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N° 3363

——

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 12 octobre 2006.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2007 (n° 3341),

TOME I


PAR M. GILLES CARREZ

Rapporteur général,

Député.

——

CHAPITRE PREMIER : LES CHOIX BUDGÉTAIRES POUR 2007 7

I.- UNE PREMIÈRE ÉTAPE FRANCHIE DANS LA MARCHE VERS L’ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE 7

1.- Penser les choix budgétaires à long terme : la « règle des dix milliards d’euros » 7

2.- Des choix budgétaires pour 2007 ambitieux et assumés, un projet de loi de finances pour 2007 vertueux 18

II.- LA RÉFORME FISCALE FINANCÉE GRÂCE AU FRANCHISSEMENT D’UN NOUVEAU CAP DANS LA MAÎTRISE DE LA DÉPENSE QUI TRACE LE CHEMIN DU DÉSENDETTEMENT 27

A.- LE FRANCHISSEMENT D’UN NOUVEAU CAP DANS LA MAÎTRISE DES DÉPENSES 27

1.- La stratégie générale en matière de dépenses 27

2.- La mesure de l’évolution des dépenses 37

a) Les changements de périmètre 37

b) L’évolution des différents agrégats de dépenses 45

B.- LA RÉFORME DE 2006 « AMORTIE » PAR UN PROJET DE LOI DE FINANCES VERTUEUX AXÉ SUR LA MODERNISATION FISCALE 50

1.- Plus de 7 milliards d'euros de baisses d’impôts déjà votées 50

2.- Un paquet fiscal vertueux proposé dans le projet de loi de finances pour 2007 56

C.- LA PRIORITÉ DONNÉE AU DÉSENDETTEMENT PUBLIC 58

1.- Une nette amélioration du solde public 58

2.- Le recul de l’endettement public 62

a) La réduction du besoin de financement de l’État 62

b) Le poids de la dette en 2007 67

CHAPITRE II : LES RESSOURCES DE L’ÉTAT EN 2007 73

I.- LES RECETTES FISCALES NETTES 80

A.- L’IMPÔT SUR LE REVENU 83

B.- L’IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS 92

C.- LA TAXE INTÉRIEURE SUR LES PRODUITS PÉTROLIERS 97

D.- LA TAXE SUR LA VALEUR AJOUTÉE 99

E.- LES AUTRES RECETTES FISCALES NETTES 103

II.- LES RESSOURCES NON FISCALES 111

A.- LE PRODUIT DES PARTICIPATIONS DE L’ÉTAT 116

B.- LE PRODUIT DES JEUX 122

C.- LES AUTRES ÉVOLUTIONS SIGNIFICATIVES DES RECETTES NON FISCALES 124

CHAPITRE III : LES CHARGES BUDGÉTAIRES EN 2007 130

I.- LE FINANCEMENT DES PRIORITÉS GOUVERNEMENTALES 132

A.- LA POURSUITE DE L’EFFORT EN FAVEUR DE LA COHÉSION SOCIALE 133

1.- La priorité donnée à l’emploi 134

2.- La poursuite de l’effort en faveur du logement et de la ville 139

B.- LES MOYENS EN FAVEUR DES MISSIONS RÉGALIENNES DE L’ÉTAT 145

1.- L’application de la loi de programmation militaire 145

2.- La programmation en faveur de la Justice 148

3.- La programmation en faveur de la sécurité intérieure 149

II.- L’ÉVOLUTION DES PRINCIPAUX SUPPORTS BUDGÉTAIRES 152

A.- LE BUDGET GÉNÉRAL 152

1.- Les dotations aux pouvoirs publics 154

2.- Les dépenses de personnel 154

3.- Les dépenses de fonctionnement 161

4.- Les charges de la dette de l’État 164

5.-  Les dépenses d’investissement 165

6.- Les dépenses d’intervention 167

7.- Les dépenses d’opérations financières 171

B.- LES BUDGETS ANNEXES 172

C.- LES COMPTES SPÉCIAUX 174

III.- LES CONCOURS DE L’ÉTAT AUX AUTRES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES 178

A.- LES CONCOURS DE L’ÉTAT AUX RÉGIMES DE SÉCURITÉ SOCIALE 178

B.- LES CONCOURS DE L’ÉTAT AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 182

1.- Le financement des collectivités territoriales : première dépense de l’État en 2007 182

a) Une progression soutenue des prélèvements sur recettes et des transferts de fiscalité 183

b) Les dépenses en faveur des collectivités territoriales toujours dynamiques 184

c) La nécessité d’un partenariat renforcé entre l’État et les collectivités territoriales sur l’objectif de maîtrise de la dépense publique 185

2.- La reconduction du contrat de croissance et de solidarité 185

a) Le calcul du montant de l’enveloppe normée 186

b) La composition de l’enveloppe normée et sa place dans les concours de l’État 187

c) Le montant des composantes de l’enveloppe normée 187

d) De nouvelles marges en faveur de la péréquation 190

3.-Le montant des dotations hors enveloppe 197

a) Les dotations inscrites en prélèvement sur recettes 197

b) Les autres dotations 200

c) La compensation des dégrèvements législatifs 200

CHAPITRE IV : LE CADRAGE ÉCONOMIQUE POUR 2007 203

I.- UN CONTEXTE MONDIAL MOINS PORTEUR 204

A.- LE RALENTISSEMENT DE L’ENVIRONNEMENT INTERNATIONAL 204

B.- LES INCERTITUDES RELATIVES À LA ZONE EURO 211

II.- UNE ÉCONOMIE FRANÇAISE TOUJOURS DYNAMIQUE 214

ANNEXES 225

CHAPITRE PREMIER

LES CHOIX BUDGÉTAIRES POUR 2007

I.- UNE PREMIÈRE ÉTAPE FRANCHIE DANS LA MARCHE VERS
L’ÉQUILIBRE BUDGÉTAIRE

1.- Penser les choix budgétaires à long terme : la « règle des dix milliards d’euros »

Au creux du cycle économique, la XIIème législature aura dû exercer ses responsabilités budgétaires dans un environnement contraint.

Un environnement contraint, d’abord, par une croissance qui a tardé à s’affermir.

Or les finances publiques ont fait preuve depuis une quinzaine d’années d’une grande sensibilité aux fluctuations de l’activité économique.

Les recettes fiscales de l’État, en particulier, surréagissent souvent brutalement à la conjoncture, apportant une très forte aisance budgétaire en période de reprise économique avant de se tarir tout aussi violemment lorsque l’économie ralentit (1).

C’est ce que montre nettement le graphique ci-après en mettant en évidence l’ampleur croissante de ce phénomène et, surtout, sa réversibilité. Ce que les bonnes années du cycle économique offrent (environ de 20 milliards d'euros constants (2) de surplus spontanés en 1999, 2000 et 2001), les mauvaises le reprennent dans des proportions équivalentes (en 2002 et 2003, les recettes fiscales ont ainsi presque stagné).

LES SURPLUS ANNUELS DE RESSOURCES FISCALES DE L’ÉTAT

(avant effet des mesures nouvelles

en milliards d'euros 2007)

Lecture : en 2004, les recettes fiscales ont progressé spontanément, c'est-à-dire avant impact des mesures nouvelles, de 16,9 milliards d'euros 2007, dont 10,2 milliards d'euros dus à la croissance économique (2,3%) et 6,7 milliards d'euros liés au fait que le produit des impôts a progressé 70% fois plus rapidement que l’économie nationale (élasticité de 1,7). À l’inverse, en 2003, l’effet élasticité (– 8,1 milliards d'euros) a plus que compensé l’effet croissance (+ 7,7 milliards d'euros) : les ressources fiscales se sont ainsi spontanément repliées, d’une année sur l’autre, de 0,5 milliard d'euros.

De toute évidence, le contexte économique entre 2002 et 2007 devrait dans l’ensemble, en dépit d’une solide reprise en fin de législature, se révéler moins porteur que celui des années 1997 à 2002.

En effet, l’actuelle majorité aura disposé (3) de 64 milliards d'euros constants de surplus fiscaux spontanés entre 2002 et 2007, soit près de 13 milliards d'euros de ressources nouvelles chaque année en moyenne. C’est 12% de moins que les 69 milliards d'euros constants, soit 14 milliards d'euros par an, dont a bénéficié la précédente législature.

Afin d’apprécier à leur juste mesure les marges de manœuvres budgétaires dont bénéficient réellement les autorités politiques lors de l’élaboration des budgets annuels, votre Rapporteur général estime utile de considérer comme exogènes, d’une part, les évolutions annuelles du prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne, sur lesquels le Gouvernement a peu de prise, et, d’autre part, la croissance des ressources non fiscales, souvent plus dépendantes du dynamisme de leur assiette – voire de l’inventivité du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie – que soumises à de réels choix budgétaires.

À cette aune, l’inégalité des contextes entre les deux dernières législatures n’en devient que plus manifeste.

L’actuelle majorité aura ainsi dû subir – et financer sans dégrader le déficit – une augmentation de 4 milliards d'euros constants du prélèvement européen, portée par une hausse d’un quart du budget communautaire sous l’impulsion de l’élargissement, alors que ce prélèvement n’a progressé que d’un milliard d'euros constants entre 1997 et 2002.

De même, la onzième législature a immodérément sollicité les ressources non fiscales (+11 milliards d'euros constants, soit 2 milliards d'euros en plus chaque année) à l’inverse d’une douzième législature plus sage qui s’est contentée d’un accroissement de ces recettes de moins de 4 milliards d'euros en 5 ans.

Au total, la nouvelle majorité aura disposé, pour construire son budget, de 12,8 milliards d'euros de marge de manœuvre chaque année en moyenne, soit près d’un quart de moins que l’ancienne majorité.

LES SURPLUS ANNUELS DE RESSOURCES
DURANT LA ONZIÈME LÉGISLATURE…

(en milliards d'euros 2007)

 

1998

1999

2000

2001

2002 (a)

TOTAL
cumulé

Moyenne
annuelle

A

– accroissement spontané des ressources fiscales nettes à périmètre constant

6,5

18,7

23,0

18,9

2,0

69,1

13,8

B

– plus-value spontanée de ressources non fiscales à périmètre constant

– 0,6

2,6

3,4

3,9

1,6

10,8

2,2

C

– évolution du prélèvement sur recettes au profit des Communautés européennes

0,7

– 0,1

0,9

– 0,2

0,3

1,5

0,3

A+B-C

TOTAL surplus spontané de recettes

5,2

21,3

25,6

22,9

3,3

78,4

15,7

…ET DURANT LA DOUZIÈME LÉGISLATURE

(en milliards d'euros 2007)

 

2003 (a)

2004

2005

révisé 2006

PLF 2007

TOTAL
cumulé

Moyenne
annuelle

A

– accroissement spontané des ressources fiscales nettes à périmètre constant

– 0,5

16,9

12,4

19,4

13,4

61,7

12,3

B

– plus-value spontanée de ressources non fiscales à périmètre constant

– 2,5

2,6

2,6

– 0,9

2,1

3,9

0,8

C

– évolution du prélèvement sur recettes au profit des Communautés européennes

1,7

– 0,9

2,6

– 0,3

0,9

4,1

0,8

B

– effet net des mesures fiscales décidées avant 2002

0,6

2,1

-

-

-

2,7

0,5

A+B-C+D

TOTAL surplus spontané de recettes

– 4,0

22,4

12,3

18,8

14,6

64,1

12,8

(a) Afin d’autoriser une comparaison objective des législatures, sont comptabilisés en 2002 les seuls effets des mesures adoptées par la onzième législature, tandis que les mesures adoptées à partir de juin 2002 par la nouvelle majorité sont comptabilisées en 2003 (voir le tableau ci-dessous)

LA RÉPARTITION DES « RESPONSABILITÉS » BUDGÉTAIRES EN 2002.

Les dépenses ont augmenté au total de 12,0 milliards d'euros (1) par rapport à 2001 (soit 7,5 milliards d'euros de plus que prévu en loi de finances initiale). De ce montant :

– 9 milliards d'euros sont imputables à la précédente majorité puisque correspondant :

– pour 4,9 milliards d'euros aux crédits ouverts par la loi de finances initiale ;

– pour 4,3 milliards d'euros aux ouvertures de crédits votées dans la première loi de finances rectificative pour 2002 (n° 2002-1050 du 6 août 2002) afin, pour 1,8 milliard d'euros, d’apurer les dettes de l’État antérieures au 31 décembre 2001 (aide médicale de l’État, prime de noël accordée aux chômeurs, compensation d’exonérations de cotisations sociales, etc.) et, pour 2,5 milliards d'euros, de combler les insuffisances de la loi de finances initiale (rémunérations, opérations militaires extérieures, etc.). C’est à partir des crédits de la loi de finances initiale pour 2002 majorés de ces dépenses qu’a été calculée la norme d’évolution « zéro en volume » appliquée à la loi de finances initiale pour 2003.

– En revanche, 2,9 milliards d'euros sont mis à la charge de l’actuelle majorité, correspondant, pour 0,7 milliard d'euros, à l’accroissement des charges de la dette et, pour l’essentiel du reliquat, à un accroissement de la consommation des reports entre 2001 et 2002.

Du côté des recettes, il faut parallèlement distinguer les allégements fiscaux votés par la onzième législature (5 milliards d'euros) et la baisse de 5% de l’impôt sur le revenu adoptée dans la loi de finances rectificative d’août 2002 précitée (2,6 milliards d'euros).

Afin de faciliter les comparaisons entre les deux législatures, votre Rapporteur général a choisi d’imputer, dans la présente description de l’utilisation des marges de manœuvre budgétaire, à l’exercice 2003 les mesures budgétaires pour 2002 décidées par la nouvelle majorité, ce qui augmente de respectivement 2,9 milliards d'euros et 2,5 milliards d'euros les montants des hausses de dépense et des baisses d’impôts réalisées en 2003.

(1) Les montants ici présentés sont exprimés en euros courants.

Source : rapport de votre Rapporteur général sur l’application de la loi fiscale, tome I.

Il ne faut pas pour autant en déduire que l’environnement économique qui a présidé aux choix budgétaires entre 2002 et 2007 ait été singulièrement défavorable.

Dans l’ensemble, à l’inverse, il devrait se révéler légèrement supérieur au potentiel de notre économie. Sont en revanche exceptionnelles les abondantes rentrées fiscales des années 1998 à 2001.

À long terme, en effet, les ressources de l’État évoluent au même rythme que la richesse nationale (c'est-à-dire selon le taux de croissance potentielle de l’économie) : les excédents d’une année dus à une croissance supérieure à son potentiel et à une forte élasticité des recettes fiscales au PIB ont vocation à être compensés par des moins-values aussi importantes lorsque croissance et élasticité diminuent. C’est ce que montre sans ambiguïté le graphique supra relatif aux surplus fiscaux annuels de l’État.

Il est vrai que l’expérience récente conduit à nuancer cette appréciation.

L’année 2005 apparaît en effet atypique, les impôts ayant conservé un dynamisme exceptionnel (croissance spontanée de l’ordre de 4,5% en valeur) en dépit d’une conjoncture économique décevante (croissance limitée à 3,1% en valeur) (4).

Diverses explications peuvent être avancées pour rendre compte de ce phénomène nouveau, sans qu’aucune ne soit pleinement convaincante.

Ainsi, de nombreux prélèvements ont sans doute dépassé un seuil dissuasif, décourageant nos concitoyens d’entreprendre ou de travailler plus et, partant, en réduisant leur base ont freiné leur rendement, selon l’adage « trop d’impôt tue l’impôt ». Dès lors, les allégements fiscaux mis en œuvre depuis le début des années 2000 ont probablement stimulé l’économie et, ainsi, le rendement même des impôts. L’exemple le plus probant est sans doute l’impôt sur le revenu. Son allégement de 22% depuis 2000 a été concomitant à sa croissance spontanée de 6,5% par an en moyenne.

De même, la modification de la structure de l’économie à court terme, caractérisée, d’une part, par la solidité de la consommation des ménages et, d’autre part, par un creusement des inégalités face à la mondialisation et marqué par un fort dynamisme du pouvoir d’achat des ménages situés au sommet de l’échelle des revenus, stimule le rendement du système fiscal de l’État assis à près de 45% sur la consommation et dont le produit de l’impôt sur le revenu repose essentiellement sur les tranches hautes.

Pour autant et en l’absence d’un recul suffisant, votre Rapporteur général estime nécessaire de considérer cette évolution avec la plus grande prudence et de tabler, à moyen terme, sur une évolution des ressources publiques en ligne avec la croissance potentielle de l’économie.

L’augmentation spontanée « naturelle » (5) des recettes pour une croissance de 2% est de l’ordre de 10 milliards d'euros (6). Ce montant est la tendance moyenne autour de laquelle gravitent les surplus effectifs consolidés chaque année (voir le tableau supra).

Si la somme de la hausse des dépenses et de la baisse des impôts d’une année sur l’autre dépasse ce montant, les finances de l’État sont structurellement dégradées. À l’inverse, une politique budgétaire consistant à maintenir sous ce seuil l’accroissement des charges et les allégements fiscaux est vertueuse, assainissant durablement les finances publiques.

L’application de cette règle des dix milliards d’euros aux budgets des deux dernières législatures permet d’identifier la deuxième contrainte à laquelle s’est trouvée confrontée la majorité : l’héritage de finances de l’État extrêmement vulnérables et nettement dégradées.

Les tableaux et graphiques ci-dessous mettent en évidence les choix budgétaires réalisés entre 1997 et 2002, puis entre 2002 et 2007, en décrivant l’affectation des marges de manœuvre dont ont disposé les deux législatures.

LA RÉPARTITION DES MARGES DE MANœUVRE BUDGÉTAIRE
DURANT LA ONZIÈME LÉGISLATURE

 

(en milliards d'euros 2007)

 

1998

1999

2000

2001

2002 (a)

TOTAL
cumulé

Moyenne
annuelle

(1)

Surplus spontané de recettes

5,2

21,3

25,6

22,9

3,3

78,4

15,7

A

– évolution des dépenses globales de l'État

2,0

15,9

4,3

9,1

14,8

46,0

9,2

B

– évolution des allégements de charges sociales sur les bas salaires

0,0

0,0

0,9

3,2

0,0

4,1

0,8

C

– baisses d’impôts

0,3

– 0,3

16,5

13,2

5,4

35,1

7,0

A+B+C = (2)

TOTAL distribué

2,2

15,6

21,7

25,4

20,2

85,2

17,0

(1) – (2)

Réduction (+) ou augmentation (–) du déficit du budget général de l'État

3,0

5,7

4,0

– 2,5

– 16,9

– 6,8

– 1,4

Lecture : En 2000, les recettes de l’État (ressources fiscales et non fiscales – prélèvement européen) ont progressé spontanément de 25,6 milliards d'euros (euros 2007). Les dépenses du budget général et le prélèvement européen ont augmenté de 4,3 milliards d'euros, à périmètre constant (ce qui implique notamment, en 2000, d’inclure dans les dépenses du budget général les 6,8 milliards d'euros de ressources transférées au FOREC pour financer la montée en puissance des allégements de charges compensant l’augmentation du coût du travail induite par les 35 heures desquelles il faut soustraire les 0,9 milliard d'euros d’allégements nouveaux ici traités à part). Les impôts ont parallèlement été réduits de 16,5 milliards d'euros. Les allégements de charges sociales ont été augmentés de 0,9 milliard d'euros. Le reliquat, 4,0 milliards d'euros, a par conséquent été consacré à réduire le déficit du budget général de l’État.

En 2001, en revanche, la somme des dépenses supplémentaires et des nouvelles baisses d’impôts (9,1 + 13,2 milliards d'euros) a été supérieure de 2,5 milliards d'euros au surplus spontané de recettes. C’est de ce montant que s’est dégradé le déficit du budget général de l’État cette année-là.

LA RÉPARTITION DES MARGES DE MANœUVRE BUDGÉTAIRE
DURANT LA DOUZIÈME LÉGISLATURE

(en milliards d'euros 2007)

 

2003 (a)

2004

2005

révisé

2006

PLF 2007

TOTAL
cumulé

Moyenne
annuelle

(1)

Surplus spontané de recettes

– 4,0

22,4

12,3

18,8

14,6

64,1

12,8

A

– évolution des dépenses globales de l'État

4,2

6,8

10,7

10,2

5,0

36,8

7,4

B

– évolution des allégements de charges sociales sur les bas salaires

– 0,3

1,3

– 0,5

1,8

0,3

2,6

0,5

C

– baisses d’impôts

4,6

1,6

1,9

6,2

6,5

20,8

4,2

A+B+C = (2)

TOTAL distribué

8,5

9,7

12,0

18,3

11,8

60,2

12,0

(1) - (2)

Réduction (+) ou augmentation (–) du déficit du budget général de l'État

– 12,5

12,8

0,3

0,5

2,8

4,0

0,8

(a) Afin d’autoriser une comparaison objective des législatures, sont comptabilisés en 2002 les seuls effets des mesures adoptées par la onzième législature, tandis que les mesures adoptées à partir de juin 2002 par la nouvelle majorité sont comptabilisées en 2003 (voir le tableau supra).

Lecture : En 2003, les recettes fiscales nettes stagnant spontanément (– 0,5 milliard d'euros 2007), les recettes non fiscales diminuant de 2,5 milliards d'euros et le prélèvement sur recettes au profit des Communautés européennes augmentant de 1,7 milliard d'euros, le déficit du budget de l’État s’accroissait spontanément de 4 milliards d'euros avant toute nouvelle décision budgétaire. L’accroissement des dépenses et du prélèvement sur recettes au profit des collectivités locales entre 2003 et 2002 hors mesures imputables à la nouvelle majorité (voir supra) (+ 3,5 milliards d'euros) et les baisses d’impôt y compris la baisse de l’impôt sur le revenu décidée en 2002 (4,6 milliards d'euros) sont venus aggraver de 8,5 milliards d'euros ce phénomène, portant l’augmentation du déficit à 12,5 milliards d'euros entre 2002 (avant alternance) et 2003.

À l’inverse, en 2004, un confortable surplus spontané de recettes (22,4 milliards d'euros grâce en particulier à des ressources fiscales progressant spontanément de 16,9 milliards d'euros et un fort rattrapage, de 2,6 milliards d'euros, des ressources non fiscales) concilié à une répartition très vertueuse et modérée des marges de manœuvre, avec seulement 9,7 milliards d'euros distribués en dépenses (6,8 milliards d'euros), baisses d’impôts (1,6 milliard d'euros) et allégements de charges (1,3 milliard d'euros), ont permis de réduire le déficit du montant historique de 12,8 milliards d'euros 2007.

Une évidence saute aux yeux : la précédente majorité a distribué, en hausse de dépenses ou en baisse d’impôt, 42% de plus que l’actuelle majorité.

Ainsi, en dépit de surplus plus favorables, elle a dégradé de près de 7 milliards d’euros le déficit apparent quand l’actuelle majorité devrait parvenir à le réduire de 4 milliards d’euros.

Ainsi, en moyenne annuelle, les budgets de la onzième législature ont organisé la distribution de 17 milliards d'euros 2007 par an, principalement en dépenses (7) – 9,2 milliards d'euros par an en moyenne, avec deux très gros dérapages en 1999 (+ 15,9 milliards d'euros de dépenses) et 2002 (+14,8 milliards d'euros) – mais aussi en baisses d’impôts – 7 milliards d'euros par an concentrés principalement en 2000 (16,5 milliards d'euros d’allégements) et 2001 (13,2 milliards d'euros).

Dès lors, en dépit d’une conjoncture comme on l’a vu exceptionnelle, le déficit apparent s’est dégradé de 6,8 milliards d'euros durant la période, soit de 1,4 milliard d'euros par an.

Pire, le déficit structurel, que l’on peut approcher à partir de l’écart entre les montants distribués et les 10 milliards d'euros de surplus durables, s’est creusé d’un peu plus de 6,3 milliards d'euros par an, soit de 30 milliards d'euros au total durant toute la période.

À l’inverse, la nouvelle majorité est parvenue à contenir ses choix budgétaires dans une enveloppe proche des 10 milliards d'euros de surplus structurels. Ainsi, en ne dépensant, en baisse d’impôt ou en hausse de charges, « que » 12,0 milliards d'euros par an, après avoir fait face à une brutale dégradation conjoncturelle, elle a su définir puis confirmer des choix budgétaires traçant le chemin du redressement.

Mieux, en réduisant la croissance des dépenses entendues au sens large de 20% entre 1998-2002 et 2003-2007, grâce en particulier au gel entre 2003 et 2006, puis à la réduction en volume des dépenses du budget général de l’État, la nouvelle majorité a su s’attaquer au principal facteur d’inertie des finances publiques.

Il faut d’ailleurs prendre la mesure de cette performance en rappelant la force de la dynamique autonome de la dépense liée, d’une part, aux contraintes héritées du passé (charges exponentielles de la dette ou des pensions) et, d’autre part, à l’étendue des foyers de dépenses auquel l’État doit faire face (dont témoignent l’importance prise par les dépenses hors budget général rassemblées ci-dessous dans la catégorie « couverture par l’État de dépenses effectuées par d'autres organismes publics » ou l’évolution toujours dynamique du prélèvement au profit des collectivités territoriales, lesquels, bon an mal an, préemptent chacun 1 à 1,5 milliard d’euros supplémentaires chaque année).

LA DÉCOMPOSITION DE L’ÉVOLUTION DES « DÉPENSES GLOBALES DE L’ÉTAT » AU SENS LARGE

(en milliards d'euros 2007)

 

2003 (a)

2004

2005

Révisé
2006

PLF 2007

TOTAL
cumulé

Moyenne
annuelle

A+B+C

Dépenses globales de l’État

3,5

6,8

10,6

10,2

5,0

35,5

7,1

A

– Accroissement des charges nettes du budget général à périmètre constant

3,5

5,5

6,5

5,0

2,2

22,8

4,6

B

– ÉVOLUTION des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales

0,6

0,8

1,5

1,7

1,4

5,9

1,2

C

– Couvertures de dépenses effectuées par d'autres organismes publics

0,1

0,5

2,6

3,5

1,4

6,8

1,4

(a) Comme précédemment, afin d’autoriser une comparaison objective des législatures, sont comptabilisés en 2002 les seuls effets des mesures adoptées par la onzième législature, tandis que les mesures adoptées à partir de juin 2002 pour la nouvelle majorité sont comptabilisées en 2003.

LES PRINCIPALES DÉPENSES DE LA CATÉGORIE COUVERTURES DE DÉPENSES EFFECTUÉES PAR D'AUTRES ORGANISMES PUBLICS

2004

– budgétisation des dépenses d’investissement et de régénération de RFF pour 1,6 milliard d'euros

– affectation nette de droits tabacs au BAPSA en contrepartie de la suppression de la subvention versée par le budget général pour 0,2 milliard d'euros

2005

– transfert de ressources fiscales à l’AFITF à hauteur de 0,6 milliard d'euros

– budgétisation du financement de retraites anticipées de Charbonnage de France pour 0,2 milliard d'euros

– transfert de 1,1 milliard d'euros à la CNAM pour contribuer à l’équilibre du régime d’assurance maladie

– transport en compte de tiers de l’excédent de 0,8 milliard d'euros des crédits des fonds structurels européens

2006

Prévues en loi de finances initiale :

– transfert de ressources/subventions supplémentaires à l’AFITF pour 0,9 milliard d'euros

– création du compte d'affectation spéciale « gestion du patrimoine immobilier de l’État » et transfert de 0,3 milliard d'euros de ressources à son profit

– création du compte d'affectation spéciale « contrôle et sanction automatisée des infractions du code de la route » et transfert de 0,2 milliard d'euros de ressources à son profit

– affectation de la TICGN à l’ADEME pour 0,2 milliard d'euros

– affectation de ressources au nouveau compte d'affectation spéciale « Pensions » supérieures de 0,2 milliard d'euros aux charges transférées

– transfert de 0,2 milliard d'euros de droits sur les tabacs à la sécurité sociale en contrepartie de l’adossement du régime maladie des marins au régime général

Nouveaux transferts observés en révision (+ 1,2) :

– dynamisme non anticipé des ressources transférées aux organismes de sécurité sociale en contrepartie de leur prise en charge du financement des allégements de charge sociale de 0,5 milliard d'euros et conservé par ces organismes sans que les charges transférées augmentent d’un même montant ;

– correctifs sur le chiffrage de TIPP transférée aux régions dont le montant est relevé de 0,2 milliard d'euros par rapport à la loi de finances initiale ;

– remboursements, pour 0,5 milliard d'euros, de la TVA réputée avoir été acquittée par les transporteurs routiers sur les péages entre 1996 et 2000 (arrêt de la CJCE du 12/09/2000, arrêt du Conseil d’État du 29/06/2005 SA ÉTABLISSEMENT Louis Mazet et article 111 de la loi de finances rectificative pour 2005 (n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 déclaré contraire à la constitution par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2005-531 du 29/12/2005

En résumé, à l’échelle d’un cycle économique complet 1997-2007 :

– si la politique budgétaire suivie entre 1997 et 2001 (distributions en dépenses ou baisses d’impôts de 17 milliards d'euros chaque année) avait été appliquée tout au long de cette période, le déficit 2007 s’établirait à 54 milliards d’euros ;

– à l’inverse, si la politique suivie entre 2002 et 2007 (distribution limitée à 12 milliards d'euros par an) avait été menée pendant les dix dernières années, le déficit ne dépasserait pas aujourd’hui 18 milliards d'euros.

UNE SIMULATION DE L’APPLICATION DES POLITIQUES BUDGÉTAIRES
DES DEUX DERNIÈRES LÉGISLATURES PENDANT 10 ANS

(en milliards d'euros 2007)

Politique budgétaire suivie

Déficit de l’État en 1997

Surplus spontanés cumulés entre 1997 et 2007

Montants distribués chaque année suivant les législatures

Déficit 2007 si la politique de distribution de chaque législature avait été appliquée pendant 10 ans

 

(A)

(B)

(C)

= A + B
– (10 x C)

par la XIème législature

40

143

17

54

par la XIIème législature

12

18

Cet exercice est certes synthétique dans la mesure où l’environnement économique effectif joue sans doute, et naturellement, un rôle décisif dans l’élaboration des choix budgétaires, les pressions dépensières devenant presque irrésistibles lorsque la croissance redonne d’amples marges de manœuvre budgétaire.

En témoignent notamment les désastreux débats sur les « cagnottes » budgétaires. Votre Rapporteur général tient en effet à souligner combien il est inadéquat de parler de « cagnotte » lorsque les recettes de l’État sont soudain – et de manière très rare et très ponctuelle – plus dynamiques que prévu, suggérant l’apparition de sorte de « cadeaux du ciel » alors même que jamais ces surplus éventuels de recettes n’ont pu faire mieux que d’atténuer, de manière très modeste, les déficits récurrents d’une puissance publique qui a pris la dangereuse habitude depuis un quart de siècle de dépenser jusqu’à 20% plus que ses ressources.

Ainsi, le Gouvernement a raison d’affecter l’intégralité des plus-values non affectées en 2006 (5 milliards d’euros) à la baisse du déficit comme il avait su le faire en 2004 (10 milliards d’euros).

A cet égard, il faut saluer le progrès que constitue la définition, en loi de finances initiale, d’une règle d’affectation des « bonnes surprises » fiscales imposée par la loi organique (n° 2005-779 du 12 juillet 2005) modifiant la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances.

Votre Rapporteur général, en suggérant la règle des 10 milliards d'euros, tient à promouvoir une approche de la politique budgétaire indépendante du cycle économique. Une approche de ce type, consciente de la nature cyclique de l’économie permet seule de fonder des choix responsables assurant la priorité du désendettement par un retour structurel, donc durable, vers l’équilibre budgétaire. Ce retour est indispensable afin de réduire le poids de la dette léguée aux générations futures et, partant, de leur donner les moyens de faire face au choc du financement des retraites tout en conservant des marges pour répondre aux défis de leur temps. Tout autre choix compromet l’avenir.

C’est au regard de cette priorité du retour à l’équilibre que le budget pour 2007, et tout particulièrement sa traduction dans le projet de loi de finances pour 2007, prennent tout leur sens.

2.- Des choix budgétaires pour 2007 ambitieux et assumés, un projet de loi de finances pour 2007 vertueux

Il importe, en effet, dans un premier temps, de faire une distinction entre le budget, c'est-à-dire les grandes données de l’équilibre budgétaire pour l’année, et la loi de finances qui se contente parfois de transcrire pour tout ou partie des mesures qui lui préexistent largement.

Cette distinction est particulièrement importante pour 2007, puisque, dès avant sa construction, plus de 7 milliards d'euros ont déjà été préemptés par des baisses d’impôts votées en particulier dans la loi de finances initiale pour 2006.

LES BAISSES D’IMPÔTS D’ÉTAT, PAR ANNÉE ET PAR VECTEUR LÉGISLATIF

 

(en milliards d'euros courants)

 

2002

2003

2004

2005

2006

2007

après 2007

TOTAL

Lois antérieures à juin 2002

– 5,0

0,6

2,0

 

 

 

 

– 2,4

Loi de finances rectificative pour 2002

2,8

0,7

 

 

 

 

 

– 2,1

Loi de finances initiale pour 2003

 

– 2,5

0,4

0,6

0,1

 

 

– 3,6

Lois de 2003 (a)

 

 

– 0,4

– 0,5

0,0

 

 

– 0,9

Loi de finances initiale pour 2004

 

 

0,7

0,1

0,3

– 0,4

 

– 1,1

Lois de 2004 (b)

 

 

 

– 0,3

– 2,3

– 0,3

 

– 3,0

Loi de finances initiale pour 2005

 

 

 

1,7

1,8

– 0,7

 

– 4,2

Lois de 2005 (c)

 

 

 

1,3

– 1,6

1,2

 

0,9

Loi de finances initiale pour 2006

 

 

 

 

+ 0,5

– 6,4

– 1,3

– 7,2

Lois de 2006 (d)

         

– 0,3

 

– 0,3

Loi de finances initiale pour 2007

 

 

 

 

 

0,6

– 0,7

0,0

TOTAL baisses d'impôts d'État

2,8

1,7

1,5

1,9

4,3

– 6,4

– 2,0

– 22,3

Pourcentage de baisses/hausses d'impôts d'une année votées dans la loi de finances initiale de l'année

 

65%

19%

38%

8%

6%

20%

Pourcentage de baisses/hausses d'impôts votées dans un texte autre qu'une loi de finances

 

12%

11%

46%

59%

7%

17%

(a) Loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l’outre– mer, loi n° 2003-709 du 1er août 2003 relative au mécénat, aux associations et aux fondations, loi n° 2003-720 du 1er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine et loi n° 2003-721 du 1er  août 2003 sur l’initiative économique et loi de finances rectificative pour 2003 (n° 2003-1312 du 30 décembre 2003).

