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le 9 mai 2006
N° 3070
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
DOUZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 3 mai 2006
AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES, DE L'ENVIRONNEMENT ET DU TERRITOIRE SUR LE PROJET DE LOI, adopté par le Sénat, sur l'eau et les milieux aquatiques (n° 2276 2e rect.),
PAR M. André FLAJOLET,
Voir les numéros :
Sénat : 240, 271, 272, 273 et T.A. 97 (2005-2006).
Assemblée nationale : 2276 2e rect.
1.- UN DIAGNOSTIC CONSENSUEL DE L'ÉTAT DE LA RESSOURCE EN EAU DE NOTRE PAYS 15
Une protection qualitative de la ressource dont l'efficacité doit être améliorée 16
Un développement quantitatif de la ressource insuffisant pour répondre à l'accroissement des besoins 18
L'assainissement des eaux usées pourrait être amélioré 19
2.- DES OBJECTIFS À ATTEINDRE CLAIREMENT FIXÉS 21
Mettre la France en conformité avec ses obligations communautaires 21
Rendre constitutionnel le dispositif des redevances des agences de l'eau 23
Améliorer la gouvernance dans le domaine de l'eau 24
3.- LES MOYENS D'Y PARVENIR DOIVENT ÊTRE PRÉCISÉS PAR LE PRÉSENT PROJET DE LOI 25
TRAVAUX DE LA COMMISSION 37
I.- DISCUSSION GÉNÉRALE 37
II.- EXAMEN DES ARTICLES 43
TITRE IER - PRÉSERVATION DES RESSOURCES EN EAU ET DES MILIEUX AQUATIQUES 43
Chapitre 1er : Milieux aquatiques 43
Avant l'article 1er 43
Article 1er : Habilitation de Voies navigables de France à prescrire ou exécuter des travaux sur son domaine 43
Article additionnel après l'article 1 (article L. 3113-1 du code la propriété des personnes publiques) : Gratuité du transfert aux collectivités territoriales d'une partie du domaine public fluvial de l'Etat 48
Article 2 : Modifications apportées aux autorisations des installations ayant un impact sur l'eau 49
Après l'article 2 57
Article 3 (article L. 214-9 du code de l'environnement) : Gestion du débit affecté 57
Article 4 (articles L. 214-17, L. 214-18 et L. 214-19 [nouveaux] du code de l'environnement) : Critères de classement des cours d'eau et obligations relatives au débit réservé 61
Article L. 214-17 : Classement des cours d'eau pour la protection de leur état écologique 64
Article L. 214-18 : Débit minimal des cours d'eau 74
Article L. 214-19 : Décret d'application 81
Article 4 bis (nouveau) : Définition des cours d'eau concernés par l'obligation d'implantation de bandes enherbées 81
Après l'article 4 bis 84
Article 5 (articles L. 214-14 à L. 215-18 [nouveaux] du code de l'environnement) : Entretien des cours d'eau non domaniaux 84
Article L. 215-14 : Obligations du propriétaire riverain au cours d'eau 89
Article L. 215-15 : Plan de gestion des cours d'eau 90
Article L. 215-15-1 (nouveau) : Mise à jour des anciens règlements et usages locaux 93
Article L. 215-16 : Exécution d'office en cas de carence du propriétaire riverain 94
Article L. 215-17: Contentieux 95
Article L. 215-18 : Servitude de passage 96
Article 6 (articles L. 216-1, L. 216-1-1, L. 216-1-2 et L. 216-2 du code de l'environnement) : Sanctions administratives en cas de non respect des dispositions relatives à la police de l'eau 98
Article L. 216-1 : Pouvoirs de l'administration en cas d'infraction à la police de l'eau 98
Article L. 216-1-1 : Pouvoirs de l'administration en cas de défaut d'autorisation ou de déclaration 100
Article L. 216-1-2 : Obligation de remise en état du site en cas de cessation d'activité 101
Article L. 216-2 : Contentieux 101
Article 7 (article L. 216-7 du code de l'environnement) : Extension des pouvoirs des agents chargés des contrôles au titre de la police de l'eau 102
Après l'article 7 103
Article 8 (article L. 432-3 du code de l'environnement) : Sanctions en cas de destruction de frayères et possibilité d'imposer des mesures de rétablissement du milieu aquatique 104
Article additionnel après l'article 8 : Information des fédérations et associations départementales de pêcheurs sur les actes susceptibles d'affecter la faune piscicole 108
Article 9 (article L. 435-5 du code de l'environnement) : Limitation du droit de pêche de l'Etat et réforme de la gratuité du droit de pêche octroyée aux associations agréées 108
Article 10 (articles L. 436-9 et L. 432-11 du code de l'environnement) : Gestion des peuplements des cours d'eau 110
Article 11 (articles L. 436-14 à L. 436-16 du code de l'environnement) : Dispositions de lutte contre le braconnage 111
Article L. 436-14 : Conditions particulières de commercialisation de certains poissons 111
Article L. 436-15 : Sanctions en cas de vente de poissons par des personnes n'ayant pas la qualité de pêcheur professionnel 112
Article L. 436-16 : Lutte contre le braconnage 112
Après l'article 11 113
Article 12 (article 1er du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure) : Classement des cours d'eau des DOM dans le domaine public fluvial 114
Article 13 : Élargissement des stipulations du contrat de service public des entreprises électriques et gazières 115
Article 13 bis (nouveau) (article L. 211-1 du code de l'environnement) : Création de nouvelles retenues d'eau 116
Après l'article 13 bis 117
Chapitre II : Gestion quantitative 118
Article 14 : Délimitation de zones correspondant aux bassins d'alimentation des captages d'eau potable 120
Article 15 (article L. 214-4-1 [nouveau] du code de l'environnement) : Établissement de servitudes dans le périmètre des ouvrages hydrauliques 127
Article 15 bis (nouveau) (article L. 214-4-2 [nouveau] du code de l'environnement) : Présentation par l'exploitant d'un ouvrage hydraulique d'une étude de dangers 130
Article 16 : Application des règles relatives à la gestion équilibrée des ressources en eau aux installations classées pour la protection de l'environnement 132
Article 16 bis (nouveau) : Extension au profit des sociétés d'économie mixte des droits des collectivités territoriales exploitant des entreprises d'hydroélectricité 134
Après l'article 16 bis 135
Chapitre III : Préservation et restauration de la qualité des eaux et des milieux aquatiques 136
Article 17 : Contrôle de la traçabilité des produits biocides 137
Article 18 : Création d'un registre concernant la distribution des produits antiparasitaires et phytopharmaceutiques 139
Après l'article 18 141
Article additionnel après l'article 18 : Encadrement de la publicité portant sur les produits phytosanitaires 141
Article 19 : Habilitation de certains agents chargés de la police de l'eau à rechercher et constater les infractions aux règles relatives à l'usage des produits phytosanitaires 142
Article 19 bis (nouveau) (article L. 213-21 [nouveau] du code de l'environnement) : Agrément délivré par l'État à des organismes spécialisés dans la lutte contre les pollutions 143
Article 20 (articles L. 256-1 à L. 256-3 [nouveaux] du code rural) : Réglementation relative aux matériels d'application de produits antiparasitaires 144
Article L. 256-1 : Conformité des matériels destinés à l'application de produits antiparasitaires à des prescriptions environnementales et sanitaires définies par décret 145
Article L. 256-2 : Contrôle périodique des matériels destinés à l'application des produits antiparasitaires 146
Article L. 256-3 : Décret précisant les conditions d'application du dispositif de contrôle 147
Article 20 bis (nouveau) : Profils des eaux de baignade 147
Article additionnel après l'article 20 bis (article L. 341-13-1 [nouveau] du code du tourisme) : Obligations imposées aux bateaux de plaisance 154
TITRE II -ALIMENTATION EN EAU ET ASSAINISSEMENT 155
Chapitre Ier : Assainissement 156
Article 21 (article L. 425-1 [nouveau] du code des assurances) : Création d'un fonds de garantie des risques liés à l'épandage agricole des boues urbaines et industrielles 157
Article additionnel après l'article 21 : Interdiction dans les contrats de fourniture de produits agricoles des clauses ayant pour objet ou effet d'interdire l'épandage de certaines boues sur les terrains agricoles 165
Article 22 (articles L. 1331-10, L. 1331-11 et L. 1331-11-1 [nouveau] du code de la santé publique) : Pouvoirs de contrôle des communes et des syndicats d'assainissement en matière de raccordements des immeubles aux égouts, de déversement des eaux usées et des installations d'assainissement non collectif, et inclusion dans toute promesse de vente d'un diagnostic de conformité des installations d'assainissement non collectif 166
Article L. 1331-10 : Régime d'autorisation des déversements d'eaux usées 169
Article L. 1331-11 : Accès des agents du service d'assainissement aux propriétés privées 172
Article L. 1331-11-1 du code de la santé publique : Inclusion dans toute promesse de vente d'un diagnostic de conformité des installations d'assainissement non collectif ou d'un certificat de raccordement au réseau collectif 173
Article additionnel après l'article 22 : Coordination 175
Article 23 (articles L. 2333-92 et L. 2333-93 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) : Taxe sur les volumes d'eaux pluviales et de ruissellement 175
Article L. 2333-92 du code général des collectivités territoriales : Assiette, taux et modalités de recouvrement de la taxe 177
Article L. 2333-93 du code général des collectivités territoriales : Affectation du produit de la taxe 178
Article additionnel après l'article 23 : Instauration d'un crédit d'impôt en faveur de l'établissement par les particuliers de systèmes de récupération et de traitement des eaux de pluie 180
Après l'article 23 180
Chapitre II : Services publics de distribution d'eau et d'assainissement 180
Article 24 : Instauration d'un « code suiveur » pour les dispositions relatives à la distribution d'eau 182
Article 24 bis (nouveau) : Consultation des établissements publics de coopération intercommunale et des syndicats mixtes compétents en matière de distribution d'eau potable et d'assainissement des eaux usées sur la délivrance des permis de construire 183
Article 24 ter (nouveau) (article L. 1321-1-1 [nouveau] du code de la santé publique) : Responsabilité des propriétaires d'installations privées de distribution d'eau en matière de qualité de l'eau fournie aux usagers 184
Après l'article 24 ter 185
Article 25 : Faculté pour certaines communes et leurs groupements de financer leur service d'assainissement non collectif sur leur budget général 186
Après l'article 25 186
Article 26 (articles L. 2224-7-1 et L. 2224-11-1 à L. 2224-11-4 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) : Compétence des communes en matière de services de distribution d'eau et d'assainissement 187
Article L. 2224-7-1 du code général des collectivités territoriales : Définition du service de distribution d'eau potable 187
Article L. 2224-8 du code général des collectivités territoriales : Compétences des communes en matière d'assainissement 188
Article L. 2224-11 du code général des collectivités territoriales : Caractère industriel et commercial des services publics de distribution d'eau et d'assainissement 194
Article L. 2224-11-1 (du code général des collectivités territoriales : Faculté pour les communes de voter en excédent la section d'investissement de leur budget 195
Article L. 2224-11-2 du code général des collectivités territoriales : Fixation par décret en Conseil d'État du régime des redevances perçues par les communes et les départements en raison de l'occupation de leur domaine public par des ouvrages de distribution d'eau et d'assainissement 195
Article L. 2224-11-3 du code général des collectivités territoriales : Programme prévisionnel de travaux de renouvellement annexé aux contrats de délégation de service public de distribution d'eau ou d'assainissement 198
Article L. 2224-11-4 du code général des collectivités territoriales : Interdiction de moduler les aides publiques versées aux communes et groupements de collectivités territoriales compétents en matière de distribution d'eau ou d'assainissement en fonction du mode de gestion du service 200
Après l'article 26 201
Article 26 bis (nouveau) : Composition de la commission d'ouverture des plis 202
Article 27 (article L. 2224-12 et articles L. 2224-12-1 à L. 2224-12-6 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) : Règlement et tarification des services de distribution d'eau 203
Article L. 2224-12 du code général des collectivités territoriales : Institution de règlements pour les services de distribution d'eau et d'assainissement 204
Article L. 2224-12-1 du code général des collectivités territoriales : Obligation de facturation de la fourniture d'eau 206
Article L. 2224-12-2 du code général des collectivités territoriales : Encadrement des redevances de distribution d'eau et d'assainissement 206
Article L. 2224-12-3 du code général des collectivités territoriales : Charges couvertes par les redevances et interdiction des cautions solidaires et des dépôts de garantie 208
Article L. 2224-12-4 du code général des collectivités territoriales : Encadrement de la tarification de l'eau 209
Article L. 2224-12-5 du code général des collectivités territoriales : Installation par les usagers d'un dispositif de comptage de l'eau prélevée sur des sources autres que le réseau de distribution 218
Article L. 2224-12-6 du code général des collectivités territoriales : Dispositions spécifiques à la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon 218
Article L. 4424-36-2 du code général des collectivités territoriales : Dispositions applicables à la Corse 219
Après l'article 27 219
Article 27 bis (nouveau) (article L. 5711-4 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Adhésion d'un syndicat mixte à un autre syndicat mixte compétent en matière d'alimentation en eau potable, d'assainissement collectif ou non collectif, ou de collecte de déchets ménagers 220
Article 27 ter (nouveau) (articles L. 3451-1 à L. 3451-3 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales : Assainissement collectif des eaux usées dans les départements de Paris, des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne 222
Article L. 3451-1 du code général des collectivités territoriales : Compétence des départements de Paris, des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, et du SIAAP en matière d'assainissement collectif 222
Article L. 3451-2 du code général des collectivités territoriales : Faculté pour les départements de Paris, des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, d'assurer tout ou partie de l'assainissement collectif des autres départements d'Île-de-France 223
Article L. 3451-3 du code général des collectivités territoriales : Application aux départements de Paris, des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, et au SIAAP des dispositions prévues pour les communes en matière d'assainissement 223
Article 27 quater (nouveau) : Faculté pour les communautés de communes d'exercer une compétence en matière d'assainissement 224
Article 27 quinquies (nouveau) : Incitation financière à l'exercice de la compétence « assainissement » par les communautés de communes 226
Article 27 sexies (nouveau) : Interruption des contrats d'abonnement des usagers des services de distribution d'eau 227
Après l'article 27 sexies 229
Article additionnel après l'article 27 sexies : Règlement et tarification des services de distribution d'eau 230
Article additionnel après l'article 27 sexies : Régimes de commissionnement et d'assermentation 230
TITRE III -PLANIFICATION ET GOUVERNANCE 231
Chapitre Ier : Attributions des départements 231
Article 28 (article L. 1331-16 du code de la santé publique) : Modalités d'intervention des services d'assistance technique à l'exploitation des stations d'épuration (SATESE) 232
Article 28 bis (nouveau) (article L. 3232-3 (nouveau) et articles L. 3333-11 et L. 3333-12 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) : Fonds départemental pour l'alimentation en eau et l'assainissement 238
Article L. 3232-3 du code général des collectivités territoriales : Création et missions du fonds départemental pour l'alimentation en eau et l'assainissement 240
Article L. 3333-11 du code général des collectivités territoriales : Contribution départementale pour l'alimentation en eau et l'assainissement 242
Article L. 3333-12 du code général des collectivités territoriales : Modalités de création de la contribution en outre-mer 243
Après l'article 28 bis 244
Chapitre II : Aménagement et gestion des eaux 244
Article 29 A (nouveau) : Prise en compte de la sécurité du système électrique dans les objectifs de gestion équilibrée de la ressource en eau 246
Article 29 : Contenu des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux 247
Article 30 (article L. 212-3 du code de l'environnement) : Définition du schéma d'aménagement et de gestion des eaux 250
Article 31 : Composition et fonctionnement de la commission locale de l'eau 252
Article 32 (articles L. 212-5-1 et L. 212-5-1 [nouveaux] du code de l'environnement) : Contenu et portée juridique du SAGE 258
Article L. 212-5-1 du code de l'environnement : Contenu du SAGE 258
Article L. 212-5-2 du code de l'environnement : Portée juridique du SAGE 263
Article 33 (article L. 212-6 du code de l'environnement) : Procédure d'approbation du SAGE 265
Article 34 (article L. 212-7 du code de l'environnement, article L. 212-8 à L. 212-11 [nouveaux] du code de l'environnement) : Modification, révision et mise en conformité du SAGE 268
Article L. 212-8 du code de l'environnement : Modification du SAGE consécutive à une déclaration d'utilité publique ou d'intérêt général d'une opération incompatible avec le règlement du schéma 269
Article L. 212-9 du code de l'environnement : Révision du SAGE 271
Article L. 212-10 du code de l'environnement : Délai d'élaboration du règlement pour les SAGE existants 271
Article L. 212-11 du code de l'environnement : Modalités d'application par décret 271
Chapitre III : Comités de bassin et agences de l'eau 271
Article 35 (articles L. 213-8 à L. 213-9-3 [nouveaux] du code de l'environnement) : Composition et fonctionnement du comité de bassin et des agences de l'eau 273
Sous-section 1 : Dispositions générales 276
Article L. 213-8 du code de l'environnement : Composition et missions du comité de bassin 276
Article L. 213-8-1 (nouveau) du code de l'environnement : Compétences des agences de l'eau et composition de leur conseil d'administration 282
Sous-section 2 : Dispositions financières 287
Article L. 213-9 du code de l'environnement : Ressources financières des agences de l'eau 287
Article L. 213-9-1 du code de l'environnement : Programme pluriannuel d'intervention des agences de l'eau 289
Article L. 213-9-2 du code de l'environnement : Interventions financières des agences de l'eau 291
Article 36 : Orientations prioritaires du programme pluriannuel d'intervention des agences de l'eau entre 2007 et 2012 297
Article L. 213-9-3 du code de l'environnement : Non application aux départements d'outre mer 297
Article 37 (articles L. 213-10, L. 213-10-1, L. 213-10-2, L. 213-10-3, L. 213-10-4, L. 213-10-5, L. 213-10-6, L. 213-10-7, L. 213-10-8, L. 213-10-9, L. 213-10-10, L. 213-10-11, L. 213-10-12 [nouveaux] du code de l'environnement) : Redevances des agences de l'eau 305
Sous-section 3 : Redevances des agences de l'eau 312
Paragraphe 1 : Dispositions générales 312
Article L. 213-10 (nouveau) du code de l'environnement : Liste des redevances perçues au profit des agences de l'eau 312
Paragraphe 2 : Redevances pour pollution de l'eau 314
Article L. 213-10-1 du code de l'environnement : Redevances pour pollution de l'eau 314
Article L. 213-10-2 du code de l'environnement) : Redevances pour pollution de l'eau d'origine non domestique 314
Article L. 213-10-3 du code de l'environnement : Redevance pour pollution de l'eau d'origine domestique 323
Article L. 213-10-4 du code de l'environnement : Décret d'application 328
Paragraphe 3 : Redevances pour modernisation des réseaux de collecte 328
Article L. 213-10-5 du code de l'environnement : Redevance pour modernisation des réseaux de collecte des usagers non domestiques 328
Article L. 213-10-6 du code de l'environnement : Redevance pour modernisation des réseaux de collecte des usagers domestiques 330
Article L. 213-10-7 (nouveau) du code de l'environnement : Décret d'application 330
Paragraphe 4 : Redevance pour pollutions diffuses 332
Article L. 213-10-8 (nouveau) du code de l'environnement : Redevance pour pollutions diffuses 332
Paragraphe 5 : Redevances pour prélèvement sur la ressource en eau 338
Article L. 213-10-9 du code de l'environnement : Redevances pour prélèvement sur la ressource en eau 338
Paragraphe 6 : Redevance pour stockage d'eau en période d'étiage 344
Article L. 213-10-10 du code de l'environnement : Redevance pour stockage d'eau en période d'étiage 344
Paragraphe 7 : Redevance pour obstacles sur les cours d'eau 345
Article L. 213-10-11 (nouveau) du code de l'environnement : Redevance pour obstacles sur les cours d'eau 345
Paragraphe 8 : Redevance pour protection du milieu aquatique 346
Article L. 223-10-12 du code de l'environnement : Redevance pour protection du milieu aquatique 346
Article 38 (articles L. 213-11 à L. 213-11-15 [nouveaux] du code de l'environnement) : Obligations déclaratives, contrôle et modalités de recouvrement des redevances des agences de l'eau 349
Sous-section 4 : Obligations déclaratives, contrôle et modalités de recouvrement 349
Article L. 213-11 du code de l'environnement : Obligations déclaratives 349
Article L. 213-11-1 du code de l'environnement : Contrôle des déclarations par l'agence de l'eau 349
Article L. 213-11-2 du code de l'environnement : Communication à l'agence des documents détenus par les autorités publiques 350
Article L. 213-11-3 du code de l'environnement : Rectification des informations transmises à l'agence de l'eau 350
Article L. 213-11-4 du code de l'environnement : Prescription de la reprise des redevances 351
Article L. 213-11-5 du code de l'environnement : Interruption du délai de la reprise des redevances 351
Article L. 213-11-6) du code de l'environnement : Redevances établies d'office 351
Article L. 213-11-7 du code de l'environnement : Défaut de déclaration 352
Article L. 213-11-8 du code de l'environnement : Ordre de recette 352
Article L. 213-11-9 du code de l'environnement : Recours du contribuable 352
Article L. 213-11-10 du code de l'environnement : Recouvrement des redevances 352
Article L. 213-11-11 du code de l'environnement : Remises du montant des redevances 353
Article L. 213-11-12 du code de l'environnement : Acomptes 353
Article L. 213-11-13 du code de l'environnement : Modalités de recouvrement 353
Article L. 213-11-14 du code de l'environnement : Contestations relatives au recouvrement des redevances 354
Article L. 213-11-14 du code de l'environnement : Contestations relatives au recouvrement des redevances 355
Article L. 213-11-14-1 du code de l'environnement : Secret professionnel des personnes chargées de percevoir les redevances 355
Article L. 213-11-15 du code de l'environnement : Décret d'application 355
Article 39 (articles L. 213-13-1 et L. 213-14-1 [nouveaux] du code de l'environnement) : Comités de bassin et offices de l'eau dans les départements d'outre-mer 355
Article L. 213-13-1du code de l'environnement : Comités de bassin outre-mer 357
Article L. 213-14-1 du code de l'environnement : Redevances de l'office de l'eau 359
Chapitre IV : comité national de l'eau et office national de l'eau et des milieux aquatiques 362
Article 40 (article L. 213-1 du code de l'environnement) : Comité national de l'eau 362
Article 41 (articles L. 213-2 à L. 213-6 du code de l'environnement) : Office national de l'eau et des milieux aquatiques 363
Section 2 : Office national de l'eau et des milieux aquatiques 367
Article L. 213-2 du code de l'environnement : Statut et missions de l'ONEMA 366
Article L. 213-3 du code de l'environnement : Composition du conseil d'administration et fonctionnement 370
Article L. 213-4 du code de l'environnement : Programme pluriannuel d'intervention 373
Article L. 213-5 du code de l'environnement : Ressources 373
Article L. 213-6 du code de l'environnement : Dispositions réglementaires 375
Chapitre V : Organisation de la pêche en eau douce 376
Article additionnel avant l'article 42 : Définition des eaux libres et des eaux closes 378
Article 42 : Approbation des statuts des fédérations départementales des associations agréées de pêche et de protection du milieu aquatique 379
Après l'article 42 381
Article 43 (article L. 434-5 du code de l'environnement) : Fédération nationale de la pêche et de la protection des milieux aquatiques 381
Article 44 (article L. 434-7 [nouveau] du code de l'environnement) : Comité national de la pêche professionnelle en eau douce 384
Article 45 (article L. 436-1 du code de l'environnement) : Conditions d'exercice du droit de pêche 385
Article 46 (article L. 437-18 du code de l'environnement) : Exercice des droits reconnus à la partie civile 387
Après l'article 46 387
TITRE IV - DISPOSITIONS FINALES ET TRANSITOIRES 389
Article 47 : Coordination d'articles codifiés 389
Après l'article 47 391
Article 48 : Encadrement de l'évolution des redevances de l'eau 391
Article 49 : Abrogation de certains articles 393
Article 50 : Entrée en vigueur de certains articles 397
TABLEAU COMPARATIF 401
AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 595
ANNEXES 661
MESDAMES, MESSIEURS,
Si le cycle de l'eau est généralement bien connu des écoliers de notre pays, leurs parlementaires pourraient également témoigner du fait qu'il semble exister un cycle législatif de l'eau, dont la période est relativement longue.
Ainsi, les fondements de la politique de l'eau dans notre pays ont été posés par la loi n° 64-1245 du 16 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution : elle a permis l'instauration d'une politique de l'eau plus décentralisée, en affirmant le principe d'une gestion par bassin versant, en concertation avec les usagers. Le financement de cette politique devait être assuré par les agences financières de bassin, devenues depuis les agences de l'eau, dont le budget est constitué par un prélèvement sur les consommateurs. Outre ces aspects administratifs, l'essentiel de cette loi est constitué par des dispositions visant à éviter la pollution du milieu aquatique : compte tenu du fait que la ressource en eau était perçue à cette époque comme abondante, la loi fondatrice de 1964 ne contient que peu de dispositions visant à assurer la pérennité de l'approvisionnement en eau des différentes catégories d'usagers, en évitant les éventuels conflits d'usage.
Cette préoccupation apparaît plus nettement dans la seconde loi essentielle portant sur la politique de l'eau, c'est-à-dire la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau. Après avoir rappelé dans son article 1er que l'eau fit partie du patrimoine commun de la nation, dont la protection, la mise en valeur et le développement sont d'intérêt général, cette loi met sur le même plan, dans son article 2, la préservation des écosystème aquatiques, la protection contre toute pollution et le développement de la ressource en eau et sa valorisation économique dans le respect des différents usages.
Afin d'accroître la cohérence de la gestion décentralisée de la ressource en eau, la loi du 3 janvier 1992 a prévu deux outils de planification dont l'efficacité a été reconnue par nos voisins européens :
- le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux, dont l'objectif est de fixer, au niveau de chaque bassin, les orientations fondamentales d'une gestion équilibrée de la ressource en eau ;
- le schéma d'aménagement et de gestion des eaux, destiné à déterminer des objectifs d'utilisation, de mise en valeur et de protection quantitative et qualitative des ressources en eau superficielle et souterraine, à l'échelle d'un groupement de sous-bassins ou d'un sous-bassin correspondant à une unité géographique ou à un système aquifère. Même si la loi du 3 janvier 1992 ne l'énonce pas clairement, ce schéma vise à décliner, par des mesures concrètes, les orientations déterminées par le schéma directeur. L'article 5 de cette loi instaure par ailleurs un dispositif original de démocratie locale, en créant une commission locale de l'eau chargée d'élaborer et de suivre l'application de ce schéma, au sein d'un bassin versant, unité géographique cohérente.
En examinant, en 2006, le présent projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques, il y a donc tout lieu de croire que le Parlement légifère pour fixer un cadre qui doit être opérationnel au moins pendant les dix années à venir, l'échéance de 2015 pouvant être retenue en application de la directive communautaire qui sera évoquée ci-dessous.
On rappellera que l'élaboration de ce projet de loi a été précédée d'un travail exceptionnellement approfondi du ministère de l'écologie, et d'une concertation très large des différents acteurs participant à la politique de l'eau.
Cette concertation a commencé, à vrai dire, sous la précédente législature, puisqu'un projet de loi portant réforme de la politique de l'eau a été examiné par notre Assemblée au début de l'année 2002. À la lecture de ce projet de loi, on constate d'ailleurs que de nombreuses dispositions, notamment celles relatives à la gouvernance, ont été envisagées dans des termes comparables par la précédente majorité, et font par conséquent l'objet d'un consensus politique. Le précédent projet de loi n'a cependant pas pu aboutir du fait des échéances électorales de 2002.
S'agissant du présent projet de loi, le gouvernement a lancé dès le début de l'année 2003 un grand débat national sur la politique de l'eau afin d'établir un diagnostic partagé et de proposer un plan d'action le plus consensuel possible.
Ce débat national s'est déroulé en quatre phases successives : au premier trimestre 2003, le ministère de l'écologie a entrepris de réunir les contributions de plus de 50 organisations représentatives des grands acteurs de l'eau dans notre pays (par exemple les élus, les usagers, les industriels, les syndicats, les agriculteurs, etc).
La seconde phase du débat s'est déroulée au niveau local, au second semestre 2003. Il a été réalisé par les agences de l'eau et les directions régionales de l'environnement, avec l'aide des comités de bassin. Ainsi, plus d'une trentaine de réunions ont été réalisées, rassemblant près de 5 000 personnes. Les résultats de cette consultation ont été mis en ligne par le ministère de l'écologie et largement diffusés aux principaux acteurs de l'eau.
À l'automne 2003, le ministère de l'écologie a ensuite entrepris une vaste consultation du public, dont les avis ont été recueillis par le plus grand nombre de moyens de communication possibles, notamment par Internet. Un colloque national de synthèse des différentes contributions a été réalisé à Paris le 16 décembre 2003.
Enfin, la quatrième phase du débat a eu lieu au cours du premier semestre de l'année 2004 et a porté sur les propositions de réforme élaborées par le ministère de l'écologie.
Fort de cette exceptionnelle concertation, le projet de loi initial a été déposé au Sénat le 10 mars 2005 et examiné en séance publique relativement rapidement entre le 5 et le 14 avril 2005. Transmis le même jour à notre Assemblée, le projet de loi, qui devait initialement être examiné à la fin du mois d'avril 2005, a vu son inscription à l'ordre du jour repoussée de mois en mois en fonction des priorités législatives du gouvernement.
C'est donc avec une certaine joie que votre rapporteur voit enfin notre Assemblée examiner à son tour ce projet de loi, en précisant que l'année écoulée entre le passage du texte au Sénat et à l'Assemblée nationale a été l'occasion d'un travail très approfondi grâce à de nombreuses auditions - plus d'une centaine, sans compter celles qui ont été faites à titre personnel à Paris et en province -, des interventions lors de différentes rencontres et une collaboration fructueuse avec les services compétents des différents ministères, principalement celui de l'écologie. Votre rapporteur ne trahira pas la pensée de beaucoup en disant qu'il est maintenant temps de concrétiser ce travail par le vote du présent projet de loi.
À l'issue de ce long travail d'élaboration, un certain consensus semble se dégager sur le diagnostic de l'état de la ressource en eau dans notre pays, sur les objectifs à atteindre, et, dans une certaine mesure seulement, sur les moyens d'y parvenir.
1.- UN DIAGNOSTIC CONSENSUEL DE L'ÉTAT DE LA RESSOURCE EN EAU DE NOTRE PAYS
Tous les spécialistes de l'eau s'entendent pour dire que l'état de la ressource en eau dans notre pays tend à se dégrader. Au-delà de cette affirmation de principe, il semble nécessaire de préciser dans quelle mesure cette dégradation a lieu, afin de trouver les solutions adéquates.
À cette fin, il semble nécessaire de distinguer trois grandes catégories de masses d'eau dans notre pays : les eaux de pluies et les eaux de surface, dont l'exposition aux pollutions ou aux prélèvements est la plus grande, les eaux souterraines, qui sont en théorie plus protégées de la pollution et dont l'extraction pourrait permettre d'atténuer la dégradation et la raréfaction des eaux de surface, et enfin les eaux usées qui, à travers la question de l'assainissement, posent des questions spécifiques.
Il semble en outre nécessaire de distinguer trois moyens de répondre aux besoins en eau dans notre pays : la protection qualitative de la ressource, qui vise à éviter qu'une pollution des eaux disponibles ne les rende impropres à la consommation, un développement quantitatif de la ressource, qui doit permettre de rendre disponible une quantité de masse d'eau présente dans la nature, et enfin le renforcement de l'épuration des eaux usées.
Une protection qualitative de la ressource dont l'efficacité doit être améliorée
Ainsi que le rappelle le rapport de l'Office parlementaire des choix scientifiques et technologiques consacré à la qualité de l'eau et de l'assainissement en France, la qualité des eaux de pluies en France n'est pas bonne, même si elle est le plus souvent analysée à partir des critères applicables à l'eau potable. Sur les dix dernières années, la qualité de l'eau de pluie a évolué selon les caractéristiques suivantes :
- la baisse de la présence de sulfates, due à l'abandon au cours des années 80 des centrales thermiques ;
- la baisse de l'ammonium ;
- la hausse de la présence de nitrates, avec des retombées de 180 mg/m² et par an en moyenne en 1990 et 296 mg/m² en 2000 ;
- la stabilité de l'acidité de l'eau en moyenne annuelle, qui cache des variations mensuelles importantes. Dans un même lieu, l'acidité de l'eau peut varier de 3,8 à 7 selon les mois.
Le ruissellement de l'eau de pluie, notamment en milieu urbain, a pour effet de détériorer considérablement la qualité de l'eau de pluie. Ainsi, 75 à 85 % de la pollution de l'eau pluviale provient du ruissellement, le reste de la pollution étant déjà présent dans cette eau avant sa chute. À titre d'exemple, à Paris, les concentrations de plomb ou de zinc sont, à l'arrivée des eaux de ruissellement urbain dans la Seine, respectivement 20 et 150 fois supérieures à ce qu'elles étaient avant leur chute.
S'agissant par ailleurs des eaux souterraines, rappelons qu'il existe aujourd'hui en France près de 200 nappes d'eau souterraines profondes exploitables contenant 2 000 milliards de mètres cubes d'eau, et plusieurs centaines de nappes d'accompagnement des rivières qui constituent essentiellement des réservoirs d'eau alimentant les cours d'eau notamment en période d'étiage.
Les nappes d'eau souterraines sont formées par la percolation de l'eau de pluie et de ruissellement à travers les sols et les roches. Si les nappes souterraines peuvent avoir une pollution d'origine naturelle, due à la nature des sols, dans la plupart des cas cette pollution provient des eaux de surface qui s'infiltrent. Actuellement, on considère que l'eau souterraine est encore de grande qualité, mais de nombreuses études commencent à montrer que cette bonne qualité tend à se dégrader. Les modalités et l'ampleur de cette pollution lente des eaux souterraines sont encore mal connues, et dépendent de la nature du sol. Ainsi, la nappe des sables de Fontainebleau est bien protégée des pollutions microbiologiques grâce au pouvoir filtrant des sables, mais ceux-ci sont inefficaces face aux pollutions chimiques. Mais de nombreux chercheurs tirent aujourd'hui la sonnette d'alarme, en montrant les liens à long terme entre pollution des eaux de surface et pollution des eaux souterraines.
