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N° 3436

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 15 novembre 2006.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI ADOPTÉ PAR LE SÉNAT (N° 3338), relatif à la prévention de la délinquance,

PAR M. Philippe Houillon,

Député.

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Voir les numéros :

Sénat : 433, 476, 477 et T.A. 134 (2005-2006)

INTRODUCTION 11

I. LA POLITIQUE DE LUTTE CONTRE LA DÉLINQUANCE MENÉE DEPUIS 2002 : UNE RÉUSSITE À APPROFONDIR 13

A. UNE POLITIQUE DÉTERMINÉE DE LUTTE CONTRE LA DÉLINQUANCE 13

1. Une réorganisation des forces de sécurité intérieure 13

a) La réforme de l’architecture générale de la sécurité intérieure 13

b) Les nouvelles orientations de la politique de sécurité publique 14

2. Des moyens budgétaires en forte hausse 15

3. Des réponses législatives à l’impunité 16

a) La loi du 9 septembre 2002 d’orientation et de programmation pour la justice 16

b) La loi du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure 16

c) La loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité 17

d) La loi du 12 décembre 2005 sur le traitement de la récidive. 18

B. UN COUP D’ARRÊT À LA HAUSSE CONSTANTE DE LA DÉLINQUANCE 18

1. Une baisse globale de la délinquance 18

2. Une efficacité accrue des services de police et de gendarmerie 19

3. Les excellents résultats en matière de délinquance de voie publique 20

C. LES NOUVEAUX VISAGES DE LA DÉLINQUANCE EXIGENT UNE RÉPONSE PLUS DIVERSIFIÉE 20

1. Les nouveaux visages de la délinquance 20

a) La forte progression des « violences non crapuleuses » 21

b) La progression de la délinquance de mineurs de plus en plus jeunes 22

c) L’émergence de nouvelles formes de délinquance 23

2. L’exigence d’une réponse diversifiée 24

II. UN PROJET DE LOI QUI APPORTE DES RÉPONSES ADAPTÉES AUX ÉVOLUTIONS DE LA SOCIÉTÉ 24

A. LE MAIRE AU CœUR DU DISPOSITIF DE PRÉVENTION DE LA DÉLINQUANCE 24

1. Le maire, un acteur en première ligne en matière de prévention de la délinquance 24

2. De nombreuses dispositions du projet de loi consacrent ce rôle 25

a) Des structures partenariales coordonnées par le maire 26

b) Le développement des moyens d’information 26

c) Des procédures adaptées au nouveau rôle du maire comme pivot de la politique de prévention 27

B. LA PRÉVENTION DE LA DÉLINQUANCE DES MINEURS 28

1. Les exigences particulières de la prévention de la délinquance des mineurs 28

2. Les dispositions du projet 29

a) Avant la phase de jugement 29

b) Pendant la phase de jugement 30

c) L’exécution des peines 31

3. Plaidoyer pour une réforme d’ensemble de l’ordonnance de 1945 33

a) La nécessité d’une refonte globale est devenue une évidence 33

b) Les orientations d’une réforme future 34

C. LA RÉNOVATION DE LA LUTTE CONTRE LA TOXICOMANIE 35

a) Une législation obsolète 35

b) Une approche plus adaptée aux réalités de la toxicomanie 36

D. DES RÉPONSES CONCRÈTES A DES PROBLÈMES SPÉCIFIQUES 37

1. La réforme de l’hospitalisation d’office est devenue urgente 37

2. La réponse au problème crucial de la délinquance dans les transports 38

3. Les dispositions protégeant les mineurs de messages pornographiques ou violents 39

a) Protéger les plus jeunes des messages violents ou pornographiques 39

b) Donner les moyens aux enquêteurs de démanteler les réseaux de pédopornographie sur Internet. 39

4. La prévention des troubles du quotidien 40

a) La lutte contre les troubles de voisinage 40

b) La prévention des accidents impliquant des chiens dangereux 40

c) L’évacuation forcée en cas de stationnement irrégulier des gens du voyage 40

Audition de M. Nicolas Sarkozy, ministre d’État, ministre de l’Intérieur et de l’aménagement du territoire, sur le plan national de prévention de la délinquance. 43

Audition de MM. Nicolas Sarkozy, ministre d’État, ministre de l’Intérieur et de l’aménagement du territoire, Pascal Clément, garde des Sceaux, ministre de la Justice, Xavier Bertrand, ministre de la Santé et des solidarités, Brice Hortefeux, ministre délégué aux Collectivités territoriales et Philippe Bas, ministre délégué à la Sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, sur le projet de loi, adopté par le Sénat, relatif à la prévention de la délinquance 63

DISCUSSION GÉNÉRALE 91

EXAMEN DES ARTICLES 91

CHAPITRE IER : Dispositions générales 99

Article premier (art. L. 2211-1, L. 2211-4 [nouveau], L. 2512-13-1 [nouveau], L. 2215-2, L. 3214-1 et L. 5211-59 et L. 5211-60 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales) : Animation et coordination de la politique de prévention de la délinquance par le maire 99

Article premier bis (art. L. 121-1-1 [nouveau] du code de l’action sociale et des familles)  Présence de travailleurs sociaux dans les commissariats 110

Article 2 (art. L. 121-2 et L. 121-6 du code de l’action sociale et des familles) : Délégation de compétences du département aux communes en matière d’action sociale 111

Article 2 bis : Création d’un fonds pour la prévention de la délinquance 113

Article 3 (art. 13-3 [nouveau] et 21-1 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 ; art. 1er de l’ordonnance n° 59-151 du 7 janvier 1959) : Participation des autorités organisatrices de transports collectifs de voyageurs à la prévention de la délinquance 115

Article 4 (art. 35 et 39-1 [nouveau] du code de procédure pénale) : Composante judiciaire de la prévention de la délinquance : reconnaissance explicite par la loi du rôle du ministère public en matière de prévention 116

Article additionnel après l’article 4 (art. 40-2 du code de procédure pénale) : Modalités d’information rendue des personnes ou autorités à l’origine de la plainte de la décision de justice 119

Après l’article 4 120

CHAPITRE II : Dispositions de prévention fondées sur l’action sociale et éducative 120

Article 5 (art. L. 121-6-2 [nouveau] du code de l’action sociale et des familles) : Partage de l’information entre les professionnels de l’action sociale, le maire et le président du conseil général 120

Article 6 (art. L. 141-1 et L. 141-2 [nouveaux] du code de l’action sociale et des familles) : Création et attributions du conseil pour les droits et devoirs des familles –Accompagnement parental proposé par le maire 126

Article 7 (art. L. 552-7 ([nouveau] du code de la sécurité sociale) : Saisine du juge des enfants par le maire en matière de tutelle aux prestations familiales 131

Article 8 (art. L. 2212-2-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Rappel à l’ordre par le maire 133

Article 8 bis (art. L. 122-8 [nouveau] du code de l’éducation) : Contribution de l’Éducation nationale à la lutte contre les violences 137

Article 9 (art. L. 121-1, L. 131-6, L. 131-8, L. 131-10 et L. 214-13 du code de l’éducation) : Information du maire sur l’absentéisme scolaire – Concours de l’Éducation nationale à la prévention de la délinquance 137

Après l’article 9 144

CHAPITRE III : Dispositions tendant à limiter les atteintes aux biens et à prévenir les troubles de voisinage 144

Article 10 (art. L. 111-3-1 et L. 160-1 du code de l’urbanisme) : Études de sécurité publique en matière d’urbanisme 144

Article 11 (art. 25, 26, 26-1 et 26-2 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965) : Règles de vote sur les fermetures de portes dans les copropriétés 146

Article 11 bis (art. 127-1 du code de la construction et de l’habitation) : Participation possible des communes aux dépenses de sécurité des immeubles 147

Article 11 ter (art. 129-4-1 [nouveau] du code de la construction et de l’habitation) : Pouvoirs du maire en matière d’application des règles de sécurité des locaux contenant des matières explosives ou inflammables 148

Article 11 quater (art. 1728 et 1729 du code civil) : Résiliation du bail en cas de troubles de voisinage 149

Article 12 (art. L. 121-4-1 [nouveau], L. 325-7, L. 325-8, L. 325-10 et L. 330-2 du code de la route) : Répression des conducteurs étrangers pour excès de vitesse - Fonctionnement des fourrières 152

Article additionnel après l’article 12 (art. 707-1 et 707-4 du code de procédure pénale) : Transposition de la décision-cadre concernant l’application du principe de reconnaissance mutuelle aux sanctions pécuniaires 155

Article 12 bis (art. L. 211-11, L. 211-14, L. 215-1, L. 215-2, L. 215-2-1 [nouveau] et L. 215-3 du code rural ; art. 131-16, 131-35-2 [nouveau], 222-44 et 434-41 du code pénal) : Durcissement de la législation relative aux chiens dangereux 156

Article additionnel après l’article 12 bis (art. L. 211-11 bis [nouveau] du code rural) : Subordination de la détention de chiens dangereux à l’obtention d’un certificat 160

Articles 12 ter et 12 quater (art. 9 et 9-1 de la loi n°2000-614 du 5 juillet 2000) : Évacuation forcée en cas de violation des règles sur le stationnement des gens du voyage 161

Article additionnel après l’article 12 quater (art. L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales) : Conditions du pouvoir de réquisition du préfet 165

CHAPITRE IV : Dispositions fondées sur l’intégration 165

Article 13 (art. 4, 6-1 [nouveau] et 7 de la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003) : Création d’un service volontaire citoyen de la police nationale 165

Article 14 (art. L. 121-20 [nouveau] du code de l’action sociale et des familles) : Prise en compte des périodes de service civil volontaire dans la fonction publique 169

CHAPITRE V : Dispositions relatives à la prévention d’actes violents pour soi-même ou pour autrui 171

Article 15 (art.  222-48-1 du code pénal) : Répression des violences au sein du couple 171

Article 16 (art. 226-14 du code pénal ) : Secret médical 176

Article 17 (art. 32 à 39 de la loi n° 98-468 du 17 juin 1998 ; art. 227-22-1 [nouveau] du code pénal ; art. 60-3 et 77-1-3 [nouveaux] et 99-4 du code de procédure pénale) : Protection des mineurs vis-à-vis des messages pornographiques ou violents - Lutte contre la pédophilie sur Internet 178

Article additionnel après l’article 17 (art. 50-1 [nouveau] de la loi du 29 juillet 1881 relative à la liberté de la presse) : Saisine du juge des référés par le parquet en vue de la fermeture d’un site Internet illégal 184

Article additionnel après l’article 17 (art. 565-1 à 565-5 [nouveaux] du code monétaire et financier) : Gel des flux financiers des personnes organisant des jeux prohibés sur Internet 184

Article additionnel après l’article 17 (art. 6 de la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l’économie numérique) : Obligations à l’égard des fournisseurs d’accès à Internet en matière de jeux d’argent en ligne 185

Après l’article 17 185

Article 17 bis : Création d’une infraction de non-dénonciation volontaire de la disparition d’un enfant 186

Article 18 (art. L. 3211-11 du code de la santé publique) : Renforcement du dispositif de contrôle des sorties d’essai des personnes placées en établissements psychiatriques 187

Article 19 (art. L. 3213-9-1 [nouveau] du code de la santé publique Mise en place d’un traitement national des données en matière d’hospitalisation d’office 189

Article 20 (art. L. 3212-1 du code de la santé publique) : Application exclusive de l’hospitalisation d’office en cas d’atteintes à la sûreté des personnes ou à l’ordre public 192

Articles 21 et 22 (art. L. 3213-1, L. 3212-4 et L. 3213-2 du code de la santé publique) : Réforme de l’hospitalisation d’office 194

Article 23 (art. L. 3213-5-1 [nouveau] du code de la santé publique) : Possibilité pour le représentant de l’État dans le département d’ordonner une expertise médicale 197

Article 24 (art. L. 3213-7 et L. 3213-8 du code de la santé publique) : Extension au classement sans suite des dispositions applicables aux non-lieu, relaxe ou acquittement en raison de l’irresponsabilité pénale 198

Article 25 (art. 706-53-5 et 706-53-10 du code de procédure pénale) :Renforcement des obligations des personnes inscrites au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes (FIJAIS) 200

Article 26 (art. 133-13, 133-14 et 133-16 du code pénal) : Allongement des délais de réhabilitation pour les récidivistes 202

Article additionnel après l’article 26 (art. 132-71-1 [nouveau], 222-3, 222-8, 222-10, 222-12, 222-13, 222-14-1 [nouveau], 222-15, 222-15-1 [nouveau], 433-7, 433-8 et 433-10 du code pénal) : Définition du guet-apens - Alourdissement des peines en cas de violences volontaires avec armes sur une personne dépositaire de l’autorité publique, un sapeur-pompier ou un agent d’un exploitant de réseau de transport public de voyageurs - Création du délit d’embuscade 206

Article additionnel après l’article 26 (art. 322-11-1 [nouveau] du code pénal et L. 2339-5 du code de la défense) : Création d’une infraction spécifique de détention ou transport sans motif légitime de substances ou produits incendiaires ou explosifs 208

Article 26 bis : Renforcement de l’information de la partie civile sur l’évolution de la procédure 209

Après l’article 26 bis 210

CHAPITRE VI : Dispositions tendant à prévenir la toxicomanie et certaines pratiques addictives 210

Avant l’article 27 210

Article 27 (chapitre III du titre Ier du livre IV de la troisième partie du code de la santé publique) : Réforme de l’injonction thérapeutique 210

Article 28 (art. L. 3421-1, L. 3421-4, L. 3421-5 et L. 3421-6 [nouveaux] du code de la santé publique, art. 227-18 et 227-18-1 du code pénal, art. L. 235-1 et L. 235-3 du code de la route) Création d’une circonstance aggravante à l’usage illicite de produits stupéfiants lorsqu’il est le fait de certaines personnes dans l’exercice de leurs fonctions – Autorisation du dépistage de l’usage de produits stupéfiants dans les lieux où s’effectue le transport public de voyageurs - Répression de la provocation à l’usage ou au trafic de stupéfiants 213

Après l’article 28 217

Article 29 (chapitres III, IV et V [nouveaux du titre II du livre IV de la troisième partie du code de la santé publique, art. 132-45 du code pénal) : Extension de l’utilisation de l’injonction thérapeutique 217

Article 30 (art. 41-2 du code de procédure pénale) : Extension des mesures de composition pénale 220

Article 31 (art. 495 du code de procédure pénale) : Traitement de l’usage de stupéfiants par le biais de l’ordonnance pénale 223

Article 32 (art. 706-32 du code de procédure pénale) : Dispositions sur les coups d’achat 224

Article 33 (art. 131-35-1, 221-8 et 223-18, 222-39, 222-44, 312-13 et 322-15 du code pénal) : Création d’une peine de stage de sensibilisation aux dangers de l’usage de produits stupéfiants 227

Article 34 (art. 222-12, 222-13, 222-14, 222-24, 222-28, 222-30 et 227-26 du code pénal) : Instauration d’une circonstance aggravante pour certaines infractions commises sous l’emprise manifeste d’un produit stupéfiant ou en état d’ivresse manifeste 229

CHAPITRE VII : Dispositions tendant à prévenir la délinquance des mineurs 234

Article 35 (art. 5, 7-1 et 7-2 [nouveaux] de l’ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945) : Aménagement des mesures alternatives aux poursuites applicables aux mineurs - Application de la composition pénale aux mineurs 234

Article 36 (art. 8 de l’ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945) : Juge des enfants 240

Article 37 (art. 10-2, 11-2 et 12 de l’ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945) : Contrôle judiciaire 242

Article 38 (art. 13-1 [nouveau] et 14-2 de l’ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945) : Organisation des audiences du tribunal pour enfants - Procédure de présentation immédiate devant la juridiction pour mineurs 245

Article 39 (art. 15, 15-1, 16 et 16 ter [nouveau]) : Nouvelles sanctions éducatives – Mesure d’activité de jour 248

Article 40 (art. 20-7 de l’ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945) : Mesure d’activité de jour et ajournement 254

Article 41 (art. 33 de l’ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945) : Nouvelle hypothèse de placement dans les centres éducatifs fermés 255

CHAPITRE VIII : Dispositions organisant la sanction – réparation et le travail d’intérêt général 256

Article 42 (art. 131-8 du code pénal et 41-2 du code de procédure pénale) : Ouverture de la possibilité d’accomplir un TIG au profit d’une personne morale de droit privé chargée d’une mission de service public 256

Article 43 (art. 131-3 et 131-8-1 [nouveau] du code pénal) : Instauration de la sanction-réparation 258

Après l’article 43 260

Article 44 (art. 41-1 du code de procédure pénale ; art. 131-16, 131-35-1, 222-45, 223-18, 224-9, 225-20, 227-29 et 321-9 du code pénal ; art. L. 3353-4, L. 3355-3 et L. 3819-11 du code de la santé publique) : Stage de responsabilité parentale 260

Article additionnel après l’article 44 (art. 131-21, 227-32 [nouveau] et 442-16 [nouveau] du code pénal) : Généralisation de la peine de confiscation 267

Après l’article 44 268

CHAPITRE IX : Dispositions diverses 268

Article 45 (art. 375-2 du code civil) : Assistance éducative des mineurs en danger : possibilité de placement en internat 268

Article additionnel après l’article 45 (art. 60-1, 77-1-1 et 99-3 du code de procédure pénale) : Possibilité de transmission de pièces sous forme numérique 269

Article additionnel après l’article 45 (art. 706-71 du code de procédure pénale) : Extension des possibilités de recours à la visio-conférence 270

Article additionnel après l’article 45 (art. 712-17 du code de procédure pénale) : Contrôle des obligations liées au PSEM 270

Article 45 bis (art. 727-1 du code de procédure pénale) : Écoutes par l’administration pénitentiaire de conversations téléphoniques passées par les personnes condamnées 271

Article additionnel après l’article 45 bis (art. 398-1 du code de procédure pénale) : Coordination avec le code de l’environnement 272

Après l’article 45 bis : 273

Article 46 (art. L. 2213-18, L. 2213-9, L. 2512-16 du code général des collectivités territoriales ; art. 21, 23 et 23-2 de la loi du 15 juillet 1845 ; art. 21, 44-1 et 529-4 du code de procédure pénale) : Pouvoirs de police judiciaire des gardes champêtres et des agents de la ville de Paris – Police des chemins de fer 273

Article 47 : Extension du champ d’application de la loi du 15 juillet 1845 sur la police des chemins de fer 280

Après l’article 47 280

Article 48 : Date d’entrée en vigueur des dispositions du I de l’article 17 281

Après l’article 48 281

CHAPITRE IX : Dispositions diverses 282

Article 49 (art. L. 2542-1 du code général des collectivités territoriales) : Application en Alsace-Moselle 282

Article 50 (art. L. 2573-1 et L. 5832-13 du code général des collectivités territoriales ; art. L. 131-1-1, L. 131-2-1 [nouveaux], L. 132-2 et L 132-3 du code des communes de la Nouvelle Calédonie ; art. L. 131-1-1, L. 131-2-1 et L. 131-2-2[nouveaux] et L. 132-2 du code des communes applicable à la Polynésie française) : Application des dispositions relatives aux pouvoirs du maire à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie et en Polynésie française 282

Article 51 : Application des autres dispositions du projet de loi à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna 283

TABLEAU COMPARATIF 285

ANNEXE AU TABLEAU COMPARATIF 489

AMENDEMENTS NON ADOPTÉS PAR LA COMMISSION 549

PERSONNES ET ORGANISATIONS ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR 570

Mesdames, Messieurs,

La France s’est engagée depuis quatre ans et demi dans une politique résolue de lutte contre l’insécurité. Parfois critiquée, cette politique a connu des résultats incontestables, mettant fin à la dégradation continue des chiffres de la délinquance entre 1997 et 2002.

Ces résultats ont été obtenus grâce à la mobilisation de moyens humains, budgétaires et juridiques qui ont permis d’accroître sensiblement l’efficacité de la police et la gendarmerie d’une part, de la justice d’autre part.

Pour autant, les violences urbaines du mois de novembre 2005 nous ont rappelé que l’effort devait être maintenu, amplifié et diversifié. En effet, ces événements n’ont fait que révéler une réalité que beaucoup d’élus locaux pouvaient déjà ressentir : celle de la transformation de la délinquance, devenue plus violente et plus jeune. Face à ce véritable phénomène de société, il serait vain de croire que la solution pourrait venir des seules forces de police et de gendarmerie, qui ont déjà fourni des efforts remarquables, même s’il est toujours possible et souhaitable d’améliorer le cadre de leur action.

Ainsi, la voie qu’il faut maintenant poursuivre est celle d’une approche différente de la délinquance prenant en compte l’ensemble des facteurs qui peuvent être à son origine : il s’agit donc de mettre en œuvre une véritable politique de prévention de la délinquance, ce qui revient à considérer que cette politique ne concerne pas seulement la police et la justice, mais l’ensemble des acteurs sociaux qu’ils soient publics ou non (collectivités locales, associations, éducation nationale, bailleurs sociaux, transporteurs publics, travailleurs sociaux…).

Pourtant, si chacun s’accorde sur la priorité à donner à la prévention de la délinquance, de nombreuses divisions persistent sur les modalités concrètes de mise en œuvre. En effet, compte tenu du nombre d’acteurs concernés, il est primordial d’organiser la coordination entre eux, ce qui peut être source de conflits de compétence et d’oppositions sur les finalités de la prévention de la délinquance.

La prévention peut en effet avoir plusieurs acceptions. Selon une distinction traditionnelle, on peut dégager trois niveaux de prévention :

— la prévention primaire qui constitue l’ensemble des moyens orientés vers la modification des conditions criminogènes de l’environnement physique et social global susceptible d’entraîner le passage à l’acte délinquant ;

—  la prévention secondaire qui se concentre vers l’identification et l’intervention préventive à l’égard de groupes ou de populations qui présentent des facteurs de risque de délinquance du fait de leur environnement social, de leurs difficultés scolaires… ;

—  la prévention tertiaire qui concerne les actions pouvant être entreprises pour éviter la récidive par des actions individualisées à l’égard des délinquants.

Ces trois niveaux de prévention ne sont pas antinomiques mais doivent être associés. Il est donc aussi absurde de fonder une politique de prévention sur la seule crainte de la prison que d’imaginer que la prévention consiste seulement à agir sur l’amélioration de l’environnement social global, sans chercher spécifiquement à empêcher des actes de délinquance.

Le Gouvernement a donc décidé de déposer un projet de loi sur la prévention de la délinquance afin de refonder les outils dont nous disposons dans ce domaine. En raison du nombre des acteurs impliqués et des incontestables résistances culturelles de certains à agir dans un domaine considéré comme « sécuritaire », le processus législatif a été long à mettre en œuvre.

Cependant, la priorité portée sur la prévention a conduit à l’adoption d’autres textes qui, associés au présent projet de loi, donneront un cadre global et cohérent à la nouvelle politique de prévention de la délinquance. Parmi ces textes figurent notamment la loi du 31 mars 2006 sur l’égalité des chances ou encore le projet de loi réformant la protection de l’enfance, adopté en première lecture par le Sénat le 21 juin 2006.

Ainsi, il est aujourd’hui important d’apporter les outils nécessaires à la mise en œuvre d’une politique hardie de prévention de la délinquance, ce que permet ce projet de loi, déposé le 28 juin 2006 sur le bureau du Sénat qui l’a adopté le 21 septembre 2006.

I. LA POLITIQUE DE LUTTE CONTRE LA DÉLINQUANCE MENÉE DEPUIS 2002 : UNE RÉUSSITE À APPROFONDIR

A. UNE POLITIQUE DÉTERMINÉE DE LUTTE CONTRE LA DÉLINQUANCE

La lutte contre l’insécurité a constitué l’une des principales priorités de la majorité élue en 2002. Après plusieurs années de montée continue de la délinquance, la tendance s’est, de fait, retournée grâce à la mise en œuvre d’une politique déterminée.

1. Une réorganisation des forces de sécurité intérieure

a) La réforme de l’architecture générale de la sécurité intérieure

L’architecture générale de la sécurité intérieure a en effet connu des réformes sans précédent depuis 2002 qui ont permis d’accroître sensiblement l’efficacité des forces qui y sont consacrées.

Au niveau du pilotage tout d’abord, une véritable révolution a eu lieu avec la mise en œuvre, enfin, d’une politique unifiée de sécurité intérieure. Ainsi, pour la première fois, le décret du 15 mai 2002 relatif aux attributions du ministre de l’intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales dispose que « pour l’exercice de ses missions de sécurité intérieure, le ministre de l’intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales est responsable de l’emploi des services de la gendarmerie nationale ». Il en résulte une unification du commandement de la police et de la gendarmerie nationales permettant une utilisation plus rationnelle et plus cohérente de nos deux forces de sécurité intérieure, sans remettre en cause leurs spécificités, et notamment le statut militaire de la gendarmerie.

Cette rationalisation s’est par ailleurs traduite par le redéploiement des zones de compétence entre la police et la gendarmerie, attendu depuis si longtemps. Il était en effet impératif d’adapter la carte des circonscriptions à la réalité de la délinquance. Cette nécessité était au demeurant inscrite dans la loi d’orientation et de programmation pour la sécurité de janvier 1995  et avait été réaffirmée dans le rapport remis par Roland Carraz et Jean-Jacques Hyest au Premier ministre en 1998, mais auquel aucune suite n’avait été donnée. Le redéploiement rationnel et équilibré des forces de police et de gendarmerie, conduit depuis 2003 est aujourd’hui quasiment parvenu à son terme.

Dans le domaine budgétaire, le rapprochement police/gendarmerie s’est traduit très concrètement par la création d’une mission interministérielle unique « sécurité » regroupant les programmes police nationale et gendarmerie nationale. Les budgets consacrés aux forces de sécurité intérieure, police et gendarmerie, sont désormais discutés et votés au cours d’un même débat au Parlement : cela permet d’avoir une vue d’ensemble de la politique de sécurité intérieure de la France.

b) Les nouvelles orientations de la politique de sécurité publique

Mieux organisées, les forces de sécurité intérieure ont également fait l’objet d’une remobilisation pour lutter plus efficacement contre la délinquance.

Contrairement à certaines affirmations, la police de proximité n’a pas été supprimée, mais profondément réformée. Une police de proximité doit être une police aux services des citoyens et qui assure sa sécurité. On ne peut donc pas évaluer son efficacité au regard du nombre d’implantations de la police et de la gendarmerie, mais à la présence effective des forces de l’ordre pour lutter contre la criminalité, par un travail de voie publique, notamment en période nocturne. Or l’augmentation considérable du nombre d’implantations immobilières entre 1997 et 2002 avait entraîné une mauvaise réparation des effectifs, totalement déconnectée des heures et des lieux où sont commis effectivement les actes de délinquance.

Depuis 2002, la police de proximité a donc été réformée afin d’apporter davantage de « sécurité de proximité », en développant les capacités d’investigation et la présence aux heures les plus sensibles, en particulier la nuit. C’est pourquoi un rééquilibrage du dispositif de la sécurité publique, privilégiant les principes de mutualisation et de mobilité des moyens au travers de la fusion ou de la suppression de secteurs, a été engagé depuis la fin 2002. En effet, un trop grand nombre d’implantations immobilières, comme cela pouvait également être observé dans la gendarmerie avant la création des communautés de brigades, implique un trop grand nombre de personnels chargés des missions d’accueil et de secrétariat par rapport à ceux qui sont effectivement présents sur la voie publique.

Les modalités d’application ont été consacrées par l’instruction ministérielle du 24 octobre 2002 relative à l’adaptation de l’action des services territoriaux de la sécurité publique au renforcement de la lutte contre les violences urbaines et la délinquance : il s’agit ainsi de concilier la présence dans les secteurs et l’investigation de terrain, de développer l’initiative opérationnelle et le traitement judiciaire, et de renforcer la présence nocturne des effectifs, grâce à un nouveau champ d’autonomie décisionnelle et de souplesse d’organisation offert aux chefs de service.

Cela a permis de renforcer une action judiciaire de proximité. En effet, la répression de la délinquance est la mission de tout policier ou de tout gendarme, et non des seuls services de police judiciaire spécialisée. Cette activité judiciaire de proximité faisait l’objet d’une forte attente de la part des Français qui ne pouvaient accepter l’impunité de fait entourant certaines formes de délinquance dites « mineures », mais qui empoisonnent leur vie quotidienne.

Des adaptations opérationnelles ont également été mises en œuvre pour mieux lutter contre la délinquance. C’est par exemple le cas de la nouvelle doctrine d’emplois des CRS et des gendarmes mobiles, formalisée dans l’instruction du 30 octobre 2002 commune à l’emploi des forces mobiles de la police et de la gendarmerie nationales. Cette doctrine consiste à utiliser ces forces au plus près du terrain, leur emploi étant déconcentré au niveau des préfets des zones de défense, afin qu’elles contribuent davantage à la lutte contre la délinquance. Ces forces étaient en effet trop souvent cantonnées à la préservation de l’ordre public par le déploiement d’effectifs en grand nombre.

Dans le domaine crucial de la lutte contre l’économie souterraine, la mise en place des GIR (groupes d’intervention régionaux), dès 2002, a permis d’apporter une réponse concrète à la lutte contre l’économie souterraine et les différentes formes de délinquance organisée, en associant dans une même structure, dans chaque région, des policiers, des gendarmes, des douaniers, des fonctionnaires des services fiscaux, des fonctionnaires de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, de la direction du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle, soit 1 398 personnes sur l’ensemble du territoire. Les GIR, depuis leur création, ont participé à plus de 2 100 affaires, conduisant au placement en garde à vue de près de 15 000 personnes, saisissant plus de 1 500 armes, 5 tonnes de résine de cannabis, 86 kilos d'héroïne, 56 kilos de cocaïne et l'équivalent de près de 48 millions d'euros.

2. Des moyens budgétaires en forte hausse

Le caractère prioritaire de la lutte contre l’insécurité s’est également manifesté par les crédits importants consacrés à cette politique qui ont fait l’objet, dès l’été 2002, d’une programmation ambitieuse.

Pour la police et la gendarmerie nationales, la loi d’orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) du 30 août 2002 fixait des objectifs très ambitieux tant en termes de recrutement (6500 dans la police nationale, 7000 dans la gendarmerie nationale) que de crédits d’équipement et d’investissement (1175 millions d’euros supplémentaires pour la police, 1025 millions pour la gendarmerie).

Comme le montre le rapport pour avis de notre collègue Guy Geoffroy (1) sur les crédits de la mission sécurité pour 2007, cet objectif très ambitieux a été quasi entièrement respecté, ce qui est exceptionnel pour une loi de programmation. Il en résulte aujourd’hui des forces de sécurité plus nombreuses, mieux équipées et qui ont retrouvé le moral.

Pour la justice, la loi d’orientation et de programmation du 9 septembre 2002 a permis de la doter des moyens nécessaires à son fonctionnement, même si l’effort doit être maintenu pour parvenir à l’objectif d’une part de 3% du budget de l’État fixé par la commission d’enquête sur l’affaire dite d’Outreau. (2)

Depuis le début de la législature, le budget de la justice a augmenté de près de 1,8  milliard d’euros, soit une augmentation sans précédent de 38 % en cinq ans, traduisant la continuité de l’engagement du Gouvernement en faveur de la justice. La part du budget de la justice est ainsi portée cette année à 2,34 % du budget de l’État, contre 1,69 % en 2002.

3. Des réponses législatives à l’impunité

a) La loi du 9 septembre 2002 d’orientation et de programmation pour la justice.

La loi d’orientation et de programmation a doté la justice de moyens budgétaires, mais aussi juridiques permettant de simplifier la procédure pénale et d’accroître son efficacité : citons l’instauration du placement sous surveillance électronique (PSE) dans le cadre d’un contrôle judiciaire, l’instauration du « référé-détention » et la procédure de jugement simplifiée permettant de régler par ordonnance pénale du président du tribunal correctionnel les délits les plus simples et les plus courants prévus par le code de la route. La loi du 9 septembre 2002 a également instauré une justice de proximité, composée de juges non professionnels qui ont la charge d’apporter une réponse rapide aux petits litiges de la vie quotidienne, à l’image des anciens « juges de paix ».

La LOPJ a aussi apporté d’importantes modifications à l’ordonnance de 1945 relative à l’enfance délinquante : elle a ainsi introduit la possibilité de prononcer des sanctions éducatives à l’encontre des mineurs de plus de dix ans ; elle permet également que des mineurs de 13 à 16 ans soient placés en détention provisoire en cas de manquement aux obligations d’un contrôle judiciaire ; elle a également institué une procédure rapide de « jugement à délai rapproché » pour les mineurs de plus de 16 ans. Enfin, la plus grande innovation de cette loi en la matière réside sans doute dans la création des centres éducatifs fermés pour les mineurs récidivistes.

b) La loi du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure

Une réforme du cadre d'action de la police et de la gendarmerie a été mise en place par l’adoption de la loi pour la sécurité intérieure, permettant ainsi une réponse à la délinquance du « quotidien ».

En premier lieu, cette loi traite de la nouvelle organisation de l’action en matière de sécurité intérieure en affirmant le rôle prépondérant des préfets, en créant une réserve civile de la police nationale et en renforçant les prérogatives de la police judiciaire (extension des compétences des OPJ, visite de véhicules facilitées…).

En second lieu, un véritable cadre est créé en ce qui concerne les traitements automatisés d’information dans le domaine de la sécurité intérieure, donnant ainsi une base législative aux fichiers STIC, de la police nationale, et JUDEX, de la gendarmerie, ainsi qu’à leur consultation.

En troisième lieu, un accent est mis sur le renforcement des moyens de la police scientifique et technique, par l’extension du fichier des empreintes génétiques et la possibilité offerte d’effectuer des prélèvements sur les personnes concernées par une procédure.

Enfin, la loi pour la sécurité intérieure visait à créer de nouvelles incriminations afin de répondre aux évolutions de la délinquance. Ainsi, le racolage, même passif, a été institué en délit, de même que l’installation sans titre sur un terrain, l’exploitation de la mendicité, les menaces ou entraves en réunion dans les halls d’immeuble…

c) La loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité

La loi du 9 mars 2004, dite loi « Perben II » a doté notre justice des moyens qui lui manquaient pour lutter contre la criminalité et la délinquance organisées. Elle a ainsi institué diverses procédures et techniques d’investigation spéciales, tant dans le cadre de l’enquête que de l’instruction, telles l’infiltration de réseaux par des enquêteurs, la prolongation exceptionnelle de la garde à vue pour une durée maximale de 96 heures - comme en matière de trafic de stupéfiants et de terrorisme -, les conditions spécifiques pour mener des perquisitions, notamment de nuit en cas de risque immédiat de disparition de preuve, les interceptions des correspondances émises par voie de télécommunications ou la possibilité de captation et de conservation des paroles prononcées à l’insu des intéressés, ce procédé très intrusif s’avérant indispensable au démantèlement de groupes criminels très organisés et étant prévu dans la législation d’un grand nombre de pays européens.

Cette loi a aussi institué la procédure dite du « plaider coupable », dont le but est d’alléger les audiences correctionnelles trop souvent engorgées. L’instauration de cette nouvelle procédure de jugement des délits par « comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité » permet au procureur de la République de proposer à une personne qui encourt jusqu’à cinq ans d’emprisonnement et qui reconnaît avoir commis un délit, une peine d’amende ou d’emprisonnement, au plus égale à la moitié de la peine encourue, qui, en cas d’accord, est homologuée par le président du tribunal de grande instance.

La loi de 2004 a enfin instauré le fichier judiciaire des auteurs d’infractions sexuelles (FIJAIS) destinée à prévenir le renouvellement des infractions les plus graves et, en cas de récidive, à faciliter l’identification de leurs auteurs. Devant le nombre élevé de récidivistes en matière de mœurs - un condamné sur sept en moyenne -, la loi du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure a permis l’inscription dans un fichier des empreintes génétiques (FNAEG) des personnes soupçonnées d’avoir commis un certain nombre de crimes et délits, notamment en matière sexuelle, ce qui facilite l’élucidation des crimes sexuels. Pour permettre la prévention, il était utile de créer un fichier spécifique comportant pour une durée assez longue l’adresse régulièrement actualisée des personnes inscrites, pouvant être consultée soit par les autorités judiciaires ou de police judiciaire dans le cadre des procédures concernant des infractions sexuelles, soit par les autorités préfectorales pour connaître les antécédents d’une personne voulant exercer une activité la mettant en relation avec des mineurs.

d) La loi du 12 décembre 2005 sur le traitement de la récidive

Fruit des propositions de la mission d’information sur le traitement de la récidive des infractions pénales (3), la loi du 12 décembre 2005 a pris la mesure de l’ampleur des faits commis en récidive.

La loi de 2005 vise à réprimer plus durement les auteurs des faits commis en état de récidive légale, dont la définition a été élargie. Elle limite ainsi à deux le nombre de condamnations assorties d’un sursis avec mise à l’épreuve pouvant être prononcées à l’encontre d’un prévenu en situation de récidive légale.

Elle a aussi instauré les moyens d’une réelle prévention de la récidive grâce à un meilleur suivi des condamnés les plus dangereux, notamment par la création du « bracelet électronique mobile ». Les détenus sexuels les plus dangereux peuvent être désormais placés sous surveillance électronique mobile (PSEM) garantissant leur localisation sur l’ensemble du territoire national.

B. UN COUP D’ARRÊT À LA HAUSSE CONSTANTE DE LA DÉLINQUANCE

1. Une baisse globale de la délinquance

En matière de délinquance comme dans d’autres domaines, l’analyse des statistiques est toujours délicate. Néanmoins, l’observation des évolutions de « l’état 4001 », c'est-à-dire le nombre de crimes et délits constatés par les services de police et les unités de gendarmerie, permet de dégager de grandes tendances :

— entre 1997 et 2002, la délinquance globale a connu une augmentation continue, qui a atteint + 17,76 % sur la période : le nombre de crimes et délits a alors atteint un maximum historique de 4 113 882 pour l’année 2002 ;

— entre 2002 et 2005, à la suite d’un retournement de tendance au cours du deuxième semestre de 2002, une baisse continue de 8,23 % a pu être observée. En 2005, 3 775 838 faits ont été constatés. Cette tendance se poursuit en 2006 puisqu’en septembre 2006, 3 734 470 faits avaient été constatés sur 12 mois glissants.

2. Une efficacité accrue des services de police et de gendarmerie

Un tel écart entre deux périodes successives ne relève pas du hasard, mais résulte d’une action déterminée des services de la police et de la gendarmerie nationales. En effet, il existe des indicateurs permettant de montrer que la baisse du nombre de faits de délinquance est liée à l’action des services et non à une stratégie de maquillage des statistiques.

Il peut certes arriver que des victimes soient incitées à ne pas déposer de plainte, mais l’existence de comportements répréhensibles isolés ne doit pas occulter une réalité : les services de police et de gendarmerie sont plus efficaces dans la lutte contre la délinquance en 2006 qu’en 2002.

Le premier de ces indicateurs est le taux d’élucidation des crimes et délits par les forces de police et de gendarmerie. En effet, si ce taux augmente parallèlement à la baisse du nombre de faits constatés, cela invite à penser que cette baisse n’est pas artificielle, mais réellement liée à l’action des services. L’amélioration du taux d’élucidation est par ailleurs un élément essentiel de la politique de lutte contre l’impunité, fondée sur la mise en œuvre d’une réponse pénale systématique en cas de crime ou de délit.

Or, ce taux connaît une augmentation constante et significative. Après avoir perdu 3 points entre 1998 et 2002, il est passé de 25 % à 33% entre 2002 et 2005. Ce taux était même de 36,27 % en octobre 2006. Cette hausse traduit l’implication plus grande des services de police et de gendarmerie dans la lutte contre l’impunité, qui se manifeste aussi par une augmentation du nombre de personnes mises en cause (de 906 423 en 2002 à 1 066 902 en 2005), ou de gardes à vue (passée sur la même période de 381 342 à 498 555).

Un autre élément à prendre en compte pour avoir une vue d’ensemble de l’efficacité des services de police et de gendarmerie dans la lutte contre la délinquance réside dans la part des faits révélés par l’action des services. En effet, se focaliser sur le nombre de crimes et de délits pourrait inciter les forces de l’ordre à ne pas développer une action d’initiative, laquelle a pour conséquence immédiate une augmentation automatique de la délinquance constatée. Or, au contraire, la baisse de cette dernière s’est accompagnée d’une hausse de 24 % du nombre de faits révélés par l’action des services, passés de 255 266 en 2002 à 317 422 en 2005. Ce phénomène se poursuit en 2006 puisque le nombre d’infractions révélées à l’initiative des services a encore crû de 16,39 % en octobre par rapport au même mois de l’année précédente.

Au-delà du bilan statistique, ces évolutions indiquent une claire réorientation de l’action policière, davantage focalisée sur la recherche des auteurs d’infraction. Cela s’est par exemple manifesté lors des émeutes de novembre 2005 où les forces de sécurité ne se sont pas contentées, comme c’était le cas auparavant dans ce genre de situation, de faire du maintien de l’ordre mais ont aussi cherché à traduire des coupables devant la justice.

3. Les excellents résultats en matière de délinquance de voie publique

L’indicateur de la délinquance de voie publique (4) est important car il souligne la contribution de la présence policière dans la baisse de la délinquance. En effet, cette forme de délinquance quotidienne prospère lorsque les forces de sécurité sont moins présentes aux heures et sur les lieux où se commettent les infractions. Contrairement aux violences intrafamiliales par exemple, les infractions de voie publique peuvent donc diminuer par une organisation plus adaptée des services de police et de gendarmerie.

Or, force est de constater que la délinquance de voie publique a explosé pendant les années de mise en place de la police de proximité (+ 10% entre 1997 et 2002), alors que sa réforme a permis d’obtenir une baisse continue de cet indicateur. Cette diminution de 21 % entre 2002 et 2005, et qui se poursuit en 2006, est directement liée à l’organisation rénovée des forces de police et de gendarmerie chargées de la mission dite de « sécurité publique ».

C. LES NOUVEAUX VISAGES DE LA DÉLINQUANCE EXIGENT UNE RÉPONSE PLUS DIVERSIFIÉE

1. Les nouveaux visages de la délinquance

Si les chiffres globaux de la délinquance marquent un recul, ils ne doivent pas cacher deux phénomènes très préoccupants : les actes de délinquance sont le fait d’auteurs de plus en plus jeunes et de plus en plus violents.

Les statistiques publiées par l’Observatoire national de la délinquance font état de ces deux phénomènes :

 

1997

2002

2005

1996/
2005 (%)

1997/
2001 (%)

2002/
2005 (%)

Atteintes aux biens

2 685 053

3 059 062

2 633 571

- 4,8

14,1

-13,9

dont vols de véhicule

321 418

283 617

173 897

- 49,6

-2,5

-38,7

dont vols avec armes

20 838

24 998

17 120

-22,9

+27,5

-31,5

dont incendies volontaires biens publics

3 006

5 626

7 109

+137,6

+67,5

+26,4

Atteintes volontaires à l’intégrité physique

244 880

381 053

411 350

80,4

47,9

+8,0

Violences physiques non crapuleuses

105 116

159 366

188 494

+96,2

+40,3

+18,3

dont violence à dépositaire

12 913

19 740

23 373

+104,6

+33,7

+18,4

dont coups et blessures

81 636

125 198

148 651

+98,1

+42,5

+18,7

Violences physiques crapuleuses

80 859

133 501

124 857

+56,2

66,4

-6,5

Violences sexuelles

22 136

26 203

23 868

+24,0

12,2

-8,9

Infractions aux stupéfiants

86 961

108 121

144 561

+81,6

5,4

+33,7

Source : Observatoire national de la délinquance (extraits)

a) La forte progression des « violences non crapuleuses »

Avec 411 350 atteintes volontaires à l’intégrité physique constatées en 2005 par les services de police et les unités de gendarmerie, soit une hausse de 5 % par rapport à 2004, le seuil de 400 000 a été pour la première fois franchi.

Au cours du premier semestre 2006, 218 300 faits d’atteintes volontaires à l’intégrité physique ont été constatés par les services de police et les unités de gendarmerie, soit une augmentation de 6,8 % par rapport à la même période en 2005. Dans le même temps, le nombre de personnes mises en cause pour ces infractions est passé de 107 000 à près de 117 000, soit une hausse de 9,1 %.

L’évolution est encore plus marquée pour les violences dites « non crapuleuses », qui n’ont pas pour objet principal l’accaparement d’un bien. Elles représentent environ 45 % de ces atteintes volontaires à l’intégrité physique et augmentent de près de 10 % sur un an, tandis que le nombre de mis en cause dans ces affaires s’accroît de 12,7 %.

Le nombre de faits constatés de coups et violences volontaires, qui représentent 4 violences physiques non crapuleuses sur 5, a quant à lui doublé au cours des dix dernières années, passant de 75 000 en 1996 à 150 000 en 2005, et 80 000 au premier semestre de 2006. Depuis 2000, le nombre de personnes mises en cause pour coups et violences volontaires a augmenté de 60 %. Entre janvier et juin 2006, 1 Français sur 1 000 a été mis en cause pour coups et violences volontaires.

Les violences à dépositaires de l’autorité connaissent quant à elles un accroissement sans précédent : après avoir augmenté de 7,6 % entre 2004 et 2005, passant de 21 723 faits constatés à 23 373, elles connaissent une hausse de 25 % au premier semestre 2006, cette évolution étant en lien avec les manifestations qui se sont déroulées en mars-avril 2006. En la matière, le nombre de majeurs mis en cause a connu une hausse de 20 %, tandis que le nombre des mineurs connaît une hausse bien plus forte (+47 %).

b) La progression de la délinquance de mineurs de plus en plus jeunes

En 2005, 193 663 mineurs ont été mis en cause, représentant 18 % des personnes mises en cause par les services de police et de gendarmerie. Cela représente une hausse de 5 % par rapport à 2004. Plus de la moitié des mineurs mis en cause le sont pour des faits d’atteinte aux biens – 38 % pour vol et 15 % pour dégradations et destructions –, contre moins de 25 % des majeurs.

Sur un an, l’augmentation des faits commis par des mineurs constituant des atteintes aux biens se concentre sur trois types d’infractions : les vols à l’étalage, vols violents sans arme et les destructions et dégradations. Ces dernières ont connu une hausse de 10 % en un an, les incidents violents de novembre 2005 n’y étant sans doute pas étrangers. La part des mineurs mis en cause pour incendie volontaire atteint 47 %.

Les mineurs représentent 30 % des mis en cause pour atteinte aux biens et près de 50% pour les vols à la tire. Ils représentent 23,5 % des personnes mises en cause pour les violences à dépositaires de l’autorité et constituent même la majorité des mis en cause pour deux types d’infraction, comme le note le deuxième rapport annuel de l’OND publié en mars 2006 (5) : les incendies et les destructions de biens publics, pour lesquels les mineurs représentent respectivement 60 et 51 % des mis en cause.

Selon les statistiques de l’OND, les délinquants mineurs n’ont jamais été aussi jeunes, aussi réitérants, aussi violents et aussi féminisés.

—  On constate un rajeunissement de l’âge d’entrée des mineurs dans la délinquance : tandis que la part des mineurs de 16 à 18 ans régresse régulièrement, celle des 14-16 ans reste stable et celle des moins de 13 ans augmente. Les mineurs de moins de 16 représentent la moitié des mineurs mis en cause. Ce phénomène est d’autant plus inquiétant que de nombreuses études ont montré que l’aggravation des actes est d’autant plus systématique que les actes délictueux sont précoces. L’augmentation du niveau de violence des jeunes est donc liée à leur entrée plus précoce dans la délinquance. L’enquête de délinquance auto-rapportée dirigée par M. Roché en 2001 (6) a montré que 74 % des jeunes qui ont déjà commis un délit bénin à 12 ans ou moins sont impliqués dans un acte grave par la suite.

—  La part des mineurs jugés plus d’une fois au cours des douze derniers mois s’établit à 18,5 %. Une étude menée en 2002 par le ministère de la Justice a constaté que près de la moitié des mineurs condamnés en 1996 avaient été recondamnés dans les cinq ans suivants, qu’ils aient été encore ou non mineurs lors de la deuxième condamnation.

—  Au premier semestre 2006, près de 26 600 mineurs ont été mis en cause pour atteintes volontaires à l’intégrité physique. Ce nombre est en hausse de 19,3 % par rapport au premier semestre 2005, soit un taux trois fois supérieur à celui mesuré pour les majeurs mis en cause (+6,4 %). Les mineurs représentent désormais 22,7 % des auteurs des atteintes volontaires, contre 20,8 % au premier semestre 2005. L’augmentation du nombre des mineurs mis en cause pour violences physiques non crapuleuses est particulièrement forte : elle est de 27,8 %, soit 16 000 mineurs mis en cause pour ces infractions entre janvier et juin 2006.

De même, selon les statistiques publiées par le ministère de la Justice, la répartition des mineurs incarcérés par infraction au 1er janvier 2006 se singularise des années précédentes. Alors que les « atteintes contre les biens » constituaient la première cause de condamnations (45,5 %) des mineurs présents au 1er janvier 2005, suivie des violences volontaires (25,4 %), au 1er janvier 2006 les violences volontaires représentent désormais le premier poste recensé (32,9 %), avant les atteintes aux biens (32,1 %).

— Le nombre de jeunes mineures mises en cause a augmenté de 9 % entre 2004 et 2005, alors que dans le même temps le nombre de majeures baissait de 2 %. Les jeunes filles sont essentiellement mises en cause pour vol. On constate une importante progression des vols violents sans arme commis par les jeunes filles : ils passent de 380 au premier semestre 2005 à 490 au premier semestre 2006. Le nombre de filles mises en cause connaît ainsi une hausse plus rapide que le nombre des garçons, même si la part des filles reste très minoritaire.

c) L’émergence de nouvelles formes de délinquance

On constate depuis plusieurs années l’émergence de nouvelles formes de violences et la montée de nouveaux risques : la cybercriminalité se développe à mesure que les techniques nouvelles offrent des possibilités élargies, les chiens dangereux sont utilisés, souvent dans les quartiers dits « sensibles », pour intimider la population, les transports publics sont devenus une cible privilégiée des délinquants de tous âges, tandis que l’insécurité s’accroît aussi dans les petites villes.

2. L’exigence d’une réponse diversifiée

L’émergence de ces nouveaux risques rend nécessaire le renforcement des outils juridiques. Mais face à des phénomènes complexes, la réponse ne peut être que variée et modulée selon les caractéristiques des faits et la personnalité des auteurs, notamment des mineurs.

De nombreux acteurs doivent être mobilisés pour la prévention des actes de délinquance : forces de l’ordre, magistrats, travailleurs sociaux, élus locaux, Éducation nationale doivent travailler ensemble pour lutter efficacement contre ces phénomènes complexes de délinquance.

Ainsi, face à l’augmentation des violences non crapuleuses, de ces violences que l’on peut qualifier de « gratuites » car non motivées par le vol, on voit bien que la réponse ne saurait être uniquement policière mais doit être protéiforme, pénale certes, mais aussi sociale et éducative.

II. UN PROJET DE LOI QUI APPORTE DES RÉPONSES ADAPTÉES AUX ÉVOLUTIONS DE LA SOCIÉTÉ

Le projet de loi relatif à la prévention de la délinquance s’inscrit dans une démarche visant à prendre la pleine mesure des transformations de la délinquance et à appréhender la notion de prévention dans toutes ses dimensions, pas uniquement sous la l’angle de la sécurité, comme en témoigne le fait que pas moins de cinq ministres défendent ce texte devant le Parlement ou que les dispositions du texte modifient tant le code pénal et le code de procédure pénale, que le code général des collectivités territoriales, le code de l’action sociale et des familles, le code de l’éducation, mais aussi le code de l’urbanisme, le code rural ou le code de la santé publique.

A. LE MAIRE AU CœUR DU DISPOSITIF DE PRÉVENTION DE LA DÉLINQUANCE

1. Le maire, un acteur en première ligne en matière de prévention de la délinquance

Avant même que les pouvoirs de police du maire soient consacrés par la loi « municipale » de 1884, le maire était considéré comme l’autorité de police de proximité. Dans un article récent (7), le professeur Géraldine Chavrier citait ainsi Henrion de Pansay qui déclarait en 1828, à propos du maire, que « personne ne peut avoir des notions plus exactes sur l’esprit général de la commune, sur le caractère des habitants, sur les éléments de discordes qui peuvent exister entre eux. Personne n’est plus à même de distinguer l’habitant paisible de celui dont les habitudes turbulentes sont de nature à compromettre la tranquillité publique, seuls ils ont les données nécessaires pour juger quelles sont les mesures de répression qui conviennent le mieux aux circonstances du moment ».

Le maire cumule en effet deux qualités particulièrement utiles dans le cadre de la prévention de la délinquance : la proximité et la polyvalence. Proche des habitants, il doit tout d’abord répondre à leurs attentes, qui sont très fortes dans le domaine de la sécurité, et il peut le faire car il connaît bien sa population et son territoire. De plus, la généralité des compétences de la commune permet au maire d’agir dans l’ensemble du spectre de la prévention, en prenant en compte à la fois les considérations sociales, éducatives, urbanistiques…

Ainsi, c’est autour de la figure centrale du maire que se sont organisées les premières structures partenariales de prévention de la délinquance avec la création des conseils communaux de prévention de la délinquance (CCPD) en 1983, des contrats locaux de sécurité en 1997 ou encore des contrats locaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD) (8) en juillet 2002.

L’existence de ces instances de concertation et de coordination, ainsi que leurs pratiques quotidiennes, ont permis aux maires qui se sont impliquées dans la prévention de la délinquance de dessiner les contours du rôle que vient aujourd’hui consacrer le projet de loi. En effet, les maires sont très demandeurs de jouer un rôle de médiateur et de fédérateur aux yeux d’une population qui les considèrent comme directement responsables de ces questions. Dans le même temps, ils sont très désireux que leur rôle ne fasse pas l’objet d’une confusion avec celui des forces de sécurité et avec celui de la justice. Les maires ne veulent ainsi pas participer au dispositif répressif de lutte contre la délinquance mais veulent obtenir davantage de moyens d’information pour jouer dans sa plénitude leur rôle de coordination.

Le présent projet de loi est fondé sur cette recherche d’équilibre entre reconnaissance du rôle du maire dans la prévention de la délinquance et refus d’en faire un « shérif ». L’Association de maires de France et l’Association des maires de grandes villes de France considèrent que le projet de loi est parvenu à ce difficile équilibre, et elles s’en félicitent compte tenu de l’importance des attentes des populations en matière de prévention de la délinquance.

2. De nombreuses dispositions du projet de loi consacrent ce rôle

Symboliquement, l’article premier du projet de loi institue le maire comme le coordinateur et l’animateur de la politique de prévention de la délinquance sur le territoire de sa commune. Cette disposition ne fera en fait que consacrer le rôle que bien des maires exercent déjà dans la pratique, mais qui bénéficiera désormais d’une légitimité incontestable.

Le projet de loi offre cependant des outils aux maires afin de mettre en œuvre concrètement la nouvelle compétence qui leur est confiée.

a) Des structures partenariales coordonnées par le maire

Cette compétence s’exercera tout d’abord aux moyens de structures dont certaines existent déjà :

—  les conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD) sont généralisés puisqu’ils sont rendus obligatoires dans les communes de plus de 10 000 habitants ;

—  le projet de loi crée par ailleurs, également dans les communes de plus de 10 000 habitants, un nouvel organe de la commune : le conseil pour les droits et devoirs des familles (article 6). Ces conseils seront composés d’élus, de représentants de l’État et d’acteurs de terrain : ils seront un lieu d’échange avec les familles en difficulté afin de les aider à trouver des solutions concrètes aux problèmes qu’elles rencontrent. Votre rapporteur estime cependant que le succès de cette instance repose sur l’implication des communes, il est donc préférable de laisser chaque commune elle-même de la création d’un tel conseil.

b) Le développement des moyens d’information

De nombreux moyens d’information sont par ailleurs donnés aux maires afin que ceux-ci disposent d’une vue d’ensemble sur l’ensemble des problématiques liées à la prévention de la délinquance, afin de pouvoir proposer des réponses adaptées en amont.

Ainsi, le maire a été placé au cœur du dispositif de secret professionnel partagé institué par le projet de loi dans le domaine de la prévention de la délinquance. En effet, l’efficacité de l’action sociale ne dépend pas tant d’un manque d’intervenants qualifiés que d’un défaut de coordination de leur action et d’une carence dans l’utilisation de l’information existante. C’est pourquoi l’article 5 du projet de loi autorise les professionnels de l’action sociale à partager les informations dont ils disposent sur une personne ou une famille qui connaît une aggravation de ses difficultés. Afin que ces informations soient utilisées au mieux, le maire sera chargé de nommer un coordonnateur qui aura un double rôle : à la fois animer l’équipe de travailleurs sociaux intervenant autour d’une même personne, pour optimiser les différentes interventions, et informer les personnes susceptibles d’avoir besoin de la connaître afin d’apporter une réponse adaptée, à savoir le maire et le président du conseil général.

Le projet de loi permettra également d’étoffer l’information du maire sur l’absentéisme scolaire. Cette information se justifie compte tenu des compétences dont le maire dispose déjà en matière de contrôle de l’obligation scolaire. L’article 9 autorisera les maires à mettre en place des traitements automatisés contenant de nombreuses informations en provenance des caisses d’allocation familiales et de l’éducation nationale. L’absentéisme scolaire étant souvent le signe avant-coureur de difficultés familiales d’ordre plus général, il est utile que le maire puisse avoir une information sur la réalité de ce phénomène suffisamment en amont pour pouvoir agir efficacement.

Les sources d’information du maire plus directement en lien avec la délinquance sont également étoffées, comme par exemple son information sur les troubles à l’ordre public commis sur le territoire de sa commune. Désormais, le projet de loi prévoit une information par la police et la gendarmerie nationales concernant l’ensemble des infractions causant un trouble à l’ordre public, et non plus simplement de celles qu’ils considèrent comme « graves ». Pour autant, trop souvent, l’implication des procureurs de la République est inégale, certains d’entre eux n’apportant pas aux maires qui le demandent les informations concernant les suites judiciaires données aux infractions commises sur le territoire de la commune. Votre rapporteur proposera donc que les procureurs transmettent aux maires, à leur demande, des informations sur les suites judiciaires données aux actes de délinquance commis sur le territoire de la commune.

c) Des procédures adaptées au nouveau rôle du maire comme pivot de la politique de prévention

Le projet de loi crée enfin des procédures permettant aux maires de jouer tout leur rôle dans la prévention de la délinquance.

Dans le domaine social, le maire doit pouvoir intervenir, en lien avec les autres collectivités publiques, afin de proposer des mesures adaptées à la réalité de la situation d’une personne ou d’une famille :

—  le dispositif de l’accompagnement parental (article 6) consiste en un suivi individualisé au travers d’actions de conseil et de soutien à la fonction éducative pour des familles qui connaissent des difficultés dans l’éducation de leurs enfants. Avant la mise en place de la procédure beaucoup plus lourde du contrat de responsabilité parentale par le Conseil général, qui peut déboucher sur la suspension de prestations familiales, il est utile qu’une procédure plus souple existe plus en amont ;

—  l’article 7 consacre par ailleurs la légitimité du maire à saisir le juge des enfants en cas de mauvaise utilisation des prestations familiales.

Une autre procédure créée ou plutôt consacrée par le projet de loi concerne le rôle de médiation du maire dans le domaine de la lutte contre les incivilités. La pratique courante du « rappel à l’ordre » par le maire (article 8) sera en effet officialisée. Il ne s’agit nullement d’associer le maire à l’appareil répressif, mais de favoriser au contraire une gestion non pénale de certains actes de délinquance compte tenu de l’autorité morale dont dispose le maire.

Enfin, le projet de loi complète les pouvoirs de police administrative du maire, police préventive par excellence. Ainsi, c’est une intervention du maire qui doit être à l’origine des procédures envisagées par le projet de loi en matière de fermeture des locaux contenant des produits inflammables ou dangereux (article 11 ter), d’euthanasie des chiens dangereux (article 12 bis) ou encore d’hospitalisation d’office (article 21).

B. LA PRÉVENTION DE LA DÉLINQUANCE DES MINEURS

Le souci de mieux lutter contre la délinquance des mineurs constitue le second axe fondamental du projet de loi.

Face à des violences de plus en plus graves qui sont le fait de mineurs de plus en plus jeunes, les instruments actuels de prévention et de répression semblent très largement dépassés.

1. Les exigences particulières de la prévention de la délinquance des mineurs 

La réponse aux actes de délinquance des mineurs repose sur des exigences particulières qui doivent respecter les principes fondamentaux de la justice des mineurs dégagés par la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

Pour être efficace, la réponse pénale aux actes des mineurs doit être systématique, car la certitude de la sanction constitue le seul moyen de lutter contre le sentiment d’impunité et d’avoir un réel effet dissuasif ; elle doit être adaptée à l’âge et à la personnalité des mineurs, ce qui suppose une large palette de mesures ; elle doit aussi être aussi rapide, car dans certains cas, l’instruction n’est pas indispensable et seule une réponse rapide peut avoir un effet pédagogique tant à l’égard de l’auteur des faits que des autres mineurs qui pourraient être tentés de l’imiter.

Les réformes à mener doivent poursuivre ces trois objectifs, dans le respect des principes constitutionnels. Dans sa décision n°2002-461 du 29 août 2002 sur la LOPJ, le Conseil constitutionnel a dégagé un « principe fondamental reconnu en matière de justice des mineurs par les lois de la République » qui se fonde sur trois grandes règles :

– l’atténuation de la responsabilité pénale des mineurs en fonction de leur âge ;

– la nécessité de rechercher le relèvement éducatif et moral des enfants délinquants par des mesures adaptées à leur âge et à leur personnalité ;

– des mesures prononcées par une juridiction spécialisée ou selon des procédures appropriées.

Si le Conseil a consacré le primat de l’éducatif sur la sanction, affirmant que la répression des infractions commises par les mineurs doit poursuivre, dans toute la mesure du possible, une finalité éducative et protectrice, il n’en a pas moins affirmé que dans certains cas la sanction devait être prononcée : il a ainsi validé dans la même décision de 2002 les « sanctions éducatives » créées par la LOPJ, ainsi que la possibilité de placer les mineurs de 13 à 16 ans sous contrôle judiciaire lorsque les circonstances, la gravité de l’infraction et la personnalité du mineur le justifient.

2. Les dispositions du projet

Le projet de loi relatif à la prévention de la délinquance s’inscrit dans la continuité de la politique de lutte contre la délinquance des mineurs qui consacre le primat de l’éducatif sur la sanction. Il étend ainsi les procédures offrant la possibilité de mise en garde, de rappel à l’ordre des mineurs à différents stades de la procédure et par différents acteurs : rappel à l’ordre du maire, avertissement du délégué du procureur en alternative aux poursuites, admonestations prononcées par le juge des enfants et avertissement solennel, nouvelle sanction éducative que peut prononcer le tribunal pour enfants.

Le projet de loi enrichit la palette de mesures applicables aux mineurs délinquants tant dans la phase présentencielle que dans les phases sentencielles et postsentencielles.

a) Avant la phase de jugement

Le projet de loi, qui est animé par la volonté de responsabiliser davantage les parents de mineurs délinquants, renforce le rôle que doivent jouer les parents en matière d’alternatives aux poursuites. L’article 35 du projet précise que le procureur de la République devra dans tous les cas convoquer les représentants légaux du mineur et que l’accord de ces derniers sera requis s’il est envisagé de lui appliquer certaines mesures, telles que l’orientation vers une structure sanitaire, sociale ou professionnelle pour l’accomplissement d’un stage ou la réparation du dommage subi par la victime.

Le même article vise par ailleurs à rendre la composition pénale applicable aux mineurs, pour éviter un classement sec, notamment en matière d’usage de stupéfiants. Cette mesure, qui a fait ses preuves pour les personnes majeures, pourra être appliquée aux mineurs de 13 à 18 ans à condition que la mesure soit « adaptée à la personnalité de l’intéressé », que tant le mineur que ses représentants légaux donnent leur accord à la mesure proposée, et qu’elle ait lieu en présence d’un avocat, le cas échéant désigné d’office – alors que la présence d’un avocat n’est pas nécessaire concernant une personne majeure.

L’article 37 élargit quant à lui les possibilités de recours au contrôle judiciaire, qui ne sont plus réservées aux récidivistes. Il étend les conditions de placement sous contrôle judiciaire des mineurs de 13 à 16 ans qui trouvera à s’appliquer lorsque la peine encourue est supérieure ou égale à sept ans, sans condition particulière touchant au passé pénal de l’intéressé. Cela ouvre la possibilité de placer désormais des primo-délinquants en centres éducatifs fermés (CEF), car le non-respect des obligations du contrôle judiciaire implique un placement en CEF, placement dont le non-respect pourra entraîner la mise en détention provisoire du mineur. Il en résulte un système gradué, en trois temps : un mineur peut être placé sous contrôle judiciaire assorti d’une ou plusieurs obligations ; en cas de non-respect de ces obligations, il peut être placé en CEF ; et s’il ne respecte à nouveau pas la décision de placement, il peut être mis en détention provisoire.

b) Pendant la phase de jugement

La justice des mineurs doit concilier deux objectifs qui peuvent s’avérer contradictoires : fournir une réponse rapide dans l’intérêt de la victime et du mineur, tout en permettant l’organisation d’une investigation sur la situation de ce dernier.

La procédure de comparution immédiate, prévue à l’article 397-6 du code de procédure pénale, n’est pas applicable aux mineurs. Il existe en revanche une procédure « rapide » qui s’applique d’ores et déjà aux mineurs : il s’agit de la procédure dite de « jugement à délai rapproché », qui a été instaurée par la LOPJ du 9 septembre 2002. Elle permet au procureur de la République de saisir directement le tribunal pour enfants aux fins de jugement dans un délai de dix jours à un mois.

Le projet de loi lui substitue une « procédure de présentation immédiate devant la juridiction pour mineurs » qui reprend les principaux aspects de la procédure jugement à délai rapproché, en opérant deux aménagements substantiels :

—  l’élargissement de son champ d’application par l’abaissement des quantums de peine encourus dont le niveau conditionne la mise en œuvre de la procédure – en cas de flagrance, le quantum est ramené de 3 ans à 1 an et, dans les autres cas, de 5 à 3 ans ;

—  son accélération, l’application du délai minimal de dix jours pouvant être écartée, sous une double condition de l’accord express du mineur et de son avocat et de l’absence d’opposition des représentants légaux qui ont été convoqués.

Cette mesure permettra ainsi, dans les grands tribunaux pour enfants qui tiennent une audience par jour, de juger un mineur dans la journée même de sa présentation au procureur.

c) L’exécution des peines

Le projet crée quatre nouvelles sanctions éducatives dont l’une consiste dans le placement pour une durée d’un mois dans une institution ou un établissement public ou privé d’éducation habilité permettant la mise en œuvre d’un travail psychologique, éducatif et social portant sur les faits commis et situé en dehors du lieu de résidence habituel.

L’article 39 du projet de loi instaure également la mesure d’activité de jour consiste en la participation du mineur à des activités d’insertion professionnelle ou scolaire. Elle peut être ordonnée par le juge des enfants ou le tribunal pour enfants à l’égard d’un mineur en matière correctionnelle et peut être réalisée auprès de divers établissements : personnes morales de droit public, personnes morales de droit privé exerçant une mission de service public habilitées à organiser de telles activités, associations habilitées à organiser de telles activités ou services de la Protection judiciaire de la jeunesse. C’est la juridiction qui fixe la durée de la mesure – qui ne peut excéder douze mois – et ses modalités d’application (notamment, la désignation de l’établissement auquel le mineur sera confié).

L’article 41 du projet crée une nouvelle hypothèse de placement dans les centres éducatifs fermés : le placement à l’extérieur. Les CEF accueillent aujourd’hui les mineurs de 13 à 18 ans ayant commis des crimes ou des délits et qui sont soit placés sous contrôle judiciaire, soit condamnés à une peine assortie d’un sursis avec mise à l’épreuve, soit en libération conditionnelle. Ils pourront désormais accueillir des mineurs exécutant leur peine dans le cadre d’un placement à l’extérieur. Cette extension présentera un double intérêt : elle permettra d’une part un passage de la détention vers le CEF – avec réincarcération si le mineur manque à ses obligations – dans le cadre d’un réaménagement de peine. Le CEF fournira ainsi un suivi éducatif à la sortie de la détention, évitant une « sortie sèche » dont on connaît l’effet négatif en termes de récidive. Elle permettra aussi le maintien en CEF pour les mineurs qui se verraient condamnés à une peine pour des faits commis avant leur placement en CEF. Le maintien en CEF permettra d’éviter l’interruption du travail éducatif mené dans le centre, ce qui est très bénéfique en termes de continuité éducative.

Les CEF ont fait la preuve de leur efficacité, notamment en matière de récidive, ainsi que l’a souligné le garde des Sceaux lors de son audition par la commission des Lois de l’Assemblée nationale le 8 novembre dernier. Il est aussi à noter que M. Alvaro Gil-Roblès, commissaire aux droits de l’Homme, qui avait pu être très critique sur le système carcéral français avait en revanche salué l’organisation de ces structures dans son rapport de septembre 2005 :

Extraits du rapport de M. Alvaro GIL-ROBLES, commissaire aux droits de l’Homme, sur « le respect effectif des droits de l’Homme en France », établi à la suite de sa visite en France du 5 au 21 septembre 2005, relatifs aux centres éducatifs fermés 

« Ces centres sont fermés, au sens où le mineur ne peut sortir sans être accompagné par un adulte. La loi prévoit l’incarcération ou le retour en prison en cas de fugue. Cet aspect contraignant a été dénoncé par plusieurs éducateurs qui ont dit regretter la confusion entre l’éducatif et le caractère fermé du centre. Pourtant, une telle structure peut s’avérer utile face à certains enfants particulièrement déstructurés et violents. J’ai pu me rendre compte de l’encadrement et de la diversité des activités procurées aux enfants placés dans le centre de Saint Denis Le Thiboult, en Normandie. J’ai également pu apprécier l’expérience positive, bien que longue et difficile, vécue par la plupart d’entre eux. (…) Ce centre, ouvert en juin 2003, compte parmi les premiers à être rentrés en activité. Il est géré par l’association Les Nids, qui fait un travail formidable auprès des 8 enfants âgés de 13 à 16 ans, qu’elle accueille pour huit mois en moyenne. Ces mineurs sont entourés par 27 professionnels, éducateurs, enseignants, moniteurs sportifs et psychologues. Ce nombre conséquent permet un encadrement poussé et un suivi éducatif renforcé, principalement axé sur le réapprentissage des savoirs fondamentaux, l’enseignement – voire la formation professionnelle pour les plus âgés – mais aussi sur l’évolution personnelle et la socialisation. Chaque enfant bénéficie d’un parcours individualisé, défini en fonction de ses antécédents.

Le bilan du centre de Saint Denis Le Thiboult est globalement positif. Sur les 27 adolescents qui y sont passés depuis son ouverture, seulement cinq ont été incarcérés par la suite, dont trois pour cause de fugue. D’autres centres ont, en revanche, connu des résultats beaucoup plus mitigés. La personnalité du mineur et son adhésion effective au projet défini à son arrivée conditionnent pour beaucoup la réussite de son passage en centre éducatif fermé. Mais ce succès résulte également de la continuité du suivi après la sortie. (…)

Au-delà des difficultés centrales liées au suivi des mineurs, les acteurs de terrain m’ont fait part de deux problèmes. Premièrement, les centres éducatifs fermés ont fait l’objet d’une forte stigmatisation avant même leur ouverture. Ainsi, certaines municipalités se sont fermement opposées à leur implantation sur le territoire de leur commune. (…). Il est vrai que l’arrivée de huit à dix jeunes à problèmes peut soulever des inquiétudes parmi les riverains. Elles devraient toutefois être surmontées face aux exemples positifs que présente l’insertion de la plupart des centres déjà ouverts dans le paysage local.

Le deuxième problème a trait à l’insuffisance de telles structures. Les 15 centres qui fonctionnent actuellement proposent 150 places, ce qui est, de l’avis des magistrats et des policiers que j’ai rencontrés, dérisoire. (…). Il est vrai que le coût d’une journée en centre se monte en moyenne à 550€ par personne, contre 285€ en prison. Toutefois, je suis convaincu que c’est faire un investissement sur la sécurité future que de tenter de remettre un mineur délinquant dans le droit chemin par l’instauration d’un suivi socio-éducatif poussé et la définition d’un projet personnel qui minimise les risques de récidive. Et si le passage en centre éducatif fermé peut aider à arriver à un tel résultat avec des cas difficiles, on ne peut qu’encourager ce genre d’initiatives, à condition que soient réunis tous les moyens pour aider le jeune à se reconstruire. »

3. Plaidoyer pour une réforme d’ensemble de l’ordonnance de 1945

a) La nécessité d’une refonte globale est devenue une évidence

Le texte a connu pas moins de 52 modifications depuis 1945. Ainsi que le constatent MM. Schosteck et Carle dans le rapport de la commission d’enquête sénatoriale sur la délinquance des mineurs de juin 2002 (9), « peu d’articles de l’ordonnance de 1945 telle qu’elle existe aujourd’hui sont véritablement « d’origine » ». Le produit de ces modifications successives est un texte difficilement lisible et surtout sans cohérence d’ensemble, les ajouts successifs répondant à des philosophies différentes, voire opposées.

La nécessité d’une refonte d’ensemble de ce texte, le cas échant par son intégration dans un chapitre spécifique du code de procédure pénale, a été soulignée par la quasi-totalité des personnes auditionnées par le rapporteur, qu’ils soient magistrats, avocats ou représentants d’associations de protection de l’enfance.