(b) Loi n° 2004-884 du 9 août 2004 pour le soutien à la consommation et à l'investissement, loi n° 2004-810 du 13 août 2004 relative à l’assurance maladie et loi de finances rectificative pour 2004 (n° 2004-1485 du 30 décembre 2004).

(c) Loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, loi n° 2005-842 du 26 juillet 2005 pour la confiance et la modernisation de l’économie, loi n° 2005-882 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises et loi de finances rectificative pour 2005 (n° 2005-1720 du 30 décembre 2005).

(d) Loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 d’orientation agricole, loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l’égalité des chances et loi n°2006-872 du 13 juillet 2006 portant sur l’engagement national pour le logement.

Le tableau ci-dessus montre l’importance prise par les mesures fiscales adoptées hors loi de finances initiale de l’année.

En moyenne entre 2002 et 2007, 80% des mesures fiscales (mesurées en terme de coût (8) pour les finances publiques) d’une année ont résulté d’un texte autre que la loi de finances initiale de l’année concernée. Seules 20% de ces mesures ont donc été décidées dans la loi de finances initiale de l’année.

Cette pratique, pour avoir de nombreux et réels avantages – en permettant de reporter un coût difficilement absorbable par les finances publiques d’une année, sans pour autant renoncer à des réformes fiscales ambitieuses et/ou nécessaires, ou en laissant du temps pour préparer la mise en œuvre d’une réforme importante, comme la refonte du barème de l’impôt sur le revenu décidée dans la loi de finances initiale pour 2006 ou, auparavant, la réforme de l’avoir fiscal –, n’en reste pas moins dangereuse pour la conduite des finances publiques. En préemptant par avance une part croissante des marges de manœuvre de l’année, elle tend à contraindre les arbitrages budgétaires jusqu’à priver la loi de finances initiale de son rôle propre de détermination de l’équilibre budgétaire de l’année.

Par ailleurs, il apparaît que 17% des mesures fiscales (9) ont été décidées dans des textes autres qu’une loi de finances. Cette dispersion fait échapper au débat budgétaire, qui replace les mesures fiscales dans la perspective d’une stratégie budgétaire d’ensemble, des pans entiers de l’équilibre, au risque de rendre ces mesures incompatibles avec un sentier d’assainissement à long terme des finances publiques.

À la lumière de ces remarques, apparaît toute la singularité et la vertu du projet de loi de finances pour 2007, qui, d’un côté, s’inscrit pleinement dans une stratégie ambitieuse de retour vers l’équilibre et, de l’autre, parvient à soumettre la réforme fiscale votée à l’automne dernier à cet impératif d’assainissement des finances publiques, en « absorbant » son coût.

Votre Rapporteur général remarquait lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2006 que, dans la mesure où, d’une part, l’évolution des dépenses limitée à l’inflation (« norme zéro en volume ») engage de l’ordre de 5 milliards d'euros chaque année et, d’autre part, les modalités d’indexation de l’essentiel des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales aboutissent à grever un milliard d'euros supplémentaire, la règle des 10 milliards d'euros, c'est-à-dire la stabilisation du déficit durable, impose que « toute baisse d’impôts supplémentaire (a fortiori au– delà de 4 milliards d'euros) doit être gagée par une baisse équivalente de dépenses, ce qui impose d’aller au– delà du gel en volume des charges de l’État » (10).

Or, compte tenu du coût de la réforme fiscale décidée à l’automne 2005 –6,4 milliards d'euros d’allégements pour 2007 votés dans la loi de finances initiale pour 2006 (n° 2005-1719 du 30 décembre 2005) – ainsi que de l’impact résiduel des mesures votées antérieurement (avec notamment le dégrèvement de taxe professionnelle sur les investissements nouveaux réalisés entre début 2004 et fin 2005 évalué à – 0,8 milliard d'euros), 7,1 milliards d'euros de baisses d’impôt ont déjà été distribués avant le vote du budget 2007 (11).

Dès lors, ne pas dégrader les finances de l’État en 2007 imposait de ne pas distribuer, en hausse des dépenses au sens large ou en nouveaux allégements d’impôts, plus de 3 milliards d'euros supplémentaires, c'est-à-dire rendait indispensable le franchissement d’une nouvelle étape dans la maîtrise de la dépense.

Comme le montre le tableau ci-dessous, qui décrit l’affectation des marges de manœuvre budgétaire en 2007, cette mission est remplie.

L’UTILISATION DES MARGES DE MANœUVRE BUDGÉTAIRE : ÉVOLUTION APPARENTE ET STRUCTURELLE DU DÉFICIT DU BUDGET GÉNÉRAL L’ÉTAT

(en milliards d'euros)

(I) surplus effectifs prévus (A+B–C) : + 14,6
(A) surplus fiscal spontané fiscal : + 13,4
(B) surplus non fiscal : + 2,1
(C) évolution du prélèvement européen – 0,9

(I) surplus durable : 10,7

(II) distribution 2007 (A)+(B)+(C) 11,8

(A) dépenses globales de l’État + 5,0
– budget général + 2,2
– couverture de dépenses effectuées par d’autres
organismes publics + 1,4
– prélèvements au profit des collectivités
territoriales  + 1,3

(B) allégements de charges sociales + 0,3
(C) baisses d’impôts + 6,5
– décidées avant la loi de finances initiale + 7,1
– proposées dans le projet de loi de finances – 0,6 (hausse)

amélioration (+) ou dégradation (–) du déficit apparent (I – II) + 2,8 (a)

amélioration (+) ou dégradation (–) du déficit structurel (I – II) – 1,1

(a) + 2,7 milliards d'euros dans le projet de loi de finances mais avec un changement de périmètre 175 millions d'euros avec les comptes spéciaux du Trésor, la compensation par l’État du relèvement du taux de cotisation des opérateurs au compte d'affectation spéciale « Pensions » se traduisant par un accroissement des charges du budget général en contrepartie duquel les ressources du compte spécial sont relevées d’un même montant.

– En effet, et en premier lieu, conformément aux recommandations de votre Rapporteur général qui estimait au début de l’été que la situation des finances publiques « implique, sans appel, de ne pas aller plus loin en limitant rigoureusement le montant total des baisses d’impôts aux allégements déjà votés à ce jour » (12), les mesures fiscales proposées par le présent projet de loi de finances tendent, dans leur ensemble, à améliorer le solde de l’État de 0,6 milliard d'euros.

Dans la mesure où ses effets différés après 2007 sont modérés (moins de 0,7 milliard d'euros), ce projet de loi de finances initiale, d’un coût totalement neutre à moyen terme, est de toute évidence le plus « économe » en baisses d’impôts de la législature.

LE COÛT COMPLET DES MESURES FISCALES PAR VECTEURS LÉGISLATIFS
DE LA XIIÈME LÉGISLATURE

(en euros courants)

Loi de finances initiale pour 2006 (automne 2005)
Loi de finances initiale pour 2005 (automne 2004)
Loi de finances initiale pour 2003 (automne 2002)
Lois de 2004
Première loi de finances rectificative pour 2002 (été 2002)

projet de loi de finances pour 2007

– 7,2
– 4,2
– 3,6
– 3,0
– 2,1

0,0

Il limite à 6,4 milliards d'euros le total des baisses d’impôts nouvelles en 2007.

– De manière plus novatrice et courageuse encore, le Gouvernement a fait le choix de proposer une augmentation des dépenses du budget général de l’État inférieure à l’inflation. En retenant un taux de progression en valeur limité à 0,8%, le projet de loi de finances permet de limiter la croissance des charges à 2,2 milliards d'euros – ce qui constitue une performance rare (13), dont l’importance est relevée et analysée infra.

Par ailleurs, 1,4 milliard d'euros viennent couvrir des dépenses assumées par d’autres organismes publics.

Ces dépenses recouvrent les transferts de ressource du budget général à des organismes publics qui ne trouvent aucune contrepartie en réduction des charges assumées par le budget général.

C’est le cas en particulier des transferts de 955 millions d'euros de produit de la contribution sociale sur les bénéfices à l’Agence nationale pour la recherche et à OSEO proposés à l’article 27 du présent projet de loi afin de contribuer à l’effort national de recherche.

C’est aussi le cas des transferts de ressources aux collectivités territoriales dont le tableau ci-dessous montre qu’ils sont supérieurs de 192 millions d'euros aux charges transférées, permettant de couvrir le dynamisme de ces dernières en 2007 dont il convient évidemment de tenir compte pour apprécier l’évolution réelle des dépenses de l’État entre 2006 et 2007.

TRANSFERTS DE COMPÉTENCES ET DE RESSOURCES ENTRE LE BUDGET GÉNÉRAL DE L’ÉTAT ET LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2007

(en millions d'euros)

Transferts nets aux collectivités territoriales nets (ressources – charges) = B – A

+ 192

Transferts de charges (diminution des dépenses du budget général) A

926

décentralisation des inventaires

1

décentralisation des personnels TOS

492

décentralisation du forfait d'externat

249

décentralisation du réseau routier national et des équipements d'exploitation de la route

193

recentralisation des politiques de prévention sanitaire

neutre

Transferts de ressources (diminution des ressources du budget général) B

1.118

Transferts de TIPP aux régions

478

Transferts de taxe sur les conventions d'assurance

650

Rentrent aussi clairement dans cette catégorie les transferts de 160 millions d'euros de droits sur les tabacs à la Sécurité sociale destinés à financer les charges d'intérêts qu'induisent les sommes restant dues par l'État au titre des relations financières avec la Sécurité sociale, ainsi que les 140 millions d'euros (pour deux années 2006 et 2007) de produit des droits de mutation à titre onéreux au profit du Centre des monuments nationaux.

Les autres transferts sans contreparties, dont votre Rapporteur général soulignera infra les effets en tentant d’analyser les fondements et les limites de ces « débudgétisations » à divers degrés de postes entiers de la dépense publique, sont décrits dans le tableau ci-dessous.

LES AFFECTATIONS DE RESSOURCES FISCALES ET NON FISCALES SANS CONTREPARTIE
HORS COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

(en milliard d'euros)

Total ressources fiscales transférées

1.173

Transfert à la sphère sociale de droits sur les tabacs destinés à compenser le coût de l'exonération intégrale de cotisation sociale dans les entreprises de moins de 20 salariés (a)

320

Transfert à la sphère sociale de droits sur les tabacs destinés à financer les charges d'intérêts qu'induisent les sommes restant dues par l'État au titre des relations financières avec la Sécurité sociale

160

Affectation de produit de la contribution sociale sur les bénéfices à l'ANR

825

Affectation de produit de la contribution sociale sur les bénéfices à OSEO

130

Affectation de produit des droits de timbre sur les passeports à l'Agence nationale des titres sécurisés

45

Affectation de produit de la taxe de francisation des navires au Conservatoire du littoral

7

Affectation de produit de la taxe sur les installations nucléaires de base à l'Institut de recherche de la sécurité nucléaire

6

Total ressources non fiscales transférées

63

Affectation de produit des jeux de la Française des jeux au Centre national du développement du sport

20

Affectation de produit du prélèvement de solidarité sur l'eau au Conseil supérieur de la pêche

23

Augmentation de la part de la taxe sur l'aviation civile au profit du budget annexe "Contrôle et exploitation aérien"

20

TOTAL

1.236

(a) Non comptabilisé ici car considéré comme un accroissement des allégements de charges sociales.

Enfin, compte tenu de la décision généreuse de renouveler pour 2007 les règles d’indexation des principaux prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales définies dans le contrat de croissance (inflation plus un tiers de la croissance en 2006) (14), qui coûte 1,3 milliard d'euros supplémentaire à l’État, les dépenses nouvelles en 2007 devraient atteindre 5,0 milliards d'euros.

Il n’est pas indifférent de constater que moins de la moitié de ce montant est attribuable à l’évolution des charges du budget général stricto sensu sur lesquelles est appliquée la norme de dépense « – 1% en volume ».

Dans l’ensemble, le projet de loi de finances organise ainsi la distribution de seulement 5,0 milliards d'euros en 2007. Le tableau ci-après, qui évalue, en euros constants, le coût complet des cinq lois de finances de la douzième législature (15), donne la mesure de cette performance inédite.

LE COÛT COMPLET DES LOIS DE FINANCES DE LA XIIème LÉGISLATURE

(en euros 2007)

 

Baisses d’impôts (coût total)

Hausse globale des dépenses (a)

TOTAL distribué

Loi de finances initiale pour 2003 (b)

Loi de finances initiale pour 2004

Loi de finances initiale pour 2005

Loi de finances initiale pour 2006

Loi de finances initiale pour 2007

3,8

1,1

4,3

7,2

0,0

4,2

6,8

10,6

8,2

5,0

8,0

7,9

14,9

15,4

5,0

(a) Accroissement des charges nettes du budget général à périmètre constant + augmentation des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales + couverture par l’État de dépenses effectuées par d’autres organismes publics (voir supra).

(b) Y compris mesures adoptées en 2002 par la nouvelle majorité (voir supra).

L'exonération intégrale de cotisations sociales dans les entreprises de moins de 20 salariés induit pour sa part un transfert supplémentaire de 320 millions d'euros de ressources fiscales sans contrepartie à la Sécurité sociale. Les nouveaux allégements de charges sociales coûtent ainsi 0,3 milliard d'euros en 2007.

Au total, en 2007  (16), 11,8 milliards d'euros devraient être dépensés, en allégements fiscaux, en baisses de cotisations sociales et en hausse des dépenses de l’État au sens large.

L’ÉVOLUTION DU DÉFICIT DE L’ÉTAT ENTRE 2005 ET 2007

(en milliards d'euros)

déficit de l’État en 2005 : 43,5 (constaté)

surplus spontané de ressources : + 15,9

montants distribués : – 15,3

= amélioration du solde du budget général : + 0,5

évolution du solde des comptes spéciaux du Trésor : + 0,3

= amélioration du déficit de l’État + 0,8

déficit de l’État en 2006 : 42,7 (prévisionnel)

surplus spontané de ressources : + 14,6

montants distribués : – 11,9

= amélioration du solde du budget général : + 2,7

évolution du solde des comptes spéciaux du Trésor : – 1,6

= amélioration du déficit de l’État + 1,0

déficit de l’État en 2007 : 41,7 (prévisionnel)

Grâce à des premiers recouvrements pour 2006 induisant l’existence d’une plus-value spontanée de ressources fiscales de l’ordre de 19,4 milliards d'euros, correspondant à une très forte élasticité du produit des impôts à la croissance de l’économie (1,7), le surplus spontané de ressources (17), désormais évalué à 18,8 milliards d'euros, est supérieur de 0,5 milliard d'euros aux montants « distribués » en 2006, autorisant une amélioration apparente du déficit du budget général de l’État de 0,5 milliard d'euros, portée, avec un solide excédent des comptes spéciaux, à 0,8 milliard d'euros pour l’État dans son ensemble.

Pour 2007, il est fait l’hypothèse, raisonnable, d’un surplus spontané de ressources fiscales de l’ordre de 13,4 milliards d'euros, traduisant un retour de l’élasticité vers sa valeur de long terme (1,2 dans le projet de loi de finances). Compte tenu par ailleurs d’une plus-value non fiscale estimée à 2,1 milliards d'euros et d’un ressaut de 0,9 milliard d'euros du prélèvement européen, le surplus spontané de ressources, de 14,6 milliards d'euros (1), dépasse de 2,7 milliards d'euros ce qui est « distribué » en dépenses et en baisses d’impôts. Dès lors, la réduction apparente du déficit du budget général atteint 2,7 milliards d'euros, montant atténué cependant par un tassement important de l’excédent des comptes spéciaux qui limite l’amélioration du solde de l’État à 1,0 milliard d'euros. C’est une performance néanmoins remarquable qu’il convient de saluer à sa juste mesure.

Mais la vertu du projet de loi de finances pour 2007 tient aussi et surtout dans le chemin qu’il trace.

En effet, en franchissant une première étape vers le gel en valeur de la dépense, en rappelant qu’il est possible de réaliser des aménagements fiscaux importants – revalorisation de la prime pour l’emploi, compensation de l’impact récessif pour les ménages de la hausse du prix des carburants, etc. – sans détérioration des finances publiques, en replaçant les choix budgétaires annuels dans la perspective plus large d’un sentier de redressement crédible, le projet de loi de finances pose les principes d’une stratégie de désendettement ambitieuse et réaliste.

En effet, une distribution annuelle de l’ordre de 5,0 milliards d'euros à l’image de celle mise en œuvre par le présent projet de loi de finances permet d’atteindre l’équilibre en moins de trois ans en période de fortes rentrées fiscales – et en un peu plus de cinq dans une conjoncture moins favorable à l’image de celle subie par l’actuelle législature.

C’est dire que l’équilibre budgétaire – seul à même de faire refluer significativement la dette publique – est une perspective crédible et proche, qui ne dépasse pas l’horizon d’une législature.

Au terme d’une législature marquée par la prise de conscience de l’urgence du désendettement public et par la mise en place des instruments pour parvenir à cette fin – reprise en main de la dépense publique, approche globale et à long terme des enjeux de finances publiques, nécessité de subordonner la politique fiscale au respect des grands équilibres budgétaires –, l’enjeu est désormais de tirer partie de la croissance pour aller au plus vite vers la fin des déficits de l’État. Le défi est bien moins difficile qu’on le croit trop souvent. Le budget pour 2007 montre en tout cas qu’il peut être relevé, et d’ailleurs qu’il a d’ores et déjà en grande partie été relevé.

II.- LA RÉFORME FISCALE FINANCÉE GRÂCE AU FRANCHISSEMENT
D’UN NOUVEAU CAP DANS LA MAÎTRISE DE LA DÉPENSE QUI
TRACE LE CHEMIN DU DÉSENDETTEMENT

A.- LE FRANCHISSEMENT D’UN NOUVEAU CAP
DANS LA MAÎTRISE DES DÉPENSES

1.- La stratégie générale en matière de dépenses

Le projet de loi de finances pour 2007 franchit un cap supplémentaire dans la maîtrise de la dépense. Pour la première fois, les dépenses du budget général diminuent en volume, pour ne progresser que de 2,2 milliards d’euros (au lieu de 4,9 milliards d’euros en 2006). En prenant en compte les autres « canaux » de dépenses déjà évoqués (prélèvement sur recettes en faveur des collectivités territoriales et couverture de charges assumées par d’autres organismes publics), les dépenses augmenteraient au total de  5 milliards (au lieu de 8,2 milliards d’euros en 2006) (18).

● L’année dernière, votre Rapporteur général appelait à « créer les conditions d’une étape nouvelle dans la maîtrise des dépenses de l’État » (19). Le présent projet de loi de finances est bien au rendez-vous : pour la première fois, les dépenses du budget général diminuent en volume. Elles progressent d’un point de moins que l’inflation prévue en 2007, soit une hausse de 2,2 milliards d’euros et de 0,8% en valeur. À titre de comparaison, une stabilisation en volume aurait signifié une augmentation des dépenses du budget général de 4,8 milliards d’euros.

Compte tenu de la progression de la charge de la dette et des dépenses de personnel (au sens large), cette norme d’évolution revient quasiment à appliquer une stabilité en valeur pour l’ensemble des autres dépenses. Les 2,2 milliards d’euros autorisés par l’augmentation de 1% en volume sont entièrement absorbés par :

– la dynamique de la charge de la dette pour 0,2 milliard d’euros (encore s’agit-il d’une évolution bien limitée dans un contexte de taux d’intérêt moins favorable et de poursuite de la hausse de l’encours de dette) ;

– la forte hausse des dépenses de pensions, pour 1,2 milliard d’euros : la contribution du budget général au CAS Pensions progresse de 0,8 milliard d’euros, tandis que les crédits en faveur des Régimes sociaux et de retraite augmentent de 0,4 milliard d’euros ;

– l’augmentation, quoique pourtant modérée, de la masse salariale hors pensions pour 0,8 milliard d’euros (20).

Cette nouvelle étape dans la maîtrise des dépenses publiques n’aurait néanmoins pas été concevable sans les bénéfices tirés de la politique budgétaire menée depuis 2003 consistant à stabiliser en volume la dépense. Cette stratégie axée autour du respect d’une norme annuelle de dépense a jusqu’ici eu – au moins – trois mérites.

Tout d’abord, elle a permis de découpler le pilotage des dépenses de celui des recettes : lorsque la conjoncture s’améliore et que des surplus de recettes apparaissent, l’État ne relâche pas pour autant ses efforts et ne cède pas à la facilité d’ouvrir de nouveaux crédits. Pour 2007, cette orientation est à nouveau symbolisée par l’engagement inscrit à l’article d’équilibre d’affecter la totalité des éventuels surplus de recettes à la réduction du déficit budgétaire (IV de l’article 33 du présent projet). Il convient aussi de rappeler que, conformément à l’engagement pris par le Gouvernement lors du débat sur le projet de loi de finances pour 2006, le coût de la réforme de l’impôt sur le revenu est compensé en 2007 par les efforts supplémentaires effectués sur la maîtrise des dépenses de l’État.

La mise en œuvre de la norme de dépense a également permis d’affiner et d’optimiser, au fil des années, la budgétisation initiale, c’est-à-dire le « calibrage » des crédits soumis au vote des parlementaires. Opportunément aidée en cela par l’application progressive de la LOLF, elle a permis d’avancer vers une plus grande « vérité des coûts ». Des sous-dotations récurrentes sont ainsi graduellement résorbées : par exemple, alors que les surcoûts liés aux opérations extérieures (OPEX) du ministère de la Défense nécessitaient fréquemment de substantielles ouvertures de crédits en collectif de fin d’année, la provision initiale a été revue à la hausse, passant de 100 millions d’euros en 2005 à 360 millions d’euros aux termes du présent projet (21). En sens inverse, une budgétisation plus rigoureuse permet aussi – et le plus souvent – la réalisation d’économies. À titre d’illustration, le pilotage de la masse salariale s’est considérablement amélioré ces dernières années. Ainsi, entre 2006 et 2007, les crédits du titre 2 n’augmenteraient que de 0,8%, soit un peu moins d’un milliard d’euros. Cette évolution, sans précédent ces vingt-cinq dernières années, est d’autant plus remarquable qu’elle ne s’explique qu’en partie par les nouveaux transferts de personnels aux collectivités territoriales (soit un effet de périmètre d’environ 500 millions d’euros) et par les réductions d’effectifs (– 15.000 ETPT, soit une économie d’environ 400 millions d’euros). Cette modération tient également à une plus grande responsabilisation des gestionnaires : ceux-ci ont été invités à financer les mesures salariales et statutaires adoptées en 2006 sur leur seule enveloppe de crédits de titre 2 sans mobiliser les crédits mis en réserve (22), les crédits proposés pour 2007 étant quant à eux limités au financement de l’extension en année pleine de ces mesures.

Enfin, l’application de la norme de dépense a porté ses fruits dans l’exécution budgétaire : au cours de ces quatre dernières années, le Gouvernement s’est strictement conformé à l’enveloppe de crédits votée en loi de finances initiale. Pour le Parlement, il s’agit là d’un remarquable « acquis », sur lequel il serait difficile de revenir à l’avenir. Cette maîtrise dans la consommation des crédits s’est de surcroît accompagnée d’un effort de réduction drastique des reports de crédits, revenus de 14 milliards d’euros fin 2001 à 4,6 milliards d’euros fin 2005. Cette tendance serait poursuivie en 2007, puisque l’article 39 du présent projet ne propose qu’un nombre limité de dérogations au plafond de 3% des crédits par programme fixé par la LOLF : elles concernent quatre programmes et correspondent à des dépenses d’investissement de la Défense (déjà bénéficiaire de 2,1 milliards d’euros de crédits reportés depuis 2005), des investissements informatiques (projets Copernic, Chorus, Accord-LOLF) et des investissements des collectivités territoriales (23).

Le plafond de dépenses initial a été tenu grâce à une pratique courageuse et raisonnée de la régulation budgétaire, qui a suscité une utile « mise sous tension » de la gestion. Les mises en réserve de crédits en début d’année, suivies de « dégels » ou d’annulations, permettent ainsi de faire face aux aléas de gestion et aux éventuels besoins nouveaux. Elles ont d’ailleurs gagné en visibilité, l’information étant délivrée dès le projet de loi de finances de l’année, invitant à distinguer au sein des crédits une tranche « ferme » et une tranche « conditionnelle » (24). Le Parlement y gagne une meilleure connaissance des conditions de l’exécution budgétaire (25), les gestionnaires une plus grande prévisibilité de la disponibilité de leurs crédits. Les responsables de programme sont donc en capacité de décider en connaissance de cause dès le début de l'exercice budgétaire. Une telle information est aussi de nature à éviter que, dans l'analyse de la performance, les « gels » de crédits soient opportunément invoqués pour justifier la non-réalisation des objectifs présentés dans les projets annuels de performance soumis au Parlement.

En 2006, abstraction faite des programmes d’intervention sur lesquels l’État ne dispose pas de pouvoir discrétionnaire d’attribution (soit environ 1,4 milliard d’euros de crédits ayant a priori vocation à être libérés en cours d’exercice), le montant des mises en réserve de crédits s’est élevé à 4,1 milliards d’euros. Du fait de la forte résorption des reports, l’autorisation parlementaire peut ainsi se dérouler avec un volume de crédits « gelés » significativement inférieur à celui des années précédentes (7,4 milliards d’euros en 2005), sans nécessiter de mise en réserve supplémentaire (26). Dans l’exposé des motifs du présent projet de loi de finances, le Gouvernement prévoit de reconduire quasiment à l’identique la même pratique pour 2007 : la mise en réserve concernera, sur chaque programme doté de crédits limitatifs, 0,15% des crédits de paiement et autorisations d’engagement ouverts sur le titre des dépenses de personnel (au lieu de 0,1% en 2006) et 5% sur les autres titres (comme en 2006).

CRÉDITS MIS EN RÉSERVE EN 2007

(crédits de paiement, en millions d’euros)

Dépenses de personnel (titre 2)

119.149,6

Mise en réserve de 0,15% (1)

178,7

Dépenses hors titre 2 (a)

108.295,3

Mise en réserve de 5% (2)

5.414,8

Mise en réserve totale (1 + 2)

5.593,5

(a) Hors dotations et hors crédits évaluatifs.

Le montant des crédits ainsi mis en réserve s’élèvera à 5,6 milliards d’euros. Il est dommage que le Gouvernement n’ait pas, comme l’année dernière, présenté une évaluation des dépenses « inéluctables ». Ces taux de mise en réserve ne surprendront pas les gestionnaires : l’avancement du calendrier d’élaboration des documents de programmation budgétaire initiale (PBI) et des budgets opérationnels de programme (BOP) a conduit à retenir ces taux de mise en réserve, dès le mois de juillet, « à titre conservatoire » (27).

Au total, donc, cette stratégie budgétaire a fait ses preuves. Elle s’écarte tout à la fois de la tentation de la facilité, qui conduirait à une dérive des dépenses publiques, et de l’appel – souvent incantatoire – à l’austérité budgétaire. Loin d’obérer les capacités d’action de l’État, elle les renforce en les inscrivant sur une trajectoire soutenable. Cette politique devra être poursuivie et amplifiée. Il faudra tenir le nouvel objectif, à l’horizon 2010, consistant à se rapprocher progressivement de la stabilisation en valeur (c’est-à-dire en euros courants) de la dépense. Le Programme de stabilité 2007-2009 prévoit ainsi, après la présente diminution de 1% en volume, une baisse de 1,25% en 2008 et de 1,5% en 2009. Votre Rapporteur général a déjà eu l’occasion de montrer qu’une telle démarche revenait à réaliser, par rapport à l’actuelle norme de dépense, plus de 15 milliards d’euros d’économies sur quatre ans (28).

● La diminution en volume des crédits budgétaires n’empêche pas le Gouvernement de tenir ses engagements en 2007, qu’il s’agisse des mesures fiscales (baisse de 3,9 milliards d’euros de l’impôt sur le revenu ou renforcement de la prime pour l’emploi de 1 milliard d’euros (29)) ou du financement des politiques prioritaires.

Ainsi, la priorité accordée depuis le début de la législature à trois secteurs « régaliens » essentiels – sécurité, défense, justice – demeure en 2007. Les trois lois de programmation encadrant ces secteurs, dont certaines arrivent à leur terme, sont respectées, tout comme les créations d’emplois dont elles sont assorties. En outre, l’accroissement de l’aide publique au développement permettra d’atteindre en 2007 le seuil de 0,5% du revenu national brut, conformément à l’engagement pris par la France lors de la conférence de Monterrey. Les secteurs de la recherche et de l’enseignement supérieur bénéficient de concours publics atteignant 1 milliard d’euros. L’effort en faveur de l’emploi est poursuivi, à travers les crédits de la mission Travail et emploi (12,6 milliards d’euros) mais aussi sous forme de nouveaux allégements de charges sociales sur les bas salaires pour les très petites entreprises ou d’abondement du Fonds de solidarité, opérateur de la politique de l’emploi (30).

Le financement de ces priorités et le respect de ces engagements empruntent parfois, il est vrai, d’autres chemins que ceux de la seule dépense budgétaire stricto sensu. C’est ce qui explique le décalage entre un budget général dont les crédits ne progressent que de 2,2 milliards d’euros et une « évolution globale des dépenses de l’État » (évoquée plus haut) en augmentation de 5 milliards d’euros. La différence s’explique par l’accroissement du prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales pour 1,3 milliard d’euros et
– surtout – par diverses affectations de recettes au profit d’autres administrations publiques pour un total de 1,4 milliard d’euros 
(31).

PRINCIPAUX ORGANISMES BÉNÉFICIAIRES DE RECETTES AFFECTÉES (A)

(en millions d’euros)

Sécurité sociale (a)

– 480

– dont pris en charge frais financiers

– 140

– dont nouveaux allègement de cotisations

– 320

Conservatoire du littoral

– 7

Agence nationale des titres sécurisés

– 45

Agence nationale de la Recherche 

– 825

OSEO

– 130

Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire

– 6

Centre national de développement du sport

– 20

Conseil supérieur de la pêche

– 23

Budget annexe Contrôle et exploitation aériens

– 20

Transferts nets aux collectivités territoriales

– 192

Total

1.748

Total hors nouveaux allègements de cotisations

1.428

N.B. : L’affectation de 70 millions d’euros en faveur du Centre des monuments nationaux étant valable dès cette année, elle n’est pas présentée dans ce tableau centré sur l’évolution entre 2006 et 2007.

L’année dernière, votre Rapporteur général s’était ému de la multiplication des affectations de recettes sans contrepartie en dépenses, c’est-à-dire sans réduction corrélative de crédits budgétaires (32). Elles s’établissaient alors à 2,2 milliards d’euros, en faveur d’organismes aussi divers que l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF), le Fonds national d’aide au logement (FNAL) ou l’Union d’économie sociale pour le logement (UESL).

Le nombre grandissant des affectations de recettes, de nouveau alimenté par le présent projet, soulève plusieurs questions.

La première concerne l’étendue du contrôle du Parlement. En la matière, la LOLF est porteuse de progrès : son article 2 dispose que les « impositions de toute nature ne peuvent être directement affectées à un tiers qu’à raison des missions de service public confiées à lui » ; son article 63 supprime la parafiscalité, dont le contrôle échappait largement au Parlement (celui-ci se bornant à autoriser annuellement la poursuite de la perception des taxes existantes, établies par le pouvoir réglementaire). Synthétisant les exigences organiques, le Conseil constitutionnel a estimé qu’une affectation ne pouvait être effectuée que « sous la triple condition que la perception de ces impositions soit autorisée par la loi de finances de l'année, que, lorsque l'imposition concernée a été établie au profit de l'État, ce soit une loi de finances qui procède à cette affectation et qu'enfin le projet de loi de finances de l'année soit accompagné d'une annexe explicative concernant la liste et l'évaluation de ces impositions » (décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001). Le tome I de l’annexe des « voies et moyens » offre ainsi un tableau quasi exhaustif du produit effectif et prévisionnel des impositions affectées, permettant au Parlement de se prononcer en toute connaissance de cause au moment de la délivrance annuelle de l’autorisation de prélever les impôts et les autres ressources (33).

Cependant, une fois l’affectation autorisée en loi de finances (et contrairement aux affectations effectuées dans le cadre d’un compte spécial), le Parlement n’est plus appelé à se prononcer, ni sur le montant des ressources affectées, ni a fortiori sur le montant des dépenses ainsi financées. De ce point de vue, l’affectation d’une simple fraction du produit d’une recette est peut-être plus protectrice des droits du Parlement (34). Mais si cette fraction doit être révisée dans chaque loi de finances, la distinction avec une allocation annuelle de crédits budgétaires est alors des plus ténue.

C’est déjà en venir à la deuxième question : la multiplication des recettes affectées n’est-elle qu’un moyen de contournement des exigences de maîtrise de la dépense ? Plutôt que d’ouvrir des crédits nouveaux, il peut-être plus commode de concéder de moindres recettes, dont le produit échappe de surcroît à toute régulation budgétaire infra annuelle. À cette question, qui se pose avec d’autant plus d’acuité pour 2007 que la norme de dépense est appliquée avec davantage de rigueur, votre Rapporteur général propose deux séries de réponses et plusieurs préconisations.

