq ans le délai de communauté de vie dont le respect est exigé de ces époux avant l'accès à la nationalité française pour l'étranger n'ayant pas résidé en France au moins trois ans, de manière continue et en situation régulière.

Il convient de rappeler que l'acquisition de la nationalité française par mariage est actuellement possible pour le conjoint étranger résidant en France en infraction aux règles d'entrée et de séjour des étrangers, s'il y a continuellement vécu avec son conjoint pendant deux ans à compter du mariage. Dans un tel cas, le projet de loi propose qu'il soit désormais exigé une communauté de vie ininterrompue de cinq ans entre les deux époux avant la déclaration visant à acquérir la nationalité française.

Les aménagements proposés s'inscrivent dans la même logique pragmatique que celle de la loi du 26 novembre 2003 précédemment évoquée. En exigeant une durée de vie commune suffisamment longue des époux, ils sont de nature à réduire l'attractivité de ce volet du droit français de la nationalité pour les étrangers se mariant dans le seul but de devenir français, sans pour autant pénaliser les mariages mixtes qui correspondent à un réel engagement matrimonial des conjoints.

c) La généralisation souhaitable d'une cérémonie d'accueil dans la citoyenneté française

Par ailleurs, de manière plus générale, votre commission vous proposera par amendement de créer cinq nouveaux articles au sein du code civil, afin d'instituer une cérémonie d'accueil dans la citoyenneté française pour l'ensemble des étrangers acquérant la nationalité française par déclaration (à raison du mariage, d'un adoption ou de la naissance sur le sol français), comme cela existe déjà, depuis la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, pour les étrangers naturalisés par décret.

Comme le remarque le rapport de M. Jean-Philippe Moinet sur la célébration de l'acquisition de la nationalité française (97), les étrangers devenant français sont très majoritairement demandeurs d'une telle cérémonie, puisque plus de 90 % d'entre eux y participent (98).

En effet, un tel événement solennel jouerait un rôle symbolique et pédagogique essentiel dans le processus d'assimilation de ces étrangers. Il est souhaitable de couronner l'effort d'assimilation de toutes les personnes, ayant acquis la nationalité française (que ce soit par naturalisation, par mariage, par adoption ou encore du fait de la naissance sur le sol français) et effectué à ce titre des démarches administratives, par un événement dont la portée symbolique doit être forte.

Votre rapporteur souhaite que les services de l'État prennent les dispositions nécessaires pour que cette cérémonie se déroule, sur l'ensemble du territoire, en présence du drapeau tricolore et d'une statue de Marianne, que l'hymne national soit entendu, les principaux principes constitutionnels et la devise de la République sommairement expliqués. Ces cérémonies devraient également permettre aux nouveaux citoyens de se présenter rapidement et d'être personnellement félicités, avant de recevoir un livret d'accueil dans la citoyenneté française - le Gouvernement devrait s'efforcer de concevoir ce document à brève échéance.

Il serait légitime que cette cérémonie soit, en principe, organisée par le représentant de l'État dans le département. Toutefois, les maires le demandant pourraient également être chargés par les préfectures de l'organiser eux-mêmes. Pour ce faire, le préfet devrait transmettre aux maires la liste des personnes concernées, au plus tôt six mois après la date de délivrance au demandeur du récépissé de déclaration de nationalité (de façon à éviter de célébrer les acquisitions de la nationalité dont l'enregistrement a été refusé par le juge ou le ministre chargé des naturalisations en application de l'article 26-3 du code civil).

Les comparaisons internationales plaident assurément en faveur de l'instauration d'un tel système en France (voir ci-après et dans les fiches annexées au rapport). Ainsi, des cérémonies sont actuellement organisées au Canada, aux États-Unis et au Royaume-Uni pour célébrer l'acquisition de la nationalité. Ces cérémonies y donnent lieu à une prestation de serment, par laquelle le nouveau citoyen s'engage à respecter les règles et les intérêts de la Nation et, dans le cas du Royaume-Uni et du Canada, fait allégeance à la Reine ; ce rite, s'il est tout à fait conforme à la mentalité anglo-saxonne traditionnelle, paraît en revanche difficile à instituer en France. De même, en Allemagne, deux Länder songent à instaurer une prestation de serment sur la Loi fondamentale lors de la naturalisation des étrangers. La création de cérémonies d'accueil dans la citoyenneté française ne constitue donc pas une originalité, mais permet de renforcer utilement un sentiment d'appartenance nationale souvent mis à mal, tant par l'individualisme que le communautarisme qui se développent dans les sociétés occidentales.

Comparaisons internationales

relatives aux cérémonies d'acquisition de la nationalité

Sur six pays étudiés, trois (Canada, États-Unis, Royaume-Uni) organisent une cérémonie et une prestation de serment lors de l'acquisition de la nationalité, et un quatrième (Allemagne) envisage de le faire.

Au Canada, une cérémonie de citoyenneté et une prestation de serment constituent la dernière étape du processus d'acquisition de la citoyenneté. Habituellement organisée par un groupe communautaire avec l'aide des fonctionnaires de l'administration Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) et présidée par un juge de la citoyenneté, la cérémonie de citoyenneté est conçue comme un rite social, non exempt d'un certain décorum, au cours duquel le nouveau citoyen prête serment à Sa Majesté la Reine, s'engage à observer les lois du Canada, et se voit remettre son certificat de citoyenneté.

Aux États-Unis, tous les candidats ayant reçu une réponse positive de l'administration américaine doivent s'engager à soutenir et défendre les États-Unis et leur Constitution. Le candidat prend cet engagement lors d'une cérémonie, individuelle ou collective, où il jure sa fidélité et son obéissance à la nation et à la Constitution américaines. La prestation de serment contient trois engagements principaux : ne pas se soumettre à des puissances étrangères, soutenir la Constitution américaine et les lois des États-Unis, et se tenir prêt à servir les États-Unis, notamment dans les forces armées américaines ou par l'exercice d'un service civil.

Au Royaume-Uni, une cérémonie de citoyenneté a été introduite en 2003. La personne concernée prête serment ("oath") à la Reine et prend un engagement ("pledge") de loyauté à l'égard du Royaume-Uni. Un officier d'état civil supervise la cérémonie, qui peut être collective ou, moyennant le paiement d'une redevance, individuelle. La première cérémonie de citoyenneté s'est déroulée le 26 février 2004, en présence du Prince de Galles et de l'ancien ministre de l'Intérieur, M. David Blunkett.

En Allemagne, il n'existe actuellement pas de cérémonie officielle lors de la naturalisation. Deux Länder, le Bade-Wurtemberg et la Hesse, envisagent cependant d'instaurer une prestation d'un serment sur la Loi fondamentale (bien que le droit de la nationalité relève du domaine de l'État fédéral). Au début du mois de mai 2006, la conférence des ministres de l'Intérieur des Länder préparera une initiative du Bundesrat pour revaloriser l'acquisition de la nationalité allemande par un signe clair et net. Il n'existe ni cérémonie ni prestation de serment lors de l'acquisition de la nationalité au Danemark et aux Pays-Bas.

Après avoir rejeté un amendement de M. Bernard Roman supprimant cet article et deux amendements de M. Patrick Braouezec supprimant successivement les dispositions relatives aux durées de vie commune exigées pour acquérir la nationalité française, la Commission a adopté cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 59

(art. 21-2-1 [nouveau] du code civil)


Cérémonie d'accueil pour les étrangers acquérant la nationalité française par mariage

La Commission a adopté un amendement du rapporteur instituant une cérémonie d'accueil dans la citoyenneté française pour les étrangers acquérant la nationalité française par mariage après que la liste des ressortissants étrangers naturalisés aura été communiquée au maire en sa qualité d'officier d'état civil, M. Christian Decocq ayant estimé nécessaire de communiquer également la liste des naturalisations aux membres du Parlement.

Article 60

Délai d'opposition du Gouvernement à l'acquisition de la nationalité française par mariage

a) Le droit applicable et ses limites

Cet article a pour objet d'allonger le délai pendant lequel le Gouvernement peut s'opposer, après la délivrance par le juge d'instance du récépissé de déclaration de nationalité, à l'acquisition de celle-ci par le conjoint étranger.

L'article 21-4 du code civil (dont la rédaction est issue de la loi du 26 novembre 2003), permet actuellement au Gouvernement d'adopter, dans l'année suivant la délivrance du récépissé (99), un décret en Conseil d'État, par lequel il s'oppose, en raison de l'indignité ou du défaut d'assimilation (100) de la personne, à l'acquisition de la nationalité française.

L'article 32 du décret n° 93-1362 du 30 décembre 1993 relatif à la manifestation de volonté, aux déclarations de naturalisation, de réintégration, de perte, de déchéance et de retrait de la nationalité française, précise que ce décret ne peut être signé qu'après notification par le ministre chargé des naturalisations à l'intéressé, au moins quinze jours plus tôt, des « motifs de fait et de droit qui justifient l'intention de faire opposition ».

Ces motifs se situent dans le prolongement de l'enquête à laquelle procède le préfet du lieu de résidence du déclarant, en vertu de l'article 15 du même décret. Selon les informations communiquées à votre rapporteur par les ministères de l'Intérieur et des Affaires sociales, ces décisions rares sont en règle générale motivées :

-  dans le cas de l'indignité, par des faits de terrorisme (101) ou de proxénétisme, des actes de délinquance répétés ou des condamnations pénales graves (102;

-  dans le cas du défaut d'assimilation, par le fait de mener un mode de vie inconciliable avec l'appartenance à la société française (103), un comportement de prosélytisme anti-républicain ou témoignant de l'appartenance à des groupes religieux extrémistes. Pourront constituer des motifs d'opposition au titre du défaut d'assimilation, par exemple, de graves atteintes aux valeurs de la République et, notamment, à l'égalité des sexes, telles que l'interdiction faite à une femme de participer à toute vie sociale ou son confinement à domicile, ou encore l'imposition à une femme du port permanent d'une tenue vestimentaire traditionnelle. De même, la jurisprudence admet traditionnellement que l'interdiction faite aux enfants de suivre des études, le fait de procéder à des mariages forcés, de vivre en état de polygamie (104) ou encore de pratiquer (ou faire pratiquer) sur autrui des mutilations coutumières telles que l'excision, révèlent un défaut d'assimilation.

Le nombre d'oppositions à l'acquisition de la nationalité française s'est élevé à 21 en 2005, contre une centaine par an auparavant (voir tableau ci-après). Ainsi, grâce au contrôle en amont de la connaissance de la langue française décidé dans la loi du 26 novembre 2003, qui en a fait une condition de recevabilité du dossier, les oppositions ont fortement chuté. En effet, auparavant, environ quatre décrets d'opposition sur cinq avaient pour origine le défaut d'assimilation fondé sur le défaut de connaissance de la langue française.

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE DÉCRETS D'OPPOSITIONS

À L'ACQUISITION DE LA NATIONALITÉ FRANÇAISE À RAISON DU MARIAGE

DE 2001 À 2005

Année

Nombre de décrets signés

2001

99

2002

126

2003

94

2004

104

2005

21

Source : Ministère des Affaires sociales

b) Les modifications introduites par le projet de loi

Le projet de loi propose de porter de un à deux ans ce délai d'opposition, afin de tenir compte du temps nécessaire pour que l'administration puisse corriger les effets de l'enregistrement infondé d'une déclaration de nationalité. En effet, le droit actuel ne laisse en réalité aux services de l'État qu'un court délai pour réagir lorsqu'une déclaration n'aurait pas dû être enregistrée. Il peut en être ainsi pour des raisons de fond (condamnation pénale du déclarant dans un autre État, connue tardivement) ou de forme (erreur de procédure, par exemple si le sous-directeur chargé des naturalisations au ministère des Affaires sociales a oublié d'apposer son visa sur la décision d'enregistrement de la déclaration, alors que celui-ci est effectué).

Ainsi, le délai d'un an commence à courir dès que le déclarant a remis un dossier complet au juge d'instance - ce qui implique la délivrance du récépissé. Or, l'envoi du dossier complet à la sous-direction des naturalisations et le retour de la décision de celle-ci, par voie postale, nécessitent fréquemment plus de six mois, du fait de la difficulté technique que représente la rédaction du procès-verbal d'assimilation et des nombreuses conditions à vérifier. De même, la procédure lourde du décret en Conseil d'État nécessite du temps : selon les informations fournies à votre rapporteur, un délai d'au moins trois mois sépare la saisine du Conseil d'État de la signature du décret.

Il paraît donc prudent et opportun, pour limiter l'impact de dysfonctionnements administratifs dans des situations aussi sensibles que l'acquisition de la nationalité française par des individus liés à des mouvements terroristes, d'allonger ce délai à deux ans à compter de la délivrance du récépissé de déclaration. Le maintien de la procédure lourde et exigeante du décret en Conseil d'État permettra d'apporter des garanties quant au bon déroulement de la procédure et au bien-fondé de cet acte réglementaire, dont les conséquences seront graves pour la personne concernée.

Par ailleurs, il est hautement souhaitable de moderniser les moyens de communication utilisés par l'administration en privilégiant les transmissions de données par voie électronique, et de proposer une formation spécifique aux personnels chargés de réaliser l'entretien d'assimilation.

c) Les compléments apportés par la Commission

Bien que la jurisprudence administrative permette actuellement au Gouvernement de s'opposer, pour défaut d'assimilation, à l'acquisition de la nationalité demandée par des personnes vivant en état de polygamie, il lui semble prudent de conforter cette jurisprudence par une mention législative explicite, compte tenu de l'importance sociale de cet enjeu au regard des valeurs de la République.

Dans le même esprit, votre commission vous proposera d'autoriser explicitement le Gouvernement à s'opposer, pour défaut d'assimilation, à l'accès à la nationalité française des conjoints de Français condamnés pour avoir commis, sur un mineur de quinze ans, des violences ayant entraîné une mutilation ou une infirmité permanente, telles que l'excision, ou s'être rendus complices de telles infractions (105). Ces faits d'une particulière gravité, qui ne sauraient être justifiés sur le sol français au nom des traditions en vigueur dans certaines régions du monde, sont en effet incompatibles avec l'objectif d'assimilation à la société française de leurs auteurs.

La Commission a rejeté un amendement de M. Patrick Braouezec supprimant cet article.

Elle a ensuite adopté un amendement du rapporteur donnant un fondement légal explicite à l'opposition motivée par la situation de polygamie effective du conjoint étranger et autorisant le Gouvernement à s'opposer, pour défaut d'assimilation, à l'accès à la nationalité française des conjoints de Français condamnés pour avoir commis, sur un mineur de quinze ans, des violences ayant entraîné une mutilation ou une infirmité permanente (amendement n° 99).

Elle a ensuite adopté l'article 60 ainsi modifié.

Après l'article 60

La Commission a rejeté l'amendement n° 17 de M. Jérôme Rivière visant à empêcher que des parents en situation irrégulière puissent demander l'acquisition de la nationalité française pour leurs enfants, le rapporteur ayant estimé que cet amendement n'apportait aucune solution à ce problème puisque les parents restaient protégés contre un éloignement au titre du droit à une vie familiale normale, prévu à l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'Homme, et pourraient obtenir, si leur enfant demande à 16 ans la nationalité française, d'être eux-mêmes naturalisés.

Article additionnel après l'article 60

(art. 21-12-1 [nouveau] du code civil)


Cérémonie d'accueil dans la citoyenneté française pour les enfants adoptés ou recueillis en France

Après que le rapporteur, en réponse à une question de M. Jean-Christophe Lagarde, eut précisé que toutes les catégories de personnes concernées par l'acquisition de la nationalité française devaient être énumérées dans la loi, la Commission a adopté un amendement de M. Jean Leonetti instituant une cérémonie d'accueil pour les enfants adoptés ou recueillis en France qui ont demandé la nationalité française par déclaration (amendement n° 101).

Article additionnel après l'article 60

Cérémonie d'accueil dans la citoyenneté française pour les étrangers naturalisés par décret

La Commission a adopté un amendement du rapporteur visant à généraliser la cérémonie d'accueil dans la citoyenneté française dont peuvent actuellement bénéficier les étrangers naturalisés par décret (amendement n° 100).

Après l'article 60

La Commission a rejeté un amendement de M. Christian Vanneste tendant à obliger les étrangers naturalisés à assister à la cérémonie d'accueil dans la nationalité française, le rapporteur ayant objecté qu'une telle obligation ne pourrait pas faire l'objet d'une sanction, l'étranger étant déjà Français au moment de la cérémonie.

Article 61

Naturalisations sans condition de résidence

a) Le droit applicable

Cet article vise à modifier l'article 21-19 du code civil pour restreindre la liste des personnes pouvant être naturalisées françaises sans avoir à satisfaire à une condition de résidence en France, afin de favoriser une véritable intégration préalable de ces personnes au sein de la société française.