Par comparaison, la dégradation de la qualité des eaux de surface est mieux connue, puisqu'elle est suivie par le système d'évaluation de la qualité de l'eau des cours d'eau depuis 1971. Cette dégradation provient pour partie de pollutions industrielles, dont les rejets sont souvent chargés en matières organiques, métaux lourds (cadmium, cuivre, plomb, mercure, ...) et en polluants organiques persistants parmi lesquels on trouve les hydrocarbures, les acides et les bases qui modifient le pH de l'eau. Les pollutions industrielles dans les eaux ont, dans l'ensemble, beaucoup diminué, grâce à l'équipement en mini-stations d'épuration des installations industrielles. Néanmoins, les pollutions industrielles continuent à arriver dans les eaux de surface par des voies détournées, par exemple par le biais des eaux de pluie qui charrient la pollution rejetée dans l'atmosphère.
Une part importante de la dégradation de la qualité des eaux de surface provient en outre des pollutions urbaines et d'origine domestique. La plupart des grandes villes sont en effet situées près de rivières ou de fleuves, ce qui n'est pas sans incidences sur la qualité des eaux de surface ; rappelons que les eaux usées produites par l'agglomération parisienne représentent 30 m3/seconde, soit le débit d'un cours d'eau moyen comme l'Orne ou l'Isère. Les pollutions urbaines et domestiques sont traditionnellement chargées en matières en suspension, avec une forte demande en oxygène liée à leur oxydation. Cette eau est en outre souvent source de contamination bactérienne, et fortement chargée en phosphore, présent dans les lessives.
La qualité des eaux de surface est, enfin, également dégradée par les pollutions diffuses d'origine agricole, que ce soit les nitrates ou les pesticides.
Un développement quantitatif de la ressource insuffisant pour répondre à l'accroissement des besoins
Ainsi que le rappelle le rapport de M. Gérard Miquel au nom de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques sur la qualité de l'eau et de l'assainissement en France, la France ne manque pas d'eau globalement. En effet, les besoins annuels sont estimés à 16 milliards de mètres cubes, répartis principalement entre la fourniture d'eau potable, l'arrosage ou l'irrigation agricoles et l'industrie. Pour répondre à ces besoins, la France dispose potentiellement de 440 milliards de mètres cubes d'eau issus des précipitations annuelles, tandis que le stock mobilisable des eaux souterraines est estimé à 2 000 milliards de mètres cubes. Sur les 440 milliards issus des précipitations, 270 milliards sont évaporés avant toute utilisation et 100 milliards s'infiltrent dans la nappe. L'eau présente dans les rivières et les cours d'eau représente 170 milliards de mètre cube d'eau, issus pour 70 milliards du ruissellement et pour 100 milliards des nappes souterraines. L'Institut français de l'environnement (IFEN) estime par conséquent que l'intensité de l'exploitation des ressources ne dépasse pas les 20 %.
Les besoins peuvent donc être satisfaits sans inquiétude, de sorte que les manques d'eau locaux et temporaires doivent être compris comme résultant de la mauvaise gestion d'une ressource globalement abondante dans notre pays.
Ces manques ponctuels proviennent en partie d'une augmentation de l'utilisation quantitative de l'eau dans notre pays. D'après les analyses de l'IFEN, les prélèvements d'eau en France en 2002 étaient de 33,1 milliards de mètres cubes, dont 55 % étaient destinés au refroidissement des centrales classiques et nucléaires. Près de 19 % de ces prélèvements sont consacrés à l'eau potable, 14 % à l'irrigation et 12 % à l'industrie. D'après cet institut, les prélèvements ont beaucoup augmenté depuis les années 1950.
Outre l'augmentation des prélèvements, les manques ponctuels en eau proviennent d'une inégale répartition de la ressource sur le territoire. L'indice d'exploitation de la ressource, qui est globalement de 20 % au niveau national, est localement beaucoup plus important. Ainsi que le note l'IFEN dans une étude portant sur les prélèvements d'eau en France et en Europe, « pour l'usage d'eau potable par exemple, la pression est plus importante dans les zones hydrographiques les plus peuplées (bassins de la Seine et du Rhône, nappe de la Craie du Nord). Il en est de même pour l'industrie. Les régions du Nord, de l'Est, du Sud-Ouest ou encore la vallée du Rhône sont marquées par des prélèvements plus importants que les zones peu industrialisées. Cette variabilité se traduit également dans le temps puisqu'en période estivale, où les besoins en eau potable et pour l'irrigation sont plus importants, les prélèvements peuvent excéder les ressources renouvelables. Aussi, malgré une situation nationale relativement favorable, des risques importants de pénurie d'eau existent de manière locale et saisonnière, conduisant chaque année les préfets à prendre des arrêtés de restriction d'usages dans un département sur deux en moyenne ».
Pour répondre à ce manque ponctuel et localisé de ressource en eau, de nombreuses personnes auditionnées par votre rapporteur ont indiqué la nécessité de renforcer une politique cohérente visant à :
- mieux exploiter l'eau présente dans la nappe à l'échelle d'un bassin versant. Il est ainsi très utile que, dans le cadre d'un SAGE, un forage puisse être réalisé très en amont du bassin, ce qui permettrait dans bien des cas d'éviter d'avoir à édifier des barrages en aval. Les forages étant cependant onéreux, il faut prévoir une mutualisation des moyens financiers au niveau du bassin pour en permettre la réalisation. Rappelons qu'aujourd'hui, seulement 7 milliards de m3 sont puisés chaque année dans l'un des 31 000 forages d'eau, 50 % de cette eau étant destinée à la fourniture d'eau potable ;
- mieux conserver l'eau issue des précipitations, qui est actuellement très peu stockée. A cet égard, de nombreux spécialistes ont souligné l'intérêt de la réalisation de retenues collinaires permettant de répondre aux besoins en eau de l'agriculture.
L'assainissement des eaux usées pourrait être amélioré
L'assainissement peut être défini comme l'ensemble des techniques destinées à collecter les eaux usées, à les évacuer et les traiter jusqu'à un niveau acceptable par le milieu récepteur. L'assainissement des eaux usées constitue donc un enjeu important. Selon la dernière étude de l'IFEN consacré à l'assainissement en France, notre pays aurait, en 2001, 23,5 millions de logements reliés à un réseau d'assainissement collectif, 5 millions équipés d'un assainissement autonome, et 1,4 million de logements déversent encore leurs effluents directement dans la nature. Le réseau collectif d'eaux usées domestiques et pluviales couvre 328 700 km et achemine 5,6 milliards de m3 d'effluents vers les 16 100 stations d'épurations publiques.
Le premier moyen de réduire les pollutions liées aux eaux usées consiste évidemment en premier lieu à généraliser l'assainissement. À cette fin, la loi du 3 janvier 1992 a fait obligation aux communes de délimiter sur leur territoire les zones d'assainissement collectif, les zones d'assainissement non collectif et les zones dans lesquelles des mesures doivent être prises pour que les eaux pluviales bénéficient d'un traitement adapté aux objectifs de qualité du milieu récepteur. Les dépenses relatives aux systèmes collectifs (réseau, stations d'épuration, élimination des boues) ainsi que les dépenses des systèmes d'assainissement non collectif sont prises en charge par les communes. Elles peuvent également prendre en charge les dépenses d'entretien de ces systèmes non collectifs.
En 2001, seules 15 200 communes avaient délimité leur zonage, soit 42 % des communes françaises. Les communes ne les ayant pas délimité ont, le plus souvent, une faible population, puisque 60 % d'entre elles ont moins de 400 habitants.
Il reste en outre un certain nombre de logements qui ne sont reliés ni à un réseau collectif ni équipés d'un système d'assainissement non collectif. Pour 2 500 communes, les canalisations ne sont en outre reliées à aucune station d'épuration. Selon l'étude de l'IFEN précitée, on comptait encore en 2001 environ 1,38 million de logements déversant directement leurs effluents dans la nature, soit 720 000 logements ni raccordés ni équipés, et 660 000 logements raccordés à un réseau collectif ne conduisant pas à une station d'épuration. Il existe donc dans ce domaine une marge importante pour réduire la pollution par les eaux usées.
Pour sa part, le traitement en station d'épuration est très efficace, puisqu'il permet de réduire de 87 % la pollution organique des effluents. L'efficacité de ce traitement est souvent moins importante lorsque la collectivité est équipée d'un réseau unitaire, c'est-à-dire dans lequel les eaux usées domestiques et les eaux pluviales sont mêlées; ces deux types d'eaux sont en effet chargés d'éléments polluants très différents (pollution organique pour les eaux domestiques, contre présence importante de matières en suspension pour les eaux de ruissellement), et sont acheminés à la station selon des rythmes différents (stabilité de l'afflux pour les eaux domestiques, contre un pic pour les eaux pluviales).
S'agissant en outre de l'assainissement non collectif, il est souvent le système le plus facile et le moins coûteux à mettre en œuvre, mais ce type d'assainissement n'est pas sans influence sur la qualité des eaux usées rejetées. Il arrive en effet souvent que les installations soient sous-dimensionnées dès le départ, ou ne prennent pas suffisamment en compte la nature du sol. Quand le sol est perméable, l'infiltration a lieu sans difficulté, mais sur un sol imperméable, l'installation est très vite engorgée et l'épuration n'est plus efficace. Il arrive en outre parfois que les caractéristiques très fermentescibles du milieu ne soient pas prises en compte lors de l'installation, alors que cela peut conduire à la création de gaz de fermentation très corrosifs pour le béton.
Il existe surtout un important défaut d'entretien des systèmes d'assainissement non collectif. En l'absence de nuisances personnelles graves, par exemple olfactives, l'entretien de ces systèmes est souvent la dernière dépense prise en compte par un propriétaire. Ainsi, alors qu'un système d'assainissement non collectif est en principe presque aussi efficace qu'un système collectif, la réalité est toute autre compte tenu des problèmes de réalisation initiale et des défauts d'entretien postérieurs. Il y a, dans ce domaine, un défi à relever pour les communes, notamment rurales, qui n'ont pas été préparées à l'obligation, résultant de la loi du 3 janvier 1992, de mettre en place un service public de l'assainissement non collectif avant la fin de l'année 2005.
2.- DES OBJECTIFS À ATTEINDRE CLAIREMENT FIXÉS
Mettre la France en conformité avec ses obligations communautaires
En matière de préservation et de valorisation de la ressource en eau et des milieux aquatiques, de nombreuses obligations pèsent sur la France en application de la réglementation communautaire.
Il faut notamment mentionner la directive 2000/60/CE du Parlement et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau, transposée par la loi n° 2004-338 du 21 avril 2004. L'article 4 de cette directive, transposé par l'article 2 de la loi du 21 avril 2004 précitée devenu l'article L. 212-1 du code de l'environnement prévoit que les objectifs de qualité et de quantité des eaux à atteindre sont :
1° Pour les eaux de surface, à l'exception des masses d'eau artificielles ou fortement modifiées par les activités humaines, à un bon état écologique et chimique ;
2° Pour les masses d'eau de surface artificielles ou fortement modifiées par les activités humaines, à un bon potentiel écologique et à un bon état chimique ;
3° Pour les masses d'eau souterraines, à un bon état chimique et à un équilibre entre les prélèvements et la capacité de renouvellement de chacune d'entre elles.
Cet article du code de l'environnement prévoit également que ces objectifs doivent être atteints au plus tard le 22 décembre 2015, ce qui représente une échéance très proche compte tenu du temps nécessaire à l'obtention de résultats sur la qualité de l'eau.
S'il apparaît néanmoins que, pour des raisons techniques, financières ou tenant aux conditions naturelles, les objectifs mentionnés ci-dessus ne peuvent être atteints dans ce délai, cet article du code de l'environnement prévoit que le SDAGE peut fixer des échéances plus lointaines, en les motivant, sans que les reports ainsi opérés puissent excéder la période correspondant à deux mises à jour du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (soit 12 ans).
Lorsque la réalisation des objectifs mentionnés ci-dessus est impossible ou d'un coût disproportionné au regard des bénéfices que l'on peut en attendre, cet article du code de l'environnement prévoit que des objectifs dérogatoires peuvent être fixés par le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux en les motivant.
La mise en œuvre des dispositions de la directive 2000/60/CE est actuellement en cours, puisque les comités de bassin ont entrepris dès 2002 de dresser un état des lieux des masses d'eau de leur bassin. À la fin de l'année 2004, les comités de bassin ont consulté les conseils généraux et régionaux ainsi que les chambres consulaires sur les enjeux principaux liés à cet état. En avril 2005, le ministère de l'écologie a réalisé une synthèse des différents états des lieux des bassins.
Alors qu'il ne reste plus qu'une dizaine d'années pour que la France réponde aux objectifs fixés par la directive, il apparaît aujourd'hui que le chemin à parcourir est encore long : pour les eaux de surface, l'objectif de bon état écologique et chimique n'est atteint que sur près de la moitié des points de suivi de la qualité des eaux superficielles. Le rapport précité du ministère de l'écologie contient par ailleurs une « évaluation du risque de non atteinte des objectifs environnementaux de la directive », dont il ressort que :
- pour les eaux souterraines, le risque d'infraction avec les dispositions de la directive en 2015 est localement élevé, puisque le taux des masses d'eau risquant de ne pas être dans un bon état écologique en 2015 pourrait varier de 17 % dans le bassin de l'Escaut, des régions côtières de la Manche et de la Mer du Nord, à près de 39 % pour la Meuse, voir près de 50 % pour certains départements d'outre-mer. D'après le rapport, la présence de pesticides, de pollutions organique, azotée et phosphorée est le point commun à toutes ces masses d'eau à risque ;
- s'agissant des masses d'eau souterraines, la situation est très contrastée suivant les bassins, et localement assez préoccupante, compte tenu du fait que les résultats sur les masses d'eau souterraines sont très longs à obtenir. Votre rapporteur note avec regret que l'ensemble du bassin de l'Escaut, des régions côtières de la Manche et de la Mer du Nord sont classées à risque, de même que la totalité du bassin de la Sambre et la quasi-totalité du bassin de la Seine. La situation est, au contraire, assez concluante dans le bassin du Rhône, de la Garonne et de la Corse, tandis qu'elle est mitigée dans le bassin Loire-Bretagne et Rhin-Meuse. Nitrates et pesticides sont à l'origine de la très grande majorité des situations critiques.
Il apparaît donc aujourd'hui tout à fait primordial que les responsables politiques de notre pays, qu'ils soient locaux ou nationaux, prennent la mesure de la situation, et arrêtent les dispositions qui s'imposent pour atteindre le bon état écologique et chimique des eaux en 2015.
Cette urgence est d'autant plus grande que d'autres contraintes communautaires, plus anciennes, pèsent sur notre pays. Il serait en effet regrettable que le domaine de l'eau devienne un cas d'école illustrant la multiplication des contentieux communautaires pour application imparfaite, par les autorités nationales, des dispositions communautaires.
À ce titre, on peut mentionner la directive 91/271/CEE du 21 mai 1991 relative aux eaux résiduaires urbaines; la France a fait l'objet d'une condamnation en 2004 pour délimitation incorrecte des zones sensibles et pour le retard pris en matière de traitement des rejets des agglomérations des zones sensibles.
Plusieurs condamnations ont en outre été prononcées pour la mauvaise qualité des eaux en Bretagne, concernant notamment la dépassement du seuil de 50 mg/l de nitrates, fixé par la directive 75/440/CE du 16 juin 1975 relative à la production d'eau alimentaire, ainsi que le dépassement de ce même seuil en application de la directive 80/778/CE du 15 juillet 1980 relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine.
On peut enfin noter la condamnation de la France en application de la directive 91/676/CEE du 12 décembre 1991 relative à la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d'origine agricole. La Cour de justice a considéré que la France avait désigné de manière incomplète les zones vulnérables prévues par cette directive.
Il apparaît donc aujourd'hui que, pour éviter des sanctions financières lourdes, la France doit poursuivre ses efforts dans le domaine de la préservation de la qualité des eaux.
Au titre des obligations communautaires, il faut enfin mentionner la directive 2001/77 du Parlement et du Conseil du 27 septembre 2001 relative à la promotion de l'électricité produite à partir de sources d'énergie renouvelables sur le marché intérieur de l'électricité, qui fait obligation à la France de parvenir d'ici à 2010 à un taux de consommation d'électricité produite à partir de sources d'énergies renouvelables de 21 %.
Cette obligation a des conséquences très importantes dans le domaine de la production hydroélectrique et, plus largement, sur les modalités de gestion du débit et de ce qu'il est convenu d'appeler la « continuité écologique » des cours d'eau permettant ce type de production. Il apparaît rapidement que le législateur doit faire un choix entre deux objectifs concurrents, mais non antinomiques :
- accroître notre capacité de production d'hydroélectricité, ce qui permettra de réduire d'autant nos émissions de gaz à effet de serre ;
- assurer un débit suffisant des cours d'eau pour éviter les atteintes à la faune aquatique et le passage des sédiments.
Rendre constitutionnel le dispositif des redevances des agences de l'eau
Dans le présent propos, votre rapporteur n'évoquera ce problème que de manière sommaire, dans la mesure où il fait l'objet d'une étude plus complète dans le cadre de l'examen de l'article 37 du présent projet de loi.
On rappellera simplement que, par une décision du 23 juin 1982, le Conseil constitutionnel a jugé que les prélèvements perçus au profit des agences de l'eau, que l'on continuera après cette date, y compris dans le présent projet de loi, à appeler improprement « redevances », sont des impositions de toute nature, dont l'article 34 de la Constitution confère au législateur le soin de fixer l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement, sans pour autant censurer le dispositif initial de la loi de 1964 dans la mesure où la saisine ne portait pas sur cette question.
Les « redevances » ont donc continué à être perçues sur une base inconstitutionnelle depuis cette date, mais la fragilité juridique du dispositif a, d'une part, empêché la mise en place des redevances pour modification du régime des eaux, pourtant prévues par la loi de 1964, et d'autre part poussé le pouvoir réglementaire à éviter de moduler le taux des redevances en lien avec le niveau réel des pollutions ou des prélèvements opérés par les différentes catégories d'usagers. Aujourd'hui, ce sont donc les collectivités locales, donc les usagers domestiques, qui acquittent l'essentiel de ces redevances, alors qu'ils ne sont à l'origine que d'une petite partie des pollutions et des prélèvements.
Il y a donc tout lieu de se féliciter que le gouvernement ait prévu de remettre à plat ce dispositif, en inscrivant dans la loi les modalités selon lesquelles les redevances seront perçues, mettant ainsi fin à une parenthèse de près de 25 ans.
Cette remise à plat sera l'occasion de rendre le dispositif plus lisible et plus compréhensible. Elle devrait en outre permettre de rééquilibrer la contribution des différentes catégories d'usagers, en prenant mieux en compte les atteintes au milieu aquatique.
Améliorer la gouvernance dans le domaine de l'eau
Les niveaux de collectivités appelés à gérer la politique de l'eau dans notre pays sont très nombreux. On peut rappeler que la compétence de principe de la fourniture de l'eau et de son assainissement incombe aux communes. Compte tenu du coût de ces services publics, celles-ci sont souvent amenées à se regrouper au sein d'un syndicat mixte ou d'un établissement public de coopération intercommunale spécifiquement compétent dans le domaine de l'eau.
Ainsi que votre rapporteur le rappellera lors de l'examen de l'article 28, ce problème de coût est aussi à l'origine d'une extension de fait des compétences des départements, notamment dans le domaine de l'adduction d'eau, les communes rurales étant souvent dans l'impossibilité de supporter le coût d'installation et d'entretien des canalisations.
Du point de vue financier, les agences de l'eau ont, depuis 1964, pour mission de « contribuer à l'exécution d'études, de recherches et d'ouvrages d'intérêt commun aux bassins ». Enfin, la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 a officiellement reconnu l'existence des établissements publics territoriaux de bassin, ayant pour fonction de prévenir des inondations et de favoriser la gestion équilibrée de la ressource en eau.
S'agissant par ailleurs des objectifs poursuivis par notre politique de l'eau, on pourra relever l'existence, au niveau national, des orientations des programmes des agences de l'eau - le présent projet de loi prévoyant celles du IXème programme sur la période 2007-2012. Au niveau local, les axes de cette politique doivent en principe être déterminées par le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) et déclinés par les schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE).
Les personnes et les outils susceptibles d'influencer la politique de l'eau sont donc nombreux, et manquent parfois de cohérence. Dans le respect de la conception française de gestion décentralisée de la politique de l'eau, il semble donc nécessaire, pour parvenir en 2015 au bon état écologique et chimique des masses d'eau, de rendre cohérentes les différentes interventions. Pour ce faire, il faut faire en sorte que l'organigramme du pouvoir de décision ou d'élaboration d'un politique déterminée ait une structure pyramidale, de telles sortes que les orientations puissent être traduites de manière efficace au niveau local.
3.- LES MOYENS D'Y PARVENIR DOIVENT ÊTRE PRÉCISÉS PAR LE PRÉSENT PROJET DE LOI
Le présent projet de loi prévoit de répondre aux enjeux précédemment évoqués, à travers quatre titres consacrés respectivement à la préservation des ressources en eau et des milieux aquatiques (titre I), à l'alimentation en eau et à l'assainissement (titre II), à la planification et à la gouvernance (titre III), le dernier titre étant composé des dispositions finales et transitoires (titre IV).
Le premier chapitre du titre I du projet de loi concerne les milieux aquatiques.
L'article 1er vise principalement à permettre à VNF de réaliser, sur le domaine public dont la gestion lui est confiée, des opérations d'entretien sur le fondement de l'article L. 211-7 du code de l'environnement, comparables à celles d'ores et déjà pratiquées par les collectivités locales, leurs groupements ou les syndicats mixtes à ce titre.
Les articles 2, 3 et 4 intéressent particulièrement la conciliation des objectifs de développement des énergies renouvelables, et en particulier de l'hydroélectricité, et d'atteinte du bon état écologique des cours d'eau.
L'article 2 vise à réduire les effets néfastes des éclusées sur la préservation des espèces migratrices amphihalines, c'est-à-dire vivant alternativement en eau douce et en eau salée. Le projet de loi initial permettait à l'autorité administrative de retirer ou de modifier les autorisations accordées aux ouvrages ou aux installations situées sur des cours d'eau classés comme rivières « réservées » et sur les cours d'eau classés au titre des rivières « passes à poissons », classement dont les critères sont révisés à l'article 4. Il permettait également de retirer ou de modifier les autorisations ou concessions accordées aux ouvrages hydroélectriques situés sur des cours d'eau non domaniaux classés comme cours d'eau réservés et cours d'eau passes à poissons. Le Sénat a supprimé la possibilité de retirer les autorisations ou concessions, ce qui paraissait en effet excessif compte tenu des investissements souvent lourds consentis par les titulaires ou concessionnaires pour la réalisation de ces ouvrages, et de nature à compromettre l'objectif de 21% d'énergies renouvelables fixé par la directive 2001/77 précitée. Il a en outre réduit le champ d'application de cette faculté de modification aux ouvrages situés sur les seuls cours d'eau passes à poissons.
L'article 3 concerne le débit affecté, c'est-à-dire le régime au terme duquel les lâchers d'eau peuvent être réservés à certains bénéficiaires dans un but précis, par exemple l'irrigation ou l'alimentation en eau potable. Les modifications introduites par le projet de loi visent à développer l'usage de cette ressource en eau, en particulier en étendant le régime du débit affecté aux cours d'eau domaniaux ainsi qu'aux ouvrages hydroélectriques autorisés en vertu de la loi du 16 octobre 1919, plutôt que de créer de nouvelles retenues.
L'article 4 concerne deux problématiques distinctes, celle du classement des cours d'eau, et celle du débit réservé. Il vise tout d'abord à réviser les critères de classement des cours d'eau, en prévoyant que sur un certain nombre de cours d'eau, aucune autorisation ou concession ne pourra être accordée à des ouvrages nouveaux ci ceux-ci compromettent la continuité écologique dans le cours d'eau. Il précise également que sur d'autres cours d'eau, les ouvrages devront être gérés et équipés selon des règles établies par l'autorité administrative, afin de garantir le transport des sédiments et la circulation des poissons migrateurs amphihalins. S'agissant du débit réservé, débit minimal maintenu dans la rivière et mesuré au droit de l'ouvrage, le projet de loi réaffirme les objectifs affichés dans la loi sur l'eau de 1992, afin de garantir le respect des objectifs de la directive cadre sur l'eau. Le Sénat a profondément modifié cet article afin d'en atténuer les effets potentiellement négatifs sur le développement de l'hydroélectricité. En ce qui concerne le classement des cours d'eau, les critères retenus ont été affinés, afin de ne pas « geler », par l'application de règles trop générales, l'implantation d'ouvrages, ou de ne pas alourdir de manière trop importante les obligations pesant sur ces ouvrages. En ce qui concerne le débit réservé, le Sénat a souhaité prendre en compte la contribution essentielle de certains ouvrages à la production d'hydroélectricité pour prévoir des règles plus souples susceptibles de garantir la capacité de modulation immédiate de l'offre électrique à laquelle ils concourent.
L'article 4 bis s'efforce de régler le problème de l'absence de définition des cours d'eau le long desquels les agriculteurs sont tenus d'implanter des bandes enherbées, en vertu du principe d'éco-conditionnalité des aides posé par la réforme de la politique agricole commune.
L'article 5 vise à regrouper dans le code de l'environnement l'ensemble des dispositions relatives à l'entretien des cours d'eau et à harmoniser des définitions multiples et éparses de ces opérations afin de mettre fin aux difficultés pratiques souvent inextricables auxquelles la mise en œuvre des opérations actuelles se heurte. Elle favorise également des opérations groupées d'entretien des cours d'eau, afin de privilégier le développement d'actions à un niveau pertinent, et qui ne correspond pas toujours à celui de la propriété privée d'un seul riverain, tenu à cette obligation d'entretien. Il permet également de mieux lutter contre les inondations, et de moderniser les pratiques d'entretien.
L'article 6 renforce les sanctions administratives en cas de non respect des dispositions relatives à la police de l'eau, tandis que l'article 7 étend les pouvoirs des agents chargés de constater les infractions à ces dispositions.
L'article 8 renforce les sanctions applicables en cas de destruction de frayères, zones de croissance ou zones d'alimentation, tout en prévoyant les modalités de définition de ces zones et frayères, définition dont l'imprécision actuelle a occasionné un abondant contentieux.
L'article 9 limite le droit de pêche de l'État, afin de tenir compte de la création, sur le fondement de l'article 1-1 du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure, d'un domaine public fluvial des collectivités territoriales et de leurs groupements. Il réforme également la gratuité du droit de pêche accordée aux associations agréées.
L'article 10 assouplit les règles relatives aux opérations de gestion du peuplement piscicole.
L'article 11 permet de lutter contre le braconnage d'un certain nombre d'espèces comme la civelle ou le saumon, braconnage qui déstabilise profondément le secteur de la pêche professionnelle et alimente des réseaux de trafiquants internationaux.
L'article 12 met fin à une exception ultramarine en prévoyant que les cours d'eau et les lacs naturels non déclassés appartiennent au domaine public fluvial, et non au domaine public de l'État.
L'article 13 permet, dans le cadre des contrats de service publics sur le fondement de l'article 1er de la loi n° 2004-803 du 9 août 2004 relative au service public de l'électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières, d'insérer des clauses relatives à la gestion coordonnée des ouvrages hydroélectriques dans le cadre des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux.
Enfin, l'article 13 bis fixe parmi les objectifs de gestion équilibrée de la ressource en eau, la création de ressource, en particulier afin de développer les retenues d'eau.
Le chapitre II du titre premier du projet de loi concerne la gestion quantitative de la ressource en eau. Rappelons en effet que la directive cadre n° 2000-60 du 23 octobre 2000 fait de la gestion quantitative de l'eau un élément-clef de la qualité de l'environnement aquatique des États-membres.
L'article 14 vise principalement à assurer la protection des aires de captage d'eau potable vis-à-vis des pollutions diffuses, mais également à favoriser une gestion collective des prélèvements d'eau effectués par les exploitants agricoles à des fins d'irrigation, et à assurer la sécurité de certains ouvrages hydrauliques. Il s'agit d'un article-clef pour assurer une gestion quantitative optimale de la ressource en eau : l'article 14 devrait notamment entraîner une évolution importante des pratiques d'irrigation des agriculteurs.
L'article 15 comble un vide juridique majeur du droit existant, en permettant l'institution de servitudes relatives à l'utilisation des sols dans le périmètre d'ouvrages hydrauliques, et ce, afin d'assurer la sécurité des populations situées en aval des retenues.
L'article 15 bis prévoit la présentation d'une étude de danger par l'exploitant d'un ouvrage hydraulique.
L'article 16 tend à assurer une meilleure articulation entre la réglementation des installations classées pour la protection de l'environnement, et les règles de gestion équilibrée de la ressource en eau.
L'article 16 bis étend au profit des sociétés d'économie mixte les droits dont bénéficient les collectivités territoriales exploitant des entreprises hydroélectriques : il s'agit notamment du droit d'expropriation pour cause d'utilité publique, et du droit d'imposer des servitudes.
Le chapitre III du titre premier a trait à la préservation et la restauration de la qualité des eaux et des milieux aquatiques.
L'article 17 vise à l'amélioration du contrôle, et par conséquent de la traçabilité, des produits biocides, c'est-à-dire des pesticides à usage non agricole : cet article contraint le responsable de la mise sur le marché de produits biocides à tenir à disposition de l'autorité administrative les quantités de produits mises sur le marché.
L'article 18 vise également à assurer une traçabilité, mais concerne cette fois les produits antiparasitaires et phytopharmaceutiques, en prévoyant la tenue d'un registre par les responsables de leur mise en vente, qui sont par ailleurs déjà contraints de détenir un agrément pour vendre leurs produits.
L'article 19 habilite certains agents de la police de l'eau à rechercher et à constater les infractions aux règles relatives à l'usage des produits phytosanitaires.
L'article 19 bis autorise l'État à agréer les organismes contribuant à la prévention des pollutions accidentelles et à la lutte contre celles-ci.
L'article 20 introduit dans le droit actuel un ensemble de règles relatives aux matériels d'application des produits antiparasitaires : il s'agit notamment d'assurer la conformité de ces matériels à des prescriptions définies par le pouvoir réglementaire, ainsi qu'un contrôle périodique du respect de ces prescriptions.
L'article 20 bis transpose la directive 2006/7/CE du Parlement et du Conseil du 15 février 2006 concernant la gestion de la qualité des eaux de baignade : dans le droit fil des objectifs fixés par la directive, l'article 20 bis confère au maire une responsabilité accrue en matière de surveillance de la qualité des eaux de baignade, tout en favorisant la participation et l'information du public sur cette surveillance.
Le titre II concerne l'alimentation en eau et l'assainissement.
Le chapitre Ier du titre II concerne l'assainissement des eaux usées, qui relève de la compétence des communes.
L'article 21 instaure un fonds de garantie des risques liés à l'épandage agricole des boues urbaines et industrielles : bien que les fonds de même nature ayant été créés dans d'autres États, en particulier en Allemagne, n'aient jamais été utilisés, illustrant ainsi l'innocuité de ces boues, la création de ce fonds correspond à une demande forte de bon nombre d'agriculteurs. C'est la raison pour laquelle votre rapporteur est favorable à la création de ce fonds : il considère cependant qu'il est nécessaire de redéfinir les modalités de son financement, aujourd'hui fondée sur des surprimes d'assurance.
L'article 22 renforce les moyens de contrôle des collectivités sur les raccordements des immeubles aux égouts pour l'évacuation des eaux domestiques, ainsi que sur les déversements d'eaux usées autres que domestiques, et en étendant le droit d'accès des agents du service d'assainissement aux propriétés privées pour le contrôle des déversements d'eaux usées non domestiques. Cet article prévoit en outre l'inclusion dans toute promesse de vente d'un diagnostic de conformité des installations d'assainissement non collectif. Votre rapporteur vous proposera d'adopter des modifications à cet article, ainsi qu'à l'article 26, afin de créer un service unique d'assainissement, regroupant assainissement collectif et non collectif.
L'article 23 instaure une taxe sur les volumes d'eaux pluviales et de ruissellement.
Le chapitre II du titre II concerne les services publics de distribution d'eau et d'assainissement.
L'article 24 définit un code suiveur, le code général des collectivités territoriales, pour l'ensemble des dispositions relatives à la distribution d'eau.
L'article 24 bis prévoit la consultation des établissements publics de coopération intercommunale et des syndicats mixtes compétents en matière de distribution d'eau potable et d'assainissement des eaux usées sur la délivrance des permis de construire.
L'article 24 ter pose un principe de responsabilité des propriétaires d'installations privées de distribution d'eau s'agissant de la qualité de l'eau fournie aux usagers.
L'article 25 autorise le financement du service public d'assainissement non collectif sur le budget général de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale au cours des quatre premiers exercices suivant la création de ce service. Cela étant, cet article a été adopté dans le cadre de la loi de finances pour 2006 ; c'est pourquoi votre rapporteur vous en propose la suppression.
L'article 26 est un article majeur de ce chapitre puisqu'il pose explicitement le principe de compétence des communes en matière de service de distribution d'eau et d'assainissement. Il autorise également les communes à voter en excédent la section d'investissement de leur budget afin de financer des travaux d'extension ou d'amélioration des services prévus par le conseil municipal, et prévoit la fixation par le pouvoir réglementaire du régime des redevances pour occupation du domaine public. En outre, l'article 26 prévoit qu'un programme prévisionnel de travaux de renouvellement est annexé aux contrats de délégation de service public de distribution d'eau ou d'assainissement, lorsque ces travaux sont mis à la charge du délégataire. Enfin, cet article interdit la modulation des aides publiques versées aux communes en fonction du mode de gestion du service pour lequel elles ont opté.
Votre rapporteur vous propose un certain nombre de modifications à l'article 26, afin de créer un service unique d'assainissement, regroupant l'assainissement collectif et l'assainissement non collectif.
L'article 26 bis définit la composition de la commission d'ouverture des plis qui dépouille les offres recueillies dans le cadre des appels d'offre préalables aux délégations de service public.
L'article 27 constitue un article-clef du projet de loi puisqu'il définit les règles de tarification de l'eau : il pose le principe de facturation obligatoire de la fourniture d'eau, prévoit que toute facture comprend un montant calculé en fonction du volume consommé par l'abonné. Elle peut également comprendre une part fixe. À certaines conditions, la tarification au forfait peut être pratiquée. Un tarif progressif peut également être mis en place afin de distinguer les ménages, considérés comme de « petits consommateurs », des gros consommateurs d'eau. L'article 27 tient également compte des communes à forte fréquentation saisonnière, où l'équilibre entre la ressource et la consommation est menacé à certaines périodes de l'année.
