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le 9 mai 2006

N° 3070

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 3 mai 2006

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ECONOMIQUES, DE L'ENVIRONNEMENT ET DU TERRITOIRE SUR LE PROJET DE LOI, adopté par le Sénat, sur l'eau et les milieux aquatiques (n° 2276 2e rect.),

PAR M. André FLAJOLET,

Député.

--

Voir les numéros :

Sénat : 240, 271, 272, 273 et T.A. 97 (2005-2006).

Assemblée nationale : 2276 2e rect.

INTRODUCTION 13

1.- UN DIAGNOSTIC CONSENSUEL DE L'ÉTAT DE LA RESSOURCE EN EAU DE NOTRE PAYS 15

Une protection qualitative de la ressource dont l'efficacité doit être améliorée 16

Un développement quantitatif de la ressource insuffisant pour répondre à l'accroissement des besoins 18

L'assainissement des eaux usées pourrait être amélioré 19

2.- DES OBJECTIFS À ATTEINDRE CLAIREMENT FIXÉS 21

Mettre la France en conformité avec ses obligations communautaires 21

Rendre constitutionnel le dispositif des redevances des agences de l'eau 23

Améliorer la gouvernance dans le domaine de l'eau 24

3.- LES MOYENS D'Y PARVENIR DOIVENT ÊTRE PRÉCISÉS PAR LE PRÉSENT PROJET DE LOI 25

TRAVAUX DE LA COMMISSION 37

I.- DISCUSSION GÉNÉRALE 37

II.- EXAMEN DES ARTICLES 43

TITRE IER - PRÉSERVATION DES RESSOURCES EN EAU ET DES MILIEUX AQUATIQUES 43

Chapitre 1er : Milieux aquatiques 43

Avant l'article 1er 43

Article 1er : Habilitation de Voies navigables de France à prescrire ou exécuter des travaux sur son domaine 43

Article additionnel après l'article 1 (article L. 3113-1 du code la propriété des personnes publiques) : Gratuité du transfert aux collectivités territoriales d'une partie du domaine public fluvial de l'Etat 48

Article 2 : Modifications apportées aux autorisations des installations ayant un impact sur l'eau 49

Après l'article 2 57

Article 3 (article L. 214-9 du code de l'environnement) : Gestion du débit affecté 57

Article 4 (articles L. 214-17, L. 214-18 et L. 214-19 [nouveaux] du code de l'environnement) : Critères de classement des cours d'eau et obligations relatives au débit réservé 61

Article L. 214-17 : Classement des cours d'eau pour la protection de leur état écologique 64

Article L. 214-18 : Débit minimal des cours d'eau 74

Article L. 214-19 : Décret d'application 81

Article 4 bis (nouveau) : Définition des cours d'eau concernés par l'obligation d'implantation de bandes enherbées 81

Après l'article 4 bis 84

Article 5 (articles L. 214-14 à L. 215-18 [nouveaux] du code de l'environnement) : Entretien des cours d'eau non domaniaux 84

Article L. 215-14 : Obligations du propriétaire riverain au cours d'eau 89

Article L. 215-15 : Plan de gestion des cours d'eau 90

Article L. 215-15-1 (nouveau) : Mise à jour des anciens règlements et usages locaux 93

Article L. 215-16 : Exécution d'office en cas de carence du propriétaire riverain 94

Article L. 215-17: Contentieux 95

Article L. 215-18 : Servitude de passage 96

Article 6 (articles L. 216-1, L. 216-1-1, L. 216-1-2 et L. 216-2 du code de l'environnement) : Sanctions administratives en cas de non respect des dispositions relatives à la police de l'eau 98

Article L. 216-1 : Pouvoirs de l'administration en cas d'infraction à la police de l'eau 98

Article L. 216-1-1 : Pouvoirs de l'administration en cas de défaut d'autorisation ou de déclaration 100

Article L. 216-1-2 : Obligation de remise en état du site en cas de cessation d'activité 101

Article L. 216-2 : Contentieux 101

Article 7 (article L. 216-7 du code de l'environnement) : Extension des pouvoirs des agents chargés des contrôles au titre de la police de l'eau 102

Après l'article 7 103

Article 8 (article L. 432-3 du code de l'environnement) : Sanctions en cas de destruction de frayères et possibilité d'imposer des mesures de rétablissement du milieu aquatique 104

Article additionnel après l'article 8 : Information des fédérations et associations départementales de pêcheurs sur les actes susceptibles d'affecter la faune piscicole 108

Article 9 (article L. 435-5 du code de l'environnement) : Limitation du droit de pêche de l'Etat et réforme de la gratuité du droit de pêche octroyée aux associations agréées 108

Article 10 (articles L. 436-9 et L. 432-11 du code de l'environnement) : Gestion des peuplements des cours d'eau 110

Article 11 (articles L. 436-14 à L. 436-16 du code de l'environnement) : Dispositions de lutte contre le braconnage 111

Article L. 436-14 : Conditions particulières de commercialisation de certains poissons 111

Article L. 436-15 : Sanctions en cas de vente de poissons par des personnes n'ayant pas la qualité de pêcheur professionnel 112

Article L. 436-16 : Lutte contre le braconnage 112

Après l'article 11 113

Article 12 (article 1er du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure) : Classement des cours d'eau des DOM dans le domaine public fluvial 114

Article 13 : Élargissement des stipulations du contrat de service public des entreprises électriques et gazières 115

Article 13 bis (nouveau) (article L. 211-1 du code de l'environnement) : Création de nouvelles retenues d'eau 116

Après l'article 13 bis 117

Chapitre II : Gestion quantitative 118

Article 14 : Délimitation de zones correspondant aux bassins d'alimentation des captages d'eau potable 120

Article 15 (article L. 214-4-1 [nouveau] du code de l'environnement) : Établissement de servitudes dans le périmètre des ouvrages hydrauliques 127

Article 15 bis (nouveau) (article L. 214-4-2 [nouveau] du code de l'environnement) : Présentation par l'exploitant d'un ouvrage hydraulique d'une étude de dangers 130

Article 16 : Application des règles relatives à la gestion équilibrée des ressources en eau aux installations classées pour la protection de l'environnement 132

Article 16 bis (nouveau) : Extension au profit des sociétés d'économie mixte des droits des collectivités territoriales exploitant des entreprises d'hydroélectricité 134

Après l'article 16 bis 135

Chapitre III : Préservation et restauration de la qualité des eaux et des milieux aquatiques 136

Article 17 : Contrôle de la traçabilité des produits biocides 137

Article 18 : Création d'un registre concernant la distribution des produits antiparasitaires et phytopharmaceutiques 139

Après l'article 18 141

Article additionnel après l'article 18 : Encadrement de la publicité portant sur les produits phytosanitaires 141

Article 19 : Habilitation de certains agents chargés de la police de l'eau à rechercher et constater les infractions aux règles relatives à l'usage des produits phytosanitaires 142

Article 19 bis (nouveau) (article L. 213-21 [nouveau] du code de l'environnement) : Agrément délivré par l'État à des organismes spécialisés dans la lutte contre les pollutions 143

Article 20 (articles L. 256-1 à L. 256-3 [nouveaux] du code rural) : Réglementation relative aux matériels d'application de produits antiparasitaires 144

Article L. 256-1 : Conformité des matériels destinés à l'application de produits antiparasitaires à des prescriptions environnementales et sanitaires définies par décret 145

Article L. 256-2 : Contrôle périodique des matériels destinés à l'application des produits antiparasitaires 146

Article L. 256-3 : Décret précisant les conditions d'application du dispositif de contrôle 147

Article 20 bis (nouveau) : Profils des eaux de baignade 147

Article additionnel après l'article 20 bis (article L. 341-13-1 [nouveau] du code du tourisme) : Obligations imposées aux bateaux de plaisance 154

TITRE II -ALIMENTATION EN EAU ET ASSAINISSEMENT 155

Chapitre Ier : Assainissement 156

Article 21 (article L. 425-1 [nouveau] du code des assurances) : Création d'un fonds de garantie des risques liés à l'épandage agricole des boues urbaines et industrielles 157

Article additionnel après l'article 21 : Interdiction dans les contrats de fourniture de produits agricoles des clauses ayant pour objet ou effet d'interdire l'épandage de certaines boues sur les terrains agricoles 165

Article 22 (articles L. 1331-10, L. 1331-11 et L. 1331-11-1 [nouveau] du code de la santé publique) : Pouvoirs de contrôle des communes et des syndicats d'assainissement en matière de raccordements des immeubles aux égouts, de déversement des eaux usées et des installations d'assainissement non collectif, et inclusion dans toute promesse de vente d'un diagnostic de conformité des installations d'assainissement non collectif 166

Article L. 1331-10 : Régime d'autorisation des déversements d'eaux usées 169

Article L. 1331-11 : Accès des agents du service d'assainissement aux propriétés privées 172

Article L. 1331-11-1 du code de la santé publique : Inclusion dans toute promesse de vente d'un diagnostic de conformité des installations d'assainissement non collectif ou d'un certificat de raccordement au réseau collectif 173

Article additionnel après l'article 22 : Coordination 175

Article 23 (articles L. 2333-92 et L. 2333-93 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) : Taxe sur les volumes d'eaux pluviales et de ruissellement 175

Article L. 2333-92 du code général des collectivités territoriales : Assiette, taux et modalités de recouvrement de la taxe 177

Article L. 2333-93 du code général des collectivités territoriales : Affectation du produit de la taxe 178

Article additionnel après l'article 23 : Instauration d'un crédit d'impôt en faveur de l'établissement par les particuliers de systèmes de récupération et de traitement des eaux de pluie 180

Après l'article 23 180

Chapitre II : Services publics de distribution d'eau et d'assainissement 180

Article 24 : Instauration d'un « code suiveur » pour les dispositions relatives à la distribution d'eau 182

Article 24 bis (nouveau) : Consultation des établissements publics de coopération intercommunale et des syndicats mixtes compétents en matière de distribution d'eau potable et d'assainissement des eaux usées sur la délivrance des permis de construire 183

Article 24 ter (nouveau) (article L. 1321-1-1 [nouveau] du code de la santé publique) : Responsabilité des propriétaires d'installations privées de distribution d'eau en matière de qualité de l'eau fournie aux usagers 184

Après l'article 24 ter 185

Article 25 : Faculté pour certaines communes et leurs groupements de financer leur service d'assainissement non collectif sur leur budget général 186

Après l'article 25 186

Article 26 (articles L. 2224-7-1 et L. 2224-11-1 à L. 2224-11-4 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) : Compétence des communes en matière de services de distribution d'eau et d'assainissement 187

Article L. 2224-7-1 du code général des collectivités territoriales : Définition du service de distribution d'eau potable 187

Article L. 2224-8 du code général des collectivités territoriales : Compétences des communes en matière d'assainissement 188

Article L. 2224-11 du code général des collectivités territoriales : Caractère industriel et commercial des services publics de distribution d'eau et d'assainissement 194

Article L. 2224-11-1 (du code général des collectivités territoriales : Faculté pour les communes de voter en excédent la section d'investissement de leur budget 195

Article L. 2224-11-2 du code général des collectivités territoriales : Fixation par décret en Conseil d'État du régime des redevances perçues par les communes et les départements en raison de l'occupation de leur domaine public par des ouvrages de distribution d'eau et d'assainissement 195

Article L. 2224-11-3 du code général des collectivités territoriales : Programme prévisionnel de travaux de renouvellement annexé aux contrats de délégation de service public de distribution d'eau ou d'assainissement 198

Article L. 2224-11-4 du code général des collectivités territoriales : Interdiction de moduler les aides publiques versées aux communes et groupements de collectivités territoriales compétents en matière de distribution d'eau ou d'assainissement en fonction du mode de gestion du service 200

Après l'article 26 201

Article 26 bis (nouveau) : Composition de la commission d'ouverture des plis 202

Article 27 (article L. 2224-12 et articles L. 2224-12-1 à L. 2224-12-6 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) : Règlement et tarification des services de distribution d'eau 203

Article L. 2224-12 du code général des collectivités territoriales : Institution de règlements pour les services de distribution d'eau et d'assainissement 204

Article L. 2224-12-1 du code général des collectivités territoriales : Obligation de facturation de la fourniture d'eau 206

Article L. 2224-12-2 du code général des collectivités territoriales : Encadrement des redevances de distribution d'eau et d'assainissement 206

Article L. 2224-12-3 du code général des collectivités territoriales : Charges couvertes par les redevances et interdiction des cautions solidaires et des dépôts de garantie 208

Article L. 2224-12-4 du code général des collectivités territoriales : Encadrement de la tarification de l'eau 209

Article L. 2224-12-5 du code général des collectivités territoriales : Installation par les usagers d'un dispositif de comptage de l'eau prélevée sur des sources autres que le réseau de distribution 218

Article L. 2224-12-6 du code général des collectivités territoriales : Dispositions spécifiques à la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon 218

Article L. 4424-36-2 du code général des collectivités territoriales : Dispositions applicables à la Corse 219

Après l'article 27 219

Article 27 bis (nouveau) (article L. 5711-4 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Adhésion d'un syndicat mixte à un autre syndicat mixte compétent en matière d'alimentation en eau potable, d'assainissement collectif ou non collectif, ou de collecte de déchets ménagers 220

Article 27 ter (nouveau) (articles L. 3451-1 à L. 3451-3 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales : Assainissement collectif des eaux usées dans les départements de Paris, des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne 222

Article L. 3451-1 du code général des collectivités territoriales : Compétence des départements de Paris, des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, et du SIAAP en matière d'assainissement collectif 222

Article L. 3451-2 du code général des collectivités territoriales : Faculté pour les départements de Paris, des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, d'assurer tout ou partie de l'assainissement collectif des autres départements d'Île-de-France 223

Article L. 3451-3 du code général des collectivités territoriales : Application aux départements de Paris, des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, et au SIAAP des dispositions prévues pour les communes en matière d'assainissement 223

Article 27 quater (nouveau) : Faculté pour les communautés de communes d'exercer une compétence en matière d'assainissement 224

Article 27 quinquies (nouveau) : Incitation financière à l'exercice de la compétence « assainissement » par les communautés de communes 226

Article 27 sexies (nouveau) : Interruption des contrats d'abonnement des usagers des services de distribution d'eau 227

Après l'article 27 sexies 229

Article additionnel après l'article 27 sexies : Règlement et tarification des services de distribution d'eau 230

Article additionnel après l'article 27 sexies : Régimes de commissionnement et d'assermentation 230

TITRE III -PLANIFICATION ET GOUVERNANCE 231

Chapitre Ier : Attributions des départements 231

Article 28 (article L. 1331-16 du code de la santé publique) : Modalités d'intervention des services d'assistance technique à l'exploitation des stations d'épuration (SATESE) 232

Article 28 bis (nouveau) (article L. 3232-3 (nouveau) et articles L. 3333-11 et L. 3333-12 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) : Fonds départemental pour l'alimentation en eau et l'assainissement 238

Article L. 3232-3 du code général des collectivités territoriales : Création et missions du fonds départemental pour l'alimentation en eau et l'assainissement 240

Article L. 3333-11 du code général des collectivités territoriales : Contribution départementale pour l'alimentation en eau et l'assainissement 242

Article L. 3333-12 du code général des collectivités territoriales : Modalités de création de la contribution en outre-mer 243

Après l'article 28 bis 244

Chapitre II : Aménagement et gestion des eaux 244

Article 29 A (nouveau) : Prise en compte de la sécurité du système électrique dans les objectifs de gestion équilibrée de la ressource en eau 246

Article 29 : Contenu des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux 247

Article 30 (article L. 212-3 du code de l'environnement) : Définition du schéma d'aménagement et de gestion des eaux 250

Article 31 : Composition et fonctionnement de la commission locale de l'eau 252

Article 32 (articles L. 212-5-1 et L. 212-5-1 [nouveaux] du code de l'environnement) : Contenu et portée juridique du SAGE 258

Article L. 212-5-1 du code de l'environnement : Contenu du SAGE 258

Article L. 212-5-2 du code de l'environnement : Portée juridique du SAGE 263

Article 33 (article L. 212-6 du code de l'environnement) : Procédure d'approbation du SAGE 265

Article 34 (article L. 212-7 du code de l'environnement, article L. 212-8 à L. 212-11 [nouveaux] du code de l'environnement) : Modification, révision et mise en conformité du SAGE 268

Article L. 212-8 du code de l'environnement : Modification du SAGE consécutive à une déclaration d'utilité publique ou d'intérêt général d'une opération incompatible avec le règlement du schéma 269

Article L. 212-9 du code de l'environnement : Révision du SAGE 271

Article L. 212-10 du code de l'environnement : Délai d'élaboration du règlement pour les SAGE existants 271

Article L. 212-11 du code de l'environnement : Modalités d'application par décret 271

Chapitre III : Comités de bassin et agences de l'eau 271

Article 35 (articles L. 213-8 à L. 213-9-3 [nouveaux] du code de l'environnement) : Composition et fonctionnement du comité de bassin et des agences de l'eau 273

Sous-section 1 : Dispositions générales 276

Article L. 213-8 du code de l'environnement : Composition et missions du comité de bassin 276

Article L. 213-8-1 (nouveau) du code de l'environnement : Compétences des agences de l'eau et composition de leur conseil d'administration 282

Sous-section 2 : Dispositions financières 287

Article L. 213-9 du code de l'environnement : Ressources financières des agences de l'eau 287

Article L. 213-9-1 du code de l'environnement : Programme pluriannuel d'intervention des agences de l'eau 289

Article L. 213-9-2 du code de l'environnement : Interventions financières des agences de l'eau 291

Article 36 : Orientations prioritaires du programme pluriannuel d'intervention des agences de l'eau entre 2007 et 2012 297

Article L. 213-9-3 du code de l'environnement : Non application aux départements d'outre mer 297

Article 37 (articles L. 213-10, L. 213-10-1, L. 213-10-2, L. 213-10-3, L. 213-10-4, L. 213-10-5, L. 213-10-6, L. 213-10-7, L. 213-10-8, L. 213-10-9, L. 213-10-10, L. 213-10-11, L. 213-10-12 [nouveaux] du code de l'environnement) : Redevances des agences de l'eau 305

Sous-section 3 : Redevances des agences de l'eau 312

Paragraphe 1 : Dispositions générales 312

Article L. 213-10 (nouveau) du code de l'environnement : Liste des redevances perçues au profit des agences de l'eau 312

Paragraphe 2 : Redevances pour pollution de l'eau 314

Article L. 213-10-1 du code de l'environnement : Redevances pour pollution de l'eau 314

Article L. 213-10-2 du code de l'environnement) : Redevances pour pollution de l'eau d'origine non domestique 314

Article L. 213-10-3 du code de l'environnement : Redevance pour pollution de l'eau d'origine domestique 323

Article L. 213-10-4 du code de l'environnement : Décret d'application 328

Paragraphe 3 : Redevances pour modernisation des réseaux de collecte 328

Article L. 213-10-5 du code de l'environnement : Redevance pour modernisation des réseaux de collecte des usagers non domestiques 328

Article L. 213-10-6 du code de l'environnement : Redevance pour modernisation des réseaux de collecte des usagers domestiques 330

Article L. 213-10-7 (nouveau) du code de l'environnement : Décret d'application 330

Paragraphe 4 : Redevance pour pollutions diffuses 332

Article L. 213-10-8 (nouveau) du code de l'environnement : Redevance pour pollutions diffuses 332

Paragraphe 5 : Redevances pour prélèvement sur la ressource en eau 338

Article L. 213-10-9 du code de l'environnement : Redevances pour prélèvement sur la ressource en eau 338

Paragraphe 6 : Redevance pour stockage d'eau en période d'étiage 344

Article L. 213-10-10 du code de l'environnement : Redevance pour stockage d'eau en période d'étiage 344

Paragraphe 7 : Redevance pour obstacles sur les cours d'eau 345

Article L. 213-10-11 (nouveau) du code de l'environnement : Redevance pour obstacles sur les cours d'eau 345

Paragraphe 8 : Redevance pour protection du milieu aquatique 346

Article L. 223-10-12 du code de l'environnement : Redevance pour protection du milieu aquatique 346

Article 38 (articles L. 213-11 à L. 213-11-15 [nouveaux] du code de l'environnement) : Obligations déclaratives, contrôle et modalités de recouvrement des redevances des agences de l'eau 349

Sous-section 4 : Obligations déclaratives, contrôle et modalités de recouvrement 349

Article L. 213-11 du code de l'environnement : Obligations déclaratives 349

Article L. 213-11-1 du code de l'environnement : Contrôle des déclarations par l'agence de l'eau 349

Article L. 213-11-2 du code de l'environnement : Communication à l'agence des documents détenus par les autorités publiques 350

Article L. 213-11-3 du code de l'environnement : Rectification des informations transmises à l'agence de l'eau 350

Article L. 213-11-4 du code de l'environnement : Prescription de la reprise des redevances 351

Article L. 213-11-5 du code de l'environnement : Interruption du délai de la reprise des redevances 351

Article L. 213-11-6) du code de l'environnement : Redevances établies d'office 351

Article L. 213-11-7 du code de l'environnement : Défaut de déclaration 352

Article L. 213-11-8 du code de l'environnement : Ordre de recette 352

Article L. 213-11-9 du code de l'environnement : Recours du contribuable 352

Article L. 213-11-10 du code de l'environnement : Recouvrement des redevances 352

Article L. 213-11-11 du code de l'environnement : Remises du montant des redevances 353

Article L. 213-11-12 du code de l'environnement : Acomptes 353

Article L. 213-11-13 du code de l'environnement : Modalités de recouvrement 353

Article L. 213-11-14 du code de l'environnement : Contestations relatives au recouvrement des redevances 354

Article L. 213-11-14 du code de l'environnement : Contestations relatives au recouvrement des redevances 355

Article L. 213-11-14-1 du code de l'environnement : Secret professionnel des personnes chargées de percevoir les redevances 355

Article L. 213-11-15 du code de l'environnement : Décret d'application 355

Article 39 (articles L. 213-13-1 et L. 213-14-1 [nouveaux] du code de l'environnement) : Comités de bassin et offices de l'eau dans les départements d'outre-mer 355

Article L. 213-13-1du code de l'environnement : Comités de bassin outre-mer 357

Article L. 213-14-1 du code de l'environnement : Redevances de l'office de l'eau 359

Chapitre IV : comité national de l'eau et office national de l'eau et des milieux aquatiques 362

Article 40 (article L. 213-1 du code de l'environnement) : Comité national de l'eau 362

Article 41 (articles L. 213-2 à L. 213-6 du code de l'environnement) : Office national de l'eau et des milieux aquatiques 363

Section 2 : Office national de l'eau et des milieux aquatiques 367

Article L. 213-2 du code de l'environnement : Statut et missions de l'ONEMA 366

Article L. 213-3 du code de l'environnement : Composition du conseil d'administration et fonctionnement 370

Article L. 213-4 du code de l'environnement : Programme pluriannuel d'intervention 373

Article L. 213-5 du code de l'environnement : Ressources 373

Article L. 213-6 du code de l'environnement : Dispositions réglementaires 375

Après l'article 41 376

Chapitre V : Organisation de la pêche en eau douce 376

Article additionnel avant l'article 42 : Définition des eaux libres et des eaux closes 378

Article 42 : Approbation des statuts des fédérations départementales des associations agréées de pêche et de protection du milieu aquatique 379

Après l'article 42 381

Article 43 (article L. 434-5 du code de l'environnement) : Fédération nationale de la pêche et de la protection des milieux aquatiques 381

Article 44 (article L. 434-7 [nouveau] du code de l'environnement) : Comité national de la pêche professionnelle en eau douce 384

Article 45 (article L. 436-1 du code de l'environnement) : Conditions d'exercice du droit de pêche 385

Article 46 (article L. 437-18 du code de l'environnement) : Exercice des droits reconnus à la partie civile 387

Après l'article 46 387

TITRE IV - DISPOSITIONS FINALES ET TRANSITOIRES 389

Article 47 : Coordination d'articles codifiés 389

Après l'article 47 391

Article 48 : Encadrement de l'évolution des redevances de l'eau 391

Article 49 : Abrogation de certains articles 393

Article 50 : Entrée en vigueur de certains articles 397

TABLEAU COMPARATIF 401

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 595

ANNEXES 661

MESDAMES, MESSIEURS,

Si le cycle de l'eau est généralement bien connu des écoliers de notre pays, leurs parlementaires pourraient également témoigner du fait qu'il semble exister un cycle législatif de l'eau, dont la période est relativement longue.

Ainsi, les fondements de la politique de l'eau dans notre pays ont été posés par la loi n° 64-1245 du 16 décembre 1964 relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution : elle a permis l'instauration d'une politique de l'eau plus décentralisée, en affirmant le principe d'une gestion par bassin versant, en concertation avec les usagers. Le financement de cette politique devait être assuré par les agences financières de bassin, devenues depuis les agences de l'eau, dont le budget est constitué par un prélèvement sur les consommateurs. Outre ces aspects administratifs, l'essentiel de cette loi est constitué par des dispositions visant à éviter la pollution du milieu aquatique : compte tenu du fait que la ressource en eau était perçue à cette époque comme abondante, la loi fondatrice de 1964 ne contient que peu de dispositions visant à assurer la pérennité de l'approvisionnement en eau des différentes catégories d'usagers, en évitant les éventuels conflits d'usage.

Cette préoccupation apparaît plus nettement dans la seconde loi essentielle portant sur la politique de l'eau, c'est-à-dire la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau. Après avoir rappelé dans son article 1er que l'eau fit partie du patrimoine commun de la nation, dont la protection, la mise en valeur et le développement sont d'intérêt général, cette loi met sur le même plan, dans son article 2, la préservation des écosystème aquatiques, la protection contre toute pollution et le développement de la ressource en eau et sa valorisation économique dans le respect des différents usages.

Afin d'accroître la cohérence de la gestion décentralisée de la ressource en eau, la loi du 3 janvier 1992 a prévu deux outils de planification dont l'efficacité a été reconnue par nos voisins européens :

- le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux, dont l'objectif est de fixer, au niveau de chaque bassin, les orientations fondamentales d'une gestion équilibrée de la ressource en eau ;

- le schéma d'aménagement et de gestion des eaux, destiné à déterminer des objectifs d'utilisation, de mise en valeur et de protection quantitative et qualitative des ressources en eau superficielle et souterraine, à l'échelle d'un groupement de sous-bassins ou d'un sous-bassin correspondant à une unité géographique ou à un système aquifère. Même si la loi du 3 janvier 1992 ne l'énonce pas clairement, ce schéma vise à décliner, par des mesures concrètes, les orientations déterminées par le schéma directeur. L'article 5 de cette loi instaure par ailleurs un dispositif original de démocratie locale, en créant une commission locale de l'eau chargée d'élaborer et de suivre l'application de ce schéma, au sein d'un bassin versant, unité géographique cohérente.

En examinant, en 2006, le présent projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques, il y a donc tout lieu de croire que le Parlement légifère pour fixer un cadre qui doit être opérationnel au moins pendant les dix années à venir, l'échéance de 2015 pouvant être retenue en application de la directive communautaire qui sera évoquée ci-dessous.

On rappellera que l'élaboration de ce projet de loi a été précédée d'un travail exceptionnellement approfondi du ministère de l'écologie, et d'une concertation très large des différents acteurs participant à la politique de l'eau.

Cette concertation a commencé, à vrai dire, sous la précédente législature, puisqu'un projet de loi portant réforme de la politique de l'eau a été examiné par notre Assemblée au début de l'année 2002. À la lecture de ce projet de loi, on constate d'ailleurs que de nombreuses dispositions, notamment celles relatives à la gouvernance, ont été envisagées dans des termes comparables par la précédente majorité, et font par conséquent l'objet d'un consensus politique. Le précédent projet de loi n'a cependant pas pu aboutir du fait des échéances électorales de 2002.

S'agissant du présent projet de loi, le gouvernement a lancé dès le début de l'année 2003 un grand débat national sur la politique de l'eau afin d'établir un diagnostic partagé et de proposer un plan d'action le plus consensuel possible.

Ce débat national s'est déroulé en quatre phases successives : au premier trimestre 2003, le ministère de l'écologie a entrepris de réunir les contributions de plus de 50 organisations représentatives des grands acteurs de l'eau dans notre pays (par exemple les élus, les usagers, les industriels, les syndicats, les agriculteurs, etc).

La seconde phase du débat s'est déroulée au niveau local, au second semestre 2003. Il a été réalisé par les agences de l'eau et les directions régionales de l'environnement, avec l'aide des comités de bassin. Ainsi, plus d'une trentaine de réunions ont été réalisées, rassemblant près de 5 000 personnes. Les résultats de cette consultation ont été mis en ligne par le ministère de l'écologie et largement diffusés aux principaux acteurs de l'eau.

À l'automne 2003, le ministère de l'écologie a ensuite entrepris une vaste consultation du public, dont les avis ont été recueillis par le plus grand nombre de moyens de communication possibles, notamment par Internet. Un colloque national de synthèse des différentes contributions a été réalisé à Paris le 16 décembre 2003.

Enfin, la quatrième phase du débat a eu lieu au cours du premier semestre de l'année 2004 et a porté sur les propositions de réforme élaborées par le ministère de l'écologie.

Fort de cette exceptionnelle concertation, le projet de loi initial a été déposé au Sénat le 10 mars 2005 et examiné en séance publique relativement rapidement entre le 5 et le 14 avril 2005. Transmis le même jour à notre Assemblée, le projet de loi, qui devait initialement être examiné à la fin du mois d'avril 2005, a vu son inscription à l'ordre du jour repoussée de mois en mois en fonction des priorités législatives du gouvernement.

C'est donc avec une certaine joie que votre rapporteur voit enfin notre Assemblée examiner à son tour ce projet de loi, en précisant que l'année écoulée entre le passage du texte au Sénat et à l'Assemblée nationale a été l'occasion d'un travail très approfondi grâce à de nombreuses auditions - plus d'une centaine, sans compter celles qui ont été faites à titre personnel à Paris et en province -, des interventions lors de différentes rencontres et une collaboration fructueuse avec les services compétents des différents ministères, principalement celui de l'écologie. Votre rapporteur ne trahira pas la pensée de beaucoup en disant qu'il est maintenant temps de concrétiser ce travail par le vote du présent projet de loi.

À l'issue de ce long travail d'élaboration, un certain consensus semble se dégager sur le diagnostic de l'état de la ressource en eau dans notre pays, sur les objectifs à atteindre, et, dans une certaine mesure seulement, sur les moyens d'y parvenir.

1.- UN DIAGNOSTIC CONSENSUEL DE L'ÉTAT DE LA RESSOURCE EN EAU DE NOTRE PAYS

Tous les spécialistes de l'eau s'entendent pour dire que l'état de la ressource en eau dans notre pays tend à se dégrader. Au-delà de cette affirmation de principe, il semble nécessaire de préciser dans quelle mesure cette dégradation a lieu, afin de trouver les solutions adéquates.

À cette fin, il semble nécessaire de distinguer trois grandes catégories de masses d'eau dans notre pays : les eaux de pluies et les eaux de surface, dont l'exposition aux pollutions ou aux prélèvements est la plus grande, les eaux souterraines, qui sont en théorie plus protégées de la pollution et dont l'extraction pourrait permettre d'atténuer la dégradation et la raréfaction des eaux de surface, et enfin les eaux usées qui, à travers la question de l'assainissement, posent des questions spécifiques.

Il semble en outre nécessaire de distinguer trois moyens de répondre aux besoins en eau dans notre pays : la protection qualitative de la ressource, qui vise à éviter qu'une pollution des eaux disponibles ne les rende impropres à la consommation, un développement quantitatif de la ressource, qui doit permettre de rendre disponible une quantité de masse d'eau présente dans la nature, et enfin le renforcement de l'épuration des eaux usées.

Une protection qualitative de la ressource dont l'efficacité doit être améliorée

Ainsi que le rappelle le rapport de l'Office parlementaire des choix scientifiques et technologiques consacré à la qualité de l'eau et de l'assainissement en France, la qualité des eaux de pluies en France n'est pas bonne, même si elle est le plus souvent analysée à partir des critères applicables à l'eau potable. Sur les dix dernières années, la qualité de l'eau de pluie a évolué selon les caractéristiques suivantes :

- la baisse de la présence de sulfates, due à l'abandon au cours des années 80 des centrales thermiques ;

- la baisse de l'ammonium ;

- la hausse de la présence de nitrates, avec des retombées de 180 mg/m² et par an en moyenne en 1990 et 296 mg/m² en 2000 ;

- la stabilité de l'acidité de l'eau en moyenne annuelle, qui cache des variations mensuelles importantes. Dans un même lieu, l'acidité de l'eau peut varier de 3,8 à 7 selon les mois.

Le ruissellement de l'eau de pluie, notamment en milieu urbain, a pour effet de détériorer considérablement la qualité de l'eau de pluie. Ainsi, 75 à 85 % de la pollution de l'eau pluviale provient du ruissellement, le reste de la pollution étant déjà présent dans cette eau avant sa chute. À titre d'exemple, à Paris, les concentrations de plomb ou de zinc sont, à l'arrivée des eaux de ruissellement urbain dans la Seine, respectivement 20 et 150 fois supérieures à ce qu'elles étaient avant leur chute.

S'agissant par ailleurs des eaux souterraines, rappelons qu'il existe aujourd'hui en France près de 200 nappes d'eau souterraines profondes exploitables contenant 2 000 milliards de mètres cubes d'eau, et plusieurs centaines de nappes d'accompagnement des rivières qui constituent essentiellement des réservoirs d'eau alimentant les cours d'eau notamment en période d'étiage.

Les nappes d'eau souterraines sont formées par la percolation de l'eau de pluie et de ruissellement à travers les sols et les roches. Si les nappes souterraines peuvent avoir une pollution d'origine naturelle, due à la nature des sols, dans la plupart des cas cette pollution provient des eaux de surface qui s'infiltrent. Actuellement, on considère que l'eau souterraine est encore de grande qualité, mais de nombreuses études commencent à montrer que cette bonne qualité tend à se dégrader. Les modalités et l'ampleur de cette pollution lente des eaux souterraines sont encore mal connues, et dépendent de la nature du sol. Ainsi, la nappe des sables de Fontainebleau est bien protégée des pollutions microbiologiques grâce au pouvoir filtrant des sables, mais ceux-ci sont inefficaces face aux pollutions chimiques. Mais de nombreux chercheurs tirent aujourd'hui la sonnette d'alarme, en montrant les liens à long terme entre pollution des eaux de surface et pollution des eaux souterraines.

Par comparaison, la dégradation de la qualité des eaux de surface est mieux connue, puisqu'elle est suivie par le système d'évaluation de la qualité de l'eau des cours d'eau depuis 1971. Cette dégradation provient pour partie de pollutions industrielles, dont les rejets sont souvent chargés en matières organiques, métaux lourds (cadmium, cuivre, plomb, mercure, ...) et en polluants organiques persistants parmi lesquels on trouve les hydrocarbures, les acides et les bases qui modifient le pH de l'eau. Les pollutions industrielles dans les eaux ont, dans l'ensemble, beaucoup diminué, grâce à l'équipement en mini-stations d'épuration des installations industrielles. Néanmoins, les pollutions industrielles continuent à arriver dans les eaux de surface par des voies détournées, par exemple par le biais des eaux de pluie qui charrient la pollution rejetée dans l'atmosphère.

Une part importante de la dégradation de la qualité des eaux de surface provient en outre des pollutions urbaines et d'origine domestique. La plupart des grandes villes sont en effet situées près de rivières ou de fleuves, ce qui n'est pas sans incidences sur la qualité des eaux de surface ; rappelons que les eaux usées produites par l'agglomération parisienne représentent 30 m3/seconde, soit le débit d'un cours d'eau moyen comme l'Orne ou l'Isère. Les pollutions urbaines et domestiques sont traditionnellement chargées en matières en suspension, avec une forte demande en oxygène liée à leur oxydation. Cette eau est en outre souvent source de contamination bactérienne, et fortement chargée en phosphore, présent dans les lessives.

La qualité des eaux de surface est, enfin, également dégradée par les pollutions diffuses d'origine agricole, que ce soit les nitrates ou les pesticides.

Un développement quantitatif de la ressource insuffisant pour répondre à l'accroissement des besoins

Ainsi que le rappelle le rapport de M. Gérard Miquel au nom de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques sur la qualité de l'eau et de l'assainissement en France, la France ne manque pas d'eau globalement. En effet, les besoins annuels sont estimés à 16 milliards de mètres cubes, répartis principalement entre la fourniture d'eau potable, l'arrosage ou l'irrigation agricoles et l'industrie. Pour répondre à ces besoins, la France dispose potentiellement de 440 milliards de mètres cubes d'eau issus des précipitations annuelles, tandis que le stock mobilisable des eaux souterraines est estimé à 2 000 milliards de mètres cubes. Sur les 440 milliards issus des précipitations, 270 milliards sont évaporés avant toute utilisation et 100 milliards s'infiltrent dans la nappe. L'eau présente dans les rivières et les cours d'eau représente 170 milliards de mètre cube d'eau, issus pour 70 milliards du ruissellement et pour 100 milliards des nappes souterraines. L'Institut français de l'environnement (IFEN) estime par conséquent que l'intensité de l'exploitation des ressources ne dépasse pas les 20 %.

Les besoins peuvent donc être satisfaits sans inquiétude, de sorte que les manques d'eau locaux et temporaires doivent être compris comme résultant de la mauvaise gestion d'une ressource globalement abondante dans notre pays.

Ces manques ponctuels proviennent en partie d'une augmentation de l'utilisation quantitative de l'eau dans notre pays. D'après les analyses de l'IFEN, les prélèvements d'eau en France en 2002 étaient de 33,1 milliards de mètres cubes, dont 55 % étaient destinés au refroidissement des centrales classiques et nucléaires. Près de 19 % de ces prélèvements sont consacrés à l'eau potable, 14 % à l'irrigation et 12 % à l'industrie. D'après cet institut, les prélèvements ont beaucoup augmenté depuis les années 1950.

Outre l'augmentation des prélèvements, les manques ponctuels en eau proviennent d'une inégale répartition de la ressource sur le territoire. L'indice d'exploitation de la ressource, qui est globalement de 20 % au niveau national, est localement beaucoup plus important. Ainsi que le note l'IFEN dans une étude portant sur les prélèvements d'eau en France et en Europe, « pour l'usage d'eau potable par exemple, la pression est plus importante dans les zones hydrographiques les plus peuplées (bassins de la Seine et du Rhône, nappe de la Craie du Nord). Il en est de même pour l'industrie. Les régions du Nord, de l'Est, du Sud-Ouest ou encore la vallée du Rhône sont marquées par des prélèvements plus importants que les zones peu industrialisées. Cette variabilité se traduit également dans le temps puisqu'en période estivale, où les besoins en eau potable et pour l'irrigation sont plus importants, les prélèvements peuvent excéder les ressources renouvelables. Aussi, malgré une situation nationale relativement favorable, des risques importants de pénurie d'eau existent de manière locale et saisonnière, conduisant chaque année les préfets à prendre des arrêtés de restriction d'usages dans un département sur deux en moyenne ».

Pour répondre à ce manque ponctuel et localisé de ressource en eau, de nombreuses personnes auditionnées par votre rapporteur ont indiqué la nécessité de renforcer une politique cohérente visant à :

- mieux exploiter l'eau présente dans la nappe à l'échelle d'un bassin versant. Il est ainsi très utile que, dans le cadre d'un SAGE, un forage puisse être réalisé très en amont du bassin, ce qui permettrait dans bien des cas d'éviter d'avoir à édifier des barrages en aval. Les forages étant cependant onéreux, il faut prévoir une mutualisation des moyens financiers au niveau du bassin pour en permettre la réalisation. Rappelons qu'aujourd'hui, seulement 7 milliards de m3 sont puisés chaque année dans l'un des 31 000 forages d'eau, 50 % de cette eau étant destinée à la fourniture d'eau potable ;

- mieux conserver l'eau issue des précipitations, qui est actuellement très peu stockée. A cet égard, de nombreux spécialistes ont souligné l'intérêt de la réalisation de retenues collinaires permettant de répondre aux besoins en eau de l'agriculture.

L'assainissement des eaux usées pourrait être amélioré

L'assainissement peut être défini comme l'ensemble des techniques destinées à collecter les eaux usées, à les évacuer et les traiter jusqu'à un niveau acceptable par le milieu récepteur. L'assainissement des eaux usées constitue donc un enjeu important. Selon la dernière étude de l'IFEN consacré à l'assainissement en France, notre pays aurait, en 2001, 23,5 millions de logements reliés à un réseau d'assainissement collectif, 5 millions équipés d'un assainissement autonome, et 1,4 million de logements déversent encore leurs effluents directement dans la nature. Le réseau collectif d'eaux usées domestiques et pluviales couvre 328 700 km et achemine 5,6 milliards de m3 d'effluents vers les 16 100 stations d'épurations publiques.

Le premier moyen de réduire les pollutions liées aux eaux usées consiste évidemment en premier lieu à généraliser l'assainissement. À cette fin, la loi du 3 janvier 1992 a fait obligation aux communes de délimiter sur leur territoire les zones d'assainissement collectif, les zones d'assainissement non collectif et les zones dans lesquelles des mesures doivent être prises pour que les eaux pluviales bénéficient d'un traitement adapté aux objectifs de qualité du milieu récepteur. Les dépenses relatives aux systèmes collectifs (réseau, stations d'épuration, élimination des boues) ainsi que les dépenses des systèmes d'assainissement non collectif sont prises en charge par les communes. Elles peuvent également prendre en charge les dépenses d'entretien de ces systèmes non collectifs.

En 2001, seules 15 200 communes avaient délimité leur zonage, soit 42 % des communes françaises. Les communes ne les ayant pas délimité ont, le plus souvent, une faible population, puisque 60 % d'entre elles ont moins de 400 habitants.

Il reste en outre un certain nombre de logements qui ne sont reliés ni à un réseau collectif ni équipés d'un système d'assainissement non collectif. Pour 2 500 communes, les canalisations ne sont en outre reliées à aucune station d'épuration. Selon l'étude de l'IFEN précitée, on comptait encore en 2001 environ 1,38 million de logements déversant directement leurs effluents dans la nature, soit 720 000 logements ni raccordés ni équipés, et 660 000 logements raccordés à un réseau collectif ne conduisant pas à une station d'épuration. Il existe donc dans ce domaine une marge importante pour réduire la pollution par les eaux usées.

Pour sa part, le traitement en station d'épuration est très efficace, puisqu'il permet de réduire de 87 % la pollution organique des effluents. L'efficacité de ce traitement est souvent moins importante lorsque la collectivité est équipée d'un réseau unitaire, c'est-à-dire dans lequel les eaux usées domestiques et les eaux pluviales sont mêlées; ces deux types d'eaux sont en effet chargés d'éléments polluants très différents (pollution organique pour les eaux domestiques, contre présence importante de matières en suspension pour les eaux de ruissellement), et sont acheminés à la station selon des rythmes différents (stabilité de l'afflux pour les eaux domestiques, contre un pic pour les eaux pluviales).

S'agissant en outre de l'assainissement non collectif, il est souvent le système le plus facile et le moins coûteux à mettre en œuvre, mais ce type d'assainissement n'est pas sans influence sur la qualité des eaux usées rejetées. Il arrive en effet souvent que les installations soient sous-dimensionnées dès le départ, ou ne prennent pas suffisamment en compte la nature du sol. Quand le sol est perméable, l'infiltration a lieu sans difficulté, mais sur un sol imperméable, l'installation est très vite engorgée et l'épuration n'est plus efficace. Il arrive en outre parfois que les caractéristiques très fermentescibles du milieu ne soient pas prises en compte lors de l'installation, alors que cela peut conduire à la création de gaz de fermentation très corrosifs pour le béton.

Il existe surtout un important défaut d'entretien des systèmes d'assainissement non collectif. En l'absence de nuisances personnelles graves, par exemple olfactives, l'entretien de ces systèmes est souvent la dernière dépense prise en compte par un propriétaire. Ainsi, alors qu'un système d'assainissement non collectif est en principe presque aussi efficace qu'un système collectif, la réalité est toute autre compte tenu des problèmes de réalisation initiale et des défauts d'entretien postérieurs. Il y a, dans ce domaine, un défi à relever pour les communes, notamment rurales, qui n'ont pas été préparées à l'obligation, résultant de la loi du 3 janvier 1992, de mettre en place un service public de l'assainissement non collectif avant la fin de l'année 2005.

2.- DES OBJECTIFS À ATTEINDRE CLAIREMENT FIXÉS

Mettre la France en conformité avec ses obligations communautaires

En matière de préservation et de valorisation de la ressource en eau et des milieux aquatiques, de nombreuses obligations pèsent sur la France en application de la réglementation communautaire.

Il faut notamment mentionner la directive 2000/60/CE du Parlement et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau, transposée par la loi n° 2004-338 du 21 avril 2004. L'article 4 de cette directive, transposé par l'article 2 de la loi du 21 avril 2004 précitée devenu l'article L. 212-1 du code de l'environnement prévoit que les objectifs de qualité et de quantité des eaux à atteindre sont :

1° Pour les eaux de surface, à l'exception des masses d'eau artificielles ou fortement modifiées par les activités humaines, à un bon état écologique et chimique ;

2° Pour les masses d'eau de surface artificielles ou fortement modifiées par les activités humaines, à un bon potentiel écologique et à un bon état chimique ;

3° Pour les masses d'eau souterraines, à un bon état chimique et à un équilibre entre les prélèvements et la capacité de renouvellement de chacune d'entre elles.

Cet article du code de l'environnement prévoit également que ces objectifs doivent être atteints au plus tard le 22 décembre 2015, ce qui représente une échéance très proche compte tenu du temps nécessaire à l'obtention de résultats sur la qualité de l'eau.

S'il apparaît néanmoins que, pour des raisons techniques, financières ou tenant aux conditions naturelles, les objectifs mentionnés ci-dessus ne peuvent être atteints dans ce délai, cet article du code de l'environnement prévoit que le SDAGE peut fixer des échéances plus lointaines, en les motivant, sans que les reports ainsi opérés puissent excéder la période correspondant à deux mises à jour du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (soit 12 ans).

Lorsque la réalisation des objectifs mentionnés ci-dessus est impossible ou d'un coût disproportionné au regard des bénéfices que l'on peut en attendre, cet article du code de l'environnement prévoit que des objectifs dérogatoires peuvent être fixés par le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux en les motivant.

La mise en œuvre des dispositions de la directive 2000/60/CE est actuellement en cours, puisque les comités de bassin ont entrepris dès 2002 de dresser un état des lieux des masses d'eau de leur bassin. À la fin de l'année 2004, les comités de bassin ont consulté les conseils généraux et régionaux ainsi que les chambres consulaires sur les enjeux principaux liés à cet état. En avril 2005, le ministère de l'écologie a réalisé une synthèse des différents états des lieux des bassins.

Alors qu'il ne reste plus qu'une dizaine d'années pour que la France réponde aux objectifs fixés par la directive, il apparaît aujourd'hui que le chemin à parcourir est encore long : pour les eaux de surface, l'objectif de bon état écologique et chimique n'est atteint que sur près de la moitié des points de suivi de la qualité des eaux superficielles. Le rapport précité du ministère de l'écologie contient par ailleurs une « évaluation du risque de non atteinte des objectifs environnementaux de la directive », dont il ressort que :

- pour les eaux souterraines, le risque d'infraction avec les dispositions de la directive en 2015 est localement élevé, puisque le taux des masses d'eau risquant de ne pas être dans un bon état écologique en 2015 pourrait varier de 17 % dans le bassin de l'Escaut, des régions côtières de la Manche et de la Mer du Nord, à près de 39 % pour la Meuse, voir près de 50 % pour certains départements d'outre-mer. D'après le rapport, la présence de pesticides, de pollutions organique, azotée et phosphorée est le point commun à toutes ces masses d'eau à risque ;

- s'agissant des masses d'eau souterraines, la situation est très contrastée suivant les bassins, et localement assez préoccupante, compte tenu du fait que les résultats sur les masses d'eau souterraines sont très longs à obtenir. Votre rapporteur note avec regret que l'ensemble du bassin de l'Escaut, des régions côtières de la Manche et de la Mer du Nord sont classées à risque, de même que la totalité du bassin de la Sambre et la quasi-totalité du bassin de la Seine. La situation est, au contraire, assez concluante dans le bassin du Rhône, de la Garonne et de la Corse, tandis qu'elle est mitigée dans le bassin Loire-Bretagne et Rhin-Meuse. Nitrates et pesticides sont à l'origine de la très grande majorité des situations critiques.

Il apparaît donc aujourd'hui tout à fait primordial que les responsables politiques de notre pays, qu'ils soient locaux ou nationaux, prennent la mesure de la situation, et arrêtent les dispositions qui s'imposent pour atteindre le bon état écologique et chimique des eaux en 2015.

Cette urgence est d'autant plus grande que d'autres contraintes communautaires, plus anciennes, pèsent sur notre pays. Il serait en effet regrettable que le domaine de l'eau devienne un cas d'école illustrant la multiplication des contentieux communautaires pour application imparfaite, par les autorités nationales, des dispositions communautaires.

À ce titre, on peut mentionner la directive 91/271/CEE du 21 mai 1991 relative aux eaux résiduaires urbaines; la France a fait l'objet d'une condamnation en 2004 pour délimitation incorrecte des zones sensibles et pour le retard pris en matière de traitement des rejets des agglomérations des zones sensibles.

Plusieurs condamnations ont en outre été prononcées pour la mauvaise qualité des eaux en Bretagne, concernant notamment la dépassement du seuil de 50 mg/l de nitrates, fixé par la directive 75/440/CE du 16 juin 1975 relative à la production d'eau alimentaire, ainsi que le dépassement de ce même seuil en application de la directive 80/778/CE du 15 juillet 1980 relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine.

On peut enfin noter la condamnation de la France en application de la directive 91/676/CEE du 12 décembre 1991 relative à la protection des eaux contre la pollution par les nitrates d'origine agricole. La Cour de justice a considéré que la France avait désigné de manière incomplète les zones vulnérables prévues par cette directive.

Il apparaît donc aujourd'hui que, pour éviter des sanctions financières lourdes, la France doit poursuivre ses efforts dans le domaine de la préservation de la qualité des eaux.

Au titre des obligations communautaires, il faut enfin mentionner la directive 2001/77 du Parlement et du Conseil du 27 septembre 2001 relative à la promotion de l'électricité produite à partir de sources d'énergie renouvelables sur le marché intérieur de l'électricité, qui fait obligation à la France de parvenir d'ici à 2010 à un taux de consommation d'électricité produite à partir de sources d'énergies renouvelables de 21 %.

Cette obligation a des conséquences très importantes dans le domaine de la production hydroélectrique et, plus largement, sur les modalités de gestion du débit et de ce qu'il est convenu d'appeler la « continuité écologique » des cours d'eau permettant ce type de production. Il apparaît rapidement que le législateur doit faire un choix entre deux objectifs concurrents, mais non antinomiques :

- accroître notre capacité de production d'hydroélectricité, ce qui permettra de réduire d'autant nos émissions de gaz à effet de serre ;

- assurer un débit suffisant des cours d'eau pour éviter les atteintes à la faune aquatique et le passage des sédiments.

Rendre constitutionnel le dispositif des redevances des agences de l'eau

Dans le présent propos, votre rapporteur n'évoquera ce problème que de manière sommaire, dans la mesure où il fait l'objet d'une étude plus complète dans le cadre de l'examen de l'article 37 du présent projet de loi.

On rappellera simplement que, par une décision du 23 juin 1982, le Conseil constitutionnel a jugé que les prélèvements perçus au profit des agences de l'eau, que l'on continuera après cette date, y compris dans le présent projet de loi, à appeler improprement « redevances », sont des impositions de toute nature, dont l'article 34 de la Constitution confère au législateur le soin de fixer l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement, sans pour autant censurer le dispositif initial de la loi de 1964 dans la mesure où la saisine ne portait pas sur cette question.

Les « redevances » ont donc continué à être perçues sur une base inconstitutionnelle depuis cette date, mais la fragilité juridique du dispositif a, d'une part, empêché la mise en place des redevances pour modification du régime des eaux, pourtant prévues par la loi de 1964, et d'autre part poussé le pouvoir réglementaire à éviter de moduler le taux des redevances en lien avec le niveau réel des pollutions ou des prélèvements opérés par les différentes catégories d'usagers. Aujourd'hui, ce sont donc les collectivités locales, donc les usagers domestiques, qui acquittent l'essentiel de ces redevances, alors qu'ils ne sont à l'origine que d'une petite partie des pollutions et des prélèvements.

Il y a donc tout lieu de se féliciter que le gouvernement ait prévu de remettre à plat ce dispositif, en inscrivant dans la loi les modalités selon lesquelles les redevances seront perçues, mettant ainsi fin à une parenthèse de près de 25 ans.

Cette remise à plat sera l'occasion de rendre le dispositif plus lisible et plus compréhensible. Elle devrait en outre permettre de rééquilibrer la contribution des différentes catégories d'usagers, en prenant mieux en compte les atteintes au milieu aquatique.

Améliorer la gouvernance dans le domaine de l'eau

Les niveaux de collectivités appelés à gérer la politique de l'eau dans notre pays sont très nombreux. On peut rappeler que la compétence de principe de la fourniture de l'eau et de son assainissement incombe aux communes. Compte tenu du coût de ces services publics, celles-ci sont souvent amenées à se regrouper au sein d'un syndicat mixte ou d'un établissement public de coopération intercommunale spécifiquement compétent dans le domaine de l'eau.

Ainsi que votre rapporteur le rappellera lors de l'examen de l'article 28, ce problème de coût est aussi à l'origine d'une extension de fait des compétences des départements, notamment dans le domaine de l'adduction d'eau, les communes rurales étant souvent dans l'impossibilité de supporter le coût d'installation et d'entretien des canalisations.

Du point de vue financier, les agences de l'eau ont, depuis 1964, pour mission de « contribuer à l'exécution d'études, de recherches et d'ouvrages d'intérêt commun aux bassins ». Enfin, la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 a officiellement reconnu l'existence des établissements publics territoriaux de bassin, ayant pour fonction de prévenir des inondations et de favoriser la gestion équilibrée de la ressource en eau.

S'agissant par ailleurs des objectifs poursuivis par notre politique de l'eau, on pourra relever l'existence, au niveau national, des orientations des programmes des agences de l'eau - le présent projet de loi prévoyant celles du IXème programme sur la période 2007-2012. Au niveau local, les axes de cette politique doivent en principe être déterminées par le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) et déclinés par les schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE).

Les personnes et les outils susceptibles d'influencer la politique de l'eau sont donc nombreux, et manquent parfois de cohérence. Dans le respect de la conception française de gestion décentralisée de la politique de l'eau, il semble donc nécessaire, pour parvenir en 2015 au bon état écologique et chimique des masses d'eau, de rendre cohérentes les différentes interventions. Pour ce faire, il faut faire en sorte que l'organigramme du pouvoir de décision ou d'élaboration d'un politique déterminée ait une structure pyramidale, de telles sortes que les orientations puissent être traduites de manière efficace au niveau local.

3.- LES MOYENS D'Y PARVENIR DOIVENT ÊTRE PRÉCISÉS PAR LE PRÉSENT PROJET DE LOI

Le présent projet de loi prévoit de répondre aux enjeux précédemment évoqués, à travers quatre titres consacrés respectivement à la préservation des ressources en eau et des milieux aquatiques (titre I), à l'alimentation en eau et à l'assainissement (titre II), à la planification et à la gouvernance (titre III), le dernier titre étant composé des dispositions finales et transitoires (titre IV).

Le premier chapitre du titre I du projet de loi concerne les milieux aquatiques.

L'article 1er vise principalement à permettre à VNF de réaliser, sur le domaine public dont la gestion lui est confiée, des opérations d'entretien sur le fondement de l'article L. 211-7 du code de l'environnement, comparables à celles d'ores et déjà pratiquées par les collectivités locales, leurs groupements ou les syndicats mixtes à ce titre.

Les articles 2, 3 et 4 intéressent particulièrement la conciliation des objectifs de développement des énergies renouvelables, et en particulier de l'hydroélectricité, et d'atteinte du bon état écologique des cours d'eau.

L'article 2 vise à réduire les effets néfastes des éclusées sur la préservation des espèces migratrices amphihalines, c'est-à-dire vivant alternativement en eau douce et en eau salée. Le projet de loi initial permettait à l'autorité administrative de retirer ou de modifier les autorisations accordées aux ouvrages ou aux installations situées sur des cours d'eau classés comme rivières « réservées » et sur les cours d'eau classés au titre des rivières « passes à poissons », classement dont les critères sont révisés à l'article 4. Il permettait également de retirer ou de modifier les autorisations ou concessions accordées aux ouvrages hydroélectriques situés sur des cours d'eau non domaniaux classés comme cours d'eau réservés et cours d'eau passes à poissons. Le Sénat a supprimé la possibilité de retirer les autorisations ou concessions, ce qui paraissait en effet excessif compte tenu des investissements souvent lourds consentis par les titulaires ou concessionnaires pour la réalisation de ces ouvrages, et de nature à compromettre l'objectif de 21% d'énergies renouvelables fixé par la directive 2001/77 précitée. Il a en outre réduit le champ d'application de cette faculté de modification aux ouvrages situés sur les seuls cours d'eau passes à poissons.

L'article 3 concerne le débit affecté, c'est-à-dire le régime au terme duquel les lâchers d'eau peuvent être réservés à certains bénéficiaires dans un but précis, par exemple l'irrigation ou l'alimentation en eau potable. Les modifications introduites par le projet de loi visent à développer l'usage de cette ressource en eau, en particulier en étendant le régime du débit affecté aux cours d'eau domaniaux ainsi qu'aux ouvrages hydroélectriques autorisés en vertu de la loi du 16 octobre 1919, plutôt que de créer de nouvelles retenues.

L'article 4 concerne deux problématiques distinctes, celle du classement des cours d'eau, et celle du débit réservé. Il vise tout d'abord à réviser les critères de classement des cours d'eau, en prévoyant que sur un certain nombre de cours d'eau, aucune autorisation ou concession ne pourra être accordée à des ouvrages nouveaux ci ceux-ci compromettent la continuité écologique dans le cours d'eau. Il précise également que sur d'autres cours d'eau, les ouvrages devront être gérés et équipés selon des règles établies par l'autorité administrative, afin de garantir le transport des sédiments et la circulation des poissons migrateurs amphihalins. S'agissant du débit réservé, débit minimal maintenu dans la rivière et mesuré au droit de l'ouvrage, le projet de loi réaffirme les objectifs affichés dans la loi sur l'eau de 1992, afin de garantir le respect des objectifs de la directive cadre sur l'eau. Le Sénat a profondément modifié cet article afin d'en atténuer les effets potentiellement négatifs sur le développement de l'hydroélectricité. En ce qui concerne le classement des cours d'eau, les critères retenus ont été affinés, afin de ne pas « geler », par l'application de règles trop générales, l'implantation d'ouvrages, ou de ne pas alourdir de manière trop importante les obligations pesant sur ces ouvrages. En ce qui concerne le débit réservé, le Sénat a souhaité prendre en compte la contribution essentielle de certains ouvrages à la production d'hydroélectricité pour prévoir des règles plus souples susceptibles de garantir la capacité de modulation immédiate de l'offre électrique à laquelle ils concourent.

L'article 4 bis s'efforce de régler le problème de l'absence de définition des cours d'eau le long desquels les agriculteurs sont tenus d'implanter des bandes enherbées, en vertu du principe d'éco-conditionnalité des aides posé par la réforme de la politique agricole commune.

L'article 5 vise à regrouper dans le code de l'environnement l'ensemble des dispositions relatives à l'entretien des cours d'eau et à harmoniser des définitions multiples et éparses de ces opérations afin de mettre fin aux difficultés pratiques souvent inextricables auxquelles la mise en œuvre des opérations actuelles se heurte. Elle favorise également des opérations groupées d'entretien des cours d'eau, afin de privilégier le développement d'actions à un niveau pertinent, et qui ne correspond pas toujours à celui de la propriété privée d'un seul riverain, tenu à cette obligation d'entretien. Il permet également de mieux lutter contre les inondations, et de moderniser les pratiques d'entretien.

L'article 6 renforce les sanctions administratives en cas de non respect des dispositions relatives à la police de l'eau, tandis que l'article 7 étend les pouvoirs des agents chargés de constater les infractions à ces dispositions.

L'article 8 renforce les sanctions applicables en cas de destruction de frayères, zones de croissance ou zones d'alimentation, tout en prévoyant les modalités de définition de ces zones et frayères, définition dont l'imprécision actuelle a occasionné un abondant contentieux.

L'article 9 limite le droit de pêche de l'État, afin de tenir compte de la création, sur le fondement de l'article 1-1 du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure, d'un domaine public fluvial des collectivités territoriales et de leurs groupements. Il réforme également la gratuité du droit de pêche accordée aux associations agréées.

L'article 10 assouplit les règles relatives aux opérations de gestion du peuplement piscicole.

L'article 11 permet de lutter contre le braconnage d'un certain nombre d'espèces comme la civelle ou le saumon, braconnage qui déstabilise profondément le secteur de la pêche professionnelle et alimente des réseaux de trafiquants internationaux.

L'article 12 met fin à une exception ultramarine en prévoyant que les cours d'eau et les lacs naturels non déclassés appartiennent au domaine public fluvial, et non au domaine public de l'État.

L'article 13 permet, dans le cadre des contrats de service publics sur le fondement de l'article 1er de la loi n° 2004-803 du 9 août 2004 relative au service public de l'électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières, d'insérer des clauses relatives à la gestion coordonnée des ouvrages hydroélectriques dans le cadre des schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux.

Enfin, l'article 13 bis fixe parmi les objectifs de gestion équilibrée de la ressource en eau, la création de ressource, en particulier afin de développer les retenues d'eau.

Le chapitre II du titre premier du projet de loi concerne la gestion quantitative de la ressource en eau. Rappelons en effet que la directive cadre n° 2000-60 du 23 octobre 2000 fait de la gestion quantitative de l'eau un élément-clef de la qualité de l'environnement aquatique des États-membres.

L'article 14 vise principalement à assurer la protection des aires de captage d'eau potable vis-à-vis des pollutions diffuses, mais également à favoriser une gestion collective des prélèvements d'eau effectués par les exploitants agricoles à des fins d'irrigation, et à assurer la sécurité de certains ouvrages hydrauliques. Il s'agit d'un article-clef pour assurer une gestion quantitative optimale de la ressource en eau : l'article 14 devrait notamment entraîner une évolution importante des pratiques d'irrigation des agriculteurs.

L'article 15 comble un vide juridique majeur du droit existant, en permettant l'institution de servitudes relatives à l'utilisation des sols dans le périmètre d'ouvrages hydrauliques, et ce, afin d'assurer la sécurité des populations situées en aval des retenues.

L'article 15 bis prévoit la présentation d'une étude de danger par l'exploitant d'un ouvrage hydraulique.

L'article 16 tend à assurer une meilleure articulation entre la réglementation des installations classées pour la protection de l'environnement, et les règles de gestion équilibrée de la ressource en eau.

L'article 16 bis étend au profit des sociétés d'économie mixte les droits dont bénéficient les collectivités territoriales exploitant des entreprises hydroélectriques : il s'agit notamment du droit d'expropriation pour cause d'utilité publique, et du droit d'imposer des servitudes.

Le chapitre III du titre premier a trait à la préservation et la restauration de la qualité des eaux et des milieux aquatiques.

L'article 17 vise à l'amélioration du contrôle, et par conséquent de la traçabilité, des produits biocides, c'est-à-dire des pesticides à usage non agricole : cet article contraint le responsable de la mise sur le marché de produits biocides à tenir à disposition de l'autorité administrative les quantités de produits mises sur le marché.

L'article 18 vise également à assurer une traçabilité, mais concerne cette fois les produits antiparasitaires et phytopharmaceutiques, en prévoyant la tenue d'un registre par les responsables de leur mise en vente, qui sont par ailleurs déjà contraints de détenir un agrément pour vendre leurs produits.

L'article 19 habilite certains agents de la police de l'eau à rechercher et à constater les infractions aux règles relatives à l'usage des produits phytosanitaires.

L'article 19 bis autorise l'État à agréer les organismes contribuant à la prévention des pollutions accidentelles et à la lutte contre celles-ci.

L'article 20 introduit dans le droit actuel un ensemble de règles relatives aux matériels d'application des produits antiparasitaires : il s'agit notamment d'assurer la conformité de ces matériels à des prescriptions définies par le pouvoir réglementaire, ainsi qu'un contrôle périodique du respect de ces prescriptions.

L'article 20 bis transpose la directive 2006/7/CE du Parlement et du Conseil du 15 février 2006 concernant la gestion de la qualité des eaux de baignade : dans le droit fil des objectifs fixés par la directive, l'article 20 bis confère au maire une responsabilité accrue en matière de surveillance de la qualité des eaux de baignade, tout en favorisant la participation et l'information du public sur cette surveillance.

Le titre II concerne l'alimentation en eau et l'assainissement.

Le chapitre Ier du titre II concerne l'assainissement des eaux usées, qui relève de la compétence des communes.

L'article 21 instaure un fonds de garantie des risques liés à l'épandage agricole des boues urbaines et industrielles : bien que les fonds de même nature ayant été créés dans d'autres États, en particulier en Allemagne, n'aient jamais été utilisés, illustrant ainsi l'innocuité de ces boues, la création de ce fonds correspond à une demande forte de bon nombre d'agriculteurs. C'est la raison pour laquelle votre rapporteur est favorable à la création de ce fonds : il considère cependant qu'il est nécessaire de redéfinir les modalités de son financement, aujourd'hui fondée sur des surprimes d'assurance.

L'article 22 renforce les moyens de contrôle des collectivités sur les raccordements des immeubles aux égouts pour l'évacuation des eaux domestiques, ainsi que sur les déversements d'eaux usées autres que domestiques, et en étendant le droit d'accès des agents du service d'assainissement aux propriétés privées pour le contrôle des déversements d'eaux usées non domestiques. Cet article prévoit en outre l'inclusion dans toute promesse de vente d'un diagnostic de conformité des installations d'assainissement non collectif. Votre rapporteur vous proposera d'adopter des modifications à cet article, ainsi qu'à l'article 26, afin de créer un service unique d'assainissement, regroupant assainissement collectif et non collectif.

L'article 23 instaure une taxe sur les volumes d'eaux pluviales et de ruissellement.

Le chapitre II du titre II concerne les services publics de distribution d'eau et d'assainissement.

L'article 24 définit un code suiveur, le code général des collectivités territoriales, pour l'ensemble des dispositions relatives à la distribution d'eau.

L'article 24 bis prévoit la consultation des établissements publics de coopération intercommunale et des syndicats mixtes compétents en matière de distribution d'eau potable et d'assainissement des eaux usées sur la délivrance des permis de construire.

L'article 24 ter pose un principe de responsabilité des propriétaires d'installations privées de distribution d'eau s'agissant de la qualité de l'eau fournie aux usagers.

L'article 25 autorise le financement du service public d'assainissement non collectif sur le budget général de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale au cours des quatre premiers exercices suivant la création de ce service. Cela étant, cet article a été adopté dans le cadre de la loi de finances pour 2006 ; c'est pourquoi votre rapporteur vous en propose la suppression.

L'article 26 est un article majeur de ce chapitre puisqu'il pose explicitement le principe de compétence des communes en matière de service de distribution d'eau et d'assainissement. Il autorise également les communes à voter en excédent la section d'investissement de leur budget afin de financer des travaux d'extension ou d'amélioration des services prévus par le conseil municipal, et prévoit la fixation par le pouvoir réglementaire du régime des redevances pour occupation du domaine public. En outre, l'article 26 prévoit qu'un programme prévisionnel de travaux de renouvellement est annexé aux contrats de délégation de service public de distribution d'eau ou d'assainissement, lorsque ces travaux sont mis à la charge du délégataire. Enfin, cet article interdit la modulation des aides publiques versées aux communes en fonction du mode de gestion du service pour lequel elles ont opté.

Votre rapporteur vous propose un certain nombre de modifications à l'article 26, afin de créer un service unique d'assainissement, regroupant l'assainissement collectif et l'assainissement non collectif.

L'article 26 bis définit la composition de la commission d'ouverture des plis qui dépouille les offres recueillies dans le cadre des appels d'offre préalables aux délégations de service public.

L'article 27 constitue un article-clef du projet de loi puisqu'il définit les règles de tarification de l'eau : il pose le principe de facturation obligatoire de la fourniture d'eau, prévoit que toute facture comprend un montant calculé en fonction du volume consommé par l'abonné. Elle peut également comprendre une part fixe. À certaines conditions, la tarification au forfait peut être pratiquée. Un tarif progressif peut également être mis en place afin de distinguer les ménages, considérés comme de « petits consommateurs », des gros consommateurs d'eau. L'article 27 tient également compte des communes à forte fréquentation saisonnière, où l'équilibre entre la ressource et la consommation est menacé à certaines périodes de l'année.

Par ailleurs, il encadre le régime des redevances de distribution d'eau et d'assainissement, interdisant notamment la perception de dépôts de garantie auprès des usagers. Il prévoit en outre l'installation par les usagers d'un dispositif de comptage de l'eau prélevée sur des sources autres que le réseau de distribution.

L'article 27 bis autorise l'adhésion d'un syndicat mixte à un autre syndicat mixte compétent en matière d'alimentation en eau potable, d'assainissement collectif ou non collectif, ou de collecte de déchets ménagers.

L'article 27 ter a pour objet d'adapter les dispositions du projet de loi aux spécificités de certains départements de l'agglomération parisienne : Paris, les Hauts-de-Seine, la Seine-Saint-Denis et le Val-de-Marne.

L'article 24 quater fait de la compétence en matière d'assainissement une compétence optionnelle (1), et non plus facultative, pour les communautés de communes.

L'article 24 quinquies, complémentaire de l'article 24 quater, crée une incitation financière à l'exercice par les communautés de communes de la compétence en matière d'assainissement.

L'article 27 sexies organise les modalités d'interruption des contrats d'abonnement des usagers des services de distribution d'eau.