D’une part, il convient de rappeler que la norme de dépense n’a jamais prétendu résumer à elle seule l’ensemble des charges de l’État. C’est d’ailleurs pourquoi votre Rapporteur général propose chaque année d’autres approches, sous la forme d’agrégats de dépenses complémentaires, tout particulièrement un « agrégat élargi » des charges budgétaires. L’examen de l’évolution de ces agrégats, présentée ci-après (35), confirme d’ailleurs sans ambiguïté la maîtrise des dépenses de l’État en 2007.

D’autre part, la norme de dépense a pour caractéristique essentielle d’agir sur les tendances « lourdes » et de long terme que connaît le budget de l’État. Elle met en évidence les rigidités de la dépense et incite à les remettre en cause pour retrouver des marges de manœuvre. Indifférente aux appels à des « coupes claires » et à l’idéologie du « rabot », elle participe de l’idée de « dépenser mieux ». Elle s’inscrit en ce sens dans la logique sous-tendue par la LOLF – de laquelle procèdent également les récents audits de modernisation. À plus court terme, faut-il pour autant refuser de financer certains besoins urgents, renoncer à faire face à des exigences nouvelles ou reporter des dépenses d’avenir ? C’est à cette aune qu’il convient de porter un jugement sur les moyens dégagés en faveur du Centre des monuments nationaux, des organismes de recherche ou de l’Agence national des titres sécurisés (articles 27, 28 et 30 du présent projet). Votre Rapporteur général peut au moins se féliciter de ce que ces moyens aillent pour l’essentiel à des dépenses d’investissement, venant ainsi pallier les capacités limitées de l’État dans ce domaine (36).

À un horizon plus large, la première priorité sera sans doute de stabiliser l’architecture des différentes imputations budgétaires (37). Les trop fréquents changements nuisent à la lisibilité de l’action publique et compliquent le suivi des dépenses. Le présent projet de loi de finances, qui induit des changements de périmètre en dépenses de 480 millions d’euros et en recettes de 2,5 milliards d’euros, n’est en cela ni plus ni moins vertueux que ses prédécesseurs (38). Les compensations d’allégements de charges sociales à la Sécurité sociale constituent un exemple topique : effectuées sous la précédente législature  à partir d’un Fonds spécifique (39), les compensations ont été « budgétisées » sur les crédits du ministère du Travail en loi de finances pour 2004, avant d’en être extraites en loi de finances pour 2006 au profit d’une affectation de recettes. L’article 23 du présent projet entend d’ailleurs compléter le « panier » de recettes affectées par une fraction de 320 millions d’euros du produit des droits sur les tabacs, afin de compenser de nouveaux allégements sur les bas salaires dans les très petites entreprises. Une autre fraction de 160 millions d’euros viendrait alléger les frais financiers générés par la dette de l’État vis-à-vis de la Sécurité sociale. Ces incessants changements brouillent les finalités de l’impôt et ne favorisent pas la responsabilisation des différents acteurs.

La stabilité n’étant cependant pas un but en soi, il conviendrait de développer une vision globale et stratégique de la dépense.

La volonté de mieux embrasser la dépense publique dans son ensemble n’est pas neuve, qu’il s’agisse de l’amélioration de la coordination entre les lois de finances et les lois de financement de la Sécurité sociale ou des raisonnements en terme d’ « administrations publiques » au sens de la comptabilité nationale. La recherche d’une meilleure convergence entre les acteurs de la dépense, facilitée par les récentes créations de la Conférence nationale des finances publique et du Comité d’orientation des finances publiques, devra être poursuivie. Pour définir une stratégie d’ensemble, une réflexion approfondie devrait être menée sur les différents « canaux » que peut emprunter la dépense.

Depuis quelques années, la question de la légitimité des « dépenses fiscales », souvent substituées aux dépenses classiques, est par exemple posée. Elle ne saurait trouver de réponse univoque, dès lors qu’une dépense fiscale et une dotation budgétaire ne poursuivent pas les mêmes finalités – même si leur effet sur le solde de fin d’année est bien souvent identique. Une dépense fiscale apparaît comme une facilité injustifiée lorsque son seul but est de masquer la réalité financière des interventions de l’État, en intégrant artificiellement celles-ci au mécanisme de l’impôt (40), là où une réglementation adaptée ou des aides budgétaires ciblées devraient suffire. À l’inverse, certaines dépenses fiscales sont en réalité des modalités d’établissement de l’impôt et visent à répondre à un objectif strictement fiscal : mieux répartir la charge fiscale (en exonérant certaines indemnités de l’assiette de l’impôt sur le revenu) ou encore assurer une neutralité fiscale et éviter une double imposition (par exemple les dispositifs remplaçant l’avoir fiscal). D’autres ont des finalités plus spécifiques, non exclusivement fiscales, et peuvent alors apparaître comme de véritables instruments de politiques publiques (41). Encore faudrait-il distinguer celles dont la vocation est incitative (taux réduit de TVA sur les travaux de rénovation des logements) et celles qui s’apparentent à de simples transferts à certains agents (ainsi des remboursements de TIPP en faveur des routiers ou des agriculteurs).

Ainsi, c’est parce que les dépenses fiscales sont hétérogènes et qu’elles peuvent poursuivre des finalités étrangères à une dépense budgétaire que votre Rapporteur général ne peut faire sienne la préconisation de la Cour des comptes consistant à les intégrer à la norme de dépense (42). Au demeurant, la mesure de la performance des dépenses fiscales – pour indispensable qu’elle soit – répond à des critères différents de celle de l’utilisation des crédits budgétaires, ne serait-ce que parce que les responsables de programme ne peuvent être directement comptables des résultats qu’elles produisent. La meilleure connaissance des dépenses fiscales offerte par l’application de la LOLF devrait donc être mise à profit pour mieux en apprécier l’efficacité : effet redistributif, effet de levier, effet incitatif, « ciblage » suffisant etc. Cela n’exclut pas, par ailleurs, de chercher à établir des moyens juridiques aptes à réduire la multiplication de ces dispositions dérogatoires, soit en réservant leur création au seul législateur financier, soit en prévoyant qu’une loi de finances doive nécessairement préciser les modalités de mise en œuvre et la durée d’application des dispositifs adoptés dans des lois ordinaires.

Une réflexion, que le présent projet de loi de finances ne peut manquer de stimuler, s’impose également quant à la multiplication des organismes publics ou para-publics à la fois distincts de l’État et financés par lui. Ce débat est encore plus ancien que celui relatif aux dépenses fiscales : la question des « débudgétisations » est sans doute consubstantielle à la notion même de budget et le thème de la transformation et de la diversification des voies de l’action publique n’a cessé d’être exploré depuis une trentaine d’années – sous des expressions aussi évocatrices que celles du « démembrement » de l’État, de l’administration « en miettes » ou du « polycentrisme » de la gouvernance publique.

Dans un contexte de mise en œuvre de la LOLF et de renouveau de la gestion publique, la multiplication de ces organismes chargés de missions d’intérêt général (établissements publics, groupements d’intérêt public, personnes privées) ne devrait pas surprendre. L’orientation vers une budgétisation fondée sur des objectifs et des résultats est souvent considérée comme porteuse d’une « logique d’agence », c’est-à-dire de moyens confiés à des entités dotées d’une large autonomie et d’une responsabilité organisée en conséquence. Votre Rapporteur général assume cependant le paradoxe qui consiste à appeler aujourd’hui à la vigilance face à ce qu’il est désormais convenu d’appeler des « opérateurs de l’État ».

L’application de la LOLF a au moins permis de les recenser : en 2007, le budget de l’État fera intervenir 782 opérateurs, répartis sur 67 programmes ayant au moins un opérateur principal. C’est cependant moins leur nombre que leurs finalités et leur action qui doivent retenir l’attention. Il convient donc de continuer à enrichir les informations relatives aux opérateurs dans les documents budgétaires et, surtout, de mieux les insérer dans le dispositif de contrôle de la dépense et de mesure de la performance. Concrètement, les opérateurs devraient prendre chaque année des engagements vis-à-vis des responsables de programme, qui eux-mêmes rendraient compte de leur mise en œuvre auprès du Parlement.

Une vision plus stratégique de la dépense passe aussi par une rigueur accrue dans la fixation des modalités de financement des opérateurs. Des affectations de recettes peuvent être justifiées lorsqu’elles reposent sur un lien solide entre l’assiette de la taxe ou de l’impôt et l’activité de l’organisme. C’est par exemple le cas, à l’article 28 du présent projet, de l’affectation d’une partie du produit des timbres perçu sur les passeports à la nouvelle Agence nationale des titres sécurisés. On peine à discerner ce lien, en revanche, entre les activités du Centre national de développement du sport et le prélèvement sur les sommes misées sur les jeux de la Française des jeux (article 29 du présent projet). En tout état de cause, les recettes affectées ne sont sans doute pas le moyen le plus adapté à un réel contrôle du Parlement, en prévision comme en exécution. Elles devraient donc demeurer exceptionnelles.

Au-delà, on ne pourra faire l’économie d’une réflexion sur le bien-fondé même de confier telle ou telle mission à une personne distincte de l’État, plutôt qu’à ce dernier. Comme pour les dépenses fiscales, il faut raisonner au cas par cas et bien distinguer les finalités poursuivies : on ne saurait confondre un simple outil de débudgétisation – à l’image du FOREC jusqu’à 2004 – et un véritable transfert de fonctions que l’État ne peut pas (ou plus) assumer lui-même. À titre d’exemple, c’est pour répondre au constat largement partagé d’un certain « décrochage » de la France dans le domaine des industries de haute technologie et d’une dispersion des politiques de soutien à la recherche qu’une nouvelle agence a été créée pour soutenir les grands programmes d’innovation industrielle (AII). L’octroi de généreux financements de l’État à ce type d’organismes (l’AII a par exemple été dotée de 1,7 milliard d’euros fin 2005) est alors justifié, à condition que leur utilisation soit effectivement contrôlée.

En définitive, le présent projet de loi de finances a, en matière de dépenses, un double mérite : il marque une étape essentielle dans la maîtrise de la dépense de l’État ; il invite – déjà – à tracer les enjeux de la prochaine législature.

2.- La mesure de l’évolution des dépenses

a) Les changements de périmètre

La mesure de la progression des crédits s’applique à une masse qui doit être considérée indépendamment des changements de structure qui vont intervenir entre 2006 et 2007. L’année dernière, les changements de périmètre entre la loi de finances pour 2005 et la loi de finances pour 2006 étaient particulièrement nombreux. Ils portaient de surcroît sur des volumes très importants, sous l’effet notamment de la création du compte d’affectation spéciale Pensions (impact d’environ 10 milliards d’euros) et de l’affectation de recettes aux organismes de sécurité sociale pour financer les pertes de recettes consécutives aux allégements de charges sociales sur les bas salaires (impact d’environ 19 milliards d’euros).

Pour analyser les changements de périmètre entre 2006 et 2007, il convient comme de coutume d’ôter du montant des dépenses nettes du présent projet de loi de finances les dépenses qui ne se trouvaient pas au sein du budget en 2006, ce qui revient à présenter le présent projet selon la structure de la loi de finances pour 2006 (43). Conformément à une pratique désormais bien établie, et en application de l’article 51 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), le Gouvernement a présenté, au sein de l’exposé des motifs du projet de loi de finances, une « analyse des changements de présentation budgétaire faisant connaître leurs effets sur les recettes, les dépenses et le solde budgétaire de l’année concernée ».

Pour autant, la « charte de budgétisation » jointe par le Gouvernement au projet de loi de finances est centrée sur les mouvements qui affectent le périmètre du budget général, alors que la Commission des finances retient, depuis plusieurs années, un agrégat plus large, dénommé « budget de l’État », formé par la somme des crédits du budget général, des crédits pour opérations définitives des comptes d’affectation spéciale et des charges nettes des opérations temporaires. Par ailleurs, dans le rapport général sur le projet de loi de finances pour 2003, la Commission des finances a, pour la première fois, mis en avant un agrégat encore plus large, organisé autour de la somme du « budget de l’État », des prélèvements sur recettes et des remboursements et dégrèvements d’impositions locales. Cette différence de conception explique que la présentation des changements de structure ci-après complète parfois les développements contenus dans la charte de budgétisation.

• L’évolution des relations entre l’État et les collectivités territoriales suscite, une nouvelle fois, plusieurs changements de périmètre. L’application de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales conduit en effet à transférer aux régions et aux départements des recettes correspondant aux charges que ces collectivités devront dorénavant assumer à la place de l’État. Parallèlement, les crédits budgétaires correspondants sont supprimés :

– 1,3 million d’euros au titre de la décentralisation de l’inventaire général du patrimoine culturel (1 million d’euros sur la mission Culture et 0,3 million d’euros sur la mission Recherche et enseignement supérieur) ;

– 492,2 millions d’euros sur la mission Enseignement scolaire au titre du transfert des personnels techniques, ouvriers et de service (TOS) de l’Éducation nationale ;

– 248,6 millions d’euros sur la mission Enseignement scolaire  en raison de la décentralisation du forfait d’externat ;

– 193,2 millions d’euros sur la mission Transports, au titre de la décentralisation du réseau routier national et des équipements d’exploitation de la route.

Pour assurer la neutralité des transferts de compétences, des affectations de recettes sont proposées par les articles 13 et 14 du présent projet. Elles concernent :

– la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP), au profit des régions, à hauteur de 267 millions d'euros au titre de la décentralisation des personnels TOS de l’éducation nationale, de 113 millions d’euros en raison du transfert du forfait d’externat, de 93 millions d’euros afin de financer les instituts de formation des formations paramédicales et de 4,5 millions d’euros pour compenser la décentralisation des lycées agricoles, soit au total 477,5 millions d’euros ;

– la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA), pour les départements, à hauteur de 321 millions d’euros au titre de la décentralisation des personnels TOS, de 138 millions d’euros en raison du transfert du forfait d’externat, de 191 millions d’euros au titre du transfert du réseau routier national, soit au total 650 millions d’euros.

En sens inverse, la « recentralisation » de plusieurs actions de prévention sanitaire exercées par les départements entraînera des dépenses supplémentaires de 9,25 millions d’euros sur la mission Santé, étant entendu que les départements peuvent choisir de poursuivre ces activités en concluant une convention avec l’État. Ceux qui renonceront à l’exercice de cette compétence verront leur dotation globale de fonctionnement (DGF) réduite d’un montant égal au droit à compensation, soit 9,25 millions d’euros l’année prochaine.

• D’autres changements de périmètre découlent de l’évolution des liens entre l’État et certains comptes d’affectation spéciale ou certains budgets annexes.

À compter de 2007, le taux de la contribution employeur au CAS Pensions versée par les opérateurs de l’État est augmentée de 33% à 39,5%, afin de se rapprocher du taux de droit commun des personnels relevant du code des pensions civiles et militaires de retraite (soit 50,74% en 2007 pour les personnels civils, hors allocation temporaire d’invalidité). Sont concernées les contributions dues par les établissements publics et les organismes autonomes au titre de leurs propres fonctionnaires et des fonctionnaires détachés qu’ils emploient. Afin de ne pas dégrader la situation financière de ces établissements, l’État opère en 2007 une compensation à hauteur de 168,8 millions d’euros sur les différentes missions concernées.

Certaines missions relatives aux transports aériens jusqu’alors assurées par le budget annexe Contrôle et exploitations aériens sont reprises à sa charge par le budget général. Cela se traduit par une dépense supplémentaire de 1,7 million d’euros sur la mission Transports. Par ailleurs, le présent projet de loi de finances propose de modifier une nouvelle fois la clé de répartition de la taxe de l’aviation civile entre le budget annexe et le budget général. Il s’ensuit un effet de structure minorant le volume global des recettes du budget général à hauteur de 19,6 millions d’euros.

Dans le cadre de la gestion de l’ « après-mine » et de la disparition programmée de Charbonnages de France d’ici la fin de l’année 2007, le Bureau de recherche géologique et minière (BRGM) intervient progressivement pour le compte de l’État pour assurer ses obligations en matière de prévention, de surveillance et de sécurité des sites miniers. À ce titre, il prend en charge des dépenses jusqu’alors financées par le compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État. Pour 2007, ce changement de périmètre porte sur 5 millions d’euros, versés au BRGM depuis le programme Passifs financiers miniers de la mission Développement et régulation économiques.

• Plusieurs modifications de circuits comptables doivent également être considérées.

Le présent projet tend à généraliser à l’ensemble des administrations centrales d’Île-de-France le mécanisme dit de « loyers budgétaires », expérimenté en 2006 par trois ministères (Affaires étrangères, Économie, finances et industrie et Justice). Afin d’optimiser l’utilisation du parc immobilier de l'État, les gestionnaires sont placés en situation de « locataires », soumis à un loyer reflétant le coût pour l’État de l’immobilisation financière correspondant à la mise à disposition de ces immeubles pour les services concernés. Les loyers sont inscrits sur une ligne de recettes non fiscales que l’État, en somme, reçoit de lui-même (ligne 2209 « Paiement par les administrations de leurs loyers budgétaires »).

En 2006, le montant des loyers était calculé en appliquant le coût moyen de l’endettement de l’État à long terme (le taux retenu était de 5,12%) à la valeur de ces immeubles telle qu’inscrite dans le bilan d’ouverture des immobilisations de l’État. En 2007, le taux est réévalué à la hausse (5,4%) afin de se rapprocher du niveau moyen constaté sur le marché, conformément aux préconisations de la Mission d’évaluation et de contrôle de votre Commission des finances (44). 257 immeubles seront concernés par cette opération en 2007 (après 178 immeubles en 2006), pour un montant total de loyers de 302,2 millions d’euros. À l’instar de l’expérimentation de 2006, la mise en place de ces loyers donne lieu à une mesure de périmètre consistant à attribuer – pour la seule première année d’application du dispositif – les crédits nécessaires aux différentes missions concernées, soit 278,4 millions d’euros. Après quoi, les économies réalisées seront acquises aux gestionnaires et les éventuelles dépenses supplémentaires resteront à leur charge.

Par ailleurs, le remplacement de 6.000 maîtres d’internat et surveillants d’externat par des assistants d’éducation entraîne un assujettissement supplémentaire à la taxe sur les salaires de 5 millions d’euros sur le programme Vie de l’élève de la mission Enseignement scolaire. Pour la même raison, le transfert de 1.659 emplois d’agents titulaires de l’État à la Bibliothèque nationale de France entraîne des dépenses supplémentaires de 5,1 millions d’euros sur le programme Patrimoines de la mission Culture. Les recettes issues de la taxe sur les salaires sont donc augmentées de 10,1 millions d’euros en 2007.

En sens inverse, la modification du régime de TVA de certains établissements publics à caractère scientifique et technique (EPSCT) relevant de la mission Recherche et enseignement supérieur entraîne une diminution des recettes de 12,8 millions d’euros et, corrélativement, une diminution à due concurrence des crédits de la mission versés au titre des subventions de fonctionnement destinées à ces opérateurs.

Au titre des changements de circuits comptables, votre Rapporteur général s’étonne de ne pas voir figurer dans la charte de budgétisation la modification de la répartition de l’affectation des droits sur les tabacs, proposée à l’article 23 du présent projet, qui a pour effet de majorer de 232 millions d’euros en 2007 les recettes destinées du Fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture universelle du risque maladie (Fonds CMUc). Cette modification n’a pas d’effet sur l’enveloppe globale de recettes affectées à la sphère sociale (45), mais elle permet à l’État de réduire d’autant sa subvention d’équilibre au Fonds CMUc. La dépense est donc « optiquement » diminuée sans que cela ne reflète une économie. La doctrine du Gouvernement en la matière ne manque cependant pas de constance puisque, en 2005, les relations entre la sphère sociale et l’État avaient déjà suscitées des difficultés du même ordre (46).

• Enfin, le périmètre du budget de l’État est affecté dans ses relations financières avec d’autres organismes. Comme l’année dernière, de nombreuses affectations de recettes sont proposées.

La Sécurité sociale bénéficierait ainsi de 480 millions d’euros supplémentaires issus du produit des droits de consommation sur les tabacs (article 23 du présent projet) : 320 millions d’euros en compensation des nouveaux allégements de cotisations sociales en faveur des entreprises de moins de vingt salariés (qui entreraient en vigueur le 1er juillet) et 180 millions d’euros au titre de la prise en charge par l’État des frais financiers générés par sa dette vis-à-vis des régimes obligatoires de la Sécurité sociale. En 2007, le budget général ne percevrait donc plus que 608 millions d’euros de droits de consommation sur les tabacs (contre 8,8 milliards d’euros bénéficiant à la sphère sociale).

Au terme de l’article 27 du présent projet, l’essentiel de la contribution sociale sur les bénéfices serait érigée en « contribution à l’effort national de recherche », affectée pour 86,4% à l’Agence nationale de la recherche (ANR) soit 825 millions d’euros et pour 13,6% à OSEO soit 130 millions d’euros. Cet impôt initialement créé en 2000 pour alimenter le FOREC serait ainsi mis à contribution pour mettre en œuvre la programmation en faveur de la recherche découlant de la loi n° 2006-450 du 18 avril 2006.

D’autres affectations de recettes concernent :

– le Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres, qui bénéficierait du reliquat de la taxe de francisation et de navigation des navires soit 7 millions d’euros (article 25 du présent projet, venant compléter l’affectation déjà réalisée par l’article 59 de la loi de finances pour 2006) ;

– l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire, qui percevrait 6 millions d’euros par affectation d’une partie du produit de la taxe sur les installations nucléaires de base (article 24 du présent projet) ;

– la nouvelle Agence nationale des titres sécurisés, qui recevrait 45 millions d’euros issus d’une fraction du produit des timbres sur les passeports (article 28 du présent projet) ;

– le Centre national de développement du sport (CNDS), qui verrait ses ressources augmentées de 20 millions d’euros sous l’effet de la majoration du produit du prélèvement complémentaire sur les sommes misées sur les jeux exploités par la Française des jeux (article 29 du présent projet) ;

– le Conseil supérieur de la pêche, qui en vue de sa prochaine transformation en Office national de l’eau et des milieux aquatiques, bénéficierait de 23 millions d’euros supplémentaires grâce à l’affectation de 27,7% du produit du prélèvement de solidarité pour l’eau perçu auprès des agences de l’eau (article 26 du présent projet).

En revanche, l’affectation de 25% des droits de mutation à titre onéreux d’immeubles au Centre des monuments nationaux (dans la limite de 70 millions d’euros) ne constitue pas un changement de périmètre au sens strict, l’article 30 du présent projet disposant que cette affectation s’applique dès 2006. Pour le budget général, ceci conduit donc à revoir à la baisse l’évaluation du produit de cette recette en 2006, soit 244 millions d’euros au lieu de 308 millions d’euros dans le projet de loi de finances pour 2006.

Enfin, l’article 46 du présent projet propose d’augmenter les taxes déjà affectées à certains centres techniques industriels (CTI). Les crédits de la mission Développement et régulation économiques seraient corrélativement réduits de 4,9 millions d’euros, sans que cela n’ait d’influence sur les recettes de l’État.

LES CHANGEMENTS DE PÉRIMÈTRE DU BUDGET DE L’ÉTAT DANS LE PLF 2007

(en millions d’euros)

 

Budget général

CAS

Budget État

Mesures

Crédits

Recettes

Crédits

Recettes

Crédits

Recettes

1. Comptes d’affectation spéciale

           

Compensation relèvement de cotisations des opérateurs au CAS Pensions

+168,83

 

 

+168,83

+168,83

+168,83

Action extérieure de l'État

 

+0,83

 

 

 

 

 

Administration générale et territoriale de l'État

+0,02

 

 

 

 

 

Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales

+13,21

 

 

 

 

 

Aide publique au développement

+0,11

 

 

 

 

 

Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

+1,62

 

 

 

 

 

Culture

 

 

+18,07

 

 

 

 

 

Défense

 

 

+0,81

 

 

 

 

 

Développement et régulation économiques

+0,96

 

 

 

 

 

Écologie et développement durable

+2,53

 

 

 

 

 

Enseignement scolaire

 

+5,96

 

 

 

 

 

Politique des territoires

 

+1,56

 

 

 

 

 

Recherche et enseignement supérieur

+109,77

 

 

 

 

 

Régimes sociaux et de retraite

+0,60

 

 

 

 

 

Santé

 

 

+0,35

 

 

 

 

 

Sécurité civile

 

+0,03

 

 

 

 

 

Sécurité sanitaire

 

+1,42

 

 

 

 

 

Solidarité et intégration

 

+1,33

 

 

 

 

 

Sports, jeunesse et vie associative

+0,37

 

 

 

 

 

Transports

 

 

+8,97

 

 

 

 

 

Travail et emploi

 

+0,15

 

 

 

 

 

Ville et logement

 

+0,16

 

 

 

 

 

Reprise par BRGM de dépenses de Charbonnages de France

+5,00

 

 

+5,00

+5,00

+5,00

2. Modification de circuits comptables

 

 

 

 

 

 

TVA sur EPIC et fondations

 

-12,80

-12,80

 

 

-12,80

-12,80

Taxe sur les salaires

 

+10,08

+10,08

 

 

+10,08

+10,08

Culture

 

+5,08

 

 

 

 

 

Enseignement scolaire

 

+5,00

 

 

 

 

 

Transfert budget annexe Contrôle et exploitation aériens

+1,66

 

 

 

+1,66

 

Loyers budgétaires

 

+278,38

+278,38

 

 

+278,38

+278,38

Action extérieure de l'État

 

+27,11

 

 

 

 

 

Administration générale et territoriale de l'État

+16,60

 

 

 

 

 

Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales

+11,14

 

 

 

 

 

Culture

 

 

+15,04

 

 

 

 

 

Défense

 

 

+67,07

 

 

 

 

 

Développement et régulation économiques

+0,04

 

 

 

 

 

Direction de l'action du Gouvernement

+16,02

 

 

 

 

 

Écologie et développement durable

+5,12

 

 

 

 

 

Enseignement scolaire

 

+23,24

 

 

 

 

 

Gestion et contrôle des finances publiques

+52,06

 

 

 

 

 

Justice

 

 

+3,28

 

 

 

 

 

Outre-mer

 

 

+2,77

 

 

 

 

 

Sécurité

 

 

+2,52

 

 

 

 

 

Solidarité et intégration

 

+18,48

 

 

 

 

 

Stratégie économique et pilotage des finances publiques

+3,43

 

 

 

 

 

Transports

 

 

+12,02

 

 

 

 

 

Travail et emploi

 

+2,44

 

 

 

 

 

 

Budget général

CAS

Budget État

Mesures

Crédits

Recettes

Crédits

Recettes

Crédits

Recettes

3. Relations avec les collectivités territoriales

-926,06

-1.117,35

 

 

-926,06

-1.117,35

Décentralisation inventaire

 

-1,27

 

 

 

 

 

Décentralisation personnels TOS

-492,22

 

 

 

 

 

Décentralisation forfait d'externat

-248,62

 

 

 

 

 

Décentralisation réseau routier national

-193,20

 

 

 

 

 

Recentralisation compétences sanitaires

+9,25

+9,25

 

 

 

 

Transfert TIPP régions TOS

 

 

-267,00

 

 

 

 

Transfert TIPP régions non titulaires lycées agricoles

 

-4,50

 

 

 

 

Transfert TSCA départements TOS

 

 

-321,00

 

 

 

 

Transfert TIPP régions externat

 

-113,00

 

 

 

 

Transfert TSCA départements externat

 

-138,00

 

 

 

 

Transfert TIPP régions instituts de formations paramédicales

 

-93,00

 

 

 

 

Transfert TSCA départements réseau routier national

 

-191,00

 

 

 

 

4. Relations financières avec d'autres organismes

 

 

 

 

 

 

Augmentation taxe affectée centres techniques industriels)

-4,89

 

 

 

-4,89

 

Droits tabacs Sécurité sociale (allégements de cotisations)

 

-320,00

 

 

 

-320,00

Droits tabacs Sécurité sociale (frais financiers)

 

-160,00

 

 

 

-160,00

Taxe de francisation au Conservatoire du littoral

 

-7,00

 

 

 

-7,00

Timbres passeports à Agence nationale des titres sécurisés

 

-45,00

 

 

 

-45,00

Contribution sociale sur les bénéfices à ANR 

 

-825,00

 

 

 

-825,00

Contribution sociale sur les bénéfices à Oseo 

 

-130,00

 

 

 

-130,00

Taxe installations nucléaires à IRSN

 

-6,00

 

 

 

-6,00

Produit jeux au Centre national de développement du sport

 

-20,00

 

 

 

-20,00

Prélèvement sur l'eau au Conseil supérieur de la pêche

 

-23,00

 

 

 

-23,00

Affectation TAC à Contrôle et exploitation aériens

 

-19,70

 

 

 

-19,70

TOTAL

 

 

-479,80

-2.397,39

 

+173,83

-479,80

-2.223,56

b) L’évolution des différents agrégats de dépenses

• La mesure de l’évolution des dépenses repose depuis plusieurs années sur un agrégat – défini par le Gouvernement – constitué des dépenses nettes du budget général : sont visés les crédits du budget général nets des remboursements et dégrèvements et nets des recettes venant en atténuation des charges de la dette (dites également « recettes d’ordre » : recettes de coupon couru, rémunération de la trésorerie de l'État).

Cette présentation ne manque pas d'une certaine pertinence économique : la charge nette de la dette est bien représentative du coût réel pour l'État de son endettement, indépendamment de sa répartition formelle entre dépenses et recettes, qui est d'ailleurs fluctuante en raison d'effets purement calendaires sur les dates d'émission des titres et les dates de versement des coupons. Ceci est particulièrement important dès lors que le Gouvernement organise sa politique budgétaire autour d'une norme d'évolution qui a vocation à encadrer les dépenses de l'État dans une optique de moyen terme. D’ailleurs, la nouvelle nomenclature découlant de l’application de la LOLF consacre pleinement cette analyse : depuis 2006, les recettes en atténuation des charges de la dette n’apparaissent plus au sein du budget général. Elles sont désormais retracées à la première section du compte de commerce Gestion de la dette et de la trésorerie de l’État (3,2 milliards d’euros au terme du présent projet de loi de finances, après 2,7 milliards d’euros en loi de finances pour 2006).

Par ailleurs, il n'est en rien illégitime de soustraire de la masse des crédits le montant des remboursements et dégrèvements. Une grande part d'entre eux sert à couvrir les charges résultant, pour l'État, de la nécessaire restitution d'impositions trop perçues, qui peuvent tout à fait être considérées comme venant « en atténuation des recettes ». En revanche, il est plus délicat de justifier un pareil traitement pour les dégrèvements d'impositions locales.

En somme, avec le « budget général net des remboursements et dégrèvements » (et, avant 2006, « net des recettes d'ordre »), le Gouvernement retient un agrégat simple et bien représentatif des tendances « lourdes » du budget.

Aux termes du projet de loi de finances pour 2007, les dépenses brutes du budget général atteignent 344,33 milliards d’euros et les remboursements et dégrèvements 76,48 milliards d’euros. Les dépenses nettes du budget général s’établissent donc à 267,85 milliards d’euros. Les rectifications dues aux changements de périmètre déjà évoquées conduisent à les majorer de 480 millions d’euros, soit un total de 268,33 milliards d’euros. Par rapport à 2006 où elles atteignaient 266,08 milliards d’euros, l’accroissement est donc de 2,25 milliards d’euros et de 0,85%, taux à comparer à l’évolution prévisionnelle de 1,8% de l’indice des prix à la consommation en 2007 (47).

• Comme les années précédentes, la pertinence de l’agrégat retenu par le Gouvernement pour apprécier la dynamique tendancielle des dépenses n’interdit pas de chercher à mieux cerner l’évolution instantanée des charges de l’État.

Pour cette raison, depuis plusieurs années, la Commission des finances retient un agrégat constitué par la somme des crédits du budget général (nets des remboursements et dégrèvements) et des crédits des comptes d'affectation spéciale, diminuée du solde des autres comptes spéciaux (48).

L'agrégat utilisé par le Gouvernement présente en effet l'inconvénient d’être sensible à une modification de la répartition des charges entre le budget général et les comptes d'affectation spéciale. En outre, il n’embrasse pas l'ensemble des charges du budget de l'État. Certaines d'entre elles sont financées sur ressources affectées, ce qui justifie leur inscription sur les supports budgétaires dérogatoires au principe d'unité que sont les comptes spéciaux et les budgets annexes : il n'en reste pas moins qu'elles constituent des charges de l'État, au même titre que celles qui sont couvertes par les crédits inscrits sur le budget général. Toutefois, du fait de leur spécificité, toutes ne doivent pas être prises en compte.

Les budgets annexes sont généralement exclus des agrégats de dépenses, en raison du caractère industriel et commercial des opérations qui, normalement, doivent y être retracées. Leurs particularités sont telles qu'une agrégation de leurs crédits au budget de l'État serait peu pertinente : obligation d'équilibre comptable, utilisation de fonds de réserve, inscription dans le budget de provisions comptables et d'amortissements ou des ressources et des charges d'emprunt (qui constituent normalement une opération de trésorerie), présentation de certains budgets annexes en droits constatés alors que le système de caisse prévaut par ailleurs, etc.

En revanche, participent clairement des charges budgétaires les crédits ouverts au titre des opérations des comptes d'affectation spéciale. Ces opérations sont de même nature que celles financées par le budget général et elles ne justifient de leur inscription sur un compte spécial qu'en raison de leur financement par une ressource affectée. Afin d’éviter tout « double compte », il convient cependant depuis la création du CAS Pensions en 2006 de neutraliser les recettes du compte provenant de crédits inscrits sur le budget général et finançant un montant équivalent de dépenses sur le compte (soit 34,9 milliards d’euros en 2007) (49).