Alors que l'article 21-17 du code civil prévoit qu'un décret ne peut accorder à un ressortissant étranger la nationalité française que si celui-ci justifie « d'une résidence habituelle en France pendant les cinq années qui précèdent le dépôt de la demande », l'article 21-19 du même code dispense de cette « condition de stage » les réfugiés, les ressortissants des anciennes colonies françaises, ou encore les personnes présentant des liens de famille étroits avec un Français. Cette dispense de condition de stage est également accordée à d'autres étrangers pour des raisons militaires (engagement dans les armées françaises ou alliées) ou d'intérêt national (services exceptionnels rendus à la France ou intérêt exceptionnel pour la France, la naturalisation nécessitant alors un avis préalable du Conseil d'État).

b) Les modifications souhaitables

· Il est d'abord proposé, en supprimant les 1° et 2° de l'article 21-19 du code civil, de revenir sur cette dispense de condition de stage pour les enfants et conjoints de personnes devenues françaises. En effet, la résidence de ces personnes en France au seul moment de la signature du décret de naturalisation, seule condition actuellement exigée, ne suffit pas à garantir leur bonne intégration au sein de la communauté nationale. Selon les informations communiquées à votre rapporteur, 699 personnes ont acquis en 2004 la nationalité française sur le fondement du 1° de l'article 21-19 du code civil (contre 585 en 2003 et 363 en 2002).

La modification proposée aura le grand intérêt d'éviter que ne deviennent ainsi françaises des personnes ayant vécu à l'étranger depuis leur naissance et venues en France très récemment. Surtout, elle permettra de mieux endiguer les fraudes de plus en plus nombreuses dues à des déclarations mensongères, effectuées par des personnes qui, une fois devenues françaises, s'efforcent de faire pénétrer sur le territoire national des enfants qui ne sont pas réellement les leurs, ou encore à des situations de polygamie de fait (106). Tout en favorisant l'intégration sur le sol français, elle ne pénalisera nullement les personnes possédant en France des liens familiaux durables.

· Le projet de loi prévoit également, par la suppression du 5° de l'article 21-19 du code civil, de soumettre à la condition de stage les personnes ayant appartenu à des territoires ou États sur lesquels la France a exercé une responsabilité coloniale (souveraineté, protectorat, mandat ou tutelle). Cette disposition, qui concerne les ressortissants d'un grand nombre d'États, situés sur presque tous les continents, compte tenu de l'étendue de la présence française à l'époque coloniale, trouvait sa justification dans la période suivant l'accès de ces États à l'indépendance, pour des personnes ayant passé la plus grande partie de leur vie sous administration française. Aujourd'hui en revanche, les bénéficiaires de cette disposition sont, en règle générale, nés après l'accès de ces États à l'indépendance et n'ont donc pas développé de liens particulier avec la France. Il est donc légitime de ne procéder à leur naturalisation que si une présence suffisamment longue sur le sol français a pu favoriser leur intégration.

Votre rapporteur observe en outre que les statistiques des dernières années témoignent d'une forte progression du nombre de naturalisations effectuées en France sur le fondement de cette disposition législative (voir tableau ci-après), notamment pour les ressortissants des pays du Maghreb (plus de 77 % des naturalisations décidées en 2004 concernaient des personnes originaires du Maroc, d'Algérie ou de Tunisie).

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE NATURALISATIONS DÉCIDÉES

AU TITRE DU 5° DE L'ARTICLE 21-19 DU CODE CIVIL DE 2002 À 2004

Pays d'origine / Année

2002

2003

2004

Maroc

12 097

13 168

16 963

Algérie

4 369

4 647

6 342

Tunisie

2 990

3 710

4 588

Total (mondial)

25 339

28 138

36 071

Source : Ministère des Affaires sociales

· D'une manière plus générale, s'agissant de l'acquisition de la nationalité française par naturalisation comme par mariage, votre rapporteur serait favorable à la généralisation, notamment en mairie, des cérémonies d'accueil dans la citoyenneté française, du fait de leur grand intérêt pédagogique et symbolique pour marquer l'assimilation des intéressés à la société française. Pour ce faire, votre commission vous proposera donc un amendement similaire à celui déjà évoqué pour les mariages et tout aussi essentiel : les autorités de la République doivent à leur tour témoigner de leur volonté d'intégrer pleinement ceux qui ont montré, par une conduite durable, qu'ils souhaitaient devenir français.

Après que le rapporteur eut précisé que, depuis la décolonisation, les ressortissants des anciennes colonies françaises ont disposé du temps nécessaire pour demander la nationalité française, la Commission a rejeté deux amendements identiques, le premier de M. Patrick Braouezec, le second de M. Bernard Roman, supprimant cet article.

La Commission a ensuite adopté l'article 61 sans modification.

Article 62

Coordination

Cet article vise à procéder à une simple coordination à l'article 21-22 du code civil. Ainsi, le 1° de l'article 21-19 du même code, relatif à la naturalisation sans condition de stage de l'enfant mineur d'un parent devenu français, ayant vocation à disparaître en vertu de l'article 61 du projet de loi, il est proposé de supprimer la référence à cette disposition à l'article 21-22 du code civil.

Après avoir rejeté un amendement de M. Patrick Braouezec supprimant cet article, la Commission a adopté ce dernier sans modification.

Article additionnel après l'article 62

Exclusion de l'accès à la nationalité française des personnes condamnées pour mutilation de mineurs de moins de quinze ans

La Commission a adopté un amendement du rapporteur excluant de l'accès à la nationalité française les personnes condamnées pour avoir commis, sur un mineur de quinze ans, des violences ayant entraîné des mutilations ou infirmités permanentes, telles que l'excision, ou s'être rendues complices de telles infractions (amendement n° 102).

Après l'article 62

La Commission a examiné l'amendement n° 18 de M. Jérôme Rivière, visant à interdire aux mineurs condamnés à une peine supérieure ou égale à six mois d'emprisonnement, non assortie d'une mesure de sursis, de demander dès treize ans la nationalité française à raison de leur naissance et résidence en France.

Le rapporteur ayant indiqué que cet amendement n'aurait en réalité aucune portée puisque de telles peines ne peuvent être infligées à des mineurs de moins de treize ans, la Commission a rejeté cet amendement.

Article additionnel après l'article 62

Création au sein du code civil d'un paragraphe
regroupant les dispositions relatives à l'organisation
des cérémonies d'accueil dans la citoyenneté française

La Commission a adopté un amendement du rapporteur créant, au sein du chapitre III du titre Ier bis du livre Ier du code civil, un paragraphe 7 intitulé « De la cérémonie d'accueil dans la citoyenneté française » et regroupant les articles du code civil consacrés à l'organisation de cette cérémonie (amendement n° 103).

Article additionnel après l'article 62

(art. 21-28 [nouveau] du code civil)


Organisation de la cérémonie d'accueil
dans la citoyenneté française en préfecture

La Commission a adopté un amendement du rapporteur prévoyant que la cérémonie d'accueil dans la citoyenneté française est organisée par le représentant de l'État dans le département (amendement n° 104).

Article additionnel après l'article 62

(art. 21-29 [nouveau] du code civil)


Possibilité d'organiser la cérémonie d'accueil
dans la citoyenneté française en mairie

La Commission a adopté un amendement du rapporteur prévoyant que, sur autorisation préfectorale, les maires le demandant peuvent organiser eux-mêmes la cérémonie d'accueil dans la citoyenneté française (amendement n° 105).

Article 63

Délai de contestation par le ministère public de l'enregistrement
d'une déclaration de nationalité

Cet article vise à modifier ponctuellement l'article 26-4 du code civil, pour porter de un à deux ans le délai pendant lequel le ministère public peut contester l'enregistrement d'une déclaration de nationalité. Il s'agit d'un article cohérent avec la modification du délai d'opposition du Gouvernement à l'acquisition de la nationalité française en raison du mariage prévue à l'article 60 du projet de loi.

L'article 26-4 du code civil prévoit actuellement que cette contestation est possible dans l'année suivant l'enregistrement, dès lors que « les conditions légales ne sont pas satisfaites ». Ainsi, l'administration peut s'apercevoir, après vérification, que le mariage du déclarant avec un Français n'existait pas réellement ou avait été suivi d'un divorce ou d'une rupture de la communauté de vie, avant la date de délivrance du récépissé, ou encore que les actes de naissance fournis sont frauduleux, ce qui aurait dû rendre la déclaration irrecevable.

Votre rapporteur constate d'ailleurs que le nombre de contestations d'enregistrement de déclarations de nationalité s'est fortement accru au cours des dernières années, passant de 55 en 2000 à 244 en 2004 (voir tableau ci-après), ce qui s'explique notamment par l'élargissement des possibilités de contestation du fait de la loi du 26 novembre 2003. En revanche, le nombre de contestations de refus d'enregistrements est resté presque stable, passant de 238 en 2002 à 269 en 2004.

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE CONTESTATIONS D'ENREGISTREMENTS

DE DÉCLARATIONS DE NATIONALITÉ DE 2000 À 2004

Année

Nombre de contestations

2000

55

2001

90

2002

159

2003

243

2004

244

Source : Ministère de la Justice.

Dans de telles situations, il est souhaitable que le procureur de la République puisse contester l'enregistrement de la déclaration, alors même que le délai d'un an accordé à l'administration pour refuser l'enregistrement est expiré. Votre rapporteur estime donc que l'allongement proposé du délai favorisera une gestion plus sûre et plus sereine des déclarations de nationalité.

La Commission a rejeté deux amendements de suppression de l'article présentés par MM. Patrick Braouezec et Bernard Roman et adopté cet article sans modification.

Après l'article 63

M. Jean-Christophe Lagarde a présenté un amendement prévoyant un délai maximum d'examen des demandes de naturalisation de six mois, au-delà duquel la nationalité française pourrait être acquise par simple déclaration. En effet, l'acquisition de la nationalité s'apparente trop souvent à un véritable parcours d'obstacles, avec des délais d'attente de plusieurs années. L'existence de ces délais inacceptables est incohérente avec le discours officiel quant à la nécessité de favoriser l'accès à la nationalité française.

Le rapporteur a dit partager l'objectif de M. Jean-Christophe Lagarde notamment l'idée de prévoir des délais d'examen, qui pourraient être fixés à neuf mois. En revanche, il a considéré que la naturalisation quasi automatique des personnes dont la demande n'a pas été examinée dans les délais aurait des conséquences excessives.

Tout en acceptant de rectifier son amendement pour porter le délai maximum d'examen de six à neuf mois, M. Jean-Christophe Lagarde a estimé qu'il était inutile de prévoir des délais si leur non respect ne faisait l'objet d'aucune sanction. Il a souligné en outre que l'acquisition de la nationalité par déclaration ne serait pas automatique, mais procéderait d'une intervention du juge.

Après que le président Philippe Houillon eut estimé que la disposition relative à l'acquisition de la nationalité par déclaration pourrait être lourde de conséquences et que sa rédaction n'était pas acceptable en l'état, la Commission a rejeté l'amendement ainsi rectifié.

Article additionnel après l'article 63

Sanction de la célébration par l'officier d'état civil d'un mariage
auquel il a été fait opposition

La Commission a adopté un amendement du rapporteur portant de 4,5 à 3 000 euros le montant maximum de l'amende civile prévue à l'article 68 du code civil et pouvant être infligée à l'officier d'état civil célébrant un mariage auquel il a été fait opposition, son auteur ayant indiqué que la sanction actuelle était trop dérisoire pour être dissuasive, s'agissant d'actes aussi graves (amendement n° 106).

Après l'article 63

La Commission a ensuite examiné un amendement de M. Jean-Christophe Lagarde visant à modifier la Constitution pour permettre le vote des étrangers aux élections locales. Il a expliqué qu'il proposait cet amendement, non pas dans le but de faire adopter une disposition à laquelle il est hostile, mais afin de provoquer un débat conduisant le ministre de l'Intérieur à assumer sa position favorable sur ce sujet. Le président Philippe Houillon ayant souligné l'irrecevabilité de cet amendement, ouvertement contraire à la procédure de révision de la Constitution, la Commission l'a rejeté.

TITRE V

DISPOSITIONS RELATIVES À L'ASILE

La France, fidèle à son engagement universel en faveur de la défense des Droits de l'Homme, reste pour de nombreux demandeurs d'asile une terre d'accueil attractive. Il est vrai que le droit français accorde à l'asile une place éminente, puisque la valeur constitutionnelle du droit d'asile est explicitement établie depuis 1993 (107). Les conditions dans lesquelles le droit d'asile peut être accordé en France sont, en outre, largement déterminées par des engagements internationaux, qu'il s'agisse de la convention signée à Schengen le 19 juin 1990 ou de la Convention de Genève du 28 février 1951 relative aux réfugiés (108).

Enfin, le champ de l'asile s'est encore étendu depuis la loi du 11 mai 1998, dite « loi reseda » (109), qui a créé l'« asile territorial », devenu la « protection subsidiaire » depuis la loi n° 2003-1176 du 10 décembre 2003 modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile. Ainsi, en vertu des articles L. 712-1 à L. 712-3 du ceseda, un étranger ne remplissant pas les conditions pour se voir accorder en France le statut de réfugié peut néanmoins y bénéficier d'une « protection subsidiaire (...) accordée pour une période d'un an renouvelable » s'il peut prouver qu'il risque dans son pays la peine de mort, la torture ou des « peines ou traitements inhumains et dégradants », ou encore si sa propre vie est gravement et directement menacée « en raison d'une violence généralisée résultant d'une situation de conflit armé interne ou international ».

Votre rapporteur tient à souligner que le projet de loi soumis à la représentation nationale ne diminue en rien le droit d'asile, bien que celui-ci joue un rôle important dans les flux migratoires auxquels la France est confrontée. Son seul objet est de réduire l'attente des demandeurs d'asile, en confortant l'existence de la liste nationale des pays d'origine sûrs, et d'améliorer leurs conditions d'hébergement, actuellement difficiles, en donnant un fondement législatif spécifique aux centres d'accueil pour demandeurs d'asile (cada).

Chapitre Ier

Dispositions relatives aux pays d'origine sûrs

Article 64

Modalités d'établissement par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (ofpra) de la liste nationale des pays d'origine sûrs

Cet article a pour objet de modifier l'article L. 722-1 du ceseda, afin d'assurer le maintien de la liste nationale des pays d'origine sûrs, dont l'établissement par l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (ofpra) avait été prévu par la loi du décembre 2003 relative à l'asile (110).

En effet, alors que l'ofpra a adopté cette liste nationale le 30 juin 2005, l'article L. 722-1 du ceseda, qui fixe les missions et les modalités d'administration de l'ofpra, prévoit que cette autorité fixe cette liste pour une période prenant fin avec « l'adoption de dispositions communautaire en cette matière ». Cela signifie que la législation française ne prévoit plus l'existence d'une liste nationale, depuis l'adoption de la directive 2005/85/CE du Conseil des ministres de l'Union européenne du 1er décembre 2005 relative à des normes minimales concernant la procédure d'octroi et de retrait du statut de réfugié dans les États membres (111), dont l'article 29 prévoit l'adoption d'une « liste commune minimale de pays tiers que les États membres considèrent comme des pays d'origine sûrs ».

Or, l'existence d'une liste nationale constitue une avancée importante pour assurer le traitement rapide des demandes d'asile déposées en France. En effet, cela permet d'éviter qu'un trop grand nombre de demandeurs d'asile ne viennent saturer les capacités matérielles dont dispose la France pour les accueillir dans des conditions conformes à la dignité des personnes. Ainsi, en vertu de l'article L. 723-1 du ceseda, l'ofpra « statue par priorité » sur les demandes déposées par les personnes originaires d'un pays inscrit sur cette liste (112). L'article 3 du décret n° 2004-814 du 14 août 2004 relatif à l'ofpra et à la Commission de recours des réfugiés (crr) précise que cette procédure prioritaire leur permet d'obtenir une réponse dans un délai de 15 jours sur leur demande d'asile (délai qui est « ramené à 96 heures lorsque le demandeur d'asile est placé en rétention administrative »), alors que le délai moyen d'examen des demandes d'asile s'élève actuellement à 2 mois et demi pour l'ofpra (et, en appel, à 5 mois pour la crr).

De ce fait, les personnes concernées ne sont nullement privées du droit d'asile : le 2° de l'article L. 741-4 du ceseda dispose ainsi que « la prise en compte du caractère sûr du pays d'origine ne peut faire obstacle à l'examen individuel de chaque demande ». Il convient de rappeler qu'est considéré comme sûr au sens dudit article le pays qui « veille au respect des principes de la liberté, de la démocratie et de l'État de droit, ainsi que des droits de l'homme et des libertés fondamentales ».

La liste nationale établie à cet effet par le conseil d'administration de l'ofpra comprend actuellement douze pays (dont la situation au regard des exigences précédemment mentionnées a été examinée en priorité, du fait du grand nombre de demandeurs d'asile qui en étaient originaires en France (113)) : le Bénin, le Cap-Vert, le Ghana, le Mali, l'île Maurice, le Sénégal, l'Inde, la Mongolie, la Bosnie-Herzégovine, la Croatie, la Géorgie et l'Ukraine. Le conseil d'administration de l'ofpra pourrait décider, au cours des prochaines semaines, d'ajouter à cette liste cinq nouveaux pays : l'Albanie, la Macédoine, Madagascar, le Niger et la Tanzanie.