Par ailleurs, il encadre le régime des redevances de distribution d'eau et d'assainissement, interdisant notamment la perception de dépôts de garantie auprès des usagers. Il prévoit en outre l'installation par les usagers d'un dispositif de comptage de l'eau prélevée sur des sources autres que le réseau de distribution.
L'article 27 bis autorise l'adhésion d'un syndicat mixte à un autre syndicat mixte compétent en matière d'alimentation en eau potable, d'assainissement collectif ou non collectif, ou de collecte de déchets ménagers.
L'article 27 ter a pour objet d'adapter les dispositions du projet de loi aux spécificités de certains départements de l'agglomération parisienne : Paris, les Hauts-de-Seine, la Seine-Saint-Denis et le Val-de-Marne.
L'article 24 quater fait de la compétence en matière d'assainissement une compétence optionnelle (1), et non plus facultative, pour les communautés de communes.
L'article 24 quinquies, complémentaire de l'article 24 quater, crée une incitation financière à l'exercice par les communautés de communes de la compétence en matière d'assainissement.
L'article 27 sexies organise les modalités d'interruption des contrats d'abonnement des usagers des services de distribution d'eau.
Le titre III constitue en quelque sorte le cœur du projet de loi, puisqu'il contient les dispositions relatives à la gouvernance, mais également celles relatives aux redevances des agences de l'eau, à la pêche et à la création de l'Office nationale de l'eau et des milieux aquatiques.
Le chapitre Ier de ce titre contenait initialement uniquement l'article 28, consacré au service d'assistance technique d'assainissement (SATESE). Le projet de loi initial avait pour objet de distinguer leurs interventions dans le domaine de l'expertise technique du fonctionnement des ouvrages d'assainissement, qui auraient continué à être fournies dans les conditions actuelles, de leurs interventions dans le domaine de l'eau potable, de la collecte et de l'épuration des eaux usées des eaux pluviales et du ruissellement et de l'entretien des rivières, qui devaient dorénavant être soumises au code des marchés publics. Cette disposition visait à éviter une concurrence injustifiée à l'égard des travaux d'études privés.
Estimant que la soumission au code des marchés publics de plusieurs domaines d'intervention des SATESE serait source de complexité pour les petites communes, le Sénat a modifié cet article 28, de manière à renvoyer à une convention entre le département et la commune les modalités de prestation des services des SATESE pour les communes les plus petites. Le critère de la taille de la commune est effectivement intéressant, mais la rédaction du Sénat ne distingue plus entre les prestations qui seront soumises ou non au code des marchés publics. Votre rapporteur proposera donc une rédaction de compromis, permettant aux SATESE d'intervenir dans les petites communes par dérogation aux dispositions du code des marchés publics uniquement dans le domaine de l'assainissement.
Le Sénat a introduit dans ce chapitre relatif aux départements un article 28 bis, ouvrant aux départements la possibilité de créer un fonds départemental pour l'alimentation en eau et l'assainissement, alimenté par une taxe spécifique et reprenant les missions du fonds national pour le développement des adductions d'eau (FNDAE), supprimé en 2003 dont les fonds désormais versés au budget général de l'État, sont gérés par les agence de l'eau ; il apparaît néanmoins que cette gestion par les agences ne permet pas de répondre aux besoins des petites communes rurales en matière d'alimentation et d'assainissement, les fonds issus du FNDAE étant, semble-t-il, parfois utilisés de manière prioritaire dans les grandes villes. Si votre rapporteur comprend l'objectif poursuivi par cet article, il estime cependant que d'autres dispositions du projet de loi répondent à cet objectif important de soutien aux communes rurales ; notamment, l'article 36 réserve 150 millions d'euros par an à cette politique. Par conséquent, votre rapporteur proposera la suppression de cet article.
Les articles 29 à 34 visent à améliorer la gouvernance dans le domaine de l'eau, notamment en renforçant la portée juridique du schéma d'aménagement et de gestion des eaux, en prévoyant qu'il contiendra un règlement dont les dispositions seront opposables au tiers. L'article 30 prévoit en outre les modalités selon lesquelles le préfet peut inciter à la mise en place de SAGE.
Le chapitre III, relatif aux comités de bassin et aux agences de l'eau, est composé des articles 35 à 39.
L'article 35, relatif aux comités de bassin, prévoit notamment sa composition ; alors que la pratique actuelle consiste à attribuer 38 % des sièges au collège des élus, 38 % à celui des usagers et 24 % à celui de l'État, le Sénat a porté le collège des élus à 50 %. Dans la mesure où tout le monde semble se satisfaire de l'équilibre actuel, votre rapporteur proposera d'inscrire dans la loi un nouvel équilibre, sur la base de 40 % pour les deux premiers collèges et de 20 % pour le collège de l'Etat.
Dans ce même article, votre rapporteur a noté la volonté exprimée par le Sénat, de rendre obligatoire la création des commissions géographiques. Votre rapporteur proposera néanmoins de limiter leurs compétences et de rendre cette création facultative.
En outre, votre rapporteur ne reviendra pas sur la disposition, votée par le Sénat, prévoyant qu'il revient au Parlement de définir les orientations des interventions des agences, et de fixer le plafond de leurs interventions sur la durée d'un programme. Cette disposition permet en effet d'accroître le contrôle du Parlement sur la politique de l'eau. Cet article prévoit enfin que l'agence participe à l'élaboration du SAGE, ce qui devrait permettre d'en accélérer la mise en place.
L'article 36 prévoit les orientations prioritaires des interventions des agences sur la période 2007 à 2012. Le Sénat a souhaité, à juste titre, indiquer plus clairement l'objectif de solidarité envers les communes rurales ; votre rapporteur souhaite pour sa part y faire figurer plus clairement la lutte contre les pollutions diffuses.
S'agissant du montant de 150 millions d'euros consacré par les agences à la solidarité avec les communes rurales, votre rapporteur souhaite préciser sur quelle base devra être calculé ce montant.
L'article 37 contient les dispositions relatives aux redevances des agences de l'eau. Les dispositions relatives aux redevances de pollution domestique et non domestique constituent, pour l'essentiel, une reprise du droit existant dans le domaine réglementaire. Le Sénat a précisé le projet de loi par de nombreuses dispositions relatives, par exemple, au suivi des rejets.
S'agissant de la perception de la redevance auprès des éleveurs, votre rapporteur proposera une assiette simple (nombre des unités de gros bétail), considérant que les éleveurs ne peuvent pas continuer à supporter le coût administratif de la redevance actuelle.
Cet article crée par ailleurs une redevance pour modernisation des réseaux de collecte, destiné à se substituer au coefficient d'agglomération dont de nombreuses personnes ont souligné la complexité.
Cet article prévoit par ailleurs la création de la redevance pour pollutions diffuses, destinée à remplacer la taxe générale sur les activités polluantes pesant sur les produits phytosanitaires. Ce remplacement est une très bonne chose, dans la mesure où le produit de la redevance ira à la politique de l'eau, conformément au principe « l'eau paie l'eau ». Le Sénat a désiré distinguer deux catégories de produits ainsi soumis à redevance, dont la plus toxique fera l'objet d'une taxation majorée.
S'agissant de la redevance pour prélèvement, le projet de loi reprend également largement le droit en vigueur, et votre rapporteur ne proposera pas de modification majeure à ce dispositif.
Cet article prévoit enfin la création des redevances pour stockage d'eau en période d'étiage et pour obstacle sur les cours d'eau, reprenant le principe de la redevance pour modification du régime des eaux issu de la loi de 1964 mais jamais mis en vigueur.
Le projet de loi, dans son article 39, approfondit la démarche initiée par les lois du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer et du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer qui ont procédé à un premier alignement sur le droit commun des dispositions relatives à la gestion de l'eau dans les départements d'outre-mer. Sont ainsi transposées aux offices de l'eau domiens certaines dispositions relatives aux agences de l'eau métropolitaines et leur est accordée la possibilité d'établir et de percevoir de nouvelles redevances.
Les chapitres IV et V du titre III visent ensuite à rénover les institutions de la politique de l'eau et les instances représentatives de la pêche en eau douce, dont la création est ancienne. Le chapitre IV concerne tout particulièrement le Conseil supérieur de la pêche (CSP) qui a vocation à être transformé en Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA).
L'article 40 du projet de loi prévoit par ailleurs un élargissement du champ de compétences du Comité national de l'eau, instance consultative nationale créée par la loi de 1964, mais qui reste relativement modeste. En revanche, le rôle du CSP est totalement repensé pour intégrer dans les attributions du futur ONEMA une mission de connaissance, d'évaluation et d'expertise dans le domaine de l'eau et des milieux aquatiques ainsi qu'une fonction d'animation et de mise en œuvre des actions concourant à une gestion durable de la ressource.
L'article 41 définit ainsi les missions de l'ONEMA comme consistant à « mener et soutenir au niveau national des actions destinées à favoriser une gestion globale, durable et équilibrée de la ressource en eau, des écosystèmes aquatiques et de la pêche et du patrimoine piscicole ». En feront notamment partie la gestion du système d'information des masses d'eau imposé par la directive cadre sur l'eau et dont le Sénat a précisé les finalités et les modalités de mise en œuvre (2), ainsi que la garantie d'une solidarité financière entre les bassins, tenant compte de la situation particulière des bassins des départements et territoires d'outre-mer (3).
S'agissant du statut de l'ONEMA, rappelons qu'il s'agit d'un établissement public, dont le caractère administratif est désormais inscrit dans le texte du projet de loi (4). La composition de son conseil d'administration devrait par ailleurs refléter le spectre des missions qu'il prend en charge et intégrer, notamment, par rapport au CSP des représentants des comités de bassin, agences et offices de l'eau. Financièrement, les ressources de l'ONEMA seront constituées de subventions versées par des personnes publiques et de contributions versées par les agences de l'eau (dont le montant est fixé par arrêté conjoint des ministres chargés de l'environnement et des finances et « calculé en fonction du potentiel économique du bassin hydrographique et de l'importance relative de sa population rurale » aux termes de l'article 35). Enfin, notons que les biens, droits et obligations du CSP seront transférés à l'ONEMA dès sa création effective.
Au sein du chapitre V du titre III du projet de loi, est plus précisément abordée la question de l'organisation de la pêche en eau douce et de la rénovation de son mode de fonctionnement ainsi que de ses instances représentatives. Instituée en 1941, l'organisation de la pêche en eau douce a pris sa configuration actuelle en 1984, qui repose sur une gestion commune du patrimoine piscicole par les associations des trois catégories de pêcheurs reconnues en France : les pêcheurs amateurs aux lignes, les pêcheurs amateurs aux engins et filets et les pêcheurs professionnels.
Afin de donner une cohérence et une structuration plus forte à cette organisation, le projet de loi propose de mettre en place des instances représentatives au niveau national en créant une Fédération nationale de la pêche et de la protection du milieu aquatique - regroupant à la fois pêcheurs à la ligne et pêcheurs aux engins et aux filets - et un Comité national de la pêche professionnelle en eau douce (respectivement, articles 43 et 44). Notons que s'agissant de la pêche de loisir, le Sénat a prévu un dispositif de protection de l'expression des minorités (en l'occurrence des pêcheurs aux engins et aux filets) au sein de ce nouvel ensemble en imposant que les décisions des fédérations départementales et de la fédération nationale concernant la pêche aux engins et aux filets soient prises après avis des représentants des pêcheurs concernés par cette pratique. S'agissant de la pêche professionnelle, il a précisé que le Comité national de la pêche professionnelle en eau douce était consulté sur les mesures réglementaires concernant la pêche professionnelle(5).
Le titre IV est relatif aux dispositions finales et transitoires : celles-ci apportent des modifications rédactionnelles et de cohérence aux textes et codes existants résultant de l'adoption des nouveaux dispositifs prévus par le projet de loi (articles 47 et 49) et fixent les dates d'entrée en vigueur de ces différents dispositifs (article 50). On notera également que c'est dans ce titre qu'est prévu le système de lissage des redevances mis au point pour limiter l'impact de leur éventuelle hausse ou baisse en application des dispositions du présent texte (article 48) et que sont supprimées :
- la taxe piscicole,
- la taxe générale sur les activités polluantes acquittée sur les produits antiparasitaires à usage agricole ou assimilés,
- le prélèvement de solidarité pour l'eau prélevé sur les agences - ex-Fonds national de solidarité pour l'eau,
- et la taxe sur les consommations d'eau.
TRAVAUX DE LA COMMISSION
I.- DISCUSSION GÉNÉRALE
Lors de sa réunion du 3 mai 2006, la Commission a examiné, sur le rapport de M. André Flajolet, le projet de loi, adopté par le Sénat, sur l'eau et les milieux aquatiques (n° 2276 2° rectifié).
M. André Flajolet, rapporteur, a indiqué qu'après une longue attente, l'Assemblée nationale était enfin saisie d'un projet de loi ayant vocation à moderniser le droit de l'eau. Il a espéré que cette loi aurait la même importance que les lois sur l'eau du 16 décembre 1964 et du 3 janvier 1992 et a rappelé ses principaux objectifs : transposition de la directive n° 2000/60 du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique commune dans le domaine de l'eau, amélioration de la gouvernance, définition d'un nouvel équilibre entre les différents usages de l'eau et modernisation dans un souci de constitutionnalité des redevances des agences de l'eau, qui sont des impositions de toute nature. Il a également rappelé que le projet de loi proposait de transformer le Conseil supérieur de la pêche (CSP) en un Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA), établissement public de l'État à caractère administratif. Enfin, il a souhaité que le débat se déroule dans la sérénité et qu'il soit gouverné par la recherche de l'intérêt général.
Intervenant au nom du groupe socialiste, M. Jean Launay a rappelé que la précédente législature avait donné l'occasion à l'Assemblée nationale d'examiner en première lecture un projet de loi portant réforme de la politique de l'eau dont les dispositions permettaient de moderniser le droit des redevances des agences de l'eau, d'améliorer la gouvernance et de définir un meilleur équilibre entre les usages de l'eau.
Tout en reconnaissant le travail réalisé en particulier par le rapporteur, il a regretté le temps perdu depuis 2002 pour aboutir à la discussion d'un projet de loi qui ne modifie pas de manière fondamentale l'équilibre des contributions entre les différents utilisateurs de l'eau. Il a, en particulier, regretté que la remise en cause de certaines pratiques reste insuffisante pour atteindre les objectifs fixés par la directive cadre. Il a toutefois souligné que la recherche d'un nouvel équilibre entre les différents utilisateurs ne pouvait être effective qu'à la condition d'être définie et mise en œuvre sur le terrain.
Enfin, il a indiqué que des amendements donneraient à son groupe l'occasion de s'exprimer sur la transformation proposée du CSP en ONEMA.
Le président Patrick Ollier a rappelé que la nécessité de rechercher un nouvel équilibre entre les différents utilisateurs de l'eau était largement reconnue depuis une dizaine d'années mais que sa définition s'était avérée délicate. Il a donc salué le fait que le Gouvernement propose aujourd'hui un projet de loi apportant des réponses concrètes à cette question récurrente.
M. François Sauvadet, s'exprimant au nom du groupe UDF, a rappelé que les objectifs clairs fixés par la directive cadre en matière de qualité des eaux imposaient une action résolue mais qu'il convenait également de prendre en compte les enjeux quantitatifs, soulignés par les problèmes de disponibilité de la ressource en eau rencontrés dans plusieurs régions.
Puis, il a mis l'accent sur l'importance de la question du prix de l'eau et sur la nécessité de réaffirmer plusieurs principes. Il a indiqué que le premier d'entre eux devait être l'affectation à la politique de l'eau de l'argent prélevé sur l'eau et, conséquemment, l'abandon des prélèvements pratiqués par plusieurs gouvernements successifs sur les ressources des agences de l'eau. Il a ensuite noté qu'un autre principe à mettre en œuvre devait être l'autonomie des collectivités territoriales permettant de prendre en compte la diversité des situations locales. Il a précisé que son groupe serait très vigilant sur ce point et a, en outre, relevé que le projet de loi proposait de nouveaux outils, pour certains intéressants, et qu'il donnait notamment aux départements la possibilité de s'impliquer davantage dans la politique de l'eau mais qu'il convenait d'être conscient des charges qui pouvaient en résulter pour eux.
Il a ensuite estimé qu'il convenait, au-delà de l'acception traditionnelle du principe pollueur-payeur, de rompre avec une logique de recherche de « coupables » pour évoluer vers un encouragement des meilleures pratiques en rappelant les efforts considérables déjà entrepris notamment par le monde agricole.
Enfin, il a souhaité que la question des eaux libres et des eaux closes soit enfin résolue par la définition d'un juste équilibre permettant de mettre fin aux conflits actuels.
Intervenant au nom du groupe des député-e-s communistes et républicains, M. André Chassaigne a regretté la longue et frustrante attente ayant précédé la discussion du présent projet de loi et a salué le travail réalisé, pendant cette période, par le rapporteur.
Il a également regretté l'absence d'une prise en compte suffisante dans le projet de loi de l'objectif d'une meilleure maîtrise publique de l'eau. Sans aller jusqu'à la nationalisation de l'eau, il a indiqué qu'il aurait été, par exemple, possible de conforter les prérogatives de l'ONEMA afin de garantir une cohérence nationale de la politique de l'eau et une péréquation nationale sur au moins une partie de son prix.
Il a également souligné la nécessité, d'une part, d'éviter que l'argent prélevé sur l'eau soit affecté à d'autres usages que la politique de l'eau et, d'autre part, de mieux prendre compte les conséquences des obligations de qualité de l'eau notamment pour les petits réseaux ruraux.
Puis, il a souhaité éviter la logique du conflit entre les différents utilisateurs de l'eau par une réflexion collective et privilégier la promotion de nouvelles pratiques agricoles plutôt que les sanctions.
M. Antoine Herth, s'exprimant au nom du groupe UMP, a tout d'abord félicité le rapporteur pour le travail considérable accompli en mettant à profit l'attente de la présente discussion. Rappelant que son groupe souscrivait aux objectifs du projet de loi, il a souligné qu'il convenait, au cours de son examen, d'éviter l'écueil d'une approche doctrinaire qui entraverait la recherche pragmatique des solutions concrètes de nature à les atteindre.
Il a ensuite indiqué partager la logique développée notamment par M. François Sauvadet tendant à envisager sous un angle nouveau le principe pollueur-payeur en responsabilisant les acteurs par la valorisation des meilleures initiatives.
Enfin, il a noté que le présent projet de loi s'inscrivait dans une succession conséquente de textes législatifs examinés par la Commission des affaires économiques et orientés vers la promotion du développement durable.
Le président Patrick Ollier a jugé que le Sénat avait réalisé un travail de qualité sur le présent projet de loi mais que des insatisfactions demeuraient de sorte que beaucoup restait à faire. Il a ensuite salué le travail considérable réalisé par le rapporteur en rappelant que celui-ci avait procédé à 140 auditions et à dix déplacements. Il a souhaité que le travail de la Commission permette de dégager un équilibre dépassant les oppositions catégorielles et a relevé la large convergence de vues entre les orateurs des différents groupes sur la nécessité de promouvoir les bonnes pratiques.
M. André Flajolet, rapporteur, a estimé que le présent projet de loi permettait notamment de donner, dans le domaine de l'eau, un contenu concret aux orientations définies aux articles 3 et 4 de la Charte de l'environnement. Puis, il a salué le fait que les interventions des orateurs des différents groupes aient été dominées par le souci de l'efficacité concrète et non par l'utilisation de slogans.
Le rapporteur a ensuite accordé à M. Jean Launay que le présent projet de loi reprenait plusieurs éléments essentiels du projet de loi portant réforme de la politique de l'eau examiné en 2002 mais a rappelé qu'il écartait, en revanche, d'autres orientations retenues par ce texte notamment en matière fiscale.
En réponse aux différentes interventions évoquant le rôle du monde agricole, le rapporteur a souligné que les pratiques agricoles du passé résultaient très largement des orientations fixées par les pouvoirs publics et qu'il était donc trop facile de faire aujourd'hui des agriculteurs des boucs émissaires. Il a toutefois souligné qu'il ne pouvait néanmoins être question de nier les problèmes et qu'il convenait aujourd'hui de rechercher des solutions. Il a jugé que certaines d'entre elles relevaient de l'amélioration du dispositif de gouvernance et qu'à cet égard, il lui paraissait essentiel de clarifier le rôle des différents intervenants. Il a indiqué que, dans cette perspective et après réflexion, il considérait que le renforcement opportun du rôle des agences de l'eau n'était pas compatible avec la création, proposée par le Sénat, de fonds départementaux pour l'alimentation en eau et l'assainissement.
S'agissant de la question des eaux libres et des eaux closes, il a estimé nécessaire de sortir de l'actuelle logique contentieuse pour s'inscrire dans une démarche contractuelle qui suppose l'adoption de définitions nouvelles respectueuses des uns et des autres.
Puis, le rapporteur a remercié M. André Chassaigne d'avoir rappelé que l'eau était un patrimoine commun mais a estimé qu'il convenait de concilier le rôle stratégique de l'ONEMA avec la prise en compte des diversités territoriales.
Il a également indiqué être pleinement conscient de l'importance de la question de la gestion quantitative, soulignée notamment par M. François Sauvadet, et a attiré l'attention sur la dimension internationale croissante de la politique de l'eau, accrue notamment par l'entrée en vigueur de la loi n° 2005-95 du 9 février 2005 relative à la coopération internationale des collectivités territoriales et des agences de l'eau dans les domaines de l'alimentation en eau et de l'assainissement dite loi « Santini-Oudin ».
Enfin, le rapporteur a remercié M. Antoine Herth du soutien du groupe UMP.
M. Jean-Claude Flory a souligné l'importance des avancées proposées par le présent projet de loi pour conforter juridiquement les redevances des agences de l'eau dont la fragilité d'un point de vue constitutionnel est connue de longue date.
Estimant que les orientations fondamentales définies par la loi sur l'eau de 1964 avaient montré leur efficacité, il a jugé nécessaire de conforter la gestion par bassin, de clarifier les responsabilités des différents acteurs et de prendre en compte le rôle déterminant des communes et des syndicats intercommunaux en assurant mieux leur représentation au sein des comités de bassin. Il a également insisté sur la nécessité d'identifier clairement au sein des budgets des agences de l'eau les sommes consacrées aux missions antérieurement dévolues au Fonds national des adductions d'eau (FNDAE) et d'assurer la solidarité avec les territoires ruraux.
M. Pierre Ducout a regretté que le Gouvernement ait initialement vivement dénigré le projet de loi portant réforme de la politique de l'eau examiné en 2002 qui, tel qu'amendé par l'Assemblée nationale, définissait pourtant des solutions équilibrées assurant, en particulier, la promotion des bonnes pratiques agricoles et de l'agriculture raisonnée. Il a regretté l'abandon des redevances pour les excédents d'azote prévues par ce texte ainsi que celui des dispositions de nature à assurer une meilleure transparence dans les délégations de service public grâce à la création proposée d'un Haut Conseil des services publics de l'eau et de l'assainissement.
Il a ensuite souligné la nécessité de prendre en compte la diversité des situations locales et a, en particulier, appelé à éviter tout simplisme s'agissant de l'irrigation, trop facilement diabolisée alors qu'elle est indispensable dans le Sud de notre pays. Il a donc souhaité une gestion de la ressource proche du terrain notamment grâce aux schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE).
Enfin, il a jugé nécessaire d'assurer de manière équilibrée la conciliation entre les différents usages de l'eau.
M. Jean Dionis du Séjour a rappelé que si l'Aquitaine est, étymologiquement, le pays de l'eau, c'est aujourd'hui une région dont les cours d'eau sont à sec l'été, compte tenu d'un fort réchauffement climatique puisque la température moyenne y a crû de deux degrés en soixante ans. Il a souligné la nécessité de prendre en compte cette réalité et de développer la création de ressources en eau.
M. André Flajolet, rapporteur a indiqué que la mise en conformité des redevances des agences de l'eau avec les exigences constitutionnelles avait été recherchée de manière extrêmement rigoureuse et qu'aucun risque ne pouvait être pris en la matière.
S'agissant de la composition des comités de bassin, le rapporteur a indiqué qu'il proposerait de maintenir la pratique actuelle avec 40 % de représentants des collectivités territoriales ou de leurs groupements, 40 % de représentants des usagers de l'eau et du monde associatif et 20 % de représentants de l'État. Il a précisé qu'il proposerait également qu'au moins la moitié des représentants des membres de la première de ces catégories soit composée de représentants de communes ou de groupements de communes.
S'agissant des dispositions relatives aux dépenses des agences de l'eau correspondant aux missions antérieurement dévolues au FNDAE, le rapporteur a indiqué qu'il paraissait en effet nécessaire de clarifier le projet de loi.
Puis, il a souligné qu'il importait effectivement de ne pas stigmatiser excessivement l'irrigation en oubliant, du fait de quelques excès, l'immense majorité des bonnes pratiques. Il a également admis la nécessité de rechercher une gestion locale de la ressource, dans le cadre des SAGE, ainsi que la création de nouvelles ressources, mais de manière encadrée.
La Commission a ensuite procédé à l'examen des articles du projet de loi.
II.- EXAMEN DES ARTICLES
TITRE IER
PRÉSERVATION DES RESSOURCES EN EAU
ET DES MILIEUX AQUATIQUES
Le titre Ier comprend trois chapitres consacrés successivement aux milieux aquatiques, à la gestion quantitative de l'eau, et à la préservation de la qualité des eaux.
Chapitre 1er
MILIEUX AQUATIQUES
Avant l'article 1er
Suivant votre rapporteur, la Commission a rejeté deux amendements portant article additionnel avant l'article 1er :
- le premier présenté par Mme Marcelle Ramonet tendant à autoriser, à titre expérimental, les régions dont le territoire correspond à une unité hydrographique, à assurer l'organisation de la protection et de la gestion de la ressource en eau ;
- le second présenté par M. André Chassaigne tendant, d'une part, à affirmer le caractère de bien commun de l'eau, l'intérêt général attaché à la protection, à la mise en valeur et au développement de la ressource en eau ainsi que le fait que l'usage de l'eau appartient à tous et, d'autre part, à proclamer un droit fondamental d'accès à l'eau et à l'assainissement.
Article 1er
Habilitation de Voies navigables de France à prescrire
ou exécuter des travaux sur son domaine
Cet article a pour objet d'étendre à l'établissement public Voies navigables de France l'application de l'article L. 211-7 du code de l'environnement.
Cet article habilite les collectivités territoriales et leurs groupements, ainsi que les syndicats mixtes créés en application de l'article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales et la communauté locale de l'eau, à utiliser les articles L. 151-36 à L. 151-40 du code rural « pour entreprendre l'étude, l'exécution et l'exploitation de tous travaux, actions, ouvrages ou installations présentant un caractère d'intérêt général ou d'urgence dans le cadre du schéma d'aménagement et de gestion des eaux s'il existe », afin de réaliser un certain nombre d'objectifs énumérés par l'article, et qui concernent par exemple l'aménagement d'un bassin hydrographique, l'entretien d'un cours d'eau, ou bien encore la défense contre les inondations.
En vertu de l'article L. 151-36 du code rural, « les personnes morales [susmentionnées] prennent en charge les travaux qu'elles ont prescrits ou exécutés. Elles peuvent toutefois, dans les conditions prévues à l'article L. 151-37, faire participer aux dépenses de premier établissement, d'entretien et d'exploitation des ouvrages les personnes qui ont rendu les travaux nécessaires ou qui y trouvent intérêt. »
L'article L. 151-37 du code rural précise que la répartition des dépenses est définie dans un programme de travaux établi par les collectivités et soumis, sauf exceptions énumérées dans l'article, à enquête publique.
L'article L. 151-37-1 précise qu'il peut être institué une servitude de passage permettant l'exécution des travaux ainsi que l'exploitation et l'entretien des ouvrages.
Les dispositions de l'article premier du présent projet de loi ont en outre été modifiées par le Sénat, afin de préciser que les établissements publics territoriaux de bassin bénéficient de ces prérogatives, ainsi que de permettre à VNF d'utiliser ses ouvrages destinés à la navigation fluviale pour produire de l'hydroélectricité.
L'alinéa _ résulte d'un amendement de la Commission des affaires économiques du Sénat, et tend à substituer, dans l'article L. 211-7 précité, la référence aux communautés locales de l'eau par celle aux EPTB.
L'article L. 213-9 du code de l'environnement dispose en effet que les collectivités locales intéressées ainsi que leurs groupements peuvent s'associer dans un établissement public, la communauté locale de l'eau, afin de faciliter la réalisation des objectifs arrêtés dans un schéma d'aménagement et de gestion des eaux.
Créée par la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau, cette faculté n'a jamais été utilisée par les collectivités, les modalités de fonctionnement de ces groupements s'avérant trop lourdes pour en encourager le développement.
C'est pourquoi le présent projet de loi, réécrivant l'article L. 213-9, supprime les communautés locales de l'eau, qui, par coordination, n'ont plus à être mentionnées à l'article L. 211-7. Votre rapporteur vous propose le maintien de cette suppression.
Le Sénat a par ailleurs introduit dans l'article L. 211-7 précité une référence aux établissements publics territoriaux de bassin (EPTB). L'article L. 213-10 du code de l'environnement dispose en effet que « pour faciliter, à l'échelle d'un bassin versant ou d'un sous bassin hydrographique, la prévention des inondations, la gestion équilibrée de la ressource en eau et la préservation des zones humides, les collectivités territoriales intéressées et leurs groupements peuvent s'associer dans un établissement public territorial de bassin ».
Votre rapporteur tient à souligner la pertinence et l'efficacité de cette structure pour faciliter certaines opérations de maîtrise d'ouvrage dont la cohérence territoriale dépasse le champ d'une seule collectivité.
Il s'interroge toutefois sur la portée de cette précision.
L'article L. 213-10 dispose en effet que les EPTB sont constitués et fonctionnent conformément aux dispositions du code général des collectivités territoriales régissant les établissements constitués en application des articles L. 5421-1 à L. 5421-6 ou des articles L. 5721-1 à L. 5721-8 du code général des collectivités territoriales.
Or les établissements constitués en application des articles L. 5421-1 à L. 5421-6 regroupant uniquement des collectivités, la mention des groupements de collectivités à l'article L. 211-7 concerne donc cette première catégorie d'EPTB.
En outre le champ d'application de l'article L. 211-7 s'étend aux « collectivités territoriales et [à] leurs groupements, ainsi [qu'aux] syndicats mixtes créés en application de l'article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales ». La seconde catégorie d'EPTB est donc implicitement visée. Il n'est donc pas utile de maintenir cette référence.
La Commission a adopté un amendement de votre rapporteur supprimant une mention superfétatoire (amendement n° 111). Elle a rejeté un amendement présenté par M. Jean-Pierre Decool tendant à élargir aux établissements publics ayant une compétence reconnue dans la gestion de l'eau le droit d'exercer les compétences définies à l'article L. 211-7 du code de l'environnement
La deuxième modification apportée à l'article L. 211-7 consiste à étendre ses dispositions à VNF, sur le domaine dont la gestion lui a été confiée.
En vertu de l'article 124 de la loi n° 90-1168 du 29 décembre 1990 portant loi de finances pour 1991, VNF se voit confier l'exploitation, l'entretien, l'amélioration, l'extension, des voies navigables et de leurs dépendances et la gestion du domaine de l'Etat nécessaire à l'accomplissement de sa mission.
Le décret n° 91-796 du 20 août 1991 renvoie à l'article 1er du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure la définition de la consistance du domaine dont la gestion est confiée à VNF, tout en énumérant un certain nombre d'exceptions aux principes posés par le code précité.
Article 1er du décret n° 91-796
Le domaine de l'Etat dont la gestion est confiée à l'établissement public en application du I de l'article 124 de la loi de finances pour 1991 (n° 90-1168 du 29 décembre 1990) susvisée est celui qui est défini à l'article 1er du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure, à l'exclusion :
1° Des cours d'eau, lacs, canaux et plans d'eau domaniaux qui sont rayés de la nomenclature des voies navigables ou flottables ou n'y ont jamais figuré ;
2° Des voies navigables transférées aux collectivités territoriales ou à leurs groupements en application des articles 1er-1, 1er-1-1 et 1er-2 du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure ;
3° Du domaine public fluvial dont la gestion est confiée aux ports autonomes fluviaux, tel qu'il est défini par les dispositions législatives et réglementaires qui leur sont propres ;
4° Du domaine public fluvial inclus dans la circonscription des ports autonomes maritimes, telle qu'elle est définie conformément à l'article L. 111-3 du code des ports maritimes, ainsi que du domaine public fluvial dont la gestion leur est confiée au titre des services annexes, dans les conditions prévues à l'article R. 111-13 du même code ;
5° Des emprises des ports maritimes non autonomes implantés sur le domaine public fluvial ;
6° Des canaux Saint-Martin, Saint-Denis et de l'Ourcq ainsi que de leurs dépendances ;
7° Des cours d'eau, lacs, canaux et plans d'eau appartenant au domaine public fluvial de l'Etat non reliés au réseau principal des voies navigables dont la liste est fixée par décret ;
8° Des emprises des ports intérieurs transférés en application de l'article 1er (5°) du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure, sauf le chenal de navigation, qui reste confié à l'établissement.
L'étendue de ce domaine peut être modifiée par le déclassement ou la remise à une autre personne publique d'un élément de celui-ci.
Un arrêté conjoint des ministres chargés des transports fluviaux et du domaine établit l'état des éléments du domaine public confié à Voies navigables de France.
L'établissement public pourra ainsi exécuter ou prescrire les travaux, actions, ouvrages ou installations visés à l'article L. 211-7 du code de l'environnement sur le domaine ainsi défini, et faire participer à leur financement les personnes qui ont rendu ces travaux nécessaires ou qui y trouvent un intérêt.
La Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur ainsi qu'un amendement de coordination du même auteur (amendements nos 112 et 113).
Le paragraphe II de cet article, introduit par un amendement de la Commission des affaires économiques du Sénat, a pour objet d'assouplir le principe de spécialité attaché au statut d'établissement public de VNF, afin de lui donner les moyens de permettre l'aménagement et l'exploitation par des tiers des ouvrages dont il a la gestion en vue de la production hydroélectrique.
Cet ajout avait pour objet de répondre au problème des barrages manuels, en suspens lors de l'adoption du projet de loi par le Sénat.