S’agissant enfin des autres comptes spéciaux (comptes de commerce, comptes de concours de financiers, comptes d’opérations monétaires), seul leur solde mérite d’être comptabilisé. Leurs opérations – qualifiées de « temporaires » dans l’ancienne nomenclature issue de l’ordonnance organique de 1959 – ne traduisent en général que des flux de trésorerie pour lesquels seul importe, en définitive, l'excédent ou le déficit éventuel en fin d'année.

L’examen de cet agrégat montre une diminution des charges de 5,7 milliards d’euros entre la loi de finances pour 2006 et le présent projet
(– 1,95%). Cette baisse s’explique par une prévision de dépenses du CAS Participations financières de l’État nettement inférieure à celle de 2006 : 5 milliards d’euros en 2007, à comparer aux 14 milliards d’euros de dépenses autorisées cette année par les recettes de privatisation des sociétés d’autoroute. La tendance à la baisse en 2007 ne signifie donc pas que de véritables économies aient été réalisées, pas plus d’ailleurs que le mouvement à la hausse de cet agrégat l’année dernière (+ 5%) ne traduisait un alourdissement « réel » des dépenses de l’État.

En neutralisant l’effet des dépenses permises par les cessions d’actifs, les charges augmenteraient de 3,3 milliards d’euros, soit une progression relativement modérée de 1,1%. En dehors du budget général (+ 2,2 milliards d’euros), l’essentiel de l’évolution tient à :

– une augmentation des dépenses du CAS Pensions, qui s’établiraient à 46,7 milliards d’euros en 2007, dont 42,1 milliards d’euros en faveur des pensions civiles et militaires de droit commun ;

– une diminution de 0,4 milliard d’euros du solde des autres comptes spéciaux, du fait principalement de la dégradation de 0,4 milliard d’euros de l’équilibre du compte de concours financiers Prêts à des États étrangers et de la baisse de 0,2 milliard d’euros de l’excédent issu des opérations de swaps effectuées sur le compte de commerce Gestion active de la dette et trésorerie de l’État.

CHARGES BUDGÉTAIRES APRÈS CORRECTION DES CHANGEMENTS DE PÉRIMÈTRE :

LES AGRÉGATS ET LEUR TAUX D’ÉVOLUTION (hors budgets annexes)

(en milliards d’euros)

 

LFI
2005

Exécution
2005

LFI
2006

PLF
2007

Évolution 2007/2006
(en %)

A.– Budget général

         

(1) dépenses brutes (hors recettes d’ordre)

356,98

361,29

334,62

344,33

+ 2,9%

(1 bis) dépenses brutes 2005 hors compensations des allègements de charges sociales

339,88

345,43

334,62

344,33

+ 2,9%

(2) remboursements et dégrèvements (R&D)

68,52

69,42

68,54

76,48

+ 11,6%

(3) dont R&D impositions locales

11,23

11,74

13,49

14,09

+ 4,4%

(4) prélèvements sur recettes

62,30

64,40

65,40

68,11

+ 4,1%

(5) fonds de concours

4,94

4,02

4,25

+ 5,6%

B.– Comptes spéciaux

         

(6) dépenses des CAS

5,41

11,08

60,50

52,94

– 12,5%

(7) dont dépenses du CAS Pensions financées par le budget général

34,14

34,93

+ 2,3%

(8) solde des autres comptes spéciaux

0,57

1,31

0,93

0,51

– 45,2%

Agrégats de référence

         

w Dépense nette du budget général [(1 ou 1 bis) – (2)] (Gouvernement)

271,36

276,01

266,08

267,85

 

Correction due aux changements de périmètre

     

+ 0,48

 

Crédits de dépenses à structure constante

   

266, 08

266,33

+ 0,8%

w Agrégat élargi des charges budgétaires [(1 ou 1 bis) – (2) + (3) + (4) + (6) + (7) – (8)]

349,73

361,92

370,40

367,54

 

Correction due aux changements de périmètre

     

+ 0,49

 

Crédits de dépenses à structure constante

   

370,40

368,03

– 0,6%

w Budget de l’État [(1 ou 1 bis) – (2) + (6) – (7) – (8)] (Commission des finances) (a)

276,20

285,78

291,51

285,34

 

Correction due aux changements de périmètre

     

+ 0,48

 

Crédits de dépenses à structure constante

   

291,51

285,82

– 1,9%

N.B. : dans les rapports généraux précédents, l’agrégat « Commission des finances » incluait également les recettes d’ordre.

• Enfin, une bonne appréciation des dépenses de l’État peut également être effectuée au travers d’un prisme encore plus large. Depuis le rapport sur le projet de loi de finances pour 2003, votre Rapporteur général a complété le tableau présentant les agrégats budgétaires et leur taux d’évolution présenté ci-dessus par un « agrégat élargi des charges budgétaires ».

Il consiste à ajouter à l’agrégat traditionnel de la Commission des finances présenté ci-avant (dépenses nettes du budget général augmentées des charges des comptes d’affectation spéciale et diminuées du solde des autres comptes spéciaux) :

– les prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et des Communautés européennes (68,1 milliards d’euros en 2007, au lieu de 65,4 milliards d’euros en loi de finances pour 2006) ;

– les remboursements et dégrèvements d’impositions locales, assimilés ainsi à des dépenses d’intervention en faveur des collectivités locales (14,1 milliards d’euros en 2007, au lieu de 13,5 milliards d’euros en loi de finances pour 2006) (50).

Cet agrégat est exhaustif et peut embrasser en un seul chiffre l’évolution instantanée de l’ensemble des charges de l’État, quelle que soit leur imputation budgétaire formelle : crédits, prélèvements sur recettes, dégrèvements d’impositions locales, étant entendu que certains remboursements d’impôt d’État mériteraient peut-être d’être intégrés aussi à cet agrégat, en particulier ceux qui sont représentatifs d’une intervention à caractère économique et social.

À cette aune, les charges de l’État diminueraient entre 2006 et le présent projet de 2,4 milliards d’euros (– 0,6%) à périmètre constant (51). À l’instar de l’agrégat traditionnel de la Commission des finances précédemment évoqué, la diminution des dépenses du compte Participations financières de l’État explique une bonne part de cette évolution. Pour autant, cet agrégat est également impacté par :

– la hausse des prélèvements sur recettes de 2,7 milliards d’euros, dont 2 milliards d’euros à destination des collectivités territoriales ;

– la progression des remboursements et dégrèvements d’impôts locaux de 0,6 milliard d’euros, dont 220 millions d’euros imputables à la taxe d’habitation et 350 millions d’euros à la taxe professionnelle (du fait de la montée en charge du dégrèvement pour investissements nouveaux).

Votre Rapporteur général rappelle que la vocation de cet agrégat élargi n’est pas d’être préféré ou opposé à celui du Gouvernement. La progression des seules dépenses nettes du budget général vise à apprécier l’évolution tendancielle des charges budgétaires afin de guider l’élaboration et la formulation de la politique budgétaire. L’agrégat élargi, s’il offre une meilleure vision à un instant donné, peut être affecté par des phénomènes transitoires ou exceptionnels, qui ne reflètent pas la dynamique à moyen terme du budget.

B.- LA RÉFORME DE 2006 « AMORTIE » PAR UN PROJET DE LOI DE FINANCES VERTUEUX AXÉ SUR LA MODERNISATION FISCALE

Les impôts d’État devraient baisser de 6,4 milliards d'euros en 2007. Comme il a été vu dans le I du présent chapitre, ce montant constitue le plus fort allégement fiscal de la législature. Il représente presque le tiers des 21 milliards d'euros (52) du total des baisses d’impôts mises en œuvre depuis juin 2002.

1.- Plus de 7 milliards d'euros de baisses d’impôts déjà votées

Les mesures fiscales adoptées avant le présent projet de loi de finances s’élèvent à 7,1 milliards d'euros (53).

PRINCIPALES MESURES NOUVELLES VOTÉES AVANT LE DÉPÔT DU PROJET DE LOI
DE FINANCES AYANT UN IMPACT NOUVEAU SUR L’EXERCICE 2007

(en milliards d'euros)

2007

Loi portant engagement national pour le logement

– 225

Création d'un nouveau dispositif "Borloo populaire" en faveur de l'investissement locatif (assorti de conditions de ressources du locataire et de plafonds de loyers inférieurs à ceux du "Robien") et modification du dispositif Robien en limitant l'amortissement à 50% sur 9 ans et en abaissant les plafonds de loyer (décret) et suppression du dispositif Daubresse (Robien social). (art. 30)

30

Application du taux réduit de TVA aux acquisitions d'immeubles neufs, à usage de résidence principale, situés dans des quartiers faisant l'objet d'une convention avec l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) ou à une distance de moins de 500 mètres de ces quartiers par des personnes dont les revenus sont inférieurs à certains plafonds (PLUS + 30%). (art. 28)

– 200

Application du taux réduit de la TVA à la part abonnement de la livraison d'énergie calorifique produite par des réseaux de chaleur et à la fourniture de chaleur lorsqu'elle est produite à partir d'énergies renouvelables provenant de la biomasse. (art. 76)

– 35

Application du taux réduit de TVA à la fourniture (part variable de la facture) de chaleur lorsqu'elle est produite au moins à 60% à partir d'énergies renouvelables provenant de la biomasse. (art. 76 de la loi portant engagement national pour le logement)

– 20

Loi pour l'égalité des chances

– 32

Extension du régime d'allégement d'impôt sur les bénéfices prévu à l'article 44 octies du code général des impôts, aux entreprises implantées dans les 15 nouvelles ZFU instituées à partir du 1er janvier 2006 ainsi qu'aux entreprises qui s'implanteront dans ces zones jusqu'au 31 décembre 2011 et prorogation des dispositifs d'exonération pour les premières générations de ZFU. Article 44 octies du code général des impôts. (art. 29)

– 13

Crédit d'impôt en faveur des entreprises employant des apprentis juniors, Article 244 quater G du code général des impôts. (art. 4)

– 5

Extension du régime d'allégement d'impôt sur les bénéfices prévu à l'article 44 octies du code général des impôts, ainsi que de l'IFA (art. 223 septies), aux entreprises implantées dans les 15 nouvelles ZFU instituées à partir du 1er janvier 2006 ainsi qu'aux entreprises qui s'implanteront dans ces zones jusqu'au 31 décembre 2011 et prorogation des dispositifs d'exonération pour les premières générations de ZFU. Article 44 octies du code général des impôts. (art. 29)

– 9

Déduction au titre de l'impôt sur le bénéfice des sociétés, des résultats imposables au profit des versements effectués dans le cadre de souscriptions en numéraire au capital des petites et moyennes entreprises situées dans les ZFU. Article 217 quindecies du code général des impôts. (art. 30)

– 5

Loi d'orientation agricole

– 37

Création d'un crédit d'impôt égal à 50% des dépenses engagées par des exploitants agricoles pour assurer leur remplacement entre le 01/01/2006 et le 31/12/2009. Création de l'article 200 undecies du code général des impôts. (art. 25)

– 25

Déduction pour investissement et déduction pour aléas (DPA) : Modification du plafond commun défini à l'article 72 D ter du code général des impôts. Lorsque le bénéfice excède 90.000 euros, possibilité de pratiquer une DPA complémentaire à hauteur de 4,000 euros.
(art. 67-I-B)

– 12

LFI 2006

– 6.400

Réforme du barème de l'IR : à compter des revenus 2006, diminution du nombre de tranches, intégration de l'abattement de 20% et mécanisme de correction pour les revenus ne bénéficiant pas de l'abattement de 20%. (art. 75 et 76) (dont 25 M € de R&D)

– 3.925

Amélioration de la PPE (LFI 2006) partie IR

– 144

Amélioration de la PPE (LFI 2006) partie R&D

– 369

Plafonnement des impôts directs en fonction des revenus ("bouclier fiscal") (LFI 2006)

– 400

Suppression de la contribution sur les revenus locatifs (CRL) (LFI 2006)

– 580

Renforcement du crédit d'impôt garde d'enfant de 25% à 50% (LFI 2006) (- 215 IR + 125 R&D IR)

– 340

Crédit d'impôt sur les intérêts d'emprunts contractés par les étudiants (LFI 2006) (- 80 M € en rythme de croisière)

– 15

Prorogation jusqu'au 31/12/2010 de la réduction d'impôt sur le revenu à hauteur de 25% du montant de la souscription de parts de FCPI (sous le plafond de 12.000 euros par célibataire ou 24.000 euros par couple) (LFI 2006)

– 90

Aménagement du crédit d'impôt pour dépenses d'équipements de l'habitation principale (LFI 2006) (- 67 IR + 33 R&D IR)

– 100

Renforcement du caractère incitatif du crédit d'impôt recherche. (art. 22)

– 164

Réforme de l'IFA : modification du barème, suppression de l'imputation de l'IFA sur l'IS en contrepartie d'une déduction en charges. (art. 21)

– 190

Imposition des intérêts capitalisés rémunérant les sommes transférées hors de France lors de l'émission de TSDI. (art. 23)

– 151

Alignement des taux de l'intérêt de retard et des intérêts moratoires à 0,4% par mois. (art. 29)

– 30

Aménagement du régime fiscal des biocarburants : baisse des taux de défiscalisation et instauration d'une réduction de TIPP pour le biogazole de synthèse, les esters éthyliques d'huile végétale et les esters méthyliques d'huile animale. (art. 19-II)

295

Réforme de la taxe professionnelle (art. 85)

– 220

PLFSS 2006

– 150

Création d'un bonus exceptionnel d'un montant maximum de 1.000 euros aux salariés dont les entreprises ou les établissements sont couverts par une convention ou un accord professionnel de branche. Déductibilité du bonus versé à leurs salariés par les entreprises à l'IS. (art. 17)

– 130

Déductibilité en matière d'IS de la C3S dont le champ d'application est élargi à l'ensemble des organismes publics qui exercent leur activité de façon concurrentielle. (art. 19)

– 20

LFR 2005

1.298

Rattachement du revenu exceptionnel d'un exploitant agricole soumis à un régime réel d'imposition par fractions égales, aux résultats de l'exercice de sa réalisation et des six exercices suivants. Suppression de la déduction immédiate des charges correspondant aux stocks agricoles à rotation lente et lissage de la taxation du revenu exceptionnel lié à cette suppression. Incorporation dans le système de taxation général du revenu exceptionnel des indemnités perçues dans le cadre de l'abattage sanitaire lorsqu'elles excèdent la valeur du troupeau. Suppression des articles 72 B, 72 B bis et 75-0 D du code général des impôts. Réécriture de l'art. 75 0 A du code général des impôts (art. 49)

– 30

Aménagement du régime des acomptes IS : - Étendre la dispense de versement d'acomptes IS aux sociétés existantes nouvellement soumises à l'IS au titre de leur premier exercice. - Modalités de calcul de versement d'un acompte exceptionnel pour les entreprises ou groupes dont le CA est compris entre 1 milliard d'euros et 5 milliards d'euros. Article 1668 du code général des impôts. (art. 1)

1.300

Renforcement du dégrèvement TP en faveur des entreprises utilisant des véhicules routiers ou d'autocars. Dégrèvement de 700 euros pour les véhicules d'un PTAC>16 tonnes ou des autocars de plus de 40 places assises, et de 1.000 euros quand ces véhicules respectent des normes environnementales, dégrèvement de 700 euros pour les bateaux de marchandises et de passagers affectés à la navigation intérieure dont le port en lourd est inférieur à 400 t ainsi que pour les bateaux pousseurs ou remorqueurs dont la puissance est inférieure à 300 kW, dégrèvement de 2 euros pour les bateaux dont le port en lourd est supérieur à 400 t ainsi que pour les bateaux pousseurs ou remorqueurs dont la puissance est supérieure à 300 kW. Article 1647 C du code général des impôts (art. 6)

28

Réforme du régime d'imposition des plus-values professionnelles. Pérennisation, élargissement et renforcement du dispositif d'exonération des plus-values professionnelles visé à l'article 238 quaterdecies. Exonération jusqu'à 300.000 euros, puis exonération dégressive entre 300.000 euros et 500.000 euros. Création de l'article 238 quindecies du code général des impôts. (art. 34)

– 50

Extension du champ d'application du crédit d'impôt pour dépenses de production d'œuvres cinématographiques et audiovisuelles. Éligibilité sous certaines conditions de dépenses effectuées à l'étranger. Prise en compte des rémunérations versées aux artistes interprètes. Article 220 sexies du code général des impôts (art. 109) (R&D)

– 15

Lois de 2005

– 147

Crédit d'impôt en faveur des jeunes de moins de 26 ans prenant un emploi dans un secteur en difficulté de recrutement entre le 10/07/05 et le 31/12/07 pour une durée minimale de 6 mois (art, 200 decies nouveau). (art. 5 de l'ordonnance relevant certains seuils de prélèvements obligatoires et tendant à favoriser l'exercice d'une activité salariée dans des secteurs professionnels connaissant des difficultés de recrutement)

– 25

Versement d'une prime exceptionnelle d'intéressement avant le 31/05/2005 dans la limite de 15% de l'intéressement 2004 ou 200 euros par salarié. Déduction du résultat imposable de cette prime et imposition de la part non versée sur un PEE. (art. 38 de la loi pour la confiance et la modernisation de l'économie)

– 25

Réduction d'impôt pour les tuteurs de chômeurs ou de titulaires de minima sociaux qui créent ou reprennent une entreprise (art. 200 octies du code général des impôts. (article 61) (Mesures de la loi de programmation pour la cohésion sociale)

– 25

LFI 2005

– 740

Suppression progressive de la surcontribution sur l'IS (art. 25)

– 100

Création d'un crédit d'impôt en faveur de la première accession à la propriété (art. 244 quater J) (art. 93)

– 240

Prorogation du dispositif de dégrèvement de taxe professionnelle au titre des investissements nouveaux (art. 95)

– 400

Lois de 2004

– 200

Achèvement de la réduction d'impôt, égale à 25% du montant annuel des intérêts payés en 2004 et 2005 dans la limite de 600 euros, au titre de certains prêts à la consommation contractés entre le 01/05/2004 et le 31/05/2005 (art. 199 vicies nouveau) (art. 2 Loi pour le soutien à la consommation et à l'investissement)

200

Dégrèvement temporaire de taxe professionnelle des investissements nouveaux réalisés entre le 01/01/2004 et le 30/06/2005 (art. 11 Loi pour le soutien à la consommation et à l’investissement)

– 400

LFR 2004

– 300

Abaissement du taux réduit d'imposition des plus-values nettes à long terme de 19 à 15% en 2005, puis pour les seules PVNLT sur titres de participation de 15 à 8% en 2006 (art. 219 du code général des impôts) (article 39)

– 300

LFI 2004

90

Réforme du régime fiscal des distributions : suppression de l'avoir fiscal pour les personnes physiques résidentes. Incidence de la déductibilité partielle de la CSG en matière d'impôt sur le revenu. Gain lié à la diminution de l'assiette de la CSG résultant de la réforme. (article 93)

90

Autres

– 10

Création d'un crédit d'impôt pour dépenses de production, développement et numérisation d'œuvres phonographiques et vidéographiques. (art. 36 de la loi relative aux droits d'auteur et aux droits voisins dans la société de l'information)

– 10

TOTAL

– 7.112

 L’essentiel est la réforme fiscale adoptée dans la loi de finances initiale pour 2006 (n° 2005-1719 du 30 décembre 2005), et dont le coût pour 2007 s’élève à 6,4 milliards d'euros.

La réforme de l’imposition des personnes représente un effort budgétaire net de 4,8 milliards d'euros.

La modernisation de l’impôt sur le revenu, avec la refonte globale de son barème progressif qui a permis de réduire ses tranches de 7 à 5 et de rapprocher ses taux des moyennes européennes du fait de l’intégration dans le barème de l’abattement de 20% et d’une baisse supplémentaire de l’impôt, se traduit par un allégement fiscal de 3,6 milliards d'euros.

Parallèlement, l’introduction d’un plafonnement des impôts directs grâce auquel aucun contribuable ne pourra se voir prélever plus de 60% de son revenu au titre des impôts directs dont il est redevable (impôt sur le revenu, impôt de solidarité sur la fortune et impôts locaux afférents à l’habitation principale), devrait alléger la pression fiscale d’environ 400 millions d'euros. Votre Rapporteur général tient à souligner la modernisation décisive que traduit l’affirmation du principe désormais posé à l’article premier du code général des impôts qu’aucun impôt ne peut être confiscatoire.

Pour sa part, la prime pour l’emploi (PPE) a fait l’objet d’une forte revalorisation dès le vote de la loi de finances initiale pour 2006 en assurant à ses titulaires une augmentation de 50% de leur prime répartie sur deux ans. Cela représente une dépense fiscale supplémentaire en 2007 de 500 millions d'euros, permettant de porter l’avantage maximal individuel de la PPE de 538 euros en 2005 à 714 euros en 2006 et 809 en 2007, avant mesures nouvelles du projet de loi de finances.

Le deuxième pilier du plan fiscal de 2006, qui touche à l’imposition des entreprises, est la réforme de la taxe professionnelle dont l’objet est d’alléger la charge subie, de manière disproportionnée, par les entreprises industrielles à forte intensité capitalistique. Son coût nouveau pour les finances de l’État en 2007 devrait s’établir à 1,0 milliard d'euros, dont 0,2 milliard d'euros au titre des dispositions votées dans la loi de finances initiale pour 2006.

Ce coût est intégralement imputable au dégrèvement de taxe professionnelle au titre des investissements nouveaux (DIN) (54) mis en œuvre à partir du début de l’année 2004 afin de soutenir l’investissement productif en particulier dans les industries intensives en investissements avec :

– 0,4 milliard d'euros d’allégements nouveaux au titre des investissements réalisés entre le 1er janvier 2004 et le 30 juin 2005, en application de la loi n° 2004-804 du 9 août 2004 relative au soutien à la consommation et à l'investissement ;

– 0,4 milliard d'euros supplémentaire au titre des investissements réalisés entre le 1er juillet 2005 et les 31 décembre 2005 sur le fondement de la loi de finances initiale pour 2005 (n° 2004-1484 du 30 décembre 2005) ;

– 0,2 milliard d'euros au titre de la pérennisation du dispositif à compter du 1er janvier 2006 par la loi de finances initiale pour 2006 (n° 2005-1719 du 30 décembre 2005) sous le régime duquel sont concernés les investissements réalisés en 2006 par les seuls établissements nouvellement créés en 2006.

En revanche, l’impact du plafonnement effectif de la taxe professionnelle, dont le but est d’assurer à l’ensemble des entreprises de ne pas payer à ce titre plus de 3,5% de leur valeur ajoutée, ne devrait être significatif qu’en 2008.

Votre Rapporteur général rappelle que l’État a consenti à financer l’effort nécessaire pour ramener la charge de toutes les entreprises françaises sous le plafond des 3,5%, « épongeant » ainsi la surcharge fiscale imputable aux augmentations des taux votés par les collectivités territoriales depuis 1996, année durant laquelle l’État avait gelé le taux de calcul du dégrèvement qu’il prenait en charge.

Le coût de ce rattrapage est évalué à 1,8 milliard d'euros.

Dans la mesure où le dégrèvement – applicable à compter du 1er janvier 2007 – est généralement ordonnancé dans les six mois suivant celui du dépôt de la demande afférente du redevable, qui doit à cette fin disposer de son rôle de taxe professionnelle, il est probable que l’essentiel des dégrèvements au titre de la taxe professionnelle 2007 sera ordonnancé en 2008. Néanmoins, les redevables ayant la faculté, sous leur responsabilité, de déduire du montant du solde de taxe professionnelle acquitté en fin d’année le montant du dégrèvement par eux calculé, il n’est pas totalement exclu que cette disposition ait une incidence sur les ressources de l’État dès 2007.

Les autres mesures de la loi de finances initiale pour 2006 exerçant un effet nouveau en 2007 sont d’ordre plus modeste. Il importe cependant de citer, notamment, le renforcement du crédit d'impôt garde d'enfant de 25% à 50%
(– 340 millions d'euros) ou celui du crédit d'impôt recherche (– 164 millions d'euros).

 Au titre des autres mesures votées affectant l’équilibre du budget 2007, il est utile de relever le coût important des lois adoptées en 2006 en dehors des lois de finances, selon une pratique désormais bien éprouvée dont votre Rapporteur général a pu décrire les évidentes limites dans le I du présent chapitre. Au total, près de 300 millions d'euros ont d’ores et déjà été dépensés, avec principalement :

– l’application du taux réduit de TVA aux acquisitions d'immeubles, à usage de résidence principale, situés dans des quartiers faisant l'objet d'une convention avec l'Agence nationale pour la rénovation urbaine par des personnes dont les revenus sont inférieurs à certains plafonds prévue par l’article 28 de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement et qui coûterait 200 millions d'euros en 2007 ;

– les diverses mesures de la loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 d’orientation agricole (coût de près de 40 millions d'euros) au premier rang desquelles la création d'un crédit d'impôt égal à 50% des dépenses engagées par des exploitants agricoles pour assurer leur remplacement entre le 1er janvier 2006 et le 31 décembre 2009 dont le coût en année pleine dépasse les 25 millions d'euros ;

– les allégements définis par la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l’égalité des chances qui atteignent 30 millions d'euros avec en particulier la prorogation et le renforcement des dispositifs d’allégements d’impôt sur les sociétés dans les zones franches urbaines.

2.- Un paquet fiscal vertueux proposé dans le projet de loi de finances pour 2007

Le présent projet de loi de finances propose l’adoption d’un paquet fiscal responsable qui, dans l’ensemble, améliore de 630 millions d'euros les ressources de l’État.

PRINCIPALES MESURES NOUVELLES PROPOSÉES
DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2007

(en millions d'euros)

TOTAL

630

Amélioration de la prime pour l’emploi

– 500

Augmentation de 3.000 euros à 10.000 euros du plafond des dépenses éligibles à la réduction d'impôt pour hébergement en établissement de long séjour + extension du bénéfice de la réduction d'impôt dépendance aux dépenses d'hébergement proprement dites

– 70

Nouveau mécanisme de gel de l'impôt sur les sociétés pour les PME de croissance

– 60

Extension de la modification du régime de versement des acomptes de l'impôt sur les sociétés aux entreprises dont le chiffre d'affaires est compris entre 500 millions d'euros et un milliard d'euros

500

Extension du remboursement immédiat du crédit d'impôt en faveur de la recherche aux jeunes entreprises innovantes et remboursement immédiat du crédit pour les gazelles

– 40

Non-déduction des frais d'acquisition des titres de participation

500

Exclusion du périmètre de taxation au taux réduit de 15% des placements de plus de 22,8 millions d'euros et représentant moins de 5% du capital

300

 L’effort principal est consacré aux travailleurs modestes avec une nouvelle revalorisation de 500 millions d'euros de la prime pour l’emploi, permettant de porter son montant maximal individuel à 942 euros, l’équivalent d’un véritable treizième mois pour les ménages salariés les plus modestes.

REVALORISATION DE LA PPE EN 2007 SELON DEUX MÉNAGES TYPES

(en euros)

Bénéficiaire

Montant de la PPE 2007

Augmentation de la PPE entre 2006 et 2007

(en pourcentage)

célibataire sans enfant

– ½ SMIC

– 1 SMIC

871

942

+283

+229

+48

+32

couple biactif avec deux enfants

– 2 salariés à ½ SMIC

– 2 salariés à 1 SMIC

1.814

1.956

+532

+464

+45

+31

À cela s’ajoutent, pour un coût budgétaire estimé à 70 millions d'euros, l’extension de l’assiette de la réduction d’impôt sur le revenu au profit des personnes dépendantes hébergées en établissement de long séjour aux dépenses d'hébergement proprement dites (55) et l’augmentation de 3.000 euros à 10.000 euros du plafond des dépenses éligibles à la réduction d'impôt pour hébergement en établissement de long séjour.

En parallèle, deux mesures viennent conforter le dispositif gouvernemental d’encouragement au développement des PME les plus performantes, les « gazelles » :

– la création d’une réduction d’impôt spécifique au profit des entreprises de plus de 20 et de moins de 250 salariés dont la masse salariale a augmenté d’au moins 15% au titre des deux exercices précédents, de façon à modérer l’augmentation d’impôt sur les sociétés ou d’IFA pendant la période de croissance de l’entreprise et, ainsi, à ne pas la décourager de réinvestir ses profits et d’embaucher de nouveaux salariés (coût de 60 millions d'euros) ;

– l’extension du remboursement immédiat du crédit d'impôt en faveur de la recherche aux jeunes entreprises innovantes (coût de 40 millions d'euros).

 En parallèle, le projet de loi de finances propose 1,3 milliard d'euros de mesures de rendement et de modernisation fiscale.

L’incorporation obligatoire des frais d’acquisition des titres de participations (honoraires ou commissions et frais d’acte notamment) au prix de revient des titres – mais leur amortissement sur 10 ans afin d’encourager l’investissement à long terme –, et, par conséquent, la fin de leur comptabilisation en charge fait naître une plus-value d’impôt sur les sociétés estimée à 500 millions d'euros.

De même, l’extension de la modification du régime de versement des acomptes de l'impôt sur les sociétés aux entreprises dont le chiffre d'affaires est compris entre 500 millions d'euros et un milliard d'euros devrait rapporter 500 millions d'euros.

Cette mesure complète celle applicable aux entreprises dont le chiffre d’affaires dépasse un milliard d'euros par l’article premier de la loi de finances rectificative pour 2005 (n° 2005-1720 du 30 décembre 2005) qui avait généré un surcroît de recouvrements d’impôt sur les sociétés net de 2,3 milliards d'euros (2,0 milliards d'euros de plus qu’anticipé) en 2005.

On rappellera que cette modernisation fiscale avait consisté en la création d’un acompte exceptionnel, payable en décembre de l’année, représentatif des résultats de l'année des entreprises dont le chiffre d’affaires dépasse les seuils précités et dont le bénéfice estimé augmente d’au moins une valeur déterminée par la loi et égal à la différence entre 80% ou deux tiers du montant de l’impôt sur les sociétés estimé au titre de l’année en cours et le montant des acomptes déjà versés.

Votre Rapporteur général tient à souligner une nouvelle fois la pertinence de ce réaménagement dont l’objet est de mieux rapprocher le rythme des paiements de l’impôt sur les sociétés de l’évolution réelle des bénéfices fiscaux.

Enfin, une dernière mesure de modernisation, d’un rendement de 300 millions d'euros, concerne la proposition de soumettre les plus-values réalisées sur les titres de placement dont le prix de revient est supérieur à 22,8 millions d'euros et représentant moins de 5% du capital au taux normal de l’impôt sur les sociétés (et non au taux réduit de 15%).

C.- LA PRIORITÉ DONNÉE AU DÉSENDETTEMENT PUBLIC

1.- Une nette amélioration du solde public

En 2006, la plus-value de recettes fiscales nettes (+5,1 milliards d'euros), qui compense largement la légère moins-value non fiscale (– 0,3 milliard d'euros) et l’accroissement des prélèvements sur recettes (+0,6 milliard d'euros), permet, grâce au respect rigoureux de l’autorisation parlementaire au titre des dépenses, de tabler désormais sur une amélioration de 4,3 milliards d'euros du déficit de l’État qui passerait ainsi de 46,9 milliards d'euros prévus en loi de finances initiale à 42,6 milliards d'euros.

Pour 2007, comme il a été vu au I du présent chapitre, le franchissement d’une nouvelle étape dans la maîtrise de la dépense et le maintien d’un fort dynamisme des ressources de l’État porté par une croissance affermie permettent de compenser le coût de la réforme fiscale de 2006 tout en réduisant de manière significative le déficit du budget général de 2,7 milliards d'euros. Compte tenu par ailleurs d’un fort tassement de l’excédent des comptes spéciaux de 1,9 à 0,3 milliard d'euros (56), le déficit du budget de l’État s’améliorerait de 1,0 milliard d'euros pour atteindre 41,7 milliards d’euros.

L’ÉVOLUTION DU DÉFICIT DE L’ÉTAT EN 2006 ET 2007

(en milliards d'euros)

déficit prévue en LFI 2006 : 46,9

plus-value de ressources fiscales nettes + 5,1
moins-value de ressources non fiscales – 0,3
évolution du prélèvement européen – 0,2
évolution des prélèvements au profit + 0,8
des collectivités territoriales

(A) + (B) – (C) – (D) = évolution du solde + 4,3

déficit prévu pour 2006 : 42,7

(A) plus-values spontanée de ressources (a) + 14,6
(B) évolution du solde des comptes spéciaux – 1,6

(C) montants distribués (a) 11,8
- dépenses globales 5,0
- allégements de charges sociales 0,3
- baisses d’impôts 6,4

(A) + (B) – (C) = évolution du solde + 1,0

déficit prévu pour 2007 : 41,7

(a) Voir le I du présent chapitre.