Selon les données communiquées à votre rapporteur par M. Jean-Loup Kuhn-Delforge, directeur général de l'ofpra, entendu le 4 avril dernier, la demande d'asile en provenance des ressortissants des pays d'origine sûre a très fortement chuté depuis l'adoption de la première liste nationale : alors que ces personnes représentaient 11,4 % des premières demandes adressées à l'ofpra au mois de juin 2005, cette proportion n'atteint plus que 2,2 % au mois de mars 2006 (provenant essentiellement de Bosnie et de Géorgie). Les demandes d'asile adressées à l'ofpra par ces personnes ne sont pas pour autant vouées à l'échec, puisque le taux d'admission de celles-ci, qui s'élève à 5,7 % (114).

Il convient de souligner que le maintien d'une liste nationale des pays d'origine sûr est tout à fait conforme au droit communautaire, puisque l'article 30 de la directive du 1er décembre 2005 précise que « les États membres peuvent maintenir ou adopter des dispositions législatives qui leur permettent (...) de désigner comme pays d'origine sûrs, au niveau national, des pays tiers autres que ceux qui figurent sur la liste commune minimale à des fins d'examen de demandes d'asile » (115). Le même article autorise également, dès lors que la législation nationale l'a prévu avant le 1er décembre 2005, l'inscription sur ces listes nationales d'une « portion du territoire d'un pays », le cas échéant « pour un groupe particulier de personnes dans ce pays », ce qui offre aux États membres ayant privilégié cette approche plus fine toute la souplesse nécessaire.

Votre rapporteur approuve donc pleinement la modification proposée à l'article L. 722-1 du ceseda, qui vise seulement à éviter que l'évolution du droit communautaire ne conduise, pour des raisons techniques, à une remise en cause de la liste nationale des pays d'origine sûrs, alors que celle-ci commence à porter ses fruits.

Après avoir rejeté un amendement de suppression de l'article présenté M. Bernard Roman, la Commission a adopté cet article sans modification.

Chapitre II

Dispositions relatives à l'accueil des demandeurs d'asile

Article 65

(art. L. 348-1 à L. 348-4 [nouveaux] du code de l'action sociale et des familles)


Création des centres d'accueil pour demandeurs d'asile (CADA)

Cet article vise à donner un fondement législatif à la création des centres d'accueil pour demandeurs d'asile (cada), catégorie particulière d'établissements chargés d'accueillir, dans de meilleures conditions matérielles, les seules personnes dont la demande d'asile est en cours d'instruction.

Il convient de rappeler qu'il existe déjà aujourd'hui 270 cada sur l'ensemble du territoire national, représentant 17 500 places (voir carte ci-dessous), contre seulement 10 307 en 2002. Selon les informations transmises à votre rapporteur, le coût journalier d'une place en cada s'élève à 25 euros environ (116), contre 29 euros pour une place obtenue dans le cadre d'un dispositif d'urgence nettement moins adapté (tels que des hôtels souvent surpeuplés et insalubres, comme en témoignent les incendies mortels survenus à Paris pendant l'été 2005).

Faute de statut législatif spécifique pour ces centres, y sont aujourd'hui accueillis tant de véritables demandeurs d'asile que des réfugiés ou des déboutés du droit d'asile (ces deux catégories représentant actuellement 37,5 % des personnes accueillies). Or, les personnes ayant obtenu le statut de réfugié doivent être logées dans les conditions de droit commun (et, par ailleurs, accompagnées en vue de leur insertion dans la société française), tandis que les déboutés du droit d'asile ont vocation à être éloignés.

CAPACITÉS D'ACCUEIL DES CADA AU 31 DÉCEMBRE 2005

Nombre de places de cada

Source : Office français de protection des réfugiés et apatrides (ofpra)

Cette situation explique que, malgré l'augmentation très importante des capacités des cada, seuls 30 à 40 % des demandeurs d'asile puissent y être accueillis - les autres demandeurs d'asile faisant l'objet d'un hébergement d'urgence, notamment dans des hôtels, dans des conditions de sécurité, de dignité et de coût (117) qui ne sont pas satisfaisantes.

Il est d'autant plus difficile d'accueillir sereinement l'ensemble des demandeurs d'asile qu'un véritable « appel d'air » avait été créé par la loi du 11 mai 1998 dite « loi reseda » (118), puisque la demande d'asile a plus que doublé entre 1998 et 2002. Cette augmentation a eu de graves conséquences pour les demandeurs d'asile, puisque le délai moyen d'instruction de leurs dossiers par l'ofpra est passé, pendant cette période, de 142 à 324 jours. Ce n'est que grâce à une politique volontariste menée dès 2003 et confortée par la loi du 10 décembre 2003 relative au droit d'asile que le nombre de nouvelles demandes d'asile déposées a été réduit à 42 541 en 2005 (hors réexamens et mineurs accompagnant) et que le délai d'instruction de celles-ci a été ramené à 108 jours en moyenne (voir tableau ci-dessous).

DÉLAI MOYEN DE TRAITEMENT PAR L'OFPRA

DES PREMIÈRES DEMANDES D'ASILE (119)

Année

Délai moyen

(en jours calendaires)

1998

142

1999

128

2000

169

2001

217

2002

324

2003

258

2004

130

2005

108

Source : Office français de protection des réfugiés et apatrides (ofpra)

Il convient de rappeler que l'ofpra a été, si l'on inclut les réexamens et les mineurs accompagnant, saisie de plus de 59 000 demandes d'asile en 2005, réparties sur l'ensemble du territoire national (voir carte ci-après).

DEMANDES D'ASILE DÉPOSÉES EN 2005

Source : Office français de protection des réfugiés et apatrides (ofpra).

La France reste l'une des premières destinations européennes des demandeurs d'asile, bien que son taux d'accord ne soit pas, en règle générale, supérieur à celui de ces voisins (voir tableau ci-dessous).

DEMANDE D'ASILE ET TAUX D'ACCORD EN 2005

Pays

France

Allemagne

Belgique

Suisse

Nombre de demandes d'asile déposées

42 541

42 908

15 957

10 061

Taux d'accord

8,2 %

6,5 %

14,4 %

11,8 %

Source : Office français de protection des réfugiés et apatrides (ofpra).

Le paragraphe I de cet article vise à compléter la rédaction actuelle de l'article L. 111-2 du code de l'action sociale et des familles, prévoyant actuellement que les étrangers admis dans un centre d'hébergement et de réinsertion sociale (chrs) peuvent bénéficier de l'aide sociale, afin de tenir compte de la création des cada. La loi prévoyant actuellement l'accueil des demandeurs d'asile en chrs où ils peuvent bénéficier de l'aide sociale, le maintien de leurs droits suppose d'étendre cette possibilité aux étrangers accueillis dans les cada.

Le paragraphe II propose une coordination de même nature à l'article L. 111-3-1 du même code, s'agissant de l'acceptation implicite, par le préfet du département concerné, de la demande d'admission à l'aide sociale dans les chrs déposée par l'étranger, après un délai d'un mois ou lorsque la « durée d'accueil prévisible n'excède pas cinq jours ». Il s'agit ici de soumettre au même régime d'acceptation la demande d'admission à l'aide sociale dans les cada, et de supprimer les deux derniers alinéas de l'article, ceux-ci étant actuellement consacrés aux chrs « spécialisés dans l'accueil des demandeurs d'asile et des réfugiés » auxquels le projet de loi entend substituer les cada.

Le paragraphe III a pour objet de compléter l'article L. 121-7 du même code, là encore par coordination avec la création des cada, afin de maintenir pour les demandeurs d'asile accueillis en cada la prise en charge par l'État, au titre de l'aide sociale, des dépenses liées à leur accueil et à leur hébergement, actuellement engagées pour les personnes placées en chrs.

Le paragraphe IV vise à modifier l'article L. 131-2 du même code, afin de soumettre l'admission en cada à la décision du représentant de l'État dans le département, comme cela est déjà prévu actuellement pour les demandeurs d'asile accueillis en chrs.

Le paragraphe V propose de prendre en compte la création des cada en prévoyant à l'article L. 311-9 du même code que les familles de demandeurs d'asile qui y seront accueillies devront bénéficier, comme cela est actuellement prévu dans les chrs, de la recherche d'une « solution évitant (leur) séparation », afin d'« assurer le respect du droit à une vie familiale » de ces personnes.

Le paragraphe VI vise à maintenir pour les demandeurs d'asile, en procédant à deux coordinations à l'article L. 312-1 du même code, le statut d'établissement social ou médico-social des cada (actuellement les chrs) les accueillant, ainsi que l'intervention dans ces centres d'« équipes pluridisciplinaires qualifiées ».

Le paragraphe VII modifie ponctuellement l'article L. 312-5 du même code, afin de confier au préfet de région la responsabilité d'arrêter les schémas régionaux relatifs aux cada.

Il ne s'agit pas ici du simple maintien de l'existant pour les demandeurs d'asile, car les chrs font actuellement partie des établissements faisant l'objet d'un schéma départemental d'organisation sociale et médico-social adopté par le conseil général, en tenant compte d'orientations communiquées par le préfet de département. Tout en s'interrogeant sur la relative complexité du partage des responsabilités proposé au niveau préfectoral - le préfet de région élabore des schémas régionaux pour les cada mais l'admission en cada relève d'une décision du préfet de département -, votre rapporteur estime que le choix de l'échelon régional apparaît ici justifié par la lourdeur de la procédure départementale et par la volonté d'équilibrer la charge d'accueil entre les différents départements d'une même région.

Le paragraphe VIII vise à maintenir pour les cada le droit actuellement applicable, en vertu de l'article L. 313-3 du même code, au sein des chrs, s'agissant de la création, de la transformation ou de l'extension de tels établissements : ces opérations doivent avoir été autorisées conjointement par le président du conseil général et l'« autorité compétente de l'État ». Cette dernière autorité étant actuellement le préfet de département pour les chrs, votre rapporteur estime que la volonté de maintenir le droit existant devra conduire, s'agissant des cada, à confier cette responsabilité au représentant de l'État dans le département, interlocuteur administratif naturel du conseil général, plutôt qu'au préfet de région.

Le paragraphe IX prévoit, à l'article L. 313-9 du même code, que l'habilitation à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale peut être retirée aux cada manquant à leurs obligations légales :

-  en n'accordant pas l'aide sociale demandée par un demandeur d'asile, titulaire du document de séjour requis, et souhaitant être accueilli dans un cada (obligation résultant du nouvel article L. 348-1, voir paragraphe XV)

-  en accueillant des étrangers ne possédant pas le document de séjour requis (interdiction résultant du nouvel article L. 348-1, voir paragraphe XV) ;

-  en continuant à accueillir des personnes dont la demande d'asile a fait l'objet d'une décision définitive, c'est-à-dire des déboutés du droit d'asile ou, au contraire, des réfugiés et des bénéficiaires de la protection subsidiaire n'ayant pas fait l'objet d'une décision exceptionnelle de maintien dans le cada (interdiction résultant du I du nouvel article L. 348-2, voir paragraphe XV).

Votre rapporteur estime que ce retrait est pleinement justifié lorsque de tels manquements ont été constatés dans un cada, et tient à rappeler qu'il ne s'agit pas d'une mesure exceptionnelle. En effet, l'article L. 313-9 prévoit déjà que les autres établissements sociaux ou médicaux-sociaux peuvent se voir retirer leur habilitation à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale en fonction de l'évolution des besoins, lorsque cet accueil représente une charge publique excessive ou disproportionnée au regard des services rendus, ou encore en cas de « méconnaissance d'une disposition substantielle de l'habilitation ou de la convention ».

Il convient en outre de noter qu'en vertu du 2° de ce paragraphe, l'autorité administrative devra notifier au gestionnaire du cada une demande motivée donnant à l'établissement un délai minimum de six mois pour se conformer à ses obligations, comme cela est déjà le cas s'agissant des chrs.

La Commission a adopté deux amendements du rapporteur corrigeant des erreurs de référence (amendements nos 107 et 108).

Le paragraphe X vise à élargir à toute personne de droit public ou privé la gestion des établissements sociaux ou médico-sociaux concernés, alors que l'article L. 313-19 du code de l'action sociale et des familles ne prévoit actuellement que la gestion par une association. Il peut en effet s'avérer utile de confier la gestion d'un cada à une personne morale de droit public, tel qu'un conseil général, ou à une personne morale de droit privé à but lucratif, telle qu'une entreprise. Cette gestion devra, dans tous les cas, être conduite dans respect des obligations résultant de la loi et de la convention signée avec l'État, conformément au nouvel article L. 348-4 (voir paragraphe XV).

Votre rapporteur estime toutefois préférable de faire ici référence aux « personnes morales » de droit public ou privé, les cada n'ayant pas vocation à être gérés par des personnes physiques. Votre commission vous proposera donc un amendement visant à apporter cette précision.

La Commission a adopté un amendement de précision du rapporteur (amendement n° 109).

Les paragraphes XI, XII et XIII visent seulement, afin de tenir compte de la création des cada, à modifier ponctuellement les articles L. 314-4, L. 314-11 et L. 315-7 du code de l'action sociale et des familles, pour aligner leur régime juridique sur celui des chrs, s'agissant respectivement du plafond annuel des dépenses de chaque établissement (fixé en référence à la loi de finances), de la prise en charge par les organismes d'assurance maladie des dépenses de soins paramédicaux dispensés au sein des cada par des professionnels de santé, ou encore de l'éventuelle gestion des cada par des personnes morales de droit public (ces cada ont alors le statut d'établissements publics).

Le paragraphe XIV vise à compléter le premier alinéa de l'article L. 345-1 du code de l'action sociale et des familles, définissant le public accueilli dans les chrs, afin de préciser les conditions d'accueil dans ces centres des personnes bénéficiant en France du droit d'asile.

En effet, cet article ouvre actuellement l'accueil dans les chrs aux personnes « qui connaissent de graves difficultés, notamment économiques, familiales, de logement, de santé ou d'insertion » et doivent donc être aidées « à accéder ou à recouvrer leur autonomie personnelle et sociale ». Il est donc proposé, afin de mieux prendre en compte la situation sociale singulière des personnes ayant obtenu, à l'issue de l'instruction de leur demande d'asile, le statut de réfugié ou le bénéfice de la protection subsidiaire, de prévoir que celles-ci pourront être accueillies dans une catégorie particulière de chrs, portant la dénomination de « centres provisoires d'hébergement ».

Votre rapporteur tient à souligner que le régime juridique de ces centres spécifiques sera en tout point semblable à celui des autres chrs, car la loi ne fixe des règles d'admission et de fonctionnement que pour cette catégorie générale d'établissements. En pratique, la distinction ainsi opérée obéit à la même logique que la création des cada et permettra, à la fois de proposer aux personnes concernées des services adaptés (tenant compte, par exemple, d'éventuelles difficultés linguistiques liées à leur qualité d'étranger) et de connaître plus facilement la situation administrative des personnes accueillies dans chaque type de centre.

Enfin, le paragraphe XV de cet article a pour objet d'insérer au sein du titre IV du livre III du code de l'action sociale et des familles un nouveau chapitre, comprenant quatre articles (L. 348-1 à L. 348-4) précisant les missions et conditions de fonctionnement des cada.



(art. L. 348-1 [nouveau] du code de l'action sociale et des familles)


Éligibilité à l'aide sociale des personnes accueillies en CADA

Cet article vise à déterminer le public susceptible de bénéficier de l'aide sociale dans le cadre de leur accueil en cada. Il prévoit que cette aide sera accordée à tous les demandeurs d'asile en ayant fait la demande, à condition que ceux-ci possèdent l'un des documents provisoires de séjour dont la délivrance est prévue à l'article L. 742-1 du ceseda.

Il convient en effet d'éviter l'accueil au sein des cada d'étrangers dont la demande d'asile a été définitivement rejetée et qui ont, de ce fait, vocation à quitter le territoire national.

M. Étienne Pinte a présenté un amendement ouvrant l'accès des cada aux demandeurs d'asile relevant d'une procédure prioritaire. Le rapporteur, après avoir mis en doute la recevabilité financière de cette proposition, a expliqué que ces personnes avaient vocation à voir leur demande examinée dans de très brefs délais et ne pourraient donc pas raisonnablement être admises dans les cada.

La Commission a alors rejeté cet amendement.



(art. L. 348-2 [nouveau] du code de l'action sociale et des familles)


Missions, conditions de fonctionnement et de financement des CADA

Le paragraphe I de cet article vise à préciser les missions assignées aux cada, ainsi que les conditions dans lesquelles ils peuvent exceptionnellement être autorisés à continuer d'héberger des personnes dont la demande d'asile a été acceptée.