Ainsi que le rappelait notre collègue Martial Saddier dans son avis n° 2570-12 sur le projet de loi de finances pour 2006, « VNF gère 147 barrages manuels qui permettent de maintenir hors intempéries les lignes d'eau des fleuves et des rivières navigables et de garantir le tirant d'eau. Un pré-diagnostic établi en 2002 et 2003 [avait] conclu à la nécessité de reconstruire dans un délai rapide la totalité de ces ouvrages en raison de leur état de vétusté. La mécanisation des barrages [devait] être réalisée le plus rapidement possible dans la mesure où l'état de ces barrages fragilise le niveau de service offert aux usagers et soulève des problèmes importants de sécurité tant pour les agents qui les manœuvrent, pour les utilisateurs de la voie d'eau que pour les riverains. Les besoins de financements [étaient] évalués à 500 millions d'euros. »
Alors que le problème était posé depuis plusieurs années, aucune solution reposant sur des financements publics n'avait pu être dégagée.
Or, ajoutait notre collègue, « la quasi-totalité de ces ouvrages présente des hauteurs de chute utilisables pour la production d'énergie hydroélectrique par le biais de microcentrales. »
C'est la raison pour laquelle le recours à des financements privés a été envisagée, et mise en œuvre par le Sénat dans le paragraphe II du présent article.
Or depuis l'adoption en première lecture par le Sénat du projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques, le code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure a été modifié par la loi n° 2006/10 du 5 janvier 2006 relative à la sécurité et au développement des transports. L'article 224-1 dispose désormais que VNF peut recourir, pour des projets d'infrastructures destinés à être incorporés au réseau fluvial, à un contrat de partenariat ou à une délégation de service public, pouvant porter sur « la construction, l'entretien et l'exploitation de tout ou partie de l'infrastructure et des équipements associés, en particulier les plate-formes portuaires et multimodales et les installations de production d'énergie hydroélectriques ».
Dès lors, le maintien du deuxième paragraphe de cet article n'apparaît plus utile. Votre rapporteur vous en propose donc la suppression.
La Commission a adopté un amendement de coordination de votre rapporteur (amendement n° 114).
Elle a ensuite a examiné un amendement de M. Germinal Peiro tendant à soumettre à une autorisation les installations, ouvrages, travaux et activités susceptibles d'entraver la libre circulation des engins nautiques non motorisés. Votre rapporteur a jugé cet amendement excessif et a rappelé que l'article L. 214-12 du code de l'environnement permettait déjà de prendre en compte la circulation de ces engins sur un cours d'eau. La Commission a alors rejeté cet amendement.
Puis, la Commission a examiné un amendement présenté par M. Germinal Peiro tendant à étendre à l'ensemble du public non motorisé la servitude de passage reconnue par l'article L. 435-9 du code de l'environnement aux pêcheurs le long des cours et plans d'eau domaniaux. M. Germinal Peiro a précisé qu'à l'exception des agents de l'administration, seuls les pêcheurs munis de leur titre de pêche bénéficiaient aujourd'hui d'un droit de passage le long des cours et plans d'eau domaniaux et a jugé cet état du droit obsolète.
Votre rapporteur a indiqué comprendre la préoccupation exprimée par cet amendement mais s'y est déclaré néanmoins défavorable compte tenu de ses conséquences potentielles en termes de responsabilité des riverains. Il a estimé que la question gagnerait à être traitée localement dans le cadre, par exemple, des SAGE.
M. Germinal Peiro a précisé que son amendement prévoyait explicitement d'exonérer les riverains de leur responsabilité civile, hors faute de leur part, pour les préjudices causés ou subis par les passants. Il a contesté que la question puisse être traitée dans le cadre des SAGE et a jugé utile de moderniser le droit pour tenir compte des évolutions des loisirs à l'heure où de nombreux territoires ruraux s'efforcent de valoriser comme des atouts touristiques leurs cours d'eau.
La Commission a rejeté cet amendement puis elle a adopté l'article 1er ainsi modifié.
Article additionnel après l'article 1
(article L. 3113-1 du code la propriété des personnes publiques)
Gratuité du transfert aux collectivités territoriales d'une partie du domaine public fluvial de l'Etat
La loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages a posé le principe du transfert d'une partie du domaine public fluvial de l'Etat aux collectivités territoriales, et ce de manière gratuite.
Or cette rédaction n'exclut pas de manière suffisamment explicite tous les frais annexes à un transfert de propriété, notamment les frais d'hypothèque ou frais d'actes.
La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales et la loi de finances rectificative pour 2005 du 30 décembre 2005 avaient réglé ce problème s'agissant du transfert de propriété des cours d'eau au titre de l'article 5 de la loi de décentralisation de juillet 1983, en précisant que ces transferts ne donnent lieu au paiement d'aucune indemnité, droit, taxe, salaire ou honoraires.
Cet article a pour objet de résoudre le problème qui demeure en suspens s'agissant du transfert d'une partie du domaine public fluvial de l'Etat aux collectivités territoriales, sur le fondement de l'article L. 3113-1 du code général de la propriété des personnes publiques.
La Commission a adopté un amendement de votre rapporteur portant article additionnel après l'article premier et précisant que les transferts de propriété du domaine public fluvial au profit d'une collectivité territoriale ou d'un groupement de collectivités territoriales de la part de l'Etat ou d'une autre personne publique, organisés par l'article L. 3113-1 du code général de la propriété des personnes publiques, ne donnent lieu au paiement d'aucune indemnité, droit, taxe, salaire ou honoraire (amendement n° 115).
Article 2
Modifications apportées aux autorisations des installations
ayant un impact sur l'eau
Le présent article a pour objet de renforcer les possibilités pour l'autorité administrative de modifier les autorisations accordées aux installations ou ouvrages ayant un impact sur l'eau, possibilités qui reposent sur l'article L. 214-4 du code précité et sur l'article L. 215-10 s'agissant des cours d'eau non domaniaux.
Il s'agit de limiter les effets néfastes sur la vie piscicole des éclusées (c'est-à-dire des fortes variations du débit du cours d'eau) liées au fonctionnement des installations hydroélectriques.
Celles-ci sont en effet à l'origine d'un assèchement qui entraîne des mortalités d'alevins et du frai ; le choc des augmentations de débit provoque également une dérive de la faune, et une diminution globale du pouvoir d'épuration des cours d'eau.
La loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 unifiait les divers régimes existants afin de créer une véritable police de l'eau reposant sur un régime d'autorisation et de déclaration conçu selon des principes identiques à ceux applicables aux installations classées pour la protection de l'environnement.
L'article L. 214-1 du code de l'environnement dispose ainsi que « [...] les installations ne figurant pas à la nomenclature des installations classées, les ouvrages, travaux et activités réalisés à des fins non domestiques par toute personne physique ou morale, publique ou privée, et entraînant des prélèvements sur les eaux superficielles ou souterraines, restitués ou non, une modification du niveau ou du mode d'écoulement des eaux, la destruction de frayères, de zones de croissance ou d'alimentation de la faune piscicole ou des déversements, écoulements, rejets ou dépôts directs ou indirects, chroniques ou épisodiques, même non polluants », sont soumis aux dispositions des articles L. 214-2 à L. 214-6.
L'article L. 214-2 prévoit que ces installations, ouvrages, travaux et activités (« IOTA ») sont définis dans une nomenclature établie par décret en Conseil d'Etat, après avis du Comité national de l'eau et soumis à autorisation ou déclaration en fonction des dangers qu'ils présentent et de la gravité de leurs effets sur la ressource en eau.
L'article L. 214-3 distingue les installations soumises à autorisation et celles soumises à simple déclaration. Il précise que sont soumis à autorisation les IOTA « susceptibles de présenter des dangers pour la santé et la sécurité publique, de nuire au libre écoulement des eaux, de réduire la ressource en eau, d'accroître notablement le risque d'inondation, de porter atteinte gravement à la qualité ou à la diversité du milieu aquatique. »
S'agissant des installations hydroélectriques, le décret n° 93-743 du 29 mars 1993, plus connu sous le nom de « nomenclature eau », précise que sont notamment soumis à autorisation :
- « les prélèvements et installations et ouvrages permettant les prélèvements, y compris par dérivation, dans un cours d'eau, dans sa nappe d'accompagnement ou dans un plan d'eau ou canal alimenté par ce cours d'eau ou cette nappe, d'une capacité totale maximale supérieure ou égale à 1000 m3/ heure ou à 5 % du débit du cours d'eau, ou à défaut, du débit global d'alimentation du canal ou du plan d'eau » ; ceux d'une capacité comprise entre 400 et 1000 m3/ heure ou entre 2 et 5 % du débit du cours d'eau sont soumis à déclaration ;
- « les ouvrages, installations entraînant une différence de niveau de 35 cm, pour le débit moyen annuel de la ligne d'eau entre l'amont et l'aval de l'ouvrage, ou une submersion d'une des rives du cours d'eau » ;
- « les ouvrages hydrauliques fonctionnant par éclusées ».
En outre, la loi du 16 octobre 1919 relative à l'utilisation de l'énergie hydraulique aménage un régime spécifique aux ouvrages hydroélectriques, posant le principe en vertu duquel « nul ne peut disposer de l'énergie des marées, des lacs et des cours d'eau, quel que soit leur classement, sans une concession ou une autorisation de l'Etat ».
L'article 2 de la loi dispose que :
- sont placées sous le régime de la concession les entreprises dont la puissance excède 4500 kilowatts ;
- sont placées sous le régime de l'autorisation toutes les autres entreprises.
La loi dispose encore que les installations ou ouvrages autorisés au titre des articles L. 214-1 à L. 214-11 du code de l'environnement sont dispensés de la procédure de concession ou d'autorisation.
Dans un certain nombre de cas limitativement énumérés, les autorisations peuvent être modifiées ou retirées par l'autorité administrative exerçant ses pouvoirs de police :
L'article L. 214-4 définit le régime d'autorisation. Il concerne l'ensemble des cours d'eau et s'applique aux autorisations accordées sur le fondement de l'article L. 214-2 et de la loi du 16 octobre 1919. Celle-ci peut être retirée ou modifiée notamment dans l'intérêt de la salubrité publique, pour prévenir ou faire cesser des inondations, en cas de menace majeure pour le milieu aquatique.
L'article L. 215-10 traite des autorisations applicables aux cours d'eau non domaniaux, et concerne également l'ensemble des ouvrages autorisés au titre du code de l'environnement et de la loi du 16 octobre 1919. (6)
Cours d'eau domaniaux, cours d'eau non domaniaux
L'article 1er du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure donne une définition du domaine public fluvial.
Le classement d'un cours d'eau dans le domaine public est prononcé, après enquête publique, par arrêté du Préfet territorialement compétent s'agissant du domaine de l'Etat, et du Préfet coordonnateur de bassin s'agissant du domaine public des collectivités territoriales. Un décret du ministre des travaux publics et des transports détermine les parties navigables ou flottables d'un fleuve, d'une rivière ou d'un lac.
Si les cours d'eau domaniaux font l'objet d'un classement qui les répertorie, il n'en va pas de même s'agissant des cours d'eau non domaniaux, dont la définition n'a jamais connu de consécration législative, du fait de la difficulté à appréhender dans une formule simple l'ensemble des situations extrêmement contrastées que connaît notre territoire, depuis le cours d'eau au régime méditerranéen à sec l'été jusqu'à la source importante donnant naissance à un cours d'eau.
Au centre d'enjeux liés aux sujétions diverses que cette qualification emporte (obligations d'entretien, exercice de la police de l'eau), la définition de la notion de cours d'eau résulte d'une construction jurisprudentielle développée tant par les juridictions judiciaires, sur le fondement de leur compétence traditionnelle pour connaître des litiges relatifs au droit de propriété, que des juridictions administratives, chargées du contentieux de la police administrative.
Au terme de cette construction pragmatique, on peut tenter de définir le cours d'eau à partir de deux critères, identifiés par la circulaire du Ministère de l'écologie du 2 mars 2005 :
- la présence et la permanence d'un lit naturel à l'origine, distinguant ainsi un cours d'eau d'un canal ou d'un fossé creusé par la main de l'homme, mais incluant dans la définition un cours d'eau naturel à l'origine, mais rendu artificiel par la suite, sous réserve d'en apporter la preuve ;
- la permanence d'un débit suffisant une majeure partie de l'année apprécié au cas par cas par le juge en fonction des données climatiques et hydrologiques locales et à partir de présomptions au nombre desquelles, par exemple, l'indication « cours d'eau » sur une carte IGN ou la mention de sa dénomination sur le cadastre.
Dans son projet de loi initial, le gouvernement entendait ajouter à la liste des cas pour lesquels les articles précités offrent à l'autorité administrative la faculté de retrait ou de modification, l'hypothèse dans laquelle, en vertu des orientations fondamentales du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), le fonctionnement des installations ou ouvrages autorisés ne permet pas la préservation des espèces migratrices vivant alternativement en eau douce et en eau salée (dites espèces amphihalines).
Cette faculté devait s'appliquer à compter du 22 décembre 2013, soit deux ans avant la date limite fixée par la directive cadre sur l'eau.
Elle avait vocation à s'exercer sur les ouvrages installés sur des cours d'eau classés au titre de l'article L. 214-17 du code précité (pour lequel le projet propose d'ailleurs une nouvelle rédaction, à l'article 4), c'est-à-dire, grossièrement, les cours d'eau dits « protégés », sur lesquels aucune autorisation nouvelle ne peut être accordée, et les cours d'eau « passes à poissons », sur lesquels les ouvrages doivent se conformer à des prescriptions particulières afin de garantir le passage des poissons.
Enfin, la possibilité de retrait ou de modification de l'autorisation au titre de l'article L. 215-10 était étendue aux concessions accordées en vertu de la loi de 1916.
Le Sénat a profondément modifié le projet de loi initial.
La Commission a examiné un amendement présenté par M. André Chassaigne tendant à rétablir le projet de loi dans sa rédaction initiale.
Votre rapporteur a indiqué qu'il était défavorable à cet amendement qui n'intégrait ni les améliorations de formes, ni les améliorations de fond apportées par le Sénat. L'amendement a donc été rejeté.
Le premier paragraphe de l'article 2 modifie l'article L. 214-4 du code de l'environnement qui détermine le régime d'autorisation applicable aux installations visées à l'article L. 214-3 situées sur les cours d'eau domaniaux et dont le paragraphe II visé ici concerne le retrait ou la modification de l'autorisation.
Le _ de cet article prévoit l'insertion d'un II bis à l'article L. 214-4, qui prévoit qu'en application des orientations fondamentales du SDAGE, sur les cours d'eau classés au 2° du I de l'article L. 214-17, l'autorisation peut être modifiée, sans indemnité de la part de l'Etat exerçant ses pouvoirs de police, si la variation du débit dans le cours d'eau liée au fonctionnement des installations ne permet pas la préservation des espèces migratrices amphihalines.
Cette rédaction appelle plusieurs commentaires.
Tout d'abord, cette faculté sera applicable à compter du 1er janvier 2014, et non plus du 22 décembre 2013 ; la modification de cette date, qui, soulignons-le, ne constitue pas une date butoir fixée par la directive cadre, mais un objectif volontariste du gouvernement français, répond à une volonté de simplification fort légitime.
En second lieu, le champ d'application de cette faculté est réduit par rapport au projet initial aux seuls cours d'eau classés en application du 2° du I de l'article L. 214-17, créé par l'article 4 du projet de loi, c'est-à-dire aux seuls cours d'eau « passes à poissons », et non plus à l'ensemble des cours d'eau classés en application de cet article.
En outre, ce n'est plus le fonctionnement des ouvrages de manière générale, mais la seule variation du débit du cours dans le cours d'eau liée au fonctionnement des installations, et ne permettant pas la préservation des espèces migratrices amphihalines, qui subordonnera le déclenchement de la procédure prévue à cette article.
Enfin, la rédaction du Sénat supprime, par rapport au projet de loi initial, la faculté pour l'autorité administrative de retirer l'autorisation, limitant son intervention à la seule modification. Nos collègues ont en effet jugé que permettre le retrait sans indemnité d'une autorisation constituait une sanction excessive et hors de proportion avec l'objectif recherché, à plus forte raison s'agissant d'entreprises qui respectent les dispositions de l'autorisation.
Cette nouvelle rédaction procède également du souci, partagé par votre rapporteur, de privilégier une approche environnementale globale, qui intègre à la fois la qualité de l'eau et des milieux aquatiques, mais aussi la qualité de l'air, à laquelle contribue le développement de l'énergie hydroélectrique.
La France s'est en effet engagée, dans le cadre du Protocole de Kyoto, dans la lutte contre l'effet de serre. En outre, la directive 2001/77/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 septembre 2001 relative à la promotion de l'électricité produite à partir de sources d'énergie renouvelables sur le marché intérieur de l'électricité, dite directive « SER », fait du développement des énergies renouvelables un objectif majeur de l'Union européenne. Elle fixe ainsi à 21 % la part des énergies renouvelables dans la production totale, objectif qui doit être atteint en 2010. Or, l'hydroélectricité constitue la composante essentielle (97 %) de la production électrique française de source renouvelable.
Il convient donc de trouver un équilibre satisfaisant entre l'objectif de qualité des milieux aquatiques, auquel le fonctionnement des ouvrages de production hydroélectrique peut porter atteinte à travers les éclusées, et le développement d'un mode de production d'énergie compatible avec les engagements de lutte contre l'effet de serre. Les hydrauliciens s'y emploient d'ailleurs, s'efforçant de mettre en place des solutions négociées localement afin de diminuer l'impact des éclusées.
A ce stade, votre rapporteur tient toutefois à formuler un certain nombre d'observations.
Tout d'abord, la notion « d'orientations fondamentales » du SDAGE n'est plus conforme à la nouvelle rédaction de l'article L. 212-1 du code de l'environnement proposée à l'article 29 du projet qui lui substitue : « les objectifs de qualité et de quantité des eaux ainsi que les orientations d'une gestion équilibrée de la ressource en eau et des ressources piscicoles ».
En outre, les critères retenus par l'article 4 du présent projet de loi pour le classement des cours d'eau au titre du 2° de l'article L. 214-17 ont été revus dans un sens plus restrictif que ceux résultant du projet loi initial, ce qui conduit à restreindre le nombre des cours d'eau sur lesquels l'autorité administrative pourrait modifier l'autorisation accordée à ce type d'installations.
Par ailleurs, on peut regretter que l'autorité administrative n'ait pas la faculté de retirer les autorisations accordées aux installations ou ouvrages installés sur les cours d'eau « réservés » visés au 1° de l'article L. 214-17 du code précité. En effet, ces cours d'eau, en très bon état écologique, identifiés par les SAGE comme réservoir biologique nécessaire au maintien ou à l'atteinte du bon état écologique des eaux, ou sur lesquels la protection des espèces migratrices amphihaline est nécessaire, doivent pouvoir faire l'objet d'une protection renforcée. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle aucune autorisation nouvelle ne pourra être accordée sur ces cours d'eau. Or la rédaction actuelle de l'article 2 ne permet pas la modification, sur ces cours d'eau, des autorisations accordées aux installations existantes.
Au surplus, la définition de ces cours d'eau « réservés » a également été modifiée par le Sénat de manière à assurer une meilleure conciliation entre le développement de l'hydroélectricité et la protection des cours d'eau et des milieux aquatiques.
Pour toutes ces raisons, votre rapporteur vous propose de modifier le _ de cet article afin de permettre à l'autorité administrative de modifier les autorisations accordées aux installations situées sur des cours d'eau « passes à poissons » (2° du I de l'article L. 214-17), mais aussi sur des cours d'eau réservés (1° du I de l'article L. 214-17).
La Commission a adopté deux amendements de coordination de votre rapporteur (amendements nos 116 et 117).
Elle a également adopté un amendement du même auteur permettant à l'autorité administrative de modifier, à compter du 1er janvier 2014 et pour assurer la préservation de certaines espèces migratrices, les autorisations délivrées sur l'ensemble des cours d'eau mentionnés au I de l'article L. 214-17 du code de l'environnement issu de l'article 4 du projet de loi et non seulement sur ceux sur lesquels la continuité écologique doit être assurée (amendement n° 118).
Suivant votre rapporteur, la Commission a ensuite adopté un amendement présenté par M. André Santini permettant à l'autorité administrative de modifier, dans les mêmes conditions, les autorisations des installations dont le fonctionnement ne permet pas la préservation de certaines espèces migratrices que cela résulte ou non de la variation du débit dans le cours d'eau liée au fonctionnement de l'installation (amendement n° 119).
La Commission a ensuite adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur (amendement n° 120).
Suivant votre rapporteur, la Commission a ensuite rejeté deux amendements identiques présentés respectivement par M. François Sauvadet et par M. André Santini étendant la possibilité de modification des autorisations aux installations dont le fonctionnement ne permet pas la préservation de toutes les espèces de poissons migrateurs, possibilité que le projet de loi n'ouvre que pour les installations dont le fonctionnement ne permet pas la préservation des espèces migratrices vivant alternativement en eau douce et en eau salée.
Le second paragraphe de l'article 2 modifie l'article L. 215-10 du code de l'environnement qui concerne les autorisations accordées pour des ouvrages situés sur les cours d'eau non domaniaux.
Le 1° du II de cet article (_) abroge le 5° du I de l'article codifié, qui permet le retrait ou la modification de l'autorisation ou de la permission dans le cas où celles-ci soumettent les milieux naturels aquatiques à des conditions hydrauliques non compatibles avec leur préservation.
Le 2° du II de cet article (_) substitue à ces dispositions un I bis à l'article L. 215-10, qui prévoit, selon une formule calquée sur celle introduite à l'article L. 214-4, que sur les cours d'eau non domaniaux classés au titre du 2° de l'article L. 214-17, l'autorité administrative peut, à compter du 1er janvier 2014 et en application des orientations fondamentales du SDAGE, modifier sans indemnité les autorisations ou permissions accordées pour l'établissement d'ouvrages ou d'usines si la variation du débit du cours d'eau liée au fonctionnement des ouvrages ne permet pas la protection des espèces migratrices amphihalines.
Outre que la notion « d'orientation fondamentale » du SDAGE devra être coordonnée avec les dispositions de l'article 29, comme nous l'avons expliqué plus haut, votre rapporteur note également qu'il n'est pas nécessaire de préciser que ce régime s'applique aux cours d'eau non domaniaux, dans la mesure où le chapitre V, dans lequel s'insère l'article L. 215-10, l'explicite déjà.
De même, il paraît opportun à votre rapporteur d'étendre aux cours d'eau classés en application du 1° du I de l'article L. 214-17 du code de l'environnement les dispositions de l'article L. 215-10, pour les raisons évoquées plus haut.
La Commission a adopté un amendement de votre rapporteur permettant à l'autorité administrative de modifier, à compter du 1er janvier 2014 et pour assurer la préservation de certaines espèces migratrices, les autorisations délivrées sur l'ensemble des cours d'eau non domaniaux mentionnés au I de l'article L. 214-17 du code de l'environnement issu de l'article 4 du projet de loi et non seulement sur ceux sur lesquels la continuité écologique doit être assurée (amendement n° 120).
Puis, la Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur (amendement n° 121).
Suivant votre rapporteur, la Commission a ensuite adopté un amendement présenté par M. André Chassaigne permettant à l'autorité administrative de modifier, à compter du 1er janvier 2014 et pour assurer la préservation de certaines espèces migratrices, les autorisations d'établissement sur les cours d'eau non domaniaux d'ouvrages dont le fonctionnement ne permet pas la préservation de certaines espèces migratrices que cela résulte ou non de la variation du débit dans le cours d'eau liée au fonctionnement de l'installation (amendement n° 122). En conséquence, un amendement rédactionnel de votre rapporteur est devenu sans objet.
Puis, suivant votre rapporteur, la Commission a rejeté un amendement présenté par M. André Santini tendant à étendre la possibilité de modification des autorisations aux ouvrages établis sur les cours d'eau non domaniaux dont le fonctionnement ne permet pas la préservation de toutes les espèces de poissons migrateurs, possibilité que le projet de loi n'ouvre que pour les installations dont le fonctionnement ne permet pas la préservation des espèces migratrices vivant alternativement en eau douce et en eau salée.
Le 3° du II de cet article (_) est une disposition de coordination, et permet en outre d'appliquer l'article L. 215-10 non seulement aux entreprises autorisées, mais aussi aux entreprises concédées en application de la loi du 16 octobre 1919.
Le 4° du II (_), ajouté par nos collègues du Sénat, introduit une exception au principe en vertu duquel l'autorité administrative n'est pas tenue d'indemniser les entreprises dont l'autorisation ou le contrat de concession est modifié. En effet, dans ce dernier cas, il apparaît excessif de faire supporter au concessionnaire des modifications qui pourraient s'avérer de nature à rompre l'équilibre financier du contrat. C'est pourquoi le propriétaire ou l'exploitant peut se voir indemnisé si la modification de la concession fait peser sur lui une charge spéciale et exorbitante hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général qu'elle poursuit. Cette formule évoque des critères, habituels en droit administratif, en matière de responsabilité délictuelle. Le caractère spécial du dommage subordonne en effet l'engagement de la responsabilité de l'Etat, c'est-à-dire que ne peuvent être indemnisées des conséquences d'un acte administratif qu'une personne ou une catégorie de personnes qui s'avère spécialement affectée. Or leur application s'avérerait problématique en matière contractuelle, en particulier s'agissant d'apprécier le caractère « spécial » d'un préjudice qui ne vise qu'une seule personne, le concessionnaire.
La Commission a examiné un amendement de votre rapporteur disposant que les modifications apportées aux concessions au titre du présent article ouvrent droit à indemnité si elles entraînent un bouleversement de l'équilibre économique du contrat et non, comme le prévoit le projet de loi, si elles font peser une charge spéciale et exorbitante hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général qu'elles poursuivent.
M. François Brottes a demandé à votre rapporteur de préciser la portée de la notion de bouleversement de l'équilibre économique du contrat. Votre rapporteur lui a indiqué qu'il s'agissait d'un critère consacré par la jurisprudence puis la Commission a adopté cet amendement.
La Commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.
Après l'article 2
La Commission a examiné un amendement présenté par M. Jean-Pierre Decool tendant à faire figurer dans les dossiers de déclaration ou les demandes d'autorisation le programme des opérations et la destination du poisson lorsqu'il s'agit de vidange des plans d'eau et prévoyant la consultation des fédérations départementales de pêche préalablement à la délivrance des autorisations ou déclarations relatives aux piscicultures. Après que votre rapporteur a indiqué que cet amendement introduisait dans ces procédures un élément de complexité majeur contraire à l'objectif de simplification de l'ordonnance n° 2005-805 du 18 juillet 2005, la Commission a rejeté cet amendement.
Article 3
(article L. 214-9 du code de l'environnement)
Gestion du débit affecté
Cet article a pour objet de modifier le régime du débit affecté, c'est-à-dire le régime au terme duquel les lâchers d'eau peuvent être réservés à certains bénéficiaires dans un but précis, par exemple l'irrigation ou l'alimentation en eau potable.
En vertu de l'article L. 214-9 du code précité, lorsque des travaux d'aménagement ont pour objet ou pour conséquence la régulation du débit d'un cours d'eau non domanial en période d'étiage, tout ou partie du débit ainsi créé peut être affecté, après déclaration d'utilité publique, à certains usages, sur certaines sections du cours d'eau et pour une durée déterminée.
Les modifications proposées ici ont pour objet de développer l'usage des retenues actuelles, en particulier en étendant le régime du débit affecté aux cours d'eau domaniaux ainsi qu'aux ouvrages hydroélectriques autorisés ou concédés en vertu de la loi du 16 octobre 1919.
Le premier alinéa du paragraphe I de l'article L. 214-9 (_) reprend, à l'exception d'améliorations rédactionnelles, les dispositions du I actuel de cet article, étendant toutefois son champ d'application à l'ensemble des cours d'eau, domaniaux ou non domaniaux.
Le second alinéa du premier paragraphe de l'article L. 214-9 (_), étend aux aménagements hydrauliques autorisés ou concédés en application de la loi du 16 octobre 1919 la possibilité d'affecter le débit artificiel à certains usages, à condition toutefois que cela soit compatible avec la destination de l'aménagement, le maintien d'un approvisionnement assurant la sécurité du système électrique et l'équilibre financier du contrat de concession.
Le premier alinéa du 2ème paragraphe de l'article codifié (_) détaille les bénéficiaires potentiels de la déclaration d'utilité publique (DUP) et mentionne ainsi l'Etat, une collectivité territoriale, un groupement de collectivités territoriales ou un établissement public. On précise que la mention explicite des syndicats mixtes s'avère inutile dans la mesure où ceux-ci constituent des établissements publics. C'est la raison pour laquelle elle a été supprimée par le Sénat. En outre, le Sénat a élargi aux établissements publics à caractère industriel et commercial le bénéfice du débit affecté, que le projet de loi réservait aux seuls établissements publics administratifs, et ce afin de permettre à l'office d'équipement hydraulique de la Corse de bénéficier du débit affecté.
Le second alinéa précise que le bénéficiaire de la DUP peut concéder la gestion du débit affecté ; le concessionnaire perçoit alors la contribution éventuellement versée par les usagers pour couvrir les dépenses engagées par le maître d'ouvrage d'afin d'assurer la délivrance du débit affecté et son passage dans le cours d'eau.
Le troisième paragraphe de l'article codifié (_) dispose, dans des termes identiques à ceux employés par l'actuel article L. 214-9 du code précité, que la DUP vaut autorisation au titre de la présente section.
La Commission a adopté un amendement rédactionnel et un amendement de coordination de votre rapporteur (amendements nos 124 et 125).
Ce paragraphe détaille ensuite le contenu de la DUP, contenu enrichi par rapport au texte actuel.
Conformément au 1° de ce paragraphe (_), la DUP fixera un débit affecté, déterminé compte tenu des ressources disponibles aux différentes époques de l'année, et attribué en priorité au bénéficiaire de l'acte déclaratif d'utilité publique.
Le 2° de ce paragraphe (_) dispose en outre que les usages auxquels est destiné le débit affecté seront fixés par la DUP, ce qui n'était pas le cas jusqu'à maintenant. Il s'agit, en cas d'usage multiples, d'éviter les contestations par l'un ou l'autre des usagers des conditions de délivrance de ce débit.
Seront également évoquées dans la DUP les prescriptions jugées nécessaires pour assurer le passage de tout ou partie du débit affecté dans la section du cours d'eau considérée, dans les conditions les plus rationnelles et les moins dommageables pour les autres usagers du cours d'eau et dans le respect des écosystèmes aquatiques. Cette formule reprend à l'identique le texte actuel de l'article L. 214-9, à ceci près qu'a été introduite par le Sénat, contre l'avis du gouvernement et de votre rapporteur, la consultation des fédérations départementales des associations agréées de pêche et de protection des milieux aquatiques intéressées.
Votre rapporteur ne méconnaît pas le rôle positif de ces fédérations pour la préservation de la qualité de l'eau et des milieux aquatiques, non plus que l'expertise incontestable que celles-ci ont développée sur ces questions.
Mais il n'en demeure pas moins que le régime du débit affecté concerne de multiples usages de l'eau, et que la consultation d'autres acteurs intéressés ne serait pas dès lors illégitime.
Cette énumération alourdirait pourtant considérablement le texte, et s'avère au demeurant inutile dans la mesure où toute déclaration d'utilité publique est précédée d'une procédure d'enquête publique au cours de laquelle une large consultation permet à chacun de faire valoir son point de vue.
Outre le fait qu'elle n'apparaît pas utile, la mention d'une consultation spécifique des associations agréées fait courir le risque d'une multiplication des recours contre les DUP sur le fondement d'un vice de forme.
La Commission a examiné en discussion commune un amendement de votre rapporteur supprimant la consultation des fédérations départementales des associations agréées de pêche lors de l'établissement dans la déclaration d'utilité publique des prescriptions jugées nécessaires pour assurer le passage du débit affecté dans la section considérée et un amendement de M. Yves Simon substituant à la « consultation » de ces fédérations, l'obligation de recueillir leur « avis consultatif ». Votre rapporteur, a précisé qu'il souhaitait supprimer la consultation ès qualités des fédérations de pêche dans la mesure où ces dernières étaient déjà étroitement associées à la procédure d'enquête publique, comme l'ensemble des acteurs intéressés. M. Yves Simon a justifié son amendement par le caractère trop vague du terme consultation. Votre rapporteur a répondu que l'emploi des termes « avis consultatif » plutôt que celui de consultation n'avait strictement aucune incidence sur le plan juridique. La Commission a adopté l'amendement de votre rapporteur (amendement n° 126), rendant sans objet l'amendement de M. Yves Simon.
Puis la Commission a adopté trois amendements rédactionnels et un amendement de coordination de votre rapporteur (amendements nos 127, 128, 129 et 130).
Le 4° de cet paragraphe (__) prévoit que la DUP fixe les conditions dans lesquelles le bénéficiaire de l'acte déclaratif d'utilité publique peut mettre à la charge des usagers de ce débit tout ou partie des dépenses engagées pour assurer la délivrance du débit affecté et son passage dans le cours d'eau. Les coûts de gestion des ouvrages liés au débit affecté pourront donc être répercutés sur l'usager, si la DUP le prévoit.
Le 5° de ce paragraphe (__) précise enfin que les modifications à apporter au cahier des charges de la concession ou dans l'acte d'autorisation seront établies dans la DUP, afin de tenir compte des modifications de la gestion de l'ouvrage que peuvent entraîner la délivrance d'un débit affecté.
Le quatrième paragraphe de cet article pose le principe d'une indemnité versée au propriétaire ou au gestionnaire de l'ouvrage concédé ou autorisé en application de la loi du 16 octobre 1919, par le bénéficiaire de la DUP, destinée à dédommager l'éventuel préjudice causé par les conditions dans lesquelles le débit affecté est délivré. A titre d'exemple, on peut évoquer le cas de lâchers d'eau en période d'étiage afin de soutenir l'irrigation, alors que le prix de l'électricité est généralement plus faible en été qu'en hiver. Cette indemnité couvre le montant de la perte subie pour la durée du titre restant à courir. Rappelons qu'en vertu de l'alinéa 10 du présent article, la DUP pourra prévoir pour son bénéficiaire la possibilité de répercuter ces coûts sur les usagers du débit affecté.