La délinquance des mineurs a changé d’aspects. Les mineurs de 2006 ne sont plus les mineurs d’il y a soixante ans et le texte qui précise les modalités particulières d’application des procédures pénales aux mineurs doit prendre la mesure de ces évolutions profondes.

Alors qu’en 1945, l’ordonnance relative à l’enfance délinquante faisait de la France un pays pionnier en la matière, consacrant trois principes essentiels que sont la primauté de l’éducation sur la répression, la spécialisation des juridictions et l’excuse atténuante de minorité, il apparaît que nous sommes aujourd’hui à la traîne de nos voisins européens.

Comme l’a souligné lors de son audition Mme Cécile Petit, avocat général à la Cour de cassation, ancienne directrice de la protection judiciaire de la jeunesse, le problème de l’enfance délinquante mérite un texte ambitieux, une refonte totale de l’ordonnance et même sans doute la rédaction d’une charte pour l’enfance délinquante. Combien de rapports se sont succédé depuis les années 1970, du rapport Costa (10) au rapport Schosteck, pour dénoncer les insuffisances de l’ordonnance de 1945 et son inadaptation aux réalités de la délinquance juvénile.

Citons à nouveau le rapport de la commission d’enquête sénatoriale sur la délinquance des mineurs de MM. Schosteck et Carle : « La justice des mineurs en France n’est pas particulièrement laxiste. Elle est erratique. Son fonctionnement est tel qu’un mineur peut s’enfoncer dans la délinquance malgré de multiples « réponses » de la justice, parce que ces réponses ne sont pas claires, pas progressives, pas mises en œuvre (…) Il est peu de dire que la justice des mineurs doit profondément évoluer ».

b) Les orientations d’une réforme future

Notre pays ne peut se passer d’une grande réflexion sur les nouveaux visages de la délinquance des mineurs et les moyens de la contenir. Nous devons comprendre les phénomènes à l’œuvre pour trouver les réponses adaptées à des adolescents en perte de repères, souvent manipulés par des adultes peu scrupuleux qui utilisent l’excuse de minorité comme bouclier, capables de commettre des actes d’une violence inouïe.

Cette réflexion devra être guidée par deux exigences : se conformer aux règles posées par les conventions internationales et aborder spécifiquement la question des multirécidivistes.

Nous devons adopter une démarche pragmatique, guidée par les principes dégagés par la Convention européenne de sauvegarde des Droits de l’Homme, la Convention internationale des droits de l’enfant de 1989, les principes directeurs des Nations Unies pour la prévention de la délinquance juvénile dits « principes directeurs de Riyad » de 1990, ou les principes dits « de Beijing » de 1995.

Il nous sera nécessaire de rompre avec les terminologies parfois obsolètes de l’ordonnance de 1945 en nous inspirant des nouveaux concepts juridiques dégagés par ces textes : proportionnalité entre les actes et les réponses, l’égalité des chances, le respect des droits de l’enfant.

La réflexion que nous devrons engager ne devra pas éluder le problème constitué par le « noyau dur » de multirécidivistes pour lesquels les réponses pénales apportées aujourd’hui sont totalement inefficaces.

C’est tout notre système qui est à revoir, car on ne peut apporter la même réponse à des jeunes qui passent le cap difficile de l’adolescence en commettant un ou plusieurs petits délits – on nomme ces phénomènes « délinquance de transition » – et à des jeunes multirécidivistes ou multiréitérants

Nous avons dans notre pays tendance à trop attendre de la justice qui ne peut plus faire face à l’explosion des faits de délinquance. Sans doute faut-il mettre un terme à cette « spirale de la judiciarisation » souvent dénoncée et réduire le périmètre de l’intervention judiciaire aux cas les plus graves. Le rôle nouveau donné au maire s’inscrit dans cette perspective : son intervention devrait permettre une moindre saisine du cabinet du juge des enfants pour ce qui concerne l’assistance éducative, même si le juge reste le garant de la liberté individuelle.

Il est nécessaire de trouver en parallèle une réponse judiciaire adaptée pour une petite part des mineurs, qui représente de l’ordre de 5 à 10 % des mineurs mis en cause, qui mettent aujourd’hui l’institution en difficulté. Si la majorité des adolescents n’ont affaire qu’une seule fois à la justice des mineurs, il existe un petit noyau dur de jeunes multirécidivistes et multiréitérants pour lesquelles des réponses adaptées n’ont pas encore été trouvées. Il pourrait être envisagé de créer pour eux une juridiction spécialisée, inspirée du modèle des JIRS (11), ou de créer des pôles de compétence dans certains grands tribunaux, dotés d’équipes pluridisciplinaires (juges, psychologues, psychiatres, éducateurs), en s’inspirant de démarches pragmatiques engagées dans certains ressorts : lors des auditions menées par le rapporteur a été évoqué le cas des commissions de suivi des jeunes réitérants, mises en place par le parquet de certains grands tribunaux où le besoin s’en est fait sentir, comme celui d’Évry. Ces commissions réunissent le procureur de la République, les juges des enfants et les services de la PJJ au sujet de la situation des quelques mineurs jugés les plus difficiles.

Ces jeunes nécessitent de fait un accompagnement spécifique, élargi à la famille dans son ensemble, car la délinquance est le plus souvent l’extériorisation d’un mal être familial. Il faut aussi pouvoir traiter les phénomènes de bandes : alors que la délinquance des mineurs est souvent le produit d’une action de groupe, la réponse judiciaire est individuelle.

C. LA RÉNOVATION DE LA LUTTE CONTRE LA TOXICOMANIE

1. Une législation obsolète

En matière de toxicomanie, la France se distingue à la fois par la lourdeur des sanctions théoriquement encourues et par l’importance de la consommation, notamment chez les jeunes. Ainsi, le fait que la loi punisse d’un an d’emprisonnement et 3 750 euros d’amende l’usage simple de stupéfiants n’empêche pas la France d’être le premier pays européen pour sa consommation de cannabis chez les mineurs. D’après l’observatoire français des drogues et de la toxicomanie, un tiers des adolescents de 17-18 ans (26 % des filles et 38 % des garçons) déclarent avoir consommé du cannabis au cours du dernier mois. De plus, d’autres types de drogues connaissent une croissance inquiétante, comme la cocaïne dont le taux d’expérimentation est passé de 1,2 % en 1992 à 3,8 % en 2002 parmi les 18-44 ans. En revanche, la consommation d’héroïne stagne.

Ainsi, l’arsenal répressif n’a pas d’effet dissuasif : les sanctions semblant incontestablement inadaptées, elles sont tout simplement inappliquées, entraînant une dépénalisation regrettable de l’usage de stupéfiants, qui ne permet plus de marquer solennellement l’interdit social qui doit s’attacher à ce type de comportement.

La législation française en matière de stupéfiants est également inefficace dans volet sanitaire. En effet, la loi de 1970 était fondée sur une double approche, pénale et sanitaire, expliquant que les dispositions pénales concernant l’usage de stupéfiants figurent dans le code de la santé publique, et non dans le code pénal.

2. Une approche plus adaptée aux réalités de la toxicomanie

Afin de moderniser cette législation obsolète, le projet de loi propose une refonte des dispositions relatives à la répression pénale de la toxicomanie :

—  Le primat de l’approche sanitaire est réaffirmé, avec une réforme profonde de l’injonction thérapeutique (articles 27 et 29). Actuellement, celle-ci peut être uniquement prononcée par le procureur, comme alternative aux poursuites. Elle pourra désormais également l’être par les juges du siège à titre de mesure pré-sentencielle, de mesure complémentaire ou de modalité d’exécution d’une peine. Dans certaines circonstances, l’injonction thérapeutique pourra être prononcée en cas de consommation habituelle et excessive d’alcool.

Son contenu sera par ailleurs profondément modifié afin de l’adapter aux réalités de la toxicomanie d’aujourd’hui, marquée par l’explosion du cannabis et le reflux des drogues injectables. La notion de cure de désintoxication est ainsi supprimée, remplacée par celle de traitement ou de surveillance médicales, qui prendra en compte non seulement la dépendance physique mais aussi psychique de l’intéressé. Par ailleurs, un médecin-relais est institué qui sera une « passerelle » entre les autorités judiciaires et sanitaires. Ces différentes mesures devraient permettre de donner un nouveau souffle à cette procédure qui est prononcé environ 4500 fois par an contre 8000 annuellement au début des années 1990.

—  Le projet de loi permet aussi de diversifier la réponse pénale à la toxicomanie. À cet effet, il est créé une nouvelle peine, le stage de sensibilisation aux dangers de l’usage de produits stupéfiants (article 33) qui pourra être prononcée notamment à l’encontre de simples usagers pour que la nécessaire réponse pénale à ce comportement puisse avoir un effet pédagogique.

Sur le plan procédural, la composition pénale (article 30) est réformée pour l’adapter au contentieux pénal de la toxicomanie. En effet, les mesures pouvant être proposées dans ce cadre sont diversifiées afin d’inciter les procureurs à user davantage de cette procédure en matière de toxicomanie. Par ailleurs, la composition pénale étant dorénavant étendue aux mineurs de plus de 13 ans, elle pourra également être utilisée pour répondre au problème de la consommation de drogues par ce type de population.

L’adaptation des règles de procédures passe également par l’extension de l’ordonnance pénale (article 31) en matière de répression de l’usage, simple, de stupéfiants. En effet, l’avantage de cette procédure simplifiée est qu’elle permet de gérer un contentieux de masse, comme celui liées aux délits routiers. Ainsi, une réponse judiciaire rapide et systématique sera apportée à un comportement délictuel, sans avoir à mettre en œuvre une procédure complexe et disproportionnée devant le tribunal correctionnel.

Enfin, le projet de loi permettra un traitement plus sévère des situations les plus graves (article 28), comme par exemple l’utilisation de stupéfiants par des personnes dépositaires de l’autorité publique, chargée d’une mission de service public ou membre du personnel d’une entreprise de transport terrestre, maritime ou aérien.

D. DES RÉPONSES CONCRÈTES A DES PROBLÈMES SPÉCIFIQUES

1. La réforme de l’hospitalisation d’office est devenue urgente

La loi du 27 juin 1990 relative aux droits et à la protection des personnes hospitalisées en raison de troubles mentaux et à leurs conditions d’hospitalisation fixe les deux régimes de l’hospitalisation sous contrainte : l’hospitalisation d’office, prononcée en cas de troubles à l’ordre public, et l’hospitalisation sur demande d’un tiers.

De l’avis général, tant des professionnels du secteur que des associations de patients et de familles de patients, cette législation est devenue obsolète et doit faire au plus vite l’objet d’une réforme, réclamée depuis une dizaine d’années.

Cependant, compte tenu de la sensibilité du sujet et de la difficulté d’obtenir un consensus, il n’a pas été possible pour le gouvernement de proposer une réforme d’ensemble de l’hospitalisation sous contrainte, qui aurait permis notamment de substituer, dans certains cas, à l’obligation d’hospitalisation une obligation de soins. Dans le même temps, plusieurs drames, comme ceux de Nanterre en 2002 ou de Pau en 2004, sont venus rappeler la réalité de la dangerosité de certains malades psychiatriques et de l’inadaptation de nos procédures.

Le gouvernement a donc choisi d’utiliser le projet de loi de prévention de la délinquance (articles 18 à 24), qui sera définitivement adoptée avant la fin de la législature, afin de pouvoir faire adopter au plus vite les dispositions réformant l’hospitalisation d’office, à défaut de pouvoir opérer une réforme d’ensemble. Il semblait en effet judicieux de traiter sans plus attendre les questions directement liées à la sécurité et à l’ordre publics. Pour autant, il est vrai que la dangerosité de certains malades psychiatriques n’en fait pas pour autant des délinquants, compte tenu de l’abolition de leur discernement.

Votre rapporteur comprend l’émotion que l’inclusion de dispositions relatives à l’hospitalisation d’office dans un texte sur la prévention de la délinquance a pu susciter. Mais, sur le fond, il considère que les mesures proposées par le projet de loi sont judicieuses et méritent d’être adoptées au plus vite, quel que soit le véhicule législatif.

En effet, le projet de loi permettra de mieux séparer une phase de mise en œuvre de la mesure, confiée au maire, et une phase de validation de l’hospitalisation, confiée au préfet, à l’issu d’une phase d’observation de 72 heures, réclamée par l’ensemble des auteurs de rapport sur le sujet. Cette phase permettra ainsi de fonder la décision du préfet sur un véritable diagnostic psychiatrique du patient, et non simplement au regard des effets visibles et immédiats des troubles.

Par ailleurs, il est urgent de permettre aux autorités chargées de l’hospitalisation d’office d’avoir accès à certaines données relatives aux patients, justifiant ainsi la création d’un traitement national des hospitalisations d’office où les données seront conservées pendant une durée de cinq ans. La consultation de ce traitement sera par exemple bien utile aux services des préfectures chargés d’instruire les demandes d’autorisation de port d’armes.

2. La réponse au problème crucial de la délinquance dans les transports

Les violences dans les transports publics de voyageurs sont de bien triste actualité : bus incendiés, passagers pris à partie, conducteurs agressés, sans compter la multiplication des incivilités. Les moyens de transport publics sont devenus une cible privilégiée des délinquants, parfois très jeunes.

Face à l’accroissement des faits de délinquance sur le réseau ferré, notamment en Île-de-France, plusieurs dispositions législatives et règlementaires ont été prises ces dernières années pour conforter les moyens d’action des personnels des sociétés de transport. Depuis octobre 2003, les moyens de sécurité dans les transports en Île-de-France ont été regroupés et coordonnées au sein du Service Régional de Police des Transports (SRPT) qui se compose d’un état-major et de services opérationnels regroupés au sein de la Brigade des Réseaux Ferrés. L’état-major est en liaison opérationnelle constante avec les services territoriaux de police et de gendarmerie et avec les services de sécurité de la RATP et de la SNCF et assure le commandement opérationnel de la sécurité sur les réseaux ferrés de la région.

Le projet de loi comporte deux séries de mesures visant à prévenir ces violences et sanctionner plus durement les auteurs des faits.

L’article 3 rend obligatoire l’intervention des autorités organisatrices de transports collectifs de voyageurs en matière de prévention de la délinquance et de sécurisation des usagers.

Les articles 46 et 47 renforcent les sanctions pénales en cas d’atteintes au domaine ferroviaire et accroissent la faculté pour les agents des exploitants de transports assermentés de constater les infractions à la police des chemins de fer ou des transports en commun urbains (bus et tramways notamment). Ils généralisent l’habilitation des agents de l’exploitant de transports publics assermentés à relever l’identité des auteurs d’infractions. Jusqu’ici, ces pouvoirs étaient limités au seul non-respect des règles relatives au titre de transport. Ces agents pourront aussi désormais être autorisés à contraindre une personne à descendre du véhicule de transport, au besoin avec l’aide de la force publique.

3. Les dispositions protégeant les mineurs de messages pornographiques ou violents

a) Protéger les plus jeunes des messages violents ou pornographiques

Les procédures actuelles de contrôle et de surveillance des documents diffusés sur des supports autres que le papier, le cinéma ou la télévision pouvant présenter un danger pour la jeunesse en raison de leur caractère pornographique ou de la place faite par eux à la violence ont montré leurs limites.

La loi n°98-468 du 17 juin 1998 relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles ainsi qu’à la protection des mineurs a chargé l’autorité administrative, en pratique le ministre de l’Intérieur, de contrôler l’ensemble de ces publications et, le cas échéant, d’en interdire, après avis d’une commission administrative, la mise à la disposition des mineurs. Ce système de contrôle centralisé a montré ses limites, la commission n’ayant pu faire face à l’afflux de documents.

L’article 17 du projet de loi substitue à cette logique de contrôle administratif une responsabilisation des professionnels du secteur. La commission administrative est supprimée et ce sont les éditeurs et distributeurs qui deviennent responsables de la signalétique qui doit être portée sur chaque unité de conditionnement des documents diffusés, l’autorité administrative conservant le pouvoir d’en interdire la diffusion auprès des mineurs.

b) Donner les moyens aux enquêteurs de démanteler les réseaux de pédopornographie sur Internet.

Il n’existe en l’état actuel du droit aucun moyen de réprimer les comportements pédophiles sur Internet : les comportements tendant à identifier de jeunes victimes et à les abuser ne sont couverts par aucun article du code pénal. Les articles 227-22 et 227-25 ne permettent de réprimer que des actes accomplis et non des comportements pouvant conduire à l’atteinte sexuelle.

C’est pourquoi, dans un but de prévention et de protection de la jeunesse, l’article 17 instaure un nouveau délit pour propositions sexuelles faites par un majeur à un mineur de moins de quinze ans utilisant un moyen de communication électronique, qui seront punies de deux ans d’emprisonnement et 30 000 euros d’amende, ces peines étant portées à cinq ans d’emprisonnement et 75 000 euros d’amende si les propositions ont été suivies d’une rencontre.

Il ouvre par ailleurs aux enquêteurs spécialisés de la police la faculté de mener des opérations d’infiltration sur l’Internet, afin de traquer les pédophiles et de réunir des preuves contre eux. Au cours de ces opérations, qui s’inspirent de celles prévues par la loi du 9 mars 2004 pour la lutte contre la criminalité organisée, les officiers et agents de police judiciaire spécialement habilités et affectés dans un service spécialisé pourront, sans être pénalement responsables, participer sous un pseudonyme à des échanges électroniques, entrer en contact avec des auteurs potentiels d’infraction et extraire et conserver les contenus illicites. Un amendement adopté par la Commission vient compléter ce dispositif par l’autorisation pour ces « cyber-patrouilleurs » d’échanger et d’acquérir de tels contenus.

4. La prévention des troubles du quotidien

Le projet de loi apporte aussi un certain nombre de réponses concrètes à diverses atteintes à l’ordre public qui nuisent à nos concitoyens dans leur vie quotidienne.

a) La lutte contre les troubles de voisinage

Concernant les troubles de voisinage, l’article 11 modifie des règles de vote dans les copropriétés concernant la fermeture des portes des immeubles, qui deviendra désormais le principe dans tous les cas, les heures d’ouverture étant décidées à la majorité des deux tiers.

Par ailleurs, le Sénat a soulevé le problème des propriétaires qui négligent de rappeler leurs obligations à leurs locataires fauteurs de troubles (article 11 quater). Tout en partageant ces préoccupations, votre rapporteur vous proposera une solution à la fois plus opérationnelle et plus conforme à nos principes juridiques que la procédure de résiliation de bail à l’initiative d’un tiers conçue par le Sénat.

b) La prévention des accidents impliquant des chiens dangereux

Un amendement adopté au Sénat est venu utilement enrichir le projet de loi par un durcissement de la législation relative aux chiens dangereux, dont les insuffisances ont été encore soulignées ces deniers mois par de dramatiques événements.

L’article 12 bis renforce les dispositions contenues dans les lois du 6 janvier 1999 relative aux animaux dangereux et errants et à la protection des animaux et du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne. Il définit tout d’abord circonstance de « danger grave et immédiat » qui permet au maire de faire procéder sans délai à l’euthanasie du chien. Il vise ensuite à rendre effective l’obligation de déclaration des chiens de première catégorie en l’assortissant d’une procédure de sanction en cas de non-respect. Il accroît enfin les sanctions pénales en cas d’infraction à la législation sur les chiens dangereux.

c) L’évacuation forcée en cas de stationnement irrégulier des gens du voyage

À l’initiative du Sénat, le projet de loi contient des dispositions concernant les atteintes à l’ordre public qui peuvent être liées au stationnement irrégulier des gens du voyage. En effet, la procédure actuelle de réquisition du juge civil des référés ne fonctionne pas, laissant perdurer des situations dangereuses pour la salubrité, la sécurité ou la tranquillité publiques.

Il est donc proposé, dans les seules communes qui respectent leurs obligations en matière d’accueil des gens du voyage, de substituer à la procédure judiciaire actuelle une procédure d’évacuation forcée par l’autorité administrative, sous le contrôle de la juridiction administrative.

La Commission a procédé, le mercredi 10 mai 2006, à l’audition, commune avec la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales de M. Nicolas Sarkozy, ministre d’État, ministre de l’Intérieur et de l’aménagement du territoire, sur le plan national de prévention de la délinquance.

M. le Président Philippe Houillon : Mes chers collègues, nous accueillons aujourd’hui M. le ministre d’État, ministre de l’Intérieur et de l’aménagement du territoire, que je remercie d’avoir répondu à notre invitation.

Monsieur le ministre d’État, vous avez souhaité présenter devant nos deux commissions réunies ce matin – la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, et la commission des Lois –, au cours d’une réunion ouverte à la presse, le plan national de prévention de la délinquance. Ce plan s’inscrit dans le cadre de l’action que vous avez engagée depuis 2002 pour mettre en œuvre la politique de sécurité qu’attendaient nos concitoyens, et il en constitue indiscutablement une étape décisive.

Notre première interrogation concerne la méthode que vous comptez suivre pour réaliser ce plan. Le Parlement sera-t-il saisi d’un projet de loi, ou de plusieurs, relatifs aux différentes facettes de l’action du Gouvernement en la matière ? Dans quels délais ce ou ces projets seront-ils présentés ? Comment s’articuleront-ils avec la réforme à venir – et appelée également de nos vœux – de la justice ?

En second lieu, la question de la prévention de la délinquance a d’ores et déjà fait l’objet de plusieurs études, propositions et rapports, parfois controversés. Je pense en particulier à une récente étude de l’INSERM sur les troubles de conduite chez les adolescents, dont les approches et conclusions tendent à « pathologiser » les comportements déviants et à encourager leur dépistage précoce. Je pense également à un rapport du groupe d’étude parlementaire sur la sécurité intérieure – qui ne relève pas de la commission des Lois – dont certains postulats, par exemple la courbe évolutive de la délinquance ou le lien entre immigration et délinquance, ont suscité des interrogations. Enfin, à votre demande, l’avocat Arno Klarsfeld vient d’établir un rapport sur l’enfance délinquante. Nous sommes désireux de savoir quelles suites vous comptez réserver à ces différentes propositions et suggestions, et dans quelle mesure elles pourront recevoir une traduction législative.

Pour terminer, j’observe que la mise en œuvre d’une politique efficace de prévention de la délinquance passe par une rationalisation du rôle des différents acteurs. Il semble, à cet égard, que vous souhaitiez placer les maires au cœur de cette politique. De quels moyens disposeront-ils et comment leur rôle s’articulera-t-il, notamment, avec celui du département, chargé de la protection de l’enfance et plus généralement de l’action sociale ?

M. Jean-Michel Dubernard, président de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales : Monsieur le ministre d’État, la politique de prévention de la délinquance a été longtemps l’apanage de la politique de la ville, l’essentiel des efforts de prévention ayant été concentrés sur les territoires dits « sensibles ». Le Gouvernement veut aujourd’hui changer d’approche pour centrer ses efforts sur l’accompagnement des personnes et des familles dont les enfants rencontrent des difficultés d’insertion sociale.

Vous avez déploré le maquis des procédures et l’imbrication des compétences pour prévenir la délinquance. Ces compétences sont partagées entre l’État, le département et la commune. Elles le sont également au sein de l’État, puisque dix ministères différents sont impliqués.

Pourriez-vous nous préciser quelle sera la traduction législative de vos propositions ? Feront-elles l’objet d’un projet de loi « transversal » qui traitera du problème dans sa globalité et qui portera notamment sur la prévention de la violence dans les espaces publics, sur une nouvelle organisation des forces de sécurité, sur de nouvelles réponses judiciaires et médico-sociales à la délinquance juvénile, pour ne citer que certains thèmes, ou seront-elles déclinées dans plusieurs projets de loi sous la responsabilité de chaque ministre compétent ?

M. Nicolas Sarkozy, ministre d’État, ministre de l’Intérieur et de l’aménagement du territoire : Monsieur le président Houillon, monsieur le président Dubernard, mesdames, messieurs les députés, nous avons assisté à un épisode de violence collective, d’abord au mois de novembre 2005, puis tout au long des cinq manifestations nationales contre le CPE. Des milliers de jeunes gens ont affronté les forces de sécurité avec une extrême violence, avec l’envie d’en « découdre », c’est-à-dire, en fait, l’envie de casser, de blesser, parfois de tuer. Ce phénomène, qui maintenant n’est plus nié par personne, n’est que la partie émergée d’un malaise beaucoup plus profond. Nous assistons à une montée de la violence gratuite, que confirme dans nos statistiques l’indicateur dit des « violences aux personnes », souvent commises dans la sphère privée.

La semaine passée encore, des bagarres violentes ont opposé des bandes de jeunes rivales à Évry, et un jeune de seize ans a été poignardé à mort. Son assassin présumé a lui aussi seize ans. Le 1er mai, à 18 heures, c’est encore un jeune de seize ans, que l’on a retrouvé blessé par balles, à l’épaule et au bras, là aussi après une bagarre entre bandes à Villeneuve-Saint-Georges. Et ce genre de drames, hélas, est aujourd’hui loin d’être exceptionnel. Je précise que ces bandes s’organisent souvent sur la base de critères géographiques ou ethniques, ces deux aspects étant d’ailleurs liés, sans que l’on sache très bien lequel a une influence sur l’autre.

Une partie de la population, souvent jeune, et même très jeune, est aujourd’hui tentée par la délinquance. Je crois qu’il s’agit là d’un constat qui peut tous nous rassembler.

Je crois que nous serons tous d’accord aussi pour admettre que le phénomène de la violence existe au quotidien pour des centaines de milliers de nos concitoyens, qui en sont victimes. Cette violence a été trop longtemps tolérée, pour finir par devenir banale. Je prends le triste exemple des violences conjugales : lorsque nous apprenons qu’une femme meurt tous les trois jours en France sous les coups de son conjoint, nous sommes horrifiés, et il y a de quoi l’être, mais nous ne le sommes pas autant que nous devrions l’être. On en parle au moment de la journée de la femme, et puis on oublie. Pourquoi ? Parce que ce phénomène est mis sur le compte d’une violence générale, diffuse dans la société, qui finit par s’imposer aux esprits, comme si la violence était la conséquence du progrès.

Il faut rompre avec cette lente accoutumance qui fait que ce qui est insupportable paraît finalement supportable, parce que devenu courant. Ou encore supportable parce que sans cesse comparé à d’autres choses encore plus graves. C’est grave de recevoir des gifles de son conjoint, mais finalement moins que d’être roué de coups pour un vol de portable. C’est grave de se faire insulter par un élève, mais évidemment moins que d’être violée dans un parking. Ce raisonnement pernicieux repose sur deux principes. Le premier est que « cela n’arrive qu’aux autres ». C’est faux, car personne n’est à l’abri de la violence dans notre société. Le second est que la violence a toujours une explication, et donc une excuse. Cette volonté obsessionnelle d’expliquer l’inexplicable conduit à excuser l’inexcusable. C’est ainsi, par exemple, que l’on classe les antisémites en différentes catégories, selon qu’ils sont d’extrême droite ou qu’ils s’opposent au « Grand Israël ». Mais quand Jonathan se fait tabasser, parce qu’il est juif, à la patinoire de Boulogne, chercher à expliquer les raisons de l’antisémitisme de ses agresseurs, c’est excuser l’inexcusable. J’avais eu l’occasion, à l’époque, de demander quel était le rapport entre Jonathan et la politique de M. Sharon. Il n’y en a aucun. Cette recherche d’explications, c’est à mon sens le comble du mépris pour les victimes. Elle n’est rien d’autre que la première phase d’une recherche systématique d’excuses.

La délinquance a pris des formes de plus en plus violentes. Le jeune Ilan a été enlevé, séquestré, torturé, et à aucun moment ses ravisseurs n’ont vraiment cherché à obtenir de l’argent. C’est d’ailleurs bien pour cette raison qu’il a été si difficile pour la police de le sauver. Lorsqu’on entend le meurtrier de Sohane, brûlée vive il y a quatre ans à Vitry-sur-Seine, dire : « J’ai voulu l’intimider, lui faire peur », cela veut dire que dans son esprit, ce comportement était habituel, et que le seul malheur est qu’il est allé un peu plus loin que d’habitude. Mais la violence ne se régule pas, ne se contingente pas, et c’est pour cela qu’il faut la combattre. Si on excuse la violence, il faut s’attendre à la barbarie. Chaque fois que la société démissionne, chaque fois qu’elle fait preuve de faiblesse, et donc de complaisance, la violence franchit un degré de plus. On connaît bien cela à l’école. Le maître est insulté, l’inspection académique ne réagit pas, il est ensuite giflé, puis tabassé, puis filmé en train d’être tabassé. Et il n’y a pas de limite. J’ai rencontré cette enseignante d’Étampes, d’ailleurs remarquable, qui, en décembre 2005, a reçu trois coups de couteaux d’un élève de troisième âgé de dix-neuf ans – on se demande, soit dit en passant, comment un jeune de dix-neuf ans peut être en troisième. Il est apparu qu’il l’a agressée parce qu’elle avait eu le tort, la veille, de convoquer sa mère pour essayer de définir un parcours scolaire possible pour lui.

On doit combattre la violence à sa racine. C’est pourquoi la sanction est incontournable. Il est absurde d’opposer sanction et prévention. Celle-là est la première étape de celle-ci, dont elle fait partie intégrante.

Notre objectif, ce n’est pas une société répressive où de plus en plus de gens seraient interpellés, déférés, incarcérés. Encore que, soit dit en passant, j’aie du mal à comprendre ce débat sur le nombre de personnes incarcérées : on doit mettre en prison ceux qui le méritent, et on ne doit pas mettre en prison ceux qui ne le méritent pas. Mais j’admets que c’est là un raisonnement très simple.

Je propose une méthode nouvelle. Il ne s’agit pas de rajouter de l’argent à des dispositifs nationaux, ou bien d’en créer d’autres. J’ai dénoncé l’obsession de l’explication. Il faut aussi dénoncer l’obsession de l’augmentation des crédits. Tous les gouvernements, de gauche comme de droite, n’ont eu pour seule réponse que d’augmenter les crédits. Le seul résultat de cette politique a été d’obtenir de moins en moins de résultats.

Il faut identifier des problèmes concrets et y apporter des réponses concrètes. Il nous faut d’abord regarder ce qui se passe dans nos villes, dans nos quartiers, dans nos immeubles. Il ne s’y passe plus la même chose qu’il y a vingt-cinq ans, lorsque l’on a lancé la politique de la ville.

Comment réussir après avoir si longtemps échoué ? D’abord, en tenant compte de ce qui a été fait. Je crois que si autant d’efforts sont restés vains, c’est parce qu’il n’y a pas eu jusqu’à présent une politique de prévention en tant que telle. Il y a eu, et il y a, une politique de la ville. Il y a eu, et il y a, des politiques sociales. Mais ces politiques, aussi nécessaires soient-elles, ne constituent pas, en tant que telles, une politique de prévention. La politique sociale, c’est indemniser un chômeur. Il faut le faire, mais ce n’est pas parce que l’on aura indemnisé un chômeur qu’on aura détourné un jeune de la délinquance. La politique de la ville, c’est modifier l’urbanisme d’un quartier. C’est très bien, mais cela ne suffit pas à détourner de la délinquance une partie des jeunes qui vivent dans ce quartier. Que se passe-t-il aujourd’hui pour un adolescent qui décide de ne plus aller à l’école ? Rien. Ni la rénovation de sa cage d’escalier, ni l’allocation versée à sa mère qui l’élève toute seule ne régleront le problème, même si les deux sont bien sûr nécessaires.

Une nouvelle méthode, c’est une démarche consistant à s’adresser directement à des personnes lorsqu’elles rencontrent des situations difficiles ou lorsqu’elles vont les rencontrer. Cela implique de faire appel à une autre organisation, qui permette de sortir de deux logiques détestables qui imprègnent notre administration : la logique de guichet et la logique du cloisonnement. Ces principes ont permis aux services de l’État de répondre à beaucoup de besoins depuis des décennies, mais ils ont trouvé leurs limites. Ils ont fait merveille dans une société où l’on se tournait vers l’État dans des cas bien précis : pour une allocation, une subvention, un conseil. Ce qui a changé, c’est que toute une partie de la société s’est littéralement détournée de cet État pendant que celui-ci continuait de l’attendre dans des bureaux.

Cette méthode nouvelle que nous proposons repose sur quatre changements.

D’abord, la proximité : il nous faut nous rapprocher au plus près du terrain, même si ce n’est pas la tradition de l’administration. C’est pour cela que nous imaginons une organisation de la prévention de la délinquance autour des maires, car ce sont eux les premiers informés, eux les premiers sollicités. C’est donc autour d’eux que toutes les compétences doivent s’articuler. Les maires, quelles que soient leurs opinions, sont tous sur le pont lorsque quelque chose de grave se passe. Ce sont eux qui connaissent les acteurs locaux.

Le deuxième changement, c’est le travail en réseau. On a en France une culture très forte des institutions, des statuts et des corps, de sorte que l’on travaille rarement en équipe lorsque l’on a des statuts différents. C’est pour cela que le texte prévoit de rendre obligatoire, dans les communes de plus de 10 000 habitants, la création d’un conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance. Cette instance permet de faire du bon travail. C’est en permanence que tous les services concernés doivent travailler ensemble.

Aujourd’hui, la protection maternelle et infantile qui dépend du département s’occupe de la santé jusqu’à six ans ; la médecine scolaire qui dépend de l’État est censée prendre le relais ; pendant ce temps, le maire est responsable de l’obligation scolaire ; les conseils généraux sont responsables de l’aide à l’enfance ; la protection judiciaire de la jeunesse intervient en direction des jeunes déjà délinquants. À aucun moment toutes ces personnes ne se rencontrent pour travailler ensemble. Et pourtant, un jeune en difficulté les rencontrera tous, mais successivement, et personne ne pourra à lui seul prendre en charge ses difficultés. Or il est parfois vital de partager certaines informations sur la vie d’un jeune en difficulté. C’est pour cela que nous avons prévu le partage de l’information entre professionnels, car c’est dans les relations avec les tiers que le secret professionnel doit être respecté. Je souhaite que soit désigné parmi les professionnels un coordonnateur.

Le troisième changement, c’est celui de l’exigence de présence sur le terrain. L’État, bien entendu, reste responsable de la prévention de la délinquance : il définit les orientations, il est chargé de mettre en place les réseaux de compétences. Les préfets élaborent des plans départementaux de prévention, cela est normal et indispensable. Mais même si c’est le maire qui devient le pivot des dispositifs, l’État doit toujours être là dans les quartiers pour aider, pour orienter, pour répondre. Beaucoup d’habitants des quartiers sensibles n’identifient l’État qu’à travers la police. Des délégués de l’État doivent pouvoir être présents dans les quartiers. Ce changement de culture est en train de s’opérer. Les préfets et les sous-préfets doivent aller eux-mêmes sur le terrain.

Enfin, le quatrième changement de méthode qu’apporte ce plan, c’est la responsabilisation des personnes. Il faut sortir des logiques d’assistance et de sanction qui sont actuellement les seules mises en œuvre. Je prends un exemple, celui des parents d’enfants en difficulté. Seront institués dans toutes les communes de plus de 10 000 habitants des « conseils pour les devoirs et droits des familles » présidés par le maire ou son représentant. Certaines communes le font déjà, mais sans base légale. Ce conseil pourra effectuer auprès des familles des rappels à leurs droits et devoirs dans les cas de problèmes particuliers – carences éducatives, problèmes scolaires inquiétants, sorties tardives des enfants, troubles du voisinage. Les parents se verront ainsi rappeler leurs obligations légales et leur responsabilité à l’égard de leurs enfants. Un cadre juridique permettra au maire de proposer un stage de responsabilité parentale, indépendamment de toute procédure judiciaire directe.

Il ne s’agit donc pas de sanctionner les troubles de voisinage ou l’absentéisme scolaire, il s’agit de trouver des solutions qui enrayent ces problèmes. Et si les gens sont de bonne foi et de bonne volonté, il faut leur tendre la main.

Mais sur le fond des choses, ce plan a aussi deux ambitions fortes : prendre en compte les aspects de la délinquance qui sont devenus des phénomènes de société ; ouvrir des perspectives à ceux qui veulent s’en sortir.

La délinquance emprunte aujourd’hui des visages beaucoup plus divers qu’il y a vingt ans. Cela exige que nous adaptions nos méthodes.

D’abord je voudrais aborder le sujet trop souvent conflictuel de la violence des jeunes. Il est un fait que la violence touche de plus en plus les mineurs – la délinquance de mineurs a augmenté de 80 % dans les dix dernières années –, et des mineurs de plus en plus jeunes. Dire cela, ce n’est pas les stigmatiser, c’est dire la vérité. Les mineurs sont entraînés dans la délinquance par les majeurs, parce que ceux-ci savent qu’ils font l’objet d’une impunité pénale. Dans la région parisienne, la police avait arrêté sept mineurs, dont le plus jeune avait treize ans et l’aîné dix-sept ans, dans un local où étaient fabriqués des cocktails Molotov. En garde à vue, l’un d’entre eux a expliqué que s’ils étaient tous mineurs, c’était parce que les « grands frères » – en clair, les caïds – faisaient appel à eux en raison du fait qu’ils ne risquaient rien sur le plan pénal.

Il faut reprendre les choses dans l’ordre. On entend souvent dire que l’école ne peut pas tout faire. C’est vrai. Mais l’école ne peut pas se désintéresser de la délinquance. D’abord, parce qu’hélas elle en est parfois le théâtre et que cela doit cesser. Et puis parce que c’est là qu’un enfant, qu’un adolescent se construit.

Il sera donc d’abord affirmé dans le code de l’éducation le principe d’une participation de l’éducation nationale à la prévention de la délinquance. À ce titre, seront généralisées dans tous les établissements la création d’un comité d’éducation à la santé et à la citoyenneté, ainsi que l’élaboration d’un plan de sécurité et de prévention de la délinquance.

À l’école sera aussi organisé un suivi de la santé des enfants. Cette proposition a fait l’objet de caricatures et de polémiques. C’est tellement simple de ne rien faire ! Les conservateurs se mobilisent et crient au scandale dès qu’une idée nouvelle est exprimée. En vérité, le seul scandale, c’est de laisser seuls face à leurs souffrances des enfants qui ont des troubles de comportement. Quittons ce débat surréaliste, pour nous intéresser à ce qui existe. À l’heure actuelle, des enfants en difficulté ne sont pas suivis, et ce n’est pas une bonne chose. Ce sont les pédopsychiatres qui le disent : le professeur Philippe Jeammet, chef de service à l’institut Montsouris, estime que 70 % des enfants souffrant de troubles de conduite voient ces difficultés perdurer à l’adolescence si l’on ne fait rien. Tous les enfants qui ont connu des troubles de comportement ne deviennent pas des délinquants. Mais tous les jeunes délinquants ont eu, à un moment donné, des troubles de comportement. Tous les spécialistes le disent : plus tôt l’on intervient, plus on a de chance d’arriver à quelque chose. M. Fofana, l’assassin présumé d’Ilan, a vingt-cinq ans. Qui peut croire qu’il est devenu un barbare entre son vingt-quatrième et son vingt-cinquième anniversaire ? À un moment donné de leur vie, il s’est bien passé quelque chose dans l’itinéraire des membres du « gang des barbares » qui les a faits passer d’un état à un autre.

Aujourd’hui, après la PMI, la médecine scolaire s’occupe de savoir si l’enfant grandit, s’il mange bien, s’il n’est pas dyslexique, s’il a une bonne vue. On examine l’enfant une fois par an ou une fois tous les deux ans. Il faut créer une chaîne continue de suivi de la santé des enfants en intensifiant les interventions de la PMI et faire prendre le relais par la médecine scolaire à partir de six ans. Il faut des rendez-vous fixes, à trois ans, à six ans, et des bilans codifiés pour pouvoir les évaluer. Il faut déceler les troubles du comportement et leur apporter des réponses. Je suis d’ailleurs convaincu qu’il vaut mieux se concentrer sur les enfants qui sont en souffrance, plutôt que de donner le sentiment que l’on va suivre tous les enfants, y compris ceux dont les familles ont un pédiatre et qui ne posent aucun problème. À force de vouloir suivre tout le monde, on ne suit personne. Les troubles de comportement des jeunes enfants révèlent des situations de mal-être, des difficultés familiales, bref des fragilités qui peuvent conduire à des attitudes de violence.

On peut discuter de l’opportunité d’un certain nombre de propositions. Par exemple, faut-il un cahier de suivi comportemental de l’enfant ?

Il faut aussi prendre à bras-le-corps la question de l’absentéisme scolaire, qui est l’antichambre de la délinquance. Là encore, nous manquons de courage en laissant faire, comme si les familles étaient en mesure de rétablir la situation. L’obligation scolaire existe légalement jusqu’à seize ans. Ce que je propose, c’est de mettre le maire en mesure de faire respecter cette obligation, en liaison avec les caisses d’allocations familiales et l’inspecteur d’académie, qui devront travailler ensemble. Là encore, pas de caricature : l’objectif n’est pas de punir les familles des enfants qui ne vont pas en classe. L’objectif est que les familles soient capables d’assumer la scolarité de leurs enfants. Le maire pourra mettre en place avec les CAF un dispositif d’accompagnement à l’utilisation des prestations familiales. Pour avoir les allocations familiales, il faut un certificat de scolarité. Et un certificat de scolarité, on ne l’a pas quand l’enfant est en situation d’absentéisme scolaire ! Je demande que le maire puisse, en accord avec l’inspecteur d’académie et la CAF, décider d’un système d’encadrement de la famille qui souffre et, éventuellement, mettre sous tutelle les allocations familiales. M. Jacques-Alain Bénisti l’avait proposé dans son rapport. C’est une solution très pertinente, parce qu’elle permettra d’aider les familles et qu’elle donnera au maire un moyen de faire preuve d’autorité à l’endroit de celles qui n’en ont plus.

Enfin, nous avons le devoir absolu de lutter contre la délinquance des mineurs. Nous sommes collectivement responsables de ces jeunes. Un mineur de 2006 n’a plus grand-chose à voir avec un mineur de 1945. Or, l’ordonnance de 1945 n’est plus adaptée. Il ne faut pas s’interdire des règles nouvelles. Je le dis solennellement, si nous continuons avec la même impunité garantie aux mineurs délinquants, nous préparons à notre pays des lendemains très difficiles. Un jeune qui récidive a peu de chances de retrouver un jour une vie normale et a hélas beaucoup plus de chances de sombrer pour longtemps dans la violence.

La quasi-impunité de fait ne rend service à personne, et certainement pas aux intéressés. Nous vivons dans la culture de la répétition de mesures qui ne servent à rien, comme l’admonestation ou la remise aux parents. Une politique de prévention de la délinquance des mineurs doit rester fondée sur des mesures éducatives. Mais elle doit aussi faire une place beaucoup plus grande à la responsabilisation des intéressés. Ainsi, de nouvelles mesures éducatives seront imaginées. Je propose l’éloignement du mineur, pour un temps limité, de son lieu de résidence habituelle afin de l’extraire d’un milieu criminogène où n’est valorisé que le « caïdat ». C’est une mesure très importante. Je propose l’exécution de travaux scolaires adaptés pour réhabiliter l’école et redonner le goût de l’étude. Il faut aussi impliquer les parents en leur imposant de faire examiner leur enfant par un psychiatre ou un psychologue lorsque l’autorité judiciaire le requiert.

Et puis, lorsque les autres voies sont épuisées ou inappropriées, une réponse plus ferme doit pouvoir être appliquée. C’est pour cela que seront créés l’avertissement judiciaire et l’obligation de réparer le dommage causé. De plus, pour sensibiliser les mineurs aux règles sociales, ils pourront être astreints à une mesure d’« activité de jour », c’est-à-dire à une incitation au travail. Cette mesure est novatrice et différente des stages déjà existants en ce qu’elle exclut toute participation de l’intéressé à une activité professionnelle, conformément aux règles régissant le statut international du mineur et à nos propres lois sociales, mais l’immerge dans le monde du travail.

Par ailleurs, la loi du 9 septembre 2002 permet que les mineurs puissent être placés en centre éducatif fermé dans le cadre d’un contrôle judiciaire ou d’une peine d’emprisonnement assortie du sursis avec mise à l’épreuve et la loi du 9 mars 2004 a ajouté à ces possibilités d’utilisation de ces centres un nouveau cas, celui de la libération conditionnelle. Pour compléter ce dispositif, il est nécessaire d’y adjoindre le placement extérieur. La possibilité de placer un mineur en centre éducatif fermé, dans le cadre d’un aménagement de peine prononcé en cours d’incarcération, permettra d’élargir les possibilités concrètes de mise en œuvre des décisions d’aménagement de peine par le juge des enfants et d’éviter ce qu’il est convenu d’appeler « une sortie sèche ».

Enfin, la délinquance des mineurs doit recevoir une réponse rapide. La rapidité de la réponse importe tout autant que son contenu.

Pour des comportements asociaux, particulièrement graves et reconnus comme tels par la loi pénale, dont les auteurs sont des mineurs de plus de seize ans, réitérants ou récidivistes, la procédure de jugement immédiat ou quasi immédiat devrait pouvoir être décidée. J’ajoute que je me demande si un mineur récidiviste de plus de seize ans ne pourrait pas, à partir d’un certain niveau de récidive, être considéré comme un majeur.

Le deuxième problème de société auquel nous devons faire face est celui de la toxicomanie. Je sais que certains voudraient démontrer que c’est là un passe-temps bien innocent, qu’il existe des drogues « douces » et que la répression est le fait de réactionnaires attardés. Je suis obligé de leur répondre que c’est notre devoir de prévenir cette consommation qui génère beaucoup d’actes criminels ou délictueux.

Il y a en France 3,5 millions de consommateurs de cannabis. Depuis le début des années 90, le niveau d’expérimentation des jeunes adultes a doublé. Il est prouvé que cette consommation peut avoir des effets graves pour les consommateurs eux-mêmes, depuis l’échec scolaire jusqu’à l’augmentation du risque d’accident. Le cannabis facilite aussi le passage à l’acte agressif en créant une euphorie artificielle. Cela a été démontré pour les viols : 40 % des cas de viol à l’occasion desquels un laboratoire de toxicologie est désigné par la justice sont commis dans le cadre d’une ivresse mixte alcoolique et cannabique ; c’est également le cas dans 20 % environ des affaires d’homicides jugées par les cours d’assises.

Actuellement, de fait, la consommation de cannabis n’est pas réprimée. L’usage simple de stupéfiants est un délit puni d’un an d’emprisonnement et de 3 750 euros d’amende. En pratique, cette mesure n’est aujourd’hui quasiment plus appliquée dans la conduite de la politique pénale. Cela est notamment dû, d’une part, à une inadéquation entre la peine encourue et l’infraction et, d’autre part, à l’impossibilité matérielle de poursuivre les 100 000 personnes interpellées chaque année pour usage de stupéfiants, dont 90 000 pour usage de cannabis.

L’objectif recherché, c’est donc de redonner une réalité à l’interdit social de la drogue, c’est de rendre la loi applicable et dissuasive, notamment à l’égard des jeunes, qui représentent deux tiers des consommateurs de produits. D’où l’avantage du traitement de l’infraction d’usage de drogue par la composition pénale, qui sera désormais applicable aux mineurs, ou par la procédure de l’ordonnance pénale, que l’on étend au délit d’usage pour les majeurs, qui allie efficacité et respect du principe de proportionnalité.

J’insiste sur le fait que l’orientation sociale, sanitaire et thérapeutique devra être constante tout au long de la procédure. À cet effet, l’injonction thérapeutique pourra être prononcée à tous les stades de celle-ci : comme alternative aux poursuites par le procureur de la République, au cours de l’information par le juge d’instruction ou le juge des enfants ou, à titre de peine complémentaire, par la juridiction de jugement. Mais plus encore, une telle mesure pourra être requise et ordonnée pour toutes les personnes ayant commis une infraction laissant supposer qu’elles sont consommatrices habituelles de produits stupéfiants ou de boissons alcooliques. Pour donner plus de consistance à ces injonctions thérapeutiques, sera institué un médecin-relais, qui sera chargé de la mise en œuvre de la mesure.

Troisième phénomène de société auquel nous devons absolument répondre : les violences conjugales. Si la délinquance recule, les violences aux personnes augmentent. C’est le fait notamment des violences conjugales. Les chiffres sont effrayants. On se demande s’ils sont en augmentation parce que le phénomène lui-même s’accroît ou parce qu’enfin les victimes osent parler. Toujours est-il qu’en France, six femmes meurent chaque mois des suites de la violence domestique. Plus d’une femme sur cinq a été agressée dans la rue ou au travail. Parmi les femmes de 20 à 59 ans vivant en couple, une sur dix a été victime de violence de la part de son conjoint dans l’année précédant l’enquête.

Tout en aidant les victimes, il faut leur permettre de s’en sortir. Trop souvent, c’est la victime qui doit quitter le domicile, alors que c’est le coupable qui devrait le faire. Je vais créer des équipes spécialisées de la police nationale pour intervenir au sein des familles. Car on voit bien que la brigade anticriminalité, qui est adaptée pour intervenir dans la rue, ne l’est pas pour intervenir au foyer lorsqu’un homme frappe sa femme ou la martyrise.

Un quatrième phénomène est celui de la nécessité d’une prévention psychiatrique. Nous avons tous en tête des drames qui se sont déroulés du fait d’une vigilance insuffisante. Deux questions essentielles se posent : celle de l’hospitalisation d’office et celle de la sortie à l’essai.

S’agissant de l’hospitalisation d’office, je propose deux mesures importantes. D’abord, la création d’une période d’observation de 72 heures maximum, au lieu de 24 heures, pour que le psychiatre de l’établissement d’accueil infirme ou confirme la nécessité d’une hospitalisation sous contrainte. Cette période doit permettre une appréciation plus sereine de la dangerosité éventuelle de la personne concernée. Par ailleurs, je propose que le maire puisse prononcer une hospitalisation d’office aux mêmes conditions que le préfet, alors qu’aujourd’hui le maire ne peut le faire qu’en cas de danger imminent pour la sûreté des personnes.

S’agissant de la sortie, là aussi, deux mesures sont essentielles. D’abord, je crois essentiel de maintenir l’exigence d’avis convergents de deux psychiatres pour pouvoir ordonner la levée définitive de la mesure d’hospitalisation. Mais ce sera au représentant de l’État d’en décider, après ces avis, et non plus aux seuls médecins consultés. Notre société ne peut s’abriter derrière les experts, c’est trop facile. L’État doit assumer ses responsabilités. Par ailleurs, il faut organiser l’information sur les sorties d’essai des personnes hospitalisées. S’agissant des sorties d’essai, il est absolument nécessaire que le maire soit informé, comme le représentant de l’État, de l’identité du malade, de la date de retour à l’hôpital et du calendrier des visites médicales obligatoires.

Monsieur le président Houillon, monsieur le président Dubernard, j’avais prévu de vous parler de l’égalité des chances, mais je ne voudrais pas être trop long, ce qui ne permettrait pas à vos collègues de poser toutes les questions qu’ils souhaiteraient poser.

Je préciserai seulement, pour répondre au président Dubernard, que ma préférence serait que la prévention de la délinquance fasse l’objet d’un seul texte. À force d’éclater les dispositifs entre plusieurs ministères, on perd en lisibilité et en cohérence. Nous avons créé un comité interministériel de la prévention de la délinquance, dont le secrétaire général, Bernard Hagelsteen, est d’une très grande expérience. Nous gagnerions beaucoup à avoir un débat d’ensemble sur le sujet, même si les différents articles du texte pourront être défendus devant le Parlement par des ministres différents. Je précise enfin que je suis prêt à revenir devant vous quand vous le souhaiterez.

M. le Président Philippe Houillon : Merci, monsieur le ministre d’État.

Mes chers collègues, beaucoup d’entre vous ont demandé la parole. En raison des contraintes horaires que nous devons respecter, je demanderai à chacun d’entre vous d’être très synthétique. La parole est à M. le président Dubernard.

M. Jean-Michel Dubernard, président de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales : Ce texte est très important. Il témoigne d’une approche globale, multiforme et courageuse.

J’approuve l’idée d’un seul texte de loi. C’est à l’évidence la bonne solution. Mais je voudrais poser la question du calendrier. Quand pensez-vous, monsieur le ministre d’État, que le Parlement pourra examiner ce texte ?

S’agissant du rôle pivot confié au maire, cette proposition ne risque-t-elle pas de créer des disparités entre les communes en fonction de leur taille et des moyens dont elles disposent ?

En ce qui concerne le dépistage précoce des troubles du comportement chez les enfants, on a tout entendu, y compris les propos les plus caricaturaux. Commencerez-vous par les quartiers en difficulté ou cette mesure sera-t-elle d’emblée généralisée ? D’autre part, comment organiser les choses de manière homogène sur l’ensemble du territoire ?

Le secret social partagé peut poser certains problèmes, notamment pour les médecins. Les règles du secret professionnel devraient, me semble-t-il, être modifiées.

Les écoles de la deuxième chance me paraissent une bonne solution. La question est de savoir comment faire pour que des jeunes en rupture scolaire trouvent des structures adaptées à leur situation.

Les stages d’aide à la parentalité sont également une bonne chose. Mais seront-ils obligatoires ou seront-ils proposés comme une alternative aux poursuites susceptibles d’être diligentées contre les parents, en application de l’article 227-17 du code pénal, en cas de carence manifeste de l’autorité parentale pouvant être assimilée à un abandon de famille ?

Le suivi des patients atteints de troubles psychiatriques est à l’évidence nécessaire.

Toutes ces questions doivent être abordées sereinement. Il serait dommage que nous ayons recours aux arguments que l’on utilise habituellement à la veille des campagnes électorales. Je pense que nous devons trouver des solutions dans l’intérêt des personnes concernées, notamment les plus jeunes d’entre elles.

M. le ministre d’État : En ce qui concerne le calendrier, nous en déciderons demain. Je pense que le plus tôt serait le mois de juin et le plus tard le mois de septembre. Il faut prendre le temps de la discussion.

Compte tenu de l’importance politique, au vrai sens du terme, de ce texte, on ne comprendrait pas que l’Assemblée nationale ne soit pas la première saisie.

Je ne dis pas que confier des responsabilités aux maires est une réponse à tous les problèmes. Mais je ne vois pas qui pourrait les exercer à leur place.

Le dépistage précoce doit, à mon sens, être d’emblée généralisé sur l’ensemble du territoire car je ne voudrais pas que l’on stigmatise certains quartiers. J’ajoute qu’il serait absurde de croire que tous les élèves de ZEP ont des problèmes et qu’en dehors des ZEP, aucun élève n’en a. Il y a des drames dans des familles qui n’ont pas de problèmes sociaux. Enfin, j’ai dit tout à l’heure que la politique de prévention ne saurait se réduire à une politique sociale. Il serait contradictoire, ayant dit cela, de réserver le dépistage précoce aux familles qui ont des problèmes sociaux.

S’agissant du secret professionnel, un problème se pose, en effet. La solution, c’est le coordonnateur, lui-même tenu au secret professionnel. Cette solution s’inspire de celle que le législateur a trouvée lors de la création des GIR, par le biais de l’adoption d’un dispositif aménageant les règles du secret professionnel auxquelles les agents des impôts sont soumis. Cela s’appelle le secret partagé.

Le suivi psychiatrique est un sujet d’une très grande importance. Nous n’avons pas assez de places. En général, on a une solution permettant de répondre aux situations très graves et à celles qui ne le sont pas du tout. Le problème se pose pour les situations intermédiaires. Le sujet est très délicat, car des décisions d’isolement et d’enfermement peuvent être prises. Mais on ne peut pas se satisfaire de l’état actuel des choses.

Cela vaut également pour les délinquants sexuels. Guy Georges, reconnu coupable de l’assassinat de sept femmes entre 1991 et 1997, d’une tentative d’assassinat, d’un viol et d’une agression sexuelle, a été condamné à la réclusion criminelle à perpétuité assortie d’une période de sûreté de vingt-deux ans. Il n’avait pas trente ans lorsqu’il a été incarcéré. Il sortira de prison à un âge où la question de la récidive se posera. Jean-Paul Leconte, condamné en 2005 à la même peine par la cour d’assises de la Somme, pour meurtre et tentative de viol, avait auparavant déjà été condamné pour le viol d’une petite fille. Sorti de prison au mois de mai 2002, il a tué Patricia Leclercq au mois de juillet de la même année. En septembre dernier, une jeune femme a été retrouvée étranglée dans son appartement. Son meurtrier présumé, le gardien de son immeuble, avait été condamné pour des crimes sexuels.

M. Christophe Caresche : Vous nous faites la rubrique des faits divers !

M. le ministre d’État : Ce ne sont pas des faits divers ! Cela peut arriver à tout le monde ! C’est trop facile de dire que ce sont des faits divers ! Il n’y a pas de fatalité, il n’y a pas de faits divers, il y a un scandale, qui est, pour l’État, d’accepter qu’un monstre qui a été condamné pour avoir violé des enfants puisse en violer d’autres. Quand un condamné est atteint de troubles psychiatriques, il ne doit pas pouvoir sortir de prison sans qu’il y ait obligation d’un suivi psychiatrique et sans que l’État, par ses services de police ou de gendarmerie, sache où il est. Il y a un moment où les droits de l’homme de la victime doivent compter davantage que les droits de l’homme du coupable réitérant. Sinon, nous allons nous retrouver dans une situation où le pacte social explosera.

J’ajoute que je pense depuis bien longtemps qu’en matière de délinquance sexuelle avérée, la sortie de prison devrait être subordonnée à un engagement volontaire de suivre un traitement.

M. Christophe Caresche : Mais cela existe !

M. le ministre d’État : Non.

De même, il a fallu que je me batte, y compris contre vous, pour que soit créé le fichier des délinquants sexuels. S’il avait existé plus tôt, Guy Georges n’aurait pas le bilan qui est le sien. Je me souviens des débats télévisés auxquels j’ai participé à l’époque. On m’accusait de vouloir ficher tout le monde, ce qui est absurde. Je suis bien obligé de tenir compte du fait qu’un délinquant sexuel a plus de chances de récidiver que l’auteur d’autres délits ou d’autres crimes.

M. Jean-Marie Le Guen : Ce n’est pas vrai !

M. le ministre d’État : Si, hélas ! Il faut donc essayer de trouver des solutions adaptées. On ne peut pas laisser dans la nature quelqu’un qui a violé, sans l’obliger à suivre un traitement médical et sans savoir où il est.

M. Jean-Pierre Blazy : Monsieur le ministre, nous vous écoutons toujours avec beaucoup d’attention. Nous pouvons même être d’accord avec vous sur un certain nombre de points. Par exemple, personne ici ne pratique la culture de l’excuse. Pourquoi accusez-vous la gauche de le faire ? Ce n’est pas le cas. Quand on exerce des responsabilités locales, par exemple municipales, on connaît les réalités.

De même, nous n’opposons pas sanction et prévention, qui sont toutes deux nécessaires. Mais précisément, monsieur le ministre, cela fait maintenant quatre ans que votre majorité est au pouvoir et que vous avez souligné la nécessité d’une politique de prévention visant à compléter, selon vous, les dispositions des lois de 2002 et 2003. Je ne me contente pas de vous écouter, je vous lis aussi, et même je vous relis. En juin 2003, répondant à M. Jacques-Alain Bénisti, qui vous interrogeait sur la prévention de la délinquance lors d’une séance de questions d’actualité, vous lui disiez très exactement ceci : « À l’automne, monsieur Bénisti, le Gouvernement soumettra au Parlement un texte qui répondra à toutes vos ambitions. » Nous attendons donc depuis trois ans un texte qui commence à ressembler à l’Arlésienne. Aujourd’hui, vous nous présentez, non pas un projet de loi, mais un plan dont nous ne disposons pas, alors que les journalistes, eux, ont votre discours. Dès lors, comment pourrons-nous, messieurs les présidents, travailler efficacement à partir de cette audition ?

Ce projet de loi sera-t-il soumis au Parlement ? Peut-être, peut-être pas. Dans l’incertitude dans laquelle nous sommes en ce moment, nul ne le sait.

Vous parlez souvent, monsieur le ministre, et à juste titre, d’évaluation. Je vous rappelle que, en janvier 2004, le Gouvernement avait décidé de mettre en œuvre des actions spécifiques de prévention de la délinquance dans 23 quartiers-tests. Pourriez-vous nous faire connaître les résultats de l’évaluation de cette expérimentation, évaluation à laquelle il aurait dû, me semble-t-il, avoir été procédé préalablement à la présentation de ce plan ?

Quelle cohérence y a-t-il entre votre plan et le projet de loi relatif à la protection de l’enfance que votre collègue M. Philippe Bas a déjà présenté en Conseil des ministres ? D’autre part, le ministre de la Justice s’est exprimé récemment dans la presse sur les mesures qu’il compte proposer en ce qui concerne les mineurs. Présentera-t-il un texte modifiant l’ordonnance du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante ? Il me semblerait normal, en effet, qu’un tel texte soit défendu par le garde des Sceaux plutôt que par le ministre de l’Intérieur.

M. Pierre-André Périssol : Je me réjouis, monsieur le ministre d’État, de l’ensemble de votre texte et en particulier du fait que vous ayez souligné le rôle de l’école dans la prévention de la délinquance, que celle-ci sévisse en son sein ou dans la société. À ce titre, je voudrais vous interroger sur quatre points.

Premièrement, je voudrais être sûr que les données recueillies par le logiciel SIGNA de recensement des phénomènes de violence mis en place par le ministère de l’Éducation nationale soient effectivement partagées. J’ai pu constater dans ma ville de Moulins que les informations recueillies n’étaient transmises ni au procureur de la République ni aux forces de l’ordre. Le partage de l’information au sein du Conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD) a permis de réduire considérablement, et presque de supprimer, la consommation de drogue dans deux lycées de la ville, alors qu’auparavant, le procureur comme la police ignoraient ce qui s’y passait.

Deuxièmement, il me semble important que les CLSPD intègrent la dimension de la prévention de la délinquance dans leur stratégie.

Le troisième point que je voulais souligner, vous l’avez évoqué vous-même, monsieur le ministre d’État, en rappelant que le jeune agresseur de l’enseignante d’Étampes était en troisième à l’âge de dix-neuf ans. Non seulement il était en troisième, mais il y était après avoir été déscolarisé pendant deux ans. Et il a commis son acte après que trois rapports, à l’intérieur de l’établissement, ont signalé son inadaptation totale au monde scolaire. Autant l’obligation scolaire doit évidemment être respectée jusqu’à seize ans, autant, passé cet âge, on ne voit pas ce que des jeunes de ce type viennent faire dans un établissement scolaire. Avant seize ans, je souhaiterais qu’un cadre légal soit donné à des travaux que l’on pourrait appeler des travaux d’intérêt scolaire, pour permettre à des enfants de ne pas être expulsés et lâchés dans la nature.

Enfin, je voudrais insister sur une pratique qui a fait ses preuves dans plusieurs pays étrangers et qui est pratiquement inexistante en France, je veux parler de la médiation scolaire. À l’école primaire ou au collège, elle est un excellent moyen de faire acquérir aux enfants des règles de comportement.

M. Patrick Braouezec : Tout d’abord, je ne pense pas que l’on puisse affirmer que d’aucuns, dans cette salle, auraient pu manifester je ne sais quelle complaisance à l’égard des conduites qu’il s’agit de prévenir. Chercher des explications, c’est chercher à comprendre, ce n’est pas chercher des excuses. Quand je suis malade, je cherche à savoir pourquoi je le suis, cela ne veut pas dire que j’accepte mon état. Je pense d’ailleurs, monsieur le ministre, que vous vous en rendez compte vous-même, puisque vous avez dit, évoquant le chef du « gang des barbares », qu’il s’était bien passé quelque chose, à un moment donné, dans son itinéraire pour expliquer qu’il ait pu commettre les actes qu’il a commis. Vous cherchez donc vous-même des explications.

Deuxièmement, il faudrait éviter, dans ces matières, de citer des exemples qui laisseraient penser à l’existence d’un déterminisme.

Enfin, personne n’a jamais opposé sanction et prévention. Nous n’avons jamais, quant à nous, rejeté le principe de la sanction.

Vous avez souligné la nécessité d’une action de proximité. Cette proximité, elle existe aujourd’hui. Il faut sans doute la renforcer, mais ce n’est pas une nouveauté.

Même remarque sur le travail en réseau.

Vous avez dit que tout ne se résumait pas à la question des moyens. Mais quand vous insistez pour que l’État soit présent sur le terrain, cette question se pose bel et bien. Vous avez évoqué la santé scolaire : aujourd’hui, la plupart des établissements scolaires sont dépourvus de moyens, par exemple en ce qui concerne le nombre d’infirmières.

Il faut sortir, avez-vous dit, de la logique d’assistance. C’est sans doute le point qui fera le plus débat si nous avons à examiner ce projet de loi, qui reste hypothétique puisque nous ne disposons d’aucun texte attestant de son existence.

Au total, vous n’ouvrez aucune perspective nouvelle, puisque vous ne proposez que de renforcer des pratiques existantes, lesquelles ne pourraient l’être qu’avec des moyens supplémentaires.

M. Jean Leonetti : Vous avez déploré, monsieur le ministre, l’impunité dont jouissent les mineurs. Cette impunité n’est pas inscrite dans la loi mais dans les faits. Pour des infractions identiques, la loi pénale divise par deux les peines encourues par les mineurs. Plutôt qu’une réduction quantitative des peines, vous avez, pour votre part, ouvert la voie à une approche qualitative. Nous pensons que les travaux d’intérêt général et les stages pédagogiques sont mieux à même de répondre à la délinquance des mineurs. Il vaut mieux frapper plus vite, plus tôt et moins fort que trop tard et trop fort.

Dans cet esprit, souhaitez-vous élargir la composition pénale, qui est une troisième voie intéressante mais qui ne s’applique pas actuellement aux mineurs ? Ne pensez-vous pas que dans le cas de la consommation de cannabis, elle constituerait une alternative aux poursuites ?

D’autre part, on sait que, même lorsque les mairies se proposent pour organiser l’exécution des travaux d’intérêt général, ceux-ci ne sont pas toujours effectués, en particulier en raison d’une certaine suspicion. Ne pensez-vous pas qu’après une validation du procureur de la République ou de son représentant, les services municipaux peuvent être en mesure de mettre en œuvre ces travaux d’intérêt général, qui ne sont pas des travaux forcés ni des humiliations ?

Je suis assez réticent sur l’idée d’un document de suivi des jeunes à problèmes. Le suivi est souvent un suivi psychiatrique à conséquences sociales, le social et le psychiatrique se renvoyant la responsabilité.

Quant à la prévention de la récidive au moment de la sortie de prison, ne pensez-vous pas que les « sorties sèches » sont un facteur de récidive ? En dehors de la psychiatrie, ne devrait-on pas mettre en place des sorties progressives, assorties d’un suivi social plus important ?

M. Jean-Marie Le Guen : Soyez convaincu, monsieur le ministre, que nous souhaitons vraiment qu’un débat ait lieu, ne serait-ce que parce que nos compatriotes ont été choqués de ce qui s’est passé au mois de novembre dernier, et qui témoigne de la dégradation de la situation depuis quatre ans. Nous ne voudrions pas que l’État reste sans réaction.

Cela fait quatre ans que la majorité est au pouvoir mais ce que vous nous avez dit tout à l’heure n’apporte pas grand-chose de neuf au débat. Pour autant, certaines des positions que vous avez prises sont intéressantes, et mériteraient d’être traduites dans un texte législatif ou dans une action politique.

Je vous sais gré, cependant, d’avoir introduit dans le débat une dimension nouvelle. Je vous en sais d’autant plus gré que cette dimension nouvelle contredit votre propos initial, selon lequel, la répression étant l’alpha et l’oméga de l’action de l’État, il n’était pas nécessaire de chercher des explications. Mais vous avez finalement mesuré que, sans explications, aucune politique n’est possible. C’est ainsi que vous avez introduit dans le débat une nouvelle dimension, celle de la santé mentale.

Cet aspect des choses est absent du débat comme de l’action des pouvoirs publics depuis plusieurs années. Nous n’avons pas été capables de traiter cette question, pas plus en ce qui concerne les adultes que les jeunes. Cela étant, vous allez chercher dans le domaine sanitaire des explications que, pour des raisons que nous comprenons, vous ne voulez pas chercher sur le terrain social. Le sanitaire est pour vous le moyen de trouver une explication qui fasse l’économie d’une réflexion sur les racines sociales de la délinquance. Et pourtant, le sanitaire est à l’évidence un marqueur important du social.

Vous posez le problème de l’endroit où vous êtes, c’est-à-dire du ministère de l’Intérieur. Or, je m’étonne que le ministère de la Santé – je ne dis pas de la santé publique, laquelle n’est apparemment pas la préoccupation dominante du Gouvernement – ne participe pas au débat. Il semble qu’il n’ait pas grand-chose à dire sur ce sujet majeur.

M. Christian Decocq : Je suis soulagé que le débat ait enfin lieu. Nous avons soutenu les lois relatives à la sécurité en faisant l’objet d’attaques et de caricatures permanentes. Quand je vois dans la presse de ce matin – après tout ce que nous avons subi la semaine dernière –comment l’opinion réagit à la loi sur l’immigration, je me dis que le débat est utile pour lutter contre les caricatures.

Sur le fond, nous ne devons pas, vous l’avez dit, monsieur le ministre, confondre l’action sociale et la prévention spécialisée. Cette confusion pollue les débats que nous pouvons avoir au niveau local. Je n’ai pas constaté – mais peut-être n’ai-je pas été suffisamment attentif – de dispositif d’évaluation de la politique de prévention spécialisée.

M. Jean-Christophe Lagarde : Je serai très bref. Il me paraît essentiel, monsieur le ministre, de donner au maire – ou à une autre autorité – les moyens de lutter contre les appropriations de territoires. Un certain nombre d’espaces, ouverts ou fermés, qu’il s’agisse d’une cage d’escalier ou d’une place publique, sont en effet actuellement totalement appropriés par des groupes délinquants.

M. Christophe Caresche : Ce qui me frappe surtout ce matin, c’est l’absence de texte. Vous nous en parlez pourtant, monsieur le ministre, depuis 2003. Le calendrier qui est devant nous est extrêmement serré, de sorte que l’on peut douter qu’un texte de prévention de la délinquance puisse être soumis au Parlement. Cela signifie que les membres du Gouvernement, qui n’ont manifestement pas réussi à se mettre d’accord entre eux sur un texte, devraient s’appliquer à eux-mêmes la recommandation que vous avez faite de développer le travail en réseau.

Sur le fond, vous nous dites que les maires seront désormais chargés de la prévention de la délinquance, ce qui est largement le cas dans les faits, car la vérité est que l’État s’est largement désengagé de ce champ d’action. Mais dans le même temps, vous nous dites que l’État continuera à être chargé de la prévention de la délinquance. Cela signifie clairement que rien ne changera. Les maires iront voir les préfets en leur disant que telle disposition est inscrite dans la loi, et les préfets leur répondront que la loi donne également compétence à l’État en la matière.

Honnêtement, votre texte ne se caractérise pas par l’aspect novateur que vous avez mis en avant.

M. Guy Geoffroy : Le mérite principal de l’approche que vous proposez, monsieur le ministre, est de définir une stratégie à la fois globale et courageuse, qui repose sur la nécessité de maintenir en permanence des points d’équilibre : entre la prévention et la sanction, mais aussi entre l’existant, qu’il ne faut pas donner l’impression de mésestimer, et ce qu’il faut créer demain en complément de ce qui existe déjà.

À cet égard, je ne ferai qu’évoquer un dispositif mis en place il y a quelques temps et qui est en train de progresser, je veux parler de la veille éducative. Il nous faut être attentifs aux possibilités offertes par ces dispositifs locaux, partenariaux, qui permettent à l’autorité communale de s’exprimer pleinement, avec d’excellents résultats.

M. le ministre d’État : Je répondrai brièvement aux différents députés, en précisant encore une fois que je suis à la disposition de la Commission si elle souhaite m’entendre à nouveau.

À MM. Blazy, Le Guen et Caresche, qui me demandent pourquoi ce texte ne sera présenté que quatre ans après le début de la législature, je pourrais répondre, mais ce serait trop facile, que je suis parvenu à faire en quatre ans ce qu’ils n’ont pas fait en cinq ans. Ils considèrent que la prévention est l’alpha et l’oméga de la lutte contre la délinquance, mais ils n’ont pas été capables d’adopter le moindre texte en la matière.

Je rappelle que je suis parti en 2004, revenu en 2005, et que je suis revenu avec constance sur la préoccupation qui était la mienne. Un texte sur la prévention de la délinquance est très difficile à mettre au point, et il l’est pour une raison très simple à comprendre : dix ministères sont concernés et il faut fournir un travail interministériel colossal pour surmonter les obstacles posés, non pas par mes collègues, mais par leurs administrations respectives, dont la culture ne les porte pas spontanément à travailler ensemble.

Monsieur Périssol, vous avez raison de souligner la nécessité du partage de l’information, l’importance de l’intégration de la dimension éducative dans la stratégie des CLSPD, ou encore les effets positifs de la médiation scolaire. Vous savez tous combien il est difficile pour les préfets de donner des instructions aux inspecteurs d’académie. Vous vous doutez de la difficulté que j’ai eue à inscrire dans mon texte un volet éducatif.

J’ai dit, monsieur Braouezec, qu’à force de vouloir tout expliquer, on finissait par tout excuser. Vous avez fait une comparaison avec les malades. Contrairement à vous, je ne fais pas de tous les délinquants des malades. Je ne me serais pas permis cette comparaison dangereuse. Et si j’avais osé dire la moitié de ce que vous avez dit, que n’aurais-je pas entendu ! Cela dit, je note avec satisfaction que M. Braouezec est favorable à la sanction. C’est une avancée. Ces quatre années n’auront pas été inutiles.