Ses deux premiers alinéas disposent que leur mission fondamentale est d'accueillir et de soutenir, sur les plans social et administratif, les demandeurs d'asile tant que l'instruction de leur demande n'est pas entièrement terminée. A contrario, les cada n'ont à héberger :

-  ni l'étranger qui ne conteste pas la décision rendue par l'ofpra sur sa demande d'asile ;

-  ni l'étranger dont la demande a été jugé, en appel, par la Commission de recours des réfugiés (crr).

En effet, comme votre rapporteur l'a précédemment exposé, ces deux catégories d'étrangers doivent, en principe, faire l'objet d'une mesure d'éloignement en cas de rejet de la demande d'asile, ou d'un hébergement dans les conditions de droit commun en cas d'acceptation de celle-ci.

Votre rapporteur vous proposera également de préciser, par cohérence avec la solution retenue pour le nouvel article L. 348-1, que les cada ont pour mission d'accueillir les seuls demandeurs d'asile qui possèdent l'un des documents de séjour mentionnés à l'article L. 742-1 du ceseda. Pour des raisons matérielles aisément compréhensibles, les demandeurs d'asile provenant d'un pays d'origine sûr, dont l'ofpra peut instruire la demande en l'espace de quelques jours seulement, n'ont donc pas vocation à être accueillis en cada mais dans d'autres structures, au titre de l'urgence.

Le dernier alinéa de ce paragraphe laisse toutefois au pouvoir réglementaire le soin de préciser dans quelles conditions le maintien en cada pourra, « à titre exceptionnel et temporaire », être autorisé pour des personnes ayant obtenu droit d'asile sur le sol français.

En l'absence de précisions sur l'autorité décisionnaire, votre rapporteur estime que l'autorité administrative compétence devrait être celle qui a initialement autorisé l'admission du demandeur en cada, c'est-à-dire le représentant de l'État dans le département. Par ailleurs, votre rapporteur souhaite que ces cas restent rares afin de ne pas dénaturer la mission des cada, qui demeure l'accueil des demandeurs d'asile.

La Commission a rejeté l'amendement de M. Étienne Pinte visant à offrir une formation professionnelle et linguistique aux demandeurs d'asile, le rapporteur ayant estimé qu'il ne semblait guère utile de mettre en place des mesures d'insertion sociale pour des demandeurs d'asile dont le dossier est instruit en l'espace de quelques semaines seulement, la logique voulant que l'on recherche plutôt l'insertion sociale des personnes dont la demande d'asile a été acceptée.

Elle a ensuite adopté un amendement de précision du rapporteur (amendement n° 110).

Le paragraphe II de cet article renvoie, là encore, à un décret en Conseil d'État la détermination des modalités selon lesquelles les cada pourront fonctionner et être financés, tout en retenant le principe d'une contribution personnelle des demandeurs d'asile aux frais engagés pour eux par le cada, étant précisé que cette participation financière doit être proportionnelle à leurs ressources. Votre rapporteur juge légitime une telle contribution, de nature à dissuader les demandes d'asile abusives, motivées notamment par l'existence d'une aide sociale.

La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 111).



(art. L. 348-3 [nouveau] du code de l'action sociale et des familles)


Modalités de gestion des places disponibles en CADA

Le paragraphe I de cet article tend à confier à la personne morale, de droit public ou privé, chargée de la gestion du cada, la décision d'admettre et de faire sortir les personnes de ce centre, après avoir consulté « l'autorité administrative compétente de l'État » - laquelle devait être, dans l'esprit des rédacteurs du projet de loi, le représentant de l'État dans le département.

Votre rapporteur note toutefois qu'en vertu de la rédaction que le paragraphe IV de cet article du projet de loi entend donner à l'article L. 131-2 du code de l'action sociale et des familles, la seule autorité compétente pour décider de l'admission des personnes, en cada comme en chrs, est le représentant de l'État dans le département. Il vous sera donc proposé un amendement de coordination à cet article afin de maintenir cette compétence préfectorale, qui a en outre l'intérêt de permettre à l'État de veiller à la répartition de la charge entre les différents cada.

Le paragraphe II de cet article détermine les modalités de gestion des places entre les différents cada. Il met à la charge des gestionnaires desdits centres une double obligation de déclaration des places disponibles et de transmission d'informations ayant trait à l'identité et à la situation juridique des personnes accueillies :

-  à l'Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (anaem). Celle-ci a en effet vocation à veiller à la qualité de l'accueil de l'ensemble des étrangers en situation régulière sur le sol français, et à s'assurer de l'équilibre de la charge de cet accueil sur l'ensemble du territoire national ;

-  à « l'autorité administrative compétente de l'État », référence qui désignerait ici, en principe, le représentant de l'État dans le département - ce qui serait cohérent compte tenu des compétences qui lui sont attribuées en matière d'admission des étrangers en cada. Toutefois, le Gouvernement a souhaité ne pas exclure un éventuelle intervention, à titre expérimental, du préfet de région dans ce domaine.

Votre rapporteur juge essentiel que soit rapidement créé par l'anaem - en tout état de cause avant la fin de l'année 2006 - un système informatique performant de gestion des places disponibles en cada, car la mise en place de cet outil était initialement prévue avant le 1er mars 2006. À cet égard, on ne peut que déplorer qu'une inertie administrative prolongée ait conduit à différer une amélioration attendue de l'organisation de l'accueil des demandeurs d'asile.

La Commission a rejeté deux amendements de M. Claude Goasguen : le premier remplaçant l'accord nécessaire du gestionnaire du centre pour l'admission en cada par un simple avis ; le second donnant une base législative à l'application informatique de gestion des places en cada.



(art. L. 348-4 [nouveau] du code de l'action sociale et des familles)


Convention entre les CADA et l'État relative à l'aide sociale fournie aux personnes accueillies

Cet article subordonne la possibilité pour les personnes accueillies dans un cada de bénéficier de l'aide sociale à la conclusion d'une convention spécifique entre le cada et l'État, laquelle doit notamment préciser, conformément à une convention-type (dont le contenu sera précisé par voie réglementaire), les conditions de fonctionnement et d'évaluation de l'activité du centre.

Il est essentiel que l'État dispose de réelles garanties sur l'activité des cada, notamment si ceux-ci sont gérés par des personnes morales de droit privé (qu'il s'agisse d'associations ou d'entreprises), et puisse contrôler le respect effectif par ceux-ci de l'interdiction d'accueillir des personnes dont la demande d'asile a été rejetée. Le respect de ces règles est en effet la contrepartie naturelle de l'effort public consenti en leur faveur ; il conditionne, surtout, l'accueil de qualité que la France souhaite fournir aux demandeurs d'asile dans des centres non surchargés.

La Commission a adopté l'article 65 ainsi modifié.

Article 66

Bénéfice de l'allocation temporaire d'attente

Cet article vise à modifier l'article L. 351-9 du code du travail, afin de mieux adapter à la diversité des situations des demandeurs d'asile les règles selon lesquelles le bénéfice d'une allocation temporaire d'attente peut leur être accordé, dès lors qu'ils « satisfont à une condition de ressources ».

Il convient de rappeler qu'une dépense de 112 millions d'euros, correspondant à 41 000 bénéficiaires, a été programmée au titre de l'année 2006 pour l'allocation temporaire d'attente - ce qui correspond à une allocation mensuelle de 228 euros par personne. En vertu de l'article 154 de la loi de finances pour 2006 (120), cette allocation a remplacé l'allocation d'insertion, qui avait bénéficié à 49 000 personnes en 2004 (et 45 000 personnes en 2003).

Le paragraphe I de cet article vise à procéder à deux modifications au paragraphe I de l'article précité, qui exclut actuellement du bénéfice de l'allocation temporaire d'attente les demandeurs d'asile dont le pays est inscrit sur la liste nationale des pays d'origine sûrs, ainsi que les personnes dont l'ofpra a estimé qu'elles ne pouvaient plus prétendre au statut de réfugié au sens de la convention de Genève du 28 juillet 1951 sur les réfugiés (121). Il convient de rappeler que le point 5 du C de l'article 1er de cette convention prévoit que celle-ci cesse d'être applicable à toute personne ayant obtenu le statut de réfugié lorsque « les circonstances à la suite desquelles elle a été reconnue comme réfugiée (ont) cessé d'exister ».

Les deux modifications proposées par le projet de loi sont les suivantes :

-  il ne serait plus précisé que la mise en œuvre des stipulations de l'article précité de la convention de Genève doit être décidée par le conseil d'administration de l'ofpra. Votre rapporteur estime qu'il convient effectivement de ne pas s'immiscer dans le fonctionnement interne de l'ofpra, en déterminant quelles décisions doivent être prises par son conseil d'administration. Il juge toutefois nécessaire que la loi mentionne encore l'autorité dont cette décision doit émaner et vous proposera donc un amendement visant à maintenir ici une référence à l'ofpra ;

-  une exception serait instituée au bénéfice des personnes placées dans une situation humanitaire grave et ayant à ce titre été signalées aux organismes de sécurité sociale par l'ofpra. Ainsi, alors que ces personnes sont en principe exclues du versement de l'allocation temporaire d'attente, les organismes gestionnaires de la Sécurité sociale pourraient décider de la leur accorder à titre dérogatoire, par exemple lorsque le niveau de ressources des personnes concernées ne leur permettrait matériellement pas de survivre dans des conditions conformes à la dignité humaine.

Votre rapporteur estime que de telles exceptions peuvent être légitimes, dès lors qu'elles ne profitent qu'à un nombre limité de personnes, dont la situation doit être appréciée de manière objective et impartiale. Ainsi que l'envisage l'ofpra, il juge légitime, par exemple, d'accorder cette protection exceptionnelle à des femmes, originaires de pays d'Afrique tels que le Mali, risquant en cas de retour dans leur pays d'origine de subir des mutilations graves telles que l'excision. À cet égard, il se félicite de l'instauration d'un double niveau de contrôle (les « cas humanitaires » étant d'abord recensés par l'ofpra, le versement n'étant ensuite accordé que par une décision des organismes de sécurité sociale, chargés par le ministère des Affaires sociales de gérer cette allocation).

La Commission a adopté un amendement présenté par le rapporteur destiné à confirmer le maintien de la compétence de l'ofpra dans la mise en œuvre, s'agissant du versement de l'allocation temporaire d'attente, de l'article 1er de la convention de Genève du 28 juillet 1951 qui stipule que celle-ci cesse d'être applicable à toute personne ayant obtenu le statut de réfugié (amendement n° 112).

Le paragraphe II de cet article vise à modifier le paragraphe II de l'article L. 351-9 du code du travail, afin de limiter à une « période déterminée » le versement de l'allocation temporaire d'attente dont peuvent bénéficier les ressortissants étrangers qui bénéficient de la protection subsidiaire d'un an renouvelable, créée par la loi du 10 décembre 2003 relative au droit d'asile. Il ne s'agit ici que d'une précision logique, dans la mesure où les personnes auxquelles cette forme particulière d'asile a été accordée sur le sol français, sur le fondement de l'article L. 712-1 du ceseda, n'ont pas vocation à y demeurer durablement (122)
- contrairement aux réfugiés, qui obtiennent une carte de résident de dix ans et pour lesquels la durée de versement de l'allocation temporaire d'attente n'est pas nécessairement limitée.

Il procède par ailleurs à une coordination avec l'article 29 du projet de loi, aux termes duquel l'article L. 316-1 du ceseda prévoira la délivrance non plus d'une « autorisation provisoire de séjour », mais d'une « carte de séjour temporaire », portant la mention « vie privée et familiale », aux étrangers déposant plainte contre une personne accusée d'avoir commis à leur encontre des actes de proxénétisme ou d'autres atteintes à la dignité humaine, telles que l'exploitation de la mendicité ou l'esclavagisme (123) (voir article 29).

La Commission a adopté l'article 66 ainsi modifié.

Après l'article 66

La Commission a été saisie de trois amendements présentés par M. Étienne Pinte ayant pour objet, respectivement, d'obliger les préfectures à informer une personne, qui s'est vu refuser l'admission au séjour, de son droit à déposer une demande d'asile, d'attribuer un caractère suspensif au recours porté devant la Commission des recours des réfugiés et d'imposer à cette dernière et à l'ofpra un délai pour se prononcer.

Le rapporteur a estimé que ces dispositions contribueraient paradoxalement, soit à allonger les délais d'examen des demandes les plus fondées aussi bien par l'ofpra que par la Commission de recours des réfugiés et à pénaliser ainsi les dossiers les plus solides, soit à réduire de manière excessive les délais d'examen les dossiers les plus complexes.

La Commission a rejeté ces trois amendements.

TITRE VI

DISPOSITIONS RELATIVES À LA MAÎTRISE DE L'IMMIGRATION OUTRE-MER

Les dispositions du titre VI du projet de loi visent à apporter une réponse rapide et efficace à la situation particulièrement inquiétante de l'immigration outre-mer. Selon le rapport remis par le Gouvernement au Parlement au mois de février dernier sur les orientations de la politique de l'immigration, la population clandestine était estimée, en 2004, à environ 45 000 personnes à Mayotte (soit près de 30 % de la population insulaire), de 30 000 à 35 000 personnes en Guyane et sans doute environ 5 000 en Guadeloupe. S'il est évidemment souhaitable de remédier durablement à la cause profonde de ces flux migratoires en favorisant le développement des pays d'origine de ces personnes, il n'en demeure pas moins indispensable, à plus court terme, de lutter efficacement, dans ces collectivités, contre les infractions aux règles d'entrée et de séjour des étrangers.

Aussi le projet de loi prévoit-il, comme le permettent les articles 73 et 74 de la Constitution, d'adapter à la situation particulière de ces collectivités diverses dispositions législatives, qui concernent essentiellement les conditions de recherche et d'éloignement des étrangers en situation irrégulière, les modalités selon lesquelles les contrôles et vérifications d'identités peuvent être menés, ainsi que la lutte contre les reconnaissances de paternité de complaisance et le travail illégal à Mayotte.

M. René Dosière a souligné qu'aussi bien la mission d'information de la commission des Lois de l'Assemblée nationale sur la situation de l'immigration à Mayotte que la commission d'enquête du Sénat sur l'immigration clandestine avaient relevé les spécificités de l'immigration outre-mer. En conséquence, il a regretté que les dispositions du présent projet de loi se cantonnent au volet répressif des propositions qui avaient été faites dans ce cadre, la seule répression n'étant d'aucune efficacité pour maîtriser l'immigration dans ces collectivités.

S'agissant du cas de Mayotte, il a estimé que, si certaines des dispositions proposées par la mission d'information de la Commission étaient reprises dans le présent projet de loi, celui-ci négligeait l'essentiel, c'est-à-dire la question de l'état civil.

Il a enfin indiqué que le groupe socialiste réservait dans l'immédiat sa position sur les autres dispositions relatives à l'outre-mer.

Rejoignant les propos de M. René Dosière, M. Jean-Christophe Lagarde a regretté, pour sa part, que la question de l'immigration outre-mer ne fasse pas l'objet d'un texte spécifique et plus complet, comme cela avait pu être envisagé lorsque la mission d'information précitée avait été constituée.

Le Président Philippe Houillon a salué les travaux de la mission et la contribution qu'ils avaient apportée au présent projet de loi et a relevé qu'à défaut de la présentation d'un texte spécifique, les opportunités ouvertes par l'ordre du jour devaient être saisies.

Chapitre Ier

Dispositions relatives à l'entrée et au séjour des étrangers outre-mer

Article 67

(art. L. 514-2 [nouveau] du code de l'entrée et du séjour des étrangers
et du droit d'asile)


Extension de l'application en Guadeloupe des délais dérogatoires
de mise à exécution des mesures de reconduite à la frontière

Cet article vise à étendre temporairement à l'ensemble de la Guadeloupe la procédure dérogatoire de mise à exécution des mesures de reconduite à la frontière, déjà applicable en Guyane et sur la commune guadeloupéenne de Saint-Martin.

Le paragraphe I a pour objet de mettre l'intitulé du chapitre IV du livre V du ceseda, actuellement consacré aux « dispositions propres à la Guyane et à la commune de Saint-Martin (Guadeloupe) », en conformité avec l'élargissement à l'ensemble de la Guadeloupe des dispositions que comporte actuellement son unique article (L. 514-1), tel qu'il résultera du paragraphe II. Il est donc logiquement proposé que cet intitulé vise, plus généralement, la Guyane et la Guadeloupe.

Le paragraphe II vise à insérer au sein de ce chapitre, un nouvel article L. 514-2 rendant applicable aux autres communes guadeloupéennes les dispositions prévues à l'article L. 514-1, et ce pendant les cinq années suivant l'entrée en vigueur de la loi relative à l'immigration et à l'intégration.

Il convient de rappeler que la disposition (124) prévoyant que les recours dirigés contre les arrêtés de reconduite à la frontière en suspendent l'exécution, n'est pas applicable en Guyane et sur une partie de la Guadeloupe (125). Ainsi, l'étranger faisant l'objet d'une telle décision est éloigné même s'il la défère au tribunal administratif, à moins qu'il n'ait assorti, avec succès, son recours d'une demande de suspension. Cette dérogation, géographiquement limitée, à la procédure de droit commun applicable aux reconduites à la frontière a été introduite par la loi du 11 mai 1998 dite « reseda », afin de tenir compte de la pression migratoire exceptionnelle à laquelle ces espaces étaient soumis.