Le second alinéa de ce paragraphe (__) précise toutefois que le versement de cette indemnité est subordonné au maintien dans le cours d'eau du débit minimal dont la définition résulte de l'article L. 214-18, et uniquement pour les volumes artificiels excédant cette valeur. La juridiction administrative sera compétente pour connaître des litiges relatifs à cette indemnité.
Enfin, le cinquième paragraphe de l'article codifié (__) dispose que l'ensemble de ces dispositions sont applicables aux travaux d'aménagement hydraulique et aux ouvrages hydrauliques quelle que soit la date à laquelle ils ont été autorisés ou concédés ; il s'agit ici de supprimer la référence à la date du 4 janvier 1992, qui n'est plus nécessaire.
Elle a ensuite examiné un amendement présenté par M. Germinal Peiro instituant une procédure dérogatoire permettant aux fédérations de sports nautiques d'être directement bénéficiaires de débits d'eau affectés et prévoyant pour cette affectation la possibilité d'un simple procédé conventionnel entre la fédération délégataire et le gestionnaire d'un ouvrage, sans enquête d'utilité publique. Après que Votre rapporteur s'est déclaré défavorable à cet amendement, estimant que les craintes dont il se faisait l'écho étaient infondées compte tenu de la rédaction de cet article, M. Germinal Peiro a expliqué que la nouvelle rédaction de l'article L. 214-19 du code de l'environnement proposée par le projet de loi, qui imposait de passer par les collectivités locales en matière de débits affectés et rendait systématique la réalisation d'une enquête publique avant tout lâcher d'eau, gênait considérablement les fédérations de sports nautiques. Il a rappelé la signature par la fédération de canoë-kayak d'une centaine de conventions pour obtenir des lâchers d'eau pour l'organisation de ses compétitions et souligné la nécessité de permettre à cette procédure conventionnelle, qui fonctionne de façon satisfaisante depuis une cinquantaine d'années, de perdurer. Il a considéré que l'introduction d'une enquête publique préalable à chaque lâcher d'eau était d'une très grande lourdeur.
Votre rapporteur a souligné que la rédaction actuelle du projet de loi ne limitait pas aux seules collectivités territoriales la liste des bénéficiaires des déclarations d'utilité publique. Il a également indiqué que le droit en vigueur prévoyait déjà une déclaration d'utilité publique de façon systématique et rappelé qu'il serait toujours possible pour une fédération nautique de passer une convention avec le bénéficiaire d'une telle déclaration, qu'il s'agisse d'une collectivité locale ou du maître d'ouvrage.
La Commission a finalement adopté cet amendement (amendement n° 131) puis l'article 3 ainsi modifié.
Article 4
(articles L. 214-17, L. 214-18 et L. 214-19 [nouveaux] du code de l'environnement)
Critères de classement des cours d'eau et obligations
relatives au débit réservé
L'article 4 a pour objet de modifier les critères de classement des cours d'eau ainsi que les valeurs du débit réservé, deux leviers essentiels pour atteindre l'objectif de bon état écologique des eaux fixé par la directive cadre sur l'eau.
Les cours d'eau classés
Le classement des cours d'eau repose tout d'abord sur l'article L. 432-6 du code de l'environnement, qui dispose que « dans les cours d'eau ou partie de cours d'eau et canaux dont la liste est fixée par décret, après avis des conseils généraux rendus dans un délai de six mois, tout ouvrage doit comporter des dispositifs assurant la libre circulation des poissons migrateurs. L'exploitant de l'ouvrage est tenu d'assurer le fonctionnement et l'entretien de ces dispositifs. ». Issu de la loi du 31 mai 1865, et renforcé par la loi n° 84-512 du 29 juin 1984 relative à la pêche en eau douce et à la gestion des ressources piscicoles, cet article dispose également que les ouvrages existants doivent être mis en conformité, sans indemnité, avec ses dispositions dans un délai de cinq ans à compter de la publication d'une liste d'espèces migratrices par bassin ou sous-bassin fixée par la ministre chargé de la pêche en eau douce, et, le cas échéant, par le ministre chargé de la mer. On désigne ces cours d'eau sous le nom de cours d'eau « passes à poissons ».
L'article 2 de la loi du 16 octobre 1919, modifié par la loi n° 80-531 du 15 juillet 1980 relative aux économies d'énergie et à l'utilisation de la chaleur, et par la loi « pêche » de 1984, a également créé une nouvelle catégorie de cours d'eau sur lesquels aucune autorisation ou concession nouvelle ne pourra être accordée. Pour les entreprises existantes, l'autorisation ou la concession ne peut être renouvelée que si la hauteur de chute du barrage n'est pas modifiée. En contrepartie, le seuil au-delà duquel le régime de la concession se substitue au régime d'autorisation avait été relevé, de 500 à 4500 kilowatts.
On parle dans ce cas de « rivières réservées », dont le classement poursuivait deux objectifs principaux : la préservation des cours d'eau quasi-naturels, et la protection des grands axes migrateurs comme la Loire, la Dordogne, la Garonne ou le Gave de Pau. Dix décrets en Conseil d'Etat ont ainsi été édictés, protégeant plus de 10 % des cours d'eau français.
Le débit réservé
S'agissant du débit réservé, l'article L. 432-5 du code de l'environnement, introduit par la loi « pêche » de 1984, soumet tout ouvrage à construire dans le lit d'un cours d'eau à l'obligation de maintenir un débit minimal garantissant en permanence la vie, la circulation et la reproduction des espèces.
Alors qu'auparavant, les règles relatives au débit réservé étaient fixées au cas par cas, la loi « pêche » fixe des règles générales, qui établissent que le débit minimal doit s'élever au 10ème du module du cours d'eau au droit de l'ouvrage ou à l'amont si le module du cours d'eau y est naturellement inférieur. Le module du cours d'eau, correspond au débit moyen interannuel calculé sur une période de cinq ans.
Pour les cours d'eau dont le module est supérieur à 80 m3 par seconde, des décrets en Conseil d'Etat peuvent fixer des niveaux inférieurs au 10ème du module, sans que le débit minimal puisse être inférieur au 20ème du module.
Pour les ouvrages existants, la loi avait prévu une entrée en vigueur progressive de ces dispositions, lesquelles n'avaient vocation à s'appliquer pleinement qu'au renouvellement des concessions ou autorisations.
Elle fixait toutefois une date butoir, celle du 30 juin 1987, à laquelle leur débit minimal ne pouvait être inférieur au quart des valeurs nouvelles fixées en 1984, soit respectivement 1/40ème du module et 1/80ème du module.
Enfin, l'article L. 432-5 ne s'appliquait pas au Rhin et au Rhône, du fait du statut international de ces fleuves.
L'ensemble de ces dispositions a conduit à une modification du fonctionnement des ouvrages de sorte qu'un débit minimal représentant le 40ème du module des cours d'eau est garanti sur l'ensemble des cours d'eau, peu ou prou.
En revanche, l'objectif du 10ème du module n'a pratiquement pas été respecté.
Le présent projet de loi vise à le réaffirmer.
La rédaction proposée par le gouvernement pour cet article a été profondément modifiée par le Sénat, afin de permettre un équilibre plus satisfaisant entre protection des cours d'eau et développement des énergies renouvelables.
En effet, il importe de concilier, comme nous l'avons déjà souligné dans le commentaire de l'article 2, les obligations découlant de la directive cadre sur l'eau, mais aussi celles fondées sur la directive « SER ». La définition de cet équilibre est un exercice délicat, qui commande d'intégrer un ensemble de paramètres mesurés de manière scientifique et aussi incontestable que possible.
S'agissant du classement des cours d'eau, les dix décrets pris sur le fondement de l'article 2 de la loi de 1919 et les classements qui en ont résulté étaient fondés sur des éléments scientifiques incomplets. Or ils auraient constitué, selon les hydrauliciens, un obstacle important au développement de l'hydroélectricité, sans que la légitimité de ces choix ait pu être démontrée par la mise en évidence d'un enjeu environnemental incontestable.
S'agissant du débit réservé, notre collègue Serge Poignant notait, dans son rapport sur le projet de loi d'orientation sur l'énergie (7), que « grâce à l'hydroélectricité, la France est actuellement le premier producteur d'électricité d'origine renouvelable au sein de l'Union européenne. Or, si la France produit actuellement 71 TWh d'hydroélectricité par an en moyenne, notre production hydroélectrique stagne, voire tend à décroître notamment sous l'effet de réglementations nouvelles tendant à mieux protéger les milieux aquatiques. Ainsi, selon le bilan prévisionnel 2006-2015 du gestionnaire du réseau public de transport d'électricité RTE, le relèvement prévisible des débits minimum d'eau devant être maintenus à l'aval des barrages devrait diminuer de 1,5 TWh en 2010 et de 3 TWh en 2015 notre production hydroélectrique. » Il s'agit là d'une perte considérable, qui pourrait représenter jusqu'à 5 % de la production hydroélectrique française, qui ne pourrait être compensée que par le recours à des modes de production émetteurs de gaz à effet de serre.
Votre rapporteur estime qu'il convient de se montrer extrêmement attentif aux conséquences que pourrait présenter l'ensemble de ces dispositions sur notre production d'énergies renouvelables, et de veiller à concilier autant que possible protection des cours d'eau et développement de l'hydroélectricité.
Le premier alinéa (_) de cet article crée une nouvelle section dans le code de l'environnement qui regroupera l'ensemble des dispositions relatives au classement des cours d'eau (article L. 214-17) et au débit réservé (L. 214-18). Les articles actuels du code de l'environnement qui concernent ces sujets sont conséquemment abrogés par le 1° et le 5° de l'article 49 du présent projet de loi.
Section 5
Obligations relatives aux ouvrages
Article L. 214-17
Classement des cours d'eau pour la protection de leur état écologique
Le projet de loi initial modifiait tant les critères de classement des rivières réservées que ceux des rivières « passes à poissons », et retenait en particulier les principes suivants :
- la déconcentration des procédures, des listes de cours d'eau devant être établies au niveau de chaque bassin ou sous-bassin par le préfet coordonnateur de bassin, et non plus par décret simple, s'agissant des cours d'eau classés en application de l'article L. 432-6 (cours d'eau « passes à poissons ») ou décret en Conseil d'Etat, s'agissant des cours d'eau classés en application de l'article 2 de la loi du 16 octobre 1919 (cours d'eau réservés) ;
- la généralisation de la protection offerte par le classement en « rivière réservée » à l'ensemble des ouvrages soumis à autorisation, et non plus seulement aux seuls ouvrages autorisés ou concédés en application de la loi du 16 octobre 1919 ;
- le regroupement de l'ensemble des dispositions relatives au classement des cours d'eau dans une section unique du code de l'environnement, quand elles sont aujourd'hui dispersées dans le code précité et dans la loi de 1919.
Ces grands principes ont pour l'essentiel été maintenus par le Sénat, qui a toutefois modifié les critères de classement et introduit des dispositions de nature à garantir une certaine cohérence au niveau national des classements effectués bassin par bassin, notamment s'agissant de leur impact global sur la production hydroélectrique.
Suivant l'avis défavorable de votre rapporteur, la Commission a rejeté un amendement de M. André Chassaigne de réécriture globale de cet article, visant à revenir à la rédaction initiale du projet de loi.
Le premier alinéa du I de cet article (_) dispose que les classements des cours d'eau seront effectués, pour chaque bassin ou sous bassin, au sens de l'article L. 212-1 du code de l'environnement, par l'autorité administrative. Cette formule générale présente l'avantage de viser indifféremment à la fois les préfets coordonnateurs de bassin ou les préfets de région.
Cette liste sera établie après avis des conseils généraux concernés et des comités de bassin ; en Corse, l'Assemblée de Corse sera consultée.
La Commission a examiné en discussion commune :
- un amendement rédactionnel de votre rapporteur ;
- un amendement de M. William Dumas prévoyant l'association de l'Office National de l'Eau et des Milieux Aquatiques (ONEMA) à la procédure de classification des cours d'eau ;
- un amendement de M. André Chassaigne prévoyant la consultation des conseils régionaux et de l'ONEMA dans la procédure de classification des cours d'eau ;
- cinq amendements identiques présentés par MM. Philippe Feneuil, Serge Grouard, Jean-Claude Lemoine, Martial Saddier et Jean-Pierre Decool ajoutant les fédérations départementales des associations agréées de pêche et de protection du milieu aquatique concernées à la liste des organismes consultés lors de la procédure de classement des cours d'eau.
Votre rapporteur a estimé qu'il était inutile de faire figurer dans la loi la consultation ès qualités de certains organismes, au risque d'en oublier certains. Il a également considéré que l'ajout de telles consultations était un facteur de complexification des procédures. M. Jean-Claude Lemoine a souligné qu'il était nécessaire de prévoir la consultation d'organismes qui dans certaines circonstances ont pu être oubliés. Il a estimé qu'il serait dommageable de se priver de la très grande connaissance du milieu aquatique des fédérations de pêche dans la gestion de ce milieu. Votre rapporteur a rappelé que ces fédérations étaient membres des comités de bassin et donc déjà consultées et qu'en faisant ressortir dans la loi une catégorie plutôt qu'une autre, on risquait de mécontenter les autres. M. Serge Grouard a répondu qu'il s'agissait notamment de prendre en compte le rôle déjà joué par les fédérations de pêche dans l'élaboration des documents de gestion. Le président Patrick Ollier a souligné qu'il n'était pas satisfaisant d'un point de vue juridique de repréciser dans la loi ce qui existe déjà, au risque d'oublier certains utilisateurs concernés. M. Serge Poignant a interrogé à cet égard Votre rapporteur sur la consultation des propriétaires de moulins. M. Philippe Feneuil a fait remarquer que prévoir, dans ce cas, une consultation des fédérations de pêche était beaucoup moins problématique que de l'introduire dans d'autres procédures, comme ces fédérations l'ont demandé. Votre rapporteur a souligné que les amendements proposés allaient à l'encontre de l'objectif commun - une publication rapide des listes de cours d'eau - et que leur adoption pourrait même être source de contentieux à l'occasion de la procédure de classement. Après le retrait de l'amendement de M. William Dumas, la Commission a adopté l'amendement de votre rapporteur (amendement n° 132), rendant sans objet les amendements de MM. André Chassaigne, Philippe Feneuil, Serge Grouard, Jean-Claude Lemoine, Martial Saddier et Jean-Pierre Decool.
Le deuxième alinéa du I de cet article (_) prévoit l'établissement d'une liste des cours d'eau éligibles au classement au titre « des rivières réservées », et définit les conditions dans lesquelles les ouvrages nouveaux pourront y être autorisés, et les ouvrages existants modifiés.
Trois catégories de cours d'eau ou parties de cours d'eau seront susceptibles d'être classées aux termes du 1° de cet article, dont deux sont identiques à ceux retenus dans le projet de loi initial : les cours d'eau en très bon état écologique, et les cours d'eau dans lesquels une protection complète des espèces migratrices amphihalines est nécessaire. Le terme « complète » traduit l'intention de ne classer au titre des cours d'eau réservés que ceux sur lesquels une protection permanente et entière des espèces susmentionnées est nécessaire.
Une troisième catégorie a été introduite par le Sénat : pourront également être classés les cours d'eau identifiés par les SAGE comme jouant le rôle de réservoir biologique nécessaire au maintien ou à l'atteinte du bon état écologique des cours d'eau.
Cette catégorie renvoie à des cours d'eau qui, sans être en très bon état écologique, sont toutefois nécessaire au maintien ou à l'atteinte du bon état écologique des eaux. A l'échelle d'un bassin versant, la proportion de linéaire de cours d'eau concernés est faible, mais c'est essentiellement à partir de ces secteurs préservés que les autres tronçons de cours d'eau auront ainsi une chance de respecter le bon état écologique. Ces réservoirs biologiques vont en effet jouer un rôle de pépinière, de « fournisseur » d'espèces qui vont pouvoir coloniser les secteurs appauvris.
Votre rapporteur se félicite donc de cette précision utile, mais constate toutefois que le SAGE n'est sans doute pas le niveau de réflexion pertinent s'agissant d'un classement effectué à l'échelle d'un bassin ou d'un sous bassin.
Il convient de noter que le texte issu du Sénat est plus précis que celui du projet de loi initial ; en effet, à la suite de l'intervention du Sénat, seuls certains cours d'eau, parmi ceux répondant à ces définitions, seront inscrits par l'autorité administrative sur la liste visée au 1°. Cette précision importante répond au souci de n'aboutir au « gel » des cours d'eau que dans les situations pour lesquelles ce classement est le plus pertinent et le plus nécessaire. Elle fait écho à la déconcentration des procédures que cet article consacre, et permet de mieux satisfaire l'objectif d'équilibre entre protection des cours d'eau et développement de l'hydroélectricité.
La définition de l'état écologique des cours d'eau est donnée par le tableau 1-2 de l'annexe V de la directive n° 2000/60 précitée :
Très bon état |
Bon état |
État moyen |
Pas ou très peu d'altérations anthropogéniques des valeurs des éléments de qualité physico-chimiques et hydromorphologiques applicables au type de masse d'eau de surface par rapport aux valeurs normalement associées à ce type dans des conditions non perturbées. Les valeurs des éléments de qualité biologique pour la masse d'eau de surface correspondent à celles normalement associées à ce type dans des conditions non perturbées et n'indiquent pas ou très peu de distorsions. Il s'agit des conditions et communautés caractéristiques |
Les valeurs des éléments de qualité biologique applicables au type de masse d'eau de surface montrent de faibles niveaux de distorsion résultant de l'activité humaine, mais ne s'écartent que légèrement de celles normalement associées à ce type de masse d'eau de surface dans des conditions non perturbées. |
Les valeurs des éléments de qualité biologique applicables au type de masse d'eau de surface s'écartent modérément de celles normalement associées à ce type de masse d'eau de surface dans des conditions non perturbées. Les valeurs montrent des signes modérés de distorsion résultant de l'activité humaine et sont sensiblement plus perturbées que dans des conditions de bonne qualité. |
Sur les cours d'eau inscrits sur ces listes, aucune autorisation ou concession ne pourra être accordée pour la construction de nouveaux ouvrages, s'ils constituent un obstacle avéré à la continuité écologique.
Le principe posé à l'article 2 de la loi du 16 octobre 1919 est ici repris et étendu à l'ensemble des ouvrages, et non plus limités aux seuls ouvrages hydroélectriques.
La notion d'obstacle « avéré » a été introduite par un amendement Sénat, dans l'intention de préciser que le constat de l'entrave à la continuité du cours d'eau devra être incontestable. Toutefois, un obstacle ne peut être avéré qu'une fois l'ouvrage construit, or on vise ici des ouvrages à construire.
La notion de continuité écologique, retenue dans le projet de loi initial, a été écartée dans la rédaction de cet alinéa par le Sénat et reprise au 2° de l'article codifié dans le cadre du classement des cours d'eau « passes à poissons ».
La continuité écologique, définie dans la directive cadre sur l'eau, s'applique aux eaux courantes, et fait référence à deux fonctions : la libre circulation des organismes aquatiques et le bon déroulement du transport naturel des sédiments.
Cette notion s'articule avec celle de « bon état écologique » exigé par la DCE. En effet, l'état écologique étant principalement évalué à partir d'indicateurs biologiques, fondés sur les invertébrés, le poisson, ou les diatomées, il importe que ces organismes puissent se répartir sur l'ensemble des cours d'eau et trouver des habitats (graviers, sédiments fins, ...) dans lesquels ils vont pouvoir se développer et assurer la totalité de leur cycle biologique.
La mention de la continuité écologique dans le 1° de l'article codifié apparaît dissociée de sa définition dans le 2°, ce qui nuit à la clarté rédactionnelle du texte, et partant, à son intelligibilité.
La Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur (amendement n° 133). Elle a en revanche rejeté deux amendements identiques présentés par M. André Chassaigne et par M. William Dumas prenant en compte les cours d'eau en moyen ou bon état écologique parmi ceux pouvant être classés, Votre rapporteur se prononçant pour un gel des installations limité aux seuls cas indispensables et estimant que l'adoption de ces amendements aboutirait à la sanctuarisation d'un nombre excessif de rivières. Il a ajouté que la directive cadre sur l'eau ne fixait pas d'objectif d'état écologique moyen des cours d'eau.
Puis la Commission a adopté un amendement de votre rapporteur précisant que ce sont les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux et non les schémas d'aménagement et de gestion des eaux qui identifieront les cours d'eau jouant le rôle de réservoir biologique (amendement n° 134). Elle a en revanche rejeté un amendement de M. André Chassaigne, prévoyant que peuvent figurer dans la liste des cours d'eau sur lesquels aucune autorisation ou concession ne peut être accordée pour la construction de nouveaux ouvrages s'ils constituent un obstacle avéré à la continuité écologique, ceux identifiés comme jouant le rôle de réservoir biologique nécessaire à la restauration du bon état écologique, Votre rapporteur ayant estimé que l'objet de cet amendement était déjà satisfait. Suivant l'avis défavorable de votre rapporteur, elle a également rejeté un amendement de M. Martial Saddier supprimant le mot « complète » dans le cinquième alinéa de l'article 4.
Elle a examiné ensuite un amendement de M. François Sauvadet supprimant la référence à l'existence d'un obstacle « avéré » à la continuité écologique dans le régime d'interdiction des nouveaux ouvrages. Votre rapporteur a reconnu que cet amendement soulevait une vraie question dans la mesure où la preuve de l'existence d'un obstacle ne pouvait généralement être apportée qu'une fois l'ouvrage aménagé. Il a cependant émis des réserves sur la rédaction de cet amendement. Suivant la suggestion de votre rapporteur et du président Patrick Ollier, M. François Sauvadet a retiré son amendement.
Conformément à l'avis de votre rapporteur, la Commission a ensuite adopté trois amendements identiques présentés par MM. Martial Saddier, André Santini et Jean-Pierre Decool, supprimant le mot « avéré » dans la fin de l'alinéa 5 de l'article 4 du projet de loi (amendement n° 135). Elle a également adopté un amendement de votre rapporteur définissant la notion de continuité écologique (amendement n° 136).
Le troisième alinéa du I de cet article (_) vise le renouvellement de la concession ou de l'autorisation des ouvrages existants, régulièrement installés sur les cours d'eau, parties de cours d'eau ou canaux concernés et le subordonne à des prescriptions permettant d'assurer le très bon état écologique des eaux ou la protection des poissons migrateurs amphihalins. Les exigences à respecter s'avèrent plus étendues que celles découlant de l'actuel article 2 de la loi de 1916, lequel permet le renouvellement des concessions accordées aux ouvrages existants, à la seule condition que la hauteur de chute ne soit pas modifiée. Manque toutefois, par coordination avec l'alinéa précédant, où ont été introduits les cours d'eau identifiés par les SAGE comme jouant le rôle de réservoir biologique nécessaire au maintien ou à l'atteinte du bon état écologique des eaux, le critère de bon état écologique des eaux.
La Commission a examiné en discussion commune trois amendements :
- le premier présenté par votre rapporteur prévoyant par coordination avec l'alinéa précédent que le renouvellement de la concession ou de l'autorisation des ouvrages existants est soumis à des prescriptions permettant de maintenir le très bon état écologique des eaux, de maintenir ou d'atteindre le bon état écologique, ou d'assurer la protection des poissons migrateurs vivant alternativement en eau douce et en eau salée ;
- les deux autres présentés respectivement par M. Martial Saddier et M. François Sauvadet visant à inscrire par parallélisme l'obligation de respecter les réservoirs biologiques identifiés dans le cadre de la procédure de renouvellement des concessions ou autorisations.
Après que votre rapporteur a indiqué que ces deux derniers amendements étaient satisfaits par l'adoption de l'amendement qu'il présentait, MM. Martial Saddier et François Sauvadet ont retiré leurs amendements. La Commission a ensuite adopté l'amendement de votre rapporteur (amendement n° 137).
Le 2° du I de cet article (_) concerne les cours d'eau « passes à poissons » visés dans le projet de loi initial par le paragraphe II.
Il dispose qu'une liste de cours d'eau, parties de cours d'eau ou canaux est établie par l'autorité administrative, sur lesquels tout ouvrage doit être géré, entretenu et si nécessaire, équipé de façon à assurer la continuité écologique. L'exploitant ou le propriétaire est donc soumis à une obligation de moyens très détaillée et très étendue, quand le texte du projet de loi initial s'avérait relativement évasif sur ce sujet.
Cette notion est ensuite définie par le transport suffisant des sédiments et la circulation des poissons migrateurs amphihalins.
Comme votre rapporteur vous l'a proposé plus haut, cette définition a vocation à être déplacée de façon à s'insérer immédiatement après la mention de cette notion, dans le 1° de cet article.
Enfin, il est précisé que les règles de gestion et d'entretien des ouvrages sont définies en concertation avec le propriétaire ou l'exploitant de l'ouvrage, mais qu'elles sont arrêtées par l'autorité administrative. Cette rédaction paraît plus claire s'agissant de l'identification des responsabilités des préfets, que celle du projet de loi initial, qui prévoyait que ces règles étaient définies avec l'autorité administrative.
Votre rapporteur remarque cependant que le texte proposé par le projet de loi visait à assurer la protection de l'ensemble des poissons migrateurs, et non des seules espèces amphihalines. Le texte issu du Sénat aboutit donc à une moindre protection des cours d'eau passes à poissons que celle prévue dans le projet de loi initial, mais aussi que celle qui résulte de l'actuel article L. 432-6.
Votre rapporteur estime que les ouvrages doivent permettre le passage de l'ensemble des poissons migrateurs, sans quoi les critères de classement proposés par cet article risquent de conduire à une dégradation de l'état écologique des eaux.
En outre, la rédaction du Sénat précisant qu'une liste de cours d'eau est établie, sur lesquels des prescriptions sont imposées aux ouvrages afin d'assurer que ces deux objectifs soient satisfaits, laisse à la discrétion de l'autorité administrative les critères qui la conduiront à inscrire sur cette liste tel ou tel cours d'eau.
La Commission a examiné en discussion commune cinq amendements :
- un amendement de votre rapporteur prévoyant que les ouvrages situés sur des cours d'eau classés en vertu du 2° du I de l'article L. 241-17 doivent permettre le passage de l'ensemble des poissons migrateurs, et non des seuls migrateurs amphihalins, et précisant les critères en vertu desquels les cours d'eau seront classés au titre du 2° de cet article ;
- un amendement de M. Martial Saddier précisant que les ouvrages situés sur ces cours d'eau classés doivent en permanence être gérés et entretenus de façon à assurer la continuité écologique et supprimant la concertation avec le propriétaire ou, à défaut, l'exploitant, dans la procédure de fixation des règles de gestion et d'entretien de l'ouvrage.
- un amendement de M. André Chassaigne prévoyant que ces ouvrages doivent être soit ouverts en permanence et équipés si nécessaire, sous réserve de faisabilité technique, soit équipés de dispositifs assurant de manière permanente la libre circulation des espèces migratrices ;
- un autre amendement de M. André Chassaigne remplaçant la notion d'équipement nécessaire par celle d'équipement permis par la nature de l'ouvrage ;
- un amendement de M. François Sauvadet précisant que les obligations de gestion et d'entretien mises à la charge de l'exploitant de l'ouvrage s'imposent en permanence.
Votre rapporteur a indiqué que le texte issu du Sénat réduisait la protection des cours d'eau « passes à poissons », telle qu'elle est prévue à l'article L. 432-6 du code de l'environnement, et qu'il était nécessaire de permettre le passage de l'ensemble des poissons migrateurs, et non des seuls poissons migrateurs amphihalins sous peine de dégradation de la qualité écologique des eaux. M. André Chassaigne a déploré le caractère assez vague des termes « géré » et « entretenu » et estimé que ses propositions d'amendements étaient plus précises. M. François Brottes a interrogé votre rapporteur sur la définition du caractère « suffisant » du transport, qu'il a jugée susceptible de devenir source de contentieux, et sur les autorités habilitées à l'apprécier. Votre rapporteur a répondu qu'il se référait au critère posé par la directive-cadre et que le décret préciserait les contours de cette notion et les services de l'Etat compétents pour l'apprécier. Le Président Patrick Ollier a rappelé que l'article L. 214-19 du code de l'environnement prévoyait qu'un décret en Conseil d'Etat précisait les conditions d'application de cette section. MM. André Chassaigne, Martial Saddier et François Sauvadet ont alors retiré leurs amendements, afin de cosigner l'amendement présenté par votre rapporteur. La Commission a adopté cet amendement puis un autre amendement de votre rapporteur (amendements nos 138 et 139), supprimant par coordination les deux dernières phrases de l'alinéa 7 de l'article 4, rendant ainsi sans objet un amendement de M. François Sauvadet apportant des précisions à la notion de continuité écologique et quatre amendements identiques de M. François Sauvadet, de M. Martial Saddier, de M. Jean-Pierre Decool et de M. André Santini élargissant à l'ensemble des poissons migrateurs l'obligation d'équipement des ouvrages situés sur des cours d'eau classés.
Le II de l'article L. 214-17 nouveau (_) prévoit que les listes visées au 1° et au 2 ° sont établies par arrêté de l'autorité administrative compétente, après étude de l'impact des classements sur les différents usages de l'eau visés à l'article L. 211-1. Ce paragraphe permet de s'assurer, dans le cadre de la déconcentration des procédures d'établissement des listes de cours d'eau classés prévue par cet article, que l'impact global de ces classements aura été mesuré, en particulier s'agissant de la production hydroélectrique nationale. Il s'agit de veiller à ce que les classements soient réalisés de manière éclairée, et que l'ensemble des implications nationales de ces procédures locales soient correctement évalué.
Suivant l'avis défavorable de votre rapporteur, la Commission a ensuite rejeté un amendement de M. Germinal Peiro supprimant l'étude de l'impact des classements sur les différents usages de l'eau.
Le III de cet article (_) précise la date et les conditions d'entrée en vigueur des dispositions visées au I.
Le premier alinéa du III (_) précise la date à laquelle les propriétaires ou exploitants des ouvrages concernés par l'article L. 214-17 nouveau seront tenus de se conformer aux obligations que celui-ci institue. Le Sénat n'a apporté aucune modification de fond aux dispositions du IV du projet de loi initial.
Les obligations découlant du I, entreront en vigueur dès la publication de la liste.
Les obligations découlant du 1° s'appliqueront donc dès l'entrée en vigueur de la liste ; les obligations découlant du 2° s'appliqueront dès l'entrée en vigueur de la liste, mais uniquement aux ouvrages nouveaux.
En effet, la seconde phrase de cet alinéa précise que les ouvrages existants régulièrement installés bénéficieront d'un délai de cinq ans pour se mettre en conformité avec les obligations prévues au 2°. Ce délai est identique à celui prévu par l'actuel article L. 432-6.
Le deuxième alinéa du III de cet article (__) précise l'application de ces nouvelles dispositions aux situations en cours.
Il dispose que dès leur entrée en vigueur, ces obligations se substituent à celles résultant des classements effectués en application de l'article 2 de la loi de 1916 et de l'article L. 462-6, qui demeurent applicables jusqu'à cette date.
Notons qu'il importe de préciser quelles dispositions de l'article 2 de la loi de 1919 demeurent applicables, et donc cessent de l'être à l'expiration de ces délais. En outre, l'article 49 du présent projet de loi prévoit que sont abrogés dès l'entrée en vigueur de la loi le cinquième alinéa de l'article 2 de la loi de 1916 précitée ainsi que l'article L. 432-6. Il y a là un évident problème de coordination.
Cet alinéa précise enfin que ces obligations n'ouvrent pas droit à indemnité, ce qui déjà le cas dans le droit en vigueur, sauf si elles font peser sur le propriétaire ou l'exploitant une charge spéciale et exorbitante hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général qu'elles poursuivent.
Le troisième alinéa du III de cet article (__) précise que les ouvrages existants ayant déjà bénéficié du délai de cinq ans après le classement au titre du deuxième alinéa de l'ancien article L. 432-6 doivent être mis en conformité avec les dispositions du présent article sans délai supplémentaire.
L'intention des auteurs des trois amendements identiques qui ont introduit cet alinéa nouveau consistait à exclure du délai de cinq ans, laissé aux ouvrages existants pour se mettre en conformité avec les obligations du 2° du I de cet article, ceux des ouvrages qui devaient se mettre en conformité avec le classement découlant de l'article L. 432-6, et qui ne l'auraient pas fait à l'expiration du délai de cinq ans qui leur était imparti.
On précise à ce stade que les ouvrages situés sur les cours d'eau classés au titre de l'article L. 432-6 et qui n'auraient pas respecté leurs obligations dans ce délai de cinq ans encourent les sanctions prévues par l'article L. 432-8 ; ceux d'entre eux qui ne respecteront pas les dispositions du nouvel article L. 214-17 encourront les sanctions renforcées prévues à l'article 6 du présent projet de loi.
Votre rapporteur partage l'objectif qui consiste à ne pas accorder de délai supplémentaire à ceux qui n'auraient pas respecté leurs précédentes obligations.
La rédaction retenue appelle toutefois plusieurs commentaires.
Sur le fond, votre rapporteur estime que, les critères de classement étant modifiés par le présent projet de loi, un ouvrage situé sur un cours d'eau classé au titre de l'actuel article L. 432-6 et qui aura vocation à être classé au titre du 2° du I de l'article L. 214-17 nouveau, ne se verra pas nécessairement imposer les mêmes obligations. En effet, est visé le transport des sédiments, qui imposera l'installation, en sus des échelles passes à poissons, de vannes de fonds qui ne sont pas obligatoires au terme du droit en vigueur.
En outre, les cours d'eau classés au titre de l'article L. 432-6 ne le seront pas systématiquement au titre du 2° du I de l'article L. 214-17. C'est précisément l'objet de l'article 4 du présent projet de loi que de revoir l'ensemble des classements, et grâce à une procédure déconcentrée, d'aboutir à un classement plus rationnel et plus adapté en prenant en compte les situations locales. Or la rédaction actuelle laisse entendre que tous les cours d'eau classés au titre de l'article L. 432-6 seraient systématiquement inscrits sur la liste des cours d'eau passes à poisson en application de l'article L. 214-17 nouveau.
Au demeurant, et pour en venir à des considérations d'ordre formel, ce n'est pas avec les dispositions de cet article que les ouvrages en question devront être mis en conformité, mais, sur le fondement de cet article, avec des prescription établies par l'autorité administrative, à la suite d'une concertation avec l'exploitant ou le propriétaire.
Un délai de mise en œuvre apparaît donc nécessaire pour permettre cette concertation, ainsi que la mise en place éventuelle de nouveaux équipements afin de permettre à l'ouvrage d'assurer notamment, sur le cours d'eau, le transport suffisant des sédiments.