L’ÉQUILIBRE DU BUDGET DE L’ÉTAT

(en millions d'euros)

 

Exécution 2005

LFI 2006

Révisé 2006 (a)

PLF 2007

PLF 2007/révisé 2006

Révisé 2006/LFI 2006

BUDGET GÉNÉRAL DE L'ÉTAT

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

TOTAL des dépenses nettes du budget général

294.266

270.103

270.103

272.096

1.994

0

Dépenses nettes du budget général hors fonds de concours

289.322

266.078

266.078

267.847

1.769

0

Fonds de concours

4.944

4.024

4.024

4.249

225

0

 

 

 

 

 

 

 

Recettes fiscales nettes

271.619

257.731

262.838

267.171

4.333

5.107

Recettes non fiscales

36.074

24.843

24.560

26.832

2.273

– 284

Prélèvements sur recettes

– 64.400

– 65.397

– 65.932

– 68.112

– 2.179

– 535

Recettes nettes du budget général hors fonds de concours

243.292

217.178

221.465

225.891

4.426

4.287

Fonds de concours

5.821

4.024

4.024

4.249

225

0

TOTAL des recettes nettes du budget général

249.113

221.202

225.489

230.141

4.651

4.287

 

 

 

 

 

 

 

SOLDE DU BUDGET GÉNÉRAL

– 45.152

– 48.900

– 44.613

– 41.956

2.658

4.287

 

 

 

 

 

 

 

COMPTES SPÉCIAUX DU TRÉSOR

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Dépenses des comptes d'affectation spéciale

11.083

60.499

60.499

52.938

– 7.562

0

Recettes des comptes d'affectation spéciale

11.450

61.524

61.524

52.738

– 8.786

0

Solde des comptes d'affectation spéciale

367

1.025

1.025

– 200

– 1.225

0

Dépenses des comptes de concours financiers

75.816

91.956

91.956

96.300

4.345

0

Recettes des comptes de concours financiers

76.605

92.333

92.333

96.507

4.175

0

Solde des comptes de concours financiers

789

377

377

207

– 170

0

Solde des comptes de commerce

496

504

504

263

– 241

0

Solde des comptes d'opérations financières

32

47

47

39

– 8

0

 

 

 

 

 

 

 

SOLDE DES COMPTES SPÉCIAUX

1.683

1.953

1.953

309

– 1.644

0

 

 

 

 

 

 

 

SOLDE GÉNÉRAL DU BUDGET DE L'ÉTAT

– 43.469

– 46.947

– 42.660

– 41.647

1.013

4.287

Déficit de l'Etat au sens du Traité de Maastricht

– 3,0%

– 2,9%

– 2,5%

– 2,4%

+ 0,1%

+ 0,4%

(a) Ajustement des ressources nettes du budget général de l’État au regard des estimations révisées jointes au projet de loi de finances pour 2007, et hypothèse de respect du plafond de l’autorisation parlementaire s’agissant des dépenses. De même, les résultats des comptes spéciaux du Trésor sont ceux estimés dans la loi de finances initiale pour 2006.

Ce montant traduit, au sens du Traité de Maastricht, un redressement de 0,4 point de PIB du déficit de l’État entre la loi de finances initiale et les évaluations révisées pour 2006, et une amélioration supplémentaire de 0,1 point de PIB en 2007.

CAPACITÉ OU BESOIN DE FINANCEMENT DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES

(en pourcentage du PIB)

 

1980

1985

1990

1993

1997

2001

2002

2003

2004

2005

2006 (a)

2007 (a)

État

– 0,6%

– 2,9%

– 2,1%

– 4,8%

– 3,5%

– 2,4%

– 3,6%

– 3,9%

– 3,2%

– 3,0%

– 2,5%

– 2,4%

Organismes divers d'administration centrale

0,2%

0,0%

0,1%

0,1%

0,7%

0,3%

0,6%

0,3%

0,6%

0,4%

0,3%

0,1%

Administrations locales

– 0,8%

– 0,6%

– 0,3%

– 0,2%

0,2%

0,1%

0,1%

0,0%

– 0,1%

– 0,1%

– 0,1%

– 0,1%

Administrations de sécurité sociale

1,1%

0,5%

0,1%

– 1,0%

– 0,4%

0,4%

– 0,2%

– 0,6%

– 1,0%

– 0,2%

– 0,4%

– 0,1%

Total administra– tions publiques

0,0%

– 3,0%

– 2,1%

– 6,0%

– 3,0%

– 1,5%

– 3,2%

– 4,2%

– 3,7%

– 2,9%

– 2,7%

– 2,5%

(a) Prévisions.

Ce redressement structurel du solde de l’État s’accompagnerait d’une très nette amélioration des comptes sociaux de –0,6% du PIB (hors soulte des industries électriques et gazières) en 2005 à –0,4% du PIB en 2006 puis à –0,1% du PIB en 2007.

Cette performance s’appuierait sur une reprise en main des dépenses bien relayée par le dynamisme de recettes.

Dès 2006, en effet, les mesures nouvelles en recettes (avec en particulier la soumission au fil de l’eau aux prélèvements sociaux des plans d’épargne logement de plus de 10 ans, qui rapporte 2,2 milliards d'euros, et les hausses de cotisations sur les régimes de retraite pour 1,3 milliard d'euros) ne joueraient qu’un rôle subsidiaire dans la progression de 2,1% des ressources des organismes de sécurité sociale, portées par le dynamisme du marché du travail. L’essentiel tiendrait à la forte diminution de la croissance des dépenses (+3,0% contre +4,3% en 2005), la maîtrise croissante des dépenses maladies (qui ont ralenti à 4,0% en 2005 et devraient ne pas dépasser +2,7% en 2006, soit un rythme inférieur à la croissance de la richesse nationale et un dépassement de l’ONDAM limité à 700 millions d'euros) et la forte baisse des prestations chômage (–8%) faisant plus que contrebalancer le dynamisme constant des prestations familiales et vieillesse qui subissent les effets de la montée en charge de la prestation d’accueil du jeune enfant (PAJE) et les départs anticipés pour les carrières longues.

Les dépenses sociales devraient se maintenir sur une tendance de croissance limitée à 3,0% en 2007, soit 1,2% en volume, axée comme en 2006 sur la maîtrise des dépenses d’assurance maladie, le projet de loi de financement de la sécurité sociale proposant de contenir l’augmentation des charges entrant dans le périmètre de l’ONDAM à 2,5%, ce qui constituerait une performance exceptionnelle. Parallèlement, si l’arrivée à maturité de la PAJE devrait permettre d’infléchir la progression des prestations familiales (+3,2%, le coût net de la PAJE devant s’établir finalement à 1,7 milliard d'euros en 2007), la stabilisation des départs anticipés (charge budgétaire de l’ordre de 1,8 milliard d'euros après 2,0 milliards d'euros en 2006) serait compensée par l’arrivée des classes d’âge de l’après-guerre à la retraite, qui imprime un taux de croissance de 5,0% aux prestations vieillesses dont il importe de prendre conscience qu’il devrait s’accentuer dans les prochaines années pour peser d’un poids très lourd sur les finances publiques.

L’essentiel de l’amélioration des comptes sociaux en 2007 serait cependant lié aux ressources dont le dynamisme spontané, à peine étayé par des mesures nouvelles d’ampleur très modérée (430 millions d'euros dus à la modification du régime de versement des acomptes des prélèvements sociaux et 500 millions d'euros dérivés de l’impact sur la CSG sur le patrimoine de la réforme du barème de l’impôt sur le revenu), dépasserait 4,4% grâce en particulier à une assiette, la masse salariale privée, en forte croissance de 4,6%.

Le besoin de financement des administrations locales resterait pour sa part stable, à 0,1 point de PIB, entre 2006 et 2007. Les dépenses locales, portées par une masse salariale toujours dynamique (+4,4% en 2006 sous l’effet notamment de la montée en charge du plan de cohésion sociale se traduisant par de fortes créations d’emplois aidés, en particulier des contrats d’avenir, puis +6,1% en 2007 en raison du transfert des techniciens et ouvriers des services, les TOS) et des investissements robustes (+7% en 2006 puis 6,7% en 2007), conserveraient un taux de croissance élevé (+4,8% puis + 4,6% en 2006 et 2007, hors transfert de compétence, soit +2,0% puis + 1,8% en volume). En contrepartie, les ressources fiscales locales seraient fortement sollicitées (+6,1% puis +5,0% en 2006 et 2007) bien que la croissance des taux d’imposition se replierait vers des valeurs plus raisonnables (+2,3% puis +0,4% en moyenne nationale).

2.- Le recul de l’endettement public

Conformément aux engagements pris par le Gouvernement dans le Programme de stabilité 2007-2009 et lors du débat d’orientation budgétaire pour 2007, la dette publique diminuerait de 2 points de PIB en 2006, puis d’un point supplémentaire l’année prochaine. En outre, la charge de la dette de l’État ne progresserait que modérément entre 2006 et 2007.

a) La réduction du besoin de financement de l’État

Le solde budgétaire arrêté à l’article d’équilibre n’est que l’une des composantes de l’équilibre financier de l’État. Le déficit budgétaire doit, en effet, être financé au cours de l’année par la voie de l’emprunt. Plus précisément, du solde budgétaire découle un besoin de financement, qui devra être couvert par les emprunts et les ressources de trésorerie de l’État. L’un des mérites de la LOLF est d’avoir clarifié ces deux aspects en introduisant désormais dans l’article d’équilibre (article 33 du présent projet de loi de finances) un tableau de financement et un plafond de variation de la dette (57).

Pendant du tableau d'équilibre prévu en matière budgétaire, le tableau de financement permet d’appréhender les charges de remboursement de la dette de l'État et de faire apparaître tant le besoin de financement de l’État que sa capacité de financement. En l’enrichissant des éléments complémentaires fournis par le projet annuel de performances relatif à la mission Engagements financiers de l’État, ce tableau se présente, pour 2006 et 2007, de la façon suivante :

TABLEAU PRÉVISIONNEL DE FINANCEMENT DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros)

 

Prog. 2006

PLF 2007

I.- Besoin de financement

   

Déficit budgétaire

46,9

41,6

Amortissement de la dette à long terme

43,2

32,5

Amortissement de la dette à moyen terme

35,1

40,3

Amortissement des engagements de l’État

2,5

0,1

Total Besoin de financement

127,7

114,5

II.- Ressources de financement

   

Produit des émissions à moyen et long terme (nettes des rachats)

119,5

114,6

Variation nette de titres à court terme

2,5

11,6

Variation des dépôts des correspondants

5,5

– 4,2

Variation du compte courant du Trésor et divers

0,2

– 7,5

Ressources totales nettes de financement

127,7

114,5

N.B. : La colonne « prog. 2006 » présente le tableau de financement officiel pour 2006 publié en décembre 2005, qui diffère légèrement du tableau figurant à l’article d’équilibre de la loi de finances initiale pour 2006. La colonne « PLF 2007 » présente le tableau de financement figurant à l’article d’équilibre du présent projet de loi de finances. Le détail du programme de financement 2007 ainsi que l’exécution du programme de financement pour 2006 feront l’objet d’un communiqué complémentaire de l’Agence France Trésor en décembre 2006. Le montant des émissions pour 2007 pourra alors être révisé, en fonction notamment des rachats qui seront intervenus jusqu’à décembre 2006.

Le besoin de financement de l'État recouvre d’abord le déficit budgétaire résultant de l’exécution des lois de finances. Il était fixé à 46,9 milliards d’euros en loi de finances initiale pour 2006, mais en exécution, sera moins important qu’escompté de 4,3 milliards d’euros (58). Le déficit à financer en 2006 s’établirait donc à 42,7 milliards d’euros. Mais le besoin de financement recouvre aussi – et surtout – le remboursement des dettes et des engagements arrivant à échéance. Ces amortissements devraient s’établiraient à environ 80 milliards d’euros en 2006.

En 2007, le besoin de financement de l’État serait réduit. L’État devrait assurer le remboursement de 72,8 milliards d’euros de dette à moyen et long terme et financer le déficit budgétaire prévisionnel de 41,6 milliards d’euros. Compte tenu de la faiblesse des engagements nouveaux consécutifs à des reprises de dettes (0,1 milliard d’euros), le besoin de financement s’établirait à 114,5 milliards d’euros, en diminution de 13,2 milliards d’euros par rapport au besoin de financement initial pour 2006. Le graphique ci-dessous permet de mesurer les deux principales composantes du besoin de financement depuis 1997.

STRUCTURE DU BESOIN DE FINANCEMENT DE L’ÉTAT (1997-2007)

(en milliards d’euros)

Pour couvrir son besoin de financement, l’État émet des emprunts à moyen et long terme (BTAN et OAT), auxquels s'ajoutent des ressources de trésorerie plus liquides : titres à court terme (BTF), dépôts des correspondants du Trésor, retraits sur le compte du Trésor etc. (59). La politique d’émission primaire de la dette de l’État repose sur des principes de prévisibilité et de régularité, qui se traduisent par la présentation annuelle d’un programme prévisionnel de financement de l’État. Ce programme fait l’objet d’une première présentation provisoire à l’automne, avant sa présentation définitive à la fin de l’année ou au début de l’année suivante. Il est complété par un calendrier indicatif annuel d’adjudication.

FINANCEMENT À MOYEN ET LONG TERME SUR L’ANNÉE (au 31 août 2006)

(cumulé, en milliards d’euros)

Source : Agence France Trésor, Bulletin mensuel, n° 196, septembre 2006.

Le graphique ci-dessus rend compte de l’exécution au 31 août du programme de financement à moyen et long terme de 2006 : le cumul aboutit à des émissions de plus 75 milliards d’euros. Ce montant doit être comparé, non plus à la prévision initiale de 119,5 milliards d’euros, mais à la prévision révisée en juillet de 109,5 milliards d’euros. En effet, une version modifiée du tableau de financement a été publiée cet été afin de tirer les conséquences des annonces faites par le Gouvernement lors du débat d’orientation budgétaire pour 2007 (60).

Au cours de celui-ci, les produits de cessions d’actifs affectés à la réduction de l’endettement de l’État ont été revus à la hausse de 3,5 milliards d’euros, grâce à la vente des titres Alstom et à l’ouverture du capital d’Aéroports de Paris. Ils viennent s’ajouter aux 10 milliards d’euros prévus en loi de finances initiale, tirés de la privatisation des sociétés autoroutières (61). Ces produits de cessions sont versés depuis le compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État à la Caisse de la dette publique (CDP), en vue du rachat et de l’annulation de titres de dette (62). En mai 2006, la CDP a ainsi reçu une première dotation de 8 milliards d’euros, qu’elle a immédiatement utilisée à des fins de rachats sur le marché d’OAT et de BTAN. Au 31 août 2006, en tenant compte des opérations effectuées par l’État lui-même, les rachats de dette à moyen et long terme sélevaient à 13,2 milliards d’euros. Ces rachats n’ont été compensés qu’à hauteur de 3,2 milliards d’euros par des émissions additionnelles, de sorte que les émissions nettes de dette à moyen et long terme ont pu être réduites de 10 milliards d’euros, à 109,5 milliards d’euros.

De nouvelles modalités de gestion de la trésorerie des administrations publiques ont également été mises en œuvre, consistant en particulier à réduire le « matelas de trésorerie » de l’État (c’est-à-dire le montant du compte du Trésor) afin de limiter l’endettement au strict nécessaire et de tenir compte au plus juste de la définition de la dette au sens du traité de Maastricht (63). Cette gestion plus tendue vise à « mobiliser » la trésorerie afin de limiter les émissions de dette et, partant, le stock de dette en fin d’année. Les émissions de dette à court terme (BTF à 3 mois, 6 mois ou un an) ont donc été sensiblement réduites au premier semestre, au point de diminuer l’encours de BTF de 14 milliards d’euros. En contrepartie, l’Agence France Trésor a été autorisée à émettre de nouveaux titres à plus court terme (inférieurs à trois mois) pour pouvoir faire face aux périodes de « creux » de trésorerie. Le 4 septembre dernier a ainsi été adjugé pour 2,5 milliards d’euros de BTF à 10 jours, afin d’anticiper les rentrées fiscales de la deuxième semaine de septembre.

Ces nouvelles modalités de pilotage de la trésorerie ont un effet spectaculaire sur le niveau d’endettement : elles permettent à elles seules une réduction de 1,5 point de PIB en 2006, soit environ 27 milliards d’euros. À plus long terme, leurs effets mériteront d’être précisément évalués.

Une telle politique de gestion de la trésorerie pose la question des éventuels surcoûts qu’elle pourrait engendrer dans l’hypothèse où les taux sur les nouveaux titres à très court terme seraient supérieurs à ceux des BTF « classiques ». L’expérience du début septembre montre que tel n’a pas été le cas. En tout état de cause, l’impact sur la charge de la dette d’une émission d’un BTF à court terme par rapport à l’émission d’un BTF « classique » devrait donc être relativement négligeable : compte tenu de la faible fréquence d’émission de ces titres et de leur durée de vie limitée, l’encours moyen sur une année devrait être inférieur à 4 milliards d’euros.

Par ailleurs, la diminution des excédents disponibles sur le compte du Trésor se traduira par de moindres recettes tirées de la rémunération de la trésorerie – qui a rapporté 487 millions d’euros de recettes en 2005. Cet effet devrait cependant être partiellement effacé par l’écart de maturité entre les placements de trésorerie et les emprunts, les premiers ayant une maturité plus courte que les seconds.

Il conviendra cependant de demeurer vigilant et attentif à ce que l’objectif d’une trésorerie trop « tendue » fasse peser des risques excessifs sur les capacités financières de l’État. Celui-ci ne peut totalement se passer d’une encaisse de précaution lui permettant de faire face, dans les meilleures conditions de sécurité, aux différentes échéances affectant la trésorerie. Au-delà, votre Rapporteur général rappelle que la seule réduction durable de l’endettement passe par une amélioration du solde primaire.

Pour l’année 2007, l’examen du tableau de financement figurant à l’article d’équilibre révèle que le besoin de financement de l’État serait couvert :

– pour 106,5 milliards d’euros par les émissions à moyen et long terme. Conventionnellement, ces émissions (nettes des rachats) couvrent les amortissements de dette à moyen et long terme et le déficit budgétaire ;

– pour 11,6 milliards d’euros par l’augmentation du stock de BTF. Cette augmentation par rapport à 2006 est justifiée par la nécessité de pouvoir faire face aux perspectives d’amortissements de janvier 2008, supérieures à celles de 2007 (64) ;

– pour 8,1 milliards d’euros par l’annulation de titres de l’État par la Caisse de la dette publique (65). Ces annulations seraient permises, comme cette année, par les dotations faites à la Caisse en 2006 et en 2007 à partir des produits de cessions d’actifs. L’année prochaine, 3,1 milliards d’euros supplémentaires iraient en effet à la CDP depuis le compte Participations financières de l’État (tandis que 0,5 milliard d’euros iraient au désendettement des établissements publics de l’État).

En sens inverse, les ressources de financement seraient impactées négativement :

– par la diminution des dépôts des correspondants du Trésor de 4,2 milliards d’euros, du fait de différents retraits sur le compte (notamment 1,9 milliard d’euros de la Banque des États d’Afrique centrale, 1,6 milliard d’euros de l’AFITF et 0,4 milliard d’euros de l’Agence pour l’innovation industrielle) ;

– par l’augmentation du solde du compte du Trésor à la Banque de France de 7,5 milliards d’euros. Par convention, la variation nette de ce solde couvre les variations des émissions de BTF et des dépôts des correspondants.

En conséquence, le plafond de variation de la dette négociable soumis au vote du Parlement au 4° du II de l’article 33 du présent projet (article d’équilibre), serait de 33,7 milliards d’euros en 2007, après 41 milliards d’euros en 2006. Ce montant correspond à la différence entre les émissions prévues à moyen et long terme nettes des rachats (106,5 milliards d’euros) et les amortissements des titres à moyen et long terme échus en 2006 (72,8 milliards d’euros). Votre Rapporteur général rappelle en effet que le vote du Parlement sur le plafond de variation de la dette négociable – en application de l’article 34 de la LOLF – porte sur la seule dette négociable dont la durée de vie à l’émission est supérieure à un an, c’est-à-dire les OAT et les BTAN (y compris les titres venant à échéance l’année en cours ou l’année suivante).

b) Le poids de la dette en 2007

● La charge de la dette demeurerait en 2007 le deuxième poste de dépenses de l’État (hors remboursement et dégrèvements), après l’enseignement scolaire et avant la défense.

À l’occasion du débat d’orientation budgétaire pour 2007, votre Rapporteur général s’était essayé à évaluer l’impact des récentes hausses de taux d’intérêt sur la charge de la dette, concluant que ces hausses étaient susceptibles de se traduire par une augmentation d’environ 400 millions d’euros de la charge de la dette à moyen et long terme entre 2006 et 2007.

Aux termes du présent projet, la charge nette de la dette de l’État (avant swaps) progresserait en réalité de moins de 200 millions d’euros par rapport à la loi de finances pour 2006. Outre une situation de taux d’intérêt à long terme qui demeure favorable (66), il faut sans doute voir dans cette faible augmentation les effets de la politique d’ « accélération » du désendettement précédemment décrite et de la gestion « active » de la dette menée par l’Agence France Trésor, appuyée par la Caisse de la dette publique.

LA CHARGE DE LA DETTE DE L’ÉTAT EN 2006 ET 2007

(en millions d’euros)

 

LFI 2006

PLF 2007

Charge brute dette négociable

41.338

42.001

Charge brute dette non négociable

30

6

Charge brute gestion de la trésorerie

400

337

Total charge brute

41.768

42.344

Recettes d'ordre

2.740

3.153

Total charge nette dette (hors swaps)

39.029

39.191

Excédent opérations swaps (à déduire)

510

267

Total charge nette dette après swaps

38.519

38.924

Au-delà des seuls crédits inscrits sur le budget général sur le programme Charge de la dette et trésorerie de l’État de la mission Engagements financiers de l’État, une vision plus précise de la charge de la dette consiste à tenir compte des excédents dégagés au titre des opérations d’échanges de taux d’intérêt (swaps conclus avant l’été 2002). Le solde positif de ces opérations, retracées sur la deuxième section du compte de commerce Gestion de la dette et de la trésorerie de l’État, serait réduit entre 2006 et 2007, passant de 510 millions d’euros à 267 millions d’euros. Dans ces conditions, la charge de la dette après swaps progresserait de 400 millions d’euros environ.

VARIATION ANNUELLE DE LA CHARGE NETTE DE LA DETTE DE L’ÉTAT (après swaps)

(données d’exécution avant 2006, en millions d’euros)

Le graphique ci-dessus permet de constater que le faible niveau des taux d’intérêt ces dernières années a permis de limiter la progression de la charge nette de la dette, alors même que son encours augmentait sensiblement. Une hausse des taux menacerait donc gravement l’équilibre des finances publiques : votre Rapporteur général rappelle qu’une augmentation des taux de 1%, uniforme sur toute la courbe, provoquerait dès l’année suivante surcoût de plus de 800 millions d’euros de la charge de la dette. Selon le ministère de l’économie, des finances et de l’industrie, les mesures de réduction de l’endettement prises cette année permettraient cependant de réduire ce « risque de taux » à 650 millions d’euros.

● En dépit d’une diminution au deuxième trimestre 2006 (67), l’encours de la dette de l’État, c’est-à-dire le « stock » de dette, devrait continuer de progresser en 2006 et 2007. L’évolution en valeur absolue n’est cependant pas la plus significative. La dette n’est en effet « soutenable » que si sa charge croît à un rythme compatible avec celui des ressources. À court terme, cette condition est vérifiée si l’encours de dette n’augmente pas à un rythme plus rapide que celui de la richesse nationale (68). Pour le dire autrement, la croissance spontanée des recettes ne doit pas être plus faible que la croissance spontanée des intérêts de la dette. Or, depuis plusieurs années, le taux de croissance nominal du PIB est inférieur au taux d’intérêt apparent de la dette. C’est l’effet « boule de neige », dynamique auto entretenue, dans laquelle la charge de la dette est elle-même à l’origine d’un accroissement de l’endettement : le déficit annuel augmente la dette, ce qui majore la charge d’intérêt à payer l’année suivante, ce qui grève d’autant le déficit de l’année suivante, etc.

Pour rompre un tel cercle vicieux, il faut diminuer le déficit à un niveau tel que la croissance de l’activité économique parvienne à compenser l’accroissement de la charge de la dette : on appelle déficit « stabilisant » le niveau du solde budgétaire permettant de stabiliser le poids de la dette dans le PIB.

Sa détermination procède d’une simple multiplication entre le taux d’endettement public et le taux de croissance de l’économie. La stabilité du taux d’endettement est réalisée dès lors que le numérateur – la dette – croît au même rythme que le dénominateur – le PIB. Or l’accroissement de la dette n’est autre que le déficit (69). Par exemple, avec une croissance en valeur de 4% et une dette de 1.000 milliards d’euros représentant 50% du PIB, il faut ramener le déficit à 2% du PIB (soit environ 37 milliards d’euros) pour stabiliser l’endettement (70). En se fondant sur les hypothèses relatives à 2006 et à 2007 associées au présent projet, le déficit stabilisant la dette de l’État serait de l’ordre de 40 à 41 milliards d’euros, soit un montant peu éloigné de la prévision de déficit de 41,6 milliards d’euros.

Pour mieux cerner l’effort que doit réaliser la politique budgétaire d’une année donnée, une analyse plus fine de l’équilibre budgétaire consiste néanmoins à neutraliser la charge de la dette, contrainte héritée du passé sur laquelle il n’est possible d’agir qu’à la marge au moyen d’une gestion « active » de la dette. Le solde « primaire » (solde hors charge de la dette) rend ainsi mieux compte des choix qui relèvent de la seule responsabilité du Gouvernement en place, compte tenu de la charge d’intérêt qu’il faut payer en tout état de cause (71). À cette aune, il apparaît qu’au cours des 20 dernières années, l’État n’est parvenu à dégager un excédent primaire qu’à 6 reprises, lors des meilleures années de croissance (voir le graphique ci-dessous). Le reste du temps, l’État est en situation de déficit primaire, ce qui signifie concrètement qu’il est tenu d’emprunter pour payer les intérêts générés par la dette. Après s’être dégradé à partir de 2001, le déficit primaire a été réduit sans discontinuer depuis 2003 : il passerait de 5,1 milliards d’euros en 2005 à 4,1 milliards d’euros en 2006 et à 2,7 milliards d’euros en 2007.

SOLDE PRIMAIRE STABILISANT LA DETTE DE L’ÉTAT
ET SOLDE PRIMAIRE EFFECTIF

(en milliards d’euros)

En rapprochant les deux notions qui précèdent, on peut donc définir le solde primaire stabilisant comme le niveau d’excédent primaire permettant de stabiliser la part de la dette dans le PIB. Plus la croissance est forte, plus l’écart entre celle-ci et le taux d’intérêt apparent de la dette est faible, et plus l’excédent à dégager pour stabiliser l’endettement est faible. Si le solde primaire effectif est inférieur au solde primaire stabilisant, le poids relatif de la dette dans le PIB s'accroît mécaniquement. Si, au contraire, le solde primaire effectif est supérieur au solde primaire stabilisant, la dette est « sous contrôle » et sa part dans la richesse nationale appelée à se réduire. Au cours des 20 dernières années, cette situation ne s’est produite qu’en 1989 et en 2000.

Pour 2006 et 2007, l’estimation de ce solde primaire stabilisant est plus délicate que celle du solde stabilisant, car elle dépend du taux d’intérêt qui sera effectivement servi sur la dette. En fixant, à titre d’hypothèse, ce taux à 4,5% pour 2006 et 2007, le solde primaire stabilisant la dette de l’État serait atteint :

– en 2006 en dégageant un excédent primaire de 2,3 milliards d’euros (soit un déficit de 39,5 milliards d’euros) ;

– en 2007 en dégageant un excédent primaire de 3,7 milliards d’euros (soit un déficit de 38,7 milliards d’euros) (72).

Ces ordres de grandeur permettent de vérifier que la politique budgétaire menée par l’actuelle majorité suit effectivement le chemin tracé vers la remise en ordre de nos finances publiques. Ils montrent aussi que la mise sous contrôle de la dette n’est pas hors de portée et, partant, invitent à ne pas relâcher les efforts.

● L’évolution de l’endettement de l’ensemble des administrations publiques, prolongerait les analyses qui précèdent.

Pour la première fois depuis le quatrième trimestre 2001, la dette publique a diminué au deuxième trimestre 2006, s’établissant à 1.141 milliards d’euros, après 1.146,3 milliards d’euros au premier trimestre (73). Ces résultats sont d’autant plus encourageants que la dette publique avait fortement augmenté en 2005, pour atteindre 1.138,4 milliards d’euros à la fin de l’année (74).

La réduction de l’endettement public en 2006 et en 2007 devrait découler des éléments déjà évoqués, à savoir la bonne tenue des recettes, la « mobilisation » de la trésorerie et l’affectation des cessions d’actifs – de 5 à 10 milliards d’euros en 2007 – au désendettement. Outre les efforts de l’État, cette réduction serait aussi permise par une stabilisation de la croissance des dépenses toutes administrations publiques confondues (voir le graphique ci-dessous). Les dépenses sociales, en particulier, ralentiraient leur rythme d’évolution, qui passerait de 4,1% en 2005 à 3,1% en 2006, puis à 3% en 2007.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES (1997-2007)

Au total, le Gouvernement renouvelle donc sa prévision, formulée lors du débat d’orientation budgétaire, d’une réduction de la dette publique de 2 points de PIB, soit 64,6%. Votre Rapporteur général souligne que si cet engagement est tenu en 2006, la réalisation du scénario économique du Gouvernement – soit une croissance d’environ 2,25% – permettrait d’atteindre le solde stabilisant la dette publique en 2007, soit un niveau de déficit public de 2,5% de PIB. Le ratio de dette publique s’établirait alors fin 2007 à 63,6% du PIB, au lieu de 64,2% prévus lors du dernier débat d’orientation budgétaire.

CHAPITRE II

LES RESSOURCES DE L’ÉTAT EN 2007

LES RECETTES BUDGÉTAIRES : LES CHIFFRES–CLEFS A PÉRIMÈTRE COURANT

(en milliards d’euros)

 

PLF 2007

Écarts sur 2006 révisé

 

En montants

En %

A.– Recettes fiscales nettes

267,17

+ 4,33

+ 1,6

w TVA nette

133,49

+ 6,09

+ 4,8

w impôt sur le revenu

57,48

– 1,09

– 1,9

w TIPP

19,37

– 0,48

– 2,5

w impôt sur les sociétés net et CSB

42,40

+ 1,56

+ 3,5

B.– Recettes non fiscales

24,84

+ 2,27

+ 9,3

C.– Prélèvements sur recettes

65,25

+ 2,18

+ 3,3

w Collectivités locales

47,26

+ 1,27

+ 2,6

w Communautés européennes

18,00

+ 0,91

+ 5,1

Recettes nettes du budget général

217,33

+ 4,43

+ 1,6

pour mémoire :

     

w remboursements et dégrèvements

68,38

+ 4,36

+ 2,6

w recettes fiscales brutes

326,12

+ 8,70

+ 6,0

Rappel des principales hypothèses associées :

–  croissance prévue du PIB en 2007 : en valeur : + 4,1%
en volume : + 2 ¼ %.

–  hausse des prix à la consommation en 2007 (en moyenne) : + 1,8 %.

LES RECETTES BUDGÉTAIRES : LES CHIFFRES–CLEFS À PÉRIMÈTRE CONSTANT

(en milliards d’euros)

 

PLF 2007 à périmètre constant

Écarts sur 2006 révisé

 

En montants

En %

A.– Recettes fiscales nettes

269,79

+ 6,96

+ 2,6

w TVA nette

133,50

+ 6,10

+ 4,8

w impôt sur le revenu

57,10

– 1,09

– 1,9

w TIPP

19,30

+ 0,00

+ 0

w impôt sur les sociétés net et CSB

47,23

+ 2,51

+ 5,6

B.– Recettes non fiscales

26,62

+ 2,06

+ 8,4

C.– Prélèvements sur recettes

68,11

+ 2,18

+ 3,3

w Collectivités locales

49,42

+ 1,27

+ 2,6

w Communautés européennes

18,70

+ 0,91

+ 5,1

Recettes nettes du budget général

228,30

6,83

+ 3,1

pour mémoire :

     

w remboursements et dégrèvements

76,48

+ 11,32

+ 3,4

w recettes fiscales brutes

346,28

+ 4,36

+ 6,0

Rappel des principales hypothèses associées :

–  croissance prévue du PIB en 2007 : en valeur : + 4,1%
en volume : + 2 ¼ %.

–  hausse des prix à la consommation en 2007 (en moyenne) : + 1,8 %.

LES RESSOURCES DE L'ÉTAT

(en millions d'euros)

 

LFI 2006

révisé 2006

changements de périmètre

à périmètre constant

PLF 2007

PLF 2007 à périmètre constant/révisé 2006

 

 révisé 2006/LFI 206

 

en valeur

en pourcentage

en valeur

en pourcentage

Recettes fiscales nettes

257.731

262.838

-2.623

269.794

267.171

6.956

2,6%

5.107

2,0%

Recettes fiscales brutes

326.269

334.956

-2.623

346.275

343.652

11.319

3,4%

8.687

2,7%

Remboursements et dégrèvement (R&D)

-68.538

-72.118

-76.481

-76.481

-4.363

6,0%

-3.580

5,2%

Impôt sur le revenu

57.482

58.180

57.095

57.095

-1.085

-1,9%

698

1,2%

Impôt sur les sociétés net et CSB

42.417

44.720

-955

47.230

46.275

2.510

5,6%

2.303

5,4%

. IS brut et CSB

49.455

54.020

 

55.575

55.575

1.555

2,9%

4.565

9,2%

. R&D d'IS

-7.038

-9.300

-9.300

-9.300

0

0,0%

-2.262

32,1%

TIPP

19.324

19.300

-478

19.300

18.822

0

0,0%

-24

-0,1%

TVA nette

125.729

127.400

-13

133.500

133.487

6.100

4,8%

1.671

1,3%

. TVA brute

162.664

166.100

 

174.787

174.787

8.687

5,2%

3.436

2,1%

. R&D de TVA

-36.935

-38.700

 

-41.300

-41.300

-2.600

6,7%

-1.765

4,8%

Ressources non fiscales

24.843

24.560

216

26.617

26.832

2.057

8,4%

-284

-1,1%

Prélèvements sur recettes

-65.397

-65.932

0

-68.112

-68.112

-2.179

3,3%

-535

0,8%

Au profit des collectivités territoriales

-47.402

-48.141

 

-49.416

-49.416

-1.274

2,6%

-739

1,6%

Au profit de la Communauté européenne

-17.995

-17.791

 

-18.696

-18.696

-905

5,1%

204

-1,1%

Ressources nettes du budget général

217.178

221.465

-2.407

228.299

225.891

6.834

3,1%

4.287

2,0%

LES PRINCIPALES HYPOTHÈSES ASSOCIÉES AU PROJET DE LOI

(en pourcentage)

 

LFI 2006

révisé 2006

PLF 2007

Croissance du PIB en volume

2 ¼

2 ¼

2 ¼

Croissance du PIB en valeur

4,0

4 ¼

4,1

Hausse des prix à la consommation (indice général)

1,7

1,8

1,8

Hausse des prix à la consommation (indice hors tabac)

1,7

1,8

1,8

Élasticité des recettes fiscales

1,2

1,8

1,2

LA RÉPARTITION DES RESSOURCES BRUTES DE L’ÉTAT EN 2007

Les ressources de l’État retrouveraient en 2006 et 2007 des taux de croissance robustes dépassant 3,9 % puis 3,1 % à périmètre constant pour atteindre 221,5 puis 225,9 milliards d'euros (à périmètre courant).