Son extension temporaire à l'ensemble de la Guadeloupe est aujourd'hui justifiée par la dégradation, au cours des dernières années, des conditions dans lesquelles les reconduites peuvent être effectuées. Ainsi, depuis 2001, le développement de l'immigration clandestine a conduit à accroître de plus de 50 % le nombre d'arrêtés de reconduite à la frontière pris en Guadeloupe. Dans le même temps, le nombre de recours dirigés contre ceux-ci a été multiplié par six, sans que le nombre d'annulations contentieuses augmente sensiblement (voir tableau ci-après).

EXÉCUTION DES ARRÊTÉS DE RECONDUITE À LA FRONTIÈRE

EN GUADELOUPE DEPUIS 2001

Année

2001

2002

2003

2004

2005

(chiffres au 30
sept. 2005)

Nombre d'arrêtés pris

694

796

1 033

1 191

1 159

Nombre d'arrêtés exécutés

684

745

987

1 053

951

Nombre de recours contentieux

20

53

90

124

118

Nombre d'annulations contentieuses

13

23

33

14

18

Source : Ministère de l'Outre-mer

Votre rapporteur approuve pleinement la mesure proposée, qui devrait permettre d'éviter qu'un nombre excessif de recours infondés n'entrave l'exécution des mesures d'éloignement décidées en Guadeloupe. La recherche d'efficacité dans la lutte contre les infractions aux règles d'entrée et de séjour des étrangers conduit ici légitimement à adapter la loi nationale à la situation particulière d'un département d'outre-mer, comme le permet l'article 73 de la Constitution. Cette même logique pragmatique devra conduire à établir un bilan de cette expérience, après cinq années d'application, ce qui pourrait conduire, si la pression migratoire et le nombre de recours se sont alors rapprochés des statistiques nationales, au rétablissement de la procédure de droit commun.

La Commission a rejeté un amendement de suppression présenté par M. Patrick Braouezec.

Puis, elle a adopté l'article 67 sans modification.

Article 68

Extension au Venezuela des pays vers lesquels les équipages de certains navires de pêche peuvent être éloignés d'office

Cet article vise à modifier ponctuellement l'article L. 532-1 du ceseda, afin d'étendre au Venezuela la liste des pays vers lesquels « l'équipage d'un navire se livrant à des activités de pêche illicite » peut être éloigné d'office de Guyane.

L'article précité permet actuellement en Guyane de procéder à cet éloignement dans un délai de 48 heures, avec l'accord des intéressés, lorsque l'administration française a contraint leur navire de se rendre à terre, à condition qu'il s'agisse de ressortissants du Brésil, du Surinam ou du Guyana. Depuis son introduction par la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure, cette mesure, qui ne peut être mise en œuvre qu'aux frais de l'État, a démontré son efficacité dans la prévention des entrées clandestines sur le territoire guyanais : pour la seule année 2005, les équipages de 35 navires de pêches arraisonnés ont ainsi été reconduits.

Or, depuis 2003, plusieurs navires vénézuéliens pêchant sans licence dans la zone économique exclusive française, au large des côtes guyanaises, ont été arraisonnés. Il semble donc utile de compléter la liste déjà établie afin d'autoriser l'administration à éloigner d'office vers le Venezuela les équipages de tels navires.

La Commission a adopté l'article 68 sans modification.

Article 69

(art. L. 561-2 du code d'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile)


Extension du champ d'application des mesures d'éloignement prononcées dans les collectivités d'outre-mer

Cet article vise à modifier l'article L. 561-2 du ceseda, afin d'étendre à l'ensemble du territoire national le champ d'application des mesures d'éloignement décidées à Mayotte, en Polynésie française, ainsi que dans les îles Wallis et Futuna.

En vertu de la rédaction actuelle de l'article précité, l'application à tout le territoire français des décisions de reconduite à la frontière, d'expulsion ou d'interdiction du territoire n'est prévue, lorsqu'elles ont été prises outre-mer, que pour la Nouvelle-Calédonie. Dans ces conditions, si l'application du droit commun aux départements d'outre-mer (dom) conduit à donner une portée nationale aux mesures d'éloignement qui y sont décidées, il n'en est pas de même dans les collectivités d'outre-mer (com), faute de disposition législative spécifique (126). Cette situation est d'autant plus absurde qu'à l'inverse, les mesures d'éloignement prononcées en métropole ou dans les dom s'appliquent dans les com.

Il n'est pas vraisemblable que les autorités de la République, en décidant dans une com l'éloignement d'un étranger en situation irrégulière, puissent souhaiter que celui-ci séjourne en métropole ou dans une autre collectivité territoriale outre-mer. Il est au contraire certain, à titre d'exemple, que les Comoriens en situation irrégulière dont l'éloignement est décidé à Mayotte n'ont, en principe, pas vocation à gagner l'île de La Réunion - alors même que tel est, de fait, fréquemment leur objectif en raison du niveau de vie plus élevé de ce dom. Dès lors, il est évidemment souhaitable de rendre applicable à l'ensemble du territoire national les mesures d'éloignement décidées à Mayotte, en Polynésie française et dans les îles Wallis et Futuna, ce qui découle naturellement de la pleine appartenance de ces îles à la République.

La Commission a adopté l'article 69 sans modification.

Article 70

(art. L. 611-11 [nouveau] du code d'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile et art. 10-2 [nouveau] de l'ordonnance n° 2000-373 du 26 avril 2000
relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers à Mayotte)


Extension en Guyane, à la Guadeloupe et à Mayotte
des dispositions relatives à la visite sommaire et à l'immobilisation
pour contrôle des véhicules terrestres

Cet article vise à modifier les dispositions régissant l'entrée et le séjour des étrangers en Guyane, en Guadeloupe et à Mayotte pour autoriser plus largement la visite sommaire des véhicules terrestres, ainsi que leur immobilisation provisoire durant la recherche des infractions aux règles d'entrée et de séjour des étrangers.

Son paragraphe I vise à compléter l'article L. 611-10 du ceseda, autorisant actuellement la visite sommaire et l'immobilisation provisoire des véhicules terrestres en Guyane dans les zones situées à moins de vingt kilomètres des frontières terrestres, dans le cadre de la recherche d'infractions aux règles d'entrée et de séjour des étrangers, afin d'étendre ces facultés aux portions de la route nationale 2 traversant les communes de Saint-Georges de l'Oyapock et de Régina (voir carte ci-après).

CARTE DE LA GUYANE

Source : ministère de l'Outre-mer

Cette modification permettra aux forces de l'ordre d'améliorer l'efficacité des contrôles effectués en Guyane sur 60 kilomètres de routes supplémentaires, ce qui représente environ 10 % du réseau routier guyanais. Elle vise à répondre à l'accroissement sensible de l'immigration clandestine dans l'est de la Guyane depuis l'ouverture de la route nationale 2 jusqu'à l'Oyapock, fleuve délimitant la frontière entre la France et le Brésil et sur lequel devrait être prochainement construit un pont. Ainsi, au cours des neuf premiers mois de l'année 2005, le nombre d'étrangers en situation irrégulière interpellés par la brigade de gendarmerie de Régina a crû de 6 % par rapport à 2004, et celui de la brigade de Saint-Georges de l'Oyapock de 89 % (127). L'aggravation de la pression migratoire dans cette zone résulte essentiellement de l'achèvement de l'unique axe routier reliant la France au Brésil, qui permet aujourd'hui de rejoindre Cayenne depuis le Brésil en 3 heures de route (contre 3 jours de marche et de pirogue auparavant) (128).

Il convient de rappeler que les articles L. 611-8 et L. 611-9 du ceseda
- dont l'article L. 611-10 relatif à la Guyane est dérivé - autorisent les officiers de police judiciaire, dans la zone située à moins de vingt kilomètres des frontières terrestres de la France avec les États parties à la convention signée à Schengen le 19 juin 1990
 (129), à visiter les véhicules terrestres (sauf s'il s'agit de voitures particulières) et à immobiliser ceux-ci le temps strictement nécessaire à la recherche et au constat des infractions, sans que cette durée puisse excéder quatre heures.

Dans sa décision n° 97-389 DC du 22 avril 1997, le Conseil constitutionnel avait admis l'extension de ces dispositions à la Guyane, en remarquant qu'elle visait à « prendre en compte (sa) situation particulière (...) en matière de circulation internationale des personnes », tout en respectant le principe d'égalité et l'équilibre exigé « entre les nécessités de l'ordre public et la sauvegarde de la liberté individuelle ». Compte tenu du caractère limité de la nouvelle extension proposée et de son rapport direct avec l'aggravation de l'immigration clandestine dans les zones concernées, votre rapporteur estime que la disposition proposée s'inscrit sans difficulté dans le cadre des adaptations législatives auxquelles le législateur peut procéder dans un dom en vertu de l'article 73 de la Constitution.

Le paragraphe II de cet article s'inscrit dans la même logique s'agissant d'un autre dom confronté à une immigration clandestine particulièrement forte, en prévoyant la création d'un nouvel article L. 611-11 du ceseda. Il vise en effet à étendre à certaines zones de la Guadeloupe l'application des articles L. 611-8 et L. 611-9, relatifs à la visite sommaire et à l'immobilisation provisoire des véhicules terrestres pour y rechercher la présence d'immigrés en situation irrégulière.

Ces zones devraient couvrir la bande de terre située à moins d'un kilomètre du littoral, où accostent les embarcations clandestines (130), ainsi que les routes nationales 1 et 4, qui sont les plus fréquemment empruntées par les étrangers en situation irrégulière (voir carte ci-après).

carte de la guadeloupe

Source : ministère de l'Outre-mer

Votre rapporteur estime que le renforcement des contrôles menés par les forces de l'ordre à la fois sur ces routes et le long du littoral est de nature à favoriser l'interpellation d'un plus grand nombre d'étrangers en situation irrégulière, parce que le littoral constitue pour les immigrés clandestins le principal point d'entrée en Guadeloupe du fait de l'insularité de ce département, et que l'utilisation du réseau routier permet à ceux-ci de rejoindre les zones urbanisées (131).

L'extension de ces contrôles à 189 kilomètres de routes, représentant environ 58 % du réseau routier de ce dom, bien que substantielle, ne devrait pas soulever de difficulté constitutionnelle particulière dès lors qu'elle vise à remédier à une situation de l'immigration clairement dégradée dans ce département, d'autant qu'il est prévu de n'autoriser ces contrôles qu'au cours des cinq années suivant la publication de la loi, une évaluation de la mesure devant ensuite décider de son maintien ou de sa suppression. Dans ces conditions, votre rapporteur approuve la mesure proposée, qui renforcera efficacement les moyens dont disposent les forces de l'ordre pour interpeller les étrangers en situation irrégulière en Guadeloupe, sans porter pour autant une atteinte excessive aux libertés individuelles sur ce territoire.

Le paragraphe III de cet article a pour objet de compléter le titre Ier de l'ordonnance n° 2000-373 du 26 avril 2000 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers à Mayotte par un nouvel article 10-2, afin d'y accorder aux forces de l'ordre, dans des zones déterminées, des pouvoirs semblables à ceux que le paragraphe II prévoit pour la Guadeloupe. La rédaction retenue constitue la reprise des dispositions des articles L. 611-8 et L. 611-9 du ceseda (à l'exception de celles relatives aux portions autoroutières, qui n'existent pas à Mayotte). Le caractère temporaire de ces dérogations, là encore prévues pour une durée de cinq ans à compter de la publication de la loi, devrait compenser leur étendue au regard du réseau routier mahorais - la zone retenue, couvrant une bande de terre située à moins d'un kilomètre du littoral mahorais, comprend 84,4 % du réseau routier insulaire (voir carte ci-après).

CARTE DE MAYOTTE

Source : ministère de l'Outre-mer

Votre rapporteur est tout à fait convaincu de l'intérêt de cette mesure pour la recherche et l'interpellation des immigrés clandestins, qui représentent déjà le tiers de la population de Mayotte, qu'ils rejoignent presque exclusivement par voie maritime. Il ne doute pas de la constitutionnalité de cette disposition, compte tenu des tensions sociales et du risque avéré de troubles à l'ordre public engendrés à Mayotte du fait de l'immigration clandestine. La mesure retenue est bien en rapport avec une situation particulière à Mayotte, puisque parmi les véhicules terrestres contrôlés à Mayotte par les forces de l'ordre, 535 étaient impliqués dans le transport d'étrangers en situation irrégulière en 2005 (contre seulement 120 en 2000). Enfin, à la différence de la Guyane et de la Guadeloupe, le statut de cette collectivité territoriale, qui relève de l'article 74 de la Constitution, autorise des dérogations importantes au droit commun en matière de police des étrangers, d'autant que ce domaine est déjà régi à Mayotte par des dispositions spécifiques (132).

Votre rapporteur remarque toutefois qu'il pourrait être opportun, par coordination avec l'article 79 du projet de loi, qui porte de quatre à huit heures la durée maximale de rétention des étrangers soumis à une vérification d'identité à Mayotte, d'y autoriser les forces de l'ordre à immobiliser pour une durée maximale de huit heures (plutôt que quatre heures) les véhicules suspectés de transport d'étrangers en situation irrégulière. En effet, le caractère irrégulier de leur séjour peut effectivement appeler une vérification d'identité, ce qui explique en métropole l'alignement des deux délais.

La Commission a adopté un amendement du rapporteur allongeant de quatre à huit heures la durée maximale d'immobilisation des véhicules faisant l'objet d'une visite sommaire à Mayotte, par coordination avec l'allongement prévu à l'article 79 de la durée maximale des vérifications d'identité, lui-même issu des propositions de la mission d'information précitée (amendement n° 113).

Puis, elle a adopté l'article 70 ainsi modifié.

Article 71

(art. L. 622-10 [nouveau] du code d'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile et art. 29-3 [nouveau] de l'ordonnance n° 2000-373 du 26 avril 2000 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers à Mayotte)


Destruction des embarcations fluviales utilisées par les étrangers
en situation irrégulière en Guyane - Immobilisation durable des véhicules terrestres utilisés pour le transport d'étrangers en situation irrégulière
en Guyane, en Guadeloupe et à Mayotte

Cet article vise à adapter les règles d'entrée et de séjour des étrangers applicables en Guyane, en Guadeloupe et à Mayotte, afin d'autoriser, d'une part, la destruction des embarcations fluviales utilisées en Guyane par des étrangers en situation irrégulière et, d'autre part, l'immobilisation durable des véhicules terrestres utilisés dans ces trois collectivités territoriales pour le transport d'étrangers en situation irrégulière.

Le paragraphe I de cet article prévoit de compléter le chapitre II du livre VI du ceseda, relatif à l'aide à l'entrée et au séjour irréguliers, par un nouvel article L. 622-10, aux termes duquel le Procureur de la République pourrait ordonner en Guyane la destruction des embarcations fluviales non immatriculées ayant servi à faciliter l'entrée, la circulation ou le séjour irrégulier d'un étranger. Il convient de rappeler que cette dernière infraction est punie d'une peine de cinq ans d'emprisonnement et d'une amende de 30 000 euros en vertu de l'article L. 622-1 du même code.

Afin d'encadrer cette procédure dérogeant au droit commun et de ne procéder qu'à des destructions légitimes, le projet de loi, outre l'intervention du Procureur de la République, subordonne celles-ci à une double condition :

-  ladite infraction doit avoir été constatée par procès verbal, ce qui devrait conduire les forces de l'ordre impliquées sur le terrain à communiquer celui-ci au Procureur de la République (verbalement si aucune communication écrite immédiate n'est possible avec la zone d'intervention) ;

-  que la destruction ne doit avoir lieu qu'à condition qu'il n'existe aucun autre procédé « raisonnablement envisageable » permettant d'éviter que ladite infraction ne se reproduise à l'avenir. Votre rapporteur s'est interrogé sur la portée pratique de cette formule, bien qu'elle constitue la transposition d'une disposition introduite à l'article 140 du code minier par la loi n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 d'orientation et de programmation pour la justice, ce texte ayant fait l'objet de la décision du Conseil constitutionnel n° 2002-461 DC du 29 août 2002. La destruction pourrait en réalité intervenir lorsque les forces de l'ordre ne sont matériellement pas en mesure de confisquer le bien et d'en assurer la surveillance, ce qui sera le plus souvent le cas en Guyane du fait de la géographie particulière de ce dom, dont 95 % de la superficie est couverte par la forêt amazonienne. Ainsi, la frontière avec le Surinam et le Brésil est longue de près de 3 000 kilomètres, dont la plus grande partie, située en forêt dense, est limitée par les fleuves Maroni (sur 680 kilomètres) et Oyapock (sur 370 kilomètres). Dans les zones forestières reculées, il est évident que la gendarmerie nationale ne sera pas en mesure de transporter sur de longues distances les pirogues interceptées.