Monsieur Leonetti, je pense que la composition pénale pourra faire l’objet d’amendements lors de l’examen du texte. Avoir plus souvent recours aux travaux d’intérêt général serait une bonne chose. Et il est évident que les services municipaux sont en première ligne. Où ferait-on exécuter les TIG sinon dans les communes ?

Monsieur Le Guen, vous avez dit quelque chose de très intéressant. La question de la santé mentale est très délicate et dépasse les clivages entre gauche et droite. Deux choses sont nécessaires : l’évaluation et une législation progressive. Je ne crois pas que l’on parviendra à l’élaboration d’un système définitif à travers un texte et un seul. L’évaluation et la progressivité sont des exigences essentielles. Le ministre de la Santé défendra bien sûr au Parlement tous les articles du projet de loi relatifs à la santé.

De même, monsieur Blazy, ce texte est en parfaite cohérence avec le projet de loi relatif à la protection de l’enfance qui a été présenté en Conseil des ministres par mon collègue Philippe Bas.

M. Decocq a eu raison de rappeler la réaction de l’opinion sur le projet de loi relatif à l’immigration. J’ai été traité de xénophobe. Cette insulte s’adresse, du coup, aux trois quarts des électeurs de gauche qui approuvent ce projet. Mais ne vous inquiétez pas, messieurs les députés de l’opposition, continuez à ignorer vos électeurs, je m’en occupe. Pour moi, il n’y a pas des électeurs de droite et des électeurs de gauche, il y a des Français.

Monsieur Geoffroy, vous avez souligné à juste titre l’intérêt de la veille éducative. Le texte comportera un volet sur ce sujet et je compte sur vos deux commissions pour l’enrichir.

Monsieur Lagarde, il n’est pas prévu dans le plan de donner aux maires la capacité de lutter contre les appropriations de territoire, mais je suis prêt à soutenir toute avancée en la matière.

S’agissant du calendrier, un conseil interministériel se réunira dans quelques jours. Je voudrais que le texte soit présenté en Conseil des ministres au mois de juin et qu’il soit soumis au Parlement avant l’automne.

La Commission a procédé, le mercredi 8 novembre 2006, à l’audition de MM. Nicolas Sarkozy, ministre d’État, ministre de l’intérieur et de l’aménagement du territoire, Pascal Clément, garde des Sceaux, ministre de la justice, Xavier Bertrand, ministre de la santé et des solidarités, Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales et Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, sur le projet de loi, adopté par le Sénat, relatif à la prévention de la délinquance (n° 3338).

M. Nicolas Sarkozy, ministre d’État, ministre de l’intérieur et de l’aménagement du territoire, a souligné que la présence de cinq ministres venus présenter aux deux commissions le projet de loi sur la prévention de la délinquance montrait tout à la fois la mobilisation du Gouvernement sur ce sujet et la complexité des questions traitées.

Depuis 2002, des résultats spectaculaires ont été obtenus en matière de lutte contre la délinquance. Depuis lors, le nombre de victimes épargnées s’élève à 1 million. Mais la lutte contre la délinquance doit prendre une nouvelle dimension, le pays étant confronté à une violence gratuite, inouïe. Davantage de fermeté est nécessaire, car si l’on excuse la violence, il ne faudra pas s’étonner de découvrir la barbarie. Davantage de justice est également nécessaire, pour que chacun comprenne que l’État est autant décidé à tendre la main à celui qui veut s’en sortir qu’à sanctionner celui qui veut empoisonner la vie des autres.

La sanction est indispensable, comme l’a encore démontré tout récemment le paroxysme qu’a représenté l’incendie du bus de Marseille. Il est évident que pour arrêter de tels actes criminels, qu’ils soient commis par des majeurs ou des mineurs, il faut marquer un vrai coup d’arrêt, en interpellant et en punissant. De ce point de vue, il importe de saluer le remarquable travail accompli par la police judiciaire, qui a permis l’interpellation de tous les présumés auteurs de l’incendie de Marseille, dont cinq sont en prison. C’est la meilleure réponse de la société à cet acte de barbarie qui a consisté à transformer une jeune femme en torche humaine. Il faut d’ailleurs constater, pour s’en féliciter, qu’à ce stade de sauvagerie, aucune voix ne s’est élevée pour demander de la clémence. On ne peut pas parler de prévention face à des individus qui choisissent, en toute connaissance de cause, de brûler vifs les passagers d’un bus. Il est essentiel d’arrêter la contagion de cette violence : la preuve en est que l’on a arrêté à Lille, dès le lendemain de l’agression de Marseille, des jeunes qui voulaient brûler un bus. Dans quel but ? Pour faire « comme à Marseille », comme ceux qui ont brûlé un bus à Marseille l’ont fait pour faire « comme à Paris ». Aujourd’hui, il se sait que ceux qui mettent le feu à un bus prennent le risque d’être arrêtés et condamnés.

L’événement de Marseille, hélas, n’est pas un coup de tonnerre dans un ciel bleu. Brûler une jeune fille par pure vengeance personnelle, séquestrer un jeune homme pour de l’argent et le torturer, battre à mort un père de famille sous prétexte qu’il prend des photos dans un quartier, tuer un retraité parce qu’il a croisé le regard de son assassin sans échanger une parole : tous ces événements, tous récents, tous sans lien entre eux, tous ont été des pas franchis dans la sauvagerie.

Face à une telle situation, la réponse qui s’impose est simple : il faut adapter la sanction à la gravité de l’acte. Ne pas le faire – et force est de reconnaître que cela n’est pas fait depuis des années – c’est exposer la société à des actes gravissimes. Et ce n’est en rien rendre service à ceux qui seraient tentés de commettre ces actes. Prendre prétexte du fait qu’ils sont mineurs pour se refuser à les sanctionner, et attendre benoîtement leur majorité pour réagir, c’est les laisser dériver sans espoir de retour dans une vie déstructurée, c’est se rendre coupable d’une complicité à des individus en danger. Il importe de marquer une rupture avec cette fausse compréhension qui conduit à laisser un Youssouf Fofana, à l’âge de 24 ans, prendre la tête du « gang des barbares » et se conduire effectivement comme un barbare. Il convient d’observer, et ce n’est pas un détail, que tous les auteurs présumés de l’agression de Marseille sont tous connus des services de police, et pas pour des faits mineurs. Le refus de condamner un mineur au motif qu’il est mineur, c’est le condamner à devenir un majeur irrécupérable.

Au demeurant, les proches d’une personne victime d’un acte de barbarie ne seront pas moins bouleversés si son bourreau est âgé de 17 ans plutôt que de 18 ans et un jour. Le raisonnement qui conduit à exonérer le mineur auteur d’un acte d’une sanction adaptée à sa gravité est tout simplement stupide. La société française doit désormais considérer la situation des mineurs telle qu’elle est et non pas telle que l’on voudrait qu’elle soit.

Si, depuis que les agresseurs de Lille et de Marseille ont été arrêtés, les agressions ont cessé, c’est bien parce qu’un certain nombre d’individus, qui ne sont nullement des fous, savent parfaitement interpréter les messages de la société, que ceux-ci aillent dans le sens de la démission ou de la punition. C’est aux parlementaires qu’il appartient de dire si, oui ou non, la société entend donner un coup d’arrêt à ces violences.

Une sanction ferme est nécessaire pour punir les auteurs de ces actes indignes. La sanction est donc le premier outil de prévention. Cette considération est incontournable. Elle n’est ni de gauche ni de droite, mais relève du bon sens. La première façon de prévenir les crimes est de laisser à penser à ceux qui seraient tentés d’en commettre qu’ils risquent d’être interpellés et punis.

Lors des débats sur ce texte au Sénat, la gauche n’a cessé d’objecter qu’il fallait laisser sa chance au mineur, qui n’est pas un adulte. Mais lui laisser sa chance, cela ne consiste pas à fermer les yeux et le laisser dériver. Or depuis dix ans, la délinquance des mineurs a augmenté de 80 %. La vie de ces mineurs est gâchée comme est gâchée celle de leurs victimes.

Mama Galledou n’avait rien demandé à personne. Ses parents, vivant à Dakar, ont sacrifié une grande part de leurs maigres moyens pour lui payer des études, qu’elle a conduites jusqu’à l’obtention de son diplôme. Elle monte dans un bus, ce qui n’est pas en soi prendre un risque, et voit sa vie brisée par une agression aveugle. Cela n’est pas humainement acceptable, quel que soit le profil de l’agresseur.

Le premier apport de ce projet de loi est donc qu’il constitue une réforme ambitieuse de l’ordonnance de 1945 sur la délinquance des mineurs. Qui pourrait prétendre qu’un adolescent d’aujourd’hui doit être traité comme un adolescent d’après-guerre ? Ni l’éducation, ni les repères sociaux ne sont les mêmes. Les parents peuvent être aujourd’hui totalement dépassés par leurs enfants de quinze ans, adultes physiquement et en manque total de repères. On voit des actes de plus en plus graves commis par des mineurs, lesquels, dans certains quartiers, sont maintenant instrumentalisés par des majeurs qui se servent de leur impunité pénale comme d’un bouclier. L’ordonnance de 1945, même si elle a été retouchée à plusieurs reprises, n’intègre pas cette réalité.

Le résultat est que, faute de réponse appropriée, les pouvoirs publics ont recours à la répétition de mesures qui sont parfaitement calibrées pour ce que l’on appelle les incivilités, comme l’admonestation ou la remise à parents. Ces fausses réponses sont sans mesure avec les faits commis. Il faut avoir vu, dans la salle d’attente d’un tribunal pour enfants, des mineurs coutumiers d’actes de délinquance attendre leur dix-huitième admonestation par un juge dont ils se moquent ! S’agissant de la remise à parents, il faut souligner que les auteurs présumés de l’incendie du bus à Marseille avaient mis en avant de faux alibis dont certains ont été construits avec l’accord des familles.

Ces réponses, qui sont particulièrement peu adaptées lorsqu’il s’agit d’agressions à main armée ou de viols, contribuent à la perte de respect devant l’autorité, et encouragent le sentiment d’impunité.

La question qui se pose à tous les parlementaires comme au Gouvernement est de savoir si le sentiment d’impunité est réel ou non, et si oui, s’il constitue ou non un problème.

Pour en finir, il faut agir dans trois directions.

En premier lieu, la diversification des réponses à la délinquance des mineurs est nécessaire, qui peut aller de l’obligation de devoirs scolaires pour un enfant de onze ans, jusqu’à l’éloignement du mineur de son milieu pendant un temps limité, pour un jeune soumis au caïdat dans son quartier.

La deuxième est qu’une réponse plus ferme doit pouvoir être appliquée.

Enfin, la délinquance des mineurs doit recevoir une réponse rapide. Car la rapidité importe tout autant que le contenu de la réponse. Pour des comportements particulièrement graves et reconnus comme tels par la loi pénale, dont les auteurs sont des mineurs de plus de 16 ans, réitérants ou récidivistes, la procédure de jugement immédiat ou quasi-immédiat doit pouvoir être décidée, avec l’accord du mineur lui-même ou de ses représentants légaux. Le garde des Sceaux reviendra sur cette réforme majeure, que les ministres de l’intérieur et de la justice ont préparée ensemble.

La deuxième innovation majeure du texte est la définition d’une nouvelle méthode de travail sur le terrain, autour d’un acteur essentiel, le maire.

Jusqu’à présent, les politiques menées par tous les gouvernements se sont adressées à des quartiers ou des catégories en difficulté, dans leur globalité. C’est la logique du zonage. Elle a ses avantages, mais ce n’est pas l’objectif poursuivi à travers ce texte. Il ne s’agit pas de s’adresser à des zones géographiques, ou à des immeubles, mais à des hommes, des femmes, dont les situations sont par nature diverses. La rénovation d’un immeuble ne contribue à la prévention de la délinquance que si ceux qui y vivent reçoivent une formation ou un travail.

La lutte contre l’absentéisme scolaire, par exemple, est aujourd’hui un échec. Un enfant qui ne va pas à l’école n’a pas d’avenir, même s’il ne deviendra pas nécessairement un délinquant. Une note récente de l’éducation nationale révèle que, dans 10 % des établissements, entre 10 et 16 % des élèves sont absents une semaine par mois. Ainsi, dans un département comme la Seine-Saint-Denis, ce sont 28 000 élèves qui manquent régulièrement à l’appel.

Aujourd’hui, on demande au maire, qui est responsable du recensement des enfants en âge d’être scolarisés, de remplir une mission qu’il ne peut pas assurer. Il faut lui donner la possibilité de centraliser toutes les informations disponibles concernant l’obligation scolaire des enfants de la commune, en provenance de la CAF ou de l’éducation nationale.

L’objectif est simple : il s’agit de mobiliser tous les acteurs de terrain autour du maire, qui sera le pivot de la politique de prévention, pour partager l’information, et pour agir de manière concertée.

Cette démarche est nouvelle dans le droit français. Elle nécessite deux changements majeurs. Elle implique, d’abord, de s’adapter aux réalités du terrain : c’est le contraire d’une logique de guichet. Elle conduit, ensuite, à travailler en équipe : c’est le contraire d’une logique de corps.

Au cœur du nouveau dispositif, il faut une autorité qui puisse faire deux choses irremplaçables : être un interlocuteur pour tous les publics en difficulté ; et être aussi un interlocuteur pour tous les acteurs de la prévention. Seul le maire peut jouer ce rôle central. Il ne s’agit pas de demander au maire plus que ce qu’il peut et ce qu’il doit donner. Le maire ne sera ni un procureur ni un shérif. Aucun pouvoir de coercition ne lui est confié.

En revanche, le maire qui est sollicité par tout le monde, qui est présent sur le terrain en cas de problème, ne peut pas rester un simple spectateur. Il faut qu’il ait les moyens juridiques d’agir. Il ne s’agit pas de faire en sorte qu’il puisse se substituer à la police ou à la justice, mais de veiller à ce qu’il dispose des informations qu’il n’a pas. Il est souvent moins bien informé que le correspondant du journal local.

L’article 1er du projet de loi précise donc que le maire « anime et coordonne » la politique de prévention de la délinquance, dans le respect des compétences du préfet et de l’autorité judiciaire. Comment le maire exercera-t-il ces responsabilités ? Il ne sera pas seul.

Les conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance, présidés par les maires depuis juillet 2002, seront obligatoires dans toutes les villes de plus de 10 000 habitants.

De même, le maire sera le président du conseil des droits et devoirs des familles. La création de ce conseil est inspirée par l’expérience. En milieu rural, convoquer des parents, cela paraît naturel. En ville ce n’est pas le cas, et encore moins dans les grandes villes. Ce sont précisément de nombreux maires de communes urbaines qui ont exprimé le souhait d’avoir un cadre formel pour rappeler aux parents leurs devoirs en tant qu’éducateurs de leurs enfants et proposer des mesures d’accompagnement.

Cette tâche est délicate. La composition du conseil et ses modalités de fonctionnement seront définies par le maire, en concertation avec ses partenaires. Chaque conseil définira également son mode d’intervention auprès des familles, dans le respect de la libre administration des collectivités locales.

Ainsi, le conseil sera le cadre d’une compétence nouvelle pour le maire, graduée – il convient d’insister sur ce mot – en fonction de la gravité des faits et du profil des familles. L’objectif est d’aider, et pas seulement de punir. Toute la gamme des interventions est donc prévue, sachant que jamais le maire n’aura à se substituer à la police ou à la justice.

Le maire pourra ainsi procéder à un « rappel à l’ordre », sans se substituer au procureur de la République ; il pourra proposer aux parents un accompagnement parental ; il pourra, ensuite, saisir le président du conseil général en vue d’établir un contrat de responsabilité parentale ; il pourra demander au directeur de la CAF de mettre en place un dispositif d’accompagnement assurant une utilisation des prestations familiales conforme à l’intérêt de l’enfant. Il pourra saisir, conjointement avec le directeur de la CAF, le juge des enfants en vue de la mise en œuvre de mesures de tutelle aux prestations familiales, en cas de difficultés graves et persistantes dans la gestion des prestations familiales. Enfin, il pourra toujours saisir le procureur de la République en cas de mise en danger de la santé, de la sécurité, de la moralité ou de l’éducation des enfants mineurs.

Les compétences des départements ne seront pas diminuées. Le Sénat en a débattu avec une particulière attention. Le président du conseil général reste chef de file en matière d’aide sociale. Le maire peut exercer son action en matière d’aide sociale facultative mais le département reste responsable de la protection de l’enfance. Il continuera d’exercer pleinement cette responsabilité. Mais si certaines communes le souhaitent, elles pourront demander à exercer ces compétences par convention avec le département. Cette pratique existe déjà dans certains départements, mais repose sur des bases juridiques fragiles. Certaines communes, si elles sont équipées pour le faire, notamment avec les CCAS, ou si elles estiment qu’elles sont les mieux placées pour intervenir, pourront demander à exercer ces compétences, en accord avec le département.

La nouvelle méthode d’action qui doit être encouragée sur le terrain passe aussi par une meilleure coordination du travail social, et donc un partage du secret professionnel.

S’agissant de cette difficile question, le Gouvernement a tenu à ce qu’il puisse être instauré un partage des informations détenues sur le cas d’une personne ou d’une famille, par les travailleurs sociaux. En effet, faute de communication, la coordination du travail social ne peut pas se faire. Il arrive même parfois que des enfants en meurent. C’est ainsi que le petit Nicolas, 9 ans, est mort dans le quartier Hautepierre, à l’ouest de Strasbourg, victime des coups et des privations qui lui étaient infligées par ses parents, sa grand-mère et son oncle, et ce alors que neuf travailleurs sociaux étaient intervenus sur son cas. Ce qui manque, ce n’est pas un nombre suffisant de travailleurs sociaux, mais une bonne coordination des intervenants. Le partage de l’information a pour objet la coordination, et donc l’efficacité du travail social.

Ce dispositif a fait l’objet d’une concertation approfondie avec les professionnels du travail social. Lorsqu’une personne ou une famille fait l’objet de plusieurs interventions, le maire désigne parmi les intervenants un coordonnateur du travail social, en concertation bien sûr avec le président du conseil général. Ce coordonnateur sera son interlocuteur. Il assurera l’efficacité et la continuité de l’action des travailleurs sociaux et organisera la circulation de l’information entre eux. Il rendra compte au maire de ce que celui-ci doit connaître pour l’exercice de ses compétences. Dans tous les cas, le respect du secret professionnel est garanti. Ce système est certes un peu complexe, mais la matière l’est.

Enfin, ce dispositif de secret partagé, que le ministre de l’intérieur et le ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille ont élaboré ensemble, est complémentaire de celui prévu par le projet de loi relatif à la protection de l’enfance. C’est d’ailleurs dans ce texte que se trouve une autre mesure importante, complémentaire des dispositifs de prévention de la délinquance : le dépistage précoce des troubles du comportement chez l’enfant.

Le troisième apport du projet de loi est le souci, pragmatique, d’apporter des corrections à des textes anciens, qui ne répondent plus du tout aux réalités d’aujourd’hui. Trois exemples l’illustrent : la lutte contre la toxicomanie, la question des maladies psychiatriques, la délinquance sur Internet.

Il s’agit d’adapter le droit existant, sans se laisser impressionner par les conservatismes, et dans le seul but d’enrayer la violence. Il est insupportable de se retrancher derrière des textes anciens pour constater que des accidents mortels sont causés par l’usage de la drogue, que des crimes sont commis par des malades psychiatriques trop tôt sortis de l’hôpital, ou que des enfants sont attirés dans des pièges tendus sur Internet par des pédophiles qui n’ont pas été arrêtés à temps. Il n’y a pas lieu de tolérer que la vie des familles concernées soit brisée parce que des lois inadaptées n’ont pas suffisamment protégé leurs enfants.

La loi de 1970 sur la toxicomanie est devenue inapplicable. Il y a en France 3,5 millions de consommateurs de cannabis. Et aussi que cette consommation va en s’aggravant. Depuis le début des années 90, le « niveau d’expérimentation » des jeunes adultes a doublé. La France est la championne d’Europe de la consommation des drogues dites « douces ». Les conséquences peuvent être graves, qu’il s’agisse de l’échec scolaire, de l’augmentation du risque d’accident à deux-roues ou en voiture, ou pire encore, du passage à l’acte agressif déclenché par une euphorie artificielle. Aujourd’hui, la sanction est théoriquement très dure : l’usage simple de stupéfiants est un délit puni d’un an d’emprisonnement et 3 750 euros d’amende. Le résultat est qu’en pratique, cette mesure n’est jamais appliquée. L’interdit social, qui est nécessaire, a disparu.

Il convient d’être moins sévère en théorie pour être plus efficace en pratique, en ouvrant la possibilité de traiter l’infraction d’usage de drogue par la composition pénale pour les mineurs, ou la procédure de l’ordonnance pénale pour les majeurs. Cette réforme est incontournable.

En deuxième lieu, il ne faut pas craindre d’aborder la question des maladies psychiatriques, lorsqu’elles ont des conséquences sur la vie des autres ou sur l’ordre public.

Il ne s’agit évidemment pas ici de réformer la médecine psychiatrique, ni l’ensemble des procédures d’hospitalisation sous contrainte. Il s’agit d’éviter les drames liés aux maladies mentales, autant qu’il est possible. Une hospitalisation d’office, c’est grave. Mais une sortie à l’essai, c’est sérieux.

Pour ce qui est des hospitalisations d’office, le projet de loi rend plus claire la répartition des responsabilités : le maire intervient pour prendre la première décision d’hospitalisation, parce qu’il est le plus proche – il le fait déjà dans 60 % des cas –, mais il agit sur des justifications médicales précises, sous le contrôle du préfet, lequel doit confirmer la décision au cours d’un "sas d’observation" de 72 heures qui permettra un examen approfondi par les psychiatres. D’autre part, il est souhaitable que soit institué un fichier national des données administratives, afin de vérifier, par exemple, que l’on ne délivrera pas une autorisation de port d’arme à quelqu’un qui a fait l’objet d’une hospitalisation d’office, ce qui est aujourd’hui possible, comme l’a malheureusement montré le drame de Nanterre.

S’agissant des sorties à l’essai, il est indispensable qu’à tout le moins le maire de la ville de résidence de l’intéressé soit informé. Aujourd’hui la majorité des hospitalisations d’office est prononcée par le maire : il est normal qu’il soit informé des suites. Là encore, il ne s’agit pas d’inquisition, mais de la protection minimale qui est due à tous les citoyens.

S’agissant de la lutte contre la délinquance sur Internet, force est de constater que l’évolution des nouvelles technologies est plus rapide que celle du droit. C’est pourquoi le projet de loi prévoit des mesures permettant de protéger les mineurs contre les méfaits du démarchage sexuel sur Internet par des adultes.

De nombreux autres exemples pourraient être développés, comme le traitement concret des troubles de voisinage : il est proposé de faire des troubles de voisinage un motif de résiliation du bail locatif, à l’initiative des voisins, cette précision étant capitale. L’instauration d’un service volontaire citoyen de la police nationale vise à créer une passerelle entre les fonctionnaires de la police nationale et la population.

Dans les semaines à venir, il sera important que trois autres sujets fassent l’objet d’une réflexion approfondie.

En premier lieu, il importe de mieux répondre aux violences dont sont victimes les forces de l’ordre. Depuis le début de l’année, ce sont près de 3 000 policiers qui ont été agressés dans l’exercice de leurs fonctions. Dans le même temps, les pompiers doivent maintenant intervenir sous la protection des forces de l’ordre dans certains quartiers. Les agents des transports publics sont eux aussi menacés.

Mettre un terme à cette spirale de violences suppose de les réprimer plus sévèrement. Il faut cesser de considérer l’agression contre les forces de l’ordre comme une simple « circonstance aggravante » parmi d’autres. Une nouvelle échelle des peines est nécessaire, pour traduire devant la cour d’assises les auteurs des agressions les plus graves. Si on ne le fait pas, on n’arrivera pas à endiguer la surenchère des violences contre la police et contre les pompiers, notamment.

En deuxième lieu, il importe d’ouvrir un débat sur la question des peines minimales pour les délinquants récidivistes coupables d’atteintes aux personnes. Même si elle ne doit pas nécessairement trouver une réponse à l’occasion de l’examen du projet de loi relatif à la prévention de la délinquance, cette question doit être posée, d’autant plus que le Président de la commission des Lois a souhaité qu’elle soit abordée au cours de cette audition. Car le Parlement est le lieu naturel du débat. À l’occasion du drame de Marseille, les médias ont indiqué que les mineurs auteurs présumés des faits risquaient jusqu’à trente années de prison. Ils n’ont pas indiqué qu’il n’y avait aucune chance qu’ils soient condamnés à cette peine, ni que celle-ci soit exécutée. Personne n’a jamais soutenu que l’existence de peines plafonds conduise à remettre en cause le principe de l’individualisation des peines. De même, il ne viendrait à personne d’interdire au législateur – dont il est permis de rappeler que c’est lui qui fait la loi, et non le juge ou le ministre – de prévoir un quantum de peine. Rien ne s’oppose donc à ce que l’instauration d’une peine plancher soit envisagée, puisqu’on imagine mal une maison qui n’ait à la fois un plancher et un plafond. Le débat doit avoir lieu, et la solution envisagée peut fort bien être différente de celle proposée par le ministre d’État, l’essentiel étant que la discussion intègre le souci de l’effectivité de la peine. Quelle que soit la solution finalement retenue, il est important que la société soit assurée que celui qui comparaît pour la vingt-deuxième fois devant un tribunal ne pourra échapper à une punition dissuasive. L’instauration d’une peine plancher est une réponse envisageable. D’autres le sont également, dès lors qu’elles garantissent que le délinquant multirécidiviste ne sera pas traité comme un délinquant ordinaire. Au-delà de la nécessaire liberté des magistrats, l’automaticité de la sanction peut légitimement être considérée comme étant elle aussi nécessaire pour prévenir la récidive. Ce qui importe, c’est le résultat, plus que les modalités. Le Gouvernement est prêt à examiner avec intérêt d’éventuels amendements, dans la mesure où ceux-ci pourraient faire l’objet d’un consensus.

En troisième lieu, il convient de réfléchir à la meilleure manière de concilier le principe d’atténuation de la responsabilité des mineurs avec l’exigence de répression des actes les plus graves. Aujourd’hui, l’excuse de minorité consiste à diviser le montant des peines encourues par deux. Certes, en droit, les magistrats ont la faculté, à titre exceptionnel, de ne pas retenir l’excuse pour les mineurs âgés de plus de 16 ans. Mais dans les faits, ils ne font presque jamais jouer cette possibilité et retiennent l’excuse de minorité dans l’immense majorité des cas. Comment s’étonner, dès lors, que des mineurs de 16 ou 17 ans puissent commettre des actes de barbarie en ayant un sentiment de parfaite impunité ?

Les Français ne le supportent plus et ils ont raison. Le ministre de l’intérieur se trouve être également le président d’une grande formation politique, ce qui implique qu’il soit à l’écoute de ses concitoyens. Lorsqu’un mineur de 16 ou 17 ans porte atteinte à l’intégrité d’une personne et qu’il récidive, il doit être puni comme s’il était majeur.

De manière générale, il ne faut pas craindre de heurter certains conservatismes, ni certains corporatismes ou certaines habitudes. Un véritable choix de société se présente. La question est de savoir si l’on est résolu ou non à engager une lutte efficace contre la délinquance.

M. Pascal Clément, garde des Sceaux, ministre de la justice, a souligné que beaucoup avait été fait, depuis 2002, pour améliorer le fonctionnement de la chaîne pénale. L’insécurité a ainsi pu être réduite dans des proportions non négligeables. S’agissant des mineurs, le taux de réponse pénale se situe à hauteur de 87 %, ce qui prouve les grands progrès qui ont été accomplis.

Les différentes lois d’orientation et de programmation (LOPSI et LOPJ), les lois relatives à la récidive ou à la lutte contre le terrorisme ont fourni tant aux magistrats qu’aux policiers les moyens matériels et juridiques nécessaires pour lutter contre les formes de délinquances les plus graves.

Mais il faut reconnaître que tout n’est pas réglé et que les violences contre les personnes, l’usage de drogue ou la délinquance des mineurs restent à des niveaux préoccupants.

Il est donc nécessaire de moderniser les textes et les procédures afin de réduire ces formes de délinquances particulièrement insupportables pour les Français.

Le projet de loi sur la prévention de la délinquance a trois objectifs prioritaires : la lutte contre la délinquance des mineurs ; la lutte contre la banalisation de la consommation des drogues et contre les trafics ; la diversification de la réponse pénale grâce à la création de nouvelles infractions et l’aggravation de certaines sanctions.

Face au sentiment d’impunité qui se développe chez certains mineurs, des procédures judiciaires plus rapides sont nécessaires. C’est pourquoi, un dispositif de présentation immédiate des mineurs de 16 à 18 ans, encadré par des conditions précises, en particulier l’accord du mineur et de son avocat, sera mis en place. Actuellement, un mineur dispose d’un délai de 10 jours à un mois avant sa comparution devant le tribunal pour enfants dans le cadre de la procédure de jugement à délai rapproché. Le projet de loi prévoit la possibilité d’y renoncer, permettant ainsi de le juger à la première audience utile. Ainsi un mineur interpellé le matin pourra comparaître dans l’après-midi, si le tribunal pour enfants est en mesure de se réunir.

Afin de faciliter le recours à cette procédure, le quantum des peines sera abaissé : de trois à un an en cas de récidive et de cinq à trois ans dans les autres cas.

Mettre fin au sentiment d’impunité, c’est aussi permettre au parquet de développer encore davantage les alternatives aux poursuites, qui évitent les classements « secs ». La composition pénale, applicable jusqu’à présent aux seuls majeurs, le sera désormais aux mineurs de 13 à 18 ans. Lorsque les faits seront reconnus et que le consentement du mineur et de ses représentants légaux sera recueilli, le procureur de la République proposera aux mineurs une mesure qui devra être validée par le juge des enfants.

Mettre fin au sentiment d’impunité, c’est, comme le prévoit le projet de loi, limiter le nombre d’admonestations et de remises à parents. C’est aussi pouvoir, dès l’âge de 10 ans, éloigner durant un mois un mineur d’un milieu délinquant.

La réinsertion des jeunes passe aussi par l’insertion professionnelle. C’est en donnant aux jeunes le goût du travail et de l’effort, seul gage de réinsertion, que la délinquance pourra être stoppée. L’obligation de suivre une mesure d’activité de jour, telle qu’elle est créée par le projet de loi, prend en compte cet impératif.

Agir contre la délinquance des mineurs, c’est aussi agir contre la banalisation de la consommation de stupéfiants et contre leur commerce, activité qui concerne aussi bien les mineurs que les majeurs.

Pour tout consommateur de drogues, il est souhaitable de renforcer le dispositif des injonctions thérapeutiques, car celui qui est confronté à la drogue a besoin d’un suivi médical. L’injonction thérapeutique pourra être prononcée comme modalité d’exécution d’une peine. Elle prendra la forme d’une mesure de soins ou de surveillance médicale.

Le champ de l’injonction thérapeutique sera étendu aux personnes ayant commis une infraction dont les circonstances révèlent une addiction aux boissons alcooliques. L’injonction pourra, dans ce cas-là, permettre de traiter la cause de cette délinquance afin d’éviter son renouvellement.

Mais il faut aller plus loin que la mesure de soin. L’usage de stupéfiants ou l’abus d’alcool ne doit plus jamais constituer une excuse lorsqu’il aboutit à la commission d’une infraction. Trop souvent, l’état second d’une personne, dû à la consommation de drogues, lorsqu’elle commet une infraction, suscite la compassion. Cette période de tolérance est révolue. Commettre une infraction sous l’emprise d’un produit stupéfiant ou en état d’ivresse manifeste constituera désormais une circonstance aggravante. Il en sera de même pour le délit de provocation à l’usage ou au trafic de stupéfiants lorsqu’il est commis envers un mineur ou dans un établissement scolaire, ou bien encore dans les locaux de l’administration.

Il importe également de rendre la réponse pénale plus diversifiée et plus systématique en matière de consommation de drogues. C’est pourquoi il est proposé que la procédure d’ordonnance pénale soit étendue au délit d’usage de stupéfiants, afin de pouvoir traiter rapidement ce contentieux de masse. Ainsi, dans tous les cas où des soins n’apparaîtront pas nécessaires, les magistrats du parquet pourront proposer à un juge de prononcer une sanction à l’égard d’un usager, sans qu’il soit besoin de tenir une audience. Les classements sans suites diminueront d’autant.

Le ministère public pourra également recourir, à l’encontre de l’auteur mineur de l’infraction, à une mesure de composition pénale. Ce dernier aura l’obligation de verser une amende ou de réaliser un travail non rémunéré, d’exécuter à ses frais d’un stage de sensibilisation sur les dangers de la drogue ou une injonction thérapeutique. L’exécution des obligations mettra fin aux poursuites pénales.

Il est nécessaire de diversifier encore la réponse pénale par la création de nouvelles infractions et le renforcement de certaines sanctions, notamment en matière de violences urbaines.

Il convient de créer une infraction spécifique en cas de violences volontaires graves sur agent de la force publique commise avec arme en bande organisée ou avec guet-apens, qui sera punie de 15 ans de réclusion criminelle, au lieu de dix ans actuellement. Il faut que les voyous qui s’attaquent aux forces de l’ordre, aux pompiers, aux agents de transports publics sachent que lorsqu’ils tendent un guet-apens ou s’organisent pour exercer des violences, ils risquent de se retrouver devant une cour d’assises.

Les embuscades doivent pouvoir être punies alors même qu’elles n’ont pas atteint leur cible et il convient d’étendre la répression à tous ceux qui les organisent. Cette infraction permettra de sanctionner tous ceux qui se trouvent sur le lieu de l’embuscade, s’il est démontré qu’ils ont participé à sa préparation. Il sera difficile à un individu de faire croire qu’il se trouvait par hasard avec des pierres sur un toit avec d’autres jeunes, alors même qu’un appel aura fait venir la police ou les pompiers en bas de l’immeuble.

Il importe également d’aggraver les sanctions en matière de rébellion, en faisant passer le quantum de peine applicable de 6 mois à 1 an d’emprisonnement : cette aggravation des peines permettra notamment d’appliquer aux mineurs ayant commis des faits de rébellion la nouvelle procédure de présentation immédiate.

Enfin il faut que ceux qui appellent à l’émeute et qui incitent les habitants d’un quartier à s’opposer à l’action de la police puissent être sanctionnés d’une peine d’emprisonnement de deux mois, et non pas d’une simple peine d’amende, ce qui permettra notamment de les placer en garde à vue.

La détermination du Gouvernement à faire appliquer la loi et à protéger ceux qui la servent est totale. Mais cette politique dynamique ne peut prospérer que si l’on cherche à rendre les sanctions plus éducatives.

C’est pourquoi, il est nécessaire de donner un nouvel élan à la peine de travail d’intérêt général. Cette peine ne peut actuellement être exécutée que dans des administrations publiques ou dans des associations habilitées. Le projet de loi prévoit la possibilité d’accomplir des TIG au sein de structures gérées par des personnes morales de droit privé exerçant des missions de service public, comme les bailleurs sociaux – les HLM – ou les entreprises de transports en commun.

Par ailleurs, le projet de loi crée une peine de sanction-réparation, qui obligera le condamné à indemniser sa victime sous le contrôle du procureur de la République ou de son représentant. Son non-respect sera sanctionné par une peine d’emprisonnement dont la durée aura été préalablement fixée par la juridiction de jugement.

Enfin, ce projet de loi institue une peine de stage de responsabilité parentale, qui permettra d’aider les parents de délinquants éprouvant des difficultés dans l’éducation de leurs enfants.

Sans remettre en cause les principes fondateurs de la justice des mineurs ou de la procédure pénale, ce projet de loi permettra d’améliorer significativement le dispositif de lutte contre la délinquance. Il complétera utilement les textes adoptés ces dernières années dans le domaine de la justice et de la sécurité. Résultat d’un travail interministériel, il a été nourri de la concertation établie avec tous les partenaires impliqués dans les politiques de prévention de la délinquance et des multiples expérimentations mises en œuvre dans les quartiers les plus difficiles. Il permettra de répondre aux aspirations des Français à la tranquillité et à la sécurité.

Le Président Philippe Houillon, rapporteur, a tout d’abord interrogé les ministres sur l’articulation entre les conseils intercommunaux de sécurité et de prévention de la délinquance et les conseils locaux, c’est-à-dire communaux, sachant que seul le maire dispose de pouvoirs de police.

Il a ensuite souligné qu’un point essentiel du projet de loi est de permettre la transmission d’un certain nombre d’informations personnelles au maire sur des personnes ou des familles en difficulté, par l’intermédiaire d’un coordonnateur. Or, certaines craintes subsistent quant à l’articulation de ce dispositif avec celui prévu par le projet de loi réformant la protection de l’enfance.

Le projet de loi adopté par le Sénat prévoit la mise en place d’un fonds pour la prévention de la délinquance. La question se pose de savoir comment il sera financé et quels seront, le cas échéant, les critères d’attribution des crédits par l’autorité préfectorale.

En tant que pivot de la politique de prévention de la délinquance, le maire pourra légitimement recevoir davantage d’informations de la part des parquets sur les suites judiciaires des infractions commises sur le territoire de la commune. Comment améliorer la coopération entre maires et procureurs, dont on sait qu’elle fonctionne actuellement de manière très inégale sur le territoire national ?

Le projet de loi crée un conseil pour les droits et devoirs des familles, qui sera obligatoire dans les communes de plus de 10 000 habitants. Est-il envisageable que ce conseil ne soit que facultatif, comme le souhaite l’Association des maires de France ?

Sur un plan général, il sera peut-être nécessaire, à terme, d’envisager une refonte d’ensemble de l’ordonnance de 1945, qui a subi plus de cinquante modifications et n’est plus forcément très adaptée aux caractéristiques actuelles de la délinquance des mineurs.

L’article 41 du projet crée une nouvelle hypothèse de placement en centres éducatifs fermés. C’est l’occasion de dresser un premier bilan d’application des CEF, en particulier en précisant la part des mineurs placés en CEF selon les différents fondements juridiques, ainsi que les chiffres de récidive à la sortie des CEF.

Les modifications apportées par le projet de loi induisent des modifications assez lourdes dans la gestion des fiches de condamnation du casier judiciaire national. De ce fait, il n’est pas sûr que le délai de six mois pour la mise en application de certains articles pourra être respecté. Ce délai est-il raisonnable, ou doit-il au contraire être allongé pour tenir compte des tâches à accomplir afin de rendre l’outil opérationnel, et donc applicable ?

M. Jean-Michel Dubernard, Président de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, rapporteur pour avis, a appelé de ses vœux une clarification de la consécration législative du secret professionnel partagé. En effet, l’article 5 du projet de loi prévoit que les travailleurs sociaux pourront échanger des informations confidentielles sur certaines familles en difficulté pour améliorer l’efficacité de leur prise en charge. Or, ce dispositif diffère de celui adopté dans le cadre du projet de loi sur la protection de l’enfance. Les travailleurs sociaux qui devront appliquer ces deux dispositifs pour les mêmes familles risquent d’être gênés par l’existence de deux procédures différentes.

Sachant qu’il existe une relation entre état éthylique et actes criminels – 69 % des homicides et un inceste sur deux sont commis en état d’ébriété –, peut-être serait-il opportun d’étendre le dispositif relatif à l’injonction thérapeutique aux cas d’alcoolémie excessive.

Le rapporteur pour avis a également souhaité interroger les ministres au sujet des hospitalisations psychiatriques sous contrainte. La révision de la loi du 27 juin 1990 est attendue par l’ensemble du milieu psychiatrique depuis 1997. Il a rappelé l’opposition unanime des professionnels de santé, des associations de patients et de familles, de la Fédération hospitalière de France, à l’introduction de dispositions relatives à la maladie mentale dans le cadre d’une loi traitant de prévention de la délinquance. Tous considèrent qu’elle serait susceptible d’aboutir à un amalgame entre troubles psychiatriques et délinquance. Justifiées ou non, ces prises de positions conduisent à s’interroger sur la manière de trouver une solution à ce problème. Plusieurs choix sont possibles.

Le premier est de maintenir les articles 18 à 24 tels qu’ils ont été votés par le Sénat, en y apportant quelques ajustements minimes. Dans cette hypothèse, la loi du 27 juin 1990 ne serait pas révisée.

Le deuxième consiste à maintenir les seuls articles directement liés à prévention de la délinquance, c’est-à-dire l’article 18 renforçant les contrôles sur les sorties d’essai et l’article 19 créant un fichier national des hospitalisations d’office et permettant aux préfectures de vérifier les antécédents psychiatriques des personnes demandant une autorisation de détention d’armes, ce qui aurait évité le drame de Nanterre. Cette solution renverrait à une loi de santé publique le traitement des autres aspects des soins sous contrainte en psychiatrie, et ne constituerait pas, elle non plus, une révision de la loi de 1990.

La troisième solution serait de retirer les articles 18 à 24 du projet de loi et de présenter un amendement habilitant le Gouvernement à légiférer par ordonnance sur les hospitalisations sans consentement, donc à réviser la loi du 27 juin 1990. Un calendrier très strict prévoirait que le projet de loi de ratification de l’ordonnance soit déposé devant le Parlement très rapidement, afin de pouvoir être adopté avant la fin de la législature. Cette solution, si elle était applicable, permettrait d’aboutir à un texte global sur les soins sans consentement dans un délai raisonnable, tout en répondant aux interrogations des milieux concernés par cette réforme. En outre, elle ne dénaturerait pas l’esprit du projet de loi, car elle apporterait une vraie réponse en matière de prévention de la délinquance.

En réponse au Président Philippe Houillon, le ministre d’État a souligné que, même s’il préférerait que la création des conseils pour les droits et devoirs des familles soit obligatoire, si une majorité se dégageait en faveur de son caractère facultatif, il ne s’y opposerait pas, et ce d’autant moins que l’implication des maires est nécessaire pour que ces conseils puissent valablement fonctionner.

Il a considéré que la nécessité d’une réforme globale de l’ordonnance de 1945 ne pouvait être contestée. Cependant, il est difficilement envisageable que puisse être menée à bien une réforme forte et cohérente à moins de six mois d’une élection présidentielle.

En réponse au Président Jean-Michel Dubernard, le ministre d’État a souligné que la question des hospitalisations psychiatriques avait fait l’objet de longues discussions avec le ministre de la santé et des solidarités. Il s’est étonné que ceux-là mêmes qui réclament depuis dix ans une révision de la loi du 27 juin 1990 s’y opposent à présent au motif qu’elle s’inscrit dans un projet de loi qui n’est pas le bon. C’est pourtant le contenu des dispositions législatives qui importe, et non leur place dans telle loi plutôt que dans telle autre. Proposer que le Parlement habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance en imposant la condition d’un calendrier rapide est un hommage aux propositions du Gouvernement. Mais cette solution n’est pas aussi simple qu’on pourrait le croire. Quoi qu’il en soit, le Gouvernement est ouvert à toutes les propositions. Si le seul problème posé par les dispositions qu’il propose est qu’elles s’inscrivent dans un projet de loi relatif à la prévention de la délinquance, et que cela peut heurter un milieu qui n’est pas spontanément porté à la punition, cela montre que ces dispositions sont consensuelles.

En réponse au Président Philippe Houillon, M. Brice Hortefeux, ministre délégué aux collectivités territoriales, a souligné l’importance d’une bonne articulation entre les conseils intercommunaux de sécurité et de prévention de la délinquance et les conseils locaux. Les pouvoirs de police du maire l’appellent naturellement à jouer un rôle dans la prévention de la délinquance. La création des conseils intercommunaux de sécurité et de prévention de la délinquance se justifie par le fait que cette prévention figure parmi les compétences obligatoires des communautés urbaines et des communautés d’agglomération. Il existe d’ailleurs déjà 311 conseils intercommunaux et 556 conseils communaux. La question d’une modification de la répartition des compétences entre le maire et le président de l’EPCI pouvait se poser. Le Gouvernement a préféré ne pas ouvrir la « boîte de Pandore ». Le rôle des structures intercommunales dans la prévention de la délinquance pourra en particulier s’illustrer dans le domaine des transports, par exemple en ayant recours à la vidéosurveillance.

S’agissant du conseil pour les droits et devoirs des familles, une longue concertation a été engagée avec l’Association des maires de France. Celle-ci considère que la création d’un tel conseil devrait plutôt relever d’une délibération du conseil municipal. Si un parlementaire souhaite défendre un amendement en ce sens, le Gouvernement y sera favorable.

En ce qui concerne le fonds pour la prévention de la délinquance, celui-ci a tout d’abord pour effet de « sanctuariser » les crédits déjà consacrés à la prévention de la délinquance, qui proviennent essentiellement du programme « Équité sociale et territoriale et soutien » de la mission « Ville et logement ». Il faut cependant aller plus loin, en complétant ces crédits par des ressources nouvelles, tirées du produit des amendes. D’une part, le produit des amendes de police et de circulation est passé de 330 millions d’euros en 2002 à 620 millions d’euros en 2006. D’autre part, le produit des amendes collectées grâce aux radars automatiques devrait représenter environ 60 millions d’euros supplémentaires.

En réponse à au Président Philippe Houillon, le garde des Sceaux a indiqué que le projet de loi proposait huit modifications de l’ordonnance du 2 février 1945. Il propose ainsi des contrôles judiciaires diversifiés, la composition pénale, l’organisation de l’audiencement partagée entre le siège et le parquet, la présentation immédiate à la première audience utile, la possibilité de prononcer des sanctions éducatives pour les mineurs entre 10 et 18 ans, l’avertissement solennel, la limitation des admonestations et des remises à parents, la création de la mesure d’activité de jour. En ce qui concerne la phase post-sentencielle, le placement en CEF en tant que modalité d’exécution de la peine sera possible dans le cadre d’un placement à l’extérieur. Actuellement, le placement en CEF est possible dans trois cas : le contrôle judiciaire, le sursis avec mise à l’épreuve et la libération conditionnelle.

Le bilan des CEF est un succès. Actuellement, 19 CEF prennent en charge 150 mineurs environ. Ils ont accueilli 731 mineurs depuis leur création. Au début de l’année 2008, 45 CEF seront en service. Les deux tiers des mineurs placés en CEF sont sous contrôle judiciaire, tandis qu’un tiers font l’objet d’un sursis avec mise à l’épreuve ou sont en libération conditionnelle. Certains bruits ont couru au sujet des évasions. La vérité est que 4 % des mineurs accueillis commettent des fugues, lesquelles sont le plus souvent inférieures à 24 heures. Quant à la récidive, plus de la moitié des jeunes accueillis en CEF ne revoient pas le juge des enfants. Les CEF sont donc un succès sans précédent, compte tenu du type de jeunes qui y sont accueillis. Ils constituent la meilleure alternative à la prison.

S’agissant de celle-ci, il importe de préciser que les mineurs qui sont détenus le sont dans des quartiers pour mineurs au sein des centres de détention. À partir de 2007, sept établissements pour mineurs seront inaugurés, qui peuvent être considérés comme des « salles de classe entourées de murs ». Comme pour les CEF, interviendront dans ces établissements des éducateurs, des enseignants, des travailleurs sociaux en grand nombre, le but étant de donner des repères à des jeunes qui n’en ont jamais reçu. En outre, il s’agit de définir pour eux un projet professionnel à la sortie. Aucune sortie « sèche » ne sera pensable dans ces structures.

La clé de la lutte contre la délinquance des mineurs n’est pas tant plus de sévérité que plus de variété dans les réponses. D’ores et déjà, les peines sont lourdes. D’une manière générale, la durée des peines de prison augmente en France. Cela ne résout pas tout. Il importe que la réponse pénale corresponde à la situation du mineur concerné. Depuis quatre ans, la diversité des réponses pénales s’est considérablement accrue et s’accroît encore : placement à l’extérieur, CEF, établissements pour mineurs, stages d’insertion professionnelle, stages de civisme, injonctions de soins...

S’agissant des soins, il convient de noter que 40 % des personnes détenues relèvent d’une prise en charge psychiatrique. Des unités hospitalières sécurisées interrégionales, les UHSI, ont été créées au sein des CHU. Ce dispositif sera complété par les unités hospitalières spécialement aménagées, les UHSA, qui seront, au sein des hôpitaux, des unités dédiées à la prise en charge des personnes détenues présentant des pathologies psychiatriques, avec l’objectif de créer 700 places d’ici à 2010. C’est la première fois que la France répond en termes de santé à un problème qui n’avait jusqu’ici été abordé qu’à travers sa dimension pénale.

En réponse au Président Jean-Michel Dubernard, M. Xavier Bertrand, ministre de la santé et des solidarités, a souligné que les articles 18 à 24 du projet de loi, portant sur l’hospitalisation psychiatrique, n’étaient pas remis en cause sur le fond par les acteurs du milieu psychiatrique. Ils apportent des garanties supplémentaires par rapport à la situation actuelle. Le fait que le maire doive référer, dans les 24 heures, de la mesure d’hospitalisation d’office au représentant de l’État dans le département constitue une avancée. L’exigence d’un certificat médical transmis par le directeur de l’établissement d’accueil dans les 72 heures suivant la décision d’hospitalisation du maire répond à la même logique, de même que la possibilité pour le représentant de l’État de recourir à une expertise médicale effectuée par un psychiatre n’appartenant pas à l’établissement d’accueil.

La question qui a été soulevée par le monde psychiatrique est celle du véhicule législatif. Le Gouvernement ne s’est pas seulement appuyé sur les conclusions du rapport conjoint de l’inspection générale des affaires sociales et de l’inspection générale des services judiciaires sur la loi de 1990. Il a engagé un travail de concertation. Réviser la loi de 1990 à travers un autre support juridique est possible, mais en définitive, c’est le résultat qui compte. La question est de savoir si les dispositions figurant actuellement dans le projet de loi, couplées avec celles portant sur les trois autres sujets de la loi de 1990, peuvent être applicables avant la fin de la législature. Certaines questions restent en suspens, notamment les contraintes imposées par le calendrier du Sénat. Les acteurs concernés devraient également accepter d’accélérer la concertation, qu’il s’agisse de l’obligation de soins ambulatoires, de la réforme de la notion de « tiers », ou encore de la réforme des commissions départementales de l’hospitalisation psychiatrique.

En réponse au Président Philippe Houillon et au Président Jean-Michel Dubernard, M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, a rappelé que le ministre d’État et lui-même avaient mené, avant même les arbitrages gouvernementaux, un travail commun extrêmement fécond visant à assurer la bonne articulation entre le projet de loi relatif à la prévention de la délinquance et celui relatif à la protection de l’enfance. Le Sénat a permis d’affiner encore la rédaction des articles, et le Gouvernement est évidemment ouvert à d’ultimes ajustements que l’Assemblée nationale jugerait nécessaires.

Trois points sont apparus essentiels pour la bonne articulation des deux textes.

Le premier était celui du secret professionnel. Trop de secret empêcherait de réunir toutes les informations nécessaires pour sauver un enfant en difficulté ou, à tout le moins, intervenir de manière suffisamment précoce pour redresser une situation compromise. À l’inverse, l’absence de secret aboutirait – et ce problème est également posé s’agissant du secret médical et du secret de l’instruction – à ce que des informations partielles soient jetées sur la place publique, mettant en cause des personnes, et ruinant ainsi toute relation de confiance avec le médecin, le juge, ou le travailleur social. Il a fallu donc trouver le moyen terme entre ces deux excès. Le Gouvernement a choisi de poser les mêmes règles en matière de protection de l’enfance qu’en matière de prévention de la délinquance.

Le secret professionnel est donc maintenu, mais il doit être partagé, dans l’intérêt même des personnes auprès desquelles le travail social s’accomplit. Ce secret professionnel est si bien garanti qu’il est également opposable au président du conseil général en ce qui concerne la protection, et au maire, s’agissant de l’aggravation des difficultés sociales, éducatives ou matérielles d’une personne ou d’une famille. La seule exception vise les cas où le président du conseil général doit prendre une décision en saisissant la justice, et où le maire, en application du code général des collectivités territoriales, doit prendre une décision d’ordre sanitaire ou social. Les dispositions nouvelles concernant la transmission d’informations au maire sont celles-là même qui s’appliquent depuis de nombreuses années s’agissant de la transmission d’informations au président du conseil général.

Le deuxième point concernait la coordination des travailleurs sociaux. S’agissant de la protection de l’enfance, il est essentiel que l’on ne laisse pas des enfants souffrir en secret et en silence pendant des années sans que personne n’intervienne. Il est également essentiel que la personne qui s’interroge sur l’éventualité d’une maltraitance ne soit pas laissée seule avec sa conscience. C’est pourquoi le projet de loi relatif à la protection de l’enfance a prévu la création de cellules départementales de signalement. Cette personne pourra s’adresser à des spécialistes qui lui poseront les bonnes questions et déclencheront une intervention s’ils ont le sentiment d’un danger grave et imminent. Le projet de loi relatif à la prévention de la délinquance met en place un dispositif analogue. Si plusieurs travailleurs sociaux interviennent auprès d’une famille en difficulté, l’un deux sera désigné comme coordinateur par le maire, en accord avec le président du conseil général. Dans les deux cas, ce sont les mêmes règles fondamentales qui s’appliqueront.

Le troisième lieu d’articulation entre les deux textes était la relation entre, d’une part, le contrat de responsabilité parentale, et, d’autre part, le conseil pour les droits et devoirs des familles. Le maire ne se voit confier aucun pouvoir de coercition nouveau. S’il souhaite que soit proposé un contrat de responsabilité parentale, il en fait la demande au président du conseil général. C’est seulement dans ce cadre qu’une éventuelle mesure de suspension temporaire des allocations familiales pourrait être décidée. La création d’un conseil pour les droits et devoirs des familles ne concerne que les communes de plus de 10 000 habitants, ainsi que celles qui, parmi les autres, s’engageraient volontairement dans cette démarche, ce qui suppose qu’elles en aient les moyens. Car seuls 4 % des travailleurs sociaux travaillent dans des communes. Seules celles qui ont des moyens d’action sociale importants peuvent être réellement mobilisées.

M. Jaques-Alain Bénisti a souhaité insister sur la satisfaction des membres de la commission prévention du groupe d’étude parlementaire sur la sécurité intérieure (GESI). En effet, 14 des 24 propositions qu’ils avaient formulées ont été reprises dans le projet de loi relatif à la prévention de la délinquance, tandis que 4 autres figurent dans celui relatif à la protection de l’enfance.

La protection de l’enfance et la prévention de la délinquance sont tout à la fois très différentes et intimement liées. C’est pourquoi l’articulation entre les deux textes était primordiale.

Les dispositions relatives au dépistage des troubles comportementaux, intégrées dans le projet de loi relatif à la protection de l’enfance, sont importantes.

Le projet de loi relatif à la prévention de la délinquance permettra de remédier au manque de coordination entre les différents acteurs. C’est là un point essentiel. Les membres de la commission prévention du groupe d’étude parlementaire sur la sécurité intérieure auraient préféré que le coordonnateur ne fasse pas lui-même partie de l’ensemble des travailleurs sociaux amenés à intervenir auprès d’une personne ou d’une famille. Le projet de loi a fait le choix inverse, qui semble correspondre à la position exprimée par les représentants syndicaux des travailleurs sociaux. Il n’est pas certain, cependant, que l’un des acteurs des différentes institutions concernées puisse partager le secret professionnel avec le maire.

L’une des propositions de la commission prévention du GESI qui n’a pas été reprise par le projet de loi est la création d’espaces socioculturels et d’aides à l’emploi (ESCALE), regroupant en une structure unique toutes les actions de prévention au cœur de l’insertion ou de la réinsertion, l’emploi et la formation, en plus de la remise à niveau scolaire, de l’alphabétisation et des activités socioculturelles spécifiques. Ces ESCALE seraient particulièrement utiles quand on sait que 98 % des délinquants n’ont pas de travail.

La question des peines minimales doit être posée. Si elles étaient acceptées par le Conseil constitutionnel, elles constitueraient une solution de nature à éviter la récidive.

Enfin, la commission prévention du GESI avait proposé de généraliser les groupes locaux de traitement de la délinquance, les GLTD, composés du procureur de la République, du préfet et du maire, du commissaire de police, des travailleurs sociaux de la circonscription, afin de mieux cibler et de mieux surveiller les délinquants récidivistes. Lorsque ces derniers passent en jugement, le magistrat pourrait ainsi connaître l’étendue réelle des délits commis au cours des trois années.

M. Jean-Pierre Blazy a rappelé que le ministre d’État était venu, au mois de mai 2006, présenter aux membres de la commission des Lois et de la commission des Affaires sociales le plan national de prévention de la délinquance, et qu’il avait alors indiqué que ce plan intégrerait un projet de loi. Celui-ci a été présenté au Parlement, mais le plan en lui-même ne l’est toujours pas. Le projet de loi ne saurait résumer à lui seul une action globale de prévention de la délinquance. La question se pose de savoir si le plan existe et s’il sera présenté au Parlement.

En outre, il est fort improbable que les nombreux décrets d’application qu’appellera ce texte soient publiés avant la fin de la législature, et cela d’autant plus que certains décrets d’application des cinq lois relatives à la sécurité déjà adoptées au cours de cette législature ne l’ont toujours pas été, pas plus que les textes en question n’ont fait l’objet d’une évaluation.

Il est douteux que le seul produit des amendes collectées grâce aux radars automatiques donnera aux maires les moyens d’exercer effectivement, sur le terrain, les pouvoirs nouveaux qui leur sont confiés, et à travers lesquels l’État tend d’ailleurs à se défausser de ses responsabilités propres. Les maires n’ont pas vocation à exercer des responsabilités qui appartiennent au commissaire de police ou au procureur de la République.

Le projet de loi relatif à la protection de l’enfance aurait dû être examiné par l’Assemblée nationale avant celui relatif à la prévention de la délinquance, dont il semble être le parent pauvre. Au demeurant, l’articulation entre ces deux textes est loin d’être évidente et des confusions sont à craindre entre les rôles respectifs du maire et du président du conseil général.

Les questions posées par le président Jean-Michel Dubernard au sujet de l’hospitalisation d’office méritent d’être considérées avec attention. Les professionnels et les associations d’usagers ont eu raison de s’interroger sur l’opportunité de faire figurer dans un texte relatif à la prévention de la délinquance les dispositions réformant – comme cela est nécessaire – l’hospitalisation d’office. Il serait bon également que le ministre de la santé et des solidarités explique aux membres des deux commissions pourquoi cette réforme, qui aurait eu sa place dans un projet de loi relatif à la santé publique, a été si longtemps différée.

En fin de compte, le projet de loi relatif à la prévention de la délinquance apparaît comme un texte d’affichage, déposé en fin de législature et à la veille des élections nationales. Quoi qu’il en soit, il serait souhaitable que les députés puissent en discuter en séance publique, à partir du 21 novembre, avec le ministre d’État lui-même.

M. Jean-Christophe Lagarde a jugé que la question de savoir quel véhicule législatif est le mieux adapté pour accueillir les dispositions relatives à l’hospitalisation d’office était absurde et illustrait la même idéologie que celle qui aboutit à ce qu’un très faible nombre de travailleurs sociaux travaillent au sein des commissariats, ce qui oblige les policiers à remplir des tâches relevant du travail social.

Il a déploré que, lorsqu’une personne hospitalisée d’office quitte l’établissement qui l’a accueillie, les maires n’en soient pas avertis dans des délais raisonnables. Un délai de trois mois est tout à fait anormal. Ainsi, à Drancy, il est arrivé qu’une femme atteinte de graves troubles psychologiques rejoigne son logement HLM, ce qui constituait un danger pour l’ensemble de l’immeuble. Le maire aurait pu faire couper le gaz dans cet immeuble s’il en avait été informé.

Il serait souhaitable qu’un maire, sans envisager une hospitalisation d’office et sans interpellation, puisse obliger une personne à consulter un médecin psychiatre.

La diversité des réponses pénales est une bonne chose, mais se heurte trop souvent à des obstacles pratiques. C’est ainsi que depuis 2001, la municipalité de Drancy n’a mis en œuvre que deux stages de réparation pénale et aucun TIG. Peut-être serait-il possible d’envisager qu’un « stage d’intérêt public » puisse être décidé d’un commun accord entre le procureur de la République, le maire et le jeune délinquant concerné.

Le garde des Sceaux a observé que cette proposition correspondait à une disposition figurant dans le projet de loi : l’extension de la composition pénale aux mineurs.

M. Jean-Christophe Lagarde a ensuite interrogé le ministre d’État sur la possibilité que la loi permette la confiscation définitive de véhicules à moteur tels que les motos ou les quads lorsqu’ils sont l’objet d’un délit.

La législation actuelle réprime l’entrave apportée de manière délibérée à l’accès et à la libre circulation des personnes dans les entrées, cages d’escalier ou autres parties communes d’immeubles collectifs d’habitation. Il serait opportun de la modifier afin de transformer en contravention, permettant ainsi au tribunal de police de rendre effective cette interdiction, ce qui est aujourd’hui un délit très rarement réprimé.

Certains lieux publics ouverts font l’objet de véritables appropriations. Lorsque, durant une nuit entière, trente ou quarante personnes organisent un barbecue sur le site d’un office HLM, il est impossible à la police d’intervenir si elle n’est pas saisie d’une plainte. Ce problème appelle une solution.

La désignation d’un coordonnateur parmi les travailleurs sociaux et les modalités de partage du secret professionnel prévues par le projet de loi risquent d’aboutir, au total, à un dispositif d’une redoutable complexité. Le partage du secret professionnel devrait être possible selon des modalités plus simples, dans un souci d’efficacité. Il n’est pas normal que le maire ne puisse pas exiger des informations relatives à la situation sociale dramatique dans laquelle peut se trouver une famille et qui peut mettre en danger un enfant.

En réponse à M. Jacques-Alain Bénisti, le ministre d’État a souligné que le Gouvernement s’était largement inspiré de son excellent rapport au nom de la commission prévention du groupe d’étude parlementaire sur la sécurité intérieure, dont il a retenu la plupart des propositions.

En réponse à M. Jean-Pierre Blazy, le ministre d’État s’est étonné qu’un projet de loi ayant précisément pour objet la prévention de la délinquance puisse être aussi mal accueilli par ceux-là mêmes qui, depuis le début de la législature, ont régulièrement reproché au Gouvernement de ne pas intégrer la dimension préventive dans sa politique de lutte contre la délinquance. Il a ajouté que si les solutions en la matière étaient simples, il était loisible à ceux qui critiquent aujourd’hui ce projet de loi de les mettre en œuvre sous la précédente législature. Il a souligné que de tous les textes qu’il a eu l’occasion de soumettre au Parlement, celui-ci a été le plus difficile à rédiger. La raison en est que la prévention est extrêmement difficile à conceptualiser et à coordonner. C’est d’ailleurs pourquoi on n’a cessé de confondre ce qui relève de l’assistance sociale et ce qui relève de la prévention de la délinquance, ce qui relève de l’intervention médicale et ce qui relève de troubles du comportement.

À travers le projet de loi, le Gouvernement est parvenu à un équilibre, en allant aussi loin qu’il le pouvait dans le cadre des pesanteurs administratives qui s’imposent à la société française. Il était difficile d’aller plus loin sans prendre le risque de ne pas parvenir à un consensus, ce qui aurait finalement condamné les pouvoirs publics à l’inaction.

Il n’y a pas de différence entre le plan national de prévention de la délinquance et le projet de loi relatif à la prévention de la délinquance. Le projet de loi est la traduction législative et opérationnelle du plan.

En réponse à M. Jean-Christophe Lagarde, le ministre d’État a d’abord tenu à saluer sa connaissance du terrain, qui n’est pas sans rappeler celle qui s’est également manifestée dans les propos de M. Jacques-Alain Bénisti.

S’agissant de la confiscation des véhicules à moteur tels que les motos ou les quads lorsqu’ils sont l’objet d’un délit, il s’est dit ouvert aux amendements qui pourraient être proposés.

La loi du 18 mars 2003 avait créé un délit d’entrave à la circulation des personnes dans les halls d’immeuble parce que c’était la seule façon d’autoriser la mise en garde à vue. L’inconvénient de transformer ce délit en une contravention, passible d’une peine d’amende, tient au fait que leurs auteurs sont souvent insolvables. Cela étant, il n’y a pas de raison d’être fermé aux propositions des parlementaires sur ce sujet. De manière plus générale, tous les amendements susceptibles d’enrichir le projet de loi seront les bienvenus.

M. Georges Fenech s’est félicité des avancées considérables que comporte le projet de loi, deuxième pilier de la politique pénale du Gouvernement.

Il s’est réjoui de la criminalisation des actes de violence commis à l’encontre des forces de police et des pompiers, tout en insistant sur la nécessité que cette disposition s’étende aux violences commises contre les personnels de l’administration pénitentiaire.

S’agissant des peines planchers, auxquelles il a dit ne pas être hostile, il a rappelé qu’il existait, avant l’entrée en vigueur du nouveau Code pénal en 1994, des minimums de peine qui ont été supprimés parce que l’invocation de circonstances atténuantes permettait aux juridictions de prononcer des peines inférieures.

La question de fond n’est pas tant celle des peines planchers que celle de l’automaticité des peines. Or, le Conseil constitutionnel a invalidé à quatre reprises des dispositions prévoyant des peines automatiques. C’est ainsi qu’il a, en 1993, invalidé une disposition législative prévoyant la perte automatique du droit à l’acquisition de la nationalité française résultant d’un arrêté d’assignation à résidence. De même, toujours en 1993, il a invalidé une disposition assortissant automatiquement tout arrêté de reconduite à la frontière d’une sanction d’interdiction du territoire pour une durée d’un an. Deux autres de ses décisions sont allées dans le même sens.

Les admonestations successives qui restent sans effet, les avertissements sans frais qui succèdent à de nombreux autres avertissements sans frais, posent en réalité le problème de la nature de la peine. La limitation du nombre d’admonestations que prévoit le projet de loi, et qu’a soulignée le garde des Sceaux, y répond en grande partie.

Qui plus est, en 2004, la loi a rendu impossible un sursis avec mise à l’épreuve lorsqu’un premier sursis avec mise à l’épreuve a déjà été prononcé.

Il ne convient donc pas d’introduire dans la loi une disposition qui risquerait d’être jugée inconstitutionnelle et qui, en outre, constituerait une dénaturation de la fonction de juger, laquelle ne saurait consister en une distribution automatique de sanctions et est indissociable de l’appréciation in concreto des faits.

En réponse à M. Georges Fenech, le ministre d’État a rappelé que les parlementaires avaient par le passé adopté une disposition prévoyant d’assortir automatiquement de l’inéligibilité les condamnations prononcées pour certaines infractions. Cette disposition n’a pas été jugée inconstitutionnelle. Et il serait en revanche inconstitutionnel de prévoir qu’un délinquant multirécidiviste comparaissant pour la cinquantième fois devant un tribunal correctionnel doive être frappé d’une peine minimale ? Il y a là quelque chose de proprement incompréhensible. Il n’y a pas de raison que ce qui est accepté pour les élus soit considéré comme inacceptable pour des délinquants et des criminels de haute volée. Si l’opposition aux peines planchers peut parfaitement se concevoir, elle ne saurait donc être défendue au moyen d’un tel argument.

Le garde des Sceaux a rappelé que la disposition de la loi du 19 janvier 1995 frappant d’inéligibilité les personnes condamnées pour certaines infractions avait été adoptée à l’unanimité, et qu’aucun moyen d’inconstitutionnalité n’avait été soulevé à son encontre.

M. Claude Goasguen a estimé que le projet de loi était un bon texte, et s’est réjoui que le Gouvernement soit ouvert aux suggestions des parlementaires.

Il a considéré que la question des peines minimales devait être appréhendée sous l’angle de sa signification politique. Le vrai problème tient au sentiment de l’opinion publique que l’effectivité de la peine n’est pas suffisante en ce qui concerne la délinquance des mineurs, en particulier quand ceux-ci sont récidivistes. Les statistiques démontreront sans doute que les magistrats ont fait leur métier. Personne ne peut leur reprocher d’exercer leur fonction et d’appliquer les textes existants. Il n’en reste pas moins qu’il est de la responsabilité du législateur d’exprimer la volonté générale. De ce point de vue, l’automaticité des peines ne pose pas problème. Il suffit d’en revenir au système antérieur à 1994, qui n’était pas inconstitutionnel et qui prévoyait des peines minimales. Le fait que la reconnaissance de circonstances atténuantes puisse aboutir au prononcé de peines inférieures à ces peines minimales n’est nullement gênant, dès lors que le juge prend la responsabilité publique de reconnaître des circonstances atténuantes à un multirécidiviste. En outre, les magistrats eux-mêmes demandent que la législation soit éclaircie.

Il importe de rompre avec un schéma datant de 1945, selon lequel l’incarcération d’un mineur aurait pour effet de le pervertir. Le fait de le laisser en liberté dans une cité peuplée de délinquants eux aussi en liberté risque de le pervertir bien davantage encore.

M. Michel Vaxès a souhaité que soit précisée la notion même de prévention, en estimant que le ministre d’État éprouvait quelque difficulté à définir ce concept, qu’il confond visiblement avec celui de dissuasion et de répression. La prévention ne peut consister à sanctionner plus lourdement les actes de délinquance puisqu’elle vise précisément à éviter qu’ils soient commis.

Rappelant qu’il était élu de terrain depuis plus de 35 ans dans une commune dont le revenu moyen par habitant est le plus faible du département des Bouches-du-Rhône, où les logements locatifs représentent 50 % du parc immobilier, où le taux de chômage est très élevé, il a souligné que l’action conduite depuis 15 ans par la municipalité avait conduit à une chute de la délinquance jusqu’en 2003. Or, la tendance est en train de s’inverser. Considérer que les dispositions du projet de loi contribuent à la prévention de la délinquance, c’est s’exposer à des problèmes douloureux. On doit d’ailleurs remarquer que le Sénat, après avoir adopté ce texte, promeut à nouveau la police de proximité au travers du rapport que vient de déposer sa mission commune d’information sur les banlieues et les propos du Premier ministre sur une « police de tranquillité publique », expression qui est proche de la police de proximité, méritent également de retenir l’attention.

M. Bernard Derosier a regretté que le projet de loi relatif à la protection de l’enfance n’ait pu être examiné par l’Assemblée nationale avant celui relatif à la prévention de la délinquance. Il est en effet de nature à faire naître un certain consensus, et est de nature à répondre au souci, qui est partagé, d’adapter l’ordonnance de 1945 au monde d’aujourd’hui.

S’agissant du partage du secret professionnel, il a souligné que les travailleurs sociaux exercent leurs missions en fonction d’une éthique qui est la leur, et savent créer le climat de confiance nécessaire avec les familles en difficulté qu’ils suivent. Il est souhaitable que le Gouvernement réponde aux inquiétudes qui se font jour quant au risque de perte de confiance que pourrait entraîner le partage d’informations dans les relations entre les familles et les travailleurs sociaux.

Il a ensuite souhaité que le garde des Sceaux ou le ministre délégué aux collectivités territoriales apporte des précisions sur les pouvoirs accrus du maire. Celui-ci pourra procéder à des rappels à l’ordre, qui pourront être suivis d’une sanction financière, celle consistant à geler les allocations familiales. Il importe de savoir si des recours seront possibles pour les personnes visées par cette décision de gel qui, tout en étant de caractère judiciaire, découlerait des pouvoirs de police du maire. Il y a là un mélange des genres regrettable entre l’exécutif et le judiciaire.

M. Maurice Giro a félicité les ministres pour ce projet de loi qui apporte des solutions aux maires, en complétant les politiques de prévention dans le domaine de la délinquance des mineurs. Le conseil des droits et des devoirs des familles est le socle qui leur manquait.

Les dispositions du texte relatives aux troubles de voisinage, face auxquels les maires sont souvent démunis, vont également dans le bon sens.

Les cyclomoteurs à deux roues dont la cylindrée n’excède pas 50 cm3 et dont la première mise en circulation est postérieure au 1er juillet 2004 doivent être immatriculés. Ceux dont la première mise en circulation est antérieure à cette date ne sont pas soumis à cette obligation, ce qui constitue un sérieux problème s’agissant de véhicules qui sont la source de nombreuses nuisances. Il n’est pas rare, notamment, qu’ils provoquent des accidents dont sont victimes les personnes âgées.

Il est normal que le maire ait accès à certains secrets professionnels, ce qui lui permettra de mener une politique beaucoup plus efficace.

Les outrages dont sont victimes les agents de police municipale donnent lieu à des amendes qui, dans le cas où les auteurs sont insolvables, seront payées par la commune. C’est un problème qui appelle une solution.

M. Jean-Marie Le Guen a souhaité revenir sur l’argumentation du ministre d’État relative à l’automaticité des peines. L’article 28 du projet de loi prévoit une aggravation de la peine encourue pour certaines infractions dans le cas où leurs auteurs exercent certaines responsabilités professionnelles, en particulier lorsqu’ils sont dépositaires de l’autorité publique, et ce au motif qu’une obligation d’exemplarité pèse sur ces catégories de personnes. Or, le ministre d’État conteste l’inéligibilité automatique qu’entraînent les condamnations prononcées à l’encontre des élus pour certaines infractions. Il conteste donc le principe selon lequel l’obligation d’exemplarité justifierait une aggravation des peines, ce qui devrait logiquement le conduire à renoncer à l’aggravation des peines prévues par l’article 28.

En réponse à MM. Georges Fenech, Claude Goasguen et Michel Vaxès, le garde des Sceaux a estimé que la position du Conseil constitutionnel est d’une grande clarté : une peine doit pouvoir être personnalisée. Tout système prévoyant une automaticité des peines serait très probablement jugé inconstitutionnel. Reste le cas des peines minima, comme le faisait le code pénal avant la réforme entrée en vigueur en 1994. Si les peines minima incluant la possibilité de reconnaître des circonstances atténuantes ont été abandonnées, c’est d’abord parce que les magistrats jugeaient ce mécanisme compliqué. À l’heure actuelle, aucun magistrat ne demande d’ailleurs le retour au système précédent. Il convient en outre de noter que ce système relève plus d’une inspiration anglo-saxonne que latine. Ce système n’est appliqué ni en Espagne ni en Italie, ni même en Allemagne, où prévaut un droit romano-germanique.