Votre rapporteur estime toutefois que pour les ouvrages, situés sur des cours d'eau ou partie de cours d'eau déjà classés au titre de l'article L. 432-6, qui ne se seraient pas mis en conformité avec ses dispositions, et qui demeurent classés sur le fondement du 2° du I de l'article L. 214-17, un délai de mise en conformité plus court doit être prévu. Afin de garantir l'effectivité de ce nouveau classement, l'article établirait donc le calendrier suivant :
- Obligations visées au 1° applicables dès la publication de la liste.
- Obligations visées au 2° :
_ pour les ouvrages nouveaux, dès la publication de la liste
_ pour les ouvrages existants, deux hypothèses :
- pour les ouvrages existants régulièrement installés sur des cours d'eau, parties de cours d'eau ou canaux antérieurement classés au titre de l'article L. 432-6, ainsi que pour les ouvrages existants situés sur des cours d'eau, parties de cours d'eau ou canaux qui n'étaient pas classés à ce titre, délai de mise en œuvre de cinq ans.
- Pour les ouvrages installés sur des cours d'eau, parties de cours d'eau classés au titre de l'article L. 432-6, qui ne seraient pas mis en conformité avec ses obligations, délai de deux ans.
La Commission a examiné un amendement de votre rapporteur proposant une rédaction globale du III de l'article L. 214-17 permettant de réduire les délais impartis aux propriétaires ou exploitants d'ouvrages pour se mettre en conformité avec les dispositions du 2° du I de cet article si ceux-ci ne s'étaient pas mis en conformité avec les obligations découlant des classements établis au titre de l'article L. 432-6. La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 140), rendant ainsi sans objet quatre amendements identiques de MM. Martial Saddier, François Sauvadet, Jean-Pierre Decool et André Santini prévoyant que les cours d'eau antérieurement classés en application de l'article 2 de la loi du 16 octobre 1919 relative à l'utilisation de l'énergie hydraulique ou au titre des articles L. 432-6 et L. 432-7 figurent de plein droit dans le nouveau classement en l'absence de décision expresse de déclassement, au vu d'une étude d'impact sur sa compatibilité avec l'objectif d'état des eaux et après enquête publique, ainsi qu'un amendement de M. Germinal Peiro comportant un dispositif similaire, à l'exception de l'exigence d'une enquête publique pour le déclassement, et un amendement rédactionnel de M. Martial Saddier
Article L. 214-18
Débit minimal des cours d'eau
Cet article modifie le droit en vigueur relatif au débit réservé, en réaffirmant l'objectif du 10ème du module du cours d'eau établi dans la loi de 1984 et codifié à l'article, tout en prévoyant un certain nombre d'exceptions destinées à faciliter l'application concrète de cette norme abstraite et globale à des situations parfois contrastées.
Le premier alinéa du premier paragraphe de cet article codifié (__) dispose que tout ouvrage à construire dans le lit d'un cours d'eau doit comporter des dispositifs maintenant dans ce lit un débit minimal garantissant en permanence la vie, la circulation et la reproduction des espèces vivant dans les eaux au moment de l'installation de l'ouvrage ainsi que, le cas échéant, des dispositifs empêchant la pénétration du poisson dans les canaux d'amenée et de fuite ; cet alinéa reprend quasiment à l'identique, sous réserve d'une modification rédactionnelle, le premier alinéa de l'article L. 432-5 du code de l'environnement.
Le second alinéa du I (__) donne une définition de ce débit minimal, qui repose sur deux valeurs principales.
Il doit tout d'abord atteindre au minimum le dixième du module du cours d'eau en aval immédiat ou au droit de l'ouvrage correspondant au débit moyen interannuel, évalué à partir des informations disponibles portant sur une période minimale de cinq années, ou au débit à l'amont immédiat de l'ouvrage, si celui-ci est inférieur.
Il s'agit là d'une reprise à l'identique des dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 432-4 précité, à ceci près qu'est ajoutée la possibilité de mesurer le débit minimal à l'aval immédiat de l'ouvrage. Elle facilite le respect des obligations relatives au débit réservé pour les ouvrages restituant l'eau pompée en aval de l'ouvrage de prise d'eau. D'après les informations recueillies par votre rapporteur, cette technique est d'ores et déjà appliquée par certains préfets.
La seconde phrase de cet alinéa expose les cas dans lesquels la valeur de référence sera celle du 20ème du module du cours d'eau.
Elle prévoit tout d'abord, selon des principes inspirés du troisième alinéa de l'article L. 432-5, que pour les cours d'eau dont le module est supérieur à 80 m3 par seconde, le débit minimal ne doit pas être inférieur au 20ème du module du cours d'eau, mesuré dans des conditions presque identiques à celles décrites à l'alinéa précédent. La seule différence réside dans l'impossibilité de mesurer le débit à l'aval immédiat des ouvrages. Il s'agit d'un oubli que votre rapporteur vous propose de corriger.
Cette phrase prévoit ensuite un second cas d'application de la règle du 1/20ème, introduit par un amendement de la Commission des affaires économiques du Sénat.
La règle du 1/20ème sera applicable aux cours d'eau équipés d'ouvrages qui contribuent, par leur capacité de modulation, à la production d'électricité en période de pointe de consommation et dont la liste sera fixée par décret en Conseil d'Etat pris après avis du Conseil supérieur de l'énergie.
Cet ajout répond aux inquiétudes suscitées par les conséquences des modifications du régime du débit réservé sur la production hydroélectrique française, dont le rapport de notre collègue Serge Poignant, cité plus haut, se faisait l'écho.
Il vise tout particulièrement les ouvrages de lacs et d'éclusées, dont la liste sera fixée par décret en Conseil d'Etat, qui présentent une forte capacité de modulation, mais aussi dont le niveau de production affecte significativement le niveau global de production énergétique en période de pointe.
Lors des débats au Sénat, certains s'étaient émus du fait que la présence d'un seul de ces ouvrages répertoriés suffira à soustraire à la règle du 10ème l'ensemble du cours d'eau sur lequel il est situé.
Votre rapporteur estime pour sa part que s'il est pertinent de prévoir des règles spécifiques pour des ouvrages stratégiques en terme de production électrique, cette spécificité doit rester limiter à ces seuls ouvrage, et non s'appliquer à tous les autres, même non stratégique, situés sur ces cours d'eau.
Suivant l'avis défavorable de votre rapporteur, la Commission a rejeté un amendement de M. Martial Saddier substituant au terme d'« ouvrage » l'expression « installations, ouvrages, travaux et activités » à l'alinéa 13, un amendement de M. Germinal Peiro supprimant la possibilité de mesurer le débit minimal en aval immédiat de l'ouvrage et un amendement de M. André Chassaigne visant à introduire la notion de débit minimal biologique.
La Commission a ensuite examiné en discussion commune plusieurs amendements :
- deux amendements identiques présentés respectivement par M. André Chassaigne et M. Germinal Peiro supprimant la deuxième phrase de l'alinéa 14 de l'article 4 ;
- deux amendements identiques présentés par M. Philippe Feneuil et M. François Sauvadet, visant à supprimer l'application d'un débit minimal égal au 1/20e du débit du cours d'eau aux cours d'eau équipés d'ouvrages qui contribuent par leur capacité de modulation, à la production d'électricité en période de pointe de consommation et dont la liste est fixée par décret en Conseil d'Etat après avis du conseil supérieur de l'énergie ;
- trois amendements identiques de M. Martial Saddier, de M. Jean-Pierre Decool et de M. Luc Chatel, prévoyant pour les seuls cours d'eau dont le module est supérieur à 80 mètres cubes par seconde, la possibilité de fixer par des décrets en Conseil d'Etat, pour chacun d'eux, un débit minimal qui ne peut être inférieur à 1/20e du débit du cours d'eau ;
- un amendement de coordination de votre rapporteur ;
- un amendement de votre rapporteur ayant pour objet de limiter aux seuls ouvrages répertoriés l'obligation de maintenir dans le cours d'eau le 20ème du module, et non à l'ensemble du cours d'eau sur lesquels ils se trouvent ;
- un amendement de cohérence de M. Luc Chatel.
M. Serge Poignant a demandé à votre rapporteur de préciser la place faite à la production d'hydroélectricité par ces différents amendements, soulignant qu'un bon équilibre devait être trouvé entre cette production et le débit réservé. Votre rapporteur a répondu que le décret pris après avis du conseil supérieur de l'électricité irait préciser l'ensemble des règles applicables à cet article. La Commission a ensuite adopté les deux amendements de votre rapporteur (amendements nos 141 et 142), que M. François Sauvadet a souhaité cosigner, et rejeté les autres amendements soumis à discussion commune, conformément à l'avis de votre rapporteur.
La troisième phrase de cet alinéa ménage une première exception à ces règles générales reposant sur le 10ème ou le 20ème du module du cours d'eau selon les cas. Elle concerne les cours d'eau présentant un fonctionnement atypique rendant non pertinente la fixation d'un débit minimal dans les conditions décrites ci-dessus pour lesquels le débit minimal pourra être fixé à une valeur inférieure. Sont visés les cours d'eau très pentus, où quelle que soit la valeur du débit, la vie piscicole ne peut se développer.
La Commission a examiné quatre amendements identiques de MM. Philippe Feneuil, François Sauvadet, Martial Saddier, Germinal Peiro et Jean-Pierre Decool supprimant la possibilité de fixer un débit minimal dérogatoire pour les cours d'eau au fonctionnement atypique prévue par la dernière phrase de l'alinéa 14. Votre rapporteur s'y est déclaré défavorable. Il a rappelé qu'avant la loi « pêche » de 1984, les débits minimaux étaient fixés au cas par cas et souligné l'avantage apporté par une norme générale dans la recherche de l'objectif de bon état écologique des eaux. Cette norme générale n'étant pas cependant pertinente partout, il a estimé nécessaire l'instauration d'un régime dérogatoire. M. François Sauvadet a émis des réserves sur le caractère normatif de l'adjectif « atypique ». Votre rapporteur a répondu que la notion de cours d'eau atypique s'appliquerait à des cas très particuliers, tels les pierriers de montagne ou les cours d'eau en zone karstique et serait précisée par le décret prévu à l'article L. 214-19. M. François Sauvadet a mis en garde contre une interprétation trop large de cette notion. Le Président Patrick Ollier a indiqué que votre rapporteur pourrait définir en séance publique les contours de cette notion et demander à la ministre que ces précisions soient prises en compte dans le futur décret, les débats faisant preuve au titre des travaux préparatoires de la loi. Votre rapporteur a ajouté qu'il était difficile de procéder dans la loi à une énumération des cours d'eau concernés au risque que cette liste soit non exhaustive. M. Léonce Deprez a considéré que la notion de cours d'eau atypique était source de contentieux et ne revêtait pas de portée juridique. Le Président Patrick Ollier a indiqué que le terme atypique figurait dans le projet de loi et que Votre rapporteur préciserait sa définition dans l'hémicycle. M. Martial Saddier a souligné que la montagne était particulièrement concernée et qu'il était important de demander à la ministre d'associer des parlementaires concernés à la préparation du décret. M. Pierre Ducout a observé que le texte issu du Sénat proposait un début d'encadrement dans la mesure où il précisait que ce fonctionnement atypique rendait non pertinente la fixation d'un débit minimal. M. François Brottes s'est déclaré réservé sur la suppression du terme « atypique » dans la mesure où la loi doit pouvoir gérer les exceptions. Suivant l'avis de votre rapporteur, la Commission a rejeté ces amendements.
La commission a examiné un amendement de M. Germinal Peiro visant à ce que les ouvrages construits dans le lit d'un cours d'eau soient adaptés et signalés pour permettre la circulation des engins nautiques non motorisés. M. Germinal Peiro a rappelé que l'article L. 214-12 du code de l'environnement garantissait la libre circulation des engins nautiques non motorisés, et qu'il s'agissait d'en tirer les conséquences, sachant que les ouvrages pouvaient faire barrage à la circulation, justifiant par exemple la création de « passe à canoës », sauf à mettre en danger la vie des personnes navigant sur le cours d'eau, comme l'a illustré, en avril dernier, près de Limoges, le décès de quatre membres d'une famille en excursion sur la Vienne. Il a précisé que l'adaptation en question pouvait consister, dans certains cas, à mettre en place un chemin de contournement. Votre rapporteur s'est déclaré favorable à une obligation de signalisation, sans aller jusqu'à une obligation d'adaptation, dont on ne pourrait pas mesurer l'impact. M. Jean Launay a indiqué que la signalisation renvoyait seulement à une obligation de balisage, tandis que la notion d'adaptation permettait mieux de couvrir le cas de la mise en place d'un chemin de contournement terrestre. M. François Brottes a proposé de préciser dans le texte de l'amendement, si la notion d'adaptation devait être retirée, que le signalement devait permettre d'indiquer les modalités de circulation. Le président Ollier a proposé que l'amendement soit retiré, et qu'une rédaction de compromis soit proposée lors de la réunion en vertu de l'article 88 du Règlement. M. Germinal Peiro préférant maintenir son amendement, la commission l'a rejeté.
Le II de cet article ménage deux exceptions supplémentaires à ces règles générales.
Le premier alinéa (__) prévoit que les actes d'autorisation ou de concession peuvent fixer des valeurs de débit minimal différentes selon les périodes de l'année.
Une première limite à cette faculté réside dans le fait que la moyenne annuelle de ces valeurs ne doit pas être inférieure aux débits minimaux fixés en application du I. Une seconde limite a été introduite par le Sénat, selon laquelle le débit le plus bas ne doit pas être inférieur à la moitié des valeurs précitées.
Cette faculté a pour objet, ainsi que l'a précisé un amendement du Sénat, de satisfaire à la fois la valorisation de l'eau comme ressource économique et les besoins spécifiques des milieux aquatiques et des espèces qui peuplent le cours d'eau. Cette précision apparaît superfétatoire, dans la mesure où l'article L. 211-1 du code précité évoque notamment une gestion équilibrée de la ressource visant à assurer la préservation des écosystèmes aquatiques, le développement et la protection de la ressource en eau, ainsi que la valorisation de l'eau comme ressource économique. Cet article précise encore que la gestion équilibrée doit permettre de satisfaire ou de concilier les exigences de la vie biologique du milieu récepteur, de la conservation du libre écoulement des eaux, de l'agriculture, des pêches et des cultures marines, de la pêche en eau douce, de l'industrie, de la production d'énergie,des transports, du tourisme, de la protection des sites, des loisirs et des sports nautiques ainsi que de toute autres activités humaines légalement exercées.
Cette faculté permettrait ainsi de disposer de plus d'eau à certaines époques clé pour la vie aquatique, tout en offrant, en contrepartie, des capacités de turbinage plus importantes au cours d'autres périodes moins stratégiques.
La Commission a ensuite examiné en discussion commune quatre amendements relatifs à la possibilité pour les actes d'autorisation ou de concession des ouvrages construits dans le lit des cours d'eau de fixer des valeurs de débit minimal différentes selon les périodes de l'année. Suivant un avis défavorable de votre rapporteur, qui a estimé que cette disposition était utile pour prendre en compte la diversité des situations de terrain, la commission a rejeté un amendement de M. Germinal Peiro tendant à la supprimer, pour en rester à un débit minimum fixé au dixième du flux moyen interannuel, tel que prévu par le I de l'article L. 214-18 dans la rédaction du projet de loi. Votre rapporteur a présenté un amendement allégeant la rédaction d'une double référence non normative à la valorisation de l'eau comme ressource économique et à la satisfaction des besoins écologiques, arguant que le principe du respect de ces deux objectifs était déjà mentionné à l'article L. 211-1 du code de l'environnement. M. Serge Poignant a fait valoir, avec l'appui de M. François Brottes et de M. Serge Grouard, que la discussion de la loi n°2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique avait été l'occasion de souligner l'importance de la valorisation économique de l'eau à travers le turbinage. Et, dès lors que la référence à cette notion devrait être maintenue, M. Jean-Charles Taugourdeau s'est également demandé dans quelle mesure les usages agricoles pourraient être pris en compte dans le cadre de la fixation de ces valeurs particulières de débit minimal. Après que Votre rapporteur a cité les dispositions de l'article L. 211-1, son amendement a été adopté par la Commission (amendement n° 143). M. François Sauvadet s'est rallié à cette démarche, en retirant son amendement, qui visait justement à mieux prendre en compte au niveau rédactionnel les deux objectifs précités. M. André Chassaigne a également retiré son amendement tendant à autoriser une régulation selon des moyennes saisonnières plutôt que des moyennes annuelles, en se rangeant aux arguments techniques de votre rapporteur montrant l'importance d'une gestion du débit à l'échelle d'un cycle annuel.
Le second alinéa du II (__) prévoit une seconde exception, qui concerne les cours d'eau soumis à un étiage naturel exceptionnel : pour cette période précise, l'autorité administrative pourra fixer des débits minimaux temporaires inférieurs au débit minimal prévue au I. Cette faculté parait tout à fait opportune compte tenu de la multiplication des périodes de sécheresse que nous avons connues au cours des dernières années, qui imposent, lorsqu'elles présentent un caractère exceptionnel par leur ampleur ou leur durée, que soient assouplies les règles relatives au débit réservé.
La commission a examiné en discussion commune quatre amendements relatifs à la disposition autorisant l'autorité administrative, en cas d'étiage naturel exceptionnel, à fixer des débits minimaux inférieurs au dixième du flux moyen interannuel, tel que prévu par le I de l'article L. 214-18 dans la rédaction du projet de loi. Suivant l'avis défavorable de votre rapporteur, qui a expliqué qu'un étiage exceptionnel pouvait justifier des mesures exceptionnelles, la commission a d'abord rejeté un amendement de M. Germinal Peiro tendant à supprimer cette disposition. M. André Chassaigne a présenté deux amendements tendant à remplacer la notion d'étiage exceptionnel par celle d'étiage très important, plus appropriée selon lui à la nouvelle réalité induite par le réchauffement climatique. Après que votre rapporteur a expliqué que le 1° du II de l'article L. 211-3 du code de l'environnement répondait à sa préoccupation, il a retiré celui de ses deux amendements qui autorisait en plus, en ce cas, l'autorité administrative à suspendre certains usages de l'eau. La commission a d'abord rejeté son autre amendement afin de maintenir, suivant en cela l'avis de votre rapporteur, la notion d'étiage exceptionnel, qu'il a jugée moins ambiguë et plus adaptable aux évolutions climatiques que celle d'étiage très important. La Commission a adopté un amendement de coordination de votre rapporteur (amendement n° 144).
Le III de cet article (__) soumet l'exploitant à l'obligation de s'assurer que le fonctionnement et l'entretien de son ouvrage garantissent le maintien dans le lit du cours d'eau du débit minimal prévu à cet article.
La commission a rejeté, sur avis défavorable de votre rapporteur, un amendement de M. Martial Saddier substituant à l'obligation d'assurer l'entretien des dispositifs garantissant le débit du cours d'eau, une obligation de justifier en permanence de la satisfaction de cette obligation.
Le IV de cet article (__) indique que les nouvelles obligations s'appliqueront aux ouvrages existants dès le renouvellement des concessions ou des autorisations et au plus tard le 1er janvier 2014, soit deux ans avant la date limite fixée par la directive cadre sur l'eau pour l'atteinte des objectifs qu'elle identifie. Elles se substituent aux anciennes obligations sans que cette substitution ne donne lieu à indemnité, sauf si elles font peser sur le propriétaire ou l'exploitant une charge spéciale et exorbitante hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général qu'elles poursuivent.
La Commission a adopté un amendement de coordination et un amendement rédactionnel de votre rapporteur (amendements nos 145 et 146).
Le V (__) exclut de l'application du présent article le Rhin ainsi que les parties internationales des cours d'eau partagés, lesquels relèvent de conventions bilatérales. Il convient de noter que si l'article L. 432-5 actuel exclut le Rhin des obligations relatives au débit réservé, il en exclut également le Rhône, exception qui n'est pas reprise ici. Le gouvernement objecte en effet que la partie internationale du Rhône ne concerne que six kilomètres, et que l'on ne saurait soustraire au droit commun un fleuve de l'importance du Rhône pour six kilomètres seulement. En outre, s'il est exact d'affirmer que pour respecter leurs obligations, les ouvrages installés sur le Haut-Rhône sont dépendants des décisions de gestion prises en amont, et notamment en Suisse au niveau du lac Léman, des obligations précises relatives au débit délivré en aval du lac font l'objet d'une convention bilatérale franco-suisse.
Elle a adopté l'article 4 ainsi modifié.
Article L. 214-19
Décret d'application
Cet article renvoie à un décret en Conseil d'Etat les conditions d'application de la présente section.
Enfin, le second paragraphe de l'article 4 du présent projet de loi (__) est une disposition de coordination.
Article 4 bis (nouveau)
Définition des cours d'eau concernés par l'obligation d'implantation
de bandes enherbées
Cet article, introduit par un amendement du Sénat, confie au préfet, dans chaque département, le soin d'établir la liste des cours d'eau le long desquels, en application des critères d'éco conditionnalité, il est nécessaire d'implanter des bandes enherbées.
En effet, la réforme de la politique agricole commune, décidée par les ministres de l'agriculture le 26 juin 2003, prévoit que l'ensemble des aides directes existant avant cette date est remplacé par un régime de paiement unique.
Ce changement de priorité des aides de soutien des prix vers des aides directes aux producteurs est assorti d'obligations destinées à promouvoir le développement d'une agriculture durable, et décrites dans le règlement (CE) n° 1782/2003 du Conseil du 29 septembre 2003 établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs, ainsi que dans le règlement (CE) n° 796/2004 de la Commission du 21 avril 2004 portant modalités d'application de la conditionnalité, de la modulation et du système intégré de gestion et de contrôle prévus par le règlement (CE) n° 1782/2003.
L'écoconditionnalité consiste ainsi à subordonner les paiements directs aux agriculteurs au respect de normes en matière d'environnement, et notamment la mise en place, obligatoire depuis le 1er janvier 2005, de ce que l'on appelle les bandes enherbées, destinées à lutter contre l'érosion des sols et les pollutions diffuses.
L'article R. 615-10 du code rural dispose ainsi que « les agriculteurs qui demandent les aides mentionnées à l'article R. 615-9 sont tenus de mettre en place une surface consacrée au couvert environnemental égale à 3 % de la surface aidée de leur exploitation en céréales, oléagineux, protéagineux, lin, chanvre et gel. L'utilisation de fertilisants minéraux ou organiques ainsi que de pesticides chimiques sur les surfaces consacrées au couvert environnemental est interdite.
Lorsqu'un cours d'eau traverse ou borde la surface agricole de l'exploitation, le couvert environnemental mentionné au premier alinéa est implanté en priorité le long de ce cours d'eau, à l'exception des parties bordées par des cultures pérennes ou des surfaces boisées. »
Or la mise en pratique de cette obligation se heurte au caractère incertain, en droit interne, de la notion de cours d'eau.
Ce caractère incertain résulte de la définition jurisprudentielle qui a été rappelée dans le commentaire de l'article 2.
Cette définition souple permet d'adapter la qualification de cours d'eau à des situations locales extrêmement contrastées, et de ne pas imposer de manière uniforme et inadaptée les obligations attachées à cette qualification, comme l'obligation d'entretien à laquelle sont soumis les riverains, ou l'exercice de la police de l'eau.
En revanche, cette définition fluctuante soulève d'importants problèmes dès lors qu'il s'agit pour un agriculteur de savoir s'il est tenu ou non de mettre en place des bandes enherbées.
L'article 3 de l'arrêté du 12 janvier 2005 pris pour l'application des articles R. 615-10 et R. 615-12 du code rural et relatif aux règles de couvert environnemental et d'assolement, a tenté de définir la notion de cours d'eau au sens de l'article R. 615-10 précité.
Ainsi, il dispose que « les cours d'eau au sens du deuxième alinéa de l'article R. 615-10 du code rural correspondent aux cours d'eau représentés par les traits bleus pleins sur les cartes les plus récemment éditées au 1/25 000 par l'Institut géographique national, à l'exception des cours d'eau busés à la suite d'une autorisation administrative ou des canaux bétonnés. »
Afin de tenir compte des spécificités locales, il dispose encore que « dans les zones d'aménagement hydraulique, de polders ou d'irrigation, un arrêté du préfet peut, au regard de la densité des canaux de drainage, d'assèchement ou d'irrigation matérialisés en traits bleus pleins sur les cartes les plus récemment éditées au 1/25 000 par l'Institut géographique national, ne retenir qu'une partie des canaux de ce réseau, notamment des canaux principaux, des canaux gérés de façon collective ou encore d'autres canaux jugés pertinents pour cette mesure en raison des particularités locales.[...] Le préfet peut, en raison des particularités locales, compléter la liste des types de cours d'eau mentionnés au premier alinéa du 1° et retenir pour les surfaces mentionnées au 2° des dimensions plus importantes, dans la limite d'une largeur de 20 mètres. »
Le présent article tente de clarifier la situation en confiant aux préfets le soin d'établir la liste des cours d'eau concernés.
Votre rapporteur comprend et partage cet objectif, mais estime que cette disposition relève à l'évidence du domaine réglementaire.
En outre, consciente des difficultés soulevées par l'application de ces dispositions, l'administration a décidé, en accord avec les organisations professionnelles agricoles, de préciser la liste des cours d'eau concernés par les bandes enherbées au cours de la campagne 2005-2006. L'arrêté ministériel du 12 janvier 2005 va être modifié en conséquence et précisera les types de cours d'eau concernés.
Votre rapporteur vous propose donc la suppression de cet article.
La commission a examiné en discussion commune trois amendements, dont un amendement de suppression de votre rapporteur, qui a estimé que la définition des « bandes enherbées » comme les conditions d'établissement de la liste des cours d'eau concernés relevaient du pouvoir réglementaire, et que l'arrêté du 12 janvier 2005 relatif aux règles de couvert environnemental et d'assolement avait apporté en la matière les éléments de clarification nécessaires. M. Yves Simon, présentant un amendement tendant à consolider le caractère obligatoire de l'implantation des bandes enherbées, a estimé au contraire que la pratique mettait en évidence que les conditions d'application de la disposition restaient très problématiques. Il a reçu le soutien de M. Michel Raison, qui a souligné l'efficacité du dispositif des bandes enherbées, ainsi que celui de M. Jean-Pierre Decool, qui a rappelé combien ce dispositif était utile dans les zones de polders. M. Pierre Ducout a mis en avant l'importance symbolique d'une disposition qui illustrait la contribution des agriculteurs à la protection de l'environnement, et la nécessité de fixer une définition des cours d'eau concernés, qui les distingue des simples fossés.
M. Jean Dionis du Séjour s'est au contraire élevé contre une disposition législative venant interférer avec la mise en œuvre de la nouvelle logique d'aides directes introduite par la réforme de la politique agricole commune, puisque la mise en place des bandes enherbées fait partie des critères d'éco conditionnalité auxquels est désormais subordonné l'octroi des aides communautaires, dont il a estimé qu'il appartenait au seul Gouvernement de fixer les modalités.
M. André Chassaigne, en indiquant son soutien à la disposition législative, a présenté un amendement tendant à imposer une concertation avec les organisations agricoles représentatives pour l'établissement de la liste des cours d'eau concernés.
Votre rapporteur a confirmé que le dispositif des bandes enherbées relevait des nouvelles règles de la politique agricole commune, et particulièrement du règlement n° 796/2004 de la Commission du 21 avril 2004 portant modalités d'application de l'éco conditionnalité, qui avait été transposé, en l'occurrence, dans l'article R. 615-10 du code rural. Il a indiqué que l'arrêté du 12 janvier 2005 précité avait fait préalablement l'objet d'une concertation avec les organisations agricoles représentatives. La commission a alors adopté l'amendement de suppression de votre rapporteur (amendement n° 147), rendant sans objet les deux amendements de M. Yves Simon, et de M. André Chassaigne.
Après l'article 4 bis
La commission a rejeté, sur avis défavorable de votre rapporteur, un amendement de M. Alain Merly proposant que les retenues d'eau puissent être financées en totalité par des aides publiques.
Article 5
(articles L. 214-14 à L. 215-18 [nouveaux] du code de l'environnement)
Entretien des cours d'eau non domaniaux
Le présent article a pour objet de clarifier le droit relatif à l'entretien des cours d'eau non domaniaux. Y ont également été introduites, au Sénat, des dispositions relatives à l'entretien par l'Etat des cours d'eau domaniaux. (8)
Les cours d'eau domaniaux
L'article 14 du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure met à la charge de l'Etat le curage des cours d'eau domaniaux.
Les collectivités territoriales peuvent également intervenir sur le domaine public fluvial sur le fondement de l'article L. 211-7, que nous avons déjà évoqué dans notre commentaire sur l'article 1er du présent projet de loi.
Les cours d'eau non domaniaux
Les articles L. 215-14 à L. 215-24 du code de l'environnement concernent le curage, l'entretien, l'élargissement et le redressement des cours d'eau non domaniaux.
En vertu de l'article L. 215-14 du code de l'environnement, le propriétaire riverain est tenu à un curage régulier pour rétablir le cours d'eau dans sa largeur et sa profondeur naturelle, à l'entretien de la rive par élagage et recépage (9) de la végétation arborée, et à l'enlèvement des embâcles (10) et des débris, flottants ou non, afin de maintenir l'écoulement naturel des eaux, d'assurer la bonne tenue des berges et de préserver la faune et la flore dans le respect du bon fonctionnement des écosystèmes aquatiques.
L'article L. 215-15 dispose qu'il est pourvu au curage des cours d'eau ainsi qu'à l'entretien des ouvrages qui s'y rattachent de la manière prescrite par les anciens règlements ou d'après les usages locaux, qui doivent résulter de documents authentiques, administratifs ou notariés, ou d'opérations suffisamment nombreuses. On entend par anciens règlements les ordonnances, arrêts et décrets royaux, parlementaires ou des Intendants antérieurs à la loi du 14 floréal an XI. Il incombe au préfet de prendre les dispositions nécessaires pour l'exécution de ces règlements et usages.
A défaut de ces règlements ou usages, l'article L. 215-16 précise qu'il est procédé en conformité des dispositions régissant les associations syndicales, constituées en application de la loi du 21 juin 1865. Ces dispositions s'exercent sans préjudice de celles de l'article L. 211-7 précité ; les collectivités locales peuvent ainsi, pour les travaux présentant un caractère d'intérêt général ou d'urgence, suppléer les propriétaires défaillants.
En outre, l'article L. 215-21 prévoit qu'un programme pluriannuel d'entretien et de gestion peut être soumis à l'agrément du préfet par tout propriétaire riverain d'un cours d'eau non domanial ou toute association syndicale de propriétaires. Le bénéfice des aides de l'Etat et de ses établissements publics est alors accordé en priorité aux propriétaires qui établissent un plan simple de gestion ou à ceux qui y souscrivent.
Par ailleurs, l'article L. 215-2 dispose que chaque riverain a le droit de prendre, dans la partie du lit qui lui appartient, tous les produits naturels et d'en extraire de la vase, du sable et des pierres, à condition de ne pas modifier le régime des eaux et de respecter les règles édictées aux articles précités.
Ce droit de propriété est confirmé par l'article 556 du code civil, en vertu duquel les atterrissements et accroissements qui se forment successivement et imperceptiblement aux fonds riverains d'un fleuve ou d'une rivière s'appellent alluvions, et que ces alluvions profitent au riverain propriétaire.
En outre, la rubrique n° 2.6.0 de la « nomenclature eau », établie par le décret n° 93-743 du 29 mars 1993 relatif à la nomenclature des opérations soumises à autorisation ou à déclaration en application de l'article 10 de la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau, dispose que l'extraction de plus de 5000 m3 de boues ou matériaux au cours d'une année dans le cadre d'une opération de curage ou d'entretien des cours d'eau ou étangs hors « vieux fonds vieux bords » est soumise à autorisation, tandis que sont soumises à déclaration les extractions d'un volume compris entre 1000 et 5000 m3.
Parallèlement, les dispositions de la loi n° 93-3 du 4 janvier 1993 relative aux carrières, ainsi que des arrêtés du 22 septembre 1994 et du 24 janvier 2001, interdisent les extractions de matériaux dans le lit mineur, défini comme le terrain recouvert par les eaux coulant à pleins bords avant tout débordement. Les extractions nécessaires à l'entretien ou à l'aménagement du cours d'eau sont néanmoins autorisées, et considérées dès lors comme des opérations de dragage, c'est-à-dire d'extraction à des fins non commerciales. Dans le lit majeur, qui s'étend entre les limites du lit mineur et celles de la plus grande crue historique répertoriée, les opérations d'extraction sont autorisées, à moins qu'elles ne créent un risque de déplacement du lit mineur, ou qu'elles ne fassent obstacle à l'écoulement des eaux superficielles, ou bien encore qu'elles n'aggravent les inondations. En outre, l'arrêté du 24 janvier 2001 a élargi à l'espace de mobilité du cours d'eau, c'est-à-dire l'espace du lit majeur à l'intérieur duquel le lit mineur peut se déplacer, l'interdiction de procéder à des extractions, c'est-à-dire le dragage effectué à des fins commerciales.
Enfin, l'article 130 du code minier, introduit par la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, dite loi Barnier, permet au préfet d'accorder, après avis de la commission des carrières, des droits d'extraction temporaires lorsqu'il est constaté un encombrement du lit de nature à provoquer des inondations.
L'ensemble de ces dispositions présente à l'évidence une complexité extrême, qui a été à l'origine d'un abondant contentieux, reposant le plus souvent sur l'ambiguïté de deux notions.
La première concerne, comme le souligne le rapport de l'Inspection générale de l'environnement (11), la définition du « territoire rivière à l'intérieur duquel le propriétaire riverain est tenu d'assurer l'entretien du cours d'eau. Les textes emploient la notion de « vieux fonds vieux bords », à l'instar de la nomenclature eau, ou celle de « largeur et profondeur naturelles », comme l'article L. 214-14 du code de l'environnement, dont le rapport note qu'elle « ne répond plus à aucune définition aisément formulable compte tenu de la forte anthropisation de la plupart des cours d'eau de notre pays ».
La seconde notion est celle de curage, qui concerne la qualification de l'intervention pratiquée par le propriétaire. Comme le note le rapport précité, les textes utilisent tant le terme curage, que celui d'entretien ou de dragage, sans donner de définition précise de chacun d'eux. Or, le rapport note que « la qualification de l'intervention est essentielle pour sa mise en œuvre pratique. En effet, la possibilité doit être offerte de déplacer sans extraire et/ou d'extraire, selon les configurations et les cas. Les incidences sur le milieu et son fonctionnement sont sensiblement différentes selon l'option prise. »
Ces questions revêtent un intérêt particulier dans un contexte marqué par une recrudescence des inondations, dont les conséquences parfois dramatiques sont souvent mises sur le compte d'un défaut d'entretien des cours d'eau.