Cette disposition répond donc bien à une nécessité pratique pour les forces de l'ordre en Guyane. Sa constitutionnalité devrait être assurée, car l'atteinte portée à la propriété privée sera motivée par des nécessités impérieuses de sécurité publique et décidée par l'autorité judiciaire, gardienne de ce droit. Par ailleurs, cette disposition met en œuvre la faculté d'adaptation des dispositions législatives reconnue au législateur par l'article 73 de la Constitution s'agissant des dom, pour tenir compte des « caractéristiques et contraintes particulières de ces collectivités ». La situation particulière de la Guyane en matière d'infractions fluviales aux règles d'entrée et de séjour des étrangers est avérée, puisqu'en l'espace de cinq ans, le nombre d'infractions relevées par les brigades de gendarmerie le long du fleuve Oyapock a été presque multiplié par dix, passant de 71 en 2000 à 602 en 2004 (635 à la date du 30 septembre 2005).

Par ailleurs, le paragraphe II du nouvel article L. 622-10 du ceseda, propose d'autoriser, en Guadeloupe et en Guyane, le Procureur de la République à ordonner, dans des conditions similaires (133), l'immobilisation des véhicules terrestres impliqués dans le même type d'infractions. L'atteinte portée à la propriété privée sera ici plus limitée, puisque l'immobilisation ne résultera pas d'une destruction mais de la « neutralisation de tout moyen indispensable au fonctionnement du véhicule », c'est-à-dire, par exemple, du retrait d'une pièce du moteur, ce qui n'est nullement irréversible (une décision juridictionnelle pourra mettre fin à l'immobilisation du véhicule).

Cette mesure s'avérera utile dans ces dom lorsque la mise en fourrière des véhicules concernée sera impossible - il convient à cet égard de rappeler qu'en Guyane, seules les villes de Cayenne et de Saint-Laurent du Maroni disposent d'une fourrière. Elle permettra, en outre, de pénaliser financièrement les transporteurs habituels d'immigrés clandestins, qui seront ainsi privés du moyen de commettre ce délit. S'agissant de la Guadeloupe, votre rapporteur remarque que le nombre d'interpellations d'étrangers en situation irrégulière impliquant un véhicule a constamment augmenté au cours des cinq dernières années, passant de 102 en 2000 à 165 en 2004 (122 à la date du 30 septembre 2005). Là encore, la mesure proposée vise donc à prendre en compte les « caractéristiques et contraintes particulières » de ces dom, comme le permet l'article 73 de la Constitution.

Le paragraphe II de cet article procède à la même modification s'agissant de l'immobilisation durable des véhicules terrestres à Mayotte et introduit, à cet effet, un nouvel article 29-3 au sein de l'ordonnance n° 2000-373 du 26 avril 2000 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers à Mayotte. Cette mesure sera d'autant plus utile à Mayotte que la progression du nombre de véhicules impliqués dans le transport d'étrangers en situation irrégulière y est particulièrement sensible depuis 2000 : alors que seuls 120 véhicules étaient impliqués en 2000, 260 l'étaient en 2002, ce nombre atteignant 440 en 2004 (et 535 à la date du 30 septembre 2005).

La Commission a adopté l'article 71 sans modification.

Après l'article 71

La Commission a rejeté l'amendement n° 30 de Mme Gabrielle Louis-Carabin étendant aux reconnaissances de paternité frauduleuses les sanctions pénales applicables en cas de mariage de complaisance.

Article 72

(art. L. 831-2 du code du travail)


Limitation géographique de l'autorisation de travail accordée aux étrangers dans les départements d'outre-mer

Cet article propose une nouvelle rédaction de l'article 831-2 du code du travail, destinée à soumettre à une limitation géographique l'autorisation de travail accordée à certains étrangers dans les départements d'outre-mer (dom).

L'article précité permet actuellement la délivrance d'une carte de résident valant autorisation de travail pour un étranger et précise, par ailleurs, que ce titre de séjour autorise celui-ci à travailler comme salarié dans le dom de délivrance.

La modification envisagée consiste à préciser que l'autorisation de travail accordée à l'étranger par le biais d'une carte de résident ou d'une cst portant la mention : « vie privée et familiale » n'est valable que sur le territoire du dom dans lequel elle a été donnée.

Votre rapporteur estime que cette restriction explicite de la portée territoriale de telles autorisations de travail est de nature à réduire l'attractivité des dom pour la main d'œuvre étrangère, en dissuadant les éventuels candidats à l'immigration clandestine souhaitant, une fois l'autorisation de travail accordée, gagner la métropole pour y exercer une activité salariée.

La Commission a adopté un amendement de cohérence du rapporteur (amendement n° 114), puis l'article 72 ainsi modifié.

Après l'article 72

La Commission a rejeté l'amendement n° 32 de Mme Gabrielle Louis-Carabin mettant, dans les départements d'outre-mer, à la charge de l'homme ayant reconnu un enfant dans le seul but de faciliter l'obtention de titres de séjour ou la nationalité française les frais de maternité de la mère étrangère qui se trouve en situation irrégulière.

Elle a également rejeté l'amendement n° 34 du même auteur appliquant ce dispositif aux seuls départements de la Guadeloupe et de la Guyane.

Chapitre II

Dispositions modifiant le code civil et dispositions applicables aux reconnaissances de paternité à Mayotte

Avant l'article 73

La Commission a rejeté l'amendement n° 2 de M. Dominique Tian étendant le chapitre II du titre VI du projet de loi à la Guyane.

Article 73

Participation aux frais médicaux du père ayant reconnu un enfant naturel né à Mayotte d'une mère étrangère

Cet article vise à adapter ponctuellement la législation spécifique applicable à Mayotte en matière de sécurité sociale à la situation migratoire particulière de cette collectivité d'outre-mer (com). Il prévoit en effet la participation aux frais médicaux exposés au Centre hospitalier de Mayotte des pères ayant reconnu un enfant naturel né à Mayotte d'une mère étrangère en situation irrégulière. Il convient en effet de rappeler que le nombre de reconnaissances de paternité enregistrées à Mayotte est passé de 882 en 2001 à 4 146 en 2004.

L'article 19 de l'ordonnance n° 96-1122 du 20 décembre 1996 relative à l'amélioration de la santé publique à Mayotte prévoit actuellement que les enfants mineurs, légitimes ou naturels, d'une personne affiliée au régime d'assurance-maladie de la collectivité de Mayotte, sont « considérés comme ayants droit de l'affilié ». Cette qualité leur donne droit, en vertu de l'article 20 de la même ordonnance, à la couverture et au « paiement direct de l'intégralité des frais d'hospitalisation et de consultation externe exposés dans l'établissement public de santé de Mayotte ». En revanche, les étrangers en situation irrégulière, qui ne peuvent pas être affiliés à ce régime d'assurance maladie (contrairement aux étrangers en situation régulière), ne bénéficient pas de la gratuité des soins : en pratique, ces derniers sont tenus au paiement d'une somme forfaitaire, s'élevant notamment à 300 euros pour une hospitalisation en gynécologie-obstétrique, et à 10 euros pour 10 jours de soins pour les consultations et les médicaments proposés dans les 19 dispensaires de l'île.

La majorité des femmes étrangères en situation irrégulière venues accoucher à la maternité de Mamoudzou, où elles représentent environ 70 % des naissances, acquittent la somme qui leur est demandée (sans doute grâce à des solidarité familiales et communautaires) (134). Prenant acte de l'impossibilité de subordonner la délivrance des soins ou d'actes de naissance au paiement effectif de cette contribution, le projet de loi propose d'obtenir systématiquement remise des sommes dues lorsque l'enfant né à la maternité de Mamoudzou fait l'objet d'une reconnaissance de paternité, même si le Procureur de la République a été saisi de l'enregistrement de celle-ci au titre de la nouvelle procédure prévue aux articles 2291-1 à 2291-4 du code civil (voir article 75). Pour ce faire, il dispose que, dans un tel cas, par dérogation aux règles de prise en charge précédemment exposées issues de l'ordonnance du 20 décembre 1996, la mère et le père présumé de l'enfant seront solidairement tenus de régler l'ensemble des frais engagés par le Centre hospitalier de Mayotte. Dès lors, si la mère n'a pas été en mesure de payer le forfait dû pour son accouchement, la somme correspondante pourra être réclamée au père, dont l'identité et le lieu de résidence seront connus grâce à l'acte de naissance de l'enfant.

La mise en place d'une telle mesure jouera certainement un rôle psychologique et pédagogique utile pour mieux dissuader les auteurs de reconnaissances de paternité abusives, dont le comportement répréhensible contribue à aggraver la situation de l'immigration clandestine sur l'île. En effet, la possibilité d'obtenir immédiatement pour son enfant la nationalité française en lui « achetant » un père constitue une motivation importante pour les femmes comoriennes candidates au départ pour Mayotte. Toutefois, il est à craindre qu'un tel dispositif ne soit rapidement contourné par les filières d'immigration clandestine à Mayotte, les pères de complaisance réclamant aux mères « acheteuses » une somme accrue du montant qui leur est demandé par le Centre hospitalier de Mayotte. Il convient également de signaler que les femmes en situation irrégulière venant accoucher à Mayotte y restent, en règle générale, moins de vingt-quatre heures, la reconnaissance de paternité n'ayant lieu que dans un second temps ; dans ces conditions, le Centre hospitalier de Mayotte ne disposera pas aisément des informations requises pour obtenir de ce père le remboursement des dépenses précédemment engagées pour l'accouchement de la femme non solvable (135).

Votre rapporteur reste toutefois persuadé que, si un réel effort de transmission des informations entre les administrations concernées est mené, l'ajustement proposé ne pourra que contribuer à mieux dissuader les flux d'immigration clandestine en direction de Mayotte.

La Commission a adopté l'article 73 sans modification.

Article 74

Modalités de reconnaissance d'un enfant naturel
par le père soumis au statut civil de droit local à Mayotte

Cet article a pour objet de compléter l'article 3 de l'ordonnance n° 2000-218 du 8 mars 2000 fixant les règles de détermination des nom et prénoms des personnes de statut civil de droit local applicable à Mayotte, afin de soumettre aux règles du code civil plutôt qu'au droit local les reconnaissances de paternité effectuées par la voie de la « dation de nom » lorsque la mère est étrangère.

Il convient de rappeler qu'en vertu de l'article 75 de la Constitution, « les citoyens de la République qui n'ont pas le statut civil de droit commun (...) conservent leur statut personnel tant qu'ils n'y ont pas renoncé ». Or, à Mayotte, plus de 90 % de la population relève, encore aujourd'hui, d'un statut personnel inspiré du droit coranique, ce qui a, notamment en raison de certaines pratiques contestables de la justice cadiale (136), contribué à la grande désorganisation de l'état civil insulaire.

L'article 3 de l'ordonnance précitée du 8 mars 2000 prévoit actuellement, pour la détermination du nom et du prénom de l'enfant de droit local, l'application d'une procédure particulière, dite de la « dation de nom ». Selon celle-ci, « celui qui se présente comme le père » peut déclarer devant l'officier d'état civil vouloir donner son propre nom à un enfant naturel (qui, à défaut, porte le nom de sa mère), ce qui « emporte reconnaissance et établissement de la filiation paternelle ». Cette procédure, qui connaît à Mayotte un développement très important depuis plusieurs années (le nombre de dations de nom effectuées dans ce cadre est passé de 107 en 2001 à 427 en 2005), semble donner lieu à de nombreuses reconnaissances abusives de paternité.

Il est donc proposé de mieux encadrer cette procédure en distinguant :

-  d'une part, la situation où le père et la mère relèvent du droit local, ce qui suppose qu'ils aient tous deux la nationalité française, soient nés à Mayotte et de confession musulmane. Dans ce cas, la procédure actuelle de la dation de nom est maintenue, puisqu'il n'existe pas d'enjeu relatif à l'accès à la nationalité pour l'enfant naturel (qui serait français en l'absence de reconnaissance) ;

-  d'autre part, la situation où l'un des deux parents au moins ne relève pas du droit local, ce qui sera le cas si la mère est étrangère. Dans ce cas, la filiation devra être établie selon les règles du code civil applicables à Mayotte (137). Il est également précisé que la filiation ainsi établie produira « les mêmes effets » que ceux prévus par le code civil : cette mention vise à éviter l'application des effets de l'ordonnance précitée du 8 mars 2000, qui conduiraient à soumettre l'enfant au statut personnel de droit local. L'enfant issu d'un couple mixte sera, au contraire, soumis au statut civil de droit commun.

Votre rapporteur estime que la clarification ainsi opérée, qui permettra de soumettre les reconnaissances d'enfants issus de couple mixtes au nouveau dispositif de contrôle prévu à l'article 75 du projet de loi, est particulièrement salutaire à Mayotte, compte tenu de la confusion juridique à laquelle a longtemps conduit l'existence d'une dualité d'états civils dans cette collectivité.

La Commission a adopté un amendement présenté par le rapporteur destiné à lever une ambiguïté rédactionnelle en précisant que lorsque l'un des deux parents ne relève pas du droit local, la filiation obéit aux règles du code civil (amendement n° 115).

Puis, elle a adopté l'article 74 ainsi modifié.

Article 75

(art. 2291, art. 2291-1 à 2291-4 [nouveaux] du code civil)


Procédure d'opposition du procureur de la République aux reconnaissances d'enfants présumées frauduleuses à Mayotte

Cet article vise à modifier les dispositions du code civil applicables à Mayotte en matière de filiation, afin de renforcer l'encadrement des reconnaissances d'enfants enregistrées dans cette collectivité d'outre-mer (com), en particulier en permettant au Procureur de la République de s'y opposer à l'enregistrement d'une reconnaissance présumée frauduleuse.

Le paragraphe I de cet article effectue une simple coordination à l'ancien article 2287 du code civil, destinée à tenir compte des modifications résultant de la nouvelle rédaction de l'article 2291 du même code, issue du paragraphe III de cet article. Il n'y a plus lieu de préciser à l'article 2287 du code civil, s'agissant des règles de filiation et d'état civil, que les articles 57, 62 et 316 du même code s'appliquent à Mayotte, dès lors que l'article 2291 de celui-ci doit préciser qu'il n'en est ainsi que sous les réserves prévues aux articles 2291-1 à 2291-4, relatives à la nouvelle procédure d'opposition à l'enregistrement des reconnaissances d'enfant, propre à Mayotte.

On remarquera qu'en vertu de l'ordonnance n° 2006-346 du 23 mars 2006 relative aux sûretés, l'ancien article 2287 du code civil est aujourd'hui devenu l'article 2492 de ce code, ce qui appelle un amendement de coordination.

La Commission a adopté un amendement du rapporteur corrigeant une erreur de référence (amendement n° 116).

Le paragraphe II vise à abroger l'ancien article 2289 du code civil, qui prévoyait qu'à Mayotte, le délai pendant lequel la déclaration d'un enfant pouvait être effectuée auprès de l'officier de l'état civil du lieu de naissance s'élevait à quinze jours. La suppression de cette disposition spécifique conduira donc à l'application à Mayotte du droit commun en la matière, ce qui ramènera le délai à trois jours à compter de la naissance de l'enfant. Cette modification, proposée par la mission d'information sur la situation de l'immigration à Mayotte de votre commission, permettra de réduire la durée, anormalement longue à Mayotte, pendant laquelle une reconnaissance de complaisance peut être préparée.

Là encore, on remarquera qu'en vertu de l'ordonnance n° 2006-346 du 23 mars 2006 relative aux sûretés, l'ancien article 2289 du code civil est aujourd'hui devenu l'article 2494 de ce code, ce qui appelle un amendement de coordination.

La Commission a adopté un amendement du rapporteur corrigeant une erreur de référence (amendement n° 117).

Le paragraphe III a pour objet de mettre en place à Mayotte une nouvelle procédure, par laquelle le Procureur de la République pourra s'opposer à l'enregistrement d'une reconnaissance d'enfant présumée frauduleuse.

La mise en place de cette procédure spécifique vise à tenir compte de l'explosion, à Mayotte du nombre de reconnaissances de paternité (voir tableau ci-après) qui, sur une île où plus de 70 % des naissances sont le fait de fait de femmes en situation irrégulière, est l'expression de nombreuses fraudes. L'attrait exercé par cette procédure sur les femmes en situation irrégulière, très majoritairement originaires de l'Union des Comores, s'explique par son impact immédiat sur leur situation juridique et celle de leur enfant : ce dernier acquiert la nationalité française dès sa reconnaissance par un Français, protégeant de ce fait la mère contre toute mesure d'éloignement (sauf en cas de trouble à l'ordre public). En pratique, de nombreuses femmes comoriennes parviennent donc à obtenir d'un Français, rémunéré en conséquence, qu'il procède à la reconnaissance d'un enfant qui n'est nullement le sien et qu'il n'a pas l'intention d'élever.