Il a estimé que la vraie question était de savoir si les peines minima changeraient quelque chose. Or, elles ne changeraient rien, sauf peut-être sur le plan symbolique. Encore faut-il préciser que le symbole serait perçu de manière assez négative par les praticiens du droit.

Il a rappelé qu’en 2004, les travaux de la mission d’information sur le traitement de la récidive des infractions pénales, dont le regretté Gérard Léonard était le rapporteur, ont débouché sur une proposition de loi qui a été adoptée dès son arrivée à la Chancellerie. Cette loi prévoit, d’une certaine manière, un plancher : pas plus de deux condamnations assorties du sursis avec mise à l’épreuve pour des délits identiques ou assimilés ; pas plus d’une condamnation assortie du sursis avec mise à l’épreuve en cas de violences sur personne ; un mandat de dépôt immédiat en cas de peine supérieure à six mois si des violences ont été commises ; détention obligatoire et un an de prison en cas de violences sur personne. À l’époque, l’automaticité des peines avait fait l’objet d’une réflexion très approfondie, avant d’être définitivement écartée, à la quasi-unanimité de la commission des Lois, un seul de ses membres, aujourd’hui ministre, ayant adopté une position contraire.

Avant d’aller plus loin, le mieux est d’attendre de pouvoir juger de l’application par les juridictions de la loi du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales. Car l’accumulation des textes pénaux exaspère, non seulement les praticiens, mais aussi tous ceux qui savent de quoi il retourne.

S’agissant des mineurs, il est après tout concevable que l’on puisse, ici ou là, commenter des décisions prises par les tribunaux pour enfants. Mais il importe de rappeler que le taux de réponse pénale est de 87 %. D’énormes progrès ont été accomplis.

Quant au cas des multirécidivistes, les parquets ont reçu pour instruction de faire appel s’ils jugent que les jugements rendus sont « laxistes ».

Entre les deux excès que constituent le « tout carcéral », d’une part, et les admonestations à répétition, d’autre part, il est important, et c’est là l’essentiel, d’accroître la diversité des réponses pénales, ce qui est le principal apport du projet de loi relatif à la prévention de la délinquance. Quand un adolescent se drogue, il ne s’agit pas de le mettre en prison mais de le soigner. C’est ce que ce texte propose. Quiconque l’a vraiment lu ne saurait lui reprocher d’être répressif. Il convient de distinguer entre le discours politique qui est tenu autour du projet de loi et son contenu réel, lequel devrait faire l’unanimité.

En réponse à M. Bernard Derosier, le garde des Sceaux a précisé que s’il appartient au maire de demander le gel des allocations familiales, il appartient au juge des enfants de prendre la décision, et à la famille concernée de faire appel si elle le souhaite.

En réponse à M. Jean-Marie Le Guen, le garde des Sceaux a estimé qu’il était évidemment normal qu’un juge soit plus sévère pour un enseignant, un pasteur, un rabbin, un député ou un maire, qui ont une responsabilité plus lourde que d’autres justiciables du fait qu’ils ont un devoir d’exemplarité. Pour un mineur, l’excuse de minorité existe toujours.

Par contre, le fait d’avoir commis un délit ou un crime sous l’emprise de l’alcool ou de produits stupéfiants doit cesser d’être invoqué comme une circonstance atténuante. Il s’agit bien là d’une circonstance aggravante.

En réponse à M. Bernard Derosier, le ministre délégué aux collectivités territoriales a souligné qu’aucune disposition du texte ne permet d’affirmer qu’une « sanction financière » pourrait être décidée par le maire à la suite d’un rappel à l’ordre.

En réponse à M. Maurice Giro, le ministre délégué aux collectivités territoriales a confirmé que l’obligation d’immatriculation concerne, depuis le 1er juillet 2004, tous les cyclomoteurs à deux roues, y compris ceux dont la cylindrée n’excède pas 50 cm3. Pour des raisons techniques, et sauf immatriculation volontaire, cette mesure ne sera pleinement effective qu’en 2009.

——fpfp——

DISCUSSION GÉNÉRALE

La Commission a examiné le présent projet de loi au cours de sa réunion du mercredi 15 novembre 2006.

Après l’exposé du rapporteur, une discussion générale a eu lieu.

Présentant les articles dont la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales s’est saisie, M. Jean-Michel Dubernard, rapporteur pour avis de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, a insisté sur l’importance de l’article 5 qui prévoit un partage d’informations entre professionnels et la désignation d’un travailleur social comme coordonnateur pour permettre le décloisonnement des interventions auprès des familles en difficulté. Des dispositions sont également prévues pour prévenir la violence à l’école et lutter contre l’absentéisme scolaire, sur lesquelles la commission des Affaires sociales a adopté des amendements. Le projet de loi contient également des dispositions importantes dans le domaine des communications électroniques, des DVD et des jeux électroniques. En outre, un dispositif d’injonction thérapeutique est prévu par la mise en place d’un médecin relais chargé d’un rôle d’interface entre les usagers des drogues et l’autorité judiciaire.

Le rapporteur pour avis a ensuite estimé qu’on ne peut pas rester impuissant devant la multiplication des crimes commis par les déséquilibrés mentaux. Sur ce point, le projet de loi donne de nouvelles garanties aux malades en supprimant la possibilité d’hospitaliser d’office sous prétexte que la notoriété publique atteste de la dangerosité d’une personne, et en soumettant la décision de l’autorité administrative à un avis médical. Le maire devient l’autorité responsable de la décision d’internement sur le fondement d’un avis ou d’un certificat médical d’un psychiatre, et sa décision doit être confirmée par le préfet après expertise médicale. En outre, le projet de loi clarifie les critères justifiant une hospitalisation d’office ou à la demande d’un tiers, et les modalités de contrôle et de suivi des personnes hospitalisées sont renforcées.

Le rapporteur pour avis a rappelé que, malgré l’amélioration des garanties données aux malades, la présence de ces mesures au sein d’un projet de loi relatif à la prévention de la délinquance a suscité une émotion vive chez les professionnels de la santé mentale et chez les patients. Comme il est en outre urgent de parvenir à une réforme globale des soins psychiatriques par une révision de la loi du 27 juin 1990, le Gouvernement est prêt à régler l’ensemble de ces questions avant la fin de la législature, en engageant une réforme globale de la loi du 27 juin 1990, aux termes d’une habilitation à légiférer par ordonnance. Cette ordonnance sera négociée avec la profession et les associations de patients, et concernera l’ensemble des dispositions de la loi de 1990, y compris les modifications que les articles 18 à 24 du présent projet de loi prévoient d’y apporter. Pour répondre aux préoccupations des professionnels et des familles, ces articles pourront alors être disjoints du texte lors de son examen en commission mixte paritaire.

Après avoir annoncé qu’il soutiendrait le projet de loi, M. Alain Marsaud a craint qu’il n’aboutisse à une révolution manquée. Certes, des pouvoirs supplémentaires sont donnés au maire qui sera mieux informé. Mais, seule une municipalisation de la police permettrait de prévenir véritablement la délinquance. Une telle municipalisation fonctionne aux États-Unis où les pouvoirs de police sont exercés par les maires. Il existe ainsi un responsable à qui les citoyens peuvent demander des comptes. En France, si la police judiciaire, celle du renseignement et celle du maintien de l’ordre doivent rester des pouvoirs régaliens exercés par l’État, la police de tous les jours doit être actionnée par le maire qui, à la différence du préfet ou du commissaire de police, peut réagir immédiatement.

S’agissant de la délinquance des mineurs, M. Alain Marsaud a estimé que la réforme de l’ordonnance de 1945, conçue à l’époque pour des mineurs issus du milieu rural, devra faire l’objet d’une réforme globale au cours de la prochaine législature. Formés à éviter la détention, les juges pour enfants sont avant tout des juges qui remettent en liberté. En outre, ils ne voient pas les mineurs qui sont confiés à des équipes de travailleurs sociaux. Tout renforcement des pénalités sera donc inopérant, car les peines ne sont jamais prononcées, aucun juge pour enfants n’étant prêt à condamner un mineur à, par exemple, cinq ans d’emprisonnement. Si le projet de loi constitue une nette amélioration, il n’est pas certain qu’il réponde véritablement à l’augmentation de la délinquance.

M. Jean-Pierre Blazy a qualifié le projet de loi présenté de « révolution manquée », parce qu’il ne s’agit pas d’un texte qui permettra réellement de prévenir la délinquance, que ce texte est le sixième de la législature tentant de s’attaquer au noyau dur des récidivistes et parce que, en raison du nombre des décrets d’application nécessaires, ce texte ne pourra pas être appliqué d’ici la fin de la législature.

Ne contestant pas l’analyse du ministre de l’Intérieur, qui relève parfois de l’évidence, selon laquelle la délinquance est une question d’une grande complexité qui exige une coordination interministérielle, il a en revanche souligné la différence d’appréciation dans la définition de la prévention de la délinquance qui ne saurait se résumer à la lutte contre la récidive.

Concernant le rôle de coordination du maire, après avoir rappelé que ce souci est présent depuis 1997, il a estimé que le projet de loi entraînera une confusion des pouvoirs ainsi qu’un déplacement de la responsabilité en défaveur des maires, lesquels ne doivent être ni des shérifs, ni des délégués des procureurs.

Après avoir rappelé qu’il est proposé de réformer l’ordonnance de 1945 sur les mineurs pour la quatrième fois depuis 2002, alors qu’elle l’a été une cinquantaine de fois depuis l’origine, il ne s’est pas déclaré hostile à une plus grande lisibilité et à une refonte d’ensemble de cette ordonnance, qui ne doit être ni un « totem », ni un « tabou » selon les termes d’un rapport du Sénat.

En ce qui concerne le volet sanitaire et social, il a souhaité obtenir davantage de précisions sur le retrait envisagé des articles 18 à 24 du projet de loi en commission mixte paritaire au profit d’une disposition habilitant le gouvernement à légiférer par voie d’ordonnance.

M. Jean-Pierre Soisson a appelé l’attention des commissaires sur la question du monologue du législateur à l’égard de la justice. Il a invité le président Philippe Houillon à mener une réflexion d’ensemble, en collaboration avec le Premier président de la Cour de cassation, sur les moyens d’assurer l’application des textes législatifs. Il a cité l’exemple des juridictions financières, qui entretiennent un dialogue suivi tant avec les services du ministère de l’Économie qu’avec le Parlement, et qui pourraient sans doute inspirer les autres ordres de juridictions.

M. Claude Goasguen a estimé que le projet de loi s’inscrit dans un double contexte de transformation de la délinquance juvénile d’une part, qui est devenue depuis 2001 une délinquance organisée, et d’évolution de l’opinion publique d’autre part, qui souhaite voir sanctionnés des actes qui ne peuvent plus être aujourd’hui qualifiés d’incivilités. Soulignant que 18,5 % des délinquants jugés au cours d’une année sont à nouveau jugés pour les mêmes délits, il a estimé que la loi doit donner une orientation qui permette de répondre au problème de la récidive.

Il a d’autre part rappelé que les peines minimales ont existé en droit pénal français jusqu’en 1994, même si ces peines minimales n’ont jamais été automatiques puisque le juge disposait toujours de la possibilité de faire jouer les circonstances atténuantes.

Il a enfin appelé à la fermeté, sans laquelle la loi serait insuffisante car elle ne serait pas appliquée.

Mme Patricia Adam a reconnu qu’il existe un accord sur la nécessité de sanctionner la délinquance tout en menant une politique de prévention. Après avoir évoqué les textes organisant les rapports entre le maire, le conseil général et l’éducation nationale adoptés par le législateur depuis 2002, qui confient notamment au président du conseil général la coordination des actions médico-sociales, elle a regretté l’incohérence entre ces textes et l’article 5 du présent projet de loi, qui confie au maire la charge de nommer le coordonnateur médico-social. Elle a craint que cette incohérence nuise à l’application de la loi.

Elle a enfin exprimé sa surprise à l’égard des propos tenus au sujet des juges des enfants, estimant pour sa part que la grande majorité de ces juges rencontrent les jeunes qu’ils jugent.

M. Pierre Cardo, après s’être déclaré favorable au projet de loi, a souhaité évoquer le problème de cohérence soulevé par Mme Patricia Adam. Suggérant la distinction de plusieurs niveaux, il a estimé que le maire doit être chargé de la prévention primaire, aussi bien générale que spécialisée, et qu’il est à ce titre pertinent de lui confier un rôle de coordination à l’échelon municipal et de prévoir qu’il nomme le coordonnateur des actions médico-sociales. Il a considéré que le président du conseil général, chargé du contrat de responsabilité parentale, est un acteur se situant à un autre niveau et qui reste très éloigné des usagers, en dépit de la décentralisation déjà ancienne de l’action sociale au profit des départements.

Il a exprimé son refus de voir confier au maire un rôle de sanction ou de proposition de sanction, estimant ce refus partagé par les élus des zones sensibles. Il a en revanche souhaité que le maire, qui transmet des informations, puisse être tenu informé des décisions prises en fonction des informations qu’il a pu transmettre.

Il a enfin estimé que le comportement et les décisions des juges des enfants ne pourront évoluer que dans la mesure où le système carcéral sera effectivement adapté à la situation des mineurs et prendra effectivement en compte les exigences éducatives.

M. Xavier de Roux a rappelé que les critiques dirigées contre ce projet de loi s’étaient concentrées sur trois questions : le rôle du maire dans le dispositif de prévention, les conditions du placement et de la sortie des établissements de santé mentale, ainsi que l’instauration de « peines plancher ».

Il convient, avant toute chose, d’améliorer l’organisation du système carcéral français, car il est impossible de résoudre le problème de la délinquance en négligeant les conditions selon lesquelles les peines sont exécutées.

S’agissant du rôle du maire, qui a d’abord la qualité d’officier de police judiciaire, il est bon de clarifier et de renforcer ses pouvoirs d’admonestation et d’organisation de la prévention, tout en évitant l’accusation selon laquelle le maire deviendrait un shérif. L’article 6 du projet de loi pourrait toutefois être amélioré afin de mieux coordonner le rôle du maire et celui du président du conseil général.

En ce qui concerne le volet psychiatrique du projet, qui a fait l’objet de nombreuses critiques, il est évidemment souhaitable de simplifier les conditions du placement en établissement psychiatrique et d’associer aux décisions de sortie d’autres acteurs que les médecins et dirigeants de ces établissements, dont les décisions obéissent souvent à des considérations subjectives ou gestionnaires.

S’agissant, enfin, du débat sur les « peines plancher », qui témoigne du basculement actuel vers une démocratie d’opinion, il ne faut pas confondre les peines automatiques – qu’il n’a jamais été question d’instituer – et la logique existant dans le code pénal avant 1994, en vertu de laquelle le juge devait motiver spécialement sa décision, en constatant l’existence de circonstances atténuantes, pour infliger une peine inférieure à la peine minimale prévue par la loi. Revenir à cette obligation de motivation pour déroger à la peine minimale encourue ne serait pas choquant et permettrait, sur cette question, de rappeler les juges à leurs devoirs.

M. Christian Decocq s’est félicité que le débat relatif à la sécurité des Français ait pu prendre toute sa place au cours de cette législature. Il a rappelé les craintes exprimées il y a plusieurs années lors du débat sur la municipalisation de la police, alors que personne n’a jamais songé à transformer les maires en shérifs. Après le travail parlementaire accompli depuis 2002 sur l’univers de la prévention et celui de la répression, il est aujourd’hui opportun de conforter le rôle de prévention spécialisée du maire. À cet égard, il est regrettable que la « culture socialiste » continue à confondre l’action sociale et la prévention spécialisée, cette dernière n’étant pas actuellement au cœur du rôle du maire.

Il sera toutefois nécessaire d’adopter des amendements pour mieux encadrer le rôle du maire en matière de prévention de la délinquance, car les conditions du partage du secret entre celui-ci et le procureur de la République ne sauraient être fixées par de simples conventions. Si le projet de loi n’est sans doute pas encore assez précis sur ce point, il constitue pourtant une avancée et ne mérite pas d’être caricaturé par le parti socialiste au nom du rétablissement de la police de proximité.

S’agissant du débat sur l’automaticité des peines, on peut considérer que celle-ci existe déjà dans un domaine : celui de l’annulation du permis de conduire pour perte de l’ensemble de ses points par son titulaire. Or, ce dispositif n’a été ni critiqué, ni soumis au Conseil constitutionnel à l’époque de son institution.

M. Jacques-Alain Bénisti a estimé que la prévention de la délinquance constituait une problématique majeure pour les Français. Il a donc souhaité que les débats parlementaires témoignent de l’importance des enjeux de sécurité et de la situation réelle de la délinquance, tout en adressant aux Français le « message de vérité » qu’ils attendent.

Chaque jour des pères de famille, parce qu’ils ont l’audace de croiser le regard d’un délinquant sans baisser la tête, font l’objet de violences physiques graves, les conduisant à l’hôpital et laissant leurs enfants traumatisés. Ce constat montre la gravité du problème qu’il convient aujourd’hui de résoudre.

Les travaux conduits depuis deux ou trois ans par la commission prévention de la délinquance du groupe d’étude sur la sécurité intérieure ont mis en lumière divers dysfonctionnements, tels que le manque de coordination, voire l’absence de dialogue, entre les partenaires impliqués dans la prévention de la délinquance. Seul le maire peut être chargé de cette coordination, même s’il ne doit pas être « mis en première ligne », comme le maire de Montfermeil dont le domicile familial est aujourd’hui protégé par des policiers.

La crainte d’une éventuelle sanction constitue la première des préventions. Pour être utile, cette prévention doit reposer sur des peines à la fois dissuasives et effectivement appliquées.

Les critiques de M. Jean-Pierre Blazy sur l’absence de prévention dans le projet de loi ne sont pas justifiées, car le débat sur la détection dès l’école des troubles du comportement susceptibles de faire basculer plus tard un enfant vers la délinquance – détection dont chacun reconnaît la nécessité et qui a fait l’objet de propositions de la commission prévention de la délinquance – pourra avoir lieu lors de l’examen par l’Assemblée nationale du projet de loi réformant la protection de l’enfance qui reprend plusieurs propositions de ladite commission.

Enfin, il n’est pas acceptable d’affirmer que le projet de loi relatif à la prévention de la délinquance n’apporte pas de modification substantielle à l’ordonnance du 2 février 1945, car de nombreux articles du projet comportent des dispositions qui la modifient, notamment en matière de sanctions applicables aux mineurs de moins de 13 ans, de placement de mineurs en internat ou en établissement permettant d’effectuer un travail psychologique, d’activités de jour pour mineurs, ou encore de centres éducatifs fermés.

M. Emile Zuccarelli a jugé déraisonnable de recourir, comme le propose le président de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, à des ordonnances pour réformer la psychiatrie, ce qui constituerait un véritable détournement de procédure.

S’agissant du débat sur l’institution de peines minimales, le principal problème à résoudre est celui de l’écart entre les peines prononcées et leur exécution effective, ce qui devrait conduire à une réflexion plus large sur l’organisation du système carcéral.

Bien qu’elle ait été tournée en dérision, l’idée d’impliquer l’armée dans la problématique du traitement de la délinquance des mineurs mérite d’être étudiée, car les jeunes multirécidivistes doivent être mis au contact d’une certaine discipline.

On ne saurait en tout cas se résigner à ce que les parents cessent de s’impliquer dans l’éducation de leurs enfants. Parce que l’école ne peut pas tout résoudre, il convient de mener une réflexion sur le rôle des parents dans ce domaine, sans porter atteinte aux ressources financières des familles en difficulté par une suppression des allocations familiales.

Le débat conduit il y a plusieurs années sur le rôle des polices municipales et leurs limites avait permis de constater qu’il était préférable de ne pas armer ces polices, car cela supposerait une formation des policiers municipaux, ainsi qu’un contrôle de leur activité, qui ne peuvent être mis en place qu’au niveau national.

Enfin, s’il est sans doute possible d’améliorer les procédures de coordination entre les différents acteurs chargés de prévenir la délinquance, grâce à l’implication des maires, il reste difficile d’établir des frontières claires entre les rôles des uns et des autres. Or, il convient d’éviter de créer une plus grande confusion dans l’action des services spécialisés dans la prévention.

Le rapporteur a observé que l’essentiel des interventions des commissaires n’avait pas consisté à poser des questions, mais plutôt à faire état de positions.

En réponse à M. Pierre Cardo et à Mme Patricia Adam, il a remarqué qu’il conviendrait, le moment venu, c’est-à-dire lors de la discussion du projet de loi réformant la protection de l’enfance de veiller à la cohérence entres ses dispositions et celles du projet de loi relatif à la prévention de la délinquance.

Quant aux critiques émises par M. Christian Decocq sur les conventions qui pourraient être conclues entre le maire et le procureur de la République, elles seront prises en compte, puisque le rapporteur émettra un avis défavorable sur l’amendement prévoyant ce dispositif.

Après avoir rejeté l’exception d’irrecevabilité n° 1 et la question préalable n° 1 de M. Jean-Marc Ayrault, la Commission est passée à l’examen des articles du projet de loi.

CHAPITRE IER

Dispositions générales

Article premier

(art. L. 2211-1, L. 2211-4 [nouveau], L. 2512-13-1 [nouveau], L. 2215-2, L. 3214-1 et L. 5211-59 et L. 5211-60 [nouveaux] du code général des collectivités territoriales)


Animation et coordination de la politique de prévention de la délinquance par le maire

L’article premier du projet de loi affirme le rôle central du maire dans la prévention de la délinquance.

1. La contribution des maires à la lutte contre la délinquance

Compétence régalienne par excellence, la sécurité est néanmoins au cœur des préoccupations des élus, et notamment des maires. Ceux-ci ne sont d’ailleurs pas dépourvus de moyens pour mettre en œuvre des politiques locales de sécurité.

a) Les pouvoirs de police du maire, outil de prévention de la délinquance

Le maire dispose d’un pouvoir de police administrative générale qui lui permet d’agir préventivement, dans une certaine mesure, contre le développement de la délinquance sur le territoire de sa commune.

Certes, comme le rappelle le rapport annexé à la loi d’orientation et de programmation relative à la sécurité du 18 janvier 1995 « l’État a, dans le domaine de la sécurité des personnes et des biens contre les menaces de toute nature, la responsabilité principale ». Néanmoins, cette mission traditionnelle, qui comprend la lutte contre la délinquance, doit se combiner avec les pouvoirs de police du maire qui lui permettent d’intervenir dans ce domaine.

En effet, l’article L. 2211-1 du code général des collectivités territoriales dispose que « le maire concourt par son pouvoir de police à l’exercice des missions de sécurité publique ». De plus, la définition traditionnelle de la police municipale issue de la loi de 1884, reprise à l’article L. 2212-2 du CGCT, indique que cette dernière a « pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publique ». Historiquement, ces pouvoirs de police administrative du maire n’avaient pas pour objet d’en faire un acteur de premier plan en matière de lutte contre la délinquance. En effet, si la définition de ces pouvoirs de police est particulièrement générale, elle ne saurait donner au maire une compétence de droit commun en matière de lutte contre la délinquance, qui ne figure d’ailleurs pas dans la longue énumération de compétences de police inscrites à l’article L. 2212-2. Comme le souligne, le professeur Géraldine Chavrier « la prévention des agressions physiques et des vols, et des risques de déviance des individus vers ces comportements, ne semble donc pas entrer parfaitement dans cette énumération (12) », lui permettant d’écrire qu’il y a une « relative extranéité de la préoccupation de sécurité intérieure » par rapport aux pouvoirs de police du maire. D’ailleurs, la composante de la police municipale la plus directement liée avec la lutte contre la délinquance est incontestablement la police de la tranquillité publique, transférée à l’État dans les communes qui relèvent de la police nationale.

Pour autant, face à la montée de la délinquance, les maires n’ont pas pu se désintéresser de cette préoccupation de leurs administrés. Ils ont donc utilisé leur pouvoir de police municipale, c’est-à-dire un pouvoir de police administrative préventive, pour édicter des arrêtés ayant pour objet de dissuader la commission d’actes de délinquance.

Ainsi, le pouvoir de police du maire peut s’exercer pour la prévention d’un climat considéré comme favorable à la délinquance dans de nombreux domaines : arrêtes anti-mendicité, interdiction de la circulation nocturne de certains mineurs, interdiction de la vente d’alcool… En effet, selon les circonstances, les maires ont pu fonder leurs arrêtés soit sur leur pouvoir de police générale (article L. 2212-1 du CGCT) qui leur permet d’aggraver « en fonction de circonstances locales particulières » les mesures de police prises par l’État (13), soit sur leurs pouvoirs de police municipale afin de prévenir des troubles aux composantes traditionnelles de l’ordre public, étendue par la jurisprudence à la moralité publique.

Si le contrôle du juge administratif sur la légalité de ces arrêtés est étendu, cela s’explique par le caractère sensible de cette matière pour les libertés publiques, et non en raison de l’incompétence du maire à édicter de tels arrêtés. Une mesure de police (14), selon une jurisprudence constante, ne saurait en effet avoir une portée générale et absolue, mais doit être précisément motivée et strictement nécessaire. Ainsi, un maire peut prendre un arrêté de police administrative fondé sur une volonté de prévention de la délinquance, à condition d’établir la réalité de cette dernière et le caractère indispensable de la mesure.

La Commission a ensuite été saisie de deux amendements identiques de Mme Arlette Grosskost et de M. Georges Fenech permettant au maire de limiter la circulation nocturne des mineurs de moins de treize ans non accompagnés. Le rapporteur ayant expliqué que cet amendement permettait une interdiction générale alors que les principes du droit français imposent une réponse proportionnée, Mme Arlette Grosskost a retiré son amendement. M. Pierre Cardo a jugé utile de donner ce pouvoir au maire pour faire face aux situations violentes qui peuvent être rencontrées. M. Georges Fenech a déclaré que la protection des mineurs, souvent appelée « couvre-feu » dans les médias, était un sujet récurrent et que son amendement éviterait que les arrêtés municipaux soient constamment déférés devant le tribunal administratif. Il a ajouté que ce système existait au Royaume-Uni. M. Claude Goasguen a indiqué que le maire peut déjà interdire la circulation nocturne de mineurs non accompagnés à condition de circonscrire cette interdiction dans l’espace et dans le temps. Le rapporteur a ajouté que, selon la jurisprudence administrative, l’interdiction doit être justifiée par des circonstances exceptionnelles, sauf à constituer une atteinte à la liberté individuelle. En réponse à M. Pierre Cardo qui a signalé qu’il peut être difficile de limiter cette mesure dans le temps alors qu’on ne peut pas savoir quand les violences seront terminées, le rapporteur a rappelé que l’arrêté municipal pouvait être reconduit. La Commission a alors rejeté le second amendement.

b) La participation à la sécurité de proximité

La prévention de la délinquance a pour objet d’empêcher la commission d’infractions. Elle se définit donc par opposition avec la répression de la délinquance, qui est une mission de police judiciaire, dans laquelle les maires n’ont pas à intervenir, ou en tout cas de façon très marginale (15).

En revanche, en matière de prévention, les maires peuvent mener une véritable politique locale de sécurité en mobilisant des moyens au service de cet objectif.

Tout d’abord, les communes peuvent disposer d’une police municipale dont la mission est principalement préventive (16), consacrée par l’article L. 2212-5 du CGCT selon lequel « les agents de police municipale exécutent, dans la limite de leurs attributions et sous son autorité, les tâches relevant de la compétence du maire que celui-ci leur confie en matière de prévention et de surveillance du bon ordre, de la tranquillité, de la sécurité et de la salubrité publiques ». Les polices municipales jouent donc un rôle important en matière de « police de proximité ». D’ailleurs, les conventions de coordination avec l’État qui existent dès lors qu’un service de police municipale atteint cinq agents conduisent souvent à faire prendre en charge des missions de police de proximité (surveillance des sorties d’école, îlotage…) par les policiers municipaux. Par une présence et une visibilité sur la voirie et dans les bâtiments publics, mais aussi dans les halls d’immeubles (auxquels ils peuvent avoir accès depuis la loi du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne), la police municipale peut rassurer la population et dissuader les délinquants.

Par ailleurs, les communes ont également la possibilité de contribuer à l’amélioration de la prévention de la délinquance en mettant en place des dispositifs de vidéosurveillance. La loi n°95-73 du 21 janvier 1995 d’orientation et de programmation relative à la sécurité a mis en place un régime légal de la vidéosurveillance, en l’autorisant notamment afin de permettre la prévention de la délinquance, y compris sur la voie publique. Les communes françaises, ou les EPCI, n’ont utilisé que de façon mesurée le dispositif légal, qui a été sensiblement amélioré par la loi n°2006-64 du 23 janvier 2006. Au 1er janvier 2005, on estimait à 275 le nombre de collectivités locales et d’EPCI ayant installé des systèmes de vidéosurveillance filmant la voie publique.

c) Un rôle central dans les dispositifs partenariaux de prévention de la délinquance

Lancée en 1982 par le rapport de la commission des maires, présidée par Gilbert Bonnemaison, la réflexion sur l’association du niveau communal dans la lutte contre la délinquance n’a jamais cessé.

En effet, face à la montée de la délinquance et à ses mutations, le maire s’est naturellement imposé comme un interlocuteur incontournable, en raison de sa proximité avec la population d’une part, du fait du caractère généraliste de ses compétences d’autre part.

Dès 1983, le décret n°83-459 du 8 juin 1983 crée les conseils communaux de prévention de la délinquance (CCPD), considérés comme des instances de concertation et de planification des programmes lancés principalement dans le cadre de la politique de la ville. Par la suite, la circulaire interministérielle du 28 octobre 1997 organise la mise en œuvre de Contrats locaux de sécurité (CLS) signés par le préfet, le procureur de la République et le maire. Le but de CLS est de permettre une mobilisation de l’ensemble des acteurs concernés en mettant en œuvre des actions précises (prévention en milieu scolaire, aide aux victimes…). Concrétisant cette tendance, la loi du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne dispose que « le maire est associé par le préfet à la définition des actions de prévention de la délinquance et de lutte contre l’insécurité ».

Une certaine confusion entre CLS et CCPD étant constaté, une réforme importante intervient avec le remplacement, par le décret n°2002-999 du 17 juillet 2002, des CCPD par les Conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD) avec une articulation beaucoup plus claire avec les CLS dans la mesure où les nouveaux CLSPD joueront aussi le rôle de comité de suivi du CLS. Désormais, c’est le maire qui est au centre du dispositif puisqu’il préside cette instance qu’il est donc chargé d’animer.

Le CLSPD est composé de 3 collèges : un collège d’élus désignés par le président, un collège de représentants de l’État désignés par le préfet et un collège composé de professionnels confrontés aux manifestations de la délinquance (responsables de services sociaux, représentants des associations, bailleurs sociaux etc.).

Les CLSPD fonctionnent généralement à deux niveaux : une instance plénière et un comité restreint jouant le rôle de comité de pilotage et de suivi du CLS, permettant donc une réelle cohérence entre les deux dispositifs. Au 1er mai 2006, 871 CLSPD avaient été conclus, représentant 25 millions d’habitants. Parmi ces CLSPD, 783 avaient été effectivement mis en place, alors qu’environ 250 CCPD étaient encore actifs en 2002. Par ailleurs, il faut noter que 40 % de ces CLSPD sont intercommunaux (560 communaux et 311 intercommunaux).

2. Un rôle confirmé et amplifié par le projet de loi

a) Un principe consacré : le rôle central du maire

● L’article premier du projet de loi vient consacrer législativement cette montée en puissance progressive du maire en matière de prévention de la délinquance.

La Commission a examiné un amendement de suppression présenté par M. Michel Vaxès. Celui-ci a jugé que le projet de loi ne traite pas de la prévention de la délinquance, mais de la répression au mieux de la dissuasion, car il ne comprend pas de mesures empêchant les actes de délinquance. Son intitulé donne donc une définition fausse de la prévention de la délinquance. À cet égard, l’intervention de M. Alain Marsaud appelant à « répondre à la réalité de la délinquance » est révélatrice. En outre, le projet de loi ne concerne que les actes commis dans les quartiers en grande difficulté et n’aborde pas la délinquance économique et financière. Rappelant le constat dressé par M. Claude Goasguen d’une transformation de la délinquance depuis 2001, M. Michel Vaxès a conclu que l’orientation du texte risque d’être contreproductive en aggravant les tensions et en suscitant de nouvelles formes d’organisation de la délinquance. Le rapporteur s’y étant déclaré défavorable, la Commission a rejeté cet amendement.

Le projet de loi propose de modifier (1° de l’article premier) la définition du pouvoir de police générale du maire (article L. 2211-1 du CGCT) en précisant que ce dernier concourt non seulement à l’exercice « des missions de sécurité publique », mais aussi à celles de « prévention de la délinquance ». Le rapporteur considère que cet ajout est avant tout symbolique et ne devrait pas modifier l’étendue des pouvoirs de police du maire. En effet, il a été précédemment montré que, dans l’état actuel de la jurisprudence, la définition actuelle des pouvoirs du maire lui permet déjà de prendre des arrêtés de police dans un but de prévention de la délinquance. Néanmoins, sa compétence dans cette matière sera dorénavant incontestable.

● Par ailleurs, le 2° crée un nouvel article L. 2211-4 dans le CGCT dont le premier alinéa fait du maire l’animateur et le coordinateur de la politique de prévention de la délinquance sur le territoire de sa commune. En effet, cette politique est par nature multi-partenariale, faisant intervenir une multitude d’acteurs relevant d’autorités différentes (État, collectivités locales, organismes de sécurité sociale, associations…). Face à ce foisonnement d’acteurs, la désignation d’un pilote n’est donc pas uniquement symbolique mais elle donnera toute légitimité au maire pour exercer ce rôle, même si le projet de loi n’entraîne aucun transfert de compétences au profit des communes.

La commission a rejeté l’amendement n° 27 de M. Noël Mamère limitant les compétences du maire à une réflexion sur la politique de prévention de la délinquance.

Le texte du projet de loi encadre ce rôle d’animation et de coordination du maire, en précisant ses limites. Ce pouvoir ne lui permettra ainsi pas d’empiéter sur des compétences données par la loi à d’autres collectivités publiques qui interfèrent dans le champ de la prévention de la délinquance. Le texte proposé pour l’article L. 2211-4 du CGCT dispose ainsi que l’action du maire doit s’accomplir « sous réserve des pouvoirs de l’autorité judiciaire et dans le respect des compétences du représentant de l’État, des compétences d’action sociale confiées au département et des compétences des collectivités publiques, des établissements et des organismes intéressés ». La référence spécifique aux compétences d’action sociale du département a été ajoutée, au Sénat, pour rassurer certains présidents de conseils généraux qui craignaient que le nouveau pouvoir donné aux maires en matière de prévention de la délinquance ne le conduise à interférer dans la politique d’action sociale des départements.

Il est vrai que cette politique départementale peut concourir à la politique de la prévention de la délinquance, ce que vient confirmer le 5° de l’article premier. Pour autant, si les compétences du conseil général sont préservées d’éventuels empiétements de la part du maire, désormais animateur de la politique de prévention, il n’est pas possible pour un département de mener des actions sociales de prévention de la délinquance sans une concertation avec le maire. Le projet de loi prévoit ainsi que des conventions conclues entre le département ou la commune organiseront les modalités de mise en œuvre des actions départementales de prévention de la délinquance.

En outre, l’adoption du projet de loi n’aura que des conséquences marginales sur l’action menée par l’État en matière de prévention de la délinquance. Certes, l’article L. 2215-2 du CGCL est modifié (par le 4° de l’article) afin de remplacer la mention selon laquelle le préfet associait le maire « à la définition des actions de prévention de la délinquance » par une référence à une association « à la définition des actions de lutte contre l’insécurité ». Dans la mesure où le maire devient l’animateur de la politique de prévention de la délinquance, il a en effet vocation à définir lui-même, en coordination avec les autres acteurs, les actions dans ce domaine, et non simplement à être associé à la définition de celles-ci.

Cependant, la rédaction choisie pour le second alinéa de l’article L. 2215-2 peut sembler tempérer fortement le rôle premier reconnu au maire dans la définition des actions de prévention de la délinquance. Dans le texte déposé au Sénat, il était indiqué que « les actions de prévention conduites par les collectivités territoriales et leurs établissements publics doivent être compatibles avec le plan de prévention de la délinquance arrêté par le représentant de l’État dans le département ». Cette formulation avait conduit le professeur Jean-Charles Froment à écrire que « le maire, pilote de la prévention de la délinquance doit désormais agir en fonction d’un plan de prévention de la délinquance arrêté par le préfet » (17). Il est vrai qu’elle pouvait donner l’impression que le rôle du maire et des autres collectivités locales devait se limiter à mettre en œuvre localement les actions décidées par le préfet, ce qui était bien évidemment contraire à la philosophie du projet de loi.

Le Sénat a donc, sur proposition de sa commission des Lois, utilement renversé le mécanisme, en prévoyant que « les actions de prévention conduites par les collectivités territoriales et leurs établissements publics ne doivent pas être incompatibles avec le plan de prévention de la délinquance arrêté par le représentant de l’État ». Cette rédaction respecte mieux le principe de libre administration des collectivités locales et devrait permettre aux initiatives locales de prospérer dans le domaine de la prévention de la délinquance.

b) Des dispositions concrètes

Au-delà de la reconnaissance législative du rôle moteur du maire, l’article premier contient des dispositions permettant de concrétiser ce rôle dans les faits.

● Le 1°bis du projet de loi tout d’abord, par le vote d’un amendement de Mme Troendle au Sénat, élargit l’information du maire sur les actes de délinquance commis sur le territoire de la commune. Afin de mener une action efficace de prévention, un diagnostic fiable et précis de l’état de la délinquance semble en effet un préalable indispensable. Cette préoccupation avait incité les parlementaires à voter une disposition dans la loi n°2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité qui organisait l’information des maires « des infractions causant un trouble grave à l’ordre public commises sur le territoire de leur commune ». Cette inscription dans la loi visait à donner une consécration au principe inscrit dans le décret du 17 juillet 2002 selon lequel « les maires sont informés sans délai des actes graves de délinquance commis dans leur commune ».

Il semble que cette obligation d’information par les responsables locaux de la police et de la gendarmerie nationales soit inégalement respectée. De plus, elle ne permet pas d’offrir aux maires une vision d’ensemble de la délinquance au quotidien. C’est pourquoi le Sénat a souhaité que les maires soient informés de l’ensemble des infractions causant un trouble à l’ordre public, et non plus uniquement de celles considérées comme « graves ». Le ministre délégué aux collectivités territoriales a indiqué au Sénat (18) que l’adoption de cette disposition « permettra d’assurer sans ambiguïté l’information du maire quand il s’agira de troubles de voisinage et de troubles touchant à la vie d’un quartier, puisque ce sont à l’évidence des troubles à l’ordre public ». Ainsi rédigé, l’article L. 2211-3 pourra être un outil précieux afin de mener des actions de prévention adaptées aux spécificités de la délinquance sur un territoire donné, à condition bien sûr qu’il soit effectivement appliqué. À ce sujet, le ministre délégué s’est engagé devant le Sénat à « la rappeler aux services de la police et de la gendarmerie » et a indiqué que « le garde des sceaux agira de même auprès des parquets ».

Votre rapporteur souhaite souligner que l’implication des procureurs de la République est inégale sur le territoire, certains d’entre eux n’apportant pas aux maires qui le demandent les informations concernant les suites judiciaires données aux infractions commises sur le territoire de la commune, même lorsque celles-ci ont fait l’objet d’un signalement par le maire en application de l’article 40 du code de procédure pénale. Pourtant, dans cette hypothèse, l’article 40-2 de ce code fait obligation au procureur d’aviser le maire des poursuites judiciaires données à la suite de leur signalement.

Certes, une circulaire de la chancellerie du 14 octobre 2004 a mis en place un « code de bonne conduite dans la circulation de l’information entre le ministère public et les maires », mais il manque encore une base législative permettant aux maires d’exiger d’avoir certaines informations générales sur les suites judiciaires des actes de délinquance, sans remettre en cause le secret de l’instruction.

La Commission a en conséquence été saisie d’un amendement du rapporteur permettant au maire d’être informé par le procureur de la République des suites judiciaires données aux infractions commises dans la commune. Son auteur a expliqué qu’un échange d’informations entre le parquet et le maire était nécessaire pour que celui-ci puisse être le pivot de la politique de prévention de la délinquance. Actuellement, lorsque le maire signale une infraction, il doit être informé des suites qui lui sont données. En revanche, il ne dispose pas du même droit pour les autres infractions et son degré d’information dépend des pratiques des différents parquets.

M. Pierre Cardo a remarqué que de nombreux maires souhaitent être informés des mains courantes mais que les commissaires sont hostiles à cette communication. M. Jacques-Alain Benisti a ajouté que seuls les groupements locaux de prévention de la délinquance (GLPD) prennent en compte les mains courantes, tandis que les autres acteurs ne connaissent que le casier judiciaire des délinquants, et a jugé utile que le maire soit informé des mains courantes.

M. Xavier de Roux s’est déclaré favorable à l’amendement mais a souhaité que l’information soit communiquée au maire automatiquement et non à sa demande, le maire n’ayant pas les moyens de suivre tous les actes délictueux. Le rapporteur a expliqué qu’il n’était pas nécessaire d’informer le maire pour toutes les infractions, mais seulement quand une situation particulière l’intéresse.

En réponse à M. Alain Marsaud, qui a jugé surprenant d’obliger les officiers de police judiciaire à alerter automatiquement le maire des infractions commises dans la commune, le rapporteur a rappelé que ces dispositions ont été instaurées en 2004.

Après que M. Jean-Pierre Blazy s’est déclaré satisfait de la suppression par le Sénat de l’expression « trouble grave », jugeant difficile de distinguer entre trouble et trouble grave, la Commission a adopté cet amendement (amendement n° 160).

Elle a rejeté l’amendement n° 15 de M. Thierry Mariani prévoyant l’affichage des décisions de justice concernant les mineurs coupables de crimes ou délits passibles de dix ans d’emprisonnement.

● Le renforcement du pouvoir d’animation du maire passera aussi par la généralisation des Conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD), rendus obligatoires (deuxième alinéa de l’article L. 2211-4 du CGCL) dans les communes de plus de 10 000 habitants, au nombre de 874.

Actuellement, les CLSPD sont organisés par le décret du 17 juillet 2002 qui prévoit, en son article 2, que « toute commune peut créer un conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance ». Cette faculté deviendrait donc une obligation : cela devrait se traduire par la mise en place de CLSPD dans les 350 communes de plus de 10 000 habitants qui ne l’ont pas encore fait.

La généralisation des CLSPD est importante car elle marque bien la volonté de faire de cette structure l’outil principal de mise en œuvre concrète de la politique locale de prévention de la délinquance. Le CLSPD a en effet l’avantage de regrouper l’ensemble des acteurs concernés par cette politique mais également d’avoir un pilote bien identifié, le maire qui le préside. L’absence de CLSPD serait dès lors préjudiciable à la mise en œuvre concrète des grands principes qui fondent le présent projet de loi, même s’il est incontestable que la mise en place d’un CLSPD n’est utile et efficace que si ses membres « font vivre » la structure et que cette dernière ne devient pas rapidement une coquille vide.

À cet égard, la consécration législative de l’existence des CLSPD pourrait avoir un effet positif en donnant une véritable visibilité à cette structure pour les habitants désormais parfaitement légitimes à demander des comptes à leurs élus locaux sur le fonctionnement du CLSPD, ou au contraire sur ses carences.

Après avoir adopté un amendement de précision du rapporteur (amendement n° 162), la Commission a adopté un amendement de M. Jean-Paul Garraud permettant aux conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance de constituer des groupes de travail en leur sein, dont les membres seraient autorisés à échanger des informations à caractère confidentiel, le rapporteur s’y étant déclaré favorable (amendement n° 161).

c) Des adaptations prenant en compte les situations particulières

● L’article premier comporte plusieurs dispositions adaptant les dispositions du projet de loi à la situation particulière de la ville de Paris. En effet, les pouvoirs de police confiés au maire dans les autres communes de France sont, pour l’essentiel, de la compétence du préfet de police. Par ailleurs, la ville de Paris a pour autre particularité d’être à la fois une commune et un département.

Les 2° et 4° bis apportent donc les adaptations nécessaires afin de tenir compte du statut particulier de Paris. Le projet de loi a en effet pris le parti de ne pas modifier l’équilibre existant entre État et Ville de Paris s’agissant des questions de sécurité. Confier au seul maire de Paris le rôle d’animer la politique de prévention de la délinquance, notamment en lui confiant la présidence du CLSPD, aurait constitué un moyen détourné de modifier le statut particulier de la capitale, débat probablement légitime mais qui devra faire l’objet d’une réflexion approfondie et spécifique. En conséquence, le projet de loi prévoit une animation conjointe de cette politique par le maire et par le préfet de police, lesquels présideront également conjointement le CLSPD de Paris (19). Cependant, alors que les dispositions réglementaires applicables (article 12 du décret 2006-665 du 7 juin 2006) prévoient la possibilité de mettre en place des conseils de sécurité et de prévention de la délinquance d’arrondissement, il n’est pas certain que l’absence d’une telle possibilité dans la loi qui crée le CLSPD de Paris permette de maintenir cette pratique.

La Commission a alors adopté un amendement du rapporteur prévoyant que les modalités d’organisation du Conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance (CLSPD) de Paris seront fixées par décret, comme pour les CLSPD de droit commun (amendement n° 163), ainsi que deux amendements rédactionnels du même auteur (amendements nos 164 et 165).

● Une place particulière est également donnée dans cet article aux compétences des Établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) qui peuvent intervenir dans la prévention de la délinquance. L’intercommunalité semble en effet le niveau adéquat d’action dans ce domaine et ce cadre devrait être privilégié. La délinquance n’a en effet pas de frontières et les limites administratives lui sont généralement inadaptées, d’autant qu’elle est de plus en plus itinérante et mobile.

Le 5° de cet article prévoit donc des dispositions prenant en compte cette réalité, 40 % des CLSPD existant sont en effet des conseils intercommunaux. Il est donc précisé que le CLSPD, obligatoire pour les communes de plus de 10 000 habitants, devra être conclu dans un cadre intercommunal lorsqu’un EPCI à fiscalité propre « exerce la compétence relative aux dispositifs locaux de prévention de la délinquance ». Cette compétence est obligatoire s’agissant des communautés urbaines  (20) (article L. 5215-20 du CGCT) et des communautés d’agglomération (21) (article L. 5216-5 du CGCT). L’Association des maires de grandes villes de France (AMGVF) a fait part au rapporteur de ses doutes quant au caractère obligatoire de la mise en place d’un conseil intercommunal, considérant que la politique de prévention de la délinquance concerne d’abord les maires, par ailleurs seuls dotés d’un pouvoir de police.

Pour autant, dans un but de simplification, le Sénat a voté un amendement de M. Jean-Marie Bockel dispensant les communes membres d’un EPCI disposant d’un Conseil intercommunal de prévention de la délinquance de créer un CLSPD communal. En effet, si la compétence « dispositifs prévention de la délinquance » a été confiée au niveau intercommunal, la coexistence d’un conseil intercommunal et de conseils communaux pourrait être redondante, il était donc préférable de la rendre facultative.

En outre, lorsqu’il existe un CISPD, c’est logiquement au président de l’EPCI que revient la mission d’animer et de coordonner les actions de prévention de la délinquance. Cependant, cette compétence doit se faire « sous réserve du pouvoir de police des maires des communes membres ». En effet, l’objectif de ce projet de loi n’est pas de modifier le principe selon lequel les pouvoirs de police du maire sont des pouvoirs personnels qui ne peuvent pas faire l’objet d’un transfert dans le cadre de l’intercommunalité.

La commission a adopté un amendement de précision du rapporteur (amendement n° 166).

Afin de donner cependant plus d’efficacité à la mise en œuvre d’une politique de sécurité dans un cadre intercommunal, le 6° de l’article premier facilite le développement d’installations de systèmes de vidéosurveillance dans un cadre intercommunal, en permettant l’acquisition, l’installation et l’entretien des dispositifs de vidéosurveillance par un EPCI, et non plus séparément par chacune des communes. Bien évidemment, le projet de loi prévoit que l’accord de chacune des communes d’implantation est nécessaire : juridiquement, l’autorisation préfectorale restera donnée à la commune, mais les moyens nécessaires à son fonctionnement pourront être mutualisés.

La commission a adopté un amendement de précision sur ce sujet (amendement n° 167). Elle a rejeté l’amendement n° 30 de M. Noël Mamère tendant à supprimer la possibilité pour les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière de dispositifs locaux de prévention de la délinquance d’installer des dispositifs de vidéosurveillance.

Puis elle a adopté l’article premier ainsi modifié.

Article premier bis

(art. L. 121-1-1 [nouveau] du code de l’action sociale et des familles)


Présence de travailleurs sociaux dans les commissariats

L’article premier bis est issu d’un amendement du groupe socialiste du Sénat, rectifié à la demande du Gouvernement. Il consacre l’existence de travailleurs sociaux dans les commissariats en renvoyant à une convention entre l’État, le département et, le cas échéant, la commune, les modalités d’intervention de ces travailleurs sociaux.

Depuis longtemps, des initiatives isolées ont été conduites visant à la présence de travailleurs sociaux dans les commissariats, afin notamment d’apporter une aide aux victimes. La première concrétisation serait intervenue au commissariat de Chartres en 1989. L’idée sous-jacente est que les publics qui se rendent au commissariat n’ont pas seulement besoin d’un appui strictement policier, mais également parfois d’un soutien psychologique. Les nouvelles priorités données à l’action policière depuis une vingtaine d’années (lutte contre la pédophilie, les violences conjugales…) n’ont fait qu’accentuer la nécessité d’améliorer l’accueil des victimes.

D’ores et déjà, le ministère de l’intérieur a multiplié les initiatives dans ce domaine : mise en place d’un correspondant « aide aux victimes » dans chaque département, développement de bureaux d’aide aux victimes au sein des services d’investigation et de recherche, partenariat avec les associations d’aide aux victimes (qui assurent des permanences dans 35 départements), et présence de travailleurs sociaux dans les commissariats.

Au 1er janvier 2006, 26 commissariats bénéficiaient d’un travailleur social chargé d’être le relais avec les services sociaux, d’orienter et de conseiller les victimes… Cette expérience devrait être étendue, comme l’indiquait le ministre d’État devant les préfets réunis à Paris le 28 novembre 2005 lorsqu’il souhaitait « le développement de la présence des travailleurs sociaux dans les commissariats et les gendarmeries. Cette extension doit se faire sur la base de décisions locales. Une concertation approfondie doit être menée sous votre égide avec les élus. Le rôle de ces travailleurs sociaux sera d’accueillir et écouter les personnes en situation de détresse sociale repérées lors des interventions de police ou se présentant spontanément dans les services de sécurité publique, d’orienter et conseiller les policiers confrontés à une situation à caractère social, d’établir un relais avec les différents services sociaux du secteur sur lequel le travailleur social exerce son activité, d’accompagner les victimes en difficulté ».

Ainsi, l’article premier bis est utile car il permettra de formaliser la nécessaire concertation entre l’État et les collectivités susceptibles de mettre à disposition un travailleur social : il s’agira généralement du département compte tenu de ses compétences d’action sociale, mais aussi parfois, comme le montrent les expériences de terrain, de la commune.

Le dispositif ne s’appliquerait cependant qu’à la police nationale, alors que l’utilité de l’intervention de travailleurs sociaux semble tout aussi avérée dans les gendarmeries. D’ailleurs, certaines brigades de gendarmerie disposent d’ores et déjà de travailleurs sociaux et le ministre de la défense, Mme Michèle Alliot-Marie, a annoncé à Dijon le 23 septembre dernier que des travailleurs sociaux œuvreraient auprès des gendarmes dans une vingtaine de départements en 2007.

La Commission a adopté un amendement du rapporteur étendant le dispositif de cet article aux groupements de la gendarmerie nationale (amendement n° 168), puis l’article 1er bis ainsi modifié.

Article 2

(art. L. 121-2 et L. 121-6 du code de l’action sociale et des familles)

Délégation de compétences du département aux communes en matière d’action sociale

L’article 2 précise les compétences du département en matière de prévention de la délinquance.

● Compte tenu du rôle principal du département dans le domaine de l’action sociale, celui-ci est en effet conduit à participer à la prévention de la délinquance. Ainsi, il est prévu d’ajouter, à l’article L. 121-2 du code de l’action sociale et des familles, une forme supplémentaire d’actions que le département peut mettre en œuvre pour « prévenir la marginalisation et faciliter l’insertion ou la promotion sociale des jeunes et des familles ». Il pourra donc organiser des actions de prévention de la délinquance(22).

La prévention spécialisée (23), qui est l’une des formes de l’action sociale départementale, prend d’ailleurs déjà en compte partiellement cette préoccupation. Il y a en effet une complémentarité entre dimension éducative et dimension sécuritaire dans la prévention de la délinquance. Comme le soulignait le rapport du groupe de travail interinstitutionnel sur la prévention de la délinquance (24) « les politiques de prévention de la délinquance considèrent les actions à dimension éducative comme partie intégrante des actions à mettre en œuvre, les politiques de sécurité quant à elles les énoncent comme indispensables à prendre en compte pour toute action territorialisée ».

De fait, la grande majorité des contrats locaux de sécurité intègrent un volet éducatif. Les acteurs de la prévention spécialisée sont d’ailleurs souvent amenés à participer au diagnostic préalable à la mise en œuvre des actions du CLS. Par ailleurs, lorsque les CLSPD ont été créés, en 2002, il a été décidé de les constituer en trois collèges : le premier rassemblant les élus, le deuxième les représentants de l’État, et le troisième les professionnels de l’action éducative et associative dont font partie les organismes de prévention spécialisée.

Ainsi, l’article 2 n’entraînera nullement un brouillage des finalités de l’action sociale des départements en y intégrant une dimension de prévention de la délinquance. Au contraire, il constitue une reconnaissance de l’importance de l’action sociale et éducative sur l’environnement de la jeunesse comme complément indispensable de l’approche purement sécuritaire et répressive.

● Si le département est chef de file en matière d’action sociale, il ne s’agit pas de la seule collectivité à intervenir dans ce domaine. Les communes, par l’intermédiaire notamment des centres communaux d’action sociale, exercent une politique de proximité. C’est notamment le cas pour la politique de prévention, dans le cadre des contrats locaux de sécurité.

Ainsi, dans un but de clarification et de simplification, il pourrait être utile pour un département de confier ses compétences liées à la prévention de la délinquance à certaines communes menant une politique ambitieuse dans ce domaine. L’article 2 propose ainsi de modifier l’article L. 121-6 du code de l’action sociale et des familles afin d’autoriser un transfert partiel des compétences d’action sociale du département vers la commune. Ce transfert serait réalisé par la signature d’une convention précisant son étendue, ainsi que ses conditions financières et celles de la mise à disposition des services du conseil général.

L’article L. 121-6 est issu de la loi n°83-663 du 22 juillet 1983 complétant la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition de compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État. Il avait en effet été décidé d’autoriser les départements à confier aux communes les compétences qui leur sont attribuées par l’article L. 121-1 dans le domaine de l’action sociale : c’est-à-dire l’ensemble de l’organisation, de la coordination et de la définition de cette politique. Trop ambitieuses, ces dispositions ont été très peu appliquées : environ une dizaine de conventions de transfert de compétences d’action sociale ont été conclues entre des départements et des communes.

Pour rendre le dispositif de transfert plus opérationnel, l’article 2 modifie le mécanisme de l’article L. 121-6 en prévoyant que le transfert peu concerner « tout ou partie » des compétences. Ainsi, les conventions prises dans ce cadre pourront se limiter à transférer des compétences (25) particulières et bien identifiées, par exemple la nouvelle compétence attribuée par le projet de loi en matière d’actions sociales visant à la prévention de la délinquance. En effet, les actions de prévention de la marginalisation et de facilitation de l’insertion sociale et de la promotion sociale, figurant à l’article L. 121-2 du code de l’action sociale et des familles, pourront également faire l’objet d’un transfert du département vers la commune.

De fait, dans certaines communes, les actions menées par le conseil général, par exemple le financement d’associations participant à la prévention spécialisée, ont une très grande visibilité, mais les maires concernés regrettent de ne pas pouvoir davantage les coordonner avec leurs propres actions dans ce domaine. Cependant, dans certaines communes, par exemple à Mulhouse, des conventions ont déjà été conclues entre des conseils généraux et des communes afin de permettre le pilotage des équipes de prévention spécialisée par les mairies. L’adoption de l’article 2 permettra de développer ce type d’initiative.

Enfin, à l’initiative de la commission des Lois du Sénat, l’article 2 contient des modifications du code général des collectivités territoriales destinées à permettre l’application des dispositions de l’article 2 dans les communautés urbaines et les communautés d’agglomération.

La Commission a rejeté les amendements de suppression de M. Michel Vaxès et n° 31 de M. Noël Mamère. Elle a ensuite adopté un amendement du rapporteur permettant la délégation des compétences d’action sociale du département aux communautés de communes (amendement n° 169), ainsi qu’un amendement de cohérence du même auteur (amendement n° 170).

Puis elle a adopté l’article 2 ainsi modifié.

Article 2 bis

Création d’un fonds pour la prévention de la délinquance

Cet article créant un « Fonds pour la prévention de la délinquance » est issu d’un amendement de la commission des Lois du Sénat, qui a obtenu un avis favorable du Gouvernement, celui-ci ayant néanmoins admis que le dispositif envisagé devrait être amélioré au cours de la navette parlementaire.

Les objectifs de ce Fonds sont fixés par l’article 2 bis, il s’agit de financer des actions dans le cadre des instances territoriales de prévention de la délinquance, tels que les comités départementaux de sécurité présidés par le préfet et le procureur, chargés d’assurer notamment la cohérence des actions menées dans le cadre des CLSPD.

Concrètement, les crédits seraient répartis entre les préfets de département, qui arrêteraient ensuite les sommes versées à chaque commune ou établissement public de coopération intercommunale pour financer des actions de prévention de la délinquance décidées dans le cadre des dispositifs partenariaux, notamment les contrats locaux de sécurité.

D’après le rapporteur du Sénat, ce fonds permettrait « d’assurer une meilleure lisibilité des financements des actions de prévention de la délinquance, qui sont actuellement fondus dans la politique de la Ville tout en relevant également d’un certain nombre de politiques sectorielles ». Autrement dit, il s’agit de regrouper des crédits existants, afin de les « sanctuariser ».

Cependant, l’article 7 de la loi organique relative aux lois de finances dispose que les crédits sont spécialisés par programme ou par dotation. Le seul moyen de « sanctuariser » des crédits est donc de les regrouper dans un programme. En effet, avec l’entrée en vigueur de la LOLF, les crédits ne sont plus spécialisés par chapitre. Les crédits aujourd’hui regroupés au sein d’un même programme sont fongibles, et ne peuvent donc pas être sanctuarisés par une disposition législative ordinaire.

Aujourd’hui, la plupart des crédits d’intervention consacrés à la prévention de la délinquance figurent dans le programme « équité sociale et territoriale et soutien » de la mission « ville et logement ». Ce programme est doté de 384 millions d’euros, dont la plus grande partie sera déléguée à l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l’égalité des chances (ANCSEC), créée par la loi sur l’égalité des chances du 31 mars 2006. Ces crédits contribueront notamment au financement des contrats urbains de cohésion sociale (CUCS) auxquels il est prévu de donner cinq axes prioritaires, dont la prévention de la délinquance. Il serait donc possible de prévoir un mode de gestion spécifique pour les crédits délégués à cette agence qui concernent la prévention de la délinquance. Par ailleurs, le ministre délégué aux collectivités territoriales, M. Brice Hortefeux, a indiqué devant la commission des Lois que des ressources supplémentaires pourraient abonder ce fonds, provenant notamment d’une partie du produit des amendes de police et de circulation.

Ainsi, dans l’attente du dépôt d’un amendement gouvernemental adaptant ce dispositif et prévoyant son articulation avec la loi de finances, la Commission a adopté cet article sans modification.

Article 3

(art. 13-3 [nouveau] et 21-1 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 ; art. 1er de l’ordonnance n° 59-151 du 7 janvier 1959)


Participation des autorités organisatrices de transports collectifs de voyageurs à la prévention de la délinquance

Cet article rend obligatoire l’intervention des autorités organisatrices de transports collectifs de voyageurs (26) en matière de prévention de la délinquance et de sécurisation des usagers.

● Si ces compétences sont aujourd’hui facultatives, elles constituent une préoccupation importante pour les autorités organisatrices des transports :

—  des actions de prévention de la délinquance sont menées par les autorités organisatrices des transports qui sont d’ores et déjà partie prenante des dispositifs partenariaux de prévention de la délinquance. En effet, de très nombreux contrats locaux de sécurité comprennent un volet « transports ». Il existe même des CLS à thématique « transports ». L’implication des autorités organisatrices est décisive dans la mise en œuvre des actions des CLS dans la mesure où elles en assurent généralement le financement ;

—  la sécurité des usagers face aux risques d’agressions fait l’objet d’une attention particulière, compte tenu de l’importance de la délinquance commise dans les transports publics. Les organismes responsables des transports, en concertation avec les entreprises de transport elles-mêmes, ont ainsi développé des moyens spécifiques pour contribuer à la sécurisation des transports collectifs, notamment en développant des dispositifs de vidéosurveillance, ou en étoffant les équipes dédiées à la sécurité (surveillance générale à la SNCF dont les effectifs ont doublé depuis 10 ans, Groupement de protection et de sécurité des réseaux à la RATP…). Le contrat 2004-2007 signé entre le syndicat des transports d’Île-de-France et la RATP comporte d’ailleurs un important volet consacré à la sûreté des personnes et des biens.

La sécurité dans les transports reste cependant une compétence essentielle de l’État qui fait l’objet depuis 2002 d’une politique spécifique. En Île-de-France, a été créé en octobre 2003, le Service régional de la police des transports (SRPT), rattaché à la Direction de la police urbaine de proximité de la Préfecture de police qui assure le commandement opérationnel de la sécurité sur l’ensemble des réseaux ferrés de la région. En 2005 des Services interdépartementaux de sécurisation des transports en commun ont vu le jour à Lille, Lyon et Marseille. Ces initiatives se sont concrétisées par la création en 2006 du Service national de police ferroviaire, rattaché à la police aux frontières, forte de 2500 fonctionnaires. Les premiers résultats de cette politique déterminée ont été une diminution sensible de la délinquance dans les transports en commun : dans les trains, les faits constatés sont passés de plus de 10 000 en 2002 à moins de 6 700 en 2005 ; cette baisse concerne également les transports en commun parisiens (- 11% en 2005).

● Ainsi, l’ensemble des autorités organisatrices de transports collectifs de voyageurs reconnues par la loi devra désormais concourir à la lutte contre la délinquance et à la sécurisation des usagers :

—  le 1° du I. insère un article 13-3 à la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs afin d’ajouter cette mission supplémentaire aux autorités organisatrices des transports ;

—  le 2° du I. modifie l’article 21-1 de la même loi afin de préciser que cette mission incombe notamment à la région que la loi a spécifiquement chargée de l’organisation des services ferroviaires régionaux de voyageurs et des services routiers effectués en substitution ;

—  le II. modifie l’ordonnance du 7 janvier 1959 relative à l’organisation des transports de voyageurs en Ile-de-France : le Syndicat des transports d’Île-de-France devra donc également contribuer aux actions de prévention de la délinquance et de sécurisation des usagers.

La Commission a rejeté un amendement de suppression présenté par M. Michel Vaxès.

Elle a adopté un amendement du rapporteur prévoyant que les actions de sécurisation concernent également les personnels des sociétés de transport, et non seulement les voyageurs (amendement n° 171), puis l’article 3 ainsi modifié.

Article 4

(art. 35 et 39-1 [nouveau] du code de procédure pénale)


Composante judiciaire de la prévention de la délinquance : reconnaissance explicite par la loi du rôle du ministère public en matière de prévention

Cet article consacre explicitement dans la loi le rôle du ministère public en matière de prévention de la délinquance.

Il s’inscrit ainsi dans la démarche générale du projet de loi qui consiste d’une part à associer, au plus près du terrain, tous les acteurs pertinents de la prévention et d’autre part à coordonner de leurs actions.

La Commission a rejeté les amendements de suppression de l’article 4 de M. Jean-Pierre Blazy et n° 32 de M. Noël Mamère.

1. Le rôle du ministère public dans la prévention de la délinquance

a) Consécration législative du rôle des procureurs en matière de prévention de la délinquance

Si le parquet est le plus souvent associé à la répression, car c’est lui qui décide de l’engagement des poursuites, il n’en joue pas moins dans les faits un rôle important en matière de prévention de la délinquance.

Il ne faut tout d’abord pas sous-estimer le rôle dissuasif de l’exercice de l’action publique en la matière. La certitude et la rapidité de la répression font ainsi partie intégrante de la prévention.

Les procureurs œuvrent aussi plus directement à la prévention lorsqu’ils exercent leurs responsabilités dans plusieurs procédures précises : ils peuvent ainsi prendre des réquisitions aux fins de recherche et poursuite d’infractions qui permettent l’exercice, par la police judiciaire, de contrôles d’identité (article 78-2 du code de procédure pénale). Ils participent par ailleurs, en vertu de textes réglementaires, aux conseils locaux de prévention de la délinquance. Mais jamais aucune loi n’a encore consacré ce rôle.

L’article 4 du projet de loi comble cette lacune : il insère dans le code de procédure pénale un nouvel article 39-1 qui confie au procureur de la République la mission de veiller à la prévention des infractions à la loi pénale, mission qu’il doit exercer dans le cadre de toutes ses attributions, « en matière d’alternative aux poursuites, de mise en mouvement et d’exercice de l’action publique, de direction de la police judiciaire, de contrôle d’identité et d’exécution des peines».

b) Organisation de la composante judiciaire de la politique de prévention de la délinquance

Le deuxième alinéa de ce nouvel article 39-1 confère au procureur de la République la responsabilité d’animer et de coordonner l’action de prévention de la délinquance dans le ressort du tribunal de grande instance.

Le 1° du I de cet article étend par ailleurs le rôle d’animation et de coordination des actions des parquets, dévolu au Procureur général dans le ressort de la Cour d’appel, aux actions de prévention de la délinquance.

Ainsi, à l’image de la loi Perben II qui avait clarifié la chaîne pénale en matière d’action publique, le présent article clarifie la responsabilité de chaque échelon en matière de prévention de la délinquance : les orientations nationales de la politique de prévention de la délinquance dans sa composante judiciaire sont définies par l’État, puis précisées par le Procureur général dans le ressort de la Cour d’appel et animées par le procureur de la République dans le ressort du tribunal de grande instance.

2. L’intégration du procureur dans un réseau coordonné d’acteurs de la prévention de la délinquance

La coordination de tous les acteurs autour d’une politique cohérente et continue constitue une des clés de la réussite de la politique de prévention de la délinquance.

a) Il existe d’ores et déjà des échanges d’information entre le maire et le procureur

Les échanges d’information entre le maire et le procureur de la République fonctionnent dans les deux sens :

—  le maire est tenu de signaler au procureur les crimes et délits portés à sa connaissance dans l’exercice de ses fonctions (article 40 du code de procédure pénale)

—  le procureur avise le maire des poursuites, des mesures alternatives aux poursuites ou, le cas échéant, du classement sans suite (qui doit être assorti des raisons juridiques ou d’opportunité qui justifient cette décision), qui ont été décidés à la suite de son signalement (article 40-2 du code de procédure pénale (27))

—  le procureur de la République peut porter à la connaissance du maire toutes les mesures ou décisions de justice, civiles ou pénales, dont la communication paraît nécessaire à la mise en œuvre de ses actions de prévention, de suivi et de soutien (article L.2211-2 du code général des collectivités territoriales  (28))

La Commission a été saisie d’un amendement du rapporteur (amendement n° 172) prévoyant, conformément à un souhait de l’Association des maires des grandes villes de France, exprimé par son président M. Bockel, que le maire est informé des sorties de prison de personnes domiciliées dans la commune. M. Jean-Pierre Blazy, tout en approuvant l’objectif d’amélioration de l’information du maire, qui apprend souvent les sorties de prison par la rumeur publique, a douté de l’applicabilité de cette mesure. M. Christophe Caresche a rappelé qu’en pratique de nombreux détenus libérés n’ont plus de domicile, ce qui rendra très problématique la mise en œuvre d’une telle mesure. M. Pierre Cardo a précisé que le maire sera informé des peines de prison prononcées. La Commission a adopté cet amendement.

Puis elle a rejeté un amendement de M. Jean-Paul Garraud prévoyant que les conventions d’échange d’informations entre le maire et le procureur de la République déterminent précisément les informations devant être communiquées.

b) Le projet de loi institutionnalise le cadre de ces échanges

Le présent article vise à permettre, d’une part, la consultation des procureurs sur les projets de plan de prévention de la délinquance arrêtés par les préfets et, d’autre part, la signature de conventions entre le maire, le Préfet et le procureur de la République.

● Le Sénat, sur une initiative de sa commission des Lois, a introduit une disposition visant à ce que les procureurs soient consultés sur les projets de plan de prévention de la délinquance arrêtés par les préfets, tels que définis à l’article premier du projet de loi.

● Le II du présent article précise par ailleurs que la convention, mentionnée à l’article L. 2215-2 du code général des collectivités territoriales – et, pour Paris, à son article L. 2512-15 (29) – qui précise les modalités d’association et d’information du maire en matière de lutte contre l’insécurité pourra désormais être également signée par le procureur et fixer les modalités d’échange d’informations entre le maire et le procureur.

La Commission a adopté l’article 4 ainsi modifié.

Article additionnel après l’article 4

(art. 40-2 du code de procédure pénale)


Modalités d’information rendue des personnes ou autorités à l’origine de la plainte de la décision de justice

La Commission a adopté, sur avis favorable du rapporteur, un amendement de M. Thierry Mariani (amendement n° 173) prévoyant que les personnes ou autorités à l’origine de la dénonciation ou du signalement d’une infraction soient désormais informées par le procureur de la République des décisions de justice intervenues.

L’article 40-2 du code de procédure pénale fait obligation au procureur de la République d’aviser plaignants, victimes et autorités relevant de l’article 40 du même code, des poursuites qu’il a engagées ou des mesures alternatives aux poursuites qu’il a décidées ou encore du classement sans suite qu’il a opéré.

La finalité de ces mesures est d’encourager les particuliers comme les autorités constituées à porter à la connaissance de l’autorité judiciaire les crimes et délits dont ils pourraient avoir connaissance.

L’obligation d’information pesant sur le procureur de la République se limite, aux termes mêmes de la loi, à indiquer si les faits dénoncés ou signalés font l’objet ou non de poursuites. Or, lorsqu’elles ne sont pas constituées parties civiles, les personnes physiques ou morales à l’origine du signalement n’ont aucune connaissance du résultat des poursuites entreprises.

L’objet de la modification de l’article 40-2 est de prendre la mesure du rôle de pivot confié au maire par le projet de loi et de faciliter la circulation de l’information judiciaire, sans pour autant leur donner des missions relevant de la compétence des magistrats.

Le système mis en place obligera le procureur de la République à informer le maire qui aura signalé des faits délictueux au Parquet, non seulement de la mise en œuvre ou non des poursuites, mais également, lorsque des poursuites auront été engagées, du délibéré rendu par la juridiction de jugement. Si un appel a été interjeté, le procureur se limitera à l’indiquer à l’autorité qui a dénoncé ou signalé les faits. Ainsi, l’autorité constituée pourra suivre le cours de la procédure pénale.

Après l’article 4

La Commission a rejeté un amendement de M. Gérard Vignoble obligeant les agents de police municipale à servir pendant une durée minimum de cinq ans la commune qui a financé leur formation.

CHAPITRE II

Dispositions de prévention fondées sur l’action sociale et éducative

Article 5

(art. L. 121-6-2 [nouveau] du code de l’action sociale et des familles)


Partage de l’information entre les professionnels de l’action sociale, le maire et le président du conseil général

Cet article organise les modalités de transmission des informations à caractère confidentiel que les professionnels de l’action sociale pourront partager entre eux et, sous certaines conditions, avec le maire et le président du Conseil général.

1. Le nécessaire partage de l’information en matière d’action sociale

a) Le champ du secret professionnel en matière sociale

En matière d’action sociale, le travail en réseau est rendu difficile dans la mesure où certains de ces professionnels sont tenus à une obligation de secret ou de confidentialité, dont la violation constitue un délit, en application de l’article 226-13 du code pénal (30) :

—  l’ensemble des assistants de service social est tenu au secret professionnel par l’article L. 411-2 du code de l’action sociale et des familles. Cette obligation liée à la profession concerne tous les assistants sociaux, quelle que soit la structure pour laquelle ils exercent ;

—  les personnels des centres communaux d’action sociale sont, eux, tenus au secret professionnel en raison du service auquel ils appartiennent (article L. 133-5 du code de l’action sociale et des familles) ;

—  le secret professionnel est également applicable à « toute personne participant aux missions du service de l’aide sociale à l’enfance » (article L. 221-6 du code de l’action sociale et des familles). Cette obligation n’est pas liée au statut du travailleur social, mais à la nature de sa mission ;

—  la loi prévoit également une obligation de secret professionnel pour les agents du service d’accueil téléphonique du service de la protection maternelle et infantile (PMI) du conseil général (article L. 226-9 du code de l’action sociale et des familles).