Outre la complexité du droit en vigueur, qui sème la confusion sur les obligations et les interdictions imposées aux propriétaires riverains, ce défaut d'entretien est également fréquemment expliqué par les dispositions des arrêtés de 1994 et de 2001 précités, jugées trop sévères et restrictives.
De l'ensemble de ces considérations, le rapport tire plusieurs conclusions, qui ont inspiré le présent article.
Tout d'abord, « il n'est pas contestable que le non entretien du milieu, ou son entretien pour le maintien d'un usage sans tenir compte de son incidence éventuelle, peuvent avoir pour conséquence l'accroissement de l'aléa inondation du fait de l'accumulation, ou du déplacement, de matériaux en des sites vulnérables. »
Il convient donc « de reconnaître le fait générateur « prévention du risque inondation » parmi l'ensemble de ceux qui peuvent être invoqués pour justifier une intervention d'entretien -par curage, dragage ou extraction- dans l'espace de liberté du cours d'eau, quelle qu'en soit la typologie ».
En tout état de cause, le lien de causalité entre accroissement de l'aléa inondation et l'existence de dépôts ou atterrissements nouveaux exhaussant la cote de fond et la ligne d'eau n'est pas systématique. Il convient d'apprécier la situation au cas pas cas, en raisonnant non par tronçon de cours d'eau, mais au niveau d'une unité hydrographique homogène.
Le Sénat a apporté d'intéressantes modifications à cet article, précisant les conditions de mises en œuvre des opérations groupées d'entretien visées à l'article L. 215-15 nouveau, prévoyant la mise à jours des anciens règlements et usages locaux conformément auxquels sont menées de nombreuses opérations d'entretien, et étendant aux cours d'eau domaniaux les simplifications apportées par cet article en matière d'entretien des cours d'eau non domaniaux.
Le 1° du I de l'article 5 (_) constitue une disposition de coordination.
La commission a rejeté, sur avis défavorable de votre rapporteur, un amendement de M. Philippe Feneuil tendant à imposer aux vallons secs les mêmes règles en matière de propriété du lit que celles prévues par l'article L. 215-2 du code de l'environnement pour les cours d'eau non domaniaux.
Le 2° du I de cet article (_ et _) modifie l'article L. 215-4 du code de l'environnement, qui concerne les divagations de cours d'eau, c'est-à-dire les situations dans lesquelles le cours d'eau non domanial abandonne naturellement son lit. La modification proposée vise à limiter le droit des propriétaires riverains de prendre des mesures pour rétablir l'ancien cours des eaux ; celles-ci ne devront pas faire obstacle à la réalisation d'une opération entreprise pour la gestion de ce cours d'eau en application de l'article L. 211-7 précité.
L'alinéa _ est une disposition rédactionnelle.
Le 3° du I de cet article (_ et suivants) modifie la section 3 du chapitre V du titre Ier du livre II du code de l'environnement, substitue la notion d'entretien à la notion de curage, et introduit celle de restauration des cours d'eau.
La Commission a examiné deux amendements de M. Jean-Pierre Decool et de M. Yves Simon ayant pour objet commun de préciser que les riverains sont autorisés à assurer l'entretien du lit du cours d'eau dès lors qu'ils en respectent le vieux fond et les vieux bords. M. Yves Simon a expliqué que cette précision, s'appuyant sur des données historiques tangibles, était nécessaire pour permettre d'effectuer les nettoyages nécessaires, sans risquer d'être verbalisé. M. André Chassaigne a souligné la nécessité pour les agriculteurs de disposer des marges de manœuvre suffisantes dans le domaine du drainage pour préserver les surfaces cultivables, notamment lorsque leurs terres sont situées en aval des cours d'eau, les ouvrages construits en amont pouvant avoir des effets d'inondation. M. Michel Raison a souligné la nécessité d'une précision législative dans ce domaine, l'expérience prouvant que le décret n° 93-743 du 29 mars 1993 encadrant les conditions du curage des cours d'eau faisant l'objet d'interprétations très divergentes d'une direction départementale de l'agriculture à l'autre, conduisant dans certains départements à des blocages totaux, voire dans certains cas, à des conflits entre la direction départementale de l'agriculture et la direction départementale de l'équipement. M. Pierre Ducout a cité le cas d'une verbalisation d'un maire ayant fait un curage respectant le vieux bord, et rappelé que l'enjeu du droit de curage était d'éviter de laisser se créer des conditions d'inondation, pouvant concerner aussi des zones urbaines. M. Jean-Pierre Decool a insisté sur la nécessité de préserver le droit de curage, qui est fondamental dans les zones de polders.
Votre rapporteur a fait état du besoin de simplification et de clarification conduisant aux rejets de notions anciennes et ambiguës, celles de « vieux fond et vieux bords » liées étant aussi imprécises que celles de profondeur et largeur naturelles employées par L. 214-14 du code de l'environnement, de manière à mettre fin à la prolifération des contentieux ; il a mentionné le décret en Conseil d'Etat prévu à l'article L. 215-15 du code de l'environnement dans la rédaction du projet de loi comme devant apporter les clarifications nécessaires. Il a par ailleurs souligné que la notion d'entretien n'était pas nécessairement exclusive de la notion de curage, notamment s'agissant des opérations groupées visées au II de l'article L. 215-15. Il a expliqué que le nouveau dispositif visait ainsi à prohiber les curages isolés et unilatéraux. La commission a alors rejeté les amendements de MM. Jean-Pierre Decool et Yves Simon.
Article L. 215-14
Obligations du propriétaire riverain au cours d'eau
Cet article précise que le propriétaire riverain est tenu, sans préjudice des articles 556 et 557 du code civil et des dispositions des chapitres Ier, II, IV, VI et VII du présent titre, à un entretien régulier du cours d'eau. Le projet substitue donc la notion « d'entretien » à celle de curage qui figurait dans l'article en vigueur.
Cette notion englobe les opérations de curage, c'est-à-dire de déplacement de la charge solide d'un cours d'eau, et de dragage, c'est-à-dire d'extraction avec ou sans utilisation comme matériau de carrières, en réponse à une motivation d'entretien.
Cet entretien régulier consiste notamment à enlever les atterrissements, éléments du transport solide des matériaux inhérent à tout cours d'eau, et qui, présents à un endroit, peuvent disparaître pour former un dépôt à un autre endroit. Cet entretien consistera également à enlever les embâcles et les débris, flottants ou non, et à élaguer ou recéper la végétation des rives.
L'entretien a pour objet de maintenir le cours d'eau dans son profil naturel, cette notion se substituant à celle de « largeur et profondeur naturelle », critiquée, nous l'avons vu, par la mission de l'inspection générale. Elle recommandait d'ailleurs de retenir la notion de profil d'équilibre, « profil vers lequel tend naturellement, c'est-à-dire en l'absence d'intervention humaine trop lourde, chaque tronçon de cours d'eau ».
Il doit également permettre l'écoulement naturel des eaux, assurer la bonne tenue des berges et contribuer au bon état écologique ou, le cas échéant, au bon potentiel écologique du cours d'eau. Le bon état écologique fait ici référence à la directive cadre sur l'eau (12), tandis que le bon potentiel écologique concerne plus spécifiquement les cours d'eau fortement modifiés, pour lesquels le bon état constitue l'objectif à atteindre.
La commission a examiné en discussion commune sept amendements :
- un amendement de votre rapporteur proposant une rédaction globale pour l'article L. 215-14 du code de l'environnement, de manière à limiter le coût des travaux d'entretien, en retirant de ceux-ci l'enlèvement des atterrissements, et en supprimant l'obligation d'assurer la bonne tenue des berges,
- un amendement de M. Philippe Feneuil proposant d'élargir l'obligation d'entretien incombant au propriétaire riverain au cours d'eau non permanent pour tenir compte des vallons secs méditerranéens. M. Phillipe Feneuil a précisé qu'il s'agissait de tenir compte des écoulements d'eau se formant à la faveur des orages violents,
- deux amendements de Mme Hélène Tanguy proposant respectivement et une précision rédactionnelle et la substitution de la notion de « largeur et profondeur naturelle », à celle de profil d'équilibre,
- un amendement de M. Martial Saddier proposant la suppression de la référence à l'atterrissement,
- un amendement de M. François Sauvadet visant à ce que l'enlèvement et le recépage fussent sélectifs,
- un amendement de M. Germinal Peiro, indiquant que l'entretien devait également avoir pour objet la libre circulation des engins nautiques non motorisés, son auteur soulignant la nécessité de prendre en compte à égalité tous les usages de l'eau. Votre rapporteur lui faisant observer que la rédaction proposée mentionnait l'enlèvement des débris, il a cité le cas de la chute d'un peuplier qui n'interdirait pas l'écoulement de l'eau tout en bloquant la navigation. La Commission a alors l'amendement de votre rapporteur (amendement n° 148) a rejeté les six autres amendements.
Suivant l'avis défavorable de votre rapporteur, la Commission a ensuite rejeté un amendement de M. Alain Merly rendant obligatoires le traitement et la valorisation des matériaux issus des opérations d'entretien des cours d'eau dans des installations autorisées au titre de la réglementation relative aux installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE).
Article L. 215-15
Plan de gestion des cours d'eau
Le premier paragraphe de l'article L. 215-15 (_) prévoit que des opérations groupées d'entretien des cours d'eau pourront être menées dans le cadre d'un plan de gestion établi à l'échelle d'une unité hydrographique cohérente et compatible avec les objectifs du SAGE lorsqu'il existe. L'autorisation de ce plan de gestion, accordée sur le fondement des articles L. 214-1 à 214-6 (13), a une validité pluriannuelle.
Cette disposition se substitue à celle de l'article L. 215-21, qui prévoit qu'un plan simple de gestion peut être soumis à l'agrément du préfet par tout propriétaire riverain ou toute association syndicale de propriétaires riverains d'un cours d'eau non domanial ou toute association syndicale de propriétaires.
Cette disposition était restée quasiment lettre morte, sans que la question du niveau pertinent de l'intervention d'entretien, qui peut excéder l'échelle de la propriété privée, soit résolue.
Des opérations groupées seront désormais possibles à l'échelle d'un bassin hydrographique pertinent, l'intention du gouvernement étant de confier l'essentiel de ces opérations d'entretien à des maîtres d'ouvrages publics, qui paraissent les mieux à même d'intervenir au niveau optimal compte tenu des caractéristiques hydro-morphologiques d'un bassin.
Le deuxième alinéa du I de cet article (__), introduit par le Sénat, précise que lorsque les collectivités territoriales ou leurs groupements prennent en charge cet entretien sur le fondement de l'article L. 211-7 évoqué à l'article 1er du projet de loi, l'enquête publique prévue pour la déclaration d'intérêt général est menée conjointement avec celle prévue à l'article L. 214-4. La déclaration d'intérêt général a, dans ce cas, la même durée de validité que l'autorisation au titre des articles L. 214-1 à L. 214-6. En effet, les opérations d'entretien sont soumises, en fonction d'une nomenclature fixée en annexe du décret n° 93-743 précité, à autorisation au titre de la police de l'eau, accordée après enquête publique. Lorsque ces opérations, présentant un caractère général ou d'urgence, sont menées en application de l'article L. 211-7 du même code, deux dossiers sont instruits successivement, l'enquête publique prévue à l'article L. 211-7 et celle prévue au titre de la police de l'eau, sur le fondement des articles L. 214-4 et suivants du code de l'environnement. Cet alinéa prévoit que les deux enquêtes seront menées conjointement, afin d'éviter l'empilement et la succession des procédures, et que la déclaration d'intérêt général au titre de l'article L. 211-7 aura la même validité que l'autorisation accordée au titre de la police de l'eau.
Votre rapporteur salue cette simplification administrative bienvenue, mais précise qu'il importe de citer, au nombre des personnes publiques susceptibles d'intervenir sur le fondement de l'article L. 211-7, les syndicats mixtes créés en application de l'article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales.
Le troisième alinéa du I de cet article également ajouté par le Sénat (__) prévoit, afin de donner aux opérations groupées toute la souplesse nécessaire, que les plans de gestion pourront faire l'objet d'adaptations, notamment pour prendre en compte des interventions ponctuelles non prévisibles rendues nécessaires à la suite d'une crue ou de tout autre événement naturel majeur, ainsi que toute opération s'intégrant dans un plan d'action et de prévention des inondations, prévus par des circulaires du ministre chargé de l'environnement du 1er octobre 2002 et du 19 janvier 2005.
Votre rapporteur vous propose de préciser que ces modifications seront approuvées par l'autorité administrative compétente, ces adaptations, qui confèrent une souplesse bienvenue aux dispositifs, n'ayant pas vocation à faire l'objet d'autorisations au titre de la police de l'eau.
Le deuxième paragraphe de cet article (__), introduit par le Sénat, prévoit que lorsque les opérations prévues à l'article L. 214-15 n'auront pas été réalisées, le plan de gestion pourra comprendre une phase de restauration qui pourra comporter des interventions de curage, comme pouvaient le prévoir les plans simples de gestion sur le fondement de l'article L. 215-21 du code précité.
Celui-ci devra être limité à un certain nombre d'objectifs, afin de ne pas causer de désordre dans l'équilibre de la dynamique des cours d'eau.
Ces objectifs sont les suivants :
- remédier à un dysfonctionnement du transport naturel des sédiments de nature à remettre en cause un ou plusieurs usages, à empêcher le libre écoulement des eaux ou à nuire au bon fonctionnement des milieux aquatiques ;
- lutter contre l'eutrophisation (l'accumulation, à température élevée, de débris organiques putrescibles dans les eaux stagnantes, provoquant la désoxygénation des eaux profondes) ;
- aménager une portion de cours d'eau, canal ou plan d'eau en vue de créer ou de rétablir un ouvrage ou de faire un aménagement.
Aucun programme de restauration ne sera autorisé s'il n'est pas prévu dans le cadre plus global d'un plan de gestion : il s'agit ainsi d'éviter des actions de restauration non suivies d'un entretien régulier conduisant, plusieurs années après, à une nouvelle intervention de restauration. Il s'agit en effet d'opérations lourdes qui ne doivent pas être répétées trop fréquemment au risque de déséquilibrer le profil des cours d'eau.
Le dernier alinéa du II de cet article (__) prévoit que le dépôt ou l'épandage des produits de curage est subordonné à l'évaluation de leur innocuité vis-à-vis de la protection des sols et des canaux. Les propriétaires riverains ne seront donc pas tenus, comme le prévoit déjà l'avant dernier alinéa de l'article L. 215-15 en vigueur, de recevoir les matières de curage.
Le troisième paragraphe (18) précise qu'un décret en conseil d'Etat détermine les conditions d'application du présent article.
La Commission a rejeté un amendement de Mme Hélène Tanguy précisant que les opérations groupées d'entretien régulier d'un cours d'eau sont élaborées en concertation ave les représentants des propriétaires riverains concernés.
La Commission a ensuite adopté un amendement de votre rapporteur visant à corriger un oubli dans l'article 5 du projet de loi, qui mentionne les interventions au titre de l'article L. 211-7 en évoquant les communes et leurs groupements, mais qui omet de citer les syndicats mixtes pourtant visés à cet article du code de l'environnement (amendement n° 149). Elle a également adopté un amendement de coordination du même auteur (amendement n° 150).
Puis elle a adopté un amendement de votre rapporteur visant à préciser que les modifications apportées au plan de gestion visé à cet article ne feront pas l'objet d'une autorisation au titre des articles L. 212-1 à L. 214-6, mais d'une simple approbation de l'autorité administrative compétente (amendement n° 151).
Elle a ensuite adopté un amendement rédactionnel du même auteur (amendement n° 152).
La Commission a adopté un amendement proposé par M. Martial Saddier et par Votre rapporteur, prévoyant que les opérations de restauration des cours d'eau menées dans le cadre d'un plan de gestion peuvent intervenir lorsque cela est nécessaire à la sécurisation des cours d'eau de montagne et non pas seulement en l'absence d'entretien (amendement n° 153). M. Martial Saddier a cité plusieurs exemples d'accidents récents, la fonte des moraines provoquant l'engravement des torrents de montagne. Il a fait référence à des études scientifiques sur les conséquences du réchauffement climatique. Le Président Patrick Ollier et M. François Brottes ont exprimé le souhait de cosigner cet amendement.
La Commission a également adopté deux amendements rédactionnels de votre rapporteur (amendements nos 154 et 155).
Elle a ensuite rejeté un amendement de Mme Hélène Tanguy de coordination avec son amendement précédent.
Article L. 215-15-1
Mise à jour des anciens règlements et usages locaux
Cet article introduit par le Sénat prévoit que l'entretien pourra être réalisé selon les anciens règlements et usages locaux, à condition que ceux-ci soient compatibles avec les objectifs visés aux articles L. 214-14 et L. 214-15.
Le texte prévoit que dans le cas contraire, l'autorité administrative compétente met à jours ces documents en les validant ou en adaptant les textes correspondants ou en abrogeant, le cas échéant, les dispositions devenues sans objet. En tout état de cause, ces anciens règlements et usages locaux cessent d'être en vigueur, s'ils n'ont pas été mis à jour, à partir du 1er janvier 2014.
Il s'agit d'adapter des normes qui, pour certaines d'entre elles, remontent au XVIIème siècle, aux objectifs fixés par les articles L. 215-14 et L. 215-15 nouveaux du présent code, et de les rendre pertinentes par rapport à un milieu qui à considérablement évolué depuis leur édiction.
La Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur (amendement n° 156).
Article L. 215-16
Exécution d'office en cas de carence du propriétaire riverain
Cet article permet aux communes, au groupement de communes ou au syndicat compétent de mettre en demeure le propriétaire qui ne s'acquitte pas de l'obligation d'entretien qui lui incombe en vertu de l'article L. 214-14.
Si cette mise en demeure, qui rappellera à l'intéressé qu'il peut bénéficier des subventions prévues à l'article L. 435-5 du code de l'environnement pour financer ces opérations, est restée infructueuse à l'issue d'un délai déterminé, les communes, leurs groupements et les syndicats compétents peuvent pourvoir d'office à ces travaux, à la charge du propriétaire.
Le maire, le président du groupement ou du syndicat compétent émet alors un titre de perception du montant correspondant aux travaux effectués. Il est procédé au recouvrement de cette somme au bénéfice de la collectivité émettrice du titre en question, comme en matière de créances de l'Etat étrangères à l'impôt et au domaine.
La Commission a examiné six amendements en discussion commune :
- un amendement de votre rapporteur visant à ce que la commune n'intervienne qu'en l'absence de groupement de communes ou de syndicat mixte compétents, afin de ne pas alourdir les responsabilités qui pèsent déjà sur elle, ainsi qu'un amendement de coordination et un amendement rédactionnel du même auteur ;
- un amendement de M. Yves Simon prévoyant, outre celle du groupement de communes ou du syndicat mixte compétent, la compétence de l'association foncière et excluant la compétence de la commune pour l'exécution d'office de travaux d'entretien en cas de défaillance du propriétaire ;
- deux amendements de M. Jean-Pierre Decool, l'un prévoyant la possibilité pour la commune, le groupement de communes ou le syndicat compétent, d'exécuter d'office des travaux d'entretien en cas de défaillance de l'association de propriétaires ; l'autre excluant la mise en cause des communes, groupements de communes et syndicats compétents en cas d'inondations imputables à la négligence avérée des propriétaires riverains.
Votre rapporteur a estimé que l'amendement de M. Yves Simon était partiellement satisfait par celui qu'il proposait. S'agissant du premier amendement de M. Jean-Pierre Decool, il a estimé qu'on ne saurait prévoir d'exécution d'office qu'en cas de méconnaissance d'une obligation. Or, l'intervention de l'association de propriétaires n'est qu'une simple faculté.
M. Yves Simon a souligné la situation délicate des nombreux maires obligés de pourvoir d'office à de tels travaux, et d'en demander ensuite le règlement à leurs administrés, propriétaires riverains. Il a estimé qu'il fallait donner aux associations foncières la capacité de mener ces travaux, afin de ne pas surcharger les maires, notamment dans les petites communes. M. Jean Launay a rappelé que les communes n'étaient pas l'échelon pertinent puisque l'on raisonnait à l'échelle du bassin versant ; il a estimé que l'amendement de votre rapporteur et celui de M. Yves Simon n'étaient pas incompatibles. M. Jean-Pierre Decool a noté que la rédaction proposée par Votre rapporteur ne prenait pas en compte les associations de propriétaires. M. Pierre Ducout a évoqué le problème de certaines servitudes dans les zones urbanisées. M. Serge Grouard a souligné que la rédaction initiale prévoyait que l'exécution d'office est une simple faculté et a donc suggéré de conserver cette rédaction.
En réponse aux différents intervenants, Votre rapporteur a rappelé que les associations de propriétaires n'étaient pas des personnes morales de droit public et qu'il ne saurait être question de leur confier l'exécution d'office de travaux, constat partagé par le Président Patrick Ollier qui, par ailleurs, a ajouté qu'il n'était pas question d'imposer une obligation aux communes. M. Yves Simon a alors estimé que la loi établissait une obligation d'entretien, et que compte tenu des réalités locales, cette obligation incomberait en pratique toujours aux communes. M. André Chassaigne, s'étonnant de pareils débats, a affirmé que la question de fond était de savoir qui est compétent en la matière, et qu'il ne fallait pas jouer avec des formules prévoyant des responsabilités « à défaut », pour masquer celle des élus. M. François Brottes a proposé une précision améliorant la rédaction de l'amendement de votre rapporteur.
Puis la Commission a rejeté les amendements de MM. Yves Simon et Jean-Pierre Decool, et de votre rapporteur, ce qui a rendu sans objet un amendement de coordination du même auteur. Elle a adopté l'amendement rédactionnel proposé par Votre rapporteur (amendement n° 157).
Article L. 215-17
Contentieux
Cet article dispose que la juridiction administrative est compétente pour connaître des contestations relatives à l'exécution des travaux, à la répartition des dépenses et aux demandes en réduction ou en décharge formés par les imposés. Sont ici reprises à l'identique les dispositions de l'article L. 215-18 en vigueur.
La Commission a adopté un amendement de précision de votre rapporteur (amendement n° 158).
Article L. 215-18
Servitude de passage
Cet article reprend à l'identique les dispositions de l'article L. 215-19 du code de l'environnement, qui établit des servitudes de passage sur la propriété des riverains du cours d'eau sur lequel sont effectués les travaux d'entretien.
Ceux-ci sont tenus de laisser passer les fonctionnaires et agent chargés de la surveillance, les entrepreneurs et ouvriers, ainsi que les engins mécaniques strictement nécessaires à la réalisation des travaux, dans la limite d'une largeur de six mètres. Sont exempts de cette servitude les terrains bâtis ou clos de murs à la date du 3 février 1995 ainsi que les cours et jardins attenant aux habitations. Ce droit s'exerce autant que possible en suivant la rive du cours d'eau et en respectant les arbres et plantations existantes.
La Commission a adopté un amendement de précision de votre rapporteur (amendement n° 159).
Suivant l'avis de votre rapporteur, la Commission a rejeté deux amendements de M. Jean-Pierre Decool, l'un étendant la servitude de passage sur la propriété des riverains en dehors des périodes de travaux visées à cet article, l'autre soumettant à ces servitudes de passages les propriétaires et établissements publics, riverains des cours d'eau ou autres canaux entretenus par des établissements publics.
La Commission a adopté un amendement de précision de votre rapporteur (amendement n° 160).
Le second paragraphe de l'article 5 (__) modifie l'article 130 du code minier.
Le 1° soustrait à l'application du régime des installations classées pour la protection de l'environnement les opérations de dragage des cours d'eau portant sur une superficie ou une quantité de matériaux au moins égales à des seuils fixés par décret en Conseil d'Etat, lorsque les matériaux extraits sont commercialisés ou utilisés à des fins autres que la réalisation de l'ouvrage sur l'emprise duquel ils ont été extraits. Sont concernées les opérations de dragage de cours d'eau lorsque les quantités à extraire excèdent 20 000 tonnes, qui sont actuellement soumises à autorisation au titre des ICPE.
Le 2°supprime la possibilité pour le préfet d'accorder des droits d'extraction temporaire sur les cours d'eau situés en zone de montagne.
En effet, par souci de simplification, l'ensemble des opérations d'entretien menées dans le lit des cours d'eau relèveront désormais du code de l'environnement, et seront soumises à la nomenclature eau, qui sera modifiée en conséquence.
D'après les informations recueillies par votre rapporteur, celle-ci prévoira que sont soumises à autorisation les opérations de dragage d'une quantité supérieure à 2000 m3, et à déclaration les opérations de dragage portant sur une quantité inférieure.
Le troisième paragraphe de cet article (__) modifie l'article L. 151-36 du code rural afin de rationaliser les interventions des collectivités territoriales en matière de curage et d'entretien des cours d'eau. Selon cet article, celles-ci peuvent en effet entreprendre des travaux présentant un caractère d'intérêt général ou d'urgence du point de vue agricole ou financier afin de procéder au curage, à l'approfondissement, au redressement et à la régularisation des canaux et cours d'eau non domaniaux et des canaux de dessèchement et d'irrigation. Cette faculté sera limitée désormais à l'entretien des canaux et fossés, les possibilités de curage des cours d'eau, organisées dans le cadre des plans de gestion visés à l'article L. 215-15 paraissant largement suffisantes. Il convient en effet de ne pas multiplier les possibilités de curage quand le présent article s'efforce de les rationaliser et de les organiser à une échelle pertinente.
Le quatrième paragraphe (__), introduit par le Sénat, modifie plusieurs dispositions du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure afin que les cours d'eau domaniaux puissent être entretenus selon les mêmes modalités que les cours d'eau non domaniaux, par la substitution du terme « entretien » au terme « curage ».
Or les 61 premiers articles de ce code ont été codifiés à droit non constant dans la partie législative du code général de la propriété des personnes publiques instituée par l'ordonnance n° 2006-460 du 21 avril 2006.
L'article 14 du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure a été abrogé par cette ordonnance, et l'article L. 2124-11 du code général qui s'y substitue ne fait référence qu'une fois au mot curage.
Article L. 2124-11 du code de la propriété des personnes publiques
Le curage des cours d'eau domaniaux et de leurs dépendances est à la charge de la personne publique propriétaire du domaine public fluvial. Toutefois, les personnes qui ont rendu les travaux nécessaires ou y trouvent intérêt peuvent être appelées à contribuer au financement de leur entretien.
De même, les propriétaires de moulins ou d'usines qui ont rendu les travaux nécessaires ou qui trouvent intérêt aux travaux d'entretien ou de réparation des ouvrages de navigation, de levées, barrages, pertuis, écluses peuvent être appelés à contribuer à leur financement.
A défaut d'accord sur le montant de la participation mentionnée aux deux alinéas précédents, il est fait application des dispositions de l'article L. 211-7 du code de l'environnement.
La Commission a donc adopté un amendement de coordination de votre rapporteur ayant pour objet de conserver dans l'article L. 2124-11 du code général de la propriété des personnes publiques le principe de la substitution de la notion d'entretien à celle de curage (amendement n° 161).
Puis la Commission a examiné un amendement de M. Martial Saddier, ayant pour objet de rendre éligible au fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) les travaux engagés par les collectivités pour l'entretien des cours d'eau, sur les berges dont elles ont la propriété, afin de remédier aux divergences d'appréciation des préfets dans les différents départements, et de répondre à la nécessité de favoriser les investissements des collectivités territoriales pour l'entretien des cours d'eau. Le Président Patrick Ollier ayant rappelé que cet amendement n'était pas conforme aux règles de recevabilité financière, la Commission a rejeté cet amendement.
Elle a ensuite adopté un amendement de coordination de votre rapporteur adaptant les dispositions du code forestier aux modifications apportées par le projet de loi au code de l'environnement, quand celui-ci est mentionné par celui-là (amendement n° 162).
Suivant l'avis défavorable de votre rapporteur, la Commission a rejeté un amendement de M. François Sauvadet visant à modifier l'article L. 211-5 du code de l'environnement, afin d'obliger la personne à l'origine d'un accident ou d'un incident à prendre toutes les mesures possibles pour prévenir l'apparition prochaine d'une cause de danger ou d'atteinte d'un milieu aquatique.
La Commission a ensuite adopté l'article 5 ainsi modifié.
Article 6
(articles L. 216-1, L. 216-1-1, L. 216-1-2 et L. 216-2 du code de l'environnement)
Sanctions administratives en cas de non respect
des dispositions relatives à la police de l'eau
Cet article modifie l'actuelle section première du chapitre VI du Titre Ier du livre II du code de l'environnement, consacré aux sanctions administratives, et qui sera désormais intitulée « travaux d'office et sanctions administratives ».
Article L. 216-1
Pouvoirs de l'administration en cas d'infraction à la police de l'eau
Cet article reprend les dispositions de l'actuel article L. 216-1, à quelques modifications près. Le Sénat n'a apporté aucune modification au projet de loi initial.
Le premier alinéa (_), qui donne un pouvoir d'injonction à l'administration à l'égard des contrevenants, modifie légèrement la liste des articles dont la méconnaissance est visée, et l'étend :
- à l'article L. 211-12, qui concerne l'institution de servitudes d'utilité publiques pour créer des zones de rétention temporaire des eaux de crues ou des zones de ruissellement ou des zones de mobilité d'un cours d'eau. ;
- aux articles L. 214-11 à L. 214-13, qui concernent respectivement les conditions d'épandage des effluents agricoles, la réglementation des engins nautiques de loisir non motorisés ou de la pratique du tourisme, des loisirs et des sports nautiques sur les cours d'eau non domaniaux, et l'interdiction de circulation des embarcations à moteur sur les cours d'eau non domaniaux ;
- à l'article L. 214-17, relatif aux cours d'eau classés ;
- à l'article L. 214-18 relatif au débit minimal.
La Commission a adopté un amendement de votre rapporteur permettant au préfet de sanctionner la méconnaissance des articles L. 215-14 et L. 215-15 du code de l'environnement, relatifs à l'entretien des cours d'eau par les mesures administratives prévues à l'article 6 du projet de loi (amendement n° 163).
Le deuxième alinéa (_) dispose qu'en cas d'inobservation de l'injonction, l'autorité administrative dispose alors de plusieurs moyens d'agir qui font l'objet de décisions motivées, prises dans le respect du principe du contradictoire. Ces mesures sont dans l'ensemble identiques à celles prévues par l'actuel article L. 216-1.
L'autorité administrative peut ainsi obliger l'exploitant ou le propriétaire à consigner entre les mains du comptable public une somme correspondant au montant des travaux à réaliser dans un délai précisé dans la décision. Cette somme lui est restituée au fur et à mesure de la réalisation des travaux prescrits. Si les travaux ne sont pas réalisés à l'expiration de ce délai, la somme est définitivement acquise à l'Etat, qui l'utilisera afin de payer les dépenses consécutives à l'exécution des travaux.
La Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur (amendement n° 164).
Le quatrième alinéa (_) dispose que cette somme bénéficie d'un privilège de même rang que celui prévu à l'article 1920 du code général des impôts, en vertu duquel « le privilège du Trésor en matière de contributions directes et taxes assimilées s'exerce avant tout autre sur les meubles et effets mobiliers appartenant aux redevables en quelque lieu qu'ils se trouvent ». Il est procédé à son recouvrement comme en matière de créances de l'Etat étrangères à l'impôt et au domaine. Le comptable peut engager la procédure d'avis à tiers détenteur afin de recouvrer les sommes dues.
Le cinquième alinéa de l'article L. 216-1 (_) dispose que l'autorité administrative peut faire procéder d'office aux travaux, en lieu et place de l'exploitant ou du propriétaire et à ses frais, à l'exécution des mesures prescrites.
Enfin, le sixième alinéa prévoit que l'autorité administrative pourra suspendre le fonctionnement des installations et ouvrages, la réalisation des travaux ou l'exercice des activités jusqu'à ce que les mesures prescrites aient été exécutées, et qu'elle peut à cette fin prendre les mesures conservatoires nécessaires, aux frais de l'exploitant ou du propriétaire. Cette faculté est élargie à l'ensemble des travaux, installations, ouvrages ou activités, qu'ils soient soumis à autorisation ou déclaration.
Article L. 216-1-1
Pouvoirs de l'administration en cas de défaut d'autorisation ou de déclaration
Cet article a pour objet de donner à l'autorité administrative les moyens de sanctionner les installations ou ouvrages exploités sans autorisation ni déclaration, et d'empêcher que ces situations de fait accompli ne nuisent gravement et durablement aux milieux aquatiques.
Dans le cas où des travaux ou des activités sont réalisés, des ouvrages ou des installations exploités sans avoir obtenu l'autorisation ou la déclaration visée à l'article L. 214-3, l'autorité compétente pourra mettre en demeure l'exploitant ou le propriétaire de régulariser la situation dans un délai déterminé.
Cette régularisation consistera à déposer une demande d'autorisation ou de déclaration, en fonction de l'article de la nomenclature dont relève l'ouvrage, l'installation, les travaux ou les activités, cette nomenclature étant annexée au décret n° 93-743 précité.
L'autorité administrative peut également édicter des mesures conservatoires par arrêté motivé, ou suspendre le fonctionnement des ouvrages ou des installations ou la poursuite des travaux ou activités jusqu'au dépôt de la déclaration ou jusqu'à la décision relative à la demande d'autorisation.
Si l'exploitant ou le propriétaire ne défère pas à la mise en demeure, ou si leur demande d'autorisation est rejetée, l'autorité administrative ordonne la fermeture ou la suppression des installations ou ouvrages, la cessation définitive des travaux ou activités. S'ils n'ont pas obtempéré dans les délais impartis, l'autorité administrative pourra les obliger à consigner entre les mains d'un comptable public une somme correspondant au montant des travaux à réaliser, laquelle sera définitivement acquise à l'Etat, qui l'utilisera pour régler les travaux en question. Celui-ci pourra faire procéder d'office à leur exécution.