Nombre d'actes de reconnaissance d'enfant

enregistrés à Mayotte depuis 2001

Année

Nombre de
reconnaissances enregistrées

2001

882

2002

2 981

2003

4 081

2004

4 146

2005

5 423

Sources : Préfecture de Mayotte et ministère de l'Outre-mer

La constitutionnalité de la mise en place de cette nouvelle procédure, là encore souhaitée par la mission d'information sur la situation de l'immigration à Mayotte, mérite certes un examen attentif. En effet, le droit de la nationalité, qui est au cœur de la souveraineté nationale, par nature indivisible, fait partie des matières législatives pour lesquelles la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte a prévu l'application du droit commun ; la création de dérogations territoriales excessives dans ce domaine appellerait vraisemblablement une censure constitutionnelle, comme le notait le rapport de la mission précitée.

Votre rapporteur estime que tel n'est pas le cas, en revanche, de la procédure proposée à cet article. En effet, celle-ci vise seulement à renforcer le contrôle exercé par l'autorité judiciaire sur l'enregistrement de reconnaissances qui restent, par ailleurs, soumises au droit commun actuel.

La Commission a adopté un amendement du rapporteur corrigeant une erreur de référence (amendement n° 118).



(art. L. 229-1 [nouveau] du code civil)


Coordination

Cet article vise à rendre applicable à Mayotte les articles 57 (relatif à l'établissement des actes de naissances), 62 (relatif à l'établissement des actes de reconnaissance d'enfants naturels) et 316 du code civil (relatif à l'action en désaveu de paternité), sous réserve des nouvelles dispositions introduites pour mettre en place, dans cette collectivité, la procédure d'opposition à l'enregistrement des reconnaissances de paternité. La saisine du procureur de la République par l'officier d'état civil confronté à une reconnaissance d'enfant d'apparence frauduleuse peut en effet modifier les conditions dans lesquelles ces actes peuvent être habituellement établis (voir infra).

La Commission a adopté un amendement du rapporteur corrigeant une erreur de référence (amendement n° 119).



(art. L. 2291-1 [nouveau] du code civil)


Saisine et décision rendue par le procureur de la République

Cet article - dont la rédaction est, comme celle des suivants, directement inspirée de l'article 3 du projet de loi relatif au contrôle de la validité des mariages, adopté en première lecture par l'Assemblée nationale le 22 mars 2006 - vise à préciser les conditions dans lesquelles le procureur de la République pourra être saisi de la reconnaissance suspecte d'un enfant et décider, le cas échéant après un sursis, de s'opposer à son enregistrement.

Son premier alinéa dispose que la saisine du parquet devra être effectuée par l'officier d'état civil chargé d'enregistrer une reconnaissance d'enfant d'apparence frauduleuse. Il ne s'agit donc pas d'une simple faculté mais d'une obligation pour l'officier d'état civil qui constate l'existence d'« indices sérieux » de fraude, sans avoir toutefois à les apprécier lui-même.

Il précise également que les « parents » intéressés doivent être informés de cette saisine par l'officier d'état civil, ce qui semble effectivement indispensable compte tenu des conséquences juridiques éventuelles de cette procédure pour ceux-ci. Votre rapporteur estime qu'il serait plus cohérent ici de ne pas faire référence aux « parents » mais seulement à « l'auteur de la reconnaissance », le lien de parenté n'étant pas ici établi (et la mère pouvant l'être par ce dernier). Par ailleurs, il note que le délai dans lequel le procureur de la République doit être saisi et les intéressés avertis de cette saisine n'est pas précisé. Sans qu'une mention législative soit indispensable, il serait souhaitable que cette saisine et cette information soient réalisées « le plus rapidement possible », comme le prévoit une circulaire du ministère de la Justice datée du 2 mai 2005 s'agissant de la lutte contre les mariages simulés ou arrangés.

Il convient de rappeler que la reconnaissance d'un enfant est l'acte juridique par lequel un homme ou une femme déclare sa paternité ou sa maternité et s'engage à assumer les conséquences légales de la filiation ainsi établie (138). Toute reconnaissance mensongère, c'est-à-dire souscrite par son auteur alors qu'il sait ne pas être le père biologique de l'enfant, n'est pas frauduleuse. Seule la reconnaissance souscrite par une personne qui n'a pas l'intention d'assurer ses obligations parentales envers l'enfant et cherche uniquement à faire bénéficier autrui (en l'occurrence, la mère) d'un avantage lié à la qualité de parent d'un Français (tel que l'obtention d'un titre de séjour ou l'acquisition de la nationalité française) est frauduleuse.

Selon les informations communiquées à votre rapporteur par le ministère de la Justice, le caractère frauduleux d'une reconnaissance pourra être apprécié par le parquet, à l'issue de l'enquête (voir infra), à partir d'indices inspirés de ceux qui ont été dégagés par la jurisprudence en matière de mariages de complaisance. Il pourrait s'agir des aveux de la mère ou de l'auteur de la reconnaissance, de l'existence d'une contrepartie financière, de la multiplicité des reconnaissances souscrites par un même auteur, ou encore de l'absence de communauté de vie ou d'« investissement » affectif et éducatif à l'égard de l'enfant. Votre rapporteur juge en revanche plus incertaine l'éventuelle utilisation d'indices tels qu'une faible différence d'âge entre l'enfant et l'auteur de la reconnaissance, une rencontre de ce dernier avec la mère après la naissance de l'enfant, ou encore l'impossibilité de l'auteur de la reconnaissance à procréer du fait de son âge (par exemple en cas d'andropause manifeste), car ils permettraient seulement de mettre en évidence une absence de lien biologique, c'est-à-dire le caractère mensonger de la reconnaissance (139).

À l'inverse, le recours à des tests génétiques à la seule initiative de l'auteur de la reconnaissance souhaitant prouver sa bonne foi (et à ses frais) pourrait être utile pour écourter la procédure, car l'existence d'un lien biologique entre celui-ci et l'enfant, attestant du caractère non mensonger de la reconnaissance, prouve a fortiori que cette dernière n'est pas frauduleuse. Selon les informations réunies par votre rapporteur à partir de sources concordantes, le Centre hospitalier de Mayotte ne dispose d'installations lui permettant d'effectuer lui-même de tels tests, ce qui est regrettable. Les prélèvements ne peuvent actuellement qu'être envoyés en métropole, pour un coût total compris entre 400 et 500 euros par test.

Le deuxième alinéa de cet article prévoit qu'à l'issue d'un délai maximal de quinze jours à compter de sa saisine, le procureur de la République doit prendre l'une des décisions suivantes :

-  s'il a pu, dans ce délai, disposer d'éléments suffisants pour juger de la sincérité de la reconnaissance, il doit accepter que la reconnaissance soit enregistrée (ou mentionnée en marge de l'acte de naissance (140)) ou, au contraire, s'y opposer ;

-  s'il ne dispose pas de ces éléments, il doit décider qu'il est sursis à l'enregistrement pendant le temps nécessaire à la réalisation d'une enquête.

Votre rapporteur estime que la brièveté du délai ainsi institué est de nature à rassurer rapidement les auteurs de reconnaissance capables de prouver rapidement leur bonne foi - sans que la charge de la preuve leur incombe, puisqu'il revient au procureur de la République de mettre en évidence le défaut de sincérité. Par ailleurs, en vertu de l'article 2291-2 (voir infra), l'opposition décidée sans sursis sera portée à la connaissance de l'officier de l'état civil et des intéressés, ce qui est indispensable compte tenu de la gravité de cette décision.

Le troisième alinéa vise à limiter la durée maximale de ce sursis. Celle-ci s'élèvera à un mois, à moins qu'une décision spécialement motivée n'ait renouvelé ce sursis pour un autre mois (ces durées étant doublées en cas d'enquête à l'étranger, afin de tenir compte des difficultés rencontrées par l'autorité diplomatique ou consulaire pour obtenir certaines informations administratives). Il convient en effet d'éviter que les familles concernées ne soient placées, pendant une durée excessive, dans une situation d'incertitude quant à la situation juridique de l'enfant. Afin de guider l'action de l'officier d'état civil et de permettre à l'auteur de la reconnaissance de faire valoir ses arguments, il est également prévu que ceux-ci sont informés de la décision du parquet de surseoir à l'enregistrement (et, le cas échéant, de prolonger ce sursis).

Le quatrième alinéa précise que la décision prise par le procureur de la République à l'issue de l'enquête, d'accepter l'enregistrement de la reconnaissance ou de s'y opposer, doit être motivée et portée à la connaissance tant des intéressés que de l'officier d'état civil, ce qui est, là encore, indispensable compte tenu des conséquences importantes de cette décision sur la situation juridique des personnes et la tenue des registres d'état civil.

Le cinquième alinéa prévoit que l'auteur de la reconnaissance pourra contester devant le juge d'instance (en première instance - le tribunal se prononçant alors dans un délai de dix jours - et, le cas échéant, en appel) les décisions du parquet relatives au sursis, ce qui peut légitimement être dans l'intérêt des personnes concernées. Le délai pendant lequel cette contestation peut être effectuée n'étant pas ici précisé, celle-ci pourra avoir lieu à tout moment pendant la durée du sursis.

La Commission a adopté un amendement du rapporteur rectifiant une erreur matérielle, apportant diverses précisions et clarifiant la rédaction de cet article (amendement n° 120).



(art. L. 2291-2 [nouveau] du code civil)


Forme et conséquences de l'opposition du procureur de la République

Cet article dresse la liste détaillée des indications devant figurer dans l'acte d'opposition à l'enregistrement d'une reconnaissance. Il prévoit notamment, en son deuxième alinéa, le cas particulier de l'opposition faite à l'enregistrement d'une reconnaissance prénatale - il convient de rappeler que la reconnaissance faite avant la naissance d'un enfant est valable à condition que l'enfant concerné soit déjà conçu (ce qui suppose de s'en remettre aux déclarations de l'auteur) et, dans un deuxième temps, que l'enfant naisse vivant et viable (141).

Les informations devant être inscrites sur l'acte (relatives notamment à l'identité des personnes et au motif de l'opposition) sont du même ordre que celles requises dans le cadre de la procédure d'opposition à un mariage (en vertu des articles 176 et suivants du code civil).

Il vous est proposé par amendement d'améliorer la rédaction de cet article. Par ailleurs, on remarquera qu'en l'état actuel du droit, l'amende prévue, au dernier alinéa, pour sanctionner l'officier d'état civil enregistrant une reconnaissance à laquelle il est fait opposition, ne s'élève qu'à 4,5 euros. Ce montant fort peu dissuasif, résultant de l'article 68 du code civil, devrait toutefois être porté à 3 000 euros du fait d'un amendement de votre commission, tendant à insérer un article additionnel après l'article 63 du projet de loi.

La Commission a adopté un amendement de précision du rapporteur, rectifiant une erreur matérielle et clarifiant la rédaction de cet article (amendement n° 121).



(art. L. 2291-3 [nouveau] du code civil)


Mainlevée de l'opposition du procureur de la République

Par parallélisme avec le dernier alinéa de l'article 2291-1 s'agissant de la contestation du sursis, les deux premiers alinéas de cet article prévoient que l'auteur de la reconnaissance pourra demander la levée de l'opposition au juge d'instance, qui devra, là aussi, statuer dans un délai de dix jours (délai également applicable en cas d'appel).

Le dernier alinéa de cet article, dont la rédaction devra être améliorée, prévoit que les décisions rendues par défaut (c'est-à-dire en dernier ressort et lorsque le défendeur ne comparaît pas) qui rejettent les oppositions à reconnaissance, ne sont pas susceptibles d'opposition. Il convient en effet de mettre un terme à la procédure judiciaire dans un tel cas, le fait que l'administration n'ait pas obtenu gain de cause devant naturellement conduire à l'enregistrement de la reconnaissance.

La Commission a adopté un amendement de précision du rapporteur, rectifiant une erreur matérielle et clarifiant la rédaction de cet article (amendement n° 122).



(art. L. 2291-4 [nouveau] du code civil)


Établissement de l'acte de naissance de l'enfant
dont la reconnaissance est contestée

Cet article précise que l'acte de naissance de l'enfant ne doit pas mentionner sa reconnaissance lorsque celle-ci n'a pas été effectuée après la déclaration de naissance (mais avant ou pendant celle-ci) et fait l'objet d'une contestation par le procureur de la République. Cette précision vise à prévenir l'apparition de mentions inutiles en marge de l'acte de naissance, qui peut conduire à rendre celui-ci peu lisible.

Afin de tenir compte des articles insérés dans le code civil du fait de l'entrée en vigueur de l'ordonnance n° 2006-346 du 23 mars 2006 relative aux sûretés, votre commission vous proposera une nouvelle numérotation (2499-1 à 2499-5) des cinq articles qu'il est proposé de créer au sein du code civil.

La Commission a adopté un amendement de précision du rapporteur, rectifiant une erreur matérielle et clarifiant la rédaction de cet article (amendement n° 123).

Après que M. René Dosière eut fait observer qu'il n'était pas inintéressant de constater que le Parlement soit obligé de clarifier la rédaction du projet gouvernemental, la Commission a adopté l'article 75 ainsi modifié.

Article 76

Peines encourues par les auteurs de reconnaissances frauduleuses
d'enfants à Mayotte

Cet article vise à modifier le paragraphe I de l'article 29-1 de l'ordonnance n° 2000-373 du 26 avril 2000 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers à Mayotte, afin d'étendre aux auteurs de reconnaissances d'enfants abusives les sanctions déjà applicables en cas de mariage de complaisance destiné à acquérir un titre de séjour ou la nationalité française. Il constitue donc le prolongement répressif de l'article 75 du projet de loi s'agissant de la lutte contre les reconnaissances de paternité de complaisance qui, à Mayotte, connaissent une forte croissance et amènent un grand nombre d'enfants à acquérir immédiatement la nationalité française (142).

Le premier alinéa du paragraphe I de l'article 29-1 de l'ordonnance précitée prévoit actuellement une peine de 5 ans d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende à l'encontre des personnes se mariant à Mayotte dans le seul but d'obtenir un titre de séjour ou d'acquérir (ou de faire acquérir) la nationalité française.

Le de cet article vise à compléter cet alinéa pour sanctionner des mêmes peines les reconnaissances d'enfants effectuées à Mayotte dans le même objectif (obtention d'un titre de séjour ou acquisition de la nationalité française), ou destinées à obtenir « le bénéfice d'une protection contre l'éloignement ». Il convient en effet de rappeler que l'étranger parent d'un enfant français mineur - ce qui sera le cas d'une mère en situation irrégulière dès lors qu'elle obtient d'un Français qu'il reconnaisse son enfant -, s'il contribue à son éducation et à son entretien, ne peut pas faire l'objet d'une mesure d'éloignement, sauf s'il représente une menace pour l'ordre public.

Le a pour objet de modifier le deuxième alinéa du même paragraphe pour étendre l'application de ces peines à l'organisation ou à la tentative d'organisation de la reconnaissance d'un enfant ayant cette même finalité, comme cela est actuellement le cas pour l'organisation ou la tentative d'organisation de mariages de complaisance. Il convient de souligner qu'en vertu du troisième alinéa de ce paragraphe, les peines encourues par les auteurs de ces infractions sont portées à 10 ans d'emprisonnement et 750 000 euros d'amende « lorsque l'infraction est commise en bande organisée ». L'extension aux reconnaissances abusives des sanctions déjà applicables en cas de mariage de complaisance devrait donc permettre de lutter efficacement contre les filières structurées d'immigration clandestine qui se sont progressivement constituées à Mayotte, où elles ont abouti à l'apparition d'un véritable commerce des reconnaissances de paternité.

Votre rapporteur remarque que la nécessité de mieux dissuader l'immigration clandestine à Mayotte, dont l'acquisition de la nationalité française est une cause importante, peut ici conduire à modifier assez librement, conformément au principe de spécialité législative auquel sont soumises les collectivités d'outre-mer (com), des dispositions qui, en matière de police des étrangers, dérogent déjà au droit commun à Mayotte. Il juge tout à fait approprié, pour mieux dissuader l'immigration clandestine à Mayotte, d'y étendre aux reconnaissances abusives d'enfants les sanctions déjà applicables dans le cadre de la lutte contre les mariages de complaisance.

La Commission a adopté l'article 76 sans modification.

Après l'article 76

La Commission a rejeté l'amendement n° 3 de M. Dominique Tian visant à étendre à la Guyane la procédure d'opposition aux reconnaissances abusives de paternité, que le projet de loi réserve à Mayotte.