Par ailleurs, tous les intervenants dans le domaine de l’action sociale qui ont un statut de fonctionnaire de l’une des trois fonctions publiques sont astreints, même s’ils ne relèvent pas du secret professionnel, à une obligation « de discrétion professionnelle pour tous les faits, informations ou documents dont ils ont connaissance dans l’exercice ou à l’occasion de l’exercice de leurs fonctions » (article 26 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires).

b) Un partage de l’information à organiser

Le respect par les professionnels de l’action sociale du caractère confidentiel des informations qui leur sont divulguées est une obligation liée au droit de chacun à sa vie privée et à une raison plus pragmatique : maintenir la relation de confiance entre le travailleur social et la personne dont elle s’occupe, sans laquelle l’action sociale risque de perdre en efficacité.

Pour autant, les équipes intervenant dans le domaine de l’action sociale sont pluralistes et interdisciplinaires. L’efficacité de l’intervention sociale exige donc de partager un certain nombre d’informations, de les confronter et d’en débattre. En effet, une information prise isolément peut sembler anodine, alors qu’elle peut être très instructive dans l’analyse globale des difficultés sociales et éducatives d’une personne. C’est dans ce contexte qu’est né le concept de « secret professionnel partagé » dont l’objectif est de permettre aux professionnels de l’action sociale de travailler plus efficacement, tout en respectant leur obligation de confidentialité.

Dans l’état actuel du droit, le « secret partagé » n’existe que dans le domaine médical, depuis l’entrée en vigueur de la loi n°2002-303 du 4 mars 2002 relative aux droits du malade et à la qualité du système de santé. L’article L. 1110-4 du code de la santé publique autorise donc le partage d’informations médicales relatives à une même personne entre plusieurs professionnels de santé.

En matière sociale, il n’existe pas de cadre légal, même si des pratiques existent, compte tenu de la multiplicité des intervenants autour d’une même personne. Afin de formaliser des pratiques parfois disparates, une circulaire commune des ministères chargés de la santé et de la justice du 21 juin 1996 a tenté de les encadrer, en précisant qu’« il convient dans cette hypothèse, de ne transmettre que les éléments nécessaires, de s’assurer que l’usager concerné est d’accord pour cette transmission ou tout au moins qu’il en a été informé ainsi que des éventuelles conséquences que pourra avoir cette transmission d’information et de s’assurer que les personnes à qui cette transmission est faite, sont soumises au secret professionnel et ont vraiment besoin, dans l’intérêt de l’usager de ces informations. Le professionnel décidant de l’opportunité de partager un secret devra également s’assurer que les conditions de cette transmission (lieux, modalités), présentent toutes les garanties de discrétion ».

Sur cette base juridiquement fragile, les travailleurs sociaux ont donc commencé à mener des actions en partenariat entre intervenants différents autour d’une même personne, souvent sur la base de « chartes de confidentialité ». Pour autant, outre le risque pénal persistant, l’absence de définition législative du secret partagé n’incite pas au développement de ces pratiques, surtout lorsque les travailleurs relèvent d’autorités distinctes.

Ainsi, s’agissant du seul domaine de la protection de l’enfance, le projet de loi réformant la protection de l’enfance, adopté par le Sénat en première lecture le 21 juin 2006, autorise le partage d’informations relatives à une situation individuelle.

En outre, au-delà de la question du secret partagé se pose le problème de la coordination des informations ainsi récoltées. En effet, s’il est utile de permettre aux travailleurs sociaux de partager les informations dont ils disposent sur une même personne sur une base empirique, c’est-à-dire au cas par cas au moment de l’examen de la situation d’une personne, cela semble insuffisant. Répondre à l’ensemble de ces questions est l’objectif de l’article 5 du projet de loi.

2. Un dispositif centré autour du maire sans remettre en cause le rôle du conseil général

Afin de permettre une véritable coordination de l’action sociale en direction des personnes en difficulté, le projet de loi prévoit un mécanisme de partage et de coordination des informations individuelles.

La Commission a rejeté les amendements de suppression de M. Michel Vaxès, de M. Jean-Pierre Blazy et n° 33 de M. Noël Mamère.

● Le premier alinéa du nouvel article L. 121-6-2 délie les professionnels de leur obligation de confidentialité envers le maire et le président du Conseil général (31) de façon très encadrée :

—  l’information par le travailleur social ne peut avoir lieu que si une personne ou une famille subit une « aggravation [de ses] difficultés sociales, éducatives ou matérielles ». Le projet de loi soumis au Sénat se contentait d’exiger une situation grave. Pourtant, limiter le dispositif aux situations qui « s’aggravent » revient à se priver d’un outil de prévention des difficultés sociales ;

—  l’aggravation des difficultés doit requérir l’action de « plusieurs professionnels dans les domaines sanitaires, social et éducatif relevant des compétences du maire ». La référence aux compétences du maire est issue de la rédaction du Sénat, qui a souhaité que le maire ne puisse disposer de signalements à caractère confidentiel que dans ses domaines de compétence, c’est-à-dire ceux dans lequel il est à même de proposer une intervention. Compte tenu de la généralité des compétences de la commune(32), cette précision ne devrait cependant pas limiter excessivement la portée du dispositif ;

—  l’information divulguée est très strictement limitée puisqu’il s’agit simplement de porter à la connaissance du maire, ou du président du Conseil général, l’existence d’une situation individuelle préoccupante. En revanche, aucune information ne pourra être transmise directement au maire sur la situation individuelle d’une personne ou d’une famille.

● Les alinéas suivants organisent concrètement le dispositif de secret professionnel partagé autour de la figure centrale du coordonnateur.

—  Les modalités de désignation du coordonnateur ont fait l’objet d’intenses débats au Sénat dans la mesure où le projet de loi initial pouvait sembler privilégier le maire par rapport au président du Conseil général. Compte tenu des compétences de ce dernier en matière d’action sociale, cela était difficilement acceptable.

Un coordonnateur est nommé par le maire dans tous les cas où plusieurs professionnels interviennent auprès d’une même personne ou d’une même famille. Le caractère systématique de cette nomination fait l’objet de critiques tant de la part de l’Association des maires de France que par les travailleurs sociaux rencontrés par le rapporteur.

La Commission a adopté deux amendements identiques du rapporteur et de M. Jean-Paul Garraud prévoyant que la désignation d’un coordonnateur par le maire intervient si elle est nécessaire pour l’efficacité et la continuité de l’action sociale, et non à chaque fois que plusieurs professionnels interviennent auprès de la même personne (amendement n° 174).

Cette nomination peut intervenir comme réponse à un signalement fait par un travailleur social dans les conditions précédemment décrites, mais aussi sur saisine du président du conseil général, ou même de la propre initiative du maire, qui peut donc nommer un coordonnateur même en cas d’inertie des services sociaux.

La question de l’identité du professionnel pouvant être choisi par le maire a été le point le plus controversé au Sénat. En effet, certains sénateurs ont craint que ce pouvoir n’entraîne un empiétement du maire sur les compétences du conseil général en matière d’action sociale. Pour apaiser ces craintes, le dispositif voté à l’initiative de la commission des Lois du Sénat, avec l’aval du Gouvernement, va au-delà de la simple consultation du président du Conseil général, initialement envisagée. Ainsi, il a été précisé que la nomination du coordonnateur devait obtenir l’accord de l’autorité dont relève le professionnel désigné : dans les faits, cela donne au président du conseil général un droit de veto lorsque le choix du maire se porte sur un travailleur social du département. Par ailleurs, dans l’hypothèse où l’ensemble des professionnels concernés relèverait du Conseil général, la nomination, tout en restant formellement une compétence du maire, serait une compétence liée puisqu’elle interviendrait sur la proposition du président du Conseil général.

La commission a adopté un amendement de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales (amendement n° 102) simplifiant la rédaction, le rapporteur s’y étant déclaré favorable. En conséquence, un amendement de précision du rapporteur est devenu sans objet.

—  L’étendue du secret professionnel partagé est fortement encadrée. Le dispositif donnera aux professionnels de l’action sociale une base légale pour échanger des informations entre eux sur des situations individuelles, même s’ils sont tenus au respect du secret professionnel ou d’une obligation de réserve ou de discrétion. Pour autant, cette liberté ne sera pas absolue puisque le partage sera limité « à ce qui est strictement nécessaire à l’accomplissement de la mission d’action sociale ».

La commission a adopté un autre amendement de simplification de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales (amendement n° 103) après avis favorable du rapporteur.

—  La diffusion des informations au maire, ou au président du Conseil général, ne constituera pas un droit pour ceux-ci. En effet, le projet de loi prévoit simplement une possibilité pour le coordonnateur de transmettre à ces élus, s’il le juge nécessaire, des informations « strictement nécessaires à l’accomplissement de la mission d’action sociale ». Cela signifie donc tout d’abord que les travailleurs sociaux ne divulgueront pas directement des informations à caractère confidentiel au maire, mais uniquement par l’intermédiaire du coordonnateur. De plus, la mission de ce dernier est centrale puisqu’il lui reviendra d’apprécier souverainement si les informations échangées entre professionnels doivent être transmises au maire. Ainsi, contrairement à certaines craintes, ce dispositif ne pourra pas être utilisé pour permettre au maire, par l’intermédiaire du coordonnateur qui aura connaissance des informations transmises, d’opérer un « contrôle social » sur les habitants de sa commune. Les informations sortant du strict cadre de l’action sociale ne devront pas être divulguées.

La Commission a été saisie d’un amendement du rapporteur prévoyant la transmission d’informations au maire dans le cas où un professionnel intervient seul. En réponse à Mme Patricia Adam, qui s’est interrogée sur la notion de professionnel intervenant seul alors que tout travailleur social est soumis à une hiérarchie, le rapporteur a rappelé que le texte issu du Sénat ne prévoit que le cas où plusieurs professionnels interviennent auprès de la même personne, alors qu’il arrive qu’un professionnel intervienne isolément. En conséquence, la Commission a adopté cet amendement rendant un amendement de M. Jean-Paul Garraud sans objet (amendement n° 175).

Votre rapporteur considère que l’équilibre atteint par l’article 5 est globalement satisfaisant, même s’il fait encore l’objet de critiques de la part de nombreux intervenants dans le domaine social, notamment associatif. M. Jean-Jacques Andrieux, directeur de l’Union nationale des associations de sauvegarde de l’enfance, de l’adolescence et des adultes (UNASEAA), a reconnu que le dispositif était devenu acceptable, contrairement à ce qui était initialement envisagé.

Par ailleurs, ce dispositif n’est pas contradictoire avec celui envisagé par l’article 7 du projet de loi réformant la protection de l’enfance. Ce dernier organise également un secret professionnel partagé, mais limité aux intervenants dans le domaine de la protection de l’enfance et sans faire intervenir de coordonnateur (alors que l’article 5 concerne tous les professionnels de l’action sociale et prévoit la communication des informations échangées au coordonnateur). L’article 7 de ce projet prévoit également d’informer les parents de cette transmission d’information, sauf si c’est contraire à l’intérêt de l’enfant, ce qui n’est pas le cas dans le cas dans le présent projet de loi qui a un champ d’application plus large que la protection de l’enfance.

La Commission a ensuite été saisie d’un amendement de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales prévoyant, en cas de danger pour un mineur, que le coordonnateur saisit le conseil général. Mme Patricia Adam a jugé cette disposition redondante par rapport aux dispositions du projet de loi relatif à la protection de l’enfance. Le rapporteur ayant précisé que cet amendement tend au contraire à mettre en cohérence les deux projets de loi, la Commission a adopté cet amendement (amendement n° 104).

Elle a ensuite adopté l’article 5 ainsi modifié.

Article 6

(art. L. 141-1 et L. 141-2 [nouveaux] du code de l’action sociale et des familles)


Création et attributions du conseil pour les droits et devoirs des familles –Accompagnement parental proposé par le maire

L’article 6 du projet de loi rétablit un chapitre premier au sein du livre premier du titre IV du code de l’action sociale et des familles. Cet article est consacré aux mesures qui peuvent être proposées, dans un cadre communal, aux familles qui ont des difficultés à assurer l’éducation de leurs enfants. Pour examiner ces mesures, le nouvel article L. 141-1 crée, dans chaque commune de plus de 10 000 habitants, un conseil pour les droits et devoirs des familles. L’article 141-2 institue une procédure d’accompagnement parental confiée au maire.

Article. L. 141-1 [nouveau] du code de l’action sociale et des familles :

Création et attributions du conseil pour les droits et devoirs des familles :

a) La création du conseil pour les droits et les devoirs des familles

Cet article institue un nouvel organe lié à la commune, le conseil pour les droits et les devoirs des familles. Sur le modèle des CLSPD (voir article 1er), sa création est obligatoire dans les communes de plus de 10 000 habitants.

Le président de l’Association des maires de France (AMF), M. Jacques Pélissard, tout en soulignant l’utilité potentielle de ce nouvel outil à la disposition des maires, a estimé que son caractère obligatoire dans les villes de plus de 10 000 habitants n’était pas opportun. Il considère tout d’abord que ce seuil de population n’est pas pertinent au regard des attributions du Conseil pour les droits et les devoirs des familles, qui pourrait être un instrument très utile dans de petites communes. Par ailleurs, il a rappelé que l’efficacité de ce genre de dispositif dépendait entièrement de l’implication locale et de la volonté de l’utiliser : contraindre à la création d’un tel organe serait donc contre-productif.

Une relative liberté est laissée à chaque commune dans l’organisation du conseil :

—  le maire peut présider lui-même le conseil ou le faire présider par un représentant, sans qu’il soit précisé que celui-ci soit un élu du conseil municipal ;

—  sa composition sera fixée librement dans chaque commune. Pourront en faire partie, sans que cela soit obligatoire, des représentants de l’État et des collectivités territoriales, ainsi que « des personnes œuvrant dans les domaines de l’action sociale, sanitaire et éducative, de l’insertion et de la prévention de la délinquance », formulation volontairement imprécise afin de ne pas encadrer trop strictement la composition du Conseil.

Après avoir rejeté deux amendements de suppression de l’article présentés par MM. Michel Vaxes et Jean-Pierre Blazy, ainsi qu’un amendement identique, n° 34, de Noël Mamère, la Commission a examiné deux amendements ayant pour objet de préciser les conditions de création du conseil pour les droits et les devoirs des familles, présentés respectivement par M. Jean-Paul Garraud et le rapporteur.

Le rapporteur, a souligné que son amendement était plus complet que l’amendement alternatif poursuivant le même objet. En réponse à une interrogation de M. Jean-Pierre Blazy sur le caractère facultatif ou obligatoire de la délibération du conseil municipal créant le conseil pour les droits et les devoirs des familles, le rapporteur a indiqué que son amendement laissait aux communes, quelle que soit leur taille, la responsabilité de créer une telle structure, l’alinéa de l’article 6 conférant un caractère obligatoire à cette délibération étant par ailleurs supprimé.

M. Christian Decocq s’est déclaré opposé à un retour au caractère facultatif de la délibération du conseil municipal créant le conseil pour les droits et les devoirs des familles.

La Commission a alors rejeté l’amendement de M. Jean-Paul Garraud et adopté celui du rapporteur (amendement n° 176).

b) Les compétences du conseil pour les droits et les devoirs des familles

Le conseil pour les droits et les devoirs des familles sera une instance uniquement consultative : il n’aura donc aucun pouvoir décisionnel, et à plus forte raison, aucun pouvoir de sanction. Il constitue un lieu de proposition et d’échanges entre ses membres et des familles connaissant des difficultés dans l’éducation de leurs enfants. En effet, contrairement au conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance, le conseil pour les droits et les devoirs des familles s’intéressera à des situations individuelles, et non aux orientations générales de la politique de prévention de la délinquance. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle les informations échangées dans ce cadre ont un caractère confidentiel, dont la divulgation peut entraîner les sanctions prévues à l’article 226-13 du code pénal.

Ses missions à l’égard des familles sont diverses :

—  une mission générale d’entendre les familles en difficulté, et de leur proposer des recommandations afin de prévenir les troubles à l’ordre public que pourraient provoquer leurs enfants ;

—  une mission de suivi dans la durée de la famille, à laquelle le conseil pourra proposer des mesures générales d’accompagnement. Il pourra également proposer à la famille d’informer les travailleurs sociaux et d’autres tiers intéressés des recommandations qui lui sont faites et de l’existence éventuelle d’un contrat de responsabilité parentale.

La commission a adopté un amendement de précision rédactionnelle du rapporteur, visant à éviter une confusion entre deux mesures différentes visées sous la même dénomination dans le projet de loi(amendement n° 177) ;

—  une mission spécifique consistant à donner un avis lorsque le maire décide de proposer la mesure d’accompagnement parental prévue à l’article L. 141-2 ;

—  la mission de proposer au maire de demander à la Caisse d’allocations familiales la mise en place d’un dispositif d’accompagnement de la famille dans sa gestion des prestations familiales. Par coordination avec l’article 12 du projet de loi réformant la protection de l’enfance, adopté en première lecture au Sénat le 21 juin dernier, les sénateurs ont introduit la possibilité pour le maire de saisir également le président du conseil général afin qu’il mette en œuvre des mesures d’accompagnement en économie sociale et familiale, prévues dans la rédaction envisagée de l’article L. 222-3 du code de l’action sociale et de la famille.

Le maire ne pourra cependant faire cette proposition que si la situation de la famille est de nature à compromettre l’éducation des enfants, la stabilité de la famille et qu’elle a des conséquences pour la tranquillité ou la sécurité publique. En effet, il ne s’agit pas de se substituer aux procédures judiciaires existantes en matière d’aide à la gestion du budget familial, prévues par l’article L. 552-6 du code de la sécurité sociale qui organise le dispositif de tutelle aux prestations familiales. Certes, l’article 7 du projet de loi permettra au maire de saisir directement le juge des enfants au titre de cette procédure, mais cela ne sera possible que dans une circonstance bien précise : si les prestations familiales sont utilisées dans un sens contraire à l’intérêt de l’enfant. À l’inverse, la procédure de l’article 6 se situe plus en amont, elle a réellement un but de prévention, afin d’éviter de devoir utiliser la procédure beaucoup plus contraignante de la tutelle aux prestations familiales.

La Commission a donc rejeté l’amendement n° 105 de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, visant à supprimer la possibilité pour le conseil d’être à l’origine d’un dispositif d’aide à la gestion du budget familial. L’amendement n° 106 du même auteur est devenu sans objet suite à l’adoption d’un précédent amendement.

Article. L. 141-2 [nouveau] du code de l’action sociale et des familles

Accompagnement parental proposé par le maire

● L’article L. 141-2 du code de l’action sociale et des familles donne un nouvel outil au maire, l’accompagnement parental, pour venir en aide aux familles qui connaissent des difficultés dans l’éducation de leurs enfants, lesquelles se traduisent par des conséquences négatives pour l’ordre public. Ainsi, le maire est incité à agir en amont dans un objectif de prévention de la délinquance.

En effet, en sa qualité de pivot et d’animateur de la politique de prévention sur le territoire de la commune, le maire a la légitimité pour intervenir dans ce domaine. Par ailleurs, l’article 5 du projet de loi lui donne des moyens pour être informé de l’aggravation des difficultés rencontrées par certaines familles : le coordonnateur peut en effet lui communiquer des informations personnelles sur certaines personnes et certaines familles afin d’améliorer l’efficacité de sa politique d’action sociale. De même, l’article 9 du projet de loi améliore le dispositif de connaissance de l’absentéisme scolaire, en améliorant l’information du maire sur les élèves résidant dans sa commune qui ne respectent pas l’obligation d’assiduité scolaire.

Le maire disposera donc de nombreuses informations qui peuvent être autant de signes avant-coureurs d’une situation éducative qui se dégrade. Sur la base de cette information, il est indispensable de permettre au maire d’agir pendant qu’il en est encore temps, ce qui justifie la création du dispositif d’accompagnement parental. Le projet de loi précise qu’il s’agit « d’un suivi individualisé au travers d’actions de conseil et de soutien à la fonction éducative ». D’ores et déjà, de nombreuses communes proposent, par l’intermédiaire des CCASS, ce type de prestations envers les familles en difficulté.

Par ailleurs, les nombreuses initiatives prises dans ce domaine font l’objet d’une coordination par l’intermédiaire des Réseaux d’écoute, d’appui et d’accompagnement des parents (REAAP), créés par la circulaire du 9 mars 1999. Il s’agit d’un cadre de partenariat entre les différentes institutions et associations intervenant dans le champ de la parentalité. Les actions susceptibles d’être proposées dans ce cadre sont particulièrement variées (conférence-débats, groupes de parole, ateliers, permanences dans les centres sociaux ou les établissements scolaires…). Un rapport de l’IGAS sur l’évaluation du dispositif REAAP, réalisé en mars 2004, apportait une appréciation positive sur cette initiative (33).

● Afin de mettre en œuvre le dispositif d’accompagnement parental, le maire doit respecter certaines conditions :

—  les informations portées à la connaissance du maire doivent indiquer un risque pour « l’ordre, la sécurité ou la tranquillité publics » lié au défaut de surveillance ou d’assiduité scolaire d’un mineur ;

—  le maire doit veiller à ne pas multiplier les dispositifs en fonction d’une famille en difficulté. Ainsi, avant de proposer l’accompagnement, il doit vérifier que la famille concernée ne fait pas déjà l’objet d’une autre mesure d’accompagnement : contrat de responsabilité parentale (par le conseil général), mesure d’assistance éducative (par le juge des enfants en application de l’article 375 du code civil).

● L’article précise aussi les modalités de fonctionnement du dispositif d’accompagnement, et notamment l’articulation avec le contrat de responsabilité parentale :

—  L’initiative de sa mise en place relève donc principalement du maire, mais elle peut venir aussi des parents ou du représentant légal du mineur.

—  Une fois l’accompagnement mis en place, le maire recueille l’avis du président du Conseil général. Il est vrai que, compte tenu des compétences du département en matière d’action sociale, et notamment d’aide à la parentalité, il est souhaitable que les différentes initiatives prises par collectivités territoriales en direction d’une même famille soient coordonnées. Alors que le projet de loi initial prévoyait une simple information du président du Conseil général, le Sénat a adopté un amendement du sénateur Yves Détraigne rendant obligatoire la sollicitation d’un avis du Président du Conseil général. Néanmoins, cet avis interviendra après la mise en place de la mesure d’accompagnement et ne la conditionnera donc pas.

La Commission a examiné un amendement de précision rédactionnelle du rapporteur, destiné à ne pas lier le maire pour la consultation du président du conseil général lors de la mise en œuvre d’un accompagnement parental. M. Jacques-Alain Bénisti a observé que la modification aurait des effets sur la démarche du maire, une sollicitation de l’avis du président du conseil général supposant une initiative du maire en ce sens. Le rapporteur, a précisé que son amendement corrige une incohérence rédactionnelle consistant à prévoir le recueil de l’avis du président du conseil général après que l’accompagnement parental a été mis en œuvre par le maire. La Commission a alors adopté l’amendement du rapporteur (amendement n° 178).

Un autre amendement adopté au Sénat, à l’initiative du rapporteur de la commission des Lois, apporte une précision intéressante en prévoyant l’information de l’inspecteur d’académie, du directeur de l’organisme débiteur des prestations familiales, du procureur de la République et du préfet. En effet, ces autorités, à l’exception du procureur, peuvent saisir le président du conseil général en vue de la signature d’un contrat de responsabilité parentale (article L. 222-4-1 du code de l’action sociale et des familles). Or l’accompagnement familial proposé par le maire peut être considéré comme une étape intermédiaire avant le déclenchement de la procédure, beaucoup plus contraignante, du contrat de responsabilité parentale. Il est donc logique d’informer les autorités susceptibles de déclencher cette dernière procédure de l’existence d’un accompagnement parental. Le Sénat a également souhaité donner cette information au procureur dans la mesure où celui-ci peut saisir le juge des enfants en vue de la suspension ou de la mise sous tutelle des prestations familiales.

—  La mise en œuvre effective du dispositif fait l’objet d’un contrôle. Ainsi, en cas de refus de l’accompagnement parental, ou en cas d’inexécution partielle de celui-ci, le maire pourra saisir le président du Conseil général en vue de la conclusion d’un contrat de responsabilité parentale. L’article L. 222-4-1 du code de l’action sociale et des familles permet d’ailleurs déjà cette saisine en cas de « difficulté liée à une carence de l’autorité parentale ». Or, l’échec d’une mesure d’accompagnement parental relèverait une incontestable carence de l’autorité parentale.

Le contrat de responsabilité parentale a été créé par l’article 49 de la loi nº 2006-396 du 31 mars 2006 pour l’égalité des chances. Il est proposé par le président du Conseil général aux parents d’enfants qui ne respectent pas l’obligation d’assiduité scolaire ou qui font l’objet d’une carence éducative. Il rappelle leurs obligations aux titulaires de l’autorité parentale et comporte toute mesure d’aide et d’action sociales de nature à remédier à la situation : le refus de signer un tel contrat ou la non-réalisation des engagements pris peut conduire le président du conseil général à demander la suspension ou la mise sous tutelle des prestations familiales.

Ainsi, tout parent qui refuse la mise en place d’un dispositif d’accompagnement parental, ou qui ne le suit pas entièrement, s’expose à une mesure beaucoup plus contraignante, le contrat de responsabilité parentale.

—  À l’issue de l’accompagnement parental, les parents se verront délivrer une attestation comportant un engagement solennel à se conformer aux obligations liées à l’exercice de l’autorité parentale.

La commission a ensuite adopté l’article 6 ainsi modifié.

Article 7

(art. L. 552-7 ([nouveau] du code de la sécurité sociale)


Saisine du juge des enfants par le maire en matière de tutelle aux prestations familiales

L’article 7 complète les pouvoirs que le projet de loi donne au maire vis-à-vis des familles qui connaissent des difficultés dans l’éducation de leurs enfants, en insérant un article L. 552-7 au sein du code de la sécurité sociale.

● Tout d’abord, l’article L. 552-7 accorde indirectement au maire le pouvoir de saisir le juge des enfants pour qu’il ordonne la mise sous tutelle des prestations familiales, en application de l’article L. 552-6 du code de la sécurité sociale (34).

En effet, le maire ne fait actuellement pas partie de la liste des autorités habilitées à demander cette mise sous tutelle, fixée par l’article R. 162-7 du code de la sécurité sociale. Ce nouveau pouvoir du maire est à rapprocher de la disposition de l’article 6 qui confère au conseil pour les droits et les devoirs des familles la possibilité de « proposer au maire de demander à la à la caisse d’allocations familiales de mettre en place, en faveur de la famille, un dispositif d’accompagnement consistant en des mesures d’aide et de conseil de gestion destinées à permettre une utilisation des prestations familiales conforme à l’intérêt de l’enfant et de la famille ». Si la famille ne se conforme pas à ces recommandations, le maire disposera alors — grâce au pouvoir qui lui est reconnu de saisir le juge des enfants pour qu’il mette en place une tutelle aux prestations familiales — d’une réponse adaptée.

● L’autre objet de cet article est de permettre au maire, ou à son représentant au sein du conseil des droits et des devoirs des familles, de demander au juge des enfants, lorsqu’il le saisit au titre de l’article L. 552-6 du code de l’action sociale et des familles, de désigner comme délégué aux prestations familiales le coordonnateur des professionnels de l’action sociale (voir article 5).

Une telle désignation pourrait en effet améliorer le suivi de la famille puisqu’un même travailleur social serait, en amont, chargé des fonctions de coordonnateur, c’est-à-dire destinataire de l’ensemble des informations la concernant, et, en aval, chargé d’utiliser au mieux les prestations familiales dans l’intérêt d’une famille qu’il connaît bien.

Les conditions de cette désignation sont cependant assez encadrées :

—  la commission des Lois du Sénat a fait voter un amendement rendant obligatoire l’accord préalable de l’autorité dont relève le coordonnateur. En effet, la fonction de « délégué aux prestations familiales », c’est-à-dire l’actuelle fonction de « tuteur aux prestations familiales » (35) est une mission difficile et qui réclame un important investissement personnel. Son accomplissement dans de bonnes conditions pourrait se faire au détriment des missions générales confiées au travailleur social ainsi désigné : il est donc normal de s’assurer de l’accord de son employeur ;

—  l’article L. 552-7 offre au maire une simple faculté de proposition et n’altère en rien le choix souverain du juge des enfants quant à la personne qu’il désignera comme délégué aux prestations familiales.

La Commission a tout d’abord rejeté deux amendements de suppression de l’article présentés par MM. Michel Vaxes et Jean-Pierre Blazy, ainsi qu’un amendement identique, n° 35, de M. Noël Mamère. Elle a ensuite adopté un amendement du rapporteur visant tout à la fois à assouplir et à compléter, par une démarche conjointe de la caisse des allocations familiales, la procédure de saisine par le maire du juge pour enfants, afin que ce dernier ordonne une mesure judiciaire d’aide à la gestion du budget familial (amendement n° 179). En conséquence, un amendement de M. Jean-Paul Garraud et l’amendement n° 107, de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, sont devenus sans objet.

Puis la commission a adopté cet article ainsi modifié.

Article 8

(art. L. 2212-2-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)


Rappel à l’ordre par le maire

L’article 8 formalise une pratique déjà mise en œuvre par certains maires : celle d’un rappel à l’ordre verbal fait à l’auteur de troubles mineurs à l’ordre public, parfois qualifiés d’incivilité.

1. Le champ d’application du rappel à l’ordre

La procédure, inscrite dans un nouvel article L. 2212-2-1 du code général des collectivités territoriales au sein du chapitre sur les pouvoirs de police municipale du maire, ne pourra être en mise en œuvre que pour certains faits bien délimités.

En effet, ce nouveau pouvoir du maire s’inscrit dans ses missions de police administrative : seront donc seuls concernés les faits « susceptibles de porter atteinte au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité ou à la salubrité publiques ». Cependant, le lien avec les pouvoirs de police municipale du maire n’est pas direct : le rappel à l’ordre n’est pas uniquement destiné à assurer la bonne exécution des arrêtés de police du maire dans ces domaines. L’ensemble des atteintes au bon ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publics ne relève en effet pas du pouvoir de police municipale du maire, notamment quand la police est étatisée. Pour autant, l’article L. 2212-2-1 autorisera les maires à formuler des rappels à l’ordre dans ces domaines.

Néanmoins, les faits susceptibles de susciter un rappel à l’ordre devraient concerner des faits n’ayant pas vocation à entraîner une réponse pénale. Cette procédure ne saurait donc être considérée comme empiétant sur les compétences des magistrats.

En premier lieu, le rappel à l’ordre sera destiné à apporter une réponse aux faits n’entraînant pas de qualification pénale, parfois qualifiés, à tort, « d’incivilités » (36: il pourra s’agir par exemple d’un comportement d’indiscipline réitéré au sein de l’établissement scolaire.

En second lieu, le maire pourra formuler des rappels à l’ordre à propos de faits pouvant entraîner une peine contraventionnelle. En effet, l’article 40 du code de procédure pénale, rappelé à l’article 2211-2 du CGCT, fait obligation aux maires, comme à toute autorité publique, de signaler au procureur de la République les crimes et délits dont ils ont connaissance dans l’exercice de leurs fonctions. Ainsi, l’utilisation du rappel à l’ordre à l’encontre d’un délit, même peu important(37), entraînerait l’obligation du maire de le signaler au procureur de la République dans la mesure où sa connaissance du fait délictueux serait établie avec certitude.

Ainsi, le rappel à l’ordre est d’abord destiné à rappeler les dispositions qui s’appliquent lorsqu’une personne a enfreint un arrêté de police municipale du maire, ou toute mesure de police administrative, ou encore lorsqu’elle a commis un acte contraventionnel de nature à porter atteinte à l’une des composantes de l’ordre public, tel la divagation d’animaux dangereux (art. R.622-2 CP), les bruits ou tapages injurieux ou nocturnes (art. R.623-2 CP), les violences légères (art. R.624-1 CP), les destructions, dégradations et détériorations ayant entraîné un dommage léger (art. R.635-1 CP), l’abandon d’épaves, d’ordures, de déchets (art. R.635-8 CP)…

Pour autant, le choix fait par le maire d’utiliser ce dispositif ne saurait faire obstacle à la mise en œuvre de l’action publique s’il y a lieu. Il ne s’agit en effet pas d’une mesure pénale alternative aux poursuites, contrairement à la procédure du « rappel à la loi », prévue à l’article 41-1 du code de procédure pénale. Le rappel à la loi est une procédure juridictionnelle permettant au procureur, éventuellement par l’intermédiaire d’un délégué du procureur, de rappeler à l’auteur d’une infraction les dispositions de la loi, plutôt que de déclencher des poursuites. Cet « avertissement » concerne généralement des infractions de faible gravité, commises pour la première fois. Il n’est pas inscrit au casier judiciaire.

Un fait ayant donné lieu à un rappel à l’ordre par le maire pourrait donc théoriquement également entraîner un rappel à la loi par le procureur si ce dernier en a eu connaissance.

2. Les modalités du rappel à l’ordre par le maire

Même s’il ne s’agit pas d’une mesure juridictionnelle, le rappel à l’ordre constitue une procédure qui n’est pas anodine. Il est donc utile qu’elle soit encadrée par des dispositions législatives.

La commission a rejeté deux amendements de suppression présentés par MM. Michel Vaxes et Jean-Pierre Blazy, ainsi qu’un amendement identique, n° 36, de Noël Mamère,

● L’autorité chargée de procéder au rappel à l’ordre est le maire. Certes, celui-ci peut se faire représenter dans les conditions définies à l’article L. 2122-18 du CGCT, c’est-à-dire par un ou plusieurs adjoints, voire par un conseiller municipal si tous les adjoints sont titulaires d’une délégation. En cas de délégation à plusieurs élus, un ordre de priorité entre eux doit être défini par le maire. Contrairement aux règles en matière de signature, la délégation prévue à l’article L. 2122-18 ne peut pas être effectuée au profit d’un agent de la commune, mais peut seulement l’être à un élu.

● Le rappel à l’ordre doit être formulé « verbalement ». Il ne doit donc pas se matérialiser par un écrit remis à l’auteur des faits. Il se distingue ainsi très nettement d’une procédure à caractère juridictionnel.

La Commission a rejeté deux amendements présentés par M. Christian Decocq, visant, pour le premier, à prévoir un courrier du maire au mineur délinquant afin de lui exposer la gravité des infractions constatées ainsi que les risques encourus et, pour le second, à permettre au maire de rappeler également les parents du délinquant au respect de leurs obligations. La commission a ensuite rejeté un amendement de M. Georges Fenech, visant à permettre l’assistance du mineur, de ses parents ou ses représentants légaux par un avocat au cours du rappel à l’ordre effectué par le maire ou son représentant. Elle a également rejeté un amendement de M. Gérard Vignoble, donnant la possibilité aux maires de mettre sur pied des réunions d’éducation civique afin d’accompagner les mineurs délinquants, puis un autre amendement du même auteur punissant le fait de ne pas se présenter devant le maire ou son représentant d’une amende prévue pour les contraventions de première classe.

● Il peut être adressé à toute personne, quel que soit son âge. L’exposé des motifs du projet de loi semble d’ailleurs indiquer que cette procédure ne s’applique que pour les mineurs, ce qui n’est pas le cas. Concernant ces derniers, la procédure est encore plus encadrée puisqu’il est indiqué que le rappel à l’ordre d’un mineur intervient en présence de ses parents. Le Sénat a apporté deux précisions quant à cette présence des parents :

—  alors que le projet de loi prévoyait initialement que cette présence des parents devait intervenir « dans la mesure du possible », le Sénat a décidé, sur proposition de sa commission des Lois, de l’affirmer comme un principe « sauf impossibilité » ;

—  le Sénat a également adopté un sous-amendement de M. Yves Détraigne, prévoyant la présence d’éducateurs en cas d’absence des parents.

M. Gérard Hamel, président de la commission « prévention de la délinquance » de l’AMF a indiqué à votre rapporteur que la pratique montrait que les parents se rendaient généralement aux convocations faites par les maires qui procèdent déjà à ce genre de rappel à l’ordre. Son inscription dans la loi donnera cependant encore davantage de poids à une telle convocation.

Si le projet de loi ne prévoit pas de sanction en cas d’absence des parents révélant alors une forme de démission de leur part, il faut néanmoins rapprocher cette disposition des autres prérogatives accordées au maire par le projet de loi. Ainsi, un refus des parents serait pour le maire une information révélatrice d’un défaut de surveillance de leur part, permettant ainsi au maire de déclencher la mesure d’accompagnement parental prévue à l’article 6.

La commission a examiné un amendement de M. Christian Decocq, visant à supprimer l’éventualité, lors du rappel à l’ordre du mineur, de l’impossibilité de la présence des parents, de ses représentants légaux ou, à défaut d’une personne exerçant une responsabilité éducative à son égard. Son auteur a souligné que l’impossibilité ne revêtait en aucun cas une signification juridique, et risquait de donner lieu à des interprétations abusives. Le rapporteur a estimé qu’il serait peut-être envisageable de préciser, par voie d’un amendement ultérieur, que l’impossibilité ainsi visée soit dûment justifiée, de manière à répondre aux craintes de l’auteur de l’amendement. Mme Patricia Adam a estimé qu’il convenait de responsabiliser les parents et qu’ils devaient être systématiquement convoqués. M. Xavier de Roux s’est opposé à l’adoption de cet amendement, considérant qu’il conduirait à empêcher le rappel à l’ordre du mineur délinquant dès lors que ses parents, ses représentants légaux ou, à défaut d’une personne exerçant une responsabilité éducative à son égard, seraient absents. À la suite de ces observations, M. Christian Decocq a retiré son amendement.

La Commission a alors adopté l’article 8 sans modification.

Article 8 bis

(art. L. 122-8 [nouveau] du code de l’éducation)


Contribution de l’Éducation nationale à la lutte contre les violences

Cet article, introduit par le biais d’un amendement du groupe communiste au Sénat, vise à préciser que « le service public de l’éducation contribue à la lutte contre toutes les formes de violence ». Certes le législateur est chargé par l’article 34 de la Constitution de déterminer les principes fondamentaux de l’enseignement, ce qui peut justifier que la loi fixe les « objectifs et missions de l’enseignement scolaire », intitulé du chapitre du code l’Éducation au sein duquel figurerait le nouvel article.

Cependant, l’article L. 121-1 précise déjà que tous les établissements d’enseignement « assurent une formation à la connaissance et au respect des droits de la personne ainsi qu’à la compréhension des situations concrètes qui y portent atteinte ». La lutte contre toutes les formes de violences fait donc déjà incontestablement partie de ces missions.

En outre, l’article 9 du présent projet de loi prévoit que l’ensemble des établissements d’enseignement « concourent à l’éducation à la responsabilité civique et à la prévention de la délinquance ». Il ne semble donc pas indispensable de préciser dans les dispositions concernant spécifiquement l’enseignement scolaire que cette obligation prend notamment la forme de la lutte contre les violences. Néanmoins, compte tenu du développement des violences au sein de l’environnement scolaire, il n’est peut-être pas inutile de rappeler une nouvelle fois les missions de l’éducation nationale dans ce domaine.

La Commission a, en conséquence, adopté un amendement de suppression de cet article (amendement n° 180), présenté par le rapporteur.

Article 9

(art. L. 121-1, L. 131-6, L. 131-8, L. 131-10 et L. 214-13 du code de l’éducation)


Information du maire sur l’absentéisme scolaire – Concours de l’Éducation nationale à la prévention de la délinquance

L’article 9 modifie le code de l’éducation. En effet, il est incontestable que l’école doit jouer un rôle de premier ordre dans la prévention de la délinquance.

La Commission a rejeté un amendement de suppression des treize premiers alinéas de cet article, présenté par M. Michel Vaxes, ainsi qu’un amendement de suppression des alinéas 4 à 6, présenté par M. Jean-Pierre Blazy.

1. La consécration législative de la participation de l’Éducation nationale à la prévention de la délinquance

Ainsi le 1° de cet article modifie l’article L. 121-1 du code de l’éducation qui énumère les missions générales conférées à l’ensemble des établissements d’enseignement (écoles, collèges, lycées et établissements d’enseignement supérieur). Parmi ces missions (acquisition des connaissances et des méthodes de travail, favoriser la mixité, formation à la connaissance des droits de la personne…) figurera désormais le concours de ces établissements « à l’éducation à la responsabilité civique » et leur participation « à la prévention de la délinquance ».

Cette consécration législative devrait donner davantage de légitimité aux initiatives déjà prises dans ce cadre, telle que par exemple la circulaire interministérielle (Intérieur, Justice, Éducation nationale) du 21 août 2006 sur la prévention et la lutte contre la violence, qui impose notamment à chaque établissement d’établir un diagnostic de sécurité avec les responsables locaux de la police ou de la gendarmerie.

2. La lutte contre l’absentéisme scolaire

a) Les dispositions actuelles

L’absentéisme scolaire est un phénomène déstructurant pour le jeune, qui révèle souvent d’autres difficultés. S’il n’est pas en soi le reflet d’un comportement délinquant, il est un signe qu’il faut prendre en compte parmi d’autres, afin d’éviter une désocialisation du jeune, avant qu’il ne soit trop tard pour intervenir.

Le contrôle de l’assiduité scolaire fait l’objet de nombreuses dispositions afin d’en assurer l’effectivité.

—  Le contrôle du respect de l’obligation scolaire :

Rappelons en préambule que l’obligation scolaire concerne, d’après l’article L. 131-1 du code de l’éducation, « les enfants des deux sexes, français et étrangers, entre six ans et seize ans ».

Le maire est chargé, d’après l’article L. 131-6 du même code, de dresser la liste de tous les enfants résidant dans sa commune et qui sont soumis à l’obligation scolaire. L’article R. 131-3 impose aux chefs des établissements scolaires, publics ou privés, de déclarer au maire, dans les huit jours qui suivent la rentrée des classes, les enfants fréquentant leur établissement. Si le maire constate des manquements à l’obligation scolaire, il doit alors en informer l’inspecteur d’académie.

—  Le contrôle de l’assiduité :

L’obligation scolaire ne comporte pas qu’une obligation d’inscription dans un établissement scolaire, mais également une obligation d’assiduité. L’article L. 131-8 dresse la liste des motifs légitimes qui peuvent justifier une absence : maladie de l’enfant, maladie transmissible ou contagieuse d’un membre de la famille, réunion solennelle de famille, empêchement résultant de la difficulté accidentelle des communications, absence temporaire des personnes responsables lorsque les enfants les suivent.

Le directeur de l’établissement est tout d’abord chargé de faire respecter l’obligation d’assiduité. Chaque établissement doit d’ailleurs tenir un registre d’appel sur lequel sont mentionnées pour chaque classe, les absences des élèves inscrits. Si un élève a manqué a manqué la classe sans motif légitime ni excuses valables au moins quatre demi-journées dans le mois, l’inspecteur d’académie doit alors lui adresser un avertissement.

Jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi n° 2004-1 du 2 janvier 2004 relative à l’accueil et à la protection de l’enfance, les prestations familiales afférentes à l’enfant non assidu pouvaient être suspendues à compter du mois de signalement par l’inspecteur.

Désormais, l’inspecteur d’académie peut saisir le procureur de la République des faits qui sont constitutifs d’une contravention de 4ème classe (750 euros) d’amende. Avant de saisir le parquet, l’inspecteur peut également saisir, en application de la loi du 31 mars 2006 sur l’égalité des chances, le président du conseil général des situations qui lui paraissent justifier la mise en place d’un contrat de responsabilité parentale, lequel pourra, éventuellement, déboucher sur une mise sous tutelle des prestations familiales.

b) Le projet de loi donne davantage d’informations au maire sans lui donner de pouvoir de sanction

L’article 9 ne bouleverse pas le dispositif de sanction du non-respect de l’obligation scolaire tel qu’il résulte des lois du 2 janvier 2004 et du 31 mars 2006, dispositif fondé sur l’accompagnement de la famille plutôt que sur la suspension brutale des prestations familiales.

Certes, les articles 6 et 7 du projet de loi confient également au maire la mission de proposer des dispositifs d’accompagnement aux familles qui connaissent des difficultés dans l’éducation de leurs enfants, lesquelles peuvent se manifester par exemple par un défaut d’assiduité scolaire. C’est pourquoi l’article 9 vise à moderniser la collecte de l’information du maire sur le respect de l’obligation scolaire afin que celle-ci soit fiable, et donc utilisable. Pour autant, il ne donne au maire aucun pouvoir de sanction contre les familles dont un enfant manque régulièrement l’école.

L’article L. 131-6 qui concerne l’établissement de la liste des enfants en âge scolaire est donc complété afin d’améliorer la mission de suivi de l’obligation scolaire du maire.

Le projet de loi a donc pour objet l’enrichissement de cette liste par des données provenant des caisses d’allocations familiales et des inspections académiques.

À cet effet les maires sont autorisés à mettre en œuvre un traitement automatisé enregistrant les données relatives aux enfants en âge scolaire domiciliés dans la commune. Dans son avis sur le projet de loi, la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) « relève que la constitution par le maire d’un traitement automatisé de données à caractère personnel afin de recenser les enfants résidant dans sa commune soumis à l’obligation scolaire et d’améliorer le suivi de l’obligation d’assiduité scolaire s’inscrit dans le cadre des compétences qui lui sont reconnues par les articles L. 131-6 et R. 131-3 du code de l’éducation ».

Le traitement que les maires pourront mettre en œuvre, après avoir bien sûr respecté les formalités de déclaration à l’égard de la CNIL, ne sera nullement obligatoire. Comme le souligne l’avis de la CNIL, « le projet de loi a donc pour objet l’enrichissement de cette liste par des données provenant des caisses d’allocations familiales et des inspections académiques » En effet, le traitement pourra enregistrer les données suivantes :

—  Les données transmises par les organismes chargés du versement des prestations familiales : ces données concerneront l’identité de l’ensemble des enfants en âge scolaire résidant sur le territoire de la commune et donnant droit à l’ouverture de prestations familiales, dont le versement est conditionné à la production d’un certificat de scolarité. La transmission de ces informations sera donc utile pour permettre au maire de suivre le respect de l’obligation scolaire sur le territoire de sa commune.

—  Les données transmises par l’inspecteur d’académie lorsque celui-ci prononce un avertissement en application de l’article L. 131-8, c’est-à-dire quand un élève a manqué la classe sans motif légitime plus de quatre demi-journées dans le mois (38) ;

—  Les données transmises par le directeur de l’école ou le chef d’établissement en cas d’exclusion temporaire ou définitive ou en cas d’abandon en cours d’année scolaire : cette catégorie d’informations a été incluse grâce au vote d’un amendement du sénateur Jean-Marie Bockel. Cette information sera très utile pour que le maire puisse mettre en œuvre en temps utile l’accompagnement social nécessaire à la réinsertion de l’élève ainsi exclu.

La commission a examiné un amendement du rapporteur tirant la conséquence de cet ajout effectué par le Sénat, permettant la transmission au maire de signalements effectués par le directeur de l’école ou de l’établissement d’enseignement, auprès de l’inspecteur d’académie. M. Claude Goasguen a contesté non le fond mais la forme de la procédure instituée, le directeur d’école ne pouvant s’adresser directement à l’inspecteur d’académie. M. Pierre Cardo a justifié cette disposition par le fait que, bien souvent, les maires sont les derniers informés des transferts de jeunes d’un établissement scolaire à un autre, en cours d’année. Le rapporteur a fait valoir que la rédaction adoptée par le Sénat, à l’initiative du groupe socialiste, présentait une lacune qu’il convenait de combler, ajoutant que, à défaut, c’est la pertinence même de l’article qui se trouverait totalement remise en cause. M. Guy Geoffroy, président, a souligné que la différence de statut entre les personnels de l’enseignement du premier degré et ceux du second degré impliquait nécessairement des ajustements rédactionnels à cet article 9. Tout en convenant de cette possibilité, le rapporteur a rappelé la justification de la démarche de précision rédactionnelle poursuivie par son amendement. M. Jean-Pierre Blazy a rappelé que les modifications apportées à cet article par le Sénat portaient sur les élèves exclus et il s’est interrogé sur une alternative à la solution proposée par l’amendement consistant à prévoir que ce sont les autorités académiques qui transmettent au maire les données personnelles afférentes à l’absentéisme des élèves. Observant que la rédaction de l’article 9 provoquait une confusion entre ce qui relève de la discipline de l’établissement et le trouble porté à l’ordre public à l’extérieur des structures scolaires, M. Xavier de Roux, approuvé par Mme Patricia Adam, a indiqué qu’il voterait contre cet article. M. Guy Geoffroy, président, a proposé au rapporteur de retirer son amendement et de procéder à une analyse plus approfondie des difficultés juridiques, qui pourrait déboucher sur une nouvelle version présentée lors de la réunion de la Commission au titre de l’article 88 du règlement. L’amendement a été retiré par son auteur.

—  Par ailleurs, afin d’assurer une plus grande fiabilité à l’information dont dispose le maire, le Sénat a prévu, en adoptant un amendement présenté par le sénateur Carle, les chefs d’établissement doivent directement aviser le maire, lorsqu’ils saisissent l’inspecteur d’académie afin que celui-ci délivre un avertissement pour défaut d’assiduité. Cela permettra une information du maire en aval, avant même que l’inspecteur d’académie ait pris sa décision.

Pour autant, il ne faut pas surestimer la portée de cette disposition dans la mesure où les signalements à l’inspection académique sont extrêmement rares. D’après les chiffres de l’éducation nationale (39) concernant l’absentéisme scolaire des élèves en second degré en 2004-2005, le pourcentage d’élèves du secondaire signalés varie entre 0 et 0,2 % des élèves selon les départements (40). Cette même étude chiffre pourtant le pourcentage des élèves absents plus de quatre demi-journées par mois, c’est-à-dire ceux qui devraient faire l’objet d’un avertissement en application de la loi (41), entre 2 et 6 % selon les mois (avec un pic à 10 % en mars 2005, mois des manifestations lycéennes). Dans 10 % des établissements, cette proportion touche entre 10 et 16 % des élèves. Plus grave encore, 1 % des élèves relève de la catégorie de « l’absentéisme lourd » qui concerne un absentéisme supérieur à dix demi-journées par mois.

Après avoir adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 181), la Commission a alors examiné un amendement du même auteur conférant au directeur d’école ou de l’établissement d’enseignement la mission de signaler à l’inspecteur d’académie l’absentéisme des élèves. Le rapporteur a insisté sur la nécessité de donner un caractère obligatoire à ce signalement par les directeurs d’école ou d’établissement d’enseignement. M. Claude Goasguen a indiqué que le directeur d’école ne pourrait saisir directement l’inspecteur d’académie pour les raisons précédemment invoquées. Il a précisé qu’il devra nécessairement transmettre ses informations à l’inspecteur de l’Éducation nationale, seul habilité à informer ultérieurement l’inspecteur d’académie. M. Guy Geoffroy, président, a rappelé la diversité des règles applicables aux différents degrés d’enseignement, l’inspecteur de l’Éducation nationale étant l’autorité intermédiaire entre les directeurs d’école et l’inspecteur d’académie. En réponse à M. Emile Zuccharelli, qui s’interrogeait sur le caractère législatif de ces mesures, le rapporteur a précisé que la création d’un traitement automatique de données à caractère personnel relevait de la loi, tout comme ses conséquences puis il a retiré l’amendement.

La Commission a ensuite examiné un amendement présenté conjointement par M. Georges Fenech et M. Philippe Vuilque et visant à tirer un premier enseignement des travaux de la commission d’enquête relative à l’influence des mouvements à caractère sectaire et aux conséquences de leurs pratiques sur la santé physique et mentale des mineurs, en permettant au parquet d’être également destinataire des signalements d’absentéisme scolaire. M. Georges Fenech a fait valoir que la mesure proposée avait été suggérée à la commission d’enquête par le procureur général Viout. Tout en comprenant l’objet poursuivi, le rapporteur a estimé que l’adoption d’un tel amendement rendrait plus difficile la prévention tout en ne satisfaisant que des besoins très spécifiques. La Commission a rejeté cet amendement.

Elle a ensuite rejeté l’amendement n° 108 de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, conférant un caractère purement informatif à la communication au maire de la liste des élèves domiciliés dans la commune et auxquels un avertissement scolaire a été notifié.

La Commission a également rejeté un amendement de M. Jean-Pierre Blazy visant à supprimer le douzième alinéa de l’article. Puis elle a adopté un amendement de précision du rapporteur (amendement n° 182) .

3. Les autres dispositions dans le domaine éducatif

L’article 9 contient d’autres modifications du code de l’Éducation.

● L’article L. 131-10 concerne les enfants recevant l’instruction dans leur famille. Il prévoit que la mairie doit effectuer tous les deux ans une enquête afin de contrôler « les raisons alléguées par les personnes responsables, et s’il leur est donné une instruction dans la mesure compatible avec leur état de santé et les conditions de vie de la famille ». Le dispositif actuel contient cependant une faille puisqu’il ne s’applique pas lorsque les enfants sont inscrits dans un établissement d’enseignement à distance. Pourtant, les familles qui ont fait le choix de l’instruction à domicile ont généralement recours à l’enseignement à distance afin de disposer d’un cadre pédagogique. Il est dès lors normal de contrôler les conditions de l’instruction donnée dans ce cadre, ce qui ne constitue nullement une remise en cause du droit de tout parent à assurer lui-même l’instruction de ses enfants.

● Le projet de loi adopté par le conseil des ministres contenait une disposition modifiant l’article L. 214-13 relatif au plan régional de développement des formations professionnelles établi par la région. Elle prévoyait que ce plan devrait comporter « au bénéfice en particulier des jeunes en difficulté et confrontés à un risque d’exclusion professionnelle, des actions de formation destinées à la prévention de la délinquance ». En adoptant un amendement de sa commission des affaires sociales, le Sénat a supprimé cette disposition qui opérait une confusion entre formation professionnelle et prévention de la délinquance : en effet si le suivi d’une formation professionnelle peut éloigner de la délinquance, c’est parce qu’elle favorise l’insertion professionnelle. À l’inverse, prévoir des formations spécifiquement liées à la prévention de la délinquance aurait un effet stigmatisant contre-productif.

● Enfin, le Sénat a adopté un amendement de M. Jean-Marie Bockel rétablissant un article L. 214-14 au sein du code de l’éducation. L’objet de cette disposition n’est qu’indirectement lié à la prévention de la délinquance puisqu’il s’agit de donner une consécration législative aux initiatives existantes dans le domaine de l’enseignement scolaire des jeunes adultes.

Il s’avère en effet que certains jeunes de jeunes de 18 à 25 ans ont un niveau scolaire trop faible et une expérience professionnelle insuffisante pour obtenir un emploi stable ; il est alors utile de leur donner un enseignement adapté, à la fois général et professionnalisant. La création d’établissements spécifiques était l’une des recommandations du Livre Blanc « Enseigner et apprendre. Vers une société cognitive », présenté la Commission européenne en 1995. Ainsi, grâce à des fonds européens, une « École de la deuxième chance » a été ouverte dès 1997 à Marseille. Aujourd’hui, plus de 1 500 jeunes sont formés dans les douze établissements français de ce type, chiffre à comparer cependant avec les 60 à 70 000 jeunes qui quittent chaque année le système éducatif sans aucune qualification.

Dans la mesure où les « écoles de la deuxième chance » ne relèvent d’aucune des catégories d’établissement d’enseignement reconnues par la loi, il est utile de leur accorder une base législative, ce qui permettra notamment de donner une valeur aux attestations de fin d’étude qu’elles délivrent.

La Commission a alors adopté l’article 9 ainsi modifié.

Après l’article 9

La Commission a rejeté douze amendements présentés par M. Michel Vaxès et destinés à insérer dans le projet de loi un chapitre relatif à la prévention de la délinquance économique.

CHAPITRE III

Dispositions tendant à limiter les atteintes aux biens et à prévenir
les troubles de voisinage

Article 10

(art. L. 111-3-1 et L. 160-1 du code de l’urbanisme)


Études de sécurité publique en matière d’urbanisme

Faire participer les grands maîtres d’ouvrage à la prévention de la délinquance est au cœur de l’article 10 du projet de loi. Il est proposé de modifier l’article L. 111-3-1 du code de l’urbanisme, issu de la loi n° 95-73 du 21 janvier d’orientation et de programmation pour la sécurité qui créait les études de sécurité publique mais dont le décret d’application n’a jamais été pris.

● L’impact de l’urbanisme sur la délinquance repose sur la doctrine sociologique dite de la « prévention situationnelle » reposant sur la nécessité de prendre en compte les caractéristiques environnementales extérieures à l’individu liées à l’urbanisme et l’architecture. La politique de la ville s’est notamment inspirée de cette doctrine avec les programmes de destruction de barres relevant d’un urbanisme considéré comme criminogène. À l’inverse, la prise en compte de la problématique de sécurité a conduit à de nombreuses initiatives par les bailleurs sociaux et les communes, notamment dans le cadre des contrats locaux de sécurité (CLS) qui prévoient souvent l’association des policiers et gendarmes à la réflexion sur les projets urbains. À Lyon par exemple, une commission consultative communale de prévention situationnelle (3CPS) rassemble pompiers, policiers, mairies d’arrondissement, sociologues, Éducation nationale, psychologues… et examine les projets d’urbanisme à différents stades de leur développement.

Par ailleurs, le comité européen de normalisation (CEN) a formalisé les principes de la prévention situationnelle en 2004 dans une norme technique intitulée « prévention de la malveillance par l’urbanisme et la conception des bâtiments ».

● En dépit de l’essor de cette notion, aucun des projets de décret d’application de la disposition législative de 1995 n’a abouti. Afin de permettre la mise en œuvre effective des études de sécurité publique en matière d’urbanisme, l’article 10 apporte quelques modifications à l’article L. 111-3-1 du code de l’urbanisme :

—  Les études de sécurité publique resteront obligatoires pour les projets d’aménagement, les équipements collectifs et les programmes de construction qui, par leur importance, leur localisation ou leurs caractéristiques propres, peuvent avoir des incidences sur la protection des personnes et des biens contre les menaces et les agressions. Cependant, il ne sera plus précisé que les projets concernés par une étude de sécurité doivent « être entrepris par une collectivité publique ou nécessiter une autorisation administrative ».

Le principal objectif de cette modification serait de rendre obligatoire la réalisation d’une étude de sécurité publique dans le cadre des zones d’aménagement concertée (ZAC) qui ne nécessitent pas d’autorisation administrative. Afin de s’assurer de l’application de cette disposition, le 2° de l’article 10 prévoit que l’exécution de travaux dans une ZAC sans avoir effectué une étude de sécurité publique lorsque celle-ci est obligatoire entraîne l’application des sanctions prévues à l’article L. 480-4 du code de l’urbanisme (42;

—  Les modalités d’application de cette obligation, et notamment la détermination des opérations effectivement soumises à celle-ci, resteront définies par le pouvoir réglementaire, mais dans des conditions différentes de ce qui était prévu en 1995.

Ainsi, le droit en vigueur prévoit que le décret en Conseil d’État détermine « les conditions dans lesquelles les préoccupations en matière de sécurité sont prises en compte dans les procédures réglementaires existantes ». Il s’agissait de s’assurer du refus d’une autorisation d’urbanisme en raison de préoccupations de sécurité publique. La responsabilité de l’autorité ayant délivré l’autorisation aurait alors été engagée si le juge considérait que les préoccupations de sécurité publique n’avaient pas suffisamment été prises en compte. Or, la prévention de la délinquance ne relève pas d’une science exacte répondant à des normes de construction ou d’aménagement à respecter. Une étude de sécurité publique doit en effet permettre l’éclosion d’un dialogue entre les professionnels concernés. Il s’agit en quelque sorte de passer d’une obligation de résultat, impossible à prévoir au moment de la réalisation de l’étude, à une obligation de moyens. D’ailleurs, lorsqu’une opération portera sur un établissement recevant du public, le permis de construire pourra être refusé si le contenu de l’étude de sécurité publique ne répond pas aux critères définis par le pouvoir réglementaire.

Par ailleurs, sur la proposition du rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, M. Nicolas About, la rédaction retenue par le Sénat, qui diffère peu de celle du projet de loi adopté par le conseil des ministres, précise que le décret devra définir des seuils à partir desquels la réalisation d’une étude de sécurité publique sera obligatoire.

—  Enfin, l’article 10 répond à une autre difficulté liée à la rédaction actuelle de l’article L. 111-3-1 du code de l’urbanisme qui ne prévoyait pas d’exception à la règle sur l’accès aux documents administratifs : les études de sécurité publique étaient donc considérées comme des documents communicables au sens de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d’amélioration des relations entre l’administration et le public et diverses dispositions d’ordre administratif, social et fiscal. Pourtant, ces documents doivent avoir un caractère confidentiel en raison de la nature sensible des informations qui y sont contenues, et dont la communication pourrait fragiliser les dispositifs de sécurité. La nouvelle rédaction de l’article L. 111-3-1 précise donc explicitement que les études de sécurité publique sont des documents non communicables.

La Commission a rejeté un amendement de suppression de l’article présenté par M. Michel Vaxès puis adopté l’article 10 sans modification.

Article 11

(art. 25, 26, 26-1 et 26-2 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965)


Règles de vote sur les fermetures de portes dans les copropriétés

À l’origine, la portée principale de l’article 11 du projet de loi était de permettre le vote à la majorité simple, et non plus à la majorité des deux tiers, des investissements de sécurité dans les copropriétés. Les modifications nécessaires au code de la construction et de l’habitation ayant été prises par l’intermédiaire de l’article 91 de la loi n°2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement (ENL), les dispositions identiques contenues dans ce projet de loi devenaient dès lors inutiles. Le Sénat les a donc supprimées.

L’autre objet de l’article 11 était de modifier les règles relatives à l’ouverture et à la fermeture des portes des immeubles :

—  jusqu’au vote de la loi ENL, une majorité des deux tiers était requise pour déterminer les « périodes de fermeture totale de l’immeuble compatibles avec l’exercice d’une activité autorisée par le règlement de copropriété » lorsque l’assemblée générale avait décidé d’installer un dispositif de fermeture en application des dispositions sur les investissements de sécurité. Mais la fermeture de l’immeuble en dehors de ces périodes ne pouvait être décidée qu’à l’unanimité, sauf si le dispositif de fermeture permettait une ouverture à distance (interphone) ;

—  depuis juillet 2006, la majorité requise est une majorité simple, sauf pour la fermeture totale pendant les périodes d’exercice d’une activité professionnelle, où l’unanimité est toujours requise en l’absence d’interphone ;

—  le projet de loi soumis au Sénat proposait de modifier cette règle en opérant une subtile distinction entre « fermeture totale », décidée à la majorité simple (sauf l’exception précédemment indiquée) et « ouverture matérielle », décidée à la majorité des deux tiers. Ainsi, le Sénat, sur proposition de la commission saisie au fond et de la commission saisie pour avis, a décidé d’aligner les règles de majorité en retenant une règle de majorité des deux tiers dans tous les cas.

Cette solution a le mérite de la simplicité et répond à une lacune du droit existant qui règle uniquement le cas des dispositifs de sécurité liés à un investissement de sécurité. En l’absence d’un tel investissement, ou si celui-ci existe déjà, il n’existe pas de règle générale concernant la fermeture et l’ouverture des immeubles. La solution retenue par le Sénat n’est donc pas anodine car elle renverse le principe, faisant de la fermeture des immeubles, tant qu’elle est compatible avec l’exercice d’une activité professionnelle autorisée par le règlement de copropriété, le principe. L’ouverture des portes devient donc l’exception, pouvant être décidée à une majorité des deux tiers.

Ces règles de majorité vont incontestablement dans le sens d’une plus grande sécurité. Le rapporteur signale cependant que les règles actuelles ont été décidées, par l’adoption d’un amendement d’origine sénatoriale lors de la seconde lecture de la loi ENL, il y a quelques mois seulement. Les modifier une nouvelle fois aujourd’hui n’est donc pas de très bonne méthode, même si cela semble nécessaire.

La Commission a rejeté un amendement de suppression de l’article présenté par M. Michel Vaxès ainsi qu’un amendement n° 47 de M. Noël Mamère, ayant le même objet.

Elle a adopté l’article 11 sans modification.

Article 11 bis

(art. 127-1 du code de la construction et de l’habitation)


Participation possible des communes aux dépenses de sécurité des immeubles

Cet article est issu d’un amendement adopté au Sénat à l’initiative de M. Philippe Goujon. Il permet la participation des communes et de leurs groupements aux dépenses liées à l’obligation de gardiennage ou de surveillance de certains immeubles.

En effet, les articles L. 127-1 et R. 127-1 et suivants du code de la construction et de l’habitation imposent une telle obligation aux bailleurs gérant un immeuble ou un groupe d’immeubles d’au moins 100 logements locatifs et situé soit dans une zone urbaine sensible, soit dans une commune de plus de 25 000 habitants, soit dans une agglomération de plus de 50 000 habitants dont au moins une commune comprend plus de 15 000 habitants.

Le contenu de cette obligation comporte l’obligation pour le bailleur d’embaucher une personne à temps plein ou équivalent temps plein par tranche de cent logements, d’assurer un éclairage assurant une bonne visibilité de l’entrée des immeubles et de leurs parties communes et de disposer de systèmes de contrôle de l’accès à l’immeuble. Le respect de ces normes utiles mais exigeantes constitue une charge très lourde pour les bailleurs sociaux. Cependant, cette question est décisive en matière de prévention dite « situationnelle » car les mesures de surveillance et de gardiennage rendent l’environnement moins propice à la délinquance. Le maire devenant le pivot de la politique de prévention de la délinquance, il est donc logique de permettre aux communes de participer financièrement à ces investissements utiles pour la prévention.

De plus, l’article 11 bis prévoit de conditionner cette intervention à l’existence d’un volet du contrat local de sécurité (CLS) relatif à la prévention dans l’habitat social. Ainsi, cette possibilité nouvelle offerte aux communes s’inscrit pleinement dans une démarche partenariale de prévention de la délinquance.

La Commission a rejeté un amendement de suppression de l’article présenté par M. Michel Vaxès. Puis, elle a adopté un amendement de précision (amendement n° 183) présenté par le rapporteur et l’article 11 bis ainsi modifié.

Article 11 ter

(art. 129-4-1 [nouveau] du code de la construction et de l’habitation)


Pouvoirs du maire en matière d’application des règles de sécurité des locaux contenant des matières explosives ou inflammables

L’article 11 ter a également été introduit à l’initiative du sénateur Philippe Goujon. Il vise à permettre l’application effective des règles de sécurité relatives aux locaux contenant des matières explosives ou inflammables.

Compte tenu de leurs compétences en matière de police de sécurité et de salubrité publiques, les maires – ou le préfet de police à Paris – peuvent prendre des arrêtés imposant la fermeture d’un local où sont entreposées des matières explosives ou inflammables si les règles de sécurité adéquates ne sont pas respectées. La violation d’un tel arrêté de police est punie, en application de l’article R. 610-5 du code pénal, d’une contravention de 1ère classe (38 euros).

La faiblesse de cette sanction semble peu dissuasive au regard des risques liés à la non application des règles de sécurité dans des locaux contenant des produits hautement dangereux situés dans des immeubles d’habitation. De fait, selon les chiffres de la préfecture de police de Paris, le taux de conformité des ateliers et dépôts abritant de telles matières dans des bâtiments d’habitation s’établirait à seulement 44 % dans la capitale.

Pour remédier à cette situation, il est proposé d’insérer un article L. 129-4-1 au sein du chapitre du code de la construction et de l’habitation concernant la sécurité des immeubles collectifs à usage principal d’habitation. Le maire, ou le préfet de police à Paris, serait autorisé à mettre en demeure le propriétaire d’un local contenant des matières explosives ou inflammables de se conformer à la réglementation concernant ces locaux. Si cette mise en demeure restait sans effet, le maire pourrait alors ordonner la fermeture dudit local : la non application de cet arrêté de fermeture serait passible d’une amende de 3750 euros, soit la même que la sanction prévue par l’article L. 123-4 du code en cas de non-respect d’un arrêté de fermeture d’un établissement recevant du public.

La Commission a rejeté un amendement de suppression de l’article présenté par M. Michel Vaxès. Elle a adopté un amendement à portée rédactionnelle présenté par le rapporteur (amendement n° 184) et l’article 11 ter ainsi modifié.

Article 11 quater

(art. 1728 et 1729 du code civil)


Résiliation du bail en cas de troubles de voisinage

Cet article a été introduit par le biais d’un amendement du sénateur Christian Cambon, après avis favorable du Gouvernement. Il vise à permettre la résiliation d’un bail en cas de trouble de voisinage, sans l’accord du bailleur.

● Le 1° de l’article modifie l’article 1728 du code civil afin de préciser que l’absence de troubles de voisinage fait partie des obligations du preneur. Votre rapporteur tient à noter en premier lieu que seul est visé le code civil, alors même que la quasi-totalité des baux d’habitation est régie par la loi n°89-462 du 6 juillet 1989, laquelle a un caractère d’ordre public, et dont l’article 7 précise les obligations du locataire. Les articles 1728 et 1729 du code civil ne sont donc pas applicables aux baux conclus sous l’empire de la loi du 6 juillet 1989 (43).

Par ailleurs, l’article 1728 du code civil précise d’ores et déjà que le preneur est tenu d’user de la chose louée « en bon père de famille » (44). L’interprétation jurisprudentielle de cette expression est sans aucune ambiguïté (45) : le respect de la tranquillité du voisinage en est le principal volet, il est donc tout à fait inutile de le préciser expressément. De plus, l’utilisation de l’adverbe « notamment » est à proscrire dans la loi, sauf pour préciser une interprétation peu évidente de la règle souhaitée par le législateur, ce qui n’est pas le cas en l’espèce.

● Le 2° de cet article a en revanche une portée beaucoup plus importante, même si l’action en résiliation de bail par le syndicat des copropriétaires qu’elle institue ne sera applicable que dans le cadre des baux régis par le code civil.

La préoccupation de l’auteur de l’amendement était de permettre la résiliation d’un bail en raison de troubles du voisinage par le locataire, en cas de carence du bailleur. En effet, il est fréquent que le bailleur ne réside pas lui-même dans l’immeuble, il n’est donc pas directement affecté par les troubles de voisinage provoqués par son locataire, lesquels causent néanmoins des nuisances aux autres locataires et aux copropriétaires résidant dans l’immeuble. Il est dès lors tentant de permettre aux personnes directement concernées de saisir le juge pour prononcer la résiliation du bail afin de mettre fin à un voisinage troublant la tranquillité de l’immeuble.

La procédure imaginée par l’article 11 quater repose sur le syndicat des copropriétaires, représenté par le syndic, qui peut exercer l’action en résiliation de bail motivée par des troubles de voisinage en lieu et place du bailleur, si celui-ci s’abstient de le faire lui-même. Cette procédure consiste donc à faire intervenir un tiers, le syndicat des copropriétaires, dans la relation entre le bailleur et le preneur, en contradiction avec le principe de l’effet relatif des contrats. En outre, le juge pourra prononcer la rupture du bail, contre la volonté du propriétaire alors même que le droit de disposer de son bien est consubstantiel au droit de propriété.

Si le conseil constitutionnel n’interdit pas par principe au législateur « d’apporter, pour des motifs d’intérêt général, des modifications à des contrats en cours d’exécution », il précise néanmoins que « il ne saurait porter à l’économie de contrats légalement conclus une atteinte d’une gravité telle qu’elle méconnaisse manifestement la liberté découlant de l’article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen » (46). Le conseil exerce un contrôle vigilant des motifs d’intérêt général qui permettent d’écarter la liberté contractuelle, et du lien effectif entre l’atteinte portée au contrat et la réalisation de cet objectif d’intérêt général.

Cette procédure instaure une confusion entre responsabilité contractuelle, laquelle concerne par essence uniquement les cocontractants(47), et le principe général de responsabilité du fait des actes que l’on commet en application de l’article 1384 du code civil. En effet, tout acte dommageable, un trouble de voisinage par exemple, permet l’engagement de la responsabilité de son auteur par une action en dommages et intérêts (48). Une telle action en responsabilité peut d’ailleurs également être conduite contre le propriétaire s’il est avéré que celui-ci néglige de rappeler ses obligations à son locataire (49). Par ailleurs, le trouble de voisinage peut également donner lieu à la mise en œuvre d’une procédure pénale. Ainsi, le voisin d’une personne troublant la tranquillité de l’immeuble est tout à fait légitime pour intenter une action contre le fauteur de trouble.

Enfin, le dispositif sera sans efficacité lorsqu’il n’existe pas de copropriété (cas général du logement social), lorsque le fauteur de troubles est lui-même propriétaire ou est occupant sans droit ni titre (50).

Même si la résiliation du bail est obtenue, il restera par ailleurs à obtenir l’expulsion du locataire indélicat. À ce sujet, il faut rappeler que l’article 61 de la loi n°91-650 du 9 juillet 1991 portant réforme des procédures civiles d’exécution dispose que l’expulsion ne peut être poursuivie qu’en vertu d’une décision de justice, et après signification d’un commandement d’avoir à libérer les locaux. En l’espèce, c’est donc probablement le syndic qui sera considéré comme créancier et devra procéder aux démarches d’expulsion du locataire et les frais engagés (51).

Votre rapporteur estime donc que ce dispositif ne permettra pas d’atteindre l’objectif particulièrement légitime qui en est attendu. Dans ces conditions, il est préférable de renoncer à ce droit de résiliation par un tiers qui remet en cause les principes de la responsabilité contractuelle et restreint le droit de propriété. Pour autant, le problème soulevé par les sénateurs ne saurait rester sans réponse.