Le titre III constitue en quelque sorte le cœur du projet de loi, puisqu'il contient les dispositions relatives à la gouvernance, mais également celles relatives aux redevances des agences de l'eau, à la pêche et à la création de l'Office nationale de l'eau et des milieux aquatiques.

Le chapitre Ier de ce titre contenait initialement uniquement l'article 28, consacré au service d'assistance technique d'assainissement (SATESE). Le projet de loi initial avait pour objet de distinguer leurs interventions dans le domaine de l'expertise technique du fonctionnement des ouvrages d'assainissement, qui auraient continué à être fournies dans les conditions actuelles, de leurs interventions dans le domaine de l'eau potable, de la collecte et de l'épuration des eaux usées des eaux pluviales et du ruissellement et de l'entretien des rivières, qui devaient dorénavant être soumises au code des marchés publics. Cette disposition visait à éviter une concurrence injustifiée à l'égard des travaux d'études privés.

Estimant que la soumission au code des marchés publics de plusieurs domaines d'intervention des SATESE serait source de complexité pour les petites communes, le Sénat a modifié cet article 28, de manière à renvoyer à une convention entre le département et la commune les modalités de prestation des services des SATESE pour les communes les plus petites. Le critère de la taille de la commune est effectivement intéressant, mais la rédaction du Sénat ne distingue plus entre les prestations qui seront soumises ou non au code des marchés publics. Votre rapporteur proposera donc une rédaction de compromis, permettant aux SATESE d'intervenir dans les petites communes par dérogation aux dispositions du code des marchés publics uniquement dans le domaine de l'assainissement.

Le Sénat a introduit dans ce chapitre relatif aux départements un article 28 bis, ouvrant aux départements la possibilité de créer un fonds départemental pour l'alimentation en eau et l'assainissement, alimenté par une taxe spécifique et reprenant les missions du fonds national pour le développement des adductions d'eau (FNDAE), supprimé en 2003 dont les fonds désormais versés au budget général de l'État, sont gérés par les agence de l'eau ; il apparaît néanmoins que cette gestion par les agences ne permet pas de répondre aux besoins des petites communes rurales en matière d'alimentation et d'assainissement, les fonds issus du FNDAE étant, semble-t-il, parfois utilisés de manière prioritaire dans les grandes villes. Si votre rapporteur comprend l'objectif poursuivi par cet article, il estime cependant que d'autres dispositions du projet de loi répondent à cet objectif important de soutien aux communes rurales ; notamment, l'article 36 réserve 150 millions d'euros par an à cette politique. Par conséquent, votre rapporteur proposera la suppression de cet article.

Les articles 29 à 34 visent à améliorer la gouvernance dans le domaine de l'eau, notamment en renforçant la portée juridique du schéma d'aménagement et de gestion des eaux, en prévoyant qu'il contiendra un règlement dont les dispositions seront opposables au tiers. L'article 30 prévoit en outre les modalités selon lesquelles le préfet peut inciter à la mise en place de SAGE.

Le chapitre III, relatif aux comités de bassin et aux agences de l'eau, est composé des articles 35 à 39.

L'article 35, relatif aux comités de bassin, prévoit notamment sa composition ; alors que la pratique actuelle consiste à attribuer 38 % des sièges au collège des élus, 38 % à celui des usagers et 24 % à celui de l'État, le Sénat a porté le collège des élus à 50 %. Dans la mesure où tout le monde semble se satisfaire de l'équilibre actuel, votre rapporteur proposera d'inscrire dans la loi un nouvel équilibre, sur la base de 40 % pour les deux premiers collèges et de 20 % pour le collège de l'Etat.

Dans ce même article, votre rapporteur a noté la volonté exprimée par le Sénat, de rendre obligatoire la création des commissions géographiques. Votre rapporteur proposera néanmoins de limiter leurs compétences et de rendre cette création facultative.

En outre, votre rapporteur ne reviendra pas sur la disposition, votée par le Sénat, prévoyant qu'il revient au Parlement de définir les orientations des interventions des agences, et de fixer le plafond de leurs interventions sur la durée d'un programme. Cette disposition permet en effet d'accroître le contrôle du Parlement sur la politique de l'eau. Cet article prévoit enfin que l'agence participe à l'élaboration du SAGE, ce qui devrait permettre d'en accélérer la mise en place.

L'article 36 prévoit les orientations prioritaires des interventions des agences sur la période 2007 à 2012. Le Sénat a souhaité, à juste titre, indiquer plus clairement l'objectif de solidarité envers les communes rurales ; votre rapporteur souhaite pour sa part y faire figurer plus clairement la lutte contre les pollutions diffuses.

S'agissant du montant de 150 millions d'euros consacré par les agences à la solidarité avec les communes rurales, votre rapporteur souhaite préciser sur quelle base devra être calculé ce montant.

L'article 37 contient les dispositions relatives aux redevances des agences de l'eau. Les dispositions relatives aux redevances de pollution domestique et non domestique constituent, pour l'essentiel, une reprise du droit existant dans le domaine réglementaire. Le Sénat a précisé le projet de loi par de nombreuses dispositions relatives, par exemple, au suivi des rejets.

S'agissant de la perception de la redevance auprès des éleveurs, votre rapporteur proposera une assiette simple (nombre des unités de gros bétail), considérant que les éleveurs ne peuvent pas continuer à supporter le coût administratif de la redevance actuelle.

Cet article crée par ailleurs une redevance pour modernisation des réseaux de collecte, destiné à se substituer au coefficient d'agglomération dont de nombreuses personnes ont souligné la complexité.

Cet article prévoit par ailleurs la création de la redevance pour pollutions diffuses, destinée à remplacer la taxe générale sur les activités polluantes pesant sur les produits phytosanitaires. Ce remplacement est une très bonne chose, dans la mesure où le produit de la redevance ira à la politique de l'eau, conformément au principe « l'eau paie l'eau ». Le Sénat a désiré distinguer deux catégories de produits ainsi soumis à redevance, dont la plus toxique fera l'objet d'une taxation majorée.

S'agissant de la redevance pour prélèvement, le projet de loi reprend également largement le droit en vigueur, et votre rapporteur ne proposera pas de modification majeure à ce dispositif.

Cet article prévoit enfin la création des redevances pour stockage d'eau en période d'étiage et pour obstacle sur les cours d'eau, reprenant le principe de la redevance pour modification du régime des eaux issu de la loi de 1964 mais jamais mis en vigueur.

Le projet de loi, dans son article 39, approfondit la démarche initiée par les lois du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer et du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer qui ont procédé à un premier alignement sur le droit commun des dispositions relatives à la gestion de l'eau dans les départements d'outre-mer. Sont ainsi transposées aux offices de l'eau domiens certaines dispositions relatives aux agences de l'eau métropolitaines et leur est accordée la possibilité d'établir et de percevoir de nouvelles redevances.

Les chapitres IV et V du titre III visent ensuite à rénover les institutions de la politique de l'eau et les instances représentatives de la pêche en eau douce, dont la création est ancienne. Le chapitre IV concerne tout particulièrement le Conseil supérieur de la pêche (CSP) qui a vocation à être transformé en Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA).

L'article 40 du projet de loi prévoit par ailleurs un élargissement du champ de compétences du Comité national de l'eau, instance consultative nationale créée par la loi de 1964, mais qui reste relativement modeste. En revanche, le rôle du CSP est totalement repensé pour intégrer dans les attributions du futur ONEMA une mission de connaissance, d'évaluation et d'expertise dans le domaine de l'eau et des milieux aquatiques ainsi qu'une fonction d'animation et de mise en œuvre des actions concourant à une gestion durable de la ressource.

L'article 41 définit ainsi les missions de l'ONEMA comme consistant à « mener et soutenir au niveau national des actions destinées à favoriser une gestion globale, durable et équilibrée de la ressource en eau, des écosystèmes aquatiques et de la pêche et du patrimoine piscicole ». En feront notamment partie la gestion du système d'information des masses d'eau imposé par la directive cadre sur l'eau et dont le Sénat a précisé les finalités et les modalités de mise en œuvre (2), ainsi que la garantie d'une solidarité financière entre les bassins, tenant compte de la situation particulière des bassins des départements et territoires d'outre-mer (3).

S'agissant du statut de l'ONEMA, rappelons qu'il s'agit d'un établissement public, dont le caractère administratif est désormais inscrit dans le texte du projet de loi (4). La composition de son conseil d'administration devrait par ailleurs refléter le spectre des missions qu'il prend en charge et intégrer, notamment, par rapport au CSP des représentants des comités de bassin, agences et offices de l'eau. Financièrement, les ressources de l'ONEMA seront constituées de subventions versées par des personnes publiques et de contributions versées par les agences de l'eau (dont le montant est fixé par arrêté conjoint des ministres chargés de l'environnement et des finances et « calculé en fonction du potentiel économique du bassin hydrographique et de l'importance relative de sa population rurale » aux termes de l'article 35). Enfin, notons que les biens, droits et obligations du CSP seront transférés à l'ONEMA dès sa création effective.

Au sein du chapitre V du titre III du projet de loi, est plus précisément abordée la question de l'organisation de la pêche en eau douce et de la rénovation de son mode de fonctionnement ainsi que de ses instances représentatives. Instituée en 1941, l'organisation de la pêche en eau douce a pris sa configuration actuelle en 1984, qui repose sur une gestion commune du patrimoine piscicole par les associations des trois catégories de pêcheurs reconnues en France : les pêcheurs amateurs aux lignes, les pêcheurs amateurs aux engins et filets et les pêcheurs professionnels.

Afin de donner une cohérence et une structuration plus forte à cette organisation, le projet de loi propose de mettre en place des instances représentatives au niveau national en créant une Fédération nationale de la pêche et de la protection du milieu aquatique - regroupant à la fois pêcheurs à la ligne et pêcheurs aux engins et aux filets - et un Comité national de la pêche professionnelle en eau douce (respectivement, articles 43 et 44). Notons que s'agissant de la pêche de loisir, le Sénat a prévu un dispositif de protection de l'expression des minorités (en l'occurrence des pêcheurs aux engins et aux filets) au sein de ce nouvel ensemble en imposant que les décisions des fédérations départementales et de la fédération nationale concernant la pêche aux engins et aux filets soient prises après avis des représentants des pêcheurs concernés par cette pratique. S'agissant de la pêche professionnelle, il a précisé que le Comité national de la pêche professionnelle en eau douce était consulté sur les mesures réglementaires concernant la pêche professionnelle(5).

Le titre IV est relatif aux dispositions finales et transitoires : celles-ci apportent des modifications rédactionnelles et de cohérence aux textes et codes existants résultant de l'adoption des nouveaux dispositifs prévus par le projet de loi (articles 47 et 49) et fixent les dates d'entrée en vigueur de ces différents dispositifs (article 50). On notera également que c'est dans ce titre qu'est prévu le système de lissage des redevances mis au point pour limiter l'impact de leur éventuelle hausse ou baisse en application des dispositions du présent texte (article 48) et que sont supprimées :

- la taxe piscicole,

- la taxe générale sur les activités polluantes acquittée sur les produits antiparasitaires à usage agricole ou assimilés,

- le prélèvement de solidarité pour l'eau prélevé sur les agences - ex-Fonds national de solidarité pour l'eau,

- et la taxe sur les consommations d'eau.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

I.- DISCUSSION GÉNÉRALE

Lors de sa réunion du 3 mai 2006, la Commission a examiné, sur le rapport de M. André Flajolet, le projet de loi, adopté par le Sénat, sur l'eau et les milieux aquatiques (n° 2276 2° rectifié).

M. André Flajolet, rapporteur, a indiqué qu'après une longue attente, l'Assemblée nationale était enfin saisie d'un projet de loi ayant vocation à moderniser le droit de l'eau. Il a espéré que cette loi aurait la même importance que les lois sur l'eau du 16 décembre 1964 et du 3 janvier 1992 et a rappelé ses principaux objectifs : transposition de la directive n° 2000/60 du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique commune dans le domaine de l'eau, amélioration de la gouvernance, définition d'un nouvel équilibre entre les différents usages de l'eau et modernisation dans un souci de constitutionnalité des redevances des agences de l'eau, qui sont des impositions de toute nature. Il a également rappelé que le projet de loi proposait de transformer le Conseil supérieur de la pêche (CSP) en un Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA), établissement public de l'État à caractère administratif. Enfin, il a souhaité que le débat se déroule dans la sérénité et qu'il soit gouverné par la recherche de l'intérêt général.

Intervenant au nom du groupe socialiste, M. Jean Launay a rappelé que la précédente législature avait donné l'occasion à l'Assemblée nationale d'examiner en première lecture un projet de loi portant réforme de la politique de l'eau dont les dispositions permettaient de moderniser le droit des redevances des agences de l'eau, d'améliorer la gouvernance et de définir un meilleur équilibre entre les usages de l'eau.

Tout en reconnaissant le travail réalisé en particulier par le rapporteur, il a regretté le temps perdu depuis 2002 pour aboutir à la discussion d'un projet de loi qui ne modifie pas de manière fondamentale l'équilibre des contributions entre les différents utilisateurs de l'eau. Il a, en particulier, regretté que la remise en cause de certaines pratiques reste insuffisante pour atteindre les objectifs fixés par la directive cadre. Il a toutefois souligné que la recherche d'un nouvel équilibre entre les différents utilisateurs ne pouvait être effective qu'à la condition d'être définie et mise en œuvre sur le terrain.

Enfin, il a indiqué que des amendements donneraient à son groupe l'occasion de s'exprimer sur la transformation proposée du CSP en ONEMA.

Le président Patrick Ollier a rappelé que la nécessité de rechercher un nouvel équilibre entre les différents utilisateurs de l'eau était largement reconnue depuis une dizaine d'années mais que sa définition s'était avérée délicate. Il a donc salué le fait que le Gouvernement propose aujourd'hui un projet de loi apportant des réponses concrètes à cette question récurrente.

M. François Sauvadet, s'exprimant au nom du groupe UDF, a rappelé que les objectifs clairs fixés par la directive cadre en matière de qualité des eaux imposaient une action résolue mais qu'il convenait également de prendre en compte les enjeux quantitatifs, soulignés par les problèmes de disponibilité de la ressource en eau rencontrés dans plusieurs régions.

Puis, il a mis l'accent sur l'importance de la question du prix de l'eau et sur la nécessité de réaffirmer plusieurs principes. Il a indiqué que le premier d'entre eux devait être l'affectation à la politique de l'eau de l'argent prélevé sur l'eau et, conséquemment, l'abandon des prélèvements pratiqués par plusieurs gouvernements successifs sur les ressources des agences de l'eau. Il a ensuite noté qu'un autre principe à mettre en œuvre devait être l'autonomie des collectivités territoriales permettant de prendre en compte la diversité des situations locales. Il a précisé que son groupe serait très vigilant sur ce point et a, en outre, relevé que le projet de loi proposait de nouveaux outils, pour certains intéressants, et qu'il donnait notamment aux départements la possibilité de s'impliquer davantage dans la politique de l'eau mais qu'il convenait d'être conscient des charges qui pouvaient en résulter pour eux.

Il a ensuite estimé qu'il convenait, au-delà de l'acception traditionnelle du principe pollueur-payeur, de rompre avec une logique de recherche de « coupables » pour évoluer vers un encouragement des meilleures pratiques en rappelant les efforts considérables déjà entrepris notamment par le monde agricole.

Enfin, il a souhaité que la question des eaux libres et des eaux closes soit enfin résolue par la définition d'un juste équilibre permettant de mettre fin aux conflits actuels.

Intervenant au nom du groupe des député-e-s communistes et républicains, M. André Chassaigne a regretté la longue et frustrante attente ayant précédé la discussion du présent projet de loi et a salué le travail réalisé, pendant cette période, par le rapporteur.

Il a également regretté l'absence d'une prise en compte suffisante dans le projet de loi de l'objectif d'une meilleure maîtrise publique de l'eau. Sans aller jusqu'à la nationalisation de l'eau, il a indiqué qu'il aurait été, par exemple, possible de conforter les prérogatives de l'ONEMA afin de garantir une cohérence nationale de la politique de l'eau et une péréquation nationale sur au moins une partie de son prix.

Il a également souligné la nécessité, d'une part, d'éviter que l'argent prélevé sur l'eau soit affecté à d'autres usages que la politique de l'eau et, d'autre part, de mieux prendre compte les conséquences des obligations de qualité de l'eau notamment pour les petits réseaux ruraux.

Puis, il a souhaité éviter la logique du conflit entre les différents utilisateurs de l'eau par une réflexion collective et privilégier la promotion de nouvelles pratiques agricoles plutôt que les sanctions.

M. Antoine Herth, s'exprimant au nom du groupe UMP, a tout d'abord félicité le rapporteur pour le travail considérable accompli en mettant à profit l'attente de la présente discussion. Rappelant que son groupe souscrivait aux objectifs du projet de loi, il a souligné qu'il convenait, au cours de son examen, d'éviter l'écueil d'une approche doctrinaire qui entraverait la recherche pragmatique des solutions concrètes de nature à les atteindre.

Il a ensuite indiqué partager la logique développée notamment par M. François Sauvadet tendant à envisager sous un angle nouveau le principe pollueur-payeur en responsabilisant les acteurs par la valorisation des meilleures initiatives.

Enfin, il a noté que le présent projet de loi s'inscrivait dans une succession conséquente de textes législatifs examinés par la Commission des affaires économiques et orientés vers la promotion du développement durable.

Le président Patrick Ollier a jugé que le Sénat avait réalisé un travail de qualité sur le présent projet de loi mais que des insatisfactions demeuraient de sorte que beaucoup restait à faire. Il a ensuite salué le travail considérable réalisé par le rapporteur en rappelant que celui-ci avait procédé à 140 auditions et à dix déplacements. Il a souhaité que le travail de la Commission permette de dégager un équilibre dépassant les oppositions catégorielles et a relevé la large convergence de vues entre les orateurs des différents groupes sur la nécessité de promouvoir les bonnes pratiques.

M. André Flajolet, rapporteur, a estimé que le présent projet de loi permettait notamment de donner, dans le domaine de l'eau, un contenu concret aux orientations définies aux articles 3 et 4 de la Charte de l'environnement. Puis, il a salué le fait que les interventions des orateurs des différents groupes aient été dominées par le souci de l'efficacité concrète et non par l'utilisation de slogans.

Le rapporteur a ensuite accordé à M. Jean Launay que le présent projet de loi reprenait plusieurs éléments essentiels du projet de loi portant réforme de la politique de l'eau examiné en 2002 mais a rappelé qu'il écartait, en revanche, d'autres orientations retenues par ce texte notamment en matière fiscale.

En réponse aux différentes interventions évoquant le rôle du monde agricole, le rapporteur a souligné que les pratiques agricoles du passé résultaient très largement des orientations fixées par les pouvoirs publics et qu'il était donc trop facile de faire aujourd'hui des agriculteurs des boucs émissaires. Il a toutefois souligné qu'il ne pouvait néanmoins être question de nier les problèmes et qu'il convenait aujourd'hui de rechercher des solutions. Il a jugé que certaines d'entre elles relevaient de l'amélioration du dispositif de gouvernance et qu'à cet égard, il lui paraissait essentiel de clarifier le rôle des différents intervenants. Il a indiqué que, dans cette perspective et après réflexion, il considérait que le renforcement opportun du rôle des agences de l'eau n'était pas compatible avec la création, proposée par le Sénat, de fonds départementaux pour l'alimentation en eau et l'assainissement.

S'agissant de la question des eaux libres et des eaux closes, il a estimé nécessaire de sortir de l'actuelle logique contentieuse pour s'inscrire dans une démarche contractuelle qui suppose l'adoption de définitions nouvelles respectueuses des uns et des autres.

Puis, le rapporteur a remercié M. André Chassaigne d'avoir rappelé que l'eau était un patrimoine commun mais a estimé qu'il convenait de concilier le rôle stratégique de l'ONEMA avec la prise en compte des diversités territoriales.

Il a également indiqué être pleinement conscient de l'importance de la question de la gestion quantitative, soulignée notamment par M. François Sauvadet, et a attiré l'attention sur la dimension internationale croissante de la politique de l'eau, accrue notamment par l'entrée en vigueur de la loi n° 2005-95 du 9 février 2005 relative à la coopération internationale des collectivités territoriales et des agences de l'eau dans les domaines de l'alimentation en eau et de l'assainissement dite loi « Santini-Oudin ».

Enfin, le rapporteur a remercié M. Antoine Herth du soutien du groupe UMP.

M. Jean-Claude Flory a souligné l'importance des avancées proposées par le présent projet de loi pour conforter juridiquement les redevances des agences de l'eau dont la fragilité d'un point de vue constitutionnel est connue de longue date.

Estimant que les orientations fondamentales définies par la loi sur l'eau de 1964 avaient montré leur efficacité, il a jugé nécessaire de conforter la gestion par bassin, de clarifier les responsabilités des différents acteurs et de prendre en compte le rôle déterminant des communes et des syndicats intercommunaux en assurant mieux leur représentation au sein des comités de bassin. Il a également insisté sur la nécessité d'identifier clairement au sein des budgets des agences de l'eau les sommes consacrées aux missions antérieurement dévolues au Fonds national des adductions d'eau (FNDAE) et d'assurer la solidarité avec les territoires ruraux.

M. Pierre Ducout a regretté que le Gouvernement ait initialement vivement dénigré le projet de loi portant réforme de la politique de l'eau examiné en 2002 qui, tel qu'amendé par l'Assemblée nationale, définissait pourtant des solutions équilibrées assurant, en particulier, la promotion des bonnes pratiques agricoles et de l'agriculture raisonnée. Il a regretté l'abandon des redevances pour les excédents d'azote prévues par ce texte ainsi que celui des dispositions de nature à assurer une meilleure transparence dans les délégations de service public grâce à la création proposée d'un Haut Conseil des services publics de l'eau et de l'assainissement.

Il a ensuite souligné la nécessité de prendre en compte la diversité des situations locales et a, en particulier, appelé à éviter tout simplisme s'agissant de l'irrigation, trop facilement diabolisée alors qu'elle est indispensable dans le Sud de notre pays. Il a donc souhaité une gestion de la ressource proche du terrain notamment grâce aux schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE).

Enfin, il a jugé nécessaire d'assurer de manière équilibrée la conciliation entre les différents usages de l'eau.

M. Jean Dionis du Séjour a rappelé que si l'Aquitaine est, étymologiquement, le pays de l'eau, c'est aujourd'hui une région dont les cours d'eau sont à sec l'été, compte tenu d'un fort réchauffement climatique puisque la température moyenne y a crû de deux degrés en soixante ans. Il a souligné la nécessité de prendre en compte cette réalité et de développer la création de ressources en eau.

M. André Flajolet, rapporteur a indiqué que la mise en conformité des redevances des agences de l'eau avec les exigences constitutionnelles avait été recherchée de manière extrêmement rigoureuse et qu'aucun risque ne pouvait être pris en la matière.

S'agissant de la composition des comités de bassin, le rapporteur a indiqué qu'il proposerait de maintenir la pratique actuelle avec 40 % de représentants des collectivités territoriales ou de leurs groupements, 40 % de représentants des usagers de l'eau et du monde associatif et 20 % de représentants de l'État. Il a précisé qu'il proposerait également qu'au moins la moitié des représentants des membres de la première de ces catégories soit composée de représentants de communes ou de groupements de communes.

S'agissant des dispositions relatives aux dépenses des agences de l'eau correspondant aux missions antérieurement dévolues au FNDAE, le rapporteur a indiqué qu'il paraissait en effet nécessaire de clarifier le projet de loi.

Puis, il a souligné qu'il importait effectivement de ne pas stigmatiser excessivement l'irrigation en oubliant, du fait de quelques excès, l'immense majorité des bonnes pratiques. Il a également admis la nécessité de rechercher une gestion locale de la ressource, dans le cadre des SAGE, ainsi que la création de nouvelles ressources, mais de manière encadrée.

La Commission a ensuite procédé à l'examen des articles du projet de loi.

II.- EXAMEN DES ARTICLES

TITRE IER

PRÉSERVATION DES RESSOURCES EN EAU
ET DES MILIEUX AQUATIQUES

Le titre Ier comprend trois chapitres consacrés successivement aux milieux aquatiques, à la gestion quantitative de l'eau, et à la préservation de la qualité des eaux.

Chapitre 1er

MILIEUX AQUATIQUES

Avant l'article 1er 

Suivant votre rapporteur, la Commission a rejeté deux amendements portant article additionnel avant l'article 1er :

- le premier présenté par Mme Marcelle Ramonet tendant à autoriser, à titre expérimental, les régions dont le territoire correspond à une unité hydrographique, à assurer l'organisation de la protection et de la gestion de la ressource en eau ;

- le second présenté par M. André Chassaigne tendant, d'une part, à affirmer le caractère de bien commun de l'eau, l'intérêt général attaché à la protection, à la mise en valeur et au développement de la ressource en eau ainsi que le fait que l'usage de l'eau appartient à tous et, d'autre part, à proclamer un droit fondamental d'accès à l'eau et à l'assainissement.

Article 1er

Habilitation de Voies navigables de France à prescrire
ou exécuter des travaux sur son domaine

Cet article a pour objet d'étendre à l'établissement public Voies navigables de France l'application de l'article L. 211-7 du code de l'environnement.

Cet article habilite les collectivités territoriales et leurs groupements, ainsi que les syndicats mixtes créés en application de l'article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales et la communauté locale de l'eau, à utiliser les articles L. 151-36 à L. 151-40 du code rural « pour entreprendre l'étude, l'exécution et l'exploitation de tous travaux, actions, ouvrages ou installations présentant un caractère d'intérêt général ou d'urgence dans le cadre du schéma d'aménagement et de gestion des eaux s'il existe », afin de réaliser un certain nombre d'objectifs énumérés par l'article, et qui concernent par exemple l'aménagement d'un bassin hydrographique, l'entretien d'un cours d'eau, ou bien encore la défense contre les inondations.

En vertu de l'article L. 151-36 du code rural, « les personnes morales [susmentionnées] prennent en charge les travaux qu'elles ont prescrits ou exécutés. Elles peuvent toutefois, dans les conditions prévues à l'article L. 151-37, faire participer aux dépenses de premier établissement, d'entretien et d'exploitation des ouvrages les personnes qui ont rendu les travaux nécessaires ou qui y trouvent intérêt. »

L'article L. 151-37 du code rural précise que la répartition des dépenses est définie dans un programme de travaux établi par les collectivités et soumis, sauf exceptions énumérées dans l'article, à enquête publique.

L'article L. 151-37-1 précise qu'il peut être institué une servitude de passage permettant l'exécution des travaux ainsi que l'exploitation et l'entretien des ouvrages.

Les dispositions de l'article premier du présent projet de loi ont en outre été modifiées par le Sénat, afin de préciser que les établissements publics territoriaux de bassin bénéficient de ces prérogatives, ainsi que de permettre à VNF d'utiliser ses ouvrages destinés à la navigation fluviale pour produire de l'hydroélectricité.

L'alinéa _ résulte d'un amendement de la Commission des affaires économiques du Sénat, et tend à substituer, dans l'article L. 211-7 précité, la référence aux communautés locales de l'eau par celle aux EPTB.

L'article L. 213-9 du code de l'environnement dispose en effet que les collectivités locales intéressées ainsi que leurs groupements peuvent s'associer dans un établissement public, la communauté locale de l'eau, afin de faciliter la réalisation des objectifs arrêtés dans un schéma d'aménagement et de gestion des eaux.

Créée par la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau, cette faculté n'a jamais été utilisée par les collectivités, les modalités de fonctionnement de ces groupements s'avérant trop lourdes pour en encourager le développement.

C'est pourquoi le présent projet de loi, réécrivant l'article L. 213-9, supprime les communautés locales de l'eau, qui, par coordination, n'ont plus à être mentionnées à l'article L. 211-7. Votre rapporteur vous propose le maintien de cette suppression.

Le Sénat a par ailleurs introduit dans l'article L. 211-7 précité une référence aux établissements publics territoriaux de bassin (EPTB). L'article L. 213-10 du code de l'environnement dispose en effet que « pour faciliter, à l'échelle d'un bassin versant ou d'un sous bassin hydrographique, la prévention des inondations, la gestion équilibrée de la ressource en eau et la préservation des zones humides, les collectivités territoriales intéressées et leurs groupements peuvent s'associer dans un établissement public territorial de bassin ».

Votre rapporteur tient à souligner la pertinence et l'efficacité de cette structure pour faciliter certaines opérations de maîtrise d'ouvrage dont la cohérence territoriale dépasse le champ d'une seule collectivité.

Il s'interroge toutefois sur la portée de cette précision.

L'article L. 213-10 dispose en effet que les EPTB sont constitués et fonctionnent conformément aux dispositions du code général des collectivités territoriales régissant les établissements constitués en application des articles L. 5421-1 à L. 5421-6  ou des articles L. 5721-1 à L. 5721-8  du code général des collectivités territoriales.

Or les établissements constitués en application des articles L. 5421-1 à L. 5421-6 regroupant uniquement des collectivités, la mention des groupements de collectivités à l'article L. 211-7 concerne donc cette première catégorie d'EPTB.

En outre le champ d'application de l'article L. 211-7 s'étend aux « collectivités territoriales et [à] leurs groupements, ainsi [qu'aux] syndicats mixtes créés en application de l'article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales ». La seconde catégorie d'EPTB est donc implicitement visée. Il n'est donc pas utile de maintenir cette référence.

La Commission a adopté un amendement de votre rapporteur supprimant une mention superfétatoire (amendement n° 111). Elle a rejeté un amendement présenté par M. Jean-Pierre Decool tendant à élargir aux établissements publics ayant une compétence reconnue dans la gestion de l'eau le droit d'exercer les compétences définies à l'article L. 211-7 du code de l'environnement

La deuxième modification apportée à l'article L. 211-7 consiste à étendre ses dispositions à VNF, sur le domaine dont la gestion lui a été confiée.

En vertu de l'article 124 de la loi n° 90-1168 du 29 décembre 1990 portant loi de finances pour 1991, VNF se voit confier l'exploitation, l'entretien, l'amélioration, l'extension, des voies navigables et de leurs dépendances et la gestion du domaine de l'Etat nécessaire à l'accomplissement de sa mission.

Le décret n° 91-796 du 20 août 1991 renvoie à l'article 1er du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure la définition de la consistance du domaine dont la gestion est confiée à VNF, tout en énumérant un certain nombre d'exceptions aux principes posés par le code précité.

Article 1er du décret n° 91-796

Le domaine de l'Etat dont la gestion est confiée à l'établissement public en application du I de l'article 124 de la loi de finances pour 1991 (n° 90-1168 du 29 décembre 1990) susvisée est celui qui est défini à l'article 1er du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure, à l'exclusion :

1° Des cours d'eau, lacs, canaux et plans d'eau domaniaux qui sont rayés de la nomenclature des voies navigables ou flottables ou n'y ont jamais figuré ;

2° Des voies navigables transférées aux collectivités territoriales ou à leurs groupements en application des articles 1er-1, 1er-1-1 et 1er-2 du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure ;

3° Du domaine public fluvial dont la gestion est confiée aux ports autonomes fluviaux, tel qu'il est défini par les dispositions législatives et réglementaires qui leur sont propres ;

4° Du domaine public fluvial inclus dans la circonscription des ports autonomes maritimes, telle qu'elle est définie conformément à l'article L. 111-3 du code des ports maritimes, ainsi que du domaine public fluvial dont la gestion leur est confiée au titre des services annexes, dans les conditions prévues à l'article R. 111-13 du même code ;

5° Des emprises des ports maritimes non autonomes implantés sur le domaine public fluvial ;

6° Des canaux Saint-Martin, Saint-Denis et de l'Ourcq ainsi que de leurs dépendances ;

7° Des cours d'eau, lacs, canaux et plans d'eau appartenant au domaine public fluvial de l'Etat non reliés au réseau principal des voies navigables dont la liste est fixée par décret ;

8° Des emprises des ports intérieurs transférés en application de l'article 1er (5°) du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure, sauf le chenal de navigation, qui reste confié à l'établissement.

L'étendue de ce domaine peut être modifiée par le déclassement ou la remise à une autre personne publique d'un élément de celui-ci.

Un arrêté conjoint des ministres chargés des transports fluviaux et du domaine établit l'état des éléments du domaine public confié à Voies navigables de France.

L'établissement public pourra ainsi exécuter ou prescrire les travaux, actions, ouvrages ou installations visés à l'article L. 211-7 du code de l'environnement sur le domaine ainsi défini, et faire participer à leur financement les personnes qui ont rendu ces travaux nécessaires ou qui y trouvent un intérêt.

La Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur ainsi qu'un amendement de coordination du même auteur (amendements nos 112 et 113).

Le paragraphe II de cet article, introduit par un amendement de la Commission des affaires économiques du Sénat, a pour objet d'assouplir le principe de spécialité attaché au statut d'établissement public de VNF, afin de lui donner les moyens de permettre l'aménagement et l'exploitation par des tiers des ouvrages dont il a la gestion en vue de la production hydroélectrique.

Cet ajout avait pour objet de répondre au problème des barrages manuels, en suspens lors de l'adoption du projet de loi par le Sénat.

Ainsi que le rappelait notre collègue Martial Saddier dans son avis n° 2570-12 sur le projet de loi de finances pour 2006, « VNF gère 147 barrages manuels qui permettent de maintenir hors intempéries les lignes d'eau des fleuves et des rivières navigables et de garantir le tirant d'eau. Un pré-diagnostic établi en 2002 et 2003 [avait] conclu à la nécessité de reconstruire dans un délai rapide la totalité de ces ouvrages en raison de leur état de vétusté. La mécanisation des barrages [devait] être réalisée le plus rapidement possible dans la mesure où l'état de ces barrages fragilise le niveau de service offert aux usagers et soulève des problèmes importants de sécurité tant pour les agents qui les manœuvrent, pour les utilisateurs de la voie d'eau que pour les riverains. Les besoins de financements [étaient] évalués à 500 millions d'euros. »

Alors que le problème était posé depuis plusieurs années, aucune solution reposant sur des financements publics n'avait pu être dégagée.

Or, ajoutait notre collègue, « la quasi-totalité de ces ouvrages présente des hauteurs de chute utilisables pour la production d'énergie hydroélectrique par le biais de microcentrales. »

C'est la raison pour laquelle le recours à des financements privés a été envisagée, et mise en œuvre par le Sénat dans le paragraphe II du présent article.

Or depuis l'adoption en première lecture par le Sénat du projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques, le code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure a été modifié par la loi n° 2006/10 du 5 janvier 2006 relative à la sécurité et au développement des transports. L'article 224-1 dispose désormais que VNF peut recourir, pour des projets d'infrastructures destinés à être incorporés au réseau fluvial, à un contrat de partenariat ou à une délégation de service public, pouvant porter sur « la construction, l'entretien et l'exploitation de tout ou partie de l'infrastructure et des équipements associés, en particulier les plate-formes portuaires et multimodales et les installations de production d'énergie hydroélectriques ».

Dès lors, le maintien du deuxième paragraphe de cet article n'apparaît plus utile. Votre rapporteur vous en propose donc la suppression.

La Commission a adopté un amendement de coordination de votre rapporteur (amendement n° 114).

Elle a ensuite a examiné un amendement de M. Germinal Peiro tendant à soumettre à une autorisation les installations, ouvrages, travaux et activités susceptibles d'entraver la libre circulation des engins nautiques non motorisés. Votre rapporteur a jugé cet amendement excessif et a rappelé que l'article L. 214-12 du code de l'environnement permettait déjà de prendre en compte la circulation de ces engins sur un cours d'eau. La Commission a alors rejeté cet amendement.

Puis, la Commission a examiné un amendement présenté par M. Germinal Peiro tendant à étendre à l'ensemble du public non motorisé la servitude de passage reconnue par l'article L. 435-9 du code de l'environnement aux pêcheurs le long des cours et plans d'eau domaniaux. M. Germinal Peiro a précisé qu'à l'exception des agents de l'administration, seuls les pêcheurs munis de leur titre de pêche bénéficiaient aujourd'hui d'un droit de passage le long des cours et plans d'eau domaniaux et a jugé cet état du droit obsolète.

Votre rapporteur a indiqué comprendre la préoccupation exprimée par cet amendement mais s'y est déclaré néanmoins défavorable compte tenu de ses conséquences potentielles en termes de responsabilité des riverains. Il a estimé que la question gagnerait à être traitée localement dans le cadre, par exemple, des SAGE.

M. Germinal Peiro a précisé que son amendement prévoyait explicitement d'exonérer les riverains de leur responsabilité civile, hors faute de leur part, pour les préjudices causés ou subis par les passants. Il a contesté que la question puisse être traitée dans le cadre des SAGE et a jugé utile de moderniser le droit pour tenir compte des évolutions des loisirs à l'heure où de nombreux territoires ruraux s'efforcent de valoriser comme des atouts touristiques leurs cours d'eau.

La Commission a rejeté cet amendement puis elle a adopté l'article 1er ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 1

(article L. 3113-1 du code la propriété des personnes publiques)

Gratuité du transfert aux collectivités territoriales d'une partie du domaine public fluvial de l'Etat

La loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages a posé le principe du transfert d'une partie du domaine public fluvial de l'Etat aux collectivités territoriales, et ce de manière gratuite.

Or cette rédaction n'exclut pas de manière suffisamment explicite tous les frais annexes à un transfert de propriété, notamment les frais d'hypothèque ou frais d'actes.

La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales et la loi de finances rectificative pour 2005 du 30 décembre 2005 avaient réglé ce problème s'agissant du transfert de propriété des cours d'eau au titre de l'article 5 de la loi de décentralisation de juillet 1983, en précisant que ces transferts ne donnent lieu au paiement d'aucune indemnité, droit, taxe, salaire ou honoraires.

Cet article a pour objet de résoudre le problème qui demeure en suspens s'agissant du transfert d'une partie du domaine public fluvial de l'Etat aux collectivités territoriales, sur le fondement de l'article L. 3113-1 du code général de la propriété des personnes publiques.

La Commission a adopté un amendement de votre rapporteur portant article additionnel après l'article premier et précisant que les transferts de propriété du domaine public fluvial au profit d'une collectivité territoriale ou d'un groupement de collectivités territoriales de la part de l'Etat ou d'une autre personne publique, organisés par l'article L. 3113-1 du code général de la propriété des personnes publiques, ne donnent lieu au paiement d'aucune indemnité, droit, taxe, salaire ou honoraire (amendement n° 115).

Article 2

Modifications apportées aux autorisations des installations
ayant un impact sur l'eau

Le présent article a pour objet de renforcer les possibilités pour l'autorité administrative de modifier les autorisations accordées aux installations ou ouvrages ayant un impact sur l'eau, possibilités qui reposent sur l'article L. 214-4 du code précité et sur l'article L. 215-10 s'agissant des cours d'eau non domaniaux.

Il s'agit de limiter les effets néfastes sur la vie piscicole des éclusées (c'est-à-dire des fortes variations du débit du cours d'eau) liées au fonctionnement des installations hydroélectriques.

Celles-ci sont en effet à l'origine d'un assèchement qui entraîne des mortalités d'alevins et du frai ; le choc des augmentations de débit provoque également une dérive de la faune, et une diminution globale du pouvoir d'épuration des cours d'eau.

La loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 unifiait les divers régimes existants afin de créer une véritable police de l'eau reposant sur un régime d'autorisation et de déclaration conçu selon des principes identiques à ceux applicables aux installations classées pour la protection de l'environnement.

L'article L. 214-1 du code de l'environnement dispose ainsi que « [...] les installations ne figurant pas à la nomenclature des installations classées, les ouvrages, travaux et activités réalisés à des fins non domestiques par toute personne physique ou morale, publique ou privée, et entraînant des prélèvements sur les eaux superficielles ou souterraines, restitués ou non, une modification du niveau ou du mode d'écoulement des eaux, la destruction de frayères, de zones de croissance ou d'alimentation de la faune piscicole ou des déversements, écoulements, rejets ou dépôts directs ou indirects, chroniques ou épisodiques, même non polluants », sont soumis aux dispositions des articles L. 214-2 à L. 214-6.

L'article L. 214-2 prévoit que ces installations, ouvrages, travaux et activités (« IOTA ») sont définis dans une nomenclature établie par décret en Conseil d'Etat, après avis du Comité national de l'eau et soumis à autorisation ou déclaration en fonction des dangers qu'ils présentent et de la gravité de leurs effets sur la ressource en eau.

L'article L. 214-3 distingue les installations soumises à autorisation et celles soumises à simple déclaration. Il précise que sont soumis à autorisation les IOTA « susceptibles de présenter des dangers pour la santé et la sécurité publique, de nuire au libre écoulement des eaux, de réduire la ressource en eau, d'accroître notablement le risque d'inondation, de porter atteinte gravement à la qualité ou à la diversité du milieu aquatique. »

S'agissant des installations hydroélectriques, le décret n° 93-743 du 29 mars 1993, plus connu sous le nom de « nomenclature eau », précise que sont notamment soumis à autorisation :

« les prélèvements et installations et ouvrages permettant les prélèvements, y compris par dérivation, dans un cours d'eau, dans sa nappe d'accompagnement ou dans un plan d'eau ou canal alimenté par ce cours d'eau ou cette nappe, d'une capacité totale maximale supérieure ou égale à 1000 m3/ heure ou à 5 % du débit du cours d'eau, ou à défaut, du débit global d'alimentation du canal ou du plan d'eau » ; ceux d'une capacité comprise entre 400 et 1000 m3/ heure ou entre 2 et 5 % du débit du cours d'eau sont soumis à déclaration ;

« les ouvrages, installations entraînant une différence de niveau de 35 cm, pour le débit moyen annuel de la ligne d'eau entre l'amont et l'aval de l'ouvrage, ou une submersion d'une des rives du cours d'eau » ;

« les ouvrages hydrauliques fonctionnant par éclusées ».

En outre, la loi du 16 octobre 1919 relative à l'utilisation de l'énergie hydraulique aménage un régime spécifique aux ouvrages hydroélectriques, posant le principe en vertu duquel « nul ne peut disposer de l'énergie des marées, des lacs et des cours d'eau, quel que soit leur classement, sans une concession ou une autorisation de l'Etat ».

L'article 2 de la loi dispose que :

- sont placées sous le régime de la concession les entreprises dont la puissance excède 4500 kilowatts ;

- sont placées sous le régime de l'autorisation toutes les autres entreprises.

La loi dispose encore que les installations ou ouvrages autorisés au titre des articles L. 214-1 à L. 214-11 du code de l'environnement sont dispensés de la procédure de concession ou d'autorisation.

Dans un certain nombre de cas limitativement énumérés, les autorisations peuvent être modifiées ou retirées par l'autorité administrative exerçant ses pouvoirs de police :

L'article L. 214-4 définit le régime d'autorisation. Il concerne l'ensemble des cours d'eau et s'applique aux autorisations accordées sur le fondement de l'article L. 214-2 et de la loi du 16 octobre 1919. Celle-ci peut être retirée ou modifiée notamment dans l'intérêt de la salubrité publique, pour prévenir ou faire cesser des inondations, en cas de menace majeure pour le milieu aquatique.

L'article L. 215-10 traite des autorisations applicables aux cours d'eau non domaniaux, et concerne également l'ensemble des ouvrages autorisés au titre du code de l'environnement et de la loi du 16 octobre 1919. (6)

Cours d'eau domaniaux, cours d'eau non domaniaux

L'article 1er du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure donne une définition du domaine public fluvial.

Le classement d'un cours d'eau dans le domaine public est prononcé, après enquête publique, par arrêté du Préfet territorialement compétent s'agissant du domaine de l'Etat, et du Préfet coordonnateur de bassin s'agissant du domaine public des collectivités territoriales. Un décret du ministre des travaux publics et des transports détermine les parties navigables ou flottables d'un fleuve, d'une rivière ou d'un lac.

Si les cours d'eau domaniaux font l'objet d'un classement qui les répertorie, il n'en va pas de même s'agissant des cours d'eau non domaniaux, dont la définition n'a jamais connu de consécration législative, du fait de la difficulté à appréhender dans une formule simple l'ensemble des situations extrêmement contrastées que connaît notre territoire, depuis le cours d'eau au régime méditerranéen à sec l'été jusqu'à la source importante donnant naissance à un cours d'eau.

Au centre d'enjeux liés aux sujétions diverses que cette qualification emporte (obligations d'entretien, exercice de la police de l'eau), la définition de la notion de cours d'eau résulte d'une construction jurisprudentielle développée tant par les juridictions judiciaires, sur le fondement de leur compétence traditionnelle pour connaître des litiges relatifs au droit de propriété, que des juridictions administratives, chargées du contentieux de la police administrative.

Au terme de cette construction pragmatique, on peut tenter de définir le cours d'eau à partir de deux critères, identifiés par la circulaire du Ministère de l'écologie du 2 mars 2005 :

- la présence et la permanence d'un lit naturel à l'origine, distinguant ainsi un cours d'eau d'un canal ou d'un fossé creusé par la main de l'homme, mais incluant dans la définition un cours d'eau naturel à l'origine, mais rendu artificiel par la suite, sous réserve d'en apporter la preuve ;

- la permanence d'un débit suffisant une majeure partie de l'année apprécié au cas par cas par le juge en fonction des données climatiques et hydrologiques locales et à partir de présomptions au nombre desquelles, par exemple, l'indication « cours d'eau » sur une carte IGN ou la mention de sa dénomination sur le cadastre.

Dans son projet de loi initial, le gouvernement entendait ajouter à la liste des cas pour lesquels les articles précités offrent à l'autorité administrative la faculté de retrait ou de modification, l'hypothèse dans laquelle, en vertu des orientations fondamentales du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), le fonctionnement des installations ou ouvrages autorisés ne permet pas la préservation des espèces migratrices vivant alternativement en eau douce et en eau salée (dites espèces amphihalines).

Cette faculté devait s'appliquer à compter du 22 décembre 2013, soit deux ans avant la date limite fixée par la directive cadre sur l'eau.

Elle avait vocation à s'exercer sur les ouvrages installés sur des cours d'eau classés au titre de l'article L. 214-17 du code précité (pour lequel le projet propose d'ailleurs une nouvelle rédaction, à l'article 4), c'est-à-dire, grossièrement, les cours d'eau dits « protégés », sur lesquels aucune autorisation nouvelle ne peut être accordée, et les cours d'eau « passes à poissons », sur lesquels les ouvrages doivent se conformer à des prescriptions particulières afin de garantir le passage des poissons.

Enfin, la possibilité de retrait ou de modification de l'autorisation au titre de l'article L. 215-10 était étendue aux concessions accordées en vertu de la loi de 1916.

Le Sénat a profondément modifié le projet de loi initial.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. André Chassaigne tendant à rétablir le projet de loi dans sa rédaction initiale.

Votre rapporteur a indiqué qu'il était défavorable à cet amendement qui n'intégrait ni les améliorations de formes, ni les améliorations de fond apportées par le Sénat. L'amendement a donc été rejeté.

Le premier paragraphe de l'article 2 modifie l'article L. 214-4 du code de l'environnement qui détermine le régime d'autorisation applicable aux installations visées à l'article L. 214-3 situées sur les cours d'eau domaniaux et dont le paragraphe II visé ici concerne le retrait ou la modification de l'autorisation.

Le _ de cet article prévoit l'insertion d'un II bis à l'article L. 214-4, qui prévoit qu'en application des orientations fondamentales du SDAGE, sur les cours d'eau  classés au 2° du I de l'article L. 214-17, l'autorisation peut être modifiée, sans indemnité de la part de l'Etat exerçant ses pouvoirs de police, si la variation du débit dans le cours d'eau liée au fonctionnement des installations ne permet pas la préservation des espèces migratrices amphihalines.

Cette rédaction appelle plusieurs commentaires.

Tout d'abord, cette faculté sera applicable à compter du 1er janvier 2014, et non plus du 22 décembre 2013 ; la modification de cette date, qui, soulignons-le, ne constitue pas une date butoir fixée par la directive cadre, mais un objectif volontariste du gouvernement français, répond à une volonté de simplification fort légitime.

En second lieu, le champ d'application de cette faculté est réduit par rapport au projet initial aux seuls cours d'eau classés en application du 2° du I de l'article L. 214-17, créé par l'article 4 du projet de loi, c'est-à-dire aux seuls cours d'eau « passes à poissons », et non plus à l'ensemble des cours d'eau classés en application de cet article.

En outre, ce n'est plus le fonctionnement des ouvrages de manière générale, mais la seule variation du débit du cours dans le cours d'eau liée au fonctionnement des installations, et ne permettant pas la préservation des espèces migratrices amphihalines, qui subordonnera le déclenchement de la procédure prévue à cette article.

Enfin, la rédaction du Sénat supprime, par rapport au projet de loi initial, la faculté pour l'autorité administrative de retirer l'autorisation, limitant son intervention à la seule modification. Nos collègues ont en effet jugé que permettre le retrait sans indemnité d'une autorisation constituait une sanction excessive et hors de proportion avec l'objectif recherché, à plus forte raison s'agissant d'entreprises qui respectent les dispositions de l'autorisation.

Cette nouvelle rédaction procède également du souci, partagé par votre rapporteur, de privilégier une approche environnementale globale, qui intègre à la fois la qualité de l'eau et des milieux aquatiques, mais aussi la qualité de l'air, à laquelle contribue le développement de l'énergie hydroélectrique.

La France s'est en effet engagée, dans le cadre du Protocole de Kyoto, dans la lutte contre l'effet de serre. En outre, la directive 2001/77/CE du Parlement européen et du Conseil du 27 septembre 2001 relative à la promotion de l'électricité produite à partir de sources d'énergie renouvelables sur le marché intérieur de l'électricité, dite directive « SER », fait du développement des énergies renouvelables un objectif majeur de l'Union européenne. Elle fixe ainsi à 21 % la part des énergies renouvelables dans la production totale, objectif qui doit être atteint en 2010. Or, l'hydroélectricité constitue la composante essentielle (97 %) de la production électrique française de source renouvelable.

Il convient donc de trouver un équilibre satisfaisant entre l'objectif de qualité des milieux aquatiques, auquel le fonctionnement des ouvrages de production hydroélectrique peut porter atteinte à travers les éclusées, et le développement d'un mode de production d'énergie compatible avec les engagements de lutte contre l'effet de serre. Les hydrauliciens s'y emploient d'ailleurs, s'efforçant de mettre en place des solutions négociées localement afin de diminuer l'impact des éclusées.

A ce stade, votre rapporteur tient toutefois à formuler un certain nombre d'observations.

Tout d'abord, la notion « d'orientations fondamentales » du SDAGE n'est plus conforme à la nouvelle rédaction de l'article L. 212-1 du code de l'environnement proposée à l'article 29 du projet qui lui substitue : « les objectifs de qualité et de quantité des eaux ainsi que les orientations d'une gestion équilibrée de la ressource en eau et des ressources piscicoles ».

En outre, les critères retenus par l'article 4 du présent projet de loi pour le classement des cours d'eau au titre du 2° de l'article L. 214-17 ont été revus dans un sens plus restrictif que ceux résultant du projet loi initial, ce qui conduit à restreindre le nombre des cours d'eau sur lesquels l'autorité administrative pourrait modifier l'autorisation accordée à ce type d'installations.

Par ailleurs, on peut regretter que l'autorité administrative n'ait pas la faculté de retirer les autorisations accordées aux installations ou ouvrages installés sur les cours d'eau « réservés » visés au 1° de l'article L. 214-17 du code précité. En effet, ces cours d'eau, en très bon état écologique, identifiés par les SAGE comme réservoir biologique nécessaire au maintien ou à l'atteinte du bon état écologique des eaux, ou sur lesquels la protection des espèces migratrices amphihaline est nécessaire, doivent pouvoir faire l'objet d'une protection renforcée. C'est d'ailleurs la raison pour laquelle aucune autorisation nouvelle ne pourra être accordée sur ces cours d'eau. Or la rédaction actuelle de l'article 2 ne permet pas la modification, sur ces cours d'eau, des autorisations accordées aux installations existantes.

Au surplus, la définition de ces cours d'eau « réservés » a également été modifiée par le Sénat de manière à assurer une meilleure conciliation entre le développement de l'hydroélectricité et la protection des cours d'eau et des milieux aquatiques.

Pour toutes ces raisons, votre rapporteur vous propose de modifier le _ de cet article afin de permettre à l'autorité administrative de modifier les autorisations accordées aux installations situées sur des cours d'eau « passes à poissons » (2° du I de l'article L. 214-17), mais aussi sur des cours d'eau réservés (1° du I de l'article L. 214-17).

La Commission a adopté deux amendements de coordination de votre rapporteur (amendements nos 116 et 117).

Elle a également adopté un amendement du même auteur permettant à l'autorité administrative de modifier, à compter du 1er janvier 2014 et pour assurer la préservation de certaines espèces migratrices, les autorisations délivrées sur l'ensemble des cours d'eau mentionnés au I de l'article L. 214-17 du code de l'environnement issu de l'article 4 du projet de loi et non seulement sur ceux sur lesquels la continuité écologique doit être assurée (amendement n° 118).

Suivant votre rapporteur, la Commission a ensuite adopté un amendement présenté par M. André Santini permettant à l'autorité administrative de modifier, dans les mêmes conditions, les autorisations des installations dont le fonctionnement ne permet pas la préservation de certaines espèces migratrices que cela résulte ou non de la variation du débit dans le cours d'eau liée au fonctionnement de l'installation (amendement n° 119).

La Commission a ensuite adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur (amendement n° 120).

Suivant votre rapporteur, la Commission a ensuite rejeté deux amendements identiques présentés respectivement par M. François Sauvadet et par M. André Santini étendant la possibilité de modification des autorisations aux installations dont le fonctionnement ne permet pas la préservation de toutes les espèces de poissons migrateurs, possibilité que le projet de loi n'ouvre que pour les installations dont le fonctionnement ne permet pas la préservation des espèces migratrices vivant alternativement en eau douce et en eau salée.

Le second paragraphe de l'article 2 modifie l'article L. 215-10 du code de l'environnement qui concerne les autorisations accordées pour des ouvrages situés sur les cours d'eau non domaniaux.

Le 1° du II de cet article (_) abroge le 5° du I de l'article codifié, qui permet le retrait ou la modification de l'autorisation ou de la permission dans le cas où celles-ci soumettent les milieux naturels aquatiques à des conditions hydrauliques non compatibles avec leur préservation.

Le 2° du II de cet article (_) substitue à ces dispositions un I bis à l'article L. 215-10, qui prévoit, selon une formule calquée sur celle introduite à l'article L. 214-4, que sur les cours d'eau non domaniaux classés au titre du 2° de l'article L. 214-17, l'autorité administrative peut, à compter du 1er janvier 2014 et en application des orientations fondamentales du SDAGE, modifier sans indemnité les autorisations ou permissions accordées pour l'établissement d'ouvrages ou d'usines si la variation du débit du cours d'eau liée au fonctionnement des ouvrages ne permet pas la protection des espèces migratrices amphihalines.

Outre que la notion « d'orientation fondamentale » du SDAGE devra être coordonnée avec les dispositions de l'article 29, comme nous l'avons expliqué plus haut, votre rapporteur note également qu'il n'est pas nécessaire de préciser que ce régime s'applique aux cours d'eau non domaniaux, dans la mesure où le chapitre V, dans lequel s'insère l'article L. 215-10, l'explicite déjà.

De même, il paraît opportun à votre rapporteur d'étendre aux cours d'eau classés en application du 1° du I de l'article L. 214-17 du code de l'environnement les dispositions de l'article L. 215-10, pour les raisons évoquées plus haut.

La Commission a adopté un amendement de votre rapporteur permettant à l'autorité administrative de modifier, à compter du 1er janvier 2014 et pour assurer la préservation de certaines espèces migratrices, les autorisations délivrées sur l'ensemble des cours d'eau non domaniaux mentionnés au I de l'article L. 214-17 du code de l'environnement issu de l'article 4 du projet de loi et non seulement sur ceux sur lesquels la continuité écologique doit être assurée (amendement n° 120).

Puis, la Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur (amendement n° 121).

Suivant votre rapporteur, la Commission a ensuite adopté un amendement présenté par M. André Chassaigne permettant à l'autorité administrative de modifier, à compter du 1er janvier 2014 et pour assurer la préservation de certaines espèces migratrices, les autorisations d'établissement sur les cours d'eau non domaniaux d'ouvrages dont le fonctionnement ne permet pas la préservation de certaines espèces migratrices que cela résulte ou non de la variation du débit dans le cours d'eau liée au fonctionnement de l'installation (amendement n° 122). En conséquence, un amendement rédactionnel de votre rapporteur est devenu sans objet.

Puis, suivant votre rapporteur, la Commission a rejeté un amendement présenté par M. André Santini tendant à étendre la possibilité de modification des autorisations aux ouvrages établis sur les cours d'eau non domaniaux dont le fonctionnement ne permet pas la préservation de toutes les espèces de poissons migrateurs, possibilité que le projet de loi n'ouvre que pour les installations dont le fonctionnement ne permet pas la préservation des espèces migratrices vivant alternativement en eau douce et en eau salée.

Le 3° du II de cet article (_) est une disposition de coordination, et permet en outre d'appliquer l'article L. 215-10 non seulement aux entreprises autorisées, mais aussi aux entreprises concédées en application de la loi du 16 octobre 1919.

Le 4° du II (_), ajouté par nos collègues du Sénat, introduit une exception au principe en vertu duquel l'autorité administrative n'est pas tenue d'indemniser les entreprises dont l'autorisation ou le contrat de concession est modifié. En effet, dans ce dernier cas, il apparaît excessif de faire supporter au concessionnaire des modifications qui pourraient s'avérer de nature à rompre l'équilibre financier du contrat. C'est pourquoi le propriétaire ou l'exploitant peut se voir indemnisé si la modification de la concession fait peser sur lui une charge spéciale et exorbitante hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général qu'elle poursuit. Cette formule évoque des critères, habituels en droit administratif, en matière de responsabilité délictuelle. Le caractère spécial du dommage subordonne en effet l'engagement de la responsabilité de l'Etat, c'est-à-dire que ne peuvent être indemnisées des conséquences d'un acte administratif qu'une personne ou une catégorie de personnes qui s'avère spécialement affectée. Or leur application s'avérerait problématique en matière contractuelle, en particulier s'agissant d'apprécier le caractère « spécial » d'un préjudice qui ne vise qu'une seule personne, le concessionnaire.

La Commission a examiné un amendement de votre rapporteur disposant que les modifications apportées aux concessions au titre du présent article ouvrent droit à indemnité si elles entraînent un bouleversement de l'équilibre économique du contrat et non, comme le prévoit le projet de loi, si elles font peser une charge spéciale et exorbitante hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général qu'elles poursuivent.

M. François Brottes a demandé à votre rapporteur de préciser la portée de la notion de bouleversement de l'équilibre économique du contrat. Votre rapporteur lui a indiqué qu'il s'agissait d'un critère consacré par la jurisprudence puis la Commission a adopté cet amendement.

La Commission a adopté l'article 2 ainsi modifié.

Après l'article 2

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Jean-Pierre Decool tendant à faire figurer dans les dossiers de déclaration ou les demandes d'autorisation le programme des opérations et la destination du poisson lorsqu'il s'agit de vidange des plans d'eau et prévoyant la consultation des fédérations départementales de pêche préalablement à la délivrance des autorisations ou déclarations relatives aux piscicultures. Après que votre rapporteur a indiqué que cet amendement introduisait dans ces procédures un élément de complexité majeur contraire à l'objectif de simplification de l'ordonnance n° 2005-805 du 18 juillet 2005, la Commission a rejeté cet amendement.

Article 3

(article L. 214-9 du code de l'environnement)

Gestion du débit affecté

Cet article a pour objet de modifier le régime du débit affecté, c'est-à-dire le régime au terme duquel les lâchers d'eau peuvent être réservés à certains bénéficiaires dans un but précis, par exemple l'irrigation ou l'alimentation en eau potable.

En vertu de l'article L. 214-9 du code précité, lorsque des travaux d'aménagement ont pour objet ou pour conséquence la régulation du débit d'un cours d'eau non domanial en période d'étiage, tout ou partie du débit ainsi créé peut être affecté, après déclaration d'utilité publique, à certains usages, sur certaines sections du cours d'eau et pour une durée déterminée.

Les modifications proposées ici ont pour objet de développer l'usage des retenues actuelles, en particulier en étendant le régime du débit affecté aux cours d'eau domaniaux ainsi qu'aux ouvrages hydroélectriques autorisés ou concédés en vertu de la loi du 16 octobre 1919.

Le premier alinéa du paragraphe I de l'article L. 214-9 (_) reprend, à l'exception d'améliorations rédactionnelles, les dispositions du I actuel de cet article, étendant toutefois son champ d'application à l'ensemble des cours d'eau, domaniaux ou non domaniaux.

Le second alinéa du premier paragraphe de l'article L. 214-9 (_), étend aux aménagements hydrauliques autorisés ou concédés en application de la loi du 16 octobre 1919 la possibilité d'affecter le débit artificiel à certains usages, à condition toutefois que cela soit compatible avec la destination de l'aménagement, le maintien d'un approvisionnement assurant la sécurité du système électrique et l'équilibre financier du contrat de concession.

Le premier alinéa du 2ème paragraphe de l'article codifié (_) détaille les bénéficiaires potentiels de la déclaration d'utilité publique (DUP) et mentionne ainsi l'Etat, une collectivité territoriale, un groupement de collectivités territoriales ou un établissement public. On précise que la mention explicite des syndicats mixtes s'avère inutile dans la mesure où ceux-ci constituent des établissements publics. C'est la raison pour laquelle elle a été supprimée par le Sénat. En outre, le Sénat a élargi aux établissements publics à caractère industriel et commercial le bénéfice du débit affecté, que le projet de loi réservait aux seuls établissements publics administratifs, et ce afin de permettre à l'office d'équipement hydraulique de la Corse de bénéficier du débit affecté.

Le second alinéa précise que le bénéficiaire de la DUP peut concéder la gestion du débit affecté ; le concessionnaire perçoit alors la contribution éventuellement versée par les usagers pour couvrir les dépenses engagées par le maître d'ouvrage d'afin d'assurer la délivrance du débit affecté et son passage dans le cours d'eau.

Le troisième paragraphe de l'article codifié (_) dispose, dans des termes identiques à ceux employés par l'actuel article L. 214-9 du code précité, que la DUP vaut autorisation au titre de la présente section.

La Commission a adopté un amendement rédactionnel et un amendement de coordination de votre rapporteur (amendements nos 124 et 125).

Ce paragraphe détaille ensuite le contenu de la DUP, contenu enrichi par rapport au texte actuel.

Conformément au 1° de ce paragraphe (_), la DUP fixera un débit affecté, déterminé compte tenu des ressources disponibles aux différentes époques de l'année, et attribué en priorité au bénéficiaire de l'acte déclaratif d'utilité publique.

Le 2° de ce paragraphe (_) dispose en outre que les usages auxquels est destiné le débit affecté seront fixés par la DUP, ce qui n'était pas le cas jusqu'à maintenant. Il s'agit, en cas d'usage multiples, d'éviter les contestations par l'un ou l'autre des usagers des conditions de délivrance de ce débit.

Seront également évoquées dans la DUP les prescriptions jugées nécessaires pour assurer le passage de tout ou partie du débit affecté dans la section du cours d'eau considérée, dans les conditions les plus rationnelles et les moins dommageables pour les autres usagers du cours d'eau et dans le respect des écosystèmes aquatiques. Cette formule reprend à l'identique le texte actuel de l'article L. 214-9, à ceci près qu'a été introduite par le Sénat, contre l'avis du gouvernement et de votre rapporteur, la consultation des fédérations départementales des associations agréées de pêche et de protection des milieux aquatiques intéressées.

Votre rapporteur ne méconnaît pas le rôle positif de ces fédérations pour la préservation de la qualité de l'eau et des milieux aquatiques, non plus que l'expertise incontestable que celles-ci ont développée sur ces questions.

Mais il n'en demeure pas moins que le régime du débit affecté concerne de multiples usages de l'eau, et que la consultation d'autres acteurs intéressés ne serait pas dès lors illégitime.

Cette énumération alourdirait pourtant considérablement le texte, et s'avère au demeurant inutile dans la mesure où toute déclaration d'utilité publique est précédée d'une procédure d'enquête publique au cours de laquelle une large consultation permet à chacun de faire valoir son point de vue.

Outre le fait qu'elle n'apparaît pas utile, la mention d'une consultation spécifique des associations agréées fait courir le risque d'une multiplication des recours contre les DUP sur le fondement d'un vice de forme.

La Commission a examiné en discussion commune un amendement de votre rapporteur supprimant la consultation des fédérations départementales des associations agréées de pêche lors de l'établissement dans la déclaration d'utilité publique des prescriptions jugées nécessaires pour assurer le passage du débit affecté dans la section considérée et un amendement de M. Yves Simon substituant à la « consultation » de ces fédérations, l'obligation de recueillir leur « avis consultatif ». Votre rapporteur, a précisé qu'il souhaitait supprimer la consultation ès qualités des fédérations de pêche dans la mesure où ces dernières étaient déjà étroitement associées à la procédure d'enquête publique, comme l'ensemble des acteurs intéressés. M. Yves Simon a justifié son amendement par le caractère trop vague du terme consultation. Votre rapporteur a répondu que l'emploi des termes « avis consultatif » plutôt que celui de consultation n'avait strictement aucune incidence sur le plan juridique. La Commission a adopté l'amendement de votre rapporteur (amendement n° 126), rendant sans objet l'amendement de M. Yves Simon.

Puis la Commission a adopté trois amendements rédactionnels et un amendement de coordination de votre rapporteur (amendements nos 127, 128, 129 et 130).

Le 4° de cet paragraphe (__) prévoit que la DUP fixe les conditions dans lesquelles le bénéficiaire de l'acte déclaratif d'utilité publique peut mettre à la charge des usagers de ce débit tout ou partie des dépenses engagées pour assurer la délivrance du débit affecté et son passage dans le cours d'eau. Les coûts de gestion des ouvrages liés au débit affecté pourront donc être répercutés sur l'usager, si la DUP le prévoit.

Le 5° de ce paragraphe (__) précise enfin que les modifications à apporter au cahier des charges de la concession ou dans l'acte d'autorisation seront établies dans la DUP, afin de tenir compte des modifications de la gestion de l'ouvrage que peuvent entraîner la délivrance d'un débit affecté.

Le quatrième paragraphe de cet article pose le principe d'une indemnité versée au propriétaire ou au gestionnaire de l'ouvrage concédé ou autorisé en application de la loi du 16 octobre 1919, par le bénéficiaire de la DUP, destinée à dédommager l'éventuel préjudice causé par les conditions dans lesquelles le débit affecté est délivré. A titre d'exemple, on peut évoquer le cas de lâchers d'eau en période d'étiage afin de soutenir l'irrigation, alors que le prix de l'électricité est généralement plus faible en été qu'en hiver. Cette indemnité couvre le montant de la perte subie pour la durée du titre restant à courir. Rappelons qu'en vertu de l'alinéa 10 du présent article, la DUP pourra prévoir pour son bénéficiaire la possibilité de répercuter ces coûts sur les usagers du débit affecté.

Le second alinéa de ce paragraphe (__) précise toutefois que le versement de cette indemnité est subordonné au maintien dans le cours d'eau du débit minimal dont la définition résulte de l'article L. 214-18, et uniquement pour les volumes artificiels excédant cette valeur. La juridiction administrative sera compétente pour connaître des litiges relatifs à cette indemnité.

Enfin, le cinquième paragraphe de l'article codifié (__) dispose que l'ensemble de ces dispositions sont applicables aux travaux d'aménagement hydraulique et aux ouvrages hydrauliques quelle que soit la date à laquelle ils ont été autorisés ou concédés ; il s'agit ici de supprimer la référence à la date du 4 janvier 1992, qui n'est plus nécessaire.

Elle a ensuite examiné un amendement présenté par M. Germinal Peiro instituant une procédure dérogatoire permettant aux fédérations de sports nautiques d'être directement bénéficiaires de débits d'eau affectés et prévoyant pour cette affectation la possibilité d'un simple procédé conventionnel entre la fédération délégataire et le gestionnaire d'un ouvrage, sans enquête d'utilité publique. Après que Votre rapporteur s'est déclaré défavorable à cet amendement, estimant que les craintes dont il se faisait l'écho étaient infondées compte tenu de la rédaction de cet article, M. Germinal Peiro a expliqué que la nouvelle rédaction de l'article L. 214-19 du code de l'environnement proposée par le projet de loi, qui imposait de passer par les collectivités locales en matière de débits affectés et rendait systématique la réalisation d'une enquête publique avant tout lâcher d'eau, gênait considérablement les fédérations de sports nautiques. Il a rappelé la signature par la fédération de canoë-kayak d'une centaine de conventions pour obtenir des lâchers d'eau pour l'organisation de ses compétitions et souligné la nécessité de permettre à cette procédure conventionnelle, qui fonctionne de façon satisfaisante depuis une cinquantaine d'années, de perdurer. Il a considéré que l'introduction d'une enquête publique préalable à chaque lâcher d'eau était d'une très grande lourdeur.

Votre rapporteur a souligné que la rédaction actuelle du projet de loi ne limitait pas aux seules collectivités territoriales la liste des bénéficiaires des déclarations d'utilité publique. Il a également indiqué que le droit en vigueur prévoyait déjà une déclaration d'utilité publique de façon systématique et rappelé qu'il serait toujours possible pour une fédération nautique de passer une convention avec le bénéficiaire d'une telle déclaration, qu'il s'agisse d'une collectivité locale ou du maître d'ouvrage.

La Commission a finalement adopté cet amendement (amendement n° 131) puis l'article 3 ainsi modifié.

Article 4

(articles L. 214-17, L. 214-18 et L. 214-19 [nouveaux] du code de l'environnement)

Critères de classement des cours d'eau et obligations
relatives au débit réservé

L'article 4 a pour objet de modifier les critères de classement des cours d'eau ainsi que les valeurs du débit réservé, deux leviers essentiels pour atteindre l'objectif de bon état écologique des eaux fixé par la directive cadre sur l'eau.