• L’année 2006, comme le mettent clairement en évidence les recouvrements du premier semestre, serait exceptionnellement favorable : les prévisions révisées de ressources nettes du budget général pour 2006 sont ajustées à la hausse, dans le présent projet de loi de finances, de 4,3 milliards d'euros.

La plus-value fiscale est désormais estimée à 5,0 milliards d'euros, portant principalement sur l’impôt sur les sociétés (+ 2,3 milliards d'euros), la TVA nette (+ 1,7 milliard d'euros) et l’impôt sur le revenu (+ 0,7 milliard d'euros), mais aussi sur les impôts assis sur le patrimoine (+ 0,4 milliard d'euros d’ISF et + 0,3 de droits de mutations) confortant la prudence et la pertinence des prévisions retenues dans la loi de finances initiale. Ainsi, avec une croissance spontanée avant mesure nouvelle supérieure à 6,0 %, l’élasticité des impôts d’État à la croissance se rapprocherait de 1,7 après 1,5 en 2005 et 1,7 en 2004, soit un niveau très élevé révélateur de la situation de notre économie en phase ascendante de son cycle.

Parallèlement, les recettes non fiscales sont réévaluées de 0,3 milliard d'euros à la baisse pour se situer à 24,6 milliards d'euros, le très bon dynamisme des dividendes perçus par l’État actionnaire (+ 0,9 milliard d'euros) et l’alignement des recouvrements des produits des jeux (+ 0,1 milliard d'euros) et des taxes diverses (+ 0,2 milliard d'euros) sur la tendance générale des grands impôts d’État stimulés par la croissance étant compensé par la décision de reporter à 2007 le recouvrement du quasi-dividende versé par l’établissement public Autoroutes de France (ADF) à l’occasion de la cession des participations publiques qu’il détenait dans les sociétés autoroutières (– 1,0 milliard d'euros) et celui de la plus-value réalisée par la société SOVAFIM à l’occasion de la cession d’éléments du patrimoine immobilier de RFF (– 0,3 milliard d'euros).

• Le projet de loi de finances pour 2007 s’appuie sur une progression spontanée des ressources fiscales nettes très légèrement plus rapide que la richesse nationale. En ralentissant à + 5,0 %, elles augmenteraient 1,2 fois plus vite que la richesse nationale dont la croissance est elle-même prudemment estimée à 2 ¼, dégageant une plus-value spontanée avant mesures nouvelles et changements de périmètre, de 13,4 milliards d'euros (75), dont 6,1 milliards d'euros au titre de la TVA nette (+ 4,8 %), 4,4 milliards d'euros à celui de l’impôt sur le revenu net des dégrèvements s’y rapportant et de la PPE (+ 8,3 %) et 1,4 milliard d'euros à celui de l’impôt sur les sociétés net (+ 3,5 %).

Parallèlement, les recettes non fiscales, à périmètre constant, tireraient elles aussi partie de la conjoncture économique (+ 2,3 milliards d'euros par rapport au montant révisé pour 2006), aux versements d’ADF et de la SOVAFIM reportés à 2007 (+ 1,3 milliard d'euros) s’ajoutant un versement exceptionnel (+ 0,7 milliard d'euros) de la Caisse des dépôts et consignations au titre de la plus-value qu’elle devrait réaliser lors sa sortie du capital de la Caisse nationale des caisses d’épargne à l’occasion de la création de Natixis, le fort dynamisme du produit du secteur public (+ 1,2 milliard d'euros de dividendes des participations financières, + 0,4 milliard d'euros de prélèvement sur la COFACE) étant pour sa part atténué par la réduction des prélèvements sur les fonds d’épargne gérés par la Caisse des dépôts et consignations (– 0,4 milliard d'euros) et sur Natexis
(- 0,1 milliard d'euros) et par l’absence de prélèvements exceptionnels d’une ampleur comparable à celui effectué sur les disponibilités du Fonds de garantie à l’accession sociale (FGAS) en 2006 (– 1,4 milliard d'euros).

Au total, les recettes fiscales et non fiscales, à périmètre constant, auxquelles il convient de soustraire la progression du prélèvement sur recettes au profit des communautés européennes, totalement indépendante des arbitrages budgétaires annuels et échappant en grande partie à la prise des Gouvernements nationaux, dégageraient une plus-value spontanée de recettes de 14,6 milliards d'euros.

Pour être tout à fait significative, cette plus-value n’en reste pas moins nettement inférieure aux surplus constatés en 1999, 2000 et 2001 (21,3, 25,6 et 22,9 milliards d'euros constants 2007) ou même en 2004 (22,4 milliards d'euros 2007), année « faste » du point de vue budgétaire car se situant en phase de reprise immédiate après l’étiage de la récession atteint en 2003 (avec une décroissance spontanée de 4,0 milliards d'euros des ressources de l’État) (76).

Votre Rapporteur général remarque par ailleurs que la plus-value de ressources anticipée pour 2007 ne dépasse que de 3,9 milliards d'euros, soit d’un tiers, les 10,7 milliards d'euros de surplus dont on a vu qu’ils donnent une juste approximation de la part « durable » à long terme sur laquelle la prudence et la responsabilité imposent de construire l’équilibre du budget.

• Ce montant est cependant minoré par l’effet des mesures nouvelles affectant l’équilibre du budget pour 2007, dont le détail est étudié au B du II du chapitre premier, et qui réduisent les ressources du budget général de 6,4 milliards d'euros.

En outre, des changements de périmètre d’un montant global de 
– 2,4 milliards d'euros (voir le I du chapitre premier) affectent la présentation des ressources du budget général de l’État, avec en particulier des affectations :

– de 0,8 et 0,1 milliard d'euros de produit de la contribution sociale sur les bénéfices des sociétés à l’Agence nationale de la recherche et OSEO,

– de 0,5 milliard d'euros de droits sur les tabacs aux organismes de sécurité sociale pour compenser, d’une part, le coût de l'exonération intégrale de cotisation sociale dans les entreprises de moins de 20 salariés et, d’autre part, les charges d'intérêts qu'induisent les sommes restant dues par l'État au titre des relations financières avec la Sécurité sociale ;

– de 1,1 milliard d'euros de produits de la TIPP et de la taxe sur les conventions d’assurance aux régions et aux départements pour financer de nouveaux transferts de compétence (77).

LES CHANGEMENTS DE PÉRIMÈTRE PROPOSÉS DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES

(en millions d'euros)

 

Recettes fiscales nettes

Recettes non fiscales

Transfert à la sphère sociale de droits sur les tabacs destinés à compenser le coût de l'exonération intégrale de cotisation sociale dans les entreprises de moins de 20 salariés

– 320

 

Transfert à la sphère sociale de droits sur les tabacs destinés à financer les charges d'intérêts qu'induisent les sommes restant dues par l'État au titre des relations financières avec la Sécurité sociale

– 160

 

Affectation de produit de la contribution sociale sur les bénéfices à l'ANR

– 825

 

Affectation de produit de la contribution sociale sur les bénéfices à OSEO

– 130

 

Affectation de produit des droits de timbre sur les passeports à l'Agence nationale des titres sécurisés

– 45

 

Affectation de produit de la taxe de francisation des navires au Conservatoire du littoral

– 7

 

Affectation de produit de la taxe sur les installations nucléaires de base à l'Institut de recherche de la sécurité nucléaire

– 6

 

Affectation de produit des jeux de la Française des jeux au Centre national du développement du sport

 

– 20

Affectation de produit du prélèvement de solidarité sur l'eau au Conseil supérieur de la pêche

 

– 23

Augmentation de la part de la taxe sur l'aviation civile au profit du budget annexe "Contrôle et exploitation aérien"

 

– 20

Transferts de TIPP aux régions

– 475

 

Transferts de taxe sur les conventions d'assurance

– 650

 

Transfert de personnel à des établissements publics (incidence taxe sur les salaires compensée par l'État)

+ 10

 

Modification du régime de TVA des EPIC et Fondations

– 13

 

Généralisation de l'expérimentation des loyers budgétaires aux administrations centrales de la région Ile-de-France

 

+ 278

TOTAL

– 2.623

+ 216

I.- LES RECETTES FISCALES NETTES

Les recettes fiscales nettes du budget général de l’État s’établiraient en 2007 à 267.171 millions d'euros, après avoir atteint 262.383 millions d'euros en 2006.

L’ÉVOLUTION DES RESSOURCES FISCALES ENTRE 2006 ET 2007

(en milliards d'euros)

Les ressources fiscales dans la loi de finances initiale pour 2006 :

257,7

L’évaluation révisée pour 2006 : + 5,1

IS net + 2,3
TVA nette + 1,7
IR net + 0,7
ISF + 0,4
droits de mutation + 0,3

= 262,8

L’évaluation initiale pour 2007 :

Progression spontanée : + 13,4

dont : TVA nette + 6,1
IR net + 4,4
IS net + 1,4
droits de mutation + 0,1
ISF + 0,2
cotisation minimale de TP + 0,2
cotisation sur les sucres + 0,2

Mesures nouvelles : – 6,4

dont : réforme de l’impôt sur le revenu – 3,9
amélioration de la PPE – 1,0
bouclier fiscal – 0,6
réforme de la TP et DIN – 1,1

= Progression à périmètre constant : + 7,0

Changements de périmètre : – 2,4

= 267,2

Comme le montre le tableau ci-dessus, la progression spontanée des ressources fiscales nettes en 2007 est estimée à 13,4 milliards d'euros. Située dans la moyenne des évaluations retenues dans la construction des budgets de la douzième législature, elle traduit la prévision d’une élasticité de 1,22.

Les prévisions fiscales n’étant en aucune manière réalisées par l’application ex ante d’une élasticité déterminée au taux de croissance prévu, cette dernière est plutôt un chiffre synthétique permettant d’apprécier a posteriori la qualité d’ensemble des prévisions établies pour chaque impôt à partir des données qui lui sont propres.

LA PROGRESSION SPONTANÉE DES RESSOURCES FISCALES :
PRÉVISIONS ET RÉALISATIONS DEPUIS 2001

(en milliards d'euros)

 

2003

2004

2005

2006

2007

Prévision du surplus fiscal spontané en loi de finances initiale

7,5

5,5

17,3

12,4

13,4

Exécution

– 0,5

16,9

12,4

19,4 (a)

-

(a) Évaluation révisée.

C’est ainsi que l’élasticité constatée pour 2006, à 1,7 (78), soit un niveau exceptionnellement élevé compte tenu, en particulier, d’une base 2005, sur laquelle sont assis environ 40 % des recouvrements d’impôts, plutôt affectée par un trou d’air conjoncturel, n’est que la traduction comptable de l’observation des recouvrements constatés durant le premier semestre. Le tableau ci-après, qui compare le niveau des recouvrements au 30 juin 2006 à ce qu’il était un an plus tôt et en déduit la plus-value potentielle induite sur une année – ce qui reste une approximation, le profil des recouvrements n’étant en aucune manière pleinement comparable d’une année sur l’autre, montre ainsi que le seul rythme constaté du produit des impôts en 2006 justifie la prévision d’une plus-value de ressources de 5,0 milliards d'euros par rapport à la loi de finances initiale, soit précisément le montant retenu dans les estimations révisées.

LES PLUS-VALUES INFÉRÉES À PARTIR DE L’OBSERVATION
DES RECOUVREMENTS AU 30/06/2006

(en milliards d'euros et en pourcentage)

 

LFI 2006 à périmètre constant

rappel :

exécution 2005

part du produit 2005 recouvré au 30/06/05

montants recouvrés au 30/06/06

taux de progression

entre 2005 et 2006 à périmètre constant inféré

plus/moins values induites par le profil des recouvrements fin juin

Impôt sur le revenu

57.574

56.437

57,9 %

34.690

6,4 %

2.462

Impôt sur les sociétés net

42.417

40.881

53,3 %

24.250

11,3 %

3.100

TIPP

19.850

18.926

60,3 %

10.840

-2,2 %

-1.343

TVA nette

132.144

126.592

58,9 %

74.530

5,1 %

863

TOTAL

251.985

242.836

57,8 %

144.310

5,7%

5.083

La valeur de l’élasticité constatée dans les prévisions pour 2007 met pour sa part en évidence le caractère plutôt raisonnable, voire prudent, des évaluations réalisées pour chacun des impôts. En effet, l’hypothèse d’un ralentissement de l’élasticité entre 2006 et 2007 (de 1,7 à 1,2) correspond traditionnellement au comportement des recettes en phase de ralentissement de l’économie (comme entre 2001 et 2002), tandis qu’à l’inverse les périodes de consolidation de la croissance (1988, 2000 et 2001 par exemple) se traduisent par le maintien d’une très forte élasticité (de l’ordre de 2,0). Cependant, il importe de remarquer, comme il a été vu dans le I du premier chapitre, que l’élasticité a conservé un niveau exceptionnellement élevé (supérieur à 1,5) depuis 2005 en dépit du ralentissement conjoncturel du milieu de l’année 2005. Ce phénomène exceptionnel pourrait, comme il a été dit, correspondre à une mutation de la structure économique du pays, et traduire une croissance économique favorable par nature au système fiscal français grâce au dynamisme des éléments principaux de son assiette (la consommation qui stimule la TVA et les revenus les plus élevés qui profitent à notre système de prélèvements très progressif). À l’inverse, l’accélération des recouvrements d’impôt à un rythme plus rapide que l’économie dans son ensemble peut n’être que provisoire, traduisant de manière temporaire une croissance économique atypique (par exemple portée par la consommation ou bénéficiant d’effets de revenu importants notamment liés aux évolutions exogènes des marchés financiers et immobiliers). Dans ce dernier cas, le risque d’un brutal ajustement des ressources fiscales est plus important.

L’ÉVOLUTION DES RECETTES FISCALES NETTES: DYNAMISME SPONTANÉ ET MESURES NOUVELLES

(en milliards d'euros)

 

2004/2005 à périmètre constant

2005/2006 à périmètre constant

2006/2007 à périmètre constant

spontané 2005

mesures nouvelles 2005

total

spontané 2006

mesures nouvelles 2006

total

spontané 2007

mesures nouvelles 2007

total

Impôt sur le revenu et PPE

4,2

– 1,5

2,6

4,2

– 1,0

3,2

4,4

– 6,2

– 1,8

Impôt sur les sociétés net

0,8

1,2

2,0

5,1

– 2,3

2,8

1,4

1,1

2,5

TIPP

– 0,1

– 0,1

– 0,2

0,9

0,0

0,9

0,0

0,0

0,0

TVA nette

5,7

0,0

5,6

7,6

– 0,4

7,2

6,1

0,0

6,1

Autres impôts nets

1,5

– 1,4

0,1

1,2

– 2,2

-1,0

1,6

– 1,4

0,2

Recettes fiscales nettes

11,9

– 1,8

10,1

19,1

-6,0

13,1

13,4

– 6,5

7,0

A.- L’IMPÔT SUR LE REVENU

DIX ANS D’IMPÔT SUR LE REVENU

 

(en millions d’euros)

 

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

révisé 2006

PLF 2007

Impôt sur le revenu

46.340

50.860

53.253

53.458

49.993

53.754

53.885

56.437

58.180

54.469

Évolution annuelle

3,6 %

9,8 %

4,7 %

0,4 %

–6,5%

7,5%

0,2%

4,7%

3,1%

–6,4%

 

Le produit de l’impôt sur le revenu devrait s’établir à 58.180 millions d'euros en 2006 puis 54.469 millions d'euros en 2007, une croissance spontanée de 4,0 % puis 7,5 % permettant de financer respectivement 533 et 5.456 millions d'euros d’allégements d’impôts.

L’ÉVOLUTION DU PRODUIT DE L'IMPÔT SUR LE REVENU

(en millions d’euros)

 

2001

2002

2003

2004

2005

révisé 2006

PLF 2007

Impôt sur le revenu net des dégrèvements d’IR et de la PPE (A)

49.812

46.303

49.564

49.924

52.550

55.623

53.811

Mesure nouvelle affectant l'IR seul

-3.591

-4.609

-788

-1.203

-1.305

-533

-5.456

Mesures nouvelles affectant l'IR et la PPE (B)

-6.031

-4.609

-968

-1.533

-1.535

-1.033

-6.175

En pourcentage (B/À)

-12 %

-10 %

-2 %

-3 %

-3 %

-2 %

-11 %

L’ÉVOLUTION SPONTANÉE ANNUELLE DE L’IMPÔT SUR LE REVENU DEPUIS 1999

(en pourcentage)

Les tableaux et graphiques ci-dessus mettent clairement en évidence un phénomène très significatif : l’impôt sur le revenu connaît depuis 1998 des taux de croissance spontanée extrêmement élevés, dépassant en moyenne 6,3 % (contre une progression du pouvoir d’achat du revenu disponible brut des ménages, pour la période, de 3,7 % en valeur).

Cette observation expose clairement les limites d’un impôt assis sur les revenus de seulement la moitié des Français et exagérément progressif, tendant spontanément à prélever une part croissante et disproportionnée du pouvoir d’achat en raison de la concentration de ses recouvrements sur les tranches de revenus les plus élevées.

LA RÉPARTITION PAR DÉCILE DE MÉNAGES DU PRODUIT DE L’IMPÔT

(en pourcentage du produit de l’impôt)

 

revenus 2004

Les 10% des foyers acquittant le moins d’impôt

– 3,9%

Les 10% suivants

– 1,1%

Les 10% suivants

0,0%

Les 10% suivants

0,0%

Les 10% suivants

0,0%

Les 10% suivants

0,7%

Les 10% suivants

4,0%

Les 10% suivants

8,5%

Les 10% suivants

16,2%

Les 10% des foyers acquittant le plus d’impôt

75,6%

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Il n’est guère indifférent à cet égard de constater, en première approximation, que sans les allégements mis en œuvre depuis 2000, et compte tenu des taux de croissance spontanée constatés, le produit de l’impôt dépasserait aujourd’hui 79,3 milliards d'euros, soit 39 % de plus que le produit anticipé pour 2007 et 4,3 % du PIB contre 3,1 % prévu pour 2007.

Le constat n’en reste pas moins éloquent lorsqu’on limite le champ des allégements à ceux mis en œuvre par l’actuelle majorité. Sans les baisses décidées depuis juin 2002, le produit de l’impôt sur le revenu atteindrait en 2007 70,4 milliards d'euros, soit 3,8 % du PIB, et 24 % de plus que le produit attendu pour l’année prochaine.

LE POIDS DE L'IMPÔT SUR LE REVENU

(en pourcentage)

 

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

révisé 2006

PLF 2007

Dans les recettes fiscales nettes

20,9 %

21,3 %

22,2 %

21,8 %

20,8%

22,4%

20,3%

20,8%

22,1%

21,4%

Dans le PIB

3,55 %

3,78%

3,79%

3,57%

3,23%

3,37%

3,25%

3,30%

3,26%

3,08%

Poids dans le PIB sans les allégements fiscaux mis en œuvre :

– depuis 1996
– depuis 2000
– depuis juin 2002




4,61%
4,27%
3,79%

L’ALLÈGEMENT DU POIDS DE L’IMPÔT SUR LE REVENU DEPUIS 1996

(en milliards d'euros)

Il faut cependant ici nuancer ces appréciations en rappelant que les allégements d’impôt, en libérant les énergies et en freinant les comportements d’optimisation fiscale inéluctablement induits par la répartition disproportionnée du poids de l’impôt, ont probablement joué un rôle important dans le maintien d’un taux exceptionnellement élevé de croissance spontanée de l’impôt durant les dix dernières années.

 La prévision révisée associée au présent projet de loi de finances relève de 698 millions d'euros (+ 1,2%) le produit anticipé pour 2006.

Cet ajustement résulte de la plus-value constatée sur les recouvrements en 2005 (+ 1,4 milliard d'euros), tandis que le taux de la progression tendancielle, estimée prudemment à 4,7 % en loi de finances initiale, n’est que modérément révisé à 4,2 %, de façon à tenir compte des ajustements marginaux des assiettes, avec des effectifs salariaux qui, en 2005, ont augmenté de 0,5 % (comme anticipé), des salaires bruts légèrement plus dynamiques que prévus (+ 3,0 % contre + 2,9 % prévus) et, surtout, des pensions et retraites toujours en nette progression (+ 4,9% comme anticipé).

L’évolution du coût des mesures nouvelles en 2006 n’est pas modifiée. Ces dernières allégeraient globalement le poids de l’impôt sur le revenu de 190 millions d'euros, avec en particulier la création par la loi PME du printemps 2005 d’une provision pour investissement de 5.000 euros pour l’acquisition d’immobilisations amortissables à l’exclusion des immeubles et des véhicules de tourisme, qui réduirait le produit de l’impôt de 108 millions d'euros et la réduction d’impôt de 25 % des montants annuels d’intérêt payés en 2004 et 2005 dans la limite de 600 euros au titre de certains prêts à la consommation adoptée dans la loi pour le soutien à la consommation et à l’investissement de 2004 (– 220 millions d'euros).

 La très bonne tenue de la croissance et du pouvoir d’achat en 2006 devraient soutenir la croissance spontanée de l’impôt sur le revenu en 2007 qui atteindrait 7,7 % dégageant un surplus de 4,3 milliards d'euros permettant d’absorber près de 80 % du coût des allégements d’impôt sur le revenu votés ou proposés pour 2007.

Ce dynamisme remarquable, qui reste cohérent avec l’observation des tendances récentes affectant l’impôt sur le revenu depuis 1999 (voir plus haut), s’appuierait sur une forte croissance, en 2006, des effectifs salariés (+ 0,8 %), une progression soutenue des salaires bruts (+ 3,9 %, soit + 1,2 % en volume et 0,9 % de plus qu’en 2005) et des pensions et retraites toujours très favorables (+ 4,9 %).

Les mesures nouvelles (79) atteindraient pour leur part le montant exceptionnel de 5.456 millions d'euros, principalement attribuable, comme il a été vu au II du chapitre premier, à l’allégement et à la simplification du barème
(– 3.925 millions d'euros), à la suppression de la contribution sur les revenus locatifs (– 580 millions d'euros) et au renforcement du crédit d’impôt pour dépenses de garde d’enfant de 25 à 50 % des sommes exposées (– 340 millions d'euros), trois mesures votées dans la loi de finances initiale pour 2006.

Par ailleurs, de nouvelles dépenses fiscales viennent affecter le produit de l’impôt sur le revenu en 2007, pour un montant global de l’ordre de 250 millions d'euros. C’est en particulier le cas de l’aménagement du crédit d’impôt pour dépenses d’équipement de l’habitation principale (100 millions d'euros), celui de la prorogation jusqu'au 31/12/2010 de la réduction d'impôt sur le revenu à hauteur de 25 % du montant de la souscription de parts de FCPI (sous le plafond de 12.000 euros par célibataire ou 24.000 euros par couple) (90 millions d'euros), décidés dans la loi de finances initiale pour 2006, ou, pour un montant plus modéré cependant, celui de la création d’un crédit d’impôt égal à 50 % des dépenses engagées par des exploitants agricoles pour assurer leur remplacement entre le 01/01/2006 et le 31/12/2009 (25 millions d'euros) par la loi d’orientation agricole.

Le présent projet de loi de finances propose 70 millions d'euros d’allégements supplémentaires liés à l’extension de l’assiette de la réduction d’impôt sur le revenu au profit des personnes dépendantes hébergées en établissement de long séjour aux dépenses d'hébergement proprement dites (80) et l’augmentation de 3.000 euros à 10.000 euros du plafond des dépenses éligibles à la réduction d'impôt pour hébergement en établissement de long séjour.

LE COMPTE DE REVENU DES MÉNAGES POUR 2005 ET 2006
(ASSIETTE DES IMPÔTS ACQUITTÉS EN 2006 ET 2007)

(taux de croissance annuel en valeur, en %)

 

2005
(LFI 2006)

2005
(révisé 2006)

2006
(PLF 2007)

Salaires nets (comptabilité nationale)

2,7

2,7

3,6

Excédent brut d’exploitation des entrepreneurs individuels

2,5

0,5

3,9

Prestations sociales brutes

4,4

3,9

3,7

Revenus du capital (b)

2,6

5,6

5,6

Autres ressources

3,0

3,2

3,2

Revenu disponible brut (a)

3,0

3,1

3,8

(a) Le revenu disponible brut permet de formuler des hypothèses sur le revenu imposable, mais ne se confond pas avec lui.

(b) Hors effet comptable de la suppression de l’avoir fiscal.

L’ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DE REDEVABLES

(taux de croissance annuel en valeur, en %)

 

2005
(LFI 2006)

2005
(révisé 2006)

2006
(PLF 2007)

Effectifs salariés totaux

0,5

0,5

0,8

Effectifs des entrepreneurs individuels non agricoles

0,5

2,6

1,9

Effectifs des entrepreneurs agricoles

-2,1

-1,6

-2,5

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

 Un effort très significatif est consenti au profit des travailleurs modestes grâce à une augmentation de 1 milliard d'euros (81) de la prime pour l’emploi (après 500 millions d'euros prévus pour 2007 dans la loi de finances initiale pour 2006, 500 millions d'euros supplémentaires proposés dans le présent projet de loi de finances) qui devrait ainsi atteindre, au total, 4.200 millions d'euros, soit une augmentation de plus de moitié (+ 56%) depuis 2005.

Son montant maximal individuel passerait ainsi de 538 euros en 2005 à 942 euros en 2007, l’équivalent d’un véritable treizième mois pour les ménages salariés les plus modestes.

LA REVALORISATION DE LA PPE EN 2007 SELON DEUX MÉNAGES TYPES

(en euros)

Bénéficiaire

Montant de la PPE 2007

Augmentation de la PPE entre 2006 et 2007

célibataire sans enfant

– ½ SMIC

– 1 SMIC

871

942

+ 283 (+ 48%)

+ 229 (+ 32%)

couple biactif avec deux enfants

– 2 salariés à ½ SMIC

– 2 salariés à 1 SMIC

1.814

1.956

+ 532 (+ 45%)

+ 464 (+ 31%)

L’INCIDENCE DES MESURES NOUVELLES SUR LE PRODUIT
DE L’IMPÔT SUR LE REVENU EN 2007

(en millions d'euros)

 

Mesures nouvelles PLF

Autres facteurs variations

Total mesures nouvelles

Variation spontanée

Impôt sur le revenu (hors indexation)

-220

-5.236

-5.456

+4.371

Actualisation de l'IR à 1,8 %

-1140

     

Augmentation de 3.000 euros à 10.000 euros du plafond des dépenses éligibles à la réduction d'impôt pour hébergement en établissement de long séjour

-60

     

Amélioration de la PPE (partie IR)

-150

     

Création d'un nouveau dispositif "Borloo populaire" en faveur de l'investissement locatif (assorti de conditions de ressources du locataire et de plafonds de loyers inférieurs à ceux du "Robien") et modification du dispositif Robien en limitant l'amortissement à 50 % sur 9 ans et en abaissant les plafonds de loyer (décret) et suppression du dispositif Daubresse (Robien social). (art. 30 de la loi portant engagement national pour le logement)

 

30

   

Création d'un crédit d'impôt égal à 50 % des dépenses engagées par des exploitants agricoles pour assurer leur remplacement entre le 01/01/2006 et le 31/12/2009. Création de l'article 200 undecies du code général des impôts. (art. 25 de la loi d'orientation agricole)

 

-25

   

Déduction pour investissement et déduction pour aléas (DPA) : Modification du plafond commun défini à l'article 72 D ter du code général des impôts. Lorsque le bénéfice excède 90.000 euros, possibilité de pratiquer une DPA complémentaire à hauteur de 4.000 euros. (art. 67-I-B de la loi d'orientation agricole)

 

-12

   

Extension du régime d'allègement d'impôt sur les bénéfices prévu à l'art. 44 octies du code général des impôts, aux entreprises implantées dans les 15 nouvelles ZFU instituées à partir du 1er janvier 2006 ainsi qu'aux entreprises qui s'implanteront dans ces zones jusqu'au 31 décembre 2011 et prorogation des dispositifs d'exonération pour les premières générations de ZFU. Art. 44 octies du code général des impôts. (art. 29 de la loi pour l'égalité des chances)

 

-13

   

Amélioration de la prime pour l'emploi (indexation comprise). (art. 6 de la LFI 2006)

 

-144

   

Réforme du barème de l'IR : à compter des revenus 2006, diminution du nombre de tranches, intégration de l'abattement de 20 % et mécanisme de correction pour les revenus ne bénéficiant pas de l'abattement de 20 %. (art. e 75 et 76 de la LFI 2006)

 

-3900

   

Relèvement du taux du crédit d'impôt frais de garde de 25 % à 50 %. (art. 79 de la LFI 2006)

 

-215

   

Aménagement du crédit d'impôt pour dépenses d'équipement de l'habitation principale en vue de l'amélioration de la performance énergétique des logements Art. 200 quater du code général des impôts, (art. 83 de la LFI 2006)

 

-67

   

Suppression de la CRL due par les personnes physiques. (art. 76 de la LFI 2006)

 

-500

   

Suppression de la CRL due par les sociétés de personnes lorsqu'aucun associé n'est soumis à l'impôt sur les sociétés. (art. 76 de la LFI 2006)

 

-80

   

(en millions d'euros)

 

Mesures nouvelles PLF

Autres facteurs variations

Total mesures nouvelles

Variation spontanée

Impôt sur le revenu (SUITE)

       

Rattachement du revenu exceptionnel d'un exploitant agricole soumis à un régime réel d'imposition par fractions égales, aux résultats de l'exercice de sa réalisation et des six exercices suivants. Suppression de la déduction immédiate des charges correspondant aux stocks agricoles à rotation lente et lissage de la taxation du revenu exceptionnel lié à cette suppression. Incorporation dans le système de taxation général du revenu exceptionnel des indemnités perçues dans le cadre de l'abattage sanitaire lorsqu'elles excèdent la valeur du troupeau. Suppression des articles 72 B, 72 B bis et 75-0 D du code général des impôts. Réécriture de l'art. 75 0 A du code général des impôts (art. 49 de la LFR 2005)

 

-30

   

Crédit d'impôt en faveur des jeunes de moins de 26 ans prenant un emploi dans un secteur en difficulté de recrutement entre le 10/07/05 et le 31/12/07 pour une durée minimale de 6 mois (art, 200 decies nouveau). (art. 5 de l'Ordonnance relevant certains seuils de prélèvements obligatoires et tendant à favoriser l'exercice d'une activité salariée dans des secteurs professionnels connaissant des difficultés de recrutement)

 

-30

   

Versement d'une prime exceptionnelle d'intéressement avant le 31/05/2005 dans la limite de 15 % de l'intéressement 2004 ou 200 euros par salarié. Déduction du résultat imposable de cette prime et imposition de la part non versée sur un PEE. (art. 38 de la loi pour la confiance et la modernisation de l'économie)

 

-25

   

Réduction d'impôt pour les tuteurs de chômeurs ou de titulaires de minima sociaux qui créent ou reprennent une entreprise (art. 200 octies du code général des impôts. (art. 61 de la loi de programmation pour la cohésion sociale)

 

-25

   

Réduction d'impôts, égale à 25 % du montant annuel des intérêts payés en 2004 et 2005 dans la limite de 600 euros, au titre de certains prêts à la consommation contractés entre le 01/05/2004 et le 31/05/2005 (art. 199 vicies nouveau) (art. 2 de la loi pour le soutien à la consommation et à l'investissement)

 

200

   

Exonération des plus-values professionnelles pour la reprise d'activités de proximité réalisées par les contribuables exerçant une profession commerciale, industrielle, artisanale ou libérale entre le 16/06/2004 et le 31/12/2005 (art 238 quaterdecies nouveau) (art. 13 de la loi pour le soutien à la consommation et à l'investissement)

 

80

   

Exonération, entre le 16/06/2004 et le 31/12/2005, des droits de mutation à titre onéreux dus à l'État au titre des reprises d'activités de proximité réalisées par les contribuables exerçant une profession commerciale, industrielle, artisanale ou libérale (art. 14 de la loi pour le soutien à la consommation et à l'investissement)

 

-20

   

Réforme du régime fiscal des distributions : suppression de l'avoir fiscal pour les personnes physiques résidentes. Incidence de la déductibilité partielle de la CSG en matière d'impôt sur le revenu. Gain lié à la diminution de l'assiette de la CSG résultant de la réforme. (art. 93 de la LFI 2004)

 

90

   

Création d'un nouvel amortissement Robien pour les investissements réalisés à compter du 03/04/2003 (art. 91 de la loi portant diverses dispositions relatives à l'urbanisme et à l'habitat)

 

-50

   

B.- L’IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS

DIX ANS DE PRODUIT NET DE L’IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS

(en millions d'euros)

 

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

révisé 2006

PLF 2007

IS net

29.447

37.503

40.231

40.698

37.517

35.053

38.928

40.881

43.670

46.080

Évolution

12,2 %

27,4 %

7,3 %

1,2 %

-7,8 %

-6,6  %

11,1 %

5,0 %

6,8%

5,5%

Mesures nouvelles

812

-597

-1.360

-1.777

-1.641

499

717

1.162

-2.290

1.079

Évolution spontanée

9,1 %

29,4 %

10,9 %

5,6 %

-3,8 %

-7,9%

9,0%

2,0%

12,4%

3,0%

 

L’impôt sur les sociétés net atteindrait 43.670 millions d'euros en 2006 puis 46.080 en 2007, essentiellement porté par une croissance spontanée d’envergure exceptionnelle dépassant 12,4 % en 2006 et permettant d’absorber le coût des 2.290 millions d'euros de mesures nouvelles réduisant le produit de l’impôt, tandis qu’à l’inverse, les dispositions fiscales nouvelles permettraient d’étayer les recouvrements en 2007 en dépit d’un notable ralentissement de son augmentation spontanée vers 3,0 %.