La Commission a, tout d’abord, rejeté un amendement de suppression de l’article présenté par M. Michel Vaxès. Puis, elle a été saisie par le rapporteur d’un amendement permettant de rendre plus opérationnel le dispositif adopté par le Sénat pour lutter contre les troubles de voisinage. Le rapporteur a exposé que la possibilité qui serait ouverte à un tiers, en l’espèce le syndicat de la copropriété, d’attenter une action en résiliation de bail contre l’une des parties au contrat liant un locataire et un bailleur au motif que ce dernier n’aurait pas effectué les diligences nécessaires pour inciter le premier à cesser les troubles de voisinage dont il serait à l’origine, introduisait dans notre droit une innovation par trop hétérodoxe et qu’il convenait, en conséquence, de proposer un dispositif plus respectueux du principe de la liberté contractuelle. C’est pourquoi il a jugé plus efficace de modifier l’article 1384 du code civil pour permettre d’engager directement la responsabilité des propriétaires qui auraient négligé d’utiliser tous les droits dont ils disposent pour faire cesser les dommages causés par leur locataire à des tiers. Il a, par ailleurs, proposé l’utilisation de la clause résolutoire pour les troubles de voisinage, ce qui n’est pas possible actuellement, et que les maires puissent agir non seulement en cas de bruits de voisinage, comme c’est le cas dans l’état du droit, mais aussi, plus généralement, en cas de troubles de voisinage.

M. Émile Zuccarelli a fait observer que de nombreuses collectivités territoriales étaient propriétaires et seraient, en conséquence, visées par le dispositif. M. Jean-Pierre Blazy a interrogé le rapporteur pour savoir, d’une part, si le mécanisme proposé s’imposerait aux bailleurs sociaux qui répugnent souvent à engager des actions civiles contre les locataires coupables de troubles de voisinage et, d’autre part, si la notion de « troubles de voisinage » couvrait celle « bruits de voisinage » contre lesquels il convenait de pouvoir continuer à agir. M. Claude Goasguen a exprimé ses craintes de voir la responsabilité des propriétaires de locaux qui étaient occupés sans titre engagée de manière systématique, alors même que les décisions de justice obtenues par eux pouvaient rencontrer parfois certaines difficultés à être appliquées. M. Jérôme Lambert s’est dit inquiet devant une possible explosion des contentieux liés à la mise en œuvre de ce nouveau dispositif, les propriétaires se trouvant soumis à la pression des occupants d’un immeuble qui s’exercerait à l’encontre de locataires accusés de troubles de voisinage pourtant liés à des causes extérieures à la volonté des intéressés, à l’exemple de ceux produits par une famille nombreuse logée dans un appartement exigu. En revanche, M. Xavier de Roux a dit toute sa satisfaction devant un dispositif équilibré, respectueux des principes élémentaires de notre droit et dont l’effet dissuasif à l’encontre des propriétaires les plus négligents sera certain.

En réponse aux différents intervenants, le rapporteur a confirmé que ces dispositions s’imposeront aux bailleurs sociaux, que la notion de « troubles de voisinage » encadrée par la jurisprudence recouvre celle de « bruits de voisinage » et que les risques contentieux évoqués seront limités car la négligence des propriétaires ne pourra être mise en cause que s’il est avéré qu’elle est sans motif légitime. La Commission a alors adopté l’amendement présenté par le rapporteur (amendement n° 185) ainsi que l’article 11 quater ainsi modifié.

Article 12

(art. L. 121-4-1 [nouveau], L. 325-7, L. 325-8, L. 325-10 et L. 330-2 du code de la route)


Répression des conducteurs étrangers pour excès de vitesse -
Fonctionnement des fourrières

Cet article entraîne deux séries de modifications au code de la route, sans lien entre elles.

1. Permettre une répression effective des infractions routières commises par des conducteurs étrangers

Tout d’abord, il est proposé d’insérer dans le code de la route un article L. 121-4-1 afin de mettre fin à l’impunité de fait dont jouissent les conducteurs étrangers ayant commis une infraction détectée par un dispositif automatisé (contrôle par radar automatique).

En effet, dans une telle hypothèse, le conducteur n’est pas immédiatement intercepté (52) suite à la commission de l’infraction, mais l’amende est envoyée à son domicile dans les jours qui suivent la commission de l’infraction. L’administration est donc privée de tout moyen d’exécution de la sanction, et celle-ci perd son caractère dissuasif.

Les conducteurs étrangers commettent entre 15 et 20 % des infractions « flashées » par un radar, selon les sources, alors qu’ils ne représentent que 10% du trafic :

Le premier problème qui se pose est celui de l’identification des conducteurs fautifs : des solutions sont en cours de mise en œuvre dans le cadre de la coopération policière (au travers des centres de coopération policière et douanière et de la coopération prévue par la convention de Schengen). Par ailleurs, la France a entrepris de conclure des conventions spécifiques avec certains pays européens, tel l’accord signé avec le Luxembourg le 24 janvier 2005 et avec l’Allemagne 14 mars 2006 sur « le contrôle sanction automatique des véhicules étrangers » qui permettront d’instaurer des échanges réciproques d’information entre les fichiers de police. D’autres accords de ce type sont en cours de négociation. Afin d’autoriser les autorités françaises chargées de la gestion des immatriculations à communiquer les informations nécessaires dans ce cadre, l’article 13 de la loi n°2006-10 du 5 janvier 2006 relative à la sécurité et au développement des transports a modifié l’article L. 330-2 du code de la route. Cependant la disposition introduite limite curieusement cette possibilité aux « autorités étrangères extérieures à l’Union européenne et à l’Espace économique européen ». Le 5° de l’article 12 permettra de mettre fin à cette anomalie.

—  Le second problème consiste à obtenir l’exécution de la sanction lorsque le conducteur est identifié mais ne paye pas l’amende. En l’absence de pratique d’exécution forcée des amendes liées à des infractions commises en France par les autorités étrangères, la seule solution consiste à exiger le paiement à l’occasion d’un nouveau passage du conducteur par la France.

Le nouvel article L. 121-4-1 permettra d’obtenir l’exécution de la sanction dans une telle hypothèse. En effet, il autorise les forces de l’ordre à intercepter un véhicule étranger lorsque ce dernier a servi à commettre une contravention prévue à l’article L. 121-3 du code la route (53) ayant donné lieu à une amende forfaitaire majorée, si cette dernière n’a pas fait l’objet d’un paiement ou d’une contestation dans les quatre mois suivant se date d’envoi. Ce délai correspond en effet au délai dans lequel une réclamation à une contravention au code la route peut être faite par une personne résidant à l’étranger : en effet le délai de droit commun prévu à l’article 530 du code de procédure pénale (trois mois) est prorogé d’un mois dans ce cas en application de l’article 530-2 du même code.

Une fois le véhicule intercepté, les forces de l’ordre peuvent exiger du conducteur (54) le paiement immédiat de l’amende forfaitaire dont il est redevable, le délai de contestation étant en effet dépassé. Si celui-ci n’est pas en mesure de procéder au règlement de l’amende, son véhicule peut être mis, à ses frais, en fourrière par les forces de l’ordre. La personne concernée est alors informée qu’elle peut demander que le procureur de la République soit avisé de l’application des dispositions du présent article.

Compte tenu du caractère prioritaire de la lutte contre l’insécurité routière, le développement du programme de radars automatiques a entraîné une augmentation très sensible du nombre d’infractions constatées dans ce cadre. Néanmoins, il est tout à fait inéquitable qu’une part importante des contrevenants échappe à toute sanction. Le rapporteur souligne donc toute l’utilité du dispositif mis en place par cet article.

2. Les dispositions relatives au fonctionnement des fourrières

L’autre objectif de cet article porte sur la simplification des règles applicables en matière de fourrières. En effet, la complexité de celles-ci conduit à maintenir trop longtemps au sein de celles-ci des véhicules manifestement abandonnés. Les fourrières se trouvent ainsi encombrées par ces véhicules, retardant ainsi l’enlèvement d’autres véhicules abandonnés sur la voie publique, et source de nuisance pour le voisinage.

Pour remédier à cette situation et donner davantage de fluidité au circuit de la mise en fourrière :

—  le 2° de l’article 12 diminue de 45 jours à 30 jours le délai à partir duquel un véhicule laissé en fourrière est réputé abandonné ;

—  le 3° modifie la procédure applicable à l’égard de ces véhicules abandonnés et remis au service des domaines. Actuellement, l’article L. 325-8 du code de la route précise que ces véhicules doivent être mis en vente et que si, à l’expiration d’un délai fixé par le préfet, ils n’ont pas été vendus, ils peuvent être détruits. Le projet de loi propose une nouvelle rédaction de l’article L. 325-8 : dorénavant, les domaines pourront directement procéder à la destruction des véhicules qu’ils estiment invendables et de ceux qui ont fait l’objet d’une tentative de vente infructueuse.

Enfin, le 4° du projet de loi supprime l’article L. 325-10 du code de la route qui concerne les fourrières non clôturées, lequel est déjà tacitement abrogé, dans la mesure où l’article R. 325-24 précise que les fourrières doivent être clôturées.

La Commissions a rejeté un amendement de suppression de l’article présenté par M. Michel Vaxès ainsi que l’amendement n° 49 de M. Noël Mamère ayant le même objet. Elle a adopté, en revanche, quatre amendements, deux de portée rédactionnelle (amendements nos 186 et 187) , deux autres autres (amendements nos 188 et 189) de cohérence, présentés par le rapporteur.

La Commission a ensuite adopté l’article 12 ainsi modifié.

Article additionnel après l’article 12

(art. 707-1 et 707-4 du code de procédure pénale)


Transposition de la décision-cadre concernant l’application du principe de reconnaissance mutuelle aux sanctions pécuniaires

La Commission a adopté un amendement présenté par le rapporteur afin de permettre la transposition de la décision-cadre du 24 février 2005 du Conseil de l’Union européenne relative à la reconnaissance mutuelle des sanctions pécuniaires (amendement n° 190).

Cet amendement complète l’article 707-1 du code de procédure pénale, qui traite de l’exécution des sanctions pénales par le ministère public, pour prévoir que le procureur de la République poursuivra l’exécution des sanctions pécuniaires prononcées par les autorités compétentes des États membres de l’Union Européenne, selon des modalités qui seront précisées par décret. Ce décret précisera également les règles applicables dans l’hypothèse inverse d’une amende prononcée par une juridiction française mais exécutée à l’étranger.

Cette disposition permet ainsi l’application de la décision-cadre n°2005/214/JAI du 24 février 2005 du Conseil de l’Union européenne concernant l’application du principe de reconnaissance mutuelle aux sanctions pécuniaires, qui présente un intérêt particulier en matière de condamnation ou d’amende forfaitaire prononcée contre des automobilistes étrangers, qui échappent actuellement à la répression. Par ailleurs, cet amendement simplifie par coordination les dispositions de l’article 707-2 relatives à la diminution de 20% de l’amende en cas de paiement volontaire dans un délai d’un mois en précisant que l’information du condamné concernant cette diminution pourra être faite non seulement par le président du tribunal, mais également par un greffier. Ces dispositions seront en effet applicables aux sanctions pécuniaires précitées, et il convient de permettre que cette information, qui n’aura évidemment pas été faite par le président de la juridiction étrangère, puisse être délivrée au condamné lors de la mise à exécution de la condamnation.

Cet article additionnel complète ainsi parfaitement les dispositions de l’article 12 du projet de loi destinées à favoriser le recouvrement des amendes par les conducteurs étrangers. La France pourra ainsi respecter le délai de transposition de cette décision-cadre, fixé au 22 mars 2007.

Article 12 bis

(art. L. 211-11, L. 211-14, L. 215-1, L. 215-2, L. 215-2-1 [nouveau] et L. 215-3 du code rural ; art. 131-16, 131-35-2 [nouveau], 222-44 et 434-41 du code pénal)


Durcissement de la législation relative aux chiens dangereux

Cet article a été introduit par le Sénat en première lecture par le biais d’un amendement de la commission des Lois, qui a été adopté à l’unanimité par les sénateurs. Il vise à répondre aux insuffisances de la législation actuelle sur les chiens dangereux, carences que de dramatiques événements ont encore soulignées ces derniers mois, rendant nécessaire une nouvelle intervention du législateur.

La loi n°99-5 du 6 janvier 1999, relative aux animaux dangereux et errants et à la protection des animaux, renforcée par certaines dispositions de la loi n°2001-1062 du 15 novembre 2001, relative à la sécurité quotidienne, a prévu une série de mesures de lutte contre les chiens dangereux qui représentent une menace pour les personnes et les biens. Le présent article vient les préciser, les compléter et les renforcer.

L’objectif de cet article est triple : il vise à définir clairement la circonstance de « danger grave et immédiat » qui permet au maire de faire procéder sans délai à l’euthanasie du chien, à rendre effective l’obligation de déclaration des chiens de première catégorie en l’assortissant d’une procédure de sanction en cas de non-respect et à accroître les sanctions pénales en cas d’infraction à la législation sur les chiens dangereux.

1. Une définition claire de la circonstance de « danger grave et immédiat » qui permet au maire de faire procéder sans délai à l’euthanasie du chien

Le maire dispose en vertu de l’article 211-11 du code rural d’un pouvoir de police en matière d’animaux dangereux. Ainsi, s’il juge qu’un animal présente, compte tenu des modalités de sa garde, un danger pour les personnes ou les animaux domestiques, le maire peut prescrire au propriétaire ou au gardien de l’animal de prendre des mesures de nature à prévenir le danger. En cas d’inexécution des mesures ainsi prescrites, le maire peut prendre un arrêté de placement de l’animal dans un lieu de dépôt adapté. Si dans un délai de huit jours, le propriétaire n’a pas apporté la garantie de l’application des mesures prescrites, le maire autorise le gestionnaire du dépôt, après avis d’un vétérinaire, à faire procéder à l’euthanasie de l’animal.

Le même article prévoit par ailleurs une procédure d’urgence « en cas de danger grave et immédiat pour les personnes ou les animaux domestiques », qui permet au maire d’ordonner par arrêté « sans formalité préalable » le placement de l’animal et, le cas échéant, de faire procéder sans délai à son euthanasie, après avis, dans un délai de 48 heures après le placement, d’un vétérinaire désigné par la direction des services vétérinaires.

Le présent article vise à renforcer les moyens d’action du maire en définissant clairement la circonstance de « danger grave et immédiat ».

En vertu du II de l’article L.211-11 du code rural, réécrit par le 1° du I du présent article, est désormais réputé, par principe, représenter un « danger grave et immédiat » tout chien dit « de première catégorie » (chiens d’attaque), ou de « deuxième catégorie » (chiens de garde et de défense) qui :

—  est détenu par une personne qui n’en a pas le droit en vertu de l’article L.211-13 (mineurs, majeurs en tutelle non expressément autorisés par le juge des tutelles à détenir un tel animal, personnes condamnées pour crime ou à une peine d’emprisonnement pour délit inscrit au bulletin n°2 du casier judiciaire, personnes auxquelles la garde d’un chien a été retirée) ;

—  ou se trouve dans un lieu où sa présence est interdite en vertu du I de l’article L.211-16 (les chiens de première catégorie sont interdits dans les transports en commun, dans les lieux publics à l’exception de la voie publique, dans les locaux ouverts au public, ainsi que dans les parties communes des immeubles collectifs) ;

—  ou circule sur la voie publique sans être muselé et tenu en laisse (comme l’article L.211-16 en prévoit l’obligation (55)).

2. La sanction du non-respect de l’obligation de déclaration des chiens de première catégorie

Il s’agit de rendre effective l’obligation de déclaration des chiens de première catégorie en l’assortissant d’une procédure de sanction en cas de non-respect. Le problème est d’importance : on estime en effet qu’une très faible proportion de chiens d’attaque détenus dans notre pays sont effectivement déclarés. Ainsi, lors des débats au Sénat, le ministre délégué à l’aménagement du territoire Christian Estrosi a fait état d’une estimation du ministère de l’agriculture selon laquelle 260 000 chiens d’attaque ne seraient pas déclarés en France.

Désormais, en cas de constatation de défaut de déclaration, le propriétaire ou le détenteur de l’animal sera mis en demeure par le maire - ou, à défaut, par le préfet - de procéder à la régularisation de la situation dans un délai d’un mois. Si, à l’expiration de ce délai, la situation n’a pas été régularisée, la même autorité pourra ordonner que l’animal soit placé dans un lieu adapté et faire procéder, sans délai et sans nouvelle mise en demeure, à son euthanasie.

Cette mesure est capitale puisqu’elle permet un contrôle des stérilisations des chiens de première catégorie, le récépissé de déclaration d’un chien d’attaque n’étant délivré que sur présentation d’un certificat de stérilisation de l’animal, et permet donc, à terme, l’extinction de ces espèces, leur importation étant elle-même interdite.

Ces mesures se doublent de sanctions pénales pour les contrevenants (cf. infra, 3 d)).

3. Accroissement des sanctions pénales en cas d’infraction à la législation sur les chiens dangereux

a) Sanction pour détention interdite (art L.215-1 du code rural)

Le fait pour une personne physique qui relève d’une des catégories de personnes qui ne sont pas autorisées à détenir un chien de première ou de seconde catégorie, et qui en détient un malgré cette interdiction, sera désormais puni d’une peine de six mois d’emprisonnement et 7 500 euros d’amende, contre respectivement trois mois d’emprisonnement et 3 750 euros d’amende jusqu’ici.

Les personnes morales encourent pour la même infraction une peine d’amende, dans les conditions fixées par l’article 131-38 du code pénal (le taux maximum de l’amende encourue est égal au quintuple de celui prévu pour les personnes physiques, soit 37 500 euros).

L’article L. 215-1 du code rural, dans sa rédaction issue du présent article, prévoit en outre que les contrevenants – personnes physiques ou personnes morales reconnues pénalement responsables – pourront se voir imposer des peines complémentaires : la confiscation de l’animal concerné ou l’interdiction pour une durée maximale de cinq ans de détenir un chien des deux catégories.

b) Sanction pour acquisition, cession à titre gratuit ou onéreux, importation ou défaut de stérilisation de chiens de la première catégorie (art L.215-2 du code rural)

Le fait, pour toute personne, d’acquérir, de céder, d’importer ou d’introduire sur le territoire métropolitain, dans les DOM ou la collectivité de Saint-Pierre-et-Miquelon des chiens de première catégorie est puni d’une peine de six mois d’emprisonnement et 15 000 euros d’amende.

Le fait de ne pas faire procéder à la stérilisation d’un tel animal est puni des mêmes peines.

Le présent article, qui ne modifie pas les peines principales, renforce en revanche les peines complémentaires encourues : outre la confiscation de l’animal concerné, le contrevenant encourt l’interdiction pour une durée maximale de cinq ans (contre trois ans jusqu’ici) d’exercer une activité professionnelle ou sociale, dès lors que les facilités que procure cette activité ont été sciemment utilisées pour commettre l’infraction de détenir un chien de première ou deuxième catégorie ; il encourt également désormais l’interdiction pour une durée de cinq ans au plus de détenir un chien de première ou seconde catégories.

c) Sanction pour dressage de chiens au mordant (art L.215-3 du code rural)

L’article L.211-17 du code rural dispose que le dressage des chiens au mordant est interdit, sauf pour l’exercice de deux activités clairement définies : les activités de sélection canine encadrées par une association agréée par le ministère de l’agriculture et les activités de surveillance, de gardiennage et de transport de fonds. Pour exercer une activité de dressage de chien au mordant et acquérir le matériel nécessaire à ce dressage, il faut être en possession d’un certificat de capacité, délivré par l’autorité administrative sur justification d’une aptitude professionnelle. Ce certificat doit être présenté avant toute acquisition de matériel destiné au dressage, les cessions devant être inscrites sur un registre spécial tenu par le vendeur et consultables à tout moment par les autorités de police.

L’article L. 215-3 du code rural précise les sanctions pénales applicables aux contrevenants. Le fait, pour toute personne, de dresser ou faire dresser des chiens au mordant hors du cadre autorisé, d’exercer une activité de dressage au mordant sans être titulaire du certificat de capacité ou de vendre du matériel destiné au dressage à une personne non titulaire de ce certificat est puni d’une peine de six mois d’emprisonnement et 7 500 euros d’amende.

Le présent article, qui là encore ne modifie pas les peines principales, élargit le champ des peines complémentaires pouvant être prononcées : outre la confiscation des animaux et/ou matériels concernés, déjà prévue, les contrevenants – personnes physiques ou personnes morales reconnues pénalement responsables – pourront se voir imposer l’interdiction pour une durée de cinq au plus d’exercer une activité professionnelle ou sociale dès lors que les facilités que procure cette activité ont été utilisées pour préparer ou commettre l’infraction, mais aussi l’interdiction pour une durée de cinq ans au plus de détenir un chien des première ou deuxième catégories.

d) Sanction pour défaut de déclaration des chiens de première catégorie (art L.215-2-1 du code rural)

Le présent article introduit dans le code rural un nouvel article L.215-2-1 qui dispose que le fait de ne pas procéder à la déclaration de détention d’un chien de première catégorie malgré une mise en demeure du maire dans le délai prescrit par la mise en demeure sera désormais puni de trois mois d’emprisonnement et 3 750 euros d’amende.

Les personnes physiques qui se seraient rendues coupables d’une telle infraction sont en outre passibles des peines complémentaires suivantes : la confiscation de l’animal concerné dans le cas où l’euthanasie n’a pas été prononcée (cf. supra) et l’interdiction de détenir un animal à titre définitif ou non.

Le II du présent article procède par ailleurs à des modifications dans le code pénal pour tenir compte des évolutions induites par le I dans le code rural. Il s’agit de compléter les listes des peines complémentaires pouvant être prononcées pour certaines infractions. Il apparaît que les coordinations sont cependant insuffisantes. Il est ainsi notamment nécessaire de définir la peine de confiscation d’un animal, qui ne peut s’assimiler à la confiscation d’un objet.

La Commission a adopté huit amendements nos 191 à 198 du rapporteur (amendements nos 191 à 198) de clarification et de précision rédactionnelles.

Elle a également adopté un amendement (amendement n° 199) présenté par le rapporteur permettant de clarifier et de préciser les dispositions du code pénal relatives à l’interdiction de possession de chiens dangereux et aux conditions de confiscation.

Elle a adopté l’article 12 bis ainsi modifié.

Article additionnel après l’article 12 bis

(art. L. 211-11 bis [nouveau] du code rural)


Subordination de la détention de chiens dangereux à l’obtention d’un certificat

La Commission a adopté un amendement présenté par M. Georges Fenech (amendement n° 200) subordonnant la détention de chiens de première et de deuxième catégories à l’obtention auprès d’éleveurs agréés d’un certificat de sociabilité et d’aptitude à l’utilisation.

Ce certificat, qui a été mis en place à partir du 1er avril 1999, est déjà obligatoire pour pratiquer les disciplines qui ont pour vocation la sélection canine. Il a pour but de s’assurer de la sociabilité du chien et du contrôle exercé par son maître.

Le jury évalue les chiens en fonction des exercices suivants :

– stabilité et sociabilité en présence et en l’absence du maître ;

– absence de réaction panique ou de comportement d’autodéfense lorsque le chien est tenu en laisse par un étranger en présence ou en l’absence de son maître ;

– attitude aux caresses et contact par une personne étrangère en présence de son maître ;

– absence de mauvaise réaction de l’animal, autre que la surprise, aux bruits, en présence et en l’absence du maître) ;

– croisement avec un autre chien tenu en laisse.

À l’issue des tests, le chien peut être déclaré « apte » (avec mention « excellent », « très bon », ou « bon », ou « ajourné » (avec la possibilité de repasser ultérieurement le certificat).

Articles 12 ter et 12 quater

(art. 9 et 9-1 de la loi n°2000-614 du 5 juillet 2000)


Évacuation forcée en cas de violation des règles sur le stationnement des gens du voyage

Les articles 12 ter et 12 quater sont issus d’amendements adoptés au Sénat sur la proposition de M. Pierre Hérisson, par ailleurs président de la commission consultative des gens du voyage. Ils permettent d’accroître l’efficacité des mesures d’évacuation prises à l’encontre de gens du voyage installés illégalement dans des communes qui respectent leurs obligations en matière d’accueil des gens du voyage.

1. Les règles applicables en matière d’évacuation des gens du voyage installés illégalement ne sont pas satisfaisantes

L’article 9 de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage permet au maire d’une commune respectant ses obligations au titre du schéma départemental ainsi qu’aux maires des communes disposant d’une aire d’accueil des gens du voyage d’interdire, par arrêté, l’installation des caravanes sur le reste du territoire communal.

Lorsque ce « zonage » n’est pas respecté, il peut saisir le juge civil, qui statue en la forme des référés et rend une décision exécutoire à titre provisoire, pouvant ordonner l’évacuation forcée des espaces occupés, prescrire aux occupants de rejoindre l’aire d’accueil, voire de quitter le territoire communal. Le juge peut également être saisi par la commune lorsque le stationnement illicite concerne un terrain privé sans avoir à constater la carence du propriétaire à agir, dès lors que la situation est de nature à porter atteinte à la salubrité, à la sécurité ou à la tranquillité publiques. Au vu de l’ordonnance rendue par le juge, le préfet peut accorder au maire le concours de la force publique.

Afin de rendre cette disposition réellement applicable, l’article 55 de la loi n°2003-239 du 18 mars 2003 relative à la sécurité intérieure a permis au juge d’étendre à l’ensemble des occupants les effets de l’ordonnance afin de faire face aux difficultés d’identification de ceux-ci. L’article 56 de cette même loi étendait, s’agissant cependant des seuls terrains privés, cette procédure de référé aux communes non inscrites au schéma départemental, c’est-à-dire les communes de moins de 5 000 habitants qui ne sont pas soumises à des obligations en matière d’accueil des gens du voyage (56).

L’existence de cette procédure d’évacuation judiciaire devait inciter les communes à respecter leurs obligations en matière d’accueil des gens du voyage, et donc à pouvoir bénéficier de cet outil juridique. Cependant, celui-ci n’a pas apporté les résultats escomptés. M. Christian Estrosi, ministre délégué à l’aménagement du territoire a indiqué lors de la discussion du projet de loi au Sénat (57) que « la procédure d’évacuation est très lourde : pour obtenir l’évacuation forcée de caravanes occupant indûment un terrain, le maire doit saisir le président du tribunal de grande instance, ce qui est à la fois coûteux et complexe pour les petites communes. Il faut payer un huissier, il faut payer un avocat, et ce pour des résultats souvent très décevants. L’intervention du tribunal de grande instance n’est enserrée dans aucun délai. Si les gens du voyage s’installent le week-end, il ne statuera, même en référé, que plusieurs jours plus tard. Bien sûr, il faut attendre sa décision pour que le concours de la force publique soit accordé. Mais pendant ce temps, les nuisances continuent et, sur le terrain, les élus locaux et la population sont exaspérés ».

2. La solution préconisée par le Sénat est conforme aux principes constitutionnels

Le dispositif adopté par le Sénat fait de l’évacuation des gens du voyage un régime de police administrative.

La Commission a rejeté un amendement de suppression de l’article 12 ter, de même qu’un amendement de suppression de l’article 12 quater présentés par M. Michel Vaxès.

● L’article 12 ter modifie l’article 9 de la loi du 5 juillet 2000 en substituant à la saisine du juge civil par le maire une possibilité d’exécution d’office par le préfet. Le déroulement de la procédure est le suivant :

—  la possibilité pour le maire d’une commune remplissant ses obligations vis-à-vis de l’accueil des gens du voyage d’édicter des arrêtés d’interdiction de leur stationnement en dehors des aires aménagées n’est pas modifiée ;

—  en cas de non-respect de cet arrêté, le maire, le propriétaire ou l’occupant légal du terrain a la possibilité de saisir le préfet afin qu’il effectue une mise en demeure de quitter les lieux ;

—  le préfet peut décider de cette mise en demeure si le stationnement illégal entraîne des conséquences sur la salubrité, la sécurité ou la tranquillité publiques (58) ;

—  si la mise en demeure reste sans effet dans le délai fixé, le préfet peut procéder à l’évacuation forcée des résidences mobiles, c’est-à-dire en utilisant si nécessaire la force publique. L’évacuation forcée est cependant impossible en cas d’opposition du propriétaire ou de l’occupant légal du terrain ;

—  s’agissant d’une décision administrative, la mise en demeure est immédiatement exécutoire. Toutefois afin de préserver les droits des occupants illégaux, ceux-ci ont la possibilité de faire un recours, suspensif, de cette décision devant le tribunal administratif. Le caractère suspensif du recours ne devrait cependant pas remettre en question l’efficacité de la procédure dans la mesure où le tribunal disposera de 72 heures pour statuer.

La Commission a adopté un amendement du rapporteur à l’article 12 ter confiant le contentieux de la décision de mise en demeure au président du tribunal administratif ou à son délégué (amendement n° 203).

Ainsi, ce dispositif concilie efficacité et respect des droits des intéressés. De plus, il constitue une profonde incitation pour les communes inscrites au plan départemental d’accueil des gens du voyage de respecter leurs obligations en la matière afin de pouvoir bénéficier de ce régime d’évacuation forcée.

● L’article 12 quater propose une nouvelle rédaction de l’article 9-1 de la loi du 5 juillet 2000 qui traite du cas particulier des communes qui ne sont pas assujetties à des obligations d’accueil des gens du voyage : c’est-à-dire, sauf exceptions, les communes de moins de 5 000 habitants.

La nouvelle procédure de mise en demeure contestable devant le juge administratif, suivie d’une exécution d’office, s’appliquera en cas de stationnement illégal de gens du voyage portant atteint à la salubrité, à la sécurité ou à la tranquillité publiques.

● Le passage d’un régime d’exécution par le juge judiciaire à un régime de police administratif a entraîné quelques réserves lors des débats au Sénat. Ainsi, le rapporteur de la commission des Lois a interrogé le Gouvernement, qui l’a rassuré, sur la constitutionnalité du dispositif au regard de l’article 66 de la Constitution qui fait du juge judiciaire le gardien de la liberté individuelle.

Le conseil constitutionnel a eu à plusieurs reprises l’occasion de préciser que la liberté individuelle au sens de l’article 66 de la Constitution se limitait à la liberté de ne pas être arbitrairement détenu : il a en effet toujours refusé d’appliquer l’article 66 au-delà de la question de la détention (59). Le commentaire de la décision n° 2005-532 DC du 19 janvier 2006 prise à propos de la loi relative à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers est particulièrement éclairant sur ce point. Il est en effet précisé que « les autres composantes de la liberté personnelle (aller et venir, liberté du mariage, vie privée etc.) sont protégées par d’autres normes constitutionnelles et, au premier chef, par les articles 2 et 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. Sauf en matière de détention, ou lorsqu’une législation républicaine constante le prévoit dans des cas spécifiques (perquisitions...), ces normes n’imposent pas nécessairement l’intervention du juge judiciaire. » (60).

Ainsi, la circonstance que le régime de police administrative mis en place ait incontestablement un impact sur des libertés constitutionnellement garanties n’entraîne aucunement une compétence de principe du juge judiciaire.

Par ailleurs, certains sénateurs se sont également émus de l’intervention du juge administratif dans une matière liée à la propriété privée, ce qui impliquerait la compétence du juge judiciaire. Il est vrai qu’en cas de privation de propriété, la compétence du juge judiciaire s’impose, en vertu d’un principe fondamental reconnu par les lois de la République (61, ce qui n’est nullement en cause dans la procédure mise en place. Les articles 9 et 9-1 n’ont pas pour objet de protéger le droit de propriété face à une occupation illégale, mais de mettre fin à un trouble à l’ordre public. Il s’agit d’une mesure de police administrative : la mise en demeure est en effet conditionnée non seulement à l’illégalité de l’occupation, mais aussi à l’existence de troubles à « la salubrité, la sécurité ou la tranquillité publiques ». Ainsi, une occupation illégale n’entraînant pas de tels troubles ne permettra pas au préfet de prononcer une mise en demeure. À l’inverse, votre rapporteur considère que l’accord par le propriétaire du terrain de l’installation de résidences mobiles sur son terrain en violation d’un arrêté municipal et alors que cette installation porte atteinte à la salubrité, à la sécurité ou à la tranquillité publiques ne devrait pas pouvoir faire obstacle à la mise en œuvre d’une procédure dont l’objectif est précisément le rétablissement de l’ordre public (62).

La Commission a adopté un amendement présenté par le rapporteur à l’article 12 ter visant à contraindre un propriétaire qui s’oppose à l’exécution d’une mesure d’évacuation des résidences mobiles sises sur son terrain prise par le préfet pour faire cesser des troubles à l’ordre public, de prendre lui-même les mesures pour faire cesser ces troubles, sous peine d’une amende (amendement n° 201). Elle a en conséquence adopté un amendement du même auteur autorisant le propriétaire du terrain à contester la décision de mise en demeure (amendement n° 202).

La Commission a adopté l’article 12 ter ainsi modifié et l’article 12 quater sans modification.

Article additionnel après l’article 12 quater

(art. L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales)


Conditions du pouvoir de réquisition du préfet

Le rapporteur a présenté un amendement précisant que le pouvoir de réquisition accordé au préfet dans des circonstances particulières d’urgence et en cas d’inefficacité des autres moyens à sa disposition s’exerce non seulement dans l’hypothèse du rétablissement de l’ordre public mais également dans celle de la prévention des troubles à l’ordre public.

En effet, l’article 3 de la loi n° 2003-239 pour la sécurité intérieure du 18 mars 2003 complète les pouvoirs de police générale que le préfet tient de l’article L.2215-1 du Code général des collectivités territoriales afin de lui permettre de disposer d’un pouvoir de réquisition dans des circonstances particulières d’urgence et en cas d’inefficacité des autres moyens à sa disposition. La rédaction actuelle du premier alinéa peut toutefois amener à considérer que ce pouvoir est limité à la seule hypothèse du rétablissement de l’ordre public. Or, la compétence de police générale du préfet s’étend à la prévention des troubles à l’ordre public. Il convient donc, afin de lever toute ambiguïté à cet égard et de donner sa pleine efficacité au texte, d’indiquer que, dans les mêmes conditions, le pouvoir de réquisition peut être mis en œuvre soit pour prévenir des troubles à l’ordre public, soit pour y mettre fin.

La Commission a adopté cet amendement (amendement n° 204) .

CHAPITRE IV

Dispositions fondées sur l’intégration

Article 13

(art. 4, 6-1 [nouveau] et 7 de la loi n° 2003-239 du 18 mars 2003)


Création d’un service volontaire citoyen de la police nationale

Cet article vise à favoriser le rapprochement entre la police nationale et la population en créant un service volontaire citoyen de la police nationale, qui permettra d’ouvrir l’institution policière à des citoyens ne faisant pas professionnellement partie de celle-ci. Cette activité de volontariat sera une activité accessoire, ce qui n’est pas le cas du service civil volontaire (voir article 14) qui est accompli à temps plein.

1. Rapprocher la police nationale des Citoyens

● Dans la tradition centralisatrice française, la sécurité publique est l’affaire de l’État. Les citoyens lui délèguent ainsi cette mission mais ne participent pas directement à sa mise en œuvre. Cette conception s’oppose aux pratiques observées dans beaucoup de pays où les citoyens sont bien davantage associés aux missions de sécurité. Ainsi, au Royaume-Uni, un réseau de surveillance de voisinage (neighbourhood watch) fait reposer la protection contre les cambriolages en grande partie sur les habitants eux-mêmes, en étroite relation avec une police fortement ancrée dans un tissu local qu’elle connaît très bien. Ces rapports quotidiens entre population et policiers semblent tout à fait naturels, mais seraient parfois considérés en France comme relevant de la délation. Ainsi, dans notre pays, la séparation entre personnels de police et citoyens est beaucoup plus prégnante.

Pour autant, ce schéma classique subit des mutations face à la montée de la délinquance, et notamment des émeutes urbaines qui remettent en cause les règles de la vie en société. Les citoyens directement confrontés à cette délinquance quotidienne ne peuvent s’en désintéresser, comme l’ont montré de nombreuses réactions spontanées d’habitants face aux émeutes de novembre 2005, qui ont joué un rôle important de médiation, mais aussi de surveillance de certains espaces publics ou privés.

● Des dispositifs existent déjà, permettant de renforcer le lien entre la police nationale et la population. Cependant, ils sont destinés à des publics spécifiques :

—  le service civil volontaire (voir commentaire de l’article 14) créé par la loi n°2006-396 du 31 mars 2006 pour l’égalité des chances peut s’accomplir dans la police nationale, par l’intermédiaire du programme des « cadets de la République ». Mais il concerne uniquement des adolescents et jeunes adultes à partir de 17 ans. De plus, il a une vocation professionnalisante et ne constitue donc pas une activité accessoire ;

—  la réserve civile de la police nationale, créée par la loi sur la sécurité intérieure du 18 mars 2003, concerne exclusivement d’anciens fonctionnaires de police. Certes, ceux-ci ne faisant plus partie la police nationale, ils constituent un lien avec la société civile qu’il ne faut pas négliger. Pour autant, leur utilité, réelle, tient précisément à leur connaissance intime du fonctionnement de la police nationale qui leur permet de libérer les unités opérationnelles de certaines tâches de soutien qu’elles accomplissent.

2. Une disposition qui pérennise une expérimentation en cours

● La police nationale manquait donc d’un dispositif lui permettant d’associer des citoyens extérieurs à l’institution à certaines missions sociales et de médiation.

Suite aux émeutes de novembre 2005, une expérimentation a été lancée dans 10 départements (63) avec le lancement d’un service volontaire citoyen de la police nationale par une instruction ministérielle du 22 mai 2006.

Il est prévu d’associer ces volontaires à des missions de médiation, de sensibilisation à la loi et à la bonne conduite.

● L’article 13 vise donc à consacrer cette expérimentation dans la loi. Il sera ainsi possible de généraliser l’expérimentation et, surtout, de lui donner une base juridique incontestable. Le succès de l’opération exige en effet d’apporter une sécurité juridique aux futurs volontaires, ce qui passait par l’adoption d’un véritable statut. Par ailleurs, afin de s’assurer un recrutement de qualité, il fallait permettre à l’autorité administrative de consulter un certain nombre de fichiers de police.

La Commission a rejeté un amendement de suppression de l’article présenté par M. Michel Vaxès.

3. Les modalités du service volontaire citoyen de la police nationale

● Les missions du volontaire sont définies par le a) du 2° de l’article. Il s’agit de « missions de solidarité, de médiation sociale et de sensibilisation au respect de la loi, à l’exclusion de toute prérogative de puissance publique ». Concrètement, ces missions pourraient prendre la forme d’actions de soutien et de renforcement de l’autorité parentale, d’accueil et de suivi des victimes, de prévention, de médiation et d’explication de la loi dans le cadre des structures scolaires. En aucun cas, les volontaires ne disposeront de pouvoir de police administrative ou judiciaire(64).

La Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 205).

● Les conditions de recrutement sont inscrites au 3° de l’article qui insère un nouvel article 6-1 dans la loi du 18 mars 2003 :

—  le volontaire doit être soit citoyen français, soit ressortissant d’un État de l’Union européenne, soit être résidant en France depuis plus de cinq ans à condition de satisfaire la condition d’intégration définie à l’article L. 314-2 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile. Le respect de cette condition, depuis la loi n°2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l’immigration et à l’intégration, est « apprécié en particulier au regard de son engagement personnel à respecter les principes qui régissent la République française, du respect effectif de ces principes et de sa connaissance suffisante de la langue française ».

La possibilité de permettre à des étrangers non communautaires de devenir volontaires citoyens de la police nationale a été introduite au Sénat par le vote d’un amendement du rapporteur, afin que ce nouveau dispositif constitue également un instrument d’intégration. À partir du moment où des résidents étrangers ont fait la preuve de leur intégration, ceux-ci seraient tout autant fondés que n’importe quel habitant à mener des actions de prévention et de médiation. Cependant, votre rapporteur s’interroge sur le bien fondé de l’appellation service « citoyen » dans la mesure où celui-ci pourra être accompli par des personnes qui n’ont ni la citoyenneté française, ni la citoyenneté européenne.

La Commission a adopté un amendement du rapporteur étendant le champ d’application du service civil volontaire aux ressortissants d’un État de l’Espace économique européen ou de la confédération suisse (amendement n° 206) ;

—  le volontaire doit être âgé d’au moins 17 ans, ce qui est également l’âge minimum pour pouvoir devenir « cadet de la République ». Associer des jeunes à des missions de prévention est en effet primordial afin de resserrer les liens entre la police nationale et une catégorie d’âge parfois hostile à l’autorité. Par comparaison, il est intéressant de noter que la police de Londres (Metropolitan police) a mis en place un volontariat ouvert aux jeunes de 14 à 21 ans.

La Commission a toutefois adopté un amendement du rapporteur conditionnant son ouverture aux jeunes de dix-sept ans à l’accord de leurs parents (amendement n° 207) ;

—  le volontaire a vocation à être exemplaire, l’autorité administrative souhaite donc réserver cette mission à des citoyens irréprochables. Classiquement, le recrutement sera fermé aux personnes condamnées à une sanction pénale grave inscrire au bulletin n°2 du casier judiciaire.

Mais pour effectuer un recrutement qui ne soit pas critiquable, l’autorité administrative fondera sa décision sur une enquête administrative préalable qui pourra donner lieu à la consultation des fichiers de police tenus par la police nationale (Système de traitement des infractions constatées – STIC) et par la gendarmerie nationale (JUDEX) en application de l’article 21 de la loi sur la sécurité intérieure, et à la consultation du fichier des personnes recherchées prévu par l’article 23 de la même loi. L’autorité administrative pourra dès lors refuser le recrutement pour des motifs fondés sur des manquements à l’honneur, à la probité, aux bonnes mœurs, à la sécurité des personnes ou des biens, à la sécurité publique ou à la sécurité de l’État.

La commission a adopté deux amendements rédactionnels du rapporteur (amendements nos 208 et 209), et un amendement du même auteur précisant les modalités d’intervention de la Commission nationale de l’informatique et des libertés dans la procédure de consultation des traitements automatisés utilisés pour sélectionner les candidats audit service civil (amendement n° 210).

● Le statut du volontaire est précisément organisé afin que l’accomplissement de cette mission de volontariat n’entraîne aucune conséquence négative pour le volontaire :

—  l’engagement est pris pour une durée de un à cinq ans, même si l’autorité administrative peut y mettre fin, notamment en cas de trouble à l’ordre public ;

—  le volontaire a le statut de collaborateur occasionnel du service public : rappelons que ce dernier est assimilé à un agent public pour les dommages qu’il peut causer. À l’inverse, le volontaire bénéficiera d’un régime de responsabilité pour risque pour les dommages dont il pourrait être la victime lors de l’accomplissement de sa mission ;

—  le volontaire bénéficie d’un régime d’indemnisation, calqué sur celui des réservistes de la police nationale ;

—  des dispositions permettent de protéger la carrière professionnelle du volontaire : les périodes de volontariat sont ainsi considérées comme des périodes de travail pour l’ancienneté, l’avancement, les congés payés et le droit aux prestations sociales. De même, il bénéficie de la couverture du régime de sécurité sociale dont il bénéficie en dehors de son service de volontariat. Enfin, il est bien évidemment précisé qu’aucune mesure ne peut être prise contre le volontariat (licenciement, sanction disciplinaire…) en raison de ses absences liées à ses missions (65).

La Commission a adopté l’article 13 ainsi modifié.

Article 14

(art. L. 121-20 [nouveau] du code de l’action sociale et des familles)


Prise en compte des périodes de service civil volontaire
dans la fonction publique

Cet article modifie les règles applicables au service civil volontaire, créé par la loi n°2006-396 pour l’égalité des chances du 31 mars 2006, afin de le rendre plus attractif. Comme le soulignait notre collègue Laurent Hénart dans son rapport (66) sur ce projet de loi, « l’originalité du service civil volontaire tient à ce qu’il ne constitue pas un statut qui viendrait s’ajouter à ceux qui existent déjà mais bien une forme d’agrément ou de label qui permet de subsumer sous la même appellation des situations et des régimes différents et pour la plupart d’ores et déjà effectifs ».

Les différentes formes du service volontaire

- Les Cadets de la République : ce programme a été lancé en 2004 par le ministère de l’intérieur. Il s’adresse aux jeunes âgés de 18 à 26 ans, de nationalité française. Pendant la première année de leur engagement, ils bénéficient d’une formation spécifique d’une durée de douze mois, dispensée en alternance dans une école de police et un établissement relevant de l’éducation nationale, pendant laquelle ils reçoivent la formation initiale d’adjoint de sécurité et sont préparés au concours de gardien de la paix. Au cours de cette période, ils effectuent sept semaines de stage (découverte et adaptation à l’emploi) dans les services de police. À l’issue de leur formation, ils passent le second concours de gardien de la paix et sont affectés en qualité d’adjoints de sécurité dans un service de police en attendant les résultats du concours, et pour ceux qui ont été reçus, en attendant leur incorporation en qualité d’élèves gardiens de la paix. Ceux qui ont échoué, tout en continuant leur contrat, ont la possibilité de repasser ce concours un an après. Durant leur formation initiale, ils perçoivent une allocation mensuelle d’études de 597 euros bruts. Cette disposition permet d’attirer des jeunes dont la situation financière est incompatible avec la poursuite d’une année de formation. Ce dispositif a concerné 1000 jeunes en 2005/2006, il devrait en être de même en 2006-2007.

Le plan « Défense deuxième chance » est un dispositif d’insertion sociale et professionnelle réalisée au profit des jeunes en difficulté. Il s’adresse aux filles ou garçons, âgés de 18 à 21 ans, en échec scolaire et propose une formation allant de six mois à deux ans, comprenant un apprentissage des règles de la vie en société, un rappel des principaux acquis scolaires, une formation professionnelle et des activités sportives. Cet enseignement est dispensé dans des établissements d’insertion de la Défense. D’autres volontaires (15 000 fin 2007) seront recrutés en contrat d’accompagnement à l’emploi (CAE) dans les domaines de la santé, de l’environnement, ou encore de la culture pour satisfaire des besoins collectifs. Ils seront rémunérés au SMIC pour une durée maximale de 24 mois. Ces contrats s’adressent aux jeunes de seize à vingt-cinq ans.

Le contrat de volontariat associatif, créé par la loi du 23 mai 2006 relative au volontariat associatif et à l’engagement éducatif concerne les jeunes de seize à vingt-cinq ans. Ce contrat écrit d’une durée maximale de 2 ans organise une « collaboration désintéressée » entre le volontaire et l’organisme choisi. Il doit correspondre à une mission d’intérêt général à caractère notamment philanthropique, éducatif, scientifique, social, humanitaire, sportif, familial ou culturel.

S’inspirant d’une solution retenue en ce qui concerne le volontariat civil (article L. 122-16 du code du service national), les durées de service accomplies dans le cadre d’un service civil volontaire seront prises en compte dans la gestion des carrières des personnes ayant accompli un tel service avant d’intégrer la fonction publique, selon les modalités suivantes :

— la limite d’âge est reculée de la durée de service civil pour l’accès à la fonction publique lorsqu’il existe une telle limite d’âge pour pouvoir passer le concours d’accès ;

— la durée de service civil est prise en compte pour « le calcul de l’ancienneté de service exigée pour la promotion interne ». La promotion interne est l’un des trois moyens permettant un changement de corps dans la fonction publique, avec le concours interne et le tour extérieur. Elle se fait par examen professionnel ou inscription sur une liste d’aptitude ; c’est pour ce seul dispositif que les durées de service seraient prises en compte, elles ne le seraient donc pas dans le calcul de l’ancienneté nécessaire pour passer un concours interne. Par ailleurs, contrairement à la solution retenue pour le volontariat civil, les durées ne seront donc pas prises en compte pour l’avancement de grade.

Après avoir rejeté un amendement de suppression de l’article présenté par M. Michel Vaxès, la Commission a adopté un amendement du rapporteur permettant de comptabiliser les périodes de service civil non pas seulement au titre des durées exigées pour la promotion interne mais au titre de l’ancienneté en général (amendements no 211). Selon la même logique, elle a adopté un amendement présenté également par le rapporteur pour autoriser la prise en compte des périodes de service civil volontaire dans la validation des acquis de l’expérience (amendement n° 212).

Elle a adopté l’article 14 ainsi modifié.

CHAPITRE V

Dispositions relatives à la prévention d’actes violents pour soi-même
ou pour autrui

Article 15

(art.  222-48-1 du code pénal)


Répression des violences au sein du couple

Cet article a été profondément remanié lors de son examen en première lecture par le Sénat.

Dans sa rédaction initiale, cet article visait, d’une part, à prévoir une incrimination spécifique des violences habituelles commises au sein du couple et, d’autre part, à appliquer la peine de suivi socio-judiciaire aux auteurs de violences conjugales. Le Sénat a supprimé les dispositions prévoyant l’incrimination spécifique mais a, en contrepartie, étendu l’obligation de suivi socio-judiciaire.

1. Le Sénat a supprimé les dispositions prévoyant une incrimination spécifique des violences habituelles commises au sein du couple (1° et 2° de l’article 15)

Le Sénat, à l’invitation de sa commission des Lois, a supprimé les dispositions du texte gouvernemental qui prévoyaient un degré supplémentaire d’aggravation de la peine pour les violences habituelles au sein du couple.

a) Le projet de loi dans son texte initial créait une incrimination spécifique pour violences habituelles commises au sein du couple

Dans sa rédaction initiale, le projet insérait un nouvel article dans le code pénal qui appliquait aux auteurs de violences habituelles commises par le conjoint, le concubin de la victime ou la personne liées à elle par un pacte civil de solidarité (PACS) les mêmes quantums de peine que ceux prévus à l’article 222-14 pour la répression des violences habituelles sur mineurs de 15 ans ou personnes particulièrement vulnérables (en raison de son âge, de sa maladie, de son infirmité, d’une déficience physique ou psychique, de sa grossesse).

La loi n°2006-399 du 4 avril 2006 renforçant la prévention et la répression des violences au sein du couple ou commises contre les mineurs a considérablement durci les sanctions pour violences conjugales : elle a élargi le champ d’application de la circonstance aggravante aux infractions commises par le conjoint et applique désormais la circonstance aggravante aux faits commis par l’ancien conjoint « dès lors que l’infraction est commise en raison des relations ayant existé entre l’auteur des faits et la victime ». Elle a aussi étendu la circonstance aggravante aux faits commis par la personne liée à la victime par un PACS, là où jusqu’alors elle ne s’appliquait qu’aux conjoint et concubin.

Elle a enfin aggravé les peines encourues pour violences lorsqu’elles sont commises au sein du couple.

Les violences commises au sein du couple se voient ainsi déjà appliquer une circonstance aggravante et il était proposé que, lorsque ces violences prennent un caractère habituel, les peines encourues soient encore aggravées. Outre l’aggravation liée au caractère de la victime, il était ainsi proposé un deuxième degré d’aggravation lié à la nature habituelle des violences perpétrées.

Le tableau suivant établi la synthèse des peines encourues dans ces cas :

Infraction

Peine encourue

Sans circonstance aggravante

Avec circonstance aggravante, infraction commise par le conjoint, ou le concubin de la victime ou le partenaire lié à la victime par une PACS)

Violences habi-tuelles sur personnes vulnérables

(art 222-14 et 222-14-1 nouveau)

Violences ayant entraîné la mort sans intention de la donner

15 ans de réclusion criminelle

(art. 222-7)

20 ans de réclusion criminelle

(art. 222-8, 6°)

30 ans de réclusion criminelle

Violences ayant entraîné une mutilation ou une infirmité permanente

10 ans d’emprisonnement et 150.000 euros d’amende

(art. 222-9)

15 ans de réclusion criminelle

(art. 222-10, 6°)

20 ans de réclusion criminelle

Violences ayant entraîné une incapacité totale de travail pendant plus de huit jours

3 ans d’emprisonnement et 45.000 euros d’amende

(art. 222-11)

5 ans d’emprisonnement et 75.000 euros d’amende

(art. 222-12, 6°)

10 ans d’emprisonnement et 150.000 euros d’amende

Violences ayant entraîné une incapacité totale de travail inférieure à huit jours ou n’ayant pas entraîné d’ITT

Contraventions de la 4è ou de la 5è classe

(art. R.624-1 et R.625-1)

3 ans d’emprisonnement et 45.000 euros d’amende

(art. 222-13, 6°)

5 ans d’emprisonnement et 75.000 euros d’amende

b) Le Sénat n’a pas jugé opportun de créer ce deuxième degré d’aggravation des peines

Observant qu’en pratique, les sanctions sont assez rarement aggravées pour les violences commises au sein du couple, la commission des Lois du Sénat a jugé qu’il était préférable d’appliquer effectivement la loi pénale avant de la modifier de nouveau. Dans son rapport, M. Jean-René Lecerf rappelle par ailleurs que lors de l’examen de la loi du 4 avril 2006, un amendement qui tendait à prévoir une incrimination spécifique des violences habituelles avait reçu un avis défavorable du Gouvernement et avait été rejeté.

Lors de son examen du texte en première lecture, le Sénat, suivant sa commission des Lois, a jugé plus opportun d’en rester au droit existant plutôt que d’ajouter un deuxième degré d’aggravation des peines du fait du caractère habituel que peuvent prendre ces violences.

2. Le Sénat a en revanche étendu la possibilité de prononcer un suivi socio-judiciaire (3°)

a) Le projet de loi dans son texte initial permettait le prononcé d’un suivi socio-judiciaire à l’encontre de l’auteur de violences conjugales

Dans sa rédaction initiale, le présent article prévoyait que puisse être prononcé un suivi socio-judiciaire à l’encontre de l’auteur de violences au sein du couple : ainsi, une personne qui s’est rendue coupable de violences sur son conjoint, son concubin ou le partenaire lié à elle par un PACS, ayant entraîné la mort, une mutilation ou une infirmité permanente, une incapacité totale de travail de plus de huit jours, pourrait désormais être condamnée à un suivi socio-judiciaire.

Le suivi socio-judiciaire

Institué par la loi n° 98-468 du 17 juin 1998 relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles ainsi qu’à la protection des mineurs, le suivi socio-judiciaire (SSJ) constitue une peine permettant de placer une personne sous surveillance et, notamment, de la soumettre à une injonction de soins.

Initialement réservé aux infractions à caractère sexuel, il a été étendu par la loi du 12 décembre 2005 au traitement de la récidive des infractions pénales et à d’autres infractions caractérisées par leur gravité et dont les auteurs sont atteints d’un trouble psychique justifiant un traitement médical dans la durée, comme par exemple les crimes de torture et de barbarie, le meurtre ou la séquestration.

Le SSJ emporte pour le condamné l’obligation de se soumettre, sous le contrôle du juge de l’application des peines (JAP), et pendant une durée déterminée par la juridiction de jugement, à des mesures de surveillance et d’assistance destinées à prévenir la récidive. En cas d’inobservation de ces obligations, l’auteur de l’infraction est emprisonné.

Il comporte deux catégories de mesures :

1. Des mesures de surveillance, tout d’abord, qui visent à protéger la victime (mêmes mesures de surveillance que celles prévues pour la mise à l’épreuve - article 132-44 du code pénal – comme, par exemple, s’abstenir d’entrer en contact avec certaines personnes, se rendre aux convocations du JAP ou recevoir la visite des travailleurs sociaux).

2. Des mesures d’assistance, également, dont le but est de faciliter la réinsertion du condamné et de seconder ses efforts en vue de sa réinsertion sociale.

En matière correctionnelle, le SSJ peut être ordonné comme peine principale. Il peut aussi accompagner une peine privative de liberté sans sursis et dans ce cas, il s’applique à compter du jour où la privation de liberté a pris fin. Le condamné fait alors l’objet d’un suivi à sa sortie de prison.

Le SSJ ne peut excéder 10 ans en matière correctionnelle et 20 ans en matière criminelle (et même 30 ans lorsqu’il s’agit d’un crime puni de 30 ans de réclusion criminelle).

Il peut s’accompagner d’une injonction de soin ou d’un placement sous surveillance électronique mobile (PSEM). Dans ces deux cas, le consentement de la personne condamnée est requis.

—  Injonction de soin

Le SSJ peut s’accompagner d’une injonction de soins, après expertise médicale (art 131-36-4 du code pénal). L’injonction est prononcée soit par la juridiction de jugement, soit par le JAP au vu d’une nouvelle expertise (par exemple lorsque l’auteur d’une infraction sexuelle reconnaît, après sa condamnation, les faits reprochés et devient ainsi accessible aux soins).

Dans tous les cas, le JAP désigne un médecin coordonnateur (choisi sur une liste départementale de psychiatres établie par le procureur de la République) qui invite le condamné à choisir son médecin traitant, conseille ce dernier à sa demande et transmet au JAP ou à l’agent de probation les éléments nécessaires au contrôle de l’injonction de soins.

La mission d’information sur le traitement de la récidive (67) en 2004 a mis en évidence les faiblesses du dispositif d’injonction de soins dans un chapitre consacré aux « inconséquences du suivi socio-judiciaire » : « force est de constater que le suivi socio-judiciaire en général, et l’injonction de soins en particulier, se heurte à de nombreuses difficultés et est, de ce fait, peu prononcé et mal appliqué ». La mission d’information avait pu dégager certaines explications, telle la pénurie de médecins psychiatres dans le secteur public, qui conduit à ce que de nombreux tribunaux de grande instance soient dépourvus de médecin coordonnateur ou le fait que certains psychiatres considèrent que les délinquants sexuels sont des « pervers » au sens clinique du terme, et ne relèvent donc pas de la psychiatrie.

Afin de faciliter la mise en œuvre du SSJ, la loi du 12 décembre 2005 relative au traitement de la récidive des infractions pénales autorise désormais le recours à des psychologues et permet aussi au médecin traitant de prescrire au condamné, avec son consentement écrit, un traitement utilisant des médicaments diminuant la libido.

Le groupe de travail « santé-justice » composé de représentants des deux ministères a par ailleurs élaboré cette année un guide méthodologique du SSJ qui sera utilisé au cours de formations conjointes des professionnels des deux ministères.

—  Placement sous surveillance électronique mobile (PSEM)

Le suivi socio-judiciaire peut, depuis cette même loi de 2005, comporter le placement sous surveillance électronique mobile pour une « personne majeure condamnée à une peine privative de liberté d’une durée égale ou supérieure à sept ans et dont une expertise médicale a constaté la dangerosité, lorsque cette mesure apparaît indispensable pour prévenir la récidive à compter du jour où la privation de liberté prend fin » (art. 131-36-10 du code pénal).

En cas de refus de consentement ou d’inobservation de ces obligations, le JAP peut, d’office ou sur réquisition du procureur, ordonner la mise à exécution de l’emprisonnement prononcé par la juridiction de jugement. Il est à noter que l’accomplissement de l’emprisonnement pour inobservation du suivi socio-judiciaire ne dispense pas de l’exécution de ce dernier.

b) Le Sénat a élargi et précisé le recours au suivi socio-judiciaire

La rédaction issue des travaux du Sénat est le fruit d’un amendement de la commission des Lois, sous-amendé par le Gouvernement.

Le 3° de l’article 15 complète l’article 222-48-1 par deux alinéas.

Le premier alinéa reprend la rédaction initiale du Gouvernement et l’enrichit sur deux points : la rédaction du Sénat étend l’application du suivi socio-judiciaire d’une part, aux parents violents et d’autre part, aux anciens conjoints. Désormais, une personne qui s’est rendue coupable de violences ayant entraîné la mort, une mutilation ou une infirmité permanente, une incapacité totale de travail de plus de huit jours, voire aucune ITT, sur son conjoint, son concubin, le partenaire lié à elle par un PACS, son ancien conjoint ou sur un mineur de moins de quinze ans sur lequel elle exerce une autorité, pourrait désormais être condamnée à un suivi socio-judiciaire.

Le deuxième alinéa prévoit, en contrepartie de la suppression de l’incrimination spécifique pour violences habituelles, une sanction spécifique pour les violences habituelles au sein du couple. Ainsi en matière délictuelle, le suivi socio-judiciaire est obligatoire en cas de violences habituelles, sauf en cas de condamnation à une peine d’emprisonnement assortie d’un sursis avec mise à l’épreuve ou si le tribunal correctionnel en décide autrement par décision motivée. En matière criminelle, la cour d’assises devra spécialement délibérer sur le prononcé de cette peine.

Le rapporteur estime que la rédaction issue des travaux du Sénat est équilibrée. Il paraît lui apparaît tout à fait opportun d’ouvrir la possibilité d’appliquer le suivi socio-judiciaire aux auteurs de violences conjugales. Il s’agit en effet d’un moyen efficace pour limiter les risques de récidive, la personne étant soumise à un certain nombre d’obligations après l’exécution de sa peine. La prise en charge sanitaire permet par ailleurs le cas échéant de traiter certaines causes de comportement violent, comme l’alcoolisme.

La Commission a rejeté l’amendement n° 50 de M. Noël Mamère de suppression de cet article et adopté l’article 15 sans modification.

Article 16

(art. 226-14 du code pénal )


Secret médical

Dans sa rédaction initiale, l’article 16 comportait deux paragraphes : le I., relatif au secret médical, a été réécrit par le Sénat. Le II, supprimé par le Sénat, visait à permettre à certaines associations de se porter partie civile pour les délits de provocation aux violences au sein du couple.

1. Le secret médical pourra être levé sans le consentement de la victime dans certaines conditions

Un des problèmes majeurs rencontrés en matière de répression des violences conjugales réside dans les réticences fréquentes des victimes à dénoncer les violences dont elles ont fait l’objet en raison même de leur lien avec l’auteur de ces violences.

Le I. du présent article vise justement à contourner ces réticences en permettant au médecin qui aurait à connaître de telles violences de porter celles-ci à la connaissance du procureur de la République sans que l’accord de la victime ne soit nécessaire.

En l’état actuel du droit, le 2° de l’article 226-14 du code pénal dispose que le médecin est délié de son obligation de secret professionnel lorsqu’il a constaté dans l’exercice de sa profession des sévices ou privations sur le plan physique ou psychique qui lui permettent de présumer que des violences physiques, sexuelles ou psychiques de toute nature ont été commises. Dans ce cas, il ne peut porter ces violences à la connaissance du procureur de la République qu’avec l’accord de la victime, sauf si cette dernière est mineure.

Le I. de l’article 16 du projet de loi dans sa rédaction initiale visait à compléter le 2° de l’article 226-14 du code pénal par un nouvel alinéa qui disposait que l’accord de la victime n’est pas non plus nécessaire lorsque celle-ci fait connaître au médecin que les violences dont elle a été l’objet ont été commises par son conjoint ou son ancien conjoint.

Le Sénat a réécrit ces dispositions devant les risques qu’une telle présentation pouvait laisser présager : possibilité de divulgation à l’insu, voire contre le gré, de la victime, assimilation de la femme à un mineur et risque d’effet pervers dans la dissuasion de consulter un médecin dont on sait qu’il n’est pas lié par le secret médical.

Le dispositif prévu par le Sénat prévoit que le secret médical pourra être levé sans l’accord de la victime, non seulement lorsque celle-ci est mineure (droit existant) mais aussi lorsqu’elle n’est pas en mesure de se protéger en raison de son âge ou de son incapacité physique ou psychique. Dans tous les cas, la levée du secret reste de la libre appréciation du médecin. Cela correspond à une attente exprimée par les représentants de l’ordre des médecins et va bien au-delà des violences conjugales. La possibilité pour le médecin de révéler des sévices sans le consentement express de la victime concernera aussi notamment les personnes âgées dépendantes maltraitées par leur famille.

S’agissant de lever le secret médical, deux principes s’opposent : d’un côté le respect du secret professionnel et la confiance du patient en son médecin, de l’autre côté le risque de laisser perdurer des situations inacceptables pouvant s’assimiler à la non-assistance à personne en danger. La confrontation de ces principes incite à autoriser la levée du secret sans le consentement de la victime lorsqu’on estime que celle-ci n’est pas véritablement en mesure de donner ce consentement.

2. Le Sénat a supprimé les dispositions relatives au délit de provocation aux violences au sein du couple

Le II. de l’article 16, dans sa rédaction initiale, visait à compléter l’article 48-5 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, introduit par la loi du 30 décembre 2004 portant création de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité, afin de permettre aux associations visées par cet article – « associations régulièrement déclarées depuis au moins cinq ans à la date des faits, se proposant, par leurs statuts, de combattre les violences ou les discriminations fondées sur le sexe ou d’assister les victimes de ces discriminations » – de se porter partie civile pour les délits de provocation concernant « des crimes ou délits d’agression sexuelle ou des crimes ou délits commis par le conjoint ou le concubin de la victime, ou par le partenaire lié à celle-ci par un pacte civil de solidarité ».

Le Sénat, constatant la rareté des cas d’application d’un tel dispositif (68) et jugeant que ces cas pouvaient être couverts par la pénalisation des provocations à raison du sexe de la personne, a supprimé ce paragraphe.

La Commission, après avoir rejeté l’amendement n° 51 de M. Noël Mamère de suppression de cet article, a adopté l’article 16 sans modification.

Article 17

(art. 32 à 39 de la loi n° 98-468 du 17 juin 1998 ; art. 227-22-1 [nouveau] du code pénal ; art. 60-3 et 77-1-3 [nouveaux] et 99-4 du code de procédure pénale)


Protection des mineurs vis-à-vis des messages pornographiques ou violents - Lutte contre la pédophilie sur Internet

L’article 17 comprend deux séries de dispositions visant à protéger les mineurs de messages à caractère pornographique ou violent – réécriture des articles 32 à 39 de la loi de 1998 –, ainsi que de la pédopornographie sur Internet.

1. Modernisation de la protection des mineurs vis-à-vis des représentations et messages à caractère pornographique ou violent (I)

Le paragraphe I. de cet article modernise la législation relative au contrôle des documents diffusés sur tous les supports autres que le papier, le cinéma ou la télévision – essentiellement les vidéocassettes, les DVD et les jeux électroniques – pouvant présenter un danger pour les mineurs, soit en raison de leur caractère pornographique, soit en raison de leur caractère particulièrement violent.

a) La procédure en vigueur a fait apparaître ses limites

Avant la loi de 1998, il n’existait aucun moyen d’interdire la vente aux mineurs de vidéogrammes ou programmes informatiques à caractère pornographique, car bien peu de films de ce genre font l’objet d’une exploitation au cinéma (pour laquelle serait requis un visa d’exploitation permettant d’interdire la projection des films pornographiques aux mineurs de moins de 18 ans) avant d’être diffusés sous forme de vidéocassettes ou DVD.

En l’état actuel du droit, les articles 32 à 39 de la loi du 17 juin 1998 relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles, dans son chapitre consacré aux « dispositions relatives à l’interdiction de mise à disposition de certains documents aux mineurs », prévoient que lorsqu’un document fixé sur un de ces supports présente un danger pour la jeunesse, soit en raison de son caractère pornographique, soit en raison de « la place faite au crime, à la violence, à la discrimination ou à la haine raciales, à l’incitation à l’usage, à la détention ou au trafic de stupéfiants », l’« autorité administrative » – en pratique le ministre de l’Intérieur – peut, par arrêté motivé et après avis d’une commission administrative compétente, interdire de proposer ce document, de le donner, le louer ou le vendre à des mineurs, et, en fonction du degré de danger que représente le document, interdire également de faire en faveur de ce document de la publicité – la publicité restant possible dans les lieux dont l’accès est interdit aux mineurs. En fonction du degré de danger pour la jeunesse que représente le document, l’autorité administrative prononce la première interdiction ou les deux interdictions conjointement.

La commission administrative peut aussi signaler à l’autorité administrative les documents qui lui paraissent justifier une interdiction.

Les interdictions doivent être mentionnées de façon apparente sur chaque unité de conditionnement des exemplaires édités et diffusés (article 35 dans sa rédaction actuellement en vigueur). Le fait de contrevenir aux interdictions de diffusion ou de publicité est puni d’un an d’emprisonnement et de 15.000 euros d’amende. Par ailleurs, le fait, par toute sorte d’artifices ou de changements de titres ou de supports, d’éluder ou de tenter d’éluder ces interdictions, est puni de deux ans d’emprisonnement et de 30.000 euros d’amende.

Dans ces deux cas, le contrevenant s’expose à une peine complémentaire de confiscation de la chose qui a servi à commettre l’infraction ou était destinée à la commettre.

Les personnes morales peuvent être également déclarées pénalement responsables de ces infractions et encourent une peine d’amende (d’un montant maximal égal au quintuple de celui prévu pour les personnes physiques, conformément à l’article 131-38 du code pénal) et/ou de confiscation de la chose qui a servi ou était destinée à commettre l’infraction ou de la chose qui en est le produit (conformément à l’article 131-39 du code pénal).

L’application de cette procédure a fait apparaître ses limites. La commission administrative ne joue pas son rôle, car elle est incapable de faire face à un flux grandissant de documents. Au total, la procédure prévue est trop lourde et inefficace pour protéger véritablement la jeunesse.

b) Le présent article lui substitue une procédure fondée sur la responsabilisation des professionnels du secteur

● Le projet de loi vise à « responsabiliser » les professionnels du secteur (éditeurs et, à défaut, distributeurs chargés de la distribution des documents), en substituant à la logique d’un contrôle centralisé par une commission chargée d’émettre un avis avant que l’autorité administrative ne prenne ses décisions d’interdiction – commission administrative qui est d’ailleurs supprimée par le projet de loi – une logique d’autorégulation de la profession (article 32 nouveau de la loi de 1998).

Le présent article instaure un double système de signalétique dont la gestion est confiée directement aux éditeurs et aux distributeurs de vidéocassettes, DVD et jeux vidéo : une signalétique pour caractère pornographique et une signalétique pour caractère violent des documents.

Lorsqu’un document présente un danger en raison de son caractère pornographique, il devra désormais comporter la mention « mise à disposition des mineurs interdite (article 227-24 du code pénal) » inscrite de façon « visible, lisible et inaltérable », comme l’exige cet article, sur chaque unité de conditionnement. Cette mention emporte alors automatiquement l’interdiction de « proposer, donner, louer ou vendre le produit en cause aux mineurs ».

Lorsqu’un document présente un risque « en raison de la place faite au crime, à la violence, à la discrimination ou à la haine raciales, à l’incitation à l’usage, à la détention ou au trafic de stupéfiants », la signalétique qui sera mise en place également (et dont les caractéristiques seront fixées par l’autorité administrative) aura pour objet de limiter la mise à disposition de ces documents à certaines catégories de mineurs en fonction de leur âge. L’autorité administrative pourra interdire la diffusion de ces documents aux mineurs concernés en conservant une marge d’appréciation.

Cet article instaure donc une distinction dans le contrôle des documents selon leur caractère pornographique ou violent. C’est seulement pour les documents à caractère pornographique que l’interdiction de distribution sera automatique, la signalétique pour documents violents opérant des distinctions en fonction de l’âge des mineurs.

La Commission a adopté les amendements de simplification et de clarification rédactionnelles (amendements nos 109,110 et 111) de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales. Elle a ensuite adopté trois amendements rédactionnels (nos 213 à 215) présentés par le rapporteur.

● Le présent article accroît par ailleurs le champ des mesures que peut prendre l’autorité administrative (article 33 nouveau de la loi de 1998).

Le 1° de l’article 33 dispose, dans sa rédaction issue des travaux du Sénat, que l’autorité administrative peut interdire « de proposer, de donner, de louer ou de vendre à des mineurs les documents mentionnés à l’article 32 en cas de non-respect des obligations fixées à ce même article en matière de signalétique », ce qui peut sembler trop restrictif.

La Commission a examiné deux amendements, le premier, (amendement n° 112), de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales tendant à habiliter le ministre de l’intérieur à prononcer l’interdiction d’un document présentant un risque pour la jeunesse en raison de la place qu’il fait au crime, à la violence, à la discrimination ou à la haine raciale, sans considération du respect ou non de la signalétique, le second (amendement n° 216) présenté par le rapporteur, élargissant cette possibilité d’interdiction aux documents à caractère pornographique.

Après avoir rejeté le premier amendement et adopté le second, la Commission a adopté deux amendements rédactionnels (amendements n° 217 et 218) présentés par le rapporteur.

Cet article ouvre par ailleurs la possibilité à l’autorité administrative d’interdire, non seulement la publicité pour ce genre de documents pornographiques ou violents (ce qui était déjà possible), mais également l’exposition de tels documents à la vue du public en quelque lieu que ce soit, l’exposition restant possible dans les lieux interdits aux mineurs.

Cette nouvelle mesure est inspirée du droit existant en matière de publications écrites : l’article 14 de la loi n°49-956 du 16 juillet 1949 sur les publications destinées à la jeunesse dispose que « le ministre de l’intérieur est habilité à interdire (…)  d’exposer ces publications à la vue du public en quelque lieu que ce soit, et notamment à l’extérieur ou à l’intérieur des magasins ou des kiosques, et de faire pour elles de la publicité par voie d’affiches ».

● Les sanctions pénales prévues jusqu’ici aux articles 36 à 39 de la loi de 1998, regroupés désormais à l’article 34 nouvellement rédigé restent inchangées, à une exception près : il est créé au premier alinéa de cet article un délit de non-respect des règles en matière de signalétique des documents à caractère pornographique, punissable d’un an d’emprisonnement et de 15.000 euros d’amende, alors qu’auparavant, il s’agissait d’une simple contravention. Cette transformation va de pair avec l’implication plus grande des professionnels du secteur et leur responsabilisation en matière de signalétique.

Les autres sanctions sont inchangées : le fait de ne pas respecter les interdictions de diffusion aux mineurs est puni d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende ; le fait de contourner sciemment l’application de la réglementation en matière de signalétique pour les documents à caractère pornographique (par exemple en usant d’artifices de présentation) est puni de deux ans d’emprisonnement et de 30 000 euros d’amende ; la peine complémentaire de confiscation de la chose ayant servi à commettre l’infraction est également encourue par les contrevenants.

2. Protection des mineurs utilisant Internet (II et III)

a) Incrimination de la pédophilie sur Internet (II)

Le paragraphe II de cet article complète les dispositions réprimant la corruption de mineurs et les atteintes sexuelles sur mineurs. Il insère un nouvel article 227-22-1 dans le code pénal afin d’incriminer spécifiquement le fait pour un majeur de faire des propositions sexuelles à un mineur de quinze ans en utilisant un moyen de communication électronique. C’est la pédophilie sur Internet qui est ainsi visée.