Les cours d'eau classés

Le classement des cours d'eau repose tout d'abord sur l'article L. 432-6 du code de l'environnement, qui dispose que « dans les cours d'eau ou partie de cours d'eau et canaux dont la liste est fixée par décret, après avis des conseils généraux rendus dans un délai de six mois, tout ouvrage doit comporter des dispositifs assurant la libre circulation des poissons migrateurs. L'exploitant de l'ouvrage est tenu d'assurer le fonctionnement et l'entretien de ces dispositifs. ». Issu de la loi du 31 mai 1865, et renforcé par la loi n° 84-512 du 29 juin 1984 relative à la pêche en eau douce et à la gestion des ressources piscicoles, cet article dispose également que les ouvrages existants doivent être mis en conformité, sans indemnité, avec ses dispositions dans un délai de cinq ans à compter de la publication d'une liste d'espèces migratrices par bassin ou sous-bassin fixée par la ministre chargé de la pêche en eau douce, et, le cas échéant, par le ministre chargé de la mer. On désigne ces cours d'eau sous le nom de  cours d'eau « passes à poissons ».

L'article 2 de la loi du 16 octobre 1919, modifié par la loi n° 80-531 du 15 juillet 1980 relative aux économies d'énergie et à l'utilisation de la chaleur, et par la loi « pêche » de 1984, a également créé une nouvelle catégorie de cours d'eau sur lesquels aucune autorisation ou concession nouvelle ne pourra être accordée. Pour les entreprises existantes, l'autorisation ou la concession ne peut être renouvelée que si la hauteur de chute du barrage n'est pas modifiée. En contrepartie, le seuil au-delà duquel le régime de la concession se substitue au régime d'autorisation avait été relevé, de 500 à 4500 kilowatts.

On parle dans ce cas de « rivières réservées », dont le classement poursuivait deux objectifs principaux : la préservation des cours d'eau quasi-naturels, et la protection des grands axes migrateurs comme la Loire, la Dordogne, la Garonne ou le Gave de Pau. Dix décrets en Conseil d'Etat ont ainsi été édictés, protégeant plus de 10 % des cours d'eau français.

Le débit réservé

S'agissant du débit réservé, l'article L. 432-5 du code de l'environnement, introduit par la loi « pêche » de 1984, soumet tout ouvrage à construire dans le lit d'un cours d'eau à l'obligation de maintenir un débit minimal garantissant en permanence la vie, la circulation et la reproduction des espèces.

Alors qu'auparavant, les règles relatives au débit réservé étaient fixées au cas par cas, la loi « pêche » fixe des règles générales, qui établissent que le débit minimal doit s'élever au 10ème du module du cours d'eau au droit de l'ouvrage ou à l'amont si le module du cours d'eau y est naturellement inférieur. Le module du cours d'eau, correspond au débit moyen interannuel calculé sur une période de cinq ans.

Pour les cours d'eau dont le module est supérieur à 80 m3 par seconde, des décrets en Conseil d'Etat peuvent fixer des niveaux inférieurs au 10ème du module, sans que le débit minimal puisse être inférieur au 20ème du module.

Pour les ouvrages existants, la loi avait prévu une entrée en vigueur progressive de ces dispositions, lesquelles n'avaient vocation à s'appliquer pleinement qu'au renouvellement des concessions ou autorisations.

Elle fixait toutefois une date butoir, celle du 30 juin 1987, à laquelle leur débit minimal ne pouvait être inférieur au quart des valeurs nouvelles fixées en 1984, soit respectivement 1/40ème du module et 1/80ème du module.

Enfin, l'article L. 432-5 ne s'appliquait pas au Rhin et au Rhône, du fait du statut international de ces fleuves.

L'ensemble de ces dispositions a conduit à une modification du fonctionnement des ouvrages de sorte qu'un débit minimal représentant le 40ème du module des cours d'eau est garanti sur l'ensemble des cours d'eau, peu ou prou.

En revanche, l'objectif du 10ème du module n'a pratiquement pas été respecté.

Le présent projet de loi vise à le réaffirmer.

La rédaction proposée par le gouvernement pour cet article a été profondément modifiée par le Sénat, afin de permettre un équilibre plus satisfaisant entre protection des cours d'eau et développement des énergies renouvelables.

En effet, il importe de concilier, comme nous l'avons déjà souligné dans le commentaire de l'article 2, les obligations découlant de la directive cadre sur l'eau, mais aussi celles fondées sur la directive « SER ». La définition de cet équilibre est un exercice délicat, qui commande d'intégrer un ensemble de paramètres mesurés de manière scientifique et aussi incontestable que possible.

S'agissant du classement des cours d'eau, les dix décrets pris sur le fondement de l'article 2 de la loi de 1919 et les classements qui en ont résulté étaient fondés sur des éléments scientifiques incomplets. Or ils auraient constitué, selon les hydrauliciens, un obstacle important au développement de l'hydroélectricité, sans que la légitimité de ces choix ait pu être démontrée par la mise en évidence d'un enjeu environnemental incontestable.

S'agissant du débit réservé, notre collègue Serge Poignant notait, dans son rapport sur le projet de loi d'orientation sur l'énergie (7), que « grâce à l'hydroélectricité, la France est actuellement le premier producteur d'électricité d'origine renouvelable au sein de l'Union européenne. Or, si la France produit actuellement 71 TWh d'hydroélectricité par an en moyenne, notre production hydroélectrique stagne, voire tend à décroître notamment sous l'effet de réglementations nouvelles tendant à mieux protéger les milieux aquatiques. Ainsi, selon le bilan prévisionnel 2006-2015 du gestionnaire du réseau public de transport d'électricité RTE, le relèvement prévisible des débits minimum d'eau devant être maintenus à l'aval des barrages devrait diminuer de 1,5 TWh en 2010 et de 3 TWh en 2015 notre production hydroélectrique. » Il s'agit là d'une perte considérable, qui pourrait représenter jusqu'à 5 % de la production hydroélectrique française, qui ne pourrait être compensée que par le recours à des modes de production émetteurs de gaz à effet de serre.

Votre rapporteur estime qu'il convient de se montrer extrêmement attentif aux conséquences que pourrait présenter l'ensemble de ces dispositions sur notre production d'énergies renouvelables, et de veiller à concilier autant que possible protection des cours d'eau et développement de l'hydroélectricité.

Le premier alinéa (_) de cet article crée une nouvelle section dans le code de l'environnement qui regroupera l'ensemble des dispositions relatives au classement des cours d'eau (article L. 214-17) et au débit réservé (L. 214-18). Les articles actuels du code de l'environnement qui concernent ces sujets sont conséquemment abrogés par le 1° et le 5° de l'article 49 du présent projet de loi.

Section 5

Obligations relatives aux ouvrages

Article L. 214-17

Classement des cours d'eau pour la protection de leur état écologique

Le projet de loi initial modifiait tant les critères de classement des rivières réservées que ceux des rivières « passes à poissons », et retenait en particulier les principes suivants :

- la déconcentration des procédures, des listes de cours d'eau devant être établies au niveau de chaque bassin ou sous-bassin par le préfet coordonnateur de bassin, et non plus par décret simple, s'agissant des cours d'eau classés en application de l'article L. 432-6 (cours d'eau « passes à poissons ») ou décret en Conseil d'Etat, s'agissant des cours d'eau classés en application de l'article 2 de la loi du 16 octobre 1919 (cours d'eau réservés) ;

- la généralisation de la protection offerte par le classement en « rivière réservée » à l'ensemble des ouvrages soumis à autorisation, et non plus seulement aux seuls ouvrages autorisés ou concédés en application de la loi du 16 octobre 1919 ;

- le regroupement de l'ensemble des dispositions relatives au classement des cours d'eau dans une section unique du code de l'environnement, quand elles sont aujourd'hui dispersées dans le code précité et dans la loi de 1919.

Ces grands principes ont pour l'essentiel été maintenus par le Sénat, qui a toutefois modifié les critères de classement et introduit des dispositions de nature à garantir une certaine cohérence au niveau national des classements effectués bassin par bassin, notamment s'agissant de leur impact global sur la production hydroélectrique.

Suivant l'avis défavorable de votre rapporteur, la Commission a rejeté un amendement de M. André Chassaigne de réécriture globale de cet article, visant à revenir à la rédaction initiale du projet de loi.

Le premier alinéa du I de cet article (_) dispose que les classements des cours d'eau seront effectués, pour chaque bassin ou sous bassin, au sens de l'article L. 212-1 du code de l'environnement, par l'autorité administrative. Cette formule générale présente l'avantage de viser indifféremment à la fois les préfets coordonnateurs de bassin ou les préfets de région.

Cette liste sera établie après avis des conseils généraux concernés et des comités de bassin ; en Corse, l'Assemblée de Corse sera consultée.

La Commission a examiné en discussion commune :

- un amendement rédactionnel de votre rapporteur ;

- un amendement de M. William Dumas prévoyant l'association de l'Office National de l'Eau et des Milieux Aquatiques (ONEMA) à la procédure de classification des cours d'eau ;

- un amendement de M. André Chassaigne prévoyant la consultation des conseils régionaux et de l'ONEMA dans la procédure de classification des cours d'eau ;

- cinq amendements identiques présentés par MM. Philippe Feneuil, Serge Grouard, Jean-Claude Lemoine, Martial Saddier et Jean-Pierre Decool ajoutant les fédérations départementales des associations agréées de pêche et de protection du milieu aquatique concernées à la liste des organismes consultés lors de la procédure de classement des cours d'eau.

Votre rapporteur a estimé qu'il était inutile de faire figurer dans la loi la consultation ès qualités de certains organismes, au risque d'en oublier certains. Il a également considéré que l'ajout de telles consultations était un facteur de complexification des procédures. M. Jean-Claude Lemoine a souligné qu'il était nécessaire de prévoir la consultation d'organismes qui dans certaines circonstances ont pu être oubliés. Il a estimé qu'il serait dommageable de se priver de la très grande connaissance du milieu aquatique des fédérations de pêche dans la gestion de ce milieu. Votre rapporteur a rappelé que ces fédérations étaient membres des comités de bassin et donc déjà consultées et qu'en faisant ressortir dans la loi une catégorie plutôt qu'une autre, on risquait de mécontenter les autres. M. Serge Grouard a répondu qu'il s'agissait notamment de prendre en compte le rôle déjà joué par les fédérations de pêche dans l'élaboration des documents de gestion. Le président Patrick Ollier a souligné qu'il n'était pas satisfaisant d'un point de vue juridique de repréciser dans la loi ce qui existe déjà, au risque d'oublier certains utilisateurs concernés. M. Serge Poignant a interrogé à cet égard Votre rapporteur sur la consultation des propriétaires de moulins. M. Philippe Feneuil a fait remarquer que prévoir, dans ce cas, une consultation des fédérations de pêche était beaucoup moins problématique que de l'introduire dans d'autres procédures, comme ces fédérations l'ont demandé. Votre rapporteur a souligné que les amendements proposés allaient à l'encontre de l'objectif commun - une publication rapide des listes de cours d'eau - et que leur adoption pourrait même être source de contentieux à l'occasion de la procédure de classement. Après le retrait de l'amendement de M. William Dumas, la Commission a adopté l'amendement de votre rapporteur (amendement n° 132), rendant sans objet les amendements de MM. André Chassaigne, Philippe Feneuil, Serge Grouard, Jean-Claude Lemoine, Martial Saddier et Jean-Pierre Decool.

Le deuxième alinéa du I de cet article (_) prévoit l'établissement d'une liste des cours d'eau éligibles au classement au titre « des rivières réservées », et définit les conditions dans lesquelles les ouvrages nouveaux pourront y être autorisés, et les ouvrages existants modifiés.

Trois catégories de cours d'eau ou parties de cours d'eau seront susceptibles d'être classées aux termes du 1° de cet article, dont deux sont identiques à ceux retenus dans le projet de loi initial : les cours d'eau en très bon état écologique, et les cours d'eau dans lesquels une protection complète des espèces migratrices amphihalines est nécessaire. Le terme « complète » traduit l'intention de ne classer au titre des cours d'eau réservés que ceux sur lesquels une protection permanente et entière des espèces susmentionnées est nécessaire.

Une troisième catégorie a été introduite par le Sénat : pourront également être classés les cours d'eau identifiés par les SAGE comme jouant le rôle de réservoir biologique nécessaire au maintien ou à l'atteinte du bon état écologique des cours d'eau.

Cette catégorie renvoie à des cours d'eau qui, sans être en très bon état écologique, sont toutefois nécessaire au maintien ou à l'atteinte du bon état écologique des eaux. A l'échelle d'un bassin versant, la proportion de linéaire de cours d'eau concernés est faible, mais c'est essentiellement à partir de ces secteurs préservés que les autres tronçons de cours d'eau auront ainsi une chance de respecter le bon état écologique. Ces réservoirs biologiques vont en effet jouer un rôle de pépinière, de « fournisseur » d'espèces qui vont pouvoir coloniser les secteurs appauvris.

Votre rapporteur se félicite donc de cette précision utile, mais constate toutefois que le SAGE n'est sans doute pas le niveau de réflexion pertinent s'agissant d'un classement effectué à l'échelle d'un bassin ou d'un sous bassin.

Il convient de noter que le texte issu du Sénat est plus précis que celui du projet de loi initial ; en effet, à la suite de l'intervention du Sénat, seuls certains cours d'eau, parmi ceux répondant à ces définitions, seront inscrits par l'autorité administrative sur la liste visée au 1°. Cette précision importante répond au souci de n'aboutir au « gel » des cours d'eau que dans les situations pour lesquelles ce classement est le plus pertinent et le plus nécessaire. Elle fait écho à la déconcentration des procédures que cet article consacre, et permet de mieux satisfaire l'objectif d'équilibre entre protection des cours d'eau et développement de l'hydroélectricité.

La définition de l'état écologique des cours d'eau est donnée par le tableau 1-2 de l'annexe V de la directive n° 2000/60 précitée :

Très bon état

Bon état

État moyen

Pas ou très peu d'altérations anthropogéniques des valeurs des éléments de qualité physico-chimiques et hydromorphologiques applicables au type de masse d'eau de surface par rapport aux valeurs normalement associées à ce type dans des conditions non perturbées.

Les valeurs des éléments de qualité biologique pour la masse d'eau de surface correspondent à celles normalement associées à ce type dans des conditions non perturbées et n'indiquent pas ou très peu de distorsions.

Il s'agit des conditions et communautés caractéristiques

Les valeurs des éléments de qualité biologique applicables au type de masse d'eau de surface montrent de faibles niveaux de distorsion résultant de l'activité humaine, mais ne s'écartent que légèrement de celles normalement associées à ce type de masse d'eau de surface dans des conditions non perturbées.

Les valeurs des éléments de qualité biologique applicables au type de masse d'eau de surface s'écartent modérément de celles normalement associées à ce type de masse d'eau de surface dans des conditions non perturbées. Les valeurs montrent des signes modérés de distorsion résultant de l'activité humaine et sont sensiblement plus perturbées que dans des conditions de bonne qualité.

Sur les cours d'eau inscrits sur ces listes, aucune autorisation ou concession ne pourra être accordée pour la construction de nouveaux ouvrages, s'ils constituent un obstacle avéré à la continuité écologique.

Le principe posé à l'article 2 de la loi du 16 octobre 1919 est ici repris et étendu à l'ensemble des ouvrages, et non plus limités aux seuls ouvrages hydroélectriques.

La notion d'obstacle « avéré » a été introduite par un amendement Sénat, dans l'intention de préciser que le constat de l'entrave à la continuité du cours d'eau devra être incontestable. Toutefois, un obstacle ne peut être avéré qu'une fois l'ouvrage construit, or on vise ici des ouvrages à construire.

La notion de continuité écologique, retenue dans le projet de loi initial, a été écartée dans la rédaction de cet alinéa par le Sénat et reprise au 2° de l'article codifié dans le cadre du classement des cours d'eau « passes à poissons ».

La continuité écologique, définie dans la directive cadre sur l'eau, s'applique aux eaux courantes, et fait référence à deux fonctions : la libre circulation des organismes aquatiques et le bon déroulement du transport naturel des sédiments.

Cette notion s'articule avec celle de « bon état écologique » exigé par la DCE. En effet, l'état écologique étant principalement évalué à partir d'indicateurs biologiques, fondés sur les invertébrés, le poisson, ou les diatomées, il importe que ces organismes puissent se répartir sur l'ensemble des cours d'eau et trouver des habitats (graviers, sédiments fins, ...) dans lesquels ils vont pouvoir se développer et assurer la totalité de leur cycle biologique.

La mention de la continuité écologique dans le 1° de l'article codifié apparaît dissociée de sa définition dans le 2°, ce qui nuit à la clarté rédactionnelle du texte, et partant, à son intelligibilité.

La Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur (amendement n° 133). Elle a en revanche rejeté deux amendements identiques présentés par M. André Chassaigne et par M. William Dumas prenant en compte les cours d'eau en moyen ou bon état écologique parmi ceux pouvant être classés, Votre rapporteur se prononçant pour un gel des installations limité aux seuls cas indispensables et estimant que l'adoption de ces amendements aboutirait à la sanctuarisation d'un nombre excessif de rivières. Il a ajouté que la directive cadre sur l'eau ne fixait pas d'objectif d'état écologique moyen des cours d'eau.

Puis la Commission a adopté un amendement de votre rapporteur précisant que ce sont les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux et non les schémas d'aménagement et de gestion des eaux qui identifieront les cours d'eau jouant le rôle de réservoir biologique (amendement n° 134). Elle a en revanche rejeté un amendement de M. André Chassaigne, prévoyant que peuvent figurer dans la liste des cours d'eau sur lesquels aucune autorisation ou concession ne peut être accordée pour la construction de nouveaux ouvrages s'ils constituent un obstacle avéré à la continuité écologique, ceux identifiés comme jouant le rôle de réservoir biologique nécessaire à la restauration du bon état écologique, Votre rapporteur ayant estimé que l'objet de cet amendement était déjà satisfait. Suivant l'avis défavorable de votre rapporteur, elle a également rejeté un amendement de M. Martial Saddier supprimant le mot « complète » dans le cinquième alinéa de l'article 4.

Elle a examiné ensuite un amendement de M. François Sauvadet supprimant la référence à l'existence d'un obstacle « avéré » à la continuité écologique dans le régime d'interdiction des nouveaux ouvrages. Votre rapporteur a reconnu que cet amendement soulevait une vraie question dans la mesure où la preuve de l'existence d'un obstacle ne pouvait généralement être apportée qu'une fois l'ouvrage aménagé. Il a cependant émis des réserves sur la rédaction de cet amendement. Suivant la suggestion de votre rapporteur et du président Patrick Ollier, M. François Sauvadet a retiré son amendement.

Conformément à l'avis de votre rapporteur, la Commission a ensuite adopté trois amendements identiques présentés par MM. Martial Saddier, André Santini et Jean-Pierre Decool, supprimant le mot « avéré » dans la fin de l'alinéa 5 de l'article 4 du projet de loi (amendement n° 135). Elle a également adopté un amendement de votre rapporteur définissant la notion de continuité écologique (amendement n° 136).

Le troisième alinéa du I de cet article (_) vise le renouvellement de la concession ou de l'autorisation des ouvrages existants, régulièrement installés sur les cours d'eau, parties de cours d'eau ou canaux concernés et le subordonne à des prescriptions permettant d'assurer le très bon état écologique des eaux ou la protection des poissons migrateurs amphihalins. Les exigences à respecter s'avèrent plus étendues que celles découlant de l'actuel article 2 de la loi de 1916, lequel permet le renouvellement des concessions accordées aux ouvrages existants, à la seule condition que la hauteur de chute ne soit pas modifiée. Manque toutefois, par coordination avec l'alinéa précédant, où ont été introduits les cours d'eau identifiés par les SAGE comme jouant le rôle de réservoir biologique nécessaire au maintien ou à l'atteinte du bon état écologique des eaux, le critère de bon état écologique des eaux.

La Commission a examiné en discussion commune trois amendements :

- le premier présenté par votre rapporteur prévoyant par coordination avec l'alinéa précédent que le renouvellement de la concession ou de l'autorisation des ouvrages existants est soumis à des prescriptions permettant de maintenir le très bon état écologique des eaux, de maintenir ou d'atteindre le bon état écologique, ou d'assurer la protection des poissons migrateurs vivant alternativement en eau douce et en eau salée ;

- les deux autres présentés respectivement par M. Martial Saddier et M. François Sauvadet visant à inscrire par parallélisme l'obligation de respecter les réservoirs biologiques identifiés dans le cadre de la procédure de renouvellement des concessions ou autorisations.

Après que votre rapporteur a indiqué que ces deux derniers amendements étaient satisfaits par l'adoption de l'amendement qu'il présentait, MM. Martial Saddier et François Sauvadet ont retiré leurs amendements. La Commission a ensuite adopté l'amendement de votre rapporteur (amendement n° 137).

Le 2° du I de cet article (_) concerne les cours d'eau « passes à poissons » visés dans le projet de loi initial par le paragraphe II.

Il dispose qu'une liste de cours d'eau, parties de cours d'eau ou canaux est établie par l'autorité administrative, sur lesquels tout ouvrage doit être géré, entretenu et si nécessaire, équipé de façon à assurer la continuité écologique. L'exploitant ou le propriétaire est donc soumis à une obligation de moyens très détaillée et très étendue, quand le texte du projet de loi initial s'avérait relativement évasif sur ce sujet.

Cette notion est ensuite définie par le transport suffisant des sédiments et la circulation des poissons migrateurs amphihalins.

Comme votre rapporteur vous l'a proposé plus haut, cette définition a vocation à être déplacée de façon à s'insérer immédiatement après la mention de cette notion, dans le 1° de cet article.

Enfin, il est précisé que les règles de gestion et d'entretien des ouvrages sont définies en concertation avec le propriétaire ou l'exploitant de l'ouvrage, mais qu'elles sont arrêtées par l'autorité administrative. Cette rédaction paraît plus claire s'agissant de l'identification des responsabilités des préfets, que celle du projet de loi initial, qui prévoyait que ces règles étaient définies avec l'autorité administrative.

Votre rapporteur remarque cependant que le texte proposé par le projet de loi visait à assurer la protection de l'ensemble des poissons migrateurs, et non des seules espèces amphihalines. Le texte issu du Sénat aboutit donc à une moindre protection des cours d'eau passes à poissons que celle prévue dans le projet de loi initial, mais aussi que celle qui résulte de l'actuel article L. 432-6.

Votre rapporteur estime que les ouvrages doivent permettre le passage de l'ensemble des poissons migrateurs, sans quoi les critères de classement proposés par cet article risquent de conduire à une dégradation de l'état écologique des eaux.

En outre, la rédaction du Sénat précisant qu'une liste de cours d'eau est établie, sur lesquels des prescriptions sont imposées aux ouvrages afin d'assurer que ces deux objectifs soient satisfaits, laisse à la discrétion de l'autorité administrative les critères qui la conduiront à inscrire sur cette liste tel ou tel cours d'eau.

La Commission a examiné en discussion commune cinq amendements :

- un amendement de votre rapporteur prévoyant que les ouvrages situés sur des cours d'eau classés en vertu du 2° du I de l'article L. 241-17 doivent permettre le passage de l'ensemble des poissons migrateurs, et non des seuls migrateurs amphihalins, et précisant les critères en vertu desquels les cours d'eau seront classés au titre du 2° de cet article ;

- un amendement de M. Martial Saddier précisant que les ouvrages situés sur ces cours d'eau classés doivent en permanence être gérés et entretenus de façon à assurer la continuité écologique et supprimant la concertation avec le propriétaire ou, à défaut, l'exploitant, dans la procédure de fixation des règles de gestion et d'entretien de l'ouvrage.

- un amendement de M. André Chassaigne prévoyant que ces ouvrages doivent être soit ouverts en permanence et équipés si nécessaire, sous réserve de faisabilité technique, soit équipés de dispositifs assurant de manière permanente la libre circulation des espèces migratrices ;

- un autre amendement de M. André Chassaigne remplaçant la notion d'équipement nécessaire par celle d'équipement permis par la nature de l'ouvrage ;

- un amendement de M. François Sauvadet précisant que les obligations de gestion et d'entretien mises à la charge de l'exploitant de l'ouvrage s'imposent en permanence.

Votre rapporteur a indiqué que le texte issu du Sénat réduisait la protection des cours d'eau « passes à poissons », telle qu'elle est prévue à l'article L. 432-6 du code de l'environnement, et qu'il était nécessaire de permettre le passage de l'ensemble des poissons migrateurs, et non des seuls poissons migrateurs amphihalins sous peine de dégradation de la qualité écologique des eaux. M. André Chassaigne a déploré le caractère assez vague des termes « géré » et « entretenu » et estimé que ses propositions d'amendements étaient plus précises. M. François Brottes a interrogé votre rapporteur sur la définition du caractère « suffisant » du transport, qu'il a jugée susceptible de devenir source de contentieux, et sur les autorités habilitées à l'apprécier. Votre rapporteur a répondu qu'il se référait au critère posé par la directive-cadre et que le décret préciserait les contours de cette notion et les services de l'Etat compétents pour l'apprécier. Le Président Patrick Ollier a rappelé que l'article L. 214-19 du code de l'environnement prévoyait qu'un décret en Conseil d'Etat précisait les conditions d'application de cette section. MM. André Chassaigne, Martial Saddier et François Sauvadet ont alors retiré leurs amendements, afin de cosigner l'amendement présenté par votre rapporteur. La Commission a adopté cet amendement puis un autre amendement de votre rapporteur (amendements nos 138 et 139), supprimant par coordination les deux dernières phrases de l'alinéa 7 de l'article 4, rendant ainsi sans objet un amendement de M. François Sauvadet apportant des précisions à la notion de continuité écologique et quatre amendements identiques de M. François Sauvadet, de M. Martial Saddier, de M. Jean-Pierre Decool et de M. André Santini élargissant à l'ensemble des poissons migrateurs l'obligation d'équipement des ouvrages situés sur des cours d'eau classés.

Le II de l'article L. 214-17 nouveau (_) prévoit que les listes visées au 1° et au 2 ° sont établies par arrêté de l'autorité administrative compétente, après étude de l'impact des classements sur les différents usages de l'eau visés à l'article L. 211-1. Ce paragraphe permet de s'assurer, dans le cadre de la déconcentration des procédures d'établissement des listes de cours d'eau classés prévue par cet article, que l'impact global de ces classements aura été mesuré, en particulier s'agissant de la production hydroélectrique nationale. Il s'agit de veiller à ce que les classements soient réalisés de manière éclairée, et que l'ensemble des implications nationales de ces procédures locales soient correctement évalué.

Suivant l'avis défavorable de votre rapporteur, la Commission a ensuite rejeté un amendement de M. Germinal Peiro supprimant l'étude de l'impact des classements sur les différents usages de l'eau.

Le III de cet article (_) précise la date et les conditions d'entrée en vigueur des dispositions visées au I.

Le premier alinéa du III (_) précise la date à laquelle les propriétaires ou exploitants des ouvrages concernés par l'article L. 214-17 nouveau seront tenus de se conformer aux obligations que celui-ci institue. Le Sénat n'a apporté aucune modification de fond aux dispositions du IV du projet de loi initial.

Les obligations découlant du I, entreront en vigueur dès la publication de la liste.

Les obligations découlant du 1° s'appliqueront donc dès l'entrée en vigueur de la liste ; les obligations découlant du 2° s'appliqueront dès l'entrée en vigueur de la liste, mais uniquement aux ouvrages nouveaux.

En effet, la seconde phrase de cet alinéa précise que les ouvrages existants régulièrement installés bénéficieront d'un délai de cinq ans pour se mettre en conformité avec les obligations prévues au 2°. Ce délai est identique à celui prévu par l'actuel article L. 432-6.

Le deuxième alinéa du III de cet article (__) précise l'application de ces nouvelles dispositions aux situations en cours.

Il dispose que dès leur entrée en vigueur, ces obligations se substituent à celles résultant des classements effectués en application de l'article 2 de la loi de 1916 et de l'article L. 462-6, qui demeurent applicables jusqu'à cette date.

Notons qu'il importe de préciser quelles dispositions de l'article 2 de la loi de 1919 demeurent applicables, et donc cessent de l'être à l'expiration de ces délais. En outre, l'article 49 du présent projet de loi prévoit que sont abrogés dès l'entrée en vigueur de la loi le cinquième alinéa de l'article 2 de la loi de 1916 précitée ainsi que l'article L. 432-6. Il y a là un évident problème de coordination.

Cet alinéa précise enfin que ces obligations n'ouvrent pas droit à indemnité, ce qui déjà le cas dans le droit en vigueur, sauf si elles font peser sur le propriétaire ou l'exploitant une charge spéciale et exorbitante hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général qu'elles poursuivent.

Le troisième alinéa du III de cet article (__) précise que les ouvrages existants ayant déjà bénéficié du délai de cinq ans après le classement au titre du deuxième alinéa de l'ancien article L. 432-6 doivent être mis en conformité avec les dispositions du présent article sans délai supplémentaire.

L'intention des auteurs des trois amendements identiques qui ont introduit cet alinéa nouveau consistait à exclure du délai de cinq ans, laissé aux ouvrages existants pour se mettre en conformité avec les obligations du 2° du I de cet article, ceux des ouvrages qui devaient se mettre en conformité avec le classement découlant de l'article L. 432-6, et qui ne l'auraient pas fait à l'expiration du délai de cinq ans qui leur était imparti.

On précise à ce stade que les ouvrages situés sur les cours d'eau classés au titre de l'article L. 432-6 et qui n'auraient pas respecté leurs obligations dans ce délai de cinq ans encourent les sanctions prévues par l'article L. 432-8 ; ceux d'entre eux qui ne respecteront pas les dispositions du nouvel article L. 214-17 encourront les sanctions renforcées prévues à l'article 6 du présent projet de loi.

Votre rapporteur partage l'objectif qui consiste à ne pas accorder de délai supplémentaire à ceux qui n'auraient pas respecté leurs précédentes obligations.

La rédaction retenue appelle toutefois plusieurs commentaires.

Sur le fond, votre rapporteur estime que, les critères de classement étant modifiés par le présent projet de loi, un ouvrage situé sur un cours d'eau classé au titre de l'actuel article L. 432-6 et qui aura vocation à être classé au titre du 2° du I de l'article L. 214-17 nouveau, ne se verra pas nécessairement imposer les mêmes obligations. En effet, est visé le transport des sédiments, qui imposera l'installation, en sus des échelles passes à poissons, de vannes de fonds qui ne sont pas obligatoires au terme du droit en vigueur.

En outre, les cours d'eau classés au titre de l'article L. 432-6 ne le seront pas systématiquement au titre du 2° du I de l'article L. 214-17. C'est précisément l'objet de l'article 4 du présent projet de loi que de revoir l'ensemble des classements, et grâce à une procédure déconcentrée, d'aboutir à un classement plus rationnel et plus adapté en prenant en compte les situations locales. Or la rédaction actuelle laisse entendre que tous les cours d'eau classés au titre de l'article L. 432-6 seraient systématiquement inscrits sur la liste des cours d'eau passes à poisson en application de l'article L. 214-17 nouveau.

Au demeurant, et pour en venir à des considérations d'ordre formel, ce n'est pas avec les dispositions de cet article que les ouvrages en question devront être mis en conformité, mais, sur le fondement de cet article, avec des prescription établies par l'autorité administrative, à la suite d'une concertation avec l'exploitant ou le propriétaire.

Un délai de mise en œuvre apparaît donc nécessaire pour permettre cette concertation, ainsi que la mise en place éventuelle de nouveaux équipements afin de permettre à l'ouvrage d'assurer notamment, sur le cours d'eau, le transport suffisant des sédiments.

Votre rapporteur estime toutefois que pour les ouvrages, situés sur des cours d'eau ou partie de cours d'eau déjà classés au titre de l'article L. 432-6, qui ne se seraient pas mis en conformité avec ses dispositions, et qui demeurent classés sur le fondement du 2° du I de l'article L. 214-17, un délai de mise en conformité plus court doit être prévu. Afin de garantir l'effectivité de ce nouveau classement, l'article établirait donc le calendrier suivant :

- Obligations visées au 1° applicables dès la publication de la liste.

- Obligations visées au 2° :

_ pour les ouvrages nouveaux, dès la publication de la liste

_ pour les ouvrages existants, deux hypothèses :

- pour les ouvrages existants régulièrement installés sur des cours d'eau, parties de cours d'eau ou canaux antérieurement classés au titre de l'article L. 432-6, ainsi que pour les ouvrages existants situés sur des cours d'eau, parties de cours d'eau ou canaux qui n'étaient pas classés à ce titre, délai de mise en œuvre de cinq ans.

- Pour les ouvrages installés sur des cours d'eau, parties de cours d'eau classés au titre de l'article L. 432-6, qui ne seraient pas mis en conformité avec ses obligations, délai de deux ans.

La Commission a examiné un amendement de votre rapporteur proposant une rédaction globale du III de l'article L. 214-17 permettant de réduire les délais impartis aux propriétaires ou exploitants d'ouvrages pour se mettre en conformité avec les dispositions du 2° du I de cet article si ceux-ci ne s'étaient pas mis en conformité avec les obligations découlant des classements établis au titre de l'article L. 432-6. La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 140), rendant ainsi sans objet quatre amendements identiques de MM. Martial Saddier, François Sauvadet, Jean-Pierre Decool et André Santini prévoyant que les cours d'eau antérieurement classés en application de l'article 2 de la loi du 16 octobre 1919 relative à l'utilisation de l'énergie hydraulique ou au titre des articles L. 432-6 et L. 432-7 figurent de plein droit dans le nouveau classement en l'absence de décision expresse de déclassement, au vu d'une étude d'impact sur sa compatibilité avec l'objectif d'état des eaux et après enquête publique, ainsi qu'un amendement de M. Germinal Peiro comportant un dispositif similaire, à l'exception de l'exigence d'une enquête publique pour le déclassement, et un amendement rédactionnel de M. Martial Saddier

Article L. 214-18

Débit minimal des cours d'eau

Cet article modifie le droit en vigueur relatif au débit réservé, en réaffirmant l'objectif du 10ème du module du cours d'eau établi dans la loi de 1984 et codifié à l'article, tout en prévoyant un certain nombre d'exceptions destinées à faciliter l'application concrète de cette norme abstraite et globale à des situations parfois contrastées.

Le premier alinéa du premier paragraphe de cet article codifié (__) dispose que tout ouvrage à construire dans le lit d'un cours d'eau doit comporter des dispositifs maintenant dans ce lit un débit minimal garantissant en permanence la vie, la circulation et la reproduction des espèces vivant dans les eaux au moment de l'installation de l'ouvrage ainsi que, le cas échéant, des dispositifs empêchant la pénétration du poisson dans les canaux d'amenée et de fuite ; cet alinéa reprend quasiment à l'identique, sous réserve d'une modification rédactionnelle, le premier alinéa de l'article L. 432-5 du code de l'environnement.

Le second alinéa du I (__) donne une définition de ce débit minimal, qui repose sur deux valeurs principales.

Il doit tout d'abord atteindre au minimum le dixième du module du cours d'eau en aval immédiat ou au droit de l'ouvrage correspondant au débit moyen interannuel, évalué à partir des informations disponibles portant sur une période minimale de cinq années, ou au débit à l'amont immédiat de l'ouvrage, si celui-ci est inférieur.

Il s'agit là d'une reprise à l'identique des dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 432-4 précité, à ceci près qu'est ajoutée la possibilité de mesurer le débit minimal à l'aval immédiat de l'ouvrage. Elle facilite le respect des obligations relatives au débit réservé pour les ouvrages restituant l'eau pompée en aval de l'ouvrage de prise d'eau. D'après les informations recueillies par votre rapporteur, cette technique est d'ores et déjà appliquée par certains préfets.

La seconde phrase de cet alinéa expose les cas dans lesquels la valeur de référence sera celle du 20ème du module du cours d'eau.

Elle prévoit tout d'abord, selon des principes inspirés du troisième alinéa de l'article L. 432-5, que pour les cours d'eau dont le module est supérieur à 80 m3 par seconde, le débit minimal ne doit pas être inférieur au 20ème du module du cours d'eau, mesuré dans des conditions presque identiques à celles décrites à l'alinéa précédent. La seule différence réside dans l'impossibilité de mesurer le débit à l'aval immédiat des ouvrages. Il s'agit d'un oubli que votre rapporteur vous propose de corriger.

Cette phrase prévoit ensuite un second cas d'application de la règle du 1/20ème, introduit par un amendement de la Commission des affaires économiques du Sénat.

La règle du 1/20ème sera applicable aux cours d'eau équipés d'ouvrages qui contribuent, par leur capacité de modulation, à la production d'électricité en période de pointe de consommation et dont la liste sera fixée par décret en Conseil d'Etat pris après avis du Conseil supérieur de l'énergie.

Cet ajout répond aux inquiétudes suscitées par les conséquences des modifications du régime du débit réservé sur la production hydroélectrique française, dont le rapport de notre collègue Serge Poignant, cité plus haut, se faisait l'écho.

Il vise tout particulièrement les ouvrages de lacs et d'éclusées, dont la liste sera fixée par décret en Conseil d'Etat, qui présentent une forte capacité de modulation, mais aussi dont le niveau de production affecte significativement le niveau global de production énergétique en période de pointe.

Lors des débats au Sénat, certains s'étaient émus du fait que la présence d'un seul de ces ouvrages répertoriés suffira à soustraire à la règle du 10ème l'ensemble du cours d'eau sur lequel il est situé.

Votre rapporteur estime pour sa part que s'il est pertinent de prévoir des règles spécifiques pour des ouvrages stratégiques en terme de production électrique, cette spécificité doit rester limiter à ces seuls ouvrage, et non s'appliquer à tous les autres, même non stratégique, situés sur ces cours d'eau.

Suivant l'avis défavorable de votre rapporteur, la Commission a rejeté un amendement de M. Martial Saddier substituant au terme d'« ouvrage » l'expression « installations, ouvrages, travaux et activités » à l'alinéa 13, un amendement de M. Germinal Peiro supprimant la possibilité de mesurer le débit minimal en aval immédiat de l'ouvrage et un amendement de M. André Chassaigne visant à introduire la notion de débit minimal biologique.

La Commission a ensuite examiné en discussion commune plusieurs amendements :

- deux amendements identiques présentés respectivement par M. André Chassaigne et M. Germinal Peiro supprimant la deuxième phrase de l'alinéa 14 de l'article 4 ;

- deux amendements identiques présentés par M. Philippe Feneuil et M. François Sauvadet, visant à supprimer l'application d'un débit minimal égal au 1/20e du débit du cours d'eau aux cours d'eau équipés d'ouvrages qui contribuent par leur capacité de modulation, à la production d'électricité en période de pointe de consommation et dont la liste est fixée par décret en Conseil d'Etat après avis du conseil supérieur de l'énergie ;

- trois amendements identiques de M. Martial Saddier, de M. Jean-Pierre Decool et de M. Luc Chatel, prévoyant pour les seuls cours d'eau dont le module est supérieur à 80 mètres cubes par seconde, la possibilité de fixer par des décrets en Conseil d'Etat, pour chacun d'eux, un débit minimal qui ne peut être inférieur à 1/20e du débit du cours d'eau ;

- un amendement de coordination de votre rapporteur ;

- un amendement de votre rapporteur ayant pour objet de limiter aux seuls ouvrages répertoriés l'obligation de maintenir dans le cours d'eau le 20ème du module, et non à l'ensemble du cours d'eau sur lesquels ils se trouvent ;

- un amendement de cohérence de M. Luc Chatel.

M. Serge Poignant a demandé à votre rapporteur de préciser la place faite à la production d'hydroélectricité par ces différents amendements, soulignant qu'un bon équilibre devait être trouvé entre cette production et le débit réservé. Votre rapporteur a répondu que le décret pris après avis du conseil supérieur de l'électricité irait préciser l'ensemble des règles applicables à cet article. La Commission a ensuite adopté les deux amendements de votre rapporteur (amendements nos 141 et 142), que M. François Sauvadet a souhaité cosigner, et rejeté les autres amendements soumis à discussion commune, conformément à l'avis de votre rapporteur.

La troisième phrase de cet alinéa ménage une première exception à ces règles générales reposant sur le 10ème ou le 20ème du module du cours d'eau selon les cas. Elle concerne les cours d'eau présentant un fonctionnement atypique rendant non pertinente la fixation d'un débit minimal dans les conditions décrites ci-dessus pour lesquels le débit minimal pourra être fixé à une valeur inférieure. Sont visés les cours d'eau très pentus, où quelle que soit la valeur du débit, la vie piscicole ne peut se développer.

La Commission a examiné quatre amendements identiques de MM. Philippe Feneuil, François Sauvadet, Martial Saddier, Germinal Peiro et Jean-Pierre Decool supprimant la possibilité de fixer un débit minimal dérogatoire pour les cours d'eau au fonctionnement atypique prévue par la dernière phrase de l'alinéa 14. Votre rapporteur s'y est déclaré défavorable. Il a rappelé qu'avant la loi « pêche » de 1984, les débits minimaux étaient fixés au cas par cas et souligné l'avantage apporté par une norme générale dans la recherche de l'objectif de bon état écologique des eaux. Cette norme générale n'étant pas cependant pertinente partout, il a estimé nécessaire l'instauration d'un régime dérogatoire. M. François Sauvadet a émis des réserves sur le caractère normatif de l'adjectif « atypique ». Votre rapporteur a répondu que la notion de cours d'eau atypique s'appliquerait à des cas très particuliers, tels les pierriers de montagne ou les cours d'eau en zone karstique et serait précisée par le décret prévu à l'article L. 214-19. M. François Sauvadet a mis en garde contre une interprétation trop large de cette notion. Le Président Patrick Ollier a indiqué que votre rapporteur pourrait définir en séance publique les contours de cette notion et demander à la ministre que ces précisions soient prises en compte dans le futur décret, les débats faisant preuve au titre des travaux préparatoires de la loi. Votre rapporteur a ajouté qu'il était difficile de procéder dans la loi à une énumération des cours d'eau concernés au risque que cette liste soit non exhaustive. M. Léonce Deprez a considéré que la notion de cours d'eau atypique était source de contentieux et ne revêtait pas de portée juridique. Le Président Patrick Ollier a indiqué que le terme atypique figurait dans le projet de loi et que Votre rapporteur préciserait sa définition dans l'hémicycle. M. Martial Saddier a souligné que la montagne était particulièrement concernée et qu'il était important de demander à la ministre d'associer des parlementaires concernés à la préparation du décret. M. Pierre Ducout a observé que le texte issu du Sénat proposait un début d'encadrement dans la mesure où il précisait que ce fonctionnement atypique rendait non pertinente la fixation d'un débit minimal. M. François Brottes s'est déclaré réservé sur la suppression du terme « atypique » dans la mesure où la loi doit pouvoir gérer les exceptions. Suivant l'avis de votre rapporteur, la Commission a rejeté ces amendements.

La commission a examiné un amendement de M. Germinal Peiro visant à ce que les ouvrages construits dans le lit d'un cours d'eau soient adaptés et signalés pour permettre la circulation des engins nautiques non motorisés. M. Germinal Peiro a rappelé que l'article L. 214-12 du code de l'environnement garantissait la libre circulation des engins nautiques non motorisés, et qu'il s'agissait d'en tirer les conséquences, sachant que les ouvrages pouvaient faire barrage à la circulation, justifiant par exemple la création de « passe à canoës », sauf à mettre en danger la vie des personnes navigant sur le cours d'eau, comme l'a illustré, en avril dernier, près de Limoges, le décès de quatre membres d'une famille en excursion sur la Vienne. Il a précisé que l'adaptation en question pouvait consister, dans certains cas, à mettre en place un chemin de contournement. Votre rapporteur s'est déclaré favorable à une obligation de signalisation, sans aller jusqu'à une obligation d'adaptation, dont on ne pourrait pas mesurer l'impact. M. Jean Launay a indiqué que la signalisation renvoyait seulement à une obligation de balisage, tandis que la notion d'adaptation permettait mieux de couvrir le cas de la mise en place d'un chemin de contournement terrestre. M. François Brottes a proposé de préciser dans le texte de l'amendement, si la notion d'adaptation devait être retirée, que le signalement devait permettre d'indiquer les modalités de circulation. Le président Ollier a proposé que l'amendement soit retiré, et qu'une rédaction de compromis soit proposée lors de la réunion en vertu de l'article 88 du Règlement. M. Germinal Peiro préférant maintenir son amendement, la commission l'a rejeté.

Le II de cet article ménage deux exceptions supplémentaires à ces règles générales.

Le premier alinéa (__) prévoit que les actes d'autorisation ou de concession peuvent fixer des valeurs de débit minimal différentes selon les périodes de l'année.

Une première limite à cette faculté réside dans le fait que la moyenne annuelle de ces valeurs ne doit pas être inférieure aux débits minimaux fixés en application du I. Une seconde limite a été introduite par le Sénat, selon laquelle le débit le plus bas ne doit pas être inférieur à la moitié des valeurs précitées.

Cette faculté a pour objet, ainsi que l'a précisé un amendement du Sénat, de satisfaire à la fois la valorisation de l'eau comme ressource économique et les besoins spécifiques des milieux aquatiques et des espèces qui peuplent le cours d'eau. Cette précision apparaît superfétatoire, dans la mesure où l'article L. 211-1 du code précité évoque notamment une gestion équilibrée de la ressource visant à assurer la préservation des écosystèmes aquatiques, le développement et la protection de la ressource en eau, ainsi que la valorisation de l'eau comme ressource économique. Cet article précise encore que la gestion équilibrée doit permettre de satisfaire ou de concilier les exigences de la vie biologique du milieu récepteur, de la conservation du libre écoulement des eaux, de l'agriculture, des pêches et des cultures marines, de la pêche en eau douce, de l'industrie, de la production d'énergie,des transports, du tourisme, de la protection des sites, des loisirs et des sports nautiques ainsi que de toute autres activités humaines légalement exercées.

Cette faculté permettrait ainsi de disposer de plus d'eau à certaines époques clé pour la vie aquatique, tout en offrant, en contrepartie, des capacités de turbinage plus importantes au cours d'autres périodes moins stratégiques.

La Commission a ensuite examiné en discussion commune quatre amendements relatifs à la possibilité pour les actes d'autorisation ou de concession des ouvrages construits dans le lit des cours d'eau de fixer des valeurs de débit minimal différentes selon les périodes de l'année. Suivant un avis défavorable de votre rapporteur, qui a estimé que cette disposition était utile pour prendre en compte la diversité des situations de terrain, la commission a rejeté un amendement de M. Germinal Peiro tendant à la supprimer, pour en rester à un débit minimum fixé au dixième du flux moyen interannuel, tel que prévu par le I de l'article L. 214-18 dans la rédaction du projet de loi. Votre rapporteur a présenté un amendement allégeant la rédaction d'une double référence non normative à la valorisation de l'eau comme ressource économique et à la satisfaction des besoins écologiques, arguant que le principe du respect de ces deux objectifs était déjà mentionné à l'article L. 211-1 du code de l'environnement. M. Serge Poignant a fait valoir, avec l'appui de M. François Brottes et de M. Serge Grouard, que la discussion de la loi n°2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique avait été l'occasion de souligner l'importance de la valorisation économique de l'eau à travers le turbinage. Et, dès lors que la référence à cette notion devrait être maintenue, M. Jean-Charles Taugourdeau s'est également demandé dans quelle mesure les usages agricoles pourraient être pris en compte dans le cadre de la fixation de ces valeurs particulières de débit minimal. Après que Votre rapporteur a cité les dispositions de l'article L. 211-1, son amendement a été adopté par la Commission (amendement n° 143). M. François Sauvadet s'est rallié à cette démarche, en retirant son amendement, qui visait justement à mieux prendre en compte au niveau rédactionnel les deux objectifs précités. M. André Chassaigne a également retiré son amendement tendant à autoriser une régulation selon des moyennes saisonnières plutôt que des moyennes annuelles, en se rangeant aux arguments techniques de votre rapporteur montrant l'importance d'une gestion du débit à l'échelle d'un cycle annuel.

Le second alinéa du II (__) prévoit une seconde exception, qui concerne les cours d'eau soumis à un étiage naturel exceptionnel : pour cette période précise, l'autorité administrative pourra fixer des débits minimaux temporaires inférieurs au débit minimal prévue au I. Cette faculté parait tout à fait opportune compte tenu de la multiplication des périodes de sécheresse que nous avons connues au cours des dernières années, qui imposent, lorsqu'elles présentent un caractère exceptionnel par leur ampleur ou leur durée, que soient assouplies les règles relatives au débit réservé.

La commission a examiné en discussion commune quatre amendements relatifs à la disposition autorisant l'autorité administrative, en cas d'étiage naturel exceptionnel, à fixer des débits minimaux inférieurs au dixième du flux moyen interannuel, tel que prévu par le I de l'article L. 214-18 dans la rédaction du projet de loi. Suivant l'avis défavorable de votre rapporteur, qui a expliqué qu'un étiage exceptionnel pouvait justifier des mesures exceptionnelles, la commission a d'abord rejeté un amendement de M. Germinal Peiro tendant à supprimer cette disposition. M. André Chassaigne a présenté deux amendements tendant à remplacer la notion d'étiage exceptionnel par celle d'étiage très important, plus appropriée selon lui à la nouvelle réalité induite par le réchauffement climatique. Après que votre rapporteur a expliqué que le 1° du II de l'article L. 211-3 du code de l'environnement répondait à sa préoccupation, il a retiré celui de ses deux amendements qui autorisait en plus, en ce cas, l'autorité administrative à suspendre certains usages de l'eau. La commission a d'abord rejeté son autre amendement afin de maintenir, suivant en cela l'avis de votre rapporteur, la notion d'étiage exceptionnel, qu'il a jugée moins ambiguë et plus adaptable aux évolutions climatiques que celle d'étiage très important. La Commission a adopté un amendement de coordination de votre rapporteur (amendement n° 144).

Le III de cet article (__) soumet l'exploitant à l'obligation de s'assurer que le fonctionnement et l'entretien de son ouvrage garantissent le maintien dans le lit du cours d'eau du débit minimal prévu à cet article.

La commission a rejeté, sur avis défavorable de votre rapporteur, un amendement de M. Martial Saddier substituant à l'obligation d'assurer l'entretien des dispositifs garantissant le débit du cours d'eau, une obligation de justifier en permanence de la satisfaction de cette obligation.

Le IV de cet article (__) indique que les nouvelles obligations s'appliqueront aux ouvrages existants dès le renouvellement des concessions ou des autorisations et au plus tard le 1er janvier 2014, soit deux ans avant la date limite fixée par la directive cadre sur l'eau pour l'atteinte des objectifs qu'elle identifie. Elles se substituent aux anciennes obligations sans que cette substitution ne donne lieu à indemnité, sauf si elles font peser sur le propriétaire ou l'exploitant une charge spéciale et exorbitante hors de proportion avec l'objectif d'intérêt général qu'elles poursuivent.

La Commission a adopté un amendement de coordination et un amendement rédactionnel de votre rapporteur (amendements nos 145 et 146).

Le V (__) exclut de l'application du présent article le Rhin ainsi que les parties internationales des cours d'eau partagés, lesquels relèvent de conventions bilatérales. Il convient de noter que si l'article L. 432-5 actuel exclut le Rhin des obligations relatives au débit réservé, il en exclut également le Rhône, exception qui n'est pas reprise ici. Le gouvernement objecte en effet que la partie internationale du Rhône ne concerne que six kilomètres, et que l'on ne saurait soustraire au droit commun un fleuve de l'importance du Rhône pour six kilomètres seulement. En outre, s'il est exact d'affirmer que pour respecter leurs obligations, les ouvrages installés sur le Haut-Rhône sont dépendants des décisions de gestion prises en amont, et notamment en Suisse au niveau du lac Léman, des obligations précises relatives au débit délivré en aval du lac font l'objet d'une convention bilatérale franco-suisse.

Elle a adopté l'article 4 ainsi modifié.

Article L. 214-19

Décret d'application

Cet article renvoie à un décret en Conseil d'Etat les conditions d'application de la présente section.

Enfin, le second paragraphe de l'article 4 du présent projet de loi (__) est une disposition de coordination.

Article 4 bis (nouveau)

Définition des cours d'eau concernés par l'obligation d'implantation
de bandes enherbées

Cet article, introduit par un amendement du Sénat, confie au préfet, dans chaque département, le soin d'établir la liste des cours d'eau le long desquels, en application des critères d'éco conditionnalité, il est nécessaire d'implanter des bandes enherbées.

En effet, la réforme de la politique agricole commune, décidée par les ministres de l'agriculture le 26 juin 2003, prévoit que l'ensemble des aides directes existant avant cette date est remplacé par un régime de paiement unique.

Ce changement de priorité des aides de soutien des prix vers des aides directes aux producteurs est assorti d'obligations destinées à promouvoir le développement d'une agriculture durable, et décrites dans le règlement (CE) n° 1782/2003 du Conseil du 29 septembre 2003 établissant des règles communes pour les régimes de soutien direct dans le cadre de la politique agricole commune et établissant certains régimes de soutien en faveur des agriculteurs, ainsi que dans le règlement (CE) n° 796/2004 de la Commission du 21 avril 2004 portant modalités d'application de la conditionnalité, de la modulation et du système intégré de gestion et de contrôle prévus par le règlement (CE) n° 1782/2003.

L'écoconditionnalité consiste ainsi à subordonner les paiements directs aux agriculteurs au respect de normes en matière d'environnement, et notamment la mise en place, obligatoire depuis le 1er janvier 2005, de ce que l'on appelle les bandes enherbées, destinées à lutter contre l'érosion des sols et les pollutions diffuses.

L'article R. 615-10 du code rural dispose ainsi que « les agriculteurs qui demandent les aides mentionnées à l'article R. 615-9 sont tenus de mettre en place une surface consacrée au couvert environnemental égale à 3 % de la surface aidée de leur exploitation en céréales, oléagineux, protéagineux, lin, chanvre et gel. L'utilisation de fertilisants minéraux ou organiques ainsi que de pesticides chimiques sur les surfaces consacrées au couvert environnemental est interdite.

Lorsqu'un cours d'eau traverse ou borde la surface agricole de l'exploitation, le couvert environnemental mentionné au premier alinéa est implanté en priorité le long de ce cours d'eau, à l'exception des parties bordées par des cultures pérennes ou des surfaces boisées. »

Or la mise en pratique de cette obligation se heurte au caractère incertain, en droit interne, de la notion de cours d'eau.

Ce caractère incertain résulte de la définition jurisprudentielle qui a été rappelée dans le commentaire de l'article 2.

Cette définition souple permet d'adapter la qualification de cours d'eau à des situations locales extrêmement contrastées, et de ne pas imposer de manière uniforme et inadaptée les obligations attachées à cette qualification, comme l'obligation d'entretien à laquelle sont soumis les riverains, ou l'exercice de la police de l'eau.

En revanche, cette définition fluctuante soulève d'importants problèmes dès lors qu'il s'agit pour un agriculteur de savoir s'il est tenu ou non de mettre en place des bandes enherbées.

L'article 3 de l'arrêté du 12 janvier 2005 pris pour l'application des articles R. 615-10 et R. 615-12 du code rural et relatif aux règles de couvert environnemental et d'assolement, a tenté de définir la notion de cours d'eau au sens de l'article R. 615-10 précité.

Ainsi, il dispose que « les cours d'eau au sens du deuxième alinéa de l'article R. 615-10 du code rural correspondent aux cours d'eau représentés par les traits bleus pleins sur les cartes les plus récemment éditées au 1/25 000 par l'Institut géographique national, à l'exception des cours d'eau busés à la suite d'une autorisation administrative ou des canaux bétonnés. »

Afin de tenir compte des spécificités locales, il dispose encore que « dans les zones d'aménagement hydraulique, de polders ou d'irrigation, un arrêté du préfet peut, au regard de la densité des canaux de drainage, d'assèchement ou d'irrigation matérialisés en traits bleus pleins sur les cartes les plus récemment éditées au 1/25 000 par l'Institut géographique national, ne retenir qu'une partie des canaux de ce réseau, notamment des canaux principaux, des canaux gérés de façon collective ou encore d'autres canaux jugés pertinents pour cette mesure en raison des particularités locales.[...] Le préfet peut, en raison des particularités locales, compléter la liste des types de cours d'eau mentionnés au premier alinéa du 1° et retenir pour les surfaces mentionnées au 2° des dimensions plus importantes, dans la limite d'une largeur de 20 mètres. »

Le présent article tente de clarifier la situation en confiant aux préfets le soin d'établir la liste des cours d'eau concernés.

Votre rapporteur comprend et partage cet objectif, mais estime que cette disposition relève à l'évidence du domaine réglementaire.

En outre, consciente des difficultés soulevées par l'application de ces dispositions, l'administration a décidé, en accord avec les organisations professionnelles agricoles, de préciser la liste des cours d'eau concernés par les bandes enherbées au cours de la campagne 2005-2006. L'arrêté ministériel du 12 janvier 2005 va être modifié en conséquence et précisera les types de cours d'eau concernés.

Votre rapporteur vous propose donc la suppression de cet article.

La commission a examiné en discussion commune trois amendements, dont un amendement de suppression de votre rapporteur, qui a estimé que la définition des « bandes enherbées » comme les conditions d'établissement de la liste des cours d'eau concernés relevaient du pouvoir réglementaire, et que l'arrêté du 12 janvier 2005 relatif aux règles de couvert environnemental et d'assolement avait apporté en la matière les éléments de clarification nécessaires. M. Yves Simon, présentant un amendement tendant à consolider le caractère obligatoire de l'implantation des bandes enherbées, a estimé au contraire que la pratique mettait en évidence que les conditions d'application de la disposition restaient très problématiques. Il a reçu le soutien de M. Michel Raison, qui a souligné l'efficacité du dispositif des bandes enherbées, ainsi que celui de M. Jean-Pierre Decool, qui a rappelé combien ce dispositif était utile dans les zones de polders. M. Pierre Ducout a mis en avant l'importance symbolique d'une disposition qui illustrait la contribution des agriculteurs à la protection de l'environnement, et la nécessité de fixer une définition des cours d'eau concernés, qui les distingue des simples fossés.

M. Jean Dionis du Séjour s'est au contraire élevé contre une disposition législative venant interférer avec la mise en œuvre de la nouvelle logique d'aides directes introduite par la réforme de la politique agricole commune, puisque la mise en place des bandes enherbées fait partie des critères d'éco conditionnalité auxquels est désormais subordonné l'octroi des aides communautaires, dont il a estimé qu'il appartenait au seul Gouvernement de fixer les modalités.

M. André Chassaigne, en indiquant son soutien à la disposition législative, a présenté un amendement tendant à imposer une concertation avec les organisations agricoles représentatives pour l'établissement de la liste des cours d'eau concernés.

Votre rapporteur a confirmé que le dispositif des bandes enherbées relevait des nouvelles règles de la politique agricole commune, et particulièrement du règlement n° 796/2004 de la Commission du 21 avril 2004 portant modalités d'application de l'éco conditionnalité, qui avait été transposé, en l'occurrence, dans l'article R. 615-10 du code rural. Il a indiqué que l'arrêté du 12 janvier 2005 précité avait fait préalablement l'objet d'une concertation avec les organisations agricoles représentatives. La commission a alors adopté l'amendement de suppression de votre rapporteur (amendement n° 147), rendant sans objet les deux amendements de M. Yves Simon, et de M. André Chassaigne.

Après l'article 4 bis

La commission a rejeté, sur avis défavorable de votre rapporteur, un amendement de M. Alain Merly proposant que les retenues d'eau puissent être financées en totalité par des aides publiques.

Article 5

(articles L. 214-14 à L. 215-18 [nouveaux] du code de l'environnement)

Entretien des cours d'eau non domaniaux

Le présent article a pour objet de clarifier le droit relatif à l'entretien des cours d'eau non domaniaux. Y ont également été introduites, au Sénat, des dispositions relatives à l'entretien par l'Etat des cours d'eau domaniaux. (8)

Les cours d'eau domaniaux

L'article 14 du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure met à la charge de l'Etat le curage des cours d'eau domaniaux.

Les collectivités territoriales peuvent également intervenir sur le domaine public fluvial sur le fondement de l'article L. 211-7, que nous avons déjà évoqué dans notre commentaire sur l'article 1er du présent projet de loi.

Les cours d'eau non domaniaux

Les articles L. 215-14 à L. 215-24 du code de l'environnement concernent le curage, l'entretien, l'élargissement et le redressement des cours d'eau non domaniaux.

En vertu de l'article L. 215-14 du code de l'environnement, le propriétaire riverain est tenu à un curage régulier pour rétablir le cours d'eau dans sa largeur et sa profondeur naturelle, à l'entretien de la rive par élagage et recépage (9) de la végétation arborée, et à l'enlèvement des embâcles (10) et des débris, flottants ou non, afin de maintenir l'écoulement naturel des eaux, d'assurer la bonne tenue des berges et de préserver la faune et la flore dans le respect du bon fonctionnement des écosystèmes aquatiques.

L'article L. 215-15 dispose qu'il est pourvu au curage des cours d'eau ainsi qu'à l'entretien des ouvrages qui s'y rattachent de la manière prescrite par les anciens règlements ou d'après les usages locaux, qui doivent résulter de documents authentiques, administratifs ou notariés, ou d'opérations suffisamment nombreuses. On entend par anciens règlements les ordonnances, arrêts et décrets royaux, parlementaires ou des Intendants antérieurs à la loi du 14 floréal an XI. Il incombe au préfet de prendre les dispositions nécessaires pour l'exécution de ces règlements et usages.

A défaut de ces règlements ou usages, l'article L. 215-16 précise qu'il est procédé en conformité des dispositions régissant les associations syndicales, constituées en application de la loi du 21 juin 1865. Ces dispositions s'exercent sans préjudice de celles de l'article L. 211-7 précité ; les collectivités locales peuvent ainsi, pour les travaux présentant un caractère d'intérêt général ou d'urgence, suppléer les propriétaires défaillants.

En outre, l'article L. 215-21 prévoit qu'un programme pluriannuel d'entretien et de gestion peut être soumis à l'agrément du préfet par tout propriétaire riverain d'un cours d'eau non domanial ou toute association syndicale de propriétaires. Le bénéfice des aides de l'Etat et de ses établissements publics est alors accordé en priorité aux propriétaires qui établissent un plan simple de gestion ou à ceux qui y souscrivent.

Par ailleurs, l'article L. 215-2 dispose que chaque riverain a le droit de prendre, dans la partie du lit qui lui appartient, tous les produits naturels et d'en extraire de la vase, du sable et des pierres, à condition de ne pas modifier le régime des eaux et de respecter les règles édictées aux articles précités.

Ce droit de propriété est confirmé par l'article 556 du code civil, en vertu duquel les atterrissements et accroissements qui se forment successivement et imperceptiblement aux fonds riverains d'un fleuve ou d'une rivière s'appellent alluvions, et que ces alluvions profitent au riverain propriétaire.

En outre, la rubrique n° 2.6.0 de la « nomenclature eau », établie par le décret n° 93-743 du 29 mars 1993 relatif à la nomenclature des opérations soumises à autorisation ou à déclaration en application de l'article 10 de la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau, dispose que l'extraction de plus de 5000 m3 de boues ou matériaux au cours d'une année dans le cadre d'une opération de curage ou d'entretien des cours d'eau ou étangs hors « vieux fonds vieux bords » est soumise à autorisation, tandis que sont soumises à déclaration les extractions d'un volume compris entre 1000 et 5000 m3.

Parallèlement, les dispositions de la loi n° 93-3 du 4 janvier 1993 relative aux carrières, ainsi que des arrêtés du 22 septembre 1994 et du 24 janvier 2001, interdisent les extractions de matériaux dans le lit mineur, défini comme le terrain recouvert par les eaux coulant à pleins bords avant tout débordement. Les extractions nécessaires à l'entretien ou à l'aménagement du cours d'eau sont néanmoins autorisées, et considérées dès lors comme des opérations de dragage, c'est-à-dire d'extraction à des fins non commerciales. Dans le lit majeur, qui s'étend entre les limites du lit mineur et celles de la plus grande crue historique répertoriée, les opérations d'extraction sont autorisées, à moins qu'elles ne créent un risque de déplacement du lit mineur, ou qu'elles ne fassent obstacle à l'écoulement des eaux superficielles, ou bien encore qu'elles n'aggravent les inondations. En outre, l'arrêté du 24 janvier 2001 a élargi à l'espace de mobilité du cours d'eau, c'est-à-dire l'espace du lit majeur à l'intérieur duquel le lit mineur peut se déplacer, l'interdiction de procéder à des extractions, c'est-à-dire le dragage effectué à des fins commerciales.

Enfin, l'article 130 du code minier, introduit par la loi n° 95-101 du 2 février 1995 relative au renforcement de la protection de l'environnement, dite loi Barnier, permet au préfet d'accorder, après avis de la commission des carrières, des droits d'extraction temporaires lorsqu'il est constaté un encombrement du lit de nature à provoquer des inondations.

L'ensemble de ces dispositions présente à l'évidence une complexité extrême, qui a été à l'origine d'un abondant contentieux, reposant le plus souvent sur l'ambiguïté de deux notions.

La première concerne, comme le souligne le rapport de l'Inspection générale de l'environnement (11), la définition du « territoire rivière à l'intérieur duquel le propriétaire riverain est tenu d'assurer l'entretien du cours d'eau. Les textes emploient la notion de « vieux fonds vieux bords », à l'instar de la nomenclature eau, ou celle de « largeur et profondeur naturelles », comme l'article L. 214-14 du code de l'environnement, dont le rapport note qu'elle « ne répond plus à aucune définition aisément formulable compte tenu de la forte anthropisation de la plupart des cours d'eau de notre pays ».

La seconde notion est celle de curage, qui concerne la qualification de l'intervention pratiquée par le propriétaire. Comme le note le rapport précité, les textes utilisent tant le terme curage, que celui d'entretien ou de dragage, sans donner de définition précise de chacun d'eux. Or, le rapport note que « la qualification de l'intervention est essentielle pour sa mise en œuvre pratique. En effet, la possibilité doit être offerte de déplacer sans extraire et/ou d'extraire, selon les configurations et les cas. Les incidences sur le milieu et son fonctionnement sont sensiblement différentes selon l'option prise. »

Ces questions revêtent un intérêt particulier dans un contexte marqué par une recrudescence des inondations, dont les conséquences parfois dramatiques sont souvent mises sur le compte d'un défaut d'entretien des cours d'eau.

Outre la complexité du droit en vigueur, qui sème la confusion sur les obligations et les interdictions imposées aux propriétaires riverains, ce défaut d'entretien est également fréquemment expliqué par les dispositions des arrêtés de 1994 et de 2001 précités, jugées trop sévères et restrictives.

De l'ensemble de ces considérations, le rapport tire plusieurs conclusions, qui ont inspiré le présent article.

Tout d'abord, « il n'est pas contestable que le non entretien du milieu, ou son entretien pour le maintien d'un usage sans tenir compte de son incidence éventuelle, peuvent avoir pour conséquence l'accroissement de l'aléa inondation du fait de l'accumulation, ou du déplacement, de matériaux en des sites vulnérables. »

Il convient donc « de reconnaître le fait générateur « prévention du risque inondation » parmi l'ensemble de ceux qui peuvent être invoqués pour justifier une intervention d'entretien -par curage, dragage ou extraction- dans l'espace de liberté du cours d'eau, quelle qu'en soit la typologie ».

En tout état de cause, le lien de causalité entre accroissement de l'aléa inondation et l'existence de dépôts ou atterrissements nouveaux exhaussant la cote de fond et la ligne d'eau n'est pas systématique. Il convient d'apprécier la situation au cas pas cas, en raisonnant non par tronçon de cours d'eau, mais au niveau d'une unité hydrographique homogène.

Le Sénat a apporté d'intéressantes modifications à cet article, précisant les conditions de mises en œuvre des opérations groupées d'entretien visées à l'article L. 215-15 nouveau, prévoyant la mise à jours des anciens règlements et usages locaux conformément auxquels sont menées de nombreuses opérations d'entretien, et étendant aux cours d'eau domaniaux les simplifications apportées par cet article en matière d'entretien des cours d'eau non domaniaux.

Le 1° du I de l'article 5 (_) constitue une disposition de coordination.

La commission a rejeté, sur avis défavorable de votre rapporteur, un amendement de M. Philippe Feneuil tendant à imposer aux vallons secs les mêmes règles en matière de propriété du lit que celles prévues par l'article L. 215-2 du code de l'environnement pour les cours d'eau non domaniaux.

Le 2° du I de cet article (_ et _) modifie l'article L. 215-4 du code de l'environnement, qui concerne les divagations de cours d'eau, c'est-à-dire les situations dans lesquelles le cours d'eau non domanial abandonne naturellement son lit. La modification proposée vise à limiter le droit des propriétaires riverains de prendre des mesures pour rétablir l'ancien cours des eaux ; celles-ci ne devront pas faire obstacle à la réalisation d'une opération entreprise pour la gestion de ce cours d'eau en application de l'article L. 211-7 précité.

L'alinéa _ est une disposition rédactionnelle.

Le 3° du I de cet article (_ et suivants) modifie la section 3 du chapitre V du titre Ier du livre II du code de l'environnement, substitue la notion d'entretien à la notion de curage, et introduit celle de restauration des cours d'eau.

La Commission a examiné deux amendements de M. Jean-Pierre Decool et de M. Yves Simon ayant pour objet commun de préciser que les riverains sont autorisés à assurer l'entretien du lit du cours d'eau dès lors qu'ils en respectent le vieux fond et les vieux bords. M. Yves Simon a expliqué que cette précision, s'appuyant sur des données historiques tangibles, était nécessaire pour permettre d'effectuer les nettoyages nécessaires, sans risquer d'être verbalisé. M. André Chassaigne a souligné la nécessité pour les agriculteurs de disposer des marges de manœuvre suffisantes dans le domaine du drainage pour préserver les surfaces cultivables, notamment lorsque leurs terres sont situées en aval des cours d'eau, les ouvrages construits en amont pouvant avoir des effets d'inondation. M. Michel Raison a souligné la nécessité d'une précision législative dans ce domaine, l'expérience prouvant que le décret n° 93-743 du 29 mars 1993 encadrant les conditions du curage des cours d'eau faisant l'objet d'interprétations très divergentes d'une direction départementale de l'agriculture à l'autre, conduisant dans certains départements à des blocages totaux, voire dans certains cas, à des conflits entre la direction départementale de l'agriculture et la direction départementale de l'équipement. M. Pierre Ducout a cité le cas d'une verbalisation d'un maire ayant fait un curage respectant le vieux bord, et rappelé que l'enjeu du droit de curage était d'éviter de laisser se créer des conditions d'inondation, pouvant concerner aussi des zones urbaines. M. Jean-Pierre Decool a insisté sur la nécessité de préserver le droit de curage, qui est fondamental dans les zones de polders.