L'autorité compétente pourra également, après en avoir informé le procureur de la République, faire procéder à l'apposition des scellés sur les installations, ouvrages, matériels utilisés pour les travaux ou activités :
- si ceux-ci sont maintenus en fonctionnement en infraction à une mesure de suppression, de fermeture ou de suspension prise en application de l'article L. 214-3, afin de protéger les principes mentionnés à l'article L. 211-1,
- si leur fonctionnement est maintenu en infraction aux mesures prises sur le fondement de l'article L. 216-1,
- s'ils continuent de fonctionner en dépit du refus de l'administration d'accorder l'autorisation demandée dans le cadre de la procédure de régularisation.
La Commission a adopté deux amendements rédactionnels de votre rapporteur (amendements nos 165 et 166).
Article L. 216-1-2
Obligation de remise en état du site en cas de cessation d'activité
Cet article soumet les exploitants ou à défaut, les propriétaires d'installations, d'ouvrages, de travaux ou d'activités définitivement arrêtés à l'obligation de remettre les sites dans un état tel qu'aucune atteinte ne puisse être portée aux objectifs de gestion équilibrée de la ressource en eau définis à l'article L. 211-1. L'autorité compétente est tenue informée de cette cessation d'activité ainsi que des mesures prises par l'exploitant ou le propriétaire, auxquels elle peut également imposer des prescriptions pour la remise en état du site, indépendamment des obligations découlant des articles 91 et 92 du code miner relatifs à l'arrêt des travaux miniers.
Cet article est applicable aux installations, ouvrages et travaux des entreprises hydrauliques autorisées au titre de la loi du 16 octobre 1919, dans la mesure où elles sont régies par les dispositions des articles L. 214-1 à L. 214-9 du code de l'environnement, cités à l'article L. 216-1, et soumises à la procédure d'autorisation du décret procédure du 29 mars 1993.
Les entreprises hydrauliques concédées obéissent en revanche à un régime juridique sui generis au titre du décret n°95-1204 du 6 novembre 1995.
La Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur (amendement n° 167). Puis elle a rejeté un amendement de M. Philippe Feneuil étendant les obligations de remise en état incombant au propriétaire d'une installation arrêtée. Elle a enfin adopté deux amendements rédactionnels de votre rapporteur (amendements nos 168 et 169).
Article L. 216-2
Contentieux
Cet article dispose que la juridiction administrative est compétente pour connaître des litiges qui pourraient s'élever à l'occasion de l'application de la présente section, dans le cadre d'un contentieux de pleine juridiction.
La Commission a adopté l'article 6 ainsi modifié.
Article 7
(article L. 216-7 du code de l'environnement)
Extension des pouvoirs des agents chargés des contrôles
au titre de la police de l'eau
Cet article modifie plusieurs articles du code de l'environnement afin de renforcer les pouvoirs des agents chargés de la police de l'eau.
Le premier paragraphe de cet article (_) modifie l'article L. 216-3 afin de permettre aux agents chargés de procéder à la recherche et à la constatation des infractions aux articles L. 214-17 et L. 214-18 nouveaux, relatifs aux classements des cours d'eau et au débit réservé.
Ce paragraphe modifie également la liste des agents chargés d'assurer cette mission, qui dans l'actuel article L. 216-3 comprenait certains fonctionnaires et agents de l'environnement, de l'agriculture, de l'industrie, de l'équipement, des transports, de la mer, de la santé, de la défense et de la concurrence afin de supprimer cette dernière catégorie, la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes estimant que ses fonctionnaires ne présentent pas les compétences les plus adaptées à ce type d'opérations.
Le deuxième paragraphe (_) de cet article modifie l'article L. 216-4, qui prévoit notamment qu' « en vue de rechercher et constater les infractions, les agents mentionnés à l'article L. 216-3 ont accès aux locaux, aux installations et lieux où sont réalisées les opérations à l'origine des infractions, à l'exclusion des domiciles et de la partie des locaux qui sert de domicile aux intéressés. Les propriétaires et exploitants sont tenus de leur livrer passage ». La modification consiste à permettre aux agents de consulter tout document utile à l'accomplissement de leur mission, et oblige les propriétaires à les leur communiquer.
La Commission a adopté deux amendements rédactionnels de votre rapporteur (amendements nos 170 et 171).
Le troisième paragraphe (_) est une disposition de coordination qui permet au agents chargés de la police de l'eau d'établir des procès verbaux d'infractions aux articles L. 214-17 et L. 214-18 nouveaux.
Le quatrième paragraphe (_) reformule l'article L. 216-7 du code de l'environnement, qui dispose que « sans préjudice de la responsabilité encourue vis-à-vis du bénéficiaire du débit affecté, le fait de ne pas respecter les prescriptions définies par l'acte déclaratif d'utilité publique mentionné à l'article L. 214-9 est puni de 12 000 euros d'amende ».
Est désormais puni de 12 000 euros d'amende le fait :
- d'exploiter un ouvrage ne permettant pas d'assurer le transport suffisant des sédiments et la circulation des poissons migrateurs ;
- de ne pas respecter les obligations relatives au débit minimal fixées par l'article L. 214-18 nouveau ;
- de ne pas respecter les prescriptions définies par l'acte déclaratif d'utilité publique pris pour l'application de la procédure du débit affecté, ce qui correspond au maintien des dispositions actuelles, ce dernier cas reprenant la rédaction actuelle.
La Commission a adopté un amendement de votre rapporteur prévoyant la responsabilité des personnes morales pour les infractions prévues aux articles L. 214-17 et L. 214-18 du code de l'environnement relatifs au classement des cours d'eau et au débit minimal, et prévoyant la condamnation des personnes morales au versement d'une amende correctionnelle dans les conditions prévues à l'article 131-38 du code pénal, correspondant au maximum au quintuple du montant de l'amende encourue par les personnes physiques (amendement n° 172).
La Commission, suivant l'avis favorable de votre rapporteur, a adopté deux amendements identiques de Mme Marcelle Ramonet et de M. François Sauvadet, prévoyant qu'en cas de condamnation, le tribunal peut ordonner qu'il soit mis fin aux opérations, jusqu'à mise en conformité, le cas échéant dans le cadre de la procédure prévue à l'article L. 216-9. Ces amendements prévoient également que dans ce cas, l'exécution provisoire de la décision peut être ordonnée (amendement n° 173).
Le cinquième paragraphe (__) est une disposition de coordination, qui modifie l'article L. 216-9 afin que la faculté pour le tribunal de décider l'ajournement du prononcé de la peine en enjoignant au prévenu coupable de respecter les prescriptions auxquelles il a été contrevenu, s'applique aux infractions visées au 1° et 2° de l'article L. 216-7, c'est-à-dire au fait d'exploiter un ouvrage ne permettant pas d'assurer le transport suffisant des sédiments et la circulation des poissons migrateurs, ou de ne pas respecter les obligations relatives au débit minimal fixées par l'article L. 214-18 nouveau .
La Commission a adopté l'article 7 ainsi modifié.
Après l'article 7
Suivant l'avis défavorable de votre rapporteur, la Commission a rejeté un amendement de M. Jean-Claude Lemoine visant à permettre aux gardes-pêche particuliers de constater les infractions prévues aux articles L. 214-17 à L. 214-19. Elle a également rejeté un amendement similaire de M. François Sauvadet.
Suivant l'avis défavorable de votre rapporteur, la Commission a également rejeté un amendement de M. Serge Grouard, instaurant une procédure d'information au bénéfice des fédérations départementales des associations agréées de pêche et de protection du milieu aquatique, afin que la transaction pénale mise en place par l'ordonnance n° 2005-805 de simplification de la police de l'eau et de la pêche du 18 juillet 2005 ne fasse pas obstacle à l'action de ces fédérations au titre de la partie civile.
Article 8
(article L. 432-3 du code de l'environnement)
Sanctions en cas de destruction de frayères et possibilité d'imposer des mesures de rétablissement du milieu aquatique
L'article L. 432-3 du code l'environnement dispose que toute installation ou aménagement d'ouvrages, ainsi que l'exécution de travaux dans le lit d'un cours d'eau, sont soumis à autorisation s'ils sont de nature à détruire les frayères, zones de croissances ou zones d'alimentation ou de nourriture de la faune piscicole. Les autorisations fixent des mesures compensatoires visant à remettre en état le milieu naturel.
Le défaut d'autorisation est puni de 18 000 euros d'amende.
En cas de condamnation pour infraction aux dispositions de cet article, ou à celles de l'article L. 432-2, qui concerne les rejets de substances détruisant le poisson ou nuisant à sa nutrition, sa reproduction ou sa valeur alimentaire, l'article L. 432-4 permet au tribunal de fixer les mesures à prendre pour faire cesser l'infraction ou en éviter la récidive et prononcer des astreintes.
Suivant l'avis défavorable de votre rapporteur, la Commission a rejeté un amendement de Mme Marcelle Ramonet visant à revenir à la rédaction initiale du projet de loi.
Elle a également rejeté un amendement de M. André Chassaigne visant à conserver la rédaction actuelle de l'article L. 423-3 du code de l'environnement qui, a-t-il estimé, constitue un des acquis essentiels de la loi n° 84-512 du 29/06/1984 relative à la pêche en eau douce et à la gestion des ressources piscicoles, permettant de prévenir un certain nombre d'atteintes aux milieux aquatiques et aux peuplements piscicoles.
Le premier paragraphe de l'article 8 modifie l'article L. 432-3 afin de modifier et de clarifier ses dispositions, qui ont fait l'objet de nombreuses critiques, évoquées dans le rapport de l'Inspection générale de l'environnement précité :
« Même si elles n'ont jamais fait l'objet de définition, les zones visées peuvent être vues comme englobant la totalité du réseau hydrographique du pays, si l'on considère qu'en dépit des atteintes qu'il subit, celui-ci abrite encore une faune piscicole qui, à défaut d'y naître, y grandit, s'y nourrit et s'y développe. Les schémas de vocation piscicole fournissent souvent un début de cartographie de ces zones pour certaines espèces piscicoles. Mais il s'agit de données parfois déjà obsolètes, souvent peu fiables, et qui restent peu accessibles aux particuliers.
[...]
Sur le terrain, l'application des dispositions de cet article est souvent dépendante de l'image que se fait le garde-pêche de la vie piscicole et de son développement. Souvent, c'est l'ensemble du cours d'eau qui est reconnu comme zone relevant de cet article, de sorte que les procès-verbaux fleurissent parfois, au grand dam des contrevenants, qui n'apprennent qu'il s'agit d'une zone "protégée" qu'au moment du dressé du procès-verbal. Ceci n'est pas acceptable, on ne peut fonder une action de police répressive sur des arguments techniques aussi flous.
Or il est nécessaire de rappeler que cet article constitue le dernier rempart à la disposition des services dès lors qu'on se trouve hors du champ de la nomenclature (opérations non visées, ou encore interventions qui se situent en deçà du seuil déclaratif). Pour cette vertu, il faut le conserver, et il est nécessaire aussi, sauf à se satisfaire d'une situation qui voit se multiplier les contentieux et les divergences d'appréciation entre services, d'avancer dans la définition d'une zonation établie au titre de cet article. »
Le premier alinéa de l'article codifié (_) renverse la logique actuelle de l'article L. 432-3, et dispose que le fait de détruire les frayères, les zones de croissance ou les zones d'alimentation ou de réserve de nourriture de la faune piscicole est puni de 20 000 euros d'amende, à moins qu'il ne résulte d'une autorisation dont les prescriptions étaient respectées.
Toute action ayant pour effet de détruire les zones visées à cet article sera ainsi passible de 20 000 euros d'amende, et non plus les seules installations, aménagement d'ouvrages ou travaux ne bénéficiant pas d'une autorisation pour le faire. Le fait de détruire des frayères ne sera pas passible d'amende si ce fait résulte d'une autorisation dont les prescriptions auront été respectées.
Le montant de l'amende a été réduit par le Sénat par rapport au projet de loi initial, qui prévoyait que ce montant s'élevait à 50 000 euros.
Les deuxième et troisième alinéa (_ et _), introduits par le Sénat, ont pour objet de clarifier les définitions des zones protégées par cet article, définitions dont l'imprécision actuelle a été à l'origine d'un abondant contentieux.
Les critères de définition de ces zones seront fixés par décret en conseil d'Etat, et sur le fondement de ces critères, l'autorité administrative compétente identifiera localement les principales frayères et zones de croissance, d'alimentation et de réserve de nourriture de la faune piscicole.
La Commission a examiné dix-huit amendements en discussion commune :
Votre rapporteur a présenté un amendement visant à prendre en compte les modifications apportées par l'ordonnance n° 2005-805 du 18 juillet 2005 , en prévoyant que les travaux susceptibles de détruire les frayères et les zones de croissance ou d'alimentation de la faune piscicole pourront faire l'objet d'autorisations, mais aussi de déclarations, l'autorité administrative pouvant s'y opposer dans un délai fixé par décret en Conseil d'Etat, qui fixera par ailleurs les critères de définition des frayères et des zones de croissance ou d'alimentation ; M. Michel Raison a souhaité cosigner l'amendement de votre rapporteur.
M. Philippe Feneuil a souligné l'importance de deux distinctions, d'une part entre frayères principales et frayères essentielles, et d'autre part entre régimes d'autorisation et de déclaration. Il a estimé qu'il fallait retenir un système d'autorisation pour les frayères essentielles.
M. François Brottes, approuvé par MM. François Sauvadet et Martial Saddier, a souligné l'importance de la prévention des catastrophes naturelles ; M. François Sauvadet s'est en outre interrogé sur la notion de « zone de croissance ou d'alimentation », tandis que M. Martial Saddier a insisté sur l'un de ses amendements visant à associer les fédérations départementales des associations agréées de pêche et de protection du milieu aquatique.
M. André Chassaigne a estimé que l'amendement de votre rapporteur ne permettait pas de répondre aux inquiétudes qui s'expriment sur le terrain.
En réponse aux différents intervenants, Votre rapporteur a indiqué :
- que l'alinéa 12 de l'article 5 répondait aux inquiétudes exprimées en matière de gestion des catastrophes naturelles ;
- que le décret en Conseil d'Etat définirait précisément les zones de croissance et d'alimentation ;
- qu'il était favorable aux amendements prévoyant la consultation des représentants des pêcheurs et rectifiait en conséquence son amendement.
M. François Brottes a estimé que les dispositions de l'article 5 du projet de loi n'étaient pas suffisantes, et que si le plan départemental de gestion piscicole n'intégrait par la dimension des risques naturels, les maires prenant des mesures de prévention risquaient d'être pénalisés.
Puis la Commission a adopté l'amendement de votre rapporteur ainsi rectifié, celui-ci annonçant par ailleurs qu'il présenterait lors de la réunion prévue par l'article 88 du Règlement une rectification de son amendement pour tenir compte des propositions formulées sur la prise en compte des risques naturels (amendement n° 174). Outre les auteurs d'amendements portant sur ces deux questions, Mme Marcelle Ramonet, MM. Serge Grouard, Jean-Pierre Decool, Jacques Bobe, Michel Raison et Jean Launay ont exprimé le souhait d'être associés à la rectification de cet amendement.
En conséquence, trois amendements identiques de MM. Martial Saddier, Jean-Pierre Decool et Michel Raison visant à restreindre aux principales frayères les dispositions prévues par la rédaction proposée pour l'article L. 423-3 du code de l'environnement ont été retirés. Trois amendements identiques des mêmes auteurs prévoyant de traiter de façon identique le responsable de l'opération, que celle-ci soit soumise à déclaration ou à autorisation ont également été retirés ainsi qu'un amendement de M. Martial Saddier apportant une précision rédactionnelle.
Puis M. André Chassaigne a retiré un amendement supprimant les alinéas 3 et 4 de cet article, compte tenu de la discussion préalable.
Un amendement de M. Philippe Feneuil restreignant les dispositions de cet article aux seules frayères essentielles, ainsi qu'un amendement de M. Luc Chatel visant à rétablir l'exigence d'une autorisation au titre de la loi sur l'eau pour les installations, travaux et ouvrages de nature à détruire les zones protégées de frayères, de croissance ou d'alimentation du peuplement piscicole ont été retirés.
Quatre amendements identiques de MM. Martial Saddier, Jean-Pierre Decool, Serge Grouard et François Sauvadet relatifs à a concertation avec les fédérations départementales des associations agrées de pêche et de protection du milieu aquatique ont été retirés ainsi qu'un amendement de M. André Chassaigne visant à étendre les dispositions de cet article à l'ensemble des frayères, sans les limiter aux principales d'entre elles et trois amendements identiques de MM. Luc Chatel, Martial Saddier et Jean-Pierre Decool visant à consacrer le plan départemental de gestion piscicole (PDPG), dont l'utilité est avérée.
MM. Martial Saddier et Jean-Pierre Decool ont ensuite retiré leurs amendements identiques visant à rétablir l'exigence d'une autorisation au titre de la loi sur l'eau pour les installations, travaux et ouvrages de nature à détruire les zones protégées de frayères, de croissance ou d'alimentation du peuplement piscicole.
La Commission a rejeté un amendement de M. André Chassaigne prévoyant que l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques informe les personnes concernées par cet article de leurs obligations légales.
Le dernier alinéa de l'article L. 432-3 (_) prévoit par analogie avec les dispositions de l'article L. 432-2 précité, le tribunal pourra ordonner la publication d'un extrait du jugement aux frais de l'auteur de l'infraction dans deux journaux qu'il désigne.
Le second paragraphe de l'article 8 (_) complète l'article L. 432-4, lequel donne au tribunal le pouvoir de prescrire les mesures à prendre pour faire cesser les infractions aux articles L. 432-2 et L. 432-3. Le juge pourra ainsi prescrire les mesures destinées à rétablir le milieu aquatique dans son état antérieur, ou lorsque cela n'est pas possible, à créer un milieu équivalent.
La Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur (amendement n° 175).
Elle a ensuite rejeté un amendement de M. Martial Saddier visant à permettre au juge d'assortir la condamnation d'une décision d'exécution provisoire.
La Commission a alors adopté l'article 8 ainsi modifié.
Article additionnel après l'article 8
Information des fédérations et associations départementales de pêcheurs sur les actes susceptibles d'affecter la faune piscicole
La Commission a examiné deux amendements identiques de M. François Sauvadet et de M. Jean-Claude Lemoine portant article additionnel après l'article 8 et prévoyant l'information de la fédération départementale des associations de pêche et de protection du milieu aquatique sur les ouvrages et activités susceptibles de détruire les frayères et les zones de croissance ou d'alimentation de la faune piscicole.
Votre rapporteur s'est déclaré favorable à cet amendement sous réserve de deux modifications : d'une part, l'élargissement des personnes informées aux associations agréées départementales ou interdépartementales de la pêche professionnelle en eau douce et, d'autre part, une précision rédactionnelle tendant à ce que l'information porte non sur des ouvrages et activités mais sur leur autorisation ou déclaration.
Les auteurs de ces amendements ont accepté de rectifier en conséquence leurs amendements et la Commission a adopté ces amendements ainsi rectifiés (amendement n° 176).
Article 9
(article L. 435-5 du code de l'environnement)
Limitation du droit de pêche de l'Etat et réforme de la gratuité du droit de pêche octroyée aux associations agréées
En vertu de l'article L. 435-1, « le droit de pêche appartient à l'Etat et est exercé à son profit [...] dans le domaine public défini à l'article 1er du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure, sous réserve des cas dans lesquels le droit de pêche appartient à un particulier en vertu d'un droit fondé sur titre ».
Le premier paragraphe du présent article (_), introduit par un amendement de la Commission des affaires économiques du Sénat, modifie l'article L. 435-1 du code précité afin de limiter le droit de pêche de l'Etat au seul domaine public fluvial de l'Etat. L'article 1-1 du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure, introduit par la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages, crée en effet un domaine public fluvial des collectivités territoriales, sur lesquelles il serait illégitime que l'Etat disposât du droit de pêche. Les collectivités territoriales doivent pouvoir disposer librement du droit de pêche, accessoire du droit de propriété dont elles bénéficient.
Le second paragraphe (_), auquel le Sénat n'a apporté qu'une modification rédactionnelle, modifie l'article L. 435-5 du code de l'environnement qui prévoit, sous certaines conditions, la gratuité du droit de pêche par les associations de pêche agréées.
S'agissant des cours d'eau non domaniaux, l'article L. 435-4 précise que « dans les cours d'eau et canaux autres que ceux prévus à l'article L. 435-1, les propriétaires riverains ont, chacun de leur côté, le droit de pêche jusqu'au milieu du cours d'eau ou du canal, sous réserve de droits contraires établis par possession ou titres ». Ce droit d'usage constitue l'accessoire du droit de propriété dont ils bénéficient, et en vertu duquel ils peuvent interdire la pêche dans les zones concernées, ainsi que le passage sur ces terres.
Or dans le cadre des travaux d'entretien des cours d'eau visés à l'article L. 215-14 du code précité, l'article L. 435-5 dispose que « lorsque les propriétaires riverains des eaux mentionnées à l'article L. 435-4 bénéficient sur leur demande de subventions sur fonds publics pour la remise en état ou l'aménagement des rives et des fonds, en contrepartie, le droit de pêche est exercé gratuitement, pour une durée maximale de vingt ans, soit par une association agréée de pêche et de pisciculture désignée par l'administration, soit par la fédération départementale des associations agréées de pêche et de pisciculture ».
La durée pendant laquelle le droit de pêche est exercé dépend de la proportion dans laquelle les travaux ont été financés par subvention sur fonds publics. Au cours de cette période, le propriétaire conserve néanmoins le droit d'exercer la pêche pour lui-même, son conjoint, ses ascendants et ses descendants.
Le paragraphe II de cet article simplifie ces dispositions et prévoit que le droit de pêche du propriétaire riverain est exercé gratuitement par les associations de pêche agréées pour une durée de cinq ans, à condition que l'entretien d'un cours d'eau non domanial soit financé majoritairement par des fonds publics. Il s'agit là d'un équilibre plus respectueux de la propriété privée que les dispositions actuelles.
Ce droit s'exerce hors les cours attenants aux habitations et hors les jardins.
Le propriétaire conserve l'exercice gratuit du droit de pêche dans des conditions identiques au droit en vigueur.
Un décret en Conseil d'Etat déterminera les modalités d'application de cet article.
Suivant votre rapporteur, la Commission a rejeté un amendement de Mme Hélène Tanguy supprimant les alinéas 2 à 5 de cet article ainsi qu'un second amendement du même auteur limitant le transfert à l'association agréée compétente, du droit de pêche des riverains des cours d'eau non domaniaux dont l'entretien est financé majoritairement par des fonds publics aux cas où ce financement est demandé par le riverain pour l'exercice des responsabilités qui lui incombent.
La Commission a ensuite examiné un amendement de M. Philippe Feneuil élargissant le transfert du droit de pêche à l'ensemble des cas où l'entretien est financé au moins partiellement par des fonds publics. Votre rapporteur s'est déclaré défavorable à cet amendement en jugeant l'équilibre proposé par le texte plus conforme au respect du droit de propriété. La Commission a rejeté cet amendement.
Puis, la Commission a adopté l'article 9 sans modification.
Article 10
(articles L. 436-9 et L. 432-11 du code de l'environnement)
Gestion des peuplements des cours d'eau
L'article L. 436-9 du code de l'environnement permet à l'autorité administrative, en dehors des périodes de pêche, d'autoriser la capture et le transport du poisson destiné à la reproduction ou au repeuplement. Celle-ci peut également autoriser en tous temps la capture de poissons à des fins sanitaires ou scientifiques ou en cas de déséquilibre biologique, ainsi que leur transport et leur vente.
Le présent article a pour objet de faciliter ces opérations de gestion des peuplements des cours d'eau.
Le premier paragraphe simplifie l'article L. 436-9 en permettant à l'autorité administrative chargée de la pêche en eau douce d'autoriser, en tous temps, et non plus seulement pendant le temps où la pêche est interdite, l'ensemble des opérations de capture, de transport ou de vente de poissons, que ce soit à des fins sanitaires, scientifiques et écologiques, notamment pour permettre le sauvetage, le dénombrement, la reproduction, favoriser le repeuplement et remédier aux déséquilibres biologiques.
Combiné aux dispositions de l'article L. 436-13, en vertu duquel les pêcheurs professionnels sont seuls autorisés à vendre le produit de leur pêche, cet article permettra d'associer ces derniers à l'amélioration de l'état écologique des eaux et à la protection du patrimoine piscicole, toutes actions dans lesquelles cette profession est d'ores et déjà pleinement engagée, en particulier dans les grands lacs alpins.
Suivant votre rapporteur, la Commission a rejeté un amendement présenté par M. Philippe Feneuil prévoyant une consultation de la fédération départementale des associations agréées de pêche et de protection du milieu aquatique préalablement à l'autorisation par l'autorité administrative de la capture, de la vente ou du transport de poissons à des fins sanitaires, scientifiques et écologiques.
La Commission a ensuite adopté un amendement de coordination de votre rapporteur (amendement n° 177).
Le deuxième paragraphe est une disposition de coordination, qui abroge l'article L. 432-11.
Cet article dispose que le transport des poissons des espèces susceptibles de provoquer des déséquilibres biologiques est interdit sans autorisation délivrée dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat.
Or il appartiendra à l'autorité administrative visée à l'article L. 436-9 de définir ces modalités.
La Commission a adopté cet article ainsi modifié.
Article 11
(articles L. 436-14 à L. 436-16 du code de l'environnement)
Dispositions de lutte contre le braconnage
Cet article a pour objet de réécrire trois articles de la section V du chapitre VI du titre III du livre IV du code précité, afin de renforcer la lutte contre les ventes illicites de poissons.
Article L. 436-14
Conditions particulières de commercialisation de certains poissons
Cet article prévoit qu'est possible la commercialisation des espèces mentionnées au 2° de l'article L. 432-10, à condition de pouvoir en justifier l'origine.
Sont visés les poissons qui ne peuvent être introduits dans les eaux où ils ne sont pas représentés qu'en vertu d'une autorisation. Les espèces en questions sont définies dans un arrêté du 17 décembre 1985, comme par exemple le saumon atlantique, l'anguille, le brochet, le goujon, ou l'omble chevalier.
Encourent une peine de 3750 euros d'amende les personnes qui commercialisent ces espèces sans pouvoir justifier leur origine.
Article L. 436-15
Sanctions en cas de vente de poissons par des personnes n'ayant pas la qualité de pêcheur professionnel
Cet article, qui sanctionne le non respect de l'article L. 436-13 selon lequel seuls les pêcheurs professionnels sont autorisés à vendre le produit de leur pêche, reprend à l'identique les dispositions actuelles de l'article L. 436-14, en vertu desquelles le fait de vendre le produit de sa pêche sans avoir la qualité de pêcheur professionnel est puni de 3500 euros d'amende.
Les peines encourues sont identiques pour la commercialisation ou l'achat, en toute connaissance de cause, du produit de la pêche d'une personne qui n'est pas un pêcheur professionnel.
Il s'agit ainsi de lutter contre le braconnage qui déstabilise les professionnels de la pêche en eau douce, alors même que ceux-ci concourent à assurer l'équilibre et la protection des milieux aquatiques. Cet article permet également de garantir la traçabilité du produit de la pêche et de circonscrire les risques sanitaires liés à la commercialisation de poissons d'origine indéterminée.
Article L. 436-16
Lutte contre le braconnage
Cet article a pour objet de lutter contre le braconnage en eau douce d'un certain nombre d'espèces protégées, qui alimentent de lucratifs trafics tout en mettant en péril la ressource et en menaçant gravement l'exercice responsable de la pêche professionnelle. Sont particulièrement visés le saumon, les anguilles et les civelles.
Cet article punit d'une amende de 22 500 euros le fait de pêcher certaines espèces protégées dont la liste est fixée par décret dans une zone ou à une période où leur pêche est interdite.
Le montant de l'amende prévue correspond au quantum déjà prévu pour les infractions énumérées par l'article 6 du décret du 9 janvier 1952 sur l'exercice de la pêche maritime.
Dans la mesure où celles-ci ne s'appliquent qu'en aval de la limite de salure des eaux, le présent article permet d'assurer une continuité des sanctions d'autant plus pertinente que bien souvent les espèces braconnées sont des poissons amphihalins, vivant alternativement en eau douce et en eau salée.
En outre, pour être dissuasive, il importe que le montant de l'amende soit supérieur au profit attendu par le braconnier. Or, par exemple, le cours de la civelle peut atteindre de 1000 à 1200 € /kg.
Il convient en outre de noter que le projet de loi énumérait les espèces protégées par cet article. Cette mention a été supprimée par nos collègues du Sénat, qui ont renvoyé à un décret la définition des espèces en question, estimant qu'il serait plus aisé de la faire évoluer en fonction des nécessités. Ils ont en outre expressément qualifié de « protégées » les espèces visées.
Votre rapporteur partage le souci de simplification manifesté par le Sénat, mais rappelle que le principe constitutionnel de légalité des délits et des peines conduit le législateur à définir avec la plus grande précision les faits dont la commission est passible de sanctions. Le renvoi à un décret pour la définition des espèces que cet article entend protéger du braconnage ne paraît suffisant de ce point de vue. Au demeurant, l'emploi du terme « protégées » peut introduire une certaine confusion dans la mesure où il fait référence à des espèces protégées en vertu de diverses conventions internationales. Or les espèces visées ici ne le sont pas nécessairement. Votre rapporteur vous propose donc de revenir à la rédaction initiale du projet de loi.
Est également puni de 22 500 euros d'amende le fait d'utiliser pour la pêche de ces espèces des engins, instruments ou appareils interdits, ou de pratiquer tout mode de pêche interdit pour ces espèces. On entend par engins les tamis ou les nasses, par instrument les différents types de filets, et par appareils les divers équipements embarqués comme les sonars.
Il en va de même de la détention, sur les lieux de pêche d'un engin, d'un instrument ou appareil dont l'usage est interdit pour la pêche des mêmes espèces protégées dans une zone ou à une période où leur pêche est interdite. Il est en effet difficile, dans la pratique, de sanctionner un braconnier qui peut aisément relâcher ses prises ou interrompre sa pêche.
La Commission a adopté deux amendements de votre rapporteur, l'un de précision et l'autre rédactionnel (amendements nos 178 et 179), puis l'article 11 ainsi modifié.
Après l'article 11
La Commission a rejeté un amendement présenté par M. François Sauvadet substituant une procédure de composition pénale à la procédure de transaction pénale pour les infractions à la police de l'eau après que Votre rapporteur a précisé que la création de cette procédure de transaction pénale, opérée par l'ordonnance n° 2005-805 du 18 juillet 2005 portant simplification, harmonisation et adaptation des polices de l'eau et des milieux aquatiques, de la pêche et de l'immersion des déchets, était trop récente pour que l'évaluation de son efficacité soit possible.
Article 12
(article 1er du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure)
Classement des cours d'eau des DOM dans le domaine public fluvial
L'article 1er du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure donne une définition du domaine public fluvial qui repose, pour l'essentiel, sur le caractère navigable ou flottable des cours d'eau. Il existe un domaine public fluvial de l'Etat, ainsi qu'un domaine public fluvial des collectivités territoriales, depuis la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages.
Par exception, l'article L. 90 du code du domaine de l'Etat dispose que dans les départements de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique et de la Réunion, font partie du domaine public de l'Etat :
- toutes les eaux stagnantes ou courantes, à l'exception des eaux pluviales même lorsqu'elles sont accumulées artificiellement ;
- tous les cours d'eau, navigables, flottables ou non, naturels ou artificiels ;
- les sources ;
- les eaux souterraines, par dérogation aux dispositions de l'article 552 du code civil.
Cette exception s'expliquait en 1948, à l'époque où elle fut instaurée, par la volonté de confier à l'Etat la responsabilité de la gestion et la répartition d'une ressource rare dans ces départements.
Mais ces dispositions sont devenues obsolètes depuis la création des offices de l'eau, établissements publics administratifs chargés notamment d'assurer l'étude et le suivi de la ressource en eau dans les DOM.
En outre, elles ne permettent pas aux collectivités concernées de bénéficier de l'article 1-1 du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure, et c'est-à-dire de constituer un domaine public des collectivités territoriales sur les voies navigables qui ne font pas partie d'un réseau « magistral » et appelé à demeurer dans le domaine public fluvial de l'Etat.
C'est la raison pour laquelle le présent article intègre à la liste des cours d'eau définis comme faisant partie du domaine public fluvial par l'article 1er du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure les cours d'eau et les lacs naturels non déclassés de la Guadeloupe, de la Martinique, de la Guyane et de la Réunion.
Or, comme nous l'avons vu dans notre commentaire sur le quatrième paragraphe de l'article 5, les 61 premiers articles du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure ont été récemment codifiés à droit non constant dans la partie législative du code général de la propriété des personnes publiques instituée par l'ordonnance n° 2006-460 du 21 avril 2006. La rédaction de l'article du code général équivalent à l'article 1er du code du domaine public fluvial est en particulier très fortement modifiée.
Il est donc nécessaire d'intégrer les modifications proposées par l'article 12 dans les articles correspondants du nouveau code général.
En outre, le code général clarifiant le statut des eaux et cours d'eau à Saint-Pierre et Miquelon, en le calquant sur le statut prévalant dans les 4 DOM que l'article 12 modifie, il est proposé d'étendre la modification du statut des cours d'eau des DOM à Saint Pierre et Miquelon.
La Commission a adopté un amendement de votre rapporteur de rédaction globale de cet article procédant, d'une part, à des modifications de coordination avec la création, par l'ordonnance n° 2006-460 du 21 avril 2006, du code général de la propriété des personnes publiques et, d'autre part, à l'extension à Saint-Pierre et Miquelon des modifications proposées par cet article au statut des cours d'eau dans les départements d'outre-mer (amendement n° 180).
Article 13
Élargissement des stipulations du contrat de service public des entreprises électriques et gazières
L'article 1er de la loi n° 2004-803 du 9 août 2004 relative au service public de l'électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières dispose que les objectifs et les modalités de mise en œuvre des missions de service public qui sont assignées à Electricité de France et à Gaz de France font l'objet de contrats conclus entre l'Etat et chacune de ces entreprises, contrats qui portent notamment sur :
- les exigences de service public en matière de sécurité d'approvisionnement, de régularité et de qualité du service rendu aux consommateurs ;
- les moyens permettant d'assurer l'accès au service public ;
- les modalités d'évaluation des coûts entraînés par la mise en œuvre du contrat et de compensation des charges correspondantes ;
- l'évolution pluriannuelle des tarifs de vente de l'électricité et du gaz ;
- la politique de recherche et développement des entreprises ;
- la politique de protection de l'environnement, incluant l'utilisation rationnelle des énergies et la lutte contre l'ef
Malvoyants