Il n’existe à ce jour aucun moyen de réprimer les comportements tendant à identifier de jeunes victimes et à les abuser, comportements qui ne sont pas couverts par les articles 227-22, 227-25 ou même 227-26 du code pénal :

—  L’article 227-22 du code pénal dispose que la corruption de mineur est punie de 5 ans d’emprisonnement et 75 000 euros d’amende, cette peine étant portée à 7 ans d’emprisonnement et 100 000 euros d’amende lorsque le mineur a été mis en contact avec l’auteur des faits grâce à l’utilisation d’un réseau de télécommunications. Mais la jurisprudence de la Cour de cassation (69) atteste que ne tombent pas sous le coup de cette incrimination le fait de séduction personnelle et directe ou les actes seulement destinés à satisfaire ses propres passions.

—  L’article 227-25 rend le fait pour un majeur d’« exercer sans violence, contrainte, menace ni surprise une atteinte sexuelle » sur un mineur de quinze ans passible d’une peine de 5 ans d’emprisonnement et 75 000 euros d’amende, le 4° de l’article 227-26 portant ces peines à 10 ans d’emprisonnement et 150 000 euros d’amende lorsque le mineur a été mis en contact avec l’auteur des faits grâce à l’utilisation d’un réseau de télécommunications.

Ces articles ne permettent de réprimer que des actes accomplis et non des comportements pouvant conduire à l’atteinte sexuelle, dès lors qu’ils sont attestés par des propositions sexuelles explicites et qu’ils recourent à Internet. Or il est souhaitable que de tels comportements soient réprimés dans un but de prévention et de protection de la jeunesse.

Le nouveau délit prévu à l’article 227-22-1 du code pénal, introduit par le II du présent article, consiste pour un majeur à faire des propositions sexuelles à un mineur de quinze ans via Internet et sera passible d’une peine de 2 ans d’emprisonnement et 30 000 euros d’amende, ces peines étant portées à 5 ans d’emprisonnement et 75 000 euros d’amende si les propositions ont été suivies d’une rencontre.

b) Renforcement des moyens de la police judiciaire dans la traque des délits sur mineurs via Internet (III)

Le paragraphe III de cet article renforce les moyens dont dispose la police judiciaire pour réunir les preuves d’actes délictueux commis sur les mineurs via Internet et identifier leurs auteurs, sur le modèle des opérations d’infiltration que la loi du 9 mars 2004 a rendu possibles pour lutter contre la criminalité organisée.

Désormais, des officiers et agents de police judiciaire spécialement habilités par le Procureur général près la cour d’appel de Paris et affectés dans un service spécialisé pourront, sans être pénalement responsables, prendre trois types d’initiatives :

—  participer sous un nom d’emprunt à des échanges électroniques,

—  entrer en contact avec des auteurs potentiels d’infraction,

—  extraire et conserver les contenus illicites dans des conditions ultérieurement fixées par décret.

La Commission a adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 221) autorisant également les enquêteurs à acquérir ou échanger des contenus illicites.

Elle a également adopté un amendement présenté par le rapporteur (amendement n° 220) permettant de substituer la notion plus précise de « pseudonyme » à celle de « nom d’emprunt ».

Le nouvel article 706-47-3 du code de procédure pénale  (70)prévoit que ce dispositif particulier pourra être mis en œuvre dans le but de constater un certain nombre d’infractions : provocation à l’usage ou au trafic de stupéfiants (articles 227-18 et 227-18-1), provocation à la consommation habituelle d’alcool (article 227-19), provocation à commettre un crime ou un délit (article 227-21), corruption de mineur (article 227-22 ), enregistrement d’images pornographiques de mineurs en vue de leur diffusion (article 227-23), fabrication et diffusion de messages violents ou pornographiques susceptibles d’être vus par des mineurs (article 227-24).

Le dispositif ainsi créé est assorti de garanties :

—  le cadre d’application de cet article est strictement limité : les infractions recherchées sont strictement énumérées ;

—  les actes entrepris par la police judiciaire ne peuvent, sous peine de nullité, constituer une incitation à commettre les infractions que l’on cherche à réprimer ;

—  les officiers ou agents de police judiciaire qui pourront utiliser ces méthodes dérogatoires seront spécialement habilités par le Procureur général près la cour d’appel de Paris et seront affectés dans un service spécialisé.

La Commission a en outre adopté un amendement (n° 219) présenté par M. Guy Geoffroy, permettant de faciliter la constatation des infractions liées à la traite des êtres humains et au proxénétisme commises par le biais de communications électroniques.

Elle a également adopté un amendement (n° 222) présenté par le rapporteur précisant que la possibilité donnée à l’autorité administrative de prononcer une interdiction sera ouverte dès la publication de la loi, les autres dispositions relatives à la signalétique des documents à caractère pornographique ou violent n’entrant en application que six mois après.

Elle a ensuite adopté l’amendement de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales n° 113 visant à adapter les dispositions du code pénal relatives à la répression de la mise en péril des mineurs par un moyen de communication à distance au nouveau cadre juridique applicable à l’Internet résultant de la loi du 9 juillet 2004 relative aux communications électroniques et aux services de communication audiovisuelle.

La Commission a enfin adopté l’article 17 ainsi modifié.

Article additionnel après l’article 17

(art. 50-1 [nouveau] de la loi du 29 juillet 1881 relative à la liberté de la presse)


Saisine du juge des référés par le parquet en vue de la fermeture d’un site Internet illégal

La Commission a adopté un amendement du rapporteur donnant la possibilité au ministère public et à toute personne ayant intérêt à agir, de saisir le juge des référés aux fins de fermer les sites Internet causant un trouble à l’ordre public (amendement n° 256).

Des évènements récents ont en effet montré la violence à laquelle peut conduire la diffusion sur le réseau internet d’images incitant aux agressions de toutes sortes et aux violences à caractère raciste ou sexiste. Si de telles pratiques tombent sous le coup de la loi pénale, la mise en œuvre des poursuites comme la phase de jugement supposent un délai dont la durée est variable. Dans ce laps de temps, le site continue à diffuser des images ou des textes encourageant les internautes à la haine et à la violence. Certes, les associations dont l’objet les rend légitime pour agir ou le simple particulier établissant l’existence d’un préjudice direct et personnel peuvent saisir le juge des référés afin d’obtenir la fermeture du site litigieux. Cette possibilité n’est cependant pas ouverte au ministère public.

Or, lorsque les messages diffusés constituent un trouble manifestement illicite, il paraît normal que le ministère public qui a en charge les intérêts de la société dans son ensemble puisse saisir le juge judiciaire, en la forme des référés, afin d’en obtenir une décision susceptible d’apaiser ledit trouble. Tel est l’objet l’amendement du rapporteur qui vise à créer un nouvel article qui s’insère tout naturellement dans la loi du 29 juillet 1881 relative à la liberté de la presse, puisque c’est ce texte qui incrimine toutes les formes de provocation utilisant l’un des moyens énumérés en son article 23.

Article additionnel après l’article 17

(art. 565-1 à 565-5 [nouveaux] du code monétaire et financier)


Gel des flux financiers des personnes organisant des jeux prohibés sur Internet

Le rapporteur a présenté un amendement ayant pour objet d’introduire dans le code monétaire et financier un dispositif autonome permettant à l’autorité administrative de lutter plus efficacement contre les activités illégales de jeux d’argent et de paris, proposées notamment grâce au réseau Internet, en s’inspirant de la solution adoptée par la loi du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers.

À l’heure actuelle, la lutte contre ces activités illégales repose en grande majorité sur l’autorité judiciaire, l’autorité administrative ne disposant pas de moyens performants pour y participer. Cet amendement introduit par conséquent un outil spécifique en créant un mécanisme de blocage des flux financiers provenant des personnes physiques ou morales qui organisent des activités de jeux, paris ou loteries prohibés par la loi française, par les établissements du secteur bancaire.

La Commission a adopté l’amendement (amendement n° 254).

Article additionnel après l’article 17

(art. 6 de la loi n° 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l’économie numérique)


Obligations à l’égard des fournisseurs d’accès à Internet en matière de jeux d’argent en ligne

La Commission a ensuite adopté un autre amendement du rapporteur sur la lutte contre les jeux d’argent sur Internet (amendement n° 255).

Cet amendement s’inspire de la solution adoptée par la loi du 21 juin 2004 pour la confiance dans l’économie numérique en matière de lutte contre la propagation des sites attentatoires à la dignité humaine et les sites à contenu pédo-pornographique. Il instaure à la charge des fournisseurs d’accès à Internet l’obligation de mettre en place un dispositif permettant de signaler à leurs abonnés les sites de jeux d’argent en ligne identifiés comme répréhensibles par le ministère de l’Intérieur. Les prestataires sont également requis d’informer leurs abonnés des risques de sanctions encourus par ces derniers du fait d’actes de jeux réalisés en violation de la loi.

La sanction prévue en cas de non-respect par les prestataires de cette obligation est alignée sur celle prévue par la loi du 21 juin 2004 en cas de non-respect de l’obligation mise à leur charge en matière de lutte contre les sites à contenu pédo-pornographique (un an d’emprisonnement et 75 000 euros d’amende).

Après l’article 17

Après que M. Xavier de Roux eut jugé inopportun de légiférer sur l’offre de jeux d’argent sur Internet au moment où la Cour de justice des communautés européennes est saisie de ce dossier, la Commission a rejeté deux autres amendements du rapporteur renforçant le dispositif pénal de répression contre les jeux et paris illicites.

Article 17 bis


Création d’une infraction de non-dénonciation volontaire de la disparition d’un enfant

Cet article a été introduit par le Sénat en première lecture. Il est issu d’un amendement de M. Georges Othily et plusieurs de ses collègues.

Il insère dans le code pénal un nouvel article 434-4-1 qui définit une nouvelle infraction : le fait pour une personne qui a connaissance de la disparition d’un enfant de moins de quinze ans de, volontairement, ne pas prévenir les autorités dans le but de retarder ou d’empêcher les recherches est puni de deux ans d’emprisonnement et 30 000 euros d’amende.

En cas de disparition d’enfants, les premières heures suivant la disparition sont capitales pour la réussite des recherches.

L’objet de cet article est de sanctionner toute personne qui chercherait, de manière volontaire, à empêcher ou retarder les procédures de recherche en cas de disparition d’enfant. Il ne s’appliquerait en aucun cas à des parents dont l’enfant a été enlevé, à qui les ravisseurs ont intimé l’ordre de ne pas prévenir les autorités et qui ne préviendraient pas la police par peur pour la vie de leur enfant.

En l’état actuel du droit, l’article 74-1 du code de procédure pénale, introduit par la loi Perben I prévoit une procédure de recherche des disparitions suspectes : il dispose que lorsque la disparition d’un mineur ou d’un majeur protégé vient d’intervenir ou d’être constatée, les officiers de police judiciaire chargés de le rechercher peuvent, sur instructions du procureur de la République, procéder à un certain nombre d’actes, prévus par les articles 56 à 62 du même code, comme par exemple des perquisitions, des réquisitions d’objets, l’interdiction faite à une personne de s’éloigner, la convocation dans les bureaux de la police judiciaire…

À l’issue d’un délai de huit jours à compter des instructions de ce magistrat, ces investigations peuvent se poursuivre dans les formes de l’enquête préliminaire. Le procureur de la République peut également requérir l’ouverture d’une information pour recherche des causes de la disparition.

Pour être mise en œuvre, cette procédure nécessite que les forces de l’ordre aient été alertées de la disparition, d’où l’intérêt que présente ce nouveau délit de non-dénonciation de disparition d’enfant.

La Commission a adopté l’article 17 bis sans modification.

Article 18

(art. L. 3211-11 du code de la santé publique)


Renforcement du dispositif de contrôle des sorties d’essai des personnes placées en établissements psychiatriques

L’article 18 constitue le premier des sept articles réformant le régime de l’hospitalisation d’office, afin de prendre mieux en compte les considérations d’ordre public, qui justifient l’existence de cette mesure.

L’article L. 3211-11 du code la santé publique, modifié par l’article 18 du projet de loi, concerne les sorties d’essai qui peuvent être accordées aux personnes hospitalisées sans leur consentement, soit d’office, soit sur demande d’un tiers.

Avant de lever une mesure d’hospitalisation sans consentement, les malades concernés bénéficient généralement de sorties d’essai, afin d’alléger les contraintes liées à l’hospitalisation et de préparer progressivement une réinsertion en milieu ouvert.

La décision de sortie d’essai est prise soit par un psychiatre de l’établissement (hospitalisation sur demande d’un tiers), soit par le préfet, sur proposition d’un psychiatre de l’établissement (hospitalisation d’office). Sa durée est limitée à trois mois, mais elle est renouvelable indéfiniment. Pendant la sortie, le patient est astreint à une surveillance médicale et garde le même statut juridique que pendant l’hospitalisation elle-même. La sortie peut donc être interrompue à tout moment par l’autorité qui l’a décidé, sans qu’il soit nécessaire de relancer l’ensemble de la procédure.

La sortie d’essai est donc une mesure d’aménagement de l’hospitalisation sous contrainte, mais elle devrait alors faire l’objet de contrôles très stricts, ce qui n’est pas le cas d’après un rapport de mai 2004 sur les problèmes de sécurité liés aux régimes d’hospitalisation sans consentement (71). Ce rapport souligne en effet que les sorties d’essai ont tendance à se généraliser – elles concerneraient ainsi 65 % des personnes hospitalisées d’office à Paris, et 50 % dans les autres départements –, qu’elles sont parfois prorogées indéfiniment et qu’elles ne font pas l’objet d’une véritable surveillance.

Afin d’améliorer le contrôle des sorties d’essai, ce rapport préconisait que la décision de sortie indique le nom, l’adresse, le numéro de téléphone, le calendrier des visites médicales du patient. Le 1° du projet de loi soumis au Sénat modifiait en conséquence l’article L. 3211-11 du code la santé publique. Le Sénat a supprimé cette disposition en adoptant un amendement de la commission des affaires sociales, en raison de son caractère manifestement réglementaire. En effet, les modalités de la surveillance médicale d’ores et déjà prévues par cet article pourront utilement être précisées par décret, voire par un arrêté ministériel.

Par ailleurs, cet article, comme le proposait également le rapport précité, impose de communiquer cette décision de sortie d’essai au maire de la commune de l’établissement et à celui de la commune de résidence du malade hospitalisé d’office. Dans la mesure où l’hospitalisation d’office se justifie par des considérations d’ordre public, il est logique de prévenir le maire qu’une personne toujours considérée comme dangereuse pour l’ordre public n’est plus sous la surveillance de l’hôpital psychiatrique. Par ailleurs, compte tenu du renforcement des pouvoirs du maire en matière de déclenchement de la procédure d’hospitalisation d’office (voir article 21), cette information du maire paraît s’imposer.

Le Sénat a également prévu d’informer des sorties d’essai les procureurs de la République dans le ressort duquel réside le patient et celui dans le ressort duquel se trouve l’établissement, ceux-ci étant déjà avertis de l’existence d’une hospitalisation sur demande d’un tiers (article L. 3212-5 du code de la santé publique), et, s’agissant du seul procureur du lieu de l’établissement, de l’existence d’une hospitalisation d’office. Cette information s’explique par le fait que l’autorité judiciaire est gardienne de la liberté individuelle et doit donc être avisée d’une telle mesure. S’agissant d’une décision de sortie d’essai, la problématique est différente, l’information du procureur ne se justifiant alors que pour les personnes ayant fait l’objet d’une hospitalisation après avoir commis une infraction et avoir bénéficié d’un classement sans suite, d’un non lieu, d’une relaxe ou d’un acquittement en raison de leur trouble mental, en application de l’article L. 3213-7 du code de la santé publique. Dans les autres cas, rien ne justifie l’information du procureur.

Après avoir rejeté deux amendements de suppression de cet article présentés par MM. Michel Vaxès et Jean-Pierre Blazy et l’amendement n° 54 de M. Noël Mamère ayant le même objet, la Commission a adopté un amendement du rapporteur précisant le champ d’application de la transmission au parquet des informations relatives aux sorties d’essai des personnes hospitalisées pour trouble mental (amendement n° 257).

La Commission a ensuite adopté l’article 18 ainsi modifié.

Article 19

(art. L. 3213-9-1 [nouveau] du code de la santé publique


Mise en place d’un traitement national
des données en matière d’hospitalisation d’office

L’article 19 a pour objectif de répondre à une autre proposition faite dans le cadre du rapport précité des inspections générales de l’administration, de la police nationale et de la gendarmerie nationale. En effet, ce rapport regrettait que l’autorité préfectorale ne puisse donner son plein effet à la police spéciale des personnes hospitalisées sans leur consentement. Pour remédier à cette situation, l’article 19 insère un article L. 3213-9-1 au sein du code de la santé publique qui crée un fichier des personnes hospitalisées d’office et qui organise notamment la consultation de celui-ci dans le cadre des autorisations de port d’arme.

● Le I. de cet article institue donc un traitement national de données à caractère personnel destiné à améliorer le suivi et l’instruction des mesures d’hospitalisation d’office.

Ce traitement national a vocation à compléter les fichiers HOSPY gérés par les directions départementales des affaires sanitaires et sociales (DDASS) qui sont tout à fait insuffisants :

—  créés dans chaque DDASS, les fichiers HOSPY ne sont pas interconnectés : la DDASS ne peut donc renseigner la préfecture que sur les données figurant dans son seul fichier, lorsqu’elle a constitué puisque tous les DDASS n’ont pas créé de fichiers HOSPY. La création d’un fichier national est donc tout à fait justifiée ;

—  les données qu’ils contiennent ne sont conservées qu’une année après la fin de l’hospitalisation, alors qu’il peut être très utile de savoir qu’une personne fait l’objet d’une hospitalisation liée à un trouble à l’ordre public dans un passé récent, notamment dans le cadre d’une procédure de port d’armes. C’est pourquoi le futur traitement conservera les données liées à l’hospitalisation d’office pendant une durée de cinq ans ;

—  gérés directement par les DDASS, les fichiers HOSPY ne sont pas suffisamment utilisés dans un but de prévention des troubles à l’ordre public. Il est vrai que ces fichiers contiennent à la fois des données relatives aux hospitalisations d’office et des données relatives aux hospitalisations sur la demande d’un tiers. Ainsi, lorsque les services de la préfecture chargés d’étudier les demandes de port d’armes souhaitent savoir si le demandeur a fait l’objet d’une hospitalisation d’office, ils doivent le faire par l’intermédiaire de la DDASS, ce qui rallonge les délais, estimés à plusieurs semaines par le rapport précité.

De plus, si un accès indirect à ces fichiers a été systématisé dans le cadre de la police des armes grâce à un télégramme du ministre de l’intérieur du 8 avril 2002 pris suite à la tuerie de Nanterre, il existe globalement, toujours d’après le rapport des inspections, « une résistance culturelle [des DDASS] à communiquer les informations qu’elles détiennent ». Il est vrai qu’une circulaire du 3 mai 2002 du ministre de la santé précise que les fichiers HOSPY ne peuvent être mis à la disposition des services des préfectures alors même que la CNIL, dans son rapport d’activités de 2001 indiquait que « le préfet et les services placés sous son autorité chargés d’instruire les demandes de port d’armes sont bien sûr habilités à avoir accès aux informations détenues par les DDASS ».

Ces considérations ont conduit le Gouvernement à proposer que le traitement national ne concerne que les hospitalisations d’office, c’est-à-dire des données sur des personnes présentant un danger pour l’ordre public, et que puissent directement accéder à ces données, non seulement le directeur des affaires sanitaires et sociales et les personnes habilitées par lui, mais aussi le préfet et les personnes habilitées par lui, ainsi que le procureur de la République.

Le Sénat a modifié, contre l’avis de la commission des Lois et du Gouvernement, cette disposition, par le vote d’un amendement de M. Yves Détraigne, en réservant la consultation des données à la DDASS. Le préfet et les agents qu’ils désignent ainsi que le procureur pourraient seulement être destinataires des données.

Le rapporteur estime qu’il est pour le moins paradoxal d’autoriser un accès direct à des fonctionnaires qui sont sous l’autorité hiérarchique du préfet, tout en privant ce dernier de ce même accès. Il ne revient d’ailleurs pas au pouvoir législatif d’identifier aussi précisément les administrations susceptibles d’avoir accès à ces données, cela relève du pouvoir réglementaire.

En outre, le choix fait par le Sénat n’est pas opportun dans la mesure où l’hospitalisation d’office est une compétence du préfet, qu’il ne peut d’ailleurs pas déléguer au directeur des affaires sanitaires et sociales, mais seulement à un sous-préfet, même si les dossiers sont généralement instruits par la DDASS. Le préfet doit donc pouvoir directement accéder aux données du traitement, notamment lorsqu’il doit agir dans l’urgence, dans la mesure où la DDASS n’organise pas de permanence de son activité, contrairement au corps préfectoral.

Il est vrai que le Sénat a autorisé le préfet à accéder directement aux données du traitement national dans le cadre de la police des armes. Mais cet accès limité est insuffisant, le préfet pouvant avoir besoin de connaître des informations contenues dans ce traitement dans d’autres occasions, par exemple avant de décider une nouvelle mesure d’hospitalisation d’office, ou pour transformer une hospitalisation sur demande d’un tiers en hospitalisation d’office.

Après avoir rejeté deux amendements de suppression de cet article présentés par MM. Michel Vaxès et Jean-Pierre Blazy, la Commission a adopté un amendement du rapporteur visant à permettre l’accès direct au traitement des mesures d’hospitalisation d’office par les préfets et les personnes désignées par eux (amendement n° 258), ainsi qu’un amendement de cohérence du même auteur (amendement n° 259). Elle a rejeté un amendement de M. Gérard Vignoble faisant du maire le destinataire des informations relatives aux personnes hospitalisées d’office.

Enfin, l’article soumis à notre examen contient l’ensemble des garanties encadrant la mise en place de ce type de traitement :

—  le fichier ne comprendra pas « de données à caractère personnel de la nature de celles mentionnées au I de l’article 8 de la loi n°78-17 du 6 janvier 1978 modifiée relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés, autres que celles en rapport avec la situation administrative des personnes ayant fait l’objet d’une hospitalisation d’office ». Ces données interdites sont celles qui sont liées aux origines raciales ou ethniques, aux opinions politiques, philosophiques, à l’appartenance religieuse ou syndicale, à la santé ou à la vie sexuelle ;

—  le traitement ne peut faire l’objet d’aucun rapprochement ou interconnexion avec d’autres fichiers.

● Le II. de cet article autorise le préfet à consulter les données enregistrées dans le traitement national, pour l’instruction des demandes de délivrance ou de renouvellement d’acquisition ou de détention de certains matériels, armes ou munitions.

En effet, l’article L. 2336-3 du code de la défense subordonne la délivrance ou le renouvellement d’une autorisation d’acquisition ou de détention de matériels, d’armes ou de munitions des 1re et 4e catégories (72) ainsi que la déclaration de détention d’armes des 5e et 7e catégories (73) à la production d’un certificat médical attestant d’un état de santé physique et psychique qui ne soit pas incompatible avec la détention de ces matériels, armes ou munitions.

À la suite de la tuerie de Nanterre en 2002, les instructions ministérielles précitées ont donc incités les services préfectoraux à s’assurer auprès des DDASS que les demandeurs d’autorisation de détention d’armes n’étaient pas inscrits au fichier HOSPY. Comme votre rapporteur l’a déjà expliqué, cette consultation indirecte est une procédure longue et incomplète, puisqu’elle est limitée au département.

Pour répondre à cette situation, il est donc proposé de permettre une consultation directe du traitement national des hospitalisations d’office par le préfet dans le cadre de l’exercice de sa compétence de police des armes. Il est indispensable de s’assurer dans tous les cas qu’une autorisation d’acquisition ou de détention d’armes ne sera pas délivrée à une personne ayant fait l’objet d’une hospitalisation d’office, c’est-à-dire dont les troubles psychiques compromettent la sûreté des personnes ou portent gravement atteinte à l’ordre public.

La commission a adopté un amendement du rapporteur étendant la consultation du traitement aux agents des préfectures désignés par les préfets (amendement n° 260).

En revanche, s’agissant des hospitalisations sur demande d’un tiers, dont la connaissance peut également s’avérer nécessaire aux services préfectoraux, le système actuel n’est pas modifié puisque ce type d’hospitalisation sous contrainte n’est pas concerné par le nouveau traitement national.

● Enfin, le III. de cet article précise qu’un décret en Conseil d’État fixera les modalités de mise en œuvre de ce fichier, s’agissant notamment de la nature des données à caractère personnelle, et de ses conditions de consultation. Ce décret sera préalablement soumis pour avis à la Commission nationale de l’informatique et des libertés.

Elle a ensuite adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 261), puis l’article 19 ainsi modifié.

Article 20

(art. L. 3212-1 du code de la santé publique)


Application exclusive de l’hospitalisation d’office
en cas d’atteintes à la sûreté des personnes ou à l’ordre public

Cet article vise à rendre impossible l’utilisation de la procédure de l’hospitalisation sur demande d’un tiers pour des personnes qui remplissent les conditions de mise en œuvre de l’hospitalisation d’office.

Les deux régimes de l’hospitalisation sous contrainte

—  L’hospitalisation d’office (article L. 3213-1 du code la santé publique) est décidée par le préfet. Elle concerne des personnes nécessitant des soins psychiatriques d’une part, et compromettant la sûreté des personnes ou compromettant gravement l’ordre public d’autre part. La dispense de consentement du malade s’explique alors par des considérations d’ordre public.

—  L’hospitalisation sur demande d’un tiers (article L. 3212-1 du CSP) est prononcée par le directeur de l’hôpital psychiatrique, sur demande d’un tiers (membre de la famille ou personne susceptible d’agir dans l’intérêt du malade). Elle ne peut être prononcée que si les troubles rendent impossible le consentement et que l’état du malade impose des soins immédiats assortis d’une surveillance hospitalière constante. L’absence de consentement se justifie alors pour des raisons purement sanitaires.

● Dans la pratique, comme le relèvent les auteurs du rapport sur les problèmes de sécurité liés aux régimes d’hospitalisation sans consentement, « la procédure d’hospitalisation d’office est considérée comme source de contraintes administratives ». La lourdeur de cette procédure se manifeste particulièrement dans les cas d’urgence où deux autorités successives interviennent : le maire qui décide des mesures d’urgence, puis le préfet.

Sachant que les hospitalisations sous contrainte interviennent très souvent à la suite d’une crise (65 % des hospitalisations d’office et 30 % des hospitalisations sur demande d’un tiers sont prises en urgence), les personnes directement confrontées à cette dernière ont tendance à faire preuve d’un très grand pragmatisme. Ainsi, il arrive que la procédure d’hospitalisation d’office ne soit pas mise en œuvre, alors même que ses critères sont réunis, si un tiers habilité accepte de demander l’hospitalisation, dans la mesure où cette procédure est beaucoup plus souple. Parfois même, le malade dangereux pour l’ordre public consent à son hospitalisation et relève alors de l’hospitalisation libre.

● La non-utilisation de la procédure de l’hospitalisation d’office aux personnes qui devraient en relever n’est pas sans conséquence. En effet, le préfet se trouve dès lors privé de ses prérogatives en matière de sorties d’essai ou de sorties accompagnées à l’égard de ces malades.

Certes, l’article L. 3213-6 du code de la santé publique autorise le préfet à transformer une hospitalisation sur demande d’un tiers en hospitalisation d’office s’il s’avère que le malade remplit les conditions de mise en œuvre de cette procédure. Cependant, les auteurs du rapport précité soulignent que « les choix initiaux de procédure, réalisés notamment sur les lieux de la crise, ne sont par la suite que rarement mis en cause ».

● Afin de résoudre cette difficulté, le projet de loi prévoit expressément que la procédure d’hospitalisation sur demande d’un tiers ne peut pas être mise en œuvre lorsque les troubles mentaux du malade « compromettent la sûreté des personnes ou portent atteinte de façon grave à l’ordre public », et relèvent donc de l’hospitalisation d’office. En effet, la rédaction actuelle de l’article L. 3212-1 du CSP crée une superposition partielle des deux dispositifs, certains malades pouvant relever des deux dispositifs d’hospitalisation sous contrainte.

Après avoir rejeté deux amendements de suppression de l’article 20 présentés par MM. Michel Vaxès et Jean-Pierre Blazy et l’amendement n° 56 de M. Noël Mamère ayant le même objet, la Commission a adopté cet article sans modification.

Articles 21 et 22

(art. L. 3213-1, L. 3212-4 et L. 3213-2 du code de la santé publique)


Réforme de l’hospitalisation d’office

Les articles 21 et 22 du projet de loi modifient les modalités de mise en œuvre de l’hospitalisation d’office, en clarifiant les responsabilités respectives du maire et du préfet.

1. La procédure applicable en matière de mise en œuvre de l’hospitalisation d’office

a) La procédure de droit commun

Les modalités de mise en œuvre de cette procédure sont prévues à l’article L. 3213-1 du code de la santé publique :

—  la décision est prise par arrêté motivé du préfet, au vu d’un certificat médical circonstancié, établi par un médecin qui ne peut pas être un psychiatre de l’établissement d’accueil ;

—  dans les vingt-quatre heures, le directeur de l’établissement transmet au préfet un certificat médical établi par un psychiatre de l’établissement.

Ainsi, la décision, lourde, de procéder à l’hospitalisation d’office d’une personne relève rarement d’un véritable diagnostic psychiatrique. Elle est fondée à l’origine sur un certificat médical émanant souvent d’un généraliste. Quant au diagnostic établi au bout de 24 heures, il est trop proche de la survenue de la crise pour établir précisément le traitement le plus adapté à chaque cas.

b) La procédure d’urgence

L’article L. 3213-2 du code de la santé publique organise une procédure dérogatoire « en cas de danger imminent pour la sûreté des personnes » :

—  le maire, ou à Paris le commissaire de police, peut prendre « toutes les mesures provisoires nécessaires », dont l’hospitalisation d’office, en s’appuyant sur un avis médical ou sur la « notoriété publique » ;

—  le préfet est avisé dans les 24 heures : il prononce, s’il y a lieu, un arrêté d’hospitalisation d’office. S’il ne se prononce pas dans un délai de 48 heures, il est mis fin aux mesures provisoires décidées par le maire.

Dans les faits, 65 % des hospitalisations d’office sont précédées de mesures provisoires prises pas le maire. Pourtant, cette procédure, qui devrait être exceptionnelle, ne garantit pas les droits du malade dans de bonnes conditions, notamment lorsque la décision est fondée sur la « notoriété publique », notion très floue et, heureusement, aujourd’hui très peu utilisée.

Bien souvent, lorsque le caractère dangereux d’une personne est avéré, c’est au maire qu’il est demandé d’intervenir, compte tenu de sa proximité et de ses responsabilités en matière d’ordre public. Il en résulte une complexification de la procédure, puisque le préfet doit ensuite décider de la prolongation de la mesure, sans que cette intervention ne constitue une garantie pour le patient car intervenant seulement 24 heures après la mesure provisoire.

2. Une procédure clarifiée par le projet de loi

Le projet de loi refond entièrement les articles L. 3213-1 et L. 3213-2 afin de distinguer beaucoup plus clairement une phase de mise en œuvre de l’hospitalisation d’office, confiée au maire dans un but de préservation immédiate de l’ordre public, et une phase de confirmation de la mesure par le préfet, éclairée par un véritable diagnostic psychiatrique.

a) Le déclenchement de la procédure par le maire (article 21)

L’article 21 du projet de loi fait du maire, ou à Paris du commissaire de police, l’autorité de décision de droit commun en matière d’hospitalisation d’office.

La Commission a rejeté deux amendements de suppression de l’article 21 présentés par MM. Michel Vaxès et Jean-Pierre Blazy, et l’amendement n° 57 de M. Noël Mamère ayant le même objet. Elle a ensuite rejeté un amendement de M. Georges Fenech précisant que l’hospitalisation d’office s’effectue sans préjudice des droits des personnes hospitalisées, cette règle étant déjà affirmée à l’article L. 3211-3 du code de la santé publique.

Le maire fondera son arrêté motivé sur l’existence d’un certificat médical ou, en cas d’urgence d’un avis médical. En effet, il n’est pas rare qu’une personne nécessitant un internement psychiatrique sans son consentement ne soit pas en mesure d’être directement examinée par un médecin, seul moyen pour lui d’établir un certificat médical. En revanche, un médecin connaissant le patient pourra donner un avis médical sur l’hospitalisation de cette dernière. Votre rapporteur considère que cet avis devrait alors être donné par écrit.

Cependant, si cet avis médical ne peut être obtenu, ou s’il est impossible d’exécuter l’arrêté d’hospitalisation, en raison d’un manque de place par exemple, le malade pourra être retenu dans une structure médicale adaptée, le temps strictement nécessaire et justifié, qui ne pourra en aucun cas dépasser 72 heures. Au-delà de ce délai, l’arrêté du maire devient caduc s’il n’a pas été confirmé par le préfet.

Cette procédure permet certes au maire de faire retenir une personne contre son gré sans avis médical, mais elle est néanmoins beaucoup plus protectrice des droits du patient que la procédure actuelle qui permet l’internement d’une personne et la mise en œuvre de soins dans un établissement psychiatrique, sur la seule foi de la notoriété publique.

Les maires étant déjà à l’origine des deux tiers des décisions d’hospitalisation d’office, ils devraient pouvoir assumer dans de bonnes conditions les compétences nouvelles que la loi leur donne. Cependant, l’Association des maires de grandes villes de France a signalé au rapporteur que la mise en œuvre de l’hospitalisation d’office entraîne l’engagement de la responsabilité de la commune et peut donc avoir des conséquences financières lourdes en cas de contentieux. Pour autant, le préfet conservera la possibilité de décider lui-même une hospitalisation d’office, « en cas de nécessité ». Cette disposition permettra de faire face à une éventuelle carence, volontaire ou non, du maire à mettre en œuvre la procédure.

La Commission a rejeté l’amendement n° 17 de M. Noël Mamère substituant la notion de danger imminent à celle d’urgence, ainsi que l’amendement n° 18 du même auteur supprimant la possibilité de retenue dans une structure médicale adaptée.

Après avoir adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 262), la Commission a adopté l’article 21 ainsi modifié.

b) La confirmation de l’hospitalisation par le préfet à la suite d’un diagnostic psychiatrique précis (article 22)

Si le déclenchement de l’hospitalisation d’office est confié au maire, cette décision devra être confirmée par le préfet qui devra, bien davantage qu’aujourd’hui, la fonder sur le caractère médicalement nécessaire du traitement.

La Commission a rejeté deux amendements de suppression de l’article 22 présentés par MM. Michel Vaxès et Jean-Pierre Blazy, et l’amendement n° 19 de M. Noël Mamère ayant le même objet.

En effet, le préfet prendra désormais la décision de confirmation de l’hospitalisation d’office au vu de deux certificats médicaux établis par des psychiatres de l’établissement, différents de celui qui a permis la mise en œuvre de la procédure : le premier au bout de 24 heures, comme actuellement, le deuxième, au bout de soixante-douze heures.

L’institution d’un délai de soixante-douze heures avant la confirmation de l’hospitalisation d’office est une demande unanime de tous les auteurs de rapports sur cette question (74). En effet, le délai de 24 heures est manifestement insuffisant pour établir un véritable diagnostic, qui puisse dépasser la simple description des troubles et qui permette de distinguer ceux de ces troubles liés à la prise de substance diverses (médicaments, drogues, alcool) et ceux qui s’expliquent par des troubles mentaux. Le nouveau délai permettra de disposer des quelques jours nécessaires pour établir un diagnostic circonstancié des troubles mentaux de la personne et de son éventuelle dangerosité.

Pour autant, la durée de 72 heures entre la décision d’hospitalisation d’office par le maire et sa validation par le préfet est une garantie pour le malade, et non une prolongation de la période initiale d’hospitalisation. En effet, cette durée est un maximum, permettant d’étayer un véritable diagnostic psychiatrique. Mais s’il apparaît, au vu du certificat médical délivré au bout de vingt-quatre heures que l’hospitalisation ne se justifie pas, le préfet pourra y mettre fin, comme il peut d’ailleurs le faire à tout moment.

La Commission a adopté un amendement de clarification à ce sujet (amendement n° 263).

Le projet de loi permet donc l’instauration d’un système cohérent et équilibré qui permettra de concilier les nécessités de l’ordre public, ce qui peut exiger de prendre rapidement des décisions d’internement rapidement, et celles d’une démarche thérapeutique adaptée à chaque patient.

Par ailleurs, par cohérence, le I. de l’article 22 modifie l’article L. 3212-4 relatif aux hospitalisations sur demande d’un tiers. Dans la procédure actuelle, un certificat médical est également établi par un psychiatre de l’établissement dans les vingt-quatre heures suivant l’admission, au vu duquel le directeur se prononce sur la poursuite de l’hospitalisation. Afin de permettre également la définition d’un diagnostic fiable étayé par une période d’observation suffisante, il est ainsi prévu de renouveler l’obligation de délivrer un certificat médical sur la nécessité de poursuivre l’hospitalisation, au bout de soixante-douze heures.

La Commission a adopté l’article 22 ainsi modifié.

Article 23

(art. L. 3213-5-1 [nouveau] du code de la santé publique)


Possibilité pour le représentant de l’État dans le département
d’ordonner une expertise médicale

L’article 23 du projet de loi insère un nouvel article L. 3213-5-1 au sein du code de la santé publique, reconnaissant au préfet le droit d’organiser des expertises médicales. Il s’agit de la reprise de l’une des propositions de la mission conjointe des inspections générales de l’administration, de la police nationale et de la gendarmerie nationale sur les problèmes de sécurité liés aux régimes de l’hospitalisation sans consentement.

L’autorité préfectorale dispose en effet de prérogatives nombreuses non seulement dans le déclenchement de l’hospitalisation d’office, mais aussi dans la mise en œuvre des deux dispositifs d’hospitalisation sous contrainte. Bien évidemment, ses décisions sont éclairées par des expertises psychiatriques qui sont dans les faits déterminantes.

En matière d’hospitalisation d’office, le préfet a notamment compétence pour autoriser des sorties d’essai et des sorties accompagnées, sur proposition d’un psychiatre de l’établissement. En outre, le préfet doit procéder au renouvellement, ou non, de la mesure d’hospitalisation d’office au bout d’un mois, puis trois mois plus tard, et ensuite tous les six mois, après avis motivé d’un psychiatre à chaque fois. De même, il est tenu de se prononcer sans délai sur la poursuite de l’hospitalisation d’office d’un malade qu’un psychiatre déclare apte à sortir.

En matière d’hospitalisation sur demande d’un tiers, le préfet dispose également de prérogatives, puisqu’il peut demander de modifier le régime s’appliquant à une personne hospitalisée selon cette procédure afin qu’il relève de l’hospitalisation d’office.

Afin de lui permettre d’accomplir la plénitude de ses compétences en matière d’hospitalisation sous contrainte, il convient de donner au préfet les moyens de demander des contre-expertises, à tout moment, à un psychiatre n’appartenant pas à l’établissement. Cet avis extérieur lui permettra de compléter utilement son information dans la mesure où les décisions que doit prendre le préfet sont prises suite à des expertises de psychiatres de l’établissement.

Après avoir rejeté deux amendements de suppression de l’article 23 présentés par MM. Michel Vaxès et Jean-Pierre Blazy et l’amendement n° 20 de M. Noël Mamère ayant le même objet, la Commission a adopté un amendement rédactionnel du rapporteur (amendement n° 264) et l’article 23 ainsi modifié.

Article 24

(art. L. 3213-7 et L. 3213-8 du code de la santé publique)


Extension au classement sans suite des dispositions applicables aux non-lieu, relaxe ou acquittement en raison de l’irresponsabilité pénale

Il est proposé, par cet article, de modifier les dispositions applicables en matière d’hospitalisations d’office prononcées après que l’autorité judiciaire ait déclaré qu’une personne était pénalement irresponsable en raison de son état psychique.

La Commission a rejeté un amendement de suppression de cet article présenté par M. Jean-Pierre Blazy et l’amendement n° 21 de M. Noël Mamère ayant le même objet.

● En premier lieu, la modification de l’article L. 3213-7 du code de la santé publique est liée à une carence de la législation en vigueur. En effet, cet article prévoit que l’autorité judiciaire est tenue d’aviser immédiatement le préfet lorsqu’elle prononce un non-lieu, une décision de relaxe ou un acquittement en application de l’article L. 122-1 du code pénal.

L’article 122-1 du code pénal dispose que « n’est pas pénalement responsable la personne qui était atteinte, au moment des faits, d’un trouble psychique ou neuropsychique ayant aboli son discernement ou le contrôle de ses actes ». D’après l’article L. 3213-7 du code de la santé publique, lorsque, sur le fondement de l’article 122-1 du code pénal, un juge d’instruction prononce le non lieu d’une personne mise en examen, un tribunal correctionnel la relaxe d’un accusé ou la cour d’assises l’acquittement d’un accusé, ils doivent en informer le préfet s’ils considèrent que son état psychique « nécessite des soins et compromet la sûreté des personnes ou porte atteinte, de façon grave, à l’ordre public ».

Le préfet pourra alors prononcer une décision d’hospitalisation d’office si cela s’avère nécessaire. En effet, l’irresponsabilité pénale d’une personne ne signifie pas que cette dernière ne soit pas dangereuse pour l’ordre public. Si l’autorité judiciaire a estimé que l’abolition du discernement du malade était suffisamment importante pour justifier son irresponsabilité pénale, c’est probablement le signe de l’existence de troubles psychiques profonds. Cependant, c’est l’état actuel du patient qui doit motiver une éventuelle hospitalisation d’office, et non l’état au moment des faits qui ont entraîné son irresponsabilité pénale.

Le dispositif actuel est donc utile, mais il est incomplet dans la mesure où l’obligation d’informer le préfet ne s’impose pas au procureur lorsqu’il prononce une décision de classement sans suite à l’égard d’une personne en raison de l’irresponsabilité de celle-ci liée à son état mental. Le I. de l’article 24 met fin à cette situation en unifiant la procédure en matière de classement sans suite avec celle applicable en matière de non-lieu, de relaxe ou d’acquittement.

● En second lieu, l’article 24 modifie le régime de levée de l’hospitalisation d’office décidée suite à l’information donnée par l’autorité judiciaire.

En effet, dans cette hypothèse, il ne peut être mis fin à l’hospitalisation d’office que sur décision conforme de deux psychiatres extérieurs à l’établissement. En matière d’hospitalisation d’office « de droit commun », la décision appartient au préfet, sur avis motivé d’un psychiatre.

L’existence d’une procédure plus stricte se justifie en raison du contexte particulier qui a conduit à décider de l’hospitalisation, suite à l’irresponsabilité pénale du patient, dont la dangerosité a néanmoins été constatée. Pour autant, il est paradoxal de donner un pouvoir décisionnel à des médecins alors que l’ordre public est directement concerné par cette décision.

Il est donc proposé de rendre le pouvoir de décision au préfet, tout en maintenant l’intervention de deux psychiatres extérieurs à l’établissement, qui ne devront donc plus rendre des « décisions conformes », mais des « avis convergents », sur lesquels s’appuiera le préfet. Dans la mesure où c’est à ce dernier qu’il appartient de mettre en œuvre la procédure d’hospitalisation d’office, il est logique que la prérogative de mettre fin à cette mesure relève de la même autorité. Le Sénat a adopté un amendement de sa commission des affaires sociales, rendant obligatoire la consultation préalable, par le préfet, du directeur des affaires sanitaires et sociales.

La Commission a adopté un amendement de précision du rapporteur visant à éviter une confusion entre l’avis des psychiatres et celui de la direction départementale des affaires sanitaires et sociales (amendement n° 265), puis l’article 24 ainsi modifié.

Article 25

(art. 706-53-5 et 706-53-10 du code de procédure pénale)


Renforcement des obligations des personnes inscrites au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes (FIJAIS)

Les personnes inscrites au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes (FIJAIS), créé par la loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, sont tenues, en vertu de l’article 706-53-5 du code de procédure pénale, de justifier de leur adresse une fois par an ou, si elles ont été condamnées définitivement pour un crime ou un délit puni de 10 ans d’emprisonnement, une fois tous les 6 mois, en se présentant auprès des services de police ou de gendarmerie de leur domicile ou du département, ou encore auprès de tout autre service désigné par la préfecture.

● Le I de l’article 25 vise à astreindre cette dernière catégorie de condamnés à une présentation une fois par mois dans deux hypothèses :

—  si la dangerosité de la personne le justifie, lorsque la juridiction de jugement ou le juge de l’application des peines (JAP) en décide ainsi (en vertu de l’article 712-6 du code de procédure pénale, le JAP statue selon la procédure de droit commun, à l’issue d’un débat contradictoire au cours duquel le ministère public présente ses réquisitions et le condamné et, le cas échéant, son avocat, font part de leurs observations) ;

—  lorsque la personne est en état de récidive légale ; dans ce cas, la décision du juge est obligatoire, il est tenu de prévoir l’obligation de présentation tous les mois.

Le II de l’article prévoit, par coordination avec le I, une modification dans l’article 706-53-10 du code de procédure pénale qui dispose que, dans le cas prévu par l’avant-dernier alinéa de l’article 706-53-5 – c’est-à-dire lorsque la personne ayant été condamnée définitivement pour un crime ou un délit puni de 10 ans d’emprisonnement doit normalement se présenter une fois tous les 6 mois –, le procureur de la République, le juge des libertés et de la détention et le président la chambre de l’instruction peuvent également ordonner, à la demande de la personne, que cette dernière ne sera tenue de justifier de son adresse qu’une fois par an. Il est donc proposé de compléter ce dispositif par la possibilité pour ces mêmes autorités d’assouplir parallèlement une obligation de présentation mensuelle en une obligation tous les six mois.

La Commission a rejeté deux amendements de suppression de cet article présentés par MM. Michel Vaxès et Jean-Pierre Blazy, et l’amendement n° 68 de M. Noël Mamère ayant le même objet.

Après que le rapporteur eut considéré que l’exigence d’une condamnation définitive constitue une garantie indispensable, la Commission a rejeté un amendement de M. Jean-Paul Garraud supprimant la subordination du régime renforcé de justification d’adresse des personnes inscrites au FIJAIS au caractère définitif de la condamnation.

La prévention des infractions sexuelles résulte non seulement du FIJAIS, mais également du fichier national automatisé des empreintes génétiques (FNAEG) qui contient les profils génétiques des personnes soupçonnées ou condamnées de certains crimes ou délits, et notamment pour les infractions sexuelles.

L’alimentation régulière et rapide du FNAEG constitue ainsi une impérieuse nécessité.

Or l’article 706-56 du code de procédure pénale, s’il permet expressément aux officiers de police judiciaire de requérir la réalisation de l’analyse génétique des prélèvements effectués sur un suspect ou un condamné pour que son profil soit inscrit au FNAEG, ne prévoit pas expressément que ces réquisitions spécifiques puissent être directement faites par le procureur de la République ou le juge d’instruction.

La pratique a montré que cette lacune était source de retard dans ces analyses, qui lorsqu’elles sont demandées par un magistrat, relèvent alors des dispositions sur l’expertise qui sont plus contraignantes, et beaucoup plus coûteuses au regard des frais de justice (car l’expert est tenu de rédiger un rapport).

La Commission a adopté un amendement de M. Jean-Paul Garraud, (amendement n° 266) soutenu par le rapporteur, autorisant le procureur de la République ou le juge d’instruction à requérir la réalisation de l’analyse génétique des prélèvements effectués sur un suspect ou un condamné pour alimenter le FNAEG.

Elle a ensuite adopté l’article 25 ainsi modifié.

Article 26

(art. 133-13, 133-14 et 133-16 du code pénal)


Allongement des délais de réhabilitation pour les récidivistes

La réhabilitation constitue une des modalités d’extinction des peines et de l’effacement des condamnations, avec la prescription, la grâce et l’amnistie. Conçue pour stimuler la réinsertion des condamnés, elle permet à ces derniers, sous certaines conditions, de retrouver les droits perdus à la suite de leur condamnation. L’article 26 du projet de loi vise à durcir les conditions de la réhabilitation légale pour les récidivistes.

La Commission a rejeté un amendement de suppression de cet article, présenté par M. Michel Vaxes.

Il existe deux formes de réhabilitation : la réhabilitation légale et la réhabilitation judiciaire. Cette dernière doit être sollicitée par le condamné : elle fait l’objet d’une demande adressée au procureur de la République, qui procède à une instruction préalable (il prend notamment des renseignements auprès des maires des communes de résidence, demande l’avis du juge d’application des peines…) avant que la chambre d’accusation ne statue. Le projet de loi ne modifie pas le régime de cette forme de réhabilitation mais vise la réhabilitation légale, qui, elle, opère de plein droit, au bout d’un certain temps écoulé sans nouvelle condamnation à une peine criminelle ou correctionnelle : alors que la réhabilitation judiciaire constate l’amendement, la réhabilitation légale le présume.

a) En l’état actuel du droit, la réhabilitation efface la condamnation du casier judiciaire

● La réhabilitation légale suppose que trois conditions soient réunies :

1. L’exécution d’une peine, même fictive (75).

2. L’écoulement d’un certain délai qui, pour les personnes physiques, est de :

– 3 ans pour la condamnation à une amende ou à une peine de jour-amende ;

– 5 ans pour une condamnation unique à un emprisonnement ne dépassant pas un an, ou à une peine autre que la réclusion criminelle, la détention criminelle, l’emprisonnement, l’amende ou le jour-amende ;

– 10 ans pour une condamnation unique à un emprisonnement ne dépassant pas 10 ans ou plusieurs condamnations à l’emprisonnement dont le total ne dépasse pas 5 ans.

Dans les autres cas (si le total de plusieurs emprisonnements dépasse 5 ans, en cas de peine supérieure à 10 ans, de réclusion ou de détention criminelles), il n’y a pas de réhabilitation légale ; mais il peut y avoir réhabilitation judiciaire après 5 ans.

La réhabilitation est acquise de plein droit à une personne morale au terme d’un délai unique de cinq ans pour les condamnations pour amende et les autres condamnations autres que la dissolution.

3. L’absence de condamnation à une peine criminelle ou correctionnelle, pendant ces délais (article 133-13 du code pénal) : la réhabilitation n’est pas comme la prescription, la simple conséquence de l’écoulement d’une certaine durée de temps, elle suppose que l’intéressé n’ait subi dans le délai prévu aucune condamnation nouvelle à une peine criminelle ou correctionnelle.

En l’état actuel du droit, les effets de la réhabilitation sont les suivants :

—  elle efface la condamnation, qui ne figure plus au casier judiciaire. Il est à noter toutefois qu’elle n’efface pas les informations du FIJAIS (art. 706-53-4, alinéa 4 du code de procédure pénale) ;

—  elle efface aussi les effets de la condamnation : elle ne compte ainsi plus pour la récidive ;

—  elle fait cesser les incapacités et déchéances qui résultaient de la condamnation (art 133-16).

Les bulletins du casier judiciaire

Le casier judiciaire conserve la mémoire des condamnations prononcées à l’encontre de l’intéressé. L’article 768 du code de procédure pénale établit la liste des mentions qui doivent être portées au casier. Il s’agit essentiellement des condamnations prononcées pour crime, délit ou contravention de la 5è classe, mais aussi des condamnations à des sanctions éducatives pour les mineurs, ou des compositions pénales.

Les mentions portées au casier judiciaire peuvent être communiquées sous la forme de bulletins dont le contenu varie selon la qualité du demandeur :

Le bulletin n°1, B1 

Le B1 est le plus complet puisqu’il comporte « le relevé intégral des fiches du casier judiciaire » (article 774 du code de procédure pénale). Il ne peut être délivré qu’aux autorités judiciaires et ne peut être que consulté par l’intéressé, sans possibilité de copie (qui comporterait le risque de communication à un tiers).

Le bulletin n°2, B2

Le B2 est moins complet que le B1 puisque certaines décisions énumérées par l’article 775 du code de procédure pénale n’y figurent pas (notamment : les condamnations à des peines alternatives ou à des peines complémentaires prononcées à titre principal à l’issue d’un délai de cinq ans, les déclarations de culpabilité assorties d’une dispense de peine, les mesures éducatives pour les mineurs…). La juridiction qui prononce une condamnation peut décider d’exclure celle-ci de la mention du B2.

Les personnes et autorités susceptibles d’obtenir la délivrance du B2 sont énumérées à l’article 776 du code de procédure pénale, il s’agit essentiellement des administrations publiques de l’État (par exemple pour une demande d’emploi public).

Le bulletin n°3, B3

Les mentions portées au B3 sont extrêmement limitées. En vertu de l’article 777 du code de procédure pénale seules y figurent les condamnations à des peines fermes privatives de liberté d’une durée supérieure à deux ans et, seulement pour leur durée, les interdictions, déchéances et incapacités prononcées sans sursis à titre de peine alternative ou complémentaire.

Le B3 ne peut être réclamé que par la personne qu’il concerne ; libre à elle de la communiquer, par exemple à un futur employeur.

Les effets de la réhabilitation, notamment l’effacement de la condamnation du casier judiciaire, y compris du bulletin n°1, affaiblissent donc considérablement l’efficacité des dispositions relatives à la récidive. Dans certains cas en effet, l’état de récidive légale peut être constitué en cas de nouveau délit commis dans un délai de dix ans après l’exécution de la précédente peine (cf. article 132-9 du code pénal :  « lorsqu’une personne physique, déjà condamnée définitivement pour un crime ou pour un délit puni de dix ans d’emprisonnement par la loi, commet, dans le délai de dix ans à compter de l’expiration ou de la prescription de la précédente peine, un délit puni de la même peine, le maximum des peines d’emprisonnement et d’amende encourues est doublé »).

Si la première condamnation a déjà été effacée du casier judiciaire du fait de la réhabilitation, l’état de récidive ne peut plus être constaté. En matière criminelle, il n’y a pas de condition de délai pour la récidive (récidive perpétuelle), si bien qu’il a pu arriver qu’une personne condamnée pour viol et réhabilitée commette à nouveau un viol et ne puisse être considérée comme récidiviste.

b) Le présent article durcit les conditions de réhabilitation en cas de récidive

Le I de cet article tend à doubler les délais de réhabilitation légale pour les personnes physiques (1°) et morales (2°) condamnées pour des faits commis en état de récidive légale.

Les modalités de calcul des délais de réhabilitation en cas de condamnation avec sursis figurent par ailleurs désormais dans les articles 133-13 et 133-14 du code pénal, sans modification par rapport au droit existant : les délais courent « à compter de la date à laquelle la condamnation est non avenue », c’est-à-dire à l’expiration du délai fixé par le juge sans nouvelle condamnation révoquant le sursis.

Cet article dispose également que désormais la réhabilitation n’interdira pas la prise en compte de la condamnation par les seules autorités judiciaires en cas de nouvelles poursuites.

En l’état actuel du droit, il est interdit aux personnes ayant connaissance, dans l’exercice de leurs fonctions, de condamnations pénales, sanctions disciplinaires ou professionnelles effacées par la réhabilitation d’en rappeler l’existence, sous quelque forme que ce soit, ou d’en laisser subsister la mention dans un document quelconque (art 133-16 et 133-11 du code pénal). Dans une poursuite ultérieure, les juges ne peuvent donc pas, pour apprécier la peine à prononcer, prendre en compte une condamnation effacée par une réhabilitation (Cass. Crim., 1995).

Le 3° du I du présent article complète l’article 133-16 du code pénal par un alinéa qui précise que la réhabilitation n’interdit pas la prise en compte de la condamnation par les autorités judiciaires, et seulement elles, de la condamnation réhabilitée, ce qui se traduit par le maintien de la mention de cette dernière au bulletin n°1 (B1) du casier judiciaire.

Le 2° du II supprime la réhabilitation de plein droit dans les causes de retrait d’une condamnation du bulletin n°1 (« B1 », relevé intégral des fiches figurant au casier judiciaire), qui n’est communicable qu’aux autorités judiciaires.

En revanche, la réhabilitation reste une cause d’effacement du bulletin n°2 (communicable aux administrations) et en conséquence du bulletin n°3 (qui peut, par exemple, être communiqué, par l’intermédiaire de l’intéressé, à l’employeur).

Par coordination, le 3° du II de cet article supprime le septième alinéa (3°) de l’article 769 du code de procédure pénale qui prévoyait le retrait du B1 des condamnations avec sursis.

● La nouvelle disposition ne joue qu’en matière de récidive légale, ainsi qu’un amendement sénatorial est venu le préciser.

Le Sénat a adopté un amendement visant à clarifier l’usage par la juridiction de la mention des condamnations réhabilitées qui demeureront désormais inscrites au B1, pour rappeler que cette mention ne pourra être prise en compte que pour l’application des règles relatives à la récidive légale, et non influer sur son appréciation pour la personnalisation d’autres peines.

Cet article procède enfin à une modification par coordination du deuxième alinéa de l’article 706-53-10 du code de procédure pénale qui dispose à l’heure actuelle que les personnes inscrites au fichier judiciaire national automatisé des auteurs d’infractions sexuelles ou violentes (FIJAIS) ne peuvent demander l’effacement de leur inscription tant qu’il en est fait mention au B1, ce qui, compte tenu de la réforme proposée, rendrait de fait irrecevables une telle demande. La nouvelle rédaction proposée permet donc à l’intéressé de demander l’effacement des informations le concernant dans le fichier dès lors que sa réhabilitation a été prononcée.

La Commission a adopté un amendement de clarification du rapporteur (amendement n° 267) qui précise les nouvelles gèles de réhabilitation des condamnations assorties du sursis, puis un amendement (amendement n° 268) du même auteur visant à rectifier une coordination incomplète sur le FIJAIS.

Elle a également adopté trois amendements du rapporteur visant à accompagner, au sein du casier judiciaire, les condamnations réhabilitées d’une mention indiquant la réhabilitation (amendement n° 269), et donnant à la juridiction qui ordonne une réhabilitation judiciaire la possibilité de faire disparaître du bulletin n° 1 du casier judiciaire une condamnation réhabilitée (amendements nos 270 et 271) .

Le III de l’article précise enfin que les nouvelles dispositions relatives à la réhabilitation entreront en vigueur six mois après la publication de la loi pour laisser le temps aux services de procéder aux adaptations nécessaires du casier judiciaire.

La Commission a adopté un amendement (amendement n° 272) du rapporteur portant de six mois à un an le délai au terme duquel le casier judiciaire national appliquera les modifications prévues par le projet de loi, puis l’article 26 ainsi modifié.

Article additionnel après l’article 26

(art. 132-71-1 [nouveau], 222-3, 222-8, 222-10, 222-12, 222-13, 222-14-1 [nouveau], 222-15, 222-15-1 [nouveau], 433-7, 433-8 et 433-10 du code pénal) 

Définition du guet-apens - Alourdissement des peines en cas de violences volontaires avec armes sur une personne dépositaire de l’autorité publique, un sapeur-pompier ou un agent d’un exploitant de réseau de transport public de voyageurs - Création du délit d’embuscade

La Commission a examiné l’amendement du Gouvernement (amendement n° 101) ayant pour objet de réintroduire en droit pénal l’incrimination de guet-apens, de prévoir l’alourdissement des peines encourues par les auteurs de violences commises avec une arme, soit en bande organisée ou soit avec guet-apens, à l’encontre d’une personne dépositaire de l’autorité publique, d’un sapeur-pompier ou d’un agent d’un exploitant de réseau de transport public de voyageurs, et de créer un nouveau délit d’embuscade.

À l’appui de son amendement, le Gouvernement fait valoir que la multiplication des atteintes dont sont victimes les forces de l’ordre, les sapeurs-pompiers ou les agents des réseaux de transport public de voyageurs impose d’améliorer les dispositions du code pénal permettant de réprimer ces comportements particulièrement inacceptables.

L’amendement crée une infraction spécifique, prévue par un nouvel article 222-14-1, de violences volontaires avec arme sur agent de la force publique, sapeur-pompier civil ou militaire ou agent d’un exploitant de réseau de transport public de voyageurs, commise en bande organisée ou avec guet-apens.

Cette infraction sera punie de 15 ans de réclusion criminelle – au lieu de 10 ans d’emprisonnement comme actuellement – si les violences ont entraîné une incapacité de travail de plus de huit jours, jusqu’à la réclusion criminelle à perpétuité en cas de décès de la victime.

Les personnes qui s’attaquent aux forces de l’ordre doivent savoir que lorsqu’elles tendent une embuscade, elles risquent de se retrouver devant une cour d’assises.

L’amendement crée également une infraction spécifique réprimant le fait de tendre une embuscade à des forces de l’ordre, qui pourra être réprimée sans qu’il soit besoin d’attendre que des violences aient été effectivement commises.

Il augmente par ailleurs le quantum des peines en matière de rébellion qui passera de 6 mois à un an d’emprisonnement, permettant, pour le cas de mineurs, de leur appliquer la nouvelle procédure de présentation immédiate prévue à l’article 38 du projet de loi.

Le rapporteur s’est déclaré favorable à cet amendement, sous réserve d’un examen plus approfondi de la question de l’appréciation de la durée de l’incapacité totale de travail subie par la victime. Il a expliqué que, dans la mesure où une incapacité de plus de huit jours peut avoir pour conséquence une réclusion criminelle de quinze ans, les conditions actuelles d’établissement du certificat médical attestant cette incapacité semblent insatisfaisantes et qu’il serait donc souhaitable de sécuriser les premières constations médicales afin de garantir les droits de la défense, en prévoyant par exemple une vérification du certificat par un expert.

M. Georges Fenech a souhaité savoir pourquoi les personnels pénitentiaires ne sont pas explicitement mentionnés par l’amendement, à l’inverse des fonctionnaires de la police nationale et des militaires de la gendarmerie.

Le rapporteur a répondu que la remarque avait été faite au Gouvernement et que ce dernier n’était pas hostile à ce que les personnels pénitentiaires soient mentionnés explicitement.

M. Jean-Pierre Blazy a reconnu l’accord de tous pour punir sévèrement les violences à l’encontre des personnes dépositaires de l’autorité publique, mais s’est interrogé sur la pertinence de l’amendement, qui pourrait avoir pour conséquence un encombrement des cours d’assises et un report des jugements contre-productif au regard du but recherché. Il a souhaité disposer d’une expertise plus approfondie avant l’examen du texte en séance publique.

M. Jacques-Alain Bénisti a fait observer que les maires sont concernés par le dispositif de l’amendement, qui fait référence à toute personne dépositaire de l’autorité publique.

Après avoir adopté un sous-amendement (sous-amendement n° 273) de M. Georges Fenech mentionnant explicitement les membres du personnel de l’administration pénitentiaire, la Commission a adopté l’amendement du Gouvernement ainsi sous-amendé.

Article additionnel après l’article 26

(art. 322-11-1 [nouveau] du code pénal et L. 2339-5 du code de la défense) 

Création d’une infraction spécifique de détention ou transport sans motif légitime de substances ou produits incendiaires ou explosifs

Le rapporteur a présenté un amendement (amendement n° 274) instituant une incrimination spécifique pour la détention ou le transport sans motif légitime de substances ou produits incendiaires ou explosifs permettant de commettre les infractions de destructions dangereuses pour les personnes.

Afin de mieux prévenir les violences urbaines, comme celles survenues à la fin de l’année 2005 et qui ont été marquées par l’incendie de nombreux bâtiments et véhicules, provoqués notamment par des jets d’essence ou de cocktails Molotov, cet amendement institue un « délit obstacle » incriminant la détention ou le transport sans motif légitime de substances incendiaires ou explosives permettant de commettre les infractions de destructions dangereuses pour les personnes réprimées par l’article 322-6 du code pénal.

Actuellement en effet, tant que la destruction n’a pas été commise – ou tentée, en application des dispositions de l’article 322-11 – aucune répression n’est possible, et cette lacune a été constatée par les services enquêteurs et les magistrats lors des violences commises fin 2005.

Les nouvelles dispositions permettront ainsi de réprimer une personne qui, notamment dans un contexte de violences urbaines ou de manifestations violentes, transporte sans aucune raison un bidon d’essence ; revanche, toute personne qui en transporterait un pour remplir une tondeuse à gazon, par exemple, ne saurait être inquiétée sur ce motif.

Les peines seront aggravées s’il est établi que cette personne a l’intention d’utiliser cette essence pour commettre des destructions ou des atteintes aux personnes : la formulation retenue pour définir ce dol spécial est similaire à celle de l’article 450-1 du code pénal relatif à l’association de malfaiteurs, en exigeant sa caractérisation par des faits matériels. Tel sera par exemple le cas de la personne qui transporte, en plus d’un bidon d’essence, des bouteilles vides et des chiffons usagés, matériels nécessaires à la confection de cocktails Molotov. Une nouvelle aggravation est enfin prévue si ces faits sont commis en bande organisée.

Par cohérence, l’amendement complète par ailleurs l’article L. 2339-5 du code de la défense, qui réprime la détention et d’acquisition d’armes de 1ère catégorie, au sein desquelles figurent les cocktails Molotov, afin d’aggraver les peines lorsque ces faits sont commis en bande organisée.

La Commission a adopté cet amendement.

Article 26 bis


Renforcement de l’information de la partie civile sur l’évolution de la procédure

(art. 90-1 du code de procédure pénale)

Cet article a été introduit par le Sénat lors de son examen du texte en première lecture, à l’initiative de certains membres du groupe UMP du Sénat.

Il vise à compléter l’article 90-1 du code de procédure pénale qui avait été introduit par la loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité.

a) La loi du 9 mars 2004 a instauré une périodicité minimale de 6 mois pour l’information des parties civiles dans certains cas

L’article 90-1, inséré par la loi du 9 mars 2004, dispose qu’en matière criminelle ou lorsqu’un délit est commis contre une personne ou un bien et est accompagné d’atteintes à la personne, le juge d’instruction avise tous les six mois la partie civile de l’état d’avancement de l’information.

Cet avis peut prendre la forme d’une lettre simple adressée à la partie civile et à son avocat, ou bien être donné par le juge à l’occasion de l’audition de la partie civile.

Lorsqu’une association regroupant plusieurs victimes s’est constituée partie civile en application des dispositions de l’article 2-15 du même code, l’avis est donné à cette seule association, à charge pour elle d’en informer les victimes regroupées en son sein, sauf si ces victimes se sont également constituées parties civiles à titre individuel.

b) L’article 26 bis vise à renforcer cette exigence d’information de la partie civile si celle-ci en formule la requête

Il complète l’article 90-1 par un alinéa qui dispose qu’à leur demande, les parties civiles sont informées tous les quatre mois par le juge de l’évolution de la procédure, cette information prenant la forme exclusive d’un entretien direct avec le juge d’instruction.

L’audition semestrielle restera en revanche la règle en l’absence de demande de la partie civile.

Cette disposition répond à une préoccupation forte des associations d’aide aux victimes et donne aux victimes les mêmes droits qu’aux prévenus eux-mêmes.

La Commission a adopté cet article sans modification.

Après l’article 26 bis

La Commission a rejeté un amendement de M. Thierry Mariani empêchant toute exclusion de la mention au casier judiciaire des condamnations prononcées pour meurtre ou assassinat d’un mineur précédé ou accompagné d’un viol, de tortures ou d’actes de barbarie, ou pour agression, atteintes sexuelles ou recours à la prostitution d’un mineur.

CHAPITRE VI

Dispositions tendant à prévenir la toxicomanie
et certaines pratiques addictives

Avant l’article 27

La Commission a rejeté l’amendement n° 16 de M. Guy Teissier visant à soumettre à autorisation préalable du maire la vente d’alcool entre 22 heures et 6 heures dans les commerces de détail.

Article 27

(chapitre III du titre Ier du livre IV de la troisième partie du code de la santé publique)


Réforme de l’injonction thérapeutique

L’article 27 du projet de loi constitue le volet sanitaire de la réforme de l’injonction thérapeutique, également modifiée par les articles 29 et 30. À cet effet, le chapitre III (personnes signalées par l’autorité judiciaire) du titre Ier du Livre IV de la troisième partie du code de la santé publique est entièrement réécrit.

L’article L. 3423-1 du code de la santé publique, par ailleurs modifié par l’article 29 du projet de loi, permet de ne pas exercer l’action publique à l’égard des personnes ayant fait un usage simple de stupéfiants, et qui ont suivi une mesure d’injonction de soins décidée par le procureur de la République.

Lorsque le procureur prend cette décision, il en informe la DDASS qui est chargée du suivi de la mesure. Celle-ci fait procéder à un examen médical et à une enquête sur la vie familiale, professionnelle et sociale de l’intéressé :

—  soit il apparaît que la personne est intoxiquée, la DDASS l’enjoint alors de suivre une cure de désintoxication ;

—  soit la personne n’est pas intoxiquée, la DDASS l’enjoint alors de se placer sous surveillance médicale.

Dans tous les cas, la DDASS est chargée de contrôler le déroulement du traitement et d’informer le parquet de la situation médicale de la personne. Elle doit notamment l’informer de toute interruption du traitement.

Cette procédure ne répond plus aux caractéristiques de la toxicomanie d’aujourd’hui, marquée par le développement de masse de la consommation de cannabis, et la moindre importance des drogues injectables, prédominantes dans les années 1970. Par ailleurs, cette procédure ne permet pas à l’autorité judiciaire d’opérer un véritable suivi des mesures qu’elle ordonne, et donc de leur efficacité. Ces motifs expliquent probablement pourquoi le nombre d’injonctions thérapeutiques prononcées en 2004 n’était que de 4568, contre 8000 annuellement au début des années 1990.

La Commission a rejeté un amendement de M. Michel Vaxès visant à supprimer cet article.

(article. L. 3413-1 du code de la santé publique)

Mise en
œuvre de l’injonction thérapeutique

L’article 3413-1 du code de la santé publique, dans sa nouvelle rédaction, constitue le cœur de la réforme de l’injonction thérapeutique. Il en renouvelle le fonctionnement :

—  il précise tout d’abord que c’est l’autorité judiciaire, et non plus uniquement le procureur de la République, qui peut être à l’origine de la mesure. En effet, le nouveau dispositif de l’injonction thérapeutique a vocation à se substituer à l’ensemble des mesures d’obligation de soins, notamment celles ordonnées par un magistrat du siège dans le cadre d’un sursis avec mise à l’épreuve, y compris s’agissant des personnes ayant une consommation habituelle et excessive d’alcool ;

—  il modifie le contenu de l’injonction : celle-ci pourra soit prendre la forme d’une mesure de soins, soit d’une surveillance médicale. La notion de mesure de soins remplace avantageusement celle de cure de désintoxication, adaptée aux usagers de drogues injectables, mais pas aux formes de drogues les plus consommées aujourd’hui (cannabis, cocaïne…) qui exigent d’autres formes de prise en charge médicale ;

—  il confie l’examen médical de l’intéressé à un médecin habilité en qualité de médecin-relais. Celui-ci peut également proposer à la DDASS qu’il soit procédé à une enquête sur la vie familiale, professionnelle et sociale de l’intéressé. Cette enquête, aujourd’hui obligatoire, avait été supprimée par le projet de loi initial, le Sénat l’a rétablie, tout en la rendant optionnelle, car il peut être utile pour le médecin-relais de replacer le diagnostic médical qu’il effectue dans l’environnement de la personne examinée.

La Commission a adopté un amendement de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, visant à assouplir les conditions selon lesquelles il peut être procédé à une enquête sur la vie familiale, professionnelle et sociale d’une personne ayant fait l’objet d’une injonction thérapeutique suite à un usage illicite de stupéfiants (amendement n° 114).

(article. L. 3413-2 du code de la santé publique)

Orientation par le médecin-relais

Le médecin-relais constituera le pivot de la procédure d’injonction thérapeutique rénovée. Comme le dit le Dr Didier Jayle, président de la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT), il sera une « passerelle » entre les autorités judiciaires et sanitaires.

En effet, c’est le médecin relais, et non plus la DDASS, qui sera chargé d’inviter les personnes concernées à suivre un traitement adapté si l’examen médical qu’il effectue confirme son état de dépendance physique ou psychologique. La référence à la notion de dépendance psychique est une innovation dans le code de la santé publique, qui permettra de proposer des mesures réellement adaptées à certaines situations aujourd’hui mal prises en compte.

Les différents traitements que peut prescrire le médecin relais sont la présentation soit auprès d’un centre spécialisé de soins aux toxicomanes, soit auprès d’un médecin (choisi par l’intéressé ou désigné d’office) pour suivre un traitement médical ou faire l’objet d’une surveillance médicale adaptés.

Une fois la mesure mise en place, l’intéressé doit fournir au médecin-relais un certificat médical indiquant les modalités de celui-ci (date de début des soins, durée probable, coordonnées du centre ou du médecin).

La Commission a adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 275) visant à éviter une confusion entre le rôle de médecin-relais, chargé de la mise en œuvre de l’injonction thérapeutique, et le rôle du médecin traitant, chargé de la mesure de soins elle-même.

(article. L. 3413-3 du code de la santé publique)

Suivi de l’injonction thérapeutique par le médecin-relais

L’article L. 3413-3 confie au médecin-relais la mission de suivre le déroulement de l’injonction thérapeutique. Ainsi, son rôle sera à la fois de décider les modalités de celle-ci, en amont, et d’en contrôler l’application effective, en aval. Cette mission est donc fondamentale dans la réussite d’une mesure de soins, qui constitue une alternative à l’ouverture des poursuites. En effet, ni le juge, ni la DDASS ne sont à même d’évaluer l’efficacité d’un traitement. Par ailleurs il n’est pas souhaitable que le médecin qui traite l’addiction entretienne des relations directes avec l’autorité judiciaire.