Votre rapporteur a fait état du besoin de simplification et de clarification conduisant aux rejets de notions anciennes et ambiguës, celles de « vieux fond et vieux bords » liées étant aussi imprécises que celles de profondeur et largeur naturelles employées par L. 214-14 du code de l'environnement, de manière à mettre fin à la prolifération des contentieux ; il a mentionné le décret en Conseil d'Etat prévu à l'article L. 215-15 du code de l'environnement dans la rédaction du projet de loi comme devant apporter les clarifications nécessaires. Il a par ailleurs souligné que la notion d'entretien n'était pas nécessairement exclusive de la notion de curage, notamment s'agissant des opérations groupées visées au II de l'article L. 215-15. Il a expliqué que le nouveau dispositif visait ainsi à prohiber les curages isolés et unilatéraux. La commission a alors rejeté les amendements de MM. Jean-Pierre Decool et Yves Simon.

Article L. 215-14

Obligations du propriétaire riverain au cours d'eau

Cet article précise que le propriétaire riverain est tenu, sans préjudice des articles 556 et 557 du code civil et des dispositions des chapitres Ier, II, IV, VI et VII du présent titre, à un entretien régulier du cours d'eau. Le projet substitue donc la notion « d'entretien » à celle de curage qui figurait dans l'article en vigueur.

Cette notion englobe les opérations de curage, c'est-à-dire de déplacement de la charge solide d'un cours d'eau, et de dragage, c'est-à-dire d'extraction avec ou sans utilisation comme matériau de carrières, en réponse à une motivation d'entretien.

Cet entretien régulier consiste notamment à enlever les atterrissements, éléments du transport solide des matériaux inhérent à tout cours d'eau, et qui, présents à un endroit, peuvent disparaître pour former un dépôt à un autre endroit. Cet entretien consistera également à enlever les embâcles et les débris, flottants ou non, et à élaguer ou recéper la végétation des rives.

L'entretien a pour objet de maintenir le cours d'eau dans son profil naturel, cette notion se substituant à celle de « largeur et profondeur naturelle », critiquée, nous l'avons vu, par la mission de l'inspection générale. Elle recommandait d'ailleurs de retenir la notion de profil d'équilibre, « profil vers lequel tend naturellement, c'est-à-dire en l'absence d'intervention humaine trop lourde, chaque tronçon de cours d'eau ».

Il doit également permettre l'écoulement naturel des eaux, assurer la bonne tenue des berges et contribuer au bon état écologique ou, le cas échéant, au bon potentiel écologique du cours d'eau. Le bon état écologique fait ici référence à la directive cadre sur l'eau (12), tandis que le bon potentiel écologique concerne plus spécifiquement les cours d'eau fortement modifiés, pour lesquels le bon état constitue l'objectif à atteindre.

La commission a examiné en discussion commune sept amendements :

- un amendement de votre rapporteur proposant une rédaction globale pour l'article L. 215-14 du code de l'environnement, de manière à limiter le coût des travaux d'entretien, en retirant de ceux-ci l'enlèvement des atterrissements, et en supprimant l'obligation d'assurer la bonne tenue des berges,

- un amendement de M. Philippe Feneuil proposant d'élargir l'obligation d'entretien incombant au propriétaire riverain au cours d'eau non permanent pour tenir compte des vallons secs méditerranéens. M. Phillipe Feneuil a précisé qu'il s'agissait de tenir compte des écoulements d'eau se formant à la faveur des orages violents,

- deux amendements de Mme Hélène Tanguy proposant respectivement et une précision rédactionnelle et la substitution de la notion de « largeur et profondeur naturelle », à celle de profil d'équilibre,

- un amendement de M. Martial Saddier proposant la suppression de la référence à l'atterrissement,

- un amendement de M. François Sauvadet visant à ce que l'enlèvement et le recépage fussent sélectifs,

- un amendement de M. Germinal Peiro, indiquant que l'entretien devait également avoir pour objet la libre circulation des engins nautiques non motorisés, son auteur soulignant la nécessité de prendre en compte à égalité tous les usages de l'eau. Votre rapporteur lui faisant observer que la rédaction proposée mentionnait l'enlèvement des débris, il a cité le cas de la chute d'un peuplier qui n'interdirait pas l'écoulement de l'eau tout en bloquant la navigation. La Commission a alors l'amendement de votre rapporteur (amendement n° 148) a rejeté les six autres amendements.

Suivant l'avis défavorable de votre rapporteur, la Commission a ensuite rejeté un amendement de M. Alain Merly rendant obligatoires le traitement et la valorisation des matériaux issus des opérations d'entretien des cours d'eau dans des installations autorisées au titre de la réglementation relative aux installations classées pour la protection de l'environnement (ICPE).

Article L. 215-15

Plan de gestion des cours d'eau

Le premier paragraphe de l'article L. 215-15 (_) prévoit que des opérations groupées d'entretien des cours d'eau pourront être menées dans le cadre d'un plan de gestion établi à l'échelle d'une unité hydrographique cohérente et compatible avec les objectifs du SAGE lorsqu'il existe. L'autorisation de ce plan de gestion, accordée sur le fondement des articles L. 214-1 à 214-6 (13), a une validité pluriannuelle.

Cette disposition se substitue à celle de l'article L. 215-21, qui prévoit qu'un plan simple de gestion peut être soumis à l'agrément du préfet par tout propriétaire riverain ou toute association syndicale de propriétaires riverains d'un cours d'eau non domanial ou toute association syndicale de propriétaires.

Cette disposition était restée quasiment lettre morte, sans que la question du niveau pertinent de l'intervention d'entretien, qui peut excéder l'échelle de la propriété privée, soit résolue.

Des opérations groupées seront désormais possibles à l'échelle d'un bassin hydrographique pertinent, l'intention du gouvernement étant de confier l'essentiel de ces opérations d'entretien à des maîtres d'ouvrages publics, qui paraissent les mieux à même d'intervenir au niveau optimal compte tenu des caractéristiques hydro-morphologiques d'un bassin.

Le deuxième alinéa du I de cet article (__), introduit par le Sénat, précise que lorsque les collectivités territoriales ou leurs groupements prennent en charge cet entretien sur le fondement de l'article L. 211-7 évoqué à l'article 1er du projet de loi, l'enquête publique prévue pour la déclaration d'intérêt général est menée conjointement avec celle prévue à l'article L. 214-4. La déclaration d'intérêt général a, dans ce cas, la même durée de validité que l'autorisation au titre des articles L. 214-1 à L. 214-6. En effet, les opérations d'entretien sont soumises, en fonction d'une nomenclature fixée en annexe du décret n° 93-743 précité, à autorisation au titre de la police de l'eau, accordée après enquête publique. Lorsque ces opérations, présentant un caractère général ou d'urgence, sont menées en application de l'article L. 211-7 du même code, deux dossiers sont instruits successivement, l'enquête publique prévue à l'article L. 211-7 et celle prévue au titre de la police de l'eau, sur le fondement des articles L. 214-4 et suivants du code de l'environnement. Cet alinéa prévoit que les deux enquêtes seront menées conjointement, afin d'éviter l'empilement et la succession des procédures, et que la déclaration d'intérêt général au titre de l'article L. 211-7 aura la même validité que l'autorisation accordée au titre de la police de l'eau.

Votre rapporteur salue cette simplification administrative bienvenue, mais précise qu'il importe de citer, au nombre des personnes publiques susceptibles d'intervenir sur le fondement de l'article L. 211-7, les syndicats mixtes créés en application de l'article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales.

Le troisième alinéa du I de cet article également ajouté par le Sénat (__) prévoit, afin de donner aux opérations groupées toute la souplesse nécessaire, que les plans de gestion pourront faire l'objet d'adaptations, notamment pour prendre en compte des interventions ponctuelles non prévisibles rendues nécessaires à la suite d'une crue ou de tout autre événement naturel majeur, ainsi que toute opération s'intégrant dans un plan d'action et de prévention des inondations, prévus par des circulaires du ministre chargé de l'environnement du 1er octobre 2002 et du 19 janvier 2005.

Votre rapporteur vous propose de préciser que ces modifications seront approuvées par l'autorité administrative compétente, ces adaptations, qui confèrent une souplesse bienvenue aux dispositifs, n'ayant pas vocation à faire l'objet d'autorisations au titre de la police de l'eau.

Le deuxième paragraphe de cet article (__), introduit par le Sénat, prévoit que lorsque les opérations prévues à l'article L. 214-15 n'auront pas été réalisées, le plan de gestion pourra comprendre une phase de restauration qui pourra comporter des interventions de curage, comme pouvaient le prévoir les plans simples de gestion sur le fondement de l'article L. 215-21 du code précité.

Celui-ci devra être limité à un certain nombre d'objectifs, afin de ne pas causer de désordre dans l'équilibre de la dynamique des cours d'eau.

Ces objectifs sont les suivants :

- remédier à un dysfonctionnement du transport naturel des sédiments de nature à remettre en cause un ou plusieurs usages, à empêcher le libre écoulement des eaux ou à nuire au bon fonctionnement des milieux aquatiques ;

- lutter contre l'eutrophisation (l'accumulation, à température élevée, de débris organiques putrescibles dans les eaux stagnantes, provoquant la désoxygénation des eaux profondes) ;

- aménager une portion de cours d'eau, canal ou plan d'eau en vue de créer ou de rétablir un ouvrage ou de faire un aménagement.

Aucun programme de restauration ne sera autorisé s'il n'est pas prévu dans le cadre plus global d'un plan de gestion : il s'agit ainsi d'éviter des actions de restauration non suivies d'un entretien régulier conduisant, plusieurs années après, à une nouvelle intervention de restauration. Il s'agit en effet d'opérations lourdes qui ne doivent pas être répétées trop fréquemment au risque de déséquilibrer le profil des cours d'eau.

Le dernier alinéa du II de cet article (__) prévoit que le dépôt ou l'épandage des produits de curage est subordonné à l'évaluation de leur innocuité vis-à-vis de la protection des sols et des canaux. Les propriétaires riverains ne seront donc pas tenus, comme le prévoit déjà l'avant dernier alinéa de l'article L. 215-15 en vigueur, de recevoir les matières de curage.

Le troisième paragraphe (18) précise qu'un décret en conseil d'Etat détermine les conditions d'application du présent article.

La Commission a rejeté un amendement de Mme Hélène Tanguy précisant que les opérations groupées d'entretien régulier d'un cours d'eau sont élaborées en concertation ave les représentants des propriétaires riverains concernés.

La Commission a ensuite adopté un amendement de votre rapporteur visant à corriger un oubli dans l'article 5 du projet de loi, qui mentionne les interventions au titre de l'article L. 211-7 en évoquant les communes et leurs groupements, mais qui omet de citer les syndicats mixtes pourtant visés à cet article du code de l'environnement (amendement n° 149). Elle a également adopté un amendement de coordination du même auteur (amendement n° 150).

Puis elle a adopté un amendement de votre rapporteur visant à préciser que les modifications apportées au plan de gestion visé à cet article ne feront pas l'objet d'une autorisation au titre des articles L. 212-1 à L. 214-6, mais d'une simple approbation de l'autorité administrative compétente (amendement n° 151).

Elle a ensuite adopté un amendement rédactionnel du même auteur (amendement n° 152).

La Commission a adopté un amendement proposé par M. Martial Saddier et par Votre rapporteur, prévoyant que les opérations de restauration des cours d'eau menées dans le cadre d'un plan de gestion peuvent intervenir lorsque cela est nécessaire à la sécurisation des cours d'eau de montagne et non pas seulement en l'absence d'entretien (amendement n° 153). M. Martial Saddier a cité plusieurs exemples d'accidents récents, la fonte des moraines provoquant l'engravement des torrents de montagne. Il a fait référence à des études scientifiques sur les conséquences du réchauffement climatique. Le Président Patrick Ollier et M. François Brottes ont exprimé le souhait de cosigner cet amendement.

La Commission a également adopté deux amendements rédactionnels de votre rapporteur (amendements nos 154 et 155).

Elle a ensuite rejeté un amendement de Mme Hélène Tanguy de coordination avec son amendement précédent.

Article L. 215-15-1

Mise à jour des anciens règlements et usages locaux

Cet article introduit par le Sénat prévoit que l'entretien pourra être réalisé selon les anciens règlements et usages locaux, à condition que ceux-ci soient compatibles avec les objectifs visés aux articles L. 214-14 et L. 214-15.

Le texte prévoit que dans le cas contraire, l'autorité administrative compétente met à jours ces documents en les validant ou en adaptant les textes correspondants ou en abrogeant, le cas échéant, les dispositions devenues sans objet. En tout état de cause, ces anciens règlements et usages locaux cessent d'être en vigueur, s'ils n'ont pas été mis à jour, à partir du 1er janvier 2014.

Il s'agit d'adapter des normes qui, pour certaines d'entre elles, remontent au XVIIème siècle, aux objectifs fixés par les articles L. 215-14 et L. 215-15 nouveaux du présent code, et de les rendre pertinentes par rapport à un milieu qui à considérablement évolué depuis leur édiction.

La Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur (amendement n° 156).

Article L. 215-16

Exécution d'office en cas de carence du propriétaire riverain

Cet article permet aux communes, au groupement de communes ou au syndicat compétent de mettre en demeure le propriétaire qui ne s'acquitte pas de l'obligation d'entretien qui lui incombe en vertu de l'article L. 214-14.

Si cette mise en demeure, qui rappellera à l'intéressé qu'il peut bénéficier des subventions prévues à l'article L. 435-5 du code de l'environnement pour financer ces opérations, est restée infructueuse à l'issue d'un délai déterminé, les communes, leurs groupements et les syndicats compétents peuvent pourvoir d'office à ces travaux, à la charge du propriétaire.

Le maire, le président du groupement ou du syndicat compétent émet alors un titre de perception du montant correspondant aux travaux effectués. Il est procédé au recouvrement de cette somme au bénéfice de la collectivité émettrice du titre en question, comme en matière de créances de l'Etat étrangères à l'impôt et au domaine.

La Commission a examiné six amendements en discussion commune :

- un amendement de votre rapporteur visant à ce que la commune n'intervienne qu'en l'absence de groupement de communes ou de syndicat mixte compétents, afin de ne pas alourdir les responsabilités qui pèsent déjà sur elle, ainsi qu'un amendement de coordination et un amendement rédactionnel du même auteur ;

- un amendement de M. Yves Simon prévoyant, outre celle du groupement de communes ou du syndicat mixte compétent, la compétence de l'association foncière et excluant la compétence de la commune pour l'exécution d'office de travaux d'entretien en cas de défaillance du propriétaire ;

- deux amendements de M. Jean-Pierre Decool, l'un prévoyant la possibilité pour la commune, le groupement de communes ou le syndicat compétent, d'exécuter d'office des travaux d'entretien en cas de défaillance de l'association de propriétaires ; l'autre excluant la mise en cause des communes, groupements de communes et syndicats compétents en cas d'inondations imputables à la négligence avérée des propriétaires riverains.

Votre rapporteur a estimé que l'amendement de M. Yves Simon était partiellement satisfait par celui qu'il proposait. S'agissant du premier amendement de M. Jean-Pierre Decool, il a estimé qu'on ne saurait prévoir d'exécution d'office qu'en cas de méconnaissance d'une obligation. Or, l'intervention de l'association de propriétaires n'est qu'une simple faculté.

M. Yves Simon a souligné la situation délicate des nombreux maires obligés de pourvoir d'office à de tels travaux, et d'en demander ensuite le règlement à leurs administrés, propriétaires riverains. Il a estimé qu'il fallait donner aux associations foncières la capacité de mener ces travaux, afin de ne pas surcharger les maires, notamment dans les petites communes. M. Jean Launay a rappelé que les communes n'étaient pas l'échelon pertinent puisque l'on raisonnait à l'échelle du bassin versant ; il a estimé que l'amendement de votre rapporteur et celui de M. Yves Simon n'étaient pas incompatibles. M. Jean-Pierre Decool a noté que la rédaction proposée par Votre rapporteur ne prenait pas en compte les associations de propriétaires. M. Pierre Ducout a évoqué le problème de certaines servitudes dans les zones urbanisées. M. Serge Grouard a souligné que la rédaction initiale prévoyait que l'exécution d'office est une simple faculté et a donc suggéré de conserver cette rédaction.

En réponse aux différents intervenants, Votre rapporteur a rappelé que les associations de propriétaires n'étaient pas des personnes morales de droit public et qu'il ne saurait être question de leur confier l'exécution d'office de travaux, constat partagé par le Président Patrick Ollier qui, par ailleurs, a ajouté qu'il n'était pas question d'imposer une obligation aux communes. M. Yves Simon a alors estimé que la loi établissait une obligation d'entretien, et que compte tenu des réalités locales, cette obligation incomberait en pratique toujours aux communes. M. André Chassaigne, s'étonnant de pareils débats, a affirmé que la question de fond était de savoir qui est compétent en la matière, et qu'il ne fallait pas jouer avec des formules prévoyant des responsabilités « à défaut », pour masquer celle des élus. M. François Brottes a proposé une précision améliorant la rédaction de l'amendement de votre rapporteur.

Puis la Commission a rejeté les amendements de MM. Yves Simon et Jean-Pierre Decool, et de votre rapporteur, ce qui a rendu sans objet un amendement de coordination du même auteur. Elle a adopté l'amendement rédactionnel proposé par Votre rapporteur (amendement n° 157).

Article L. 215-17

Contentieux

Cet article dispose que la juridiction administrative est compétente pour connaître des contestations relatives à l'exécution des travaux, à la répartition des dépenses et aux demandes en réduction ou en décharge formés par les imposés. Sont ici reprises à l'identique les dispositions de l'article L. 215-18 en vigueur.

La Commission a adopté un amendement de précision de votre rapporteur (amendement n° 158).

Article L. 215-18

Servitude de passage

Cet article reprend à l'identique les dispositions de l'article L. 215-19 du code de l'environnement, qui établit des servitudes de passage sur la propriété des riverains du cours d'eau sur lequel sont effectués les travaux d'entretien.

Ceux-ci sont tenus de laisser passer les fonctionnaires et agent chargés de la surveillance, les entrepreneurs et ouvriers, ainsi que les engins mécaniques strictement nécessaires à la réalisation des travaux, dans la limite d'une largeur de six mètres. Sont exempts de cette servitude les terrains bâtis ou clos de murs à la date du 3 février 1995 ainsi que les cours et jardins attenant aux habitations. Ce droit s'exerce autant que possible en suivant la rive du cours d'eau et en respectant les arbres et plantations existantes.

La Commission a adopté un amendement de précision de votre rapporteur (amendement n° 159).

Suivant l'avis de votre rapporteur, la Commission a rejeté deux amendements de M. Jean-Pierre Decool, l'un étendant la servitude de passage sur la propriété des riverains en dehors des périodes de travaux visées à cet article, l'autre soumettant à ces servitudes de passages les propriétaires et établissements publics, riverains des cours d'eau ou autres canaux entretenus par des établissements publics.

La Commission a adopté un amendement de précision de votre rapporteur (amendement n° 160).

Le second paragraphe de l'article 5 (__) modifie l'article 130 du code minier.

Le 1° soustrait à l'application du régime des installations classées pour la protection de l'environnement les opérations de dragage des cours d'eau portant sur une superficie ou une quantité de matériaux au moins égales à des seuils fixés par décret en Conseil d'Etat, lorsque les matériaux extraits sont commercialisés ou utilisés à des fins autres que la réalisation de l'ouvrage sur l'emprise duquel ils ont été extraits. Sont concernées les opérations de dragage de cours d'eau lorsque les quantités à extraire excèdent 20 000 tonnes, qui sont actuellement soumises à autorisation au titre des ICPE.

Le 2°supprime la possibilité pour le préfet d'accorder des droits d'extraction temporaire sur les cours d'eau situés en zone de montagne.

En effet, par souci de simplification, l'ensemble des opérations d'entretien menées dans le lit des cours d'eau relèveront désormais du code de l'environnement, et seront soumises à la nomenclature eau, qui sera modifiée en conséquence.

D'après les informations recueillies par votre rapporteur, celle-ci prévoira que sont soumises à autorisation les opérations de dragage d'une quantité supérieure à 2000 m3, et à déclaration les opérations de dragage portant sur une quantité inférieure.

Le troisième paragraphe de cet article (__) modifie l'article L. 151-36 du code rural afin de rationaliser les interventions des collectivités territoriales en matière de curage et d'entretien des cours d'eau. Selon cet article, celles-ci peuvent en effet entreprendre des travaux présentant un caractère d'intérêt général ou d'urgence du point de vue agricole ou financier afin de procéder au curage, à l'approfondissement, au redressement et à la régularisation des canaux et cours d'eau non domaniaux et des canaux de dessèchement et d'irrigation. Cette faculté sera limitée désormais à l'entretien des canaux et fossés, les possibilités de curage des cours d'eau, organisées dans le cadre des plans de gestion visés à l'article L. 215-15 paraissant largement suffisantes. Il convient en effet de ne pas multiplier les possibilités de curage quand le présent article s'efforce de les rationaliser et de les organiser à une échelle pertinente.

Le quatrième paragraphe (__), introduit par le Sénat, modifie plusieurs dispositions du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure afin que les cours d'eau domaniaux puissent être entretenus selon les mêmes modalités que les cours d'eau non domaniaux, par la substitution du terme « entretien » au terme « curage ».

Or les 61 premiers articles de ce code ont été codifiés à droit non constant dans la partie législative du code général de la propriété des personnes publiques instituée par l'ordonnance n° 2006-460 du 21 avril 2006.

L'article 14 du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure a été abrogé par cette ordonnance, et l'article L. 2124-11 du code général qui s'y substitue ne fait référence qu'une fois au mot curage.

Article L. 2124-11 du code de la propriété des personnes publiques

Le curage des cours d'eau domaniaux et de leurs dépendances est à la charge de la personne publique propriétaire du domaine public fluvial. Toutefois, les personnes qui ont rendu les travaux nécessaires ou y trouvent intérêt peuvent être appelées à contribuer au financement de leur entretien.

De même, les propriétaires de moulins ou d'usines qui ont rendu les travaux nécessaires ou qui trouvent intérêt aux travaux d'entretien ou de réparation des ouvrages de navigation, de levées, barrages, pertuis, écluses peuvent être appelés à contribuer à leur financement.

A défaut d'accord sur le montant de la participation mentionnée aux deux alinéas précédents, il est fait application des dispositions de l'article L. 211-7 du code de l'environnement.

La Commission a donc adopté un amendement de coordination de votre rapporteur ayant pour objet de conserver dans l'article L. 2124-11 du code général de la propriété des personnes publiques le principe de la substitution de la notion d'entretien à celle de curage (amendement n° 161).

Puis la Commission a examiné un amendement de M. Martial Saddier, ayant pour objet de rendre éligible au fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) les travaux engagés par les collectivités pour l'entretien des cours d'eau, sur les berges dont elles ont la propriété, afin de remédier aux divergences d'appréciation des préfets dans les différents départements, et de répondre à la nécessité de favoriser les investissements des collectivités territoriales pour l'entretien des cours d'eau. Le Président Patrick Ollier ayant rappelé que cet amendement n'était pas conforme aux règles de recevabilité financière, la Commission a rejeté cet amendement.

Elle a ensuite adopté un amendement de coordination de votre rapporteur adaptant les dispositions du code forestier aux modifications apportées par le projet de loi au code de l'environnement, quand celui-ci est mentionné par celui-là (amendement n° 162).

Suivant l'avis défavorable de votre rapporteur, la Commission a rejeté un amendement de M. François Sauvadet visant à modifier l'article L. 211-5 du code de l'environnement, afin d'obliger la personne à l'origine d'un accident ou d'un incident à prendre toutes les mesures possibles pour prévenir l'apparition prochaine d'une cause de danger ou d'atteinte d'un milieu aquatique.

La Commission a ensuite adopté l'article 5 ainsi modifié.

Article 6

(articles L. 216-1, L. 216-1-1, L. 216-1-2 et L. 216-2 du code de l'environnement)

Sanctions administratives en cas de non respect
des dispositions relatives à la police de l'eau

Cet article modifie l'actuelle section première du chapitre VI du Titre Ier du livre II du code de l'environnement, consacré aux sanctions administratives, et qui sera désormais intitulée « travaux d'office et sanctions administratives ».

Article L. 216-1

Pouvoirs de l'administration en cas d'infraction à la police de l'eau

Cet article reprend les dispositions de l'actuel article L. 216-1, à quelques modifications près. Le Sénat n'a apporté aucune modification au projet de loi initial.

Le premier alinéa (_), qui donne un pouvoir d'injonction à l'administration à l'égard des contrevenants, modifie légèrement la liste des articles dont la méconnaissance est visée, et l'étend :

- à l'article L. 211-12, qui concerne l'institution de servitudes d'utilité publiques pour créer des zones de rétention temporaire des eaux de crues ou des zones de ruissellement ou des zones de mobilité d'un cours d'eau. ;

- aux articles L. 214-11 à L. 214-13, qui concernent respectivement les conditions d'épandage des effluents agricoles, la réglementation des engins nautiques de loisir non motorisés ou de la pratique du tourisme, des loisirs et des sports nautiques sur les cours d'eau non domaniaux, et l'interdiction de circulation des embarcations à moteur sur les cours d'eau non domaniaux ;

- à l'article L. 214-17, relatif aux cours d'eau classés ;

- à l'article L. 214-18 relatif au débit minimal.

La Commission a adopté un amendement de votre rapporteur permettant au préfet de sanctionner la méconnaissance des articles L. 215-14 et L. 215-15 du code de l'environnement, relatifs à l'entretien des cours d'eau par les mesures administratives prévues à l'article 6 du projet de loi (amendement n° 163).

Le deuxième alinéa (_) dispose qu'en cas d'inobservation de l'injonction, l'autorité administrative dispose alors de plusieurs moyens d'agir qui font l'objet de décisions motivées, prises dans le respect du principe du contradictoire. Ces mesures sont dans l'ensemble identiques à celles prévues par l'actuel article L. 216-1.

L'autorité administrative peut ainsi obliger l'exploitant ou le propriétaire à consigner entre les mains du comptable public une somme correspondant au montant des travaux à réaliser dans un délai précisé dans la décision. Cette somme lui est restituée au fur et à mesure de la réalisation des travaux prescrits. Si les travaux ne sont pas réalisés à l'expiration de ce délai, la somme est définitivement acquise à l'Etat, qui l'utilisera afin de payer les dépenses consécutives à l'exécution des travaux.

La Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur (amendement n° 164).

Le quatrième alinéa (_) dispose que cette somme bénéficie d'un privilège de même rang que celui prévu à l'article 1920 du code général des impôts, en vertu duquel « le privilège du Trésor en matière de contributions directes et taxes assimilées s'exerce avant tout autre sur les meubles et effets mobiliers appartenant aux redevables en quelque lieu qu'ils se trouvent ». Il est procédé à son recouvrement comme en matière de créances de l'Etat étrangères à l'impôt et au domaine. Le comptable peut engager la procédure d'avis à tiers détenteur afin de recouvrer les sommes dues.

Le cinquième alinéa de l'article L. 216-1 (_) dispose que l'autorité administrative peut faire procéder d'office aux travaux, en lieu et place de l'exploitant ou du propriétaire et à ses frais, à l'exécution des mesures prescrites.

Enfin, le sixième alinéa prévoit que l'autorité administrative pourra suspendre le fonctionnement des installations et ouvrages, la réalisation des travaux ou l'exercice des activités jusqu'à ce que les mesures prescrites aient été exécutées, et qu'elle peut à cette fin prendre les mesures conservatoires nécessaires, aux frais de l'exploitant ou du propriétaire. Cette faculté est élargie à l'ensemble des travaux, installations, ouvrages ou activités, qu'ils soient soumis à autorisation ou déclaration.

Article L. 216-1-1

Pouvoirs de l'administration en cas de défaut d'autorisation ou de déclaration

Cet article a pour objet de donner à l'autorité administrative les moyens de sanctionner les installations ou ouvrages exploités sans autorisation ni déclaration, et d'empêcher que ces situations de fait accompli ne nuisent gravement et durablement aux milieux aquatiques.

Dans le cas où des travaux ou des activités sont réalisés, des ouvrages ou des installations exploités sans avoir obtenu l'autorisation ou la déclaration visée à l'article L. 214-3, l'autorité compétente pourra mettre en demeure l'exploitant ou le propriétaire de régulariser la situation dans un délai déterminé.

Cette régularisation consistera à déposer une demande d'autorisation ou de déclaration, en fonction de l'article de la nomenclature dont relève l'ouvrage, l'installation, les travaux ou les activités, cette nomenclature étant annexée au décret n° 93-743 précité.

L'autorité administrative peut également édicter des mesures conservatoires par arrêté motivé, ou suspendre le fonctionnement des ouvrages ou des installations ou la poursuite des travaux ou activités jusqu'au dépôt de la déclaration ou jusqu'à la décision relative à la demande d'autorisation.

Si l'exploitant ou le propriétaire ne défère pas à la mise en demeure, ou si leur demande d'autorisation est rejetée, l'autorité administrative ordonne la fermeture ou la suppression des installations ou ouvrages, la cessation définitive des travaux ou activités. S'ils n'ont pas obtempéré dans les délais impartis, l'autorité administrative pourra les obliger à consigner entre les mains d'un comptable public une somme correspondant au montant des travaux à réaliser, laquelle sera définitivement acquise à l'Etat, qui l'utilisera pour régler les travaux en question. Celui-ci pourra faire procéder d'office à leur exécution.

L'autorité compétente pourra également, après en avoir informé le procureur de la République, faire procéder à l'apposition des scellés sur les installations, ouvrages, matériels utilisés pour les travaux ou activités :

- si ceux-ci sont maintenus en fonctionnement en infraction à une mesure de suppression, de fermeture ou de suspension prise en application de l'article L. 214-3, afin de protéger les principes mentionnés à l'article L. 211-1,

- si leur fonctionnement est maintenu en infraction aux mesures prises sur le fondement de l'article L. 216-1,

- s'ils continuent de fonctionner en dépit du refus de l'administration d'accorder l'autorisation demandée dans le cadre de la procédure de régularisation.

La Commission a adopté deux amendements rédactionnels de votre rapporteur (amendements nos 165 et 166).

Article L. 216-1-2

Obligation de remise en état du site en cas de cessation d'activité

Cet article soumet les exploitants ou à défaut, les propriétaires d'installations, d'ouvrages, de travaux ou d'activités définitivement arrêtés à l'obligation de remettre les sites dans un état tel qu'aucune atteinte ne puisse être portée aux objectifs de gestion équilibrée de la ressource en eau définis à l'article L. 211-1. L'autorité compétente est tenue informée de cette cessation d'activité ainsi que des mesures prises par l'exploitant ou le propriétaire, auxquels elle peut également imposer des prescriptions pour la remise en état du site, indépendamment des obligations découlant des articles 91 et 92 du code miner relatifs à l'arrêt des travaux miniers.

Cet article est applicable aux installations, ouvrages et travaux des entreprises hydrauliques autorisées au titre de la loi du 16 octobre 1919, dans la mesure où elles sont régies par les dispositions des articles L. 214-1 à L. 214-9 du code de l'environnement, cités à l'article L. 216-1, et soumises à la procédure d'autorisation du décret procédure du 29 mars 1993.

Les entreprises hydrauliques concédées obéissent en revanche à un régime juridique sui generis au titre du décret n°95-1204 du 6 novembre 1995.

La Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur (amendement n° 167). Puis elle a rejeté un amendement de M. Philippe Feneuil étendant les obligations de remise en état incombant au propriétaire d'une installation arrêtée. Elle a enfin adopté deux amendements rédactionnels de votre rapporteur (amendements nos 168 et 169).

Article L. 216-2

Contentieux

Cet article dispose que la juridiction administrative est compétente pour connaître des litiges qui pourraient s'élever à l'occasion de l'application de la présente section, dans le cadre d'un contentieux de pleine juridiction.

La Commission a adopté l'article 6 ainsi modifié.

Article 7

(article L. 216-7 du code de l'environnement)

Extension des pouvoirs des agents chargés des contrôles
au titre de la police de l'eau

Cet article modifie plusieurs articles du code de l'environnement afin de renforcer les pouvoirs des agents chargés de la police de l'eau.

Le premier paragraphe de cet article (_) modifie l'article L. 216-3 afin de permettre aux agents chargés de procéder à la recherche et à la constatation des infractions aux articles L. 214-17 et L. 214-18 nouveaux, relatifs aux classements des cours d'eau et au débit réservé.

Ce paragraphe modifie également la liste des agents chargés d'assurer cette mission, qui dans l'actuel article L. 216-3 comprenait certains fonctionnaires et agents de l'environnement, de l'agriculture, de l'industrie, de l'équipement, des transports, de la mer, de la santé, de la défense et de la concurrence afin de supprimer cette dernière catégorie, la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes estimant que ses fonctionnaires ne présentent pas les compétences les plus adaptées à ce type d'opérations.

Le deuxième paragraphe (_) de cet article modifie l'article L. 216-4, qui prévoit notamment qu' «  en vue de rechercher et constater les infractions, les agents mentionnés à l'article L. 216-3 ont accès aux locaux, aux installations et lieux où sont réalisées les opérations à l'origine des infractions, à l'exclusion des domiciles et de la partie des locaux qui sert de domicile aux intéressés. Les propriétaires et exploitants sont tenus de leur livrer passage ». La modification consiste à permettre aux agents de consulter tout document utile à l'accomplissement de leur mission, et oblige les propriétaires à les leur communiquer.

La Commission a adopté deux amendements rédactionnels de votre rapporteur (amendements nos 170 et 171).

Le troisième paragraphe (_) est une disposition de coordination qui permet au agents chargés de la police de l'eau d'établir des procès verbaux d'infractions aux articles L. 214-17 et L. 214-18 nouveaux.

Le quatrième paragraphe (_) reformule l'article L. 216-7 du code de l'environnement, qui dispose que « sans préjudice de la responsabilité encourue vis-à-vis du bénéficiaire du débit affecté, le fait de ne pas respecter les prescriptions définies par l'acte déclaratif d'utilité publique mentionné à l'article L. 214-9 est puni de 12 000 euros d'amende ».

Est désormais puni de 12 000 euros d'amende le fait :

- d'exploiter un ouvrage ne permettant pas d'assurer le transport suffisant des sédiments et la circulation des poissons migrateurs ;

- de ne pas respecter les obligations relatives au débit minimal fixées par l'article L. 214-18 nouveau ;

- de ne pas respecter les prescriptions définies par l'acte déclaratif d'utilité publique pris pour l'application de la procédure du débit affecté, ce qui correspond au maintien des dispositions actuelles, ce dernier cas reprenant la rédaction actuelle.

La Commission a adopté un amendement de votre rapporteur prévoyant la responsabilité des personnes morales pour les infractions prévues aux articles L. 214-17 et L. 214-18 du code de l'environnement relatifs au classement des cours d'eau et au débit minimal, et prévoyant la condamnation des personnes morales au versement d'une amende correctionnelle dans les conditions prévues à l'article 131-38 du code pénal, correspondant au maximum au quintuple du montant de l'amende encourue par les personnes physiques (amendement n° 172).

La Commission, suivant l'avis favorable de votre rapporteur, a adopté deux amendements identiques de Mme Marcelle Ramonet et de M. François Sauvadet, prévoyant qu'en cas de condamnation, le tribunal peut ordonner qu'il soit mis fin aux opérations, jusqu'à mise en conformité, le cas échéant dans le cadre de la procédure prévue à l'article L. 216-9. Ces amendements prévoient également que dans ce cas, l'exécution provisoire de la décision peut être ordonnée (amendement n° 173).

Le cinquième paragraphe (__) est une disposition de coordination, qui modifie l'article L. 216-9 afin que la faculté pour le tribunal de décider l'ajournement du prononcé de la peine en enjoignant au prévenu coupable de respecter les prescriptions auxquelles il a été contrevenu, s'applique aux infractions visées au 1° et 2° de l'article L. 216-7, c'est-à-dire au fait d'exploiter un ouvrage ne permettant pas d'assurer le transport suffisant des sédiments et la circulation des poissons migrateurs, ou de ne pas respecter les obligations relatives au débit minimal fixées par l'article L. 214-18 nouveau .

La Commission a adopté l'article 7 ainsi modifié.

Après l'article 7

Suivant l'avis défavorable de votre rapporteur, la Commission a rejeté un amendement de M. Jean-Claude Lemoine visant à permettre aux gardes-pêche particuliers de constater les infractions prévues aux articles L. 214-17 à L. 214-19. Elle a également rejeté un amendement similaire de M. François Sauvadet.

Suivant l'avis défavorable de votre rapporteur, la Commission a également rejeté un amendement de M. Serge Grouard, instaurant une procédure d'information au bénéfice des fédérations départementales des associations agréées de pêche et de protection du milieu aquatique, afin que la transaction pénale mise en place par l'ordonnance n° 2005-805 de simplification de la police de l'eau et de la pêche du 18 juillet 2005 ne fasse pas obstacle à l'action de ces fédérations au titre de la partie civile.

Article 8

(article L. 432-3 du code de l'environnement)

Sanctions en cas de destruction de frayères et possibilité d'imposer des mesures de rétablissement du milieu aquatique

L'article L. 432-3 du code l'environnement dispose que toute installation ou aménagement d'ouvrages, ainsi que l'exécution de travaux dans le lit d'un cours d'eau, sont soumis à autorisation s'ils sont de nature à détruire les frayères, zones de croissances ou zones d'alimentation ou de nourriture de la faune piscicole. Les autorisations fixent des mesures compensatoires visant à remettre en état le milieu naturel.

Le défaut d'autorisation est puni de 18 000 euros d'amende.

En cas de condamnation pour infraction aux dispositions de cet article, ou à celles de l'article L. 432-2, qui concerne les rejets de substances détruisant le poisson ou nuisant à sa nutrition, sa reproduction ou sa valeur alimentaire, l'article L. 432-4 permet au tribunal de fixer les mesures à prendre pour faire cesser l'infraction ou en éviter la récidive et prononcer des astreintes.

Suivant l'avis défavorable de votre rapporteur, la Commission a rejeté un amendement de Mme Marcelle Ramonet visant à revenir à la rédaction initiale du projet de loi.

Elle a également rejeté un amendement de M. André Chassaigne visant à conserver la rédaction actuelle de l'article L. 423-3 du code de l'environnement qui, a-t-il estimé, constitue un des acquis essentiels de la loi n° 84-512  du 29/06/1984 relative à la pêche en eau douce et à la gestion des ressources piscicoles, permettant de prévenir un certain nombre d'atteintes aux milieux aquatiques et aux peuplements piscicoles.

Le premier paragraphe de l'article 8 modifie l'article L. 432-3 afin de modifier et de clarifier ses dispositions, qui ont fait l'objet de nombreuses critiques, évoquées dans le rapport de l'Inspection générale de l'environnement précité :

« Même si elles n'ont jamais fait l'objet de définition, les zones visées peuvent être vues comme englobant la totalité du réseau hydrographique du pays, si l'on considère qu'en dépit des atteintes qu'il subit, celui-ci abrite encore une faune piscicole qui, à défaut d'y naître, y grandit, s'y nourrit et s'y développe. Les schémas de vocation piscicole fournissent souvent un début de cartographie de ces zones pour certaines espèces piscicoles. Mais il s'agit de données parfois déjà obsolètes, souvent peu fiables, et qui restent peu accessibles aux particuliers.

[...]

Sur le terrain, l'application des dispositions de cet article est souvent dépendante de l'image que se fait le garde-pêche de la vie piscicole et de son développement. Souvent, c'est l'ensemble du cours d'eau qui est reconnu comme zone relevant de cet article, de sorte que les procès-verbaux fleurissent parfois, au grand dam des contrevenants, qui n'apprennent qu'il s'agit d'une zone "protégée" qu'au moment du dressé du procès-verbal. Ceci n'est pas acceptable, on ne peut fonder une action de police répressive sur des arguments techniques aussi flous.

Or il est nécessaire de rappeler que cet article constitue le dernier rempart à la disposition des services dès lors qu'on se trouve hors du champ de la nomenclature (opérations non visées, ou encore interventions qui se situent en deçà du seuil déclaratif). Pour cette vertu, il faut le conserver, et il est nécessaire aussi, sauf à se satisfaire d'une situation qui voit se multiplier les contentieux et les divergences d'appréciation entre services, d'avancer dans la définition d'une zonation établie au titre de cet article. »

Le premier alinéa de l'article codifié (_) renverse la logique actuelle de l'article L. 432-3, et dispose que le fait de détruire les frayères, les zones de croissance ou les zones d'alimentation ou de réserve de nourriture de la faune piscicole est puni de 20 000 euros d'amende, à moins qu'il ne résulte d'une autorisation dont les prescriptions étaient respectées.

Toute action ayant pour effet de détruire les zones visées à cet article sera ainsi passible de 20 000 euros d'amende, et non plus les seules installations, aménagement d'ouvrages ou travaux ne bénéficiant pas d'une autorisation pour le faire. Le fait de détruire des frayères ne sera pas passible d'amende si ce fait résulte d'une autorisation dont les prescriptions auront été respectées.

Le montant de l'amende a été réduit par le Sénat par rapport au projet de loi initial, qui prévoyait que ce montant s'élevait à 50 000 euros.

Les deuxième et troisième alinéa (_ et _), introduits par le Sénat, ont pour objet de clarifier les définitions des zones protégées par cet article, définitions dont l'imprécision actuelle a été à l'origine d'un abondant contentieux.

Les critères de définition de ces zones seront fixés par décret en conseil d'Etat, et sur le fondement de ces critères, l'autorité administrative compétente identifiera localement les principales frayères et zones de croissance, d'alimentation et de réserve de nourriture de la faune piscicole.

La Commission a examiné dix-huit amendements en discussion commune :

Votre rapporteur a présenté un amendement visant à prendre en compte les modifications apportées par l'ordonnance n° 2005-805 du 18 juillet 2005 , en prévoyant que les travaux susceptibles de détruire les frayères et les zones de croissance ou d'alimentation de la faune piscicole pourront faire l'objet d'autorisations, mais aussi de déclarations, l'autorité administrative pouvant s'y opposer dans un délai fixé par décret en Conseil d'Etat, qui fixera par ailleurs les critères de définition des frayères et des zones de croissance ou d'alimentation ; M. Michel Raison a souhaité cosigner l'amendement de votre rapporteur.

M. Philippe Feneuil a souligné l'importance de deux distinctions, d'une part entre frayères principales et frayères essentielles, et d'autre part entre régimes d'autorisation et de déclaration. Il a estimé qu'il fallait retenir un système d'autorisation pour les frayères essentielles.

M. François Brottes, approuvé par MM. François Sauvadet et Martial Saddier, a souligné l'importance de la prévention des catastrophes naturelles ; M. François Sauvadet s'est en outre interrogé sur la notion de « zone de croissance ou d'alimentation », tandis que M. Martial Saddier a insisté sur l'un de ses amendements visant à associer les fédérations départementales des associations agréées de pêche et de protection du milieu aquatique.

M. André Chassaigne a estimé que l'amendement de votre rapporteur ne permettait pas de répondre aux inquiétudes qui s'expriment sur le terrain.

En réponse aux différents intervenants, Votre rapporteur a indiqué :

- que l'alinéa 12 de l'article 5 répondait aux inquiétudes exprimées en matière de gestion des catastrophes naturelles ;

- que le décret en Conseil d'Etat définirait précisément les zones de croissance et d'alimentation ;

- qu'il était favorable aux amendements prévoyant la consultation des représentants des pêcheurs et rectifiait en conséquence son amendement.

M. François Brottes a estimé que les dispositions de l'article 5 du projet de loi n'étaient pas suffisantes, et que si le plan départemental de gestion piscicole n'intégrait par la dimension des risques naturels, les maires prenant des mesures de prévention risquaient d'être pénalisés.

Puis la Commission a adopté l'amendement de votre rapporteur ainsi rectifié, celui-ci annonçant par ailleurs qu'il présenterait lors de la réunion prévue par l'article 88 du Règlement une rectification de son amendement pour tenir compte des propositions formulées sur la prise en compte des risques naturels (amendement n° 174). Outre les auteurs d'amendements portant sur ces deux questions, Mme Marcelle Ramonet, MM. Serge Grouard, Jean-Pierre Decool, Jacques Bobe, Michel Raison et Jean Launay ont exprimé le souhait d'être associés à la rectification de cet amendement.

En conséquence, trois amendements identiques de MM. Martial Saddier, Jean-Pierre Decool et Michel Raison visant à restreindre aux principales frayères les dispositions prévues par la rédaction proposée pour l'article L. 423-3 du code de l'environnement ont été retirés. Trois amendements identiques des mêmes auteurs prévoyant de traiter de façon identique le responsable de l'opération, que celle-ci soit soumise à déclaration ou à autorisation ont également été retirés ainsi qu'un amendement de M. Martial Saddier apportant une précision rédactionnelle.

Puis M. André Chassaigne a retiré un amendement supprimant les alinéas 3 et 4 de cet article, compte tenu de la discussion préalable.

Un amendement de M. Philippe Feneuil restreignant les dispositions de cet article aux seules frayères essentielles, ainsi qu'un amendement de M. Luc Chatel visant à rétablir l'exigence d'une autorisation au titre de la loi sur l'eau pour les installations, travaux et ouvrages de nature à détruire les zones protégées de frayères, de croissance ou d'alimentation du peuplement piscicole ont été retirés.

Quatre amendements identiques de MM. Martial Saddier, Jean-Pierre Decool, Serge Grouard et François Sauvadet relatifs à a concertation avec les fédérations départementales des associations agrées de pêche et de protection du milieu aquatique ont été retirés ainsi qu'un amendement de M. André Chassaigne visant à étendre les dispositions de cet article à l'ensemble des frayères, sans les limiter aux principales d'entre elles et trois amendements identiques de MM. Luc Chatel, Martial Saddier et Jean-Pierre Decool visant à consacrer le plan départemental de gestion piscicole (PDPG), dont l'utilité est avérée.

MM. Martial Saddier et Jean-Pierre Decool ont ensuite retiré leurs amendements identiques visant à rétablir l'exigence d'une autorisation au titre de la loi sur l'eau pour les installations, travaux et ouvrages de nature à détruire les zones protégées de frayères, de croissance ou d'alimentation du peuplement piscicole.

La Commission a rejeté un amendement de M. André Chassaigne prévoyant que l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques informe les personnes concernées par cet article de leurs obligations légales.

Le dernier alinéa de l'article L. 432-3 (_) prévoit par analogie avec les dispositions de l'article L. 432-2 précité, le tribunal pourra ordonner la publication d'un extrait du jugement aux frais de l'auteur de l'infraction dans deux journaux qu'il désigne.

Le second paragraphe de l'article 8 (_) complète l'article L. 432-4, lequel donne au tribunal le pouvoir de prescrire les mesures à prendre pour faire cesser les infractions aux articles L. 432-2 et L. 432-3. Le juge pourra ainsi prescrire les mesures destinées à rétablir le milieu aquatique dans son état antérieur, ou lorsque cela n'est pas possible, à créer un milieu équivalent.

La Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur (amendement n° 175).

Elle a ensuite rejeté un amendement de M. Martial Saddier visant à permettre au juge d'assortir la condamnation d'une décision d'exécution provisoire.

La Commission a alors adopté l'article 8 ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 8

Information des fédérations et associations départementales de pêcheurs sur les actes susceptibles d'affecter la faune piscicole

La Commission a examiné deux amendements identiques de M. François Sauvadet et de M. Jean-Claude Lemoine portant article additionnel après l'article 8 et prévoyant l'information de la fédération départementale des associations de pêche et de protection du milieu aquatique sur les ouvrages et activités susceptibles de détruire les frayères et les zones de croissance ou d'alimentation de la faune piscicole.

Votre rapporteur s'est déclaré favorable à cet amendement sous réserve de deux modifications : d'une part, l'élargissement des personnes informées aux associations agréées départementales ou interdépartementales de la pêche professionnelle en eau douce et, d'autre part, une précision rédactionnelle tendant à ce que l'information porte non sur des ouvrages et activités mais sur leur autorisation ou déclaration.

Les auteurs de ces amendements ont accepté de rectifier en conséquence leurs amendements et la Commission a adopté ces amendements ainsi rectifiés (amendement n° 176).

Article 9

(article L. 435-5 du code de l'environnement)

Limitation du droit de pêche de l'Etat et réforme de la gratuité du droit de pêche octroyée aux associations agréées

En vertu de l'article L. 435-1, « le droit de pêche appartient à l'Etat et est exercé à son profit [...] dans le domaine public défini à l'article 1er du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure, sous réserve des cas dans lesquels le droit de pêche appartient à un particulier en vertu d'un droit fondé sur titre ».

Le premier paragraphe du présent article (_), introduit par un amendement de la Commission des affaires économiques du Sénat, modifie l'article L. 435-1 du code précité afin de limiter le droit de pêche de l'Etat au seul domaine public fluvial de l'Etat. L'article 1-1 du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure, introduit par la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages, crée en effet un domaine public fluvial des collectivités territoriales, sur lesquelles il serait illégitime que l'Etat disposât du droit de pêche. Les collectivités territoriales doivent pouvoir disposer librement du droit de pêche, accessoire du droit de propriété dont elles bénéficient.

Le second paragraphe (_), auquel le Sénat n'a apporté qu'une modification rédactionnelle, modifie l'article L. 435-5 du code de l'environnement qui prévoit, sous certaines conditions, la gratuité du droit de pêche par les associations de pêche agréées.

S'agissant des cours d'eau non domaniaux, l'article L. 435-4 précise que « dans les cours d'eau et canaux autres que ceux prévus à l'article L. 435-1, les propriétaires riverains ont, chacun de leur côté, le droit de pêche jusqu'au milieu du cours d'eau ou du canal, sous réserve de droits contraires établis par possession ou titres ». Ce droit d'usage constitue l'accessoire du droit de propriété dont ils bénéficient, et en vertu duquel ils peuvent interdire la pêche dans les zones concernées, ainsi que le passage sur ces terres.

Or dans le cadre des travaux d'entretien des cours d'eau visés à l'article L. 215-14 du code précité, l'article L. 435-5 dispose que « lorsque les propriétaires riverains des eaux mentionnées à l'article L. 435-4 bénéficient sur leur demande de subventions sur fonds publics pour la remise en état ou l'aménagement des rives et des fonds, en contrepartie, le droit de pêche est exercé gratuitement, pour une durée maximale de vingt ans, soit par une association agréée de pêche et de pisciculture désignée par l'administration, soit par la fédération départementale des associations agréées de pêche et de pisciculture ».

La durée pendant laquelle le droit de pêche est exercé dépend de la proportion dans laquelle les travaux ont été financés par subvention sur fonds publics. Au cours de cette période, le propriétaire conserve néanmoins le droit d'exercer la pêche pour lui-même, son conjoint, ses ascendants et ses descendants.

Le paragraphe II de cet article simplifie ces dispositions et prévoit que le droit de pêche du propriétaire riverain est exercé gratuitement par les associations de pêche agréées pour une durée de cinq ans, à condition que l'entretien d'un cours d'eau non domanial soit financé majoritairement par des fonds publics. Il s'agit là d'un équilibre plus respectueux de la propriété privée que les dispositions actuelles.

Ce droit s'exerce hors les cours attenants aux habitations et hors les jardins.

Le propriétaire conserve l'exercice gratuit du droit de pêche dans des conditions identiques au droit en vigueur.

Un décret en Conseil d'Etat déterminera les modalités d'application de cet article.

Suivant votre rapporteur, la Commission a rejeté un amendement de Mme Hélène Tanguy supprimant les alinéas 2 à 5 de cet article ainsi qu'un second amendement du même auteur limitant le transfert à l'association agréée compétente, du droit de pêche des riverains des cours d'eau non domaniaux dont l'entretien est financé majoritairement par des fonds publics aux cas où ce financement est demandé par le riverain pour l'exercice des responsabilités qui lui incombent.

La Commission a ensuite examiné un amendement de M. Philippe Feneuil élargissant le transfert du droit de pêche à l'ensemble des cas où l'entretien est financé au moins partiellement par des fonds publics. Votre rapporteur s'est déclaré défavorable à cet amendement en jugeant l'équilibre proposé par le texte plus conforme au respect du droit de propriété. La Commission a rejeté cet amendement.

Puis, la Commission a adopté l'article 9 sans modification.

Article 10

(articles L. 436-9 et L. 432-11 du code de l'environnement)

Gestion des peuplements des cours d'eau

L'article L. 436-9 du code de l'environnement permet à l'autorité administrative, en dehors des périodes de pêche, d'autoriser la capture et le transport du poisson destiné à la reproduction ou au repeuplement. Celle-ci peut également autoriser en tous temps la capture de poissons à des fins sanitaires ou scientifiques ou en cas de déséquilibre biologique, ainsi que leur transport et leur vente.

Le présent article a pour objet de faciliter ces opérations de gestion des peuplements des cours d'eau.

Le premier paragraphe simplifie l'article L. 436-9 en permettant à l'autorité administrative chargée de la pêche en eau douce d'autoriser, en tous temps, et non plus seulement pendant le temps où la pêche est interdite, l'ensemble des opérations de capture, de transport ou de vente de poissons, que ce soit à des fins sanitaires, scientifiques et écologiques, notamment pour permettre le sauvetage, le dénombrement, la reproduction, favoriser le repeuplement et remédier aux déséquilibres biologiques.

Combiné aux dispositions de l'article L. 436-13, en vertu duquel les pêcheurs professionnels sont seuls autorisés à vendre le produit de leur pêche, cet article permettra d'associer ces derniers à l'amélioration de l'état écologique des eaux et à la protection du patrimoine piscicole, toutes actions dans lesquelles cette profession est d'ores et déjà pleinement engagée, en particulier dans les grands lacs alpins.

Suivant votre rapporteur, la Commission a rejeté un amendement présenté par M. Philippe Feneuil prévoyant une consultation de la fédération départementale des associations agréées de pêche et de protection du milieu aquatique préalablement à l'autorisation par l'autorité administrative de la capture, de la vente ou du transport de poissons à des fins sanitaires, scientifiques et écologiques.

La Commission a ensuite adopté un amendement de coordination de votre rapporteur (amendement n° 177).

Le deuxième paragraphe est une disposition de coordination, qui abroge l'article L. 432-11.

Cet article dispose que le transport des poissons des espèces susceptibles de provoquer des déséquilibres biologiques est interdit sans autorisation délivrée dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat.

Or il appartiendra à l'autorité administrative visée à l'article L. 436-9 de définir ces modalités.

La Commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 11

(articles L. 436-14 à L. 436-16 du code de l'environnement)

Dispositions de lutte contre le braconnage

Cet article a pour objet de réécrire trois articles de la section V du chapitre VI du titre III du livre IV du code précité, afin de renforcer la lutte contre les ventes illicites de poissons.

Article L. 436-14

Conditions particulières de commercialisation de certains poissons

Cet article prévoit qu'est possible la commercialisation des espèces mentionnées au 2° de l'article L. 432-10, à condition de pouvoir en justifier l'origine.

Sont visés les poissons qui ne peuvent être introduits dans les eaux où ils ne sont pas représentés qu'en vertu d'une autorisation. Les espèces en questions sont définies dans un arrêté du 17 décembre 1985, comme par exemple le saumon atlantique, l'anguille, le brochet, le goujon, ou l'omble chevalier.

Encourent une peine de 3750 euros d'amende les personnes qui commercialisent ces espèces sans pouvoir justifier leur origine.

Article L. 436-15

Sanctions en cas de vente de poissons par des personnes n'ayant pas la qualité de pêcheur professionnel

Cet article, qui sanctionne le non respect de l'article L. 436-13 selon lequel seuls les pêcheurs professionnels sont autorisés à vendre le produit de leur pêche, reprend à l'identique les dispositions actuelles de l'article L. 436-14, en vertu desquelles le fait de vendre le produit de sa pêche sans avoir la qualité de pêcheur professionnel est puni de 3500 euros d'amende.

Les peines encourues sont identiques pour la commercialisation ou l'achat, en toute connaissance de cause, du produit de la pêche d'une personne qui n'est pas un pêcheur professionnel.

Il s'agit ainsi de lutter contre le braconnage qui déstabilise les professionnels de la pêche en eau douce, alors même que ceux-ci concourent à assurer l'équilibre et la protection des milieux aquatiques. Cet article permet également de garantir la traçabilité du produit de la pêche et de circonscrire les risques sanitaires liés à la commercialisation de poissons d'origine indéterminée.

Article L. 436-16

Lutte contre le braconnage

Cet article a pour objet de lutter contre le braconnage en eau douce d'un certain nombre d'espèces protégées, qui alimentent de lucratifs trafics tout en mettant en péril la ressource et en menaçant gravement l'exercice responsable de la pêche professionnelle. Sont particulièrement visés le saumon, les anguilles et les civelles.

Cet article punit d'une amende de 22 500 euros le fait de pêcher certaines espèces protégées dont la liste est fixée par décret dans une zone ou à une période où leur pêche est interdite.

Le montant de l'amende prévue correspond au quantum déjà prévu pour les infractions énumérées par l'article 6 du décret du 9 janvier 1952 sur l'exercice de la pêche maritime.

Dans la mesure où celles-ci ne s'appliquent qu'en aval de la limite de salure des eaux, le présent article permet d'assurer une continuité des sanctions d'autant plus pertinente que bien souvent les espèces braconnées sont des poissons amphihalins, vivant alternativement en eau douce et en eau salée.

En outre, pour être dissuasive, il importe que le montant de l'amende soit supérieur au profit attendu par le braconnier. Or, par exemple, le cours de la civelle peut atteindre de 1000 à 1200 € /kg.

Il convient en outre de noter que le projet de loi énumérait les espèces protégées par cet article. Cette mention a été supprimée par nos collègues du Sénat, qui ont renvoyé à un décret la définition des espèces en question, estimant qu'il serait plus aisé de la faire évoluer en fonction des nécessités. Ils ont en outre expressément qualifié de « protégées » les espèces visées.

Votre rapporteur partage le souci de simplification manifesté par le Sénat, mais rappelle que le principe constitutionnel de légalité des délits et des peines conduit le législateur à définir avec la plus grande précision les faits dont la commission est passible de sanctions. Le renvoi à un décret pour la définition des espèces que cet article entend protéger du braconnage ne paraît suffisant de ce point de vue. Au demeurant, l'emploi du terme « protégées » peut introduire une certaine confusion dans la mesure où il fait référence à des espèces protégées en vertu de diverses conventions internationales. Or les espèces visées ici ne le sont pas nécessairement. Votre rapporteur vous propose donc de revenir à la rédaction initiale du projet de loi.

Est également puni de 22 500 euros d'amende le fait d'utiliser pour la pêche de ces espèces des engins, instruments ou appareils interdits, ou de pratiquer tout mode de pêche interdit pour ces espèces. On entend par engins les tamis ou les nasses, par instrument les différents types de filets, et par appareils les divers équipements embarqués comme les sonars.

Il en va de même de la détention, sur les lieux de pêche d'un engin, d'un instrument ou appareil dont l'usage est interdit pour la pêche des mêmes espèces protégées dans une zone ou à une période où leur pêche est interdite. Il est en effet difficile, dans la pratique, de sanctionner un braconnier qui peut aisément relâcher ses prises ou interrompre sa pêche.

La Commission a adopté deux amendements de votre rapporteur, l'un de précision et l'autre rédactionnel (amendements nos 178 et 179), puis l'article 11 ainsi modifié.

Après l'article 11

La Commission a rejeté un amendement présenté par M. François Sauvadet substituant une procédure de composition pénale à la procédure de transaction pénale pour les infractions à la police de l'eau après que Votre rapporteur a précisé que la création de cette procédure de transaction pénale, opérée par l'ordonnance n° 2005-805 du 18 juillet 2005 portant simplification, harmonisation et adaptation des polices de l'eau et des milieux aquatiques, de la pêche et de l'immersion des déchets, était trop récente pour que l'évaluation de son efficacité soit possible.

Article 12

(article 1er du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure)

Classement des cours d'eau des DOM dans le domaine public fluvial

L'article 1er du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure donne une définition du domaine public fluvial qui repose, pour l'essentiel, sur le caractère navigable ou flottable des cours d'eau. Il existe un domaine public fluvial de l'Etat, ainsi qu'un domaine public fluvial des collectivités territoriales, depuis la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages.

Par exception, l'article L. 90 du code du domaine de l'Etat dispose que dans les départements de la Guadeloupe, de la Guyane, de la Martinique et de la Réunion, font partie du domaine public de l'Etat :

- toutes les eaux stagnantes ou courantes, à l'exception des eaux pluviales même lorsqu'elles sont accumulées artificiellement ;

- tous les cours d'eau, navigables, flottables ou non, naturels ou artificiels ;

- les sources ;

- les eaux souterraines, par dérogation aux dispositions de l'article 552 du code civil.

Cette exception s'expliquait en 1948, à l'époque où elle fut instaurée, par la volonté de confier à l'Etat la responsabilité de la gestion et la répartition d'une ressource rare dans ces départements.

Mais ces dispositions sont devenues obsolètes depuis la création des offices de l'eau, établissements publics administratifs chargés notamment d'assurer l'étude et le suivi de la ressource en eau dans les DOM.

En outre, elles ne permettent pas aux collectivités concernées de bénéficier de l'article 1-1 du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure, et c'est-à-dire de constituer un domaine public des collectivités territoriales sur les voies navigables qui ne font pas partie d'un réseau « magistral » et appelé à demeurer dans le domaine public fluvial de l'Etat.

C'est la raison pour laquelle le présent article intègre à la liste des cours d'eau définis comme faisant partie du domaine public fluvial par l'article 1er du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure les cours d'eau et les lacs naturels non déclassés de la Guadeloupe, de la Martinique, de la Guyane et de la Réunion.

Or, comme nous l'avons vu dans notre commentaire sur le quatrième paragraphe de l'article 5, les 61 premiers articles du code du domaine public fluvial et de la navigation intérieure ont été récemment codifiés à droit non constant dans la partie législative du code général de la propriété des personnes publiques instituée par l'ordonnance n° 2006-460 du 21 avril 2006. La rédaction de l'article du code général équivalent à l'article 1er du code du domaine public fluvial est en particulier très fortement modifiée.

Il est donc nécessaire d'intégrer les modifications proposées par l'article 12 dans les articles correspondants du nouveau code général.

En outre, le code général clarifiant le statut des eaux et cours d'eau à Saint-Pierre et Miquelon, en le calquant sur le statut prévalant dans les 4 DOM que l'article 12 modifie, il est proposé d'étendre la modification du statut des cours d'eau des DOM à Saint Pierre et Miquelon.

La Commission a adopté un amendement de votre rapporteur de rédaction globale de cet article procédant, d'une part, à des modifications de coordination avec la création, par l'ordonnance n° 2006-460 du 21 avril 2006, du code général de la propriété des personnes publiques et, d'autre part, à l'extension à Saint-Pierre et Miquelon des modifications proposées par cet article au statut des cours d'eau dans les départements d'outre-mer (amendement n° 180).

Article 13

Élargissement des stipulations du contrat de service public des entreprises électriques et gazières

L'article 1er de la loi n° 2004-803 du 9 août 2004 relative au service public de l'électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières dispose que les objectifs et les modalités de mise en œuvre des missions de service public qui sont assignées à Electricité de France et à Gaz de France font l'objet de contrats conclus entre l'Etat et chacune de ces entreprises, contrats qui portent notamment sur :

- les exigences de service public en matière de sécurité d'approvisionnement, de régularité et de qualité du service rendu aux consommateurs ;

- les moyens permettant d'assurer l'accès au service public ;

- les modalités d'évaluation des coûts entraînés par la mise en œuvre du contrat et de compensation des charges correspondantes ;

- l'évolution pluriannuelle des tarifs de vente de l'électricité et du gaz ;

- la politique de recherche et développement des entreprises ;

- la politique de protection de l'environnement, incluant l'utilisation rationnelle des énergies et la lutte contre l'effet de serre ;

- les objectifs pluriannuels en matière d'enfouissement des réseaux publics de distribution d'électricité.

Le présent article permet d'inclure, le cas échéant, parmi les clauses de ces contrats comportent les modalités de mise en œuvre d'une gestion coordonnées des ouvrages hydroélectriques dans le cadre des SDAGE, si cela est nécessaire.

Cette disposition est le corollaire de celle prévue par le 2° de l'article 29 du projet de loi qui donne mission au SDAGE « d'identifier les sous bassins ou parties de sous bassins dans lesquels une gestion coordonnée des ouvrages, notamment hydroélectriques, est nécessaire ».

Cette modification concernera tant EDF que d'autres producteurs d'hydroélectricité, dans la mesure où l'article 1er de la loi de 2004 permet à l'Etat de conclure ce type de contrat avec d'autres entreprises qu'EDF ou GDF.

La Commission a adopté cet article sans modification.

Article 13 bis (nouveau)

(article L. 211-1 du code de l'environnement)

Création de nouvelles retenues d'eau

Le présent article, introduit par nos collègues du Sénat, a pour objet de compléter l'article L. 211-1 du code de l'environnement, qui définit les objectifs d'une gestion équilibrée de la ressource en eau.

Parmi ces objectifs est évoqué le « développement et la protection de la ressource en eau ».

Le présent article a pour objet de compléter cet alinéa en ajoutant la création de la ressource en eau, dans le but d'encourager le développement de nouvelles retenues d'eau afin de permettre aux utilisateurs de la ressource de pouvoir faire face aux périodes de sécheresse. Sont particulièrement visés les grands barrages structurants, comme par exemple le projet de Charlas en Haute Garonne, qui permettre de constituer une réserve de 110 millions de m3, ou les plus petites retenues de 100 à 500 000 m3.

Suivant votre rapporteur, la Commission a rejeté un amendement de suppression de cet article présenté par M. Martial Saddier puis elle a adopté cet article sans modification.

Après l'article 13 bis

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Jean-Claude Lemoine portant article additionnel après l'article 13 bis et autorisant le déplacement des gabions.

Votre rapporteur a indiqué que, connaissant M. Jean-Claude Lemoine comme chasseur et pêcheur, il avait, en revanche, été surpris de le découvrir cavalier à l'occasion de cet amendement manifestement dépourvu de lien avec le texte.

M. Jacques Desallangre a soutenu cet amendement en contestant qu'il soit dépourvu de lien avec le texte puisque les gabions sont utilisés pour chasser sur des plans d'eau ou dans des zones humides. M. Pierre Ducout a déclaré partager cette analyse en rappelant que le déplacement de ces huttes de chasse pouvait être nécessaire à la pratique d'une chasse traditionnelle de qualité.

Puis, la Commission a rejeté cet amendement.

Elle a ensuite examiné un amendement présenté par M. André Chassaigne portant article additionnel après l'article 13 bis et modifiant l'article L. 1 du code forestier pour préciser que les écosystèmes aquatiques font partie de ceux auxquels la gestion durable des forêts ne doit pas causer de préjudices.

Votre rapporteur a indiqué qu'il était défavorable à cet amendement qu'il a jugé satisfait par la rédaction actuelle du code forestier dont il a rappelé qu'elle mentionnait de manière générale les autres écosystèmes de la forêt, formule incluant donc manifestement les écosystèmes aquatiques.

M. André Chassaigne a précisé que cet amendement avait pour objet de souligner le problème majeur posé dans certaines zones de montagne par le développement anarchique de peuplements forestiers, notamment d'épicéas, à proximité immédiate des cours d'eau.

Votre rapporteur a indiqué comprendre cette préoccupation mais maintenir néanmoins son analyse et donc sa position.

La Commission a rejeté cet amendement.

Puis, elle a examiné un second amendement présenté par M. André Chassaigne portant article additionnel après l'article 13 bis et modifiant l'article L. 222-6 du code forestier pour prévoir que les codes des bonnes pratiques sylvicoles tiennent compte de l'impact des peuplements forestiers sur la qualité des cours d'eau et qu'ils promeuvent la plantation d'espèces protectrices de leur bon état écologique.

M. André Chassaigne a, à nouveau, souligné l'importance de la question des plantations forestières pour la qualité des eaux dans certaines zones de montagne et a rappelé que la situation actuelle rendait nécessaire une véritable action de reconquête des bordures des cours d'eau par certaines communes. Il a jugé nécessaire de prendre en compte cet enjeu dans la présente loi.

Suivant votre rapporteur, la Commission a rejeté cet amendement.

Conformément à l'avis de votre rapporteur, elle a également rejeté un amendement présenté par M. Jean-Pierre Decool portant article additionnel après l'article 13 bis et disposant que, dans les départements où l'entretien des cours d'eau et canaux est dévolu à des établissements publics relevant de spécificités locales, le préfet prend les dispositions nécessaires pour la gestion de ces établissements soit conforme aux normes édictées.

Chapitre II

GESTION QUANTITATIVE

Si la qualité de l'eau constitue l'objectif clef défini par la directive cadre n° 2000-60 du 23 octobre 2000, la gestion quantitative de l'eau n'en est pas moins un enjeu essentiel dans la définition des politiques de l'eau.

Les objectifs de la directive-cadre en matière de gestion quantitative de la ressource en eau

La directive « vise au maintien et à l'amélioration de l'environnement aquatique de la Communauté. Cet objectif est principalement lié à la qualité des eaux en cause. Le contrôle de la quantité constitue un élément complémentaire garantissant une bonne qualité de l'eau et, par conséquent, il convient de prendre également des mesures relatives à la quantité, subordonnées à l'objectif d'une bonne qualité. »

L'acte communautaire précise en outre que « l'état quantitatif d'une masse d'eau souterraine peut avoir une incidence sur la qualité écologique des eaux de surface et des écosystèmes terrestres associés à cette masse d'eau souterraine ».