Chapitre III

Dispositions modifiant le code du travail
de la collectivité départementale de Mayotte

Article 77

Application des dispositions du code du travail
de la collectivité départementale de Mayotte aux employés de maison - Modalités d'accès aux locaux habités lors des enquêtes préliminaires
et des contrôles du respect du droit du travail

Cet article prévoit de modifier plusieurs articles du code du travail de la collectivité départementale de Mayotte, afin de faciliter la lutte contre le travail clandestin qui, sur ce territoire, a pris des proportions considérables. Comme l'a appris sur place, au mois de décembre 2005, la mission d'information sur la situation de l'immigration à Mayotte de votre commission, l'utilisation d'étrangers en situation irrégulière s'est progressivement banalisée dans de nombreux secteurs de l'économie, tels que l'agriculture, l'emploi de maison ou les bâtiments et travaux publics. Le projet de loi vise à donner une traduction législative aux propositions formulées par cette mission pour accroître l'efficacité de la lutte menée sur le terrain par les agents publics contre ce phénomène.

Le paragraphe I de cet article tend à abroger l'article L. 610-6 du code du travail de Mayotte, qui exclut aujourd'hui les employés de maison de l'application des dispositions du livre VI de ce code, consacrées au contrôle du respect du droit du travail.

Cette exception, qui visait, lors de l'élaboration de ce code, à prendre en compte l'existence d'une pratique coutumière consistant à employer du personnel de maison non déclaré, apparaît aujourd'hui injustifiable. Elle ne permet pas de lutter efficacement contre le travail illégal, dont l'existence stimule les flux d'immigration clandestine dirigés vers Mayotte, car elle suppose une saisine du juge pénal par les employés eux-mêmes - ce qui n'est évidemment pas réaliste s'agissant d'étrangers en situation irrégulière. Ces derniers, qui peuvent être soumis par leur employeur à une menace d'éloignement en cas de signalement à l'administration, effectuent leurs travaux dans des conditions matérielles souvent très rudimentaires, pour une rémunération dérisoire.

Votre rapporteur, attaché au respect du droit sur l'ensemble du territoire national, y compris dans les com, approuve donc l'extension à ces personnes des modalités de contrôle du droit du travail applicables aux autres professions.

Le paragraphe II vise à tirer les conséquences de cette extension en adaptant l'article L. 610-6 du même code, dont le deuxième alinéa prévoit actuellement que les inspecteurs et contrôleurs du travail peuvent accéder aux « locaux où les travailleurs à domicile effectuent les travaux qui leur sont confiés ». Il est proposé de préciser ici que ces agents peuvent également pénétrer dans les locaux où les employés de maison exercent leur activité professionnelle, le code du travail de Mayotte distinguant cette catégorie particulière de salariés de celle des travailleurs à domicile. Il n'est pas prévu, en revanche, de modifier le troisième alinéa de l'article L. 610-6, subordonnant l'entrée des inspecteurs dans des locaux habités à l'autorisation préalable des personnes les occupant ; cette limitation très importante apportée aux opérations d'inspection résulte en effet de la volonté de prendre en compte l'exigence constitutionnelle de protection du domicile et de la vie privée des personnes.

Le paragraphe III a pour objet de compléter l'article L. 610-11 du même code afin d'autoriser les officiers de police judiciaire à accéder au domicile, même habité, où les salariés (143), travailleurs indépendants ou employeurs exercent leur activité professionnelle, à y perquisitionner et à y saisir des pièces à conviction, dès lors qu'ils y ont été autorisés par l'autorité judiciaire. L'intervention de cette dernière, gardienne des libertés individuelles, est en effet requise pour une telle intrusion dans des domiciles et, partant, dans la vie privée des personnes. Il est ainsi prévu que ces visites domiciliaires soient subordonnées à une ordonnance rendue par le président du tribunal de première instance de Mayotte (144) sur réquisitions du Procureur de la République. L'absence de précision relative aux horaires pendant lesquels ces opérations pourront être effectuées conduira à l'application, sur ce point, des règles de droit commun.

Il est, en outre, précisé que ces visites domiciliaires doivent être effectuées dans le cadre des enquêtes préliminaires diligentées pour rechercher et constater des infractions telles que le travail dissimulé (visé à l'article L. 312-1 du code du travail de Mayotte) ou l'emploi d'un « étranger non muni du titre l'autorisant à exercer une activité salariée à Mayotte » (visé à l'article L. 330-5 du même code). La finalité de ces visites est donc bien de mettre en évidence des situations d'emploi clandestin sur le sol mahorais, afin d'ouvrir la voie à une condamnation judiciaire des auteurs de ces infractions, qu'il s'agisse des salariés ou des employeurs.

Votre rapporteur estime que cette disposition, qui apporte toutes les garanties constitutionnelles requises dans le cadre des opérations de recherche de travail illégal, devrait être complétée par une aggravation des amendes administratives pouvant être infligées aux employeurs, comme le suggère le rapport de la mission d'information sur la situation de l'immigration à Mayotte, rendu public par votre commission le 8 mars dernier. Ces sanctions constituent en effet un instrument particulièrement utile pour sanctionner rapidement les employeurs de travailleurs clandestins, sans avoir recours à des procédures judiciaires beaucoup plus lourdes et lentes. Toutefois, elles sont aujourd'hui trop peu dissuasives du fait de leur faible montant, qui équivaut actuellement à environ 360 euros et pourrait être porté à plusieurs milliers d'euros.

La Commission a adopté un amendement du rapporteur portant le montant maximum des amendes administratives pouvant être infligées par le préfet de Mayotte aux employeurs de travailleurs illégaux de 100 à 1 000 fois le montant horaire du salaire minimum interprofessionnel garanti (smig) en vigueur à Mayotte, le rapporteur ayant indiqué que ces amendes étaient actuellement plafonnées à 360 euros environ, ce qui n'était pas dissuasif (amendement n° 124).

Puis, la Commission a adopté l'article 77 ainsi modifié.

Chapitre IV

Dispositions modifiant le code de procédure pénale

Article 78

Assouplissement temporaire des modalités de contrôle de l'identité des personnes en Guadeloupe et à Mayotte

Cet article a pour objet d'introduire deux nouvelles dérogations territoriales à l'article 78-2 du code de procédure pénale, afin d'assouplir temporairement les modalités de contrôle de l'identité des personnes en Guadeloupe et à Mayotte.

En vertu de l'article précité, les services de police judiciaire ne peuvent, dans le cas général, contrôler l'identité d'une personne que si celle-ci a « commis ou tenté de commettre une infraction », ou « se prépare à commettre un crime ou un délit », ou encore dans le cadre d'une enquête, de recherches ordonnées par l'autorité judiciaire ou « pour prévenir une atteinte à l'ordre public ». Ces opérations sont placées sous le contrôle de l'autorité judiciaire, qui exige en principe que « des éléments objectifs déduits de circonstances extérieures à la personne même de l'intéressé soient de nature à faire paraître sa qualité d'étranger » (145). Dans le même esprit, le Conseil constitutionnel a rappelé en 1993 que « la pratique de contrôles d'identité généralisés et discrétionnaires serait incompatible avec le respect de la liberté individuelle » et que « s'il est loisible au législateur de prévoir que le contrôle d'identité d'une personne peut ne pas être lié à son comportement, il demeure que l'autorité concernée doit justifier, dans tous les cas, des circonstances particulières établissant le risque d'atteinte à l'ordre public qui a motivé le contrôle » (146).

Le Conseil constitutionnel a toutefois admis la constitutionnalité de la création, à l'article 78-2 du code de procédure pénale, de dérogations géographiquement limitées à ces règles générales. Ainsi, les contrôles d'identité peuvent être pratiqués, sans justification particulière, sur toute personne à moins de vingt kilomètres de la frontière de la France avec les États parties à la convention signée à Schengen le 19 juin 1990. De même, en Guyane, de tels contrôles peuvent être pratiqués à moins de vingt kilomètres des frontières terrestres ou du littoral, ainsi qu'à moins de cinq kilomètres de la route nationale 2 sur la commune de Regina. Cette mesure, qui couvre une zone dans laquelle réside près de 98 % de la population guyanaise, a été jugée constitutionnelle par la décision n° 97-389 DC du 22 avril 1997, qui a rappelé qu'« il appartient au législateur d'assurer la conciliation entre, d'une part, l'exercice des libertés constitutionnellement garanties et, d'autre part, les besoins de la prévention d'atteintes à l'ordre public et de la recherche des auteurs d'infraction », et a considéré que la dérogation instituée était justifiée compte tenu de « la situation particulière du département de la Guyane au regard de l'immigration clandestine ».

Il est proposé, conformément à cette jurisprudence et pour tenir compte de la pression migratoire très importante à laquelle ces collectivités sont confrontées, d'autoriser de tels contrôles d'identité :

-  en Guadeloupe, à moins d'un kilomètre du littoral ou des routes nationales 1 (sur le territoire des communes de Basse-Terre, Gourbeyre et Trois-Rivières) et 4 (sur le territoire des communes de Gosier, Sainte-Anne et Saint-François) ;

-  à Mayotte, à moins d'un kilomètre du littoral (voir cartes à l'article 70).

Les zones ainsi délimitées, qui sont celles où la pression migratoire est la plus forte dans les deux collectivités (notamment du fait du débarquement de nombreuses embarcations clandestines le long du littoral), regroupent 88 % de la population mahoraise et 73 % de la population guadeloupéenne, proportions bien inférieures à celles déjà admises pour la Guyane. Elles sont, comme l'exige la jurisprudence constitutionnelle de 1997 déjà citée, « précisément définies dans leur nature et leur étendue » (147), ce qui explique que soient apportées dans le corps même de la loi des précisions (relatives aux routes et aux communes concernées, ainsi qu'aux distances retenues) qui sont, ordinairement, d'ordre réglementaire. À cet égard, votre rapporteur juge prudent, s'agissant de Mayotte, de ne pas avoir assoupli les modalités des contrôles d'identité sur l'ensemble de l'île, bien qu'une telle mesure aurait été légitimée par l'ampleur de l'immigration clandestine dans cette collectivité et compte tenu du risque d'apparition de zones d'habitat illégal dans les communes du centre de l'île.

Ces dérogations géographiquement ciblées apparaissent pleinement justifiées au regard des proportions prises par l'immigration clandestine sur ces îles (les étrangers en situation irrégulière représentent actuellement près du tiers de la population totale de Mayotte), qui appellent un renforcement des contrôles policiers menés sur place pour identifier les auteurs d'infraction aux règles d'entrée et de séjour des étrangers. Elles ne remettent nullement en cause le contrôle du juge judiciaire et pourront être expérimentées pendant cinq ans, avant qu'une évaluation ne décide de leur prolongation ou, au contraire, de leur abrogation.

Aussi votre rapporteur vous invite-t-il à soutenir cette mesure, qui permettra d'intensifier la lutte contre l'immigration clandestine en Guadeloupe et à Mayotte, sans porter atteinte à la règle de proportionnalité entre les impératifs de sécurité publique et les exigences de préservation de la liberté individuelle.

La Commission a adopté l'article 78 sans modification.

Article 79

Délai de rétention des personnes soumises
à une vérification d'identité applicable à Mayotte

Cet article vise à modifier ponctuellement l'article 78-3 du code de procédure pénale, relatif aux modalités selon lesquelles un individu n'ayant pas justifié son identité lors d'un contrôle policier peut faire l'objet d'une vérification d'identité, afin de porter de quatre à huit heures à compter du contrôle d'identité la durée maximale de la rétention de la personne dont l'identité doit être établie.

La mise en place de cette dérogation limitée vise à prendre en compte à la fois les difficultés particulières d'établissement de l'identité des personnes à Mayotte (du fait du mauvais état des registres d'état civil et des problèmes techniques de communication rencontrés par les services de sécurité) et les contraintes géographiques spécifiques de cette île (routes longues et sinueuses, simples pistes parfois, pour rejoindre le centre de rétention administrative depuis le sud de l'île).

Cet allongement a été préconisé par la mission d'information sur la situation de l'immigration à Mayotte de votre commission, avertie sur place, au mois de décembre 2005, par la police aux frontières (paf) des difficultés liées au temps de transport requis pour atteindre Mamoudzou depuis certaines parties du territoire mahorais ou depuis l'arraisonnement en mer des embarcations des clandestins (dénommées localement kwassa-kwassa). Dès lors que la dérogation ainsi instituée est effectivement justifiée par les contraintes particulières de cette collectivité, et ne porte pas une atteinte disproportionnée aux libertés individuelles des personnes concernées, votre rapporteur estime que sa conformité à la Constitution est assurée. Cette modification, de nature à faciliter l'identification d'étrangers en situation irrégulière qui, à Mayotte, par leur nombre et leur mauvaise acceptation, constituent aujourd'hui une menace pour l'ordre public, devrait donc être approuvée sans réserve par la représentation nationale.

La Commission a adopté l'article 79 sans modification.

Après l'article 79

La Commission a été saisie de l'amendement n° 35 de Mme Christine Boutin imposant au Gouvernement d'établir un rapport au Parlement sur la question du codéveloppement des populations. Le rapporteur ayant précisé qu'une telle disposition était déjà prévue au dixième alinéa de l'article L. 111-10 du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile, la Commission a rejeté cet amendement.

Chapitre V

Dispositions finales

Article 80

Entrée en vigueur des dispositions relatives
aux reconnaissances de paternité à Mayotte

Cet article vise à renvoyer au 1er juillet 2006 la date de l'entrée en vigueur des dispositions des articles 73 à 76 du projet de loi, qui en constituent le chapitre II du titre VI (relatif à la lutte contre les reconnaissances de paternité abusives). Ce choix paraît pertinent, dès lors que la réforme du code civil relative à la filiation, résultant de l'ordonnance n° 2005-759 du 4 juillet 2005 portant réforme de la filiation, doit entrer en vigueur, elle aussi, le 1er juillet 2006.

La Commission a adopté l'article 80 sans modification.

Article 81

Entrée en vigueur de l'obligation de produire un visa de long séjour pour obtenir une carte de séjour temporaire

L'article 2 institue une obligation d'obtenir un visa pour une durée supérieure à trois mois comme condition de la délivrance d'une carte de séjour temporaire ou d'une carte « compétences et talents ». Cette obligation est reprise au 20 de l'article 28 en ce qui concerne le cas particulier des conjoints de Français.

Ces dispositions seront applicables aux demandes de titre de séjour déposées en préfecture à partir du premier mois suivant la publication de la loi.

La Commission a adopté cet article sans modification.

Article 82

Entrée en vigueur de l'article 44

L'article 44 du projet de loi déclasse les dispositions législatives fixant le régime de l'appel des jugements sur les arrêtés de reconduite à la frontière. Désormais, le régime de l'appel sera défini dans la partie réglementaire du ceseda. Cependant, afin de permettre la poursuite de ce droit essentiel de la défense que constitue la possibilité de faire appel d'une décision juridictionnelle, cette disposition ne doit pas entrer en vigueur avant la publication du décret fixant les modalités de l'appel des jugements sur les aprf. Il est par ailleurs préciser que ce décret devra intervenir avant le 1er juillet 2007.

La Commission a adopté cet article sans modification.

Article additionnel après l'article 82

Entrée en vigueur des 2° et 3° de l'article 36

La Commission a adopté un amendement présenté par le rapporteur (amendement n° 125) fixant la date d'entrée en vigueur des nouvelles dispositions relatives à l'obligation de quitter le territoire français à la date de publication du décret en Conseil d'État modifiant le code de justice administrative et au plus tard le 1er juillet 2007.

Article 83

Adaptation par ordonnance des dispositions de la loi dans les collectivités d'outre-mer et les Terres australes et antarctiques françaises

Cet article a pour objet d'autoriser le Gouvernement, conformément à l'article 38 de la Constitution, à prendre par ordonnance les mesures nécessaires à l'application des dispositions de ce projet de loi dans les com, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises (taaf). Cette formule, courante s'agissant du droit de l'outre-mer, vise à éviter l'inscription à l'ordre du jour des assemblées parlementaires de textes d'une grande technicité, dont les enjeux politiques ne seraient pas aisément perceptibles.

Seules les dispositions des titres Ier à V du projet de loi sont ici visées, ce qui est logique puisque celles du titre VI constituent déjà des adaptations législatives ciblées sur certaines collectivité ultramarines.

Conformément aux statuts auxquels sont soumis la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française, les îles Wallis et Futuna et Mayotte, il est prévu que les organes délibérants de chacune de ces collectivités seront consultés sur les projets d'ordonnance, ce qui permettra d'y privilégier une approche consensuelle des questions d'immigration.

Les délais prévus pour l'élaboration de ces ordonnances et le dépôt devant le Parlement du projet de loi les ratifiant, qui s'élèvent respectivement à 6 et 18 mois suivant la publication de la loi, sont d'une durée raisonnable et conforme aux usages dans ce domaine.

La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 126) et l'article 83 ainsi modifié.

Article 84

Ratification d'ordonnances relatives aux conditions d'entrée et de séjour
des étrangers et au droit d'asile

Cet article vise à ratifier trois ordonnances ayant trait à la codification des dispositions relatives à l'entrée et au séjour des étrangers et à l'adaptation de ces règles à la situation particulière de l'immigration dans chaque com, en Nouvelle Calédonie et dans les taaf.

Ainsi, l'ordonnance n° 2004-1248 du 24 novembre 2004 relative à la partie l&eacut