L’institution du médecin relais s’inspire du dispositif mis en place par la loi n°98-468 du 17 juin 1998 relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles ainsi qu’à la protection des mineurs, qui instituait un « médecin coordonnateur » dans le cadre du suivi socio judiciaire des personnes condamnées pour certaines infractions sexuelles. Dans un domaine différent de celui des stupéfiants, cette expérience n’a cependant pas été un plein succès compte tenu de la difficulté de trouver des médecins psychiatres susceptibles de remplir cette mission. Dans le contexte d’une démographie médicale défavorable, l’institution du médecin-relais exigera de trouver les ressources humaines correspondantes. D’après les informations données au rapporteur, l’injonction thérapeutique pourrait concerner, à terme, 30 à 35 000 personnes, usagers de stupéfiants ou qui font une consommation excessive et habituelle d’alcool.

(article. L. 3413-4 du code de la santé publique)

Mesure réglementaire d’application

L’article L. 3413-4 précise que les modalités d’application de l’injonction thérapeutique seront définies par décret en Conseil d’État, notamment les conditions d’habilitation des médecins relais.

La Commission a adopté l’article 27 ainsi modifié.

Article 28

(art. L. 3421-1, L. 3421-4, L. 3421-5 et L. 3421-6 [nouveaux] du code de la santé publique, art. 227-18 et 227-18-1 du code pénal, art. L. 235-1 et L. 235-3 du code de la route)


Création d’une circonstance aggravante à l’usage illicite de produits stupéfiants lorsqu’il est le fait de certaines personnes dans l’exercice de leurs fonctions – Autorisation du dépistage de l’usage de produits stupéfiants dans les lieux où s’effectue le transport public de voyageurs - Répression de la provocation à l’usage ou au trafic de stupéfiants

L’article 28 apporte de nombreuses modifications aux dispositions relatives aux peines applicables en matière de stupéfiants, dans le sens d’une plus grande sévérité.

1. La généralisation de la peine complémentaire de stage de sensibilisation aux dangers de l’usage de produits stupéfiants

Le projet de loi crée une nouvelle peine complémentaire d’obligation d’accomplir un stage de sensibilisation aux dangers de l’usage de produits stupéfiants (cf. supra, article 33). Les personnes reconnues coupables de délits à la législation sur les stupéfiants encourant cette peine complémentaire, seront notamment :

—  des personnes reconnues coupables d’usage illicite de produits stupéfiants en application du premier alinéa de l’article L. 3421-1 du code pénal (2ème alinéa du 1° du I. de l’article 28) : ce cas a été ajouté par le Sénat ;

—  des personnes reconnues coupables de provocation à l’usage de produits stupéfiants par l’article L. 3421-4 du code de la santé publique (2° du I. de l’article) ;

—  des personnes reconnues coupables de conduite sous l’emprise de stupéfiants, par article L. 235-1 du code de la route, ou de refus de se soumettre à un test de dépistage passible de deux ans d’emprisonnement, par l’article L. 235-3 du code de la route (III. de l’article). Ce cas a également été ajouté par le Sénat.

La Commission a rejeté un amendement de M. Michel Vaxès visant à supprimer cet article, ainsi que les amendement n° 8 à 11 de M. Thierry Mariani ayant pour objet de mettre à la charge des personnes reconnues coupables d’usage de stupéfiants le stage de sensibilisation aux dangers de l’usage de produits stupéfiants. Elle a en revanche adopté un amendement du rapporteur harmonisant la terminologie employée dans le projet de loi pour qualifier ce stage (amendement n° 276).

2. L’institution d’une circonstance aggravante à l’usage de stupéfiants par certaines personnes dans l’exercice de leurs fonctions

Si l’usage de stupéfiants reste puni d’un an d’emprisonnement et 3 750 euros d’amende, le projet de loi prévoit un renforcement des sanctions pour les simples usagers lorsque ceux-ci se livrent à la consommation de tels produits à l’occasion de l’exercice de leurs fonctions. Le troisième alinéa du 1° du I. modifie ainsi l’article L. 3421-1 du code de la santé publique afin de porter les peines à cinq ans d’emprisonnement et 75 000 euros d’amende lorsque l’usage est le fait :

—  d’une personne dépositaire de l’autorité publique ou chargée d’une mission de service public. Compte tenu des missions confiées à ces personnes, la consommation de stupéfiants à l’occasion de l’exercice de leurs fonctions semble en effet particulièrement inacceptable ;

—  d’un membre du personnel d’une entreprise de transport terrestre, maritime ou aérien. Dans la mesure où cette aggravation est justifiée eu égard au risque de mise en danger de la vie d’autrui que ferait courir la consommation de substances illicites par ces personnes, le Sénat l’a utilement étendu au transport de marchandises, le projet de loi initial se cantonnant au transport de voyageurs. Il a cependant limité la circonstance aggravante aux seules personnes « exerçant des fonctions mettant en cause la sécurité des transports ».

La Commission a adopté un amendement de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, visant à étendre aux travailleurs intérimaires le renforcement des peines en cas d’usage illicite de stupéfiants par le personnel d’une entreprise de transport (amendement n° 115). Elle a en revanche rejeté l’amendement n° 116 de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales visant à élargir à l’ensemble des personnels de transports collectifs le renforcement des peines en cas d’usage illicite de stupéfiants.

Le Sénat ayant par ailleurs réorganisé l’ensemble des peines complémentaires applicables en matière de stupéfiants dans le cadre du code de la santé publique (en introduisant au sein de celui-ci un article L. 3421-7), il en résulte que les personnes soumises à cette aggravation sont également passibles de huit peines complémentaires. Parmi celles-ci figurent notamment l’obligation d’accomplir un stage de sensibilisation aux dangers de l’usage de produits stupéfiants et l’interdiction d’exercer une profession ayant trait au transport.

Après avoir adopté un amendement du rapporteur corrigeant une erreur de référence (amendement n° 288), la Commission a adopté trois amendements de la commission des Affaires culturelles, familiales et sociales, visant à permettre la suspension des titres de conduite de navires de plaisance français à moteur à titre de peine complémentaire et interdisant de solliciter la délivrance d’un nouveau permis avant trois ans, comme cela est prévu dans le projet de loi pour les permis de véhicules à moteur(amendements nos 117, 118 et 119) .

3. Le dépistage de l’usage de produits stupéfiants dans les lieux où s’exerce le transport public de voyageurs

Afin de rendre effectivement applicables les sanctions concernant l’usage illicite de stupéfiants par les personnels des entreprises de transport, le 3° de l’article propose de créer un article L. 3421-6 dans le code de la santé publique relatif aux contrôles qui pourraient être effectuées dans les entreprises de transport (de voyageurs uniquement).

Ces contrôles seraient réalisés sur réquisitions écrites et valables un mois du procureur de la République. Ils seraient effectués par des officiers de police judiciaire ou, sous leur autorité, par des agents de police judiciaire. Ils seraient autorisés à entrer dans les lieux où s’exerce le transport de voyageurs, qu’il soit terrestre, maritime ou aérien, à contrôler l’identité et les fonctions des personnes et à procéder sur elles au dépistage de l’usage de produits stupéfiants, s’il existe des raisons de penser qu’elles en ont consommés. Si les résultats du dépistage sont positifs, il est procédé à une vérification au moyen d’analyses et d’examens médicaux, cliniques et biologiques.

Certes, l’article L. 235-2 du code de la route permet déjà d’effectuer, sous certaines conditions, de tels dépistages à l’occasion de contrôles routiers. Pour autant, le dépistage au sein des lieux où s’exerce le transport de voyageurs semble indispensable s’agissant des autres modes de transport que le transport terrestre, par exemple pour le dépistage éventuel de l’usage illicite de produits stupéfiants par des contrôleurs aériens.

La mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (MILDT) a indiqué à votre rapporteur que des tests de dépistage salivaire fiables ne seraient probablement pas disponibles avant 2008. Il sera donc difficile de mettre en œuvre cette disposition avant cette date.

Enfin, le projet de loi punit de deux ans d’emprisonnement et de 30 000 euros d’amende le fait de refuser de se soumettre aux vérifications de l’usage de produits stupéfiants.

4. L’alourdissement des peines punissant la provocation à l’usage ou au trafic de produits stupéfiants

Le projet de loi soumis au Sénat prévoyait d’alourdir les peines prévues par le code de la santé publique en cas de provocations, même non suivies d’effet, à l’usage ou au trafic de stupéfiants (punies de cinq ans d’emprisonnement et 75 000 euros d’amende) lorsqu’elles sont dirigées vers un mineur, commises dans des établissements d’enseignement, dans les locaux d’une administration ou aux abords de celles-ci. Les peines devaient alors être portées à 10 ans d’emprisonnement et 100 000 euros d’amende.

Le rapporteur de la commission des Lois du Sénat a cependant fait observer que les provocations dirigées envers les mineurs faisaient déjà l’objet de sanctions spécifiques, prévues non pas dans le code de la santé publique, mais dans le code pénal, au sein d’une section sur la mise en péril des mineurs. Il a ainsi jugé plus cohérent de regrouper l’ensemble des sanctions relatives à la provocation en direction des mineurs au sein du code pénal plutôt que d’aggraver les peines prévues au sein du code de la santé publique. À titre d’exemple, l’adoption du dispositif du gouvernement aurait conduit à punir de 10 ans d’emprisonnement et 100 000 euros d’amende une provocation directe ou indirecte à l’usage de stupéfiants en direction d’un mineur, alors que le code pénal aurait continué à prévoir une sanction plus faible, cinq ans d’emprisonnement et 100 000 euros d’amende, pour une provocation directe. C’est pourquoi le Sénat a fait le choix de modifier les quantums de peines prévus pour réprimer la provocation au sein du code pénal, et non au sein du code de la santé publique :

—  l’article 227-18 du code pénal est modifié afin de punir de sept ans d’emprisonnement et 150 000 euros d’amende les provocations directes à l’usage de stupéfiants dirigées vers un mineur ou commises dans les établissements d’enseignement ou les locaux de l’administration, ou aux abords de ceux-ci lors des horaires d’ouverture ;

—  l’article 227-18-1 du code pénal concerne la répression de la provocation au trafic envers un mineur, il fait passer les peines à 10 ans d’emprisonnement et 300 000 euros d’amende.

Votre rapporteur considère que l’aggravation de la répression ainsi décidée est équilibrée, notamment car la peine de dix ans d’emprisonnement n’est encourue que pour la provocation la plus grave : la provocation directe au trafic en direction d’un mineur. En effet, dans la mesure où le trafic de stupéfiants est également puni de dix ans d’emprisonnement, il convient de respecter une sévérité progressive dans l’échelle des peines pour maintenir une cohérence au dispositif répressif.

Cependant, la solution retenue par le Sénat ne permet pas de clarifier totalement le régime de la répression de la provocation à l’usage de stupéfiants selon que les victimes sont majeures ou mineures. En effet, la nouvelle rédaction retenue pour les articles 227-18 et 227-18-1 du code pénal conduit à prévoir, au sein du code pénal, les sanctions encourues en cas de provocation directe envers un majeur lorsqu’elle est commise dans, ou aux abords, d’un établissement d’enseignement ou d’une administration.

La Commission a alors adopté deux amendements du rapporteur visant à réintégrer au sein du code de la santé publique l’aggravation des peines concernant la provocation à l’usage de produits stupéfiants lorsque les victimes sont des majeurs, et précisant dans le temps la notion « d’abords » des établissements (amendements nos 277 et 289).

La Commission a adopté l’article 28 ainsi modifié.

Après l’article 28

La Commission a rejeté un amendement de M. Georges Fenech visant à créer une disposition spécifique pour mieux réprimer l’administration à autrui, sans autorisation médicale, d’une substance psycho-active ayant pour effet d’altérer son consentement

Article 29

(chapitres III, IV et V [nouveaux du titre II du livre IV de la troisième partie du code de la santé publique, art. 132-45 du code pénal)


Extension de l’utilisation de l’injonction thérapeutique

L’article 29 complète la réforme de l’injonction thérapeutique commencée à l’article 27. Il vise à faire de cette procédure, qui n’est actuellement qu’une mesure alternative aux poursuites, une mesure beaucoup plus largement prononçable par l’autorité judiciaire, c’est-à-dire également à titre de mesure pré-sentencielle, de peine complémentaire ou de modalité d’exécution d’une peine. À cet effet, l’ensemble des dispositions concernant aujourd’hui les injonctions thérapeutiques et les obligations de soins qui peuvent être imposées par des juges du siège sont fusionnées au sein de la nouvelle procédure d’injonction thérapeutique.

La Commission a rejeté un amendement de M. Michel Vaxès visant à supprimer cet article et adopté un amendement de coordination du rapporteur (amendement n° 290).

Chapitre III

Injonction thérapeutique par le Procureur de la République

(art. L. 3423-1 et L. 3423-2 du code de la santé publique)

La nouvelle rédaction des articles L. 3423-1 et L. 3423-2 du code de la santé publique procède d’abord aux modifications terminologiques nécessaires afin de prendre en compte la réforme de l’injonction thérapeutique prévue par l’article 27 du projet de loi.

D’autres modifications sont apportées au régime de l’injonction thérapeutique par le Parquet :

—  il est mis fin à la disposition selon laquelle l’abandon des poursuites n’est automatique que s’il s’agit d’une première infraction. En effet, dans le domaine de la lutte contre les addictions, les rechutes sont malheureusement fréquentes ;

—  le procureur de la République est désormais autorisé à ordonner la destruction des substances saisies, alors que la législation en vigueur semble ne permettre qu’une confiscation de ces substances.

Deux modifications plus substantielles avaient été apportées par le projet de loi soumis au Sénat, mais ont été supprimées par un amendement du rapporteur de la commission des Lois :

—  l’accord préalable de l’intéressé à la mise en œuvre de l’injonction thérapeutique : s’agissant d’une mesure alternative aux poursuites, l’accord de l’intéressé n’est généralement pas requis, et ne l’est d’ailleurs pas actuellement en ce qui concerne l’injonction thérapeutique ;

—  la limitation de la durée de la mesure à six mois, renouvelable une fois : le Sénat a estimé qu’une telle limitation n’avait pas de sens pour un traitement médical au cours duquel les rechutes sont fréquentes, et dont il est difficile d’évaluer la durée. Cependant, compte tenu de la nature nouvelle de l’injonction thérapeutique, il semble indispensable que la loi en fixe le délai. Autant il est facile de constater si une cure de désintoxication a été suivie ou non, autant il sera difficile pour le médecin-relais de devoir assumer la décision de prononcer la fin de l’injonction. Le risque existe alors que l’injonction se poursuive indéfiniment : il ne sera alors pas possible de constater l’extinction de l’action publique. Votre rapporteur estime donc indispensable de fixer une durée maximale à la mesure d’injonction thérapeutique, même si la durée initialement envisagée par le Gouvernement était sans doute trop courte.

La Commission a alors adopté un amendement du rapporteur visant à fixer une durée de six mois, renouvelable trois fois, à la mesure d’injonction thérapeutique (amendement n° 291).

Chapitre IV

Injonction thérapeutique par le juge d’instruction et le juge des enfants

(art. L. 3424-1 du code de la santé publique)

L’article 3421-1 actuel du code la santé publique permet de contraindre une personne mise en examen pour usage simple de stupéfiants à subir une cure de désintoxication par ordonnance du juge d’instruction ou du juge des enfants, lorsqu’il est établi qu’elle relève d’un traitement médical.

Par cohérence, il est proposé de permettre au juge d’instruction ou au juge des enfants d’appliquer la procédure d’injonction thérapeutique rénovée, non seulement aux personnes mises en examen pour usage illicite de stupéfiants, hypothèse peu rencontrée, mais aussi pour s’être soustraites à une mesure d’injonction thérapeutique, en violation de l’article L. 3425-2 du code de la santé publique, introduit par ailleurs.

Votre rapporteur considère qu’il serait également utile d’autoriser le juge des libertés et de la détention à décider une mesure d’injonction thérapeutique, notamment lorsqu’il estime que la détention n’est pas justifiée. La commission a adopté deux amendements du rapporteur en ce sens (amendements nos 223 et 224).

Chapitre V

Injonction thérapeutique par la juridiction de jugement

(art. L. 3425-1 et L. 3425-2 du code de la santé publique)

En ce qui concerne la juridiction de jugement, les dispositions proposées par le projet de loi ont également pour objectif principal de transformer les obligations de soins d’ores et déjà prononçables en mesure d’injonction thérapeutique. L’article L. 3425-1, dans sa nouvelle rédaction, prévoit explicitement qu’une telle décision constitue une peine complémentaire.

Par ailleurs, cet article confie au juge d’application des peines le suivi de l’application de l’injonction thérapeutique ainsi décidée. Dans l’état actuel de la législation, cette mission n’incombe au juge d’application des peines (JAP) que pour une obligation de soins prescrite dans le cadre d’un sursis avec mise à l’épreuve, en application de l’article R. 3424-9 du code de la santé publique. Dans les autres cas, le responsable de l’exécution des peines est le parquet. Rendre le JAP compétent dans tous les cas va complexifier la procédure et alourdir sa charge de travail. Dans la mesure où cette question relève par ailleurs du pouvoir réglementaire, la Commission a adopté un amendement du rapporteur visant à supprimer la référence au juge d’application des peines de la loi (amendements no 225).

L’article L. 3425-2, comme vu précédemment, puni d’un an d’emprisonnement et de 3750 euros d’amende, et éventuellement de la peine complémentaire prévue à l’article L. 3425-1, le fait de se soustraire à une mesure d’injonction thérapeutique.

● Enfin, l’article 29 du projet de loi modifie l’article 132-45 du code pénal relatif au sursis avec mise à l’épreuve. Dans ce cadre, il autorise également la juridiction de condamnation ou le juge d’application des peines à décider une mesure d’injonction thérapeutique. En effet, le 3° de cet article permet déjà d’obliger le condamné à « se soumettre à des mesures d’examen médical, de traitement ou de soins, même sous le régime de l’hospitalisation ». Le projet de loi précise que cette mesure peut prendre la forme de l’injonction thérapeutique.

S’agissant de l’injonction prise dans le cadre d’un sursis avec mise à l’épreuve, la procédure sera applicable non seulement aux condamnés usagers de stupéfiants mais également à ceux qui font une consommation habituelle et excessive de boissons alcooliques.

Après avoir adopté un amendement de coordination du rapporteur (amendement n° 226), la Commission a adopté l’article 29 ainsi modifié.

Article 30

(art. 41-2 du code de procédure pénale)


Extension des mesures de composition pénale

Le projet de loi propose de modifier les dispositions relatives à la procédure de composition pénale, prévue par l’article 41-2 du code de procédure pénale, afin d’en faciliter l’utilisation pour lutter contre la toxicomanie, et de l’étendre aux mineurs de plus de 13 ans.

1. La composition pénale peut déjà être utilisée en matière de stupéfiants

La composition pénale est une mesure alternative aux poursuites, créée par la loi n°99-515 du 23 juin 1999 renforçant l’efficacité de la procédure pénale. Elle peut être proposée par le procureur de la République, tant que l’action n’a pas été mise en mouvement, aux personnes qui reconnaissent avoir commis un ou plusieurs délits punis d’une peine d’emprisonnement de cinq ans maximum.

La proposition de composition pénale est communiquée à l’auteur des faits qui doit donner son accord à l’accomplissement des mesures qui lui sont prescrites dans ce cadre. Cette proposition doit ensuite être validée par une ordonnance du président du tribunal de grande instance, qui n’est pas susceptible de recours. L’exécution de la composition pénale éteint l’action publique et fait seulement l’objet d’une inscription au bulletin n°1 du casier judiciaire.

En ce qui concerne le contentieux pénal en matière de stupéfiants, la composition pénale peut donc être utilisée pour les infractions d’usage illicite de stupéfiants passible d’un an d’emprisonnement et de 3750 euros d’amende (article L. 3421-1 du code de la santé publique), de provocation à l’usage ou au trafic envers un majeur, passible de 5 ans d’emprisonnement et 75 000 euros d’amende (article L. 3421-1 du code de la santé publique), de conduite sous l’emprise de stupéfiants punissable jusqu’à 3 ans d’emprisonnement et 9000 euros d’amende (article L. 235-1 du code de la route), de refus de se soumettre à un test de dépistage passible de deux ans d’emprisonnement et 4500 euros d’amende (article L. 235-3 du code de la route), de cession ou l’offre illicite de stupéfiants en vue de sa consommation personnelle punie de 5 ans d’emprisonnement et 75 000 euros d’amende (article 222-39 du code pénal), du fait de ne pouvoir justifier de ses ressources tout en vivant avec un trafiquant, passible de 5 ans d’emprisonnement et 75 000 euros d’amende (article 222-39-1 du code pénal).

L’adoption de l’article 28 du projet de loi entraînera les conséquences suivantes :

—  l’aggravation des peines, de 5 ans à 7 ans d’emprisonnement, en matière de provocation directe à l’usage de stupéfiant envers un mineur de plus de quinze ans (article 227-18 du code pénal) ne permettra plus l’utilisation de la composition pénale pour cette infraction ;

—  en revanche, la nouvelle circonstance aggravante d’usage de produits stupéfiants par une personne dépositaire de l’autorité publique, chargée d’une mission de service public ou par le personnel d’une entreprise de transport entrera dans le champ de la composition pénale puisqu’elle sera passible de 5 ans d’emprisonnement et 75 000 euros d’amende.

2. L’extension des mesures qui peuvent être proposées dans le cadre de la composition pénale

L’article 30 a tout d’abord pour objet de compléter les mesures qui peuvent être proposées dans le cadre d’une composition pénale afin de rendre cette procédure plus adaptée au traitement des infractions liées à l’usage de stupéfiants.

En effet, le maintien de la répression pénale de l’usage de stupéfiants doit s’accompagner d’une approche davantage marquée par des préoccupations de santé publique, qui justifie par exemple la réforme de l’injonction thérapeutique. En matière de lutte contre l’usage de stupéfiants, la sanction, lorsqu’elle est prononcée, doit avoir une utilité. L’utilisation de la composition pénale, qui interdit l’emprisonnement et qui ne fait pas obstacle à la réinsertion (en raison de son inscription au seul bulletin n°1 du casier judiciaire) est donc une procédure à développer en matière de répression pénale de l’usage de stupéfiants. Cependant, les mesures actuellement prévues ne sont pas adaptées à ce type de contentieux. Le projet de loi répond à ce problème en ajoutant parmi les mesures que peut proposer le procureur :

—  l’accomplissement d’un stage de sensibilisation aux dangers de l’usage de produits stupéfiants (voir commentaire de l’article 33) ;

—  une mesure d’injonction thérapeutique (cf. supra, article 27). Il faut noter que cette mesure sera applicable lorsque l’intéressé, et non le condamné comme il est écrit dans le projet de loi, est soit usager de stupéfiants, soit consommateur habituel ou excessif de boisson alcooliques. Ainsi, cette nouvelle mesure permettra également d’apporter une réponse adaptée au développement des violences liées à l’alcoolisme.

3. L’application de la composition pénale aux mineurs

L’article 35 du projet de loi crée un article 7-2 dans l’ordonnance 45-174 du 2 février 1945 relative à l’enfance délinquante afin de mettre en place une procédure de composition pénale pour les mineurs de plus de 13 ans. Par coordination, le 2° de l’article 30 modifie la disposition de l’article 41-2 du code de procédure pénale qui fixe le champ d’application de la composition pénale, afin de prévoir qu’elle peut être proposée aux mineurs de 13 à 18 ans.

Par cohérence, la liste des mesures qui peuvent être proposées est complétée pour y intégrer la nouvelle mesure d’activité de jour, crée au sein de l’ordonnance du 2 février 1945 par l’article 39 du projet de loi.

Face à la consommation très importante de drogue par les mineurs en France, la réponse pénale semble aujourd’hui inadaptée. La France est aujourd’hui le premier pays européen pour la consommation de cannabis chez les mineurs, qui concerne près 25 % des garçons et 15 % des filles de 16 à 18 ans. Le déclenchement de poursuites pénales contre de simples usagers mineurs semble aujourd’hui disproportionné, entraînant une impunité de fait, d’autant plus grave s’agissant de mineurs pour lesquels la société doit affirmer solennellement l’interdit lié à l’usage de stupéfiants. À cet égard, la composition pénale sera un moyen efficace et pédagogique de sanctionner les usagers mineurs, tout en les aidant à sortir de la dépendance.

La Commission a rejeté l’amendement n° 7 de M. Thierry Mariani par coordination avec le rejet d’un amendement précédent. Elle a ensuite adopté deux amendements rédactionnels du rapporteur (amendements nos 227 et 228). Elle a en revanche rejeté l’amendement n° 58 de M. Noël Mamère et l’amendement de M. Michel Vaxès visant à supprimer l’extension aux mineurs de 13 ans des mesures de composition pénale.

Puis, la Commission a adopté l’article 30 ainsi modifié.

Article 31

(art. 495 du code de procédure pénale)


Traitement de l’usage de stupéfiants par le biais de l’ordonnance pénale

Par l’article 31, le projet de loi propose d’étendre le champ des infractions pouvant donner lieu à une ordonnance pénale à l’usage simple de stupéfiants.

● L’ordonnance pénale est prévue par les articles 495 et suivants du code de procédure pénale, pour les délits routiers, les délits en matière de réglementation sur les transports terrestres et les délits prévus par le titre IV du Livre IV du code de commerce. La procédure n’est pas applicable aux mineurs.

Le président du tribunal, saisi des réquisitions du parquet, statue sans débat préalable par une ordonnance portant relaxe, condamnation à une amende, ainsi que, le cas échéant, à une ou plusieurs peines complémentaires (qui peuvent être prononcées à titre de peine principale). Cette ordonnance doit être motivée. Lorsqu’il estime qu’un débat contradictoire est nécessaire ou qu’une peine d’emprisonnement devrait être prononcée, ce magistrat renvoie le dossier au parquet.

L’ordonnance est portée à la connaissance du prévenu par lettre recommandée avec demande d’avis de réception. Le prévenu dispose d’un délai de 45 jours pour former opposition de l’ordonnance et bénéficier ainsi d’un débat contradictoire et public devant le tribunal correctionnel. Il est informé que ce dernier pourra alors prononcer contre lui une peine d’emprisonnement.

L’ordonnance pénale à laquelle il n’a pas été formé opposition a les effets d’un jugement passé en force de chose jugée, sauf à l’égard de l’action civile. Cette procédure ne fait pas échec aux droits de la partie lésée de citer directement l’auteur des faits devant le tribunal correctionnel, qui statue uniquement sur les intérêts civils lorsque l’ordonnance pénale a acquis la force de chose jugée.

● La procédure de l’ordonnance pénale est particulièrement adaptée pour un contentieux de masse, comme celui liées aux délits routiers. Elle apparaît comme un moyen permettant une réponse judiciaire rapide et systématique à un comportement délictuel, tout en évitant la mise en œuvre d’une procédure complexe et disproportionnée devant le tribunal correctionnel.

Le contentieux répressif de l’usage de stupéfiants semble lui aussi adapté à l’utilisation de l’ordonnance pénale. L’usage de stupéfiants constitue en effet un phénomène de masse : 100 000 interpellations ont lieu chaque année pour des infractions liées aux stupéfiants, dont 90% pour usage de cannabis. Pourtant la réponse pénale est faible : seulement 10 000 sanctions pénales sont prononcées chaque année, dont 4 057 condamnations par les tribunaux (en 2004). Le renvoi devant un tribunal correctionnel pour simple usage de cannabis semblant généralement totalement disproportionné, il en résulte une proportion considérable de classements sans suite, qui peut donner l’impression que la société tolère l’usage de drogue. Pour donner tout son poids à l’interdit, il est donc nécessaire de trouver une réponse pénale adaptée, justifiant ainsi l’inscription du délit d’usage de produits stupéfiants parmi les infractions pouvant donner lieu à ordonnance pénale.

Une réponse systématique et rapide pourra donc être apportée en cas d’interpellation pour usage, qui pourra prendre la forme d’une amende et/ou de l’une des peines complémentaires prévues dans ce cas, tels l’injonction thérapeutique ou l’accomplissement d’un stage de sensibilisation aux dangers de l’usage de produits stupéfiants.

À l’initiative de son rapporteur, le Sénat a précisé que l’utilisation de l’ordonnance pénale devrait être réservée au délit d’usage simple de stupéfiants, prévu au premier alinéa de l’article L. 3421-1 du code de la santé publique. En effet, l’article 28 du projet de loi crée une circonstance aggravante d’usage de stupéfiants par une personne dépositaire de l’autorité publique, chargée d’une mission de service public ou par le personnel d’une entreprise de transport, passible de 5 ans d’emprisonnement et 75 000 euros d’amende. L’importance de la peine encourue justifie d’exclure cette infraction du champ de l’ordonnance pénale, qui ne peut entraîner une peine d’emprisonnement. L’existence d’une circonstance aggravante justifie qu’un traitement différencié soit appliqué par rapport à l’usage simple de stupéfiants.

La Commission a rejeté un amendement de M. Michel Vaxès visant à supprimer cet article, ainsi que l’amendement n° 59 de M. Noël Mamère ayant un objet identique. Puis, elle a rejeté un amendement de M. Georges Fenech visant à limiter l’ordonnance pénale au cas où une personne ayant fait un usage illicite de stupéfiants n’a pas respecté l’injonction thérapeutique prononcée à son encontre par le procureur de la République.

La Commission a ensuite adopté l’article 31 sans modification.

Article 32

(art. 706-32 du code de procédure pénale)


Dispositions sur les coups d’achat

L’article 32 rétablit l’article 706-32 du code de procédure pénale concernant les « coups d’achat » en matière de lutte contre le trafic de stupéfiants.

1. La disparition des coups d’achat : une conséquence regrettable de la loi du 9 mars 2004

Dans son rapport sur la mise en application de la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité (76), notre collègue Jean-Luc Warsmann avait en effet souligné cette conséquence inattendue de la loi « Perben 2 » constituée par la disparition de la pratique des coups d’achat, et avait souhaité son rétablissement.

Cette procédure permettait aux services de police, dans le cadre de la lutte contre les petits trafics de stupéfiants, de procéder ponctuellement à des opérations d’achat pour remonter la filière jusqu’au vendeur ou pour caractériser pénalement le trafic. Or, la définition d’un cadre juridique strict de la mise en œuvre des opérations d’infiltration liées à la criminalité organisée, par les articles 706-81 à 706-87 du code de procédure pénale, avait pour objectif d’englober l’ensemble des opérations d’infiltration, y compris celles menées jusqu’en 2004 en utilisant l’article 706-32.

Cependant, la pratique a montré que la procédure créée par la loi du 9 mars 2004 était inadaptée à une utilisation par les services locaux de police qui avaient recours antérieurement aux « coups d’achat ». Comme le soulignait Jean-Luc Warsmann, « la procédure prévue par les articles 706-81 et suivants du code de procédure pénale réserve la mise en œuvre de l’opération d’infiltration à des officiers ou des agents de police judiciaire spécialement habilités placés sous le contrôle du magistrat ayant ordonné cette mesure. En outre, comme le précise l’article D. 15-1-1 du code de procédure pénale, introduit par le décret n° 2004-1026 du 29 septembre 2004, il appartient au service interministériel d’assistance technique (SIAT), créé au sein de la direction centrale de la police judiciaire, de former, d’assister et de centraliser les informations sur les opérations d’infiltrations. S’agissant de l’habilitation des officiers ou des agents de police judiciaire ayant pour mission de participer à ces opérations, elle est délivrée par le procureur général près la cour d’appel de Paris après agrément accordé, selon les cas, par le directeur général de la police nationale, de la gendarmerie nationale ou des douanes et des droits indirects (article D. 15-1-3 du même code) ».

2. Un dispositif qui s’inspire des règles applicables jusqu’en 2004

L’article rétabli s’inspire largement des dispositions applicables jusqu’en 2004, même s’il ne concernera, pour tenir compte de la nouvelle procédure d’infiltrations, que les infractions prévues aux articles 227-37 et 227-39 du code pénal, c’est-à-dire le transport, la détention, l’offre, la cession, l’acquisition ou l’emploi illicite de stupéfiants, le fait de faciliter l’usage de stupéfiants, la cession ou l’offre illicite de stupéfiants à une personne en vue de sa consommation personnelle.

Comme c’était le cas antérieurement, la mise en œuvre de la procédure est confiée à un officier de police judiciaire, ou à un agent de police judiciaire sous l’autorité de celui-ci, est subordonnée à une autorisation du procureur de la République ou du juge d’instruction saisi des faits.

Par ailleurs l’irresponsabilité pénale attachée aux actes commis dans ce cadre est limitée à l’acquisition de produits stupéfiants et à la mise à disposition de moyens à certaines personnes.

S’agissant de cette mise à disposition de moyens, le Sénat a adopté un amendement du rapporteur rapprochant ses modalités avec le droit applicable jusqu’en 2004 :

—  il élargit les moyens qui peuvent être mis à disposition : le projet de loi initial mentionnait uniquement les moyens de communication, de transport ou de paiement, le Sénat a retenu la notion plus large de « moyens de caractère juridique ou financier ainsi que des moyens de transport, de dépôt, d’hébergement, de conservation et de télécommunication » ;

—  il supprime la possibilité de mettre ces moyens à disposition d’un « tiers », réservant cette procédure, comme avant la loi du 9 mars 2004, aux personnes se livrant au trafic de stupéfiants. Le Sénat craignait en effet que ces coups ne puissent être qualifiés d’incitations à commettre des infractions.

Le texte de l’article 706-32 du code de procédure pénale avant son abrogation par la loi n° 2004-204 du 9 mars 2004

« Art. 706-32—  Afin de constater les infractions prévues par les articles 222-34 à 222-38 du code pénal, d’en identifier les auteurs et complices et d’effectuer les saisies prévues par le présent code, les officiers et, sous l’autorité de ceux-ci, les agents de police judiciaire peuvent, après en avoir informé le procureur de la République, procéder à la surveillance de l’acheminement de stupéfiants ou de produits tirés de la commission desdites infractions.

Ils ne sont pas pénalement responsables lorsque, aux mêmes fins, avec l’autorisation du procureur de la République ou du juge d’instruction saisi, qui en avise préalablement le parquet, ils acquièrent, détiennent, transportent ou livrent ces stupéfiants ou ces produits ou mettent à la disposition des personnes se livrant aux infractions mentionnées à l’alinéa précédent des moyens de caractère juridique, ainsi que des moyens de transport, de dépôt, de stockage, de conservation et de communication. L’autorisation ne peut être donnée que pour des actes ne déterminant pas la commission des infractions visées au premier alinéa.

Les dispositions des deux alinéas précédents sont, aux mêmes fins, applicables aux substances qui sont utilisées pour la fabrication illicite de stupéfiants et dont la liste est fixée par décret, ainsi qu’aux matériels servant à cette fabrication »

Cependant, le dispositif retenu comporte des garanties supplémentaires par rapport à la procédure antérieure puisque l’autorisation de l’autorité judiciaire, qui pourra être donnée par tout moyen, sera mentionnée ou versée au dossier de la procédure « à peine de nullité ». En outre, il est précisé, pour éviter les abus, que les actes autorisés ne doivent pas constituer une incitation à commettre une infraction.

La Commission a rejeté un amendement de M. Michel Vaxès visant à supprimer cet article.

Puis, elle a adopté l’article 32 sans modification.

Article 33

(art. 131-35-1, 221-8 et 223-18, 222-39, 222-44, 312-13 et 322-15 du code pénal)


Création d’une peine de stage de sensibilisation aux dangers
de l’usage de produits stupéfiants

L’article 33 introduit une nouvelle peine complémentaire au sein du code pénal que peuvent encourir les personnes coupables de certaines infractions : le stage de sensibilisation aux dangers de l’usage de produits stupéfiants. D’autres stages de ce type sont d’ores et déjà prévus par le code pénal, tels les stages de citoyenneté ou les stages de sensibilisation à la sécurité routière.

La Commission a rejeté un amendement de M. Michel Vaxès visant à supprimer cet article.

Cette démarche est intéressante car, bien que s’agissant d’une mesure répressive, elle met l’accent sur la prévention des conduites à risque et vise à favoriser la réinsertion des personnes condamnées qui connaissent des problèmes de toxicomanie.

● L’article 33 énumère les infractions qui pourront entraîner le prononcé de la nouvelle peine complémentaire par la juridiction :

—  les atteintes à la vie de la personne (article 221-8) ;

—  la violation manifestement délibérée d’une obligation particulière de sécurité ou de prudence (article 223-18) ;

—  la cession ou l’offre illicites de produits stupéfiants en vue de la consommation personnelle (article 222-39). Cette précision, ajoutée au Sénat, n’est pas nécessaire puisque l’ensemble des infractions liées au trafic de stupéfiants pourra entraîner cette peine complémentaire, compte tenu de la modification de l’article 222-44.

La Commission a adopté un amendement du rapporteur pour supprimer cette mention inutile (amendement n° 230) ;

—  les atteintes à l’intégrité physique ou psychique de la personne (article 222-44), y compris donc celles liées au trafic de stupéfiants ;

—  l’extorsion (article 312-13) ;

—  les destructions, dégradations et détériorations (article 322-15).

● Les modalités de ce stage de sensibilisation sont partiellement prévues par un renvoi à l’article 131-35-1 du code pénal sur le stage de sensibilisation à la sécurité routière, par ailleurs modifié par l’article 44 du projet de loi.

Ainsi, le stage de sensibilisation à l’usage de produits stupéfiants devra être suivi dans un délai de six mois suivant la date de la condamnation définitive. Par ailleurs, il reviendra à la juridiction de décider si le stage est exécuté aux frais du condamné. Si en matière de sensibilisation à la sécurité routière, les stages sont toujours exécutés aux frais du condamné, il a semblé utile que l’exécution effective d’un stage sur les dangers des produits stupéfiants ne soit pas contrariée par des considérations financières : il appartiendra donc au juge d’en décider, notamment en tenant compte des capacités financières du condamné.

En revanche, le projet de loi ne précise pas les modalités d’habilitation des organismes qui seront chargés d’organiser ces stages. Il est pourtant essentiel de s’assurer sur du sérieux de ces stages, tant en ce qui concerne leur contenu que les formateurs qui interviendront. Il est en effet important d’être particulièrement vigilant s’agissant d’un domaine aussi sensible que la lutte contre la toxicomanie où peuvent intervenir des organismes aux motivations douteuses.

La Commission a alors adopté un amendement du rapporteur précisant les modalités de désignation des organismes et associations chargés de dispenser la formation de sensibilisation aux dangers de l’usage de produits stupéfiants prévue par le projet de loi (amendement n° 229). Elle a en revanche rejeté les amendements nos 2 à 6 de M. Thierry Mariani par coordination avec le rejet d’un précédent amendement.

Puis, la Commission a adopté l’article 33 ainsi modifié.

Article 34

(art. 222-12, 222-13, 222-14, 222-24, 222-28, 222-30 et 227-26 du code pénal)


Instauration d’une circonstance aggravante pour certaines infractions commises sous l’emprise manifeste d’un produit stupéfiant
ou en état d’ivresse manifeste

Cet article institue une circonstance aggravante lorsque certaines infractions sont commises en état d’ivresse manifeste ou sous l’emprise manifeste de produits stupéfiants.

La Commission a rejeté un amendement de M. Michel Vaxès visant à supprimer cet article, ainsi que l’amendement n° 60 de M. Noël Mamère ayant un objet identique.

1. Cet article institue cette nouvelle circonstance aggravante pour les infractions suivantes :

a) Délit de violences ayant entraîné une incapacité totale de travail pendant plus de huit jours (article 222-12 du code pénal)

Le 1° du présent article complète la liste des circonstances aggravantes au délit de violences ayant entraîné une incapacité totale de travail pendant plus de huit jours.

Le fait d’avoir commis cette infraction sous l’emprise manifeste d’un produit stupéfiant ou en état d’ivresse manifeste devient une circonstance aggravante, au même titre que la Commission de ce délit avec préméditation ou avec l’usage ou la menace d’une arme, notamment. Ceci a pour conséquence de faire passer la peine d’emprisonnement encourue de trois à cinq ans et l’amende encourue de 45.000 à 75.000 euros.

b) Délit de violences ayant entraîné une incapacité de travail inférieure ou égale à huit jours ou n’ayant entraîné aucune incapacité de travail (article 222-13 du code pénal)

Le 2° du présent article complète la liste des circonstances aggravantes au délit de violences ayant entraîné une incapacité de travail inférieure ou égale à huit jours ou n’ayant entraîné aucune incapacité de travail. Le fait de commettre ce délit sous l’emprise manifeste d’un produit stupéfiant ou en état d’ivresse manifeste sera désormais puni de trois ans d’emprisonnement et 45.000 euros d’amende, alors que la commission de cette infraction sans circonstance aggravante relève de la contravention.

L’instauration de la circonstance aggravante aura donc pour conséquence de renvoyer l’auteur des faits devant le tribunal correctionnel, ce qui pourrait inciter plus de victimes de ce genre de violences à porter plainte.

c) Violences habituelles sur un mineur de quinze ans ou sur une personne particulièrement vulnérable (article 222-14 du code pénal)

Le 3° de cet article complète l’article 222-14 du code pénal, qui prévoit que les violences habituelles sur un mineur de quinze ans ou sur une personne dont la particulière vulnérabilité, due à son âge, à une maladie, à une infirmité, à une déficience physique ou psychique ou à un état de grossesse est apparente ou connue de leur auteur, sont punies :

—  de trente ans de réclusion criminelle lorsqu’elles ont entraîné la mort de la victime ;

—  de vingt ans de réclusion criminelle lorsqu’elles ont entraîné une mutilation ou une infirmité permanente ;

—  de dix ans d’emprisonnement et de 150.000 euros d’amende lorsqu’elles ont entraîné une incapacité totale de travail pendant plus de huit jours ;

—  de cinq ans d’emprisonnement et de 75.000 euros d’amende lorsqu’elles n’ont pas entraîné une incapacité totale de travail pendant plus de huit jours.

Le projet, dans sa rédaction initiale, prévoyait de punir de cinq d’emprisonnement et de 75.000 euros d’amende l’auteur de ces violences lorsque celles-ci ont été commises par une personne agissant en état d’ivresse manifeste ou sous l’emprise manifeste de produits stupéfiants.

Le Sénat a ainsi précisé le dispositif pour mieux l’articuler avec les dispositions existantes : dans la rédaction soumise à l’Assemblée, ces violences seraient désormais punies de sept ans d’emprisonnement et de 100.000 euros d’amende lorsqu’elles n’ont pas entraîné une incapacité totale de travail pendant plus de huit jours mais ont été commises par une personne agissant en état d’ivresse manifeste ou sous l’emprise manifeste de produits stupéfiants.

c) Crime de viol (article 222-24 du code pénal)

Le 4° du présent article complète la liste des circonstances aggravantes au crime de viol. Le viol est puni, non pas de quinze ans, mais de vingt ans de réclusion criminelle dans un certain nombre de circonstances aggravantes, tenant aux circonstances ou à la qualité de la victime : lorsqu’il est commis sous la menace d’une arme ou lorsque la victime est un mineur de quinze ans ou le conjoint de l’auteur des faits, notamment.

Le présent article prévoit que la commission de cette infraction en état d’ivresse manifeste ou sous l’emprise manifeste de produits stupéfiants constitue également une circonstance aggravante.

d) Délit d’agressions sexuelles autres que le viol (article 222-28 du code pénal)

Le 5° du présent article complète l’article 222-28 du code pénal, qui prévoit que les agressions sexuelles autres que le viol sont punies de sept ans d’emprisonnement et de 100 000 euros d’amende (au lieu de cinq ans d’emprisonnement et 75 000 euros d’amende) lorsqu’elles sont commises avec une circonstance aggravante (par exemple lorsqu’elles ont entraîné une blessure ou lorsqu’elles sont commises avec usage ou menace d’une arme).

Il prévoit que la commission de cette infraction en état d’ivresse manifeste ou sous l’emprise manifeste de produits stupéfiants constituera désormais également une circonstance aggravante.

e) Agressions sexuelles autres que le viol imposées à des mineurs de moins de quinze ans ou à des personnes particulièrement vulnérables (article 222-30 du code pénal)

Le 6° du présent article complète l’article 222-30 du code pénal, qui prévoit que les agressions sexuelles autres que le viol imposées à des mineurs de moins de quinze ans ou à des personnes dont la particulière vulnérabilité due à l’âge, la maladie, une infirmité, une déficience physique ou psychique ou la grossesse était apparente ou connue de l’auteur, normalement punies de sept ans d’emprisonnement et de 100 000 euros d’amende, sont punies de dix ans d’emprisonnement et de 150 000 euros d’amende lorsqu’il y a circonstance aggravante. C’est ainsi notamment le cas, en l’état actuel du droit, d’agressions ayant entraîné une blessure ou commises avec usage ou menace d’une arme.

Il prévoit que la commission de cette infraction en état d’ivresse manifeste ou sous l’emprise manifeste de produits stupéfiants constituera désormais une circonstance aggravante au même titre que celles précédemment énumérées.

f) Fait par un majeur d’exercer sans violence, contrainte, menace ni surprise une atteinte sexuelle sur la personne d’un mineur de quinze ans (l’article 227-26 du code pénal)

Le 7° du présent article complète l’article 227-26 du code pénal, qui prévoit que le fait par un majeur d’exercer sans violence, contrainte, menace ni surprise une atteinte sexuelle sur la personne d’un mineur de quinze ans, normalement punie de cinq ans d’emprisonnement et de 75 000 euros d’amende, est punie de dix ans d’emprisonnement et de 150 000 euros d’amende lorsqu’il y a circonstance aggravante. C’est notamment le cas, en l’état actuel du droit, lorsqu’elle est commise par une personne qui abuse de l’autorité que lui confèrent ses fonctions ou par un ascendant légitime, naturel ou adoptif ou par toute autre personne ayant autorité sur la victime.

Il prévoit que la commission de cette infraction en état d’ivresse manifeste ou sous l’emprise manifeste de produits stupéfiants constituera désormais une circonstance aggravante au même titre que celles précédemment énumérées.

2. Une évolution importante qui ne va pas sans poser quelques difficultés

Cette transformation en circonstance aggravante pour un certain nombre de crimes et délits pose plusieurs questions :

a) Une question de principe : l’influence de l’ivresse ou de l’emprise des stupéfiants sur la responsabilité pénale

Sur le plan des principes, on peut s’interroger sur la pertinence de cette circonstance aggravante, puisqu’à une époque on a considéré, au contraire, que l’emprise de l’alcool abolit le discernement. Cet état était alors considéré comme une excuse lorsqu’il aboutissait à la commission d’une infraction.

Pour qu’une infraction soit constituée, il ne suffit pas que l’agent soit l’auteur des faits et qu’il ait commis une faute, il faut que l’auteur soit responsable pénalement, c’est-à-dire qu’il jouisse de ses facultés mentales. L’article 122-1 du code pénal dispose ainsi que n’est pas pénalement responsable la personne qui était atteinte, au moment des faits, d’un trouble psychique ou neuropsychique ayant aboli son discernement ou le contrôle de ses actes. Si ce trouble n’a qu’altéré son discernement ou entravé le contrôle de ses actes, la personne demeure punissable, mais la juridiction en tient compte lorsqu’elle détermine la peine et en fixe le régime.

La Cour de cassation a considéré dans un arrêt du 11 mars 1958 que l’aliénation mentale consécutive à l’ivresse était souverainement appréciée par la juridiction de jugement, cette solution paraissant pouvoir être transposée s’agissant de l’usage de produits stupéfiants.

La jurisprudence dominante ne considère pour autant pas l’ivresse comme une cause légale d’exemption de peine. Il y aurait de fait une contradiction évidente, alors que l’ivresse est de plus en plus souvent réprimée en tant que telle par la législation récente, de la retenir comme une cause d’atténuation ou d’exemption de responsabilité dans les hypothèses non visées par le législateur.

Lorsque la personne boit en connaissance des effets de l’alcool et commet ensuite en état d’ivresse une infraction qu’elle n’a pas à proprement parler voulue avant de boire et qu’elle n’aurait pas voulue en son état normal, la grande majorité des décisions se refuse à voir dans l’ivresse une cause légale d’exemption de la peine.

Cette solution semble devoir être appliquée a fortiori à l’usage volontaire de produits stupéfiants, illicite en tant que tel, contrairement à la consommation d’alcool.

Lors des auditions menées par le rapporteur, il a été souligné que cette disposition permettra un meilleur suivi des addictions sur le casier judiciaire des auteurs de violences et donnera aux juridictions le moyen de savoir qu’une personne a déjà été condamnée pour violences sous l’emprise de l’alcool et les incitera ainsi à prononcer à leur encontre une injonction de soins.

b) Une question pratique : la constitution de la preuve de ces états

La détermination de l’état manifeste d’ivresse ou d’emprise de stupéfiants pourrait s’avérer difficile à apprécier dans certains cas. Lors des auditions menées par le rapporteur, la question de la preuve a été soulevée à plusieurs reprises.

—  comment faire la preuve de l’état d’ivresse manifeste de l’auteur d’une agression sexuelle lorsque la victime porte plainte quelques heures, voire quelques jours après les faits ?

—  à l’inverse, comment déterminer la date d’ingestion de produits stupéfiants alors que leur présence demeure plusieurs jours dans le sang ? Quelle est l’influence du degré de dépendance à ces produits sur le comportement individuel ? Lors des débats tenus au Sénat (77), le rapporteur Jean-René Lecerf a indiqué avoir été éclairé par les représentants du Conseil national de l’ordre des médecins : la conjugaison de trois types de dépistage - analyses d’urine, de sang et des cheveux – permet de détecter précisément le niveau de consommation de produits stupéfiants – niveau faible, moyen ou important – et la date à laquelle ces produits ont été consommés.

—  comment apprécier la circonstance aggravante en cas de violences habituelles sur mineurs de quinze ans : devra-t-on prouver l’état d’ivresse manifeste ou l’emprise manifeste de produits stupéfiants pour chaque acte de violence ?

La Commission a adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 231) supprimant la disposition aggravant les peines réprimant les violences habituelles sur mineur ou personne vulnérable, commises en état d’ivresse ou sous l’emprise de stupéfiants, son auteur ayant exposé que le caractère habituel des violences constitue déjà une circonstance aggravante, qui s’ajoute à l’aggravation résultant de la qualité de la victime, mineur ou personne vulnérable et qu’il paraît donc préférable, à la fois pour éviter de compliquer à l’excès les procédures et pour ne pas créer un troisième niveau de circonstance aggravante, de ne pas adopter une telle disposition.

La Commission a ensuite adopté l’article 34 ainsi modifié.

CHAPITRE VII

Disposition tendant à prévenir la délinquance des mineurs

Article 35

(art. 5, 7-1 et 7-2 [nouveaux] de l’ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945)


Aménagement des mesures alternatives aux poursuites applicables aux mineurs - Application de la composition pénale aux mineurs

Cet article comprend trois séries de dispositions : la première assure une simple coordination avec un autre article du projet (1°), la seconde procède à des aménagements des mesures alternatives aux poursuites applicables aux mineurs (2°) et la troisième vise à rendre applicable aux mineurs la composition pénale, qui était jusqu’ici réservée aux majeurs (3°).

La Commission a rejeté un amendement de M. Michel Vaxès visant à supprimer cet article, ainsi que l’amendement n° 62 de M. Noël Mamère ayant un objet identique.

1. Le 1° de cet article assure une coordination avec l’article 38 du projet de loi

L’article 38 du projet substitue à la procédure de « jugement à délai rapproché » la « présentation immédiate devant la juridiction pour mineurs ».

Le 1° du présent article modifie par coordination l’article 5 de l’ordonnance de 1945 qui permet, dans sa rédaction actuelle, au procureur de la République de saisir le tribunal pour enfants « conformément à la procédure de jugement à délai rapproché prévue par l’article 14-2 ».

La Commission a rejeté un amendement de M. Jean-Pierre Blazy visant à supprimer le remplacement de la procédure de « jugement à délai rapproché » par la « présentation immédiate ».

2. Le 2° de cet article procède à des aménagements des mesures alternatives aux poursuites applicables aux mineurs

Le présent article introduit un article 7-1 dans l’ordonnance de 1945 qui précise les conditions d’application aux mineurs des dispositions de l’article 41-1 du code de procédure pénale relatif aux alternatives aux poursuites.

LES ALTERNATIVES AUX POURSUITES (article 41-1 CPP)

Le parquet dispose, entre le classement sans suite et le mise en mouvement de l’action publique, d’une autre forme de réponse pénale, plus adaptée à des infractions dont la gravité n’est pas telle qu’elle justifie l’engagement d’une procédure longue et complexe : les alternatives aux poursuites. Ces mesures dites de la « troisième voie » offrent ainsi au parquet un élément de souplesse très appréciable.

L’article 41-1 du code de procédure pénale fournit ainsi au procureur de la République un éventail de mesures issues le plus souvent de pratiques de classement « sous condition » mises en œuvre d’abord empiriquement par le ministère public. Ainsi, s’il lui apparaît qu’une telle mesure est susceptible d’assurer la réparation du dommage causé à la victime, de mettre fin au trouble résultant de l’infraction ou de contribuer au reclassement de l’auteur des faits, le Procureur peut :

—  procéder au rappel des obligations résultant de la loi,

—  orienter l’auteur des faits vers une structure sanitaire, sociale ou professionnelle,

—  demander à l’auteur des faits de régulariser sa situation au regard de la loi,

—  lui demander de réparer le dommage résultant des faits

—  ou faire procéder à une mission de médiation entre l’auteur des faits et la victime, avec leur accord. Dans ce dernier cas, le médiateur, qui doit être un tiers neutre, a pour mission de rapprocher les points de vue et d’amener l’auteur des faits à proposer une réparation des dommages causés. En cas d’accord, le procureur classe le dossier ; sinon, il peut prendre la décision de poursuivre l’auteur de faits ou de mettre en œuvre une composition pénale.

Ces mesures présentent de nombreux avantages : pragmatisme, efficacité, souplesse et désengorgement des tribunaux, pour des faits de moindre gravité, dont les auteurs admettent la réalité et qu’ils ont le désir de réparer.

En l’état actuel du droit, ces mesures sont applicables aux mineurs. Elles sont même devenues un mode de traitement important de la délinquance des mineurs : ainsi en 2005, 44,4% des affaires poursuivables étaient traitées par le parquet en alternatives aux poursuites (essentiellement des rappels à la loi et des mesures de réparation).

Pour autant, du fait du caractère empirique de leur développement initial, les alternatives aux poursuites donnent parfois lieu à des applications différentes d’un parquet à un autre et il paraît souhaitable d’aménager ces mesures pour conforter les garanties apportées aux justiciables et encourager certaines pratiques.

Le projet de loi rétablit un article 7-1 (78) dans l’ordonnance de 1945 qui précise les modalités particulières d’application des mesures alternatives aux poursuites à des mineurs :

—  les représentants légaux du mineur doivent, dans tous les cas, être convoqués par le procureur ;

—  l’accord des représentants légaux du mineur est indispensable s’il est envisagé d’appliquer quatre de ces mesures au mineur (orientation vers une structure sanitaire, sociale ou professionnelle pour l’accomplissement d’un stage, régularisation de la situation de l’intéressé au regard de la loi, réparation du dommage subi par la victime et médiation pénale) ;

—  la mesure consistant à « orienter l’auteur des faits vers une structure sanitaire, sociale ou professionnelle » peut, dans le cas d’un mineur, consister dans l’accomplissement d’un stage de formation civique ou dans une consultation auprès d’un psychiatre ou d’un psychologue. Dans ce cas, il appartiendrait au procureur de fixer, le cas échéant, le montant des frais induits incombant aux représentants légaux du mineur. Selon les informations recueillies par le rapporteur, cette mesure trouvera à s’appliquer notamment pour les délits liés à l’usage de stupéfiants.

3. Le 3° de cet article étend aux mineurs la procédure de la composition pénale

Le 3° de cet article étend la procédure de composition pénale, jusqu’ici réservée aux majeurs, aux mineurs âgés de 13 à 18 ans.

LA COMPOSITION PÉNALE (art 41-2 et 41-3 du CPP)

La procédure de composition pénale, instituée par la loi n°99-515 du 23 juin 1999 renforçant l’efficacité de la procédure pénale, autorise le ministère public à proposer au délinquant qui reconnaît les faits certaines obligations en contrepartie de l’abandon des poursuites. Cette procédure comporte une dimension punitive plus marquée que les alternatives aux poursuites étudiées plus haut.

La loi n° 2004-204 du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité a étendu son champ d’application et accru le nombre des mesures pouvant être proposées par le procureur. En l’état actuel du droit, la composition pénale peut être proposée à une personne physique majeure qui reconnaît avoir commis un ou plusieurs délits punis à titre de peine principale d’une amende ou d’un emprisonnement n’excédant pas cinq ans, ainsi que, le cas échéant, d’une ou plusieurs contraventions connexes (en dehors des délits de presse, des délits d’homicide involontaire et des délits politiques).

Elle peut consister en une ou plusieurs des quatorze mesures mentionnées à l’article 41-2, notamment :

—  le versement d’une amende de composition au Trésor public, dont le montant est fixé en fonction de la gravité des faits (et ne peut excéder le maximum de l’amende encourue),

—  la remise au profit de l’État de la chose ayant servi à commettre l’infraction ou en étant le produit,

—  l’interdiction pour une durée de six mois d’émettre des chèques,

—  l’interdiction de paraître pendant six mois sur les lieux de commission de l’infraction,

—  l’accomplissement d’un stage de citoyenneté.

...

L’intéressé, qui peut se faire assister d’un avocat, dispose d’un délai de dix jours pour donner son accord, qui se formalise par un procès-verbal. Une fois cet accord obtenu, le Procureur saisit par requête le Président du tribunal aux fins de validation de la composition. S’il la valide, les mesures proposées peuvent être mises à exécution ; dans le cas contraire, la proposition devient caduque, le refus n’étant pas susceptible de recours.

L’exécution de la composition pénale éteint l’action publique. En revanche, en cas de non-exécution ou de non acceptation de la mesure proposée, le procureur met en mouvement l’action publique.

Les compositions pénales exécutées sont inscrites au casier judiciaire (Bulletin n°1).

La procédure de composition pénale pour les majeurs a fait les preuves de son efficacité, comme en atteste son développement : le nombre de compositions pénales proposées a plus que doublé en deux ans (28 600 compositions pénales en 2004, contre 13.800 en 2002).

Le rapport de M. Jean-René Lecerf établi au nom de la commission des lois du Sénat (79) rappelle les conclusions de la mission d’information de cette même commission concernant les procédures rapides de traitement des affaires pénales (80) : « le taux d’exécution de la composition pénale oscillerait entre 70 et 90%, soit un niveau très nettement supérieur à celui obtenu pour les autres mesures pénales. Par ailleurs, le délai d’exécution de la composition pénale apparaît relativement bref : de la date de la première convocation devant le procureur de la République – ou plus généralement, en pratique, devant un délégué du procureur – à la date de la clôture de l’affaire, il s’écoule moins de six mois en moyenne ».

Jusqu’ici, la composition pénale ne pouvait pas être proposée aux mineurs. Le projet de loi vise à permettre, sous certaines conditions, l’application de cette mesure qui a fait ses preuves pour les personnes majeures, aux mineurs de 13 à 18 ans (81).

La Commission a rejeté un amendement de M. Jean-Pierre Blazy revenant sur cette extension aux mineurs.

Le présent article insère nouvel article 7-2 au sein de l’ordonnance de 1945 relative à l’enfance délinquante, qui précise les conditions spécifiques d’application de cette mesure aux mineurs :

■ La mesure doit être « adaptée à la personnalité de l’intéressé », c’est-à-dire qu’elle n’a pas vocation à être généralisée ;

■ Outre les quatorze mesures prévues par l’article 41-2 du code de procédure pénale, cinq mesures spécifiques pourront être également proposées à un mineur. Il s’agit de :

—  l’accomplissement d’un stage de formation civique,

—  le suivi régulier d’une scolarité ou d’une formation professionnelle,

—  le respect d’une décision antérieurement prononcée par le juge de placement dans une institution,

—  la consultation d’un psychiatre ou d’un psychologue,

—  l’exécution d’une mesure d’activité de jour.

■ Le mineur, ainsi que ses représentants légaux, doivent donner leur accord à la mesure proposée, et ce en présence d’un avocat, le cas échéant désigné d’office – alors que la présence d’un avocat n’est pas nécessaire concernant une personne majeure. C’est le juge des enfants qui valide ou non la composition pénale, le cas échéant après audition du mineur ou de ses représentants légaux (audition qui est de droit à leur demande).

■ La durée d’exécution des mesures proposées aux mineurs ne peut excéder six mois, ce qui peut paraître court au regard de certaines des mesures qui peuvent être prononcées, l’obligation du suivi d’une formation scolaire notamment. S’il est nécessaire de prévoir un terme à la mesure, pour permettre de constater le respect de ses obligations par l’intéressé et l’extinction de l’action publique, on peut estimer que le délai maximum prévu par le projet de loi est trop court.

La Commission a adopté un amendement du rapporteur (amendement n° 232) portant de six mois à un an la durée maximale d’exécution des mesures prononcées dans le cadre d’une composition pénale pour les mineurs.

■ Le procureur pourra proposer plusieurs mesures et on peut penser que celle visant au respect d’une décision antérieurement prononcée par le juge de placement dans une institution ne devrait être prononcée qu’à l’appui d’une autre mesure.

■ Il ressort des auditions menées par le rapporteur que ce seront les parquets pour mineurs ou à défaut les substituts des procureurs chargés des mineurs qui se chargeront de proposer une composition pénale aux mineurs. Il s’agit aux yeux du rapporteur d’une garantie supplémentaire puisque ces magistrats ont l’habitude de proposer des alternatives aux poursuites aux mineurs et seront à même de proposer les solutions qu’ils jugeront les plus adaptées à la personnalité des mineurs.

■ Il ressort des auditions menées par le rapporteur que les juges des enfants sont très réticents à l’égard de l’extension de la composition pénale aux mineurs qui limite leur rôle à l’homologation in fine de la proposition du procureur et méconnaît, selon eux, l’essence même de leur travail qui réside dans l’accompagnement des jeunes en amont de la sanction dans le but d’engager avec eux un processus d’évolution.

Lors de son examen du projet de loi en première lecture, le Sénat a supprimé la disposition contenue dans le texte initial qui prévoyait que les mesures applicables aux majeurs l’étaient aux mineurs à l’exception de deux d’entre elles : l’interdiction de quitter le territoire et l’accomplissement d’un stage de citoyenneté à ses propres frais. Le Sénat a en effet estimé que, s’il était légitime de prévoir des mesures spécifiques pour les mineurs, il serait en revanche dangereux d’entrer dans une logique de liste de mesures exclues pour eux, logique qui comporte trop de risques d’oubli ; c’est pourquoi il a préféré laisser au procureur le soin de déterminer, parmi les mesures applicables aux majeurs enrichies des cinq mesures spécifiques, les mesures les mieux adaptées aux mineurs.

Le Sénat a par ailleurs supprimé la mention, qui figurait dans le texte initial, du caractère insusceptible d’appel de la décision du juge des enfants, au motif que cette caractéristique est identique à la procédure qui prévaut pour les majeurs et qu’il est préférable de limiter aux seules conditions particulières applicables aux mineurs les mentions de l’article 7-2 de l’ordonnance de 1945.

La question de la maturité des mineurs les plus jeunes, notamment les 13-16 ans, a été soulevée par certaines des personnes entendues par le rapporteur. La composition pénale suppose le consentement de l’auteur des faits et on peut s’interroger sur le niveau de discernement de très jeunes mineurs, que le droit civil ne considère pas aptes à contracter, pas plus d’ailleurs que les mineurs de 16 à 18 ans non émancipés. Dans la mesure où le consentement des jeunes mineurs est déjà requis pour les procédures de réparation, cet argument ne semble pas devoir être retenu au regard de l’intérêt que présentera cette mesure, notamment pour l’usage de stupéfiants.

La Commission a rejeté un amendement de M. Georges Fenech visant à limiter aux mineurs d’au moins 16 ans l’application de la procédure de composition pénale.

La Commission a ensuite adopté l’article 35 ainsi modifié.

Article 36

(art. 8 de l’ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945)


Juge des enfants

Cet article modifie l’article 8 de l’ordonnance de 1945 sur deux points :

—  il ouvre la possibilité au juge des enfants de prescrire une mesure d’activité de jour, mesure créée par l’article 39 du projet de loi, qui consiste en la participation du mineur à des activités d’insertion professionnelle ou scolaire, pendant une durée maximale de douze mois ;

—  il durcit la réponse pénale apportée aux mineurs en cas de récidive, en précisant que les mesures d’admonestation ou de remise à parents ne peuvent être ordonnées seules si elles ont déjà été prononcées à l’égard du mineur pour une infraction identique, ou assimilée au regard des règles de la récidive, commise moins d’un an avant la commission de la nouvelle infraction.

La Commission a rejeté un amendement de M. Michel Vaxès visant à supprimer cet article.

1. Cet article ouvre la possibilité au juge des enfants de prescrire une mesure d’activité de jour (1° et 2°)

Cet article permet au juge des enfants de prescrire une mesure d’activité de jour(82) qu’il agisse dans le cadre de mesures d’investigation, prises dans le but de parvenir à la manifestation de la vérité (objet du 1°) ou de mesures prises par jugement en chambre du conseil (objet du 2°).

Au cours de la procédure qui vise à parvenir à la manifestation de la vérité et à la connaissance de la personnalité du mineur et des moyens appropriés à sa rééducation, le juge des enfants peut prendre des mesures, telles que prescrire un contrôle judiciaire, procéder à une enquête sociale ou ordonner un examen médical. Le projet de loi vise à ouvrir au juge des enfants la possibilité de prescrire au mineur mis en examen également une mesure d’activité de jour.

Lorsque le juge des enfants juge lui-même en chambre du conseil (83), il peut ordonner d’ores et déjà un certain nombre de mesures éducatives, telles que l’admonestation, la remise à parents, la mise sous protection judiciaire, le placement dans un établissement public ou privé d’éducation ou de formation professionnelle habilité, dans un établissement médical ou médico-pédagogique habilité, dans un internat approprié aux mineurs délinquants d’âge scolaire ou une institution publique d’éducation surveillée ou d’éducation corrective ou le placement en liberté surveillée. Le 2° de cet article vise à permettre au juge des enfants de prescrire une mesure d’activité de jour également dans ce cadre.

2. Cet article vise à rendre plus crédible la réponse pénale face à des mineurs récidivistes (3°)

Le 3° du présent article vise à exclure désormais que les mesures d’admonestation ou de remise à parents ne constituent la seule réponse à une infraction identique, ou assimilée au regard des règles de la récidive, commise moins d’un an avant la commission de la nouvelle infraction. Cette disposition n’empêche en revanche pas le juge de les prononcer à l’appui d’autres mesures éducatives, comme le placement sous protection judiciaire.

La commission d’enquête sénatoriale sur la délinquance des mineurs conduite par MM Schosteck et Carle en 2002 (84) avait dénoncé l’inefficacité de la multiplication des admonestations pour le même type d’infractions. Selon les conclusions de la commission d’enquête, si l’admonestation ou la remise à parents ne fonctionnent pas à la première tentative, elles n’ont guère de chance d’avoir une quelconque portée à la deuxième, a fortiori aux suivantes. La multiplication des admonestations entretient en outre chez le mineur un sentiment d’impunité, contre lequel il faut lutter. C’est pourquoi la commission d’enquête sénatoriale préconisait la limitation à une admonestation ou une remise à parents pour un même type d’infraction, demande à laquelle répond le présent article.

Le projet de loi vise ainsi à donner plus de crédibilité à la réponse pénale qui ne pourra être constituée uniquement d’une admonestation ou d’une remise à parents en cas de récidive dans un délai d’un an (ce délai permettant de prendre en compte l’évolution du caractère du jeune qui peut être rapide à l’adolescence). Cette disposition donne aussi plus de lisibilité à la sanction, aussi bien pour le mineur auteur des faits que pour la victime.

Elle est aussi à mettre en regard de la limitation opérée par l’article 6 de la loi n°2005-1549 du 12 décembre 2005 relative à la récidive des infractions pénales du nombre de sursis avec mise à l’épreuve pouvant être prononcées pour des majeurs en état de récidive légale (article 132-41 du code pénal).

Lors des auditions menées par le rapporteur, il a été souligné que, du fait de l’encombrement des bureaux d’ordre des parquets, les admonestations et remises à parents tardent parfois à être enregistrées dans le casier judiciaire des mineurs ce qui pourrait limiter l’effet de cette mesure.

La Commission a rejeté un amendement de M. Georges Fenech supprimant la limitation à une par an du nombre d’admonestations pouvant être prononcées par un juge à l’encontre du même mineur pour des faits identiques ou assimilés au regard de la récidive.

Elle a ensuite rejeté l’amendement n° 63 de M. Noël Mamère supprimant la limitation des admonestations que peut prononcer le juge, ainsi qu’un amendement de M. Christian Decocq visant au contraire à exclure la seule admonestation ou la seule remise aux parents pour tout mineur ayant déjà fait l’objet d’une telle décision pour une infraction commise moins d’un an avant la nouvelle infraction, même si elle n’est pas commise en état de récidive.

Puis, la Commission a adopté l’article 36 sans modification.

Article 37

(art. 10-2, 11-2 et 12 de l’ordonnance n° 45-174 du 2 février 1945)


Contrôle judiciaire

Le présent article étend les conditions d’application du contrôle judiciaire aux mineurs.

La Commission a rejeté l’amendement de suppression de M. Michel Vaxès et l’amendement identique n° 64 de M. Noël Mamère.

Elle a ensuite rejeté un amendement de M. Jean-Pierre Blazy tendant à revenir sur l’extension des cas de recours au contrôle judiciaire.

1. L’état actuel du droit

Les dispositions du code de procédure pénale relatives au contrôle judiciaire sont applicables aux mineurs de 13 à 18 ans, sous réserve des aménagements prévus à l’article 10-2 de l’ordonnance de 1945.

LE CONTRÔLE JUDICIAIRE (article 138 CPP)

Une personne mise en examen, passible d’une peine d’emprisonnement correctionnel ou d’une peine plus grave, peut, « en raison des nécessités de l’instruction ou à titre de mesure de sûreté », être astreinte par le juge d’instruction ou le juge des libertés et de la détention à une ou plusieurs obligations du contrôle judiciaire dont la liste figure à l’article 138 du code de procédure pénale. Il s’agit notamment :

  de l’interdiction de sortir de limites territoriales déterminées par le juge

  de l’interdiction de s’absenter de son domicile en dehors des motifs déterminés par le juge

  de l’interdiction de se rendre dans certains lieux

  de l’obligation de se présenter périodiquement aux services désignés par le juge

  de l’interdiction de rencontrer certaines personnes spécialement désignées par le juge...

L’article 10-2 de l’ordonnance de 1945 précise les aménagements concernant l’application aux mineurs des dispositions du contrôle judiciaire. Cet article établit en outre une différence de traitement pour les mineurs selon qu’ils ont plus ou moins de 16 ans : le contrôle judiciaire est appliqué aux mineurs âgés de 13 à 16 ans avec des conditions encore plus strictes.

a) Conditions générales d’application du contrôle judiciaire pour les mineurs

● L’ordonnance qui décide le placement sous contrôle judiciaire peut être prise non seulement par le juge d’instruction ou le juge des libertés et de la détention, mais aussi par le juge des enfants ; elle doit dans tous les cas être motivée.

● Le juge notifie oralement au mineur les obligations auxquelles il devra se soumettre, en présence de son avocat et après avoir dûment convoqué les représentants légaux du mineur ; il l’informe également qu’en cas de non-respect de ces obligations, il pourra être placé en détention provisoire. Ces formalités sont consignées dans un procès-verbal qui doit être signé par le magistrat et le mineur.

● Le contrôle judiciaire dont fait l’objet un mineur peut également comprendre deux obligations spécifiques, qui peuvent être cumulées :

—  se soumettre aux mesures de protection, d’assistance, de surveillance et d’éducation confiées à un service de la Protection judiciaire de la jeunesse (PJJ) ou à un service habilité, mandaté à cette fin par le magistrat ;

—  respecter les conditions d’un placement dans un centre éducatif de la PJJ ou relevant d’un service habilité, notamment un centre éducatif fermé, pour une durée de six mois, renouvelable une seule fois, par ordonnance motivée, pour la même durée au plus.

Lorsqu’une de ces mesures est décidée, le juge reçoit du responsable de la structure d’accueil un rapport sur le respect par le mineur des conditions qui lui ont été imposées dans le cadre de son contrôle judiciaire.

b) Conditions d’application spécifiques pour les mineurs de 13 à 16 ans en matière correctionnelle

● D’une part, les mineurs de 13 à 16 ans ne peuvent être placés sous contrôle judiciaire qu’à la double condition cumulative :

—  que la peine d’emprisonnement encourue soit supérieure ou égale à 5 ans

—  que le mineur ait déjà fait l’objet d’une ou plusieurs mesures éducatives ou d’une condamnation à une sanction éducative ou à une peine.

● D’autre part, ils ne peuvent être soumis qu’à une seule obligation : le placement en CEF.

Selon les informations communiquées au rapporteur, 189 mineurs de 13 à 16 ans ont été soumis en 2005 à un contrôle judiciaire assorti d’un placement en CEF.

2. Les modifications proposées par le projet de loi

● Le 1° complète la liste des centres dans lesquels peut s’effectuer le placement du mineur : outre les centres éducatifs de la PJJ et les centres relevant d’un service habilité, l’obligation de placement pourra également s’effectuer dans des « établissements permettant la mise en œuvre de programmes à caractère éducatif et civique ». Selon les informations communiquées au rapporteur, le contrôle judiciaire s’effectuera dans un premier temps dans les structures existantes de la PJJ, qu