Ainsi que le rappelle l'exposé des motifs du présent projet de loi, « certaines régions du territoire connaissent des déséquilibres entre les besoins et les ressources en eau qui sont préjudiciables aux activités économiques et à l'équilibre écologique des milieux aquatiques ». De fait, en 2003, dans trois départements sur quatre, des mesures de restriction de l'usage de l'eau ont été prises par les préfets.

En outre, il paraît peu pertinent d'opposer gestion qualitative et gestion quantitative de la ressource en eau. En effet, la directive précitée fait de l'état quantitatif des nappes un élément d'appréciation de leur « état écologique ».

Dans le rapport n° 215 de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques, consacré à la qualité de l'eau et de l'assainissement en France, M. Gérard Miquel et M. Henri Revol font état de trois types de risques de surexploitation pouvant affecter la qualité de l'eau :

- l'absence de gestion rationnelle des eaux souterraines ;

- les conflits d'usage, qui sont parfois liés au développement d'équipements touristiques tels que les golfs ;

- et l'utilisation intensive, supérieure aux capacités de recharge en eau d'une nappe, qui peut entraîner un assèchement progressif, conduisant à terme à l'abandon des captages.

L'état quantitatif d'une nappe d'eau constitue le solde entre les sorties d'eau en surface, dues à l'écoulement vers les rivières et aux prélèvements opérés à des fins d'irrigation et d'alimentation en eau potable, et la capacité de recharge de la nappe, favorisée par l'infiltration des eaux de pluie et des eaux de rivière. Cet état est équilibré dès lors que l'écoulement et les prélèvements n'excèdent pas la recharge naturelle des nappes.

Afin de garantir l'équilibre quantitatif de la ressource en eau, le projet de loi initial prévoyait :

- la délimitation de zones correspondant aux bassins d'alimentation des captages d'eau potable (article 14) ;

- la définition de règles relatives à la sécurité des concessions hydroélectriques et établissement de servitudes dans le périmètre des ouvrages hydrauliques (article 15) ;

- et l'application des règles relatives à la gestion équilibrée des ressources en eau aux installations classées pour la protection de l'environnement (article 16).

Le Sénat a complété ces dispositions en adoptant deux articles additionnels :

- l'article 15 bis, qui prévoit la présentation d'une étude de dangers par l'exploitant d'un ouvrage hydraulique ;

- et l'article 16 bis, qui étend aux sociétés d'économie mixtes autorisées la faculté d'être déclarées d'utilité publique, et de bénéficier des droits octroyés aux concessionnaires d'installations hydrauliques.

Article 14

Délimitation de zones correspondant aux bassins d'alimentation
des captages d'eau potable

Cet article autorise le Gouvernement à délimiter, par décret en Conseil d'État, des zones dans lesquelles il est nécessaire d'assurer la protection des aires d'alimentation des captages d'eau potable d'une importance particulière pour l'approvisionnement actuel ou futur. Il modifie pour ce faire l'article L. 211-3 du code de l'environnement. L'objectif consiste à lutter contre les pollutions diffuses.

Dans le droit en vigueur depuis l'adoption de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 dite LDTR, le I de l'article L. 211-3 du code de l'environnement prévoit que des prescriptions nationales ou particulières à certaines parties du territoire sont fixées par décret en Conseil d'État afin d'assurer les principes mentionnés à l'article L. 211-1 du même code, c'est-à-dire :

- la préservation des écosystèmes aquatiques, des sites et des zones humides ;

- la protection des eaux et la lutte contre toute pollution par déversements, écoulements, rejets, dépôts directs ou indirects de matières de toute nature et plus généralement par tout fait susceptible de provoquer ou d'accroître la dégradation des eaux en modifiant leurs caractéristiques physiques, chimiques, biologiques ou bactériologiques, qu'il s'agisse des eaux superficielles, souterraines ou des eaux de la mer dans la limite des eaux territoriales ;

- la restauration de la qualité de ces eaux et leur régénération ;

- le développement et la protection de la ressource en eau ;

- la valorisation de l'eau comme ressource économique et, en particulier, pour le développement de la production d'électricité d'origine renouvelable ainsi que la répartition de cette ressource.

Le II de l'article L. 211-3 du code précité prévoit la faculté, pour l'autorité administrative :

1° de prendre des mesures de limitation ou de suspension provisoire des usages de l'eau, pour faire face à une menace ou aux conséquences d'accidents, de sècheresse, d'inondations ou à un risque de pénurie ;

2° d'édicter des prescriptions spéciales applicables aux installations, travaux et activités qui font usage de l'eau ;

3° de fixer les dispositions particulières applicables aux sources et aux gisements d'eau minérale naturelle ;

4° de délimiter des zones humides (a), d'établir un programme d'actions pour restaurer ces zones (b) et de préciser dans ce programme les pratiques à promouvoir (c).

Les zones humides sont les terrains, exploités ou non, habituellement inondés ou gorgés d'eau douce, salée ou saumâtre de façon permanente ou temporaire ; la végétation, quand elle existe, y est dominée par des plantes hydrophiles pendant au moins une partie de l'année.

L'article 14 du projet de loi modifie le II de l'article L. 211-3 du code précité.

Le de l'article 14 (alinéas _ et _) sont issus d'un amendement du rapporteur de la Commission des affaires économiques du Sénat, M. Bruno Sido, ayant recueilli l'avis favorable du Gouvernement. Ils modifient le b) du 4° du II de l'article L. 211-3, afin de permettre à l'autorité administrative d'établir, dans les conditions prévues à l'article L. 114-1 du code rural, un programme d'actions visant à préserver ou à restaurer les zones humides présentant un intérêt environnemental particulier. Selon le rapporteur de la Commission des affaires économiques du Sénat, l'objectif de l'amendement consiste à assurer une cohérence entre les modalités d'application des programmes d'action et les dispositions du code rural, en matière de zones d'érosion, de zones humides, et de zones de protection des captages.

Rappelons en effet que l'article L. 114-1 du code rural prévoit que le préfet délimite des zones dans lesquelles l'érosion peut créer des dommages importants en aval. Il établit un programme d'actions visant à réduire l'érosion des sols de ces zones - ce programme devant préciser les pratiques à promouvoir et les moyens prévus.

La Commission a adopté un amendement de précision de votre rapporteur (amendement n° 181).

Le du présent article (alinéa _), issu du même amendement, abroge, par coordination, le c du 4° du II de l'article L. 211-3 du code de l'environnement, réinséré dans le b du 4°.

Le de l'article 14 (alinéas _ à _) sont issus du projet de loi initial. Ils complètent le II de l'article L. 211-3 du code de l'environnement, afin de renforcer les prérogatives du Gouvernement en matière de gestion équilibrée des ressources en eau.

Le deuxième alinéa du 3° de cet article (alinéa _) habilite le Gouvernement à délimiter par décret en Conseil d'État des zones où il est nécessaire d'assurer la protection des aires d'alimentation des captages d'eau potable d'une importance particulière pour l'approvisionnement actuel ou futur.

S'agissant de la notion d'aires d'alimentation des captages d'eau potable, le Gouvernement a précisé à votre rapporteur que la définition des aires se ferait au cas par cas, en fonction, notamment de la nature du sous-sol en cause. La notion de captage renvoie à l'ouvrage pompant l'eau dans l'aire précitée.

Selon les termes de l'avant-projet de décret joint à l'étude d'impact annexée au projet de loi, le préfet sera chargé d'élaborer un projet de délimitation d'aires d'alimentation des captages d'eau potable.

Le projet de loi précise que ces zones doivent avoir été identifiées dans le plan d'aménagement et de gestion durable de la ressource en eau et des milieux aquatiques, prévu par l'article L. 212-5-1. Cet article est inséré dans le code de l'environnement par l'article 32 du présent projet de loi et dispose, dans sa rédaction issue du Sénat, que le schéma d'aménagement et de gestion des eaux, le SAGE, comporte un tel plan, et que ce dernier définit les priorités à retenir et les conditions de réalisation des objectifs d'utilisation, de mise en valeur et de protection quantitative et qualitative des ressources en eau superficielle et souterraine et des écosystèmes aquatiques ainsi que de préservation des zones humides.

Ce plan tient compte des nécessités de mise en valeur de la ressource en eau, de l'évolution prévisible de l'espace rural, de l'environnement urbain et économique, et de l'équilibre permettant d'assurer les différents usages de l'eau (cf. infra l'analyse de l'article 32).

L'objectif poursuivi par le Gouvernement consiste à lutter contre les pollutions diffuses en délimitant des zones relativement larges, par rapport aux trois périmètres de protection des captages d'eau définis par les articles L. 1321-1 à L. 1321-10 du code de la santé publique (14), que sont :

- le périmètre de protection immédiate,

- le périmètre de protection rapprochée,

- et le périmètre de protection éloignée.

En effet, l'étude d'impact annexée au projet de loi précise que les pollutions diffuses par les nitrates et les pesticides constituent avec les pollutions bactériologiques l'une des principales causes de non qualité des eaux : « la dernière enquête sur la qualité souterraine a fait apparaître dans 28 départements une teneur supérieure à 40 mg/l pour les nitrates. »

Le Gouvernement pourra également établir, dans les conditions prévues au 4° du II de l'article L. 211-3, un programme d'actions afin de protéger les aires mentionnées ci-dessus. L'avant-projet de décret annexé à l'étude d'impact du projet de loi prévoit que ce programme d'actions tiendra compte des pratiques agricoles existantes, tout en décrivant les pratiques agricoles à promouvoir susceptibles d'être mises en œuvre par les propriétaires et les exploitants sur les parcelles concernées.

Les actions à promouvoir, pour modifier tant les pratiques mises en œuvre, que les types même de productions, pourront notamment consister à mettre en places des dispositifs enherbés, à couvrir les sols, à mettre en place des aménagements limitant le transfert de résidus de pesticides, à convertir des terres en prairies, à contraindre à la rotation des cultures, à supprimer certaines cultures, à interdire le recours aux produits phytosanitaires et aux désherbants, et à accroître les capacités supplémentaires de stockage des effluents d'élevage.

Il reviendra au préfet de déterminer, sur la base d'un diagnostic, la catégorie de programme d'actions dont relève chaque secteur. Ce programme précisera également les moyens prévus pour favoriser la généralisation des pratiques agricoles à promouvoir, notamment le diagnostic par exploitation, l'animation ou le conseil, les parcelles expérimentales, et les études de débouchés.

Enfin, le préfet arrêtera définitivement le programme d'actions après avoir recueilli l'avis du conseil général, de la chambre départementale d'agriculture, des communes concernées, et éventuellement de la commission locale de l'eau.

Le Sénat a adopté un amendement présenté par M. Bruno Sido, ayant recueilli l'avis favorable du Gouvernement, qui prévoit que le Gouvernement peut également délimiter des zones dans lesquelles l'érosion diffuse des sols agricoles est de nature à compromettre la réalisation des objectifs de bon état ou, le cas échéant, de bon potentiel prévus par l'article L. 212-1 du code de l'environnement.

Ce sont les SAGE qui fixent des objectifs qualitatifs et quantitatifs, en termes de bon état ou de bon potentiel, correspondant :

1º pour les eaux de surface, à un bon état écologique et chimique ;

2º pour les masses d'eau de surface artificielles ou fortement modifiées par les activités humaines, à un bon potentiel écologique et à un bon état chimique ;

3º pour les masses d'eau souterraines, à un bon état chimique et à un équilibre entre les prélèvements et la capacité de renouvellement de chacune d'entre elles.

Selon le rapporteur de la Commission des affaires économiques du Sénat, « l'érosion diffuse des sols agricoles peut avoir pour conséquence d'amener vers les cours d'eau des matières en suspension ainsi que, lorsqu'ils sont présents dans les sols, des pesticides ou des résidus de pesticides. Or, le ruissellement de ces éléments réduit l'oxygénation des rivières et peut affecter la vie et la diversité des espèces aquatiques, ce qui a pour effet de nuire à l'état écologique des eaux. » M. Bruno Sido a par conséquent estimé que la délimitation de telles zones permettrait de prévenir ces pollutions diffuses en incitant à la mise en place de bonnes pratiques agricoles.

La Commission a adopté un amendement de précision ainsi qu'un amendement rédactionnel de votre rapporteur (amendements nos 182 et 183).

Conformément à l'avis de votre rapporteur, elle a ensuite rejeté deux amendements identiques, présentés l'un par M. Michel Raison et l'autre par M. André Santini, tendant à ce que les programmes d'actions visant à assurer la protection des aires d'alimentation des captages d'eau potable soient établis par l'autorité administrative en cohérence avec les méthodologies utilisées par le comité d'orientation pour des pratiques agricoles respectueuses de l'environnement.

Le troisième alinéa du 3° de l'article 14 (alinéa _) donne au Gouvernement la faculté d'instituer par décret des périmètres à l'intérieur desquels les autorisations de prélèvement d'eau pour l'irrigation sont délivrées à un organisme unique pour le compte de plusieurs adhérents.

Selon les informations fournies à votre rapporteur, ces organismes sont :

- des associations syndicales autorisées (ASA) regroupant les propriétaires bénéficiant d'autorisations de prélèvements ;

- et des sociétés concessionnaires de l'exploitation d'un droit d'eau ou d'un ouvrage de stockage d'eau.

L'étude d'impact annexée au projet de loi précise que l'objectif de cette gestion collective des prélèvements est la simplification la gestion de l'eau par bassin versant.

Dans la pratique, cette disposition a une portée non négligeable pour les agriculteurs, puisqu'elle impose une véritable gestion par quotas de prélèvement d'eau, contraignant les exploitants à fixer conjointement la quantité d'eau pouvant être prélevée dans un périmètre donné, puis à se la répartir entre eux. Votre rapporteur est très favorable à l'instauration d'une telle rationalisation de la gestion des prélèvements destinés à l'irrigation. En effet, s'agissant aussi bien de l'alinéa 6 que de l'alinéa 7 de l'article 14, l'objectif poursuivi par le Gouvernement consiste à entraîner de réelles modifications des pratiques des agriculteurs en matière de consommation d'eau.

Le Sénat a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement de M. Bruno Sido, rapporteur, prévoyant que les autorisations de prélèvement sont délivrées pour le compte de l'ensemble des préleveurs. Le rapporteur de la Commission des affaires économiques et du plan du Sénat a en effet indiqué qu'il serait opportun de regrouper l'ensemble des préleveurs dans le périmètre concerné, afin de conférer aux autorisations de prélèvement d'eau une efficacité maximale.

La Commission a examiné, en discussion commune, huit amendements de rédaction de l'alinéa 7 de cet article :

- le premier de votre rapporteur précisant ce dispositif en prévoyant que ces organismes uniques peuvent être constitués d'office dans les zones de répartition des eaux ;

- les sept autres tendant à lui substituer une disposition prévoyant que le décret détermine les conditions dans lesquelles l'autorité administrative peut organiser la gestion collective des prélèvements d'eau pour l'irrigation dont trois amendements identiques présentés respectivement par MM. Martial Saddier, Alain Marty et Jean-Pierre Decool, dans une rédaction très similaire pour un amendement présenté par M. Philippe Feneuil et selon des rédactions précisant que cette gestion collective doit être assurée à l'intérieur de périmètres définis aux termes d'un amendement présenté par M. François Sauvadet, sur un territoire donné et pour le compte de l'ensemble des préleveurs aux termes d'un amendement présenté par M. André Chassaigne et, enfin, dans des conditions définies par décret en Conseil d'État aux termes d'un amendement présenté par M.  Antoine Herth.

Votre rapporteur ayant précisé que son amendement lui paraissait de nature à satisfaire l'ensemble des autres amendements présentés, MM. François Sauvadet, André Chassaigne, Philippe Feneuil, Jean-Pierre Decool et Martial Saddier ont retiré leurs amendements au bénéfice de l'amendement de votre rapporteur, auquel s'est également associé M. Jacques Desallangre. M. Antoine Herth a également retiré son amendement. Puis, la Commission a adopté l'amendement de votre rapporteur (amendement n° 184), rendant sans objet l'amendement de M. Alain Marty.

Le quatrième alinéa du 3° de l'article 14 (alinéa _) habilite le Gouvernement à édicter par décret les règles destinées à assurer la sécurité des ouvrages hydrauliques autres que les ouvrages concédés en application de la loi du 16 octobre 1919 relative à l'utilisation de l'énergie hydraulique et à en prévoir les modalités de contrôle.

Dans le droit en vigueur, ces règles sont énoncées par le biais :

- du décret du 13 juin 1966, qui crée un comité technique permanent des barrages ;

- et des circulaires sans portée contraignante, notamment la circulaire n° 70-15 du 14 août 1970, relative à l'inspection et à la surveillance pendant la mise en eau des barrages et pendant la phase d'exploitation, et la circulaire n° 70-122 du 10 novembre 1970, relative à l'inspection et à la surveillance des barrages intéressant la sécurité publique.

Le projet de loi permet au contraire d'édicter des règles contraignantes applicables à l'ensemble des ouvrages hydrauliques autres que les ouvrages concédés en application de la loi du 16 octobre 1919 relative à l'utilisation de l'énergie hydraulique.

S'agissant des ouvrages visés, rappelons qu'un ouvrage hydraulique peut avoir différents usages, et non seulement un usage hydroélectrique. En effet, selon les informations fournies à votre rapporteur par le ministère de l'industrie, si la production hydroélectrique concerne en France un peu plus de 300 barrages de plus de 10 mètres de hauteur, certains de ces barrages sont également utilisés à titre accessoire pour l'alimentation en eau, l'irrigation, le tourisme.

De surcroît, outre ces barrages à usage principalement énergétique, il existe un nombre sensiblement équivalent de barrages de plus de 10 mètres de hauteur servant principalement à l'irrigation, à la production d'eau potable, à l'alimentation en eau des canaux de navigation et à la régulation des débits des cours d'eau - ainsi la régulation des débits de la Seine est-elle principalement assurée par 3 grands barrages gérés par l'Institution des Grands Lacs de Seine et qui figurent parmi les retenues dont le volume est le plus important.

Quant aux usages touristiques, ils restent généralement une fonction accessoire dans la mesure où le financement doit généralement provenir d'une autre activité économique.

L'article 14 concerne les installations autorisées, tandis que les concessions sont visées à l'article 15 (cf. infra). Dans les deux cas, le principe retenu par le Gouvernement est celui d'une gestion intégrée du contrôle de chaque ouvrage, puisque les obligations générales pesant sur les exploitants seront précisées par un décret en Conseil d'État, et que s'agissant des ouvrages non concédés, ce décret trouvera ses modalités d'application dans l'arrêté préfectoral d'autorisation. S'agissant des ouvrages concédés, le II de l'article 15 du projet de loi prévoit l'intégration au cahier des charges type des dispositions relatives à la sécurité et au contrôle des installations.

De surcroît, selon les informations fournies à votre rapporteur, s'agissant des règles proprement dites que pourra contenir le décret en matière de sécurité des ouvrages, il semblerait qu'elles concernent notamment la surveillance, la vidange et l'inspection de ces ouvrages.

En revanche, le Gouvernement a indiqué, qu'à ce stade de la procédure législative, il n'était pas en mesure de communiquer à votre rapporteur de projet de décret pris en application du présent article.

Suivant votre rapporteur, la Commission a alors rejeté un amendement présenté par M. Serge Grouard permettant de mettre en place des mesures agro-environnementales incitatives dans les zones de protection des aires d'alimentation des captages d'eau potable et dans les zones où l'érosion diffuse des sols est de nature à compromettre la réalisation des objectifs de qualité des eaux.

Selon les informations fournies à votre rapporteur, le Gouvernement a l'intention de proposer un amendement modifiant la rédaction de l'article 14, afin d'y regrouper, dans un paragraphe II nouveau, les dispositions relatives à la sécurité des ouvrages, prévues, dans la version du projet de loi issue du Sénat, au quatrième alinéa du 3° de l'article 14 (alinéa _), et à l'article 15 bis.

La Commission a adopté l'article 14 ainsi modifié.

Article 15 

(article L. 214-4-1 [nouveau] du code de l'environnement)

Établissement de servitudes dans le périmètre des ouvrages hydrauliques

En matière de sécurisation des installations de production hydraulique, on distingue la sécurité intrinsèque des installations, de la protection des populations situées en aval des retenues. L'article 15 vise cette dernière.

Le deuxième alinéa du I de l'article 15 (alinéa _) de cet article insère un article L. 214-4-1 nouveau dans le code de l'environnement, qui dispose, dans un paragraphe I, que lorsqu'un ouvrage hydraulique dont l'existence ou l'exploitation est subordonnée à une autorisation ou à une concession présente un danger pour la sécurité publique, des servitudes d'utilité publique relatives à l'utilisation du sol peuvent être instituées, tant à l'occasion de la demande d'autorisation ou de concession que postérieurement à l'octroi de celle-ci.

Cet article L. 214-4-1 nouveau complète la législation en vigueur, lacunaire en la matière puisque actuellement, il n'existe pas de servitudes de la sorte, et que seule la loi n° 87-565 du 22 juillet 1987 relative à l'organisation de la protection civile, à la protection de la forêt contre l'incendie et à la prévention des risques majeurs, prévoit des dispositions destinées à pallier les risques liés à la présence et au fonctionnement des installations hydrauliques.

L'article 3 de la loi n° 87-565 prévoit notamment l'institution de plans d'urgence pour « faire face à des risques de nature particulière ou liés à l'existence et au fonctionnement d'installations ou d'ouvrages déterminés ». Les plans d'urgence comprennent des plans particuliers d'intervention, et des plans de secours, dont les modalités ont été définies par décret.

Les plans particuliers d'intervention, arrêtés par le préfet, ne concernent que les très gros barrages, et relèvent de la sécurité civile, c'est-à-dire de la responsabilité du ministre de l'intérieur. Ces plans délimitent des zones, notamment une zone de proximité immédiate, et prévoient des moyens d'évacuation.

En revanche, il n'existe actuellement aucune disposition de nature à contrôler l'implantation de constructions à proximité des barrages, en dépit des risques éventuels de rupture des ouvrages. Rien n'est prévu, notamment dans ce qu'il est convenu d'appeler « la zone du quart d'heure », zone dans laquelle les délais d'évacuation sont incompatibles avec le délai d'arrivée de l'onde de submersion.

Ce vide juridique s'explique notamment par le fait que jusqu'à une certaine époque l'État et EDF étaient propriétaires de la majeure partie de ces installations : il était par conséquent inutile pour l'État de s'imposer des contraintes en la matière.

C'est la raison pour laquelle le projet de loi prévoit la possibilité d'instituer des limitations administratives au droit de propriété, justifiées par la primauté de la sécurité publique sur les intérêts particuliers.

Le danger sera évalué par le préfet lui-même, mais également, le cas échéant, par l'étude de dangers actuellement prévue par l'article 15 bis du projet de loi.

Le paragraphe II de l'article L. 214-4-1 (alinéas _ à _) précise la portée de ces servitudes qui comportent :

- la limitation ou l'interdiction du droit d'implanter des constructions ou des ouvrages et d'aménager des terrains de camping ou de stationnement de caravanes ;

- la subordination des autorisations de construire au respect de prescriptions techniques tendant à limiter le danger d'exposition des vies humaines à la submersion.

La Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur (amendement n° 185).

Le paragraphe III de l'article L. 214-4-1 (alinéa _) prévoit que ces servitudes tiennent compte de la probabilité d'occurrence, de la cinétique, de la nature et de l'intensité des risques encourus et peuvent, dans un même périmètre, s'appliquer de façon modulée suivant les différentes zones.

Rappelons que les notions de « probabilité d'occurrence, de la cinétique, de la nature et de l'intensité des risques » ont été introduites dans le droit par la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages : l'article 4 de cette loi introduit ces notions à l'article L. 512-1 du code de l'environnement.

C'est par le biais des études de dangers que les risques sont évalués : ces études établissent notamment des scénarios de rupture et d'onde de rupture, en fonction, par exemple, des quantités d'eau en cause, de leur direction, de leur vitesse, et de leur hauteur.

Le projet de loi permet de moduler l'ampleur des servitudes imposées : cette modulation pourra notamment être appliquée en fonction de la distance qui sépare le barrage du lieu choisi pour l'implantation de la construction ou de l'ouvrage concerné par la servitude. Selon les informations fournies à votre rapporteur par le Gouvernement, le périmètre de ces servitudes irait au-delà de la zone dite du quart d'heure (cf. supra), sans pour autant inclure l'ensemble de la zone submersible en cas de rupture, celle-ci pouvant s'étendre sur des centaines de kilomètres en aval dans certains cas. Par exemple, l'implantation de constructions pourrait être interdite dans la zone du quart d'heure, mais autorisée sous certaines réserves - étage hors d'eau, matériaux spécifiques, ... - dans les zones plus éloignées.

Enfin, la dernière phrase de l'alinéa 6 prévoit que ces servitudes ne peuvent contraindre à la démolition ou à l'abandon de constructions existantes édifiées en conformité avec les dispositions législatives et réglementaires en vigueur avant l'institution des servitudes.

Le premier alinéa du paragraphe IV de l'article L. 214-4-1 (alinéa _) dispose que le périmètre et le contenu de ces servitudes sont soumis à enquête publique. Rappelons qu'en vertu de l'article L. 123-1 du code de l'environnement, la réalisation d'aménagements, d'ouvrages ou de travaux exécutés par des personnes publiques ou privées est précédée d'une enquête publique. L'article L. 123-3 précise que l'enquête a pour objet d'informer le public et de recueillir ses appréciations, suggestions et contre-propositions, afin de permettre à l'autorité compétente de disposer de tous les éléments nécessaires à son information.

Le deuxième alinéa du paragraphe IV de l'article L. 214-4-1 (alinéa _) reprend dans le code de l'environnement des dispositions en vigueur dans le code de l'urbanisme en matière de servitudes, puisque l'article L. 126-1 de ce code dispose que les plans locaux d'urbanisme comportent en annexe les servitudes d'utilité publique affectant l'utilisation du sol.

Le troisième alinéa du paragraphe IV de l'article L. 214-4-1 (alinéa _) reprend également des dispositions en vigueur : l'article L. 160-5 du code de l'urbanisme dispose en effet que n'ouvrent droit à aucune indemnité les servitudes instituées par ce code, mais qu'une indemnité est due s'il résulte de ces servitudes une atteinte à des droits acquis ou une modification à l'état antérieur des lieux déterminant un dommage direct, matériel et certain.

Si le projet de loi ne définit pas les modalités de détermination de cette indemnité, l'article L. 160-5 du code de l'urbanisme prévoit qu'à défaut d'accord amiable, elle est fixée par le tribunal administratif.

Le paragraphe II de l'article 15 (alinéas __ et __) complètent la loi du 16 octobre 1919 relative à l'utilisation de l'énergie hydraulique, et prévoient que les dispositions du cahier des charges type prévu au 3° de l'article relatives à la sécurité et à la sûreté des ouvrages et leurs modifications sont applicables de plein droit aux titres administratifs en cours sans que leur titulaire puisse prétendre à indemnisation pour ce motif.

Rappelons que l'article 10 de la loi précitée énumère un certain nombre de dispositions devant figurer dans le cahier des charges des entreprises concédées et que le 3° de l'article 28 de cette loi prévoit l'élaboration par voie réglementaire d'un cahier des charges type de ces entreprises. Les titres administratifs visés ici sont les autorisations et les concessions.

L'objectif consiste :

- à renforcer les obligations imposées aux concessionnaires, ainsi que les modalités de contrôle des ouvrages concédés,

- et à éviter que les concessionnaires des concessions existantes réclament une indemnité, lorsqu'elles devront intégrer dans leur cahier des charges les modifications apportées par le Gouvernement au contenu du cahier des charges type, en matière de sécurité et de sûreté des installations.

La Commission a adopté l'article 15 ainsi modifié.

Article 15 bis (nouveau)

(article L. 214-4-2 [nouveau] du code de l'environnement)

Présentation par l'exploitant d'un ouvrage hydraulique
d'une étude de dangers

Inséré dans le projet de loi par le biais d'un amendement du rapporteur de la Commission des affaires économiques du Sénat ayant recueilli l'avis favorable du Gouvernement, l'article 15 bis permet d'exiger de la part des exploitants d'installations hydrauliques la présentation d'une étude de dangers pour les ouvrages présentant des risques avérés pour la sécurité publique.

Rappelons qu'en vertu de l'article L. 512-1 du code de l'environnement, les installations qui présentent de graves dangers ou inconvénients pour la commodité du voisinage, pour la santé, la sécurité et la salubrité publiques, pour l'agriculture, pour la protection de la nature et de l'environnement, ou pour la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique sont soumises à autorisation préfectorale, et que l'autorisation ne peut être accordée que si ces dangers ou inconvénients peuvent être prévenus par des mesures que spécifie l'arrêté préfectoral.

Le demandeur fournit une étude de dangers qui précise les risques auxquels l'installation peut exposer, directement ou indirectement, les intérêts précités, que la cause soit interne ou externe à l'installation.

De fait, cette étude constitue, pour l'administration et l'exploitant lui-même, un document de référence permanente.

Quant à son contenu, il doit être en relation avec l'importance des risques engendrés par l'installation. En tant que de besoin, cette étude donne lieu à une analyse de risques qui prend en compte la probabilité d'occurrence, la cinétique et la gravité des accidents potentiels selon une méthodologie qu'elle explicite.

Elle définit et justifie les mesures propres à réduire la probabilité et les effets de ces accidents. La délivrance de l'autorisation, pour ces installations, peut être subordonnée notamment à leur éloignement des habitations, immeubles habituellement occupés par des tiers, établissements recevant du public, cours d'eau, voies de communication, captages d'eau, ou des zones destinées à l'habitation par des documents d'urbanisme opposables aux tiers.

Enfin, l'étude prend en compte les capacités techniques et financières dont dispose le demandeur, à même de lui permettre de conduire son projet dans le respect de la commodité du voisinage, de la santé, de la sécurité, et de la salubrité publiques, de l'agriculture, de la protection de la nature et de l'environnement, et de la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique.

L'article 15 bis du projet de loi étend le dispositif en vigueur pour les installations classées :

- aux installations ne figurant pas à la nomenclature des installations classées, aux ouvrages, travaux et activités réalisés à des fins non domestiques par toute personne physique ou morale, publique ou privée, et entraînant des prélèvements sur les eaux superficielles ou souterraines ;

- et aux entreprises hydrauliques visées par la loi du 16 octobre 1919 relative à l'utilisation de l'énergie hydraulique.

Le deuxième alinéa de l'article L. 214-4-2 (alinéa _ de l'article 15 bis) prévoit que seuls sont visés les ouvrages présentant des risques avérés pour la sécurité publique. Votre rapporteur estime que cette précision est contradictoire avec l'ensemble du dispositif de l'article 15 bis : en effet, il est de toute évidence inutile d'exiger la réalisation d'une étude de dangers dès lors qu'un risque est avéré, l'objet de telles études consistant précisément à établir la probabilité du risque encouru.

Selon les informations fournies à votre rapporteur, le Gouvernement proposera un amendement supprimant du dispositif la mention d'un « risque avéré », et regroupant ces dispositions et celles du dernier alinéa de l'article 14, qui concernent également la sécurité des ouvrages.

La Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur puis l'article 15 bis ainsi modifié (amendement n° 186).

Article 16

Application des règles relatives à la gestion équilibrée des ressources en eau aux installations classées pour la protection de l'environnement

L'objet de la législation sur les installations classées est de soumettre à la surveillance de l'administration de l'État les installations qui présentent des dangers ou des inconvénients pour l'environnement au sens large : la commodité du voisinage, la santé, la sécurité, la salubrité publiques, l'agriculture, la protection de la nature et de l'environnement, la conservation des sites et des monuments ainsi que des éléments du patrimoine archéologique.

Ce régime vise à protéger l'environnement contre les dangers d'incendie et d'explosion, le bruit, la pollution de l'air et de l'eau, les pollutions résultant des déchets, et les atteintes esthétiques. Il permet de contrôler les activités agricoles, industrielles, artisanales, commerciales, d'élimination des déchets, qu'elles soient exercées par des personnes publiques ou privées.

Une installation est dite classée lorsque, du fait de ses inconvénients ou dangers, elle a fait l'objet d'une inscription sur une liste appelée nomenclature. Cette dernière est établie par décret en Conseil d'État après avis du Conseil supérieur des installations classées, et soumet les catégories d'installations à autorisation ou à déclaration suivant la gravité des dangers ou inconvénients qu'elles présentent.

Le régime de déclaration concerne les activités relativement moins polluantes ou moins dangereuses. Il consiste pour l'exploitant à faire connaître au préfet de département l'activité projetée et à respecter des prescriptions standardisées. On compte environ 450 000 installations soumises à déclaration en France.

Le régime d'autorisation concerne les installations qui présentent les risques, pollutions ou nuisances les plus importants. Le principe de l'autorisation soumet la création d'activités économiques à un « permis » accordé par le préfet.

Selon les informations fournies à votre rapporteur par le ministère de l'écologie et du développement durable, on compte environ 61 300 établissements comprenant au moins une installation soumise à autorisation. Parmi ces établissements, on dénombre 1 074 établissements présentant des risques d'accidents majeurs impliquant des substances dangereuses et 23 000 élevages.

L'article L. 214-7 prévoit déjà, dans le droit en vigueur, la soumission des installations classées :

- aux dispositions du code de l'environnement ayant trait à la gestion équilibrée de la ressource en eau ;

- aux schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) et aux schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) ;

- à l'obligation d'être pourvues de moyens de mesure ou d'évaluation ;

- aux sanctions pénales prévues par l'article L. 216-6, en vertu duquel le fait de jeter, déverser ou laisser s'écouler dans les eaux superficielles, souterraines ou les eaux de la mer des substances quelconques dont l'action ou les réactions entraînent des effets nuisibles sur la santé ou des dommages à la flore ou à la faune, ou des modifications significatives du régime normal d'alimentation en eau ou des limitations d'usage des zones de baignade, est puni de deux ans d'emprisonnement et de 75 000 euros d'amende ;

- et à un régime d'interdiction d'exploitation en cas de non respect des prescriptions définies dans le code de l'environnement en matière de gestion de la ressource en eau.

Enfin, la seconde phrase de l'article L. 214-7 dans sa rédaction en vigueur dispose que les mesures individuelles et réglementaires prises en application du titre Ier du livre V (qui a trait aux installations classées) fixent les règles applicables aux installations classées ayant un impact sur le milieu aquatique, notamment en ce qui concerne leurs rejets et prélèvements. Cette disposition du droit en vigueur vise à éviter le recours à deux procédures conjointes : une procédure effectuée au titre de la loi « Barnier » sur les installations classées, et une procédure effectuée au titre de la législation sur l'eau. En d'autres termes, pour les installations classées ayant un impact sur les milieux aquatiques, l'application de la procédure prévue par la législation des installations classées se suffit à elle-même.

La rédaction initiale de l'article 16 du projet de loi réécrivait intégralement l'article L. 214-7 du code de l'environnement. Dans un souci de simplification, le Sénat a amendé l'article 16, afin de limiter la nouvelle rédaction aux dispositions de l'article L. 214-7 que le Gouvernement souhaitait modifier.

Le paragraphe I de cet article, dans sa rédaction issue du projet de loi initial, reprenait, en les formulant différemment, les dispositions de l'article L. 214-7, et les complétait en prévoyant que les installations classées étaient également soumises aux mesures prises en application des décrets prévus au 1° du II de l'article L. 211-3 du code de l'environnement.

Le 1° du II de l'article L. 211-3 prévoit en effet que des prescriptions nationales ou particulières à certaines parties du territoire sont fixées par décret en Conseil d'État afin de prendre des mesures de limitation ou de suspension provisoire des usages de l'eau, pour faire face à une menace ou aux conséquences d'accidents, de sécheresse, d'inondations ou à un risque de pénurie.

Le paragraphe II de l'article L. 214-7 dans sa rédaction issue du projet de loi initial reprenait les termes de la deuxième phrase de cet article dans sa rédaction en vigueur (cf. ci-dessus).

Dans un souci de simplification, le Sénat a adopté un amendement de M. Bruno Sido, rapporteur, ayant recueilli l'avis favorable du Gouvernement, qui, au lieu de réécrire intégralement l'article L. 214-7 du code de l'environnement comme le proposait le projet de loi, complète la rédaction en vigueur de la première phrase de cet article par une référence au 1° du II de l'article L. 211-3 du même code.

Le rapporteur de la Commission des affaires économiques du Sénat a précisé que les préfets avaient déjà la possibilité, par arrêté complémentaire, de limiter les usages de l'eau pour les installations classées. Cela étant, votre rapporteur considère que les dispositions de l'article 16, en permettant d'adopter une approche globale de l'usage de l'eau, seront beaucoup plus efficaces que des arrêtés préfectoraux ne pouvant intervenir qu'à titre individuel, au cas par cas.

L'amendement du rapporteur de la Commission des affaires économiques du Sénat simplifie également la rédaction en vigueur de l'article L. 214-8 du code de l'environnement, dont le dernier alinéa précise actuellement que les dispositions de cet article s'appliquent également aux installations classées en application du titre Ier du livre V. En effet, cette précision est redondante avec l'article L. 214-7 du code de l'environnement, qui fait déjà mention de l'article L. 214-8.

La Commission a adopté cet article sans modification.

Article 16 bis (nouveau)

Extension au profit des sociétés d'économie mixte des droits des collectivités territoriales exploitant des entreprises d'hydroélectricité

L'article 16 bis de la loi du 16 octobre 1919 relative à l'utilisation de l'énergie hydraulique prévoit que les entreprises autorisées, aménagées et exploitées directement par les collectivités locales ou leurs groupements peuvent être déclarées d'utilité publique.

Rappelons que l'article L. 11-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique prévoit que l'expropriation d'immeubles, en tout ou partie, ou de droits réels immobiliers, ne peut être prononcée qu'autant qu'elle aura été précédée d'une déclaration d'utilité publique intervenue à la suite d'une enquête et qu'il aura été procédé contradictoirement à la détermination des parcelles à exproprier, ainsi qu'à la recherche des propriétaires, des titulaires de droits réels et des autres intéressés.

L'enquête préalable à la déclaration d'utilité publique est menée par un commissaire enquêteur ou une commission d'enquête dont les modalités de désignation et les pouvoirs sont définis par les dispositions du chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement.

L'article 16 bis permet également à ces entreprises :

- d'occuper les propriétés privées nécessaires à l'établissement des ouvrages de retenue ou de prise d'eau et des canaux d'adduction ou de fuite ;

- de submerger les berges par le relèvement du plan d'eau ;

- s'il s'agit d'une usine de plus de 10 000 kilowatts, d'occuper temporairement tous terrains et extraire tous matériaux nécessaires à l'exécution des travaux ;

- de bénéficier des dispositions de l'article 5 de la loi du 16 octobre 1919 en matière d'exercice des servitudes ou d'expropriation, et des dispositions de l'article 6 de cette loi, en matière d'éviction des droits particuliers à l'usage de l'eau.

L'article 16 bis du projet de loi est issu d'un amendement du sénateur Jean-Pierre Vial, ayant recueilli des avis de sagesse du rapporteur de la Commission des affaires économiques du Sénat et du Gouvernement. Il a pour objet d'étendre aux sociétés d'économie mixte (SEM) exploitant des installations hydroélectriques les dispositions de l'article 16 bis de la loi du 16 octobre 1919 précitée.

Selon l'auteur de l'amendement, il s'agit de tenir compte des évolutions locales, et « en particulier, du recours à l'économie mixte pour l'exploitation des microcentrales ». M. Jean-Pierre Vial a précisé que l'élargissement proposé par son amendement ne visait pas à assouplir les règles d'implantation des microcentrales hydrauliques, mais à reconnaître aux SEM le bénéfice de ces procédures. Votre rapporteur suppose qu'il s'agit notamment de régler le cas de certaines microcentrales situées en zone de montagne.

En outre, votre rapporteur estime que l'adoption d'un tel dispositif aura une portée importante, en permettant aux SEM d'imposer des servitudes, alors même qu'elles constituent une prérogative de puissance publique exorbitante du droit commun. Cela étant, les SEM seront tout de même soumises, pour obtenir une déclaration d'utilité publique, à un contrôle étroit de la puissance publique.

La Commission a adopté cet article sans modification.

Après l'article 16 bis

La Commission a examiné un amendement de M. Germinal Peiro portant article additionnel après l'article 16 bis instituant un crédit d'impôt égal à 40 % des dépenses exposées par un contribuable pour équiper son domicile d'un système de récupération ou de traitement des eaux pluviales.

M. Germinal Peiro a rappelé avoir déposé, en juillet 2004, la proposition de loi n° 1759 portant sur l'économie et la préservation de la ressource en eau tendant à rendre obligatoire pour toute construction publique ou privée faisant l'objet d'une demande de permis de construire l'installation d'un ouvrage destiné à recueillir, réserver et utiliser l'eau pluviale.

Il a indiqué que cette proposition de loi avait été cosignée par près de 200 députés appartenant à différents groupes. Il a précisé qu'il proposait par un amendement ultérieur de reprendre les dispositions de cette proposition de loi et que le présent amendement avait pour objet d'instituer un crédit d'impôt, similaire à celui existant en matière d'équipements de production d'énergie d'origine renouvelable, correspondant à une part des dépenses exposées par un contribuable pour équiper son domicile d'un système de récupération ou de traitement des eaux pluviales.

Votre rapporteur a indiqué être favorable à l'esprit de l'amendement mais a demandé son retrait au bénéfice d'un amendement ultérieur de M. Michel Raison ayant le même objet mais dont la rédaction est plus précise et qui s'insère mieux dans le projet de loi.

M. Michel Raison a souligné la part prise par ses collègues, M. Patrick Beaudouin et Mme Françoise Branget, qui ne sont pas commissaires des affaires économiques, dans la préparation de l'amendement évoqué par votre rapporteur qu'il présenterait ultérieurement.

M. François Sauvadet a exprimé le soutien de son groupe à la création d'un tel crédit d'impôt puis M. Germinal Peiro a retiré son amendement en indiquant qu'il s'associerait à l'amendement de M. Michel Raison.

Chapitre III

PRÉSERVATION ET RESTAURATION DE LA QUALITÉ DES EAUX ET DES MILIEUX AQUATIQUES

Le projet de loi prévoit, dans le chapitre III du titre Ier, des dispositions permettant de lutter contre les pollutions d'origine aussi bien agricole que non agricole. Précisons que le titre du chapitre a été modifié par le biais d'un amendement de M. Jean-François Le Grand, sénateur. Initialement intitulé « préservation de la qualité des eaux et des milieux aquatiques », le chapitre III du titre Ier du projet de loi s'intitule désormais « préservation et restauration de la qualité des eaux et des milieux aquatiques ». Le rapporteur au Sénat, de même que le Gouvernement, ont émis un avis favorable à l'adoption de cette modification.

Ce chapitre prévoit :

- à l'article 17, la mise à disposition de l'autorité administrative, des informations sur les quantités de biocides mises sur le marché, afin d'améliorer la traçabilité des produits ;

- à l'article 18, la tenue d'un registre concernant la distribution de produits antiparasitaires et l'information de l'autorité administrative, par les distributeurs, des quantités de produits mises sur le marché ;

- à l'article 19, l'habilitation des agents de la police de l'eau à contrôler l'utilisation des produits phytopharmaceutiques et des biocides ;

- et à l'article 20, un contrôle périodique obligatoire des pulvérisateurs en service et un contrôle des nouveaux matériels préalablement à leur mise sur le marché.

Le Sénat a complété ces dispositions en insérant dans le projet de loi deux articles additionnels :

- l'article 19 bis, qui permet à l'État d'agréer des organismes spécialisés dans la recherche, l'expérimentation et la mise en œuvre des moyens de combattre les pollutions ;

- et l'article 20 bis, prévoyant l'établissement par les communes et leurs groupements de profils des eaux de baignade, afin d'évaluer les sources possibles de pollutions susceptibles d'affecter la santé des baigneurs.

Article 17

Contrôle de la traçabilité des produits biocides

Conformément à la directive n° 98/8/CE du Parlement et du Conseil, du 16 février 1998, concernant la mise sur le marché des produits biocides, on entend par produits biocides « les substances actives et les préparations contenant une ou plusieurs substances actives qui sont présentées sous la forme dans laquelle elles sont livrées à l'utilisateur, qui sont destinées à détruire, repousser ou rendre inoffensifs les organismes nuisibles, à en prévenir l'action ou à les combattre de toute autre manière, par une action chimique ou biologique ».

Selon les informations fournies à votre rapporteur par le ministère de l'écologie et du développement durable, les produits biocides sont, de fait, caractérisés comme des pesticides à usage non agricole, et utilisés dans une large variété de produits incluant des désinfectants ménagers, des insecticides, des produits de traitement du bois, des eaux et des peintures marines antisalissures. Destinés à détruire, repousser ou rendre inefficaces les organismes nuisibles, les biocides sont par définition des produits actifs susceptibles d'avoir des effets nuisibles sur l'homme, l'animal ou l'environnement.

Dans le droit en vigueur, la législation en la matière est fondée sur la transposition en droit interne, aux articles L. 522-1 à L. 522-18 du code de l'environnement, de la directive précitée par :

- l'ordonnance n° 2001-321 du 11 avril 2001 relative à la transposition de directives communautaires et à la mise en œuvre de certaines dispositions du droit communautaire dans le domaine de l'environnement ;

- le décret n° 2004-187 du 26 février 2004 relatif au contrôle de la mise sur le marché des produits biocides ;

- un arrêté du 19 mai 2004 ;

- un arrêté du 24 juin 2004 ;

- et un arrêté du 26 décembre 2004.

L'objectif de la directive consiste à établir un cadre réglementaire harmonisé au sein de l'Union européenne, en matière de mise sur le marché des produits précités, afin d'assurer un haut niveau de protection pour l'homme et l'environnement, et le bon fonctionnement du marché commun. Les mesures prévues visent notamment à prévenir les effets à long terme de ces substances, et en particulier, les effets cancérigènes ou toxiques pour la reproduction, et les effets des substances toxiques, persistantes et « bio-accumulables ».

Ainsi, dans le droit en vigueur, tout produit biocide ne peut être mis sur le marché s'il n'a été au préalable autorisé au niveau national. En France, cette autorisation est délivrée par le ministre de l'écologie et du développement durable, assisté de l'agence française de sécurité sanitaire environnementale (AFSSE). Une des conditions d'autorisation d'un produit biocide est que sa ou ses substances actives soient inscrites sur les listes positives établies au niveau communautaire.

En outre, en vertu de l'article L. 522-4 du code de l'environnement, l'autorisation des produits au niveau national ainsi que l'inscription des substances au niveau communautaire n'interviennent qu'après évaluation de leurs dangers, de leurs risques et de leur efficacité. Ces évaluations se font sur la base de dossiers conformes aux exigences de la directive 98/8/CE, fournis par les demandeurs.

Cela étant, des mesures transitoires sont prévues pour les produits contenant des matières actives biocides qui étaient déjà sur le marché à la date d'entrée en vigueur de la directive, le 14 mai 2000, ce qui représente la majorité des produits biocides du marché. Cette phase transitoire est de 10 ans, de 2000 à 2010.

L'article L. 522-2 du code précité dispose que « la mise sur le marché d'une substance active biocide, qu'un responsable de la mise sur le marché destine aux produits biocides, qui n'est pas en tant que telle un produit biocide et qui ne figure pas sur la liste communautaire des substances présentes sur le marché communautaire au 14 mai 2000, peut être provisoirement autorisée ».

Rappelons qu'une substance active biocide est une substance chimique ou un micro-organisme, y compris un virus ou un champignon, exerçant une action générale ou spécifique sur ou contre les organismes nuisibles.

A l'instar de l'autorisation prévue par l'article L. 522-4, l'autorisation provisoire doit être précédée d'un examen par l'autorité administrative française ou par celle d'un autre État membre d'un dossier assorti d'une déclaration attestant que la substance sera incorporée dans un produit biocide.

S'agissant aussi bien des dossiers prévus par l'article L. 522-4 que par l'article L. 522-2, le I de l'article L. 522-8 du code de l'environnement prévoit que les dépenses résultant de la conservation, de l'examen, de l'exploitation et de l'expertise des informations fournies dans ces dossiers peuvent être mises à la charge des producteurs, des importateurs ou des responsables de la mise sur le marché.

L'article 17 du projet de loi, qui a été adopté sans modification par le Sénat, complète l'article L. 522-8 du code de l'environnement, afin d'améliorer la traçabilité des produits biocides.

Le de cet article (alinéa _) modifie le I de l'article L. 522-8, afin d'en élargir le champ, aux demandes d'inscription d'une substance active biocide sur les listes communautaires de produits biocides.

Le de l'article 17 (alinéas _ et _) complètent l'article L. 522-8 par un nouveau paragraphe qui dispose que le responsable de la mise sur le marché de produits biocides tient à la disposition de l'autorité administrative les quantités de produits mises sur le marché. L'objectif poursuivi par le Gouvernement est d'instaurer une traçabilité des produits, à l'instar des dispositions prévues par l'article 18.

Enfin, un décret précise les modalités de mise à disposition de ces informations. Selon les informations fournies par le Gouvernement, aucun projet de décret ne pourrait, à ce stade, être transmis à votre rapporteur.

La Commission a adopté cet article sans modification.

Article 18

Création d'un registre concernant la distribution des produits antiparasitaires et phytopharmaceutiques

Contrairement à l'article 17 du projet de loi qui concerne les substances à usage non agricole, l'article 18 du projet de loi concerne les produits antiparasitaires, et phytopharmaceutiques.

Les produits antiparasitaires à usage agricole sont les pesticides.

Les produits phytopharmaceutiques sont définis par l'article L. 253-1 du même code, dans sa version issue de la loi d'orientation agricole, qui transpose la directive n° 91/414 du 15 juillet 1991, comme les préparations contenant une ou plusieurs substances actives et les produits composés en tout ou partie d'organismes génétiquement modifiés présentés sous la forme dans laquelle ils sont livrés à l'utilisateur final, destinés à :

a) protéger les végétaux ou produits végétaux contre tous les organismes nuisibles ou à prévenir leur action ;

b) exercer une action sur les processus vitaux des végétaux, dans la mesure où il ne s'agit pas de substances nutritives ;

c) assurer la conservation des produits végétaux, à l'exception des substances et produits faisant l'objet d'une réglementation communautaire particulière relative aux agents conservateurs ;

d) détruire les végétaux indésirables ;

e) détruire des parties de végétaux, freiner ou prévenir une croissance indésirable des végétaux.

Dans le droit en vigueur, les produits antiparasitaires à usage agricole et les produits assimilés font l'objet d'un contrôle strict de la part des agents chargés de la protection des végétaux qui, aux termes de l'article L. 251-1 du code rural, exercent une « surveillance renforcée » sur l'usage de ces produits, et sont « habilités à rechercher et à constater les infractions » à la réglementation. La mise en place de cette surveillance doit « permettre d'identifier et de suivre l'apparition éventuelle d'effets non intentionnels sur les écosystèmes agricoles ou naturels, notamment les effets sur (...) les milieux aquatiques (...) ».

L'article L. 251-1 du code rural précise que « le responsable de la mise sur le marché ou de la dissémination, le distributeur et l'utilisateur de ces produits doivent participer au dispositif de surveillance biologique et répondre aux obligations liées à la mise en œuvre des dispositions de [cet] article, notamment celle leur imposant de communiquer aux agents chargés de la protection des végétaux toutes les informations nécessaires à la surveillance biologique ».

De plus, les produits phytopharmaceutiques ne peuvent être mis sur le marché qu'après avoir fait l'objet d'une autorisation de mise sur le marché, selon les termes de l'article L. 253-1. L'article L. 253-4 précise que cette autorisation ne peut être délivrée qu'au terme d'une évaluation des risques et des bénéfices que présente le produit.

Enfin, l'article L. 254-1 complète le dispositif en instaurant un système d'agrément pour les produits dangereux.

Dans sa version issue de l'article 70 de la loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 d'orientation agricole, qui entrera en vigueur le 1er juillet 2006, l'article L. 254-1 du code rural prévoit que sont subordonnées à la détention d'un agrément la mise en vente, la vente ou la distribution à titre gratuit aux utilisateurs des produits à usage agricole et des produits phytopharmaceutiques et classés, à l'issue de la procédure d'autorisation de mise sur le marché prévue par le droit en vigueur, dans les catégories toxique, très toxique, cancérigène, mutagène, tératogène et dangereuse pour l'environnement.

Le projet de loi complète le dispositif de l'article L. 254-1 et prévoit que la mise en vente et la distribution des produits précités sont subordonnées non seulement à la détention d'un agrément, mais également à la tenue d'un registre, auquel auront accès les agents visés à l'article L. 215-1 du code de la consommation.

Selon les informations fournies à votre rapporteur, ce registre permettra d'assurer la traçabilité des produits visés par le présent article.

La Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur (amendement n° 187) puis l'article 18 ainsi modifié.

Après l'article 18

Suivant l'avis de votre rapporteur, la Commission a rejeté un amendement de Mme Marcelle Ramonet portant article additionnel après l'article 18 et subordonnant l'interdiction ou la restriction de la mise sur le marché, de la délivrance ou de l'usage de produits phytosanitaires à des arrêtés conjoints des ministres chargés de l'environnement, de la santé et de l'agriculture.

Article additionnel après l'article 18

Encadrement de la publicité portant sur les produits phytosanitaires

Suivant l'avis de votre rapporteur, la Commission a adopté un amendement de M. François Sauvadet portant article additionnel après l'article 18 et interdisant toute mention pouvant donner une image exagérément sécurisante ou de nature à banaliser leur utilisation dans les publicités portant sur des produits phytosanitaires, y compris lorsqu'ils ne sont pas soumis à une autorisation de mise sur le marché ainsi qu'un amendement identique de Mme Marcelle Ramonet (amendement n° 188).

Article 19

Habilitation de certains agents chargés de la police de l'eau
à rechercher et constater les infractions aux règles relatives à l'usage
des produits phytosanitaires

L'article L. 253-14 du code rural, dans sa version issue de la loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 d'orientation agricole, prévoit, dans un paragraphe I, que l'inspection et le contrôle des mesures nécessaires à l'application du régime des autorisations de mise sur le marché de produits phytosanitaires sont effectués par les ingénieurs chargés de la protection des végétaux assistés de techniciens des services du ministère de l'agriculture et des autres personnels qualifiés du ministère de l'agriculture ayant la qualité de fonctionnaires ou d'agents de l'État.

Le paragraphe II de cet article prévoit que la recherche et la constatation des infractions au régime des autorisations de mise sur le marché de produits phytosanitaires sont effectuées par les agents de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, de la direction générale des douanes et de la direction générale des impôts, notamment.

L'article 19 du projet de loi, dans sa version initiale, complète le II de l'article L. 253-14, en prévoyant que dans le cadre de la recherche et de la constatation de ces infractions, peuvent également intervenir :

- les fonctionnaires et agents, assermentés et commissionnés à cet effet dans les conditions prévues par décret en Conseil d'État, appartenant aux services de l'État chargés de l'environnement, de l'agriculture, de l'industrie, de l'équipement, des transports, de la mer, de la santé, de la défense, de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes ;

- les personnes chargées de l'inspection des installations classées ;

- les agents assermentés et commissionnés à cet effet de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage et du Conseil supérieur de la pêche ;

- et les agents assermentés et commissionnés des parcs nationaux et des réserves naturelles.

Contre l'avis du Gouvernement, mais avec l'avis favorable de son rapporteur, le Sénat a adopté un amendement présenté par M. Daniel Soulage et M. Alain Vasselle supprimant les deux dernières catégories d'agents. L'auteur de l'amendement a indiqué que l'objectif consistait à tenir compte de la nécessité de faire effectuer les contrôles de l'utilisation des produits phytosanitaires par des agents compétents en la matière, estimant que ni les agents de l'office national de la chasse, ni ceux des parcs nationaux, ne l'étaient. Le rapporteur de la Commission des affaires économiques du Sénat a ajouté que les agriculteurs étaient, à son sens, suffisamment contrôlés.

Votre rapporteur ne partage nullement ce point de vue : les agents de l'office national de la chasse, ainsi que ceux des parcs nationaux présentent l'avantage, à la différence des autres catégories d'agents visées par l'article 19, d'être sur le terrain et de pouvoir, par conséquent, effectuer des contrôles plus réguliers et plus efficaces. Il vous propose par conséquent de rétablir le texte initial du projet de loi.

La Commission a rejeté un amendement présenté par Mme Marcelle Ramonet de rédaction globale de cet article rétablissant la rédaction initiale du projet de loi, modifiée par le Sénat : votre rapporteur a en effet proposé un amendement qui, tout en ayant le même objet, était mieux rédigé.

Puis, la Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur (amendement n° 189) ainsi qu'un second amendement du même auteur rétablissant la rédaction initiale du projet de loi en élargissant la liste des personnes habilitées à rechercher et à constater les infractions aux conditions d'utilisation des produits phytosanitaires aux agents assermentés et commissionnés à cet effet de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage et du Conseil supérieur de la pêche, d'une part, et aux agents assermentés et commissionnés des parcs nationaux et des réserves naturelles, d'autre part. Votre rapporteur a précisé qu'il était important d'habiliter ces agents, qui sont déjà sur le terrain, à effectuer ces contrôles (amendement n° 190).

Puis, la Commission a adopté l'article 19 ainsi modifié.

Article 19 bis (nouveau)

(article L. 213-21 [nouveau] du code de l'environnement)

Agrément délivré par l'État à des organismes spécialisés
dans la lutte contre les pollutions

L'article 19 bis est issu d'un amendement du rapporteur de la Commission des affaires économiques du Sénat, M. Bruno Sido, ayant recueilli un avis favorable du Gouvernement. Il a pour objet de permettre à l'État d'agréer un ou plusieurs organismes qui contribuent à la prévention des pollutions accidentelles des eaux et à la lutte contre celles-ci.

M. Bruno Sido a ainsi évoqué, à l'appui de son amendement, « le Centre de documentation, de recherche et d'expérimentations sur les pollutions accidentelles des eaux, le CEDRE, [qui] est une association créée en 1978 dans le cadre des mesures prises à la suite du naufrage du navire pétrolier Amoco Cadiz, pour améliorer la lutte contre les pollutions accidentelles des eaux et renforcer le dispositif français d'intervention.

Cette association est responsable de la recherche et des expérimentations sur les produits polluants, leurs effets, et les méthodes et moyens spécialisés utilisés pour les combattre.

Son financement est assuré par des subventions et des contrats publics et privés. Le fonctionnement de cette association est donc très largement dépendant de la subvention annuelle octroyée par le ministère de l'écologie et du développement durable. Or la Cour des comptes a critiqué ce mode de financement. »

L'objectif de l'amendement est de sécuriser les missions exercées par cette association, qui s'apparentent à celles d'un service public, sans remettre en cause la souplesse de fonctionnement du régime associatif de l'organisme.

Le dispositif d'agrément proposé s'inspire du régime existant en matière de surveillance de la qualité de l'air, puisque l'article L. 221-3 du code de l'environnement prévoit que dans chaque région, et dans la collectivité territoriale de Corse, l'État confie la mise en oeuvre de la surveillance de la qualité de l'air à un ou des organismes agréés.

Votre rapporteur est tout à fait favorable au dispositif proposé par le présent article.

La Commission a adopté un amendement de coordination de votre rapporteur (amendement n° 191) puis elle a rejeté, conformément à l'avis de votre rapporteur, un amendement de M. Jean-Pierre Decool permettant le retrait de l'agrément délivré aux organismes spécialisés dans la recherche, l'expérimentation et la mise en œuvre des moyens de lutte contre les pollutions accidentelles des eaux en particulier lorsque des produits contrefaits ont été utilisés.

Puis, la Commission a adopté l'article 19 bis ainsi modifié.

Article 20

(articles L. 256-1 à L. 256-3 [nouveaux] du code rural)

Réglementation relative aux matériels d'application de produits antiparasitaires

L'article 20 institue une réglementation des pulvérisateurs de produits antiparasitaires, phytopharmaceutiques et biocides, fondée sur :

- une mise en conformité à des prescriptions environnementales et sanitaires définies par décret, des matériels vendus par des professionnels du machinisme ;

- un contrôle périodique obligatoire des matériels en service, afin de s'assurer de leur bon état de fonctionnement.

L'article 20 introduit, pour ce faire, au sein du titre V du livre II du code rural un chapitre VI nouveau intitulé, dans le projet de loi initial « Règles liées aux pratiques agricoles ». Cependant, le Sénat a adopté un amendement de rédaction globale de l'article 20, présenté par M. Bruno Sido, proposant d'intituler ce chapitre « règles relatives aux matériels d'application de produits antiparasitaires »

Chapitre VI

Règles relatives aux matériels d'application de produits antiparasitaires

Article L. 256-1

Conformité des matériels destinés à l'application de produits antiparasitaires à des prescriptions environnementales et sanitaires définies par décret

Le premier alinéa de l'article L. 256-1 nouveau du code rural, tel qu'il résulte du projet de loi initial (alinéa _ de l'article 20), prévoit que les matériels destinés à l'application des produits antiparasitaires à usage agricole, des produits assimilés et des produits biocides (15), doivent être conformes à des prescriptions permettant de réduire les risques pour l'environnement et la santé publique, s'ils sont vendus, même d'occasion, par un professionnel du machinisme pour être utilisés sur le territoire national.

Les matériels visés sont les pulvérisateurs de produits.

Ainsi que le prévoit l'article L. 256-3 du code rural, énoncé à l'alinéa 8 de l'article 20 du projet de loi, ces prescriptions seront définies par décret.

Selon les informations fournies à votre rapporteur, ces prescriptions pourraient concerner la taille et la longueur des matériels utilisés. En outre, le Gouvernement envisage de prendre des mesures en matière de contrôle technique de ces matériels, afin de vérifier que ces prescriptions sont respectées par les utilisateurs.

L'amendement de rédaction globale de l'article 20, adopté par le Sénat, apporte des modifications d'ordre rédactionnel à l'article L. 256-1, précisant notamment que le dispositif s'applique tant aux produits neufs que d'occasion.

Le deuxième alinéa de l'article L. 256-1, dans sa version issue de l'article 20 (alinéa _), prévoit que les infractions aux règles de mise en conformité des matériels sont recherchées et constatées dans les conditions prévues par l'article L. 254-8 du code rural.

Cet article autorise  les agents habilités par le code de la consommation et les agents chargés de la protection des végétaux à rechercher et constater les infractions aux dispositions du code rural en matière de distribution et d'application des produits phytosanitaires.

L'amendement de rédaction globale du rapporteur de la Commission des affaires économiques du Sénat précise également que dans le cadre du contrôle de la conformité des pulvérisateurs, ces agents peuvent exercer les pouvoirs d'enquête dont ils disposent au titre du livre II du code de la consommation, et prendre des mesures de police administrative :

- pénétrer dans les lieux utilisés à des fins professionnelles en présence de l'occupant des lieux ou de son représentant, pour y prélever des échantillons et recueillir auprès du professionnel, qui est tenu de les fournir, tous les éléments d'information permettant de déterminer les caractéristiques des produits ou d'apprécier le caractère dangereux ou non d'un produit ;

- ordonner toutes mesures correctives, notamment le renforcement des auto-contrôles, des actions de formation du personnel, ou la réalisation de travaux ;

- et, lorsqu'un lot n'est pas conforme à la réglementation en vigueur, en ordonner la mise en conformité, dans un délai fixé par ces agents.

La Commission a adopté trois amendements rédactionnels de votre rapporteur ainsi que deux amendements de coordination du même auteur (amendements nos 192, 193, 194, 195 et 196).

Article L. 256-2

Contrôle périodique des matériels destinés à l'application
des produits antiparasitaires

L'article L. 256-2 instaure un contrôle périodique obligatoire dont les frais sont à la charge du propriétaire.

Ce contrôle est effectué par :

- les ingénieurs chargés de la protection des végétaux assistés de techniciens des services du ministère de l'agriculture et des autres personnels qualifiés du ministère de l'agriculture ayant la qualité de fonctionnaires ou d'agents de l'État ;

- les fonctionnaires et agent des services de l'État chargés de l'environnement, de l'agriculture, de l'industrie, de l'équipement, des transports, de la mer, de la santé, de la défense, de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes ;

- les personnes chargées de l'inspection des installations classées ;

- les agents de l'office national de la chasse et de la faune sauvage et du conseil supérieur de la pêche ;

- et les agents des parcs nationaux et des réserves naturelles.

Le Sénat a supprimé la référence à ces deux dernières catégories.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Yves Simon prévoyant que le contrôle périodique obligatoire des matériels destinés à l'application des produits antiparasitaires et biocides intervient tous les cinq ans.

Votre rapporteur s'est déclaré défavorable à cet amendement en indiquant que la périodicité du contrôle pourrait être fixée par voie réglementaire.

M. Yves Simon ayant insisté sur la nécessité de préciser ce délai dans la loi et le Président Patrick Ollier ayant estimé que rien ne lui semblait y faire obstacle, votre rapporteur a accepté cet amendement que la Commission a adopté (amendement n° 197).

Article L. 256-3

Décret précisant les conditions d'application du dispositif de contrôle

L'article L. 256-3 nouveau du code rural prévoit qu'un décret précise les conditions d'application des règles de contrôle énoncées aux articles L. 256-1 et L. 256-2.

La Commission a adopté l'article 20 ainsi modifié.

Article 20 bis (nouveau)

Profils des eaux de baignade

L'article 20 bis est issu d'un amendement de M. Jean-Paul Emorine, adopté par le Sénat avec l'avis favorable du Gouvernement, et confie aux communes et à leurs groupements la responsabilité de l'élaboration, de la révision et de l'actualisation des profils des eaux de baignade, des analyses relatives à la qualité des eaux de baignade et du programme de surveillance établi pour chaque zone de baignade, ainsi que des modalités d'information et de participation du public.

Dans le droit en vigueur, l'article L. 2213-23 du code général des collectivités territoriales prévoit l'attribution au maire de pouvoirs de police des baignades et des activités nautiques : cet article dispose en effet que le maire exerce la police des baignades et des activités nautiques pratiquées à partir du rivage avec des engins de plage et des engins non immatriculés. Cette police s'exerce en mer jusqu'à une limite fixée à 300 mètres à compter de la limite des eaux.

Le maire réglemente l'utilisation des aménagements réalisés pour la pratique de ces activités. Il pourvoit d'urgence à toutes les mesures d'assistance et de secours.

Le maire délimite une ou plusieurs zones surveillées dans les parties du littoral présentant une garantie suffisante pour la sécurité des baignades et des activités mentionnées ci-dessus. Il détermine des périodes de surveillance. Hors des zones et des périodes ainsi définies, les baignades et activités nautiques sont pratiquées aux risques et périls des intéressés.

Le maire est tenu d'informer le public par une publicité appropriée, en mairie et sur les lieux où elles se pratiquent, des conditions dans lesquelles les baignades et les activités nautiques sont réglementées, ainsi que des résultats des contrôles de la qualité des eaux de ces baignades accompagnés des précisions nécessaires à leur interprétation.

Le dispositif prévu par le Sénat à l'article 20 bis confirme la compétence des communes en matière de surveillance de la qualité des eaux de baignade, tout en tenant compte du rôle accru de leurs groupements, et en renforçant les responsabilités qui incombent à ces collectivités.

L'article 20 bis s'inspire très largement d'une proposition de directive qui, lorsqu'a eu lieu au Sénat le débat sur le présent projet de loi, se trouvait en cours d'examen au niveau communautaire, et qui est depuis lors entrée en vigueur : il s'agit de la directive 2006/7/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 février 2006 concernant la gestion de la qualité des eaux de baignade et abrogeant la directive 76/160/CEE. Votre rapporteur juge utile de rappeler les principaux éléments de cette nouvelle directive.

Selon la Commission européenne, la directive vise à renforcer la protection de la santé publique et de l'environnement en fixant des dispositions en ce qui concerne la surveillance et le classement de la qualité des eaux de baignade. Elle prévoit également une information et une participation importantes du public.

La directive s'applique aux « eaux de baignade », c'est-à-dire à l'ensemble des eaux intérieures de surface, courantes ou stagnantes, des eaux de transition et des eaux côtières (ou de parties d'entre elles) pour lesquelles :

a) la baignade n'est pas interdite et est habituellement pratiquée par un nombre important de baigneurs ;

b) la baignade fait l'objet d'une promotion active de la part d'organismes publics ou d'entreprises commerciales.

La directive établit une méthode de surveillance de la qualité des eaux durant la saison balnéaire. Elle prévoit l'évaluation de la qualité des eaux sur la base de l'ensemble de données relatives à la qualité des eaux de baignade recueillies au cours des saisons balnéaires et classe les eaux selon quatre niveaux de qualité (insuffisante, suffisante, bonne et excellente), une classification insuffisante pouvant entraîner une interdiction permanente de baignade.

La directive prévoit l'élaboration de profils décrivant les caractéristiques des eaux de baignade et recensant les sources de pollution. En effet, la Commission européenne estime que si une pollution est constatée, il peut s'avérer nécessaire de procéder à des réexamens réguliers, d'informer le public et d'interdire la baignade.

Chaque site de baignade fera l'objet d'une évaluation des sources potentielles de contamination, et de l'établissement d'un plan de gestion, afin de réduire autant que possible les risques d'exposition des baigneurs à la pollution.

Pour alléger la tâche de surveillance dévolue aux États membres, le projet de directive prévoit de réduire la fréquence des surveillances si la qualité des eaux de baignade se révèle constamment « bonne » ou « excellente ».

Sans attendre l'entrée en vigueur de la directive, le Sénat en a repris certaines dispositions dans l'article 20 bis du projet de loi, en conférant aux communes et à leurs groupements la responsabilité d'assurer la surveillance de la qualité des eaux de baignade. Or si la proposition de directive vise expressément les États membres, le Sénat n'a fait qu'appliquer l'article 249 du traité instituant la Communauté européenne, dont le troisième alinéa précise que les directives lient les États membres quant au résultat à atteindre, tout en laissant aux instances nationales la compétence quant à la forme et aux moyens.

Le ministre de l'écologie et du développement durable a néanmoins rappelé qu'une fois la directive en vigueur, seules les dispositions de l'article 20 bis qui lui seraient conformes seraient applicables (16).