À la différence de l’impôt sur le revenu, l’impôt sur les sociétés net a fait l’objet d’adaptations budgétairement équilibrées depuis 1996, puisqu’en l’absence de toutes les mesures nouvelles votées depuis cette date – et sous les réserves décrites plus haut quant à l’interprétation de ce type de simulation – le produit de l’impôt sur les sociétés s’établirait à 44,9 milliards d'euros, soit un niveau inférieur de seulement 7 % à celui prévu pour 2007. De même, sans les dispositions adoptées depuis juin 2002, le produit de l’impôt sur les sociétés serait de 3 % inférieur à celui qu’il devrait atteindre l’année prochaine.

 La prévision initiale pour 2006 tablait sur un fort rebond de l’impôt (+ 8,1 % avant mesures nouvelles) après une année 2005 décevante, à peine entamé par des mesures nouvelles dont le coût global était évalué à
 – 1.006 millions d'euros.

À ce titre, le coût de la dernière étape de la suppression de la surcontribution de 3 % sur l’impôt sur les sociétés mise en place par la loi de finances rectificative pour 1995 (– 550 millions d'euros), de la mise en place du crédit d’impôt en faveur de la première accession à la propriété (– 502 millions d'euros), de la déductibilité de la C3S décidée par la loi relative à l’assurance maladie de l’été 2004 (– 400 millions d'euros) et du renforcement du crédit d’impôt recherche décidé dans la loi de finances initiale pour 2004 (– 146 millions d'euros) était atténué par la simplification de l’imposition forfaitaire annuelle (+ 500 millions d'euros de recouvrements d’impôt sur les sociétés grâce à la suppression de la possibilité auparavant accordée aux entreprises passibles de l’impôt sur les sociétés d’imputer l’IFA sur l’impôt), la réintégration dans le résultat imposable des emprunts TDSI (+ 385 millions d'euros) et des provisions pour titres de participation à hauteur des plus-values latentes sur titres de même nature (+ 115 millions d'euros).

Deux éléments jouant en sens contraire permettent désormais d’anticiper une plus-value de 2,3 milliards d'euros par rapport aux prévisions initiales.

La progression spontanée de l’impôt devrait dépasser 12,4 %, soit + 5,1 milliards d'euros, grâce à une évolution du bénéfice fiscal plus favorable que prévu en 2005, les premières données disponibles sur les recouvrements du mois de septembre 2006 confirmant le dynamisme des acomptes versés par les entreprises.

À l’inverse, il a été nécessaire de revoir de – 1.300 millions d'euros le montant des mesures nouvelles en raison de la modernisation du régime de versement des acomptes adoptée dans la loi de finances rectificative pour 2005.

On rappellera que l’article premier de la loi précitée a créé un acompte exceptionnel, payable en décembre de l’année, représentatif des résultats de l'année des entreprises dont le chiffre d’affaires dépasse un milliard d’euros et dont le bénéfice estimé augmente d’au moins une valeur déterminée par la loi et égal à la différence entre 80 % ou deux tiers du montant de l’impôt sur les sociétés estimé au titre de l’année en cours et le montant des acomptes déjà versés.

Or, cette anticipation du versement des acomptes a rapporté 2,3 milliards d'euros, qui sont autant de versement en moins au titre des acomptes « normaux » de 2006. Dans la mesure les acomptes exceptionnels versés en 2006 au titre des résultats 2006 ne devraient pas dépasser, selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, 1,0 milliard d'euros, c’est une « baisse d’impôt » de 1,3 milliard d'euros (1,0 – 2,3) qu’il faut inscrire au débit des mesures nouvelles affectant l’équilibre du budget en 2006.

Pour 2007, il est fait l’hypothèse, prudente et raisonnable, d’une croissance spontanée limitée à 3,0 %, assise sur des bénéfices fiscaux poursuivant leur accélération en 2006 (+ 11%) et dégageant une plus-value spontanée de moitié inférieure à celle de 2006, soit + 2,3 milliards d'euros.

À ce montant s’ajoutent + 1.079 millions d'euros de mesures nouvelles.

En réduction du produit de l’impôt, interviendraient les deux mesures proposées par le présent projet de loi de finances afin de conforter le dispositif gouvernemental d’encouragement au développement des PME les plus performantes, les « gazelles » : la création d’une réduction d’impôt spécifique au profit des entreprises de plus de 20 et de moins de 250 salariés dont la masse salariale a augmenté d’au moins 15 % au titre des deux exercices précédents
(– 60 millions d'euros) et l’extension du remboursement immédiat du crédit d'impôt en faveur de la recherche aux jeunes entreprises innovantes (– 40 millions d'euros), utilement complétées par le renforcement du crédit d’impôt recherche
(– 164 millions d'euros).

Des mesures de rendement et de modernisation budgétaires, témoignages de l’esprit de responsabilité dans lequel a été bâti le budget pour 2007, viennent en parallèle étayer le produit de l’impôt sur les sociétés.

C’est le cas de l’extension de la modification du régime de versement des acomptes de l'impôt sur les sociétés, décrit plus haut, aux entreprises dont le chiffre d'affaires est compris entre 500 millions d'euros et un milliard d'euros (+ 500 millions d'euros). Par ailleurs, il est implicitement fait l’hypothèse d’un montant plus important de versements d’acompte exceptionnel fin 2007 par rapport à fin 2006 (+ 1.300 millions d'euros, soit 2.300 millions d'euros en 2007 contre 1.000 millions d'euros en 2006) pour les entreprises dont le chiffre d’affaires dépasse un milliard d'euros.

De même, le présent projet de loi de finances propose de rendre obligatoire l’incorporation des frais d’acquisition des titres de participations (honoraires ou commissions et frais d’acte notamment) au prix de revient des titres – mais leur déductibilité au bout de 10 ans afin d’encourager l’investissement à long terme –, et, par conséquent, de ne plus permettre leur comptabilisation en charge (+ 500 millions d'euros).

LE PRODUIT BRUT ET PRODUIT NET DE L'IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS

(en millions d'euros)

 

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

PLF 2007

LFI

Révisé

Produit brut

47.676

49.241

47.173

44.087

46.245

49.587

48.525

52.970

55.380

Restitutions

-7.445

-8.543

-9.656

-9.034

-7.318

-8.706

-7.038

-9.300

-9.300

Produit net

40.231

40.698

37.517

35.053

38.928

40.881

41.487

43.670

46.080

Part dans PIB

2,79 %

2,72 %

2,42%

2,20%

2,35%

2,39%

2,33%

2,45%

2,48%

 

INCIDENCE DES MESURES NOUVELLES SUR LE PRODUIT
DE L’IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS NET EN 2007

(en millions d'euros)

 

Mesures nouvelles PLF

Autres facteurs variations

Total mesures nouvelles

Variation spontanée

Impôt sur les sociétés net

1.200

-121

1.079

2.286

Nouveau mécanisme de gel de l'impôt sur les sociétés pour les PME de croissance.

-60

     

Non déduction des frais d'acquisition des titres de participation.

500

     

Exclusion du périmètre de taxation au taux réduit de 15 % des placements de plus de 22,8 m€ et représentant moins de 5 % du capital

300

     

Extension du remboursement immédiat du crédit d'impôt en faveur de la recherche aux jeunes entreprises innovantes et remboursement immédiat du crédit pour les gazelles.

-40

     

Extension de la mesure portant modification du régime de versement des acomptes prévue à l'article 1er de la LFR 2005 aux entreprises dont le chiffre d'affaires est compris entre 500 m€ et 1Md€.

500

     

Création d'un crédit d'impôt pour dépenses de production, développement et numérisation d'œuvres phonographiques et vidéographiques. (art. 36 de la loi relative aux droits d'auteur et aux droits voisins dans la société de l'information)

 

-10

   

Crédit d'impôt en faveur des entreprises employant des apprentis juniors, Art. 244 quater G du code général des impôts. (art. 4 de la loi pour l'égalité des chances)

 

-5

   

Extension du régime d'allègement d'impôt sur les bénéfices prévu à l'art. 44 octies du code général des impôts, ainsi que de l'IFA (art. 223 septies), aux entreprises implantées dans les 15 nouvelles ZFU instituées à partir du 1er janvier 2006 ainsi qu'aux entreprises qui s'implanteront dans ces zones jusqu'au 31 décembre 2011 et prorogation des dispositifs d'exonération pour les premières générations de ZFU. Art. 44 octies du code général des impôts. (art. 29 de la loi pour l'égalité des chances)

 

-9

   

Déduction au titre de l'impôt sur le bénéfice des sociétés, des résultats imposables au profit des versements effectués dans le cadre de souscriptions en numéraire au capital des petites et moyennes entreprises situées dans les ZFU. Art. 217 quindecies du code général des impôts. (art. 30 de la loi pour l'égalité des chances)

 

-5

   

Exonération d'impôt sur les sociétés des établissements publics de recherche, des établissements publics d'enseignement supérieur, des personnes morales créées pour la gestion d'un pôle de recherche et d'enseignement supérieur et des fondations d'utilité publique du secteur de la recherche de l'impôt sur les sociétés pour leurs revenus tirés d'activités relevant d'une mission de service public. Créations des alinéas 9, 10 et 11 de l'art. 207 du code général des impôts. (art. 28 de la loi de programmation pour la recherche)

 

-5

   

Réforme de l'IFA : modification du barème, suppression de l'imputation de l'IFA sur l'IS en contrepartie d'une déduction en charges. (art. 21 de la LFI 2006).

 

-190

   

Renforcement du caractère incitatif du crédit d'impôt recherche. (art. 22 de la LFI 2006).

 

-164

   

Imposition des intérêts capitalisés rémunérant les sommes transférées hors de France lors de l'émission de TSDI. (art. 23 de la LFI 2006).

 

-151

   

Alignement des taux de l'intérêt de retard et des intérêts moratoires à 0,4 % par mois (art. 29 de la LFI 2006).

 

-30

   

Création d'un bonus exceptionnel d'un montant maximum de 1.000 euros aux salariés dont les entreprises ou les établissements sont couverts par une convention ou un accord professionnel de branche. Déductibilité du bonus versé à leurs salariés par les entreprises à l'IS. (art. 17 de la loi de financement de la Sécurité sociale pour 2006).

 

-130

   

 

Mesures nouvelles PLF

Autres facteurs variations

Total mesures nouvelles

Variation spontanée

Impôt sur les sociétés net (SUITE)

       

Déductibilité en matière d'IS de la C3S dont le champ d'application est élargi à l'ensemble des organismes publics qui exercent leur activité de façon concurrentielle. (article 19 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006)

 

-20

   

Aménagement du régime des acomptes IS : - Étendre la dispense de versement d'acomptes IS aux sociétés existantes nouvellement soumises à l'IS au titre de leur premier exercice. - Modalités de calcul de versement d'un acompte exceptionnel pour les entreprises ou groupes dont le CA est compris entre 1 Md d'euros et 5 Mds d'euros Article 1668 du code général des impôts. (article 1 de la loi de finances rectificative pour 2005)

 

1300

   

Extension du champ d'application du crédit d'impôt pour dépenses de production d'œuvres cinématographiques et audiovisuelles. Éligibilité sous certaines conditions de dépenses effectuées à l'étranger. Prise en compte des rémunérations versées aux artistes interprètes. Article 220 sexies du code général des impôts (article 109 de la loi de finances rectificative pour 2005)

 

22

   

Renforcement du dégrèvement TP en faveur des entreprises utilisant des véhicules routiers ou d'autocars. Dégrèvement de 700 euros pour les véhicules d'un PTAC>16 tonnes ou des autocars de plus de 40 places assises, et de 1.000 euros quand ces véhicules respectent des normes environnementales, dégrèvement de 700 euros pour les bateaux de marchandises et de passagers affectés à la navigation intérieure dont le port en lourd est inf à 400 t ainsi que pour les bateaux pousseurs ou remorqueurs dont la puissance et inf à 300 kw, dégrèvement de 2 euros pour les bateaux dont le port en lourd est sup à 400 t ainsi que pour les bateaux pousseurs ou remorqueurs dont la puissance et inf pousseurs ou remorqueurs dont la puissance et sup à 300 kw. Article 1647 C du code général des impôts (article 6 de la loi de finances rectificative pour 2005)

 

28

   

Réforme du régime d'imposition des plus-values professionnelles. Pérennisation, élargissement et renforcement du dispositif d'exonération des plus-values professionnelles visé à l'article 238 quaterdecies. Exonération jusqu'à 300.000 euros, puis exonération dégressive entre 300.000 euros et 500.000 euros. Création de l'article 238 quindecies du code général des impôts. (article 34 de la loi de finances rectificative pur 2005)

 

-50

   

Suppression progressive de la surcontribution sur l'IS (article 25 de la loi de finances pour 2005)

 

-100

   

Création d'un crédit d'impôt en faveur de la première accession à la propriété (art. 244 quateur J) (article 93 de la loi de finances pour 2005)

 

-240

   

Abaissement du taux réduit d'imposition des plus-values nettes à long terme de 19 à 15 % en 2005, puis pour les seules PVNLT sur titres de participation de 15 à 8 % en 2006 (art. 219 du code général des impôts) (article 39 de la loi de finances rectificative pour 2004)

 

-300

   

Déductibilité en matière d'impôt sur les sociétés de la contribution additionnelle à la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) nouvellement instituée (article 75 de la loi relative à l'assurance maladie)

 

200

   

C.- LA TAXE INTÉRIEURE SUR LES PRODUITS PÉTROLIERS

DIX ANS DE TAXE INTÉRIEURE SUR LES PRODUITS PÉTROLIERS

 

(en millions d’euros)

 

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

révisé 2006

PLF 2007

TIPP globale

23.465

24.649

24.271

23.409

23.962

24.303

24.966

24.773

25.241

25.259

Poids dans le PIB

1,82 %

1,83%

1,73%

1,56%

1,55%

1,52%

1,21%

1,11%

1,13%

1,06%

Évolution annuelle

2,1 %

5,0 %

-1,5 %

-3,6 %

2,4 %

1,4  %

2,7 %

-0,8 %

1,1%

0,1%

TIPP affectée à l'État

23.465

24.649

24.271

23.409

23.962

24.303

20.025

18.926

19.300

18.822

TIPP affecté aux départements

4.941

5.441

4.942

4.942

TIPP affectée aux régions

406

999

1.495

Le « choc » pétrolier subi par les économies occidentales pèse lourdement sur la taxe intérieure sur les produits pétroliers dont la croissance spontanée n’a pas dépassé, en moyenne, 1,0 % depuis 2003. Sur cette tendance, la TIPP stagnerait entre 2006 et 2007 à 25.259 millions d'euros. Ces constatations coupent court à tout débat sur un prétendu « enrichissement » de l’État au dépend des consommateurs de produits pétroliers à l’occasion du renchérissement de l’énergie.

L’Évolution de la consommation de produits pÉtroliers

(en milliers d'hectolitres)

Produits

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

 Super plombé

54 200

38 800

28 500

21 100

14 800

10 500

4 500

1 100

280

 Super sans plomb

135 600

143 400

149 700

152 500

147 400

143 300

141 800

139 000

135 700

 Gazole

306 400

317 200

334 700

343 300

348 700

357 900

364 300

374 600

385 000

(a) Prévisions.

Source : Ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Selon les réponses apportées par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie aux questions de votre Rapporteur général, « les perspectives d'évolution des mises à la consommation pour 2006 et 2007 reposent sur :

– une diminution désormais moins rapide de la consommation de supercarburants imputable à l'augmentation des prix à la pompe du gazole. Le différentiel de prix entre le gazole et l'essence s'amenuisant, la substitution du gazole à l'essence devrait se poursuivre, mais à un rythme plus modéré ;

– Une croissance légèrement plus soutenue de la consommation de gazole : étant donné que 55% des volumes de gazole sont consommés par des professionnels (33 % par les poids lourds et autocars et 22 % par des véhicules utilitaires légers), il est supposé que la consommation de gazole sera légèrement mieux orientée en 2006 et 2007 en cohérence avec les hypothèses d'évolution de la croissance ;

– une stabilisation des comportements des automobilistes. Après avoir profondément évolué au cours des deux à trois années précédentes, la vitesse moyenne des véhicules ne devrait plus baisser, impactant ainsi moins fortement l'évolution des consommations de carburants automobiles ».

S’agissant des affectations de TIPP aux collectivités territoriales, la prévision révisées pour 2006 intègre, selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, des ajustements de faible ampleur du produit affecté aux régions provisionné dans la loi de finances initiale et qui seraient introduits dans le projet de loi de finances rectificative pour 2006. 7,7 millions d'euros supplémentaires seraient ainsi consacrés à la compensation du transfert des agents TOS non titulaires du ministère de l’Éducation nationale au 1er janvier 2006 tandis que 9,6 millions d'euros de compléments seraient accordés à la Île-de-France au titre de la décentralisation du syndicat des transports d’Île-de-France.

Le présent projet de loi de finances propose, comme il a été vu, une affectation supplémentaire de 477 millions d'euros aux régions :

– qui intègre deux compensations prévues par l’article 13 du présent projet de loi de finances avec, d’une part, 93 millions d'euros correspondant à la compensation du transfert aux régions des écoles d’infirmières et de sages-femmes et 267 millions d'euros liés à l’estimation de la compensation du transfert des agents TOS titulaires selon le recensement des droits d’option au 31 juillet 2006 ;

– mais qui prévoit également, selon le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « le montant évaluatif de la compensation du transfert du forfait d’externat (113 millions d'euros) et le montant de la compensation du transfert de personnels TOS du ministère de l’Agriculture (4 millions d'euros) et de personnels de la Culture (1 million d'euros) accompagnant le transfert aux régions de l’inventaire général du patrimoine culturel ; ces montants ont été prévus globalement à l’article d’équilibre du présent projet de loi de finances, mais sans pouvoir cependant être inscrits à l’article 13 du projet de loi de finances, faute de répartition connue par région des montants de la compensation au stade de l’élaboration du projet de loi ».

Au total, en 2007, les montants de TIPP dont jouiraient les départements et les régions s’établiraient à respectivement 4.942 et 1.495 millions d'euros

D.- LA TAXE SUR LA VALEUR AJOUTÉE

DIX ANS DE TVA NETTE

(en millions d'euros)

 
 

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

révisé 2006

PLF 2007

Produit brut

123.103

128.278

133.265

136.497

138.500

142.132

155.641

162.490

166.100

174.787

Remboursements

-25.249

-25.281

-28.515

-31.333

-31.002

-33.118

-34.678

-35.897

-38.700

-41.300

TVA nette affectée au budget général

97.854

102.297

104.750

105.164

107.498

109.014

120.964

126.592

127.400

133.487

TVA nette affectée à la sphère sociale

5.842

6.071

TVA nette à périmètre constant

133.242

139.558

Évolution

2,5 %

4,5 %

2,4 %

0,4 %

2,2 %

1,4 %

11,0 %

4,7 %

5,3 %

4,7 %

Part dans le PIB

7,39 %

7,49%

7,27%

7,02%

6,94%

6,84%

7,29%

7,40%

7,15%

7,19%

La TVA nette demeure la ressource fiscale le plus stable et la plus dynamique du budget général de l’État. Depuis 2004, sa progression spontanée, qui s’établit en moyenne à 6,4 % (contre une consommation des ménages en hausse, sur la même période, de 4,3 %), en générant des surplus annuels de l’ordre de 6,5 milliards d'euros chaque année, rend compte de plus de la moitié des surplus totaux de ressources de l’État. C’est plus que sa part dans les ressources du budget général de l’État, dont ses 133.487 millions d'euros de recouvrements nets en 2007 ne représentent « que » 44 % des recettes fiscales et non fiscales nettes.

De toute évidence, l’appui de la croissance française sur une consommation des ménages robuste « profite » à l’État de manière légèrement disproportionnée dans la mesure où la TVA nette tend, depuis le début de la reprise, à fortement surréagir aux dépenses de consommation. Ce phénomène, que traduit la notion d’élasticité de la TVA, est naturel : en période de reprise de l’activité tirée par la consommation, les recouvrements de TVA brute suivent la remontée de la consommation des ménages tandis que les remboursements restent stables, le rebond plus modéré et tardif de l’investissement étant compensé par une propension moins importante des entreprises à soumettre rapidement leurs demandes de restitutions compte tenu d’une situation de trésorerie en amélioration.

 C’est ainsi que les prévisions révisées associées au présent projet de loi de finances tablent désormais sur une plus-value spontanée de TVA nette de 7,6 milliards d'euros (mieux qu’anticipé de 1,7 milliard d'euros), soit + 6,0 %, assise sur le produit d’une consommation des ménages d’autant plus solide (+ 4,4 % contre + 3,8 % prévu dans la loi de finances initiale) qu’elle apparaît efficacement relayée par la reprise du pouvoir d’achat depuis le premier trimestre 2006, par une élasticité qui reste positive (1,4 comme en 2005 et après 1,7 en 2004).

Les mesures nouvelles prévues dans la loi de finances initiale (l’extension de l'exonération de TVA à la gestion des SICAV en application de la loi de finances rectificative pour 2004 et pour un coût de 38 millions d'euros ou l’application du taux réduit de TVA à la LASM d'immeubles neufs au titre de la loi relative au soutien à la consommation et à l'investissement de l’été 2004 pour 53 millions d'euros) s’ajoutent les premiers effets de l’application du taux réduit de TVA aux acquisitions d'immeubles à usage de résidence principale situés dans des quartiers faisant l'objet d'une convention avec l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU), évalués à 235 millions d'euros.

En outre, les remboursements de TVA en 2006 comportent, à titre exceptionnel, 500 millions d'euros au titre des remboursements de la TVA réputée avoir été acquittée par les transporteurs routiers sur les péages entre 1996 et 2000, en contradiction avec le droit européen, selon l’arrêt de la CJCE du 12/09/2000 et l’arrêt du Conseil d’État du 29/06/2005, SA Établissement Louis Mazet, l’article 111 de la loi de finances rectificative pour 2005 qui procédait à la régularisation législative de cette situation ayant été déclarée contraire à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2005-531 DC du 29/12/2005.

 Le présent projet de loi de finances s’appuie sur une prévision ambitieuse mais raisonnable s’agissant de la TVA nette. Dans le scénario économique retenu par le Gouvernement, la consommation des ménages conserverait un taux de croissance important (+ 4,4 % en valeur), auquel ne sur réagiraient que modérément les recouvrements de TVA, lesquels, en progressant de 4,8 %, apporteraient une plus-value spontané de 6,0 milliards d'euros, soit un niveau légèrement inférieur aux montants constatés depuis 2004. L’hypothèse d’une élasticité de la TVA nette à la consommation se rétablissant, à 1,1 en 2007, vers sa valeur de long terme, est cohérente avec la prévision d’un affermissement progressif de la croissance vers son potentiel. Il faut pourtant indiquer ici qu’un retournement conjoncturel exercerait, inéluctablement, un impact extrêmement fort sur le produit de la TVA nette dont l’amplitude de l’élasticité traduit bien la forte cyclicité.

Votre Rapporteur général remarque que l’État n’est pas le seul à tirer partie de la bonne santé de la TVA nette. En affectant à l’ACOSS une fraction du produit de la TVA brute sur les produits pharmaceutiques (– 2.880 millions d'euros prévus initialement) et sur les tabacs (– 2.525 millions d'euros), la loi de finances initiale pour 2006 a confié à la Sécurité sociale des ressources robustes et, de surcroît, pertinemment corrélées aux dépenses qu’elles participent à financer, une réduction de leur assiette (les médicaments ou le tabac), pour amputer leur produit, ayant cependant pour contrepartie une baisse des charges supportées par l’assurance maladie. Dès aujourd’hui, les évaluations des produits affectés en 2006 sont révisées de 437 millions d'euros (+ 8,1 %), et leur croissance resterait solide en 2007 (+ 3,9 % pour atteindre respectivement 3.080 et 2.991 millions d'euros).

Les mesures nouvelles sont pour leur part équilibrées (gain net de 30 millions d'euros). Le ralentissement de 300 millions d'euros des remboursements de TVA sur les péages autoroutiers (voir plus haut), qui se maintiendraient à 200 millions d'euros en 2007 pour atteindre, au total, 700 millions d'euros entre 2006 et 2007, permet de compenser l’application en année pleine du taux réduit de TVA aux acquisitions d'immeubles faisant l'objet d'une convention avec l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU)
(–200 millions d'euros supplémentaires en 2007).

L’ÉVOLUTION ATTENDUE DE LA BASE TAXABLE DE LA TVA

(en milliards d’euros)

 

2006

2007

 

Évolution en valeur (en %)

Valeur aux prix courants

Rappel : prévisions initiales de valeur

Évolution en valeur (en %)

Valeur aux prix courants

Dépenses de consommation des ménages

4,4

995,6

969,4

4,4

1039,9

Formation brute de capital fixe

6,5

358,4

349,3

5,6

378,5

Dont :

         

. ménages hors entreprises individuelles

9,4

101,9

96,3

6,5

108,5

. administrations publiques

5,3

58,4

56,3

4,2

60,8

. institutions de crédit et assurances

4,5

10,4

11,0

4,6

10,9

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

LES MESURES NOUVELLES AFFECTANT LE PRODUIT DE LA TVA NETTE EN 2007

(en millions d'euros)

 

Mesures nouvelles PLF

Autres facteurs variations

Total mesures nouvelles

Variation spontanée

TVA nette

0

30

30

6070

Application du taux réduit de TVA aux acquisitions d'immeubles, à usage de résidence principale, situés dans des quartiers faisant l'objet d'une convention avec l'Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU) ou à une distance de moins de 500 mètres de ces quartiers par des personnes dont les revenus sont inférieurs à certains plafonds (PLUS + 30%). (art. 28 de la loi portant engagement national pour le logement)

 

-200

   

Application du taux réduit de la TVA à la part abonnement de la livraison d'énergie calorifique produite par des réseaux de chaleur et à la fourniture de chaleur lorsqu'elle est produite à partir d'énergies renouvelables provenant de la biomasse. (art. 76 de la loi portant engagement national pour le logement)

 

-35

   

Application du taux réduit de TVA à la fourniture (part variable de la facture) de chaleur lorsqu'elle est produite au moins à 60 % à partir d'énergies renouvelables provenant de la biomasse. (art 76 de la loi portant engagement national pour le logement)

 

-20

   

Remboursement de la TVA réputée avoir été acquittée par les transporteurs routiers sur les péages entre 1996 et 2000. (Arrêt de la CJCE du 12/09/2000 (affaire C-276/97). Arrêt du Conseil d'État du 29/06/2005 n°268681 (SA Établissements Louis Mazet), art. 111 de la LFR pour 2005, décision n°2005-531 du Conseil constitutionnel en date du 29/12/2005

 

200

   

E.- LES AUTRES RECETTES FISCALES NETTES

L’ensemble des autres ressources fiscales nettes du budget général de l’État, à périmètre constant, serait assez stable entre 2006 et 2007, dégageant des plus-values spontanées limitées à 1,2 milliard d'euros (+ 4,7 %) en 2006 puis, surtout, 0,7 milliard d'euros (+ 2,7 %) en 2007, l’essentiel résultant des fluctuations des impôts assis sur le patrimoine.

• Les impôts assis sur des éléments du patrimoine des ménages conserveraient le dynamisme exceptionnel qui les caractérise depuis 2002, et ce en dépit du ralentissement économique du début de la législature.

– Les droits de mutations (lignes 1701 à 1706) connaissent depuis 2002 des taux de croissance à deux chiffres, leur progression spontanée s’établissant, en moyenne, à 11,2% par an entre 2002 et 2006.

Après un exceptionnel ressaut en 2004 (+ 22,1% avant mesure nouvelle) dont la moitié doit être attribuée à la mortalité induite par les phénomènes climatiques de 2003 (les droits de mutation par décès, qui représentent 80% de l’ensemble des droits de mutation, avaient alors augmenté de 16,2%), les produits des droits de mutations ne reviennent que très progressivement vers des taux de croissance plus soutenables, avec + 10,8% en 2005 et + 7,2% désormais anticipé pour 2006 (ce qui reste tout de même 305 millions d'euros de plus que prévu dans la loi de finances initiale qui tablait sur une croissance de 4,6%).

Diverses explications peuvent être avancées pour rendre compte de ce phénomène.

Il importe en particulier de souligner le succès spectaculaire des réductions temporaires de droits pour les donations, qu’il s’agisse de la mesure d’exonération des dons exceptionnels dans la limite de 20.000 (puis 30.000) euros adoptée dans la loi pour le soutien à la consommation et à l’investissement de l’été 2004 et prorogée jusqu’au 31 décembre 2005 par la loi pour la confiance et la modernisation de l’économie de l’été 2005 ou de l’exonération, entre le 16 juin 2004 et le 31 décembre 2005, des droits de mutation au titre des reprises d’activités de proximité réalisées par les commerçants et artisans mise en place par la loi pour le soutien à la consommation et à l’investissement précitée.

Ces mesures ont exercé un très fort effet d’appel. Ainsi, la réduction de droit temporaire de 50 % pour les donations en pleine propriété consenties quel que soit l’âge du donateur votée dans la loi de finances initiale pour 2004 jusqu’en juin 2005 a créé un effet d’appel évalué à 580 millions d'euros par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Une autre explication traditionnellement avancée est moins convaincante. L’évolution des recettes de droits de succession n’est pas directement corrélée avec celle de la mortalité dans la mesure où le nombre de successions grevées de droits ne représente que 30 % du total des décès (et parmi celles-ci les droits sont généralement très modérés). Ainsi, tandis que la mortalité diminuait en moyenne de 0,2 % par an entre 1994 et 2004, le nombre de successions progressait pour sa part de 1,1 % en moyenne annuelle. Ce n’est que lorsque cette dernière présente des évolutions particulières qu’elle se répercute directement sur les droits de succession, à l’image de ce qui s’est déroulé en 2004.

La corrélation la plus importante demeure celle qui lie les droits de mutation aux prix des actifs, et en leur sein plus particulièrement ceux des actifs immobiliers. Entre 1994 et 2004, les droits de succession ont connu une croissance annuelle moyenne de 6,5 %, régulière sur la période quelles que soient les évolutions boursières pour leur part beaucoup plus erratiques.

L’actuelle majorité a tôt pris conscience de ce phénomène en allégeant très significativement le poids des droits de mutation. Outre les dispositifs temporaires décrits plus haut, qui permettent d’injecter des liquidités dans l’économie à coût modéré, voire nul, pour les finances publiques (les effets d’appel compensant largement les moins-values induites par les exonérations), les mesures permanentes adoptées depuis juin 2002 ont réduit de 1.121 millions d'euros, soit de 11 %, les droits de mutation.

Cette baisse résulte principalement de la réforme des droits de mutation dans la loi de finances initiale pour 2005 et qui a augmenté l’abattement applicable aux successions en ligne directe à 100.000 euros et celui au profit du conjoint survivant à 126.000 euros, pour un coût budgétaire total de l’ordre du milliard d’euros.

S’y sont ajoutés, dans la loi de finances initiale pour 2006, le report de 65 à 70 ans de l’âge maximum donnant droit à la réduction de droits sur les donations en pleine propriété de 50 % et de 75 à 80 ans de celui donnant droit à la réduction de 30 % (– 40 millions d'euros impactant 2006), l’abattement de 5.000 euros pour les donations entre frères et sœurs ou en faveur des neveux et nièces ou arrières petits enfants (– 10 millions d'euros en 2006 puis – 30 millions d'euros supplémentaires prévus pour 2007) et la réduction de 10 à 6 ans du délai de rappel fiscal des donations antérieures (– 40 millions d'euros en 2007).

Il est fait l’hypothèse d’un atterrissage en douceur des droits de mutation entre 2006, année durant laquelle ils jouiraient néanmoins d’une croissance spontanée de 7,1 % apportant une plus-value par rapport aux évaluations initiales de 305 millions d'euros (+ 3,3%), et 2007 durant laquelle ils stagneraient (+ 1,2%), en raison principalement de la baisse de 7,1 % des droits de mutations à titre gratuit entre vifs (donations) liée à la fin de la mesure « dons exceptionnels » au 31 décembre 2006 (gains de droits de 63 millions d'euros en 2006 après 70 millions d'euros en 2006).

Par ailleurs, le présent projet de loi de finances propose l’affectation d’une fraction de 25 % du produit des droits de mutations à titre onéreux d’immeubles et droits immobiliers (ligne 1704) au Centre des monuments nationaux dès 2006 (soit 70 millions d'euros imputés en mesures nouvelles affectant l’équilibre du budget en 2006).

LES CHIFFRES CLEFS DES DROITS DE SUCCESSION 

(enquête sur les revenus de l’année 2000)

montant moyen du patrimoine transmis

montant médian du patrimoine transmis

taux moyen d’imposition des successions

99.600 euros

55.200 euros

15,9%

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

L’ÉVOLUTION DU PRODUIT DES DROITS DE MUTATION

(en milliards d’euros)

– De manière plus spectaculaire encore, l’impôt de solidarité sur la fortune connaît une croissance spontanée moyenne, depuis 2004, de 19,0 %.

L’ÉVOLUTION DU PRODUIT DE L’IMPÔT DE SOLIDARITÉ SUR LA FORTUNE

(en milliards d’euros)

En dépit d’une très forte volatilité ajustée sur le cycle économique (aux deux années exceptionnelles 1999 et 2000 avec des taux de croissance de 14,5 et 24,9 % avaient succédé deux années beaucoup moins favorables aux recouvrements avec – 7,4 % puis – 5,1% en 2002 et 2003), force est de constater que cet impôt s’inscrit sur une progression tendancielle (moyenne de + 11,7 %) qui en modifie profondément la nature.