L'article 20 bis crée tout d'abord, dans un paragraphe I, un article L. 2213-23-1 nouveau dans le code général des collectivités territoriales.

Le premier alinéa de l'article L. 2213-23-1 (alinéa _ de l'article 20 bis) dispose que les communes ou leurs établissements publics de coopération recensent chaque année toutes les eaux de baignade et définissent la durée de la saison balnéaire, et cela pour la première fois avant le début de la première saison balnéaire qui suit une date fixée par décret après avis du conseil national du littoral.

Il s'agit, en application du principe de subsidiarité, de la transposition au niveau local, des exigences posées, pour les États membres, par l'article 5 de la proposition de directive, qui prévoit que dans un délai de deux ans à compter de l'entrée en vigueur de la directive, les États membres établissent une liste des eaux identifiées comme eaux de baignade.

Le troisième alinéa de l'article L. 2213-23-1 (alinéa _ de l'article 20 bis) prévoit que les communes ou leurs établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) élaborent des profils des eaux de baignade qui comportent notamment un recensement et une évaluation des sources possibles de pollution des eaux de baignade susceptibles d'affecter la santé des baigneurs, l'emplacement des points de surveillance nécessaires, et précise les actions visant à prévenir l'exposition des baigneurs aux risques. Chaque profil des eaux de baignade peut être établi pour un ou plusieurs sites de baignade contiguës.

Cet alinéa reprend l'article 6 de la proposition de directive qui prévoit que les États membres veillent à ce qu'un profil des eaux de baignade soit élaboré pour chaque zone de baignade.

L'annexe III de la directive précise que le profil des eaux de baignade consiste en :

- une description des caractéristiques physiques, géographiques et hydrologiques des eaux de baignade ;

- une identification - quantitative et qualitative - de toutes les sources potentielles de pollution ;

- une évaluation du potentiel de ces sources à polluer les eaux de baignade, et à altérer la santé des baigneurs ;

- une description des points de contrôle.

La directive prévoit également une actualisation périodique de ce profil, et en indique le calendrier détaillé.

Le quatrième alinéa de l'article L. 2213-23-1 (alinéa _ de l'article 20 bis) prévoit que les communes et leurs groupements établissent un programme de surveillance portant notamment sur la qualité, pour chaque zone de baignade avant le début de chaque saison balnéaire.

Cet alinéa reprend les termes de l'article 7 de la proposition de directive qui prévoit que, dans tous les États membres, un calendrier de contrôle est établi pour chaque zone de baignade et rendu public avant le début de chaque saison balnéaire.

Précisons que la directive définit en annexe les paramètres dont il doit être tenu compte pour analyser la qualité des eaux, en termes, microbiologiques et physicochimiques. Les eaux sont ainsi classées par les États membres en trois catégories :

- qualité médiocre,

- bonne qualité,

- et excellente qualité.

Ces trois catégories sont strictement définies en annexe de la directive.

En outre, l'article 4 de la directive prévoit que les États membres veillent à ce que toutes les eaux de baignade soient de bonne qualité.

Le cinquième alinéa de l'article L. 2213-23-1 (alinéa _ de l'article 20 bis) dispose que les communes et leurs groupements assurent la fourniture d'informations au public régulièrement mises à jour et encouragent la participation du public.

Il s'agit de la reprise de l'un des objectifs majeurs de la directive communautaire, qui prévoit qu'à proximité immédiate de chaque zone de baignade, les États membres rendent disponibles rapidement et diffusent activement des informations sur les eaux de baignade.

La directive prévoit en outre une « participation du public » - c'est là encore, l'un des objectifs avancés par la Commission européenne -, en disposant que les États membres veillent à ce que toutes les parties intéressées soient consultées et autorisées à participer

Le sixième alinéa de l'article L. 2213-23-1 (alinéa _ de l'article 20 bis) précise que le cas échéant, l'assemblée délibérante des communes concernées est consultée préalablement sur la durée de la saison balnéaire, les profils des eaux de baignade, le programme de surveillance et les modalités de l'information et de participation du public.

Le septième alinéa de l'article L. 2213-23-1 (alinéa _ de l'article 20 bis) dispose que la qualité des eaux de baignade est évaluée par les communes ou leurs établissements publics de coopération.

Le huitième alinéa de l'article L. 2213-23-1 (alinéa _ de l'article 20 bis) prévoit également qu'un classement des eaux de baignade est effectué par l'autorité administrative sur la base de l'évaluation de leur qualité.

Aux termes du neuvième alinéa de l'article L. 2213-23-1 (alinéa __ de l'article 20 bis), l'article L. 2213-23-1 nouveau du code général des collectivités territoriales s'applique à toute partie des eaux de surface dans laquelle les communes ou leurs établissements publics de coopération s'attendent à ce qu'un grand nombre de personnes se baignent et dans laquelle le maire n'a pas interdit ou déconseillé la baignade de façon permanente.

Rappelons que l'article L. 2213-23 du code général des collectivités territoriales a trait à la compétence du maire, en matière de police des baignades et des activités nautiques pratiquées à partir du rivage avec des engins de plage et des engins non immatriculés. Cette police s'exerce en mer jusqu'à une limite fixée à 300 mètres à compter de la limite des eaux.

Les dixième, onzième et douzième alinéas de l'article L. 2213-23-1 (alinéas __ à __ de l'article 20 bis) reprennent les termes de l'article 2 de la directive, en prévoyant que l'article L. 2213-23-1 du code précité ne s'applique pas:

- aux bassins de natation et de cure;

- aux eaux captives qui sont soumises à un traitement ou sont utilisées à des fins thérapeutiques;

- aux eaux captives artificielles séparées des eaux de surface et des eaux souterraines.

Les treizième, quatorzième, quinzième et seizième alinéas de l'article L. 2213-23-1 (alinéas __ à __ de l'article 20 bis) définissent certains des termes utilisés dans cet article :

- « permanente » : relativement à l'interdiction de se baigner ou à l'avis déconseillant la baignade, s'entend comme une durée couvrant toute une saison balnéaire au moins;

- « grand nombre » : relativement aux baigneurs, consiste en un nombre que la commune ou l'établissement public de coopération estime élevé compte tenu, notamment, des tendances passées ou des infrastructures et services mis à disposition ou de toute autre mesure prise pour encourager la baignade;

- « saison balnéaire » : est la période pendant laquelle la présence d'un grand nombre de baigneurs est prévisible et donne lieu à surveillance de la baignade et évaluation de la qualité sanitaire de l'eau.

La définition de la notion de « saison balnéaire » constitue la transposition de la définition énoncée à l'article 3 de la directive communautaire.

Le dix-septième alinéa de l'article L. 2213-23-1 (alinéa __ de l'article 20 bis) prévoit que les modalités d'application du présent article relatives à l'élaboration, la révision et l'actualisation des profils des eaux de baignade, au programme de surveillance ainsi qu'à l'information et à la participation du public, aux normes, méthodes et pratiques d'analyse harmonisées relatives à la qualité des eaux de baignade qui définissent leur classement, ainsi qu'au classement des eaux de baignades sont définies par décret en Conseil d'État.

Le dix-huitième alinéa de l'article L. 2213-23-1 (alinéa ___de l'article 20 bis) dispose que la nature, l'étendue et les modalités de transmission des informations que fournissent annuellement les communes ou leurs établissements publics de coopération à l'autorité administrative pour dresser les rapports nationaux sont fixées par décret en Conseil d'État.

Le dix-neuvième alinéa de l'article L. 2213-23-1 (alinéa ___de l'article 20 bis) prévoit que les départements peuvent participer financièrement aux opérations de gestion active des eaux de baignade comportant l'élaboration des profils des eaux de baignade, du programme de surveillance et d'information et de participation du public.

La Commission a examiné un amendement de M. André Chassaigne disposant que les départements peuvent apporter leur appui technique et financier aux opérations de gestion des eaux de baignade.

Votre rapporteur a indiqué que l'objectif poursuivi par cet amendement serait satisfait par un amendement à venir du Gouvernement et a suggéré, en conséquence, à son auteur de le retirer.

La Commission a finalement rejeté cet amendement.

Le paragraphe II (alinéas ___à __) de l'article 20 bis complète l'article L. 2213-23 du même code par deux alinéas.

Le deuxième alinéa du II de l'article 20 bis (alinéa __) dispose que le maire peut décider, par arrêté motivé, de la fermeture préventive et temporaire du site de baignade en cas de danger susceptible d'affecter la santé des baigneurs sous réserve d'informer le public des causes et de la durée de la fermeture.

Il s'agit donc d'une extension des pouvoirs de police des baignades du maire.

Le troisième alinéa du II de l'article 20 bis (alinéa __) prévoit que les analyses effectuées lors des fermetures temporaires décidées pendant des pollutions à court terme susceptibles d'affecter la santé des baigneurs et n'excédant pas une durée fixée par décret en Conseil d'État peuvent ne pas être prises en compte pour le classement des eaux de baignade effectué par l'autorité administrative.

Votre rapporteur s'interroge sur l'opportunité d'insérer dans la partie du code général des collectivités territoriales consacrée aux pouvoirs de police portant sur des objets particuliers, la transposition de certains éléments d'une directive plus large puisqu'elle vise la préservation de la qualité des eaux de baignade.

De fait, selon les informations qu'il a recueillies auprès du Gouvernement, celui-ci devrait déposer un amendement reprenant la rédaction de l'article 20 bis :

- afin, tout d'abord, de réintégrer ces dispositions dans le code de la santé publique ;

- afin, surtout, de tenir compte des évolutions qu'a connues la directive entre le projet de rédaction sur lequel s'était fondé le Sénat, et le texte définitif désormais en vigueur.

La Commission a par conséquent adopté l'article 20 bis sans modification.

Article additionnel après l'article 20 bis

(article L. 341-13-1 [nouveau] du code du tourisme)

Obligations imposées aux bateaux de plaisance

Suivant l'avis de votre rapporteur, la Commission a adopté un amendement de M. Philippe Feneuil portant article additionnel après l'article 20 bis et subordonnant l'entrée dans un port ou une zone de mouillage des bateaux de plaisance équipés de toilettes à la présence d'un réservoir permettant de recueillir les déchets organiques (amendement n° 198).

TITRE II

ALIMENTATION EN EAU ET ASSAINISSEMENT

Ainsi que le rappelle la Cour des Comptes dans son rapport public de 2003 consacré à la gestion des services publics d'eau et d'assainissement, les collectivités territoriales ont une responsabilité primordiale dans les diverses étapes de la gestion des services publics d'eau et d'assainissement. Le prélèvement et la production de la ressource, la distribution de l'eau potable, la collecte des eaux usées, leur traitement et leur rejet dans le milieu naturel donnent lieu à d'importantes dépenses répercutées sur les usagers du service. Le montant des factures d'eau s'élève en moyenne annuelle à plus de 300 € par ménage.

La Cour rappelle également que pour gérer les services publics industriels et commerciaux de l'eau et de l'assainissement, les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale ont le choix entre la gestion directe et la gestion déléguée, ou indirecte.

Ces services doivent disposer, le plus souvent, d'un budget distinct permettant de déterminer le coût du service rendu et ses modalités de financement. Des assouplissements sont prévus pour les petits services (communes de moins de 3 000 et de moins de 500 habitants).

Outre la législation nationale, notamment la loi Sapin, la gestion des services publics de l'eau est également régie par la directive cadre 2000/60/CE du 23 octobre 2000 pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau qui impose, d'ici 20105, de veiller à ce que la politique de tarification de l'eau incite les usagers à utiliser les ressources de façon efficace et contribue ainsi à la réalisation des objectifs environnementaux de la présente directive.

Les charges induites par ces normes de plus en plus contraignantes, concernant la qualité de l'eau, les rejets de celle-ci par les 15 300 stations d'épuration collectives ou le renouvellement des réseaux évalué à plus d'un milliard d'euros par an, sont de plus en plus lourdes à assumer financièrement.

Le titre II du projet de loi comprend deux chapitres :

- le premier, consacré à l'assainissement, dont les principales mesures sont l'instauration d'un fonds de garantie des risques liés à l'épandage agricole des boues urbaines et industrielles, et d'une taxe pour la collecte, le transport, le stockage et le traitement des eaux pluviales et de ruissellement ;

- le second, relatif aux services publics de distribution d'eau et d'assainissement.

Chapitre Ier

ASSAINISSEMENT

L'assainissement relève en France des communes. En effet, l'article 35 de la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau prévoit que les communes prennent obligatoirement en charge les dépenses relatives aux systèmes d'assainissement collectif, notamment aux stations d'épuration des eaux usées et à l'élimination des boues qu'elles produisent, et les dépenses de contrôle des systèmes d'assainissement non collectif.

Elles peuvent prendre en charge les dépenses d'entretien des systèmes d'assainissement non collectif.

L'étendue des prestations afférentes aux services d'assainissement municipaux et les délais dans lesquels ces prestations doivent être effectivement assurées sont fixés par décret en Conseil d'État, en fonction des caractéristiques des communes et notamment de l'importance des populations totales, agglomérées et saisonnières.

Les communes ou leurs groupements délimitent, après enquête publique :

- les zones d'assainissement collectif où elles sont tenues d'assurer la collecte des eaux usées domestiques et le stockage, l'épuration et le rejet ou la réutilisation de l'ensemble des eaux collectées ;

- les zones relevant de l'assainissement non collectif où elles sont seulement tenues, afin de protéger la salubrité publique, d'assurer le contrôle des dispositifs d'assainissement et, si elles le décident, leur entretien ;

- les zones où des mesures doivent être prises pour limiter l'imperméabilisation des sols et pour assurer la maîtrise du débit et de l'écoulement des eaux pluviales et de ruissellement ;

- les zones où il est nécessaire de prévoir des installations pour assurer la collecte, le stockage éventuel et, en tant que de besoin, le traitement des eaux pluviales et de ruissellement lorsque la pollution qu'elles apportent au milieu aquatique risque de nuire gravement à l'efficacité des dispositifs d'assainissement.

Enfin, l'article 35 de la loi n° 92-3, précise que les services publics d'assainissement sont financièrement gérés comme des services à caractère industriel et commercial.

Celant étant, le rôle des structures intercommunales se développe en matière d'assainissement, tant il est vrai que le territoire communal est parfois trop réduit pour « permettre la maîtrise et l'équilibre économique des services », ainsi que l'a rappelé la Cour des Comptes dans son rapport précité.

Sur le plan juridique, l'assainissement fait partie des compétences obligatoires des communautés urbaines, des compétences optionnelles des communautés d'agglomération, et des compétences facultatives des communautés de communes.

Enfin, les départements apportent un concours financier non négligeable au traitement des eaux usées.

S'agissant plus particulièrement de l'assainissement non collectif, rappelons qu'il concerne environ 10,3 millions d'habitants, soit 5,1 millions d'installations traitant essentiellement des logements individuels en zone d'habitat dispersé. Or, les installations d'assainissement non collectif peuvent être à l'origine de problèmes sanitaires ou environnementaux : soit directement, à cause d'une mauvaise conception des installations, soit indirectement, par l'intermédiaire des matières de vidange qu'elles génèrent.

C'est afin de pallier ces problèmes que la loi n° 92-3 a confié aux communes de nouvelles compétences en la matière (cf. supra). Les communes devaient mettre en place, avant le 31 décembre 2005, un service public d'assainissement non collectif (SPANC), comprenant obligatoirement le contrôle des installations et, à titre facultatif, leur entretien, ce service étant financé par une redevance. À l'instar de tous les services publics, les communes peuvent gérer ce SPANC en régie ou par délégation, ou transférer cette compétence à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ou à un syndicat mixte.

Dans ce cadre, le chapitre Ier du titre II du projet de loi renforce non seulement les moyens de contrôle des communes sur les systèmes d'assainissement non collectif, mais également leurs moyens financiers, par l'instauration d'une taxe sur les eaux pluviales et de ruissellement. Ces dispositions sont précédées par la création, à l'article 21, d'un fonds de garantie des risques liés à l'épandage agricole des boues provenant des stations d'épuration d'eau.

Article 21

(article L. 425-1 [nouveau] du code des assurances)

Création d'un fonds de garantie des risques liés à l'épandage agricole
des boues urbaines et industrielles

Depuis plusieurs décennies, la France, ainsi que la plupart des États de l'Union européenne, ont mis en place des stations d'épuration dans le cadre de leur politique de préservation de la qualité des eaux naturelles.

Or, le traitement des eaux usées domestiques dans les stations d'épuration urbaine entraîne la production de boues d'épuration, de l'ordre de 900 000 tonnes par an de matière sèche pour l'ensemble des communes, tandis que l'eau épurée est rejetée dans le milieu naturel. Les boues résiduaires sont composées d'eau et de matières sèches contenant des substances minérales et organiques.

Selon une étude de l'Institut national de recherche agronomique (INRA) réalisée en 2001, en moyenne, chaque Français génère 200 litres d'eau usée par jour, qui, une fois, traités, constituent 5 litres de boues.

En outre, ainsi que l'indique le rapport de l'Office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques du 19 mars 2003 présenté par M. Gérard Miquel et M. Henri Revol, intitulé « La qualité de l'eau et de l'assainissement en France », « tous les indicateurs montrent que la production de boues va augmenter dans des proportions significatives : la collecte des eaux usées et le rendement des stations d'épuration vont progresser [...]. »

Il existe en France trois filières d'élimination des boues :

- 50 à 60 % sont épandues en agriculture, comme matière fertilisante,

- 20 à 25 % sont mises en décharge,

- 15 à 20 % sont incinérées, avec une production de résidus à éliminer.

L'épandage constitue la solution à la fois la plus économique et la plus écologique. Selon le rapport de l'office parlementaire d'évaluation des choix scientifiques et technologiques mentionné ci-dessus, les boues présentent un double intérêt agronomique :

- les boues sont tout d'abord utilisées comme engrais, dans la mesure où la matière sèche contenue dans les boues renferme les éléments nutritifs nécessaires aux plantes, et certaines boues ont des compositions voisines de celles des engrais achetés pour l'agriculture ;

- les boues sont également utilisées comme amendement, c'est-à-dire qu'elles permettent d'améliorer la structure du sol.

Il convient cependant de noter qu'en 2001, l'épandage agricole des boues urbaines ne représentait que 2 % des déchets épandus en agriculture, tandis que les déjections animales en représentaient 94 %.

Cela étant, ainsi que le précise l'étude d'impact, ce débouché est désormais fragilisé du fait que la profession agricole craint que l'épandage de boues polluées n'entraîne des méventes de sa production, et la disqualification des terres exposées pour des productions futures. De surcroît, certains distributeurs et certaines entreprises agro-alimentaires font de l'absence d'épandage de boues une exigence de qualité.

Or, ainsi que le souligne le rapport de l'office parlementaire mentionné ci-dessus, paradoxalement, « la réglementation amène à produire de plus en plus de boues tandis que dans le même temps, pour des raisons politiques et sociales, les possibilités d'utiliser ces boues sont de plus en plus limitées. Alors même que les besoins seraient croissants et que les techniques pour améliorer la qualité des boues produites sont connues et fiables, la réglementation des usages des produits issus des boues reste figée ».

De fait, sur le plan juridique, l'épandage des boues est soumis en France, depuis l'entrée en vigueur du décret n° 97-1133 du 8 décembre 1997 relatif à l'épandage des boues issues du traitement des eaux usées, à une réglementation soumettant l'épandage des boues à des contrôles stricts et l'interdisant dès qu'il peut induire une contamination des sols.

Ce décret précise que les boues sont « les sédiments résiduaires des installations de traitement ou de prétraitement biologique, physique ou physicochimique ». Son article 2 prévoit qu'elles constituent des déchets.

Il s'agit d'une réglementation plus rigoureuse, non seulement que la réglementation communautaire et des États voisins, mais également que celle appliquée aux engrais chimiques ainsi qu'à l'épandage des effluents d'élevage qui constituent des sources de pollution considérées par l'étude d'impact du projet de loi comme considérablement plus importantes.

Ainsi l'article 6 du décret n° 97-1133 prévoit-il que la nature, les caractéristiques et les quantités de boues épandues ainsi que leur utilisation doivent être telles que leur usage et leur manipulation ne portent pas atteinte, directe ou indirecte, à la santé de l'homme et des animaux, à l'état phytosanitaire des cultures, à la qualité des sols et des milieux aquatiques. L'épandage des boues ne peut être pratiqué que si celles-ci présentent un intérêt pour les sols ou par la nutrition des cultures et des plantations. L'article 7 précise que les boues doivent avoir fait l'objet d'un traitement de manière, notamment, à réduire les risques sanitaires liés à leur utilisation.

Enfin, le producteur de boues est responsable de la filière d'épandage et de son suivi. Il a en charge :

- une étude préalable systématique,

- un programme prévisionnel annuel d'épandage ainsi qu'un bilan annuel,

- une auto-surveillance de l'épandage, de la qualité des boues et des sols,

- la constitution d'un « dossier d'incidence »,

- et la tenue d'un registre d'épandage, pour en assurer la traçabilité.

Ces documents sont adressés au préfet qui les valide et contrôle que la réglementation est respectée.

L'étude d'impact du projet de loi souligne en outre que l'autodiscipline croissante des maîtres d'ouvrage des systèmes d'assainissement urbain, des entreprises mettant en œuvre l'épandage et des transformateurs et distributeurs des productions agricoles concernées devraient normalement exclure tout risque. De fait, depuis 1998, aucun dommage n'a été signalé. De surcroît, l'amélioration de l'action de la police de l'eau constatée depuis dix ans et programmée pour l'avenir est également un facteur de sécurisation.

Cependant, le Gouvernement précise que l'ensemble de ces arguments n'est pas jugé suffisant par les organisations professionnelles agricoles, pour se garantir contre tous les risques résiduels.

C'est la raison pour laquelle le Gouvernement a souhaité créer un fonds de garantie, afin de rassurer les agriculteurs et les propriétaires de terres agricoles mettant en œuvre la filière de l'épandage de boues et à tenter d'enrayer son déclin, tout en garantissant leur indemnisation en cas de dommages non couverts par les assurances obligatoires des producteurs de boues.

La solution proposée par le projet de loi consiste dans la création d'un fonds national alimenté à partir des contrats d'assurance de responsabilité professionnelle des producteurs de boues, et assurant les dommages provoqués par l'épandage des boues. Ces dommages devront résulter de risques non couverts par les dispositifs assurantiels classiques causés, d'une part, aux agriculteurs et propriétaires terriens, et d'autre part, aux personnes et aux biens lorsque l'état des connaissances scientifiques et techniques au moment de l'utilisation n'a pas permis de déceler l'existence de ces risques.

Selon les informations fournies à votre rapporteur par le Gouvernement, la création du fonds de garantie correspond à une réelle demande de la profession agricole, même si certains exploitants regrettent cette présentation défensive.

L'article 21 du projet de loi complète le titre II du livre IV du code des assurances, qui regroupe les dispositions législatives relatives aux différents fonds de garantie existants, par un chapitre V intitulé, « fonds de garantie des risques liés à l'épandage agricole des boues urbaines et industrielles », comprenant un article unique, l'article L. 425-1.

Le premier alinéa de l'article L. 425-1 (alinéa __de l'article 21) dispose qu'un fonds de garantie des risques liés à l'épandage agricole des boues urbaines et industrielles est chargé d'indemniser, dans la limite de ses ressources, les préjudices subis par les exploitants agricoles et les propriétaires des terres agricoles et forestières ayant reçu des épandages de boues d'épuration urbaines ou industrielles, au cas où ces terres deviendraient totalement ou partiellement impropres à la culture en raison de la réalisation d'un risque sanitaire ou de la survenance d'un dommage écologique liés à l'épandage, dès lors que ce risque ou ce dommage ne pouvaient être connus au moment de l'épandage.

Votre rapporteur s'interroge quant à l'imprécision rédactionnelle de l'expression de « terres totalement ou partiellement impropres à la culture », qui peut donner lui à des interprétations très différentes. Selon les informations qu'il a recueillies auprès du MEDD, il peut arriver qu'une pollution rende une terre impropre à certaines cultures, mais non à toutes, auquel cas l'exploitant serait amené à substituer une culture à une autre. Le fonds pourrait alors être utilisé si, par exemple, la substitution entraîne pour l'exploitant un préjudice économique résultant d'une perte de revenu.

La rapporteure pour avis de la Commission des finances du Sénat, Mme Fabienne Keller, a constaté que « ce fonds pourrait présenter un risque de dérive budgétaire qui ne doit pas être écarté, d'autant que les avances de l'État mentionnées par [l'article 21] reviennent à prévoir une garantie ultime de l'État, ce qu'a confirmé le ministère de l'écologie et du développement durable à [la rapporteure] ». La sénatrice souligne que « cette possibilité paraît contradictoire avec le principe selon lequel le fonds n'intervient que dans la limite de ses ressources et brouille l'image de ce fonds, qui ne correspond plus totalement à un dispositif assurantiel. »

Si le projet de loi vise aussi bien les boues industrielles que les boues urbaines, c'est qu'il a pour but de garantir les propriétaires exploitant des terres contre tout risque lié à l'épandage des boues quelle que soit leur provenance, afin d'encourager le développement de la filière.

En outre, l'épandage n'est visé que dans le strict contexte de la réglementation en vigueur, qui interdit tout épandage de boues d'origine industrielle si celles-ci n'ont pas de réelle valeur agronomique.

Le Sénat a adopté un amendement rédactionnel de son rapporteur à l'alinéa 4 de l'article 21, ainsi qu'un amendement de la rapporteure pour avis de la Commission des finances du Sénat, Mme Fabienne Keller, disposant que le risque, pour être indemnisé par le fonds, ne devaient pas être couverts par les contrats d'assurance de responsabilité civile du maître d'ouvrage des systèmes de traitement des eaux usées ou, le cas échéant, de ses délégataires ou par les contrats d'assurance relatifs à la production et à l'élimination des boues.

Ainsi que l'a précisé M. Bruno Sido, qui a soutenu cet amendement, il s'agit de clarifier les possibilités d'intervention du fonds en prévoyant qu'il ne peut intervenir qu'à titre subsidiaire.

Le deuxième alinéa de l'article L. 425-1 (alinéa __de l'article 21) précise que le fonds assure l'indemnisation des dommages constatés dans la limite d'un montant maximum, sous réserve que ces dommages ne trouvent pas leur origine dans une faute ou une négligence du maître d'ouvrage des systèmes de traitement des eaux usées, de son délégataire ou de l'utilisateur de boues, et que l'épandage ait été effectué dans des conditions conformes à la réglementation en vigueur.

Le troisième alinéa de l'article L. 425-1 (alinéa _ de l'article 21) de l'article 21 dispose que le montant de l'indemnisation ne peut excéder, pour le propriétaire des terres, la valeur de celles-ci.

Le quatrième alinéa de l'article L. 425-1 (alinéa _ de l'article 21) prévoit en outre que ce fonds est alimenté par un prélèvement annuel sur le produit des primes ou cotisations additionnelles afférentes aux conventions d'assurance de responsabilité civile des maîtres d'ouvrage, des systèmes de traitement des eaux usées et relatives à la production et à l'élimination des boues. Il est versé par les entreprises d'assurances ou leur représentant fiscal visé à l'article 1004 bis du code général des impôts.

La conception de l'alimentation de ce fonds est calquée sur celle du fonds dit « Barnier », institué par la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages.

Le Sénat a adopté un amendement rédactionnel de son rapporteur.

Le cinquième alinéa de l'article L. 425-1 (alinéa _ de l'article 21) de l'article 21 dispose que le taux de ce prélèvement est fixé par l'autorité administrative dans la limite de 15 % et ne peut excéder le plafond de 0,50 € par tonne de matière sèche de boue produite.

Le prélèvement est recouvré suivant les mêmes règles, sous les mêmes garanties et les mêmes sanctions que la taxe sur les conventions d'assurance prévue aux articles 991 et suivants du code général des impôts. En outre, le fonds peut recevoir des avances de l'État.

Le Sénat a adopté un amendement de précision de son rapporteur.

En vertu du sixième alinéa de l'article L. 425-1 (alinéa _ de l'article 21), le fonds de garantie n'intervient pas dans les cas où les maîtres d'ouvrage des systèmes de traitement des eaux usées dont provenaient les boues épandues ne sont pas assurés, à moins qu'ils n'aient contribué volontairement au fonds sur la base d'un montant de 0,5 € par tonne de matière sèche de boue produite.

Le septième alinéa de l'article L. 425-1 (alinéa __ de l'article 21) prévoit que la gestion comptable et financière du fonds est assurée par la Caisse centrale de réassurance dans un compte distinct de ceux qui retracent les autres opérations pratiquées par cet établissement. Les frais exposés par la caisse de réassurance pour cette gestion sont imputés sur le fonds.

La Caisse centrale de réassurance, créée en 1946, est une société anonyme détenue par l'État, qui propose, avec la garantie de l'État, des couvertures illimitées pour des branches spécifiques, notamment les catastrophes naturelles et les risques de guerre.

La caisse assure en outre, pour le compte de l'État, la gestion comptable et financière de certains fonds publics, tels que le fonds de compensation des risques de l'assurance construction et le fonds de prévention des risques naturels majeurs.

Le rapporteur de la Commission des affaires économiques du Sénat n'a pas jugé opportun de distinguer la gestion financière du risque selon qu'il provient des boues urbaines ou des boues industrielles, ces deux types de boues étant soumis aux mêmes contraintes réglementaires quant à la qualité exigée pour en permettre l'épandage.

Le Sénat a adopté un amendement rédactionnel de son rapporteur.

Le huitième alinéa de l'article L. 425-1 (alinéa __ de l'article 21) de l'article 21 dispose que la Caisse est informée de tous les litiges liés à l'épandage agricole ou forestier des boues d'épuration pris directement en charge par les assurances.

Le neuvième alinéa de l'article L. 425-1 (alinéa __ de l'article 21) prévoit qu'un décret en Conseil d'État précise les conditions d'application du présent article.

Sur le principe de la création du fonds, votre rapporteur constate qu'il s'agit d'une demande d'une grande partie des professionnels du monde agricole, même si les auditions qu'il a menées ont mis en lumière des points de vue divergents sur son opportunité. Il constate notamment que l'Assemblée permanente des chambres d'agriculture, l'APCA, est tout à fait satisfaite de la création de ce fonds.

S'agissant du dispositif en lui-même, votre rapporteur estime que l'assiette des prélèvements destinés à alimenter le fonds, constituée des primes des contrats d'assurance, est sans doute beaucoup trop limitée pour générer des sommes suffisantes pour permettre au fonds de remplir sa mission. En outre, du point de vue des assureurs, la modification des procédures générerait des coûts sans rapport avec le gain attendu.

C'est pourquoi il vous propose un amendement de rédaction globale de l'article 21 qui apporte deux modifications de fond et des modifications rédactionnelles au projet de loi voté par le Sénat :

- s'agissant précisément de l'assiette, il vous propose de ne plus la fonder sur un prélèvement sur les primes d'assurance, mais de rendre la contribution obligatoire sous forme d'une taxe versée par les producteurs de boue assise sur la masse de boues épandues ;

- s'agissant du taux, celui-ci pourrait être fixé par décret, avec un plafond de 2 euros par tonne de matière sèche produite : ainsi, l'assiette totale s'établissant selon le Gouvernement à 1 202 500 tonnes de matière sèche épandue, l'enveloppe annuelle s'élèverait, si le taux était par exemple de 50 centimes d'euro par tonne, à 600 000 euros par an ;

- enfin, sur le plan rédactionnel, votre rapporteur juge préférable de parler de « producteurs de boues » plutôt que de « maîtres d'ouvrages » (ainsi que le prévoit l'actuel alinéa 7 de l'article 21), et souhaite que les branches industrielles visées par le fonds soient précisées dans le décret.

La Commission a examiné cet amendement de rédaction globale de l'article, proposé par votre rapporteur.

Celui-ci a indiqué qu'outre des modifications d'ordre rédactionnel, son amendement prévoyait l'alimentation du fonds de garantie des risques liés à l'épandage agricole des boues d'épuration urbaines et industrielles par une taxe annuelle due par les producteurs de boues et assise sur la quantité de matière sèche produite et qu'il relevait le plafond maximal de prélèvement de 50 centimes d'euros à un euro par tonne de matière sèche de boue produite.

Tout en estimant nécessaire de permettre une alimentation suffisante du fonds pour asseoir sa crédibilité, il a rappelé que, dans les pays où un tel fonds existait, il n'avait jamais été utilisé compte tenu de l'innocuité des boues d'épandage.

M. Antoine Herth a estimé qu'il serait opportun de prévoir un plafond au-delà duquel l'alimentation du fonds pourrait être interrompue afin de ne pas geler inutilement des ressources excessives.

M. François Sauvadet a souhaité que votre rapporteur précise pourquoi il proposait l'institution d'une taxe nouvelle.

Après avoir précisé que la création d'une taxe spécifique constituait une solution beaucoup plus simple que la surprime sur les cotisations d'assurance proposée dans le projet de loi initial, votre rapporteur a accepté la suggestion de M. Antoine Herth et s'est engagé à rectifier en ce sens l'amendement.

M. Philippe Feneuil a regretté qu'il soit proposé de créer une nouvelle taxe et a rappelé que le cas des boues d'épandage était révélateur de l'injustice de l'appréciation souvent portée sur les agriculteurs simultanément accusés de polluer alors même qu'il leur est demandé de gérer les pollutions des autres.

Après que M. Michel Raison a rappelé que l'épandage des boues traduisait la mise en œuvre de la vieille solidarité entre les villes et les campagnes, la Commission a adopté l'amendement de votre rapporteur portant rédaction globale de l'article 21 (amendement n° 199).

En conséquence, sont devenus sans objet :

- un amendement de M. Jean Launay limitant le champ d'application du fonds aux risques liés à l'épandage des boues urbaines ;

- deux amendements de M. André Chassaigne, l'un modifiant la dénomination du fonds pour évoquer les boues urbaines ou industrielles au lieu des boues urbaines et industrielles, l'autre de coordination ;

- un amendement du même auteur étendant le champ des personnes susceptibles d'être indemnisées par le fonds, aux propriétaires d'habitations dont les terres attenantes seraient durablement polluées ;

- un amendement de M. Jean-Pierre Decool étendant le champ d'intervention du fonds aux risques résultant de l'élimination de matières de vidange ;

- un amendement de M. Michel Raison ramenant à 10 centimes d'euros par tonne de matière sèche de boue produite, le plafond de la contribution au fonds ;

- deux amendements présentés respectivement par M. François Sauvadet et par M. Jean Launay asseyant la contribution au fonds sur les boues épandues et non sur les boues produites ;

- un amendement de M. Michel Raison asseyant également la contribution au fonds sur les boues épandues et non sur les boues produites et ramenant son plafond à 8 centimes d'euros par tonne de matière sèche de boue épandue ;

- un amendement de M. Jean Proriol prévoyant l'établissement par la Caisse centrale de réassurance, gestionnaire du fonds, d'un rapport annuel et la transmission par elle à l'ONEMA pour avis d'un rapport annuel sur la gestion du fonds.

Puis la Commission a adopté l'article 21 ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 21

Interdiction dans les contrats de fourniture de produits agricoles des clauses ayant pour objet ou effet d'interdire l'épandage de certaines boues
sur les terrains agricoles

La Commission a examiné, en discussion commune :

- deux amendements identiques présentés l'un par votre rapporteur et l'autre par M. Antoine Herth complétant l'article L. 255-2 du code rural pour interdire, dans les contrats de fourniture de produits agricoles, les clauses ayant pour objet ou pour effet d'interdire l'épandage sur des terrains agricoles des boues résiduaires issues des stations d'épuration des eaux usées domestiques, urbaines ou de composition similaire ;

- un amendement présenté par M. Pierre Ducout, non codifié, et réputant non écrites les clauses des contrats de fourniture ayant pour objet ou pour effet d'interdire l'évacuation, le déversement ou l'épandage sur des terrains agricoles des boues d'épuration urbaines et prévoyant, en outre, que les pouvoirs publics s'engagent à négocier avec l'ensemble des professionnels du secteur agricole, du secteur agroalimentaire et de la grande distribution un accord national garantissant la qualité des boues épandues.

M. Pierre Ducout a dénoncé le refus par certains acteurs de la grande distribution d'acquérir des produits issus de terres sur lesquelles des boues urbaines ont été épandues. Il a souligné la nécessité de bien distinguer ces boues des boues industrielles dont l'épandage peut susciter des inquiétudes.

M. Antoine Herth a estimé inacceptable l'attitude de commerçants conduisant de fait à remettre en cause des pratiques autorisées et dépourvues de danger.

Votre rapporteur a rappelé que le décret n° 97-1133 du 8 décembre 1997 relatif à l'épandage des boues issues du traitement des eaux usées n'autorisait cet épandage que sous certaines conditions strictes et notamment l'absence de toute atteinte, directe ou indirecte, à la santé de l'homme et des animaux, à l'état phytosanitaire des cultures et à la qualité des sols et des milieux aquatiques et que ces obligations étaient communes à toutes les boues épandables indépendamment de leur origine, urbaine ou industrielle.

M. Pierre Ducout a retiré son amendement pour se rallier à l'amendement de votre rapporteur que la Commission a adopté ainsi que l'amendement identique de M. Antoine Herth (amendement n° 200).

Article 22

(articles L. 1331-10, L. 1331-11 et L. 1331-11-1 [nouveau]
du code de la santé publique)

Pouvoirs de contrôle des communes et des syndicats d'assainissement
en matière de raccordements des immeubles aux égouts, de déversement
des eaux usées et des installations d'assainissement non collectif, et inclusion dans toute promesse de vente d'un diagnostic de conformité
des installations d'assainissement non collectif

L'article 22 du projet de loi complète les dispositions du code de la santé publique relatives au rôle des communes en matière d'assainissement non collectif :

- en renforçant leurs moyens de contrôle des raccordements des immeubles aux égouts pour l'évacuation des eaux domestiques ;

- en renforçant également leurs moyens de contrôle sur les déversements d'eaux usées autres que domestiques ;

- en étendant le droit d'accès des agents du service d'assainissement aux propriétés privées pour le contrôle des déversements d'eaux usées non domestiques et en instituant une sanction en cas d'obstacles mis à l'accomplissement de leurs missions de contrôle.

La Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur (amendement n° 201).

Le 1° (alinéas _ et _) de l'article 22 complète les dispositions de l'article L. 1331-1 du code de la santé publique, qui prévoit, dans le droit en vigueur, que le raccordement des immeubles aux égouts disposés pour recevoir les eaux usées domestiques et établis sous la voie publique à laquelle ces immeubles ont accès soit directement, soit par l'intermédiaire de voies privées ou de servitudes de passage, est obligatoire dans un délai de deux ans à compter de la mise en service de l'égout.

Un arrêté interministériel détermine les catégories d'immeubles pour lesquelles un arrêté du maire peut néanmoins accorder :

- soit des prolongations de délais qui ne peuvent excéder une durée de dix ans,

- soit des exonérations de l'obligation précitée.

Les immeubles non raccordés doivent être dotés d'un assainissement autonome dont les installations seront maintenues en bon état de fonctionnement. Cela étant, cette obligation ne s'applique ni aux immeubles abandonnés, ni aux immeubles qui, en application de la réglementation, doivent être démolis ou doivent cesser d'être utilisés.

Seuls les propriétaires supportent la charge de la réalisation des ouvrages nécessaires pour amener les eaux usées à la partie publique du branchement. En outre, il appartient aux communes de contrôler la conformité des installations.

Le(alinéas _ et _) de l'article 22 complètent l'article L. 1331-1 du code de la santé publique, et disposent que la commune peut fixer des prescriptions techniques pour la réalisation des raccordements des immeubles aux égouts. Cette disposition vise aussi bien la partie privative que la partie publique du branchement au réseau.

Ainsi que le précise M. Pierre Jarlier, dans son rapport pour avis présenté au nom de la Commission des lois du Sénat, « les communes pourront ainsi préciser les types de matériaux à utiliser, les diamètres des tuyaux, le type de regard, de boîte de branchement... Le renchérissement du coût des ouvrages devrait être peu fréquent, la plupart des entreprises respectant les normes existantes. Le coût de la partie du branchement située sur le domaine public serait compris, en moyenne, entre 500 et 1 500 euros toutes taxes comprises ; quant au coût de la partie du branchement située sur le domaine privé, il est très variable car il dépend de la configuration du bâtiment, du terrain. »

Le Sénat a adopté deux amendements rédactionnels de ses rapporteurs, afin de substituer les termes de « réseau public de collecte des eaux usées » à celui d'« égouts » afin d'unifier la terminologie en vigueur.

À la demande du rapporteur, M. Philippe Feneuil a retiré un amendement autorisant les communes à fixer des prescriptions techniques pour la réalisation des raccordements des immeubles au réseau public de collecte des eaux pluviales.

Le (alinéas _ et _) de l'article 22 modifient l'article L. 1331-4 du code de la santé publique, qui, dans le droit en vigueur, prévoit que « les ouvrages nécessaires pour amener les eaux usées à la partie publique du branchement sont à la charge exclusive des propriétaires et doivent être réalisés dans les conditions fixées à l'article L. 1331-1. La commune contrôle la conformité des installations correspondantes. »

Le projet de loi substitue à la dernière phrase de cet article, deux phrases précisant que les ouvrages nécessaires pour amener les eaux usées à la partie publique du branchement doivent être maintenus en bon état de fonctionnement par leurs propriétaires, et que la commune en contrôle la qualité d'exécution et peut également contrôler leur maintien en bon état de fonctionnement.

L'objectif poursuivi consiste à assurer la qualité et la pérennité des branchements en conférant aux communes les mêmes compétences de contrôle des ouvrages privatifs d'assainissement collectif que celles qui sont prévues pour les ouvrages relevant de l'assainissement non collectif, dont l'entretien doit être contrôlé régulièrement.

Afin de permettre aux communes d'exercer un tel contrôle, le droit en vigueur permet :

- en vertu de l'article L. 1331-11 du code de la santé publique, aux agents du service d'assainissement d'accéder aux propriétés privées pour l'exercice de cette mission ;

- et en vertu de l'article L. 1331-6 du code précité, aux communes de procéder d'office et aux frais de l'intéressé aux travaux indispensables.

En outre, le projet de loi renforce ce pouvoir de contrôle des communes :

- en modifiant l'article L. 1331-11 du même code, au 4° du présent article (cf. infra) ;

- à l'article 26, en modifiant l'article L. 2224-8 du code général des collectivités territoriales, afin de permettre à la commune, à la demande des usagers ou des propriétaires, d'assurer les travaux de mise en conformité des ouvrages ;

- et à l'article 27, en insérant un article L. 2224-12-2 dans le même code, afin de préciser que les frais entraînés par ces travaux, diminués des subventions éventuellement obtenues, doivent être intégralement remboursés par les propriétaires.

La Commission a adopté un amendement de votre rapporteur précisant les obligations imposées aux propriétaires d'installations d'assainissement non collectif en leur imposant d'en assurer régulièrement l'entretien et de les maintenir en bon état de fonctionnement et de faire procéder à leur diagnostic avant le 31 décembre 2012 puis tous les dix ans à compter de cette date (amendement n° 202).

Le (alinéas _ à __) de l'article 22 du projet de loi renforcent les moyens de contrôle des déversements des eaux usées autres que domestiques. Ils proposent une nouvelle rédaction de l'article L. 1331-10 du code de la santé publique.

En effet, actuellement, cet article prévoit que tout déversement d'eaux usées, autres que domestiques, dans les égouts publics doit être préalablement autorisé par la collectivité à laquelle appartiennent les ouvrages qui seront empruntés par ces eaux usées avant de rejoindre le milieu naturel.

Article L. 1331-10
Régime d'autorisation des déversements d'eaux usées

L'objectif de l'actuelle rédaction de l'article L. 1331-10 consiste à permettre aux collectivités locales de contrôler les effluents déversés pour protéger leurs stations d'épuration.

Cela étant, cette disposition est problématique car il arrive que les effluents transitant par le réseau d'une collectivité soient déversés dans le réseau d'une autre collectivité avant de parvenir à la station d'épuration d'une troisième et, enfin, d'être rejetés dans le milieu naturel. Les collectivités ne sont par conséquent pas en mesure d'exercer un contrôle effectif des effluents empruntant leurs réseaux respectifs.

C'est pourquoi le premier alinéa de l'article L. 1331-10 du code de la santé publique, dans sa rédaction issue du projet de loi initial (alinéa _ de l'article 22), dispose que l'autorisation préalable est accordée par la collectivité assurant la collecte des eaux usées à l'endroit du déversement.

Le Sénat a adopté, suivant l'avis favorable de son rapporteur et du Gouvernement, un amendement de rédaction globale de l'article L. 1331-10 du code de la santé publique, qui complète notamment l'alinéa 7, afin de préciser que deux autorisations sont requises : non seulement celle de la collectivité assurant la collecte à l'endroit du déversement, mais également celle de la collectivité assurant le traitement et l'élimination des eaux usées et des boues en aval si cette collectivité est différente.

Le projet de loi initial prévoyait également que l'autorisation ne pouvait être délivrée qu'après avis des collectivités intervenant en aval dans la collecte, le transport et l'épuration des eaux ainsi que l'élimination des boues. A défaut de réponse dans un délai de deux mois, l'avis serait réputé favorable.

L'objectif du Gouvernement est de conférer aux collectivités intervenant à ce stade la possibilité de contrôler les effluents empruntant leur réseau, eu égard aux risques pour le traitement en station et pour la qualité des boues, notamment en cas d'épandage agricole de ces boues.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. Léonce Deprez prévoyant que les autorisations nécessaires préalablement au déversement d'eaux usées autres que domestiques dans le réseau public de collecte sont délivrées par les autorités exécutives des collectivités assurant la collecte de ces eaux et leur traitement en aval.

Votre rapporteur s'est déclaré défavorable à l'amendement qu'il a jugé satisfait.

M. Léonce Deprez a indiqué que l'objet de son amendement était de préciser qu'il appartenait à l'autorité exécutive de l'entité concernée de délivrer l'autorisation, ce que ne prévoyait pas le texte. Il a souligné que la question lui paraissait d'une grande importance dans la mesure où la compétence en question relevait du pouvoir de police.

M. Jean-Charles Taugourdeau a soutenu l'amendement puis votre rapporteur s'est déclaré prêt à l'accepter sans être totalement convaincu de sa nécessité.

MM. Jacques Desallangre et Pierre Ducout se sont interrogés sur la pertinence et la portée de l'amendement que la Commission a ensuite adopté (amendement n° 203). En conséquence, trois amendements rédactionnels de votre rapporteur sont devenus sans objet.

Le Sénat a modifié la rédaction de cette disposition, au deuxième alinéa de l'article L. 1331-10 (alinéa _), en prévoyant que si d'autres collectivités assurent le transfert intermédiaire de ces eaux, leur avis est requis. En outre, tout en maintenant le principe du droit administratif, repris par le projet de loi initial, suivant lequel le silence de l'administration gardé durant plus de deux mois vaut autorisation tacite, le Sénat a précisé au troisième alinéa de l'article L. 1331-10 (alinéa _ de l'article 22) que lorsque la collectivité sollicite des informations supplémentaires dans ce délai de deux mois, celui-ci est prorogé d'un mois.

La Commission a adopté deux amendements rédactionnels de votre rapporteur (amendements nos 204 et 205).

Suivant l'avis de votre rapporteur, elle a également adopté un amendement de M. André Chassaigne permettant d'astreindre au paiement d'une majoration de la redevance d'assainissement les personnes procédant au déversement d'eaux usées sans autorisation ou de manière non conforme aux prescriptions de l'autorisation (amendement n° 206).

Dans le droit en vigueur, l'article L. 1331-10 dispose que l'autorisation fixe, suivant la nature du réseau à emprunter ou des traitements mis en oeuvre, les caractéristiques que doivent présenter ces eaux usées pour être reçues.

Le quatrième alinéa de l'article L. 1331-10 (alinéa __ de l'article 22 du projet de loi) complète ces dispositions en prévoyant que les deux autorisations fixent également leur durée, et les conditions de surveillance.

Ainsi les communes seront-elles libres de ne pas renouveler ces autorisations, ou d'opter pour une solution alternative au déversement dans le réseau.

En outre, selon les informations fournies à votre rapporteur, les conditions de surveillance des eaux usées déversées consistent de facto à exiger des analyses des eaux usées avant leur déversement dans le réseau. Ces dernières ne doivent notamment ni être une source de danger pour les agents chargés de l'entretien des ouvrages ni mettre en cause le fonctionnement de la station ni la qualité des boues issues du traitement.

La Commission, suivant votre rapporteur, a rejeté un amendement présenté par Mme Josiane Boyce supprimant l'obligation d'une autorisation de la collectivité assurant la collecte préalablement à tout déversement d'eaux usées non domestiques dans le réseau public d'assainissement.

Mme Josiane Boyce a précisé que la double autorisation prévue par la rédaction actuelle du texte lui apparaissait inutile et que l'autorisation de la collectivité assurant le traitement et l'élimination des eaux usées lui paraissait suffisante.

Votre rapporteur s'est déclaré défavorable à cet amendement en soulignant que l'autorisation lui paraissant la plus nécessaire était, au contraire, celle de la collectivité assurant la collecte.

Le cinquième alinéa de l'article L. 1331-10 (alinéa __), qui a été ajouté au projet de loi initial par le Sénat, prévoit que toute modification ultérieure dans la nature et/ou la quantité des eaux usées déversées dans le réseau doit faire l'objet des mêmes autorisations et avis que ceux prévus précédemment.

La Commission a ensuite adopté trois amendements rédactionnels de votre rapporteur (amendements nos 207, 208 et 209).

Le sixième alinéa de l'article L. 1331-10 (alinéa __ de l'article 22), est issu de la rédaction du projet de loi initial, selon laquelle les autorisations peuvent être subordonnées à la participation de l'auteur du déversement aux dépenses de premier établissement entraînées par la réception des eaux.

En effet, les collectivités sont souvent contraintes de renforcer le réseau ou d'élargir la gamme des traitements réalisés par la station d'épuration pour pouvoir accepter un déversement. Le coût de tels travaux est moindre dès lors que le demandeur réalise un traitement préalable des eaux usées ou met en place un dispositif de stockage permettant de réguler le flux déversé.

En revanche, le projet de loi a supprimé la disposition actuellement en vigueur, selon laquelle l'auteur du déversement participe aux dépenses d'entretien et d'exploitation entraînées par la réception des eaux usées.

L'auteur du déversement est, en effet, soumis au paiement de la redevance d'assainissement, dont le régime est encadré par les articles L. 2224-12-2 et L. 2224-12-3 que l'article 26 du présent projet de loi tend à insérer dans le code général des collectivités territoriales.

Le septième alinéa de l'article L. 1331-10 (alinéa __ de l'article 22) prévoit que cette participation aux dépenses de premier établissement entraînées par la réception des eaux usées s'ajoute :

- aux redevances d'assainissement (article L. 2214-12-2 du code général des collectivités territoriales) ;

- au remboursement des travaux effectués par la commune sur les parties des branchements situées sous la voie publique (article L. 1331-2 du code de la santé publique) ;

- au remboursement des travaux de réalisation par la commune de la partie du réseau de collecte sous voie privée (article L. 1331-3 du code de la santé publique) ;

- au remboursement des travaux de mise aux normes des ouvrages nécessaires pour amener les eaux usées à la partie publique du branchement et de mise hors d'état de servir ou de créer des nuisances des fosses et autres installations de même nature (article L. 1331-6 du code de la santé publique) ;

- au paiement d'un « droit d'entrée » sur le réseau, facultativement demandé par la commune et dont le montant est très variable, généralement compris entre 1 000 et 1 500 euros pour une maison individuelle (article L. 1331-7 du code de la santé publique) ;

- à la sanction financière pouvant être imposée aux propriétaires d'immeubles édifiés postérieurement à la mise en service de l'égout auquel ces immeubles doivent être raccordés, en vertu de l'article L. 1331-8 du code de la santé publique).

Article L. 1331-11

Accès des agents du service d'assainissement aux propriétés privées

Le de l'article 22 (alinéas __ à __) propose une nouvelle rédaction de l'article 1331-11 du code de la santé publique, qui, dans le droit en vigueur, confère aux agents du service d'assainissement un droit d'accès aux propriétés privées afin de :

- contrôler la conformité des ouvrages nécessaires pour amener les eaux usées à la partie publique du branchement en application de l'article L. 1331-4 du code de la santé publique ;

- exécuter d'office les travaux nécessaires à la mise aux normes de ces ouvrages en application de l'article L. 1331-6 du même code ;

- assurer le contrôle des installations d'assainissement non collectif et leur entretien si la commune a décidé sa prise en charge par le service.

Selon les informations fournies à votre rapporteur par le Gouvernement, de manière générale, les contrôles sont effectués sur les installations des particuliers tous les quatre ans. L'arrivée des agents doit être précédée d'un avis de visite adressé aux propriétaires dans un délai raisonnable. En cas de refus de la part du propriétaire de laisser accéder les agents du service d'assainissement à son domaine, ces derniers ne peuvent entrer par la force dans la propriété car aucune mesure d'exécution d'office n'est prévue.

Un rapport de visite établi par ces agents peut conduire le maire à utiliser ses pouvoirs de police pour faire cesser les atteintes à la sécurité et à la salubrité publique.

En outre, l'article L. 1312-2 du code précité prévoit l'application de sanctions dissuasives pour les personnes refusant l'accès de leurs terrains privés aux agents assermentés chargés de constater les infractions à la législation sur l'assainissement et la santé.

Le projet de loi renforce ces dispositions en prévoyant que les agents du service d'assainissement ont également accès aux propriétés privées pour assurer le contrôle des déversements d'eaux usées autres que domestiques, et qu'en cas d'obstacle mis à l'accomplissement de leurs missions, l'occupant est astreint au paiement d'une sanction financière égale à celle pouvant être imposée aux propriétaires d'immeubles édifiés postérieurement à la mise en service de l'égout auquel ces immeubles doivent être raccordés en application de l'article L. 1331-8 du code de la santé publique.

Article L. 1331-11-1 du code de la santé publique

Inclusion dans toute promesse de vente d'un diagnostic de conformité
des installations d'assainissement non collectif ou d'un certificat
de raccordement au réseau collectif

Par le biais d'un amendement présenté conjointement par MM. Bruno Sido et Pierre Jarlier, rapporteurs, le Sénat a complété l'article 22 du projet de loi initial par deux alinéas nouveaux (5°), les alinéas 21 et 22, insérant dans le code de la santé publique un article L. 1331-11-1.

L'article L. 1331-11-1 nouveau (alinéa __ de l'article 22) dispose que toute promesse de vente, tout acte authentique de vente de tout ou partie d'immeuble à usage d'habitation à un acquéreur non professionnel comprend un diagnostic du respect par cet immeuble ou cette partie d'immeuble des prescriptions techniques applicables aux installations d'assainissement non collectif ou un certificat de raccordement au réseau collectif. Ce diagnostic ou ce certificat doit avoir été établi depuis moins d'un an à la date de la promesse de vente ou de l'acte authentique de vente.

Attirant l'attention du Sénat sur l'alourdissement progressif des procédures de transfert de propriété et de mutation, le Ministre de l'écologie s'en est néanmoins remis à la sagesse du Sénat sur le vote de l'amendement.

M. Bruno Sido a indiqué que l'objectif était « d'améliorer l'information des acquéreurs non professionnels de biens immobiliers à usage d'habitation s'agissant de la conformité aux normes en vigueur des dispositifs d'assainissement non collectif que peuvent comporter ces immeubles. A cet effet, cet amendement tend[ait] à obliger tout vendeur de tels biens immobiliers à produire un diagnostic certifiant l'état des installations d'assainissement autonome. Des enquêtes récentes montrent en effet que la moitié d'entre elles ne respectent pas les normes en vigueur. »

M. Pierre Jarlier a précisé que « le coût d'une installation d'assainissement non collectif s'élève à environ 8 000 euros, [et que cet] amendement permet[ait] également de faciliter l'exercice de la mission de contrôle des installations d'assainissement non collectif et dévolue aux communes ou aux groupements de collectivités territoriales. »

Le rapporteur pour avis a ajouté « que cette information sembl[ait] d'autant plus nécessaire que l'acquéreur, s'il ne respect[ait] pas les normes fixées par un arrêté ministériel de 1996, s'expos[ait] à des sanctions financières, et à des sanctions pénales s'il provoqu[ait] des pollutions ou des atteintes à la salubrité publique. »

Dans son avis rendu au nom de la Commission des lois du Sénat, M. Pierre Jarlier précise qu' «  en pratique, de tels diagnostics sont d'ores et déjà souvent demandés par les notaires lors des ventes d'immeubles en milieu rural ».

La Commission a examiné, en discussion commune, trois amendements relatifs à l'obligation de diagnostic des installations d'assainissement non collectif à l'occasion de la vente d'un immeuble :

- l'un de votre rapporteur mettant en cohérence ces dispositions avec les règles générales applicables aux diagnostics techniques des immeubles d'habitation issues de l'ordonnance n° 2005-655 du 8 juin 2005 relative au logement et à la construction, limitant l'obligation aux immeubles dont les installations d'assainissement n'ont pas été intégrées dans le patrimoine de la commune et l'étendant à l'ensemble des ventes indépendamment de la qualité de professionnel ou non de l'acquéreur ;

- le second de M. Yves Simon imposant le diagnostic dans tous les cas de mutation de propriété ;

- le troisième de M. André Chassaigne étendant l'obligation aux ventes aux acquéreurs professionnels.

Votre rapporteur s'étant déclaré défavorable aux deux amendements concurrents du sien en précisant que celui de M. Yves Simon lui apparaissait excessif en imposant l'obligation notamment dans le cas des successions et que celui de M. André Chassaigne était satisfait par sa rédaction, la Commission a adopté l'amendement de votre rapporteur rendant sans objet les deux amendements concurrents (amendement n° 210).

Suivant l'avis de votre rapporteur, la Commission a ensuite rejeté un amendement présenté par M. André Chassaigne autorisant les collectivités dont les égouts sont interdépendants à percevoir concomitamment, selon des modalités définies entre elles par convention, la participation pour raccordement à l'égout.

Puis, la Commission a adopté l'article 22 ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 22

Coordination

La Commission a adopté un amendement de votre rapporteur portant article additionnel après l'article 22 procédant à des modifications de coordination des dispositions du code de la construction et de l'habitation (amendement n° 211).

Article 23

(articles L. 2333-92 et L. 2333-93 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales)

Taxe sur les volumes d'eaux pluviales et de ruissellement

L'imperméabilisation des sols consécutive à l'urbanisation rend généralement nécessaire la réalisation, par la collectivité publique, de réseaux de collecte et de transport du surcroît des eaux de ruissellement généré par l'imperméabilisation, qui ne peut s'écouler dans le réseau hydrographique naturel.

Ces systèmes de collecte sont généralement complétés, dans les villes les plus importantes, par des ouvrages de stockage et de dépollution de ces eaux de ruissellement, destinés à limiter l'impact nocif des rejets d'eau dans les cours d'eau, les lacs ou les eaux côtières dans lesquels débouchent ces systèmes de collecte. Les dépenses correspondantes s'élèvent, sur le plan national, à plusieurs milliards d'euros, et, dans les grandes agglomérations, à une dépense qui peut dépasser 100 euros par habitant.

Sur le plan juridique, on distingue la collecte, l'acheminement et le traitement des eaux usées, d'une part, qui relèvent du service public d'assainissement, et dont les coûts sont supportés par l'usager, de la gestion des eaux pluviales et de ruissellement d'autre part, qui est financée par le contribuable. L'assainissement est financé par un budget annexe, ainsi que le prévoit l'article L. 2221-11 du code général des collectivités territoriales(17). Or, l'assainissement ne concerne que les eaux usées, ce qui exclut par conséquent les eaux pluviales et de ruissellement.

Dans la pratique, on distingue les villes dotées de réseaux « séparatifs », de celles qui sont dotées de réseaux « unitaires ».

S'agissant des systèmes de collecte recevant exclusivement des eaux de ruissellement, c'est-à-dire des « réseaux séparatifs », les dépenses sont financées par le budget général des communes, à l'instar des dépenses afférentes à la voirie communale.

Cependant, la majeure partie de ces dépenses est supportée par le budget des services d'assainissement collectif, lorsque les eaux pluviales sont collectées par des réseaux recevant simultanément les eaux usées et les eaux pluviales, c'est-à-dire des « réseaux unitaires » : c'est le cas de la partie centrale de la quasi-totalité des villes françaises.

Néanmoins, afin que le traitement des eaux usées ne soit pas à la charge du service d'assainissement, la commune lui verse une participation sur son budget général. Ces cas sont fréquents puisque la majorité des villes ne disposent pas de réseaux séparés.

Or il est difficile pour les collectivités d'évaluer précisément le montant de leur participation financière, et, ainsi que le précise la Cour des comptes dans son rapport précité, « il en résulte des disparités tarifaires importantes selon la pratique adoptée par les collectivités ».

En outre, il arrive que les eaux pluviales et de ruissellement contribuent à la pollution des milieux aquatiques. En effet, dans les zones urbaines, l'eau de pluie se charge d'impuretés au contact de l'air, des toits et des chaussées.

Le coût de la collecte, du transport, et du traitement de ces eaux y est généralement beaucoup plus important que pour les réseaux séparatifs, dans la mesure où les eaux pluviales, mélangées aux eaux usées, doivent obligatoirement être épurées avant d'être rejetées dans les milieux aquatiques récepteurs.

De fait, les dépenses liées aux eaux pluviales représentent généralement plus du tiers des dépenses des services d'assainissement collectif des eaux usées des grandes villes. En effet, le dimensionnement d'un réseau unitaire et des ouvrages de traitement associé doit être majoré d'au moins 50 % et souvent jusqu'à 200 %, par rapport au système de collecte et de traitement qui reçoit les seules eaux usées. Ce surdimensionnement est directement lié au volume maximal admissible d'eaux de ruissellement dans le réseau de collecte.

Le financement de ces dépenses pose de plus en plus de problèmes pour les budgets communaux et d'assainissement collectif. L'absence de contribution directe des responsables de ces déversements d'eaux de ruissellement conduit ces derniers à privilégier l'évacuation la plus rapide possible vers les égouts communaux des eaux de ruissellement provenant de leur propriété et à ne faire aucun effort de stockage ou de restitution de ces eaux au milieu naturel.

C'est pourquoi l'article 23 autorise les collectivités territoriales qui le souhaitent à instaurer une taxe sur les volumes d'eau pluviales et de ruissellement entrant dans les systèmes de collecte, afin de leur permettre de financer la création, l'exploitation, l'entretien, le renouvellement et l'extension des installations de collecte, de transport, de stockage et de traitement de ces eaux.

La création d'une taxe spécifique devrait permettre :

- d'alléger la charge supportée par les contribuables communaux et les consommateurs d'eau qui financent aujourd'hui exclusivement la collecte, le transport, le stockage et le traitement des eaux de ruissellement ;

- d'inciter les responsables des déversements à développer des dispositifs de rétention à la source des eaux de ruissellement, leur permettant de réduire la taxe à laquelle ils seront soumis. Pour ce faire, l'article 23 du projet de loi crée une section 14 dans le chapitre III du titre III du livre III de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales, comprenant deux articles.

Article L. 2333-92 [nouveau] du code général des collectivités territoriales

Assiette, taux et modalités de recouvrement de la taxe

La première phrase du premier alinéa de l'article L. 2333-92 nouveau (alinéa _ de l'article 23) prévoit que les collectivités territoriales ou leurs groupements qui ont réalisé ou réalisent des installations destinées à assurer la collecte, le transport, le stockage et le traitement des eaux pluviales et de ruissellement peuvent instituer une taxe annuelle ayant pour assiette le volume maximal des eaux susceptibles de pénétrer dans ces installations par des branchements, perçue auprès des propriétaires de ces branchements.

Cette taxe est par conséquent facultative. Le Gouvernement a souhaité viser tous niveaux de collectivités, et non les seules communes, afin de tenir compte du cas de l'Île-de-France - région dans laquelle les départements de Paris, des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne sont compétents en la matière.

Selon les informations fournies à votre rapporteur par le Gouvernement, la détermination de l'assiette de la taxe sera précisée par voie réglementaire, en application de l'alinéa 8 de l'article 23 du projet de loi. En outre, le « volume maximal » mentionné à l'alinéa 4 serait calculé en fonction de la capacité hydraulique du branchement et du volume maximal d'eau pouvant être recueilli par la parcelle desservie.

Votre rapporteur partage les remarques qu'a formulées la rapporteure pour avis de la Commission des finances du Sénat, Mme Fabienne Keller, qui juge cette disposition relative à la détermination de l'assiette de la taxe « imprécise ». La rapporteure a indiqué n'être pas en mesure de savoir si les règles de détermination de cette assiette étaient applicables. Votre rapporteur estime que ce dispositif ne peut être maintenu dans la rédaction proposée.

La deuxième phrase de cet alinéa dispose qu'il est tenu compte des caractéristiques des branchements, de la superficie et de la nature des terrains et des bâtiments dont proviennent les eaux, ainsi que de l'existence d'aménagements ou d'équipements en limitant le volume.

Le deuxième alinéa de l'article L. 2333-92 (alinéa _ de l'article 23) prévoit que le taux est institué par délibération de l'assemblée délibérante de la collectivité territoriale dans la limite de 0,30 € par mètre cube. Selon les estimations du Gouvernement, le rendement de la taxe pourrait atteindre entre 1 et 2 euros par mètre carré de surface imperméabilisée.

Le troisième alinéa de l'article L. 2333-92 (alinéa _ de l'article 23) précise que la taxe est assise, liquidée et recouvrée par la collectivité territoriale, par le groupement ou par délégation de l'assemblée délibérante, par le délégataire du service et, à défaut, par le représentant de l'État dans le département, selon les mêmes garanties et sanctions qu'en matière d'impôt direct.

La rédaction de cet alinéa s'inspire de celle de l'article L. 2333-1 du même code, qui a trait à la taxe d'usage des abattoirs publics, à une exception près : la taxe créée par le présent article pourrait, par délégation de l'assemblée délibérante, être recouvrée par le délégataire du service.

Article L. 2333-93 du code général des collectivités territoriales

Affectation du produit de la taxe

Le premier alinéa de l'article L. 2333-93 nouveau (alinéa _ de l'article 23) dispose que le produit de la taxe est affecté à la création, à l'exploitation, au renouvellement, à l'extension des installations de collecte, de transport, de stockage et de traitement des eaux pluviales et de ruissellement et à l'entretien de ces ouvrages.

Les collectivités ou leurs groupements auront le choix entre :

- affecter le produit de la taxe au budget général ;

- créer un état annexé au budget général ;

- créer un budget annexe spécifique.

Enfin, le deuxième alinéa de l'article L. 2333-93 (alinéa _ de l'article 23) prévoit qu'un décret en Conseil d'État précise, en tant que de besoin, les conditions d'application de cette nouvelle section du code général des collectivités territoriales.

Le Sénat n'a apporté que des modifications rédactionnelles à l'article 23 du projet de loi.

Votre rapporteur a présenté un amendement tendant à supprimer cet article, en expliquant qu'il avait pris cette décision après avoir largement consulté les professionnels concernés, ces réflexions l'ayant amené à conclure que la taxe proposée ne reposait pas sur une approche suffisamment cohérente. Au surplus, il a jugé qu'il n'était pas souhaitable d'alourdir la fiscalité. Le Président Patrick Ollier l'a approuvé sur ce dernier point.

M. François Sauvadet a fait observer que les taxes n'étaient pas toujours néfastes par elles-mêmes, notamment lorsqu'elles avaient une finalité écologique. Il a rappelé que certaines communes avaient des difficultés à financer leurs efforts de traitement des eaux pluviales, et que la taxe pouvait constituer en ce cas une solution ; qu'il fallait avoir confiance dans la capacité des collectivités à utiliser à bon escient les outils mis à leur disposition.

M. Jean-Charles Taugourdeau a signalé qu'il trouvait peu logique de mettre en œuvre un dispositif de soutien aux actions de traitement des eaux pluviales, alors que la législation empêchait toujours leur utilisation.

M. Léonce Deprez s'est interrogé sur la nécessité de créer une nouvelle taxe spécifique alors que l'objet poursuivi pouvait justifier le recours à un financement par la taxe locale d'équipement.

M. Pierre Ducout a constaté que la question du financement de l'entretien des réseaux de collecte des eaux pluviales se posait en particulier lorsque cet entretien était confié par contrat à un prestataire, et que les ressources provenant des taxes d'assainissement pouvaient déjà être mobilisées à cette fin. Il a estimé que la base de la taxe mise en place par l'article 23 n'était pas, en l'état, satisfaisante, et a indiqué que l'association des maires de France conduisait une réflexion sur un dispositif de ce type.

La Commission a adopté l'amendement de suppression présenté par votre rapporteur (amendement n° 212), rendant ainsi sans objet un amendement de M. Philippe Feneuil tendant à ajouter le volume d'eau envoyé sur la voie publique à l'assiette prise en compte.

Article additionnel après l'article 23

Instauration d'un crédit d'impôt en faveur de l'établissement par les particuliers de systèmes de récupération et de traitement des eaux de pluie

Sur un avis favorable de votre rapporteur, la Commission a adopté un amendement de M. Michel Raison portant article additionnel et visant à instaurer un crédit d'impôt au profit des contribuables ayant installé à leur domicile un système de récupération et de traitement des eaux pluviales, MM. Yves Simon, Jean-Pierre Decool, Jean-Charles Taugourdeau, Jean Launay et Germinal Peiro ont obtenu d'en devenir cosignataires (amendement n° 213).

Après l'article 23

La Commission a rejeté, sur avis défavorable de votre rapporteur, un amendement de M. Michel Raison instituant également un crédit d'impôt en faveur des entreprises qui installent un système de récupération des eaux de pluie.

M. Germinal Peiro a retiré un amendement rendant obligatoire l'insertion d'un ouvrage destiné à recueillir, réserver et utiliser l'eau pluviale, dans toute nouvelle construction publique ou privée, après que votre rapporteur a indiqué sa crainte qu'un tel dispositif aboutisse à freiner l'accession à la propriété par renchérissement du coût des constructions, et que le Président Patrick Ollier, lui-même à l'origine d'une expérience de récupération des eaux pluviales dans sa commune de Rueil-Malmaison, a manifesté sa préférence pour des mécanismes incitatifs.