Au rythme constaté depuis 1998, le produit de l’impôt double en effet tous les six ans, ce qui ne correspond évidemment pas à l’évolution de la « fortune » des Français.

Or, le dynamisme de l’impôt résulte essentiellement des recouvrements des plus hautes tranches (ménages dont le patrimoine dépasse 15 millions d'euros) qui ne représentent cependant que 0,4 % de l’effectif des redevables. Cela n’a pas empêché cette progression d’être accompagnée d’une augmentation spectaculaire des flux de nouveaux redevables, qui a atteint 35 869 millions d'euros et dont l’essentiel est imposable dans la première (entre 720.000 et 1.160.000 euros de patrimoine et 48 % des effectifs des redevables dans leur ensemble) ou la seconde tranche (jusqu’à 2.300.000 euros de patrimoine et 39 % des redevables).

LES FLUX ANNUELS DES NOUVEAUX REDEVABLES À L’ISF

 

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Nombre de nouveaux redevables à l’ISF

14.058

19.339

33.452

24.405

14.381

14.135

35 869

36.251

62.000

35.000

Pour 2006 et 2007 : prévisions.

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Ainsi s’accentue le paradoxe qui voit le produit de l’ISF ne profiter que marginalement de l’imposition des ménages à revenu intermédiaire, taxés à la tranche inférieure, tandis que son impact, notamment psychologique au regard de l’objet même de cet impôt et de ses modalités déclaratives, pour ces nouveaux redevables est souvent extrêmement lourd.

LA RÉPARTITION PAR TRANCHE D’IMPOSITION DU NOMBRE DE REDEVABLES ET DU PRODUIT DE L’IMPÔT SUR LA FORTUNE

Tranche de barème
(en milliers d’euros)

Nombre de redevables

Produit de l'ISF
(en millions d'euros)

De 732 à 1.180

193.625 (49%)

227 (8%)

De 1.180 à 2.339

153.656

818

De 2.339 à 3.661

29.160

465

De 3.661 à 7.017

13.126

491

De 7.017 à 15.225

3.675

348

Supérieur à 15.225

1.276 (3%)

451 (16%)

Total

394.518

2.800

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie.

Dès lors, et presque comme de coutume, la révision des prévisions associées au dépôt du projet de loi de finances est l’occasion, au vu des résultats des recouvrements quasiment achevés au début de l’automne, de réaliser un fort ajustement à la hausse du produit d’ISF. Cet ajustement atteint + 408 millions d'euros (+ 12,6 %) en 2006, ramenant l’augmentation spontanée par rapport à l’exécution 2005 à + 20,5 %. Votre Rapporteur général remarque que de semblables ajustements à la hausse ont été constatés en 2005 (résultats d’exécution supérieurs de 313 millions d'euros aux prévisions initiales) comme en 2004 (écart de 407 millions d'euros), témoignant d’une évidente propension du Gouvernement à sous-estimer le dynamisme – il est vrai exceptionnel – de cet impôt.

À cet égard, il a tout lieu de se féliciter que la hausse de l’ISF ait été « ramenée » à + 18,3% (+ 564 millions d'euros) entre 2005 et 2006 grâce à l’adoption par l’Assemblée nationale dans la loi de finances initiale pour 2006 de l’exonération d'ISF des parts ou actions détenues au nominatif par des salariés ou des dirigeants à concurrence de 75% de leur valeur dès lors qu'elles sont détenues pendant au moins 6 ans (– 68 millions d'euros), ou à l’indexation - tant attendue et tellement légitime - du barème (coût annuel de l’ordre de 50 millions d’euros).

Pour 2007, et là encore presque de manière traditionnelle, le projet de loi de finances anticipe un tassement des valeurs immobilières entamé dès 2006 (hypothèses de décélération des prix vers + 5% tandis que les valeurs mobilières progresseraient de 4,5%) pour proposer une évolution spontanée de l’ordre de 5,7% générant une plus-value limitée à 206 millions d'euros et un produit de 3.846 millions d'euros.

• La cotisation minimale de taxe professionnelle, qui, assise sur la valeur ajoutée, est un supplément d’imposition versé par les entreprises dont le chiffre d’affaires hors taxe est supérieur à 7,6 millions d'euros lorsque la cotisation de taxe professionnelle calculée dans les conditions de droit commun est inférieure à un pourcentage de la valeur ajoutée, fixé à 1,5 % depuis 2001, et dont le champ des redevables tend mécaniquement à s’étendre au rythme des allégements de taxe professionnelle (TP) qui conduisent à une diminution conséquente des impositions à la charge des entreprises, après s’être stabilisée en 2005 (+ 0,4%) en raison de l’achèvement du processus de suppression de la part salariale de la TP (hausse de cotisation minimale de 100,1% en 2002, puis 76,0% en 2003 et 15,9 % en 2004), devrait reprendre sa progression liée cette fois au dégrèvement temporaire de taxe professionnelle des investissements nouveaux réalisés entre le 1er janvier 2004 et le 30 juin 2006 prévu par la loi pour le soutien à la consommation et à l’investissement de l’été 2004, prorogés jusqu’au 31 décembre 2006 par la loi de finances initiale pour 2005 puis pérennisée par la loi de finances initiale pour 2006.

La loi de finances initiale pour 2006 tablait ainsi sur une augmentation extrêmement vigoureuse de 400 millions d'euros (+ 20,6%) qu’il apparaît désormais nécessaire de ramener à 200 millions d'euros (+ 10,2%) à l’observation des premiers recouvrements. Le projet de loi de finances pour 2007 prend acte de cette tendance constatée – dès lors que le dégrèvement pour investissement nouveau est pérennisé – en retenant une hausse spontanée de 202 millions d'euros (+ 9,6%) permettant de porter le produit de la cotisation minimale à 2.302 millions d'euros.

 La cotisation à la production sur les sucres connaîtrait une très forte révision à la baisse en 2006 (175 à 47 millions d'euros) avant de retrouver en 2007, à 213 millions d'euros, un niveau mieux conforme à celui constaté en 2005 (260 millions d'euros). Selon les réponses apportées à votre Rapporteur général par le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, « les moindres recettes prévues en 2006 et la hausse attendue pour 2007 sont liées au calendrier d’adoption et de mise en œuvre de la réforme de l’Organisation commune de marché (OCM) sucre. Le règlement du Conseil n°318/2006 portant organisation commune des marchés dans le secteur du sucre a été adopté le 20 février 2006. Compte tenu des incertitudes existant lors de sa négociation concomitante à l’élaboration du projet de loi de finances pour 2006, les conséquences de ce règlement n’ont pu être anticipées à l’été 2005.

Cette réforme, qui repose notamment sur les conclusions d’un panel d’experts réunis sous l’égide de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), interdit la production de sucre hors quota, jusqu’ici autorisée à la seule fin de ventes hors des frontières de l’Union Européenne sous peine de pénalités dissuasives.

En compensation partielle et afin de lisser les impacts potentiels de la réforme pour les grands pays producteurs de sucre, dont la France, a été accordée une augmentation du plafond définissant les quotas de production de sucre communautaire.

Ce nouveau quota leur sera réputé accordé à compter du 31 juillet 2007. Toutefois, ces autorisations ne seront accordées que sous réserve du paiement avant le 28 février 2008 d’un « montant unique » de 730 euros par tonne autorisant le producteur de sucre souscripteur à développer d’autant sa production.

Les producteurs français se voient accorder un quota annuel additionnel de 351.700 tonnes : le ressaut de cotisation sucre inscrit au présent projet de loi de finances s'explique dès lors par le paiement prévisionnel de « montants uniques » avant le 31 décembre 2007, pour 256 milliers de tonnes de production supplémentaires, soit 187 millions d'euros. À ceci s'ajoute un reliquat de 27 millions d'euros de cotisation au titre des campagnes antérieures. De même, la forte baisse des évaluations pour 2006 s’explique par la transition entre l’ancien et le nouveau système mis en place, qui minore le paiement des cotisations 2006 ».

• D’importantes mesures de périmètre affectent, comme il a été vu, la taxe spéciale sur les conventions d’assurance (– 650 millions d'euros affectés aux départements), les droits sur les tabacs (– 480 millions d'euros à la sphère sociale) dont le montant résiduel dans le budget général de l’État s’établit à 608 millions d'euros, et donc la progression spontanée est estimée à 0,4 % en 2007, en cohérence avec l’ambitieux dispositif gouvernemental de lutte contre le tabagisme, les droits de timbre sur les passeports (– 45 millions d'euros à l’Agence nationale des titres sécurisés contre 193 millions d'euros de droits de timbre maintenus dans le budget général) et, dans une moindre mesure, la taxe de francisation des navires (– 7 millions d'euros au sein de la ligne 1754 « autres droits et recettes accessoires » qui, de fait, n’incorporait plus que cette taxe désormais affectée au Conservatoire du littoral) ou la taxe sur les installations nucléaires de base
(– 6 millions d'euros affectés à l’Institut de recherche et de sécurité nucléaire, contre 334 millions d'euros de produit de taxe sur les INB prévu pour 2007).

II.- LES RESSOURCES NON FISCALES

Les recettes non fiscales du budget général de l’État atteindraient 24.560 millions d'euros en 2006 puis, à périmètre constant, 26 617 millions d'euros en 2007.

 La loi de finances initiale pour 2006 prévoyait une légère diminution de 0,3 milliard d'euros des ressources non fiscales par rapport à l’exécution 2005 (soit une hausse de 1,7 milliard d'euros par rapport aux prévisions révisées pour 2005).

Cette stabilité tenait à l’excellente tenue des produits des participations de l’État (+ 1,6 milliard d'euros), des jeux, des amendes et des frais de perception des impôts retenus par l’État (+ 0,7 milliard d'euros pour les trois derniers).

Par ailleurs, trois prélèvements de nature exceptionnelle apportaient une solide plus-value – non reconductible, cependant – de 2,8 milliards d'euros.

Il s’agissait, d’une part, de la reprise de 1,4 milliard d'euros de l’excédent du Fonds de garantie à l’accession sociale réalisée en contrepartie par la couverture directe par l’État de la garantie qu’il accorde aux prêts de l’accession sociale. D’autre part, la loi de finances initiale prévoyait le versement d’un quasi-dividende de 1,0 milliard d'euros par la holding publique Autoroutes de France, qui détenait les participations indirectes de l’État dans les sociétés concessionnaires d’autoroute, représentatif de la plus-value de cession dégagée par l’établissement public à raison de la privatisation des sociétés d’autoroute. Enfin, il apparaissait que la société chargée de valoriser les actifs immobiliers de RFF inutiles à ses missions de service public (SOVAFIM) créée par la loi de finances initiale serait en mesure de verser dès 2006 une plus-value de 0,4 milliard d'euros.

Ces ressources exceptionnelles permettaient de faire plus que compenser l’interruption des versements de la CADES, qui représentait une perte de recettes de 3,0 milliards d'euros, le retour des intérêts des prêts du Trésor vers leur niveau habituel après le dénouement d’opérations exceptionnelles en 2005, qui induisait une moins-value de 637 millions d'euros et une réduction de 450 millions d'euros des recettes accidentelles en l’absence d’un versement comparable à celui réalisé par la Banque de France en 2005 au titre du culot d’émission des billets privés de cours légal après le passage à l’euro.

 Les prévisions révisées associées au présent projet de loi de finances conduisent à revoir le montant prévu en loi de finances initiale de 0,3 milliard d'euros à la baisse (– 1,1%), portant la moins-value entre 2005 et 2006 à 0,6 milliard d'euros.

Cependant, cette stabilité d’ensemble cache le dynamisme réel et spontané des ressources fiscales, qui, sans transfert de recouvrements de l’exercice 2006 à l’exercice 2007, seraient supérieures de 1,0 milliard d'euros (+ 4,0%) aux prévisions initiales.

En effet, les recettes fiscales assises sur des éléments corrélés à la conjoncture économique apparaissent beaucoup plus dynamiques que prévu. Ainsi, les dividendes des entreprises du secteur public au sens large (y compris la contribution représentative de l’impôt sur les sociétés versée par la Caisse des dépôts et consignations) dépassent de 0,9 milliard d'euros (+ 23 %) la prévision initiale, tandis que les taxes et recettes diverses atteignent un taux de croissance spontané de près de 10 % (+ 0,2 milliard d'euros).

Seuls les prélèvements sur les fonds d’épargne gérés par la Caisse des dépôts et consignations, qui cependant ont été fixés en loi de finances initiale à un niveau sans doute trop élevé (1,85 milliard d'euros contre 1,45 milliard d'euros constatés en moyenne depuis 2002), devraient être plus décevants que prévu
(– 0,4 milliard d'euros).

Dans ce contexte, le bon niveau des recouvrements non fiscaux devrait permettre de repousser à 2007 l’encaissement des quasi-dividendes d’ADF et de la SOVAFIM (– 1,3 milliard d'euros en 2006), dont le versement répondrait ainsi à l’application des règles traditionnelles de perception des dividendes, par nature versés l’année consécutive aux résultats sur lesquels ils sont assis.

L’ÉVOLUTION DES RECETTES NON FISCALES EN 2006

(en millions d'euros)

 

évolution

LFI 2006

révisé 2006

TOTAL GENERAL

-284

24.843

24.560

ÉVOLUTIONS LIÉES À DES FACTEURS TENDANCIELS

TOTAL facteurs tendanciels

1.268

16.283

17.551

dont

     

Produit des entreprises et établissements publics (lignes 2110, 2111 et 2116)

883

3.855

4.738

Produit des jeux (lignes 2114, 2314 et 2315)

78

3.250

3.328

Retenues et cotisations sociales au profit de l'État (lignes 2501 à 2599 et ligne 2818)

60

505

565

Produit des amendes (ligne 2312 et 2313)

0

1.360

1.360

Intérêts des prêts du Trésor et autres remboursements d’avance en capital

-37

327

290

Produits du domaine de l'État (hors cessions immobilières)

0

272

272

Frais d’assiette et de recouvrement des impôts (collectivités locales, Communautés européennes et redevance)

47

3.964

4.011

remboursements des avances aéronautiques (au sein de la ligne 2899)

0

205

205

Taxes et recettes diverses

236

2.545

2.781

ÉVOLUTIONS LIÉES À DES FACTEURS NON TENDANCIELS

TOTAL facteurs non tendanciels

-1.552

8.561

7.009

Modulation de certains prélèvements

Prélèvement sur les fonds d’épargne gérés par la CDC (ligne 2813, 2814 et 2815)

-441

1.850

1.409

Prélèvement sur la COFACE (ligne 2812)

0

2.000

2.000

Prélèvement sur NATEXIS (ligne 2807)

0

180

180

 

évolution

LFI 2006

révisé 2006

Recettes exceptionnelles

Recettes diverses (ligne 899) hors avances aéronautiques

-1.310

3.426

2.116

report à 2007 du versement du quasi-dividende d'ADF représentatif de la plus-value par lui dégagée à l'occasion de la cession des participations publiques dans les sociétés autoroutières

-950

   

report à 2006 du versement des plus-values réalisées par la société chargée de valoriser le patrimoine ferroviaire

-350

   

Recettes accidentelles (ligne 805)

235

503

738

Cession d’éléments du patrimoine immobilier de l’État

-74

139

65

 Les recettes non fiscales demeureraient très dynamiques en 2007, générant une plus-value spontanée de 2,1 milliards d'euros dont 1,3 milliard d'euros attribuables, on l’a vu, à un transfert de ressources de l’exercice 2006.

Une nouvelle diminution des prélèvements sur les fonds d’épargne gérés par la Caisse des dépôts et consignations (– 0,4 milliard d'euros), la baisse du prélèvement sur Natexis (– 0,1 milliard d'euros) et l’absence de prélèvements exceptionnels d’une ampleur comparable à celui effectué sur les disponibilités du Fonds de garantie à l’accession sociale (FGAS) en 2006 (– 1,4 milliard d'euros) ne feraient qu’atténuer les effets positifs :

– du versement exceptionnel (+ 0,7 milliard d'euros) de la Caisse des dépôts et consignations au titre de la plus-value qu’elle devrait réaliser lors sa sortie du capital de la Caisse nationale des caisses d’épargne à l’occasion de la création de Natixis ;

– du fort dynamisme des dividendes du secteur public (+ 1,2 milliard d'euros) ;

– du niveau élevé du prélèvement sur la COFACE (+ 0,4 milliard d'euros) rendu possible par la faible mise en jeu de ses garanties ;

– des produits des amendes (+ 0,1 milliard d'euros soit + 8 %) et des frais d’assiette et de recouvrements (+ 0,2 milliard d'euros, soit + 6 %) toujours dynamiques.

L’ÉVOLUTION DES RECETTES NON FISCALES EN 2007

(en millions d'euros)

 

évolution

révisé 2006

PLF 2007

TOTAL GÉNÉRAL

2.273

24.560

26.832

CHANGEMENTS DE PÉRIMÈTRE

TOTAL changements de périmètres

216

20

278

Généralisation de l'expérimentation des loyers budgétaires aux administrations centrales de la région Ile-de-France

278

0

278

Affectation de produit des jeux de la Française des jeux au Centre national du développement du sport

-20

20

0

Affectation de produit du prélèvement de solidarité sur l'eau au Conseil supérieur de la pêche

-23

23

 

Augmentation de la part de la taxe sur l'aviation civile au profit du budget annexe "Contrôle et exploitation aérien"

-20

20

0

TOTAL hors changements de périmètre

2.057

24.560

26 617

ÉVOLUTIONS LIÉES À DES FACTEURS TENDANCIELS

TOTAL facteurs tendanciels

1.780

17.551

19.331

dont

 

 

 

Produit des entreprises et établissements publics (lignes 110, 111 et 116), hors dividende exceptionnel de la CDC, hors quasi-dividende ADF et hors dividende SOVAFIM

1.235

4.738

5.973

Produit des jeux (lignes 114, 314 et 315)

43

3.328

3.371

Retenues et cotisations sociales au profit de l'État (lignes 501 à 599 et ligne 818)

30

565

595

Produit des amendes (ligne 312 et 313)

110

1.360

1.470

Intérêts des prêts du Trésor et autres remboursements d’avance en capital

230

290

520

Produits du domaine de l'État (hors cessions immobilières) (paiements par les administrations de leur loyer budgétaire)

34

272

306

Frais d’assiette et de recouvrement des impôts (collectivités locales, Communautés européennes et redevance)

241

4.011

4.252

Remboursements des avances aéronautiques (au sein de la ligne 899)

0

205

205

Taxes et recettes diverses

-142

2.781

2.639

 

évolution

révisé 2006

PLF 2007

ÉVOLUTIONS LIÉES À DES FACTEURS NON TENDANCIELS

TOTAL facteurs non tendanciels

277

7.009

7.286

Modulation de certains prélèvements

Prélèvement sur les fonds d’épargne gérés par la CDC (ligne 813, 814 et 815)

-409

1.409

1.000

Prélèvement sur la COFACE (ligne 812)

350

2.000

2.350

Versements de la CADES

0

0

0

Prélèvement sur NATEXIS (ligne 807)

-130

180

50

Recettes exceptionnelles

Recettes diverses (ligne 899) hors avances aéronautiques

-1.483

2.116

633

Prélèvement exceptionnel effectué sur le FGAS (ligne 899)

-1.400

1.400

0

Recettes accidentelles (ligne 805)

-138

738

600

Report à 2007 du versement du quasi-dividende d'ADF représentatif de la plus-value par lui dégagée à l'occasion de la cession des participations publiques dans les sociétés autoroutières

950

0

950

Report à 2006 du versement des plus-values réalisées par la société chargée de valoriser le patrimoine ferroviaire (SOVAFIM)

350

0

350

Dividende exceptionnel versé par la CDC à l'occasion de sa sortie du capital de la CNCE

650

0

650

Cession d’éléments du patrimoine immobilier de l’État

10

65

75

A.- LE PRODUIT DES PARTICIPATIONS DE L’ÉTAT

Le produit des participations détenues par l’État, entendues au sens large c'est-à-dire y compris la contribution représentative de l’impôt sur les sociétés versée par la Caisse des dépôts et consignations, devrait atteindre un record historique en 2007 avec 7.923 milliards d'euros, dont 1.730 milliards d'euros versés par la Caisse des dépôts et consignations. Ce serait 67 % de mieux qu’en 2006, année pourtant caractérisée, avec 4.738 millions d'euros de produit (+ 84% par rapport à 2005), par un niveau extrêmement élevé des dividendes du secteur public. Hors événements exceptionnels (reports à 2007 des quasi-dividendes d’ADF et de la SOVAFIM décrits plus haut et versement de la Caisse des dépôts et consignations à l’occasion de sa sortie du capital de la CNCE analysée plus bas), la progression en 2007 n’en demeure pas moins de 26 %, témoignant de la très bonne santé des entreprises publiques qui contrastent sensiblement avec les difficultés financières auxquelles elles ont dû faire face en 2002 et 2003.

LE PRODUIT DES PARTICIPATIONS DE L'ÉTAT DEPUIS 2002

(en millions d’euros)

 

 

 

2002

2003

2004

2005

LFI 2006

révisé 2006

PLF 2007

 

 

 

Entreprises financières (ligne 2110)

1.419,6

292,4

948,1

545,2

1.149,5

1.149,5

2.505,0

CRIS Caisse des dépôts (ligne 2111)

390,6

50,3

419,4

370,2

215,0

418,0

300,0

Entreprises non financières (ligne 2116)

1.028,2

937,1

1.187,4

1.661,2

2.490,2

3.170,4

5.118,0

Intérêts des dotations en capital (ligne 2407)

4,7

3,9

4,7

0,0

0,0

0,0

0,0

TOTAL secteur public

2.843,1

1.283,7

2.559,6

2.576,7

3.854,7

4.737,9

7.923,0

Évolution annuelle

4,8 %

-54,8 %

99,4 %

0,7 %

49,6 %

83,9 % (a)

67,2 %

(a) Par rapport à 2005.

LE PRODUIT DES PARTICIPATIONS DE L'ÉTAT DEPUIS 1999

(en milliards d'euros)

 Le produit des participations de l’État dans les entreprises financières, qui ne fait pas l’objet d’une révision pour 2006, passerait de 1.150 millions d'euros en 2006 (x 2,1 par rapport à 2005) à 2.505 millions d'euros en 2007 (x 2,2).

D’un côté, le dividende versé par la Banque de France, qui retrouverait son niveau tendanciel en 2006 (420 millions d'euros) après trois années de tassement de son résultat net jusqu’à l’apparition d’une perte nette en 2004, atteindrait 950 millions d'euros en 2007. La Banque a en effet clos l’exercice 2005 en enregistrant un bénéfice de 522 millions d'euros, dont 66 millions d'euros de résultat exceptionnel lié à des cessions immobilières, en grande partie obtenu grâce à la maîtrise des charges d’exploitation (– 0,4%) avec des frais de personnels en baisse de 0,6 % résultant de la réduction des effectifs et un ajustement à la baisse de la provision pour congés payés.

LE PRODUIT DES PARTICIPATIONS DE L’ÉTAT DANS DES ENTREPRISES FINANCIÈRES

(en millions d’euros)

 

2002

2003

2004

2005

2006

PLF 2007

LFI

révisé

I.– Banque de France

451

0

0

40

420

410

950

II.–  Caisse des dépôts et consignations

908

264

932

471

685

696

1.500

III. – Autres

30

1

1

0

45

45

55

Total Ligne 2110

1.420

292

948

545

1.150

1.150

2.505

Mais l’essentiel tient et tiendrait, en 2006 et 2007 et comme il a été dit, aux versements effectués par la Caisse des dépôts et consignations, contributeur décisif au budget de l’État.

LES VERSEMENTS DE LA CAISSE DES DÉPÔTS AU BUDGET GÉNÉRAL DE L’ÉTAT

(en millions d'euros)

 

2001

2002

2003

2004

2005

LFI 2006

Révisé 2006

PLF 2007

Dividende

642

908

264

932

471

685

696

1.500

CRIS

0

391

50

419

370

215

418

230

TOTAL CDC

642

1.298

314

1.351

842

900

1.114

1.730

Rémunération de la garantie de l'État sur les fonds d'épargne

3.049

2.893

1.550

1.614

1.197

1.850

1.409

1.000

TOTAL versements de la CDC

3.691

4.191

1.864

2.965

2.039

2.750

2.523

2.730

La Caisse devrait en effet dégager en 2005 et 2006 des résultats nets tout à fait favorables.

En 2005, son bénéfice, en hausse de 34 %, a ainsi atteint 2.087 millions d'euros.

Ce résultat résulte pour 54 % de la contribution de la Caisse des dépôts et consignations (1.129 millions d'euros contre 849 millions d'euros en 2004, + 33%) avec un produit net bancaire en hausse de 12 % dont 60 % imputables au portefeuille action tandis que les frais généraux (+ 1 %) sont restés contenus pour la troisième année consécutive (82). Mais, phénomène important et prometteur, ses filiales, tirant partie de la bonne tenue des marchés financiers, ont dégagé des bénéfices substantiels, qu’il s’agisse de la Caisse nationale des caisses d’épargne, dont la quote-part du résultat du groupe a apporté 389 millions d'euros (+ 28%) au titre de 35 % détenus par la Caisse, de la CNP Assurances (bénéfice de 313 millions d'euros (+ 15%) ou du pôle immobilier (83), objet d’une importante réorganisation (résultat net de 88 millions d'euros).

Le dividende versé en 2006 au titre de l’exercice 2005 atteindrait ainsi 696 millions d'euros, soit le tiers du résultat net, conformément à l’article 41 de la loi de finances initiale pour 1990 (n° 89-935 du 29 décembre 1989), codifié à l’article L. 518-16 du code monétaire et financier, qui a posé le principe du versement à l’État chaque année d’une fraction du résultat net de l’activité pour compte propre de la CDC (84), à la décision n° 89-268 DC du 29 décembre 1989 du Conseil constitutionnel qui a soumis la détermination de ce dividende à l’accord de la commission de surveillance de l’établissement public (85) et à l’échange de lettre – nullement contraignant – entre le directeur du Trésor et le directeur de la Caisse des dépôts et consignations en 1998 qui a fixé la rémunération de l’État à 33,33 % du résultat net consolidé.

Il est fait l’hypothèse d’une légère amélioration du résultat net de la Caisse des dépôts et consignations en 2006 permettant d’envisager le versement en 2007 d’un dividende de 850 millions d'euros.

Cependant, et de manière exceptionnelle, l’article 11 du projet de loi de finances propose que la Caisse verse dès 2007 un quasi-dividende « égal au tiers de la plus-value nette constatée à l’occasion de la cession des participations qu’elle détient, directement ou indirectement, dans la société Caisse nationale des caisses d’épargne ».

On rappellera en effet que le 6 juin 2006, la Caisse des dépôts et consignations et la CNCE se sont entendues sur les conditions de sortie de la première du capital de la seconde (dont elle détenait 35 % depuis que la CNCE a acquis, en 2004, le contrôle de leur compagnie financière commune Eulia fondée fin 2001), après que l’établissement public a jugé qu’il n’était pas dans ses intérêts stratégiques et patrimoniaux de maintenir une participation dans le nouvel ensemble constitué par le rapprochement des activités bancaires de financement, d’investissement et de service du groupe Banque populaire et du groupe Caisse d’épargne en vue de la constitution de Natixis dont le protocole d’accord a été signé le même jour à l’issue d’une période de négociations exclusives ouverte le 12 mars 2006.

Ce quasi-dividende, limité, conformément aux vœux exprimés par les organes dirigeants de la Caisse à un tiers de la plus-value, devrait s’établir à environ 650 millions d'euros, grâce à une plus-value évaluée à 1,95 milliard d'euros.

S’agissant enfin plus spécifiquement de la contribution représentative de l’IS (CRIS), si la révision de 200 millions d'euros à la hausse pour 2006 reflète les très bons résultats de l’établissement public en 2005 ainsi que la bonne tenue des marchés financiers (aux acomptes prévus en 2006 s’ajoutant une régularisation de 46 millions d'euros au titre de 2005), la prévision retenue pour 2007, en retrait de 118 millions d'euros par rapport à 2006 en dépit du maintien du résultat consolidé du groupe en 2006 à un niveau élevé, s’explique essentiellement par l’évolution du régime fiscal des plus-values de cession de long terme devenu plus favorable et par l’absence de régularisation au titre de l’exercice antérieur, contrairement à celle intervenue en 2006.

Interrogé par votre Rapporteur général sur le traitement fiscal de la plus-value exceptionnelle liée à l’opération de cession des titres CNCE, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie a indiqué que cette dernière « donnera lieu, pour l’essentiel, à une recette fiscale, au titre du régime de plus-values de long terme : en effet, les titres sont détenus par une filiale de la Caisse des Dépôts (CDC HF, sa holding financière) qui est soumise au régime normal d’imposition et non au régime spécifique de la CRIS, applicable au seul établissement Caisse des dépôts. Cette recette fiscale, qui n’est donc pas retracée dans la ligne 2111, pourrait atteindre environ 200 millions d'euros. À l’inverse, la CRIS versée en 2007 comprendra les sommes qui seront versées par la Caisse au titre de l’opération NATIXIS, en vertu du régime fiscal d’intégration « mère – fille », pour un montant néanmoins très inférieur (environ 50 millions d'euros) ».

 Le produit des participations de l’État dans les entreprises non financières atteindrait 3.170 millions d'euros (+ 680 millions d'euros qu’anticipé et près du double de 2005) puis 5.118 millions d'euros en 2007 (+ 61%).

LE PRODUIT DES PARTICIPATIONS DE L’ÉTAT DANS LES SOCIÉTÉS NON FINANCIÈRES

(en millions d'euros)

 

2002

2003

2004

2005

révisé
2006

PLF 2007

EDF

315,4

208,3

321,3

374,0

1257

1828

Erap

180

Française des jeux

57,0

23,6

39,5

80,9

164

76

France Télécom

167,9

260,7

473

568

GDF

311,6

456,0

318,3

418,4

537

793

Renault

69,9

84,9

62,4

80,3

105

100

Sogepa (aérospatiale, EADS)

54,5

24,4

33,0

61,0

79

89

Défense Conseil International

2,5

3,5

5,0

5,6

5

2

Dassault

5,9

5,9

0,0

DCN-DCNI

70,0

150

62

Usinor Sacilor / Arcelor

0,1

0,0

0,0

Snecma/Safran

94,5

31,5

55,1

28,8

46

53

Sociétés autoroutières

80,6

65,5

137,4

AREVA (framatome)

11,4

11,4

17,6

18

10

Air France

12,0

7,1

5,9

7,5

12

15

SOVAFIM

250

350

Ports autonomes

11

10

Thalès

45

ADP

25,0

63

61

Autoroutes de France

870

Autres

13,0

15,0

41,4

262,3

1

6

TOTAL ligne 2116

1028,2

937,1

1187,4

1661,2

3170

5118

Les variations prévues dans l’évaluation révisée pour 2006 et la prévision pour 2007 tiennent, pour l’essentiel, comme il a été vu, au report de l’écriture sur la ligne 2116 des dividendes versés par l’établissement public Autoroutes de France et la SOVAFIM, précédemment retracés, en nomenclature de prévision dans la loi de finances pour 2006, sur la ligne 2899. Cette modification d’imputation se traduit par une augmentation du produit attendu sur la ligne de 250 millions d'euros en 2006, grâce à un premier versement de la SOVAFIM et de 1.220 millions d'euros en 2007 (350 millions d'euros versés par la SOVAFIM et 870 millions d'euros par Autoroutes de France).

Par ailleurs, les prévisions s’appuient sur une forte augmentation des résultats des sociétés distribuant un dividende à l’État actionnaire.

EDF contribue, comme de coutume, de manière déterminante à l’augmentation du produit des dividendes pour 2006 et, surtout, 2007 en cohérence avec la croissance anticipée de son résultat net 2006, hors éléments non récurrents, et la prise en compte d’éléments exceptionnels. Compte tenu d’une hypothèse d’un taux de distribution du résultat 2006 inchangé par rapport à celui de 2005 (50%), les dividendes attendus en 2006 et 2007 s’élèveraient à respectivement 1.257 et 1.828 millions d'euros.

De même, le dividende versé par Gaz de France évoluerait positivement en liaison avec le relèvement du dividende par action à 1 euros (contre 0,68 euros en 2006), conformément à l’annonce faite aux marchés. Le dividende attendu en 2006 et 2007 s’élèverait à respectivement 537 et 793 millions d'euros.

Le dividende versé par France Télécom devrait pour sa part augmenter compte tenu de l’alignement prévisionnel du taux de distribution sur les pratiques des entreprises du secteur, permettant d’anticiper un produit de 568 millions d'euros en 2007.

En revanche, les niveaux élevés du dividende de la Française des Jeux et de DCN en 2006 résulteraient d’éléments exceptionnels (projet convergence pour DCN et impact d’une reprise de provisions pour la Française des Jeux), qui expliqueraient la diminution du produit attendu en 2007.

B.- LE PRODUIT DES JEUX

LE PRODUIT DES JEUX PERÇU PAR L’ÉTAT

(en millions d'euros)

 

Ligne 2114

Ligne 2314

Ligne 2315

Total

Evolution

Produits des jeux exploités par la Française des jeux

Prélèvements sur le produit des jeux dans les casinos régis par la loi du 15 juin 1907

Prélèvements sur le pari mutuel

1989

666

114

429

1.208

15,50 %

1990

613

135

433

1.181

-2,2%

1991

625

144

427

1.196

1,3%

1992

844

179

520

1.543

29,0%

1993

859

236

394

1.488

-3,5%

1994

827

300

385

1.512

1,6%

1995

1.022

366

359

1.747

15,5%

1996

1.007

436

324

1.767

1,2%

1997

1.010

497

311

1.818

2,9%

1998

980

591

315

1.886

3,8%

1999

933

652

307

1.893

0,4%

2000

1.122

727

306

2.156

13,9%

2001

1.188

833

310

2.331

8,1%

2002

1.397

905

327

2.629

12,8%</