M. Jean-Pierre Decool a retiré, à l'instigation de votre rapporteur qui a fait état des imperfections de sa rédaction tout en marquant son accord sur le fond, un amendement tendant à instituer un agrément pour les entreprises intervenant pour l'entretien des installations d'assainissement non collectif.

Chapitre II

SERVICES PUBLICS DE DISTRIBUTION D'EAU
ET D'ASSAINISSEMENT

Le service d'assainissement a été défini par le législateur à l'article L. 2224-7 du code général des collectivités territoriales comme « tout service chargé en tout ou partie de la collecte, du transport ou de l'épuration des eaux usées ». L'article L. 2224-8 du même code précise que les communes prennent obligatoirement en charge les dépenses relatives aux systèmes d'assainissement collectif, notamment aux stations d'épuration des eaux usées et à l'élimination des boues qu'elles produisent, et les dépenses de contrôle des systèmes d'assainissement non collectif. Cet article prévoit également que les communes qui le souhaitent peuvent prendre en charge les dépenses d'entretien des systèmes d'assainissement non collectif. La loi n° 92-3 sur l'eau a prévu l'entrée en vigueur de ces dispositions le 31 décembre 2005 au plus tard (18).

Il revient aux communes ou à leurs groupements de délimiter les zones d'assainissement collectif, et les zones d'assainissement non collectif. L'article L. 2224-11 précise que les services publics d'assainissement sont gérés comme des services publics à caractère industriel et commercial (SPIC). Enfin, l'article L. 2224-12 du même code prévoit que le financement de ces SPIC est assuré par le prélèvement de redevances auprès des usagers, dans des conditions définies par décret en Conseil d'État.

Le projet de loi, sans remettre en cause les fondements du droit en vigueur, prévoit, dans le présent chapitre :

- outre l'instauration à l'article 24, d'un code suiveur pour les dispositions relatives à la distribution d'eau, comme c'est actuellement cas pour l'assainissement ;

- à l'article 25, la faculté pour certaines communes et leurs groupements de financer leur service d'assainissement non collectif sur leur budget général ;

- à l'article 26, l'énoncé explicite du principe de compétence des communes en matière de services de distribution d'eau et d'assainissement ;

- et à l'article 27, des dispositions relatives au règlement et à la tarification des services de distribution d'eau.

Le Sénat a adopté un nombre important d'articles additionnels à ce chapitre consacré aux services publics locaux, prévoyant :

- à l'article 24 bis, la consultation des établissements publics de coopération intercommunale et des syndicats mixtes compétents en matière de distribution d'eau potable et d'assainissement des eaux usées sur la délivrance des permis de construire ;

- à l'article 24 ter, l'énoncé du principe de responsabilité des propriétaires d'installations privées de distribution d'eau en matière de qualité de l'eau fournie aux usagers ;

- à l'article 26 bis, la composition précise de la commission consultative des services publics locaux ;

- à l'article 27 bis, la faculté pour un syndicat mixte d'adhérer à un autre syndicat mixte compétent en matière d'alimentation en eau potable, d'assainissement collectif ou non collectif, ou de collecte de déchets ménagers ;

- à l'article 27 ter, un dispositif spécifique à l'assainissement collectif des eaux usées de certains départements d'Île-de-France ;

- à l'article 27 quater, la faculté pour les communautés de communes d'exercer une compétence en matière d'assainissement ;

- à l'article 27 quinquies, une incitation financière à l'exercice de la compétence « assainissement » par les communautés de communes ;

- et à l'article 27 sexies, les modalités d'interruption des contrats d'abonnement des usagers des services de distribution d'eau.

Article 24

Instauration d'un « code suiveur » pour les dispositions relatives
à la distribution d'eau

L'article 24 du projet de loi modifie la section 3 du chapitre IV du titre Ier du livre II du code de l'environnement et l'article L. 214-14 qu'elle contient, afin d'insérer dans le code de l'environnement un renvoi au code général des collectivités territoriales, s'agissant des dispositions relatives à la distribution d'eau et d'assainissement.

Dans le droit en vigueur, ce renvoi ne porte que sur les dispositions relatives à l'assainissement. Le projet de loi modifie par conséquent l'intitulé de la section 3 du chapitre IV du titre Ier du livre II du code de l'environnement.

L'article L. 214-14 du code de l'environnement, article unique de cette section, est également modifié, et ne renvoie plus qu'à la section 2, au lieu des sections 1 et 2, du chapitre IV du titre II du livre II de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales. La référence à la section 1 de ce chapitre deviendra en effet superflue en cas d'adoption de l'article 26 du projet de loi, qui étend le champ de la section 2 de ce chapitre, non plus seulement à l'assainissement, mais également aux services de distribution d'eau.

Le renvoi aux articles L. 1331-1 à L. 1331-16 du code de la santé publique est maintenu.

La Commission a adopté cet article sans modification.

Article 24 bis (nouveau)

Consultation des établissements publics de coopération intercommunale et des syndicats mixtes compétents en matière de distribution d'eau potable et d'assainissement des eaux usées sur la délivrance des permis de construire

Cet article est issu d'un amendement de M. Claude Bertaud, adopté par le Sénat, avec l'avis favorable du rapporteur de la Commission des affaires économiques de cette assemblée, mais l'avis défavorable du Gouvernement.

Il complète l'article L. 421-2-2 du code de l'urbanisme, qui, dans le droit en vigueur, précise l'ensemble des instances devant être consultées avant la délivrance par le maire de permis de construire. Il s'agit actuellement :

- de l'accord ou de l'avis des autorités ou commissions compétentes ;

- l'avis conforme du représentant de l'État lorsque la construction projetée est située : soit, sur une partie du territoire communal non couverte par une carte communale, un plan local d'urbanisme ou un plan de sauvegarde et de mise en valeur, opposable aux tiers, soit dans un périmètre où des mesures de sauvegarde peuvent être appliquées, lorsque ce périmètre a été institué à l'initiative d'une personne autre que la commune.

L'article 24 bis prévoit également la consultation des établissements publics de coopération intercommunale et des syndicats mixtes compétents en matière de distribution d'eau potable et d'assainissement des eaux usées, lorsque la construction projetée est située dans une commune qui n'exerce pas en totalité ces compétences. Il est précisé que cet avis est réputé favorable passé un délai de deux mois.

L'auteur de l'amendement, M. Claude Bertaud, a précisé qu' « avec le développement de l'intercommunalité dans le domaine de l'eau et de l'assainissement au cours de ces dernières années, les services intercommunaux d'eau et d'assainissement dépendant d'un EPCI sont de moins en moins consultés sur les demandes de permis de construire instruites au niveau des communes ». L'objectif poursuivi consiste à assurer une « meilleure maîtrise de l'urbanisme ».

Le rapporteur de la Commission des affaires économiques du Sénat, M. Bruno Sido, a indiqué que cette commission jugeait opportun d'adopter ce dispositif, d'autant plus que l'avis donné n'aurait qu'un caractère informatif.

Cependant, le ministre de l'écologie et du développement durable a jugé le dispositif légitime, mais estimé qu'il relevait du domaine réglementaire, et qu'il risquait d'alourdir la procédure, alors même que le Gouvernement s'est engagé dans un processus de simplification des règles d'urbanisme, s'agissant en particulier de l'obtention de permis de construire.

De fait, cet article a été abrogé par le II de l'article 15 de l'ordonnance nº 2005-1527 du 8 décembre 2005 relative au permis de construire et aux autorisations d'urbanisme, qui entrera en vigueur le 1er juillet 2007 au plus tard.

Le ministre a également précisé que l'article R. 111-8 du code de l'urbanisme prévoyait déjà que l'alimentation en eau potable et l'assainissement de toute construction doivent être assurés dans des conditions conformes aux impératifs de desserte du bâtiment concerné.

La Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur (amendement n° 214), puis l'article ainsi modifié.

Article 24 ter (nouveau)

(article L. 1321-1-1 [nouveau] du code de la santé publique)

Responsabilité des propriétaires d'installations privées de distribution d'eau en matière de qualité de l'eau fournie aux usagers

Le Sénat a adopté, contre l'avis de son rapporteur et du Gouvernement, un amendement de M. Claude Bertaud, insérant un article L. 1321-1-1 [nouveau] dans le code de la santé publique, afin de rendre seuls responsables de la qualité de l'eau du robinet les propriétaires se voyant livrer au branchement de la partie privée au réseau public une eau propre à la consommation.

Il prévoit que dans le cas des réseaux publics de distribution d'eau potable, l'eau fournie aux usagers doit être propre à la consommation au niveau du point de livraison correspondant à la limite entre la partie du branchement rattachée au réseau public et les installations privées.

L'article 24 ter précise en outre que les propriétaires de ces installations sont tenus de prendre toutes les mesures nécessaires pour maintenir la qualité de l'eau fournie au delà du point de livraison.

L'auteur de l'amendement a précisé qu'il s'agissait de « lever une ambiguïté de la législation actuelle, issue d'une directive européenne de 1998, qui prévoit que la qualité de l'eau potable est mesurée au robinet situé chez l'utilisateur final » alors que la collectivité compétente en matière d'eau potable et l'exploitant de ce service « ne peuvent intervenir sur les installations privées des immeubles ». Soulignant que dans ce cadre, la responsabilité pénale de certains élus responsables du service des eaux avait été mise en jeu par des usagers ayant intenté des recours, l'auteur de l'amendement a souhaité que la loi « délimite clairement les domaines de responsabilité respectifs des collectivités et des propriétaires d'immeubles ».

Le rapporteur de la Commission des affaires économiques et du plan du Sénat a précisé que la disposition était contraire à la directive 98/83/CE du Conseil du 3 novembre 1998 relative à la qualité de l'eau destinée à la consommation humaine, qui précise que la qualité de l'eau s'apprécie au robinet situé chez l'utilisateur final. Votre rapporteur estime cependant que la rédaction de la directive est suffisamment ouverte pour donner lieu à plusieurs interprétations de cette disposition.

Quant au ministre de l'écologie et du développement durable, il a indiqué, lors de l'examen de cet amendement par le Sénat, que les articles R. 1321-5 et R. 1321-45 du code de la santé publique précisaient d'ores et déjà les responsabilités respectives des différents acteurs.

Rappelons en effet que l'article R. 1321-5 du code précité dispose que les limites et références de qualité définies par le code de la santé publique doivent être respectées ou satisfaites, pour les eaux fournies par un réseau de distribution, au point où, à l'intérieur de locaux ou d'un établissement, elles sortent des robinets qui sont normalement utilisés pour la consommation humaine.

Quant à l'article R. 1321-45 du même code, il prévoit que lorsque les limites de qualité fixées par le code de la santé publique ne sont pas respectées au point de conformité précité, la personne publique ou privée responsable du réseau public de distribution d'eau destinée à la consommation humaine est réputée avoir rempli ses obligations lorsqu'il peut être établi que ce fait est imputable à l'installation privée de distribution ou à son entretien, ou à la qualité de l'eau qu'elle fournit.

La Commission a adopté un amendement de suppression de cet article présenté par votre rapporteur, qui a invoqué la nature réglementaire du dispositif (amendement n° 215).

Après l'article 24 ter

M. Jean Launay a retiré, sur avis défavorable de votre rapporteur, un amendement proposant de limiter à dix ans les conventions de délégation de service public dans le domaine de l'eau potable et de l'assainissement, sauf lorsque la nature, l'importance des investissements ou le nombre des usagers imposent des exigences particulières.

M. André Chassaigne a retiré, après avoir souligné la difficulté financière que représentait pour les hameaux isolés un raccordement au réseau d'adduction d'eau, un amendement tendant à assimiler à une eau propre à la consommation une eau de source consommée depuis des générations dans un village.

M. Martial Saddier a soulevé la question connexe de l'établissement d'une servitude de passage pour l'accès aux sources, notamment en vue d'assurer l'alimentation en eau des structures de lutte contre l'incendie.

Le Président Patrick Ollier, confirmant la réalité de ces deux difficultés, dont votre rapporteur a constaté qu'elles pouvaient toucher toutes les zones rurales en France, puisqu'il avait été lui-même confronté, dans le Pas-de-Calais, à l'impossibilité d'avoir recours à une eau de source trop riche en fluor, a invité M. André Chassaigne à présenter une rédaction améliorée de son amendement à l'occasion de la réunion de la Commission prévue en application de l'article 88 du règlement.

M. André Chassaigne a retiré, sur avis défavorable de votre rapporteur, un autre amendement tendant à assimiler à une eau propre à la consommation une eau dont la teneur en substances toxiques serait inférieure à un niveau déterminé.

Article 25

Faculté pour certaines communes et leurs groupements de financer
leur service d'assainissement non collectif sur leur budget général

L'article 25 visait à compléter l'article L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales, afin d'autoriser le financement du service public d'assainissement non collectif sur le budget général de la commune ou de l'établissement public de coopération intercommunale au cours des quatre premiers exercices suivant la création de ce service.

Cependant, votre rapporteur note que l'article 25 du présent projet de loi a été adopté à l'article 91 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006. En effet, le Sénat a souhaité s'assurer de la mise en œuvre du présent article dès le 1er janvier 2006, dans la mesure où la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau impose aux collectivités territoriales et à leurs groupements de créer un service public d'assainissement non collectif avant le 31 décembre 2005.

Suivant votre rapporteur, la Commission a adopté un amendement de votre rapporteur supprimant cet article (amendement n° 216).

Après l'article 25

Après avoir constaté que les travaux réalisés sur la voirie publique pour déplacer les canalisations d'eau sont à la charge du concessionnaire en cas de construction d'autoroutes ou de TGV, mais à la charge de la collectivité publique en cas de construction d'un tramway, M. André Santini a présenté un amendement visant à harmoniser la situation en confiant systématiquement la charge des travaux au maître d'ouvrage autorisé à réaliser l'opération d'aménagement.

Votre rapporteur a indiqué qu'en l'état, l'amendement était contraire aux principes régissant l'occupation du domaine public, mais que la difficulté pourrait être contournée par le biais de l'instauration d'une convention entre le maître d'ouvrage et la collectivité publique. Le Président Patrick Ollier ayant suggéré la présentation d'une nouvelle rédaction de l'amendement tenant compte de cette remarque lors de la réunion de la Commission prévue en application de l'article 88 du Règlement, et souhaitant en ce cas être associé à l'amendement, M. André Santini a retiré son amendement.

Article 26

(articles L. 2224-7-1 et L. 2224-11-1 à L. 2224-11-4 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales)

Compétence des communes en matière de services de distribution d'eau et d'assainissement

L'article 26, qui modifie la rédaction des articles du code général des collectivités territoriales ayant trait aux compétences des communes en matière de distribution d'eau et d'assainissement, présente un double intérêt par rapport au droit en vigueur :

- appréhender le rôle des communes en la matière du point de vue de leur compétence, plutôt que de celui des dépenses qu'elles engagent ;

- combler le vide juridique existant en matière de services de distribution d'eau.

Les premier et deuxième alinéas de l'article 26 (alinéas _ et _) modifient l'intitulé actuel de la section 2 du chapitre IV du titre II du livre II de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales, afin d'inclure dans cette section non seulement des dispositions relatives à l'assainissement, mais également à la distribution d'eau.

La Commission a adopté un amendement de votre rapporteur proposant une nouvelle définition des services publics d'assainissement, en cohérence avec les compétences reconnues aux communes en la matière (amendement n° 217).

Article L. 2224-7-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales

Définition du service de distribution d'eau potable

L'article L. 2224-7-1 nouveau (alinéas _ et _ de l'article 26) est issu d'un amendement du Sénat, ayant recueilli l'avis favorable du rapporteur et du Gouvernement.

Le troisième alinéa de l'article 26 (alinéa _) insère un article L. 2224-7-1 nouveau dans le codé précité, après l'actuel article L. 2224-7, que l'article 49 du projet de loi prévoit d'abroger (cf. infra).

Le quatrième alinéa de cet article (alinéa _) définit la notion de service de distribution d'eau potable : il dispose que tout service assurant tout ou partie de la production par captage ou pompage, de la protection de point de prélèvement, du traitement, du transport, du stockage et de la distribution d'eau destinée à la consommation humaine est un service de distribution d'eau potable.

L'auteur de l'amendement, M. Christian Cambon, a en effet indiqué que, dans le droit actuel, aucun texte ne confiait expressément et exclusivement aux communes la responsabilité du service de production et de distribution d'eau, contrairement aux services publics d'assainissement.

Le ministre de l'écologie et du développement durable a précisé que cet amendement permettait de lever toute ambiguïté quant au texte applicable aux procédures de délégation de service public, et à renforcer la sécurité juridique des collectivités organisatrices.

La Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur (amendement n° 218). Celui-ci a retiré, avec l'intention de le représenter dans une version améliorée lors de la réunion prévue en application de l'article 88 du règlement, un amendement tendant à rendre obligatoire la déclaration auprès du maire de tout prélèvement, puits ou forage effectué à des fins d'usage domestique, après que M. Martial Saddier a observé l'ambiguïté de la rédaction retenue au regard du cas des sources.

M. Pierre Ducout s'est félicité de ce qu'on intègre ainsi dans la politique de gestion de l'eau les prélèvements effectués dans des nappes de bonne qualité à des fins d'usage domestique, qui peuvent constituer en maints endroits un complément de ressources utiles.

La Commission a rejeté, sur avis défavorable de votre rapporteur qui a indiqué sa préférence pour l'unicité de la notion de service d'assainissement, un amendement de M. Philippe Feneuil définissant un service d'assainissement pluvial.

Le de l'article 26 du projet de loi (alinéa _) crée une sous-section 1 nouvelle intitulée « dispositions générales », comprenant les articles L. 2224-8 à L. 2224-11-3. En effet, l'article 27 crée une sous section 2 dans la section 2 du chapitre IV du titre II du livre II de la deuxième partie du code (cf. infra).

Elle a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur corrigeant une référence (amendement n° 219).

Article L. 2224-8 du code général des collectivités territoriales

Compétences des communes en matière d'assainissement

Le de l'article 26 du projet de loi (alinéas _ à __) modifient la version en vigueur de cet article du code général des collectivités territoriales sur deux aspects :

- plutôt que d'envisager le rôle des communes en matière d'assainissement en termes de dépenses et de financement, le projet affirme la compétence de principe des communes en la matière ;

- il étend le champ de compétence de celles-ci à différents types de travaux de mise en conformité des installations.

Dans le droit en vigueur, l'article L. 2224-8 du code précité comprend trois alinéas, et prévoit, en son premier alinéa, que les communes prennent obligatoirement en charge les dépenses relatives aux systèmes d'assainissement collectif, notamment aux stations d'épuration des eaux usées et à l'élimination des boues qu'elles produisent, et les dépenses de contrôle des systèmes d'assainissement non collectif.

Cet article précise en outre, en son deuxième alinéa, que les communes peuvent prendre en charge les dépenses d'entretien des systèmes d'assainissement non collectif.

Le projet de loi substitue à ces deux alinéas six alinéas nouveaux, correspondant aux alinéas 7 à 13 de l'article 26, tout en maintenant en vigueur le troisième alinéa de l'actuel article L. 2224-8, qui dispose que l'étendue des prestations afférentes aux services d'assainissement municipaux et les délais dans lesquels ces prestations doivent être effectivement assurées sont fixées par décret en Conseil d'État, en fonction des caractéristiques des communes et notamment de l'importance des populations totales agglomérées et saisonnières.

Le deuxième alinéa du 3° de l'article 26 (alinéa _), dans la version du projet de loi initial, prévoit que les communes sont compétentes en matière d'assainissement, et qu'elles assurent obligatoirement, lorsqu'il existe un service d'assainissement collectif, la collecte, le transport et l'épuration des eaux usées, ainsi que l'élimination des boues produites. Les communes doivent aussi assurer le contrôle des installations d'assainissement non collectif.

La mention, dans le projet de loi, de la collecte et du transport des eaux usées, absente de la version actuelle de l'article L. 2224-8, reprend la définition de l'actuel article L. 2224-7 du code général des collectivités territoriales, qui dispose que tout service chargé en tout ou partie de la collecte, du transport ou de l'épuration des eaux usées. Rappelons que l'article 49 du projet de loi abroge l'article L. 2224-7.

Le texte du projet de loi étend également le champ d'application de l'article L. 2224-8, non plus seulement aux boues produites par les stations d'épuration, mais à toutes les boues produites par les installations d'assainissement, y compris, notamment, les boues issues du curage des égouts.

Le Sénat n'a apporté de modifications que rédactionnelles à cet alinéa.

Cependant, il a adopté un alinéa nouveau (alinéa _), qui prévoit que si la commune ou l'établissement public de coopération intercommunale compétent n'a pas souhaité effectuer le contrôle des installations d'assainissement non collectif elle-même ou le confier à une entreprise agréée, il appartient au propriétaire de fournir une attestation de conformité de son installation à la collectivité compétente pour exercer ce contrôle.

Cet alinéa est issu d'un amendement de M. Charles Revet ayant recueilli l'avis favorable du Gouvernement et du rapporteur de la Commission des affaires économiques du Sénat. Dans la mesure où le droit en vigueur permet aux collectivités de déléguer le contrôle des installations à des entreprises agréées, le sénateur a souhaité que la charge de la preuve que ce contrôle a été effectué soit reportée sur le propriétaire.

Le ministre de l'écologie et du développement durable, favorable à cette précision, a rappelé que les collectivités recouraient déjà à ce système d'attestions de conformité, notamment en matière de sécurité des usagers de l'électricité. Le ministre a ajouté que cette solution présentait l'avantage de permettre aux communes qui ne souhaitent pas mettre en place de service de gestion, de construction, ou de renouvellement, de s'en tenir à l'obligation, pour le propriétaire, de leur remettre une attestation de contrôle.

Votre rapporteur constate que l'amendement de M. Revet vise non seulement les communes, mais également leurs groupements, ce qui n'est pas le cas à l'alinéa précédent. En outre, il vous propose d'améliorer la rédaction de cet alinéa.

Le quatrième alinéa du 3° de l'article 26 (alinéa _) prévoit que les communes peuvent, à la demande des usagers ou des propriétaires, assurer l'entretien des installations d'assainissement non collectif.

Par rapport au droit en vigueur, le projet de loi précise que cette faculté d'assurer l'entretien des installations s'exerce à la demande des usagers ou des propriétaires.

Les cinquième, sixième, septième et huitième alinéas du 3° de l'article 26 (alinéas __ à __) prévoient que les communes peuvent également, à la demande des propriétaires, réaliser plusieurs types de travaux. En d'autres termes, la collectivité pourra assurer elle-même les travaux énumérés ci-dessous, les confier à un délégataire, ou à un tiers, dans le cadre d'un marché public.

Précisions également que l'article 27 insère un article L. 2224-12-2 nouveau dans le code précité, disposant que lorsque les communes prennent en charge ces travaux, elles se font rembourser intégralement par les propriétaires les frais de toute nature entraînés par ceux-ci, diminués des subventions éventuellement obtenues.

En vertu du sixième alinéa du 3° de l'article 26 (alinéa __), ces travaux peuvent concerner la mise en conformité des installations d'assainissement non collectif.

Le septième alinéa du 3° de l'article 26 (alinéa __) vise les travaux de mise en conformité des ouvrages nécessaires pour amener les eaux usées à la partie publique du branchement, depuis le bas des colonnes descendantes des constructions jusqu'à la partie publique du branchement.

En d'autres termes, la rédaction de l'alinéa 12 exclut du champ d'application de l'article L. 2224-8 les travaux effectués sur les canalisations des immeubles, puisque les colonnes visées ici sont les colonnes d'évacuation des eaux usées.

Enfin, le huitième alinéa du 3° de l'article 26 (alinéa __) concerne les travaux de suppression ou d'obturation des fosses et autres installations de même nature, à l'occasion du raccordement de l'immeuble ou de la mise aux normes de l'installation d'assainissement non collectif.

Votre rapporteur vous propose l'adoption d'un amendement de rédaction globale des alinéas 6 à 13, afin de maintenir, comme compétence exclusive des communes, le contrôle des installations d'assainissement non collectif, qui se limite à l'analyse des diagnostics réalisés par des opérateurs certifiés, tout en rendant possible pour les communes qui le souhaitent, la mise en place d'un service public d'assainissement non collectif « à la carte » comprenant tout ou partie des missions d'assainissement (diagnostic des installations, entretien, travaux de construction pour les installations neuves et de réhabilitation pour les installations existantes, traitement des matières de vidange), missions pouvant par ailleurs être exercées dans le cadre d'un transfert de propriété à la commune.

La Commission a examiné en discussion commune six amendements modifiant la rédaction proposée par le projet de loi pour l'article L. 2224-8 du code général des collectivités territoriales :

- l'amendement de votre rapporteur, mentionné ci-dessus, qui maintient la compétence exclusive des communes pour le contrôle des installations d'assainissement non collectif, tout en ouvrant la possibilité de mettre en place un service public d'assainissement non collectif ne couvrant qu'une partie des missions concernées ;

- un amendement de M. Yves Simon imposant que toute demande de permis de construire pour une habitation disposant d'un réseau particulier d'assainissement donne lieu à un diagnostic de conformité aux normes en vigueur, ce diagnostic étant effectué aussi en cas de nuisance avérée, et à terme, après 2022, sur toutes les habitations disposant d'un réseau particulier d'assainissement situées sur un périmètre de captage des eaux ;

- un amendement de M. André Santini affirmant la compétence exclusive des communes en matière d'eau potable, que le législateur ne reconnaît à ce jour que de manière implicite ;

- un amendement de M. Serge Grouard et un amendement de M. Jean-Pierre Decool n'autorisant les collectivités territoriales à créer des services d'entretien des installations d'assainissement non collectif qu'en cas de carence avérée de l'initiative privée ;

- un amendement de M. André Chassaigne autorisant les communes à subventionner tous les travaux relatifs aux installations d'assainissement non collectif.

Votre rapporteur a expliqué qu'il souhaitait par son amendement consolider le statut juridique de l'assainissement non collectif en distinguant le service public d'assainissement non collectif qui relève de la commune du diagnostic effectué par un organisme agréé.

M. Yves Simon a observé que les opérations de mise aux normes des installations d'assainissement non collectif étaient coûteuses, et que de nombreux propriétaires ne pourraient pas y faire face sans soutien financier, d'où la nécessité de prévoir une mise en œuvre progressive en visant d'abord les mutations, les constructions neuves, les pollutions avérées et les installations en zone de capting.

M. François Brottes a dénoncé l'hypocrisie de la mise en place de procédures de diagnostic non suivies d'obligation de mise aux normes.

M. Martial Saddier s'est interrogé sur les conditions de financement d'une obligation de mise aux normes.

M. André Chassaigne s'est félicité de ce que la rédaction proposée par votre rapporteur fasse disparaître toute échéance pour la mise en place de services publics d'assainissement non collectif, la proximité de cette échéance ayant suscité l'inquiétude de nombreux élus locaux.

Votre rapporteur a expliqué son souci d'en rester pour l'instant à une politique d'incitation - 35 % seulement des communes du territoire bénéficiant pour l'heure d'un service public d'assainissement non collectif - faisant en sorte que la mise en place de ces installations se poursuive de manière progressive, au rythme des possibilités locales.

Il a indiqué que lorsqu'un service public de l'assainissement non collectif était institué, il pouvait bénéficier des sources de financement déjà ouvertes pour le service public de l'assainissement, au travers de la redevance pour l'eau, et des subventions des agences de bassin et des départements. Il a souligné que son amendement permettait de régulariser ces subventions, aujourd'hui allouées dans des conditions irrégulières puisqu'elles bénéficiaient directement à des particuliers.

M. Jean-Charles Taugourdeau, après avoir constaté le peu d'effet d'un simple diagnostic, s'est interrogé sur la prise en charge de l'assainissement non collectif au travers d'une redevance unique finançant le service public d'assainissement non collectif après avoir financé le service public d'assainissement collectif.

M. Jean Launay s'est déclaré gêné par la suppression de l'échéance du 31 décembre 2005 dans la loi n° 92-3 imposée en application de la directive cadre sur l'eau, dont le respect risquait d'être imposé tôt ou tard par un rappel à l'ordre de la Commission européenne. Il a en outre fait observer que si la responsabilité en matière d'assainissement non collectif revenait bien au maire, la compétence d'intervention en ce domaine aurait avantage à être exercée dans le cadre d'une intercommunalité, contrairement à ce que préconisait l'amendement de votre rapporteur.

M. Pierre Ducout s'est rallié à l'idée d'imposer un diagnostic de l'assainissement non collectif à l'occasion des constructions nouvelles, en observant que le risque de pollution d'un périmètre de captage n'existait pas systématiquement. Il a proposé de rétablir une échéance raisonnable de mise en place d'un service public d'assainissement non collectif, moins lointaine que celle évoquée par M. Yves Simon, et qui pourrait être l'année 2015.

M. François Brottes a fait part à nouveau de son étonnement devant le manque d'ambition du dispositif proposé, qui conduisait à une dépense publique pour constater des écarts par rapport aux normes requises, sans que cela soit suivi d'une obligation de correction de la situation, les propriétaires concernés restant libres de tirer les conséquences du diagnostic effectué, et disposant ainsi d'un droit à polluer sans limite.

M. Yves Simon a expliqué qu'il s'agissait selon lui de concevoir une stratégie en deux temps, les ressources étant d'abord consacrées, comme aujourd'hui, à l'assainissement collectif, et étant redirigées, dans un second temps, après 2022, vers le soutien aux opérations d'assainissement non collectif.

M. Jean-Charles Taugourdeau a indiqué son soutien à une approche réellement efficace, qui ne pouvait s'accommoder d'une échéance trop lointaine. Il s'est déclaré favorable à une obligation de mise aux normes imposée à l'occasion d'un changement de propriétaire, ainsi qu'à la mise en place d'une redevance unique de financement pour soutenir les installations d'assainissement non collectif.

M. Martial Saddier s'est interrogé sur la possibilité juridique de l'autonomie financière du service public d'assainissement non collectif. Constatant par ailleurs que la rédaction de votre rapporteur conduisait à ce que les dépenses en ce domaine soient engagées à l'initiative des propriétaires, il s'est demandé comment il serait possible de prévoir a priori les moyens d'intervention de la commune, ainsi que le niveau de la redevance de financement.

Votre rapporteur a rappelé d'une part que l'article 22 du projet de loi avait été modifié par la Commission pour fixer une échéance à l'année 2012, et donner un délai d'un an au propriétaire pour se mettre en conformité après un diagnostic décelant un écart par rapport aux normes en vigueur, d'autre part, que la Commission venait d'adopter un amendement donnant une définition du service public de l'assainissement.

Il a rappelé également que la Commission avait opté pour l'inclusion d'un diagnostic dans les promesses de vente qu'il convient de distinguer des mutations à titre gratuit, c'est à dire des successions, et qu'il n'y avait aucune ambiguïté sur la possibilité d'un financement de l'assainissement non collectif sur la base d'une redevance, dès lors qu'il constituait un service public.

Il a invité ceux de ses collègues qui souhaitaient aller plus vite dans la mise en place de ce service public à proposer des sous-amendements lors de la réunion de la Commission prévue en application de l'article 88 du Règlement.

À M. André Santini, qui avait affirmé son souci de voir reconnaître la compétence exclusive des communes en matière de distribution d'eau potable, votre rapporteur a répondu que la distribution d'eau se faisait encore, dans de nombreux endroits, dans le cadre d'une association, le Président Patrick Ollier confirmant que ce cas de figure était fréquent en zone de montagne.

M. Martial Saddier, soutenu par M. André Chassaigne, puis par M. François Brottes, s'est montré soucieux que la compétence exclusive des communes n'emporte pas l'obligation de desservir une habitation isolée. Votre rapporteur a suggéré que l'amendement de M. André Santini soit présenté à nouveau lors de la réunion de la Commission prévue en application de l'article 88 du Règlement dans une nouvelle rédaction tenant compte de cette observation.

La Commission a alors adopté l'amendement de votre rapporteur (amendement n° 220), rendant sans objet les cinq autres amendements mis en discussion commune.

Article L. 2224-11 du code général des collectivités territoriales

Caractère industriel et commercial des services publics
de distribution d'eau et d'assainissement

Le droit en vigueur prévoit que les services publics d'assainissement sont financièrement gérés comme des services à caractère industriel et commercial (SPIC). Le de l'article 26 (alinéas __ et __) complète ce dispositif en précisant que c'est également le cas des services de distribution d'eau.

Selon les informations fournies à votre rapporteur par le Gouvernement, la rédaction retenue, qui précise que ces services sont « gérés comme des SPIC », et non pas qu'ils « constituent des SPIC », vise à prendre en compte en droit le fait qu'un certain nombre d'agents de ces services ont un statut de fonctionnaires territoriaux, et non un statut de salariés de droit privé, comme l'exige normalement le droit des services publics industriels et commerciaux.

Le de l'article 26 (alinéa __) insère les articles L. 2224-11-1 à L. 2224-114 nouveaux dans le code général des collectivités territoriales.

Suivant l'avis défavorable de votre rapporteur, la Commission a rejeté un amendement de M. Philippe Feneuil élargissant à la notion d'assainissement pluvial les services publics de distribution d'eau et d'assainissement.

Article L. 2224-11-1 du code général des collectivités territoriales

Faculté pour les communes de voter en excédent la section d'investissement de leur budget

Le deuxième alinéa du 5° de l'article 26 (alinéa __), crée un article L. 2224-11-1, qu prévoit que la section d'investissement du budget des services de distribution d'eau et d'assainissement peut être votée en excédent afin de permettre les travaux d'extension ou d'amélioration des services prévus par l'assemblée délibérante de la collectivité dans le cadre d'une programmation pluriannuelle.

Rappelons à cet égard que dans son rapport précité, la Cour des Comptes avait estimé nécessaire d'assouplir les règles budgétaires applicables à ces services, afin de favoriser l'autofinancement des programmes de travaux.

La Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur (amendement n° 226).

Article L. 2224-11-2 du code général des collectivités territoriales

Fixation par décret en Conseil d'État du régime des redevances perçues par les communes et les départements en raison de l'occupation de leur domaine public par des ouvrages de distribution d'eau et d'assainissement

Le troisième alinéa du 5° de l'article 26 (alinéa __), insère dans le même code un article L. 2224-11-2 qui dispose que le régime des redevances susceptibles d'être perçues par les communes ou les départements en raison de l'occupation de leur domaine public par les ouvrages de distribution d'eau et d'assainissement est fixé par décret en Conseil d'État.

Rappelons en effet que toute occupation privative du domaine public est, en principe, assujettie au paiement de redevances. Ces redevances sont la contrepartie des avantages spéciaux retirés par l'occupant du domaine public.

De plus, le Conseil d'État, dans une décision Cofiroute du 28 juillet 1999, a estimé qu'un délégataire ou un concessionnaire de service public n'est pas exempté de redevances au motif que l'occupation du domaine public est la condition nécessaire à l'exercice de l'activité déléguée par la collectivité publique propriétaire.

Toutefois, les propriétaires du domaine public jouissent d'une certaine liberté d'appréciation en ce qui concerne l'établissement de redevances pour occupation du domaine public. Ils peuvent ainsi tenir compte des avantages procurés par l'occupant, du caractère non lucratif de l'activité exercée, de l'importance limitée de l'emprise sur le domaine public, et de considérations esthétiques ou d'intérêt public. Certaines occupations du domaine public peuvent ainsi être consenties gratuitement ou moyennant des redevances réduites.

Il appartient donc à la collectivité publique, propriétaire du domaine public, d'apprécier si l'intérêt public et la situation objective de son prestataire justifient, ou non, une exonération de redevance (ou la fixation d'une redevance à taux réduit). En revanche, cet avantage ne doit pas avoir pour motif la volonté de favoriser, notamment au plan financier, son bénéficiaire. Il s'agirait alors d'une subvention déguisée, et par conséquent, illégale.

Selon les informations fournies à votre rapporteur par le Gouvernement, contrairement aux autres activités en réseau (gaz, électricité, oléoducs, téléphone), il n'existe pas, actuellement, d'encadrement des redevances dues par les sociétés privées pour la distribution d'eau et l'assainissement. Les redevances pour occupation du domaine public sont déterminées par analogie avec les canalisations d'hydrocarbures. Dans la pratique, l'occupation du domaine public est ainsi mieux rétribuée que celle des propriétés privées.

C'est la raison pour laquelle le Gouvernement a souhaité encadrer par décret en Conseil d'État le régime de ces redevances. Selon les informations fournies à votre rapporteur, le décret fixera le montant des redevances en fonction de la population de la commune concernée, et, le cas échéant, au prorata des lignes de canalisations situées sur le domaine public de l'État, de la région, du département et de la commune, à l'instar des pratiques en vigueur pour les réseaux d'électricité.

Le Gouvernement a communiqué à votre rapporteur un projet de décret qui prévoit que la redevance due chaque année à une commune pour l'occupation du domaine public communal par les réseaux des services publics de distribution d'eau et d'assainissement est fixée pour chaque service par le conseil municipal dans la limite des plafonds suivants :

- 153 euros pour les communes dont la population est inférieure ou égale à 2 000 habitants ;

- (0,183 P  - 213) euros dans les communes dont la population est supérieure à 2 000 habitants et inférieure ou égale à 5000 habitants ;

- (0,381 P - 1204) euros pour les communes dont la population est supérieure à 5 000 habitants et inférieure ou égale à 20 000 habitants ;

- (0,534 P - 4253) euros pour les communes dont la population est supérieure à 20 000 habitants et inférieure ou égale à 100 000 habitants ;

- (0,686 P - 19 498) euros pour les communes dont la population est supérieure à 100 000 habitants ;

où P représente le nombre d'habitants de la commune dans le dernier recensement de l'institut national de la statistique et des études économiques (INSEE).

Le décret prévoirait une évolution des plafonds des redevances, au 1er janvier de chaque année. Il disposera en outre que lorsqu'une partie du domaine public d'une commune, d'un département, d'une région ou de l'État est mise à disposition d'un service public de distribution d'eau ou d'un service public d'assainissement, la commune, le département et la région fixent, chacun en ce qui le concerne, le montant de la redevance due pour l'occupation du domaine public qu'il gère par les réseaux des services publics d'eau ou d'assainissement. Le montant de la redevance fixé par la commune, le département ou la région, est alors limité à un montant égal au rapport entre la longueur des réseaux publics de distribution d'eau ou d'assainissement installés sur les domaines respectifs des gestionnaires des domaines concernés et la longueur totale des réseaux installés sur la commune.

Le Sénat a adopté un amendement de MM. Bruno Sido et Pierre Jarlier, sous-amendé par le Gouvernement, modifiant cet alinéa de l'article 26, afin de prendre en compte l'occupation, par les ouvrages précités, du domaine public régional.

La Commission a examiné un amendement de M. André Santini visant à exonérer tout service public de distribution d'eau potable et d'assainissement du paiement des redevances pour occupation du domaine public communal, départemental ou de l'État.

M. André Santini a indiqué que beaucoup de canalisations avaient été installées sans être enregistrées ni inscrites dans des actes notariés et qu'il était important que si leur découverte après coup se traduisait par la mise en place de servitudes, elle n'entraîne pas le paiement de redevances pour occupation du domaine public pour le service public de distribution d'eau potable et d'assainissement.

Votre rapporteur s'est déclaré défavorable à cet amendement dans la mesure où il ouvrait la porte à d'autres dégrèvements, en matière d'électricité ou de gaz par exemple. Suivant l'avis de votre rapporteur, la Commission a rejeté cet amendement.

Article L. 2224-11-3 (nouveau) du code général des collectivités territoriales

Programme prévisionnel de travaux de renouvellement annexé aux contrats de délégation de service public de distribution d'eau ou d'assainissement

Le quatrième alinéa du 5° de l'article 26 (alinéa __) dispose, dans un article L. 2224-11-3 nouveau, que lorsque le contrat de délégation d'un service public de distribution d'eau ou d'assainissement met à la charge du délégataire des renouvellements et des grosses réparations à caractère patrimonial, un programme prévisionnel de travaux lui est annexé.

Selon les informations fournies à votre rapporteur, il s'agit, par cette disposition, de clarifier les relations entre délégataires chargés des travaux de renouvellement des ouvrages, d'une part, et autorité délégante d'autre part. En effet, le rattachement au contrat d'un tel programme par le délégataire devrait permettre à la collectivité de contrôler l'exécution des travaux.

La mention de « grosses réparations à caractère patrimonial » vise à exclure les petites réparations et l'entretien courant des ouvrages pouvant nécessiter un renouvellement fonctionnel, laissé à la charge du délégataire, ce dernier n'étant soumis qu'à une obligation de résultat. Sont visés ici les travaux touchant à l'état même ainsi qu'à la structure du réseau.

La Commission a rejeté un amendement de M. André Chassaigne supprimant la référence au caractère patrimonial des grosses réparations, votre rapporteur ayant exprimé son attachement au maintien d'un tel critère pour distinguer ce qui relève des petites réparations et de l'entretien courant des ouvrages de ce qui n'en relève pas.

Le Sénat a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement de M. Pierre Jarlier, rapporteur pour avis, prévoyant que le programme prévisionnel comporte une estimation des dépenses, et que le délégataire rend compte chaque année de son exécution dans le rapport prévu par l'article L. 1411-3 du code général des collectivités territoriales.

L'auteur de l'amendement a indiqué que « l'estimation des dépenses était nécessaire pour calculer à la fin du contrat les sommes devant être restituées à la commune ou au groupement au titre des travaux non exécutés. » Il a précisé que cette estimation « ne devait pas dissuader le délégataire de réaliser les travaux à un moindre coût en réalisant des gains de productivité », ce qui « ne devrait pas être le cas puisque seules les sommes correspondant aux travaux non effectués devront être restituées », ainsi que le prévoit l'alinéa 20.

Rappelons que l'article L. 1411-3 précité prévoit que tout délégataire d'un service public produit chaque année avant le 1er juin à l'autorité délégante un rapport comportant notamment les comptes retraçant la totalité des opérations afférentes à l'exécution de la délégation de service public et une analyse de la qualité de service. Ce rapport est assorti d'une annexe permettant à l'autorité délégante d'apprécier les conditions d'exécution du service public. Enfin, la loi prévoit que dès la communication de ce rapport, son examen est mis à l'ordre du jour de la plus prochaine réunion de l'assemblée délibérante qui en prend acte.

Le deuxième alinéa de l'article L. 2224-11-3 nouveau (alinéa __) précise que le contrat doit comporter une stipulation imposant au délégataire :

- d'une part, l'établissement en fin de contrat d'un rapport énumérant les travaux réalisés ;

- d'autre part, sans préjudice des autres sanctions prévues au contrat, le versement au budget de l'eau et de l'assainissement du délégant d'une somme correspondant au montant des travaux stipulés au programme prévisionnel et non exécutés.

Le Sénat a adopté un amendement de M. Pierre Jarlier, rapporteur pour avis, précisant que le contrat impose également au délégataire d'établir en fin de contrat un inventaire du patrimoine du délégant.

L'auteur de l'amendement a indiqué que l'objectif consistait à permettre aux communes et EPCI compétents en la matière de bénéficier d'une meilleure connaissance de leur patrimoine au moment du renouvellement de la délégation.

La Commission a examiné un amendement présenté par M. William Dumas, prévoyant que le programme prévisionnel de travaux est établi sur la base d'un inventaire détaillé du patrimoine existant agréé par l'autorité délégante dont le renouvellement est confié au délégataire et apportant des précisions sur le contenu du rapport annuel.

M. William Dumas a indiqué que son amendement répondait à une demande de clarification des sociétés fermières. Votre rapporteur a répondu que cette demande avait été satisfaite par le décret n° 2005 236 du 14 mars 2005 relatif au rapport annuel du délégataire de service public local et modifiant le code général des collectivités territoriales. M. William Dumas a alors retiré son amendement.

La Commission a ensuite examiné un amendement de votre rapporteur ayant pour objet de concourir au libre choix de la collectivité entre les sociétés délégataires de service public lors de la remise en concurrence du contrat, en leur permettant notamment d'avoir accès aux supports techniques tels que les fichiers informatiques des abonnés nécessaires à la facturation de l'eau ainsi qu'aux plans des réseaux.

M. Martial Saddier a observé qu'un délai d'un an était trop juste dans le cas du passage d'une délégation de service public à une régie et suggéré un délai de 18 mois pour la remise de l'inventaire détaillé du patrimoine du délégant et des supports techniques, délai plus compatible avec la mise en place d'un service municipal. Votre rapporteur ayant accepté de modifier son amendement en ce sens, la Commission a adopté cet amendement ainsi rectifié (amendement n° 227).

Puis la Commission a examiné un amendement de M. André Chassaigne prévoyant que les travaux exclusifs réalisés par le délégataire doivent faire l'objet d'une procédure d'appel d'offres. Votre rapporteur ayant rappelé que la loi n° 2001 1168 du 11 décembre 2001 portant mesures urgentes de réformes à caractère économique et financier (MURCEF) obligeait les sociétés à faire des appels d'offres, M. André Chassaigne a retiré son amendement.

Article L. 2224-11-4 du code général des collectivités territoriales

Interdiction de moduler les aides publiques versées aux communes
et groupements de collectivités territoriales compétents
en matière de distribution d'eau ou d'assainissement
en fonction du mode de gestion du service

Le Sénat a adopté un amendement de M. Pierre Jarlier, créant à l'article 26 (alinéa __), un article L. 2224-11-4 dans le code général des collectivités territoriales, afin de préciser que les aides publiques aux communes et groupements de collectivités territoriales compétents en matière de distribution d'eau ou d'assainissement ne pouvaient être modulées en fonction du mode de gestion du service.

M. Pierre Jarlier a indiqué que son amendement tendait à rétablir une certaine équité entre les communes, quels que soient les modes de gestion choisis pour les services précités. Il a en effet précisé que non seulement de telles modulations remettaient en cause le principe de libre administration des collectivités territoriales, mais en outre qu'elles affectaient le prix de l'eau acquitté par les consommateurs.

Le Gouvernement a émis un avis favorable à l'adoption de cet amendement, considérant qu'il était indispensable de « laisser la liberté de choix aux collectivités quant à leur mode de gestion, qu'il s'agisse de la régie ou de la délégation de service public ».

Votre rapporteur estime que la remise en cause de cette disposition n'était absolument pas souhaitable car ferait obstacle, non seulement à la libre administration des collectivités territoriales, mais également à la faculté, pour les communes, de revenir sur le mode de gestion choisi. Il vous propose donc l'adoption de cet article sans modification.

La Commission a examiné un amendement de M. Jean Launay supprimant l'alinéa 21 de cet article qui interdit de moduler les aides publiques en fonction du mode de gestion du service.

Votre rapporteur s'est déclaré défavorable à cet amendement dans la mesure où il lui semblait contraire au principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales, posé par le troisième alinéa de l'article 72 de la Constitution.

M. Jean Launay s'est interrogé sur la divergence existant entre l'argumentation de votre rapporteur et les conclusions du Conseil d'État dans son arrêt du 28 novembre 2003, qui a jugé légale la faculté pour un département de moduler les aides publiques en fonction des modes de gestion du service de l'eau. Il a estimé qu'il était intéressant, au moment où les agences débattaient de la composition de leur neuvième programme, de pouvoir accroître l'efficacité de l'action publique en permettant une bonification des aides attribuées par les collectivités locales.

M. François Brottes a ajouté qu'il existait déjà en dehors du domaine de l'eau, d'autres possibilités de modulation en fonction du caractère public ou non lucratif d'un organisme et que prévoir une telle interdiction dans la loi était bien plutôt la preuve d'une incertitude sur le caractère inconstitutionnel de cette modulation.

Votre rapporteur a répondu qu'il n'appartenait pas à la jurisprudence mais au législateur de faire la loi. Suivant l'avis défavorable de votre rapporteur, la Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a ensuite examiné un amendement de M. André Chassaigne prévoyant que les aides publiques aux communes et groupements de collectivités territoriales compétents en matière de distribution d'eau ou d'assainissement peuvent être modulées en fonction du mode de gestion du service.

M. André Chassaigne a souligné que le principe de libre administration des collectivités territoriales jouait dans les deux sens et consistait aussi à laisser la liberté aux départements dans le choix de privilégier un mode de gestion plutôt qu'un autre. Conformément à l'avis défavorable de votre rapporteur, la Commission a rejeté cet amendement.

La Commission a ensuite adopté l'article 26 ainsi modifié.

Après l'article 26

La Commission a examiné un amendement de M. André Chassaigne limitant à neuf ans la durée totale d'un contrat de délégation de service public dans le domaine de l'eau potable, de l'assainissement, des ordures ménagères et autres déchets, sauf examen préalable par le trésorier-payeur général des justificatifs de dépassement de cette durée. Après que votre rapporteur a jugé préférable la durée de vingt ans actuellement prévue dans la loi, la Commission a rejeté cet amendement.

Conformément à l'avis de votre rapporteur, elle a également rejeté un amendement du même auteur prévoyant la possibilité de négocier un avenant à un contrat de délégation de service public tous les trois ans et de réaliser un contrat global et unique à l'agglomération ou de constituer une régie d'agglomération en cas de transfert des compétences à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre.

Article 26 bis (nouveau)

Composition de la commission d'ouverture des plis

L'article 26 bis modifie l'article L. 1411-5 du code général des collectivités territoriales, relatif à la procédure d'appel d'offre applicable aux délégations de service public.

L'article L. 1411-5 définit notamment de manière stricte la composition de la commission d'ouverture des plis contenant les offres recueillies. Aux termes de cet article, cette commission comprend :

- lorsqu'il s'agit d'une région, de la collectivité territoriale de Corse, d'un département, d'une commune de 3 500 habitants et plus, et d'un établissement public, l'autorité habilitée à signer la convention de délégation de service public ou son représentant, président, et cinq membres de l'assemblée délibérante élus en son sein à la représentation proportionnelle au plus fort reste ;

- lorsqu'il s'agit d'une commune de moins de 3500 habitants, le maire ou son représentant, président, et trois membres du conseil municipal élus par le conseil à la représentation proportionnelle au plus fort reste.

Cet article précise qu'il est procédé selon les mêmes modalités à l'élection de suppléants en nombre égal à celui de membres titulaires, et que le comptable de la collectivité et un représentant du ministre chargé de la concurrence siègent également à la commission avec voix consultative.

Avec l'avis favorable du Gouvernement et de M. Bruno Sido, le Sénat a adopté un amendement de M. Daniel Soulage insérant un alinéa après l'avant-dernier alinéa de l'article L. 1411-5, qui permet à un ou plusieurs agents de la collectivité territoriale ou de l'établissement public, désignés en raison de leur compétence dans la matière qui fait l'objet de la délégation de service public, de participer, avec voix consultative, à la commission d'ouverture des plis.

L'auteur de l'amendement a précisé que l'amendement, qui pouvait certes apparaître comme un cavalier législatif, tendait à revenir sur un arrêt de la cour administrative d'appel (CAA) de Marseille, en modifiant les règles relatives à la procédure de délégation de service public.

M. Daniel Soulage a en effet rappelé que dans un arrêt du 15 juin 2004, la juridiction avait annulé une procédure de délégation de service public au motif que la présence d'agents territoriaux au sein de la commission d'ouverture des plis constituait une irrégularité substantielle.

Il a ajouté que bien que le code des marchés publics autorise expressément la participation de certains personnels administratifs dans les commissions d'appel d'offres, et bien que la procédure relative aux délégations de service public soit plus complexe que celle régissant les marchés public, le code général des collectivités territoriales ne prévoyait que la présence d'élus et de représentants de l'État au sein de la commission consultative des services publics locaux.

Suivant l'avis défavorable de votre rapporteur, la Commission a rejeté un amendement de M. William Dumas prévoyant que des représentants des usagers peuvent participer à la commission d'ouverture des plis. Elle a ensuite adopté cet article sans modification.

Article 27

(article L. 2224-12 et articles L. 2224-12-1 à L. 2224-12-6 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales)

Règlement et tarification des services de distribution d'eau

Ainsi que le précise l'exposé des motifs du projet de loi, cet article précise les modalités de diffusion du règlement du service de distribution d'eau, afin, notamment, d'améliorer l'information des abonnés au service. Il prévoit en outre les règles d'établissement des redevances de distribution d'eau et d'assainissement, et interdit les demandes de caution solidaire ou les dépôts de garantie. Enfin, parmi ses principales dispositions, l'article 27 confirme le principe de la tarification en fonction du volume consommé. Le Sénat n'a apporté que des modifications marginales à la rédaction initiale de cet article.

Rappelons au préalable que l'article 9 de la directive 2000/60/CE fixe un certain nombre de principes en matière de tarification des services de distribution d'eau.

L'article 9 de la directive 2000/60/CE

« Les États membres tiennent compte du principe de la récupération des coûts des services liés à l'utilisation de l'eau, y compris les coûts pour l'environnement et les ressources, eu égard à l'analyse économique effectuée conformément à l'annexe III et conformément, en particulier, au principe du pollueur-payeur.

Les États membres veillent, d'ici à 2010, à ce que:

- la politique de tarification de l'eau incite les usagers à utiliser les ressources de façon efficace et contribue ainsi à la réalisation des objectifs environnementaux de la présente directive,

- les différents secteurs économiques, décomposés en distinguant au moins le secteur industriel, le secteur des ménages et le secteur agricole, contribuent de manière appropriée à la récupération des coûts des services de l'eau, sur la base de l'analyse économique réalisée conformément à l'annexe III et compte tenu du principe du pollueur-payeur.

Ce faisant, les États membres peuvent tenir compte des effets sociaux, environnementaux et économiques de la récupération ainsi que des conditions géographiques et climatiques de la région ou des régions concernées.

2. Les États membres font rapport, dans le plan de gestion de district hydrographique, sur les mesures prévues pour la mise en oeuvre du paragraphe 1 qui contribueront à la réalisation des objectifs environnementaux de la présente directive, ainsi que sur la contribution des différents types d'utilisation de l'eau au recouvrement des coûts des services liés à l'eau.

3. Le présent article n'empêche nullement le financement de certaines mesures préventives ou correctives en vue de réaliser les objectifs de la présente directive.

4. Les États membres ne commettent pas d'infraction à la présente directive lorsqu'ils décident, conformément à des pratiques établies, de ne pas appliquer les dispositions prévues au paragraphe 1, deuxième phrase, et, à cet effet, les dispositions pertinentes du paragraphe 2, pour une activité d'utilisation de l'eau donnée, dans la mesure où cela ne remet pas en question les buts de la présente directive et ne compromet pas la réalisation de ses objectifs. Les États membres font rapport, dans les plans de gestion de district hydrographique, sur les raisons pour lesquelles ils n'ont pas appliqué dans son intégralité le paragraphe 1, deuxième phrase.

Le paragraphe I (alinéas _ à _) de l'article 27 crée une sous-section 2 dans la section 2 du chapitre IV du titre II du livre II de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales. Cette sous-section comprend, à ce stade de la procédure législative, les articles L. 2224-12 à L. 2224-12-6 du code précité. Elle est intitulée « règlements des services de tarification ».

Article L. 2224-12 du code général des collectivités territoriales

Institution de règlements pour les services de distribution d'eau
et d'assainissement

Le quatrième alinéa (alinéa _) de l'article 27 du projet de loi propose une nouvelle rédaction de l'article L. 2224-12. Dans le droit en vigueur, cet article prévoit qu'un décret en Conseil d'État fixe les conditions dans lesquelles sont instituées, recouvrées et affectées les redevances dues par les usagers, ainsi que les sommes dues par les propriétaires.

Cette rédaction est reprise et modifiée par l'article L. 2224-12-2 (cf. infra). En revanche, la nouvelle rédaction de l'article L. 2224-12 prévoit que les communes, les établissements de coopération intercommunale et les syndicats mixtes établissent et mettent à la disposition du public, pour chaque service de distribution d'eau ou d'assainissement, un règlement définissant, en fonction des conditions locales, les prestations assurées par le service ainsi que les obligations respectives de l'exploitant, des abonnés, des usagers et des propriétaires.

De fait, les collectivités établissent déjà de tels règlements, que le projet de loi ne fait que rendre obligatoires, tout en assurant leur sécurité juridique. L'objet de tels règlements consiste à définir les relations entre exploitant du service et usager.

Ils précisent notamment les obligations de service, ainsi que les modalités de fourniture de l'eau, mais également les règles applicables à l'abonnement, ou encore les conditions de mise en service des branchements et compteurs, et les modalités de paiement des prestations de fourniture. Ils déterminent en outre les modalités d'entretien et de relevés du compteur.

Le Sénat a adopté, outre des amendements rédactionnels à l'alinéa 4, un amendement de M. Pierre Jarlier ayant recueilli l'avis favorable du Gouvernement, insérant deux alinéas nouveaux à l'article 27 : les alinéas 5 et 6.

Le deuxième alinéa de l'article L. 2224-12 dans sa rédaction issue du projet de loi (alinéa _) dispose que l'exploitant remet à chaque abonné le règlement de service ou le lui adresse par courrier postal ou électronique. Le paiement de la première facture suivant la diffusion du règlement de service ou de sa mise à jour vaut accusé de réception par l'abonné. Le règlement est tenu à la disposition des usagers.

Le troisième alinéa de l'article L. 2224-12 dans sa version issue du projet de loi (alinéa _) précise que l'exploitant rend compte au maire, au président du groupement de collectivités territoriales des modalités et de l'effectivité de la diffusion du règlement de service.

Selon M. Pierre Jarlier, l'objectif poursuivi dans ces alinéas consiste à conférer une certaine sécurité juridique au règlement précité, en précisant les conditions d'opposabilité du règlement de service, dans la mesure où la Cour de Cassation avait estimé, dans un arrêt de sa chambre civile du 17 novembre 1987, que le règlement d'un service de distribution d'eau n'était pas opposable aux usagers s'il n'avait pas été préalablement porté à leur connaissance.

La Commission a examiné deux amendements identiques de M. François Sauvadet et de Mme Marcelle Ramonet visant à rétablir la rédaction de l'article L. 2224-12 du code de l'environnement telle que prévue par le projet de loi initial. Votre rapporteur ayant jugé ce dispositif trop souple et préféré la rédaction issue du Sénat, qui permet à chaque abonné de recevoir effectivement le règlement d'eau, la Commission a rejeté ces amendements.

La Commission a examiné ensuite un amendement de votre rapporteur prévoyant la possibilité pour les agents du service de distribution d'eau d'accéder aux propriétés privées pour procéder au contrôle des installations intérieures de distribution d'eau et des ouvrages de prélèvement, puits et forages. Votre rapporteur a précisé que son amendement visait à permettre l'accès aux propriétés des abonnés ayant mis en œuvre des ressources en eau alternatives, telles que le stockage d'eaux pluviales.

M. François Brottes s'est interrogé sur le caractère excessif que pourrait revêtir la mise à la charge de l'abonné des frais de contrôle. Votre rapporteur a indiqué qu'il retravaillerait ce point. La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 228).

Article L. 2224-12-1 du code général des collectivités territoriales

Obligation de facturation de la fourniture d'eau

Le septième alinéa (alinéa _) de l'article 27 pose le principe suivant lequel toute fourniture d'eau, quel qu'en soit le bénéficiaire, fait l'objet d'une facturation au tarif applicable à la catégorie d'usagers correspondante.

Il est précisé que les collectivités ont jusqu'au 1er janvier 2007 pour mettre fin à toute disposition ou stipulation contraire à ce principe, mais que celui-ci n'est pas applicable aux consommations d'eau pour la lutte contre l'incendie.

L'objectif consiste à remettre en cause certaines pratiques des collectivités, qui ne facturent pas la consommation d'eau des services publics locaux. De telles pratiques reviennent à faire supporter les coûts de ces consommations par le budget du service public de l'eau, alors qu'ils devraient grever le budget général de la collectivité. En outre, l'absence de gratuité de la consommation d'eau n'incite pas les consommateurs à économiser la ressource en eau.

Les « dispositions contraires » au principe qui sont visées ici sont les mesures de nature réglementaire imposant à des collectivités publiques de fournir gratuitement de l'eau à certains établissements. Le projet de loi vise également les stipulations de certains contrats de délégation de service public faisant peser sur le délégataire le coût de la fourniture d'eau à des collectivités publiques.

La Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur (amendement n° 229).

Article L. 2224-12-2 du code général des collectivités territoriales

Encadrement des redevances de distribution d'eau et d'assainissement

En tant que services publics à caractère industriel et commercial, les services de distribution d'eau et d'assainissement sont financés par le biais de redevances pour service rendu perçues auprès des usagers du service.

Le premier alinéa de l'article L. 2224-12-2 (alinéa _), qui reprend les termes de l'actuel article L. 2224-12 du code précité, dispose que dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État, les règles relatives aux redevances de distribution d'eau et d'assainissement et aux sommes prévues par les articles L. 1331-1 à L. 1331-10 du code de la santé publique sont établies par délibération du conseil municipal ou de l'assemblée délibérante de l'établissement public.

Par rapport à la rédaction actuelle de l'article L. 2224-12 du code général des collectivités territoriales, l'article L. 2224-12-2 nouveau n'apporte que des modifications marginales :

- d'une part, il prévoit que les redevances concernées sont non seulement les redevances d'assainissement, mais également les redevances de distribution d'eau ;

- d'autre part, il vise non seulement les articles L. 1331-1 à L. 1331-8 du code de la santé publique, mais également les articles L. 1331-9 et L. 1331-10 de ce code.

Rappelons que les articles L. 1331-1 à L. 1331-10 du code de la santé publique concernent la salubrité des immeubles et des agglomérations, et en particulier le raccordement des immeubles aux égouts disposés pour recevoir les eaux usées domestiques et établis sous la voie publique à laquelle ces immeubles ont accès. Ces articles prévoient notamment, dans le cadre de ce raccordement, la possibilité pour la commune de percevoir auprès des propriétaires des immeubles raccordables une somme équivalente à la redevance prévue par le code général des collectivités territoriales en matière de distribution d'eau et d'assainissement.

Dans le cadre de la construction de nouveaux égouts ou de l'incorporation d'un égout pluvial à un réseau, les communes peuvent également se faire rembourser par les propriétaires intéressés tout ou partie des dépenses entraînées par ces travaux. En outre, les ouvrages nécessaires pour amener les eaux usées à la partie publique du branchement sont à la charge exclusive des propriétaires. Enfin, l'article L. 1331-10 du code de la santé publique concerne le déversement d'eaux usées non domestiques et prévoit la possibilité de faire participer l'auteur du déversement aux dépenses de premier établissement, d'entretien et d'exploitation entraînées par la réception des eaux.

Le deuxième alinéa de l'article L. 2224-12-2 (alinéa _) précise que lorsque les communes prennent en charge les travaux prévus par l'article L. 2224-8 du code général des collectivités territoriales (cf. supra), elles se font rembourser intégralement par les propriétaires les frais de toute nature entraînés par ces travaux, diminués des subventions éventuellement obtenues.

Ce remboursement constitue la contrepartie de l'attribution par l'article L. 2224-8 précité d'une nouvelle compétence aux communes.

Enfin, le troisième alinéa de l'article L. 2224-12-2 (alinéa __) prévoit que ces sommes sont perçues au profit du budget du service d'assainissement et recouvrées comme les redevances dues par les usagers du service d'assainissement.

La Commission a adopté un amendement rédactionnel et un amendement de cohérence rédactionnelle de votre rapporteur (amendements nos 230 et 231).

Article L. 2224-12-3 du code général des collectivités territoriales

Charges couvertes par les redevances et interdiction des cautions solidaires et des dépôts de garantie

Le premier alinéa de l'article L. 2224-12-3 (alinéa __ de l'article 27) prévoit que les redevances de distribution d'eau et d'assainissement couvrent les charges découlant des investissements, du fonctionnement et des renouvellements nécessaires à la fourniture des services, ainsi que les charges et les impositions de toute nature afférentes à leur exécution.

Votre rapporteur prend note des précisions apportées sur cet alinéa par Mme Fabienne Keller, rapporteur pour avis de la Commission des finances du Sénat, qui souligne que « cette disposition clarifie le droit, en faisant référence aux charges et impositions de toute nature, c'est-à-dire aux redevances à la charge des services de distribution d'eau [mais qu'en] revanche, cette disposition ne changerait rien en pratique ».

Le deuxième alinéa de l'article L. 2224-12-3 (alinéa __ de l'article 27) précise que pour les abonnés domestiques, les demandes de caution solidaire ou de versement d'un dépôt de garanties sont interdites. Le remboursement des sommes perçues au titre des dépôts de garantie devra intervenir dans le délai de cinq ans à compter de la promulgation du présent projet de loi.

En effet, actuellement, certains services exigent des abonnés le paiement de dépôts de garantie lors de l'ouverture de l'abonnement, qui sont remboursés lors du départ de l'abonné. Or, cette pratique limite l'accès à l'eau des ménages les plus modestes.

Selon les informations fournies à votre rapporteur par le Gouvernement, le montant des sommes perçues au titre de dépôts de garantie par les services précités est compris entre 38 et 165 euros par usager, la moyenne étant établie en 2000 à 90 euros.

C'est la raison pour laquelle le projet de loi prévoit l'interdiction de telles pratiques : le Gouvernement a indiqué à votre rapporteur que le délai de cinq ans accordé aux services pour le remboursement des dépôts de garantie visait à lisser dans le temps l'impact financier d'un tel remboursement sur la trésorerie de ces services.

Cependant, il a émis un avis favorable lors du vote d'un amendement de M. Bruno Sido, adopté par le Sénat, ramenant de cinq ans à deux ans ce délai. Le rapporteur de la Commission des affaires économiques du Sénat a précisé qu'une telle modification permettrait de mieux prendre en compte l'intérêt des usagers.

La Commission a adopté deux amendements rédactionnels de votre rapporteur (amendements n° 232 et 233).

Article L. 2224-12-4 du code général des collectivités territoriales

Encadrement de la tarification de l'eau

L'article L. 2224-12-4 nouveau comprend 4 paragraphes, et a pour objet principal de réaffirmer le principe de la tarification en fonction du volume consommé. Ce principe, actuellement prévu par l'article L. 214-15 du code de l'environnement, est ici transféré dans le code général des collectivités territoriales.

En effet, la version en en vigueur de l'article L. 214-15 du code de l'environnement prévoit que toute facture d'eau comprend un montant calculé en fonction du volume réellement consommé par l'abonné à un service de distribution d'eau et peut, en outre, comprendre un montant calculé indépendamment de ce volume, compte tenu des charges fixes du service et des caractéristiques du branchement.

Cet article prévoit également qu'à titre exceptionnel, le préfet peut autoriser la mise en oeuvre d'une tarification ne comportant pas de terme directement proportionnel au volume total consommé. Cette autorisation est demandée par le maire ou par le président de l'EPCI ou de syndicat mixte compétent en matière de distribution d'eau.

Le préfet ne peut accorder de telles autorisations que si la ressource en eau est naturellement abondante, et si le nombre d'usagers raccordés au réseau est suffisamment faible, ou si la commune connaît habituellement de fortes variations de sa population.

Enfin, l'article L. 214-15 du code précité prévoit qu'en Corse, la mise en oeuvre du régime de tarification précité est autorisée, selon les mêmes conditions, par l'Assemblée de Corse, à la demande du maire, du président de l'établissement public de coopération intercommunale ou du président du syndicat mixte compétent.

Précisons que l'article L. 214-16 du même code prévoit que l'article L. 214-15 n'est pas applicable à la collectivité de Saint-Pierre-et-Miquelon.

S'agissant de la présentation des factures d'eau, le droit en vigueur, dans un arrêté du ministre des finances du 10 juillet 1996 prévoit qu'elles comprennent trois rubriques distinctes intitulées :

- « distribution de l'eau », cette rubrique concernant la production, l'acheminement et la distribution de l'eau, y compris la redevance au titre des prélèvements faits dans le milieu naturel perçue par l'agence de l'eau ;

- « collecte et traitement des eaux usées », cette rubrique correspondant à la redevance d'assainissement ;

- « organismes publics », cette rubrique correspondant aux taxes et redevances liées à la solidarité pour la protection de l'eau et de son milieu naturel ; ces prélèvements sont opérés au profit de l'État, des agences de l'eau et de Voies navigables de France, pour le développement du transport par voie d'eau.

Le premier alinéa du paragraphe I de l'article L. 2224-12-4 (alinéa ___de l'article 27) reprend le principe posé par la version en vigueur de l'article L. 214-15 du code de l'environnement : il dispose que toute facture d'eau comprend un montant calculé en fonction du volume réellement consommé par l'abonné et peut, en outre, comprendre un montant calculé indépendamment de ce volume en fonction des charges fixes du service et des caractéristiques du branchement.

La part fixe de la facture est donc facultative. Les « charges fixes du service » désignent notamment les frais de personnel, les annuités d'emprunt et l'amortissement des ouvrages, et les « caractéristiques du branchement », le diamètre ou le débit pouvant être fourni.

Cette tarification « en binôme » est présentée par la Cour des comptes comme plus équitable et plus efficace économiquement que la tarification proportionnelle : cette dernière « ne répartit pas équitablement les frais fixes entre les usagers (...). Elle pose notamment un problème d'équité dans les communes touristiques ou les stations balnéaires en faisant peser le coût induit par le suréquipement (...) sur les seuls usagers permanents du service ».

En revanche, la tarification « en binôme », elle, est efficace sur le plan économique, à condition que la part fixe ne soit pas excessive. Cependant, le projet de loi initial ne prévoyait pas de plafonner cette part fixe.

C'est pourquoi le Sénat a adopté, un amendement de M. Jean Dessessard, qui prévoit que le montant de la part fixe « ne peut excéder un chiffre déterminé par arrêté des ministres de l'intérieur, de l'environnement et de la consommation, après avis du comité national de l'eau et du conseil national de la consommation.

Rappelons que le comité national de l'eau (CNE) a été créé par l'article 15 de la loi n° 64-1245 du 16 décembre 1964 modifiée relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution. Le CNE rassemble au sein de cinq collèges, des usagers, des associations, des collectivités territoriales, des représentants de l'État, des personnes compétentes et les présidents des comités de bassin. Son président est nommé par le Premier ministre.

Dans le droit en vigueur, l'article L. 213-1 du code de l'environnement lui donne pour mission de formuler des avis sur toutes les questions faisant l'objet de la loi de 1964 et des chapitres I à VII du code de l'environnement, sur les grands aménagements régionaux et les problèmes communs à plusieurs comités de bassins ou agences de l'eau.

Quant au conseil national de la consommation, institué par un décret du 12 juillet 1983, il s'agit d'un organisme paritaire consultatif placé auprès du ministre chargé de la consommation. Il exerce une double mission :

- de concertation entre consommateurs, usagers et professionnels,

- et de consultation pour les orientations des pouvoirs publics en matière de politique de la consommation. En effet le CNC est obligatoirement consulté préalablement à la publication de tout arrêté en matière de prix ou de publicité de prix.

L'auteur de l'amendement a indiqué que ce plafonnement permettrait de réguler, à l'échelon national, pour des motifs d'équité sociale, le tarif relatif aux conditions d'accès au service public avant toute consommation et ainsi d'éviter indirectement toute vente d'eau à l'État à des tarifs excessivement bas, risquant d'occasionner des gaspillages de la ressource. Le sénateur a en effet estimé que si le montant du forfait était élevé, les usagers ne paieraient plus l'eau en fonction de son prix réel.

Sur ce point, M. Bruno Sido, rapporteur de la Commission des affaires économiques du Sénat, a considéré que l'amendement tendait à limiter la liberté des collectivités locales et à empêcher toute adaptation des modes de tarification aux spécificités locales. Cela étant, il a reconnu que plus la part fixe était élevée, moins l'usager serait incité à économiser l'eau, alors que cela constituait un des objectifs du projet de loi.

Le ministre de l'écologie et du développement durable a, pour sa part, indiqué que fixer un plafond par arrêté pourrait avoir pour effet d'envoyer un signal aux collectivités, qui seraient tentées de porter leur part fixe à ce niveau.

Estimant que la question était complexe à trancher, le Gouvernement et M. Bruno Sido s'en sont remis à la sagesse du Sénat sur le vote de l'amendement.

Votre rapporteur, qui souscrit pleinement à l'objectif, fixé par le projet de loi, d'incitation des usagers à économiser l'eau, est favorable au principe du plafonnement de la valeur de la part fixe de la facture d'eau. Cela étant, il s'interroge quant à la qualité rédactionnelle de cet amendement, et surtout, est sceptique quant à son application effective par le Gouvernement.

Il vous propose donc un amendement prévoyant que les modalités de détermination du montant de la part fixe sont définies par arrêté conjoint des ministres de l'intérieur, de l'environnement et de la consommation, après avis du Comité national de l'eau et du Conseil national de la consommation.

La Commission a examiné un amendement présenté par votre rapporteur et par M. Martial Saddier, permettant la prise en compte du nombre de logements desservis dans le calcul de la part fixe facturée aux abonnés. M. Martial Saddier a indiqué que cet amendement visait à ne pas faire supporter aux résidents permanents une part fixe excessive dans les stations connaissant de fortes variations saisonnières de population.

Il a précisé que les immeubles comportant plusieurs appartements indépendants pouvant accueillir une population touristique n'étaient soumis qu'à une seule part fixe en dépit des travaux de raccordement réalisés et que cet amendement visait à permettre aux maires d'imposer des compteurs individuels et de multiplier le nombre d'abonnements en fonction du nombre d'appartements.

Votre rapporteur a ajouté que cet amendement permettrait de responsabiliser les différents acteurs. M. Jacques Bobe a estimé que la logique de cet amendement pourrait s'appliquer également dans le cas de maisons individuelles bénéficiant d'une autre source d'approvisionnement. M. François Brottes a suggéré une amélioration rédactionnelle de l'amendement, que votre rapporteur a acceptée. La Commission a adopté cet amendement ainsi rectifié (amendement n° 234).

Puis la Commission a examiné en discussion commune :

- un amendement de M. André Santini supprimant le mécanisme de plafonnement de la partie fixe de la facture d'eau par arrêté interministériel et prévoyant qu'un arrêté des ministres de l'intérieur, de l'environnement et de la consommation pris après avis du comité national de l'eau et du conseil national de la consommation précise les charges qui peuvent être incluses dans la partie fixe du tarif ;

- un amendement présenté par M. Jean Proriol supprimant le mécanisme de plafonnement de la part fixe par arrêté interministériel ;

- un amendement de votre rapporteur ayant pour objet d'élargir le contenu de l'arrêté interministériel à la fixation des modalités de calcul de la part fixe et de prévoir un délai d'application afin de permettre la mise au point d'éventuels avenants.

Votre rapporteur a indiqué que l'amendement de M. André Santini serait satisfait par l'adoption de son amendement. M. François Sauvadet a indiqué que ces amendements touchaient à la question de la répartition des investissements et qu'il était souhaitable de revenir au principe selon lequel il appartenait aux collectivités de déterminer le montant de la part fixe, compte tenu de la diversité des situations en France.

Il a estimé que la loi devait se limiter à prévoir l'obligation pour tout résident quels que soient la période d'occupation et l'usage qu'il fait de l'eau de contribuer à l'investissement qui lui permet d'avoir accès à ce service. Alors que l'organisation décentralisée de la République a été inscrite au plus haut niveau de la hiérarchie des normes, il a considéré qu'il serait paradoxal de ne pas laisser aux collectivités territoriales la liberté en termes de répartition et de coût.

M. André Chassaigne a estimé que ces amendements soulevaient une question de fond, celle de la volonté de s'orienter ou non vers une péréquation du prix de l'eau au niveau national. Il a souligné que certaines collectivités territoriales avaient des difficultés à offrir aux usagers un service de distribution d'eau à des prix abordables, en dépit de l'existence de solutions techniques, et rappelé que des mécanismes de péréquation existaient déjà en matière d'activité postale ou d'électricité.

Votre rapporteur a précisé que dans son amendement, l'arrêté ministériel ne fixait que les modalités de calcul de la part fixe et non le calcul lui-même de cette part.

M. François Sauvadet s'est déclaré opposé à la fixation d'un tarif au niveau national, qui aurait pour conséquence de priver les collectivités territoriales des moyens de faire face à leurs responsabilités.

M. Jean Dionis du Séjour a souligné l'écart existant entre les amendements présentés par MM. François Sauvadet et André Santini et celui de votre rapporteur, qui maintenait la présence d'un plafond. Il a affirmé qu'il était plus logique de distinguer entre les charges fixes de réseau, qui relèvent de la part fixe, et ce qui n'y est pas lié et dépend du volume d'eau consommé par l'usager. Il a jugé souhaitable de laisser une liberté aux collectivités territoriales dans l'appréciation de la part fixe, tout en précisant au niveau national la nature des charges éligibles.

M. François Sauvadet a indiqué que son amendement était soutenu par l'association des maires de France.

M. Michel Raison a souligné que ces amendements touchaient un sujet sensible et qu'il était opportun de laisser la plus grande liberté aux maires, soumis à la sanction du suffrage universel.

M. Jean Launay a approuvé la position de M. François Sauvadet et rappelé que s'il avait été normal, jadis, de supprimer les forfaits dans les communes, il reste primordial de conserver aujourd'hui la part fixe, qui constitue la seule façon de mutualiser les investissements et reprises d'amortissements sur l'ensemble de la population.

M. François Brottes a indiqué qu'il n'avait aucune raison de faire confiance aux rédacteurs d'un décret pour prendre en compte la diversité nationale. Il a estimé qu'il fallait maintenir un contrôle national si une logique de péréquation était introduite conformément à la position défendue par M. André Chassaigne. Il s'est en revanche déclaré défavorable à la fixation par arrêté ministériel d'un plafond si cette péréquation n'existait pas.

M. Pierre Ducout a indiqué que la limitation de la part fixe était souvent demandée par des administrés qui avaient une consommation d'eau limitée et des moyens limités. Il a considéré cependant que l'existence de moyens permettant d'éviter les coupures d'eau rendait inutile la détermination d'un plafond au niveau national.

En réponse à ces différents intervenants, votre rapporteur a retiré son amendement. M. Jean Dionis du Séjour a alors souligné la nécessité de prévoir un minimum d'encadrement en précisant la nature des charges éligibles. La Commission a rejeté l'amendement de M. André Santini puis adopté l'amendement de M. Jean Proriol (amendement n° 281).

Suivant l'avis défavorable de votre rapporteur, la Commission a rejeté un amendement de M. André Chassaigne instaurant une péréquation visant à établir un taux de charge fixe unique au niveau national.

M. Martial Saddier a ensuite retiré un amendement prévoyant que l'appréciation des charges fixes du service doit tenir compte du surdimensionnement de certains équipements du fait de fortes variations démographiques saisonnières, cet amendement étant satisfait par l'adoption de l'amendement qu'il a présenté conjointement avec votre rapporteur au même article.

Le deuxième alinéa du I de l'article L. 2224-12-4 (alinéa __ de l'article 27) dispose qu'à titre exceptionnel, lorsque la ressource en eau est abondante et qu'un nombre limité d'usagers est raccordé au réseau, le préfet peut, dans des conditions prévues par décret en Conseil d'État, à la demande du maire ou du président de l'EPCI compétent pour assurer la distribution d'eau, autoriser une tarification ne comportant pas de terme proportionnel au volume d'eau consommé.

Cet alinéa reprend ainsi en partie les termes de l'actuel article L. 214-15 du code de l'environnement, qui assortit cette possibilité de tarification au forfait de conditions : la commune doit en effet connaître de fortes variations de sa population. Cette précision est reprise à l'alinéa 20 de l'article 27 (paragraphe IV de l'article L. 2224-12-4 du code général des collectivités territoriales, cf. infra).

La Commission a examiné en discussion commune un amendement de M. André Chassaigne portant suppression de l'alinéa 14 qui permet au préfet de déroger, dans certains cas, au principe de tarification proportionnelle au volume d'eau consommé, et deux amendements rédactionnels de votre rapporteur. Après que votre rapporteur s'est déclaré défavorable à l'amendement de M. André Chassaigne dans la mesure où les dispositions de l'alinéa 14 étaient fortement encadrées, la Commission a rejeté cet amendement et adopté les deux amendements de votre rapporteur (amendements nos 282 et 283).

Le paragraphe II de l'article L. 2224-12-4 (alinéa __ de l'article 27) prévoit que lorsque la ressource en eau utilisée pour la distribution fait l'objet de règles de répartition des eaux en application de l'article L. 211-2 du code de l'environnement, le conseil municipal ou l'assemblée délibérante de l'établissement public procède, dans un délai de deux ans à compter de la date du classement en zone de répartition, à un réexamen des modalités de tarification en vue d'inciter les usagers à une meilleure utilisation de la ressource.

Rappelons que le décret n° 94-354 du 29 avril 1994 relatif aux zones de répartition des eaux, pris en application de l'article L. 211-2 du code de l'environnement, et qui énumère notamment les zones du territoire national correspondant aux bassins hydrographiques, et aux systèmes aquifères, et fixe les règles applicables à ces zones, vise à concilier les intérêts des différents utilisateurs de l'eau dans les zones présentant une insuffisance, autre qu'exceptionnelle, des ressources par rapport aux besoins.

Concrètement, les bassins concernés par ce zonage sont situés sur le territoire de 7 500 communes, tandis que les nappes souterraines se trouvent sur le territoire de près de 8000 communes. Certaines communes sont visées par ces deux classifications.

L'objectif de l'alinéa 15 consiste à encourager les communes concernées par ce zonage à mettre en place une tarification incitative, ainsi que le prévoit la directive cadre sur l'eau. L'alinéa 15 confère ainsi une certaine effectivité au zonage précité.

La Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur (amendement n° 284).

Le premier alinéa du paragraphe III de l'article L. 2224-12-4 (alinéa __ de l'article 27 du projet de loi) prévoit qu'à compter du 1er janvier 2010 et sous réserve des dispositions de l'alinéa 14 (correspondant deuxième alinéa du I de l'article L. 2224-12-4), le montant de la facture d'eau calculé en fonction du volume réellement consommé peut être établi, soit sur la base d'un tarif uniforme au mètre cube, soit sur la base d'un tarif progressif.

L'objectif de l'alinéa 16 consiste à encadrer la pratique des tarifs dégressifs, conformément à l'article 9 de la directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil, du 23 octobre 2000, établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau, qui prévoit notamment que « la politique de tarification de l'eau incite les usagers à utiliser les ressources de façon efficace ». L'article 9 de la directive fixe l'échéance de 2010 pour la mise en œuvre de cet objectif.

L'instauration d'un tarif progressif permet de distinguer entre les ménages, qui sont de petits consommateurs, et qui pourraient bénéficier d'un tarif social, et les gros consommateurs d'eau, qui, en se voyant appliquer un tarif progressif, seraient incités à économiser la ressource.

Le deuxième alinéa du paragraphe III de l'article L. 2224-12-4 (alinéa __ de l'article 27 du projet de loi) prévoit toutefois une exception : un tarif dégressif pourra être établi si le prélèvement d'eau ne fait pas l'objet de règles de répartition des eaux en application de l'article L. 211-2 du code de l'environnement ou ne porte pas atteinte à la réalisation des objectifs de quantité des eaux que fixe le SDAGE ou, s'il existe, le SAGE.

L'article L. 211-2 du code de l'environnement prévoit la fixation, par le pouvoir réglementaire, des règles générales de préservation de la qualité et de répartition des eaux superficielles, souterraines et des eaux de la mer dans la limite des eaux territoriales. Le 2° du II de cet article prévoit, parmi les règles devant être fixées par décret en Conseil d'État, l'établissement de règles de répartition des eaux, de manière à concilier les intérêts des diverses catégories d'utilisateurs.

Le Sénat a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement, un amendement de MM. Bruno Sido et Pierre Jarlier, rapporteurs, supprimant la référence au SDAGE et au SAGE.

L'objectif des sénateurs consiste à préserver la liberté des collectivités locales en matière de fixation du prix des services public de distribution d'eau et d'assainissement en n'interdisant la pratique des tarifs dégressifs que dans les zones de répartition des eaux où la ressource est rare, à l'exclusion des cas où une telle pratique porterait atteinte aux objectifs de qualité des eaux fixés dans les SAGE et les SDAGE, ceux-ci n'ayant pas pour vocation d'encadrer le prix de l'eau.

Dans son avis sur le projet de loi, M. Pierre Jarlier a estimé « que la référence aux objectifs généraux du SDAGE ou du SAGE risquait d'introduire une incertitude juridique, le lien entre ces objectifs et la gestion du prélèvement d'eau pouvant faire l'objet d'analyses divergentes. » Il a ajouté que « si les problèmes de gestion quantitative s'avéraient certains, l'autorité administrative serait appelée à prendre une décision de classement en zone de répartition des eaux » et que par conséquent, « l'interdiction des tarifs dégressifs dans les zones de répartition des eaux était suffisante ».

Le ministre a estimé que cet amendement ne portait pas atteinte à l'économie générale de la mesure prévue par le projet de loi.

Votre rapporteur ayant souligné qu'un encadrement de la tarification d'eau était déjà prévu par l'alinéa 16, la Commission a rejeté un amendement de M. André Chassaigne supprimant la possibilité d'instaurer un tarif dégressif et introduisant la faculté d'appliquer une tarification progressive au-delà d'une première tranche de consommation.

La Commission a également rejeté un amendement de M. André Santini, prévoyant une dérogation en matière de tarifs dégressifs lorsque la distribution d'eau était assurée majoritairement par une ressource ne faisant pas l'objet de règles de répartition des eaux ou pour la desserte de logements sociaux, après que votre rapporteur a souligné que l'adoption de cet amendement conduirait à une extension de la pénurie d'eau et émis un avis défavorable.

Le Sénat a adopté, suivant l'avis favorable du Gouvernement, un amendement des mêmes auteurs, insérant un nouvel alinéa (alinéa __) dans le projet de loi, et prévoyant que le conseil municipal ou l'assemblée délibérante modifie, s'il y a lieu, la tarification dans un délai de deux ans à compter du 1er janvier 2008 pour les zones de répartition des eaux créées à cette date et, pour les autres zones, à compter de la date de leur classement en zone de répartition des eaux.

M. Bruno Sido a précisé qu'il s'agissait, en instituant ce délai, de permettre aux communes ainsi qu'aux groupements de collectivités de se mettre en conformité avec l'interdiction des tarifs dégressifs dans les zones de répartition des eaux.

Le dernier alinéa du III de l'article L. 22224-12-4 (alinéa __ de l'article 27 du projet de loi) dispose que lorsque le conseil municipal ou l'assemblée délibérante définit un tarif progressif ou dégressif en fonction des consommations d'eau, il peut définir, pour les immeubles collectifs d'habitation, un barème particulier tenant compte du nombre de logements.

L'objectif de cette disposition est notamment de prendre en compte la situation des logements sociaux où l'application d'un barème progressif ne tenant pas compte du nombre de logements de l'immeuble ferait supporter à leurs habitants un barème de tarification très élevé, au regard des tarifs appliqués aux occupants de logements individuels. Votre rapporteur est tout à fait favorable à cette disposition.

Le paragraphe IV de l'article L. 2224-12-4 (alinéa __ de l'article 27 du projet de loi) prévoit enfin que dans les communes où l'équilibre entre la ressource et la consommation est menacé de façon saisonnière, le conseil municipal ou l'assemblée délibérante peut définir des tarifs différents selon les périodes de l'année.

Cet alinéa reprend, en les modifiant, les dispositions de l'article L. 214-15 du code de l'environnement qui prévoit que le préfet peut, dans des conditions définies par décret en Conseil d'État, et uniquement à titre exceptionnel, autoriser la mise en oeuvre d'une tarification ne comportant pas de terme directement proportionnel au volume total consommé, si la commune connaît habituellement de fortes variations de sa population.

Le projet de loi supprime l'exigence d'obtenir une autorisation préfectorale dans des conditions définies par le pouvoir réglementaire, et permet de moduler les tarifs en fonction de la période de l'année, conférant davantage de souplesse au dispositif.

La Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur (amendement n° 285).

Article L. 2224-12-5 du code général des collectivités territoriales

Installation par les usagers d'un dispositif de comptage de l'eau prélevée sur des sources autres que le réseau de distribution

L'article 27 du projet de loi (alinéa __) crée un article L. 2224-12-5 nouveau dans le code général des collectivités territoriales, afin de permettre au pouvoir réglementaire de fixer par décret simple les conditions dans lesquelles il est fait obligation aux usagers raccordés ou raccordables au réseau d'assainissement d'installer un dispositif de comptage de l'eau qu'ils prélèvent sur des sources autres que le réseau de distribution.

Le Sénat a adopté un amendement de MM. Bruno Sido et Pierre Jarlier, ayant recueilli l'avis favorable du Gouvernement ; il complète cet article en prévoyant que le décret fixe également les conditions dans lesquelles la consommation d'eau constatée au moyen de ce dispositif est prise en compte dans le calcul de la redevance d'assainissement due par les usagers.

M. Pierre Jarlier a précisé qu'il convenait « non seulement de permettre l'intégration dans la redevance d'assainissement des volumes d'eau rejetés dans le réseau de collecte des eaux usées mais également d'éviter la prise en compte dans le calcul de la redevance des volumes d'eau qui ne sont pas rejetés, par exemple en cas d'arrosage d'un jardin ».

On verra également que cette nouvelle disposition a des conséquences sur les redevances que doivent acquitter les personnes disposant d'un forage (cf. infra, l'alinéa __ de l'article 37).

Article L. 2224-12-6 du code général des collectivités territoriales

Dispositions spécifiques à la collectivité territoriale
de Saint-Pierre-et-Miquelon

Reprenant l'exonération prévue par l'actuel article L. 214-16 du code de l'environnement, l'alinéa 22 insère un article L. 2224-12-6 dans le code général des collectivités territoriales, prévoyant que les articles L. 2224-12-4 et L. 2224-12-5 du même code ne sont pas applicables à la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon.

La Commission a rejeté un amendement de M. André Chassaigne introduisant un article L. 2224-12-7 dans le code général des collectivités territoriales imposant aux services publics d'eau et d'assainissement d'informer les abonnés en situation de précarité de leurs droits et prévoyant le maintien d'un débit minimal de fourniture d'eau, votre rapporteur ayant émis des doutes sur la recevabilité financière d'un tel amendement et s'étant déclaré défavorable à son adoption.

Article L. 4424-36-2 du code général des collectivités territoriales

Dispositions applicables à la Corse

L'article 27 (alinéas __ et __) insère dans le code précité un article L. 4424-36-2 nouveau, qui prévoit qu'en Corse, l'autorisation de pratiquer une tarification au forfait est délivrée, non par le préfet, mais par l'Assemblée de Corse.

La Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur (amendement n° 286).

Puis elle a adopté l'article 27 ainsi modifié.

Après l'article 27

La Commission a examiné un amendement de M. André Chassaigne garantissant à chaque habitant la fourniture quotidienne d'un volume minimum d'eau par usager. Votre rapporteur ayant indiqué que cet amendement était satisfait par l'article 11 du projet de loi portant engagement national pour le logement, actuellement en débat au Parlement, M. André Chassaigne a retiré son amendement.

La Commission a examiné ensuite un amendement présenté par M. Pierre Ducout prévoyant l'obligation pour les maires des communes de plus de 10 000 habitants, les présidents d'établissements publics de coopération intercommunale de plus de 20 000 habitants et les syndicats mixtes comprenant au moins une commune de plus de 10 000 habitants de mettre en place une commission consultative des services publics locaux et de présenter à leur assemblée délibérante avant le 1er juillet de chaque année un état des travaux réalisés par cette commission.

M. Pierre Ducout a expliqué que ces commissions, instaurées par la loi relative à la démocratie de proximité du 27 février 2002, avaient tardé à se mettre en place et que l'abaissement des seuils et la présentation d'un rapport d'activité devant l'assemblée délibérante proposés dans son amendement favoriseraient leur développement.

Votre rapporteur ayant indiqué qu'il n'était pas opportun d'abaisser les seuils d'application du dispositif, en raison des difficultés déjà rencontrées avec les seuils plus élevés actuellement en vigueur, la Commission a rejeté cet amendement.

Article 27 bis (nouveau)

(article L. 5711-4 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)

Adhésion d'un syndicat mixte à un autre syndicat mixte compétent
en matière d'alimentation en eau potable, d'assainissement collectif
ou non collectif, ou de collecte de déchets ménagers

Cet article vise à revenir sur une décision du Conseil d'État du 5 janvier 2005, ayant annulé, dans le silence de la loi, un arrêté des préfets du Nord, du Pas-de-Calais et de l'Aisne, autorisant l'adhésion du syndicat intercommunal d'assainissement du Nord au syndicat interdépartemental des eaux du Nord de la France.

La Haute juridiction a en effet rappelé « qu'aux termes de l'article L. 5711-1 du code général des collectivités territoriales, les syndicats mixtes constitués exclusivement de communes et d'établissements publics de coopération intercommunale sont soumis aux dispositions des chapitres Ier et II du titre Ier du livre II de la présente partie ; que l'article L. 5721-2 du même code dispose qu'un syndicat mixte peut également être constitué par accord entre des institutions d'utilité commune interrégionales, des régions, des ententes ou des institutions interdépartementales, des départements, des établissements publics de coopération intercommunale, des communes, des chambres de commerce et d'industrie, d'agriculture, de métiers et d'autres établissements publics, en vue d'oeuvres ou de services présentant une utilité pour chacune de ces personnes morales ».

Le Conseil d'État a par conséquent estimé « que bien que les syndicats mixtes fermés créés en application de l'article L. 5711-1 précité soient soumis, en vertu de cet article, aux règles d'organisation et de fonctionnement applicables aux établissements publics de coopération intercommunale, il ne résulte ni des dispositions ci-dessus rappelées ni d'aucune autre disposition du code général des collectivités territoriales que le législateur, qui n'a pas organisé de procédure permettant de recueillir l'accord ou même simplement l'avis des communes ou établissements publics de coopération intercommunale intéressés, ait entendu donner à ces syndicats la faculté de transférer à nouveau les compétences qui leur ont été dévolues par leurs membres à d'autres syndicats mixtes institués en application de cet article ou de l'article L. 5721-2 précité, en adhérant eux-mêmes à de tels organismes ».

Afin de combler ce vide juridique, le Sénat a adopté un amendement de Mme Esther Sittler sous-amendé par le Gouvernement.

Le paragraphe I (alinéa _) de l'article 27 bis prévoit l'insertion dans le code général d'un article L. 5711-4 nouveau.

Cet article (alinéa _) dispose qu'en matière d'alimentation en eau potable, d'assainissement collectif ou non collectif, de collecte ou d'élimination des déchets ménagers et assimilés, un syndicat mixte composé de communes et d'EPCI ou exclusivement d'EPCI pouvait adhérer à un autre syndicat mixte du même type, ou du type des syndicats mixtes associant des collectivités territoriales, des groupements de collectivités territoriales et d'autres personnes morales de droit public - chambres de commerce, d'agriculture, de métiers, et établissements publics.

Le II de l'article 27 bis (alinéa _) du présent article modifie par coordination l'article L. 5721-2 du même code.

La Commission a examiné deux amendements en discussion commune, l'un de M. Antoine Herth, et l'autre de votre rapporteur, le premier visant à permettre à l'ensemble des syndicats mixtes, lorsqu'ils sont compétents pour l'organisation de services publics assurés à partir d'infrastructures dont la construction et l'exploitation doivent être organisées sur un territoire étendu, de comprendre parmi leurs membres d'autres syndicats mixtes, le second permettant les fusions de syndicats mixtes de gestion de cours d'eau. Votre rapporteur ayant donné un avis défavorable à l'amendement de M. Antoine Herth en raison de son caractère trop extensif, son auteur l'a retiré. La Commission a alors adopté l'amendement de votre rapporteur (amendement n° 287).

Elle a également adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur, précisant que l'adhésion d'un syndicat mixte à un autre syndicat mixte n'affecte pas la catégorie juridique (syndicat ouvert ou fermé) de ce dernier (amendement n° 288).

La Commission a ensuite examiné deux amendements de M. Antoine Herth, le premier prévoyant la dissolution automatique du syndicat adhérent à un autre en cas de transfert total de compétences, le second permettant aux syndicats mixtes, et notamment à ceux qui couvrent des périmètres géographiques étendus, de maintenir en cas de fusion les structures de consultation nécessaires. Votre rapporteur ayant remarqué que le premier amendement ne prévoyait pas de concertation préalable entre les collectivités territoriales, et que le second était d'ordre réglementaire, M. Antoine Herth a retiré ces deux amendements.

La Commission a ensuite adopté un amendement de votre rapporteur permettant, en matière d'alimentation en eau potable, d'assainissement, de collecte ou d'élimination des déchets ménagers et assimilés, l'adhésion non seulement d'un syndicat mixte « fermé » à un syndicat mixte « ouvert », mais ouvrant aussi cette possibilité aux syndicats mixtes « ouverts » (amendement n° 289).

La Commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 27 ter (nouveau)

(articles L. 3451-1 à L. 3451-3 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales

Assainissement collectif des eaux usées dans les départements de Paris,
des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne

Cet article est issu d'un amendement de M. Bruno Sido, ayant recueilli l'avis favorable du Gouvernement. Il vise à adapter les dispositions du projet de loi aux spécificités de l'agglomération parisienne.

En effet, la loi n° 64-707 du 10 juillet 1964 portant réorganisation de la région parisienne, a redéfini le découpage de l'agglomération parisienne, en créant quatre nouveaux départements : Paris, les Hauts-de-Seine, la Seine-Saint-Denis et le Val-de-Marne. La loi précitée a également autorisé les départements de la région ainsi que la ville de Paris à créer des institutions interdépartementales, afin de gérer les équipements relatifs à l'assainissement.

Un arrêté du ministre de l'intérieur du 31 août 1970 a créé le syndicat interdépartemental pour l'assainissement de l'agglomération parisienne (SIAAP) : cet établissement public local regroupe les départements de Paris, des Hauts-de-Seine, de Seine-Saint-Denis, et du Val-de-Marne.

Le SIAAP assure le transport vers les sites de traitement des effluents urbains collectés par les réseaux d'assainissement sur le territoire de ces départements et sur celui des communes et des établissements publics de coopération intercommunale liés par convention, ainsi que la régulation des flux correspondants et l'épuration des eaux avant leur rejet dans les milieux naturels.

Cependant, la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau, sans tenir compte de ces spécificités, prévoit que la commune est compétente en matière d'assainissement. C'est la raison pour laquelle le rapporteur de la Commission des affaires économiques a proposé de compléter le livre IV de la troisième partie du code général des collectivités territoriales, par un titre V intitulé « dispositions communes aux départements de Paris, des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis, et du Val-de-Marne. Ce titre nouveau comprend trois articles.

Article L. 3451-1 du code général des collectivités territoriales

Compétence des départements de Paris, des Hauts-de-Seine,
de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, et du SIAAP en matière d'assainissement collectif

Le quatrième alinéa de l'article 27 ter (alinéa _) insère un article L. 3451-1 nouveau dans le code général des collectivités territoriales. Par dérogation à la compétence de principe des communes en matière d'assainissement, il réaffirme, dans ce code, la compétence des départements de Paris, des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis, et du Val-de-Marne, en matière d'assainissement collectif des eaux usées, précisant que cela inclut leur collecte, lorsque les communes ou leurs groupements n'y pourvoient pas, leur transport, leur épuration, et l'élimination des boues produites.

La Commission a adopté un amendement de précision de votre rapporteur (amendement n° 290).

Elle a examiné un amendement de M. André Chassaigne visant à une meilleure prise en compte des spécificités de la région parisienne, en donnant aux conseils généraux qui se sont engagés dans des procédures lourdes de mise en œuvre des objectifs de la directive cadre de 2000, la possibilité d'établir des règlements d'assainissement et de mettre en œuvre leur application sous la responsabilité d'agents assermentés. Votre rapporteur ayant indiqué que cela relevait de la responsabilité du préfet, la Commission a rejeté cet amendement.

Article L. 3451-2 du code général des collectivités territoriales

Faculté pour les départements de Paris, des Hauts-de-Seine,
de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, d'assurer tout ou partie
de l'assainissement collectif des autres départements d'Île-de-France

Le cinquième alinéa de l'article 27 ter (alinéa _) du projet de loi insère un article L. 3451-2 nouveau dans le code général des collectivités territoriales. Il permet aux départements de Paris, des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, d'assurer tout ou partie de l'assainissement collectif des départements de l'Essonne, de la Seine-et-Marne, du Val-d'Oise et des Yvelines, dans les conditions fixées par convention avec les communes, leurs groupements ou les syndicats mixtes concernés.

Cet alinéa reprend les principes dégagés par la jurisprudence du Conseil d'État, votre rapporteur ne s'oppose donc pas à leur maintien, d'autant plus que le dispositif est facultatif.

La Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur (amendement n° 291).

Article L. 3451-3 du code général des collectivités territoriales

Application aux départements de Paris, des Hauts-de-Seine,
de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, et au SIAAP des dispositions prévues pour les communes en matière d'assainissement

L'article L. 3451-3 nouveau du code général des collectivités territoriales prévoit l'application aux départements de Paris, des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, ainsi qu'au SIAAP, des dispositions du code général des collectivités territoriales ayant trait à la compétence des communes en matière d'assainissement.

Les dispositions visées sont, dans le droit en vigueur, les articles L. 2224-7 à L. 2224-12 du code général des collectivités territoriales, mentionnés plus haut.

La Commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 27 quater (nouveau)

Faculté pour les communautés de communes d'exercer une compétence en matière d'assainissement

L'article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales définit les compétences qu'exercent les communautés de communes :

- à titre obligatoire (paragraphe I de l'article L. 5214-16) ;

- à titre optionnel (paragraphe II de cet article).

Le paragraphe I de l'article L. 5214-16 du code précité dispose en effet que la communauté de communes exerce de plein droit au lieu et place des communes membres, pour la conduite d'actions d'intérêt communautaire, des compétences relevant de chacun des deux groupes suivants :

1º Aménagement de l'espace ;

2º Actions de développement économique intéressant l'ensemble de la communauté.

Lorsque la communauté de communes opte pour le régime fiscal de la taxe professionnelle unique, l'aménagement, la gestion et l'entretien des zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale, touristique, portuaire ou aéroportuaire d'intérêt communautaire sont inclus dans la compétence du 2°.

Le paragraphe II de l'article L. 5214-16 ajoute que la communauté de communes doit par ailleurs exercer dans les mêmes conditions des compétences relevant d'au moins un des cinq groupes suivants :

1º Protection et mise en valeur de l'environnement, le cas échéant dans le cadre de schémas départementaux et soutien aux actions de maîtrise de la demande d'énergie ;

2º Politique du logement et du cadre de vie ;

3º Création, aménagement et entretien de la voirie ;

4º Construction, entretien et fonctionnement d'équipements culturels et sportifs et d'équipements de l'enseignement préélémentaire et élémentaire ;

5º Action sociale d'intérêt communautaire.

Lorsque la communauté de communes exerce la compétence action sociale d'intérêt communautaire, elle peut en confier la responsabilité pour tout ou partie à un centre intercommunal d'action sociale constitué dans les conditions fixées à l'article L. 123-5 du code de l'action sociale et des familles.

La définition des compétences transférées au sein de chacun des groupes est fixée à la majorité qualifiée requise pour la création de la communauté.

Les communautés de communes peuvent exercer, si les communes membres le souhaitent, les autres compétences figurant parmi les compétences optionnelles, ainsi que toute compétence facultative.

Ainsi, dans le droit en vigueur, l'assainissement fait partie des compétences facultatives pour les communautés de communes, alors qu'il s'agit d'une compétence devant obligatoirement être exercée par les communautés urbaines, et d'une compétence optionnelle pour les communautés d'agglomération.

Or, M. Pierre Jarlier, rapporteur pour avis de la Commission des lois du Sénat, a estimé dans l'avis qu'il a émis sur le présent projet de loi, opportun de permettre aux communautés de communes qui le souhaitent d'exercer tout ou partie de la compétence en matière d'assainissement, c'est-à-dire par exemple la compétence en matière d'assainissement autonome, mais pas d'assainissement collectif.

M. Pierre Jarlier a en effet considéré que « transférer à la communauté de communes l'intégralité de la compétence « assainissement » reviendrait à mutualiser les charges induites par le système d'assainissement collectif de la ville centre, en particulier le fonctionnement de la station d'épuration. » Il a précisé que « les autres communes membres sont rarement disposées à l'accepter ».

Il a également rappelé que dans la mesure où la loi impose la mise en place d'un service public d'assainissement non collectif chargé du contrôle des particuliers (cf. supra), les communes pourraient juger préférable de créer un service unique géré par la communauté de communes, et seraient plus enclines à transférer également à la communauté la responsabilité de l'assainissement collectif.

Le Sénat a adopté, suivant l'avis favorable de M. Bruno Sido ainsi que du Gouvernement, l'amendement de M Pierre Jarlier, qui, d'une part, ajoute l'assainissement parmi les compétences optionnelles des communautés de communes, et, d'autre part, permet à ces dernières d'exercer tout ou partie de cette compétence, en particulier de ne prendre en charge que l'assainissement autonome et non l'assainissement collectif.

La Commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur (amendement n° 292). Elle a ensuite adopté cet article ainsi modifié.

Article 27 quinquies (nouveau)

Incitation financière à l'exercice de la compétence « assainissement »
par les communautés de communes

L'article L. 5214-23-1 du code général des collectivités territoriales, dans sa version actuellement en vigueur, issue de la loi « responsabilités locales », définit les conditions dans lesquelles les communautés de communes peuvent bénéficier de la dotation d'intercommunalité prévue par l'article L. 5511-28 (19) du même code. Les conditions devant être réunies par les communautés de communes sont les de plusieurs ordres.

Tout d'abord, cet article concerne les communautés de communes appliquant les dispositions de l'article 1609 nonies C du code général des impôts, c'est-à-dire ayant institué la taxe professionnelle unique.

En outre, ces communautés doivent disposer d'une population comprise entre 3 500 et 50 000 habitants au plus, ou, lorsque les communautés de communes ont une population inférieure à 3 500 habitants, être situées en zone de revitalisation rurale de montagne et comprendre au moins dix communes dont le chef-lieu de canton ou la totalité des communes d'un canton, ou encore, lorsqu'elles comprennent plus de 50 000 habitants, ne pas inclure de commune centre ou de commune chef-lieu de département de plus de 15 000 habitants ;

Ensuite, elles doivent exercer au moins quatre des six groupes de compétences suivants :

1º en matière de développement économique : aménagement, entretien et gestion de zones d'activité industrielle, commerciale, tertiaire, artisanale ou touristique qui sont d'intérêt communautaire ; actions de développement économique d'intérêt communautaire ;

2º en matière d'aménagement de l'espace communautaire : schéma de cohérence territoriale et schéma de secteur ; zones d'aménagement concerté d'intérêt communautaire ;

3º création ou aménagement et entretien de voirie d'intérêt communautaire ;

4º politique du logement social d'intérêt communautaire et action, par des opérations d'intérêt communautaire, en faveur du logement des personnes défavorisées ;

5º élimination et valorisation des déchets des ménages et déchets assimilés ;

6º en matière de développement et d'aménagement sportif de l'espace communautaire : construction, aménagement, entretien et gestion des équipements sportifs d'intérêt communautaire.

Il convient de noter que c'est la loi « responsabilités locales » qui a assoupli les conditions requises par cet article, en ajoutant un sixième champ de compétences pour lequel peuvent opter les communautés de communes souhaitant bénéficier de la dotation d'intercommunalité. Il s'agit de l'exercice des compétences en matière de développement et d'aménagement sportif de l'espace communautaire : construction, aménagement, entretien et gestion des équipements sportifs d'intérêt communautaire.

Le Sénat a adopté, avec l'avis favorable du Gouvernement et de M. Bruno Sido, un amendement de M. Pierre Jarlier, rapporteur pour avis de la Commission des lois, prévoyant que les communautés de communes souhaitant bénéficier de la dotation d'intercommunalité peuvent choisir quatre champs de compétences parmi sept champs proposés, au lieu de six. L'amendement prévoit en effet l'ajout d'un septième champ de compétence, en matière d'assainissement : l'assainissement collectif et l'assainissement non collectif.

En l'état actuel du droit, l'exercice d'une compétence en matière d'assainissement est obligatoire pour les communautés urbaines, optionnel pour les communautés d'agglomération, et facultatif pour les communautés de communes. Le caractère facultatif de l'exercice de cette compétence par ces dernières signifie que cet exercice n'ouvre pas droit à la dotation d'intercommunalité.

En faisait de la compétence en matière d'assainissement une compétence optionnelle et non plus facultative, le Sénat a par conséquent souhaité créer une incitation financière à son exercice par les communautés de communes.

Cet article est complémentaire de l'article 27 quater, également introduit par le Sénat dans le présent projet de loi.

La Commission a adopté cet article sans modification.

Article 27 sexies (nouveau)

Interruption des contrats d'abonnement des usagers des services de distribution d'eau

L'article L. 136-1 du code de la consommation dans sa version en vigueur est issu de l'article 1er de la loi n° 2005-67 du 28 janvier 2005 tendant à conforter la confiance et la protection du consommateur. En vigueur depuis le 28 juin 2005 seulement, cet article vise à améliorer les conditions de tacite reconduction des contrats.

En effet, avant l'adoption de ce dispositif, les contrats liés à la consommation courante étaient tacitement reconductibles chaque année, lorsqu'ils n'étaient pas conclus pour une durée déterminée. Pour résilier son contrat, le consommateur devait au plus tard deux mois avant la date anniversaire de la signature du contrat, en faire la demande. Passé ce délai, le contrat était automatiquement reconduit pour un an. Le rapporteur de la loi n° 2005-67 à l'Assemblée nationale, M. Luc-Marie Chatel, a rappelé lors de l'élaboration de la loi, que « le plus souvent, le prestataire de services informait le consommateur des évolutions tarifaires du contrat, après ce délai de forclusion ». Jugeant ces pratiques inacceptables, le rapporteur a jugé nécessaire d'imposer fermement l'obligation de laisser au consommateur un délai suffisant pour faire jouer la possibilité de mettre fin à son engagement.

C'est pourquoi l'article L. 136-1, dans sa version envigueur, prévoit que tout professionnel prestataire de services informe le consommateur par écrit, au plus tôt trois mois et au plus tard un mois avant le terme de la période autorisant le rejet de la reconduction, de la possibilité de ne pas reconduire le contrat qu'il a conclu avec une clause de reconduction tacite.

Le deuxième alinéa de l'article L. 136-1 du code de la consommation prévoit que lorsque cette information ne lui a pas été adressée conformément aux dispositions du premier alinéa, le consommateur peut mettre gratuitement un terme au contrat, à tout moment à compter de la date de reconduction.

Les avances effectuées après la dernière date de reconduction ou, s'agissant des contrats à durée indéterminée, après la date de transformation du contrat initial à durée déterminée, sont dans ce cas remboursées dans un délai de trente jours à compter de la date de résiliation, déduction faite des sommes correspondant, jusqu'à celle-ci, à l'exécution du contrat. A défaut de remboursement dans les conditions prévues ci-dessus, les sommes dues sont productives d'intérêts au taux légal.

Cependant, le troisième alinéa de l'article L. 136-1 précise que ses dispositions s'appliquent sans préjudice de celles qui soumettent légalement certains contrats à des règles particulières en ce qui concerne l'information du consommateur.

Le Sénat a souhaité modifier cet article, en dépit du caractère très récent de son entrée en vigueur : il a adopté, avec l'avis favorable de M. Bruno Sido, mais l'avis défavorable du Gouvernement, un amendement de Mme Catherine Procaccia, qui prévoit que l'article L. 136-1 du code de la consommation n'est pas applicable aux exploitants des services de distribution d'eau et d'assainissement.

L'amendement précise que les usagers des services de distribution d'eau ont la possibilité de présenter à tout moment une demande d'interruption de leur contrat d'abonnement. Ce contrat prend fin dans les conditions fixées par le règlement de chaque service, dans un délai qui ne peut excéder quinze jours à compter de la date de présentation de la demande.

L'auteur de l'amendement a indiqué que les services d'eau constituaient des monopoles naturels, contrairement au téléphone par exemple. C'est pourquoi Mme Catherine Procaccia a jugé inutile que les usagers reçoivent systématiquement une information sur les délais qu'ils doivent respecter pour mettre fin à leur contrat d'abonnement à l'eau potable. La sénatrice a précisé que les consommateurs ne tireraient, selon elle, aucun avantage d'une telle information, dans la mesure où il leur était impossible de changer de fournisseur.

Le rapporteur de la Commission des affaires économiques du Sénat a précisé qu'il fallait exclure cependant les services d'assainissement du dispositif de l'article 27 sexies, puisque si les usagers des services de distribution d'eau peuvent souhaiter mettre fin à leur abonnement, le cas des services d'assainissement est fort différent, tout usager raccordé ou raccordable au réseau étant assujetti à la redevance.

Le ministre de l'écologie et du développement durable a estimé que l'article L. 136-1 du code de la consommation, dans sa version issue de la loi n° 2005-67 ne s'appliquait nullement aux services de distribution d'eau et d'assainissement puisque le contrat était passé avec la collectivité organisatrice, et non avec l'abonné.

La Commission a adopté cet article sans modification.

Après l'article 27 sexies

La Commission a examiné un amendement de M. Jean Launay, reprenant une préconisation du rapport rendu en 2001 par la mission d'évaluation et de contrôle sur le prix de l'eau, proposant de faire figurer dans le rapport annuel du délégataire la marge réalisée par le délégataire sur l'exécution du contrat, afin de renforcer la transparence de ces contrats. Votre rapporteur ayant indiqué que cette exigence était déjà satisfaite par la rédaction actuelle de l'article 1411-3 du code général des collectivités territoriales, la Commission a rejeté cet amendement.

Suivant l'avis défavorable de votre rapporteur, la Commission a également rejeté un deuxième amendement de M. Jean Launay visant à créer un Haut Conseil des services publics de l'eau et de l'assainissement tel qu'il était prévu dans le projet de loi portant réforme de la politique de l'eau adopté en première lecture à l'Assemblée nationale en janvier 2002.

Article additionnel après l'article 27 sexies

Règlement et tarification des services de distribution d'eau

La Commission a adopté un amendement de votre rapporteur de coordination avec l'article 27 (amendement n° 293).

Article additionnel après l'article 27 sexies

Régimes de commissionnement et d'assermentation

La Commission a adopté un amendement de votre rapporteur visant à éviter la création d'un régime supplémentaire de commissionnement et d'assermentation des agents chargés de rechercher et de constater les infractions relatives aux périmètres de protection des captages d'eau potable alors qu'il en existe déjà trois dans le domaine de l'eau, au titre de la police de l'eau, de celle de la pêche et de celle des risques (amendement n° 294).

TITRE III

PLANIFICATION ET GOUVERNANCE

Chapitre Ier

ATTRIBUTIONS DES DÉPARTEMENTS

Ce premier chapitre du titre consacré à la planification et à la gouvernance de l'eau traite du problème du rôle des départements dans la définition et la réalisation d'une politique de l'eau au niveau local. En l'état actuel du droit, le code général des collectivités territoriales ne contient aucune disposition relative à ces compétences, notamment dans le domaine financier, depuis que l'article 38 de la loi de finances pour 2004 (20) a procédé, conformément aux dispositions de la loi organique du 1er août 2001, à la clôture du compte d'affectation spéciale dénommé « Fonds national de l'eau », dont la section A - Fonds national pour le développement des adductions d'eau (FNDAE) - permettait au département de répartir des aides destinées aux communes rurales désirant mettre en place leurs services publics de distribution d'eau.

Pourtant, votre rapporteur a pu constater, lors de ses auditions, que les départements ont largement développé leurs interventions dans ce domaine, notamment en apportant aux communes une aide technique dans le domaine de la collecte et de l'assainissement des eaux usées, ce dont chacun ne peut que se féliciter. Une enquête réalisée en mars 2003 par l'Assemblée des départements de France (ADF) et le Cercle français de l'eau met par ailleurs en évidence le fait que les interventions des conseils généraux dans le domaine de l'eau sont « très diversifiées » - de l'extension des réseaux pour 99 % des départements ayant répondu à l'enquête à la suppression des branchements en plomb pour 39 % des départements - et parfois relativement hétérogènes, puisque cette étude montre que le montant des subventions octroyées par le département à des projets communaux dans le domaine de l'adduction d'eau potable peut varier entre 24 et 42 % du total de la subvention, et entre 26 et 44 % dans le domaine de l'assainissement.

À l'occasion de l'examen du présent projet de loi, il apparaît donc fondamental, dans un souci de bonne gouvernance, de préciser le cadre légal de l'intervention des départements dans le domaine de l'eau et de tendre vers leur harmonisation. La prise en compte du rôle des départements dans le domaine de l'eau a d'ailleurs été appelée de ses vœux par M. Jean Launay, dans un rapport d'information réalisé au nom de la Délégation à l'aménagement et au développement durable du territoire (21). Dans une partie intitulée « Traduire dans le droit l'action des départements », ce rapport rappelle que les départements ont versé environ 750 millions d'euros en faveur de cette politique en 2003. Il propose en outre la création de nouveaux financements, notamment l'institution d'un fonds départemental pour l'eau alimenté par le produit actuel de la redevance sur les consommations d'eau, mais aussi l'affectation aux départements de la taxe sur les titulaires d'ouvrages hydroélectriques concédés.

Article 28

(article L. 1331-16 du code de la santé publique)

Modalités d'intervention des services d'assistance technique à l'exploitation
des stations d'épuration (SATESE)

Cet article, modifiant l'article L. 1331-16 du code de la santé publique, a pour objet d'étendre et d'encadrer les compétences des services d'assistance technique à l'exploitation des stations d'épuration (SATESE). Ainsi que votre rapporteur vient de le rappeler, l'action des départements dans le domaine de l'eau passe par des subventions d'investissement aux communes, mais aussi par le biais de services d'appui technique auprès de ces collectivités, que ce soit dans le domaine de l'assainissement collectif (SATESE), de l'assainissement non collectif (SATAA), de l'eau potable (SATEP) ou de la gestion des boues d'épuration (SATEGE).

Créées par l'article 40 de la loi n° 64-1245 du 16 décembre 1964, les SATESE ont été transférés aux départements par l'article 40 de la loi n° 92-3 du 3 janvier 1992. Conformément à cet article, codifié par l'article L. 1331-6 du code de la santé publique en vigueur, le département peut mettre à la disposition des communes ou de leurs groupements une expertise du fonctionnement des dispositifs d'épuration et d'assainissement publics. Cet article prévoit en outre que ce service d'assistance technique aux stations d'épuration publiques est dirigé par un comité auquel sont associés l'État et ses établissements publics s'ils participent à son financement.

Aujourd'hui, de tels services ont été créés dans la quasi-totalité des départements, sous la forme d'une structure rattachée au conseil général et financées par les départements et les agences de l'eau. Le comité de gestion du SATESE est généralement présidé par le président du conseil général qui en définit les missions ainsi que le financement.

Les missions prises en charge par les SATESE excèdent aujourd'hui celles prévues par l'article L. 1331-6 du code de la santé publique, et consistent en :

- une mission d'assistance technique proprement dite, portant sur l'examen du fonctionnement des stations d'épuration, le conseil aux exploitants et la formation continue des personnels d'exploitation, l'assistance aux maîtres d'ouvrages et maîtres d'œuvre, les réseaux et les installations d'assainissement autonome ;

- la collecte d'informations relatives au fonctionnement des stations d'épuration. Ainsi, la circulaire du 20 décembre 2002 relative à la collecte des données concernant les stations d'épuration des agglomérations soumises à la directive du 21 mai 1991 relative au traitement des eaux résiduaires urbaines repose, pour sa mise en œuvre, sur une participation des SATESE à la collecte d'informations sur les stations d'épuration ;

- le calcul des primes pour épuration relatives aux redevances des agences de l'eau.

Lors de son audition de l'association nationale des SATESE, votre rapporteur a pu constater que ces structures intervenaient également, dans 43 % des cas, dans le domaine de l'assainissement non collectif, dans 40 % des cas dans la fourniture de conseils techniques aux industriels, et dans 38 % des cas dans le suivi de la qualité des rivières (22). On ne peut que se féliciter du fait qu'un service technique des départements soit aussi actif dans le domaine de l'eau, dans la mesure où ces interventions répondent à un vrai besoin au niveau communal ou intercommunal, mais il faut rappeler que le cadre juridique actuel impose aux SATESE de fournir leurs prestations gratuitement aux communes ou à leurs groupements. Cette gratuité porte souvent atteinte à l'activité de bureaux d'études privés dont l'activité consiste précisément à fournir, contre rémunération, le même type de prestations. Il est donc apparu nécessaire d'adapter le cadre législatif actuel, afin de prendre en compte les nouvelles activités menées par les SATESE et d'encadrer les conditions de leur fourniture.

À cet effet, l'article 28 du projet de loi, dans sa rédaction initiale, prévoyait une nouvelle rédaction de l'article L. 1331-16 du code de la santé publique, selon laquelle le département peut :

- d'une part procéder à l'expertise technique du fonctionnement des ouvrages d'assainissement. Cette rédaction conduisait à réserver la gratuité des services des SATESE à la seule expertise technique des ouvrages d'assainissement, c'est-à-dire aux ouvrages destinés à la collecte, au transport et à l'épuration des eaux usées. Contrairement à la rédaction actuelle de l'article de L. 1331-16 du code de la santé publique, cette rédaction ne retenait pas le critère de l'appartenance publique des dispositifs d'assainissement ;

- d'autre part fournir aux communes et à leurs groupements une assistance technique dans les domaines de l'alimentation en eau potable, de la collecte et de l'épuration des eaux usées, des eaux pluviales et de ruissellement et de l'entretien des rivières, contre rémunération et dans les conditions prévues par le code des marchés publics. Par cette disposition, les autres interventions des SATESE devaient répondre aux critères de publicité, d'appel d'offre et de mise en concurrence prévues par le code des marchés publics. On constate néanmoins que la distinction entre les prestations fournies à titre gratuit et celles qui le seraient à titre onéreux était loin d'être claire dans le projet de loi initial, puisque la collecte et l'épuration des eaux usées étaient susceptibles de figurer dans les deux catégories de prestations.

Cette rédaction conduisait enfin à supprimer la disposition selon laquelle les SATESE sont dirigés par un comité auquel sont associés l'État et ses établissements publics s'ils participent à son financement, cette disposition ayant été jugée excessivement contraignante s'agissant d'un service qui compte en moyenne 6 personnes.

Le Sénat a, à l'initiative conjointe de sa commission des affaires économiques et de sa commission des lois, profondément modifié la rédaction de cet article, contre l'avis du Gouvernement, afin d'une part que les communes rurales les plus démunies ne perdent pas, du fait de la soumission de certaines prestations des SATESE aux dispositions du code des marchés publics, la possibilité de bénéficier d'une expertise technique dans les domaines de l'eau, et d'autre part d'assouplir l'obligation de fournir les prestations des SATESE à titre gratuit en renvoyant les modalités de cette fourniture, y compris les modalités financières, à une convention entre le département et la commune.

La première phrase du premier alinéa de l'article L. 1331-16 du code de la santé publique _, dans sa rédaction issue du Sénat, prévoit que les communes et les EPCI les plus modestes bénéficient, à leur demande et pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire, de l'assistance technique des SATESE, dans des conditions définies par une convention passée entre le président du conseil général et, selon le cas, le maire ou le président de l'EPCI.

Cette première phrase vise les communes et les EPCI qui ne disposent pas, du fait de leur taille et de leurs ressources, des moyens humains et financiers nécessaires à l'exercice de leurs compétences dans les domaines de l'alimentation en eau potable, de la collecte, du transport et de l'épuration des eaux usées, des eaux pluviales et des eaux de ruissellement (c'est-à-dire, plus généralement, de l'assainissement des eaux usées), de l'élimination des boues produites (par les stations d'épuration) et de l'entretien des rivières (23).

Cette rédaction reprend celle du IIIème paragraphe de l'article 1er de la loi du 11 décembre 2001, dite « loi MURCEF » (24), insérant un article 7-1 dans la loi n° 92-125 du 6 février 1992 d'orientation relative à l'administration territoriale de la République (25). Les critères permettant de déterminer ces communes sont définis par le décret n° 2002-1209 du 27 septembre 2002, dont les dispositions sont exposées ci-dessous.

Votre rapporteur estime que cette rédaction présente certains avantages par rapport à la rédaction initiale du projet de loi :

- elle conduit à revenir sur l'obligation de fournir gratuitement les prestations des SATESE. Actuellement, cette obligation, formulée et interprétée de manière assez générale, conduisait les SATESE à assumer des compétences dévolues aux communes par le code général des collectivités territoriales, ce qui peut être financièrement lourd à assumer pour les départements ;

- elle permet de cibler les communes qui en ont le plus besoin, selon des critères qui seront exposés ci-dessous, ce que ne fait ni le droit en vigueur, ni le projet de loi ;

- de manière plus générale, cette rédaction prend acte de l'extension des domaines d'intervention des SATESE, mais laisse au domaine de la négociation entre collectivités les modalités de fourniture de ces prestations. Ainsi, elle permet d'éviter aux petites communes la procédure compliquée de la mise en concurrence prévue par le code des marchés publics. Or, il paraît très difficile de s'exonérer de cette procédure actuellement. Une autre solution aurait consisté à conférer aux SATESE des missions de service public clairement définies.

La seconde phrase du premier alinéa de cet article prévoit que la convention, passée entre le président du conseil général et le maire ou le président de l'EPCI fixe le contenu et les modalités de rémunération de cette assistance technique. Cette disposition conduit à rendre potentiellement payantes toutes les prestations des SATESE, y compris celles qui doivent être fournies gratuitement conformément au droit en vigueur.

Votre rapporteur s'interroge sur l'opportunité de cette disposition : l'on sait en effet que les communes les plus démunies ont le plus grand mal à faire face à leurs obligations en matière d'assainissement. C'est pour cette raison que les prestations des SATESE sont fournies actuellement le plus souvent à titre gratuit.

Cette rédaction conduit en outre à supprimer la distinction entre les prestations qui seront fournies à titre gratuit et les prestations qui le seront à titre onéreux et dans les conditions prévues par le code des marchés publics. L'objectif initial du projet de loi, qui consistait à prendre acte de l'extension des interventions des SATESE mais à clarifier le régime juridique de ces interventions, notamment en évitant une concurrence déloyale à l'égard de bureaux d'études, est donc largement remis en cause, et l'on peut s'interroger sur la compatibilité de la disposition votée par le Sénat avec le droit de la concurrence, interne ou communautaire. En renvoyant à une convention entre le département et la commune la détermination des prestations des SATESE, la disposition votée par le Sénat conduit en effet à faire obstacle à l'application du code des marchés publics. Tout en prenant acte de la volonté affirmée par le Sénat de limiter les prestations fournies à titre gratuit par les SATESE, il semble cependant nécessaire d'en revenir également aux solutions du projet de loi initial, soumettant les autres interventions des SATESE au code des marchés publics.

La troisième phrase du premier alinéa prévoit que les critères auxquels doivent satisfaire les communes et les EPCI pour pouvoir bénéficier de cette assistance sont ceux définis par le décret prévus par l'article 7-1 de la loi d'orientation n° 92-125 relative à l'administration territoriale de la République.

Le décret du 27 septembre 2002 pris pour l'application de cette disposition (26) vise, dans son article 1er, les communes dont la population est inférieure à 2 000 habitants et dont le potentiel fiscal est inférieur ou égal à 1 million d'euros, celles dont la population est compris entre 2 000 et 4 999 habitants et dont le potentiel fiscal est inférieur ou égal à 1,5 million d'euros, ainsi que celles dont la population est comprise entre 5 000 et 9 999 habitants et dont le potentiel fiscal est inférieur à 2,5 millions d'euros. L'article 2 de ce décret prévoit en outre que les EPCI à prendre en compte sont ceux dont la population totale est inférieure à 15 000 habitants et dont le potentiel fiscal est inférieur ou égal à 1 million d'euros.

Il s'agit donc des collectivités les plus modestes, et, dans la très grande majorité des cas, de communes ou d'EPCI ruraux. Pour toutes les autres collectivités, la commune ou l'EPCI devra assumer financièrement directement cette expertise technique ; notons cependant que rien n'empêche une commune ou un EPCI n'entrant pas dans les critères du présent article de signer une convention avec le département pour que le SATESE fournisse les prestations prévues par cet article.

Le second alinéa de l'article L. 1331-16 du code de la sécurité sociale, tel que rédigé par le projet de loi initial et non modifié par le Sénat, prévoit que, dans les départements d'outre-mer, ces compétences peuvent être exercées par les offices de l'eau prévus par l'article L. 213-13 du code de l'environnement.

Rappelons que cet article du code de l'environnement, introduit par l'article 54 de la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'Outre-mer, prévoit la création, dans chacun des départements d'outre-mer, d'un office de l'eau sous la forme d'un établissement public local à caractère administratif rattaché au département.

Cet office de l'eau est chargé, en liaison avec le comité de bassin, de faciliter les diverses actions d'intérêt commun dans le domaine de la gestion de l'eau et des milieux aquatiques, notamment :

- l'étude et le suivi des ressources en eau, des milieux aquatiques et littoraux et de leurs usages ;

- le conseil et l'assistance technique aux maîtres d'ouvrage, la formation et l'information dans le domaine de la gestion de l'eau et des milieux aquatiques ;

- la programmation et le financement d'actions et de travaux sur proposition du comité de bassin.

L'office de l'eau est administré par un conseil d'administration comprenant des représentants des différentes collectivités locales et des établissements publics de coopération intercommunale et des syndicats mixtes ayant des compétences dans le domaine de l'eau, des représentants des services de l'État dans le département, des représentants des usagers et des milieux socio-professionnels, des représentants des associations agrées de consommateurs et de protection de l'environnement, ainsi que des personnalités qualifiées dans le domaine de l'eau et des milieux aquatiques et littoraux.

Cet organisme est donc mieux à même, dans les départements d'outre-mer, de procéder aux expertises techniques prévues par cet article.

Suivant l'avis défavorable de votre rapporteur, la Commission a rejeté deux amendements de M. André Chassaigne, l'un de suppression, l'autre de rédaction globale de cet article, s'opposant à la mise en concurrence des SATESE. M. André Chassaigne a souligné le risque d'abandon par les SATESE de leurs missions, et a affirmé qu'ils ne devaient pas se limiter aux seuls aspects financiers, notamment dans les secteurs ruraux, faute de quoi leur existence même serait en jeu.

Votre rapporteur a présenté un amendement visant à maintenir le service public assuré par les SATESE à destination des communes ne pouvant faire face à leurs obligations dans le domaine de l'assainissement, tout en respectant le droit de la concurrence. Il a donc proposé de considérer les missions des SATESE comme des missions de service public dans les communes rurales, et comme des missions entièrement soumises au droit de la concurrence dans les autres cas.

La Commission a examiné en discussion commune cet amendement de votre rapporteur, limitant le régime dérogatoire aux communes ou EPCI ayant de faibles moyens et à l'expertise des ouvrages d'assainissement publics, et renvoyant à un décret le soin de fixer les critères adaptés à la situation dans le domaine de l'eau, ainsi qu'un amendement de M. François Sauvadet supprimant la limitation, introduite par le Sénat, de l'accès aux compétences techniques du SATESE aux seules communes de moins de 2000 habitants.

M. François Sauvadet a retiré son amendement pour s'associer à celui de votre rapporteur, que la Commission a adopté (amendement n° 235), tout en prévoyant de réfléchir à une extension limitée de ce dispositif avant sa prochaine réunion.

Puis la Commission a rejeté un amendement de M. Jean Launay permettant de faire bénéficier les communes et EPCI des expertises portant sur l'alimentation en eau, la collecte et l'épuration des eaux usées susceptibles d'être réalisées par le département.

La Commission a adopté l'article 28 ainsi modifié.

Article 28 bis (nouveau)

(article L. 3232-3 (nouveau) et articles L. 3333-11 et L. 3333-12 [nouveaux]
du code général des collectivités territoriales)

Fonds départemental pour l'alimentation en eau et l'assainissement

Cet article, inséré par le Sénat à l'initiative conjointe de sa commission des affaires économiques et de sa commission des lois et de divers sénateurs, avec un avis de sagesse du Gouvernement, vise à insérer trois nouveaux articles L. 3232-3, L. 3333-11 et L. 3333-12 dans le code général des collectivités territoriales, dont l'objet est de permettre au conseil général de créer un fonds départemental pour l'alimentation en eau et l'assainissement, destiné à financer les aides et l'appui technique apporté aux communes ou aux EPCI dans le domaine de la collecte, du transport, de la distribution et de l'assainissement de l'eau, et alimenté par une contribution supplémentaire intégrée dans la facture d'eau d'un montant maximal de 5 centimes d'euros par mètre cube d'eau consommé.

Ainsi que l'a indiqué le rapporteur du présent projet de loi au Sénat, M. Bruno Sido, ce dispositif vise à « reconnaître l'importance de l'action conduite de longue date par les départements en matière de soutien aux communes rurales et à leurs groupements pour l'adduction d'eau et l'assainissement et leur donner les moyens d'exercer plus efficacement encore leur mission d'aide à l'équipement des communes rurales, dont les besoins financiers vont progresser considérablement afin de respecter les obligations communautaires ».

L'objectif poursuivi par ce dispositif - reconnaître l'action des départements dans le domaine de la solidarité envers les communes rurales - a été rendu nécessaire, aux yeux des membres de la Haute Assemblée, par la suppression du FNDAE par l'article 38 de la loi de finances pour 2004 (27), dont les crédits, précisément destinés à financer cette solidarité envers les communes rurales, ont été inclus dans le budget général de l'État, conformément aux obligations résultant de la loi organique du 1er août 2001, et sont désormais gérés par les agences de l'eau. Les missions dévolues à ce nouveau fonds départemental sont donc, à peu de chose près, les mêmes que celles assignées au FNDAE par l'article L. 2335-9 du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction antérieure à celle prévue par la loi de finances rectificative pour 2004 (28). Rappelons que les crédits du FNDAE étaient répartis par le département, et donc que l'intégration de ces crédits au protocole général s'est traduite par une perte de compétences du département dans ce domaine.

Rappel sur les missions du FNDAE et ses modalités de budgétisation

Le FNDAE était un compte d'affectation spéciale (n° 902-00 puis section A du compte n° 902-00 nommé « Fonds national de l'eau ») institué par le décret n° 54-982 du 1er octobre 1954 et géré par le ministre chargé de l'agriculture, afin d'aider les communes rurales à mettre en place leurs services publics de distribution d'eau. Cette mission ayant été largement accomplie dès les années 70, sa compétence a été étendue, en 1979, à l'aide au développement d'équipements et de réseaux d'assainissement, et, à compter de 1997, au financement du programme de maîtrise des pollutions d'origine agricole (PMPOA), ainsi que, de manière subsidiaire, aux réparations des dégâts causés par des intempéries exceptionnelles (inondations, sécheresse, etc.).

Le fonds permettait essentiellement l'octroi de subventions et subsidiairement de prêts aux collectivités locales qui réalisent des travaux d'adduction d'eau potable et d'assainissement dans les communes rurales. Sur les 142 millions d'euros de crédits dont a bénéficié le fonds en 2002, 62 millions d'euros ont ainsi été consacrés aux travaux d'adduction et 67 millions d'euros aux investissements liés à l'assainissement. Par ailleurs, les dotations en faveur du PMPOA se sont élevées à 20 millions d'euros en 1997, pour augmenter progressivement à 22,87 millions d'euros en 2002.

Le financement du FNDAE était assuré, jusqu'à sa suppression, à hauteur de 52 % par des recettes provenant de la redevance sur les consommations d'eau distribuée dans toutes les communes urbaines et rurales, et à hauteur de 48 % par un prélèvement sur le produit du Pari mutuel urbain (PMU). Ce dernier financement était incompatible avec les dispositions de l'article 21 de la loi organique du 1er août 2001, prévoyant que les comptes d'affectation spéciale doivent financer leurs opérations au moyen de recettes particulières qui sont par nature en relation directe avec les dépenses concernées. Outre cette contrariété avec les dispositions de la loi organique, de nombreux rapports ont relevé les défaillances de gestion de ce fonds (29), qui ont motivé sa suppression et son remplacement par une ligne budgétaire du ministère de l'Agriculture.

À l'occasion de cette suppression, la compétence du FNDAE en matière de financement du PMPOA a été implicitement abrogée. S'agissant des recettes, la redevance a été transformée en imposition de toute nature dont l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement sont fixés par l'article L. 2335-13 et L. 23335-14 du code général des collectivités territoriales en vigueur.

Le produit de cette taxe auparavant versée au FNDAE est désormais retracé à l'article 40 du chapitre 61-40 du budget du ministère de l'agriculture. 

Le premier paragraphe de cet article, insérant un nouvel article L. 3232-3 dans le code général des collectivités territoriales, prévoit la possibilité de créer un fonds départemental pour l'alimentation en eau et l'assainissement, ainsi que les missions de ce fonds.

Article L. 3232-3 du code général des collectivités territoriales

Création et missions du fonds départemental
pour l'alimentation en eau et l'assainissement

Le premier alinéa de cet article _ prévoit que le conseil général peut créer dans chaque département un fonds départemental pour l'alimentation en eau et l'assainissement. D'après les informations fournies à votre rapporteur, ce fonds vise donc, au titre de l'alimentation, la collecte, le transport et la distribution de l'eau potable et, au titre de l'assainissement, la collecte, le transport et l'épuration des eaux usées.

Le second alinéa de cet article _ prévoit que les ressources de ce fonds sont constituées du produit de la contribution instituée par l'article L. 3333-11 du code général des collectivités territoriales, du remboursement des prêts consentis par le fonds et des recettes ou dotations qui lui sont affectées. Comme le FNDAE, ce fonds départemental pourra donc assurer ses missions soit par des subventions directes aux communes ou EPCI, soit par des prêts à ces dernières. Le financement du fonds pourra en outre être assuré plus ponctuellement par des dotations affectées soit par le département, soit par les communes ou EPCI bénéficiaires.

Le paragraphe II de cet article prévoit que ce fonds pourra financer :

- l'allègement de la charge de la dette des communes et des EPCI qui réalisent des travaux de captage d'eau, de protection de captage d'eau (30), de distribution d'eau (31) ou de collecte, de transport et d'épuration des eaux usées (32) ainsi que l'élimination des boues produites. Ce fonds aurait donc des missions plus larges que le FNDAE, dans la mesure d'une part où cette rédaction ne limite pas son intervention aux seules communes rurales et d'autre part où cet allègement de charge peut viser la collecte, le transport et l'épuration des eaux usées ainsi que l'élimination des boues produites (33;

- l'attribution de subventions en capital pour l'exécution de ces travaux, y compris le renouvellement des ouvrages. Il s'agit de viser les travaux de distribution ou d'assainissement visés à l'alinéa précédent. Notons que cette rédaction est très proche de celle encadrant les missions du FNDAE, mais qu'elle exclut les prêts ayant pour objet de financer de tels travaux ;

- l'assistance technique à la distribution d'eau et à l'assainissement. Le fonds départemental pourra donc financer les SATESE, mais aussi les services d'assistance technique pour la distribution d'eau potable. Votre rapporteur s'interroge sur la cohérence de cette disposition avec celles de l'article 28, qui prévoient que les prestations des SATESE pourront faire l'objet d'une rémunération par les communes qui en bénéficient ;

- l'appui à la mise en place de regroupements intercommunaux pour la distribution d'eau et d'assainissement ;

- l'attribution de subventions en capital pour l'exécution de travaux et le renouvellement des ouvrages d'assainissement autonome. Habituellement, on désigne par assainissement autonome le système d'assainissement d'un petit groupe d'habitations, par opposition à l'assainissement individuel (pour une seule habitation), les deux techniques formant l'assainissement non collectif. La notion d'assainissement autonome n'ayant pas de définition légale ou réglementaire, il serait préférable de lui substituer celle d'assainissement non collectif.

Le paragraphe III __ prévoit que le conseil général arrête les modalités d'intervention du fonds ainsi que la liste des communes et des établissements publics de coopération interco